Beslut vid regeringssammanträde 1992-08-27

Chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, anför.

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en beredning med parlamentarisk sammansättning tillkallas med uppgift att utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå.

2. Bakgrund

Inledning

Den offentliga sektorn genomgår i dag betydande förändringar. Det pågående förnyelsearbetet berör såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting. Syftet är att göra verksamheten mera effektiv och förbättra servicen till medborgarna. Det innebär att verksamheten inom den offentliga sektorn måste omprövas för att på bästa sätt ta till vara de gemensamma resurserna.

En viktig del i förändringsarbetet tar sikte på en ökad samverkan mellan olika samhällsorgan. För att uppnå målen med verksamheten i den offentliga sektorn krävs bl.a. ett väl fungerande samspel mellan staten, kommunerna och landstingen.

Den offentliga förvaltningen på regional nivå består av både statliga och kommunala organ. Länsstyrelser och länsnämnder är statens huvudsakliga företrädare i länen medan landstingens beslutande församlingar utses i allmänna val.

Under de senaste decennierna har betydande förändringar gjorts i uppgiftsfördelningen mellan den centrala, den regionala och den lokala förvaltningsnivån. Utveck-lingen har gått mot en ökad decentralisering av de offentliga uppgifterna. Uppgifter har således förts över till kommunerna från såväl staten som landstingen. Landstingens ansvarstagande har å andra sidan ökat inom vissa delar av den offentliga verksamheten, t.ex. när det gäller kollektivtrafiken och de regionala kulturinstitutionerna. Länsstyrelsernas samordnande roll har stärkts genom reformen om samordnad länsförvaltning.

I dag ägnas den regionala nivåns uppbyggnad och indelning stor uppmärksamhet. En del förslag syftar till att ge landstingen ett större ansvar för regionens angelägenheter och utveckling medan andra ifrågasätter landstingens existens och önskar en annan fördelning av ansvaret för den offentliga verksamheten.

När det gäller länsindelningen har mer eller mindre genomgripande förändringar aktualiserats. Inom delar av den statliga verksamheten pågår en utveckling där särskilda regionala indelningar skapas som omfattar större administrativa områden än ett län. Det gäller t.ex. den statliga skoladministrationen.

Riksdagen behandlade under hösten 1991 olika motioner om länsdemokrati och den regionala indelningen.

Konstitutionsutskottet framhöll i sitt betänkande (1991/92:KU4) om länsdemokratifrågor att frågor om regionernas ställning och det medborgerliga inflytandet över den regionala förvaltningsorganisationen har hög aktualitet. Utskottet ansåg att detta inte minst gäller till följd av det ökade EG-samarbetet. Med hänvisning till Regionutredningens uppdrag var utskottet dock inte berett att förorda någon förändring i huvudmannaskapet för den nuvarande statliga regionala förvaltningen. Riksdagen beslutade enligt utskottets hemställan (prot. 1991/92:34).

Bostadsutskottet behandlade motioner om den regionala indelningen i sitt betänkande (1991/92:BoU4) om rikets administrativa indelning m.m. Utskottet ansåg att resultatet av Regionutredningen och Västsverigeutredningen borde avvaktas. Riksdagen följde utskottet (prot. 1991/92:28).

I en skrivelse som kom in till Civildepartementet den 15 maj 1992 hemställer Kristianstads och Malmöhus läns landsting, Malmö kommun samt Kommunförbunden i Kristianstads och Malmöhus län att få bedriva försöks verksamhet med förändrad regional uppgiftshantering inom ett område som omfattar landskapet Skåne. Området bör dock enligt framställningen kunna utvidgas, om det anses naturligt och önskvärt även i de områden i land skapets närhet som skulle kunna ingå.

Landstingsförbundet hemställer i en skrivelse till regeringen den 9 juni 1992 att det på försök inrättas en friregion i Västsverige. Som underlag för framställningen har lägesrapporten "Nya regioner" från förbundets regionprogram samt diskussionsprotokoll från förbundets kongress 1992 överlämnats.

Regionutredningen

En särskild utredare - Regionutredningen (C 1991:09) - har haft i uppgift att göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt att på grundval av denna analys presentera en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur (dir. 1991:31).

