SOU 1992:63

Regionala roller

Sammanfattning

Uppgifterna vid sidan av sjukvården är i stort sett gemensamma för samtliga landsting. Alla landsting ansvarar t ex för kollektivtrafik, utvecklingsfonder, regionala kulturinstitutioner mm. Stockholms läns landsting har ett utvidgat kompetensområde och skiljer sig från övriga landsting genom det fulla ansvaret för kollektivtrafiken, ansvaret för regionplaneringen samt för utjämning av regionala obalanser via inomregional skatteutjämning.

I övrigt gäller att även på områden som inte regleras lagstift- ningsvägen eller genom långsiktiga avtalsuppgörelser har lands-

tingen byggt upp en likartad struktur för sitt agerande. Turist- och rekreationsområdet är ett exempel på detta.

Kommunallagen ger politiker på regional nivå utrymme att ta de initiativ som bedöms nödvändiga och väsentliga. Landstingens en- gagemang på det länspolitiska området har också successivt ökat. Exempel finns inom olika sektorer; engagemang i flygplatser, tek- nikcentra, länsöverskridande marknadsföring inom turistområdet o s v. Engagemangen är dock omfångsmässigt små och avspeglas oftast i landstingens räkenskaper under avdelningen ”övrigt” inom det länspolitiska området.

Det länspolitiska området kan sammanfattningsvis belysas med följande sammanställning av kostnadsbilden för länspolitik och ut- bildning i landstingens regi (år 1990).

Utbildning 5,2 mdr Kultur 1,1 Kollektivtrafik 4,8 Småföretagsstöd och turism 0,2 Beredskapsarb/lönebidrag & Summa 115

Källa: Landstingsförbundets bokslutsstatistik, LKELP 91

Aktuella utvecklingslinj er Utvecklingen på det länspolitiska området speglas i de riktlinjer som antogs på Landstingsförbundets kongress i maj 1992. I ett särskilt regionprogram anförs att

— Sverige behöver regioner, som har till huvuduppgift att främja den regionala utvecklingen — kommunikationer, kultur, utbild- ning m m. — Regionen skall också ta ansvar för sådan service som den en- skilda kommunen är för liten att sköta — tex viktiga uppgifter inom hälso- och sjukvård. -— Arbetsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå skall bygga på subsidiaritetsprincipen och gälla finansiering och till- handahållande — ej produktion. — Regionerna skall styras av direktvalda parlament med egna finansieringsmöjligheter, men vara underställda riksdagen i en- lighet med regeringsformens stadgande om kommunalt själv- styre. — Utvecklingen pekar mot större regioner, men samtidigt gäller att finna en indelning som ger förankring bland medborgarna och förutsättningar att mobilisera regionens resurser mot ge- mensamma mål.

— Utrymmet för olika lösningar i olika delar av landet bör stödjas och hinder i lagstiftning undanröjas. Friregionförsök bör tillåtas för att stödja samverkans- och utvecklingssträvanden.

2.4 Kommunal samverkan

Decentralisering kan sägas vara en vägledande princip i det för- ändringsarbete som pågår inom den offentliga sektorn, oberoende av om det utförs inom stat, landsting eller kommun. Det innebär bl a att kommunerna genom olika former av samverkan får hantera frågor som kräver annat underlag än den enskilda kommunen. Omfattningen av denna samverkan är av intresse som ett led i inventeringen av uppgifter lämpliga för den regionala nivån.

Svenska Kommunförbundet har under vintern 1991/92 med stöd av kommunernas länsförbund genomfört en kartläggning av kom- munernas samverkan.

Samverkansformer

Flera former står till buds för kommunernas samverkan, men den enda offentligrättsliga formen för samarbete är kommunalförbund. Ett kommunalförbund är en juridisk person som ifråga om organi- sation liknar kommunerna. För den del av den specialreglerade verksamheten som innefattar myndighetsutövning gäller att sam- arbete är möjligt endast genom kommunalförbund.

Inom icke specialreglerad verksamhet, dvs sådan som regleras enbart av kommunallagen, finns det däremot långtgående frihet för kommunerna att välja samverkansform. Kommunerna kan här väl- ja fritt mellan att använda kommunalförbund eller någon av associ- ationsrättens andra institut, tex aktiebolag, handelsbolag, ekono- rrrisk förening, stiftelse eller ideell förening. Mycket vanligt är också att kommunerna sluter enbart samarbetsavtal.

De länsvisa kommunförbunden

Den samverkan som arrangeras av Svenska Kommunförbundet och de 23 kommunförbunden i länen redovisas inte i den nämnda undersökningen.

Alla Sveriges 286 kommuner är medlemmar i Svenska Kommun- förbundet och alla (utom det naturliga undantaget Gotlands kom— mun) i sitt respektive länsförbund.

Såväl Svenska Kommunförbundet som kommunernas länsför- bund är ideella föreningar och har som ändamål att bl a främja samverkan mellan kommunerna.

Riksorganisationen och länsförbunden arbetar aktivt med sam- verkan i form av utbildning, informationsutbyte och policyskapan- de verksamhet.

Särskilt länsförbunden stödjer därutöver olika projekt kring sam- ordning och samverkan av kommunala verksamheter inom sina respektive län. Från senare år finns exempel på samverkan inom vård och omsorg, gymnasieskola, räddningstjänst, miljö, avfalls- hantering, trafik samt inköp av varor och tjänster. Det finns också flera exempel på att just länsförbunden varit initiativtagare till att bilda kommunalförbund, bolag etc.

Resultat från kartläggningen Kartläggningen visar att kommunerna söker samverkan från fall till fall i ett flexibelt system. Samverkansgruppen är oftast funktionellt avgränsad. Kommunernas storlek eller geografiska läge har inte alltid en avgörande betydelse för samverkan. Stora kommuner och små kommuner ingår i grupperingarna. För större kommuner gäller dessutom att man samverkar med likartade kommuner även på stora geografiska avstånd.

Det finns för närvarande 29 kommunalförbund fördelade på tio verksamhetsgrenar: vatten, avlopp, energi, brandförsvar, bostads- förmedling, vård och omsorg, kollektivtrafik, översiktsplanering, vårdskola samt högskola.

Det kommunala samarbetet genom privaträttsliga juridiska per- soner sker i form av aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser, handelsbolag eller ideella föreningar. Den mest vanliga formen är aktiebolag. Det finns för närvarande 150 bolag med två eller flera kommuner som delägare. Antalet kommunägda aktiebolag är be- tydligt fler, över 1 000.

De mellankommunala bolagens verksamhet är markant inriktade mot det kommunaltekniska området: trafik, energi, VA, avfall, renhållning, ADB, exploatering etc.

Antalet ekonomiska föreningar, stiftelser, handelsbolag och ide- ella föreningar uppgår sammanlagt till ca 100. Mest kända bland de sju ekonomiska föreningarna är Inlandsbanekommunernas ekono- miska förening med 18 kommuner från Mariestad till Gällivare, och Göteborgs Förorter, en koncern med ideell förening och aktiebolag för intressebevakning och service åt elva kommuner. Kända är också de båda konsultföretagen VAB i Umeå och NAB i Luleå med arkitekt— och byggnadsteknisk konsultverksamhet åt kommunerna i Västerbotten respektive Norrbotten. Stiftelserna är ca 40 och re- presenterar verksamheter inom främst naturvård, kultur, fritid och turism. Det finns två handelsbolag, ett kommanditbolag samt ca 50

ideella föreningar. Bland de senare återfinns de riksbekanta organi- sationerna Mälardalsrådet, Göteborgs Förorters Förbund (jfr ovan) samt Bergslaget med 24 kommuner i sex län. Merparten av de ideella föreningarna arbetar med luftvård, vattenvård eller tra- fiksäkerhet.

Den mest vanliga samverkansformen är avtal eller annan enkel form, t ex köp och försäljning av tjänster. Undersökningen redovi- sar ca 300 exempel på sådant samarbete.

Förändringar över tiden Vid jämförelser över tiden är det viktigt att komma ihåg att villko- ren för kommunernas verksamhet har ändrats radikalt under de senaste decennierna. Så har tex kommunindelningen ändrats och vissa kommunala uppgifter förstatligats.

År 1957 fanns det 241 kommunalförbund, varav 167 inom polis- väsendet. Polisväsendet förstatligades 1965. År 1973 upplöstes kommunalförbunden för skolan (skolförbunden) och antalet kom- munalförbund minskade då från ca 50 till ca 20. Antalet kommunal- förbund har varit stabilt ca 20 fram till slutet av 1980-talet och därefter ökat med ett par förbund per år till dagens 29.

Nya kommunalförbund diskuteras för närvarande i ett tiotal fall avseende socialtjänstens institutioner, gymnasieutbildning och räddningstjänst.

Det kommunala samarbetet via privaträttsliga juridiska personer har ökat stadigt från ca 70 år 1979 till dagens ca 250.

Ett tiotal nya mellankommunala aktiebolag förbereds just nu i kommunerna.

Varför samverkan?

Det viktigaste motivet för samverkan är att samarbete ger högre ekonomisk effektivitet och att det blir möjligt att driva verksam- heten till lägre kostnader. Vid frivillig samverkan kan den geo- grafiska avgränsningen anpassas till vad som är praktiskt rationellt.

Genom samarbete kan kommunerna nyttja resurserna bättre och ge bättre service. Samverkan mellan kommunerna kan i vissa fall bli ett alternativ till privatisering. Vidare kan konsultinsatserna begränsas och sakkunskapen behållas nära kommunen.

För all administrativ indelning gäller att själva indelningen alstrar behov av samarbete; kommunindelningen är inget undantag. Kom- munindelningsreformerna har visserligen radikalt minskat behovet av samarbete men varje gräns — hur man än drar den — leder till vissa ogynnsamma verkningar, vilka mildras genom samverkan.

Kommunerna kan vidare uppnå stordriftsfördelar genom att samverka. Tydliga exempel här är de vinster som kommunerna gör genom gemensam upphandling av varor och tjänster.

Kommunerna kan också dela på specialisttjänster eller köpa tjänster av varandra. Kartläggningen visar på flera exempel av detta slag; Gävle kommun säljer stadsarkitektinsatser åt Ockelbo kommun. Mora och Orsa kommuner har gemensam miljöförvalt- ning. Samverkan bygger här på enkla uppgörelser, där avtal träffas från fall till fall inom det verksamhetsområde som är aktuellt.

Gatukontoren i Kalmar, Nybro, Torsås och Emmaboda förbe- reder en samverkan som eventuellt kan resultera i bolagsbildning. Det blir i så fall det första exemplet där fyra kommuner samverkar inom detta verksamhetsområde. Också Stockholms stad och Hud- dinge kommun har inlett ett samarbete mellan gatukontoren. Kom- mungränserna är i dessa fall ett hinder för en effektiv verksamhet. Kommunerna delar på personal och maskiner eller köper tjänster av varandra. Verksamhetsområdena delas in funktionellt; maskiner och arbetslag stannar inte vid kommungränsen. Kostnaderna sänks.

Ett annat område som lämpar sig väl för samverkan är räddnings- tjänsten. Där kommungränsen är konstlad eller kommunerna för små blir samverkan naturlig.

Också inom gymnasieskolans område växer nu behovet av sam- verkan. Här är det elevunderlaget som är avgörande och flera mindre kommuner förbereder samverkan, ofta via kommunalför- bund.

F ramtidsbedömning

Kommunernas knappa resurser under resten av 1990-talet kommer troligen att leda till att kommunerna söker samverkan i än högre grad än hittills.

2.5 Samverkan över länsgränserna

Samverkan över länsgränser i olika huvudmannagrupperingar och inom skiftande områden är mycket vanligt förekommande.

Civildepartementets utvecklingsgrupp för länsstyrelsefrågor har bl a haft regeringens uppdrag att behandla samverkan mellan läns- styrelserna i länsövergripande frågor och har redovisat ett antal exempel på sådan samverkan. Kommunförbundet respektive Landstingsförbundet har biträtt utredningen med motsvarande ex- empel inom sina respektive områden. I det följande redovisas några axplock ur det omfattande materialet.

Tre Norrlandslän med gemensamt infrastrukturanslag Länsstyrelserna i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län har på regeringens uppdrag gemensamt utarbetat ett program för in- frastrukturinvesteringar i länen. Särskilda investeringsmedel har anvisats över statsbudgeten. De har på den grunden fått ett verk- ställighetsansvar där det ankommer på länsstyrelserna att gemen- samt besluta om ansvars— och arbetsfördelning vid genomförandet av programmets olika delar.

Västsvensk samverkan

Länsstyrelserna i de fyra västsvenska länen har tillsammans med länsstyrelsen i Värmlands län bildat en samverkansgrupp för för- djupat samarbete. Prioriterade områden är kommunikationer, hög- skoleutbildning, näringsliv, miljö och internationella frågor.

Den Västsvenska planeringsnämnden bildades av de fem väst- svenska sjukvårdshuvudmännen år 1969. Där hanteras en lång rad gemensamma sjukvårdsfrågor. Vidare är Västsverige, med undan- tag för södra delen av Hallands län, ett regionsjukvårdsområde. Den gränslösa sjukvården har genomförts i Västsverige. Flera landsting samverkar även med till Västsverige angränsande huvud- män, exempelvis landstinget i Älvsborg med Värmlandslandstinget i vissa sjukvårdsfrågor.

Mellan huvudmännen och kommunförbunden i Västsverige och Göteborgs stad finns planeringssamverkan avseende institutions- vården för barn, ungdomar och vuxna missbrukare. Som första region i landet pågår arbetet med att ta fram en regional vård- resursplan.

Landstinget Skaraborg och Landstinget i Älvsborg är tillsam- mans med de två länens kommunförbund huvudmän för Västergöt- lands Turistråd. Vidare är landstingen i Västsverige tillsammans med Göteborg engagerade i stiftelsen BioVäst, som har till uppgift att främja utvecklingen inom bioteknik i Västsverige.

Bohuslandstinget och Göteborgs kommun samverkar i flera akti- viteter som gäller näringsliv, kommunikationer och miljö.

På utbildningssidan samverkar landstingen i OPRS-län genom information och erfarenhetsutbyte i olika grupperingar. Det kan gälla tex linjenämndsfrågor och SYO-konsulentverksamhet. Bo- huslandstinget och Göteborgs kommun driver gemensamt en vård- högskola via ett kommunalförbund. Landstinget Halland ingår i samverkan om utbildning både med de västsvenska landstingen och landstingen i söder.

Östra Småland-projektet

I östra Småland har länsstyrelserna i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs och Kalmar län diskuterat inom vilka verksamhetsom- råden gemensamma insatser kan vara av särskilt värde. Kompetensutveckling i småföretag bedömdes vara ett sådant om- råde.

Åtgärdsgrupp Nord

Länsstyrelserna i de fyra nordligaste länen och i Uppsala, Koppar- bergs och Gävleborgs län har tillsammans med Naturvårdsverket, Kommunförbundet och Industriförbundet bildat ett samverkansor- gan i en rad gemensamma miljöfrågor.

Vätternvårdsförbundet

I Vätternvårdsförbundet samverkar länsstyrelser, kommuner, landsting, företag, intressesammanslutningar och andra med ett gemensamt intresse att upprätthålla en god vattenkvalitet i sjön Vättern.

Miljöfrågor i Hallands län På miljöområdet har Hallands län ett omfattande samarbete med andra län såväl söderut (Laholmsbukten) som norrut (kustvatten- kontrollen).

Vägfrågor i Mälardalen Vägverkets förslag om inriktning av ett nationellt vägplanerings— program för perioden 1994-2003 har sambehandlats av länsstyrel- serna i Uppsala, Södermanlands, Örebro och Västmanlands län.

Kust- till kustbanan

De sex länsstyrelserna längs järnvägen Kalmar/Karlskrona — Alves- ta — Borås — Göteborg har bildat en gemensam grupp för att förbättra trafiken på sträckan.

Fyrstadssamverkan för högskola De fyra kommunerna Vänersborg, Trollhättan, Uddevalla och Ly- sekil bildade den s k högskolekommittén Fyrstad med projektme— del från länsstyrelserna i Älvsborgs län och Göteborgs- och Bohus län. Det gemensamma agerandet över läns- och kommungränser ledde så småningom till bildandet av den statliga högskolan i Troll-

hättan/Uddevalla.

Sydsam

Sydsam är ett samarbetsorgan som geografiskt omfattar sex syd- svenska län, nämligen Hallands, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads och Malmöhus län. Landstingen, kommunernas läns- förbund och Malmö kommun är huvudaktörer. Sydsam skall vara ett forum för att hävda sydsvenska intressen. Genom överlägg- ningar i regionala strategiska frågor vill man söka forma en gemen— sam handlingslinje med större genomslag än vart län för sig har möjlighet att åstadkomma. Grupperingen skall utgöra ett kom- plement till sina motsvarigheter på läns- och kommunnivå.

En kommitté med två representanter för varje medlem har for- merats liksom en styrelse med nio ledamöter. Ett inre nätverk med tjänstemän i arbethrupper driver arbetet. En medlemsavgift med 10 öre per länsinvånare utgår.

Kollektivtrafik i Skåne

Vid de sk Malmöhusförhandlingarna har en överenskommelse träffats mellan Malmöhus läns landsting, Malmö stad och kommun- förbundet Malmöhus. En huvudpunkt i överenskommelsen är ett nytt huvudmannaskap för länstrafiken, med landstinget och Malmö kommun som gemensamt ansvariga.

I överenskommelsen i Malmöhusförhandlingarna anges att tra- fikhuvudmannen skall söka samarbete med trafikhuvudmännen i Kristianstads län och i andra län i södra Sverige. Trafiken skall planeras i nära samarbete med kommunerna.

Mälardalsrådet

I slutet av 1980-talet påbörjades samarbetet i Mälardalen genom att en politisk gruppering bildades med representanter för huvudorter- na kring Mälaren: Eskilstuna, Västerås, Uppsala och Stockholms kommuner samt landstingen i Sörmland, Uppsala, Västmanland och Stockholms län. En tjänstemannagrupp bildades samtidigt för att bistå politikergruppen. Stockholms stad svarade för sekretari- atsfunktionen.

Arbetet i gruppen koncentrerades inledningsvis på trafikfrågor, miljöfrågor och högskolefrågor. Trafikområdet har dominerat ge- nom arbetet med Mälardals- och Svealandsbanorna.

Arbetet formeras nu i en fastare form sedan ett Mälardalsråd bildats bestående av 36 valda representanter ur den gruppering som tog initiativet till samarbetet. Mälardalsrådet är en ideell förening,

som kan utvecklas mot andra organisatoriska former om och när behov av en starkare organisation uppstår. Mälardalsrådet skall i första hand vara ett samarbetsorgan med projektledande, utredan- de, planerande, kontaktskapande och marknadsförande uppgifter. Rådet har ett eget mindre kansli samt en egen begränsad budget.

Samverkan i norr

För att utveckla forskningsverksamheten vid högskolorna 1 Sunds- vall/Härnösand och Östersund satsar landstingen i Västernorrland och Jämtlands län 1,5 respektive 2 miljoner kronor per år under tre år (Jämtland fattar definitivt beslut i november 1992) med sikte på ett framtida mittsvenskt universitet. På motsvarande sätt och under samma tidsperiod dvs tre år satsar länsstyrelserna i de båda länen 1,5 miljoner kronor vardera för att finansiera projektet.

Jämsides med detta satsar landstinget i Västernorrland årligen drygt en miljon kronor på forskning via den regionala samverkans- nämnden, som omfattar de fyra nordliga landstingen dvs Väster- norrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Inledan— de överläggningar har också ägt rum mellan landstingen i Väster— norrlands och Jämtlands län med sikte på en bred samverkan i arbetet med den regionala utvecklingen.

Mittnordisk samverkan

Mittnordenkommittén konstituerade sig hösten 1978 som samar- betsorgan för sex län i Mittnorden: Nord-Tröndelag och Sör-Trön— delag fylken i Norge, Jämtlands och Västernorrlands län i Sverige samt Vasa och Mellersta Finlands län i Finland. Senare har Kuopio län i Finland och Möre och Romsdal fylken i Norge erhållit obser- vatörsstatus inom samarbetet. Mittnordensamarbetets geografiska omfattning sammanhänger direkt med de deltagande parternas in- tresse av samverkan.

Varje län har tre representanter i kommittén. Ett sekretariat, ett utskott och ett kansli står till kommitténs förfogande. Arbetet bedrivs i projektform och man har särskilt intresserat sig för om- rådena näringsliv och turism, kommunikationer, kultur, utbildning och offentlig verksamhet.

Kvarkenrådet

Kvarkenrådet är ett gränsöverskridande samarbetsorgan för kom- muner, myndigheter och organisationer i Vasa län i Finland och Västerbottens län i Sverige. Rådet, som består av 8 ledamöter från

vardera länet representerande kommuner, landsting, landskapsför- bund, länsstyrelser och föreningarna Norden, är beslutande organ. Rådet skall dels underlätta förutsättningarna för direkt samarbete mellan huvudmännen dels planera, genomföra och följa upp kon- kreta tidsbestämda samarbetsprojekt.

Kvarkensamarbetets strategi och innehåll har fastlagts i ett hand- lingsprogram — Vision år 2000 — som utarbetats under 1990-91 i enlighet med riktlinjerna i det av Nordiska Ministerrådet fastställda regionalpolitiska samarbetsprogrammet. Ministerrådet har, som det heter i nämnda vision, uppmärksammat Europaperspektivets växande betydelse i det nordiska samarbetet.

Strategiprogrammet fördjupas och konkretiseras f 11 inom de prioriterade sektorerna kommunikationer, näringsliv, FoU, kultur, utbildning och miljö. Det strategiska programsamarbetet avses bli en kontinuerlig process av Kvarkensamarbetet med rådets arbetsut- skott som operativt ledningsorgan.

Ytterligare samarbete över riksgränser

Danmark, Norge, Finland och Sverige träffade år 1977 en över— enskommelse om kommunalt samarbete över riksgränserna. Sveri- ge har också anslutit sig till en europeisk ramkonvention om sam- arbete över riksgränser. Syftet är att främja och underlätta gräns- överskridande samarbete mellan lokala och regionala samhälls— organ.

På landstingssidan förekommer tex flera samarbetsprojekt mel- lan vårdcentraler i Sverige och Finland. Samarbetet omfattar bl a akuta läkarbesök, ambulanstransporter och joursamarbete. Erfa- renheterna av samarbetet är mycket goda. Gällivare lasarett har planer på ett samarbete med regionssjukhuset i Tromsö.

2.6 Sammanfattande bedömning

Det är framförallt två huvudintryck som tränger sig fram efter ovanstående genomgång av nuläge och utvecklingstendenser; an- talet aktörer på en mer obestämt definierad regional arena växer samtidigt som antalet aktörer på den mer väldefinierade länsarenan minskar. Eller uttryckt med andra ord; de regionala utvecklings- frågorna intresserar och aktiverar allt fler, men allt färre finner det intressant att låta länen vara bas för initiativ och aktivitet. Mycket pekar på att dessa tendenser kommer att förstärkas.

Fler statliga myndigheter än hittills kommer av rena rationalitets- skäl att förminska mellannivån personellt och förstora den geo- grafiskt. Aktuellt härvidlag är bl a skogsvårdsorganisationen och kronofogdemyndigheterna.

För kommunernas och landstingens del är tendenserna till allt- mer omfattande och alltmer utvecklat gränsöverskridande sam- arbete tydliga. Det ökande antalet kommunalförbund och samägda bolag speglar detta, liksom att landstingen öppnar sina sjukvårds- områdesgränser för mer flytande patientströmmar.

Fler samarbetsinitiativ i regionala utvecklingsfrågor tas över hävdvunna gränser av lokalt och regionalt verksamma politiker. Det ligger i den aktiva politikens väsen att engagera sig i de fram- tidsfrågor som uppfattas som centrala för utveckling och välfärd och det är därför inte överraskande att nya samarbetsgrupperingar och nätverk formas när verkligheten tycks förändras efter linjer som inte stämmer med de gamla mönstren. Att olika landsdelar i en utsatt konkurrenssituation i stor utsträckning måste lita till den egna utvecklingsförmågan är givetvis också starkt uppfordrande för lokala initiativ. Min prognos redan i det korta perspektivet är att fler rörelser liknande dem i Mälardalen kommer igång. När detta utredningsarbete startade för ett drygt år sedan framstod just Mälardalsinitiativen som de som hunnit längst både i idé och kon- kretion. Nu har motsvarande rörelser blivit tydligt synliga också i Skåne och Västsverige, där de i vissa hänseenden också redan fått en tydligare inriktning och profil.

Näringslivet visar ett tilltagande intresse för de regionala ut— vecklingsfrågorna och vill gärna påverka strukturerna i riktning mot större bärkraft och bättre konkurrensförutsättningar. De kon— takter jag under utredningsarbete har haft med företrädare för handelskamrarna pekar entydigt på att näringslivet kommer att fortsätta arbeta för bärkraftiga regioner styrda i former som ger nära kontakt med offentliga beslutsfattare och smidiga beslutspro- cesser. Enskilda större företags egna organisationer, som naturligt nog anpassas till marknaderna, visar samma ”storregionala” möns— ter som statens affärsdrivande verksamheter. De regionala enheter- nas ställning och roll skiftar efter verksamhetens art.

Även organisationslivet tycks orientera sig i liknande riktning. De relativt många rörelseföreträdare från både traditionella folkrö- relser och nyare intresseorganisationer som hört av sig till ut- redningen under arbetets gång, har anmält ett eget behov av att rationalisera och omorientera sin mellannivå. Knappare ekono- miskt utrymme är ett viktigt motiv. De uppfattar sig samtidigt som bundna av länsindelningen genom viktiga relationer till offentliga organ. I vissa fall är tex landstingen delfinansiärer av verksam—

heten genom bidrag just till rörelsernas länsavdelningar.

För länsstyrelsernas del innebär givetvis förra årets länsförvalt- ningsreform en starkare profilering mot regionala utvecklingsfrå— gor. Denna profilering förstärks till en del genom en motsvarande minskning av allmänna förvaltningsuppgifter eller specialuppgifter som naturligt kan föras till andra myndigheter. Överföringen av handelsregistret till Patent- och registreringsverket är ett aktuellt exempel på det senare. Denna utveckling kan förväntas fortgå även om trenden inte är helt entydig. Länsstyrelserna kommer de när— maste åren sannolikt att fortsätta att ha ansvar för en mycket mångskiftande verksamhet. De åläggs inte sällan uppgifter just för att de redan finns i hela landet med fungerande organisation och administrativ kapacitet. En nytillkommande uppgift detta år är konkurrensövervakning enligt den nya konkurrenslagen.

Samtidigt försämras förutsättningarna för länsstyrelsernas länsut- vecklande insatser genom att andra viktiga aktörer som t ex trafik- verken väljer att själv skapa egna organisationer utifrån annorlunda förutsättningar. Länsstyrelserna möter också ”konkurrens” i ut- vecklingsarbetet genom de många kommunala och landstingskom- munala initiativen, liksom faktiskt också av regeringen genom di- rekt regeringsstyrda regionala förhandlingsaktiviteter som de om storstädernas infrastruktur för trafik.

Den nuvarande strukturen är enligt min mening inte hållbar. Länsstyrelsernas möjligheter att bedriva ett väl fungerande regio- nalt utvecklingsarbete i nuvarande länsindelning har dålig prognos. Å andra sidan finns ingen annan huvudman omedelbart tillgänglig med färdig kapacitet för uppgifterna eller bättre geografisk in- delning.

Under ett visst sökande skede kan det ligga fördelar i att många aktörer engagerar sig på samma arena i samma frågor. Förändrings- skeden är ofta innovativa och bör få fortgå en period utan låsningar. Jag har ändå den uppfattningen att det ganska snart måste göras några distinkta grundläggande vägval både när det gäller huvud- mannaskapet för de regionala utvecklingsfrågorna och när det gäl- ler länsindelningen. Den nuvarande otydliga ansvarsfördelningen svarar inte mot krav på nödvändig kraftsamling.

3. Utblickar mot Europa

Förändringarna i vår omvärld påverkar vårt eget sätt att se på och värdera vilken framtida utveckling som är önskvärd också för vår egen del. Det nyligen ingångna EES-avtalet och ett eventuellt framtida EG-medlemskap gör att uppmärksamheten inriktas på skeendet i Europa och i synnerhet i EG-staterna.

Jag har därför i detta kapitel valt att redovisa några inslag i den pågående Europadebatten med fokus på skeenden av betydelse för olika samhällsnivåer.

Jag redovisar också samhällsstrukturen i de nordiska länderna och några andra europeiska länder. Tyngdpunkten ligger på en redovisning av den regionala nivån.

Med region kan man mena allt från en världsdel till en centralort med närmaste omland. När jag här redovisar mer eller mindre tydliga utvecklingstendenser i de europeiska regionerna avser jag med begreppet ”region” den administrativa nivå som ligger när- mast under nationell nivå och som representeras av en direkt eller indirekt vald församling med uppgift att utveckla och driva frågor av gemensamt intresse för regionen.

Av historiska, politiska och socialekonomiska skäl uppvisar de västeuropeiska regionerna mycket stora skillnader i befolknings- storlek, territoriell storlek, ekonomiskt välstånd m m. I begreppet inryms t ex Tysklands Länder, Schweiz kantoner, Frankrikes regio- ner, Danmarks amter, alla med varierande bakgrund och tillkomst. Därav följer att de utvecklingstendenser som i generella termer redovisas i det följande, uppvisar mer eller mindre god överens- stämmelse med utvecklingen i en enskild europeisk region.

3.1. Ett gränslöst Europa

3.1.1. Förskjutningar i maktbalansen

En etablerad uppfattning är att västvärldens industrinationer står inför en förändring sprungen ur näringslivets överväxling från ett standardiserat industrisamhälle till ett mångfaldigt kunskapssam- hälle. Internationaliseringen av näringslivet är inte bara en fråga

om att marknaderna öppnats utan har också inneburit transnatio- nella former för ägande och produktion.

Nationalstaten utgjorde den nödvändiga och stabila ram i vilken industrialismen med sin vertikala struktur och nationella lojalitet kunde växa och utvecklas. Nu växer ett nytt näringsliv fram med sitt horisontella och ”gränslösa” arbetssätt vilket starkt påverkar ekonomiska och politiska förutsättningar. Nationalstaten anses to m utgöra ett hinder för en effektiv utveckling och EG-staterna deltar paradoxalt nog i en aktiv begränsning av den egna rollen genom att överlämna alltfler avgöranden rörande bl a näringslivets förutsättningar till övernationella organ.

Nationens betydelse som arena för väsentliga politiska och eko- nomiska avgöranden tycks minska även genom att den regionala/ lokala nivån rycker fram som naturlig samarbetspartner för det enskilda företaget i dess krav på goda villkor för produktionen. I synnerhet i stater med konfliktfyllda förhållanden mellan central- makt och regioner kan den här typen av process leda till att trycket på utökad självständighet för den regionala nivån ökar. En van- ligare utveckling förutspås dock bli att regioner med en klart bibe- hållen nationell identitet uppträder mer oberoende av den egna centralmakten på den europeiska arenan.

3.1.2 Konkurrens och samverkan mellan regioner Modellen med nationalstaten och storföretagen i nära samverkan för ekonomisk utveckling förlorar således i betydelse. Företags- strukturen präglas samtidigt allt mindre av hierarkiskt uppbyggda beslutsprocesser och övergår i ökande utsträckning i nätverksorga- nisationer med spridning av beslut och ledning. Denna förändring av näringslivet försvagar relationen mellan nation och företag. Företagens förankring i en konkret miljö — lokal/regional — utgör den andra balanspunkten när nationsgränsen inte längre är en avgörande faktor. Det är också i företagens val av konkret etableringsmiljö som konkurrensen om företagen kommer att stå, menar många bedömare. Det avgörande blir då hur väl den enskilda regionen förmår hävda sin attraktivitet vad gäller tillgång på utbildad arbetskraft, forsknings- och utvecklingsresurser, god livsmiljö, goda kommunikationer m m. Näringslivets val skulle med andra ord falla på etableringsmiljöer som förmår underbygga de egna utvecklingsförutsättningarna och därigenom åstadkomma ett mervärde i konkurrensen med om— världen. I regionernas strävan att dra till sig företagsetableringar samverkar man också med andra regioner i avsikt att stärka, kom- plettera och påskynda en gemensam utveckling.

3.1.3. Regional mobilisering

Att enskilda regioner flyttar fram sina positioner och stärker sin roll i relation till omvärlden finns många exempel på. Ruhrområdets Nordrhein-Westfalen och Rhone—Alpes-regionen i sydöstra Frank- rike är två sådana regioner som ofta lyfts fram i debatten.

Nordrhein-Westfalen arbetar med att bemästra de problem som följt i spåren av omstruktureringen av gammal industristruktur. Det geografiskt fördelaktiga läget har varit en tillgång. Mest betydelse- full bedöms dock den regionala mobiliseringen vara. Denna har resulterat i ett långsiktigt förnyelseprogram innefattande bl a upp- byggnad av ett antal nya universitet och ett målmedvetet och fram- gångsrikt samarbete mellan städer, region och näringsliv i syfte att utveckla allt från ekonomiska och vetenskapliga till kulturella initi— ativ från olika håll. Förnyelsearbetet bedrivs också med tydligt socialt och ekologiskt engagemang för att initiativ och målsätt- ningar också med dessa förtecken skall komma till ett förverk- ligande.

Rhone-Alpes representerar en ung regional organisation i en tidigare starkt centralstyrd nation. Regionen har liksom Nordrhein- Westfalen ett strategiskt centralt läge. Huvudparten av befolk- ningen bor i städer. Sammanhållningen inom regionen bygger på ekonomiska relationer snarare än historiska. Regionen har haft en relativt gynnsam utveckling men har stora inomregionala skillna- der. Arbetslösheten liksom industristrukturen varierar kraftigt mel- lan olika delar av regionen. Utvecklingsarbetet har utgått från det nätverk av städer som regionen rymmer. Genom fördelning av tillväxten mellan små och medelstora städer samt genom att stötta uppkomsten av vetenskapligt, industriellt och kulturellt intressanta poler i var och en av städerna i nätverket har man utnyttjat och utvecklat vars och ens potential i ett samlat regionprogram. Mång- falden har byggts under samtidigt som storstaden Lyon tillerkänts behovet av en stark utveckling i det internationella perspektivet, nödvändig för regionen som helhet.

Regionen följer också med alltmer skärpt uppmärksamhet de infrastrukturella satsningarna vilka i huvudsak är en nationell an- gelägenhet. Regionen spelar dock en roll i planering och delfinansi- ering av olika projekt. I stadsfömyelsearbetet har också mycket medvetna satsningar på en utveckling och rekonstruktion av tät- ortstrafiken i attraktiva, miljömässigt positiva former gjorts. Resul- tatet av detta arbete har sannolikt bidragit till att tex Grenoble avancerat på listan över attraktiva stadsregioner i Frankrike.

3.1.4. Gränsöverskridande samarbete

Det utvidgade regionala samarbetet sker alltmer över existerande nationsgränser. Denna typ av gränsöverskridande samarbete stöds av EGs regionalpolitiska program. Exempel på sådant samarbete finns också mellan de skandinaviska länderna, flera med aktivt stöd från Nordiska Rådet.

Utvecklingen mot ett nationsgränsöverskridande samarbete drivs på inom några av de utpräglade tillväxtzonerna i Europa. En sådan zon sträcker sig från Valencia och Barcelona i Spanien över franska Medelhavskusten in i norra Italien. En annan sådan zon återfinns i ett område som sträcker sig från södra Frankrike via Lyon upp genom Schweiz till södra Tyskland. Här finns naturliga drivkrafter för ett utökat samarbete oberoende av nationsgränserna i syfte att stärka och vidmakthålla den position som redan uppnåtts. Ett snabbt sådant växande samarbete finns mellan den franska riviera- provinsen Alpes-Maritimes och dess grannprovins Imperia i Italien. Dessa två provinser har långt framskridna planer på att integrera delar av sina offentliga tjänster. Samverkan gäller också spörsmål av helt annan karaktär som tex gemensamt bilförsäkringssystem och gemensam registrering och skyltning av bilar hemmahörande i området. Just i den här fransk/italienska delen av Rivieran finns starka historiska och kulturella band som i hög grad underlätter denna typ av integration.

Ett exempel på ett likartat samarbete utan motsvarande histo- riska och kulturella band är det som växer fram som en följd av kanaltunneln mellan England och Frankrike. Här har tunnelpro- jektet resulterat i ett nära samarbete mellan grevskapet Kent i sydöstra England och Nord-Pas de Calais-regionen i norra Frankri— ke. Städer på båda sidor om Kanalen — tex Dover och Calais — planerar olika typer av kommunalt samarbete av det slag som redan nått en bit på väg på den fransk/italienska Rivieran.

Olika strategier för näringslivsutveckling växer också fram i form av gränsöverskridande samarbete. Ett exempel på detta är den ”nya Hansan” som utarbetats av en s k Denkfabrik där näringsliv, universitet och offentliga organ i Schleswig—Holstein samverkat. Syftet är att stärka norra Europa som tillväxtregion genom att utveckla ett strategiskt samarbete på vissa områden mellan norra Tyskland, de nordiska länderna, de baltiska staterna och vissa ryska städer. Alpen-Adria, ett samarbetet mellan sexton regioner i fem olika stater i Centraleuropa, är ytterligare exempel på samarbete mellan regioner tillhörande såväl olika nationer som olika kultu- rella och språkliga områden.

Gränsöverskridande samarbete är välbekant i de nordiska län-

derna. Nordiska ministerrådets satsningar på gränsregionala sam- arbetsprogram hör också till de tidigast igångsatta i Europa. Jag har i kapitel två visat på Kvarkenrådet, Nordkalottkommitten och Mitt- nordensamarbetet som exempel på detta. Västnordensamarbetet, omfattande Färöarna, Grönland och Island stöds också på olika sätt av Nordiska Rådet liksom gränssamarbetet mellan Bornholm och sydöstra Skåne, Östfold och Bohuslän, för att nämna ytter- ligare några exempel.

Många visionära utvecklingsidéer springer ut i detta samarbete. Ett exempel på detta är det sk Storkalottensamarbetet. I detta arbete deltar Norrbottens län tillsammans med Lapplands län i Finland, Finnmarks, Nordlands och Troms fylke i Norge och Mur— mansk län (Kolahalvön) i Ryssland. Här finns förespråkare som menar att ett framgångsrikt gränsöverskridande samarbete mellan dessa nordliga regioner skulle skapa ett spännande ekonomiskt kraftfält i den allra nordligaste delen av Europa. Också annat samarbete av framtidsinriktad karaktär med nya samarbetspartners pågår, tex ett mellan övre Norrland och Hokkaido i Japan. För dessa båda projekt har förändringarna i Östeuropa öppnat nya möjligheter och nya perspektiv för samarbete.

Också Norrbottens grannlän har visioner om gränsöverskridande regionbildningar med en sammanlänkning av flera av kustlänen runt Bottniska viken. Järnvägsprojektet Botniabanan spelar en framträdande roll i detta samarbete.

Det gränsöverskridande samarbetet i Norden har vuxit fram oberoende av motsvarande samverkan i Europa. Denna verksam— het kommer med all sannolikthet att fortsätta utvecklas oberoende av ett svenskt EG-medlemskap. Ett medlemskap för Sverige och/ eller flera av de nordiska länderna skulle dock fästa EGs upp- märksamhet på denna redan pågående samverkan och sannolikt innebära ett aktivt stöd i linje med vad som skett på andra håll när det gäller gränsöverskridande samarbete inom EG.

3.1.5 Regionerna i EG I och med att nationsgränsernas betydelse minskar börjar allt fler transnationella relationer växa fram. Dessa ger i sin tur upphov till att regioner naturligt etablerar kontakter med tillväxt— och ut- vecklingscentra utanför den egna nationen. Sådana relationer växer nu fram på flera håll i Europa inkluderande svenska regioner — t ex Skåne med Nordtyskland och Danmark. Nationella centra riskerar i motsvarande takt och omfattning att förlora sin tidigare oom- stridda roll som regionernas naturliga replipunkt. På den regionala nivån faller därmed också ett större ansvar för den egna utveck-

lingen, dels beträffande vilka regionala konkurrensfördelar som måste utvecklas, dels med vilka utvecklingscentra inom och utom landet samarbete behöver utvecklas. En framgångsrik strategi i det här perspektivet bygger i hög grad på regionens förmåga att mobli- sera egna resurser.

I Regionernas Europa (Landstingsförbundet,1992) tar Janerik Gidlund upp några konkreta indikationer på att den regionala konkurrensen ökar. Han menar att den regionalt varierande arbets- lösheten på mellan tre och trettio procent inom EG är en sådan faktor. Tillsammans med många andra uttolkare av den europeiska regionaliseringen menar han också att tillkomsten av ett särskilt regionalt råd genom regeringschefernas unionsförslag i Maastricht i december 1991 var en klar framgång för de krafter som verkar för en ökad autonomi för EG-regionerna. Rådet är tänkt att vara rådgivande organ till Ministerrådet och Kommissionen.

EGs strukturfonder, vilka nu representerar 25% av EGs totala budget, är kraftfulla regionala utjämnings- och utvecklingsinstru- ment. Insatserna riktas mot underutvecklade delar i södra Europa samt områden i Europas centrala delar med en egen industri i stark strukturomvandling. Strukturfonderna tillkom som ett medel att motverka en utveckling som tenderade att öka de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan EGs starka och svaga nationer och regioner. Kommissionen åstadkom genom strukturfondernas till- komst dels att de positiva effekterna av integrationen fick en jäm- nare spridning, dels att en övernationell styrning på det regionalpo- litiska området kom till. I den konkreta hanteringen av struktur- fonderna och politiken kring denna ökar kontinuerligt det direkta samarbetet mellan EG och den region i vilken fonden engagerar sig. Förhandlingar förekommer i enskilda projekt mellan regioner och en enskild fond utan att centralregeringen i den berörda staten behöver ge sitt medgivande.

EGs gemensamma regionalpolitik kringgärdas av ett regelverk som bla innefattar en regionklassificering benämnd NUTS (The Nomenclature of Territorial Units for Statistics). Klassificeringen används för en gemensam statistikproduktion och för att jämföra olika regioner med varandra med avseende på näringslivsstruktur, arbeslöshet, befolkningstäthet, sysselsättningsgrad, bruttoregional- produkt m m.

Enligt EGs regler skall NUTS-regionerna vara geografiskt sam- manhängande och bestå av administrativa områden. EG tvingar inte fram administrativa enheter av en viss storlek men NUTS- indelningen har bla bidragit till att länder med stark centralstyr- ning upprättat tydliga regionala organ inom systemet och att tex England, med sitt stora antal grevskap (38 counties), arrangerat

åtta ”standardregioner” som statistiska ramverk för strukturfon- derna genom sammanläggningar av grevskapen.

NUTS-klassificeringen är uppdelad i tre nivåer. Avsikten är att regioner av jämförbar storlek skall finnas på samma nivå. NUTS I motsvarar de tyska delstaterna. Länder som Irland, Danmark och Luxemburg blir av den anledningen i sin helhet hänförda till mot— svarande nivå. Danmark med sina 5 miljoner invånare delas in i tre regioner på NUTS II-nivån, nämligen huvudstadsregionen samt ett område väster respektive öster om Stora Bält. Sverige skulle i konsekvens härmed delas in i 5-6 regioner på NUTS II-nivån. I Danmark utgör amten, motsvarigheten till våra län och landsting, NUTS III—nivån.

Statistiska Centralbyrån förbereder en svensk NUTS-klassifice- ring. Enligt vad jag erfarit innebär ett preliminärt förslag att de nuvarande länen tills vidare får utgöra nivå II, samt att landet finindelas i 149 områden på nivå III genom statistiska samman— läggningar av kommuner. Nivå I kan alternativt vara hela riket eller ett antal sammanlagda län. Enligt SCB medför det inga stora pro- blem att senare justera NUTS-klassificeringen om den svenska länsindelningen skulle ändras.

En företeelse i tillväxt inom EG är antalet professionella lobbyis- ter och informationskontor i Bryssel. Dessa lobbyister represente- rar en rad organisationer vilka försöker påverka EGs beslut. Loka- la och regionala aktörer hör till de aktiva och f n bedöms antalet kontor företrädande regionala intressen vara omkring sjuttio.

I ökad utsträckning tas också de regionala intressena tillvara i en rad samordnande organisationer med varierande räckvidd och in- riktning. En bland flera är Assembly of European Regions (AER) med ca 150 medlemmar från såväl EG som övriga Europarådslän- der. Denna sammanslutning är den kanske mest betydande av existerande samarbetsorganisationer och har som huvudinriktning att bevaka och påverka frågor av intresse för den regionala nivån samt att verka för regional representation och medbestämmande- rätt på EG-nivå.

Nära förbundet med AER är Centre Européen de Developement Regional (CEDRE) — en organisation för ekonomisk och teknisk utveckling. EuroPanorama, grundat 1991, fungerar som kontakt- forum mellan regionala beslutsfattare, näringslivet, allmänheten och media med särskilt tonvikt på den interna marknaden. Andra exempel är The Standing Conference of Local and Regional Autho- rities of Europe (CLRAE) vars uppgift är att koordinera politiska frågor av lokalt/regionalt intresse och The Consultative Council of Regional and Local Authorities of the EEC som hittills arbetat med samarbete mellan städer, gränsöverskridande kooperationer m m.

3.2. Regionala strukturer i andra länder — nuläge och utvecklingstendenser

Som en del i omvärldsbeskrivningen redovisar jag i följande avsnitt de regionala strukturerna i några europeiska länder. För mina syften har det varit naturligt att något bredare belysa situationen i våra nordiska grannländer. Ytterligare några länder redovisas, men mer kortfattat.

3.2.1. Danmark

Danmark har liksom Sverige förändrat sin förvaltningsstruktur vid flera tillfällen. Antalet kommuner är 275 och amterna 14. Amtet har i stort sett två funktioner. Amtskommunen svarar tex för de uppgifter som landstinget har i Sverige, och statsamtet motsvarar i viss mån länet. Statsamtet har huvudsakligen uppgifter inom tillsyn och juridiska frågor. Köpenhamns och Frederikbergs kommuner fungerar som både kommuner och amtskommuner. I början av 1970-talet minskades både antalet kommuner och amter. Avsikten var som i Sverige att skapa förutsättningar för en utökad decentrali— sering av uppgifter samtidigt som amternas funktion som plane- ringsorgan stärktes. Amterna ansvarade redan för serviceuppgifter med större geografisk och befolkningsmässig räckvidd, men genom sammanläggningen stärktes amterna ytterligare.

Amternas dominerande uppgift är sjukhusvården (ca 50%). Pri- märkommunerna har ansvaret för hälso— och sjukvård utanför sjuk- husen. Amterna uppför och driver sjukhusen. Staten står för sam- ordning och övervakning av verksamheten i ett nationellt perspek- tiv. Amtskommunerna biträder också primärkommunerna med råd och vägledning i olika ärenden, bland annat medicinska.

På sysselsättningsområdet delfinansierar amterna arbetsförmed— lingarnas verksamhet samt är aktiva vad gäller insatser för att lindra arbetslöshet bland unga.

Amtskommunerna har också hand om egna regionala vägar och på entreprenad underhåll av statsvägar. Relativt stora bidrag för att täcka underskott i den regionala kollektivtrafiken förekommer ock- sa.

Amterna ansvarar vidare för större delen av gymnasieutbild- ningen inkluderande viss vuxenutbildning och invandrarutbildning. Amtskommunen har rollen som klagoinstans för vissa beslut fatta- de av primärkommunala skolmyndigheter. Vissa kulturfrågor faller också på amterna — bibliotek, regionala museer, regional musik- verksamhet m 111.

En omfattande uppgift är regionplaneringen. Verksamheten reg-

leras i en från 1992 ny ”planlov”. Amtskommunerna har som uppgift att — sedan riktlinjer fastlagts av folketinget bl a beträffande riksintressen — upprätta regionplaner. Planerna skall huvudsakligen beröra det öppna icke urbaniserade landskapet. Kommunerna upp- rättar kommunplaner (jfr översiktsplaner) och lokalplaner (jfr de- taljplaner). Den nya planloven stadgar att staten har åtta veckor på sig att klaga/ta upp förhandlingar om en aktuell plan avviker från givna riktlinjer. Amterna har motsvarande rätt visavi kommunerna. Om frågan ej kan lösas i samförstånd mellan amt och kommuner avgör regeringen.

Amtskommunerna har också vissa uppgifter inom naturskydds- området samt vissa övervakningsuppgifter på miljöområdet, tex kommunala avloppsanläggningar.

Både kommuner och amtskommuner har beskattningsrätt. För- utom inkomstskatt förekommer i begränsad omfattning fastighets- skatt. Statsbidragen, som i huvudsak är generella, utgör ca 30% av amternas intäkter.

Amtsmannen som är statsmaktens representant i amterna var fram till amtsreformen 1970 självskriven ordförande i amtsrådet. Denna uppgift har nu amtskommunens borgmästare, vilken också är amtets främste företrädare. Statsamterna har alltid främst haft judiciella funktioner inom justitieministeriets område. Överpröv- ningar av kommunala och amtskommunala beslut samt familje- rättsliga ärenden har dominerat verksamheten. Tillsynsfunktionen har utökats under senare år med ett tillsynsråd i vilket fyra repre- sentanter för amtskommunen ingår och där statsamtsmannen är ordförande. Sådana uppgifter som exempelvis regionalpolitik eller miljöfrågor ingick inte heller före amtsreformen 1970 i amtsmän- nens ansvarsområde. I den mån sådana frågor förekom på amts- eller lokal nivå bedrevs dessa i kommissioner från tid till annan.

Utredningar i syfte att avskaffa amterna har förekommit. Dessa har emellertid inte lett till några åtgärder. Snarare har amterna, liksom kommunerna, stärkt sin position och fått nya uppgifter. Man har också övervägt att avskaffa amtskommunernas beskattningsrätt men funnit det förknippat med stora svårigheter att ersätta in- komstskatt med statsbidrag, bl a eftersom ett statsbidragssystem kan leda till stora omfördelningar.

Ett mer aktivt samarbete med EGs olika institutioner respektive andra regioner inom EG växer fram. Möjligheterna att nyttja EGs olika strukturfonder har tex bidragit till ett mer aktivt intresse. Flera kommuner och amter har nu lobbyister i Bryssel. Flera dans- ka områden har också fått del av EGs strukturfondsmedel. För att sådana medel skall medges krävs både ett aktivt deltagande lokalt och regionalt i aktuella projekt liksom delfinansiering av dessa.

Hittills har staten fungerat som samordnare i dessa kontakter.

På vissa håll i landet förekommer också en mer aktiv och ut- åtriktad verksamhet visavi andra EG-länder. Man har upprättat särskilda enheter som har till uppgift att öka kontaktytan och utbytet med övriga EG-länder inom en rad områden som handel, utbildning, FoU, affärsverksamhet osv. Framför allt handlar verk- samheten initialt om att bygga upp ett eget kunnande för att kunna aktivera sig på EG-nivån.

Regionindelningen är också en fråga som är och har varit aktuell från tid till annan. Amtskommunerna har dock en tradition att samverka kring sjukvårdsfrågor och löser en del av behoven även på andra områden genom samverkan med sina grannamter. Någon mera livaktig debatt om förändring av gränserna pågår inte.

3.2.2 Norge Flertalet av Norges kommuner och fylken (motsvarande län) är mindre till ytan än de svenska. Landet har 439 kommuner varav ca hälften med färre än 5 000 invånare. På fylkesnivå finns dels statliga fylkesmän (landshövdingar), dels direktvalda fylkeskommuner (landsting). Norge har 19 fylken och 18 fylkesmän. Kommunerna är historiskt välförankrade liksom fylkesmännen. Fylkeskommu- nerna är relativt nya och tillkom först år 1975 i nuvarande ut- formning.

