Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-12

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att lämna förslag till ett nytt system för budgetering av myndigheternas ramanslag m.m.

I budgetpropositionen 1989 redovisade regeringen erfarenheterna av den löneutgiftsram som tillämpats under år 1988 (prop 1988/89:100 bil.1). Samtidigt lämnade regeringen ett förslag till riksdagen om att en ny utgiftsram skulle läggas fast för år 1989. Riksdagen avvisade emellertid detta förslag (1988/89:FiU:20, rskr 101). I samband med riksdagsbe handlingen framförde finansutskottet att ett nytt system borde utvecklas som innebär att en ram för myndigheternas samlade förvaltningskostnader läggs fast. Ett system utan i förväg angivna ekonomiska ramar för myndigheternas verksamhet förutsätter att myndigheterna i efterhand ges kompensation för inträffade kostnadsökningar. Därmed saknas i detta avseende incitament för att bringa ned kostnadsutvecklingen.

Finansutskottet anförde vidare att en förändrad styrning av myndig heterna genom minskad detaljreglering förutsätter att statsmakterna klart anger ekonomiska ramar för myndigheternas verksamhet. Därmed blir det också möjligt att ge myndigheterna ett ökat inflytande på bl.a. lönebildningen. De produktivitetsvinster som kan frigöras i verksamheten kan få disponeras av myndigheterna.

I 1990 års finansplan (prop 1989/90:100 bil.1) anmälde regeringen sin avsikt att återkomma till frågan om ramar för förvaltningskostnader i samband med att den första omgången myndigheter budgetbehandlades enligt den nya budgetmodellen. I finansplanen användes begreppet utgiftsram liktydigt med ramar för myndigheternas förvaltningskostnader.

I 1991 års finansplan (prop.1990/91:100, bil.1) redovisades de svår förenliga mål som en ram för förvaltningskostnader innebär. En ram måste ge en klar styrning av förvaltningsutgifterna, ge möjlighet till en verksamhetsanpassad lönebildning samt ge statsmakterna oförändrat utrymme att besluta om verksamhetsinriktningen. För att de angivna förutsättningarna skall kunna uppfyllas, samtidigt som statens per sonalförsörjningsbehov tillgodoses, måste ett system med ramar för förvaltningskostnader bygga på att de fastställs med utgångspunkt i löneutvecklingen på den konkurrensutsatta arbetsmarknaden. En slutsats var att ramarna måste utformas så att statsmakterna inte genom budget politik (utgiftsstyrning) kommer att driva inkomstpolitik på det statliga området.

I finansplanen i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil.1) understryker regeringen att statlig inkomstpolitik och ingripanden i avtalsrörelsen måste undvikas. Det skall ankomma på arbetsmarknadens parter att själva finna former för en lönebildning som främjar ökad produktivitet, bättre konkurrenskraft och därmed höjd sysselsättning. En mer marknadslik lönebildning inom statsförvaltningen förutsätter dock att bl.a. frågor om konsekvenserna av en ytterligare decentralisering av rätten att teckna avtal och vidta konfliktåtgärder klarläggs ytterligare. Det bör även klarläggas hur ett system med ramar för förvaltningskostnader kan utformas för att inte komma i konflikt med bestämmelserna i 9 kap. 11 § regeringsformen om finansutskottets uppgifter i frågor om anställningsvillkor för statens anställda.

I årets finansplan anförs vidare att flertalet statliga myndigheters förvaltningskostnader huvudsakligen finansieras genom anslag på statsbudgeten. Från och med budgetåret 1993/94 kommer alla myndigheter i normalfallet att anvisas medel via den nya anslagsformen ramanslag. I ett framtida system med ramar för förvaltningskostnader skall raman slaget vara ett uttryck för statsmakternas bedömning av vilka resurser som - vid sidan av de övriga inkomstkällor som står till buds - av statsmakterna behöver anvisas för att de verksamhetsmässiga målen skall kunna uppfyllas under det aktuella budgetåret. Ett ramanslag skall i fortsättningen - till skillnad mot idag - vara beräknat med beaktande av samtliga beräknade kostnader för det aktuella budgetåret och omfatta lönekostnader, övriga förvaltningskostnader samt lokalkostnader. An slagsnivån anger det totala medelstillskott från statsbudgeten som en myndighet anvisas under det löpande budgetåret. Avsikten är att mer utgifter eller anslagsöverskridanden för löneökningar inte skall medges. För att tillfälligt kunna täcka merkostnader för löner m.m. under det löpande verksamhetsåret skall myndigheterna i stället utnyttja de möjligheter till anslagssparande och anslagskredit som ramanslag medger.