I uppdraget har bl.a. ingått att analysera hur pågående och förväntade förändringar inom olika samhällsområden påverkar förutsättningarna för fördelning av arbetsuppgifter mellan central, regional och lokal nivå. Det har också ingått i uppdraget att belysa hur de regionala samarbetsmönstren behöver utvecklas inom olika områden samt att överväga om ett enda mönster för den regionala indelningen är att föredra eller om flera olika indelningar bör tillämpas.

Utredaren har vidare haft att redovisa konsekvenserna av de olika alternativen för en framtida struktur bl.a. i fråga om möjligheterna att uppnå skilda nationella mål, effektivitet i resurshushållningen, medborgarinflytande och förtroendevaldas arbetsvillkor.

Regionutredningen överlämnade i juni i år betänkandet (SOU 1992:63) Regionala roller - en perspektivstudie. I betänkandet presenterar utredaren en analys av tre alternativ för uppbyggnaden av den offentliga verksam-hetens regionala nivå.

Som centrala utgångspunkter för analysen har utredaren angett

• den allt starkare internationella integrationen,
• en närings- och regionalpolitik inriktad på uthållig tillväxt,
• ackumulerade förändringar i den statliga förvalt- ningen som ställer krav på ny ordning i strukturerna,
• förändringar inom kommuner och landsting som aktualiserar gränsöverskridande samarbete,
• önskvärd finansiell prioritering av utvecklingsskapande investeringar i infrastruktur.

Det första alternativet innebär ett statligt ansvar för de regionala utvecklingsfrågorna. Den samordnade länsförvaltningen utvidgas till fler områden och länsstyrelsens roll som sammanhållande regionalt organ stärks. Länsstyrelsernas organisation renodlas vidare genom att lekmannastyrelserna avskaffas. Landstingen berörs inte direkt i detta alternativ. Deras roll blir i hög grad beroende av utfallet av den pågående utredningen om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation.

Det andra alternativet innebär att kommunerna i samverkan får ansvaret för de regionala frågorna. Landstingen avvecklas och deras uppgifter förs över till kommunerna eller till kommuner i samverkan. Länsstyrelserna finns i detta alternativ kvar med i princip nuvarande inriktning och omfattning. Eventuellt kan vissa uppgifter föras över från länsstyrelserna till ett organ för kommuner i samverkan.

Enligt det tredje alternativet bildas ett nytt regionalt folkvalt organ. Det får sina uppgifter från dagens landsting och länsstyrelser. Landstingen avvecklas medan länsstyrelserna omformas till att bli myndighets-utövande statliga organ på regional nivå.

När det gäller den geografiska indelningen betonas att de framtida regionerna bör vara utformade efter näringsgeografiska utgångspunkter. Regionerna bör vidare vara utformade mer efter samhällsplaneringens behov än vad som i dag är fallet. Antalet regioner bör enligt utredaren vara färre än i dag men inte så få att nationalstatens suveränitet utmanas.

Västsverigeutredningen

Förhållandena i västra Sverige har motiverat en särskild översyn av länsindelningen i denna del av landet. En särskild utredare - Västsverigeutredningen (C1991:08) - har haft i uppgift att analysera för- och nackdelar med den nuvarande indelningen samt förelså åtgärder för att komma till rätta med nackdelarna (dir. 1991:30).

Västsverigeutredningen överlämnade i juni i år betänkandet (SOU 1992:66) Västsverige - region i utveckling. Utredaren föreslår i betänkandet att som ett första steg ett regionförbund enligt kommunalför-bundsmodell bildas där kommuner och landsting i Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län får samverka i övergripande utveck lingsfrågor. Länsstyrelsens ansvar för regionala utvecklingsfrågor flyttas till förbundet. I betänkandet diskuterar utredaren också möjligheten på på sikt slå samman de fyra västsvenska länen till ett.

Västsverigeutredningens betänkande remissbehandlas för närvarande.

3. En parlamentarisk regionberedning

Den regionala strukturen uppvisar i dag en splittrad bild. Ansvarsförhållandena är delvis oklara. Samverkan och samordning behöver förbättras. Den administrativa geografiska indelningen medför åtminstone i vissa delar av landet problem. Det finns därför skäl att förutsätt ningslöst och i samverkan med företrädare för de olika regionerna överväga såväl uppgifts- och ansvarsfördelning som indelning av den offentliga förvaltningen på regional nivå. En framtida struktur för den regionala offentliga förvaltningen bör utformas så att den bidrar till en positiv utveckling i de olika landsändarna samtidigt som samordning, utveckling och en hållbar tillväxt i landet som helhet främjas.