Kommunerna svarar bl a för grundskola, miljö- och hälsoskydd, lokala vägar, samhällsplanering och viss primärvård. Fylkeskom- munernas huvudsakliga uppgifter är sjukvård, gymnasieskola, kol- lektivtrafik och regionala vägar. Fylkeskommunerna har också an- svar för samhällsplanering (fylkesplaner) på regional nivå och skall i dessa sammanfatta såväl kommunernas planer som de statliga organens planer. Vidare har fylkeskommunerna sedan år 1991 upp- gifter inom närings- och regionalpolitikens område.

De norska kommunerna och fylkeskommunerna har en mindre självständig ekonomisk ställning gentemot staten än de svenska kommunerna och landstingen. Ca 40% av kommunernas och 55% av fylkeskommunernas intäkter består av statsbidrag, både generel- la och specialdestinerade. Skatter står för ca 50% av kommunernas och 40% av fylkeskommunernas intäkter. Avgiftsintäkterna är be- gränsade.

Kommunerna får ta ut inkomst- och förmögenhetsskatt samt, i begränsad omfattning, ”fastighetsskatt” på affärslokaler/kontorslo- kaler. Fylkeskommunerna får endast ta ut inkomstskatt. Stortinget har fastställt maximi- och minimigränser för de kommunala skatte— satserna. För kommunerna är maximitalet 13,5% och för fylkes-

kommunerna 7,5%. Samtliga kommuner och fylkeskommuner har nått detta skattetak.

Fylkesmannen fungerar som statens representant i fylket och har främst uppgifter av tillsyns-, tillstånds- och överprövningskaraktär gentemot kommunerna. Bl a gäller det överklaganden av kommuna- la beslut samt tillståndsgivning för kommuner som vill ta upp lån. Fyl- kesmännen har dock få uppgifter i relation till fylkeskommunerna.

I övrigt består fylkesmännens arbetsuppgifter bl a av miljööver- vakning, beredskapsplanläggning, viss fysisk planering (överkla- ganden) och sociala frågor/familjerätt. Fylkesmannen har också en uppgift som samordnare och medlare mellan olika regionala in- tressen.

I jämförelse med de svenska länsstyrelserna har fylkesmännen en tydligare roll som statens representant. Organisationen är också uppbyggd som enrådighetsmyndighet och saknar styrelse. Fylkes- männen har inte heller den blandning av övervakande och ut- vecklande uppgifter som utmärker de svenska länsstyrelserna. De utvecklande arbetuppgifterna ligger istället huvudsakligen på fyl- keskommuner eller andra statliga organ.

Stora delar av den regionala statliga förvaltningen ligger utanför fylkesmännens organisation. Så tex arbetar trafikverken liksom skol- och socialinspektörer vid sidan av fylkesmännen. Flera av de statliga myndigheterna har dessutom lämnat fylkena som indelnings- grund, vilket gör den regionala samhällsnivån svåröverskådlig.

Den regionala nivån i Norge är föremål för en omfattande de- batt. Debatten bottnar dels i några politiska partiers önskan om att allmänt sett reducera den offentliga sektorn, dels i missnöje med den regionala nivåns sätt att sköta sina uppgifter. Kritik har riktats mot fylkeskommunernas skötsel av sjukvården liksom fylkesmän- nens bristande samordningsförmåga.

Diskussionen om sjukvården rör dels behovet av en ökad effekti- visering genom t ex nya styrprinciper dels ett missnöje med skötseln av de större specialistsjukhusen, där förstatligande förs fram som ett tänkbart alternativ till fylkeskommunalt huvudmannaskap.

Ett uttryck för missnöjet med den svåröverskådliga statliga regio- nala förvaltningen är ett utvecklingsarbete rörande fylkesmanna- ämbetet, som initierats av Arbets- och administrationsdepartemen- tet. Arbetet syftar till att samordna den regionala statsförvalt- ningen tydligare under fylkesmännen. Avsikten är dock att ett antal sektorsmyndigheter skall kunna finnas kvar vid sidan av fylkesman- naämbetena. Förslag till förändringar väntas under åren 1992-1994.

Den framtida geografiska indelningen av landet i kommuner och fylken har nyligen varit föremål för översyn i en statlig parlamenta- risk utredning, den s k Christiansenutredningen.

Utgångspunkten har varit oförändrad uppgiftsfördelning mellan stat, fylkes- och primärkommuner. Utredningen har fastställt cen— trala samhällsmål för den lokala och regionala förvaltningen som grund för en ny indelning av Norge. Målen rör effektivt resursut— nyttjande, rättvis fördelning, regional utveckling etc. Ett antal kri- terier rörande såväl serviceproduktion som samhällsbyggande före- slås styra kommuners och fylkeskommuners framtida indelning. På motsvarande sätt har kriterier tagits fram för den regionala statsför— valtningens indelning.

Endast en konkret sammanslagning föreslås dock i slutbetänkan- det, nämligen den mellan Akershus och Oslo. Dessa två bildar redan i dag en funktionellt integrerad huvudstadsregion. Utred- ningen menar vidare att ett idealfylke helst skall ha ca 200 000 invånare och avgränsas på ett sådant sätt att kommunikationer och näringsliv bildar naturligt sammanhängande områden. Kommun- storleken bör inte understiga 5 000 invånare, menar man vidare. Det ideala vore en kommunstorlek med ca 15 000 till 25 000 invånare. Med dessa utgångspunkter som grund skulle ca 250 av kommunerna och ca hälften av fylkena beröras av en omläggning.

Utredningen har avlämnat sitt slutbetänkande. En tidsmässigt generös remissomgång har aviserats och en proposition är inte att vänta förrän våren 1994.

Ett inslag i den norska debatten om den regionala samhällsnivån är graden av ”demokratiskt underskott” i den regionala samhälls- nivån. Den nationella och den lokala politiska nivån förefaller vara relativt oomstridd medan vissa menar att den demokratiska legiti- miteten brister på regional nivå, både för fylkesmän och fylkeskom- muner. En lösning på de upplevda problemen framhålls vara att avskaffa fylkeskommunerna, en annan att utveckla dem så att de blir demokratiskt ”intressanta”. Ett uttryck för den senare in- ställningen är frikommunförsök som bedrivs i vissa fylkeskommu- ner. Akershus fylkeskommun nordost om Oslo har tex försöksvis övertagit miljöenheten från fylkesmännen. Det betyder att fylkes- kommunen disponerar fylkesmännens resurser på området. Pro- jektet innefattar alla delar av miljöarbetet: rådgivning, planfrågor, kontroll.

Frikommunförsöket som helhet berör 20 kommuner och 4 fylkes- kommuner och har pågått sedan 1986. Försöken innefattar en rad olika områden inom i stort sett alla sektorer.

3.213. Finland Finland har 461 kommuner, är indelat i tolv län och har lika många länsstyrelser. Kommunerna har i princip samma kompetensområde

som de svenska. De finansieras med ca 35% statsbidrag. Kommu- nernas begränsade storlek och frånvaron av landstingskommuner har lett till att ett stort antal kommunalförbund bildats. Kommunal- förbunden har olika geografisk utbredning och förekommer inom flera olika verksamhetsområden. Kommunalförbunden är obligato- riska inom hälso— och sjukvård, regionplanering och omsorgsvård men förekommer inom flera andra områden som tex kollektivtra- fik.

Under senare år har antalet kommunalförbund minskat. Man har tex gått från ca 100 till 21 förbund inom sjukvården. Kritik har riktats mot kommunalförbunden för att de varit alltför otympliga att styra. Genom ny lagstiftning kommer nu mer flexibla styrformer att prövas.

Länsstyrelserna fungerar som samordnande regionala organ. De handhar statsbidragsutbetalningar till kommunalförbund och kom- muner samt utövar tillsyn över bl a skolan och hälso— och sjukvår- den. Länsstyrelserna har även uppgifter inom miljöområdet, sam- hällsplaneringen och räddningstjänsten. Arbetsuppgifterna har till relativt stor del haft karaktären av detaljstyrning. En förändring av arbetssättet mot mer av uppföljning och utvärdering har inletts.

Landshövdingarna har hittills utsetts på obegränsad tid av presi- denten. Tidsbegränsade förordnanden har dock nyligen införts.

Länsstyrelserna har traditionellt saknat förtroendemannarepre- sentation. Under de senaste åren har dock s k länsdelegationer med regionala politiker införts som styrelseorgan. Regeringen utser re- presentanterna i dessa länsdelegationer.

Vid sidan av länsstyrelserna finns ett stort antal fristående stat- liga distriktsförvaltningar. Bla har affärsverken och övriga trafik- verk egna organisationer.

På den regionala nivån finns även 19 icke administrativt fast- ställda landskap. Inom dessa finns halvoffentliga s k landskapsför- bund. Medlemmar av dessa förbund är kommuner och näringslivet i landskapen. Landskapsförbunden verkar bl a som intresseföreträ- dare gentemot andra landskap och den centrala politiska nivån.

Flera olika statliga utredningar pågår f n för att ompröva olika delar av Finlands offentliga förvaltning. I en utredning ses mini- steriernas och de centrala verkens organisation över. Målet är att decentralisera arbetsuppgifter från central till regional och lokal nivå samt övergå från regel— till resultatstyrning.

I en annan utredning ses den regionala statliga förvaltningsnivån över. Denna utredning syftar till att fastställa riktlinjer för länssty- relsernas framtida roll och uppgifter. En tanke är att en stor del av den statliga regionala förvaltningen skall kunna sammanföras inom länsstyrelserna. Man prövar också om vissa uppgifter helt kan utgå

och om andra kan decentraliseras till kommuner eller lokal statlig nivå.

En tredje utredning ser över möjligheterna att utveckla de nuva- rande landskapen till nya regionala organ som skulle kunna ta över både statliga och kommunala uppgifter. Avsikten är att bedriva utveckling av en ny landskapsförvaltning som en försöksverksam- het i några landskap. Landskapsförvaltningarna är avsedda att byg- ga på kommunal grund, eventuellt indirekt valda utan egen be- skattningsrätt.

Förändringsarbete pågår också på annat sätt. Således ses f n kommunallagen över och införs ett nytt statsbidragssystem till kom- munerna. Statsbidragen kommer genom detta att bli mer schablo— niserade och ges direkt till kommuner, inte till kommunalförbun- den som nu. Det nya statsbidragssystemet kommer att förändra arbetssituationen såväl för länsstyrelserna, som mister ett av sina starkaste styrmedel, som kommunalförbunden, som blir mer be- roende av medlemskommunerna.

Regionpolitiken ses slutligen över med syfte att renodla den statliga regionala organisationen. En idé är att ge länsstyrelserna ansvar för regionalpolitiska medel i storleksklassen en miljard fins- ka mark per år, en annan att ge landskapen denna funktion. Frågan har ännu inte avgjorts.

3.2.4 Några EG-länder Den regionala nivåns självständighet, beslutskapacitet och relation till central respektive lokal nivå varierar avsevärt i EG—länderna. Den mest långtgående självständigheten har de autonoma delsta- terna i den tyska Förbundsrepubliken. Också Belgien, Spanien och Italien kan betecknas som regionaliserade i den meningen att dessa länder har lagstiftande befogenheter på regional nivå. Belgien är den av de tre som jämsides med Förbundsrepubliken i Tyskland har den starkast uttalade regionala autonomin. Det är dessa två länder som starkast drivit kraven på ett regionalt aktivt deltagande på EG-nivå.

Olika grunder för indelning av stater efter graden av regionalise- ring nyttjas i olika sammanhang. Två tyska forskare (Wessels och Engel, Die regionen in der EG) nyttjar sorteringsbegreppen: regio- naliserade, unitaristiska respektive decentraliserade stater. Enligt detta sorteringsmönster befinner sig Danmark, Irland, Grekland och Luxemburg i en stark sammanhållen struktur som närmast kan betecknas som unitaristisk. I sådana stater har inte sällan den lokala nivån under lång tid uppvisat en större självständighet än den regionala.

Frankrike och Nederländerna betecknas av samma forskare som decentraliserade stater där makt och beslutsbefogenheter förts över från central till regional nivå. Frankrike har så sent som år 1982 fått ett antal decentraliseringslagar vilka reglerar de 22 nytillkomna regionerna som sedan år 1986 har direktvalda beslutsförsamlingar. I Nederländerna övervägs för närvarande formerna för det regionala samarbetet bl a i storstadsregionerna. Regeringen i Nederländerna har nyligen lagt fram ett förslag som syftar till att ge storstads- regionerna en stor frihet när det gäller att välja former för det regionala samarbetet.

Storbritannien och Portugal betecknas som svåra att hänföra till någon av grupperingarna. Dessa båda stater befinner sig någon- stans mellan de unitaristiska och decentraliserade staterna. För Storbrittaniens del kompliceras situationen av att nationen består av ett rike med flera ”delstater” nämligen Wales, Nordirland, Skottland och England. Portugal har ännu inte lyckats ena sig i gränsdragningsfrågorna för den indelning i fem regioner som står på dagordningen.

Danmark, som beskrivits 1 det föregående, får med ovanstående indelningsmönster representera den unitaristiska modellen. Övriga modeller illustreras i det följande med Tyskland som med sina delstater representerar den mest långtgående regionala autonomin, Frankrike den decentraliserade modellen och Storbritannien som en stat mellan unitarism och decentralisering.

Tyskland

Tyskland består av 16 delstater — Länder. Fem nya delstater tillkom i samband med den tyska återföreningen. Invånarantalet varierar kraftigt mellan delstaterna. Den största har 17 miljoner invånare medan den minsta har 700 000. Delstaterna har en självständig ställning i förhållande till sin förbundsregering. De har direktval till sina parlament, utser en egen regering och har egna grundlagar. Delstaterna har sin egen institution i Bonn — Bundesrat, vilket är Tysklands ”första kammare”.

På nivån mellan delstat och kommun finns 237 s k Kreise. J äm- sides med dessa finns ett knappt hundratal städer, med ett in- vånarantal på drygt 100 000 invånare, vilka inom sitt geografiska område fyller samma funktion som Kreise. Dessa Kreise kan, med hänsyn till rollen som organ mellan delstat och kommun, närmast jämföras med de svenska landstingen. De leds också av en direkt- vald församling — Kreistag. Ser man emellertid till uppgiftsinnehål- let ligger delstaterna och landstingen närmare varandra och Kreise/ distrikten närmare rollen som kommunalförbund.

Antalet kommuner är omkring 8 400. Den kommunala själv- styrelsen är grundlagsfäst och utövas under delstaternas kontroll. Det kommunala självstyrets innehåll varierar eftersom delstaternas lagstiftning inte är enhetlig. Flertalet kommuner är mycket små med invånarantal under 2 000. För vissa uppgifter bildas i vissa fall frivilliga kommunalförbund. Kommuner och Kreise svarar för soci- ala frågor, viss utbildning och vissa kulturfrågor. Egna initativ och samverkan med olika frivilligorganisationer ger stor lokal variation. Alla viktiga beslut rörande skattefrågor fattas på förbundsnivå. Vissa mindre betydelsefulla skatter fattar delstaterna själva beslut om. Fördelningen av skatteinkomsterna sker via bestämmelser i grundlagen. Nästan hälften av skatteintäkterna går till förbundssta— ten, ca 35 % till delstaterna, ca 15 % till kommunerna och mindre än 5 % till EG.

F 11 är det endast Tyskland som har ett renodlat federalt stats- skick bland EG-länderna och mycket av EGs fördjupade integra- tion gäller frågor som hanteras av delstaterna. Ingenting talar för att delstaterna har för avsikt att låta EG påverka den inre makt- balansen i den Tyska Förbundsrepubliken. De tyska delstaterna spelar därför en aktiv roll för att öka självständigheten för EG- ländernas regionala nivå.

Frankrike

Frankrike som betraktats som själva prototypen för en enhetsstat med mycket stark centralmakt har sedan ett trettiotal år stegvis decentraliserats. År 1982 genomfördes den största förändringen då en lag om regionernas, departementens och kommunernas rättig- heter och befogenheter trädde i kraft. Året efter kom en lag som reglerade uppgiftsfördelningen mellan nationell, regional och lokal nivå.

Antalet kommuner är 36 000. På regional nivå finns 26 regioner, 100 departement, 325 arrondissement och 3 075 distrikt.

Regionerna bildades år 1960 och var ursprungligen statliga plane- ringsregioner. År 1982 kom alltså den lagstiftning som gav regioner- na en större självständighet och från år 1986 är den regionala nivån direktvald.

Regionerna har som sin främsta uppgift att verka för områdets ekonomiska, sociala, kulturella och vetenskapliga utveckling. Re— gionen har också rätt att vidta åtgärder som kompletterar statens insatser på olika områden. Regionerna har också fått ökade be- fogenheter att ägna sig åt visst näringslivsstöd om det gagnar regio- nens utveckling.

Departementen styrs av en direktvald församling och har ansvar för gymnasieskola, vägar, social service och förebyggande hälsoin- satser. Viss landsbygdsutveckling hör också till departementens ansvarsområde. De kan närmast jämföras med de svenska lands- tingen. Prefekten — tidigare den ledande tjänstemannen i departe- menten — har bytts mot en kommissarie som enbart ansvarar för den statliga förvaltningen medan ,,departementsstyrelsens”' ordför- ande tagit över en stor del av den tidigare prefektens ansvar.

De franska kommunerna är mycket små och har bildat en rad kommunalförbund — närmare 15 000 — för enskilda eller för ett flertal uppgifter. Kommunerna har ansvar för alla frågor av lokal karaktär.

Intäkterna på regional och lokal nivå kommer från skatt på jord, egendom och företag. Regionala och lokala organ har också rätt att ta upp lån. Statliga inkomstskatter kan transfereras till lokala och regionala organ och kan ges till både drift och investeringar. De statliga bidragen har i allt större utsträckning omvandlats till gene- rella bidrag.

Från att före reformerna i början av 1980-talet ha omfattande kontroll- och interventionsmöjligheter i regional och lokal verk- samhet har statens representanter på dessa nivåer inte längre några möjligheter att påverka de folkvaldas beslut så länge besluten följer gällande lagar.

Utvecklingen mot en utökad decentralisering av uppgifter och beslutsbefogenheter fortsätter. Statens förvaltningsorganisation skall decentraliseras. På regional nivå och departementsnivå skall fler frågor hanteras. Ökat utrymme för regionerna att etablera samarbete med andra regioner är ett exempel på detta. Rådgivande folkomröstningar är avsedda att införas som ett steg i processen att fördjupa det medborgerliga inflytandet.

Storbritannien

England, Wales, Skottland och Nordirland bildar tillsammans Stor- britannien. Nordirland med sina 1,5 miljoner invånare är formellt en självstyrande enhet med egen regering och parlament i huvud- staden Belfast. Även Skottland har ett visst självstyre, eget rättsvä- sende m m. Wales är den med unionen starkast integrerade delen i vilken England är kärnan.

Ett system med två nivåer har tillkommit i Storbritannien där counties — närmast jämförbara med landsting — och districts respek- tive boroughs — landsbygdskommuner och städer — har fått alltfler uppgifter. Härutöver finns ca 10 000 socknar med rötter i den medeltida kyrkliga indelningen.

85 % av befolkningen bor i England som består av ca 296 kom- muner och 38 counties. Tidigare fanns också 6 storstadslandsting samt ett landstingsfullmäktige för Storlondon — Greater London Council. Samtliga dessa storstadslandsting avskaffades under 1980- talet. Uppgifterna sköts nu av kommuner i samverkan — i London— området av 32 kommuner gemensamt.

De regionala och lokala organens befogenheter regleras i lagstift- ning — s k statutory law. Någon allmän kompetens har inte lagts fast.

Den övergripande regionplaneringen sköts av counties. I stor- stadsområdena sker detta genom samverkan mellan kommunerna sedan storstadslandstingen avskaffades. Den lokala planeringen vilar på kommunerna. Counties ansvarar för trafikplanering, vägar, kollektivtrafik, grundskole- och gymnsieutbildning samt viss speci- alutbildning. Counties svarar också för socialtjänsten utom i stor- stadsområdena där detta sker genom kommunerna i samverkan. Sjukvården är i Storbritannien en statlig angelägenhet även om en viss regionalisering pågår.

Kommunerna har förutom ansvaret för den lokala planeringen vissa uppgifter vad gäller lokala vägar och andra lokala frågor. Även socknarna — den fjärde nivån — har vissa smärre uppgifter såsom gångvägar, parkeringsplatser, samlingslokaler m m.

Regionala och lokala organ finansierar sin verksamhet med stats- bidrag, regionala och lokala skatter. Ungefär hälften av intäkterna utgörs av statsbidrag. Bidragen kan vara generella eller specialdes- tinerade.

Kontroll av de regionala och lokala organen utövas av staten via en kommission med uppgift att göra jämförelser mellan counties och kommuners serviceutbud och kostnader för verksamheten. På kommissionen ligger också att granska att regionala och lokala organ följer gällande lagstiftning — om inte, kan kommissionen hänskjuta frågan till domstol.

Diskussioner om den regionala nivån pågår. Förslagen skiftar från att avskaffa mellannivån till att införa en mer kraftfull regional nivå bestående av betydligt större enheter. Till dessa regioner skul- le då vissa nationella uppgifter kunna hänföras.

3.3. Sammanfattande bedömning

I och med EES-avtalet och ett eventuellt framtida EG-medlemskap står Sverige liksom Europa i övrigt inför vissa förändringar i sam- spelet mellan centrala, regionala och lokala organ. De flesta be-

dömare menar att två samtida tendenser kommer att påverka för- hållandena, nämligen att överstatliga organ tar över väsentliga delar av den nationella nivåns beslutskapacitet samtidigt som den regionala/lokala nivån stärker sin ställning visavi den nationella.

Av det föregående kan konstateras att regionala och lokala organ ute i Europa stärker sin roll och ökar sitt inflytande över såväl EGs beslut som inom den egna nationens beslutssfär. Utvecklingen är förvisso inte entydig och utvecklingstakten varierar betydligt län- derna emellan.

Den regionala nivåns självständighet och relation till central nivå varierar högst betydligt. De nordiska länderna kännetecknas av att ha en stark sammanhållen struktur inom ramen för nationalstaten medan Tyskland, med sina delstater, har den starkaste regionala autonomin. Även den lokala nivån varierar avsevärt. De nordiska kommunerna har en stark ställning relativt de syd— och mellaneuro- peiska, vilka är små och har få egna uppgifter och begränsade finansiella resurser.

Allt tyder på att de administrativa gränserna i framtiden kommer att betyda allt mindre i det 5 k gränslösa Europa. Möjligheter att utnyttja komparativa fördelar genom samverkan och koalitioner med olika partners på längre eller närmare håll kan komma att forma strukturer som avviker från det vi hittills varit vana att betrakta som naturligt och självklart. En viktig drivkraft i denna utveckling är konkurrensen om företagsetableringar och arbets- kraft regionerna emellan. Det är i det perspektivet nya samarbets- partners på otraditionellt vis knyts till den egna regionen i syfte att stärka den egna förmågan att attrahera tex nyetableringar.

Vad utvecklingen på sikt kan komma att resultera i finns det olika spekulationer kring. En sådan är att Europa går mot ett nät av småstater formerade av de regioner som nu ses agera mer eller mindre självständigt inom EG. Samma bedömare menar att paral— lellt med en sådan utveckling sker en demokratisering av EG och dess olika organ. Andra spekulationer går ut på att nationalstaterna har en stark återhållande roll i sådana strävanden, och att den nationella identiteten inte är möjlig att växla över i en regional! europeisk motsvarighet. En fortgående utveckling av nuvarande trender skulle dock kunna ge näring åt redan starka federalistiska strömningar.

En framtida regional struktur — utgångspunkter

4.1. Principiella utgångspunkter

4.1.1 Den administrativa och politiska utvecklingen Den svenska länsindelningen har i allt väsentligt legat fast sedan 1600-talet. Att den varit så långlivad förklaras sannolikt av att den i huvudsak varit en administrativ indelning för den statliga förvalt— ningen, och att förvaltningsuppgifterna under större delen av perio— den varit av rättsvårdande och fiskal natur. Till den sålunda definie- rade regionala nivån har så småningom knutits vissa regionala folkstyrelseuppgifter genom landstingen. Under senare år kan två motstridiga tendenser skönjas för den statliga förvaltningen, som ändå båda har sin grund i att det offent- liga åtagandet (även det begränsat statliga) numera gäller väsentligt mycket mer än de traditionella administrativa funktionerna. Frågan om regionindelningen är inte längre harmlös.

Den ena tendensen innebär att länsindelningen mister sin funk- tion som sammanhållande struktur för den statliga förvaltningen på nivån under den nationella. Alltfler myndigheter och affärsverk har tillåtits utforma sin organisation efter vad som bedömts vara mest ändamålsenlighet från den berörda verksamhetens egna utgångs- punkter. Detta har regelmässigt lett till större och annorlunda ar- ronderade regioner än dagens län. Processen har påskyndats av en starkare resultatstyrning av enskilda myndigheter och är från den utgångspunkten både rationell och legitim.

Den andra tendensen är något av en motrörelse som delvis kan ses som en reaktion mot denna upplösning av länsindelningen. Den statliga förvaltning som ändå finns kvar på länsnivån samordnas över sektorsgränserna. Processen är trög eftersom sektorintressena är starka, men successivt har förändringar skett i riktning mot en samordnad statlig länsförvaltning med förutsättningar att verka tvärsektoriellt med Viss överblick i en samordnande roll. Av sär- skild betydelse i detta sammanhang är naturligtvis ansvaret för regional ekonomisk utveckling och samhällsplanering i vid mening.

Om den regionala utvecklingsplaneringen även i framtiden skall ha en tvärsektoriell inriktning och insatserna kunna göras med

överblick är det uppenbart att de olika utvecklingstendenserna måste bringas 1 bättre samstämmighet. Ändå får man räkna med att motsättningen mellan kraven på effektiv genomslagskraft 1 sektor- ambitionerna å ena sidan, och kraven på smidig samordning och ömsesidiga hänsynstaganden för helhetens bästa å den andra, är en genuin målkonflikt som är svårbemästrad. Problemet är närmast att välja och konstruera arenor där sådana konflikter kan hanteras konstruktivt.

De ökade anspråken på offentlig service och offentlig planering har ställt de offentliga huvudmännen under press. Mellankrigsti- dens många småkommuner reducerades i början av 1950—talet till ett drygt tusental i ett första steg och senare under 1960-talet till knappt 300. För detta fanns både bärkraftsargument och demo— kratiargument. De gamla kommunerna blev för små redan för sina traditionella uppgifter och en flora av samverkansorgan växte fram. Det var omöjligt att lägga nya, tunga uppgifter på kommunerna och de var inte heller särskilt väl arronderade för att duga som områden för en mer ambitiös fysisk samhällsplanering.

För att reda upp i oklara samverkans- och ansvarssituationer, och för att ge demokratin på lokal nivå ett faktiskt innehåll, genomför- des indelningsreformerna. De blev avstampen till en reell politise- ring av det kommunala arbetet och lade grund för en kraftig ex- pansion av kommunal verksamhet. Samtidigt betalades ett pris i form av minskat antal förtroendevalda och ett därigenom större avstånd mellan väljare och valda. Vägar att mildra dessa tendenser till demokratisk uttunning har diskuterats och lösningar har eta— blerats i olika former under perioden därefter, bl a i form av lokala organ som kommundelsnämnder.

När den senaste kommunindelningsreformen diskuterades fram- stod en ökad satsning på den regionala nivån som ett alternativ för ett förstärkt och bättre fungerande folkstyre. Det valdes då bort, men har ändå levt vidare i debatten genom tankar om länsdemo- krati. Dessa har inte vunnit genomslag i sin renodlade form. Där- emot har den politiska processen lett fram till vissa kompromisslös- ningar med blandat huvudmannaskap eller blandad styrning. Det innebär bl a att landstingen idag utser styrelse i statens regionala organ länsstyrelsen, vilket skapat en oklar roll både för de enskilda ledamöterna och för styrelsen i sin helhet. Oklarheten gäller såväl mandatet, ansvaret som ansvarsutkrävandet. Även landshövdingen har en dubbelroll och uppfattas idag både som länets främste före- trädare mot centralmakten och som regeringens befallningshavan- de i länet.

4.1.2. Ingångsvärden

Enligt direktiven är mitt uppdrag att i en perspektivstudie visa hur den regionala organisationen skulle kunna utvecklas vidare i form av några alternativ. Studien skall göras mot bakgrund av den ovan skisserade utvecklingen och skall särskilt belysa några preciserade frågeställningar, bl a om möjlighet till genomslag för nationella mål, om effektivitet och resurshushållning och om effekter på med- borgarinflytandet.

Direktiven ger en allmän riktningsangivelse men pekar inte ut någon entydig framtidsmodell som bör analyseras och diskuteras särskilt. Det skapar ett behov av att jag klargör de principiellt viktigaste tillkommande ingångsvärdena vid formuleringen av al- ternativen. Jag vill lyfta fram följande: * Subsidiaritet som grundhållning * Realism i förutsättningar för genomförande * Relevans i förhållande till pågående debatt

4.1.3. Principen om subsidiaritet

Det torde råda en bred enighet i vårt land om att ansvaret för olika samhällsuppgifter skall ligga så nära de berörda som möjligt. Det är denna decentralistiska princip som förklarar att den kommunala självstyrelsen har en så starkt framträdande roll i Sverige i för- hållande till de flesta andra jämförbara länder.

Men de europeiska inflytelserna är för närvarande starka i Sveri- ge. Det påverkar också språkbruket. Ordet subsidiaritet har nume- ra införlivats i vokabulären i snart sagt varje text som behandlar ansvars- och beslutsfördelningen i samhället, så också här. Det används lite slarvigt som synonym till tex decentralism, men har i sitt ursprung en mer mångdimensionell betydelse och kan i olika uttolkningar vara både värdeladdat och politiskt kontroversiellt.

Västra Europas enande har fortgått under ständig diskussion om förhållandet mellan nationalstaterna och de överstatliga institutio- nerna. Den ständiga frågan har varit om, när och hur de lösare ge- menskaperna kan och bör omvandlas till en fastare union. Formeln för lösningen av denna institutionella konflikt är subsidaritetsprin- cipen, nämligen att EGs kompetens enbart skall gälla frågor som har en räckvidd utöver nationella gränser och som gör en över- statlig kompetens påkallad. Denna princip har skrivits in i olika officiella EG-dokument. Den förändras dock ständigt i sin praktis- ka uttolkning och tillämpning. I de senaste avsiktsförklariagarna efter regeringschefernas möte i Maastricht anses det tex påkallat att lyfta viktiga penning- och finanspolitiska avgöranden till den övernationella nivån.

Inom de enskilda europeiska staterna har subsidiaritetsprincipen därtill kommit att åberopas som ideologisk bas för decentralisering och lokalt självbestämmande, och därigenom också för regionalise- ring i lite olika tappningar och med varierande inslag av etniska och språkliga självständighetssträvanden.

En gemensam och relativt värdeneutral uttolkning av principen i de olika sammanhang den åberopas är att politiska beslut skall fattas och verksamheter hanteras på den nivå närmast människorna där de kan skötas effektivt. Det som kan skötas på ett bra sätt lokalt skall skötas lokalt. I andra hand förs frågorna till den regionala nivån och först när det inte kan anses fungera bra placeras ansvaret på den nationella nivån. Det är för min del lätt att dela en sådan grundsyn, eftersom den ansluter mycket nära till vår svenska tradi- tion med ett omfattande kommunalt självstyre på olika nivåer.

Doktrinhistoriskt kan annars subsidiaritetsprincipen härledas till en påvlig encyklika av Pius XI från 1931, Quadragesimo Anno. Den är intressant genom att den ingående berör vad som utmärker ett rättmätigt förhållande mellan stat och medborgare och den innehåller följande nyckelformulering:

”Varje samhällelig verksamhet är till sitt väsen och sin innebörd subsidiär. Den är avsedd att lämna bistånd åt samhällskroppens medlemmar, inte att förstöra eller uppsluka dem.”

Encyklikan Quadragesimo Anno (”På det fyrtionde året”, dvs fyrtio år efter en tidigare encyklika som bl a ägnade sig åt arbetar- frågan i den sena 1800-talsindustrialismen) brukar betraktas som socialt radikal, även om det lösryckta citatet ovan kan tolkas i många riktningar. Den har dock i efterhand framstått som något komprometterad genom att den anbefaller en korporativ lösning på samhällsmotsättningarna. Den fördelning av ansvar och uppgifter som blir den praktiska konsekvensen av den grundläggande synen förutsätter emellertid inte nödvändigtvis en fullständig handlings- frihet. I katolsk tradition är den självständiga sfären för besluts- fattande starkt inramad av moraliska skyldigheter, och skiljer sig därigenom från extremt marknadsliberala uppfattningar som kan tendera att sätta likhetstecken mellan det allmänna bästa och sum- man av individernas egoism.

Det kan synas lite udda att åberopa Katolska Kyrkans auktoritet i en analys av samhällsapparatens utformning i Sverige, men det är inte bara ordvalen som återkommer i mer profana sammanhang utan också innehåll och grundsyn. Spår finns också i svenska parti- ers program, och principerna åberopas i motioner till riksdag och landstingsmöten. Det kan därför ha sitt värde att också känna till att subsidiaritetsprincipen diskuterats vidare i encyklikan Mater et magistra från 1961, i vilken Johannes XXIII gav sina klarlägganden

och tillägg till företrädarnas analyser av statens roll i samhället. I den framhävs, som tidigare, visserligen vikten av att staten be- gränsar sina insatser och inte förkväver den enskildes initiativ. Men å andra sidan markeras också tydligt att staten har skyldigheter mot de svaga, och det talas uttryckligen om behovet av statlig styrning:

”Därför måste man av de statliga myndigheter, som är ansvariga för den allmänna välfärden, kräva att de i större utsträckning och mera planmässigt än tidigare gör en ekonomisk-politisk insats samt för denna insats ger riktlinjer, skapar lämpliga institutioner och ansvariga instanser och slutligen ställer medel till förfogande.”

Detta är som synes något annat än en vag plädering för decentra- lisering och skulle, med en måhända något våghalsig uttolkning, kunna betraktas som ett starkt förord för en aktiv och ingripande välfärdsstat av nordisk modell.

Eftersom ordet subsidiaritet används alltmer i den inomsvenska politiska debatten, inte minst när det gäller den offentliga verksam- heten på regional nivå, har jag funnit det befogat med ovanstående utvikning. Med den nyansering som sålunda alltid behöver göras delar jag den grundsyn om subsidiaritet som i det här samman- hanget innebär att politiska beslut och ansvar för samhällelig verk- samhet inte bör läggas på en högre nivå än nödvändigt. Till det bör emellertid läggas ytterligare några kommentarer.

Den utveckling som pågår inom den offentliga sektorn mot en renodling av roller som skiljer på politisk beställning och verkstäl- lande produktion kommer sannolikt att fortsätta. Enligt min me- ning är detta till fördel både för den demokratiska tydligheten och för effektiviteten.

Vilken nivå som då är lämplig kan komma att variera mycket starkt beroende på produktionsförutsättningarna för olika verk— samheter. Stordrifts- och smådriftsfördelar växlar. Men ett gemen- samt drag kommer att vara att produktionsorganisationen blir mer skild från det politiska ansvaret att företräda medborgarna. Detta har betydelse för hur samhällsuppgifter kan fördelas på lokal, re- gional och nationell nivå. Man bör enligt min mening inte känna sig bunden av den traditionella produktionsfördelningen när man av- gör vilka frågor som politiskt hör hemma på en viss nivå eller hos en viss huvudman. Däremot bör man ha som vägledande princip att den som på medborgarnas vägnar har beställaransvaret också skall ha ansvaret för finansieringen av det som beställs.

4.1.4. Realism i grundförutsättningar och genomförandemöjligheter

Ett motiv för att decentralisera kan vara att så i grunden förändra en maktstruktur att ”decentralisera” betyder bryta ned och upp-

lösa. Det är vad som nu sker i Östeuropa. Därför är det viktigt när man använder uttryck som ”lägsta effektiva nivå” att man klargör om den nivån finns inom eller utom den rådande ordningens ram och hur ramen ser ut. Det är med min uppgift inte minst viktigt att skilja på om ett regionalt ansvar syftar till att göra Sverige effektiva- re eller om en regionalisering har ett federalt system som mål.

Till den svenska nationalstaten med riksdag och regering hör den överordnade suveräna beslutsmakten i alla frågor, oberoende av på vilken nivå olika verksamheter bedrivs eller vilken delegering av beslutsmakt som sker. Kommunalt ansvar skall ha stöd i lag. Jag utesluter federativa lösningar för svensk del. Inom det traditionella systemets ram handlar utredningsuppgiften ändå till stor del om var makten över olika landsdelars framtid skall läggas.

De uppgifter som tillkommer nationalstatens institutioner enligt regeringsformen rubbas således inte i de fortsatta resonemangen. Vissa nationalstatliga uppgifter har därför också ganska självklart kunnat läggas utanför bedömningarna. Dit hör utrikes- och säker- hetspolitiken, liksom rättsväsendet i vid mening. Tull-, skatte— och exekutionsväsende lämnas också utanför.

Det tillkommer också staten att svara för de stora, gemensamma välfärdssystemen i socialförsäkringssektorn så långt det gäller att bestämma regler och trygga finansieringen, vilket i och för sig inte utesluter att någon annan får ansvar för den löpande ärendehante— ringen och tjänsteproduktionen. Jag utgår t ex ifrån att det under alla omständigheter ankommer på riksdagen att besluta om regler för studiestöd trots att jag i övrigt för ett nyorienterande resone- mang om högskolefrågorna. Med ett annat exempel kan sägas att en återföring till staten av de kommunala bostadstilläggen ligger i linje med denna syn på staten som ansvarig för en grundläggande likabehandling av svenska medborgare.

Många viktiga och även ekonomiskt betydelsefulla servicefunk- tioner som barnomsorg, skola, fritidsverksamhet och äldreomsorg, eller tekniska funktioner av grannskapskaraktär, finns inte heller med i de fortsatta bedömningarna. Huvudmotivet för detta är att många av de medborgarnära uppgifter som i dag åvilar kommuner- na inte på något sätt är ifrågasatta i denna utredning. Det är en utgångspunkt att all offentlig service som innebär möten med en- skilda människor i första hand bör betraktas som primärkommuna- la ansvarsområden. Avsteg från en sådan princip får motiveras särskilt, vilket skett för den landstingsdrivna verksamheten samt i vissa fall där det bedömts rationellt att arbeta i rikstäckande tjäns- teproducerande ”koncerner” som Arbetsmarknadsverket med ar— betsförmedlingarna eller Riksförsäkringsverket med försäkrings- kassorna.

Sådana avsteg från ett renodlat primärkommunalt ansvar kan följa av att kommunerna har olika ekonomisk bärkraft och även i övrigt skiljer sig åt.

Landets kommuner varierar i invånarantal från knappt 3 000 (Bjurholm i Västerbotten) till 673 000 (Stockholm). Den till ytan största kommunen (Kiruna) är två tusen gånger större än den minsta (Sundbyberg). Antalet invånare per kvadratkilometer va- rierar från mindre än 1 (Jokkmokk, Arjeplog och Sorsele) till närmare 3 600 (Stockholm). Enskilda församlingar i huvudstaden har i vissa fall lika många invånare som medelstora städer. Till detta kommer väsentliga skillnader i näringsliv och befolkningsstruktur.

Alla kommuner har kapacitet att ta hand om vad som kan kallas grannskapsuppgifter, tex omsorg, skola och vissa tekniska för- sörjningssystem. Är kommunen för liten samverkar den med and— ra, t ex om gymnasieskolan. Samverkan kan också ha andra motiv, med gynnsamma effekter även hos stora kommuner. Många kom- muner ingår i sammanhängande stadsbildningar eller naturliga pendlingsområden, där samverkan ter sig naturlig.

Men alla kommuner är inte och kommer inte att bli några ut- vecklingscentra. Det är kanske endast de 25—30 största stadsbild- ningarna, inneslutande färre än 100 kommuner, som kan hävda en sådan ställning nu och i framtiden. Hur planerings- och utvecklings- uppgifterna klaras av i dessa ”noder”, och hur nätverken som binder dem samman kan utvecklas, blir i praktiken starkt be- stämmande för den regionala utvecklingen.

För att bättre än idag lösa problemen med samhällsservice i ett större omland än den enskilda kommunen, och samtidigt skapa goda förutsättningar för samordnad planering och regionala ut- vecklingsinsatser, är det inte en alldeles orimlig tanke att genom— föra ytterligare en kommunreform. Tankar om detta har förts fram där innebörden är att mellan 50 och 100 ”metrokommuner” eller ”regionkommuner” bildas som vardera omfattar en grupp grann- skapskommuner eller lokala självförvaltningsenheter (se tex Gid- lund: Fria ämbetsverk eller självständiga kommuner. Strategier för morgondagens offentliga sektor, Stockholm, 1986.). De större en- heterna skulle omfatta sammanhängande stadsbildningar eller på annat sätt naturliga näringsgeografiska områden (en struktur för detta finns i de 70 s k A-regionerna), vilket i sin tur skulle kunna medge en indelning för grannskapsfunktionerna i mindre enheter än dagens kommuner. Stor närhet och funktionell rationalitet skul- le därigenom kunna kombineras.

Jag kan se att en sådan konstruktion har sina fördelar också när det gäller att ta hand om utvecklingsfrågor, inte minst i storstads- områdena. Det går också att känna sympati för tanken att i struktu-

ren synliggöra landets egentliga utvecklingscentra, där centralorts- kommunerna redan idag har en betydelsefull roll. I kombination med en sammanhållen statlig planering för större regioner, där inte ens ”metrokommunens” geografi eller kapacitet räcker till, skulle med modellen kunna vinnas både enkelhet och slagkraft.

Förändringar av kommunernas roll som följer av ett scenario där landstingen eventuellt avskaffas kan också ses som motiv för en förändrad kommunindelning. Det kunde hävdas att sammanslag- ning av befolkningsmässigt små kommuner skulle underlätta över- tagande av ansvar för uppgifter som nu åvilar landstingen.

Men direktiven för mitt uppdrag ger ingen antydan om att kom- munindelningen skall prövas. Det finns inte heller i den politiska debatten något som tyder på att ett förslag om en sådan indelnings- reform skulle uppfattas som realistisk. Jag utgår därför i mina överväganden från en i princip oförändrad kommunindelning.

Sammanfattningsvis innebär det sagda att olika framtidsmodeller realistiskt bör utgå ifrån att Sverige konstitutionellt är en enhetsstat utan federativa inslag, att vissa självklart nationalstatliga och vissa lika självklart kommunala uppgifter inte är ifrågasatta, samt att en ny kommunindelningsreform inte är aktuell. Med dessa begräns- ningar skall därtill gälla att framtidsmodellerna var för sig skall vara fullt genomförbara och funktionsdugliga i förhållande till sina för- utsättningar, och kunna ligga till grund för principiella vägvalsbe- slut redan på kort sikt.

4.1.5 Debatt och positionsbestämningar Frågan om hur regionala funktioner skall skötas och styras har stått under ständig debatt. Efterkrigstidens modell för folkhemsbygget, med kraftfulla, sek- torvis organiserade, statliga länsnämnder med huvuduppgift att snabbt genomföra stora reformer på jordbrukets, skolans, bostads- byggandets och arbetsmarknadens områden, var inte okontroversi- ell. Dels stod den medvetet i motsättning till vissa berörda in- tressen, dels ifrågasattes redan från början om det inte vore på sin plats med lite mer av smidig samordning och lite mindre av burdus styrning och snäv detaljreglering. Ett av motiven för dåtidens mo- dell var att länsstyrelserna med sin avsaknad av lekmannainflytan- de betraktades som judiciellt inriktade ämbetsmannakollegier, olämpliga för den nya tidens reformuppgifter. Ett utredningsförslag i slutet av 1940—talet som pekade i riktning mot samordnad för- valtning under länsstyrelserna avvisades. Efterhand som den offentliga verksamheten byggdes ut gjorde sig behovet av sektorsamordning alltmer påmint. Länsstyrelserna

har så småningom förändrats i den riktning som tidigare efterlysts både i uppgifter och styrform, senast markerat genom samord- ningsreformen år 1991 då flera fristående länsnämnder avveckla- des. Utöver lekmannastyrelse kan, som kompensation för de av- vecklade förtroendemannanämnderna, länsstyrelserna efter egna beslut inrätta andra förtroendemannaorgan för särskilda uppgifter, vilket skett i viss men begränsad utsträckning. Som konsekvens av att landstingen väljer styrelse, bortsett från ordföranden, har an- svarsförhållandena samtidigt blivit otydliga.

Den länsdemokratiska tanke som hela tiden stått som alternativ till den rådande strukturen har under de allra senaste åren fått nytt liv och delvis nytt innehåll. Utan tvivel har den europeiska in- tegrationen med dess starkare betoning av regionernas betydelse påverkat debattläge och reformförslag.

Enligt en debattlinje — tydliggjord genom ett programbeslut vid Landstingsförbundets kongress i maj i år — bör den regionala nivån stärkas på olika sätt. Sverige behöver enligt denna uppfattning självständiga regioner i den nya europeiska miljön som har till huvuduppgift att främja den regionala utvecklingen och där frågor om t ex kommunikationer, utbildning, kultur och livsmiljö kommer att stå i centrum. Regionalt bör man också ta ansvar för samhälls- service som riktar sig till regionens invånare och som inte lämpligen kan tas om hand på lägre nivå. Ansvaret kan med fördel dis- tribueras enligt en indelning som i vissa delar skiljer sig från dagens län, men styrande regionala parlament bör legitimeras genom di- rekta val och förfoga över nödvändiga egna finansiella resurser. Det är i det fortsatta programarbetet inom Landstingsförbundet en kvarstående kontroversiell fråga om de egna finansiella resurserna skall byggas upp genom egen beskattningsrätt eller på annat sätt.

Andra debattlinjer har inte på samma sätt manifesterats i pro- grammatiska inriktningsbeslut, men invändningar mot den region- parlamentariska tanken har framförts på andra sätt. Det hävdas då att Sverige är för litet för regional uppsplittring, och att den inter- nationella utvecklingen snarast bör innebära en betoning av natio- nell sammanhållning i ”regionen Sverige” som vid en jämförelse inte är större än en medelstor tysk delstat. Den nationella samman- hållningen står i detta perspektiv också som garant för att starka storstadsregioner inte skall lämna andra delar av landet vid sidan av utvecklingen. När det gäller planering och samhällsservice för geo- grafiska områden som är större än enskilda kommuner, betonas möjligheten att samverka över kommungränserna i olika former som flexibelt kan anpassas till vad saken gäller. Samverkande kom- muner och en nationalstat som svarar för rikssolidarisk utjämning blir vägledande principer särskilt för dem som gör framtidsbe-

dömningen att landstingen till följd av förändringar på sjukvård- sområdet kommer att avvecklas.

Den demokratiska uttunning som kan bli en följd av ett svenskt EG-medlemskap möts enligt den regionparlamentariska debatt- linjen av en demokratisk förstärkning på den regionala nivån, som i framtidsperspektiv framstår som mer betydelsefull för väljarna än idag. Det är i regionerna som en stor del av framtiden kommer att bestämmas, alldeles oavsett om det finns en regional demokratisk struktur eller inte. Att avstå från direkt demokratiskt inflytande på den nivån kan därför innebära en stark försvagning av det demo- kratiska systemet, till förmån för de mer anonyma marknadskraf— terna. Mot detta anförs åter att Sverige är för litet för tre direktval- da nivåer och att de för väljarna intressanta politiska arenorna även i fortsättningen kommer att vara riket och kommunerna.

Jag återkommer något mindre rapsodiskt till dessa frågor men vill här anmäla att jag bedömt det ganska självklart att låta olika alternativa modeller ansluta till dessa debattlinjer. Dels är debatt- linjerna en sorts huvudfåror inte bara för debatten som sådan utan också sakligt och analytiskt. Dels bör de som skall bereda och besluta i senare skeden ha en möjlighet att känna igen sig i de presenterade alternativen och i kombinationsmöjligheterna dem emellan.

4.2. Det grundläggande Vägvalet

4.2.1. Strategiska utgångspunkter

Med en strävan att lägga det offentliga ansvarstagandet så nära människorna som möjligt är det, som konstaterats, en svårighet att den lägsta nivån — den primärkommunala — är så heterogen. Det är uppenbart att Stockholm av egen kraft kan ta ansvar för en sam- hällsservice av helt annan omfattning än Bjurholm. En bedömning av vad som från tekniska, administrativa, ekonomiska och fysiska utgångspunkter kan överlåtas på kommunerna ger därför helt olika resultat beroende på vilken kommun som är ”norm”. Väljer man de små kommunerna måste trots allt mycket stanna kvar hos andra huvudmän. Väljer man en större normkommun måste man söka olika samverkanslösningar för att småkommunerna skall kunna bära sitt ansvar.

Detta aktualiserar också frågan om det krävs någon ytterligare politisk nivå mellan kommunerna och staten. Den politiska verk- samheten i landstingen är ifrågasatt eftersom andra lösningar ut- reds för landstingens huvuduppgift sjukvården, vilket ytterligare

fokuserar på frågan om det även alltfort behövs en regional nivå i landets demokratiska system.

Argument för en sådan nivå är att man där kan ta politiskt ansvar för sådant som kräver större områden och resurser än vad huvud- delen av kommunerna besitter. I avsaknad av en sådan nivå får frågorna lösas antingen i samverkan mellan kommunerna eller politiskt hanteras på riksnivå, låt vara administrativt delegerade till den statliga regionala förvaltningen. Med en väl fungerande poli- tiskt styrd regional nivå minskar sannolikt omfattningen av de uppgifter som kräver hela landet som beslutsområde.

Argument mot en sådan nivå är att det krävs mycket av med- borgarnas demokratiska skolning för att kunna urskilja det politis- ka ansvaret för snarlika uppgifter som hanteras på flera olika nivå- er. Möjligheten för rikspolitikerna att svara för en sammanhållen finanspolitik eller regionalpolitik kan också tänkas bli kringskuren med flera självständiga politiska nivåer. Risken för skillnader i samhällsservice och utvecklingskraft kan tänkas öka om besluts- kompetensen splittras upp på flera geografiska områden.

Inte heller på frågeställningar av detta slag finns det något objek- tivt ”rätt” svar. Även här blir resultatet bla beroende av vilka nivåer man talar om. De uppgifter som lämpar sig för beslut i dagens landsting med deras historiska tradition och deras geo- grafiska indelning är rimligen mer begränsade än de uppgifter som skulle kunna hanteras om riket indelades i mycket få regioner.

Det politiskt-demokratiska systemet påverkas således av hur in- delningsfrågan hanteras. Med ett litet antal stora regioner blir beslutsspridningen i geografin begränsad men kan i sak göras kraft- full. Med många små regioner på nivån strax över kommunerna blir decentraliseringen visserligen tydlig men riskerar samtidigt bli kraftlös. I det första fallet kan man tycka att nationalstaten Sverige försvagas kraftigt. I det andra fallet kan det sägas vara överorgani- sation att lagra politiskt valda beslutsförsamlingar på varandra på en samhällsnivå som i allt väsentligt upplevs som lokal.

Ur denna mångfald av frågeställningar och synsätt måste väljas några huvudlinjer efter vilka man kan göra ett strategiskt val.

De sakområden som blir belysta i denna utredning är alla be- tydelsefulla för möjligheten till hållbar regional utveckling. In- vesteringar i infrastruktur, utbildning och kultur har liksom kol- lektivtrafikförsörjning och miljövård betydande inflytande över ut- vecklingskraften inom ett område. En sammanhållen syn på frågor av detta slag manifesteras normalt i någon form av övergripande samhällsplanering.