Det finns ytterligare några utgångspunkter för ett system med ram budgetering. Den konkurrensutsatta sektorn bör vara löneledande på arbetsmarknaden. Den statliga lönebildningen bör anpassas till utveck lingen på den övriga arbetsmarknaden så att konkurrenskraftiga anställ ningsvillkor kan erbjudas utan att lönebildningen inom övriga ar betsmarknadssektorer störs.

En annan utgångspunkt bör vara att produktivitetsökningar skall kunna tillgodogöras inom myndigheten.

Utredaren skall lämna förslag till ett nytt system för budgetering av myndigheternas ramanslag. Detta system skall vara så utformat att det tillgodoser de krav som nyss redovisats samtidigt som de olika verksam hetsområdenas specifika förutsättningar kan beaktas. Utredaren skall lämna förslag om hur uppräkningar av ramanslagen - bl.a avseende korrigeringar av lönebasen - skall kunna göras. Utredaren skall särskilt pröva en modell där man fastställer delsektorer av övrig arbetsmarknad, till vilka myndighetsområden naturligt kan relateras och vilkas löneut veckling regelmässigt bör beaktas.

Med beaktande av bl.a dessa utgångspunkter bör utredaren lämna förslag till utformning av underlag för uppräkning av myndigheternas förvaltningskostnader - löne-, lokal- samt alla övriga förvaltningskost nader - i samband med budgetregleringen. Anslagen till förvaltnings kostnader skall tillsammans med ramanslagskrediter och ramanslags sparanden ge tillräcklig handlingsfrihet för myndigheterna för att de uppställda målen för resp. verksamhet skall kunna uppnås utan ytter ligare medelstillskott från statsbudgeten. Lönekostnadskomponenten som används vid fastställande av ramarna bör följa utvecklingen inom övrig arbetsmarknad. Förutsättningarna för att, utan alltför lång tidsfördröj ning, statistisk erhålla information om denna löneutveckling som under lag för fastställande av ramar skall klarläggas. Utredaren skall dock utgå från att en viss eftersläpning kan tolereras.

Utredaren skall vidare överväga hur - helt eller delvis - avgiftsfinan sierad verksamhet, som redovisas netto eller endast formellt över ut giftsanslag på statsbudgeten, skall hanteras i detta sammanhang. Detta gäller även de statsbidrag som betalas till verksamheter där statsbidraget avser lönemedel till statligt reglerade tjänster. Utgångspunkten skall därvid vara att finna lösningar för den avgiftsfinansierade verksamheten som motsvarar de krav som uppställs för verksamheter som finansieras med ramanslag.

Det kan förutsättas att personalförsörjningssituationen inom olika myn dighetsområden kommer att variera beroende på från vilka delar av arbetsmarknaden den statliga arbetsgivaren rekryterar sin personal.

Det kan antas att såväl arbetsgivar- som arbetstagarsidan även i fram tiden kan ha intresse av att använda de medel som står till förfogande i öppna avtalsrörelser till annat än löner. Som exempel kan nämnas avsätt ningar till pensioner, trygghetsfonder, kompetensutveckling m.m. Vid bestämmande av lönekostnadskomponenten i ett system med ramar för förvaltningskostnader måste hänsyn därför tas till kostnadsutvecklingen inom hela det förhandlingsbara personalpolitiska området.

För beräkningen av ett ramanslag utgör omfattningen av ramanslags sparandet och ramanslagskrediten viktiga komponenter. Utredaren bör särskilt överväga vilka konsekvenser ett nytt system för budgetering av förvaltningskostnader kommer att leda till för nivån på sparande och kredit.

Utredaren skall under arbetet samråda främst med Riksrevisionsverket, Statens arbetsgivarverk, Byggnadsstyrelsen och Statistiska centralbyrån. Utredaren skall även samråda med 1990 års statistikutredning (C 1990:68), som har till uppgift att se över den statliga statistikens styrning, finansiering och samordning, samt med utredningen (dir.1992:10) med uppgift att se över förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m.

Utredaren skall redovisa sina förslag etappvis om så bedöms lämpligt och i sådan tid att ett nytt system för budgetering av myndigheternas ramanslag kan tillämpas vid beredningen av budgetförslaget i 1993 års budgetproposition. Uppdraget skall slutligt redovisas senast den 1 ok tober 1992.

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att lämna ett förslag till ett nytt system för budgetering av myndigheternas ramanslag m.m., att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde till den särskilde utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Finansdepartementet)