Syftet med Regionutredningens arbete har varit att skapa en god saklig grund för en sammanvägning av olika intressen.

I årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 14 s. 9) uttalar jag min avsikt att föreslå regeringen att tillkalla en parlamentarisk beredning för det fortsatta arbetet med såväl den regionala verksamhetens uppbyggnad som landets indelning i län. Denna beredning bör nu tillkallas.

Som tidigare har nämnts remissbehandlas för närvarande Västsverigeutredningens förslag om ett särskilt regionförbund för de regionala utvecklingsfrågorna i västra Sverige. När remissbehandlingen avslutats bör regeringen ta ställning till om det finns förut-sättningar för en sådan temporär lösning eller om frågan bör beredas vidare i den parlamentariska beredningen.

4. Beredningens uppdrag

Den parlamentariska regionberedningen bör ha till uppgift att på grundval av de analyser som gjorts av Regionutredningen och övrigt aktuellt utredningsmaterial utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå.

För beredningens arbete bör vissa grundläggande utgångspunkter gälla.

En första utgångspunkt är subsidiaritets- principen, den s.k. närhetsprincipen. Principen innebär att besluten inte skall fattas på en högre nivå än vad som är nödvändigt för att verksamheten skall kunna skötas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. De högre nivåernas roll är i första hand att verka stödjande och samordnande. I största möjliga mån bör följaktligen en decentralisering av beslutsfattandet eftersträvas. Ingen funktion bör flyttas till en högre nivå med mindre än att det kan styrkas att den lägre nivån är ur stånd att fullgöra funktionen på ett tillfredsställande och kostnadseffektivt sätt. Med denna utgångspunkt bör förslagen inriktas på att skapa en effektiv offentlig förvaltning med förutsättningar för ökad produktivitet och med en god rättssäkerhet och en fast demokratisk förankring. Om politiska uppgifter förs över till annan nivå än idag, så skall det ske till organ som står under demokratisk styrning och kontroll. Detta påverkar dock inte beredningens möjligheter att föreslå förändrad ansvarsfördelning mellan staten, eventuella regionala organ, landstingen och kommunerna eller det förhållandet att vissa idag förekommande verksamheter kan överflyttas från offentligt huvudmannaskap.

I detta sammanhang bör förutsättningarna att låta andra aktörer i samhället ta ett större ansvar beaktas. Det gäller bl.a. folkrörelser, trossamfund och föreningar av olika slag. Det finns ingen anledning att själva produktionen av offentlig verksamhet alltid skall ske i offentlig regi. Att skilja på offentlig kontroll och finansiering å ena sidan och en fri produktion med enskilda, kooperativa och offentliga producenter å den andra blir därför en grundläggande princip för förnyelse av de olika välfärdssystemen. Verksamheten skall inte bedrivas så, att den försvårar decentralisering av beslutsfunktionerna och motverkar möjligheterna till självständiga, samordnade initiativ i de olika regionerna.

Som en andra utgångspunkt bör gälla att offentlig verksamhet skall vara styrd i demokratiska former. Det gäller att skapa bästa möjliga förutsättningar för ett väl fungerande medborgarinflytande. Det är angeläget för medborgarna att kunna identifiera vem som bär ansvaret för beslut och verksamheter.

En tredje utgångspunkt bör vara att verka för en långsiktig hållbar utveckling som kan säkerställa en hälsosam miljö, livskraftiga ekosystem och biologisk mångfald. Försiktighetsprincipen, dvs. vetenskaplig osäkerhet skall inte hindra åtgärder när allvarliga miljöskador riskeras, och hänsynen till naturens krets-lopp är grundläggande förutsättningar. Den fysiska samhällsplaneringen skall genom plan- och naturresurs-lagstiftningen bidra till att förebygga att miljöskador uppkommer.

En fjärde utgångspunkt bör vara den internationella utvecklingen. Genom bl.a. det ökade europeiska samarbetet kommer nya mönster att uppstå för samverkan mellan politiska och administrativa institutioner i Europas olika länder. Denna utveckling måste enligt min uppfattning tillmätas stor betydelse i beredningens arbete.

En femte utgångspunkt bör vara kraven på hushållning med den offentliga sektorns ekonomiska resurser. Detta kräver enligt min mening att omprövningar görs av gjorda åtaganden så att de offentliga utgifternas andel av bruttonationalprodukten minskas. I detta sammanhang är det viktigt att beakta risken för att nya behov av utgifter skapas genom nya komplicerade strukturella lösningar. Antalet skattenivåer i samhället bör belysas från denna utgångspunkt.