I dag är det regionala ansvaret för detta slags frågor splittrat. Länsstyrelserna förfogar över vissa regionalpolitiska utvecklings-

medel liksom expertkunskaper och planeringsresurser inom olika områden. Verksamheten är en blandning av utvecklingsinsatser och kontrollfunktioner. Landstingen tar allt oftare regionala utveck- lingsinitiativ och deltar direkt i planeringen inom de områden där de har eget eller delat huvudmannaskap. I Stockholms län har landstinget tilldelats ett särskilt ansvar för regionplaneringen. Kommunerna samverkar i länsförbund och i vissa fall i särskilda kommunalförbund för samhällsplanering. Kommuner och lands- ting samarbetar, ibland tillsammans med näringslivet, i regionala utvecklingsfora som Mälardalsrådet och Sydsam eller gemensam lobbyverksamhet i Bryssel. Statliga sektormyndigheter planerar och driver verksamhet inom geografiska områden som ser an— norlunda ut än länen, ibland i direkt samarbete med berörda kom- muner och andra intressenter, ibland med länsstyrelsen som sam- manbindande part. Regeringen blir ganska ofta direkt involverad i regionala utvecklingssatsningar, inte bara som akut ingripare i ut- satta lägen utan också som samverkanspart i resurskrävande pro— jekt som tex trafikinvesteringar i storstadsområdena. I någon me- ning är alla offentliga aktörer engagerade i den regionala utveck— lingsplaneringen, ofta starkt inflätade i varandra men inte alltid på ett genomskådbart sätt.

Ett försök till renodling av detta ansvar kan göras efter olika vägar. Det grundläggande Vägvalet står enligt min mening mellan två principiellt olika alternativ:

* Statligt regionalt ansvar * Kommunal självstyrelse med eller utan regional nivå

Båda dessa alternativ har starkt töd i svensk tradition. I förhållande till vad vi är vana vid i Sverige skulle därför Vägvalet kunna göras enligt vilken som helst av linjerna utan att i denna mening vara särskilt kontroversiellt. Även om konsekvenserna i vissa delar kan uppfattas som dramatiska för dem som direkt berörs bland besluts- fattare och tjänstemän, innebär inget av alternativen något kon- stitutionellt eller på annat sätt ingripande politiskt-organisatoriskt trendbrott.

4.2.2 Statligt regionalt ansvar I detta principiellt renodlade alternativ är utgångspunkten att ett så litet land som Sverige måste hushålla med begränsade gemen- samma resurser och kraftsamla för att ta till vara de möjligheter och undvika de faror som den internationella integrationen för med sig.

Vid EGs inriktningsbeslut i Maastricht om en politisk, ekono— misk och monetär union undvek man nogsamt att tala om en federativ europeisk union, men de praktiska konsekvenserna av besluten blir trots allt att nya steg tas på en sådan väg. Beslutspro- cessen i ett framtida EU, där fler frågor avgörs med enkel eller kvalificerad majoritet och färre med krav på enighet, innebär i vart fall att det överstatliga inslaget ökar.

Om Sverige blir en del av unionen kommer vi att i allmänna val utse ledamöter i Europaparlamentet. Partier och förvaltningar kommer att behöva organisera sitt arbete under hänsyn till de överstatliga kraven. Ovanpå den nationella nivån läggs en Europa- nivå i det totala demokratiska systemet. För partiernas del innebär det att de måste ha program för sitt arbete på den europeiska nivån, att de skall samarbeta med systerpartier i andra länder, men att de samtidigt bör finna smidiga former för samarbete tvärs över par- tigränser på svensk botten för att kraftfullt kunna driva gemen- samma svenska krav. Den minskade betydelse som nationalstaten under alla omständigheter kommer att få i det integrerade Europa — vilket gäller även utan ett EG-medlemskap — kan därför behöva balanseras av att antalet politiska beslutsnivåer inom Sverige be- gränsas och uppsplittring undviks. Det skulle i detta perspektiv särskilt gälla de tunga, välfärdsskapande, resursbesluten, som bor- de förbehållas nationalstatens företrädare. Att flytta över mycket av beslutskraften från regering och riksdag till regioner eller kom- muner skulle kunna försvåra regeringens och riksdagens möjlig- heter att hävda svenska intressen i EG. Det skulle därmed indirekt kunna lämna en redan svag regional nivå ännu svagare, särskilt i de delar av landet som inte har uppenbara naturliga förutsättningar att konkurrera med de mest dynamiska regionerna på kontinenten.

Det är då rimligt att staten — genom riksdag och regering, genom sina centrala sektorsorgan och genom sin representation i länen — tar huvudansvaret för att ”hela landet ska leva”. Detta kräver inte bara en kompetent central förvaltning till regeringens förfogande och en regional fördelningspolitik, utan också att tillgängliga resur- ser i landet utnyttjas så rationellt som möjligt. Staten har de resur- ser som krävs för att engagera tillräcklig kompetens i detta. Den samordnade länsförvaltningen innebär att steg har tagits mot en sådan ordning, t ex så att kunskaper och erfarenheter lätt kan bytas mellan olika samhälls- och expertområden. Med ytterligare krav på kraftsamling och kostnadseffektivitet är det motiverat med en ut— vidgning av denna länssamordning till fler områden, framförallt när det gäller planering av infrastruktur. Det är också motiverat att ifrågasätta de mer än trehundraåriga länen som rationella plane- ringsområden i 2000-talets miljö.

Till de i framtiden viktiga regionala utvecklingsfunktionerna kommer att höra ett samarbete med regioner i andra länder och bevakning av intressen hos EGs institutioner. Med ett huvudsak- ligen statligt regionalt utvecklingsansvar måste det innebära att statens företrädare förses med mandat och möjligheter att före- träda regionen i sådant internationellt arbete. Det ter sig uppenbart naturligt att det i så fall sker i nära kontakt och samarbete med regionens kommuner liksom näringsliv och organisationsliv, vilket skulle kunna förena nationell kraftsamling med lokal förankring. Den formella auktoritet som staten kan förläna sina regionala företrädare skulle då utnyttjas som instrument på den internatio- nella arenan, tillsammans med nödvändig lokal demokratisk upp- backning och försäkran om lokalt deltagande i överenskomna åta- ganden.

Med ett strategiskt val enligt denna linje blir landstingens framtid helt beroende av utfallet av den utredning som nu pågår om hälso- och sjukvårdens framtida organisation och finansiering. Landsting- en kvarstår tills vidare, men bör vid en konsekvent tillämpning av ett statligt regionalt ansvar inte engageras i uppgiften att välja styrelse i länsstyrelsen. Skall staten ha ansvaret bör staten också ha inflytandet och samarbeta med de lokala menigheterna på statens villkor.

I denna ordning ryms således inte någon egentlig regional demo- kratisk dimension. Det politiska ansvaret vilar på regering och riksdag. Det medborgerliga inflytandet i de allmänna valen får kanaliseras genom en röst i riksdagsvalet i den mån frågorna inte hanteras kommunalt.

4.2.3. Kommunal självstyrelse med eller utan regional nivå Kommuner i samverkan

En alternativ grundsyn som leder fram till ett annat strategiskt val tar sin utgångspunkt i den långa svenska traditionen med kommu- nalt självstyre. Ett fullföljande av denna tradition lägger bestäm- mandet över utvecklingen så nära människorna som möjligt. Kommunerna har en grundlagsfäst självständighet genom rege— ringsformen men samtidigt sina uppgifter som ett utflöde ur natio- nalstaten. Deras kompetens regleras dels i kommunallagen dels i speciallagstiftning för olika områden. Kommunallagen ger dem rätt och frihet att arbeta inom vida fält på eget initiativ och i mycket fria former. De kan i stort sett ta på sig de uppgifter de själva be- stämmer så länge det inte framgår av lag att uppgiften ankommer på någon annan. Kommunernas kompetens är dock i princip be- gränsad till ett bestämt geografiskt område och dess invånare.

Den kommunala självstyrelsen utövas av kommunerna och landstingen. Båda är i lagens mening kommuner vid sidan av var— andra och har anförtrotts uppgifter som parallella självstyrande organ utan någon inbördes hierarkisk relation. Ansvarsområdena är olika, men med gemensamma inslag, tex kollektivtrafik och gymnasieskola. Båda arbetar på såväl lokal som regional nivå. Landstingen lokalt i tex primärvård och tandvård och i andra uppgifter, kommunerna regionalt i olika samverkanskonstellationer i varierande ämnen.

Kommunerna och landstingen bildar således tillsammans en kommunal självstyrelsesfär som av staten regleras på likartat sätt. De har fortfarande i huvudsak en traditionell inbördes uppgiftsför— delning men har trots det många verksamheter inflätade i varandra.

Genom lagstiftning och statsbidragsvillkor reglerar staten kom- munernas handlingsfrihet.

Friheten är i många fall mycket stor. Med ramlagar och kommu- nal egenfinansiering eller generella statsbidrag nöjer sig staten med att formulera allmänna mål för verksamheten och överlåter med förtroende till kommunerna att finna formerna. I andra fall kan friheten vara mera beskuren genom bestämmelser i speciallagstift— ning eller specialdestinerade statsbidrag.

Utvecklingen har gått mot allt större kommunal frihet, i takt med att samhällsservicen byggts ut över hela landet. Den kontroll och uppföljning som staten bedriver leder i praktiken sällan till några starkt korrigerande åtgärder. Staten ingriper knappast mot kommu- ner med bostadsbrist trots att socialtjänstlagen ålägger kommuner- na en tillräcklig bostadsförsörjning. Man litar på, och har erfaren- het av, att systemet med delegerat ansvar i stort fungerar. Enskilda avvikelser tolereras därför.

Politiskt-demokratiskt vilar mycket av förtroendet på att partier- na engagerar sig på alla samhällsnivåerna i ett väl utvecklat kon— taktmönster. Den intressekamp som trots detta förekommer mellan nivåerna, även inom partierna, är ofta en kamp om ekonomi och betalningsansvar.

Om nu närhetsprincipen läggs till grund för Vägvalet blir det naturligt att välja primärkommunerna som huvudmän för samhälls- service och planering. Samhället byggs underifrån. Starka motiv för detta är att den som bäst känner den konkreta verksamheten också är den som är bäst skickad att planera och understödja dess ut- veckling. Praktiska hänsyn och finansiella restriktioner innebär samtidigt att huvudmännen kommer att finna det fördelaktigt och nödvändigt att samverka, för egennyttans skull om inte annat. Sådan samverkan kan ske i olika geografier och blandade former, men begränsas naturligt av förutsättningar som gäller specifikt för

olika verksamheter, tex kollektivtrafik i avgränsade pendlingsom- råden.

Även om formerna kan variera är ett av de viktigaste motiven för samverkan att samarbete ger högre effektivitet och lägre kostnader. Vid frivillig samverkan kan den geografiska avgränsningen an- passas till vad som är rationellt och därigenom bli mycket flexibel.

För all administrativ indelning gäller att själva indelningen alstrar behov av samarbete. Kommunindelningen är inget undantag. In- delningsreformerna har visserligen radikalt minskat behovet av samarbete, men varje gräns — hur man än drar den — leder till vissa ogynnsamma verkningar, vilka mildras genom samverkan.

Kommunal samverkan är i hög grad en praktisk fråga, som siktar in sig på att olika verksamheter skall bli skötta på ett effektivt och bra sätt. Framtida tillkommande uppgifter, som kan tänkas tas över från stat eller landsting, torde innebära att samverkansbehoven ökar kraftigt.

Ju mer omfattande det kommunala åtagandet är, desto större blir givetvis samverkansbehovet och desto vidsträcktare den nödvändi- ga geografiska utbredningen. Skalan är glidande. Det finns för- modligen en gräns där spontan och frivillig samverkan inte kommer att räcka till som metod för ansvarstagande och bra utförd verksam- het. Det torde inte minst gälla sådana regionala planerings- och utvecklingsuppgifter som lyfts fram i denna utredning, och som enligt min mening bör bedrivas i en relativt vidsträckt geografi. Lösningen blir då antingen att staten föreskriver viss obligatorisk kommunal samverkan i lämpliga former eller att staten trots allt behåller ansvaret själv.

Det finns inte heller i denna modell någon egentlig regional demokratisk dimension. Det politiska ansvaret vilar på kommun— fullmäktige i respektive kommun, även för de gemensamma åta- gandena i närregionen. Väljaren övar sitt inflytande genom en röst i kommunalvalet.

Regionalt folkstyre

Om nu en renodlad tillämpning av principen om närhet inte på ett godtagbart sätt kan kombineras med effektivitet — demokratiskt, utvecklingsstrategiskt, ekonomiskt eller administrativt — på grund av att de geografiska områdena blir för små eller för olika även när kommunerna samverkar, så får ett kommunalt självstyre på regio- nal nivå i stället byggas direkt med regionerna som bas. Starka motiv för detta är att en bra regional planering och en kraftfull regional resursmobilisering på strategiskt viktiga områden, som t ex utbyggnad av infrastruktur och högre utbildning och forskning,

förutsätter relativt vidsträckta geografier. På motsvarande sätt mås- te en hel del samhällsservice, vilken som exempel kan gälla såväl specialistsjukvård som operaföreställningar, vila på relativt stora befolkningsunderlag. Andra motiv är därför att solidarisk mellan- kommunal finansiering och utjämning, för sådant som kommuner- na inte klarar av egen kraft, kan lösas enklare och mindre konflikt- fyllt i en form där kompetensen redan i utgångsläget har definierats att gälla ett större område.

Det ökande intresse som nu knyts till regionernas utveckling från näringsliv och organisationsliv och från lokalt och regionalt verk— samma politiker har reell grund och måste kanaliseras någonstans. Det är därvid otillfredsställande att lokalt förankrade politiska initiativ inte kan ta vägen någonstans, utom möjligen efter viss omgång till centrala eller regionala statliga myndigheter utanför den egna inflytandesfären. Det immateriella resursslöseri som lig- ger i att inte ta till vara de regionala initiativens mobiliseringskraft leder i förlängningen också till bristfälligt utnyttjande av de materi— ella resurserna. God hushållning med begränsade resurser, tex i meningen väl avvägda prioriteringar inom och mellan olika verk— samhetsområden, förutsätter också god överblick, vilken för vikti— ga planerings- och utvecklingsuppgifter är lättast att få regionalt. Det är naturligt att den som har överblicken också har ansvaret.

Oberoende av ett svenskt EG-medlemskap medför näringslivets internationalisering, tillsammans med ett minskat statligt ägarin— flytande, att man inte längre kan förvänta sig att företagen visar trohet mot nationen i sina investerings- och lokaliseringsbeslut. Goda infrastrukturella förutsättningar i vid mening är vad man kan konkurrera med varandra om för att göra det intressant för före- tagen att välja det egna landet som bas. Med de förutsättningarna blir regionerna i många avseenden mer betydelsefulla än staterna, inte minst som naturliga näringsgeografiska regioner kan skära nationsgränserna. En direkt folkligt förankrad utvecklingsstrategi, som byggs upp under nära och okomplicerad kontakt mellan lokalt näringsliv och förtroendevalda, kan vara en viktig förutsättning för regional framgång i den internationella konkurrensen. Det förut- sätter då att de folkvalda regionala företrädarna förfogar över nödvändiga instrument och har god beslutskapacitet, även när de representerar regionen i olika internationella sammanhang.

Regionalt folkstyre finns redan idag genom landstingens ansvar för viktiga välfärdsområden som sjukvård och kollektivtrafik. Det kan således bygga vidare på den modell med ramlagar och statlig uppföljning och kontroll som kommer till uttryck i hälso- och sjukvårdslagen och i lagen om huvudmannaskap för kollektivtrafi- ken. Där har riksdagen lagt fast de övergripande målen eller kon-

struerat den organisatoriska ramen, men i övrigt överlämnat till de regionalt folkvalda politikerna att under långtgående frihet utforma verksamheten på det sätt man anser bäst utifrån behov och ekono- miska resurser. Det finns inget som principiellt hindrar att en sådan relation mellan stat och region utvecklas till att omfatta andra områden.

I denna modell finns en tydlig regional demokratisk dimension. Ett direktvalt organ — regionparlament — svarar inför väljarna för hur de använt de skattepengar som uttaxerats direkt av dem för de regionala uppgifterna. Väljarna röstar på tre nivåer. En grund- förutsättning för denna variant av kommunalt självstyre är därför också att det regionala åtagandet kan göras tydligt och väljarintres— sant.

4.2.4 De praktiska slutsatserna Det anförda leder till tre modeller för den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad där endera staten, kommunerna eller regio— nerna (landstingen) utgör den politiskt/administrativa basen för det regionala åtagandet.

Gemensamt för alla är att så mycket som möjligt av direkt samhällsservice till medborgarna bör läggas på den lägsta nivån, hos kommunerna.

Mest renodlade är alternativen med staten respektive regionerna som huvudmän. Där blir Vägvalet distinkt. I alternativet med kom- munal samverkan kan två olika utvecklingslinjer urskiljas beroende av hur långt samverkan kommer att sträcka sig. En relativt be- gränsad samverkan (dock mer utvecklad än idag) förutsätter ett fortsatt statligt regionalt engagemang. En mer långtgående sam- verkan i relativt vidsträckt geografi kan föranleda en formalisering som närmast innebär att man skapar ett indirekt valt regionalt ”parlament” med kommunerna som bas.

4.3. Uppgiftsfördelning mellan nivåer och huvudmän

I appendixdelen (kapitel 9 — 14) redogör jag för förhållandena inom sådana samhällsfält där man kan anta att de offentliga aktörerna genom sina åtgärder påverkar den regionala utvecklingen. Syftet har varit att se vad man på den regionala arenan kan göra inom några nyckelområden för att bidra till en hållbar utveckling, både med avseende på ekonomisk tillväxt och goda livsbetingelser för

invånarna. Till detta har fogats en genomgång av hälso- och sjuk- vården som främst motiveras av dess så dominerande plats i dagens regionala struktur. Genomgångarna vill jag sammanfatta i följande iakttagelser och bedömningar.

4.3.1 Samhällsplanering Vad gäller samhällsplanering (i vilket jag räknar in planering för god miljö och uthållig och konsumtionssnål energiförsörjning) lig- ger den hårda kärnan av fysisk planering på kommunerna genom bestämmelserna i plan- och bygglagen. Det finns inga skäl från mina utgångspunkter att föreslå några förändringar i den grund- läggande ansvarsfördelningen lokalt-regionalt-nationellt så vitt gäl— ler ingripande förändringar i det kommunala planmonopolet. Kom- munerna bör ha det fulla och slutliga ansvaret för den fysiska planeringen.

Men erfarenheter från de första åren med ny plan- och bygglag och naturresurslag och den första omgången översiktsplanering pekar på ett behov av bättre regional samordning (såväl mellan kommuner som mellan samhällssektorer) och högre kvalitet i plan- underlag och arbetsmetoder. De mellankommunala frågorna kan i vissa fall vara besvärliga att hantera, både för att de är diffust definierade och för att länsgränser skär genom områden som är naturliga att hålla samman. Det kan därför finnas skäl att se över de processuella reglerna i plan- och bygglagen och anslutande lagar, bl a i syfte att tydligare markera vad som kan vara regionintressen, vid sidan av riksintressena, och hur de bäst skall bevakas. Ett annorlunda arbetssätt kan stärka de regionala intressena, men de kan också byggas under genom att de ges en starkare ställning i den grundläggande lagstiftningen.

4.3.2. Miljö

För miljöfrågornas del kan konstateras att områden som är större än enskilda kommuner ofta är de mest naturliga områdena för miljövårdsplanering och miljövårdsinsatser, tex när det gäller vat- tenvård och luftvård. Problemens väldigt olika räckvidd beroende på vad saken gäller innebär å andra sidan att miljöfrågornas bästa hantering inte kan ha någon starkt styrande inverkan på rikets politiskt/administrativa indelning i regioner, i vart fall inte så länge det handlar om vårdande, bevarande och miljöövervakande upp- gifter. Större regioner skulle dock underlätta arbetet eftersom an- talet fall med nödvändigt flerpartssamarbete över regiongränser då skulle minska. En sådan effekt skulle bli särskilt påtaglig i vissa särskilda fall, t ex om avrinningsområdena till Mälaren skulle rym—

mas inom en region. Samtidigt måste det givetvis noteras att gräns- överskridande samarbete i miljöfrågor blir nödvändigt hur gränser- na än dras.

Även när det gäller de myndighetsutövande funktionerna på miljöområdet, som tillståndsgivning och tillsyn av miljöstörande verksamheter, har de olyckligt dragna länsgränserna negativa effek- ter. I vissa fall leder det till att alltför många miljötillsynsmyndig- heter verkar inom samma naturliga ”miljögeografiska” område. I storstadsområdet Göteborg finns 14 miljötillsynsmyndigheter, vil- ket är summan av länsstyrelsernas miljöenheter och kommunernas miljö— och hälsoskyddsförvaltningar. Läggs landstingens miljömedi- cinska enheter därtill blir det fler. Som jag bedömer det finns det en stor potential till vidgat kommunalt samarbete på detta område, liksom det ligger stora värden i bättre regional samordning.

De globala miljöproblemen innebär att frågorna internationalise- ras, vilket i sin tur medför att det blir ett viktigt nationellt åtagande att översätta internationella överenskommelser i lagstiftning och väl fungerande övervakning och tillsyn. Det är mot den bakgrun— den svårt att tänka sig en lokal eller regional miljöreglering, med undantag för vissa frågor som endast har begränsat lokal prägel (t ex buller). Dock finns möjlighet att med nationella beslut rikta olika starka krav mot olika delar av landet, med avseende på tex utsläppsmängder från olika enskilda källor.

4.3.3. Energi

Det svenska energisystemet befinner sig för närvarande i en över- gångsfas. Med de statsmaktsbeslut som gäller skall den sista kärn- kraftsreaktorn vara avstängd år 2010. Omställningen skall ske med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sys- selsättning och välfärd. Takten i kärnkraftsavvecklingen skall av- göras av bl a resultaten av hushållning med el och tillförsel av el från miljöacceptabel kraftproduktion. Kärnkraften skall ersättas av energitekniker som grundas på varaktiga, helst inhemska och för- nybara, energikällor samt en effektiv energihushållning. De out- byggda älvarna skall samtidigt bevaras.

Det är uppenbart att avveckling av kärnkraften inom utsatt tid kommer att ställa mycket stora krav på samhället. Under dessa omständigheter är det svårt att tänka sig en energipolitik som inte hålls starkt samman på nationell nivå. Det är staten som har till- gång till den nödvändiga medelsarsenalen och beslutskapaciteten.

De mest grundläggande energisystemen i Sverige är i hög grad nationellt, och i vissa fall internationellt, ”fastlåsta”. Dock innebär

pågående avreglering att flera aktörer kan släppas in på området. Kommunerna är redan viktiga sådana aktörer som energiproducen— ter och energidistributörer. I nuvarande system finns en regional roll i den översiktliga samhällsplaneringen. Möjligen finns ett visst ut- rymme att förstärka denna roll i den omställning som bl a skall innebära introduktion av förnyelsebara energikällor som biobräns- len, vilka kan förutsätta regionala marknader och distributionssys- tem. Erfarenheter av den kommunala energiplaneringen pekar på att större områden än enskilda kommuner skulle kunna vara bättre som underlagsområden för sådan planering. Större regioner än dagens län skulle kunna underlätta delegering av visst programan— svar som nu är nationellt, t ex stöd till FoU och försöksanläggningar.

Huvudmannaskapsfrågan inom det vida området samhällsplane- ring rymmer en komplikation som har att göra med att aktiviteter inom området ofta är en blandning av planering, utvecklingsin- satser och myndighetsutövning. Det är inte helt lätt att dela upp området efter stringenta gränser mellan dessa funktioner. Dels är de ibland intimt sammanvävda. Dels kan uppsplittring tänkas leda till viss misshushållning med begränsad kompetens. Om myndig- hetsutövning skall förbehållas staten är det inte möjligt att överföra odelade ansvarsområden till någon annan huvudman.

4.3.4 Näringsliv och regional ekonomi Svensk regionalpolitik har varit framgångsrik. Sverige har den minsta regionala spridningen av alla EFTA— och EG-länder mått som BNP per capita. Men flera empiriska studier pekar på att detta sannolikt beror på något annat än de gängse regionalpolitiska stö— den till företag och näringsliv. Det är svårt att belägga att tex lokaliseringsstöd, nedsatta arbetsgivaravgifter eller kommunala hy- ressubventioner haft någon avgörande betydelse i det stora hela. Förklaringar till den relativt goda regionala jämlikheten får i stället sökas i sådant som t ex den stora och väl spridda offentliga tjänste- produktionen. Vad gäller regionalpolitik och näringspolitik följer av EES-av- talet vissa villkor, vilka i huvudsak innebär att stödjande insatser som kan befaras få konkurrenssnedvridande effekter inte får an- vändas. För svensk del innebär detta såvitt kan bedömas endast små ingrepp i nuvarande medelsarsenal. I förhandlingar inför ett EG-medlemskap kommer Sverige att lägga tonvikt vid de speciella förutsättningarna i de nordiska länderna med stora glest bebyggda områden och långa avstånd, vilka bör betyda att svenska regioner skall kunna få del av stöd från EG eller att Sverige får behålla en självständigt utformad regionalpolitik. Tills vidare tycks denna

svenska inställning ha rönt förståelse, men den rubbar inte det grundläggande förhållandet att Sverige som relativt rikt land kom- mer att få bidra väsentligt mycket mer till EGs regionalpolitiska fonder än vad vi kan räkna med att få tillbaka därifrån.

Det bör noteras att regioner både har möjlighet och bör agera direkt mot EGs institutioner för att få del av medel därifrån, vilket är ett skäl för oss i Sverige att tydliggöra vem som företräder regionens intressen. Ett sådant tydligare mandat för regionala före- trädare kan dessutom betyda mycket för möjligheten att mobilisera resurser tillsammans med regioner i andra länder.

Enligt min mening betyder den allt starkare internationella in- tegrationen och det ökade konkurrenstrycket att det framöver blir angeläget att utforma en regionpolitik som bygger på föreställ— ningar om vilka komponenter som är nödvändiga basförutsätt- ningar i en region för dess möjligheter att överleva och utvecklas. För egen del har jag, liksom många andra, pekat på nyckelfunktio- nerna utbildning, forskning, kommunikationer och miljö. Vissa av dessa funktioner förutsätter så stora finansiella insatser och/eller är så uppenbara delar av nationella system att det får förutsättas att nationalstaten trots allt måste ta ansvar för viktiga delar av dem, i vart fall som initiala investeringar. Så långt finns det under över- skådlig tid kvar ett nationellt ansvar för mellanregional utjämning. I det ansvaret ligger också att vara förberedd på att konkurrens- trycket kan leda till större lokal och regional specialisering och därmed en större sårbarhet hos enskilda orter och regioner. Mitt något pläderande förord för bättre spridning av högskoleresurser genom nysatsningar har sin grund i dessa iakttagelser.

Här ryms en konflikt mellan det nationella och regionala in- tresset, liksom mellan olika regioners intressen: Det som är bra för nationen kan innebära att nysatsningar i stor utsträckning bör sty— ras till de delar av landet som redan i utgångsläget är relativt väl försörjda med infrastrukturella basresurser. Även om det med an- ständig logik kan hävdas att även de underförsörjda regionerna indirekt tjänar på detta är det svårt att vinna förståelse för sådana argument utanför storstadsområdena.

I mitt utredningsperspektiv föranleder iakttagelsen i vart fall en enkel men grundläggande följdiakttagelse; med större regioner än dagens län minskar de mellanregionala skillnaderna. Då skulle ett större självständigt utvecklingsansvar kunna läggas på regionerna, endera i form av inomstatlig delegation eller i form av ansvarsöver- föring till politiskt valda regionala organ. Behov av nationellt be- slutade utjämningsinsatser mellan regionerna skulle minska och förutsättningarna för mer verkningsfulla inomregionala priorite- ringar öka.

4.3.5. Arbetsmarknad och sysselsättning

Vissa reguljära sysselsättningspolitiska instrument har särskilt stor regionalekonomisk betydelse. Främst gäller det beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning. Beställarfunktionen är redan idag lagd på regional nivå genom de statliga länsarbetsnämnderna. Man bör mer medvetet kunna arbeta med dessa instrument så att in- satserna får långsiktig utvecklingseffekt. Det kan därför ligga för- delar i att åtminstone en del av de statliga medlen överförs till något regionalt organ som har ett bredare regionalt utvecklingsansvar än länsarbetsnämnderna. Detta bör kunna förenas med krav på att arbetsmarknadspolitiska insatser, som primärt riktar sig mot en- skilda människor, inte får innebära inlåsning i en lokal eller regio- nal arbetsmarknad. Det nationella och rikssolidariska betalnings— ansvaret får förutsättas bestå i huvudsak, dels för att det är fråga om insatser som varierar med konjunkturerna, dels för att sys- selsättningsproblem kan drabba olika delar av landet på ett sätt som inte går att förutsäga.

Ett alternativ till att överföra arbetsmarknadspolitiska instru- ment till någon annan än arbetsmarknadsmyndigheterna, är att helt enkelt definiera om en del av de medel som satsas, och kalla dem regionalpolitiska när de är regionalpolitiska. Det tydligaste ex- emplet torde vara beredskapsmedel som används för investeringar. Där bör den långsiktiga utvecklingseffekten kunna överordnas den kortsiktiga sysselsättningseffekten som beslutskriterium, utan att fördenskull ge några påtagligt negativa arbetsmarknadspolitiska effekter. Investeringsstimulanser används ju för övrigt ofta som arbetsmarknadspolitiskt instrument utan att kopplas till enskilda arbetssökande. Med en sådan tudelning skulle arbetsmarknads- organen samtidigt kunna kraftsamla till insatser som gäller enskilda människor och företag, i linje med den verksamhetsinriktning som redan är prioriterad.

4.3.6 Högre utbildning och forskning Inom området högre utbildning och forskning pågår för närvarande en intensiv diskussion om nya former och strukturer som på sikt kan innebära att det statliga huvudmannaskapet och den helt domi- nerande statliga anslagsfinansieringen förändras. Självständiga och fondfinansierade högskolor i stiftelseform förs fram som en möjlig modell. Till förändringsbilden hör också ett växande internationellt samarbete, med tex gemensamma och alltmer ambitiösa utbild— nings- och forskningsprogram på europeisk bas. Jag utgår ändå ifrån att frågor om högre utbildning och forskning

även i framtiden kommer att hållas samman i en nationell hög- skolepolitik, som bland annat klarlägger kvalitetskraven och tryg— gar ett rimligt mått av förutsägbarhet för dem som verkar inom högskolan eller på andra sätt är beroende av den. Det betyder att staten övergripande måste svara för vissa reglerande uppgifter och för uppföljning och utvärdering. Det får också förutsättas att den nationella högskolepolitiken innehåller ett finansiellt åtagande och att regering och riksdag fattar de beslut som krävs för att trygga en uthållig grundforskning. Vissa ”smala” utbildningar och forsk- ningsdiscipliner kräver också nationella beslut eftersom uppsplitt— ring inte är möjlig när elevunderlaget är litet eller forskningen är extremt resurskrävande. Det betyder att staten därmed också har ett avgörande inflytande när det gäller lokalisering och dimensione- ring i vissa fall, även i en möjlig framtida situation där universitet och högskolor kanske löst stora delar av sin finansiering utan anslag över den statliga budgeten.

I det nationella åtagandet bör, både nu och i en framtid med eventuellt ändrade förutsättningar, ingå att fördela resurser under hänsyn till att satsningar på högre utbildning och forskning har mycket stor betydelse för regional utveckling. Av landets samlade FoU-verksamhet (inkl den som bedrivs inom näringslivet) svarar Stockholm-Uppsala—regionen för närmare hälften och Göteborgs- och Lundregionerna sammantagna för ytterligare en fjärdedel. Om man enbart ser till högskolans resursfördelning blir dessa regioner än mer dominerande. Detta strukturella arv kommer naturligtvis i allt väsentligt att bestå, men kan balanseras av sådana nysatsningar som skett i Linköping, Umeå och Luleå.

Inom ramen för den nationella politiken finns emellertid ett växande utrymme för regionala åtaganden. På kort sikt är det knappast möjligt att lokalt och regionalt mobilisera resurser för kraftfulla nysatsningar i underförsörjda delar av landet utan att staten tar ett finansiellt huvudansvar. Men på någon sikt kan en ny situation uppstå där fria högskoleenheter med olika huvudmän, såväl offentliga som privata, är det normala mönstret. Såväl kom- muner som regionala företrädare kan tänkas ingå bland stiftelsebil- darna och finansiärerna. Om fördelningen av högskoleresurser mellan landets olika delar blir jämnare än idag (t ex genom att väl fungerande nätverksuniversitet byggs upp i mellersta Norrland och sydöstra Sverige i enlighet med initiativ som nu drivs i dessa delar av landet) skulle det finnas bättre förutsättningar för ett regionalt huvudmannaskap för den högre utbildningen och forskningen, vil- ket skulle kunna innefatta ett ansvar för basfinansieringen. Omvänt kan man tänka sig att den redan etablerade lokaliseringen och resursfördelningen får öva ett starkt inflytande över en ny regionin-

delning av Sverige. Med tanke på sektorns stora betydelse för regionernas utveckling bör man kunna förvänta sig att regionala huvudmän i så fall prioriterar verksamheten högt.

Vad som redan idag ankommer på värdkommuner och på olika regionala aktörer är att understödja och utveckla en i vid mening god miljö för den högre utbildningen och forskningen. Kommuner och regionala organ är också viktiga beställare av uppdragsut- bildning och uppdragsforskning och kan tillsammans med lokalt näringsliv bidra till enskilda högskolors profilering.

Det finns idag högskolor i alla län. Ändå måste det nog kon- stateras att verksamheten knappast låter sig inordnas som ”regio- nal” i en struktur med 24 län. Just den ojämna resursfördelningen över landet är ett väsentligt hinder. Ett framtida regionalt huvud- mannaskap skulle enligt min mening bl a förutsätta väsentligt färre regioner.

4.3.7. Kultur

Vad gäller kultur kan man säga att kulturpolitiken även haft en regionalpolitisk innebörd under den senaste tjugoårsperioden. Nya initiativ i början av 1970—talet syftade till att bryta storstadsdomi— nansen genom att stimulera utveckling och utbyggnad av kultur- institutioner i hela landet. Vid den tidpunkten hade den kommuna— la bärkraften visserligen förstärkts genom kommunsammanlägg- ningar, men kommunerna var ändå i de flesta fall för små för att ensamma bära ansvaret för tex en teater eller en orkester. Nya institutioner behövde ett större omland. Sålunda kom länen in som regioner i den kulturpolitiska bilden.

Ingående diskussioner fördes om vem som var den lämpligaste huvudmannen för nya kulturinstitutioner. När valet till slut föll på landstingen var motiven dels behovet av politisk förankring, dels länsnivåns växande betydelse på andra områden för länsutveckling, planering och samverkan.

Att kulturen spelar en roll för den regionala och lokala ut- vecklingen har uppmärksammats först under senare år. Genom att den successivt fått fäste och styrka på platser som tidigare haft en torftig kulturverksamhet har alltfler insett att den spelar en nyckel- roll som identitetsskapare och för att bidra till att människor och verksamheter etablerar sig i bygden. En mångfaldigt god livsmiljö har blivit ett lokaliseringsargument.

Sammanfattningsvis är det från såväl kulturpolitiska som regio- nalpolitiska utgångspunkter angeläget med en väl spridd infrastruk- tur för kultur. Här sammanfaller i hög grad det nationella sektors- intresset och det regionala utvecklingsintresset. Statens kulturpoli-

tiska ansvar kommer till uttryck i praktisk politik genom insatser för att (finansiellt) garantera en organisatorisk struktur för den regionala kulturverksamheten och för att stimulera en kvalitativ utveckling. Inom de ramar som avtalen med staten ger bär i övrigt landstingen och kommunerna ansvaret för de regionala och lokala kulturinstitutionerna och för att kulturutbudet når ut till männi- skorna. I praktiken är åtagandet för kommuner och landsting långt större eftersom de på eget initiativ finansierar en bredare kultur- verksamhet än den med staten samfinansierade, om än med ganska varierande ambitionsnivå.

Med riksdagens beslut om hur statsbidragen till kommunerna skall utformas i framtiden följer ett fortsatt direkt statligt inflytan- de. Kulturanslagen undantas från den allmänna ”statsbidragspå- sen” till kommunernas fria förfogande. När nätet av kulturinstitu- tioner är fullt utbyggt över landet, vilket det bör vara framåt sekelskiftet, är det enligt min mening dock svårt att se varför staten inte skulle kunna överlåta ansvaret på kommunerna eller en regio- nal huvudman. För alternativet med primärkommunalt ansvar talar att det närmast är värdkommunerna som förfogar över alla kring- förutsättningar runt verksamheten. För alternativet med regioner— na talar en bättre fördelad och därmed starkare ekonomisk bär- kraft; underskottsfinansieringen kan bäras solidariskt av alla verk- samhetens brukare, vilka normalt är långt fler än de som är bosatta i värdkommunen. Vad som fortfarande bör ankomma på staten är kvalitetssäkring genom bl a ansvar för uppföljning och utvärdering, högre utbildning och konstnärligt utvecklingsarbete samt huvud- mannaskap för nationalscenerna.

4.3.8. Trafikinvesteringar

Vad gäller trafikens infrastruktur låter sig verksamheten enklare än på andra områden fördelas geografiskt; på nationella stomnät och kompletterande regionala och lokala nät. Det är både möjligt och önskvärt att fördela beställaransvar för investeringar och drift av vägar och järnvägar enligt ett sådant mönster. Den fördelnings— modell som redan tillämpas kan utvecklas. Hur gränsen mer exakt skall dras mellan riksnät och regionala nät blir bl a beroende av regionernas storlek. Med större regioner kan sannolikt fler vägar och järnvägar klassas som regionala.

För att hantera den ekonomiska planeringen av trafikens in- vesteringar samt vissa drifts- och underhållsinsatser krävs en regio- nal beslutsnivå. Denna bör enligt min mening utformas som en beställarfunktion utan egna större genomföranderesurser. Funktio- nen skulle väl kunna utföras inom ramen för en samlad statlig

regionförvaltning eller under regionalt folkstyre. Trafikfrågomas påtagligt regionala och interregionala karaktär (i vissa delar av landet to m internationella karaktär) talar dock emot ett kommu- nalt huvudmannaskap om förutsättningen är frivilligt samarbete. Ett kommunalt huvudmannaskap skulle i stället kunna medföra att sektorsintressena inom trafikområdet ytterligare stärks på det loka- la och regionala intressets bekostnad. Sådana tendenser finns redan nu genom Vägverkets nya organisation.

En följd av ett utökat regionalt mandat i trafikfrågor bör vara att de statliga investeringsanslagen förs över till det regionala organet. En förutsättning för att en statlig regionförvaltning eller ett poli- tiskt valt organ skall kunna utföra dessa uppgifter på ett menings- fullt sätt är att de får tillräcklig kompetens. Den resurs i form av kommunikationsexperter som nyligen tillförts länsstyrelserna be- dömer jag vara otillräcklig. I praktiken torde det bli fråga om att växla kanslikapacitet mellan trafikverken och det regionala orga- net.

Erfarenheterna tyder på att samordningsmöjlighetema mellan trafikslagen inte skall överdrivas, Det ligger emellertid uppenbara fördelar i att regionala investeringsmedel också bör kunna an- vändas till anläggningar som är knutpunkter mellan trafikslagen.

4.3 .9 Kollektivtrafik

Genom länshuvudmannareformen år 1978 bildades kraftfulla regio- nala kollektivtrafikbeställare. För närvarande pågår ett andra steg i reformen som innebär att trafikutövningen effektiviseras. Erfaren- heterna av reformen är goda.

I vissa delar av landet stämmer dock dagens länsindelning dåligt överens med resandeströmmarna. Detta bidrar till min uppfattning att det är hög tid att se över länsindelningen. Med färre och större regioner får man samtidigt tänka sig en subregional indelning för de trafikbolag som mer konkret sköter upphandling av kollektivtrafik, där indelningen följer lokala pendlingsmönster.

4.3.10. Hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvården är inne i ett omstruktureringsskede där vissa mer eller mindre manifesta utvecklingstendenser kan skönjas. Det politiska intresset styr bort från produktion till de mer strategiska frågorna om finansiering, tillhandahållande, uppföljning och ut— värdering. Patienternas valfrihet ökar, med rörelsefrihet även tvärs över hävdvunna landstingsgränser. ”Affärsmässighet” uppmunt-

ras och utvecklas på olika sätt genom större privata produktionsin— slag, interna köp/sälj-relationer, prestationsrelaterad medelstilldel- ning, rn m. Sjukvård och sjukförsäkring sammankopplas starkare.

Mycket talar för att hälso- och sjukvården går mot ett system som balanserar mellan marknad/konkurrens och reglering/budgetstyr- ning.

Redan idag finns en fördelning av funktioner lokalt-regionalt- nationellt som tar sin utgångspunkt i vad för sorts sjukvårdande insatser det gäller. Förskjutningar sker över tiden, bl a som följd av den medicinsk-tekniska utvecklingen, men det är ändå uppenbart att sjukvården kan nivågrupperas på ett sätt som innebär att man kan urskilja lämpligt stora områden/regioner för olika typer av vård. Detta är förhållandevis oproblematiskt. Den stora frågan från mina utgångspunkter är snarast i vilket samhällsorganisatoriskt sammanhang det politiska inflytandet skall utövas. I väsentliga delar hänger detta samman med val av grundläggande finansie- ringsform. Dessa stora frågor är nu föremål för utredning i en parlamentarisk kommitté.

Beställarfunktionen för sjukvård kan utformas på många olika sätt och inget huvudmannaskap är egentligen uteslutet, även om det är rimligt att anta att ett eventuellt framtida förstatligande närmast skulle kunna handla om ett statligt styrt men försäkringsfi- nansierat system.

I huvudsak kan två grundmodeller användas för finansieringen; antingen betalas vården av budgeterade anslag eller också bygger den på ett försäkringssystem där förmånstagaren har rätt till be- handling enligt vissa regler. I uppdraget till utredningen om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation skall tre framtids- modeller prövas särskilt: reformerad landstingsmodell, primär- vårdsstyrd vård samt obligatorisk sjukvårdsförsäkring. Den refor- merade landstingsmodellen utesluter inte förändrade landstings— gränser. För den primärvårdsstyrda vården skall, bland andra varianter, prövas ett primärkommunalt finansieringsansvar. Hur lösningen till slut utformas har betydelse för hur man i övrigt kan bygga upp en struktur för den offentliga regionala verksamheten.

En framtida regional struktur — tre huvudmodeller

5.1. Gemensamma utgångspunkter

Av det föregående har framgått att de uppgifter som hanteras inom den offentliga sektorn kan hänföras till tre huvudkategorier:

* Uppgifter som naturligen hanteras på nationalstatsnivå, t ex för- svar, rättsväsende och generella välfärdssystem av socialförsäk- ringskaraktär. * Uppgifter som kräver närhet, kontakt och dialog med enskilda och som därför naturligen hanteras kommunalt, tex omsorger, skolutbildning och lokala tekniska försörjningssystem. * Uppgifter som kräver ett större omland än en enskild kommun för att det skall finnas en tillräcklig resursbas eller för att över- blick och samverkan är nödvändig, tex planering av trafikens infrastruktur och specialiserad sjukvård.

Av det jag anfört framgår också att det är de frågor som har en avgörande betydelse för utvecklingen i en region som bör stå i centrum för det fortsatta intresset. Vad som därför här återstår att diskutera är hur de frågorna kan hanteras i de olika huvudalternati- ven:

* Statligt regionalt ansvar * Kommuner i samverkan * Regionalt folkstyre

Det gäller då uppgifter inom sektorerna

— samhällsplanering, — miljö, — energi,

— näringsliv och regional ekonomisk utveckling, — arbetsmarknad och sysselsättning,

— trafikens infrastruktur, — kollektivtrafik,

— högre utbildning och forskning, — kultur,

— hälso- och sjukvård.

Gemensamt för detta breda spektrum av samhällsuppgifter är att den som har ett avgörande inflytande över besluten också har ett avgörande inflytande över en regions framtidsförutsättningar, så långt det är möjligt att påverka förutsättningarna med politiska och administrativa beslut.

Som anförts skall alla modeller utgå från en ambition att så många uppgifter som möjligt bör hänföras till den primärkommu- nala nivån. Avståndet mellan dem som fattar besluten och dem som berörs bör minimeras.

En ytterligare gemensam utgångspunkt är behovet att renodla ansvarsförhållandena mellan olika aktörer för att därigenom bla skapa förutsättningar för demokratiskt ansvarsutkrävande. Renod— lade ansvarsförhållanden ger också som en konsekvens att regio- nerna får tydligt utpekade talesmän i samarbete och dialog med andra regioner och aktörer inom och utom landet.

Som närmare kommer att redovisas i det fortsatta, är det härut— över min uppfattning att de regionala utvecklingsfrågorna, så som de avgränsats i denna utredning, bäst hanteras i en geografisk indelning med 8—12 regioner. Om betoningen i stället läggs på medborgarnära samhällsservice, administration eller myndighetsut— övning kan den lämpliga indelningen bli en annan.

Det ligger i sakens natur att förändrade kompetensgränser aktua- liserar en mängd ställningstaganden i stora och små frågor. Er— farenheten visar att redan mindre omfördelningar av uppgifter kan förutsätta ändringar i lagar och avtal, eller särskild organisation och resurser för genomförande. Det är inte möjligt, och inte heller utredningsmässigt kostnadseffektivt, att i detta sammanhang för- söka överblicka alla dessa spörsmål. Behandlingen måste anstå till senare utredningsetapper, då avgörande principiella ställningsta- ganden redan är gjorda och siktet är inställt på ett mer slutgiltigt definierat alternativ. En inblick i vilken typ av ställningstaganden som blir aktuella ges i Västsverigeutredningens samtidigt avgivna betänkande, där det varit nödvändigt att ta ställning till vissa frågor av detta slag.

Här nedan beskrivs översiktligt hur olika uppgifter blir omhän- dertagna i de tre grundmodeller som utgör mina alternativ, samt vilka politiskt/organisatoriska egenskaper som är knutna till model- lerna.

Siktet är inställt på en situation några år framåt i tiden, men avstampet görs i de mer dagsaktuella förutsättningarna. Med olika läsarter kan beskrivningarna därför uppfattas som alltför diffusa eller alltför konkreta.

5 .2 Statligt regionalt ansvar 5 .2. 1 Grundförutsättningar

Staten, landstingen och kommunerna behåller i denna modell i huvudsak ansvaret för sina respektive områden enligt nuvarande fördelning. Redan beslutade eller förväntade förändringar i an- svarsfördelningen påverkar inte omedelbart de regionala utveck- lingsfrågornas hantering.

Landstingens länspolitiska insatser, inklusive ansvaret för kol- lektivtrafik och kulturinstitutioner, fortsätter, men finansiella re- striktioner innebär att insatserna inte utsträcks till nya områden. Gränsöverskridande samarbete inom sjukvården utvecklas vidare, vilket i förlängningen kan föranleda ändringar i landstingsindel— ningen.

En fortsatt överföring av uppgifter förutsätts ske från staten till kommunerna, bl a från den statliga länsförvaltningen. Vissa över— föringar har aktualiserats av länsstyrelserna i den nu pågående dialogen med regeringen om anslag för nästkommande treårspe— riod, bla inom områdena beredskapsplanering, miljö- och natur- vård, socialtjänst och livsmedelskontroll.

Finansiella restriktioner innebär att kommunerna vidareutveck- lar ett inbördes samarbete på olika områden och i varierande former. Samarbetet underlättar fortsatt och förstärkt delegation av statliga uppgifter.

Staten kraftsamlar sina regionala planerings- och samordnings- uppgifter i en organisation — länsstyrelsen — inriktad på huvudupp- gifterna regional utveckling och bevakning av riksintressen i sam- sällsplaneringen. Färre län än idag underlättar regeringskontakter och inomstatlig delegation till den regionala nivån.

5.2.2. Länsstyrelsens uppgifter

Som regeringens myndighet i länet skall länsstyrelsen under ledning av en landshövding

— verka för att fastställda nationella mål inom olika samhälls- områden får genomslag, — bevaka riksintressen i samhällsplaneringen, — främja utvecklingen i regionen med förfogande över statliga medel härför, — vara statens förhandlingspart i förhållande till kommuner, lands- ting och näringsliv beträffande samfinansierade åtaganden av regionalt intresse, — vara regionens företrädare inför andra regioner inom och utom landet.

Länsstyrelsen kan vid sidan av detta ha myndighetsutövande upp- gifter inom olika områden, men bör inte åläggas allmänna för— valtningsuppgifter som saknar samband med verksamhetens hu- vudinriktning.

För olika delområden innebär detta följande.

Samhällsplanering

Det sker inga grundläggande principiella förändringar när det gäl- ler uppgifter i den fysiska planeringen enligt regler i tex plan- och bygglagen och naturresurslagen, men en kraftfullare bevakning av riksintressen, regionintressen och mellankommunala frågor i an— slutning till kommunernas planarbete. Viss ytterligare delegation av plan- och byggärenden till kommunerna är möjlig, även om det mesta redan förts in under kommunalt ansvar.

Planeringsunderlag till kommuner och näringsliv tas fram i form av kvalificerade analyser och prognoser angående arbetsmarknad, företagande, trafik, miljö, boende, social välfärd m m, inklusive befolkningsprognoser. Kvalitetssäkring i analys- och prognosmeto— der betonas.

Planeringsunderlag lämnas till regeringen bl a inom området högre utbildning och forskning.

Den samhällsplanering som länsstyrelsen skall genomföra be- höver stöd av analysdata, vilket kan aktualisera frågor om Statistis- ka Centralbyråns roll som producent av regional statistik och olika samverkansformer med länsstyrelserna.

Ett ämnesintegrerat regionprogramarbete bedrivs, med särskilda utvecklingsstrategier för miljöskydd och miljövård, kulturmiljö- vård, trafikinvesteringar och kollektivtrafik, högskoleutbildning och annan vuxenutbildning, landsbygdsutveckling, bostadsförsörj- ning, energiförsörjning och energihushållning samt företagande och näringslivsutveckling. Programmen förankras i kommuner, närings- liv och organisationsliv. Strategierna utvecklas till planer i de delar länsstyrelsen själv förfogar över genomförandemandatet.

Miljövård

Tillståndsgivning, tillsyn, övervakning, vård och restaurering på miljöområdet bedrivs i princip enligt nuvarande ordning. Med stör- re regioner och förstärkt kompetens kan öppnas en möjlighet att delegera rätten att lämna tillstånd till miljöstörande verksamhet från Koncessionsnämnden för miljöskydd till länsstyrelserna i fler typer av ärenden än idag. Fortsatt överföring till kommunerna sker av såväl myndighetsuppgifter (tillsyn) som vårdande insatser, tex förvaltning av naturvårdsområden och reservat.

Miljöövervakning, miljöanalyser och miljöprogramarbete beto- nas. Striktare prioritering görs till allvarliga hot och störningar.

Granskning och beredning av exploatörers miljökonsekvensbe— skrivningar blir ett växande inslag i arbetet.

Energi

Som del i den samhällsplanering som gäller användningen av mark och vatten bereder länsstyrelsen frågor om lokalisering av energi— produktions- och distributionsanläggningar.

Länsstyrelsen medverkar särskilt i omställning av energisystemen i de delar som berör de areella näringarna, t ex biobränslen, torv- brytning.

Bostäder

Som del i samhällsplaneringen bidrar länsstyrelsen med analys- och prognosunderlag för kommunernas arbete med bostadsförsörjning.

Länsstyrelsen övertar kvarvarande begränsade myndighetsupp- gifter angående bostadsfinansiering efter avveckling av länsbo- stadsnämnderna.

Näringsliv och regional ekonomisk utveckling

Länsstyrelsen beslutar om och följer upp effekterna av regionalpo- litiska stödmedel, som lokaliseringsstöd, glesbygdsstöd, finansie- ring av utvecklingsprojekt m m i utvecklade former. Resultatupp— följning betonas. Vidgning av uppgiften sker till att i princip gälla all regionalpolitisk stödgivning där myndighetsprövning är påkal- lad, vilket kan beröra beslut som idag regeringen eller Närings— och teknikutvecklingsverket fattar.

Statliga budgetmedel till utvecklingsfonderna, eller andra finans- ierings- och rådgivningsinstitut av motsvarande slag, bör kanalise- ras via länsstyrelserna, lämpligen som en del av ett samlat länsan- slag till respektive länsstyrelses förfogande.

Länsstyrelsen övertar förfogande- och beslutanderätt från Ar- betsmarknadsverket över sådana medel som särskilt används för investeringsarbeten. Innebörden är att anslagen i statsbudgeten definieras som regionalpolitiska stödmedel, men att de även i fort- sättningen skall vara beroende av konjunkturläget och syssel- sättningen i byggbranschen. Delegation från regeringen till länssty- relserna när det gäller även andra konjunkturbetingade investe- ringsbeslut bör övervägas, vilket förutsätter god framförhållning och välplanerade objektsreserver.

Arbete med landsbygdsutveckling prioriteras i nära samarbete med landsbygdskommunerna och med egen sektorsövergripande arbetsmetod. Myndighetsuppgifter på lantbruksområdet bibehålls, innefattande beslut om bidrag till jordbruksföretag, men den kon- sulterande rådgivningen överlämnas till näringen själv. Länsstyrel- sen övertar också motsvarande uppgifter på skogsvårdens område från skogsvårdsstyrelserna, där det då också förutsätts att ren nä- ringsverksamhet förs till näringen själv. Det bör övervägas att, i landsbygdsutvecklande syfte, ge länsstyrelserna stor frihet att själva besluta om att slussa penningmedel mellan annars sektorvis be- stämda ändamål för t ex lantbruk, skogsbruk, glesbygdsstöd, fiske- vård, kulturminnesvård, miljövård etc.

Trafik och infrastruktur

Länsstyrelsen svarar för planering och beslut om investeringar i regionala trafikanläggningar. Den övertar förfoganderätt över an- slag för detta från Vägverket och i viss mån Banverket och bygger upp motsvarande kompetens. Med större regioner vidgas den del av väg- och järnvägsnätet som definieras som regional.

Länsstyrelsen bereder, förhandlar och beslutar för statens räk- ning om sådana investeringsobjekt som samfinansieras med andra intressenter.

Som del i samhällsplaneringen lämnas underlag för trafikhuvud— männens planering av kollektivtrafik.

Länsstyrelsen samordnar trafiksäkerhetsarbetet i regionen i kon- takt med Vägverket, Polisen, NTF, m fl.

Utbildning och forskning

Som del i samhällsplaneringen medverkar länsstyrelsen med under- lag för andra huvudmäns planering av utbildningsutbud på gymna- sial och postgymnasial nivå, inkluderande olika former av vuxenut- bildning. Behovsanalyser genomförs i nära kontakt med närings- livet.

Det bör övervägas att låta länsstyrelsen besluta om bidrag till folkbildningsverksamhet, däribland folkhögskolorna, vilket påver- kar det nuvarande Folkbildningsrådet.

På regeringens uppdrag lämnas analys- och planeringsunderlag för högskolans inriktning och dimensionering.

Med personella och finansiella resurser bidrar länsstyrelsen för statens del i olika former till att understödja och utveckla kontak- terna mellan forskningen och dess olika avnämare. Uppgiften kan innefatta medverkan som stiftelsebildare av forsknings- och ut- bildningsinstitut.

Kultur

Planering, myndighetsutövning och statsbidragshantering på kul- turminnesvårdens område sker som för närvarande. Med större län och förstärkt kompetens öppnas möjlighet att överta uppgifter från Riksantikvarieämbetet, tex när det gäller frågor om det kyrkliga kulturarvet.

På regeringens uppdrag är landshövdingen/länsstyrelsen statens förhandlare och avtalsslutande part för kulturinstitutioner (länsbib— liotek, länsteatrar, länsmuseer och andra institutioner med gemen- samt riks- och lokalintresse) som samfinansieras med landsting eller kommuner eller privata intressenter. Ett sådant regionalt ansvar påverkar Statens kulturråd.

Övrigt

De delområden som har behandlats här ovan hänför sig i huvudsak till länsstyrelsens uppgift att främja utvecklingen i regionen. En annan viktig uppgift för länsstyrelsen är att verka för att fastställda nationella mål inom olika verksamhetsområden får genomslag. Till detta hänför sig en stor del av länsstyrelsens myndighetsutövning och huvuddelen av vissa sakområden som djurskydd, livsmedels- kontroll, beredskapsplanering och den i år nytillkommande upp- giften på konkurrensområdet. Sådana uppgifter bör också finnas i en samlad länsstyrelse.

På det sociala området bör ärendehantering, tex gällande alko- holutskänkning eller missbrukarvård, kunna överföras till kommu- nerna, medan länsstyrelsen behåller tillsynsfunktionerna.

Vidare förutsätts att sådana förvaltningsuppgifter som saknar samband med verksamhetens huvudinriktning kan omhändertas av andra statliga myndigheter eller genom regelförenkling i vissa fall avskaffas.

5.2.3. Utvecklingsmöjligheter

En landshövding med ett kraftfullt mandat och kvalificerat kansli i ett större län, bör av regeringen kunna användas för särskilda uppgifter i länet när det behövs. Uppgiften skulle påminna om den som tre särskilda förhandlare hade i överläggningar med kommu- ner, landsting och näringsliv om trafikinvesteringar i storstadsom- rådena, eller den som tilldelats särskilda kommittéer för skynd- samma miljöinsatser på några utpekade platser, och kunna gälla tillfällig kraftsamling inom olika samhällsfällt.

I den ovanstående redovisningen har på arbetsmarknadsområdet nämnts endast beredskapsmedel till investeringar. Beroende av hur

organisationen formas i övrigt, tex när det gäller en eventuell uppbrytning av arbetsförmedlingsmonopolet, är det tänkbart att länsstyrelsen är en lämplig organisation för ytterligare uppgifter, däribland att vara beställare av arbetsmarknadsutbildning.

Landstingens framtid är i denna modell beroende av vilken form som väljs för finansiering och organisation av sjukvården. En av— veckling av landstingen aktualiserar frågan om huvudmannaskapet för vissa andra regionala funktioner. Länsstyrelsen skulle då främst beröras som statlig avtalspart, eftersom det då ligger närmare till hands att överföra det nuvarande landstingsansvaret till kommu- nerna.

5.2.4. Politisk—organisatorisk form

Landshövdingen utses av regeringen och länsstyrelsen är regering— ens organ i regionen. Mandatet kommer uppifrån och den statliga funktionen markeras. Uppgifterna förutsätter samtidigt en intensiv och nära kontakt med kommunerna.

Med en renodling av rollerna bör följa att landstinget inte längre skall utse länsstyrelsens styrelse. Om styrelse överhuvudtaget skall finnas bör det då vara regeringens sak att tillsätta ledamöter. Det skulle innebära en stark markering av landshövdingens roll som regeringens företrädare om länsstyrelsen blev ett enrådighetsverk.

Former bör etableras för de informella kontakter med kommu- nerna som kan gälla alla kommuner samtidigt. Forum bör skapas för diskussion av gemensamma angelägenheter, förankring av re— gionprogram och utvecklingsstrategier, samt för kontakter och sam- arbete med andra regioner.

Länsstyrelsen kan använda sig av resurser utanför den egna organisationen vid beredningen av olika frågor, däribland utveck— lingsfonderna och länsmuseerna som för närvarande. I viss om— fattning bör även beslutsrätt kunna delegeras av länsstyrelsen till andra organ, däribland kommunerna.

5 .3 Kommuner i samverkan

5 .3.1 Grundförutsättningar Närhetsprincipen renodlas i denna modell. Kommunerna svarar då för den absoluta merparten av den offentliga service som riktar sig direkt till medborgarna, inklusive sjukvården. Som i andra alterna- tiv gäller kommunernas ansvar i första hand tillhandahållande och finansiering, inte nödvändigtvis produktion.

Eftersom ansvaret för hälso- och sjukvård i denna modell ligger hos kommunerna, förutsätts som en konsekvens landstingen vara avvecklade. Ansvaret för andra uppgifter som idag helt eller delvis åvilar landstingen förutsätts därför också ligga på kommunerna.

När verksamhet bör organiseras för ett större geografiskt område än varje kommun för sig etableras samverkan mellan kommuner i en eller annan form. Denna samverkan kan anpassas till de behov den skall tillgodose. En enkel form av samverkan är att en stor kommun tar på sig huvudmannaskapet för tex ett sjukhus och säljer tjänster till mindre kommuner. Det i politisk-demokratisk mening starkast reglerade alternativet är den samverkansform som kommunalförbundet utgör. Mellan dessa båda ytterligheter kan man tänka sig olika varianter av avtalsbunden samverkan eller bildande av aktiebolag, stiftelser eller föreningar.

Den samverkan mellan kommuner som blir nödvändig kan ut- övas i geografiska områden som skiljer sig åt beroende av föremålet för samverkan, och därvid omfatta olika antal kommuner.

Landstingens nuvarande ansvar täcker funktioner av avgörande betydelse för liv och hälsa. Även den som bor i en liten kommun måste ha tillgång till sådan samhällsservice som den kommunen inte själv kan organisera. Det innebär att det inte kan tas för givet att enbart frivillig samverkan kan anses tillräcklig för att garantera vad som måste uppfattas som rättvisekrav av nationell dignitet.

Med huvudsakligen frivillig kommunal samverkan blir det regio- nala utvecklingsansvaret delat mellan kommuner och stat. Med inslag av obligatorium och viss statlig reglering kan kommunerna åläggas ansvar även för sådana uppgifter som bäst hanteras i större regioner. Här nedan visas först hur verksamheter blir omhändertag- na i en frivillig samverkansmodell där staten genom länsstyrelsen kommer att ha en funktion som starkt påminner om den som redovisades i föregående modell. Därefter redovisas en variant av kommunal samverkan som är mera långtgående och som till inne— håll, men inte till form, starkt påminner om en modell med regio- nalt folkstyre.

5.3.2. Uppgifter för kommuner i samverkan

Samhällsplanering

En viktig beståndsdel i det kommunala självstyret är det s k plan- monopolet. Rollfördelningen mellan staten och kommunerna i den fysiska planeringen kvarstår i princip oförändrad, med ett markerat kommunalt ansvar enligt plan- och bygglagen.

Behovet av samverkan kommunerna emellan föreligger i särskilt hög grad inom storstadsområdena och andra tätbebyggda områden som omfattar flera kommuner. Kommunalförbund kan inrättas för regionplanering i sådana områden.

Det finns för närvarande två särskilda regionplaneorgan i riket. I Stockholms län är landstinget regionplaneorgan med stöd av en särskild lag och i Göteborgsregionen är Göteborgsregionens kom- munalförbund regionplaneorgan efter särskilt regeringsbeslut med stöd av PBL. Vid en avveckling av landstingen bör planfrågorna i Stockholmsregionen i princip kunna organiseras på samma sätt som i Göteborgsregionen.

Miljövård

Nuvarande landstingsuppgifter inom områdena miljömedicin och folkhälsa förs över till kommunerna. Med ett ökande kommunalt engagemang, kompletterat av statliga insatser genom Socialstyrel— sen och det från år 1992 inrättade Folkhälsoinstitutet torde behovet av regionala insatser i stort sett bortfalla.

Landstingens övriga engagemang inom miljöområdet är fakulta- tivt och uppvisar därmed starka variationer. Med avveckling av landstingen blir ansvaret entydigt kommunalt, tex för miljööver- vakning i vatten— och luftvårdsförbund.

Stiftelser för friluftsliv och naturvård, med landsting som en av grundarna, ombildas och kommunerna inträder i landstingens stäl- le.

Från staten överförs i större utsträckning än idag både myndig- hetsutövande miljötillsyn och naturvårdande ansvar. Detta under- lättas av en utvecklad kommunal samverkan och därigenom för- stärkt kommunal kompetens.

Näringsliv och regional ekonomisk utveckling

Landstingens ansvar för utvecklingsfonderna överförs till kommu- nerna beroende av deras egen vilja till samverkan. Alternativa former övervägs med deltagande från näringslivet. Som gäller re- dan idag förutsätts staten svara för de medel som används för direkt stöd till enskilda företag och näringsidkare och därvid reglera med-

lens användning. Kommunallagens principförbud mot kommunalt stöd till enskild näringsverksamhet hindrar att sådant stöd finans- ieras med kommunalskattemedel.

På motsvarande sätt övertas landstingens ansvar och engage- mang i turiststiftelser, marknadsföringsorgan m rn av kommunerna i mån av behov och intresse. Det är tänkbart att icke—offentliga huvudmän i vissa fall är ett bättre alternativ. Den principiella frivil- ligheten innebär att sådana organ kan komma att avvecklas om kommunernas intresse inte räcker för att vidmakthålla dem.

Kommunernas engagemang i olika former av nätverksbyggande, nationellt och internationellt, ökar och stimuleras av ett huvud— sakligen eget ansvar för näringslivsutvecklingen.

Trafik

Kommunerna blir de enda trafikhuvudmännen och övertar hela ägandet av länstrafikföretagen. Samverkan organiseras efter natur- liga pendlingsområden.

Planering och finansiering av investeringar i infrastrukturen för- delas mellan stat och kommuner i princip enligt dagens system.

Utbildning

Landstingen är i dag huvudmän för de kommunala högskolorna (34 vårdhögskolor), delar av gymnasieskolan (vård, skog, lantbruk och trädgård), ett flertal folkhögskolor och särskolan.

Utredning pågår beträffande huvudmannaskapet för den lands- tingsdrivna högskoleutbildningen. Förstatligande övervägs, men fria högskolor skulle i framtiden kunna ha kommuner som stiftelse— bildare.

Beträffande gymnasieskolan innebär landstingens avveckling att kommunerna övertar ansvaret för de utbildningar landstingen nu svarar för. Den härför erforderliga samverkan torde i allmänhet kunna organiseras så att en kommun är huvudman och sluter avtal med övriga kommuner. Lösningar med kommunalförbund kan ock— så tänkas bli aktuella.

För de landstingsägda folkhögskolorna torde från fall till fall få prövas hur ett primärkommunalt ansvarstagande bör organiseras. Ett alternativ är att ombilda berörda enheter till rörelsefolkhög- skolor.

Vad slutligen gäller särskolan har redan beslutats om överföring av ansvaret från landstingen till kommunerna.

Kultur

I flertalet län finns teater-, dans- och musikinstitutioner, länsmuseer och länsbibliotek med regionala verksamhetsområden. Statsbidra- gen har hittills varit så konstruerade att berörda kommunala hu- vudmän haft att bidra till finansieringen med i stort sett samma belopp som staten. Därutöver får de statliga s k länsanslagen, som ställs till länsstyrelsernas förfogande numera användas för att fi- nansiera kulturinvesteringar som ett led i den regionala utveck- lingen.

De regionala kulturinstitutionernas verksamhet kan delvis ses som service till den lokala kulturverksamheten. Verksamheten bör därför anpassas till kommunernas krav och betalningsvilja. Från den utgångspunkten får huvudmannalösningar utformas med hän- synstagande till förutsättningarna i de enskilda fallen (t ex avtal, stiftelser, kommunalförbund). Den kommunala friheten påverkas med nuvarande regler av att statsbidragen fortfarande är special- destinerade. Nya former för statligt inflytande bör övervägas.

Hälso- och sjukvård Med bibehållen skattefinansiering innebär ett överförande av sjuk- vårdsansvaret till kommunerna att varje kommun har att bära kostnadsansvaret för sina invånares sjukvård.

Huvuddelen av sjukvårdstjänsterna produceras nu av landsting- en. Det är inte givet att samhället i framtiden skall vara den huvudsakliga producenten av sjukvård, men detta är utgångsläget. Det är också en ofrånkomlig konsekvens av ansvaret gentemot medborgarna att produktion av tjänsterna måste kunna säkerställas av samhället om behoven inte eljest tillgodoses.

Beträffande primärvården bör ett överförande av ansvaret till kommunerna inte medföra något mera betydande behov av sam- arbete över kommungränserna. Samma synes gälla beträffande folktandvården.

Radikalt annorlunda ter sig bilden när det gäller sjukhusvård. Det måste givetvis säkerställas att behoven av sjukvårdsresurser fullt ut tillgodoses, vilket kan innebära att det inte är möjligt att helt förlita sig till effekterna av frivillig samverkan.

Ett motsvarande resonemang kan föras när det gäller under- visningssjukhusen. Högre utbildning och forskning på det medicin- ska området bedrivs i ett komplicerat växelspel med sjukhusvård. Verksamheten regleras genom avtal mellan staten och sjukvårdshu- vudmännen. Motsvarande avtal bör kunna tecknas mellan staten och olika samverkansorgan för kommunerna om landstingen av- vecklas.

Landstingen har även ett lagstadgat ansvar för omsorger åt psy- kiskt utvecklingsstörda m fl. Lagstiftningen är så utformad att en överföring till kommunerna kan ske genom frivilliga överenskom- melser. En process i denna riktning pågår. En parlamentarisk ut- redning har föreslagit att en tidsplan skall läggas fast för denna förändring.

Landstingen fungerar som huvudmän för vissa institutioner inom socialtjänsten. Beträffande de 5 k % 12-hemmen (vård av unga miss- brukare) har riksdagen fattat principbeslut om att de skall inordnas under ett statligt huvudmannaskap. En likartad lösning har aktuali- serats beträffande andra institutioner för missbrukarvård.

5.3.3. Utvecklingsmöjligheter

Beträffande vissa av de nuvarande statliga verksamheterna på läns- nivå skulle man kunna hävda att de har lokal karaktär i den me- ningen att de förutsätter en omfattande direktkontakt med länets invånare. Dagsläget kan därmed sägas strida mot principen att samhällsuppgifterna bör skötas på lägsta möjliga nivå. Den nuva- rande uppgiftsfördelningen är alltså tveksam redan inom nuvaran- de struktur och ter sig än mindre förenlig med förutsättningarna för ett alternativ med större regioner. I samband med en förändring av den regionala strukturen bör därför arbetet intensifieras med att överföra en del statliga länsfunktioner till lokal statlig förvaltning eller kommuner.

Till de uppgifter som bör komma i fråga för överföring till annan, hör vissa tillstånds- och tillsynsärenden som idag framförallt åvilar länsstyrelsen. Inom länsstyrelsen finns även andra funktioner som förutsätter närhet till aktören. Dit hör delar av civilförsvaret, rädd- ningstjänsten, den sociala funktionen, livsmedelskontrollen och djurskyddet samt lantbruks- och fiskefrågorna. Även arbetsmark- nads— och skogsvårdsorganisationerna bedriver verksamhet som skulle kunna kallas lokal. En förändring av den regionala struktu- ren bör därför innebära fortsatt decentralisering till kommunerna av uppgifter som har lokal karaktär.

Om ansvaret för landstingens nuvarande uppgifter och delar av den statliga verksamheten på länsnivå överförs till kommunerna bör de ytterligare behov av samverkan som följer med de nya uppgifterna geografiskt kunna anpassas till det faktiska samver- kansbehovet, även när det geografiska området avviker från vad som i övrigt är den naturliga närregionen, tex kommunerna vid en älvdal, en kommunikationsled etc.

Perspektivet bör vara framtidsinriktat. Det är inte tillräckligt att visa hur dagens problem kan lösas. Det är också viktigt att över-

väga om den organisation av samhällets verksamhet som man byg- ger upp är funktionsduglig när det gäller att hantera morgondagens problem.

Det finns sannolikt en gräns för vad som är möjligt att åstad- komma med frivillig och spontan samverkan. Utvecklingen i Väst- sverige tyder på att kommunerna känner ett behov av ett perma- nent organ på regional nivå för övergripande planerings- och ut- vecklingsfrågor.

Sammanfattningsvis finns det anledning att behålla eller skapa regionala funktioner även vid en långt gående kommunalisering.

De alternativ som står till buds överensstämmer, som nämnts, i stora drag med de båda andra modellerna. Om staten skall behålla ansvaret för viktiga regionala utvecklingsfunktioner ligger det nära till hands att fullfölja intentionerna bakom länsförvaltningsrefor- men. Om däremot kommunerna själva skall svara för sin utveckling och framtid i ett större omland blir det fråga om att skapa ett indirekt valt regionalt folkstyre.

Det första alternativet innebär att den regionala statsförvalt- ningen i princip bär upp de funktioner som redovisades i före- gående modell, nämligen att

— verka för att fastställda nationella mål inom olika samhälls- sektorer får genomslag, — bevaka riksintressen i samhällsplaneringen, — främja utvecklingen i regionen med förfogande över statliga medel härför, — vara statens förhandlingspart i förhållande till kommunerna beträffande samfinansierade projekt av regionalt intresse.

Den väsentliga skillnaden är att det här förutsätts att landstingen avvecklas. Därmed försvinner en aktör från den regionala arenan. Samtidigt vidgas det kommunala åtagandet och behovet av kom- munal samverkan ökar.

Det andra alternativet har betydande likheter med den lösning jag förordar i Västsverige. Det innebär att ett indirekt valt region— fullmäktige tar hand om planerings- och utvecklingsuppgifter. Till- synsfunktioner och uppgiften att bevaka riksintressen i samhälls- planeringen ligger kvar hos statliga myndigheter, däribland länssty- relsen.

Det för Västsverige föreslagna regionförbundet skall i första hand

— utforma en utvecklingsstrategi för regionen, — planera för regionens transportförsörjning och viktiga investe— ringar på kommunikationsområdet,

— fungera som förmedlande länk mellan näringslivet och regio- nens högskolor och forskning, — utveckla de internationella kontakterna, — utforma ett regionalt miljöprogram, samt — utveckla former för gränslös sjukvård.

Det nya regionala organet tar därmed över planerings— och ut- vecklingsfrågorna från länsstyrelser och landsting.

5.3.4 Politisk-organisatorisk form Kommunerna har lagliga möjligheter att ganska fritt välja form för samarbete. Som framgått använder de sig redan av bolag, stiftelser, ekonomiska och ideella föreningar, enkla samarbetsavtal eller köp och försäljning av tjänster, och väljer den form som passar bäst i förhållande till samarbetets omfattning och innehåll. Den särskilt lagreglerade kommunalförbundsformen tycks därtill ha fått en viss renässans. Ett kommunalförbund är ett offent- ligrättsligt subjekt som skapats just för samarbete mellan kommu- nala enheter. I fråga om organisation liknar det kommunerna, och leds således av en fullmäktigeförsamling, i sin tur vald av för- bundsmedlemmarnas fullmäktigeförsamlingar. Där kan också fin- nas styrelse och nämnder för förvaltning, verkställighet och be- redning. Ett kommunalförbund har ingen egen beskattningsrätt utan debiterar medlemmarna för sina kostnader. Det är numera möjligt att bilda enklare kommunalförbund som leds av en för- bundsdirektion i stället för ett fullmäktige. Sådana förbund är anpassade för samarbete mellan ett fåtal kommuner.

Det får anses tveksamt om en kommun har rätt att i något väsentligt avseende avstå sin beslutanderätt till ett rättssubjekt där den inte är representerad eller på något annat sätt har ett av- görande inflytande. Denna grundläggande begränsning kan ge upp- hov till vissa problem om samverkan skall tänkas gälla alla kommu- ner i en stor region, i syfte att ta hand om den gemensamma samhällsplaneringen för hela regionen. Krav på kommunal repre- sentation med rimligt proportionellt fördelat inflytande i förhållan- de till invånarantal och valresultat för partierna skulle i praktiken medföra ohanterligt stora fullmäktigeförsamlingar. Samtidigt förut- sätter kommunalförbundsformen att alla förbundets medlemmar är representerade.

Kompetensrättsligt kan ett långtgående samarbete mellan kom- muner i regionala utvecklingsfrågor däremot bedrivas utan att det uppstår några problem. En statlig uppgift blir kommunal om den anförtros åt en kommun och kommunen tar på sig att vårda an- gelägenheten. Det får då förutsättas att det är inslaget av kommu-

nalt eller regionalt samhällsintresse som skall vårdas av kommunen genom kommunalförbundet. Detta kan understödjas av att staten anbefaller kommuner inom ett visst område att bilda ett kommu- nalförbund för vissa uppgifter, vilket tillika innebär att kommuner— nas medlemskap blir obligatoriskt.

Min slutsats är att kommunalförbund visserligen är en möjlig form för regionalt planerings- och utvecklingsarbete, men att den ändå i praktiken är olämplig för omfattande åtaganden över ett vidsträckt geografiskt område. Med kommunalt huvudmannaskap får därför nya former sökas. Om detta alternativ blir föremål för fortsatt beredning vill jag lämna följande synpunkter, utan anspråk på genomtänkta konsekvenser i alla enskilda detaljer.

Det är viktigt att de politiska partierna i regionen involveras i frågorna om regionens framtid och att de gör det med hela regio— nens bästa för ögonen. Partiernas organisationer på regional nivå är en tillgång, som har en uppgift i regionalt programarbete, i nomine- ring av partiföreträdare och givetvis i verkställande politiskt arbete som förtroendevalda. Med kommunerna som formell bas skulle denna resurs kunna tas tillvara genom indirekta val till en regional fullmäktigeförsamling via kommunala elektorer. Syftet skulle vara att kombinera kommunal förankring med regionalt engagemang och praktisk hanterlighet. Jag vill i sammanhanget erinra om att den kyrkokommunala strukturen är uppbyggd på det sättet med elektorer från ca 2 500 församlingar som väljer ledamöter i 13 stiftsfullmäktige (normalt 51 ledamöter). I den kyrkliga strukturen har stiften därtill ställning som självständiga kyrkokommuner med egen beskattningsrätt.

Jag vill också nämna att jag i Västsverigeutredningen föreslår att ett kommunalförbund för Västsverige bildas, med kommunerna och landstingen som stiftare, med ansvar bl a för regionens ut- vecklingsfrågor. Förbundets fullmäktige skall enligt förslaget väljas via landstingen och kommunerna i valkretsar som motsvarar lands- tingsområdena, där partidistrikten nominerar kandidater. En sådan konstruktion förutsätter en särskild lag.

5.4. Regionalt folkstyre

5.4.1 Grundförutsättningar Ansvaret för de offentliga uppgifter på regional nivå som syftar till en hållbar utveckling i olika delar av landet läggs i denna modell på självstyrande och direktvalda regionala organ — regionfullmäktige — som under stor frihet utformar en egen organisation för uppgiften.

På regionfullmäktige läggs också ansvaret för tillhandahållande och finansiering av sådan offentlig service som kräver ett stort befolkningsunderlag.

Den kommunala självstyrelsens princrper tillämpas enligt regler i regeringsformen och kommunallagen. Detta innebär att regionens verksamhet i huvudsak finansieras med egna skattemedel. Kom- pletteringar kan förekomma i form av statliga medel för mellan- regional utjämning och i form av specialdestinerade bidrag i en- staka verksamhetsgrenar. Med staten, kommunerna och privata intressenter gemensamma projekt kan samfinansieras.

Modellens grundkonstruktion — direktvalda regionala organ med egen beskattningsrätt — skapar förutsättningar att delegera det poli- tiska ansvaret från riksdag och regering inom vissa betydelsefulla men idag nationalstatliga områden, som högre utbildning och forskning eller investeringar i fysisk infrastruktur. För att ett re- gionfullmäktige skall kunna ta på sig uppgifter av den arten förut- sätts större regioner än dagens län.

Under det regionala folkstyret utövas således ansvar för vissa uppgifter som idag åvilar riksdag och regering, länsstyrelserna och vissa andra statliga myndigheter, vissa kommunalförbund, samt landstingen.

Fortsatt delegering av uppgifter till kommunerna förutsätts, vil- ket kan innefatta större eller mindre del av sjukvården.

Staten förutsätts, genom länsstyrelserna och andra myndigheter, fortsatt svara för tillsyn, uppföljning och kontroll av kommunal verksamhet inkluderande den som regionfullmäktige ansvarar för. Länsstyrelsen samordnar bevakningen av riksintressen i samhälls- planeringen. Myndighetsutövning i övrigt fördelas mellan statliga och kommunala myndigheter men bör inte ingå bland de regionala uppgifterna.

542. Det regionala folkstyrets uppgifter

Regionfullmäktige skall med huvudsakligen egna medel och egen organisation, men i kontakt och samarbete med kommuner och andra regionala aktörer

— forma strategier för en hållbar långsiktig utveckling i regionen, — svara för översiktlig regional planering, dvs utforma regionplan med översiktliga bedömningar i mellankommunala frågor och under hänsyn till riksintressen, — forma och verkställa program gällande förutsättningsskapande regionala åtgärder för näringslivet, — forma och verkställa program för miljö- och naturvård, kultur- miljövård samt rekreation och friluftsliv, — besluta om investeringar i regionala trafikanläggningar samt svara för deras underhåll, — tillhandahålla och finansiera högre utbildning samt bidra till forskningens finansiering, — tillhandahålla och finansiera regional kollektivtrafik, kultur- verksamhet samt annan verksamhet av gemensamt regionalt intresse, vilket kan inkludera sjukvård helt eller delvis, — svara för och utveckla regionens marknadsföring och inter- nationella kontakter, — på regionens vägnar sluta avtal med andra parter inom och utom landet.

Samhällsplanering

Regionplanerande funktioner byggs upp och bedrivs av region- fullmäktige i princip enligt de särskilda modeller som redan till- lämpas i de tre storstadsområdena genom landsting eller kommu— nalförbund. Uppgiften innefattar att ta fram analys- och prognos— underlag som underlag och stöd för planeringen inom regionen.

Särskilt i befolkningstäta områden ställs krav på sammanhållen översiktlig planering över sektors— och huvudmannaskapsgränser. Sammanhållna utvecklingsstrategier av sådant slag kombineras med mer ämnesorienterade program och planer på kort och lång sikt.

Med denna modells betoning på regional resursmobilisering blir en grundförutsättning för framgång att strategier och program for- mas under nära medverkan av kommuner, näringsliv och organisa- tionsliv. I modellens konstruktion ligger att medborgarna via de politiska partierna blir delaktiga i det konkreta programarbetet. Den politiska och administrativa organisationen bör formas med sikte på att ett sådant aktivt deltagande främjas.

Hos de statliga länsstyrelserna bibehålls den bevakning av riksin- tressen och den myndighetsutövning som följer av plan- och byggla- gen och anslutande lagar.

Miljövård

Regionen får huvudansvar för att utvecklingen sker i former som är förenliga med krav på god miljö och hushållning med naturresur- serna. Gentemot kommunerna utövas detta ansvar i dialogen i anslutning till regionplanearbetet.

Regional miljöövervakning och annan nödvändig kunskapsin- samling blir ett åliggande för regionen när motsvarande uppgifter överförs från länsstyrelsen.

Med stöd av miljöanalyser och med hänsyn till internationellt och nationellt uppställda mål formas program, strategier och planer för miljövärden med förankring hos dem som skall genomföra be- slutade insatser. Regionen ställer vid behov ekonomiska medel till förfogande för genomförandet.

Tillstånd till miljöstörande verksamhet samt tillsyn av densamma fördelas på staten och kommunerna i regionen på liknande sätt som för närvarande. Tillsyn över komplicerade anläggningar med regio- nala effekter kommer därvid att ligga hos länsstyrelsen om inte kommunen frivilligt åtagit sig uppgiften.

Energi

Begränsade uppgifter av förberedande planeringskaraktär ingår i regionplanearbete och miljöanalyser, och gäller framförallt använd- ningen av mark och vatten.

Stöd till landsbygdsutveckling kan innefatta olika former av stöd till alternativ energiproduktion.

Näringsliv och regional ekonomisk utveckling

Med en mera förutsättningsskapande och mindre direktstödjande näringspolitik följer att huvuduppgiften inom rubricerat område innebär utveckling av och investering i den regionala infrastruktu- ren, dvs de områden som anges under rubrikerna trafik, miljö, utbildning och forskning samt kultur.

Nuvarande landstingsansvar för utvecklingsfonder, turiststiftelser och andra näringsfrämjande organ förs över till regionen om de deltagande parterna inte kommer överens om annat. Möjlighet finns att i samarbetsavtal med stat, kommuner eller näringsliv söka olika lösningar för sådana främjandeorganisationer under hänsyn till olika lokala förutsättningar.

Eventuellt kvarvarande selektiva och direkt stödgivande funk- tioner fullgörs av utvecklingsfonderna eller motsvarande andra or- ganisationer uppbyggda just för direkt stödgivning. Detta förutsätter

dock ett kvarstående statligt delat huvudmannaskap för fonderna vars styrelser bör få en sammansättning som speglar ansvarsför- hållanden och finansieringsansvar för verksamheten.

Det kan övervägas att till regionen föra vissa sysselsättnings- politiska medel och instrument, särskilt de som används för in- vesteringsändamål och för arbetsmarknadsutbildning.

Regionen bygger upp en organisation för bevakning av regionens intressen i olika EG—organ, i syfte att bli delaktig i utvecklingspro- gram av olika slag. Arbetet förutsätter nära kontakter med andra aktörer, i vissa fall även utanför den egna regionen. Internationellt samarbete eftersträvas och främjas.

Regionfullmäktiges ansvar gäller hela regionen. Som instrument för ekonomisk utjämning kan övervägas att tillämpa inomregional skatteutjämning enligt nuvarande modell i Stockholms läns lands- ting.

Trafik

Regionen tillhandahåller regional kollektivtrafik genom att enga- gera olika entreprenörer i naturliga pendlingsområden och svarar därvid för underskottsfinansiering.

Regionen övertar planering, finansiering och beslut om regionala trafikanläggningar (vägar och järnvägar) från Vägverket och i viss mån Banverket samt länsstyrelsen. Med större regioner blir de objekt som omfattas fler än dagens länstrafikanläggningar. An- svarsöverflyttningen ger frihet att använda tillgängliga finansiella resurser på hel- eller delfinansiering även av andra typer av an— läggningar som hamnar, flygplatser och terminaler. Avtal om för- delat ansvar kan träffas med stat, kommuner och privata intres- senter.

Utbildning och Forskning På regionen läggs ett utbildnings— och forskningspolitiskt ansvar som i första hand innebär tillhandahållande och finansiering av högre (postgymnasial) utbildning, dvs främst högskole- och univer— sitetsutbildning. Avtal träffas med staten om finansiering, dimen- sionering och lokalisering av sådana speciella utbildningar som kräver hela landet som upptagningsområde. Högskolor och univer- sitet tänks vara drivna i varierande organisationsformer och med olika huvudmän. Regionen kan därvid ingå i huvudmannakretsen som stiftelsebildare eller på annat sätt.

Regionen bidrar också till finansieringen av den forskning som bedrivs vid universiteten och högskolorna. En naturlig fördelning

mellan staten och regionerna kan vara att staten svarar för ämnesvi- sa forskningsanslag av den typ som idag fördelas via forsknings- råden, medan regionerna svarar för att tillräckliga basresurser ga— ranteras högskolorna. Till detta kommer uppdragsfinansierad forskning där regionerna kan ingå bland uppdragsgivarna.

Med ett omfattande åtagande av denna art följer också ett natur- ligt ansvar för att bidra till att den högre utbildningen och forsk- ningen ges goda omgivningsförutsättningar och utvecklingsmöjlig- heter. Det ingår därför att på olika sätt främja kontakterna med andra högskolor och universitet inom och utom landet samt med kommuner, näringsliv och organisationer i regionen.

Nuvarande landstingsansvar för viss gymnasieutbildning kan för- as till kommunerna. Regionalt ansvar för gymnasieutbildning bör ändå kunna förekomma om kommuner och region är överens där- om.

Det fulla ansvaret för folkbildningen, dvs främst bidrag till bild- ningsförbund och folkhögskolor, förs till regionen, vilket berör uppgifterna hos Folkbildningsrådet. Det direkta huvudmannaska- pet för nu landstingsdrivna folkhögskolor får prövas från fall till fall.

Kultur

Den kulturverksamhet för vilken landstingen nu har ett uttalat ansvar förs till regionen. Regionen övertar samtidigt det nu delade ekonomiska ansvaret från stat och kommuner, vilket berör Statens Kulturråd. Det nät av kulturinstitutioner — bibliotek, teatrar, muse- er, musik— och dansinstitutioner — som då ingår, bildar regionens infrastrukturella nätverk på kulturens område, vilket skapar ut— rymme för samarbete och profilering.

Hälso- och sjukvård I regionens åtagande kan ingå ett större eller mindre tillhanda- hållaransvar för sjukvård, beroende av vilka slutgiltiga ställnings- taganden som görs efter pågående utredning om sjukvårdens orga- nisation och finansiering. Med bibehållen skattefinansiering bör i vart fall den högspecialiserade vården vid region/undervisnings- sjukhusen, som kräver ett stort befolkningsunderlag, naturligt kun- na ingå i ett regionalt åtagande. Det samtidigt tänkta regionala ansvaret för högre utbildning och forskning är ett ytterligare motiv för ett regionalt sjukvårdsansvar i den delen.

Det regionala folkstyret förutsätter inte något vårdansvar i övrigt men kan tilldelas ett sådant, likväl som det kan tilldelas kommuner— na.

Tandvård, som nu bedrivs i en struktur med indelning i nivåer som påminner om sjukvårdens, kan omhändertas efter samma prin— ciper som sjukvård.

Pågående utveckling med kommunalisering av den värd som har omsorgskaraktär och ofta gäller särskilda boendeformer förutsätts fortsätta.

5.4.3 Utvecklingsmöjligheter

Det ligger i den regionala folkstyrelsemodellens karaktär att den i sina detaljer är svårare att precisera än de övriga modellerna efter- som den innebär en mera genomgripande omfördelning av ansvar mellan de offentliga huvudmännen. Den kan också i praktiken komma att utvecklas i lite olika riktningar beroende av vilja och förmåga hos styresmännen. Häri ligger emellertid också modellens möjligheter eftersom den innebär att en arena skapas för att ta hand om de politiska initiativ till regional utveckling som kommer ur regionens egna förutsättningar. Det regionala folkstyret blir ett forum för avvägningar mellan olika angelägna insatser och ett instrument för mobilisering av regionala resurser.

I de delar som det regionala åtagandet kan komma att innebära ansvar för offentlig service bör ett flexibelt förhållningssätt i relatio- nerna mellan region och kommuner etableras. I olika delar av landet gäller olika förutsättningar, varför det bör kunna vara en öppen fråga om viss service skall tillhandahållas av region eller kommun. Om kommunerna är överens därom skulle det då kunna förekomma att ett regionalt huvudmannaskap blir ett alternativ till kommunal samverkan i andra former. Omvänt bör regionen kunna överlåta uppgifter till kommunerna.

5.4.4 Politisk-organisatorisk form

Regionen förutsätts styras av en direktvald folkföreträdande för— samling — ett regionfullmäktige.

Folkstyrda regioner finns redan genom landstingen. I regerings- formen anges att det kommunala självstyret utövas bla genom landstingen, men där finns ingen närmare reglering av uppgifter, geografisk indelning eller verksamhetsform. Sådan reglering sker genom vanlig lag. Detta innebär att regionalt folkstyre kan in- troduceras och vidareutvecklas utan grundlagsändring under förut- sättning att landstingen behålls och att inte heller benämningen ändras. Man får då tänka sig att en reform genomförs i successiva steg både vad gäller uppgifter och geografisk indelning. Kommu- nalförbund, med landstingen bland medlemmarna, kan utnyttjas i ett övergångsskede.

Skäl för att ändra benämningen landsting är närmast av pedago— gisk natur — en ny benämning kan markera en ny funktion. En grundlagsändring som endast gäller benämningen skulle kunna an— stå till lämpligt tillfälle och då vara tämligen odramatisk. Ändå bör frågan ställas om inte en reform av detta slag, tillsammans med vissa andra förändringar i det kommunala självstyret som ägt rum under den senaste tjugoårsperioden, bör föranleda en mer för— djupad genomgång av grundlagens reglering av det svenska folksty- ret.

Kommunallagen ger de folkvalda församlingarna stor frihet att själva besluta om organisation och arbetsformer. Obligatoriska or- gan är endast fullmäktige och styrelse. Det finns enligt min mening inga skäl att inskränka den friheten för ett regionfullmäktige.

En traditionell nämndorganisation i kommuner och landsting har i hög grad motiverats av att uppgifterna gällt produktionsledning eller myndighetsutövning. Ett folkstyrt regionalt organ med de uppgifter som skisserats här blir starkt inriktat på policyformulering och beställning och knappast alls på drift. Det öppnar möjligheter till nya arbetsformer, tex så som vissa landsting nu prövar med mera meningsfulla fullmäktigesammanträden och med utskott ur fullmäktige som fungerar som politiska beredningsorgan snarlika riksdagsutskotten.

”Regionparlament” eller ”länsparlament” förekommer ofta som benämningar i debatten. De är inte helt lyckade eftersom de an- tyder en federal struktur. I en annan mening pekar de på frågan om hur ”parlament” och ”regering” skall förhålla sig till varandra. Traditionellt styrs kommuner och landsting av ”samlingsregering— ar”, dvs partiproportionellt sammansatta styrelser. Kommunalla- gen utesluter emellertid inte en styrelse med annan sammansätt- ning om partierna är överens om det.

När det kommer till att avgöra frågor om valkretsindelning och fullmäktigeförsamlingens storlek, måste avvägningar ske mellan krav på geografiskt spridd representation och praktisk hanterlighet. För nuvarande landsting stadgas att mer än 200 000 röstberättigade skall företrädas av minst 71 fullmäktigeledamöter och att mer än 300 000 skall företrädas av minst 101. Stockholms läns landsting med drygt en miljon röstberättigade invånare har 149 fullmäktigele- damöter. Om detta kommer att tjäna som riktmärke för framtida regionala organ som företräder större regioner än dagens landsting, torde antalet ledamöter komma att variera mellan 101 och ca 175.

//

5.5 Modellernas konsekvenser

5.5.1 Påverkan på myndigheter och vissa andra organisationer Som framgått berörs centrala och regionala myndigheter och andra organ på ett omedelbart sätt i vissa fall. Tydligast gäller detta trafikverken, myndigheter och andra organ inom kultursektorn, samt myndigheter inom det regionalpolitiska och arbetsmarknads- politiska området. Vad gäller området högre utbildning och forsk- ning påverkas inte på samma sätt någon myndighet, utan snarare regeringen och riksdagen i det fall valet faller på modellen med regionalt folkstyre. På miljöområdet torde konsekvenserna för olika centrala myn- digheter bli mindre, men där, som på andra områden, öppnas möjligheter till nya kombinationer i uppgiftsfördelningen mellan nivåer och huvudmän, beroende av vilken modell som väljs. På regional nivå har det förutsatts i modellerna att länsbostads- nämnderna och skogsvårdsstyrelserna är avvecklade. Båda dessa är för närvarande föremål för utredning och beredning i annan ord— ning. Genom att rättsväsendet inte ingår i analysen utesluts en mängd judiciella och adminstrativa funktioner som framförallt åvilar dom- stolar och statliga myndigheter. Sådana verksamheter kan påverkas indirekt av framförallt rikets indelning i regioner. Det är i vissa fall viktigt att region— och distriktsindelningar inte skär varandra. Mer direkt påverkas de rättsliga och administrativa funktioner som ingår i nyckelområdena för den regionala utvecklingen eller som är en verksamhetsgren hos någon av de närmast berörda myndigheterna/organisationerna. I de fall det handlar om väl ur- skiljbara och sammanhållna verksamhetsgrenar (länsstyrelsernas bil- och körkortsregister är ett typfall) har jag valt att förenkla analysen genom att bortse från frågans slutliga svar; sådana funk— tioner bör kunna läggas där det är mest praktiskt från just den verksamhetens utgångspunkter, utan att det på allvar behöver på— verka hur man bäst organiserar sektorsamordning och regionala utvecklingsinsatser. En utveckling i denna riktning är för övrigt redan på gång. Redan beslutat eller under utredning är t ex att från länsstyrelserna flytta handels— och föreningsregistren till Patent- och registreringsverket, administrationen av de allmänna valen till Länsskattemyndigheterna och utbetalningen av lönegarantimedel till Kronofogdemyndigheterna.

I de fall det handlar om en integrerad funktion i ett brett an- svarsområde blir frågan i vissa hänseenden besvärligare. Som ex- empel ingår, som konstaterats, i länsstyrelsernas samhällsplane-

ringsuppgifter viss myndighetsutövning mot kommunerna. I den mån kommunerna inte själva övertagit miljötillsynen gäller lik- nande förhållanden även på det området.

En av framtidsmodellerna — Regionalt folkstyre — har som ett av sina grundläggande ingångsvärden att det inte är fråga om ett tvingande överkommando över primärkommunerna. Myndighets- utövning mot kommun bör i princip vara förbehållen statliga myn- digheter. Med regionalt folkstyrda regioner behövs förmodligen därför vissa särskilda arrangemang på några punkter för att skilja ut de myndighetsutövande funktionerna. Samtidigt är det viktigt att hålla ihop sakverksamhet och hushålla med knapp professionell kompetens. Om alternativet leder till dubblering av funktioner är det naturligtvis inte bra. Möjligen kommer en del av dessa kom- plikationer att få sin lösning genom att Sverige ”europeiseras” även när det gäller förvaltningsrätten, så att prövningsförfaranden i domstol i stället för i förvaltningsmyndigheter införs inom flera samhällsområden än idag. En annan väg är att trots allt i olika speciallagstiftningar tilldela ett folkvalt regionalt organ den makt som behövs för att ge meningsfull stadga åt uppgiften. Det senare skulle då inte betraktas som märkvärdigare än att en kommunal nämnd idag kan utöva myndighet över såväl landsting som stat.

Även om de regionala utvecklingsfunktionerna i ökande ut— sträckning bryter sig loss från gängse indelningar, kvarstår att många offentliga verksamheter är beroende av och måste anpassas till varandras region- och distriktsindelningar. Polis, åklagare och domstolar är i sina respektive uppgifter nära bundna till varandra. Försäkringskassor, sjukhus, socialförvaltningar och arbetsmark- nadsinstitut arbetar gemensamt med rehabilitering. Skattemyndig- heter och kronofogdar är inordnade under samma centralmyndig- het och har båda anledning att samarbeta även med andra statliga och kommunala organ. Exempelsamlingen kan göras lång.

I den strävan som finns hos många statliga myndigheter att banta och koncentrera mellannivåerna är man i allmänhet ändå noga med att inte bryta upp de geografiska gränslinjerna, eftersom det för- svårar samarbetet med andra.

Den likartade process som pågår bland folkrörelser och intresse- organisationer sker också under likartade förutsättningar. Bild- ningsförbund och handikapporganisationer är beroende av lands- tingen, de länsvisa byggmästareföreningarna har sin struktur delvis som en följd av kontakter med länsbostadsnämnder och länsarbets- nämnder, för att nämna några exempel. I kontakter med utred- ningen har företrädare för organisationer som dessa önskat få klar- het om en ny framtida länsindelning i Sverige.

Det har redan framgått att jag inte nu finner det vara en fram-

gångsväg att entydigt föreslå hur Sveriges framtida administrativa karta skall se ut. Den bör få växa fram i dialog med dem som starkast berörs.

Samtidigt tycks både önskemål om och behov av en ny fast struktur vara starka. Många saknar vägledning i sina egna för- ändringsambitioner. Det betyder att den fortsatta processen inte bör få dra ut allt för länge på tiden, innan riksdagen slutgiltigt beslutar om en ny indelning av landet.

5.5.2 Genomslag för nationella mål

Staten kan använda olika metoder för att få genomslag för de mål och intentioner som ligger bakom statsmakternas beslut, i huvdsak regelstyrning genom lagar och förordningar eller ekonomisk styr- ning genom tex statsbidrag och skatteregler. Särskilt i uppbygg— nadsskeden där man önskat snabbt och kraftfullt genomslag har detaljerad reglering eller specialdestinerade statsbidrag, eller en kombination av båda, varit en framgångsväg oavsett om det hand- lat om barnomsorg, avloppsrening eller skolundervisning.

Till den del staten själv disponerar genomförandeorganisationen har direkt budgetstyrning varit det främsta instrumentet, som när det gäller vägar och järnvägar eller universitet och högskolor.

Dessa traditionella metoder fungerar emellertid av flera skäl inte alltid så bra. När verksamheter mognat och nått behovstäckning blir kraven, och därmed styrsituationen, annorlunda. Kvantitet betonas mindre, medan kvalitet och produktivitet lyfts fram som de intressanta framgångskriterierna. Annorlunda målformuleringar förutsätter då nya styrformer som mer inriktas på utvärdering, uppföljning och kontroll. Budgetstyrning (”mer pengar till refor— mer”) förskjuts mot resultatstyrning (”mer reformer för pengar— na” .

I alla de tre modeller jag presenterat i det föregående förutsätts att staten behåller en organisation för bevakning av riksintressen och för uppföljning och kontroll av kommunalt bedriven verksam- het, mot de av statsmakterna fastlagda målen. Sådan uppföljning kan då givetvis leda till striktare styrning från statens sida om måluppfyllelsen visar sig vara bristfällig.

I de fall modellerna innebär en långtgående överflyttning av planerings- och utvecklingsansvar till kommuner i samverkan eller till folkstyrda regioner får det dock konsekvenser för hur staten för sin del bör organisera sig.

När den sektorsamordning som behövs på olika samhällsnivåer i så fall fördelats på regering, självstyrande regioner och kommuner, ter det sig uppenbart olämpligt att argumentera för samordningsan—

svar i ytterligare en instans. Det blir tvärtom angeläget att hävda sektorintressenas legitima plats i systemet. Statlig kontroll och upp- följning av kommunal och regional verksamhet bör då genomföras med kvalificerad professionell kompetens som bör tillåtas vara specialistorienterad.

I dagens struktur finns två framträdande exempel på hur staten kan organisera sig för sådana funktioner. Det gäller Skolverket och Socialstyrelsen med sina respektive regionala enheter, som närmast kan betraktas som utlokaliserade centrala myndighetsdelar. Deras uppgifter är främst att följa upp den inre verksamheten i skolan respektive sjukvården och ge regeringen de signaler som behövs om de nationella målen inte uppfylls. En ny organisation utan regional förgrening formas nu också på högskoleområdet med en liten cen- tral stab som beställer utvärdering, och där vetenskapliga akademi- er eller företrädare för det internationella forskarsamhället konkret kommer att delta i arbetet.

Strukturen skulle kunna vara mönsterbildande även för andra verksamheter och tillämpas inom områden som miljövård, kultur- minnesvård, livsmedelskontroll, djurskydd, civil beredskap etc, och då innebära att Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Livsme- delsverket, Lantbruksverket, Överstyrelsen för civil beredskap, Räddningsverket m fl centralmyndigheter byggde upp egna organi- sationer för sina tillsyns- och uppföljningsuppgifter.

I princip skulle en sådan struktur vara en logisk följd om Vägvalet i övrigt innebär att utvecklingsuppgifter och sektorsamordnad pla- nering förs bort från den regionala statliga förvaltningen. Av andra skäl bör man ändå känna stark tveksamhet inför en sådan ordning, inte minst för att kommunerna har behov av att möta en stat som inte uppträder splittrat.