Beredningen bör inleda sitt arbete med att överväga ansvarsfördelningen i stort mellan den statliga och den kommunala sektorn. Det bör klargöras vilka uppgifter som bör handhas inom ramen för en kommunal själv- styrelse med lokal eller regional förvaltning och vilka uppgifter som bör förbehållas staten. Betydelsen av ett samband mellan nationell, regional och lokal nivå bör också belysas. Länsstyrelsernas roll bör tydliggöras på det förvaltningsrättsliga området, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt.

Därefter bör uppgiftsfördelningen inom de kommunala respektive de statliga områdena behandlas. Det gäller såväl ansvarsfördelningen mellan olika nivåer som mellan olika organ på samma nivå. I detta sammanhang bör bl.a. värdet av samordning, regional balans och verkningsfulla statliga styrinstrument beaktas. Detsamma gäller betydelsen av närhet i form av insyn, påverkan, samhörighet och delaktighet i beslut som rör den egna regionens utveckling.

Som ett resultat av dessa överväganden om uppgiftsfördelningen mellan nivåer och huvudmän bör beredningen lägga fram förslag till organisation för den offentliga verksamheten på regional nivå.

Mot bakgrund av det förslag till organisation som beredningen stannar för bör den administrativa in-delningen på regional nivå övervägas. Om beredningen finner skäl till det, bör förslag till ny indelning eller ändringar i nuvarande länsindelning utformas. Det är viktigt att eventuella förslag har förankring i berörda regioner och att kommuner och landsting uttryckt att det finns ett ökat behov av samarbete över gränserna. Därvid bör också möjligheterna till decentralisering inom ett län eller inom ett område med annan indelning beaktas. I anslutning till detta bör beredningen även ta upp frågan om den anpassning av statliga myndigheters regionala organisation som kan följa av en förändrad länsstruktur och sambanden mellan lokal, regional och central nivå. Sammansättningen av länsstyrelsernas och andra statliga regionala myndig-heters styrelser bör också övervägas.

Beredningens arbete med frågan om en framtida regional struktur bör även innefatta länsindelningen i västra Sverige. Beredningen bör därvid beakta de ställningstaganden som görs med anledning av Västsverige- utredningens förslag.

Den begäran som föreligger om en försöksverksamhet med ändrad regional uppgiftshantering i Skåne bör övervägas av beredningen. Om beredningen kommer fram till att det finns förutsättningar för en försöksverksamhet, bör ett förslag till uppläggning och geografisk avgränsning läggas fram.

Beredningen bör även överväga om andra typer av för-söksverksamhet kan vara av värde för den fortsatta processen.

Beredningen bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor som hänger samman med utredningsuppdraget.

5. Arbetets bedrivande

Beredningen bör bedriva sitt arbete så, att problem, önskemål och synpunkter i olika delar av landet fångas upp. Om beredningen finner skäl till det bör en stegvis reformprocess kunna väljas, där förslag till lösningar efter hand läggs fram för olika regioner. Även i övrigt bör förslag till delreformer kunna läggas fram.

Beredningens arbete bör bedrivas i nära kontakt med andra utredningar som har betydelse för bedömningen av den offentliga verksamheten på regional nivå. Det gäller bl.a. Lokaldemokratikommittén (C 1992:01) och Kommittén (S 1992:04) om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation.

Beredningen har att beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning i ekonomiskt hänseende (dir. 1984:5), beaktande av EG- aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) samt redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).

I arbetet med frågan om en försöksverksamhet med ändrad regional uppgiftshantering i Skåne bör beredningen ha kontakt med de länsstyrelser, övriga statliga myndig-heter, landsting, kommuner och andra organ som kan komma att beröras. Ett eventuellt förslag i denna del bör redovisas senast den 1 april 1993.

Beredningen bör i övrigt redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 mars 1994. I första hand bör beredningens redovisning vara inriktad på ett förslag till principbeslut om reformering av den regionala nivån. Därutöver bör behovet av fortsatta utredningar för ett genomförande redovisas.

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Civildepartementet

att tillkalla en beredning med parlamentarisk sammansättning - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - bestående av högst elva ledamöter med uppgift att utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt beredningen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

7. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Civildepartementet)