Ett tydligt behov av en fortsatt samordnad stat syns i den kom- munala planprocessen. Det framstår som väsentligt smidigare med dagens ordning, där länsstyrelserna samordnar de riksintressen som olika centralmyndigheter kan hävda, än att kommunerna i varje ärende kontaktar centralmyndigheterna separat. Och även med en stark betoning på sektorintresset finns det situationer där det kan bli nödvändigt att göra avvägningar mellan motstridiga önskemål och behov. En splittrad myndighetsorganisation kan då leda till att sådana avvägningsproblem i stor utsträckning måste föras till rege- ringen för avgörande.

Den sammanvägda slutsatsen bör bli att sektorintresset betonas inom en praktiskt samordnad ram, vilket innebär ett förord för ge- mensam ledning och sammanhållet kansli för den statliga tillsynen av kommuner och regioner. Jag saknar underlag för att bedöma om detta också bör innesluta tillsynen inom skolans och sjukvårdens områden.

Som framgått går det således enligt min mening mycket väl att säkerställa att nationella mål får genomslag även i en struktur med kommunalt huvudmannaskap. Det skall samtidigt noteras att inne— börden och meningen med ett decentraliserat ansvar bla är att lokala skillnader faktiskt skall få förekomma, beroende av de olika förutsättningar som gäller. Man bör då inte dölja att det trots allt blir svårare för regeringen eller centrala myndigheter att direkt och omedelbart få genomslag för de prioriteringar man vill göra, efter— som den löpande hanteringen har överlämnats till en annan huvud- man. Sådant omedelbart inflytande är uppenbart lättast att nå om verksamhetsansvaret behålls hos staten själv.

Även om regeringens och de statliga myndigheternas mera lö- pande styrningsmöjligheter minskar med en motsvarande ökning av regional självständighet, blir effekterna för riksdagen inte lika på- tagliga eftersom den mera sällan blir engagerad i den direkta sam- hällsförvaltningen. Dock förändras även riksdagens styrförutsätt- ningar genom att den mer får ta ställning till ramar och villkor för verksamheten och mindre till preciserade budgetförslag. En sådan förändring i riksdagens arbete har på många områden redan skett och pågår för övrigt också när det gäller styrningen av statens egen verksamhet.

5.5.3 Samverkan över regiongränser Samverkan och samordning över organisationsgränser och geo— grafiska gränser kan uppstå ur spontant upplevda behov, där en av grundförutsättningarna för framgångsrikt samarbete oftast förlig— ger från början, nämligen att parterna har en gemensam upp- fattning om behovs- och problembilden. Samverkan kan också uppstå som mer strikta ålägganden där tex samrådsplikt är före- skriven i lagar eller regeringsbeslut. Oberoende av ursprung är det i allmänhet av väsentlig betydelse att åtminstone någon av parterna förfogar över instrument som effektivt kan föra samverkansprojek- ten till förverkligande. Så snart det rör sig om åtaganden av någon betydelse brukar det handla om att ha ett tydligt beslutsmandat och att förfoga över finansiella resurser. Det är idag ett problem att den röriga regionala förvaltnings- strukturen medför att gränsöverskridande samarbete många gånger måste involvera så många parter. Även om sådant samarbete är både utbrett, mångfaldigt och intensivt riskerar resultatet av sam- arbetet bli magrare i samma mån som antalet deltagande parter ökar. Att allt fler viktiga aktörer arbetar i skilda geografier skapar ytterligare omgång i samarbetet.

I två av de presenterade modellerna — regionalt statligt ansvar

respektive regionalt folkstyre — tydliggörs enligt min mening vä- sentligt bättre än i dagens ordning vem som företräder regionen inför omvärlden. Det rör sig i det första fallet om en av regeringen utsedd landshövding med mandat och resurser tilldelade av stats- makterna, i det andra fallet om en regionstyrelse med en preside- rande ordförande, som får sitt mandat och sina resurser från en folkvald församling. De finansiella aktionsmöjligheterna är för landshövdingens del beroende av vad riksdag och regering vill delegera, för regionstyrelsens del beroende av möjligheterna till eget skatteuttag. I båda fallen torde samarbete med andra regioner, även över nationsgränserna, underlättas betydligt.

I en modell som bygger på frivillig kommunal samverkan är konsekvenserna i denna del inte lika entydiga. Samverkan mellan kommuner är i sammanhanget inget problem, eftersom en sådan ju är kärnan i modellen. Men samverkansmöjligheterna mellan regio- ner blir beroende av hur kommunerna till slut formerar sig och hur långt den inomregionala samverkan kommer att sträcka sig. Model- len löser inte automatiskt de problem som kan röra möjligheten att få alla kommuner i en region att ställa sig bakom ett samarbetsavtal med en annan region om en sådan överenskommelse också innebär ekonomiska förpliktelser. Som konstaterats i modellbeskrivningen får då statens främste representant i regionen, landshövdingen, också fungera som regionens företrädare mot omvärlden. Om kom- munernas samverkan sker inom ett obligatoriskt regionförbund kan däremot en sådan roll axlas av den valda politiker som presiderar i förbundet.

Oberoende av modellval, och vem som därigenom kommer att framstå som regionens främste företrädare, kvarstår alldeles själv- klart att olika huvudmän i många sammanhang måste ha kontakt med varandra, och att även andra aktörer har betydelsefulla roller. Man närmar sig t ex knappast EGs byråkratier med en ansökan om bidrag ur en fond utan en gemensam uppställning av alla berörda, och man löser tex inte heller besvärliga vattenföroreningsproblem utan samarbete mellan centralmyndigheter, regionföreträdare och kommuner. Det kvarstår givetvis också att nätverksbyggande i olika konfigurationer även i fortsättningen kommer att ske vid sidan av de formella strukturerna, av tex den typ som representeras av ett nyligen bildat förbund av Östersjöstäder från alla berörda länder.

5 .5.4 Medborgare och politiska partier

Det medborgarinflytande som kanaliseras i de allmänna valen på- verkas på olika sätt i de tre alternativa modellerna. Det utövas på tre nivåer och med samma innebörd som idag i modellen Regionalt

statligt ansvar. Det utövas på två nivåer — kommunalval och riks- dagsval — med delvis förskjuten innebörd i modellen Kommuner i samverkan. I modellen Regionalt folkstyre slutligen, utövas det åter på tre nivåer men med ganska starkt förskjuten innebörd i för- hållande till valen idag, eftersom det regionala valet kommer att gälla andra frågor än det nuvarande landstingsvalet.

Som anförts redan inledningsvis i detta betänkande är uppgiften att fördela politiskt ansvar på olika nivåer i ett politiskt system grannlaga. Fördelningen har stor betydelse för hur det demokratis- ka statsskicket legitimeras hos medborgarna.

Min grundläggande utgångspunkt för resonemang inom detta område är, som också framgått inledningsvis, att det principiellt inte är möjligt att hävda att en förvaltning av statliga myndigheter på delegation av regering och riksdag är mindre demokratisk än förvaltning utövad av kommunala organ i mer kontinuerlig och direkt kontakt med politiskt förtroendevalda. I båda fallen sker verksamheten med ett mandat från folket i val.

Efter kommunindelningsreformen framstår en sådan ståndpunkt som naturlig också från praktiska utgångspunkter. Också kommu— nerna — med undantag möjligen för de allra minsta — är i dag utpräglat representativa demokratiska system där den politiska makten utövas av valda företrädare för medborgare som endast undantagsvis har någon egen erfarenhet av direkt umgänge med dessa.

De statsvetenskapliga utvärderingar av kommunindelningsrefor- men som genomfördes inom det 5 k kommunalforskningsprojektet under åren 1966 — 1972, och i Kommunaldemokratiska kommitténs regi i anslutning till 1979 års val, ger en övertygande bild av hur den kommunala självstyrelsen i samband med reformen definitivt fick karaktären av representativ demokrati med de politiska partierna som bärare av de grundläggande funktionerna.

Mot denna bakgrund förskjuts egentligen intresset vid en be- dömning av konsekvenserna av de olika modeller som utvecklas i denna utredning från de institutionella förhållanden jag berör i betänkandet till de politiska partiernas situation och arbetsförut— sättningar. Valet mellan ett fortsatt statligt huvudansvar för ut- vecklingen inom olika regioner och en decentralisering till den kommunala självstyrelsen på regional eller lokal nivå blir samtidigt en fråga om var makten inom de politiska partierna skall utövas. Om det är partistyrelser och riksdagsgrupper eller partidistrikt] länsförbund eller arbetarekommuner/kommunföreningar som skall nominera och diskutera dessa viktiga framtidsfrågor.

Med denna iakttagelse står det samtidigt klart att det, oavsett vilken av mina modeller som statsmakterna väljer att lägga till

grund för ett fortsatt utvecklingsarbete, blir de politiskt aktiva på lokal nivå som intar nyckelpositionerna. Även om verkligheten kan te sig olika beroende på vilket uppdrag en politiker fått att ansvara för så har denne sitt mandat från de aktiva medlemmarna på lokal nivå. Centralt placerade politiker kan driva riks- eller Europaorien- terade perspektiv mycket långt i syfte att övertyga de lokalt verk- samma partimedlemmarna om det nödvändiga eller önskvärda i en sådan politik. Men i sista hand är det på de lokala partimötena som framgången för en sådan politik eller en sådan partiledning avgörs.

Utan stödet från de partiaktiva i basen misslyckas om inte annat politiken att vinna stöd från medborgarna i de kommande allmänna valen. Tendensen till ”amerikanisering” av moderna valrörelser, dominerade mer än tidigare av medierna, kan än så länge endast moderera denna bild av den svenska folkstyrelsen som en demo— krati byggd på ett brett medborgarengagemang i det politiska arbe- tet.

Även med detta perspektiv på folkstyrelsen i vårt land är det uppenbart att ett val mellan att lägga makten över så viktiga frågor som övergripande samhällsplanering, infrastrukturinvesteringar och kanske regionens försörjning med högre akademisk utbildning och forskning rymmer en betydande dramatik. Det är lätt att finna frågor där förhållningssätt och uppfattningar om det önskvärda skiljer sig åt beroende på vilket uppdrag en förtroendevald fått att förvalta. Jag har tex under detta utredningsarbete fått en allmän ”känsla” av en viss spänning mellan centrum och periferi i synen på vart utvecklingen borde gå för de frågor som berörs i mina direktiv. De initiativ som nu tas runt om i landet att forma samarbete över etablerade administrativa gränser kan ses som ett konkret uttryck för detta.

Inte minst detta gör det svårt att bedöma konsekvenserna för den demokratiska beslutsprocessen av ett val mellan de olika modeller- na. De klara förskjutningar av makten mellan olika nivåer i det politiska systemet som uppstår i några av alternativen, kommer att balanseras eller förstärkas beroende på hur de politiska partierna väljer att hantera situationen. Graden av ideologisk samhörighet, viljan att ta makten i egna händer, känslan av självförtroende liksom den inre demokratins sätt att fungera inom partierna, kom- mer att få avgörande betydelse för de långsiktiga konsekvenserna av att delegera mera makt till den kommunala självstyrelsen.

Det är knappast möjligt för mig att i ett betänkande av detta slag mer än erinra om vikten av att ta in de frågor jag här berört i en bedömning av vilken framtida utveckling som är önskvärd rörande de frågor jag har haft ansvaret att belysa. Det är inte en uppgift för en statlig utredningsman att bedöma vilka mer ideologiska och i

övrigt värderingsmässiga slutsatser som olika partier kan komma att dra av de möjligheter som öppnar sig och de faror som skapas av förändringar av detta slag. Det måste vara en uppgift för de politis— ka partierna själva.

Den fortsatta värderingen från demokratiska utgångspunkter av de modeller jag presenterat är därför en naturlig uppgift för den parlamentariska beredning som skall fullfölja utredningsarbetet i syfte, som jag uppfattat det, att komma fram till den breda enighet som traditionellt krävs i vårt land för ändringar i författningen och till denna kopplade frågor rörande demokratins livsnerv.

6Ekonomi och finansiering

6.1 Finanspolitiska förutsättningar

Den överordnade ekonomiska politik som regeringen senast redo- gjort för i finansplanen (prop 1991/92:100, Bil 1) och komplette- ringspropositionen (prop 1991/92:150) markerar en stark inriktning på inflationsbekämpning samt ekonomisk tillväxt genom långsiktigt hållbara strukturförändringar. Detta betyder enligt regeringens be- dömning bla att de sektorer som är skyddade från konkurrens måste krympa till förmån för konkurrensutsatta delar. Främst be— rörs då givetvis den offentliga sektorn. Utgiftskvoten måste enligt regeringen ned.

Ett ytterligare tryck på den offentliga sektorn följer av regering- ens markering att det därutöver ligger egenvärden i att få ned skattekvoten, dvs i praktiken minska tillflödet av finansiella resur— ser till offentlig verksamhet.

I finansplanen bedömde regeringen det årliga behovet av ut- giftsneddragningar i statsfinanserna till 10 — 15 miljarder kronor fram till mitten av 1990-talet. I kompletteringspropositionen angavs ett än större behov av utgiftsneddragningar för resten av decenniet.

De ovanstående bedömningarna är oberoende av ett svenskt EG—medlemskap. Samtidigt betonas att ett medlemskap ytterligare skärper kraven på samhällsekonomisk och finanspolitisk disciplin.

Viktiga delar i samarbetet inom EG kan i framtiden bli inte bara penning- och valutapolitiken, utan också finanspolitiken. Ett svenskt deltagande ställer stora krav på finanspolitiken som måste vara stram för att varaktigt säkra en låg inflation och en låg ränteni- vå. Som medlemsland i EG och i en eventuell ekonomisk och monetär union (EMU), med slutligen gemensam valuta och cen- tralbank, kommer Sverige att få sin ekonomi granskad. Ett full- värdigt medlemskap i den planerade EMU förutsätter, förutom låga etablerade inflations- och räntenivåer, att den konsoliderade offentliga sektorns underskott får utgöra högst 3 % av BNP och att samma sektors bruttoskuldsättning får uppgå till högst 60 % av BNP, så långt kriterierna hittills lagts fast.

När det gäller att bedöma om budgetunderskottets storlek är i överensstämmelse med EG-normen uppstår en del definitions- och gränsdragningsproblem. Det gäller tex hur man vill se på social- försäkringssektorns finansiella sparande på kort och lång sikt, eller vilken eventuell skillnad man vill göra på drift- och kapitalutgifter.

Under alla omständigheter innebär budgetnormen att man inte gör skillnad på den offentliga sektorns olika delar. Den svenska regeringen får inför EG stå till svars inte bara för det egna fögderiet utan också för de andra offentliga huvudmännens finansiella åt- gärder. Regering och riksdag bör därför ha möjlighet att öva in- flytande över den kommunala sektorns finanser. Sådant inflytande utövar statsmakterna redan idag. Jag saknar underlag för att be- döma om nu använda instrument är tillfyllest, men de har under de senaste åren varit tillräckliga för att i stort sett helt bryta den kommunala sektorns expansion.

Ytligt sett är dagsläget i ovanstående hänseenden i och för sig inte särskilt alarmerande. Normaltillståndet (och det gällde fort- farande år 1991) är att den konsoliderade offentliga sektorn visar ett finansiellt sparandeöverskott. Men finansplanens prognos för de närmaste åren är mer pessimistisk. Inte bara statens, utan också kommunernas och socialförsäkringssektorns, finanser pekar på un- derskott. Ackumulation av sådana underskott just under de när— maste åren kan bli besvärande med tanke på att EMU har planerats bli slutligt etablerad år 1997, eller senast år 1999.

Även regionala organisationsstrukturer och finansieringsformer måste således utformas så att de samhällsekonomiska balanskraven inte hotas och att regering och riksdag fortlöpande kan påverka den finansiella situationen i hela den konsoliderade offentliga sektorn.

6.2 Finansieringsformer

För de verksamheter som berörs av mina överväganden förekom- mer hela floran av finansieringsformer med statlig och kommunal beskattning av direkt eller indirekt natur, liksom avgifter och upp- dragsinkomster av olika slag. På många områden är finansierings- ansvaret blandat och belastar samtidigt de olika offentliga huvud- männen, brukarna/kunderna och andra privata intressenter.

Stora behov, inte minst när det gäller investeringar i infrastruk- tur, och strikta finanspolitiska krav ger en ekvation som är svår att lösa ut. I grunden handlar det om möjligheten att skapa finasiellt utrymme genom att vidga den samhällsekonomiska basen, men utfallet är också beroende av hur finansierings— och beslutssyste- men konstrueras. Sådana system är sällan neutrala i förhållande till

vad man i praktiken väljer att prioritera och satsa på. Det är både fråga om att konstruera ett system som kan generera tillräckliga resurser utan negativa samhällsekonomiska konsekvenser, och att bygga upp beslutssystem som medger och bidrar till ett effektivt resursutnyttjande.

Under den senaste tjugoårsperioden har offentliga investeringar stått tillbaka till förmån för transfereringar och offentlig konsum- tion. Nu uppmärksammas åter behovet av nysatsningar i infrastruk— tur. Det bör i sin tur föranleda att finansieringssystemen utformas så att sådan prioritering underlättas. Frågan är särskilt angelägen eftersom en omfördelning till förmån för investeringar i sig själv kan bidra till den nödvändiga förstärkningen av den samhälls— ekonomiska basen.

För vissa viktiga investeringsobjekt har betydelsefulla föränd- ringar i finansieringssystemen skett under senare är, framförallt när det gäller affärsverkens verksamhet. Så tex finansierar nu Tele- verket sina årliga investeringar på ca 10 miljarder kronor genom egen upplåning på kreditmarknaden i den mån rörelseöverskottet inte räcker till. Att på det sättet låna till nödvändig upprustning har Sverige under tidigare epoker gjort med framgångsrikt slutresultat, men tillämpad mer allmänt har metoden ändå sina begränsningar. Den torde förutsätta vissa verksamhetsvillkor, såsom t ex en tydlig marknad med rimliga risker, och den kan vara svår att utvidga i situationer där det samhällsekonomiska utrymmet för kreditexpan- sion är begränsat. Ändå bör metoden givetvis kunna användas för olika infrastrukturinvesteringar när situationen gör det lämpligt, och kanske särskilt om objekten är möjliga att avbetala genom brukaravgifter.

I mitt uppdrag för det för långt att i detalj resonera om olika finansieringsformer. Men den övergripande frågan om olika huvud- mäns beskattningsrätt kan kräva en viss fördjupning om skattebaser och beskattningsformer.

I dagens system skattefinansieras kommuners och landstings verksamheter uteslutande med fysiska personers inkomster som bas, såvitt gäller kommunernas eget skatteuttag. Med ett vidgat kommunalt eller regionalt åtagande enligt någon av de av mig presenterade modellerna är det troligt att den basen är otillräcklig eller mindre lämplig som form.

Av de skattebaser som används idag är flera konstruerade på sådant sätt att de inte kan användas för lokal eller regional be- skattning eftersom basen inte låter sig fördelas på det sättet. Moms- uppbörden sker t ex till ca 65 % centralt av Tullverket och grundas på import, och av resten svarar skattemyndigheten i Stockholm för en väsentlig del eftersom många stora bolag har säte i Stockholm.

Enstaka länsskattemyndigheter på andra håll i landet redovisar negativa nettoutfall för mervärdeskatt. Av liknande skäl låter sig inte heller företagsskatter fördelas geografiskt, vilket för övrigt var en anledning till att kommunalskatten för juridiska personer av- skaffades för en del år sedan. Arbetsgivaravgifter bör förbehållas ändamål som har samband med avgifterna, dvs socialförsäkringsut- gifter, och passar därför inte heller bra.

Det finns egentligen bara två skattebaser som är möjliga att enkelt fördela på kommuner och regioner, nämligen fysiska perso- ners inkomster och fastigheters taxeringsvärden. I tabellen på föl- jande sida redovisas dessa skattebasers aktuella värden länsvis och ställs i relation till länens befolkningstal. För att i någon mån belysa hur skattekraftens fördelning påverkas om lån läggs samman till större regioner, har länen samlats i tio fiktiva grupper.

Som jag tidigare redovisat förutsätter jag att staten även i fram— tiden tar på sig finansieringen av utgifter med rikssolidariska inslag där belastningen kan variera mellan regionerna.

Av utjämningsskäl bör således även i framtiden förekomma stats- bidrag, men det bör samtidigt vara en strävan att minimera det behovet. Därför är det också intressant att betrakta fördelningspro- filen i de möjliga skattebaserna.

Det framgår av tabellen att Stockholms län har starkare skatteba- ser än vad enbart folkmängden kan förklara. Men överlag stämmer skattebaserna relativt väl överens med befolkningsstorlekarna och skulle på den grunden kunna anses vara relativt goda grunder för en ”rättvis” beskattning. Det gäller än mer om man utöver egen regional beskattningsrätt förutsätter viss fortsatt utjämning mellan regioner genom statsbidrag.

Allt annat lika, tex att sjukvården finansieras enligt samma principer som idag, innebär finansiering av delegerade uppgifter med kommunal/regional skatt av gängse typ givetvis att kommu- nalskatterna måste öka. Motsvarande minskning av statliga in- komster, när utgifterna för statens del bortfaller, kan teoretiskt göras i vilka inkomstkällor som helst, men varje förändring får konsekvenser för skattebelastningens fördelning mellan individer, hushåll och företag. Det är därför mer komplicerat att skatteväxla mellan stat och landsting eller kommuner än mellan landsting och kommuner.

Folkmängd och skattebaser läns- och regionvis.

Län

Stockholms län Uppsala län Södermanlands län Västmanlands län Summa

Östergötlands län Jönköpings län Summa

Kronobergs län Kalmar län Blekinge län Summa

Gotlands län

Kristianstads län Malmöhus län Summa

Hallands län Göteborgs o Bohus län

Älvsborgs län Skaraborgs län Summa

Värmlands län Örebro län Summa

Kopparbergs län Gävleborgs län Summa

Västernorrlands län Jämtlands län Summa

Västerbottens län Norrbottens län

Summa

Hela riket

Folkmängd 1 jan 1991 Antal Procent 1.641 .669 19,1 268.835 3,1 255.636 3,0 258.487 3,0 2.424.627 28,2 403.011 4,7 308.290 3,6 711.301 8,3 177.882 2,1 241.102 2,8 150.564 1,8 569.548 6,7 57.108 0,7 289.278 3,4 779.309 9,1 1.068.587 12,5 254.725 3,0 739.945 8,6 441.391 5,1 276.830 3,2 1.712.891 19,9 283.110 3,3 272.513 3,2 555.623 6,5 289.067 3,4 289.294 3,4 578.361 6,8 261.155 3,0 135.726 1,6 396.881 4,6 251.968 2,9 263.735 3,1 515.703 6,0

8.590.630 100

Skatteunderlag för Taxeringsvärden, förskott, 1991 samtliga fastig-

heter, 1990 1000-tal Procent Mkr Procent skatte- kronor 1.442.080 23,2 340.897 23,2 190.031 3,1 55.997 3,8 177.976 2,9 36.614 2,5 183.453 2,9 36.300 2,5 1.993.54O 32,1 469.808 32,0 275.720 4,4 60.716 4,1 208.405 3,3 38.368 2,6 484.125 7,7 99.084 6,7 116.931 1,9 23.621 1,6 154.213 2,5 40.325 2,7 98.348 1,6 40.224 2,7 369.492 6,0 104.170 7,0 33.179 0,5 8.531 0,6 187.522 3,0 38.421 2,6 556.825 8,9 111.017 7,5 744.347 11,9 149.438 10,1 169.179 2,7 57.121 3,9 559.598 9,0 135.779 9,2 298.228 4,8 57.384 3,9 178.257 2,9 33.806 2,3 1.205.262 19,4 284.090 19,3 190.979 3,1 40.042 2,7 190.055 3,1 36.509 2,5 381.034 6,2 76.551 5,2 194.139 3,1 46.435 3,2 198.023 3,2 42.894 2,9 392.162 6,3 89.329 6,1 182.162 2,9 49.832 3,4 86.420 1,4 35.296 2,4 268.582 4,3 85.128 5,8 167.653 2,7 49.991 3,4 183.270 2,9 55.652 3,8 350.923 5,6 105.643 7,2 6.222.648 100 1.471 .725 100

Fastighetsskatt framstår från många utgångspunkter som ett in- tressantare skattealternativ än inkomstskatter som källa för finans- iering av infrastrukturella investeringar eller insatser som i övrigt skall bidra till regional utveckling. Detta var också en grundtanke i Storstadsutredningen som presenterade olika metoder att använda markavgifter eller markskatt som kompletterande inkomstkälla i storstadskommuner. Fokus inriktades särskilt mot finansiering av trafikinvesteringar.

Ett av de argument som Storstadsutredningen anförde för någon form av markavgifter var att de som tjänar på att investeringarna genomförs också bör vara med och betala för dem. Man angav också empiriska belägg för att förbättrad infrastruktur kapitaliseras i höjda markpriser.

Stostadsutredningens förslag har inte lett till fortsatta övervägan- den. Det kan delvis bero på att förslagen presenterades vid en tid- punkt då ett omfattande skattereformarbete i övrigt knappast tålde att nya komplicerande faktorer tillfördes diskussionen. Men det kan också bero på att ett huvudalternativ med markavgiftsfinansierade infrastrukturbolag byggde på alltför sofistikerade samhällsekono- miska modeller med alltför variationsrikt innehåll. Förslaget var helt enkelt svårt att förstå och därför möjligen också svårt att förverkliga.

Men frågan om mark och fastigheter som skattebas bör inte avföras från diskussionen. Den rymmer bl a intressanta fördel- ningspolitiska aspekter.

Man brukar i inkomstfördelningssammanhang ange två huvud- principer för fördelning av skatter och avgifter, nämligen skatteför- mågeprincipen och nytto- eller intresseprincipen. Skatter bygger på ekonomisk förmåga hos betalaren medan avgifter, för tex den infrastruktur som tillhandahålls av Televerket eller kommunernas vatten- och avloppsreningsverk, i högre grad bygger på nytta för brukaren.

Infrastrukturinvesteringar är speciella i fördelningspolitiskt hän- seende, genom att de ofta ger upphov till betydande markvärde- stegring. Skattefinansiering av sådana investeringar leder därför till förmögenhetsöverföringar från skattebetalare till fastighetsägare. Med sådana effekter, och med en viss förenkling av sannolikt mer komplicerade samband, blir systemet fördelningspolitiskt neutralt om skatten träffar enbart fastighetsägarna.

De fastighetstaxeringsvärden som anges i tabellen ovan gäller alla typer av fastigheter (med undantag för sådana som överhuvud- taget inte skall åsättas taxeringsvärden). Men staten tar idag inte ut fastighetsskatt för alla dessa fastighetstyper. Industrifastigheter be- lastas tex inte av fastighetsskatt.

Föregen del menar jag att ett system med beskattning av mark

eller fastigheter bör övervägas ånyo som finansieringsmetod för investeringar i infrastruktur. Metoden är för övrigt vanlig i andra länder, och förekommer tex i Norge och Danmark, om än i be- gränsad omfattning. Alla typer av taxerade fastigheter bör då rim- ligen i utgångsläget betraktas som potentiella skatteobjekt eftersom det säkerställer genomslag för både nyttoprincip och fördelnings- politisk neutralitet. Det är rimligt att näringslivet är med och be— talar för de fördelar de vinner av investeringarna.

Det händer givetvis i enskilda fall att fastighetsägare mera drab- bas än drar nytta av en investering. Motorleders eller flygplatsers bullerstörningar är sådana exempel. Även i de fallen skulle be- skattning av fastighetsvärdena kunna fungera med viss fördelaktig automatik eftersom den aktuella fastighetens värdeminskning då slår igenom med lägre fastighetsskatt.

Fastighetstaxeringar genomförs vart sjätte år enligt ett rullande schema där olika fastighetstyper tas fram för taxering vid olika tillfällen. Det samlade värdet i tabellen ovan, knappt 1 500 miljar— der kronor, gäller taxeringar genomförda åren 1986, 1988 och 1990 beroende av fastighetstyp. Den statliga fastighetsskatten beräknas för beskattningsåret 1991 inbringa ca 17 miljarder kronor. Det är i huvudsak bostadsfastigheter som beskattas, som mest med 2,5 % av taxeringsvärdet. Skatten på hyreshus med kommersiella lokaler (f n 3,5 % av taxeringsvärdet) kommer att avskaffas från år 1993. Som jämförelse skulle ett skatteuttag med 1 % på alla taxerade fastigheter inbringa ca 15 miljarder kronor i skatteintäkter med de taxeringsvärden som gällde 1991. Det motsvarar en kommunal utdebitering på ca 2:40 kronor per skattekrona.

Tabellen ovan visar en något annorlunda regional fördelning för fastighetsvärdena än för fysiska personers inkomster. Det är inte bara Stockholm och i någon mån Göteborg, utan överraskande nog även de fyra nordligaste länen, som avviker uppåt från genom- snittet. Det visar sig vid en närmare granskning att det som slår igenom kraftigt är den speciella fastighetstypen ”el-produktions- enheter”. De norrländska vattenfallen har ett stort värde. Norr- landsföreträdare pläderar ofta för att en del av energiskatterna bör återföras till de orter och regioner där elkraften produceras. Med lokalt eller regionalt uppburen skatt på alla typer av fastigheter, dvs även på el-produktionsenheter, skulle en sådan effekt uppstå.

Frågan om beskattningsrätt aktualiseras främst av alternativet med en folkstyrd regional förvaltning. Det är särskilt i det alternati- vet som det blir angeläget att diskutera olika skattebaser. Jag vill dock framhålla att beskattning av mark eller fastigheter som finans— ieringskälla för investeringar i infrastruktur kan aktualiseras även med statligt eller primärkommunalt huvudmannaskap.

6.3 Beskattningsrätt efter omfördelning av uppgifter och finansieringsansvar

En av grundpelarna i den kommunala självstyrelsen är beskatt- ningsrätten. Med senare års erfarenheter som grund kunde det i och för sig sättas i fråga om en självständig kommunal beskattnings- rätt i praktiken längre existerar. Statsmakterna har styrt kommu— nernas finanser genom likviditetsindragningar och generellt ver— kande skattestopp i syfte att bromsa den kommunala expansionen.

Skattereformen år 1991 hade som en av sina målsättningar att 90 % av löntagarna bara skulle behöva betala ca 30 % av inkoms— ten i direkt skatt, dvs endast kommunalskatt. Häri ligger en poli- tisk, om än inte formbunden, spärr mot kommunalskattehöjningar, medan däremot statliga bidrag till kommunerna inte berörs lika direkt av just den begränsningen.

De restriktioner för användning av olika skattetyper som kan följa av ett EG-medlemskap berör närmast skatter på rörligt kapital och skatter på konsumtion, särskilt mervärdesskatten som kan behöva sänkas för att inte orsaka störningar i gränshandeln.

Den utmaning kommunerna och landstingen står inför när de egna skatterna inte kan höjas och statens finanser inte medger höjningar av statsbidragen, är att öka produktiviteten i verksam— heten. Finansiella tillskott kan de i begränsad utsträckning få ge— nom större andel avgiftsfinansiering, men framförallt genom all— män tillväxt i samhällsekonomin så att skattebaserna ökar.

Med de givna begränsningarna, och en prognos om att staten även i framtiden kommer att kontrollera kommunernas finanser, är det ändå min uppfattning att det är viktigt att slå vakt om be- skattningsrätten. Den som ansvarar för en verksamhet bör ha det fulla ansvaret, också det finansiella. Och den som har det finans- iella ansvaret bör ha rimliga möjligheter att överblicka sin finans- ieringssituation en viss tid framåt. För dessa syften är beskattnings- rätten bättre än ett alternativ med ospecificerade statsbidrag som annars framstår som en alternativ lösning.

Ett viktigt argument för kommunal beskattningsrätt som ligger delvis vid sidan av de ekonomiskt rationella motiven gäller med- borgarinflytandet; en meningsfull framåtsyftande valhandling för- utsätter att partiernas ekonomiska alternativ är kända, och ett meningsfullt ansvarsutkrävande att fögderiets gränser är någorlun- da tydliga.

De ekonomiska och finansiella konsekvenserna av de presentera- de framtidsmodellerna är totalt sett knappast dramatiska eftersom de alla rör sig om omfördelning av ansvar inom en given totalram. Ändå väcks givetvis en del frågor som måste hanteras.

Med omfördelning av uppgifter och ansvar följer nya förutsätt- ningar att välja och prioritera eftersom olika ekonomiska anspråk ställs mot varandra på ett nytt sätt. Förändringar i områdesav- gränsningarna mellan olika huvudmän är störst i alternativet regio- nalt folkstyre, med dess från staten övertagna ansvar för väsentliga delar av den högre utbildningen och forskningen, trafikinvestering- arna, kulturen, miljövärden och det regionalpolitiskt motiverade stödet till näringslivet. Om samtidigt sjukvården till stor del skulle komma att föras till annan huvudman bildas en helt ny gruppering av uppgifter som dels skiljs ut från andra samhällsuppgifter, dels inbördes skall konkurrera om tilldelning av resurser. Även i de andra alternativen lyfts de regionala utvecklingsfrågorna fram, om än inte lika långtgående. Den sannolika innebörden är att de däri- genom kommer att prioriteras relativt sett högre än idag, vilket skulle ligga i linje med ett önskemål om en förskjutning av resurs- fördelningen mot investeringar i infrastruktur med sikte på hållbar utveckling.

En långtgående överflyttning av nu nationalstatligt finansierings- ansvar till självständiga regioner skulle mycket grovt kunna upp- skattas gälla drygt hälften av kostnaderna för den högre utbild- ningen och forskningen, knappt hälften av kostnaderna för in- vesteringar och underhåll av vägar och järnvägar, ca hälften av kulturutgifterna och merparten av kostnaderna för miljövård och regional samhällsplanering. Av skäl som berörts tidigare bör regio- nalpolitiska och sysselsättningspolitiska stöd till näringslivet fortsatt finansieras och till en del regleras av staten även om beslutsrätten i enskilda fall delegeras till regionala organ. Sammantaget betyder detta i mycket runda tal att 15 — 20 miljarder kronor skulle behöva växlas från statlig till kommunal finansiering, utgående från nuva- rande kostnadsbild. Det samlade åtagandet i dessa delar ligger då nära vad som skulle kunna betalas med en generell fastighetsskatt på alla taxerade fastigheter med ca 1—1,25 %, eller med en höjd kommunal utdebitering med ca 2:50 — 3:00 kronor per skattekrona. Flera utredningar, däribland Storstadsutredningen, Produktivitets- delegationen och den senaste Långtidsutredningen, har angett vä— sentligt större framtida investeringsbehov i infrastruktur än vad som för närvarande satsas. Till ett regionalt finansieringsansvar, om det Vägvalet görs, kommer vissa uppgifter som redan idag år kom- munalt finansierade, liksom ambitionshöjningar eller nya egeniniti— erade åtaganden, tex marknadsföringsinsatser internationellt.

Till frågan om regional beskattningsrätt, vilken skulle kunna tilldelas såväl en direkt som en indirekt vald församling, hör också frågan om antalet beskattningsnivåer kan tänkas påverka totalt offentligt utgifts- och skattetryck. Björn Hårsman behandlar frå-

gan i sitt bidrag till detta betänkandes Bilaga 1. Med stöd av data från flera länder avvisar han den annars rimliga hypotesen att många beskattningsnivåer också skulle betyda stora utgifter och sammanlagt höga skatter. Han finner inga empiriska belägg för det.

Svenska erfarenheter är få. Å ena sidan ligger utgifts- och skatte- nivåerna i de landstingsfria kommunerna Gotland, Göteborg och Malmö nära riksgenomsnittet (bortsett från att Gotland har en mycket hög kyrklig utdebitering), vilket indikerar att antalet skat- tenivåer i vart fall inte har någon avgörande betydelse. Å andra sidan innebar den nya beskattningsnivå som för något år sedan infördes i den kyrkokommunala strukturen (stiften) att ambitions- nivå och total kyrklig utdebitering omedelbart ökade.

Frågan om utgiftseffekten av antalet beskattningsnivåer är svår och jag har ingen färdig slutsats. Jämförelser med andra länder måste ta hänsyn till en mängd sidoaspekter som t ex vilka skattety- per som används, hur beskattningsrätten lagregleras rn m. Om det bedöms ligga finanspolitiska risker i att många nivåer tar upp skatt för delvis samma ändamål, bör situationen ändå kunna hanteras genom att staten under alla omständigheter besitter makten att slutligt korrigera och styra. Det är inte säkert att möjligheten till ingrepp i kommunernas finanser är ett sämre finanspolitiskt in- strument än förhandlingar om enskilda anslag i statens egen bud- get.

Som jag anfört kan det initialt vara svårt att skatteväxla mellan stat och kommun eftersom det uppstår en mängd fördelningseffek- ter vid sidan av den rena finansieringsförändringen. När växlingen väl är gjord inträder på sätt och vis en motsatt situation. Om lokal och regional beskattning sker efter samma principer blir det då nämligen möjligt för kommuner och region att växla finansierings- ansvar utan ingrepp i det grundläggande skattesystemet. En sådan möjlighet kan vara till särskild fördel om regionerna är varandra olika när det gäller storlek, antal ingående kommuner etc. Olika lokala förutsättningar bör då kunna få slå igenom i uppgiftsför- delningen mellan nivåerna.

Sammanfattningsvis kan sägas att de i föregående kapitel presen- terade modellerna ställer olika krav på fördjupad diskussion om ekonomi och finansiering, även om staten under alla omständig- heter förutsätts behålla det övergripande ansvaret för samhälls- ekonomi och offentliga finanser. Som finansieringsmetod för in- vesteringar i infrastruktur bör övervägas att använda beskattning av mark eller fastigheter, inklusive industrifastigheter.

En ny politisk och administrativ karta

7.1 Behövs en ny länsindelning?

Så här långt har diskussionerna i betänkandet i huvudsak berört kompetensfördelningen mellan statliga och kommunala organ — lokala eller regionala. Av min modellpresentation framgår att jag, vid mina överväganden rörande vilka uppgifter som kan anförtros olika huvudmän och förvaltningar, utgått ifrån att modellerna i första hand förutsatts tilllämpade i större regioner än de flesta av dagens län.

Jag skall också enligt direktiven bedöma i vilken utsträckning de föreslagna alternativen, eller utvecklingen i övrigt, motiverar en översyn av länsindelningen. Av redovisningen i kapitel 1 angående bakgrunden till utredningsuppgiften, och av redogörelsen i kapitel 2 angående aktuella indelningstrender, framgår att en sådan analys framstår som angelägen. Samtidigt är den svår och resurskrävande att genomföra.

Förändringar i länsindelningen som är genomgripande får stora konsekvenser såväl inom den offentliga sektorn som för olika aktö- rer som på ett eller annat sätt är beroende av hur administrationen på regional nivå är utformad. Näringslivet, intresseorganisationer av olika slag, de politiska partierna och andra folkrörelser är ex- empel på grupper som i stor utsträckning etablerat kontakter eller anpassat sin organisation till den ordning som gäller i dag och som i allt väsentligt legat fast i mer än trehundra år.

Det krävs, med mitt sätt att se, utomordentligt starka skäl för att mot denna bakgrund genomföra en radikal förändring av landets länsindelning. Även om den studie som jag låtit utföra i Västsverige av länens kulturella förankring, och den studie som genomförts av Sven B. Ek för denna utrednings räkning och som presenteras i Bilaga 1, visar att de ännu äldre landskapen fortfarande är bättre förankrade bland medborgarna än Axel Oxienstiernas län från 1600—talet, så är det ändå uppenbart att länen utgör konstanter i tillvaron som har ett stort och bestående värde.

Samtidigt som detta är sagt är det uppenbart att det finns argu- ment för att på allvar pröva om länsindelningen inte trots allt behöver en översyn. I en del av landet — Västsverige — är detta så uppenbart att regeringen samtidigt som Regionutredningen till- sattes uppdrog åt mig att efter kontakter med företrädare för Väst- sverige bl a överväga en ny länsindelning i den delen av landet. I

Skåne har de politiska företrädarna för kommuner och landsting aktualiserat en sammanslagning av länen eller i varje fall en gemen— sam beslutande församling för gemensamma frågor i landskapet Skåne. Också i några andra län spirar en diskussion av liknande slag i varje fall om enskilda kommuners länstillhörighet. Jag har tex mottagit en skrivelse från Västerviks kommun med förslag att kommunen i anslutning till en eventuell översyn av länsindelningen överförs från Kalmar till Östergötlands län. Av den analys av regionindelningen som Roger Henning och Ingrid Liljenäs genom- fört för min räkning, och som presenteras i Bilaga 1, framgår att den existerande länsindelningen knappast alls har något samband med dagens funktionella regioner. Människor och företag sam- spelar, som också anförts i kapitel 2, i mycket hög grad över länsgränserna. Den ökande rörligheten har skapat nya funktionella regioner. Också utvecklingen inom den offentliga förvaltningen pekar på att länsindelningen får en allt mindre betydelse så som den är utformad idag.

Det finns mot denna bakgrund anledning att göra en sådan bedömning av länsindelningen som direktiven efterlyser, även bort- sett från utredningens huvuduppgift att belysa olika alternativa utvecklingar av den politiska och administrativa beslutsordningen på regional nivå.

Från administrativa områden till planeringsregioner En första utgångspunkt kan vara de förändrade krav på länsindel- ningen som skapas av att länen inte längre i första hand skall ses som administrativa enheter inom den statliga administrationen utan också och kanske i första hand som områden för samhällsplanering.

Det ställs på dagens och morgondagens regioner krav på att de ska vara av tillräcklig storlek och så geografiskt arronderade att de utgör näringsgeografiskt naturliga områden. Detta krav blir särskilt tydligt i alternativet med ett regionalt folkstyre där ansvaret för viktiga utvecklingsbetingelser lämnas över till förtroendevalda med ett politiskt ansvar inför regionens invånare. Men även med ett bibehållet statligt ansvar för dessa frågor pekar rationella skäl och effektivitetskrav på vikten av överblick och att planeringsaktivite- ter omfattar områden som är rationellt arronderade. Det är inte minst detta argument som varit av betydelse för uppdraget att utarbeta ett förslag till en ny ordning i Västsverige. Flera av de utvecklingstendenser som redovisades i kapitel 2 kan i själva verket ses som utslag av att dagens län inte längre svarar mot vad som framstår som näringsgeografiskt naturliga områden. Jag tänker på det alltmer utvecklade samarbetet på politisk nivå mellan före- trädare för olika landsting, näringslivets intresse för större områden

vid omorganisationer och de kontakter som jag har haft under arbetets gång med företrädare för organisationslivet vilka pekat på behovet av större områden att verka inom.

Nya myndighetsindelningar

En andra utgångspunkt kan vara den utveckling som skett under senare år av olika administrativa indelningar som tillämpas inom olika myndigheter och affärsverk. En aktuell bild av Sveriges ad- ministrativa karta redovisas i Bilaga 2, Kartboken.

Den bild som framträder är entydig i ett avseende. När olika statliga organ som ett resultat av moderna styrningsfilosofier, som målstyrning och resultatanalys, får frihet att utforma sin regionala organisation efter vad som från den enskilda myndighetens ut- gångspunkt är rationellt väljer man i allt större utsträckning större områden än dagens län. Detta får som framhållits till effekt att länsindelningen snabbt förlorar sin relevans som sammanhållen indelning för den statliga sektorn. Detta illustreras av iakttagelsen att drygt 40 statliga myndigheter har regionindelningar som avviker från länen i den meningen att de har fler eller färre regioner än 24.

Det bör påpekas att detta inte i och för sig kan ses som ett tecken på att den regionala nivå tillmäts allt större intresse. Det kan i en del fall snarare ses som ett resultat av myndigheternas strävan att decentralisera så mycket som möjligt till den lokala nivån, vilket i sin tur leder till att arbetsuppgifterna på regional nivå inte bär upp en lika finfördelad organisation som tidigare. I andra fall, som trafikverken, är emellertid de nya indelningarna också ett uttryck för behovet att planera och prioritera mer övergripande än tidigare.

Kartboken ger inte samma entydiga bild av hur en alternativ indelning bör se ut. De kriterier som olika myndigheter, men också organisationer vid sidan av den offentliga sektorn, väljer att tillämpa ger olika resultat beroende på verksamhetens karaktär. Om man lägger de olika kartorna över varandra framträder ett svårtolkat mönster som knappast låter sig sammanfattas i en entydig kartbild.1

' Av Kartbokens sammanfattning framgår dock att vissa kombinationer av län är vanliga. Det gäller

1. Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland, Jämtland, Kopparberg och Gävleborg som bildar gemensam region i fem av 32 studerade organisationer.

5. Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland som bildar ge- mensam region i sex fall.

2. Örebro, Västmanland, Södermanland, Värmland, Uppsala och Koppar— berg som bildar gemensam region i sex fall.

3. Älvsborg, Skaraborg, Värmland, Jönköping, Östergötland och Göteborg och Bohus som bildar gemensam region i sex fall.

4. Malmöhus, Kristianstad, Blekinge, Kalmar, Kronoberg, Jönköping och Gotland som bildar gemensam region i elva fall.

Samarbete på regional nivå En tredje utgångspunkt kan vara de spontana samverkansaktivite- ter som utgör en av anledningarna till hela utredningsarbetet. Som framhållits ovan har de politiska företrädarna för kommuner och landsting tagit initiativ till samarbetsorgan av olika slag i olika delar av landet, alldeles oberoende av dagens administrativa indelningar och utan större respekt för vad som traditionellt ansetts höra till olika organs arbetsuppgifter.

En viktig drivkraft för dessa aktiviteter har varit de förväntningar eller farhågor som många känner inför det svenska närmandet till EG och den ökade konkurrens om utvecklingsresurser och fram- tidsmöjligheter som detta antas skapa. En annan drivkraft har varit den ökade medvetenheten om infrastrukturinvesteringarnas stora betydelse för en fortsatt uthållig ekonomisk tillväxt, särskilt inom trafikområdet. En lokal mobilisering i dessa frågor måste ske i nära samverkan mellan företrädare för flera kommuner och i många fall också mellan flera landsting. Av redogörelsen i kapitel 2 framgår att detta samarbete mellan kommuner och landsting i dag är om- fattande och i snabb utveckling.

Modellemas krav på uppgiftsfördelning En fjärde utgångspunkt kan vara att utgå från de krav på be- folkningsunderlag m m som kan härledas ur de olika modeller som skisserats tidigare.

Av det föregående har framgått att alla modellerna utgår från nationalstatens suveränitet och kan ses som en tillämpning av den kommunala självstyrelsens princip. Samtidigt är det uppenbart att en indelning av landet i ett litet antal mycket stora regioner får andra konsekvenser för samspelet mellan den nationella nivån och den regionala än en indelning som endast marginellt skiljer sig från dagens 24 län.

Med färre och större regioner kan, som anförts, fler och tyngre uppgifter decentraliseras till den regionala nivån. Decentralisering- en blir då kraftfull men som geografisk spridning av beslutsbe- fogenheter inte särskilt långtgående. Med flera geografiskt och befolkningsmässigt mindre regioner blir decentraliseringen mer långtgående men inte lika innehållsrik.

Stora regioner med betydande egna resurser och en bred kompe- tens kan i kraft av sin politiska auktoritet utvecklas till självständiga organisationer som slår vakt om en betydande egen självständighet gentemot statsmakterna. Detta kan i praktiken leda till ett faktiskt om ej formellt federalt system. En sådan utveckling mot federalism

är inte förenlig med utgångspunkterna för utredningens arbete och måste därför förkastas.

Samtidigt kräver särskilt det regionala folkstyrelsealternativet, som framgått ovan, för att motivera direkta val av ledamöterna i fullmäktigeförsamlingen, att uppgifterna är så viktiga för med- borgarna att dessa inte endast deltar i valet utan också är så väl informerade om de olika partiernas ståndpunkter att de kan göra ett rationellt partival. Det kan ifrågasättas om det är möjligt att decentralisera tillräckligt viktiga frågor till län av den storlek och arrondering som vi har i dag.

7.2. En alternativ geografisk indelning

Även om jag inte har underlag för att belägga något nödvändigt och självklart samband mellan de tidigare diskuterade kompetensför- ändringarna och länsindelningen, pekar det ovan sagda på det samspel som ändå finns mellan frågan om landets indelning i regio— ner och ifrågasatta förändringar i kompetensfördelningen. Resulta— tet av en samlad bedömning tenderar att bli olika beroende av om regionindelningen eller kompetensförändringarna läggs till grund för analysen.

Jag har i utredningsarbetet därvid valt att utgå från kompetens— förändringarna och sett indelningsfrågan som en andrahandsupp- gift. Förutom det självklara kravet att prioritera inom begränsade tidsmässiga resurser, motiveras detta av att jag anser de demo- kratiska och organisatoriska frågor som aktualiseras vid övervägan- den om kompetensfördelningen vara mer grundläggande för ut— vecklingen av den svenska folkstyrelsen än frågan om landets geo- grafiska indelning. Det framstår som naturligt att regeringen och riksdagen först tar ställning till vem som skall ha makten över de viktiga framtidsfrågorna, för att därefter avgöra hur de geografiska områden skall utformas inom vilka olika aktörer skall utöva sina befogenheter.

Samtidigt som detta är sagt, framstår det som uppenbart av det material som redovisas i denna utredning, och som får en tydlig belysning i Kartboken, att dagens län har olika förutsättningar som områden för en rationell samhällsplanering. De områden som Axel Oxienstierna utformade för 358 år sedan saknar i allt för stor utsträckning anknytning till de naturliga områden inom vilka kom- munikationsströmmar rör sig och ekonomiska aktiviteter bedrivs. De är också resursmässigt mycket ojämnt utrustade, vilket med stor sannolikhet skulle kräva betydande statliga inkomstöverföringar

för att ge någorlunda rättvisa betingelser för ett självständigt an- svarstagande för den typ av uppgifter som i de olika modellerna förutsätts ligga på den regionala nivån.

Slutsatsen av de iakttagelser som gjorts under arbetets gång är därför att samtliga alternativ för en framtida kompetensfördelning på regional nivå i första hand bör diskuteras i en ny och annorlunda indelning av landet i regioner eller län. En mot bakgrund av ovan- stående iakttagelser naturlig utgångspunkt i arbetet med en sådan alternativ indelning är att den bör bygga på större och färre regio- ner. Men inte så få eller så stora att grundläggande förutsättningar för en sammanhållen nationell politik kommer i fara. Det måste också vara en självklar utgångspunkt att de nya regionerna är naturliga som underlag för en politik och planering för uthållig utveckling, vilket framstår som huvudsyftet med en reform.

Även med dessa förutsättningar finns många alternativa tillväga- gångssätt vid arbetet med att konstruera en sådan alternativ in— delning. Jag har i den samtidigt genomförda studien av länsindel- ningen i Västsverige ingående analyserat dagens länsindelning i den delen av landet; studerat samarbetsmönster, pendlingsströmmar, befolkningsutveckling, befintlig samhällsservice osv i de berörda länen. Jag har också låtit Statskontoret studera verksamheten vid dagens länsstyrelser och bedöma konsekvenserna av att slå samman de fyra länen till ett stort västsvenskt län.

Den västsvenska utredningen kan ses som en fallstudie som belyser vilken typ av överväganden som måste till för att komma fram till en någorlunda välgrundad uppfattning om hur ett alterna- tiv till dagens länsindelning bör se ut. Det har inte varit möjligt för mig att under den förkortade tid som stått till förfogande för arbetet både analysera kompetensfördelningen på regional nivå och samtidigt genomlysa de regionalekonomiska frågeställningarna så ingående för hela landet.

Att förbereda en förändring av länsindelningen är en process som måste förankras bland de berörda i kommuner och landsting. Om det dessutom är så, som det är i ett par av de alternativa modeller som diskuterats ovan, att den nya indelningen skall ligga till grund för en fortlöpande demokratisk beslutsprocess kring vikti- ga framtidsfrågor, är det ytterligare angeläget att de områden som slutligen utformas känns naturliga inte bara från ett statligt ut- redarperspektiv utan också för de förtroendevalda företrädare för medborgarna som får ansvaret att föra reformverket vidare.

En ekonomisk, geografisk och kulturell studie av det slag som jag genomfört i Västsverige, men omfattande landet som helhet, bör därför kompletteras av överläggningar med företrädare för olika delar av landet, innan ett förslag presenteras som underlag för en

mer samlad bedömning av hur den framtida indelningen bör se ut.

Mitt intryck av den nu genomförda utredningsetappen är att förutsättningarna för att redan nu utforma en sådan skiss för in- delningen av hela landet varierar väsentligt om man utgår ifrån att den åtminstone i någon mån skall ha anknytning till regionala politiska processer.

I Västsverige har man förmodligen hunnit längst i detta av- seende. De politiska partierna är i stort sett eniga om en västsvensk region bestående av Hallands, Göteborgs- och Bohus, Älvsborgs samt Skaraborgs län, även om viss diskussion finns om Halland och därtill i någon mån om Värmlands tillhörighet. Partierna i Västsve- rige har också på det hela taget en gemensam bild av hur man vill utforma en organisation för att driva regionens utvecklingsfrågor.

Även i Skåne finns en klar politisk vilja till en skånsk enhet, i första hand genom bildandet av någon form av politiskt valt organ för Skånes utveckling. Landstingen i Malmöhus och Kristianstads län har tillsammans med Malmö stad och kommunernas länsför— bund i skrivelse till regeringen begärt att få till stånd försöksverk- samhet rörande dessa frågor.

I Mälardalen finns en växande samverkan baserad på en politisk process under utveckling. Den har nu även i organisatoriskt av- seende fått fastare former genom bildandet av Mälardalsrådet. Samtidigt finns områden kring Mälardalens kärna som ”knackar på dörren”, men på det hela taget kan Mälardalsregionen i dag place- ras på kartan utan större problem.

Sydostlandet är ett exempel där ett samarbete byggs upp utifrån gemensamma intressen i flera län, klarast manifesterat genom arbe- tet med att i regionen stärka den högre utbildningen och forsk- ningen. Men även på flera andra håll i landet pågår aktiviteter, mer eller mindre fast formerade, som grundas på behovet att hantera vissa frågor över större geografiska områden.

Ett förslag till indelning av landet i regioner skulle i dag behöva göras med reservationen att väven är olika stark i olika delar av landet. I storstadsregionerna synes väven redan vara hållbar. I andra delar av landet är nätverken svagare, även om man på flera håll kan se hur en regionindelning är på väg att växa fram baserad på olika sarnverkansprocesser. Det finns också områden t ex i norra Sverige, där varje förslag om en ny regionindelning i dag skulle väcka häftiga reaktioner.

7.3. Några alternativa kartskisser

Även om jag saknar det fullständiga underlaget för att leda det i bevis, har jag under utredningsarbetet blivit övertygad om att en fortsatt fördjupad analys av regionindelningen kommer att resulte- ra i ett förslag till indelning av landet i 8—12 regioner.

Av betydelse för denna uppfattning har varit inte bara de sponta- na samverkansprocesser som växer fram runt om i landet och utvecklingen av olika myndigheters regionindelningar. Den avgö— rande anledningen är det behov som finns av näringsgeografiskt naturliga regioner, med var för sig tillräckliga resurser för att kunna ta ett självständigt politiskt ansvar inom regionen för den egna framtida utvecklingen. Inte minst från demokratiska utgångspunk- ter är det nödvändigt att i varje fall det regionala folkstyrelsealter- nativet blir så kompetensmässigt kraftfullt att arbetet förmår enga- gera partiernas ledande företrädare i regionen samt skapar ett underlag för livskraftiga politiska processer och därmed ett stort intresse från medborgarnas/väljarnas sida.

Men jag anser inte att jag har tillräckligt underlag för att presen- tera ett förslag till regionindelning. Det utredningsmaterial som jag presenterar måste kompletteras på det sätt jag angivit innan frågan är mogen för en diskussion av indelningen i detalj. För att ändå bidra till den diskussionen, och samtidigt ge en bild av den unge- färliga karaktären av de områden inom vilka de framtida utveck- lingsfrågorna skulle kunna komma att hanteras — av starka lands- hövdingar på statens uppdrag eller av framträdende politiker med mandat från regionens invånare — redovisas i det följande tre alter- nativa skisser vilka var för sig är tänkbara som underlag och ut- gångspunkt för ett vidare utredningsarbete.

Jag har valt att lämna endast ytterst begränsade kommentarer till skisserna. Detta motiveras av att de är just illustrationer och inte förslag från min sida. Jag vill än en gång erinra om den dynamik som finns på detta område i dag. En bedömning av olika alternativa indelningar måste därför göras under hänsyn till vilka framtida förändringar i förutsättningar tex för näringslivet som vi ser fram- för oss. Det är viktigt att inte enbart lita till backspegeln som analysinstrument i dessa frågor.

Som ett exempel på hur olika framtidsbedömningar kan göras, i samarbete med de berörda, kan den sydöstra delen av Sverige tas fram. I den första kartskissen har Blekinge, Kronobergs och Kal- mar län bildat en ny sydostregion. Detta alternativ tar fasta på det samarbete som nu växer fram mellan dessa tre län. Det utgår från en optimistisk bedömning av den framtida ekonomiska utveck- lingen i Baltikum och Centraleuropa, främst östra Tyskland och

Polen, och från en framtidsbedömning i vilken Östersjön i den nya Hansans perspektiv utvecklas till en tillväxtregion i Nordeuropa.

I ett sådant perspektiv framstår framtidsförutsättningarna för en på detta sätt arronderad region som goda, inte minst därför att den inte är belastad med en infrastruktur från 1900-talet, som i ett 2000-talsperspektiv kan komma att framstå som föråldrad. Det som i dag framstår som svagheter och brister i regionens förutsättningar kan i detta perspektiv möjligen något paradoxalt framstå med posi- tiva förtecken inför framtiden.

Om man däremot utgår från dagens verklighet och har en mindre optimistisk bild av den sannolika utvecklingen i Centraleuropa, det tidigare Sovjetunionen och möjligheterna för östra delarna av Tysk- land att snabbt komma ifatt resten av Västeuropa, kommer man sannolikt fram till att utgångsläget inte är tillräckligt bra i dessa tre län för att de skall få rättvisa möjligheter till utveckling, om de självständigt och med begränsat stöd från staten skall forma sin framtid. Med framtidsförutsättningar av detta slag skulle det ligga närmare till hands att föreslå en större Skåneregion, där den tillväxt som kan förväntas i framförallt Öresundsregionen också får tjäna som dragkraft för Blekinge men kanske också för delar av Krono- berg och i varje fall den södra delen av Hallands län, dvs den indelning som redovisas i den andra kartskissen.

Andra exempel på att den, i kartfigur 1, skisserade indelningen inte är invändningsfri, och att det kan vara svårt att utan en för- djupad diskussion komma fram till en bra lösning, gäller området i Bergslagen samt Örebro och Värmlands län, där olika lösningar kan framstå som lika naturliga vid ett studium av normalt be- tydelsefylla näringsgeografiska förhållanden.

Skissen i figur 1 bygger på en betoning av ekonomisk bärkraft och målsättningen att en region bör ha minst ca 500 000 invånare. Samarbetssträvandena i Västsverige, Skåne, Sydostlandet och Mä- lardalen har bildat utgångspunkt, varefter indelningen i övrigt fått anpassa sig till detta med den ytterligare förutsättningen att hela län utgjort byggklotsar.

I figur 2 har avsteg gjorts i norra Sverige från kravet på minsta invånarantal med hänsyn till de stora geografiska ytorna och de stora avstånden. I södra Sverige visas hur ett avsteg från nuvarande länsgränser skulle kunna bidra till näringsgeografiskt bättre gräns- dragningar och jämnare befolkningsfördelning, utan anspråk på att de valda avvikelserna är de bästa. I det fortsatta arbetet med en indelningsreform bör kommuner användas som slutliga byggklot- sar.

Figur 3 tar sin utgångspunkt i nuvarande indelningar för stora företag och näringslivsorganisationer, högskolorna, trafikverken

samt regionsjukvården, utan att vara helt identisk med någon av dem. Den bygger på en föreställning om att bärkraftiga regioner skall vara så starka att ansvaret för de tyngsta samhälleliga funktio- nerna, inklusive en stor del av infrastrukturen, skall kunna fullgö- ras regionalt i stort sett utan statliga mellanregionala utjämningsin- satser. I skissen har Stockholms län med sina 1,6 miljoner invånare trots Mälardalssamarbetet behållits som en avskild huvudstads-

region.

8. Slutomdöme och vägval

8.1. Utredningsuppgiften

Som uppgiften är definierad i regeringens direktiv, har jag inte haft till uppgift att utarbeta och rekommendera en särskild ordning för den framtida kompetensfördelningen på regional nivå mellan stat- liga och kommunala organ. En sådan uppgift kräver politiska ställ— ningstaganden av principiell betydelse, som det måste ankomma på regeringen och den fortsatta parlamentariska beredningen att han- tera.

Min uppgift har i stället varit att analysera den utveckling som skett inom för regionernas utveckling väsentliga samhällssektorer, samt med ledning av det skissera alternativa utvecklingslinjer. Jag har också haft till uppgift att bedöma i vilken utsträckning de olika alternativen motiverar en översyn av landets indelning i län eller andra regionala områdesbildningar.

8.2. Ett avgörande vägval

Vi har i Sverige sedan lång tid tillbaka utvecklat en dualistisk förvaltningsfilosofi där arbetsuppgifterna delas mellan staten och kommunerna, representerade av landstingskommuner och primär- kommuner. Uppgifter har flyttats mellan dessa organ i olika rikt- ningar. Under senare årtionden har tyngdpunkten legat i en succes- siv överflyttning av serviceproducerande uppgifter till de kommu— nala organen. Den offentliga sektorns tillväxt i vårt land är i stor utsträckning den kommunala självstyrelsens historia.

Det ligger med detta synsätt ingen stor dramatik i att nu på nytt överväga den förvaltningspolitiska hemvisten för olika uppgifter. Vare sig statsmakterna väljer den statliga eller den kommunala vägen befinner de sig i välkänd terräng. Det går att argumentera för båda alternativen och därvid ta stöd i svensk förvaltningspolitisk tradition.

Samtidigt som detta är sagt, bör det noteras att de uppgifter som jag har koncentrerat mitt intresse på har en annan karaktär än de serviceuppgifter som dominerar på de kommunala nivåerna i dag.

Sammantaget handlar de om ”makten över framtiden” i de olika bygder som berörs av eventuella förändringar. Därmed blir upp- giften något väsentligt mer än att från praktiska utgångspunkter fördela verksamhetsansvar för den service som under alla om- ständigheter måste handhas av någon.

Uppgiften att välja väg handlar också om hur det svenska demo— kratiska systemet skall utvecklas, på vilken nivå i landet som av— görande beslut av stor ideologisk tyngd skall fattas och hur ett inslag av nationsövergripande sammanhållning och solidaritet skall utformas, i en framtid när de svenska politiska partierna fått ytter— ligare en arena — den europeiska — att bevaka och utnyttja.

Sedd i detta perspektiv är uppgiften att välja väg genomgripande och kan nästan framstå som ödesmättad. Inte minst om hänsyn också tas till behovet av att definiera nya geografiska områden för dessa viktiga framtidsbeslut, framstår uppgiften för den parlamen— tariska beredning som skall ta vid och fullfölja det utredningsarbete som jag haft ansvaret för stor och avgörande. Till denna slutsats bidrar också den snabba utvecklingen i vår omvärld, som gör att framtidsbedömningar är svårare att göra än vad vi kanske är vana vid från perioder med mindre dramatiska förändringar.

Jag har trogen mina direktiv valt att förhålla mig neutral till de olika alternativ som redovisats. Samtliga alternativ är utformade enligt de tre kriterier som redovisas i kapitel 4, vilket vill säga att de bygger på subsidiaritet som grundhållning, att de är möjliga att utveckla vidare var för sig utan principiella förändringar samt att de är möjliga att känna igen för dem som under senare år deltagit i debatten om den regionala nivån i den svenska folkstyrelsen.

Det har samtidigt varit min ambition att inte ”gräva nya diken” mellan dem som i debatten förordat länsdemokrati och dem som argumenterar för att landstingen tvärtom bör avvecklas. Med det synsätt som ligger till grund för resonemang och modeller i min utredning finnns ingen avgörande ideologisk eller i övrigt principell skillnad mellan de två kommunala alternativen. Tvärtom tenderar de att konvergera vid en diskussion om hur behovet av samordning och överblick bör lösas inom regionerna. Det indirekt valda kom- munal- eller regionförbundet i den kommunala samverkansmodel- len har i allt väsentligt samma uppgifter som det direktvalda region- fullmäktige i den regionala folkstyrelsemodellen.

Dessa två alternativ skiljer sig dock sinsemellan i två avseenden som kan framstå som mycket betydelsefulla — valsätt och finans- iering. Skillnaden bör ändå inte överdrivas. Både det direkt valda och det indirekt valda organet har sin demokratiska legitimitet grundad i valmanskåren inom den region vars frågor de har an- svaret för. Och finansieringen måste i båda alternativen bli en

kombination av uttaxering inom regionen och från staten överförda resurser.

I själva verket ligger de två alternativen så nära varandra att det är möjligt att se den indirekt valda beslutande församlingen i re- gionförbundet som ett steg på vägen från dagens ordning till ett direktvalt regionalt fullmäktige. Den särlösning som presenteras i Västsverigeutredningen har som utgångspunkt det intresse som finns i Västsverige att ta ett eget större ansvar för den regionala utvecklingen, alldeles oavsett hur den parlamentariska beredning- en väljer att arbeta vidare. Det har förutsatts att den fullmäktige- församling som skall utöva beslutanderätten i det västsvenska re- gionförbundet i en framtid — om utvecklingen går åt detta håll — utan administrativa förändringar i övrigt både skall kunna ges och åta sig flera arbetsuppgifter, och dessutom kunna övergå till att utses i direkta val.

Principiellt, och sannolikt också praktiskt, är det andra vägval som kan göras större, nämligen — valet mellan att å ena sidan fullfölja och ytterligare utveckla den statliga samordnade länsför- valtningen och å andra sidan välja något av de två kommunala alternativen. Dels innebär ett val av något av de kommunala alter- nativen för den statliga sektorns del, att den målkonflikt som finns — mellan å ena sidan sektororganens strävan att finna egna regiona- la indelningar och å andra sidan strävan att samordna viktiga stat- liga planeringsinsatser på länsstyrelsen — sannolikt avgörs till sektororganens fördel. Dels begränsas med detta alternativ stats- makternas möjligheter att styra den regionala utvecklingen till lag- stiftning och finansiering samt tillfälliga insatser av det slag som skett tex i samband med storstadsförhandlingarna rörande trafi- ken.

Samtidigt tenderar också det statliga alternativet att konvergera mot den kommunala samverkansmodellen i det fall den senare inte kompletteras med ett regionalt kommunalförbund för övergripan- de överblick och samordning. Genom att staten via länsstyrelsen i så fall förutsätts behålla ansvaret för samordning och regional över- blick skiljer sig då alternativet med kommuner i samverkan från det renodlat statliga alternativet främst genom att landstingen förut- sätts avskaffade i kommunmodellen.

Ett resonemang på detta sätt ger en tydlig antydan om att det finns kombinationsmöjligheter mellan de tre principmodeller som skisserats i det föregående. Ett val mellan de olika handlings- alternativen bör rent logiskt först gälla frågan om de regionala framtidsfrågorna bör kanaliseras genom den statliga eller den kom- munala demokratin. Om valet faller på den statliga sektorn återstår därefter att ta ställning till landstingens framtida roll och uppgifter.

För ett sådant ställningstagande måste frågan om sjukvårdens fi- nansiering och administration bli avgörande. Den frågan hanteras för närvarande i en parlamentarisk utredning med uppgift att likt regionutredningen presentera olika alternativ.

Om valet däremot faller på den kommunala sektorn blir nästa fråga att avgöra om ansvaret för de regionala frågorna skall åvila kommunerna i samverkan genom ett indirekt valt fullmäktige. eller om frågorna bör anförtros en särskild regional kommun i vilken väljarna direkt på valdagen får utse den beslutande församlingen.

Ett ställningstagande enligt den statliga vägen kan i och för sig göras omedelbart, under förutsättning att frågan betraktas som i huvudsak en inomstatlig omfördelning av uppgifter mellan statliga myndigheter. Men valet har större principiella konsekvenser än så. För det politiskt-demokratiska systemet betyder Vägvalet i det stat- liga alternativet att riksdagens och regeringens ansvar markeras framför politiskt valda organ på lokal och regional nivå. En inom- statlig omfördelning av uppgifter i kombination med en reform av regionindelningen betyder därtill att man grundligare måste ge sig in i uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Samman- taget innebär detta att även ett vägval enligt det statliga alternati- vet, i och för sig mindre ingripande och komplicerat än de andra ur genomförandesynpunkt, bör vila på uppfattningen att det är håll- bart på överskådlig sikt. Smärre justeringar i arbetsfördelningen inom staten skall naturligtvis inte hindras under tiden som detta alternativ blir föremål för grundligare överväganden i bl a indel- ningsfrågan.

Ett ställningstagande rörande den kommunala vägen kan göras i två steg. I det första steget kan ansvaret för de tunga regionala framtidsfrågor där länsstyrelsen i dag har ett avgörande inflytande flyttas till ett regionalt organ med kommunerna och landstingen som valkorporationer. Därefter kan detta omvandlas till ett regio- nalt folkstyre med eller utan ansvar för sjukvårdens finansiering, beroende av vilken ställning man tar till den frågan i framtiden.

En komplikation i sammanhanget är naturligtvis att varje alter- nativ som saknar en direktvald regional nivå torde kräva en ändring av regeringsformen (RF 1:7), i vilken stadgas att det i riket skall finnas både primärkommuner och landstingskommuner och att be- slutanderätten i dessa skall utövas av valda församlingar.

Om frågan om kompetensfördelningen är komplicerad, samtidigt som den rymmer många kombinationsmöjligheter som underlättar ett stegvis genomförande av en ny modell, framstår problemen med genomförandet svårare såvitt gäller regionindelningen. Som fram- gått av mina kommentarer i tidigare avsnitt har jag kommit till den uppfattningen att dagens länsindelning inte är ändamålsenlig som

underlag för en modern samhällsplanering. Skillnaderna i storlek och resurser mellan olika län är alltför stora, samtidigt som länen är olämpligt arronderade utifrån dagens ekonomiska förutsättningar.

Samtidigt innebär en reform som leder till ett färre antal län, i huvudsaklig överenstämmelse med de stiliserade indelningarna i föregående kapitel, långtgående konsekvenser både för direkt be- rörda länsstyrelser, kommuner och landsting och för indirekt be- rörda som näringslivet och de politiska partiernas länsorganisatio- ner. Det kan sättas i fråga om det är praktiskt och politiskt möjligt att vid en och samma tidpunkt genomföra en så genomgripande reform, och samtidigt få den helhjärtade uppslutning regionalt och lokalt som är en förutsättning i varje fall för att de kommunala alternativen skall fungera framgångsrikt i ett längre perspektiv. Även med en sådan fördjupad beredning av frågan som jag uttalat mig för 1 det föregående kommer betydande konflikter att återstå för statsmakterna att slutligen lösa.

8.3. Stegvis reform som alternativ?

Vid en samlad bedömning av möjligheterna till genomförande, ligger det nära till hands att väcka tanken på att avstå från en samlad reform rörande dessa frågor vid ett och samma tillfälle. Även om det bryter mot vad vi är vana vid i samband med reformer av detta grundläggande slag kan övervägas en strategi där de lokalt och regionalt verksamma politiska företrädarna för medborgarna ges initiativet i den fortsatta processen, under förutsättning att statsmakterna har valt den kommunala vägen i det fortsatta arbetet med att reformera den regionala nivån i det svenska folkstyret.

Detta skulle kunna ske genom att ta fasta på de initiativ till samverkan som redan i dag växer fram som ett resultat av den politiska viljan att, oberoende av administrativa gränser och tradi- tionell kompetensfördelning, ta ansvaret för regionens utveckling. Enligt en sådan strategi förklarar statsmakterna att de är beredda att kommunalisera de regionala framtidsfrågorna så som de är definierade i denna utredning (eller på annat sätt) på initiativ från de berörda kommunerna och landstingen. Ansvaret för de fortsatta initiativen överförs då på den kommunala sektorn.

Rent praktiskt innebär detta att staten då är beredd att på upp- maning från de berörda landsdelarna tillsätta en förhandlingsman efter modell av Västsverigeutredningen, som får i uppgift att ge- mensamt med berörda kommuner och landsting komma fram till ett lämpligt område för en ny region och välja mellan de två huvudlinjerna i det kommunala alternativet. Den statliga förhand-

lingsmannens uppgift blir inte minst att bevaka att valda lösningar inte omöjliggör en utveckling i omkringliggande regioner.

En stegvis strategi av detta slag kan stärkas genom att stats- makterna efter modell från kommunindelningsreformen anvisar en indelning av landet i preliminärt arronderade planeringsregioner, som programmatiskt bör ligga till utgångspunkt vid bedömningen av olika regionala initiativ. De är sålunda inte avsedda att följas slaviskt i en genomförandefas, utan ändringar bör vara möjliga som ett resultat av dialogen med lokala företrädare.

Med en reformstrategi av detta slag kommer de politiska före- trädarna i Västsverige med all sannolikhet att vilja gå vidare med det samarbete som startat och fördjupats under arbetet med Västsveri- geutredningen. Företrädare för kommuner och landsting i Malmö- hus och Kristianstads län kommer sannolikt att omgående kräva en statlig medverkan för att få bilda ett gemensamt parlament för Skåne. Och företrädare för andra landsdelar får ökade incitament att gå vidare med de tankar som nått olika långt i olika regioner.

Under en övergångstid kommer en ordning av detta slag att leda till att kompetensfördelningen mellan statliga och kommunala or- gan kommer att se olika ut i olika delar av landet. Detta kan framstå som stötande från konstitutionell synpunkt. Det ligger i nationalstatens väsen att de demokratiska spelreglerna är likfor- migt utformade i alla delar av statens territorium. Tunga invänd- ningar kan förväntas mot ett förslag av detta slag grundade på uppfattningen att varje medborgare i landet bör vara tillförsäkrad samma och rättvisa möjligheter att påverka de politiska frågorna. Och det kan hävdas att detta inte gäller i en situation där det demokratiska inflytandet skall kanaliseras på olika sätt beroende av i vilken del av landet medborgaren är bosatt.

Mot dessa invändningar kan anföras att det i grunden inte hand- lar om att delegera olika mycket makt till olika regioner. De skillna- der som efter en tid kan iakttas orsakas av de olika bedömningar av framtidsutsikterna och viljan och förmågan att ta eget ansvar som görs på lokal och regional nivå. Statsmakterna har med denna strategi valt att inte bara delegera ett antal frågor till de regionala företrädarna. Man har inom vida ramar valt att delegera också graden av regionalt självbestämmande till dem som har uppgiften att verkställa detta självbestämmande.

Det måste medges att en reformstrategi av detta slag utgör en innovation som kan verka orealistisk vid första påseende. Den skulle bryta mot mycket som antagits som självklart vid över- väganden rörande den offentliga sektorns organisation i vårt land. Och den skulle som sagt till synes innebära ett avsteg från de strävanden till normalisering och likabehandling som utgör mycket

av kittet i framväxten av nationalstaten och dess kulturella sam- hörighet.

Med den kan samtidigt ses som ytterligare ett steg i den ut- veckling av den kommunala självstyrelsen som successivt inneburit att detaljerade statsbidragsregler ersatts av ramlagstiftning, för att slutligen i den nya kommunallagen ge kommunerna i det närmaste total frihet att själva besluta om sin organisation. Och det kan sannolikt förväntas att de skillnader som framträder i ambitionerna att ta över ansvar från statliga organ blir övergående, i takt med att också regioner som i dag inte hunnit lika långt som andra blir intresserade av att utnyttja de nya möjligheter som öppnar sig.

En utveckling efter dessa linjer skapar samtidigt ett behov av flexibilitet inom den statliga administrationen. Dagens länsstyrelse- organisation kommer då successivt att övergå i en organisation med huvudsakligen myndighetsutövande uppgifter, inkluderande kon- troll och uppföljning av kommunal verksamhet. Olika länsstyrelser kommer under en övergångsperiod att ha olika arbetsuppgifter och därmed rimligen olika behov av resurser och organisation.

Detta kommer naturligtvis att skapa vissa svårigheter. Men inte heller dessa skall överdrivas. Redan dagens länsstyrelser arbetar under betingelser som ser olika ut beroende av var i landet de är verksamma.

8.4. Avslutande kommentar

Mitt utredningsuppdrag är egentligen slutfört i och med presenta- tionen av de olika alternativen för en framtida kompetensfördel- ning på regional nivå, och mitt förord för en ny regionindelning med färre och större regioner. Nästa steg i utredningsarbetet röran- de dessa frågor skall enligt regeringens besked i årets budgetpro- position bli arbetet inom en parlamentarisk beredning. Kommenta- rerna i detta kapitel i betänkandet bör ses som synpunkter som kan övervägas i anslutning till detta arbete.

Synpunkterna har framförts mot bakgrund av den mångåriga diskussionen om dessa frågor, vilken framstår som mer polariserad än vad som är motiverat vid en analys av sakfrågorna. Möjlig- heterna att nå fram till en politisk kompromiss mellan olika upp- fattningar i fråga om kompetensfördelningen framstår mot denna bakgrund inte som oöverstigliga, samtidigt som det skall erkännas att kompetens- och indelningsförändringar av detta slag är utom- ordentligt svåra att nå full uppslutning kring. Detta kan, enligt mitt sätt att se, vara ett motiv för att också överväga tankar som inte tidigare framstått som naturliga eller självklara.

Appendix

9. Planering för hållbar utveckling

I detta kapitel behandlar jag området samhällsplanering i vid be- märkelse. Jag har valt att inkludera två områden av strategisk betydelse för den regionala utvecklingen, nämligen miljövård och energiförsörjning. Sambanden mellan energi— och miljöområdena är starka och har därtill gemensamt att möjligheterna att påverka dem förutsätter samhällsplanerande åtgärder.

Kapitelrubrikens benämning ”hållbar utveckling” lanserades först av den så kallade Brundtlandkommissionen (sustainable deve- lopment), som ägnade sig åt problemen med de globala miljöhoten och möjligheterna att länka in utvecklingen mot uthållig tillväxt utan miljöstörningar. Kommissionen noterade att tvärsektoriell samhällsplanering är en nödvändig förutsättning för ett gott resul- tat.

9.1. Övergripande samhällsplanering

Samhällsplanering är ett vitt och mångomfattande begrepp. Med en vid definition kan det sägas syfta på de processer och åtgärder som vidtas av olika aktörer för att påverka samhällets framtida ut- formning och utveckling. Det kan tex röra sig om planering av trafikens infrastruktur, utbildning och bebyggelse. Genom en fram- synt styrning av dessa faktorer och förhållanden kan förutsättningar för tillväxt och resurshushållning skapas. I så måtto är de flesta åtgärder som vidtas av kommuner, länsstyrelser och andra aktörer att betrakta som samhällsplanering.

I ett snävare perspektiv kan samhällsplanering beskrivas som de formella och lagreglerade planeringsprocesser som vidtas av kom- muner och länsstyrelser inom den fysiska planeringen. Dessa pro- cesser styrs huvudsakligen av plan— och bygglagen — PBL (1987:10) och naturresurslagen — NRL (1987:12). Till denna lagstiftning är dessutom en rad övriga lagar kopplade, tex miljöskyddslagen och väglagen. De bildar tillsammans ett komplex som fastlägger pla- ninstrument, aktörer, skyddsvärda mark— och vattenområden etc.

PBL bygger på synsättet att samhällsplaneringen är påverkbar och kan styras genom de formella processer som lagen stadgar. Genom dessa processer skall också olika sakägares intressen och intresset av en offentligt och demokratiskt förankrad planering tillgodoses.

I detta kapitel beskriver jag främst samhällsplaneringens hårda kärna, dvs de förhållanden och processer som har samband med den formella fysiska planeringen.

9.1.1. Nivåer och aktörer

Fysisk planering bedrivs på central, regional och lokal nivå. Genom PBL har en decentralisering av planeringen från central och regio- nal till kommunal nivå föreskrivits. Kommunerna har således hu- vudansvaret för den fysiska planeringen. Kommunerna har också planmonopol, dvs avgör i princip ensamma inom de gränser som ges i lag (PBL) hur mark- och vattenanvändningen skall ske samt hur bebyggelsen skall utformas.

Kommunerna skall som ledning för sitt arbete med den fysiska planeringen upprätta översiktsplaner. Allmänt gäller att kommu- nernas planering skall ge förutsättningar för en från social synpunkt god bostads—, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Översiktsplanerna skall översiktligt ange användningen av mark och vatten samt be— byggelseplaneringen. Översiktsplanerna skall tjäna som utgångs— punkt för kommunernas arbete med att upprätta detaljplaner och områdesbestämmelser för mindre geografiska områden. Vidare kan kommunerna välja att göra fördjupningar av delar av en över- siktsplan.

Översiktsplanerna antas av kommunfullmäktige men är inte juri- diskt bindande för detaljplaneringen. Områdesbestämmelserna och detaljplanerna har däremot formell rättsverkan och gäller under en period om fem till femton år. De flesta av landets kommuner har antagit översiktsplaner i enlighet med PBLs bestämmelser.

PBL ger även möjlighet för regeringen att utse ett regionplaneor- gan för att i en regionplan lösa sådana mellankommunala frågor som inte löses genom översiktsplaner och länsstyrelsernas sam- ordnande verksamhet. Regionplanering är i princip en kommunal angelägenhet och skall ej ske om någon kommun i regionen mot- sätter sig denna. Antagna regionplaner skall tjäna som ledning för kommunernas vidare planering man har ingen juridiskt bindande verkan. Det kan dock noteras att en antagen regionplan formellt ger regionplaneorganet möjlighet att genom överklaganden agera mot kommunala detaljplaner som strider mot planen.

Regionplanering förekommer för närvarande i Stockholms län

och i Göteborgsregionen. I Stockholms län har landstinget tilldelats uppgiften genom särskild lagstiftning, i Göteborgsregionen ett kommunalförbund i enlighet med bestämmelserna i PBL.

Länsstyrelserna skall bevaka att kommunerna tar hänsyn till sta- tens intressen i den fysiska planeringen. Länsstyrelserna skall hu— vudsakligen genom samråd med kommunerna i olika faser av plan— processerna tillse att riksintressen enligt NRL tillgodoses, att sam- ordningen mellan kommunerna sker på ett lämpligt sätt samt att planeringen tar hänsyn till boendes hälsa och säkerhet. Det åligger också länsstyrelserna att under samråden i allmänhet ”ta tillvara statens intressen”. Detta sker bl a genom samråd mellan länsstyrel- sernas olika enheter/länsexperter samt genom samordning med statliga sektorsmyndigheter.

I NRL anges vissa av riksdagen beslutade restriktioner för an- vändningen av mark och vatten. Ytterligare restriktioner för kom- munernas planering, riksintressen, formuleras också av länsstyrel- serna och centrala sektorsmyndigheter. Genom länsstyrelsernas be- slut i planfrågor prövas och definieras dessa. Det åligger länsstyrelserna att stödja kommunernas planarbete genom att bidra med underlag om t ex riksintressen inför översiktsplaneringen.

I det fall en kommun inte tagit hänsyn till länsstyrelsens syn- punkter i antagna områdesbestämmelser och detaljplaner har läns- styrelsen möjlighet att ta upp bestämmelserna/planerna till pröv- ning. Länsstyrelsen har vid sin prövning möjlighet att upphäva hela eller delar av planen eller att avstå från åtgärd. Länsstyrelsen kan dock inte sätta ett annat beslut i planens ställe.

Regeringen har rätt att pröva om antagna regionplaner är i över- ensstämmelse med NRLs bestämmelser om skydd för riksintressen. Regeringen kan upphäva en regionplan i delar eller i dess helhet. Regeringen har också rätt att förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det behövs för att tillgodose riksin- tressen enligt NRL eller för att uppnå mellankommunal samord- ning.

Kommunfullmäktiges beslut att anta en översiktsplan och kom- munalförbunds beslut om regionplan kan överklagas till kammar— rätten i första instans och regeringsrätten i andra instans. Detalj- planer kan överklagas till länsstyrelsen i första hand och till rege— ringen i andra hand. Den överprövande instansen får fastställa eller upphäva beslutet om planen i sin helhet eller delvis.

Frågor om samhällsplanering handas i allmänhet av stadsbygg- nads- eller stadsarkitektkontor inom kommunerna. Under senare tid har dock märkts en tendens att centralisera planfrågorna till kommunstyrelsens förvaltning för att öka samordningen inom kom- munerna.

Inom länsstyrelserna finns från den 1 juli 1991 länsarkitekten som länsexpert för bl a samhällsplaneringsfrågor. Vid de flesta länssty- relser är länsarkitekten alltjämt chef för planenheten. Vid ett par länsstyrelser har man dock i samband med övergången till sam- ordnad länsförvaltning valt att omorganisera så att samhällsplane- ringsfrågorna handhas i en mer projekt- eller matrisinriktad organi- sationsmodell.

Boverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om fysisk planering och hushållning med naturresurser. Verket skall följa utvecklingen inom området samt förmedla kunskaper och erfaren- heter. En av Boverkets viktigare uppgifter är vidare att samordna övriga statliga myndigheters arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av PBL och NRL. Ett stort antal övriga statliga sektorsmyndigheter skall delta i detta arbete.

Regeringen fungerar inom detta område huvudsakligen som överklagandeinstans men kan som ovan nämnts även ta upp ären- den till prövning på eget initiativ. En utredning har nyligen före- slagit att regeringens överklagandeärenden överförs till en ny nämnd, Plan- och byggnämnden. Regeringen har ännu inte tagit ställning till utredningens förslag.

9.1.2 Roller och utvecklingstendenser Genom PBL har huvudansvaret för den fysiska planeringen lagts på kommunerna, som i sina planer skall göra avvägningar mellan olika sektorer och ta hänsyn till statens krav på bl a riksintressen. Läns— styrelsernas roll har i lagstiftningen förändrats från att vara de— taljgranskande till att vara en samrådsinstans med överblick över behov av mellankommunal samordning. Boverket har också defini- erats som ett organ för samverkan och erfarenhetsutbyte. Rege- ringen skall endast i undantagsfall ta del i planeringen på eget initiativ genom att ta upp planer till prövning.

PBL och de övriga lagarna inom området har introducerats un- der de senaste årens högkonjunktur då förutsättningarna för sam- hällsplaneringen varit delvis annorlunda än de som gällde då lag- stiftningen tillkom. De senaste åren har präglats av ett högt ex- ploateringstryck i många kommuner. Detta har inträffat samtidigt som synen på samhällsplaneringen delvis förändrats. Från att tidi- gare ha byggt på ett synsätt där offentliga organ styrde planeringen relativt strikt har enskilda aktörer/exploatörer fått ett ökat in- flytande. Nya aspekter har också tillkommit som sätter in samhälls- planeringen i ett regionalt utvecklingsperspektiv och som mer än tidigare betonat miljöfrågornas betydelse.

Samtidigt har de offentliga organisationerna kommit att ha en tydlig finansiell restriktion som begränsning för det egna handlings- utrymmet. Initiativet inom samhällsplaneringen har därigenom un- der de senaste åren delvis kommit att förskjutas till privata ex- ploatörer.

Dessa exploatörer har i många fall sett den fysiska planeringen främst som ett hinder för ett snabbt genomförande. De formella planeringsprocedurerna har uppfattats som byråkratiska hämning- ar. I detta läge har en upplevd motsättning mellan marknadens krav och den fysiska planeringens krav uppmärksammats. Begreppet förhandlingsplanering har använts för att beskriva de processer i vilka kommuner tillsammans med starka exploatörer förhandlat fram lösningar på byggprojekt utan att de formella processerna, så som de beskrivs i PBL, alltid följts.

I en förhandlingsplanering ingår ofta att kommuner utnyttjar sitt planmonopol för att ”byta till sig” extra insatser/byggnader mot att exploatören får tillgång till eftertraktad mark för byggande. Ex— empel är Globen-området i Stockholm samt SJ/Banverkets arbete med nya resecentra. Resultatet har blivit att kommuner visserligen kunnat ”byta till sig” objekt som man annars inte skulle haft råd att genomföra, men att det skett till priset av en minskad möjlighet att i en formell planprocess påverka besluten. Kommunala församlingar och länsstyrelser har stått inför fullbordat faktum då förhandlings- uppgörelserna omsatts i formella planärenden. Detta har i debatten kommit att uppfattas som att öppenheten och demokratiaspekter- na, som betonas i PBL, åsidosatts. Positiva drag i förhandlings- planeringen är att många objekt kunnat genomföras som det under lång tid varit svårt att finansiera.

Ett annat inslag som varit tydligt under de senaste åren är att samhällsplaneringen fått större inslag av miljöhänsyn. Vid alla stör- re förändringar av tex bebyggelse och vid investeringar i trafikens infrastruktur påverkas miljön i olika stor utsträckning. Detta har lett till att krav på miljökonsekvensbeskrivningar förts in i en rad lagar som reglerar den fysiska planeringen.

Ett uppmärksammat exempel under senare år har varit utök- ningen av Arlanda flygplats med en tredje rullbana. Frågan har prövats både enligt NRL och miljöskyddslagen. Utbyggnaden av Arlanda har vidare fått konsekvenser för de omkringliggande kom- munernas planering av trafikleder och bostadsområden, främst ge- nom bullerstörningar och emissioner.

Detta visar i sin tur på en annan tendens i samhällsplaneringen, nämligen att olika samhällssektorer påverkar varandra alltmer. Ett behov tycks också finnas av att förbättra samverkan/samordningen mellan olika kommuners planering. Under 1990-talet planeras en

stor mängd trafikinvesteringar. Det kan väntas att dessa kommer att kräva en ökad mellankommunal samordning och samordning mellan sektorer.

9.1.3. Synpunkter på den nuvarande planeringen på regional nivå

Ett förhållande som PBL inte tycks ha löst är att överblicken på det regionala planet över den fysiska planeringen brister. Från flera aktörer framförs åsikten att regionala intressen inte tillgodosetts genom översiktsplaneringen och länsstyrelsernas arbete. En möjlig förklaring till länsstyrelsernas svårighet att verka för mellankom- munal samordning och med regional överblick kan vara det stora inslaget av kommunala företrädare i styrelserna. Detta gör det ofta svårt att i det regionala intressets namn fatta beslut som går en- skilda kommuner emot. Vidare tycks formuleringen och behand- lingen av riksintressen enligt NRL behöva utvecklas och förtyd- ligas.

Som en reaktion på behovet av ökad regional överblick och samordning finns ett antal olika former för att bedriva samhälls- planering på regional nivå. Tidigare har nämnts lösningarna i Stockholms län och i Göteborgsregionen. Dessutom finns i Skåne ett antal kommunalförbund som arbetar med samhällsplanering utan att vara regionplaneorgan i PBLs mening. Ett generellt pro- blem med dessa planeringsinsatser tycks vara att det planerings- material som utarbetas får en begränsad användning.

Detta kan förklaras dels av att regionplaner enligt PBLs an- visningar inte är avsedda att ha en juridiskt bindande verkan, dels av att kommunalförbund visat sig vara en samarbetsform utan större bärkraft i denna typ av frågor. Regleringen av kommunalför- bund gör det nämligen enkelt för en kommun att dra sig ur sam- arbetet om det går emot kommunens intressen. Motstånd finns också från kommuner att gå in i regionplaneförbund vilka inte kan upplösas då de bildats.

I Stockholms län, där landstinget gör regionplanen, tycks också finnas en viss tveksamhet från komunernas sida mot att acceptera landstinget som ”överkommun” i dessa frågor. Planeringsprocessen upplevs som tidsödande och byråkratisk. Förekomsten av två re— gionplaneorgan (Landstinget och Länsstyrelsen) bidrar säkerligen till denna inställning. Kvaliteten i planeringsunderlaget är dock enligt vad jag erfarit inte ifrågasatt.

För att vidareutveckla den regionala planeringssynen har Bover— ket, NUTEK och Naturvårdsverket inlett ett utvecklingsprojekt (översiktlig samhällsplanering — ÖS). Projektet syftar till att ut-

veckla och förändra länstyrelsens roll inom samhällsplaneringen. Målet är att få länsstyrelserna att arbeta sektorsövergripande, mer långsiktigt och förebyggande på en regional nivå.

För närvarande pågår inom Boverket en utvärdering av arbetet med översiktsplaner. Vidare har jag erfarit att Riksrevisionsverket granskat länsstyrelsernas arbete efter reformeringen av den fysiska planeringen. Resultaten från dessa båda utvärderinger kommer sannolikt att ge underlag för förändringar av planeringssystemet.

9.1.4 Samhällsplaneringen i en ny regional struktur Syftet med de förändringar av planeringssystemet som genomförts under senare år har varit att markera primärkommunernas ansvar för den fysiska planeringen. Statsmakternas inriktning är således att kommunerna skall ansvara för denna uppgift. Samtidigt finns ett antal statliga intressen som skall bevakas av länsstyrelserna genom ett förebyggande och översiktligt arbetssätt.

En av bristerna med systemet förefaller vara att regional sam- ordning inte fungerar så väl som det var tänkt. Det är mest uppen- bart vad gäller infrastrukturinvesteringar men har också relevans då miljö och bebyggelse etc diskuteras. En regional organisations- nivå kan fylla en funktion i att förbättra den regionala överblicken. Denna funktion kan utövas i såväl en statlig, en ny regional som i en primärkommunal samverkansmodell.

Generellt kan dock konstateras att merparten av planärendena är av lokal karaktär. De bör även fortsättningsvis lösas på kommu— nal nivå och bör kanske inte heller tynga den regionala nivån som de tenderar att göra idag. Vissa frågor, som hur markanvändningen skall utformas med hänsyn till tex regional kollektivtrafik och planering för regional utveckling/utjämning bör dock behandlas på en regional nivå. I regionplaneringen bör också givetvis ingå plane- ring för bevarande av naturområden och kulturmiljöaspekter etc. Ren myndighetsutövning, dvs främst överprövning av detaljplaner etc, bör dock hanteras i den statliga förvaltningen oavsett vilken organisationsmodell som föredras i övrigt.

Den övergripande samhällsplaneringen bör ske i samverkan mel- lan den strikt fysiska planeringen och andra samhällssektorers pla- nering. Det talar för att den organisation som arbetar med region- planering bör ha en bred kompetens inom samhällsplaneringens olika områden. En utökad samhällsplanering på regional nivå bör också utformas så att den anpassas till den situation som innebär att förhandlingsplanering sannolikt kommer att vara ett påtagligt in- slag. Man bör alltså inte fästa för stor vikt vid formella processer

och plandokument utan kanske mer på att fastställa riktlinjer för planeringssynen och handlingsmönster för planeringen.

Skulle statsmakterna välja att fortsättningsvis lägga huvudan- svaret för samhällsplaneringen och den regionala samordningen på kommunerna finns erfarenheter som tyder på att en regionplane- ring som enbart vilar på frivillighetens grund inte blir särskilt effek— tiv. Jag anser därför att nya former för kommunal samverkan behövs i detta fall. Det kan tex röra sig om en förstärkt form av kommunalförbund som begränsar enskilda kommuners möjlighet till utträde. En möjlig sådan lösning presenterar jag samtidigt med detta betänkande i Västsverigeutredningen.

9.2. Miljövård 9.2.1 Miljövård som inslag i regional utveckling

Av flera skäl är det svårt att fånga in miljöfrågorna i en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad, även om vik- tiga miljövårdsfunktioner fullgörs regionalt.

Miljöstörningar är ofta gränsöverskridande. Vinden blåser vart den vill och utsläpp till luften känner inga geografiska gränser. Vattenområden är visserligen avgränsade på kartan, men det är fortfarande samma urtidsvatten som flyter och rör sig i floder och sjöar och hav utan hänsyn till nationella eller regionala gränser. De problem som följer av varuflöden från råvara till avfall är gemen- samma för alla länder som har handelsutbyte.

Miljöfrågorna är gränsöverskridande också i en annan mening. Miljö är ingen egen, avgränsbar, samhällssektor. God eller dålig miljö är en följd av vad man gör eller inte gör i andra sektorer. Alla aktiviteter påverkar miljön på ett eller annat sätt, och den medels- arsenal som står till förfogande för miljöpolitiska syften är därför också mångfaldig: internationella avtal, civil- och offentligrättslig reglering, prövning och tillsyn, ekonomisk styrning inklusive skat— tereglering, information, utbildning och attitydpåverkan, samhälls- planering, reparation och restaurering etc.

Ett gränsöverskridande synsätt är också mycket starkt markerat i statsmakternas senaste stora beslut inom området. Enligt proposi- tionen En god livsmiljö (prop 1990/91:90) skall miljöpolitiken ut- vecklas längs bl a följande huvudlinjer:

” Ökat internationellt samarbete för att begränsa gränsöverskri- dande och globala miljöproblem...

Ökat sektorsansvar och ökad decentralisering i vid mening för att få en bred förankring av miljöarbetet. Det gäller det personliga ansvaret, företagens och kommunernas insatser liksom medverkan

av myndigheter inom alla samhällssektorer....” Den nuvarande regeringen har i stort anslutit sig till dessa huvudlinjer.

En hållbar utveckling förutsätter god hushållning med natur- resurserna. Miljövård är naturligtvis en fundamental funktion i en sådan uthållighet över tiden, likväl som planering i rummet numera alltid måste ta hänsyn till miljöaspekter. Detta förefaller mig nume- ra så självklart att det knappast går att behandla frågan om regio- nalt utvecklingsansvar, utan att analysera hur miljöfrågorna kan hanteras på ett bra sätt.

9.2.2. Miljövårdens organisation

En central kärna i den offentliga miljövårdsorganisationen utgörs av Statens Naturvårdsverk (SNV), Kemikalieinspektionen (KemI), Koncessionsnämnden för miljöskydd (KN) samt i viss mån kärntek- nikmyndigheterna, främst Strålskyddsinstitutet (SSI). Tillsammans med länsstyrelsernas miljövårdsenheter och kommunernas miljö- och hälsoskyddsorganisation bildar de en vertikal linje.

Denna vertikala linje har också markerats i en del av lagstift- ningen, med ett uppdelat ansvar för viss ärendehantering på statlig central, statlig regional samt kommunal lokal nivå. En mycket konkret illustration är en förteckning i nriljöskyddsförordningen över miljöstörande verksamheter som kräver tillstånd eller an- mälan, och där det specificeras hur ärendena skall fördelas mellan Koncessionsnämnd (A—listan), länsstyrelse (B-listan) eller kommun (C—listan) beroende av hur allvarlig miljöstörningen bedöms vara.

Centrala organ Statens Naturvårdsverk är den centrala förvaltningsmyndigheten för naturvård och miljöskydd. Verket ska samordna miljövärden och ge stöd till bl a länsstyrelser och kommuner.

Naturvårdsverket är också central tillsynsmyndighet enligt miljö- skyddslagen. Verksamheten i övrigt styrs av ett stort antal lagar, däribland naturvårdslagen, bilavgaslagen, lagen om kemiska pro- dukter, hälsoskyddslagen och renhållningslagen.

Kemikalieinspektionens verksamhet bygger på att det är tillver- kare och importörer som har huvudansvaret för de kemiska pro- dukter som de levererar och att även användarna har ett ansvar och en uppgift i kemikaliekontrollen. KemI skall se till att ansvaret tas, införa ett system för förhandsanmälan av kemiska produkter samt bygga ut ett produktregister. Lagen om kemiska produkter är Ke- mIs plattform.

Inspektionen ingår i ett omfattande internationellt nätverk av myndigheter som byggts upp för att bl a genom rationell arbetsför- delning ta sig an en mycket omfattande kartläggning och klassifice- ring av kemikalier och kemiska produkter.

Koncessionsnämndens verksamhet bestäms av miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen (för närvarande pågår en översyn av miljölagstiftningen). Nämnden ansvarar för prövning ur miljösyn- punkt av de de mest miljöstörande verksamheterna, så kallade A-anläggningar. Nämnden är vidare högsta instans vid överklagan- de av miljöskyddsärenden.

Strålskyddsinstitutet (SSI) är central förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande och icke-joniserande strålning. Det gäller bl a radon i bostäder, solstrålning, röntgenundersökningar av patienter, be- redskap mot olyckor i svenska eller utländska kärnkraftverk.

Regionala organ Den nya länstyrelseorganisationen från den 1 juli 1991 ger länssty- relserna ansvaret för att den regionala utvecklingen sker i former som är förenliga med en god miljö och en långsiktig hushållning med naturresurserna. Miljövården är en av de enskilt största verk— samhetsgrenarna i länsstyrelserna, både med avseende på förvalt— ningskostnader och utbetalade externa bidrag.

Länsstyrelsernas verksamhet består såväl av planerings- och ut- vecklingsinsatser som av mer renodlat myndighetsarbete i form av kontrollverksamhet, ärendehandläggning m m. Myndighetsuppgif- terna tar den största delen av tiden. Länsstyrelsernas operativa arbete inom miljöområdet kan i stort indelas i tre huvuduppgifter: miljöskydd, miljöövervakning och naturvård. Dessa tre områden upptar, grovt räknat, ungefär lika stor andel av miljöenheternas (motsv) resurser. Länsstyrelserna är också överklagningsinstans för ärenden från kommunernas miljö— och hälsoskyddsnämnder. Dessa ärenden handläggs i allmänhet av den juridiska enheten i samråd med miljövårds- och lantbruksenheter (motsv). Dessutom sam- arbetar miljövårdsenheten med planenheten i fråga om den fysiska planeringen.

För det åtgärdsinriktade miljövårdsarbetet är det viktigt med kunskaper om miljöns tillstånd och känslighet. År 1988 fick länssty- relserna i uppdrag av regeringen att beskriva miljösituationen i respektive län för att förbättra dessa kunskaper. De regionala mil- jöanalyserna är också ett led i länsstyrelsernas arbete med att konkretisera de nationella miljömålen som underlag för planerings-

och miljövårdsarbete i län och kommuner. SNV har föreslagit att regionala miljöanalyser genomförs i en rullande process med tre till sex års mellanrum.

Inom ramen för detta arbete kan de övergripande miljömålen konkretiseras till kvalitetsmål som kan vägleda det kommunala planeringsarbetet, t ex för vattenresursernas nyttjande och skydd. Länsstyrelser och kommuner skall samarbeta för att ta fram regio- nalt anpassade belastningsmål och åtgärdsplaner samt genomföran- deprogram. I varierande utsträckning pågår nu detta arbete, under medverkan av bl a kommunala vatten- och luftvårdsförbund.

Ett nytt redskap i miljövärden är de miljökonsekvensbeskriv- ningar (MKB) som olika exploatörer skall ta fram för sina planera- de anläggningar. Bestämmelser om skyldighet att framställa MKB finns för närvarande i ett tiotal lagar. En del av arbetet att bedöma dessa kommer att ligga på länsstyrelserna. Detta gäller särskilt om projekten har regional påverkan typ Öresundsbron.

Miljöskyddsarbetet innebär, förenklat uttryckt, att angripa miljö- problemen vid utsläppskällorna medan miljöövervakningen till stor del går ut på att beskriva effekterna av föroreningarna där de uppstår. När det gäller miljöskyddet arbetar alltså länsstyrelserna i huvudsak gentemot företagen och kommunerna. Länsstyrelserna är regionala tillsyns- och prövningsmyndigheter enligt miljöskydds- lagen.

Miljövårdsenheternas arbete med prövning består huvudsakligen i att vara remissinstans vid Koncessionsnämndens prövning om tillstånd för A—anläggningar, handlägga tillståndsärenden för B- anläggningar samt att vara överprövningsmyndighet för beslut meddelade för C-anläggningar. Ärendena kan gälla allt från stora industriella nyetableringar till omprövningar av enskilda villkor.

Tillsynsarbetet, avseende både A—, B- och i viss mån C—anlägg- ningarna handlar till stor del om att kontrollera att de villkor som meddelats i tillståndsdelen följs. Detta sker bl a genom uppföljning av särskilda kontrollprogram och genom tillsynsbesök på anlägg- ningarna. I länsstyrelsernas arbete ingår även att utvärdera och följa upp företagens årliga miljörapporter.

Miljöövervakningen fokuseras på effekterna av miljöförorening- arna där de inträffar i naturen. Övervakningen skall helst ge signa- ler till miljöskyddsarbetet och följa upp arbetet med att förverkliga miljömålen.

En huvuduppgift inom miljöövervakningen är arbetet med kalk- ning av sjöar och vattendrag. Kommunerna är huvudmän för själva kalkningsarbetet, men länsstyrelserna deltar i planeringen. Man fördelar även bidrag och följer upp verksamheten. En annan viktig uppgift är de regionala miljöövervakningsprogrammen. Recipient-

kontroll, dvs undersökningar av hur miljön närmast en utsläppskäl- la klarar belastningen, är ytterligare en uppgift för länsstyrelserna.

Miljöövervakningen utförs även i projektform inom olika om- råden och i samarbete med andra län eller sektorsmyndigheter. Man avger också yttranden i samband med Vattendomstolens pröv- ningar av olika vattenföretag. En del av arbetet gäller att systema- tisera och lagra resultat från miljöövervakningen så att kunskaps— försörjningen tryggas.

Inom naturvården ingår ett omfattande arbete med planering och inventering, genom vilka naturvårdsunderlag tas fram även för länens kommuner och sektorsmyndigheterna. Inventeringarna av- ser tex hänsynskrävande naturmiljöer som lövskogar och hagmar- ker eller grusfyndigheter och bergförekomster tänkbara för ex- ploatering.

Länsstyrelserna arbetar även med att bilda naturreservat, djur- skyddsområden samt skydd för växtlivet. De har också ansvaret för vård och förvaltning av dessa områden, utom när det gäller vissa lokala naturvårdsobjekt där delegering skett till kommunerna. Det praktiska arbetet med denna förvaltning överlåts normalt till olika entreprenörer.

Inom länsstyrelserna hanteras också ett stort antal naturvårds- ärenden enligt bl a skötsellagen, terrängtrafikförordningen och na- turvårdslagen. Hit hör tex täkttillstånd och tillstånd till markav- vattning nr 111.

Naturvårdsområdet påverkas i hög grad av omställningsproces- sen inom jordbruket. Två omfattande ärendegrupper blir anmäl- ningar om nedläggning av jordbruksmark enligt skötsellagen samt ersättning för landskapsvård och så kallade NOLA—bidrag.

Landstingen deltar i varierande men relativt begränsad omfatt- ning i rniljöarbetet på regional nivå. Landstingen uppträder här i två roller: dels som stora aktörer med omfattande verksamhet med miljöpåverkan, dels som deltagare utifrån hälso- och sjukvårdens perspektiv (hälsoskydd, miljömedicin) eller genom informations- kampanjer etc.

Lokala organ Miljö- och hälsoskyddsnämnden eller motsvarande i kommunerna har huvudansvar för att bedriva tillsyn, uppmärksamt följa ut- vecklingen och vidta åtgärder samt delta i samhällsplaneringen. I stort regleras verksamheten av samma lagar som reglerar länssty— relsernas arbete. Nämnderna har totalt ca 1 300 anställda vid de tillhörande förvaltningarna.

Med 1981 års ändring av miljöskyddslagen gavs kommunerna möjlighet att ta över viss tillsyn av miljöstörande verksamhet från länsstyrelserna. År 1986 hade 40 kommuner gjort det. År 1991 hade antalet kommuner som övertagit tillsynsansvar ökat till 67.

Den 1 juli 1989 tog miljö— och hälsoskyddsnämnderna över till— synsansvaret för alla verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen, dvs C-listan. Detta har setts som en resurs- förstärkning eftersom C-listan inte prioriterades av länsstyrelserna.

Kommunernas ansvar på avfallsområdet har nyligen utökats ge- nom krav att de ska upprätta avfallsplaner. På sina håll i Sverige samarbetar kommunerna inom detta område och avser att upprätta för flera kommuner gemensamma planer.

Många kommuner har arbetat fram miljöplaner som innehåller mål för kommunen och handlingsprogram kopplade till dessa.

En erfarenhet är att det kan vara svårt att översätta centrala miljömål till lokal nivå. Som exempel kan nämnas det nationella målet att halvera kväveutsläppen från år 1985 till år 1995. Den dominerande utsläppskällan utgörs på många håll av jordbruket. Läckaget från åkermarken kan visserligen minskas, men med den stora osäkerhet som råder inom näringen är det mycket svårt att göra en prognos över hur mycket. Ytterligare en svårighet är att kunna mäta utlakningsmängderna och följa upp förändringar i dem inom ett så begränsat avrinningsområde som en kommun ofta utgör.

En slutsats är att de centrala miljömålen inte kan nås enbart med kommunala beslut eftersom man har begränsade möjligheter att genomföra miljöförbättringar på egen hand. Effektiva insatser krä- ver ofta samordning i ett större sammanhang och deltagande av många aktörer. Optimala insatser kan förutsätta att någon över— ordnad instans värderar och prioriterar de enskilda insatsernas betydelse för helheten.

9.2.3. Miljörelaterade sektorers organisation

Verksamheten inom alla samhällssektorer påverkar tillståndet i miljön, i vissa fall direkt och höggradigt som när det gäller energi- produktion eller trafik. Ett arbete pågår med att omforma generel- la miljömål till sektorsmål för olika verksamhetsområden. Miljö- ansvaret skrivs nu in i instruktionerna för trafikverken, centrala fiskeri- och jordbruksmyndigheterna samt skogsvårdsorganisatio— nen.

Miljö- och hälsofrågan betonades starkt i 1988 års trafikpolitiska beslut. Ett, av fem, delmål är att sektorn skall utvecklas så att en god miljö och hushållning med naturresurserna främjas. De avgifter

som tas ut av trafiken skall täcka de samhällsekonomiska kostnader som trafiken ger upphov till, bl a externa miljökostnader. Trafik- sektorn skall bidra till att miljömålen uppnås. Ett problem är att det finns motsättningar mellan trafiksektorns olika mål. Tillgänglig- hetsmålet kan tex motverkas med miljöavgifter på bränsle, som också har betydelse för näringslivets konkurrenssituation. Samtliga trafikverk har på regeringens uppdrag redovisat miljöanalyser för verksamheten och de utbyggnadsplaner som finns för de olika trafikslagen.

Ett av syftena med riksdagens beslut om en ny livsmedelspolitik våren 1990 är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap samt bevara den biologiska mångfalden. Statens Jordbruksverk ansvarar bl a för att begränsa de negativa miljöeffekterna av an- vändningen av gödsel och bekämpningsmedel i jordbruket. Det skall också verka för att jordbruket bedrivs med hänsyn till natur- och kulturvårdens intressen. Länsstyrelsernas lantbruksenheter, ti- digare lantbruksnämnderna, har som ovan nämnts, för närvarande viktiga uppgifter bl a när det gäller omställning av jordbruksmark till annan användning. Styrmedlen för en omställning som siktar mot de mål som lagts fast enligt ovan är dock relativt outvecklade. Det kan vara svårt att förena långsiktigt hållbara miljöambitioner med kortsiktigt nödvändig förändring av jordbrukspolitiken.

Den gällande skogspolitiken är utformad med utgångspunkt att skogssektorn skall ta sitt miljöansvar. Det kan gälla att bevara en rik flora och fauna samt att verka för biologisk mångfald.

Skogsstyrelsen skall bl a verka för god skogsvård. Skogsvårdens regionala organisation, Skogsvårdsstyrelserna, står utanför länssty- relsen men samarbetar med denna i bl a frågor om markanvänd- ning. Verksamheten styrs av skogsvårdslagen som bl a ställer krav på anläggning av ny skog, hushållning med äldre skog och att den växtkraftiga skogen skall vårdas och skyddas.

En kommitté är tillsatt för att utvärdera och se över skogspoliti- ken (dir 1990z47). Den skall i sitt arbete med organisationsfrågor klara ut hur skogssektorns miljöansvar skall komma till uttryck i myndigheternas uppgifter och organisation. Till organisationsfrå- gan hör också en lämplig regionindelning som kan komma att avvika från dagens län. Utredningen skall också precisera ett miljö- mål för skogsbruket.

Ett program för översyn av utsläppsvillkoren för miljöstörande industriell verksamhet genomförs genom omprövning enligt miljö- skyddslagen. År 2000 skall industrins utsläpp vara begränsade till sådana nivåer att miljön inte tar skada. På sikt kommer knappast någon gren av det svenska näringslivet att förbli opåverkad av de ökande miljökraven.

Miljömålet vad gäller energi är ett energisystem utan kärnkraft, där sektorns bidrag till försurning och klimatpåverkan minskar kraftigt och där de orörda älvarna inte byggs ut.

Möjligheterna till storskalig vindkraft skall bedömas i kommu- nernas fysiska planering. Vad gäller vindkraftverk har man genom- fört en planeringsprocess såväl nationellt som regionalt.

Energisektorns utformning påverkas bla av de nationella be- sluten att minska svavelutsläppen med 80% mellan år 1980 och år 2000 samt kväveoxidutsläppen med 30% mellan år 1980 och år 1995. Här har en strategi valts som ställer olika krav på olika regioner. Utsläppskraven för svavelhaltigt bränsle skärps först i storstadslänen och de sydligaste delarna av Sverige Ett annat ex- empel på varierande krav är att uttag av biobränsle skall anpassas efter lokala förutsättningar så att läckage av växtnäring och be- kämpningsmedel begränsas.

9.2.4 Näringsliv och frivilligorganisationer Näringslivet intresserar sig alltmer för miljöfrågorna. Internationel- la handelskammaren (ICC) har utarbetat ett program för hållbar utveckling som innehåller 16 principer för hur man ska arbeta för miljön. Över 400 stora koncerner och organisationer har anslutit sig till dessa principer.

Industrins egenkontroll är i allt större utsträckning basen för myndigheternas tillsyn och kontroll. Sedan den 1 juli 1989 är den som har tillstånd att utöva miljöstörande verksamhet skyldig att årligen avge en miljörapport till tillsynsmyndigheten. I denna skall redovisas vilka miljöskyddsåtgärder som vidtagits och resultaten av dessa. Ett led i egenkontrollen kan vara intern miljörevision som är under utveckling i allt fler företag och branscher. Intresset av och resurserna för dessa insatser varierar dock givetvis mellan olika företag.

Frivilliga miljöorganisationer har haft ett snabbt växande med- lemsantal. Naturskyddsföreningen fördubblade sitt medlemsantal från ca 100 000 år 1984 till ca 200 000 år 1989. Under samma period ökade Greenpeace i Sverige från 1 500 till 200 000 medlemmar. Några av frivilligorganisationerna har pläderat för att de bör få formell ställning som berörd part i behandling av planärenden. Propåerna har inte vunnit framgång. Men det sker ändå ett ganska stort utbyte av information och synpunkter mellan offentliga myn- digheter och frivilligorganisationer i den typen av frågor.

9.2.5. Regionala miljöprojekt och annan regional miljösamverkan

Med region menar man i miljösammanhang ofta stora områden som sträcker sig över nationsgränser. Östersjöregionen är ett be- lysande exempel. För att rädda Östersjön från kollaps krävs flerna- tionella insatser, vilket givetvis kan och bör innesluta insatser från lokala och regionala organ i de berörda länderna.

I annat redan etablerat samarbete mellan de nordiska länderna, tex mellan Sverige och Finland om Torne älvs vattenområde och Bottenviken, mellan Sverige och Norge om Idefjorden och Bohus- länskusten och mellan Sverige och Danmark om Öresund, arbetar man med kommittéer och kommissioner med varierande deltagan- de, men med en regelmässigt viktig roll för berörda svenska länssty- relser och deras motsvarigheter i grannländerna.

I ett mer inomsvenskt perspektiv kan det vara intressant att notera de regionala miljöprojekt som statsmakterna beslutat om. De tar upp miljöproblem för en större region med försök till sektor- integration samt medverkan av många aktörer. Utredningarna har bedrivits som statliga kommittéer och har fått i uppdrag att inom respektive region finna åtgärder som effektivt förbättrar miljö- situationen på tio års sikt.

I miljöpropositionen 1990/91:90 anges erfarenheterna av dessa projekt vara goda. Genom en stor satsning under en begränsad tid har projekten visat att det är möjligt att ta fram sektorsövergripan- de förslag och att vinna en bred förankring.

Västra Skåne består av 18 kommuner samt kommunalförbunden SSK (sydvästra Skåne) och NSK (nordvästra Skåne). I området ingår Helsingborg, Landskrona, Malmö och Lund. I denna region bor 10 % av landets befolkning på 1 % av ytan. Delegationen har haft att arbeta inom och med två olika län och tre landsting, två kommunalförbund och 18 kommuner. Vad det gäller miljöfrågor har arbetet visat att de administrativa gränserna är föga ändamåls- enliga. Kommun- och landstingsgränser löper tex inne i tätorten Malmö-Arlöv. Äar utgör ofta kommungränser men samordningen kring större vattendrag fungerar inte tillfredsställande.

Hisingen-Göteborg ingår i en tätortsregion med ca 700 000 in- vånare. I regionen finns elva kommuner uppdelade i tre län och fyra landstingsområden vilket ger 14 olika tillsynsmyndigheter för miljöfrågorna. I norra delarna av Hisingen ligger stora områden med jordbruksmark och orörda naturområden, vilket ger en gynn- sammare miljösituation. I de södra och sydvästra delarna finns det industrialiserade Hisingen.

Sundsvall-Timrå rymmer tätorter och industriområden där hal-

terna av luftföroreningar kan bli så höga att det uppstår akuta risker för människors hälsa och för miljön. Regionen är en av de hårdast exploaterade i vårt land. Betydande industriutsläpp har genom årens lopp ackumulerats i mark och vatten. Idag finns förutom ett antal stora processindustrier flera mindre verksamheter med effekter på miljön. Även trafiken skapar miljöproblem. Dele— gationen har sammanfattat resultatet av sitt arbete i dokumentet ”Miljöplan för Sundsvall och Timrå”. Förslagen till ansvarsför- delning för de åtgärder som föreslås uppvisar en betydande sprid- ning på många aktörer men med en viss dominans för de berörda kommunstyrelserna. På enstaka punkter utpekas länsstyrelsen som ansvarig aktör.

Dalälvsdelegationen är en regional utredning som arbetar i ett geografiskt omland av annan karaktär. Den berör ett samman- hängande vattenområde i Kopparbergs, Uppsala, Västmanlands och Gävleborgs län. Uppgiften är att ta fram ett tioårigt program för rening av Dalälven. Många verksamheter förorenar älven, framför allt tungmetallutsläpp från gruvor.

De ovan nämnda regionala miljöprojekten speglar att vissa frå- gor för sin lösning kan förutsätta centralt nationella initiativ eller nationell finansiering. Det tycks också ibland gälla begränsade geografiska områden, där mängden intressenter och aktörer kan verka hämmande på handlingskraften. Det finns emellertid många exempel där man mer spontant gått samman för att arbeta med miljöproblem. Det har bl a bildats kommunala luftvårdsförbund, som kan innefatta ett län, men även kan sträcka sig över flera som i Skåne. Luftvårdsförbunden arbetar på olika sätt, men genomgåen— de är det fråga om miljöövervakning i form av mätningar, fram- tagning av spridningsmodeller etc.

Vattenvårdsförbund fungerar ofta efter samma principer. De in- nefattar oftast ett specifikt vattenområde, tex Nyköpingsån. På en del håll har även kustvattenvårdsförbund bildats.

Ätgärdsgrupp Nord, Syd och Väst bildades på SNVs initiativ. Nord innefattar de sju nordligaste länen. De möts och behandlar prioriteringsfrågor på tillsynsområdet, belastningsbilden, miljö— övervakning m m.

Vidare finns gemensamma miljöövervakningsprogram för tex Älvsborgs och Göteborgs- och Bohuslän. Dessa har även sam- arbetat med att ta fram gemensamt underlag till de regionala miljö- analyserna.

9.2.6. Multinationellt samarbete

Världskommissionen för miljö och utveckling (Brundtlandkommis— sionen) har fått ett stort genomslag för sina tankar om en hållbar utveckling. Med detta begrepp menas en utveckling som tillfreds- ställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Kommissionens mandat var att upprätta ett program för globala reformer.

FN-konferensen om miljö och utveckling i Brasilien i juni 1992 möttes med stora förväntningar. Konferensen äger rum 20 år efter Stockholmskonferensen, som bl a resulterade i att FN inrättade ett permanent miljöprogram, UNEP. Efter det att konferensen i Brasi- lien genomförts återstår att se till att de rekommendationer som man enats om får genomslag på nationell nivå.

Med EES-avtal och en eventuell EG-anslutning kommer miljö- arbetet delvis att förändras bl a genom en omfördelning mellan nivåerna nationellt, nordiskt och EG-gemensamt. Den fria rörlig- heten för varor över EG-EFTA—ländernas gränser ställer krav på harmonisering av regler om sammansättningen av produkterna, kemikaliers risker, avfallshantering m m.

Den nationella nivån har en odiskutabel roll i att föra vidare vissa tvingande internationella överenskommelser. Det är nationerna som undertecknar de olika konventionerna och protokollen, och väl ratificerade är de bindande. Exempel är Svavelprotokollet från år 1985, som innebär att länderna åtagit sig att mellan år 1980 och år 1993 minska utsläppen av svavel med minst 30 % liksom Montre- alprotokollet, vars slutliga mål är att eliminera ämnen som bryter ner ozonskiktet.

9.2.7. Miljöfrågornas geografiska dimensioner och påverkan på regional organisation

De många olika typerna av miljöproblem har olika geografiska dimensioner. Detta kan innebära att de bör åtgärdas på olika nivåer i samhället. Bilden kompliceras av att vissa problem förorsakas av flera olika utsläpp och att en del utsläpp påverkar miljön på många olika sätt.

Man kan också se på miljöproblemen utifrån de förorsakande verksamheternas lokalisering. I det fallet kompliceras bilden av export och import av olika typer av föroreningar mellan regioner. En relativt allmänt använd avgränsning i rummet kan illustreras på följande sätt.

Globala problem uppstår oavsett föroreningarnas utsläppsläge om utsläpppen har global effekt. Uttunningen av ozonlagret och

ökningen av atmosfärens koldioxidhalt har globala dimensioner samtidigt som åtgärder för att komma till rätta med problemen till vissa delar kan vara mycket lokala, to m gälla enskilda hushålls användning av kemiska produkter.

Till regionala problem räknas eutrofieringen (övergödning), gif- ter i marken, landskapsförändringar t ex genom gruvdrift och jord- bruk. Det har i detta avseende betydelse hur stor region man uttalar sig om. Skagerack som en vik av Nordsjön kan tex ses som en region och för att rena floder krävs samarbete mellan stater i flodens hela avrinningsområde. Problem som eutrofiering (hav), försurning, miljögifter och radioaktivitet finner man i regioner som sträcker sig över nationsgränser.

För att en region skall rymma hela miljöproblemet från orsak till verkan måste den ofta vara mycket stor, för försurning är det fråga om en stor del av Nordeuropa. Av nedfallet i Sverige kommer t ex. endast 12 % från verksamhet inom landets gränser.

Lokala miljöproblem orsakas av föroreningar som släpps ut och orsakar problem i den omedelbara närheten. Detta kan vara buller, lukt samt luftföroreningar, tungmetaller i luft, mark och växter t ex från industriutsläpp, energiomvandling och trafiken.

De styrmedel som står till miljövårdens förfogande är i huvudsak administrativa, ekonomiska och attitydpåverkande. De administra- tiva styrmedlen som lagar, förordningar och föreskrifter är givetvis i huvudsak ett statligt, nationellt, ansvarsområde, även om man undantagsvis kan tänka sig en lokal reglering för sådana störningar som har begränsat lokala effekter. Den centrala lagstiftningen kan dock utformas med varierande frihet för regionala och lokala myn- digheter i tillämpningen, där inflytandet för lägre nivåer då precise- ras.

För närvarande sker en miljölagsöversyn i Sverige. Förslag till ny miljölagstiftning kommer att presenteras under år 1993. Vissa and- ra lagar, som väglagen, föreskriver att en miljökonsekvensbeskriv- ning skall lämnas för varje projekt. Den samlade lagstiftningen kan ha avsevärd styrka om man regionalt och lokalt utnyttjar kombi— nationer av lagar för bästa miljöeffekt.

I arsenalen finns också ekonomiska styrmedel. Den grundprincip som alltmer tillämpas, inte bara i Sverige utan också internatio- nellt, är att förorenaren skall betala för utsläppens kostnader (pol- luters pay principle). Företag betalar t ex en avgift för antal ton av ett ämne som de släpper ut. Skatten på bensin har viss anknytning till utsläpp av miljöskadliga ämnen. Det som just nu debatteras är så kallade ”miljöbubblor” och handel med utsläppsrätter. Det finns olika sätt att utforma denna handel med utsläppsrättigheter. ”Bubblorna” kan ligga över olika regioner, även över nations-

gränser och/eller omfatta olika verksamheter eller typer av utsläpp.

I stor utsträckning får även de ekonomiska styrmedlens utform— ning anses tillhöra den nationella sfären. Det gäller inte minst som de ofta måste anpassas till internationella överenskommelser och utformas under hänsyn till andra aspekter än miljöeffekten, tex skattesystemets utformning. Men här finns också ett utrymme för regionalt och lokalt utformad styrning, tex när det gäller kol- lektivtrafiktaxor eller uttag av vägtullar och andra belastningsav- gifter. Det är åtminstone teoretiskt och potentiellt möjligt att också tänka sig regionala och lokala köp/säljsystem i så kallade bubblor.

Ytterliggare ett sätt att styra är att använda information och utbildning för att öka kunskapen och medvetenheten hos med- borgare och olika aktörer. Sverige liksom andra länder kan se till att forskning bedrivs kring de olika miljöproblemen och att resulta- ten får spridning nationellt och internationellt. Information an— gående tillstånd, problem och åtgärder kan spridas och finnas lät— tillgänglig.

Det är miljömyndigheternas uppgift att konkretisera miljömålen och att implementera miljöpolitiken, att använda Styrmedlen (la- gar, ekonomi, information/kunskap) samt att följa upp och ut- värdera. De måste följa upp om de åtgärder som de miljöstörande verksamheterna vidtagit ger de önskade resultaten och annars age- ra för att uppnå en förändring. För att utföra detta arbete behövs någon form av regional samordning som ger överblick över ett större område och som på ett effektivt sätt ger förutsättningar att bryta ner de nationella målen och även vid behov ta initiativ till gemensam utveckling över kommungränserna.

En sådan mellannivå är också viktig för arbetet med uppföljning och utvärdering. Det är tex i vissa fall naturligt att miljööver- vakningen samordnas för att ge en överblick över effekterna i ett lämpligt stort geografiskt område. Idag finns sådana samarbets- organisationer utanför eller med länsstyrelsen som en part bland flera, tex luftvårdsförbund och vattenvårdsförbund.

I en kunskapsintensiv sektor är kompetensförsörjning en viktig del. Tillsyn kräver avsevärda resurser även vid en utveckling mot systemtillsyn. Det är inte rimligt eller kostnadseffektivt att alla kommuner skall ha specialistkompetens på alla områden. Istället kan regionala samverkansprojekt drivas där man informerar och utbildar branschvis. Detta kan kompletteras med stöd till aktörer utanför den offentliga sektorn.

En slutsats som kan dras av genomgången ovan är att det utifrån en övergripande utgångspunkt inte är särskilt kritiskt hur de ad- minstrativa gränserna dras på regional nivå för miljövårdens del. Arbetsuppgifterna inom miljöområdet kan dock delas in i en del

som rör planering och förebyggande arbete och en del som rör tillsyn och kontroll. De förra kan sannolikt vinna på en högre grad av regionalt samarbete och större regioner medan de senare kräver en viss grad av områdes/detaljkännedom för att beslut och tillsyn skall bli av god kvalitet.

9.3. Energi

9.3.1. Aktörer och marknad

Energiområdet kan beskrivas utifrån begreppen tillförsel och an- vändning. Tillförseln domineras av fossila bränslen, främst olja, samt vatten- och kärnkraft. Användningen fördelar sig med lika delar på industrin och för bostäder (ca 40 % vardera) medan de inrikes transporterna tar en mindre andel (ca 20 %).

Den svenska energimarknaden kan grovt indelas i energitillförsel och distribution. Allmänt kan sägas att marknaden domineras av stordrift och centralisering. På tillförselsidan dominerar oljebola— gen importen och distributionen av olja, medan Vattenfall och ett antal privata och kommunala kraftbolag, främst Sydkraft AB, do- minerar elproduktionen. Kommunerna är även aktiva inom fjärr- värme/kraftvärme vilket kan avse både tillförsel och distribution.

Den lokala distributionen av el har dominerats av kommunala förvaltningar/bolag medan kraftbolagen svarat för de regionala och nationella överföringssystemen. Vattenfalls samarbete med de stör- re privata och kommunala kraftbolagen har varit omfattande ge- nom att dessa bolag haft transiteringsrätt på stamlinjenätet. Över— huvudtaget bör framhållas att energisystemet ur organisatoriskt perspektiv har präglats av ett långtgående samarbete mellan stat— liga, privata och kommunala kraftbolag.

Såväl staten som kommuner och privata intressenter är således aktiva inom energiområdet. Ett mått på de kommunala insatserna ges i SCBs redovisningar över de kommunala investeringarna (exkl kommunala bolag). År 1989 investerade kommunerna ca 700 miljo- ner kronor i elanläggningar och lika mycket i andra energisystem (främst fjärrvärme). Enligt Vattenfalls treårsplan investerar bolaget ca 20 miljarder kronor under åren 1991 till 1993. Staten satsar också betydande belopp på energiteknisk utveckling och elhushållning.

Kommunerna har en lagreglerad skyldighet att göra energipla- ner. Planeringsinstrumentet har inte någon stark formell status och förefaller inte heller ha haft någon större påverkan på händelseut- vecklingen. I en rapport från Riksrevisionsverket 1990 har behovet av fortsatt lagreglering av kommunal energiplanering ifrågasatts.

9.3.2. Energipolitiken

Energipolitiken har dominerats av ett fåtal frågor under de senaste 20 åren. Under 1970-talet satte de två oljeprishöjningarna åren 1973 och 1979 sin prägel på debatten. Den första prishöjningen möttes med hushållningsåtgärder och kärnkraftssatsningar i 1975 års energipolitiska beslut, den andra med oljeersättningsåtgärder (till stor del med billig kärnkraftsel).

Det svenska energisystemet befinner sig för närvarande i en övergångsfas. År 1980 bekräftade riksdagen resultatet från folkom— röstningen om kärnkraften samma år med ett beslut enligt vilket den sista reaktorn skall vara avvecklad år 2010 (prop 1979/80:170, NU 70, rskr 410). Årtalet har inte varit uppe till ny prövning. I januari år 1991 träffades dock en överenskommelse mellan social— demokraterna, folkpartiet liberalerna samt centerpartiet i vilken betonades att omställningen av energisystemet måste ske ”med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sys- selsättning och välfärd”. Om takten i avvecklingen sades bl a att den ”avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibe- hålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser”.

Även om årtalet 2010 inte ifrågasatts är det uppenbart att en avveckling av kärnkraften inom utsatt tid kommer att ställa mycket stora krav på samhället. Kärnkraften skall dessutom ersättas av energikällor som grundas på ”varaktiga, helst inhemska och för- nybara energikällor”

9.3.3. Utvecklingstendenser

Energimarknaden är för närvarande utsatt för ett starkare om- vandlingstryck än på länge. Ingredienser i detta omvandlingstryck är ”bolagiseringen” av Vattenfall den 1 januari 1992, som i viss mån förändrar spelreglerna på marknaden. Staten drar sig nu tydligare ur den direkta styrningen av produktionen, men behåller ett in- flytande över storkraftnätet för el genom det nybildade affärsverket Svenska kraftnät. Staten kvarstår också tills vidare som ensamägare av Vattenfall.

Vattenfalls bolagisering är ett uttryck för en anpassning till EG- utvecklingen som innebär att ökad frihet skall uppnås för alla producenter att utnyttja de övergripande elnäten (common carrier/ tredjepartstrafik), samt att enskilda aktörer inte skall tillåtas ha för dominerande ställning på marknaden.

Ytterligare ett tecken på dessa förändringar är en tilltagande internationalisering av elmarknaderna. Vattenfall har t ex för avsikt

att ta upp konkurensen på den internationella marknaden och Sydkraft har redan ett etablerat samarbete med kraftbolag i Tysk- land.

Regeringen har också aviserat att en utredning kommer att till- sättas för att se över den svenska ellagstiftningen i syfte att nå en EG—anpassning. Det avser bl a koncessionsfrågor, där produktion och distribution eventuellt särskiljs, samt bestämmelser om högsta tillåtna marknadsandelar för enskilda företag på marknaden.

På den kommunala nivån finns tendensen att överföra de tidigare kommunala energi/el-förvaltningarna till bolagsform samt att driva enskilda produktionsenheter i samarbete med etablerade kraft— bolag. En följd av de nya lagregler som kan följa av den ovan nämnda utredningen kan bli att kommunerna särskiljer produktion och distribution i olika produktionsenheter.

9.3.4. Regionala energifrågor

Den regionala nivån har hittills inte engagerats i någon större utsträckning vad gäller energiområdet. De regionala åtgärder som förekommit har främst varit olika former av kommunalt samarbete i energifrågor. Tex förekommer samarbete mellan kommuner i Ådalen (Sollefteå, Kramfors, Härnösand) om torvbrytning och förbränning. På andra håll i landet har kommunalförbund använts för viss energiplanering och elhushållningsinformation. Kommunal samverkan förekommer också om förbränning av hushållsavfall.

I inledningen av 1980-talet hade också länsstyrelserna i uppdrag av regeringen att utreda energifrågorna och möjligheterna till att utnyttja inhemsk energi i länets kommuner. I några län inleddes vissa aktiviteter som följd av detta. För närvarande är dock dessa insatser mycket begränsade. Den senaste tidens utveckling har till stor del skett på marknadens villkor där planering från offentliga organ inte poängterats.

Jag gör mot denna bakgrund bedömningen att utrymmet för regionala åtaganden inom energiområdet i framtiden är begränsat. De frågor som kan tänkas bli aktuella för avgöranden på regional nivå är främst kopplade till samhällsplaneringen och miljön. Av- görande för energisektorn är vidare den omställning som kommer att bli nödvändig i samband med kärnkraftsavvecklingen.

Regionalt intressanta frågor kan t ex vara att samhällsplanering- en och bebyggelsestrukturen påverkas starkt genom dragningen av nya elkraftnät. Möjligheterna att introducera markkrävande alter- nativa energislag som naturgas, inhemska bränslen och vindkraft är också avhängig en förutseende samhällsplanering.

I ett vidare perspektiv kan sambanden mellan samhällsplanering, trafik, energi och miljö lyftas fram. Genom en god samhällsplane- ring kan t ex bebyggelse ske med beaktande av god kollektivtrafik- försörjning med följande lägre behov av privatbilism, minskad energiåtgång och miljöpåverkan.

Det är också tänkbart att vissa frågor om energiproduktions- och distributionsanläggningar kan vara aktuella att behandlas på en regional nivå. T ex kan en närmare koppling mellan avfallsfrågor och energi vara tänkbar. Deponi av hushållsavfall framstår inte längre som det självklart bästa alternativet genom problem med läckage av lakvatten från kommunala soptippar. Med kommande sortering av hushållsavfall ökar också möjligheterna till återan- vändning och förbränning med kontrollerade utsläppsnivåer. Det kan antas att aktiebolagsform i första hand kommer att föredras för denna typ av regionalt samarbete. Redan idag förekommer dylikt samarbete mellan kommuner i många fall.

1. Näringsliv och regional ekonomisk utveckling

10.1. Internationaliseringens effekter på svenskt näringsliv

Näringslivets internationalisering innebär att Sverige betyder mind- re för företagen både som produktionsland och som marknad. Med en liten och öppen ekonomi som den svenska får vi vänja oss vid ständigt pågående förändringar i vår omvärld. Utrymmet för natio- nella särlösningar minskar.

Utvecklingen går snabbt. En ytterligare integration sker genom EES-avtal och förmodad utvidgning av EG samt genom tätare band mellan västra och östra Europa. Samtidigt ändras styrkeförhållan- dena och spelreglerna i världsekonomin som helhet.

Expertgruppen för forskning om regional utveckling, ERU, har för långtidsutredningens räkning studerat den öppna europeiska marknadens påverkan på den regionala utvecklingen i Sverige (LU 1992, Bilaga 5). En annan studie har på mitt uppdrag genomförts inom Industriens Utredningsinstitut (Bilaga 1, Thomas Andersson: Sveriges utrikeshandel i en förändrad omvärld). Det framgår, föga överraskande, att de förändringar som den svenska ekonomin kom- mer att utsättas för inte är entydiga. Skilda sektorer, regioner och grupper kommer att påverkas på olika sätt. Effekterna blir i hög grad beroende av tillståndet i vår egen svenska ekonomi och vår förmåga till nödvändig strukturomvandling.

Den 1 januari 1993 skall EGs inre marknad vara genomförd. Genom EES—avtalet innesluter den i sina huvuddelar också EFTA— länderna. Vid den tidpunkten skall alla varor kunna köpas och säljas utan inskränkningar i alla anslutna länder, tjänsteproducenter skall kunna verka fritt över gränserna, kapital skall kunna flyttas fritt och varje medborgare skall utan hinder kunna arbeta och studerai vilket anslutet land som helst.

Med etableringen av den inre marknaden följer att förutsätt- ningarna för den regionala utvecklingen i Sverige förändras. Kon- kurrenstrycket ökar och kommer att leda till strukturomvandlingar. Detta kan innebära att den regionala specialiseringen ökar, vilket i

sin tur kan göra det särskilt angeläget att finna instrument som motverkar en därigenom ökad lokal och regional sårbarhet.

Men huvudströmningarna kommer att ge effekter som varierar för olika typer av regioner.

Det är sannolikt att effekterna för Stockholmsregionen kommer att bli de mest påtagliga. Den stora marknaden torde vara attraktiv för utländska företag att penetrera på olika sätt, t ex genom upp- köp av svenska företag. Inte minst inom tjänstesektorn kan antalet utländska företag öka. Samtidigt kan Stockholms roll som natio- nellt centrum komma att undergrävas. Huvudstadsfunktionen min- skar i betydelse och regionen utsätts för stark konkurrens från andra storstadsregioner i Europa, liksom för övrigt från Sydsverige som ligger närmare både EGs politiskt/administrativa centrum i Bryssel och de stora marknaderna. Regionen omvandlas på sikt från nationellt centrum i Sverige till regionalt centrum i EG. En sådan process torde dock ske med betydande tröghet eftersom Stockholm, vid en inomsvensk jämförelse, har en mycket stark position i utgångsläget i kraft av kommunikationsknutpunkter, sto- ra resurser för forskning och utbildning m m.

Gränsregionerna, dvs de delar av landet som gränsar till andra länder inom EG, i första hand Skåne och Halland, påverkas sanno— likt också starkt av den inre marknaden. I dessa regioner finns en stark koncentration av verksamheter — livsmedelsindustri och trans- portföretag — som hittills varit skyddade från utländsk konkurrens. Strukturrationaliseringen i dessa branscher kan komma att öka. I vilken utsträckning detta representerar ett hot eller en möjlighet bestäms av företagens förmåga att hantera den nya situationen. Gränsregionerna öppnas för bearbetning från angränsande länder, vilket kan innebära att t ex. danska grossistföretag etablerar daglig- varuhandel eller att tyska byggnadsföretag med sina resurser be- arbetar den sydsvenska marknaden. Gränsregionernas närhet till kontinenten gör att dessa också kan framstå som särskilt attraktiva för företag utanför EG som överväger att starta produktion i Sveri- ge riktad mot EG—marknaden. Större delar av Sverige kan komma att få leva under delvis samma villkor med hänsyn till närheten till Norge och Finland.

För de svenska industriregionerna sker ingen radikal förändring. Handeln med industrivaror mellan EG och Sverige har sedan år 1973 reglerats av ett frihandelsavtal. Men nya möjligheter uppstår genom att tullfriheten kompletteras av gemensamma tekniska stan- darder och likabehandling vid offentlig upphandling. Svenska indu- striföretag får därmed tillgång till en hemmamarknad som är fyrtio gånger så stor som den svenska. Särskilt den nya öppenheten vid,

/ /

offentliga upphandlingar kan visa sig gynnsam för svenska indu- striregioner.

Glesbygdsregionerna är i sig själva små marknader som endast undantagsvis och på speciella produktområden kan dra fördel av den europeiska marknadens volym. Omvänt gäller att svenska gles- bygdsmarknader knappast ter sig intressanta för penetrering från andra länder. I dessa hänseenden kommer glesbygden sannolikt att bli relativt opåverkad av den europeiska integrationen.

Under de senaste åren har förändringar nått även Östeuropa. Misshushållningen med resurser och den omöjliga konkurrensen med marknadsekonomierna har blivit uppenbar då de politiska strukturerna störtat samman. Den ena folkvalda regeringen efter den andra kom till makten under år 1989, Tyskland återförenades år 1990, de baltiska staterna återupprättades och Sovjetunionen upplöstes under år 1991. I takt med att ekonomierna reformeras eftersträvas ett närmande till Västeuropa. Vägen mot fungerande marknadsekonomier är dock kantad av svårigheter. Föråldrade industrier, ackumulerade skulder, vanvårdad miljö och brist på kunskaper och erfarenheter av marknadstänkande bidrar till en svår situation.

För svensk del finns förutsättningar för ökat utbyte med tex Baltikum redan under de närmaste åren. På något eller några decenniers sikt bör man dessutom kunna räkna med att Östeuropa på allvar blir delaktigt 1 den europeiska integrationsprocessen. Ös- teuropa kommer då att konkurrera mom områden som av hävd är Sveriges starkaste, råvarubaserade industriprodukter, och som fort- farande spelar en mycket stor roll för svensk ekonomi. Detta bör förskjuta Sveriges specialisering i riktning mot kapital- och kun- skapsintensiv produktion. Andra för Sverige viktiga effekter kan röra arbetsmarknaden, eftersom Östeuropas geografiska närhet och billiga arbetskraft skapar en stor potential för immigration därifrån. Utvidgade kontakter över Östersjön torde naturligtvis mest omedelbart påverka de svenska kustregionerna.

Trots den europeiska utvecklingen menar många bedömare att svenskt näringsliv och svensk ekonomisk "utveckling är mest be- roende av utvecklingen i världshandeln totalt sett. Amerikanska och asiatiska marknader har mycket stor betydelse. Ett mindre gynnsamt scenario för svensk del är att världsmarknaderna delas upp mellan de riktigt stora handelsblocken genom protektionistiska åtgärder och att eventuellt vunna marknadsandelar i Europa inte kan balansera förluster i andra delar av världen. Hur utvecklingen fortskrider kan i vissa hänseenden få regional betydelse i Sverige, kanske mest påtagligt genom att olika utfall i internationella över-

enskommelser om handel med jordbruksprodukter påverkar den svenska landsbygdsutvecklingen på olika sätt.

För svenskt näringsliv har osäkerhet och instabilitet ökat sedan 1970-talet, samtidigt som tillväxten och världshandeln bromsats upp. Den svenska basindustrin har stått sig relativt väl, men verk— stadsindustrin har förlorat andelar. Frågetecken föreligger nu för svensk del om tillgången på kapital och kvalificerad arbetskraft, vilka är grundvalar för långtgående förädling av naturresurserna. Forskning och utveckling förläggs fortfarande i relativt hög grad till Sverige. Vid en jämförelse mellan olika länders FoUinsatser visar sig Sverige ligga bland de främsta. Men företagen finner det ofta lönsamt att låta den resulterande produktionen äga rum i utlandet.

Samtidigt fortsätter internationaliseringen av näringslivet. Min- skade barriärer i vårt närområde kommer att ge stimulanser, men det är svårt att säga hur detta mer specifikt påverkar utvecklingen i olika branscher, bortsett från att det relativt lätt kan förutsägas att verksamheter som idag är konkurrensskyddade utsätts för ett starkt rationaliseringstryck. Utfallet beror ytterst på de förutsättningar som erbjuds i Sverige relativt andra länder, inte minst vad gäller tillgång till kapital och utbildad arbetskraft, men också tillgång till andra ”mjukare” värden som god miljö och väl fungerande social omsorg. När Östeuropa på allvar tar del av integrationen stärker detta vår ställning inom produktion med högt förädlingsvärde. Denna gynnas också av utbytet med utomeuropeiska regioner, och skulle följaktligen lida skada av bakslag i multilaterala överenskom- melser och en mer protektionistisk politik i EG.

När det gäller olika svenska landsdelars utveckling rymmer fram- tiden både hot och möjligheter. I grunden torde de befolkningstäta regionerna runt storstäderna ha de bästa förutsättningarna att tävla med andra liknande regioneri Europa, men för Stockholms del kan den minskade betydelsen av huvudstadsfunktionen verka i kon- traktiv riktning. Vissa i förhållande till dagsläget överraskande förskjutningar kan uppstå på andra håll, tex i form av gynnsamt dynamiska effekter i sydöstra Sverige med dess närhet till Tyskland och Östeuropa.

Sammantaget ställer den internationella utvecklingen nya krav på den politik som förs för att uppnå hållbar utveckling i hela landet.

10.2. Utvecklingen inom berörda politikområden

10.2.1. Kort historik

Regionalpolitiken etablerades som självständigt politikområde un- der 1960-talet. Syftet var främst att motverka effekterna av den strukturomvandling som pågick, med urbanisering respektive av- folkning som dominerande inslag. Regioner med basnäringar och liten industrisektor hade sedan andra världskriget uppvisat ett per- manent utflyttningsöverskott. Ungdomarna flyttade till städerna i de expansiva industriregionerna. Det innebar i stor utsträckning en flyttning från norr till söder. Arbetsmarknadspolitiken inriktades på att underlätta den geografiska rörligheten.

Den regionala problembilden var entydig. Problemregionerna hade en stor andel sysselsatta i primärnäringarna. De expansiva regionerna däremot kännetecknades av en växande industrisektor. Därför föll det sig naturligt att regionalpolitikens uppgift under 1960-talet blev att påskynda industrialiseringen av de drabbade regionerna. Vad det gällde var att modernisera ekonomiskt efter- blivna regioner. Beredskapsarbeten var vanliga i gråzonen mellan arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik.

Regionalpolitikens mål var att förena ekonomisk tillväxt i landet som helhet med en förbättrad balans i den näringsgeografiska ut- vecklingen. Medlet var att med ekonomiskt stöd stimulera indu- striutbyggnaden i de utpekade problemregionerna. Lokaliserings- stöd infördes i form av bidrag och subventionerade lån till indu- striinvesteringar.

Under 1970-talet förändrades regionalpolitiken. Regional balans och jämlikhet började framstå som viktiga mål vid sidan av ekono- misk tillväxt. Offentlig tjänsteproduktion och omlokalisering av statlig verksamhet började användas som regionalpolitiska medel. Samtidigt började allt fler aktörer att verka på den regionalpolitiska arenan.

Den utvecklingen förstärktes mot slutet av decenniet. Struktur- problem inom industrin uppstod på andra håll än inom traditionella stödområden. Nedläggningen av varvsindustrin och krympningen av järn- och stålindustrin skapade t.ex. problem på västkusten och i Bergslagen. Utvecklingen ledde till att riksdagen beslutade om särskilda regionalpolitiska utvecklingspaket, som kompensation för omvandlingen inom det befintliga näringslivet. Paketen innehöll resurser för insatser inom en rad olika samhällsområden. Regional- politik skulle inte bara utövas vid sidan av andra politikområden utan också via dem.

Under 1980-talet ändrade även den traditionella regionalpoliti-

ken inriktning. Medelsarsenalen utvidgades ytterligare. Satsningar på teknikcentra, teknologiöverföringar och tjänsteproduktion blev populära inslag. Kultursatsningar började ses som verkningsfulla regionalpolitiska medel. Genomförandeansvaret delegerades till regionala myndigheter och kommuner.

I beslutet våren 1990 om regionalpolitik för 90-talet betonade riksdagen att tyngdpunkten i det regionalpolitiska arbetet i fort— sättningen skulle läggas på åtgärder som främjar förutsättningarna för regional utveckling, främst förbättringar av infrastrukturen i vid mening. Samordningen skulle förbättras mellan samhälls- och poli- tikområden av särskild betydelse för den regionala utvecklingen. Planering och genomförande av de olika utvecklingsåtgärderna skulle decentraliseras ytterligare till länsstyrelserna. Länsförvalt- ningsreformen var ett led i dessa strävanden. Tonvikten i den nya länsstyrelsens verksamhet skulle läggas på frågor av betydelse för länens utveckling och framtid.

Samtidigt fick näringspolitiken en delvis ny inriktning. En sär- skild statsrådsgrupp bildades inom regeringskansliet för samord- ning av de näringspolitiska frågorna. I den s k tillväxtpropositionen våren 1991 användes näringspolitik som samlande beteckning för den politik som syftar till uthållig tillväxt.

Syftet var att inom ett stort antal områden främja den struktur- omvandling som krävs för att möta bl a ändrade efterfrågemönster, ökad internationell integration och nya konkurrentländer. I den omställningen spelar ekonomins funktionssätt en viktig roll liksom tillgång på väl utbildad arbetskraft, en god forsknings- och ut- vecklingsmiljö, en ändamålsenlig infrastruktur och väl fungerande marknader.

Inte minst viktigt bedömdes det vara att säkerställa tillväxt- möjligheterna på sikt. Samhällets tillgångar, inklusive natur— och kulturresurserna, måste vårdas så att en i princip oförändrad natio- nalförmögenhet kan överlämnas till framtida generationer.

10.2.2 Aktuella utvecklingstendenser Näringspolitik Efter regeringsskiftet hösten 1991 har näringspolitiken åter fått ny in— riktning och ett eget departement. Målet är att skapa förutsättningar för ett starkt näringsliv som ger hög sysselsättning och resurser för välfärdsutveckling i hela landet. Ett näringsliv som är grundat på fri företagsamhet, sund konkurrens, enskilda ägandeformer anses ge de bästa förutsättningarna för fortsatta ekonomiska framsteg. Politiken skall därför inriktas på att främja utveckling av ny teknik, framväxten av nya företag, ökad differentiering, mångfald

och decentraliserat beslutsfattande. Vidare skall politiken stå i harmoni med målet om en god miljö och behovet av balans mellan olika regioner i landet. Branschstödet till industrin skall avvecklas och näringspolitiken ges en mer generell prägel.

Politiken koncentreras till följande fem huvudområden: — småföretagspolitik: utveckling av småföretagen, särskilt nya fö- retag och tillväxtföretag, — privatisering: försäljning av aktier i statligt ägda bolag, — konkurrenspolitik: skärpt lagstiftning, avreglering och förenk- lad normgivning, — forskning och utveckling: stöd till forskning för näringslivet, — energipolitik: tryggad energiförsörjning till internationellt kon- kurrenskraftiga priser.

Regionalpolitik

Genom att den traditionella regionalpolitiken flyttats tillbaka till arbetsmarknadsdepartementet har sambandet förstärkts med de insatser som krävs för att skapa sysselsättning.

Det övergripande målet för regionalpolitiken är att ge människor tillgång till arbete, service och god miljö oavsett var de bor i landet. Politiken skall främja en rättvis fördelning av välfärden och en balanserad befolkningsutveckling. För att målen skall kunna upp— nås krävs att förutsättningar skapas för ekonomiskt, socialt, kultu- rellt och ekologiskt fungerande regioner.

Utvecklingskraften i de små företagen anses av regeringen vara avgörande för den regionalt spridda sysselsättningen, liksom sats- ningar på bättre infrastruktur. Ansvaret för att utveckla infrastruk- turen vilar för närvarande i allt väsentligt på respektive sektor. Om hithörande investeringar skall kunna användas som ett regionalpo- litiskt instrument krävs en betydande samordning.

Avvägningen mellan arbetsmarknads- och regionalpolitik Avvägningen mellan arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska insatser är en känslig fråga på såväl central som regional nivå. Sambandet är tydligt. Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken och syftar till att åstadkomma en väl fun- gerande arbetsmarknad. Arbetsmarknadspolitiken i sig skapar emellertid inga varaktiga och trygga arbeten. För den uppgiften sörjer andra insatser som utvecklar framgångsrika företag och håll- bar tillväxt och som motverkar misshushållning med människor och miljö. Men även för sysselsättningspolitiken anges som mål att skapa förutsättningar för en ekonomisk utveckling som ger möjlig- het till varaktigt arbete i landets alla delar.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skiljer sig från de regio— nalpolitiska genom att vara individinriktade och utbudsorientera- de. På kort sikt skall, enligt regeringen, följande riktlinjer gälla:

Arbetslinjen skall hävdas. Det innebär att den arbetslöse i första hand skall få hjälp med att söka arbete. Saknar den arbetslöse utbildning kan han eller hon erbjudas arbetsmarknadsutbildning. För personer som hotas av långtidsarbetslöshet finns möjlighet till placering i beredskapsarbeten. Kontantstöd till arbetslösa skall an— vändas i sista hand. Utsatta grupper skall prioriteras. Dit hör arbets- lösa ungdomar, arbetshandikappade, flyktingar och andra invand- rare samt långtidsarbetslösa. Jämställdheten skall öka. Med den prioriteringsordningen är det inte alltid lätt att använda arbets- marknadspolitiska medel för regionalpolitiska syften.

Regionalpolitisk samordning

De medel som avsätts för direkt regionalpolitiskt stöd kan endast marginellt påverka den regionala utvecklingen. För att nå de regio— nalpolitiska målen krävs att regionalpolitisk hänsyn tas även när åtgärder inom andra samhällssektorer utformas.

Inom regeringskansliet är sektorsamordning ett viktigt led i det regionalpolitiska arbetet. Särskilt viktiga för den regionala utveck- lingen är insatser för att stärka infrastrukturen. Därmed berörs verksamhet inom bl a kommunikations—, utbildnings-, kultur-, nä— rings- och jordbruksdepartementens områden.

Ansvaret för samordningen på regional nivå och för de regional- politiska åtgärderna i övrigt har successivt decentraliserats till läns- styrelserna. Samtidigt har medlen för regionala utvecklingsinsatser räknats upp så att det 5 k länsanslaget för närvarande svarar för närmare hälften av de totala direkta regionalpolitiska anslagen. Länsstyrelsen kan använda medlen för lokaliserings- och utveck- lingsbidrag, glesbygdsstöd och projektverksamhet. Den stora frihet i medelsanvändningen, som länsstyrelserna fått, ställer krav på prioritering mellan olika åtgärder och noggrann uppföljning. Priori- teringarna försvåras av att länsstyrelserna har begränsade möjlig- heter att påverka fördelningen av de betydande resurser som ar- betsmarknadsverket och andra statliga sektorsorgan förfogar över.

Utvecklingen inom landsting och kommuner Det växande politiska intresset på regional och lokal nivå för regio- nala utvecklingsfrågor har bla tagit sig uttryck i ett omfattande programarbete inorn såväl landsting som kommuner. Utgångspunkten för landstingens utvecklingsarbete har varit en

strävan att bredda och förnya regionalpolitiken. Även landstingen har betonat att tyngdpunkten bör förskjutas från direkta ekonomis- ka subventioner till insatser som stärker förutsättningarna för nä- ringslivets förnyelse. Ett ökat regionalt och lokalt ansvarstagande för utvecklingen i län och kommuner bedöms som angeläget. Som ett första steg bör landstingen utveckla det engagemang och ansvar som redan finns för sysselsättning, regionala utvecklingsfonder, kollektivtrafik och kultur. Viktigt är också att identifiera behov av politiska initiativ på nya områden. Enligt Landstingsförbundets regionprogram (Nya regioner — En lägesrapport från Regionpro- grammet, Stockholm 1992) bör framtidens regioner få till huvudupp- gift att främja den regionala utvecklingen. Det innebär bla att kommunikationer, utbildning, kultur och livsmiljö bör stå i centrum.

Ett motsvarande programarbete har bedrivits inom Kommunför— bundet (Kommunerna — basen för regional utveckling, Slutrapport från Kommunförbundets programberedning för regionalpolitik, J a- nuari 1990). Syftet var att initiera en bred diskussion om en ny regionalpolitisk struktur och om formerna för ett offensivt kommu- nalt engagemang för regional utveckling. Debatten och det kom- mande förändringsarbetet bör, enligt förbundet, utgå ifrån att varje kommun och region ser olika ut. Det ställer krav på ett regionalpoli- tiskt system som ger förutsättningar för kommun och region att söka sin egen lösning. Ett bra system bör därför ge initiativkraft till kommun och region, utrymme för lokala/regionala lösningar och för ett effektivt resursutnyttjande. I systemet bör staten behålla an- svaret för fördelningen av de resurser som krävs för en balanserad regional utveckling och för akuta arbetsmarknads- och branschut- vecklingsåtgärder.

Mot bakgrund av den oklara rollfördelningen i dagens regionalpo- litik har krav rests på ett enkelt och tydligt administrativt system. Länsstyrelsen bör få faktiska möjligheter att samordna de regionala intentionerna med de nationella riktlinjerna. Den bör därvid utgå från de lokala förutsättningarna och de kommunala prioriteringar- na, dvs ge kommunerna inflytande i utvecklingsprocessen. Vad som enligt Kommunförbundet krävs är bl a

— en omprövning av arbetsuppgifter och arbetsfördelning inom hela den offentliga sektorn, — ett avskaffande av de sektoriserade länsnämnderna och ett över- förande av de arbetsuppgifter som oundgängligen måste ligga på länsnivån till länsstyrelserna, — fortsatt delegering av verkställighet från staten/länsstyrelsen till kommun av tex glesbygdsstödet, — bättre tillvaratagande av kommunerna i det regionalpolitiska systemet.

10.3. Struktur och resurser

10.3.1. Näringspolitiska organ

Inom det näringspolitiska området verkar ett stort antal offentliga organ med närbesläktade uppgifter. Här följer en översikt.

Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK NUTEK bildades den 1 juli 1991 efter en sammanslagning av verk- samheter i de tidigare myndigheterna Statens industriverk (SIND), Statens energiverk (STEV) och Styrelsen för teknisk utveckling (STU). NUTEK är central förvaltningsmyndighet för frågor om näringslivets tillväxt och förnyelse samt för omställningen av ener- gisystemet.

De huvudområden som NUTEK verkar inom är teknisk forsk- ning och industriellt utvecklingsarbete, etablering och utveckling av små och medelstora företag, balanserad regional utveckling samt energiförsörjning och effektivare energianvändning. Denna inrikt— ning bör ses mot bakgrund av att näringspolitiken omfattar olika förhållanden som tillsammans skapar klimatet och förutsättningar- na för näringslivets utveckling. Av särskilt intresse i näringspolitiskt sammanhang är tex frågor om teknisk utveckling, utbildning och forskning, konkurrensförutsättningar på olika marknader, energi- politik, infrastrukturutveckling, arbetskraftsförsörjning, regional- politik, skatte- och miljöpolitik. Inte minst viktig är frågan om Sveriges relation till Europamarknaden.

NUTEKs verksamhet har anknytning till ansvarsområden som inom regeringskansliet är fördelade mellan närings-, arbetsmark- nads- och jordbruksdepartementen.

Förvaltningkostnaderna för NUTEK beräknas uppgå till ca 207 miljoner kronor under budgetåret 1992/93.

Utvecklingsfondema

De regionala utvecklingsfonderna bildades år 1978 genom om- bildning av företagareföreningarna i länen. De är stiftelser med staten och respektive landsting — och i förekommande fall kommu- ner — som stiftare och huvudmän. Statens huvudmannaskap utövas av NUTEK. Styrelserna utses av landstingen.

Verksamheten regleras genom avtal mellan staten, landstingen och berörda kommuner. Nuvarande avtal omfattar fyraårsperioden 1991-1994.

Utvecklingsfondema bedriver finansieringsverksamhet genom att lämna lån, garantier och s k utvecklingskapital. För samtliga

finansieringsformer gäller att risknivån skall vara så hög att banker och andra finansieringsinstitut inte är beredda att medverka i fi- nansieringen. Fonderna skall i första hand lämna stöd till företag som har högst 200 anställda.

Fondernas samlade kapital för finansieringsändamål uppgick den 1 januari 1992 till ca 2,6 miljarder kronor. I enlighet med riktlinjer fastlagda av riksdagen har fonderna förbundit sig att under en femårsperiod med början är 1991 betala in sammanlagt en miljard kronor till staten. De skall också under en sjuårsperiod med början 1991 betala 600 miljoner kronor till de sex regionala riskkapital- bolagen (jfr nedan). Sammantaget innebär detta att utvecklings- fondernas uppgifter förändras i riktning mot rådgivande verksam- het.

Riksdagen har fastställt ett samlat program för en ny småföre- tagspolitik. Huvudansvaret för de insatser som behövs har lagts på regional och lokal nivå, där samhällets organ — främst utvecklings- fonderna — bör samverka med bl a handelskamrar, företagens orga- nisationer och banker. Utvecklingfonderna bör i sin verksamhet prioritera nyetableringsinsatser och Europakontakter.

Riktade insatser blir mindre motiverade. Anslaget till NUTEKs och utvecklingsfondernas disposition för småföretagsutveckling minskar från ca 227 miljoner kronor till ca 164 miljoner kronor inför nästa budgetår.

Regeringens avsikt är att successivt bygga upp en riskkapitalmar- knad utan statlig inblandning. I detta perspektiv minskar utveck- lingsfondernas kreditgivning i betydelse till förmån för marknads- styrd konsultverksamhet. Det kan påverka antalet fonder och deras länsanknytning.

Riskkapitalbolagen

Riksdagen fattade våren 1990 beslut om bildande av sex regionala riskkapitalbolag. Bolagens kapitalbas skapas genom att de regiona- la utvecklingsfonderna bistår med ovannämnda 600 miljoner kro- nor, Småföretagsfonden med en miljard kronor och Norrlands- fonden med 200 miljoner kronor. En strävan är att även privata och andra intressenter deltar med kapital. Under år 1991 bildades de sex bolagen med följande regionala indelning:

— Stockholms län,

— Bergslagen (Uppsala, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs län), — Västsverige (Hallands, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, Älvsborgs och Värmlands län),

— Sydsverige (Kronobergs, Blekinge, Kristianstads och Malmöhus län), — Östsverige (Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Got- lands och Kalmar län), — Nordsverige (Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län).

Länsstyrelserna

Länsstyrelsens huvuduppgift sedan början av 1970-talet har, som det formulerats i instruktionen, varit att ge noggrann akt på länets tillstånd och behov samt främja länets utveckling och befolkningens bästa. Den instruktionsenliga uppgiften har kompletterats genom förordningen om regionalt utvecklingsarbete, vari betonas att läns— styrelsen har samordningsansvar för utvecklingsbefrämjande in— satser. Kretsen av berörda intressenter har vidgats successivt. För- utom kommuner, landsting och statliga myndigheter i länet skall länsstyrelsen inom ramen för det regionala utvecklingsarbetet sam— verka med utvecklingsfonden, de fackliga organisationerna och näringslivets organisationer. Länsstyrelsen förfogar inom ramen för det regionalpolitiska stödet över medel som kan användas för att driva utvecklingsarbete och stödja projekt som drivs av andra or- gan. För landet som helhet uppgår det 5 k länsanslaget för närva- rande till ca 1 miljard kronor. (Jfr nedan)

En väsentlig uppgift är att utarbeta en långsiktig strategi för länets utveckling vad avser näringsliv och infrastruktur. I verksam- heten ingår också att svara för den grundläggande statistikpro- duktionen inom det regionalekonomiska området, inklusive be- folknings- och sysselsättningsprognoser.

Syftet med de förändringar av länsstyrelseorganisationen som genomförts i olika etapper sedan 1971 har varit att bättre samordna insatserna inom länet för att främja den regionala utvecklingen. Länsstyrelsen har inte bara samordningsansvar vad avser statlig verksamhet på regional nivå utan också ansvar för att statlig och kommunal verksamhet samordnas.

Glesbygdsmyndigheten

Glesbygdsdelegationen omvandlades den 1 juli 1991 till en myndig— het med lokalisering i Östersund. Delegationen hade tidigare i närmare 15 år arbetat som en offentlig kommitté, omväxlande under industri- och arbetsmarknadsdepartementen. Den nya myn- dighetens profil är ännu inte helt utvecklad. Under en övergångstid överensstämmer verksamheten i många avseenden med den tidiga—

re delegationens. Uppgiften är att förbättra glesbygdsbefolkning— ens levnadsförhållanden vad gäller sysselsättning och service i olika delar av landet, med tyngdpunkten lagd i skogslänens inre delar och i skärgårdsområdena.

Expertgruppen för forskning om regional utveckling, ERU ERU har funnits sedan slutet av 1970-talet och har till uppgift att initiera och samordna forskning på regionalpolitikens område och att medverka till att synsätt och resultat från forskningen ges en bred spridning. ERU har nyligen fått ett särskilt regeringsuppdrag att utarbeta ett forskningsprogram för insatser som belyser möjlig- heterna att ta till vara och utveckla de små och medelstora arbets- marknaderna. Från budgetåret 1992/93 kommer ERU:s kansli att vara placerat i Östersund för att tillsammans med glesbygdsmyndig— heten och högskolan bedriva forskning med inriktning på glesbyg- dens utveckling.

10.3.2 Vissa ekonomiska data Särskilda regionalpolitiska medel Det anslag som riksdagen varje budgetår ställer till förfogande för regionala utvecklingsinsatser fördelas av regeringen mellan länen efter de regionala problemens svårighetsgrad. Länsanslagen dis- poneras av respektive länsstyrelse. Under budgetåret 1990/91 fatta- de länsstyrelserna beslut om sammanlagt 987 miljoner kronor med följande fördelning på ändamål:

Lokaliserings- och utvecklingsbidrag 322 milj kr Glesbygdsstöd 250 milj kr Regional projektverksamhet 408 milj kr

Därutöver användes 7 miljoner kronor för uppföljningsverksamhet. För budgetåret 1992/93 uppgår anslaget för regionala utveck- lingsinsatser till en miljard kronor. Enligt årets budgetproposition beräknas de samlade statliga medlen för regional utveckling under budgetåret 1992/93 uppgå till ca 2,6 miljarder kronor med följande fördelning 1 miljoner kronor:

Lokaliseringsbidrag 350 milj kr Regionala utvecklingsinsatser 1 000 milj kr Ersättning för nedsättning

av socialavgifter 530 milj kr Sysselsättningsbidrag 250 milj kr Särskilda regionalpolitiska

infrastrukturåtgärder 181 milj kr Glesbygdsmyndigheten 16 milj kr ERU 6 milj kr Utvecklingsfond för Västnorden 4 milj kr Transportstöd 300 milj kr Summa tkr 2 637 milj kr

Relativ regional balans Av ERU:s bilaga till långtidsutredningen (LU 92) framgår att skill— naderna mellan olika landsdelar är väsentligt mindre i Sverige än i andra europeiska länder.

Regional spridning av BNP/capita räknat i köpkraftsparitet i EG och Norden 1989. Medeltalet för EG-länderna = 100

Lands- Standard- medeltal avvikelse* Sverige 1 16 7,0 Danmark 107 — Finland 112 15,0 Island 118 — Norge 127 18, 1 Belgien 101 23,4 Frankrike 109 16,2 Grekland 54 7,4 Italien 104 25,2 Irland 67 — Luxenburg 129 - Nederländerna 102 16,8 Portugal 55 9,0 Spanien 77 14 ,9 Storbritannien 107 16,1 Tyskland 112 20,4

* Standardavvikelsen visar hur stor den regionala spridningen är runt medelvärdet för landet.

Källor: Nordiska ministerrådet och Finansdepartementet.

Mot den bakgrunden har ERU gjort en bedömning av vad genom- förandet av den inre marknaden kan medföra för den regionala balansen. Det inledande avsnittet om internationaliseringens effek— ter på svenskt näringsliv bygger bl a på den bedömningen.

Nettokostnader för industristödet

För att ge en rättvisande bild av statens kostnader för det finansiella stödet till industrin, måste olika former av stöd — bidrag, garantier, skattenedsättningar, lån och ägarkapital — vägas samman. Indu- stridepartementets beräkningar i tabellen nedan bygger på den s k nettokostnadsmetoden, som också används inom OECD, EFTA och Nordiska ministerrådet.

lndustristödets nettokostnader fördelade på ändamål. Miljoner kronor. Löpande priser.

1988 1989 1990

Selektivt företagsstöd 1 045 1 695 478 varav: varv 269 1 105 8 stålindustri 698 517 351 Branschstöd 221 183 128 Stöd till FoU 669 622 676 Exportstöd 1 117 429 506 varav: statsstödda krediter 464 71 64 BKN-garantier 473 166 257 Stöd till småföretag 167 156 163 Regionalt stöd 1 413 1 933 1 876 varav: lokaliseringsstöd 436 844 690 nedsatt socialförsäkringsavgift 364 405 469 transportstöd 242 268 304 Arbetsmarknadsstöd 558 612 471 varav: rekryteringsstöd 357 363 240 Energistöd 256 179 238 Övrigt stöd 707 E 101 lndustristöd, totalt 6 183 6 520 5 238

Källa: Industridepartementet

10.3.3 Arbetsmarknadspolitiska organ Arbetsmarknadsverket, AMV Arbetsmarknadsverket, är den samlade benämningen på Arbets- marknadsstyrelsen (AMS), länsarbetsnämnderna, arbetsförmed- lingarna och arbetsmarknadsinstituten.

AMS skall leda, samordna och utveckla den arbetsmarknads- politiska verksamheten. Länsarbetsnämnderna har motsvarande uppgifter på länsnivå inom ramen för de mål och resurser som AMS anvisar. Landets ca 350 förmedlingskontor svarar för platsförmed-

ling och vägledning. De ca 117 arbetsmarknadsinstituten ger genom yrkesinriktad rehabilitering stöd till arbetshandikappade.

Förvaltningskostnaderna för AMV beräknas uppgå till 2 810 miljoner kronor under budgetåret 1992/93.

För arbetmarknadspolitiska åtgärder under nästa budgetår har riksdagen anvisat 19,6 miljarder kronor, varav drygt 14 miljarder kronor för utbudsstimulerande åtgärder och drygt 5,2 miljarder kronor för efterfrågepåverkande åtgärder.

De utbudsstimulerande åtgärderna består av bla arbetsmark- nadsutbildning, flyttningsbidrag och utbildningsbidrag. Syftet med insatserna är att underlätta yrkesmässig och geografisk rörlighet.

De efterfrågepåverkande åtgärderna är beredskapsarbete, re- kryteringsstöd, otraditionella insatser, som tex insatser för flyk— tingar och invandrare, inskolningsplatser och bidrag till handledare för ungdomar.

Av de nämnda åtgärderna är främst arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten av direkt regionalpolitiskt intresse. Arbets- marknadsutbildningen upphandlas av länsarbetsnämmnderna. AMS ansvarar för att utbildningen håller hög kvalitet och till- godoser behoven på arbetsmarknaden. Under budgetåret 1990/91 deltog totalt 142 000 personer i arbetsmarknadsutbildning varav ca 93 000 i den särskilt anordnade utbildningen, ca 18 500 i utbild- ningar i det reguljära utbildningsväsendet och ca 30 5001 utbildning i företag.

Arbetsmarknadsverkets huvuduppgift är sammanfattningsvis att skapa fungerande arbetsmarknader i hela Sverige. De arbetsmark— nadspolitiska medlen fördelar AMS utifrån de problem som råder i varje län. Länsarbetsnämnderna fördelar i sin tur medlen till varje arbetsförmedling utifrån den lokala situationen. Fördelningen av de arbetsmarknadspolitiska medlen får därmed en profil som i stort överensstämmer med de regionalpolitiska prioriteringarna.

AMU-gruppen

AMU-gruppen består av den centrala AMU-styrelsen och 24 regio- nala uppdragsmyndigheter. Verksamheten skall finansieras genom intäkter och varje AMU-myndighet har ansvar för det ekonomiska resultatet av sin verksamhet. Riksdagen har tagit ställning för en bolagisering av AMU-gruppen. Som riktmärke beträffande tid- punkten för ombildningen har angivits den 1 juli 1993. På sikt kommer dessutom att prövas om verksamheten kan privatiseras. Huvuduppgiften är att anordna arbetsmarknadsutbildning på uppdrag av AMV. Därutöver får gruppen anordna utbildning för

andra uppdragsgivare, tex företag och kommuner. Gruppen får också sälja tjänster och produkter som följer av utbildningsverk- samheten.

De regionala AMU—myndigheterna skall på uppdrag av läns- arbetsnämnderna anordna arbetsmarknadsutbildning. De kan också sälja utbildning och utbildningstjänster till företag, organisationer och förvaltningar. Sambandet är tydligast med länsarbetsnämnden.

Enligt AMU-styrelsen är det på sikt osäkert om den nuvarande länsorganisationen är den mest effektiva. En sammanslagning har redan ägt rum av enheterna i de båda Skånelänen. För närvarande pågår en intern AMU—utredning om regionindelningen och antalet regionkontor.

Samhall

Samhallkoncernen består av en central stiftelse och 24 rörelsedri- vande stiftelser, en i varje län. De regionala stiftelserna, som Sam- hall föredrar att kalla företag, driver bla 340 egna verkstäder. Vidare finns ett mindre antal svenska och utländska aktiebolag inom koncernen. Dessa har samlats i en sidoordnad aktiebolags- rättslig koncern med Samhall Trading AB som moderbolag. De regionala Stiftelserna har samtliga egen VD och egen styrelse.

Den verksamhet som den centrala stiftelsen Samhall och de regionala Stiftelserna bedriver skall från den 1 juli i år bedrivas i aktiebolagsform. Detta sker genom att en koncern bildas bestående av ett moderbolag och ett antal dotterbolag. Samtliga aktier i moderbolaget skall ägas av staten. Moderbolaget skall i sin tur äga samtliga aktier i dotterbolagen.

När det gäller moderbolaget skall regeringen utse ordförande och övriga styrelseledamöter. I dotterbolagen utses samtliga styrel- seledamöter av moderbolaget.

Samhalls uppgift skall vara att ge meningsfullt arbete åt arbets- handikappade, att ge utvecklande arbete, att erbjuda arbete där behoven finns och att ge arbete åt dem som har störst behov. Detta skall ske genom produktion av varor och tjänster. Lokalisering och dimensionering av arbetsplatserna skall ske i samråd med AMV. Arbetsförmedlingen disponerar företagsgruppens arbetsplatser och anvisar de personer som är i behov av arbete inom gruppen. Verk- samheten är en del av arbetsmarknadspolitiken.

Från statsbudgeten har utgått bidrag för att täcka merkostnader- na i verksamheten vid verkstäderna och för företagsgruppens fas- tighetsförvaltnig. Bidraget uppgår innevarande budgetår till 4 557 miljoner kronor. För nästa budgetår skall ett fast anslag utgå till koncernen med drygt 5 000 miljoner kronor.

Totalt har'koncernen idag ca 35 000 anställda, varav ca 30 000 arbetshandikappade.

Faktureringen uppgick 1989/90 till 2 940 milj kr. Driftunderskot- tet, exkl. statlig merkostnadsersättning, var samma år (preliminärt) 3 410 milj kr.

10.4. Sammanfattande" bedömning

Vad gäller regionalpolitik och näringspolitik följer vissa villkor av EES-avtalet vilka i huvudsak innebär att stödjande insatser som kan befaras få konkurrenssnedvridande effekter inte får användas. För svensk del innebär detta såvitt kan bedömas endast små in- grepp i nuvarande medelsarsenal. I förhandlingar inför ett EG- medlemskap kommer Sverige att lägga tonvikt vid de speciella förutsättningarna i de nordiska länderna med stora glest bebyggda områden och långa avstånd, vilka bör betyda att svenska regioner skall kunna få del av stöd från EG eller att Sverige får behålla en självständigt utformad regionalpolitik. Tills vidare tycks denna svenska inställning ha rönt förståelse, men den rubbar inte det grundläggande förhållandet att Sverige som relativt rikt land kom- mer att få—bidra väsentligt mycket mer till EGs regionalpolitiska fonder än vad vi kan räkna med att få tillbaka därifrån.

Svensk regionalpolitik har varit framgångsrik. Sverige har den minsta regionala spridningen av alla EFTA— och EG-länder mått som BNP per capita. Men flera empiriska studier pekar på att detta sannolikt beror på något annat än de gängse regionalpolitiska stö- den till företag och näringsliv. Det är svårt att belägga att tex lokaliseringsstöd, nedsatta arbetsgivaravgifter eller kommunala hy- ressubventioner haft någon avgörande betydelse i det stora hela. Förklaringar till den relativt goda regionala jämlikheten får i stället sökas .i sådant som tex den stora och väl spridda offentliga tjänste- produktionen. .

Den allt starkare internationella integrationen och det ökade konkurrenstrycket gör det angeläget att utforma en regionpolitik som bygger på föreställningar om vilka komponenter som är nöd- vändiga basförutsättningar i en region för dess möjligheter att över- leva och utvecklas.

Det finns en konflikt mellan det nationella och regionala in- tresset, liksom mellan olika regioners intressen: Det som är bra för nationen kan innebära att nysatsningar i stor utsträckning bör sty- ras till de delar av landet som redan i utgångsläget är relativt väl försörjdamed infrastrukturella basresurser. Även om det med an- ständig logik kan hävdas att även de underförsörjda regionerna

indirekt tjänar på detta är det svårt att vinna förståelse för sådana argument utanför storstadsområdena.

Vissa reguljära sysselsättningspolitiska instrument har särskilt stor regionalekonomisk betydelse. Främst gäller det beredskaps- medel till investeringar och arbetsmarknadsutbildning. Beställar- funktionen är redan idag lagd på regional nivå genom de statliga länsarbetsnämnderna. Det kan ligga fördelar i att åtminstone en del av de statliga medlen överförs till något regionalt organ som har ett bredare regionalt utvecklingsansvar än länsarbetsnämnderna. Det- ta bör kunna förenas med krav på att arbetsmarknadspolitiska insatser, som primärt riktar sig mot enskilda människor, inte får innebära inläsning i en lokal eller regional arbetsmarknad. Det nationella och rikssolidariska betalningsansvaret får förutsättas be- stå i huvudsak, dels för att det är fråga om insatser som varierar med konjunkturerna, dels för att sysselsättningsproblem kan drab- ba olika delar av landet på ett sätt som inte går att förutsäga.

Den långsiktiga ekonomiska tillväxten främjas genom insatser som underlättar näringslivets utveckling och strukturomvandling. Mot bakgrund av en ökad internationalisering och ett allt större kunskapsinnehåll i produktionen framstår investeringar vad avser kommunikationer, utbildning, forskning och utveckling, teknik- spridning liksom åtgärder för en effektiv konkurrens och fungerade marknader som särskilt viktiga.

11. Trafik och infrastruktur

11.1. Inledning

Jag behandlar i detta kapitel trafiksektorns investeringar, drift- och underhållsinsatser samt trafikutövningen.

Förutom en nulägesbeskrivning görs också en beskrivning av aktuella utvecklingstendenser. Nulägesbeskrivningen grundar sig huvudsakligen på observationer gjorda under åren 1989-1992.

Jag har valt att avgränsa kapitlet från post- och telekommunika- tioner. Inte heller SJ behandlas. Detta val har gjorts med tanke på att dessa verksamheter blir alltmer konkurrensutsatta och därmed lämpar sig allt mindre för offentlig styrning. Regeringen har också för avsikt att i ett första steg föreslå att Posten, Televerket och SJ ombildas till statliga aktiebolag.

Tillgången till post- och telekommunikationer samt järnväg kom- mer dock även fortsättningsvis att vara en viktig parameter i dis- kussioner om regional utveckling. Skall utvecklingen inom dessa områden i framtiden påverkas på regional nivå, kommer det dock sannolikt främst att ske genom att regionala företrädare kan upp- träda som köpare av tjänster på en konkurrensutsatt marknad, eller genom åtgärder inom samhällsplaneringen.

De nuvarande länsgränserna har under lång tid utgjort en ram för arbetet med infrastruktur- och trafikplanering. Det har t ex funnits en vägförvaltning i varje län och länsstyrelserna har samordnat synpunkter från kommunerna inom länet i planeringsarbetet. An- knytningen till de nuvarande länsgränserna har under senare år luckrats upp alltmer. Banverket är tex indelat i fem regioner och Vägverket från den 1 januari 1992 bl a i sju väghållningsregioner. Vägverkets regioner följer länsgränser medan Banverkets regioner inte gör det.

De övriga trafikverken har traditionellt haft en mindre påtaglig koppling till länen. Deras regionala och lokala organisation följer också andra indelningsmönster. Sjöfartsverkets sjötrafikområden följer således sjötrafikens trafikströmmar och vattenområden me- dan Luftfartsverket har sin lokala organisation vid de statliga flyg- platserna. Luftfartsverket har olika regionala indelningar för flyg- trafikledningen och Luftfartsinspektionen.

11.2. Planering och finansiering av investeringar

Sedan lång tid har trafikens infrastrukturinvesteringar utmärkts av ett betydande offentligt engagemang i såväl planeringsprocess, fi- nansiering som genomförande. Således har stat och kommun på central, regional och lokal nivå tillhandahållit huvuddelen av lan- dets vägar, järnvägar, flygplatser och hamnar. Privat engagemang i större omfattning har främst förekommit för vissa delar av vägnätet (t ex skogsbilvägar) för mindre järnvägsobjekt (främst industrispår och liknande) samt för vissa privata hamnar.

Av tabellen framgår investeringsvolymen för staten och för de kommunala hamnarna under de senaste åren.

Investeringar, mkr

1989 1990 1991 Väg — Riksvägar 1409 1487 1431 — LTA 716 977 949 — Bärighetsåtgärder 682 648 624 — Statsbidrag SK-vägarl 419 396 191 Järnvägar2 2200 2300 3200 Flyg 1414 1922 8403 Sjöfart — Sjöfartsverket 56 53 90 — Hamnar4 717 687 519

Källa: Trafikverken Not. 1991 års priser. lStatskommunala vägar 2Även reinvesteringar samt lånefinansierade investeringar 3 Enligt budget. 4 Inklusive stuveriverksamhet.

I det följande redovisas de olika trafikslagen var för sig. Håll— punkter i redovisningen är ansvarsfördelning mellan regionala ak— törer samt planering och finansiering.

Vägar

Sedan vägväsendet förstatligades år 1944 har ansvaret för huvud- delen av väginvesteringarna delats mellan Vägverket och kommu- nerna. I takt med kommunernas ökade organisatoriska och ekono- miska kraft har de tagit ett allt större ansvar för vägarna. Vägverket har dock som central förvaltningsmyndighet haft det övergripande ansvaret för upprättande och genomförande av investeringsplaner inom vägområdet.

Vägplaneringen kan indelas i ekonomisk och fysisk planering. I den ekonomiska planeringen prioriteras angelägna objekt på läns- och riksnivå. I den fysiska planeringen görs detaljstudier av ut- formning etc enligt väglagens bestämmelser. De två planeringspro- cesserna är till stor del åtskilda. En mycket omfattande planerings- omgång med treårsintervall har föregått besluten om investerings- planerna. Regeringen och riksdagen har endast undantagsvis behövt ta ställning till enskilda vägobjekt eller investeringsplaner i sin helhet.

Vägnätet är indelat i allmänna vägar, enskilda vägar och kommu- nala gator. De allmänna vägarna är antingen statliga eller stats- kommunala. De kan vidare indelas i riksvägar och länsvägar. 200 av landets kommuner är väghållare för statskommunala vägar.

Under 1980—talet har investeringsplaneringen varit anpassad till vägnätets indelning i riks- och länsvägar. Vägverket centralt och vägförvaltningarna (VF) i länen har således ansvarat för planering- en av riksvägar tillsammans med länsstyrelser och under med— verkan av kommuner. För länsvägar har länsstyrelserna tillsam- mans med VF och under medverkan av kommuner haft huvudan- svaret. Vägverkets huvudkontor har slutgiltigt fastställt riksvägsplanen medan länsstyrelserna fastställer planer för bl a länsvägar.

Sedan år 1988/89 har det regionala ansvaret för investerings- planeringen utökats genom att anslagen för länsvägar, länsjärn- vägar och vissa kollektivtrafikåtgärder slagits samman i ett anslag (anslaget för länstrafikanläggningar — LTA). LTA-anslaget ligger dock alltjämt kvar hos vägverket.

Enligt riksdagens beslut (1990/91:87, TU26, rskr 326) förändras Vägplaneringen i samband med Vägverkets omorganisation den 1 januari 1992. I det nya planeringssystemet finns tre plandokument: en rikstäcknade väghållningsplan, regionala väghållningsplaner och LTA-planer på länsnivå. Ett nytt planeringshjälpmedel håller också på att byggas upp. Detta bygger på att analyser görs för större sammanhållna vägobjekt (stråk) än i det tidigare systemet, med objektanalyser för enskilda vägobjekt. Det är ett mindre antal nationellt intressanta vägstråk som kommer att planeras på central nivå. De omfattar i stort de större europavägarna.

Regeringen har i proposition 1991/921150 föreslagit att LTA— anslaget förändras fr o m den 1 januari 1993 i samband med att det nya statsbidragssystemet till kommunerna införs. Riksdagen har antagit regeringens förslag. Delar av LTA-anslaget, främst avseen- de statskommunala vägar, överförs därmed till det nya statsbi- dragssystemet.

Järnvägar

Sedan år 1988 ansvarar Banverket för investeringar i järnvägar. En höjd ambitionsnivå har märkts från statsmakterna vad gäller järn- vägsinvesteringar, vilket möjliggjort ett antal nyinvesteringar, exv delar av Västkustbanan, Mälarbanorna och en inledning av Arlan— dabanan. Järnvägsinvesteringarna finansieras till stor del genom statliga budgetmedel som tilldelas Banverket. Samfinansiering med kommuner och näringsliv är dock aktuell i några fall.

Järnvägsnätet är indelat i stomjärnvägar som omfattar det över- gripande riksnätet och länsjärnvägar som består av de regionala banorna på länsnivå. Planeringen av stomjärnvägarna sker till stor del skilt från de övriga trafikslagens planering i banverkets egen planeringsprocess. Genom LTA-planeringen har dock en viss sam- ordning mellan länsvägar, länsjärnvägar och kollektivtrafikobjekt kommit till stånd. Banverket fastställer investeringsplanen för stomjärnvägarna medan länsstyrelserna som nämnts fastställer LTA-planen. Det kan konstateras att den ekonomiska och fysiska planeringen av järnvägsinvesteringarna är betydligt mindre form- bunden i lag etc än Vägplaneringen.

Överhuvudtaget har planeringen av järnvägsinvesteringar skett mindre ”öppet” i förhållande till andra intressenter, som länsstyrel- ser och kommuner, än väginvesteringar. Detta gör att länsstyrelser och kommuner i många fall har haft svårt att påverka den ekono- miska planeringen av järnvägsinvesteringarna. De mer intensiva kontakterna kommer oftare att handla om den fysiska detaljut- formningen av järnvägsobjekt, som Banverket redan i princip be— slutat sig för att genomföra.

Flyg

Luftfartsverket har det övergripande ansvaret för flyget och sek- torns utveckling. Det finns totalt ca 40 flygplatser med reguljär trafik i landet. Förutom de flygplatser som administreras av luft- fartsverket finns militära, privata och kommunala flygplatser. Landstingen är engagerade i fem av de 23 kommunala flygplatserna genom delägande i flygtrafikbolagen.

Investeringar i flygplatsemas infrastruktur omfattar framförallt banor och terminaler men även annat som t ex flygledningen. De statliga investeringarna finansieras huvudsakligen genom de av- gifter som Luftfartsverket uppbär samt genom intäkter från verkets kommersiella verksamhet. Det totala investeringsutrymmet be- stäms dock även av de soliditets— och avkastningskrav som staten ställer på Luftfartsverket.

Till flera av de statliga flygplatserna finns så kallade flygplatsråd knutna. I dessa råd ingår bl a representanter för kringliggande kommuner, länsstyrelser och landsting. Flygplatsråden har normalt ingen beslutande funktion.

Erfarenheten visar att flygfrågorna, genom den motsättning som finns mellan önskemålen om god tillgång till flygkommunikationer och de ekonomiska och miljömässiga hindren, hör till de som är svårast att lösa i kommunerna och på länsnivå. Exempel på detta är svårigheterna att nå fram till en samordning i Skaraborgs län om en ny flygplats.

Sjöfart

Staten har främst engagerat sig i den del av sjöfartens infrastruktur som kan hänföras till farledssystemet. Således åvilar ansvaret för investeringar i hamnar helt kommunala och privata intressenter.

Statens uppgifter inom området handhas av Sjöfartsverket. Ver- ket är central förvaltnings- och tillsynsmyndighet inom sjöfartsområ— det och ansvarar för allmänna farleder, lotsning, isbrytning, sjörädd- ning, sjömätning samt sjösäkerhets- och fartygssäkerhetsfrågor.

Det kan noteras att Sjöfartsverkets investeringsvolym (utom då nya fartyg måste inskaffas) är obetydlig jämfört med övriga trafik- slag. Först då de kommunala hamninvesteringarna räknas in blir omfattningen av sjöfartens investeringar jämförbar med övriga tra- fikslag. Sjöfartsverkets investeringar finansieras i stort sett ute- slutande med trafikavgifter på handelssjöfarten.

Kommunerna har som ovan nämnts tagit ett stort ansvar för hamnfrågorna och är i flera fall engagerade i hamnar. Investering- arna i hamnkapacitet har sannolikt i många fall motiverats med att hamnen i sig skall kunna generera annan verksamhet till orten. I flera fall kan det heller inte uteslutas att hamnarna byggts och utvecklats i konkurrens mellan kommuner utmed kusten. Flera hamnar finns tex på en relativt kort kuststräcka utmed Smålands- kusten i Västervik, Oskarshamn och Kalmar. Förslag har funnits om att utöka statens inflytande över hamnplaneringen men dessa har inte fått genomslag hos statsmakterna. En utveckling finns dock för närvarande som medför att större hamnar övertar driften av de mindre. En samordning är t ex aktuell mellan Oskarshamns och Västerviks hamnar.

Samordnad investeringsplanering Enligt flera beslut av riksdagen (senast prop 1990/91:87, TU24, rskr 286) skall trafikverkens investeringsplanering samordnas. Detta

skall åstadkommas genom tidsmässig samordning av planernas upprättande och tidsram, gemensamma prognosförutsättningar och enhetliga prioriteringskriterier.

Det har visat sig mycket svårt att åstadkomma den eftersträvade samordningen. Verksamheten i trafikverken skiljer sig mycket åt. Investeringsbeslutens omfattning är mycket olika inom Sjöfartsver- ket och Vägverket. Samhällsekonomiska planeringskriterier har visat sig kunna tillämpas relativt väl på väginvesteringar medan det varit betydligt svårare att applicera dessa på de andra trafikslagen. Under senare tid har också tecken kommit på att den samordnade investeringsplaneringen nu tonas ned något.

Konstruktionen med en sammanhållen investeringsplanering på länsnivå med LTA—anslagen har dock inneburit att man i vissa län fått till stånd en diskussion mellan trafikslagen om investeringarna som tidigare saknats.

Särskilda åtgärder Riksdagen beslutade i juni år 1991 att anslå fem miljarder kronor för budgetåret 1990/91 samt ytterligare fem miljarder kronor för budgetåret 1991/92 utöver de ordinarie anslagen till Banverket och Vägverket för investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikan- läggningar. Ytterligare tio miljarder kronor skall dessutom enligt beslutet tillföras anslaget i framtiden. Anslaget skall finansiera objekt under perioden fram till år 2000 och främst gå till ett antal större strategiska och samhällsekonomiskt angelägna objekt. Objekten avses komma till stånd genom samfinansiering med tex kommuner, landsting och privata intressenter.

Det praktiska arbetet har handhavts av en delegation inom Kom- munikationsdepartementet. Intill början av september år 1991 hade regeringen på delegationens förslag ingått förpliktelser för staten att finansiera objekt motsvarande 11 070 miljoner kronor i löpande priser. 7 885 miljoner kronor av dessa avser järnvägsinvesteringar. Den totala externa finansieringen uppgår till ca 13 %. Genom ytterligare beslut under våren 1992 är de 20 miljarderna nu in- tecknade.

Genom det nya anslaget och delegationens arbete har regeringen engagerat sig direkt i prioriteringen mellan olika objekt, något som man normalt avhållit sig från under de senaste 20 åren. Ett nytt beredningsmönster för infrastrukturinvesteringarna tonar här fram.

Vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen har regeringen under senare tid tillsatt förhandlings- och utredningsmän som sett över särskilda frågor. Dit hör de så kallade storstadsförhandlarna. De har bl a behandlat Arlandabanan och Mälarbanorna.

De särskilda förhandlingsmännen för järnvägsobjekten har redo- visat sina uppdrag. Dessa kan snarast ses som ett underlag för infrastrukturdelegationens arbete. Överenskommelser har senare slutits om Mälarbanorna bl a med utredningsmannens rapport som underlag.

Storstadsförhandlingarna har berört de tre storstadsregionerna; Stockholm, Göteborg och Malmö. Till dags dato har principöve- renskommelser nåtts om trafikinvesteringar som rör väg, järnväg och kollektivtrafik i de tre regionerna. Riksdagen har beslutat att anslå 5,5 miljarder kronor av ramen för särskilda infrastruktursats— ningar som delfinansiering av uppgörelserna. Slutliga överenskom- melser kvarstår dock att göra, tex i Stockholms län.

11.3. Drift och underhåll

Fördelningen av resurser till drift och underhåll har i många fall betydande effekter på infrastruktursystemen. Dessa insatser på— verkar ofta infrastrukturen mer än investeringsbesluten, som har en mer långsiktig karaktär. De statliga kostnaderna för drift och un— derhåll framgår nedan. Dessutom redovisas kommunala kostnader för hamnväsendet.

Kostnader för drift och underhåll/rörelsekostnader mkr, 1991 års priser

1989 1990 1991 Statliga vägar 5315 5526 5497 Bidrag till SK-vägar 804 751 746 Järnvägar 2100 2100 2100 Luftfartsverket 1964l Sjöfart — Sjöfartsverket 743 752 770 — Hamnar2 2293 2306

Källa: Trafikverken 1Enligt budget. 2Inklusive stuveriverksamhet.

Besluten om fördelning av medel till drift och underhåll är generellt sett betydligt mindre omgärdade av regler än investeringsbesluten. Fördelningsprocesserna påverkas också endast undantagsvis av närmare politiska ställningstaganden. Fördelningsmodeller och —kriterier har också många gånger varit mindre sofistikerade än motsvarande för investeringsbesluten.

Det är huvudsakligen planeringen av drift och underhåll av vägar

som påverkats av organ utanför respektive sektor på den regionala nivån. Aspekter som i någon mån diskuterats med länsstyrelser och kommuner har varit möjligheten till asfaltering av det lågfrekvente- rade grusvägnätet på landsbygden.

Kommunerna finansierar själva underhållet av de kommunala vägarna. Underhållet av de statskommunala vägarna delfinansieras genom särskilda statsbidrag. Statsbidragen uppgår till ca 50 % av kommunernas kostnader.

Inom de övriga trafikslagen har påverkan från länsstyrelser, landsting och kommuner varit mycket begränsad, utom i de fall ett direkt ägarengagemang är aktuellt.

11.4. Trafikutövning

Statlig finansiering av trafik på regional nivå förekommer fort— farande trots successiv avreglering och neddragningar av anslag. Dels köper staten viss regional persontrafik på järnväg av SJ för ca 550 miljoner kronor år 1992/93, dels ges bidrag till trafikhuvud- männen (se nedan) för köp av viss kollektivtrafik om ca 180 miljo- ner kronor år 1992/93. Köpet av den interregionala trafiken avser visserligen länsöverskridande trafik men den är i många fall mer regional än nationell till sin karaktär. Ersättningen till trafikhuvud- männen avser att täcka kostnader för den spårbundna trafik som trafikhuvudmännen övertog av SJ genom 1988 års trafikpolitiska beslut.

Det mest påtagliga offentliga engagemanget inom trafikutöv- ningen står landsting och kommuner för inom den regionala kol- lektivtrafiken. Sedan år 1978 har nämligen landstingen i samverkan med primärkommunerna att utöva regional och lokal kollektivtra- fik i länen. Trafikeringsrätten innehas av en trafikhuvudman vilken ofta utövas av ett länstrafikbolag. Trafikhuvudmännen beslutar både om trafikutbudets omfattning och graden av skattesubventio- nering. År 1990 uppgick den genomsnittliga skattesubventione- ringsgraden till ca 55 %. Kommunerna och landstingen delar i princip lika på denna underskottstäckning. I Stockholms län står dock landstinget ensamt för de ca tre miljarder kronor trafikens underskott uppgår till, eftersom landstinget ensam är trafikhuvud- man.

I flertalet län fungerar trafikhuvudmannen/länstrafikbolaget som en renodlad beställarorganisation. I tre av Mälardalslänen körs dock trafiken i egen regi inom länstrafikbolagets ram.

Länstrafiken har under 1980-talet till största del utgjorts av buss- trafik och viss lokal spårbunden trafik. I och med det trafikpolitiska

beslutet är 1988 gavs länstrafikhuvudmännen dessutom trafike- ringsrätten för länsjärnvägarna, som tidigare innehades av SJ. Det- ta har inneburit att flera läntrafikbolag nu engagerat sig i länsjärn- vägstrafik. I flertalet fall rör det sig ännu om mer eller mindre omfattande försöksverksamhet.

Förutom primärkommunernas engagemang i regionaltrafiken finns i vissa kommuner egna buss— eller spårvägsbolag. Exempel på dessa finns i Borås, Uppsala och Linköping/Norrköping. Trafiken utövas antingen med enbart kommunal finansiering eller på upp- drag av trafikhuvudmännen.

Fr 0 nr. den 1 juli 1992 förändras spelreglerna för inrikesflyget. En avreglering genomförs som i princip ger fritt tillträde för nya utövare av linjetrafik. Fortfarande kvarstår dock ett formellt krav på koncessionsansökning.

11.5. Analys och utvecklingstendenser Ansvarsfördelning på regional nivå

Det är främst investeringar inom väg- och järnvägsområdena som påverkas av andra än direkt berörda kommuner och sektorsorgan under den ekonomiska planeringen. Även inom väg- och järn- vägsområdet är dock de båda sektorsansvariga myndigheterna do- minerande aktörer i länen. Huvudintrycket är således att VF re- spektive banregionen i de flesta fall får med de objekt som de anser vara mest angelägna i investeringsplanerna.

Länsstyrelser, landsting och kommuner har ett mer begränsat inflytande över den ekonomiska planeringen. Länsstyrelserna har dock en formell särställning genom att de fastställer LTA-planerna samt yttrar sig över förslaget till riksvägsplan och stomjärnvägs- plan. Kommunerna har haft störst möjligheter att påverka utfallet för de statskommunala objekten där de själva delfinansierat in- vesteringarna. Motsvarande gäller för kollektivtrafikobjekten i LTA-planeringen där trafikhuvudmännen deltar i finansieringen.

Genom det nya statsbidragssystemet till kommunerna bortfaller begreppet statskommunala vägar. Dessa blir i framtiden helt kom- munala och kommer inte att behandlas i LTA-planerna.

När objekten i investeringsplanerna skall omsättas i fysisk plane- ring på översiktlig och detaljnivå har länsstyrelser och kommuner i kraft av sina lagreglerade roller större möjligheter att påverka planeringen. Kommunerna har ofta en god möjlighet att påverka även den ekonomiska planeringen genom att vara mer eller mindre tillmötesgående i den fysiska planeringen.

I denna fas av planeringen behandlas också de övriga trafikslagen i större utsträckning. Frågor om nya farleder och hamnar eller nya flygplatslägen är ofta svåra att lösa i den fysiska planeringen. De centrala sektorsmyndigheterna (Sjöfarts— och Luftfartsverken) har givetvis en stark ställning genom att de besitter sakkunskapen inom dessa områden.

Som ovan berörts har kommuner och landsting i många fall valt att engagera sig i flygplatser och hamnar genom ett direkt ägande. Detta kan emellertid vara ett mycket dyrt sätt att styra infrastruk- turfrågorna på. En tendens finns också att kommuner är beredda att ompröva sina hamnengagemang.

Drift- och underhållsinsatserna inom trafiksektorn har betydan- de omfattning. Dessa frågor handläggs dock nästan uteslutande inom respektive sektorsorgan. Inflytandet från andra aktörer på regional nivå är begränsat.

Genom länstrafiken dominerar kommuner i samverkan med landstingen merparten av kollektivtrafiken i länen. Trots lands- tingens betydande ekonomiska bidrag förefaller dock kommunerna hittills ha dominerat denna. Länsstyrelserna spelar en underordnad roll i trafiksammanhang.

Genom att Stockholms läns landsting (genom regionplane- och trafikkontoret) och Länsstyrelsen i Stockholms län (främst i fråga om trafikfrågor/regional utveckling) i många fall arbetar med sam- ma frågor, med något olika mandat, uppkommer i vissa lägen en oklarhet i länet om dessa aktörers roller. Det är ofrånkomligt att det ibland uppstår något av en konkurrenssituation mellan dem. Enligt min mening behöver det inte innebära några större problem. Det kan dock svårligen bidra till att ge de regionala frågorna en enhetlig och tydlig behandling. Jag anser att det vore olyckligt att bygga upp denna struktur i flera län.

Ansvarsfördelningens orsaker

En aktör som har ekonomiska möjligheter att realisera sina planer har givetvis en stor möjlighet att påverka det faktiska genomföran- det. En av de viktigaste förklarande faktorerna för fördelningen av inflytande i länen är därför vem som kontrollerar de ekonomiska medlen.

Sektorsorganen hari detta avseende en stark ställning genom att de statliga investeringsanslagen fördelas till vägverket för LTA- investeringar och banverket för stomjärnvägar.

Kommunerna får i vissa avseenden del av statsbidrag tex för statskommunala vägar och bidrar själva med egna medel. Vidare är de i vissa fall engagerade i såväl hamnar som flygplatser. Lands-

tingen och kommunerna bidrar med stora belopp till den regionala kollektivtrafiken och kontrollerar också denna till stor del. Lands- tingen bidrar också till finansieringen av några av de kommunala flygplatserna.

Omvänt saknar de aktörer som inte har tillgång till egna medel påtagliga möjligheter att påverka planering och genomförande. Detta visas också av att länsstyrelserna, trots att de är formellt beslutande i LTA—sammanhang, har svårt att hävda sig jämfört med kommuner och sektorsorgan.

Den aktör som har kompetens att behärska såväl planeringssys— tem som genomförande får stort inflytande i länen.

Sektorsorganen har vart och ett kompetens och tradition att behandla investeringsfrågor och frågor om drift och underhåll inom sina organisationer. Genom detta har de naturliga förutsättningar att behärska investeringsplaner och andra frågor inom respektive trafikslag.

Kommuner och länsstyrelser samt i de flesta län landstingen saknar i stort sett personal med kompetens att behärska de relativt komplicerade planeringssystemen och planeringshjälpmedlen. In- om de flesta länsstyrelser finns endast en eller två personer som ägnar sig åt trafikfrågor på heltid. Sektorsmyndigheterna har i allmänhet hela enheter som behärskar dessa frågor. De områden som kommuner och länsstyrelser har större kompetens (och lagreg- lerade uppgifter) inom, främst fysisk planering, har man större möjligheter att påverka.

Sektorsföreträdarna inom trafikområdet är starka och har till stor del förmått att behålla kontrollen över respektive område. Genom att förändra den formella regleringen av planeringspro- cessen har statsmakterna successivt försökt åstadkomma en sam- ordning mellan trafikslagen bla genom att ge länsstyrelsen en tydligare samordnande roll. Under senare tid har dock märkts en betoning av att statsmakterna åter avser att öka trafikverkens in- flytande över planeringen. Länsstyrelsernas roll har samtidigt i viss mån förändrats genom att Vägverkets organisation inte längre överensstämmer med länsgränserna. Det blir sannolikt genom det- ta svårare för länsstyrelserna att påverka planeringen.

Det intryck som jag har fått är att man hittills endast i begränsad omfattning lyckats åstadkomma en samordning av investerings- planeringen. Ett undantag är LTA-planeringen i vissa län. Det är dock tydligt att det är svårt att föra in diskussioner om andra trafikslag som sjöfart och flyg i den övriga trafikdiskussionen i länen. Det kan förklaras av att olika huvudmän ansvarar för dessa områden, att de bedrivs och värderas utifrån delvis olika kriterier

samt att sambanden inte alltid är så tydliga mellan de olika om- rådena. Detta kan i sin tur tyda på att samordningsfördelarna har överdrivits i statsmakternas tidigare beslut.

Utvecklingstendenser

Den senaste tiden har ett delvis nytt synsätt utvecklats på in- vesteringarna inom trafikområdet. Ett allt tydligare samband har markerats mellan investeringar i trafikens infrastruktur och pro- duktivitetstillväxten i ekonomin. Den nackdel i konkurrensen som Sverige har som ett glest befolkat land i periferin kan motverkas genom väl fungerande trafiklösningar. Detta synsätt kommer san- nolikt att påverka fördelningen och inriktningen av investeringar- na. Det kan förväntas att de största satsningarna kommer att göras i de södra delarna av landet samt på att binda samman storstads- regionerna med varandra och med kontinenten. Utrymmet för regionalpolitiskt motiverade satsningar kan däremot förväntas min- ska.

Från att under en lång period ha varit i princip enbart offentligt finansierade sker en omsvängning mot en större andel av delfinan- sierade projekt. Förutom staten deltar kommuner och i något fall näringslivet i finansieringen. Sannolikt kommer också större väg— objekt att avgiftsfinansieras.

Genom Vägverkets nya regionindelning och de nya finansierings— formerna förändras också investeringsplaneringen inom väg- och järnvägsområdena. Statsmakterna kommer att fästa större intresse än hittills vid planeringen av de nationellt angelägna vägarna och järnvägarna. Beslut som tidigare fattats inom trafikverken kommer att lyftas upp till regeringen och riksdagen. Samtidigt leder Väg- verkets omorganisation till att den regionala och lokala vägplane- ringen sker över större samnranhållna regioner än tidigare.

Genom det nya infrastrukturanslaget och de särskilda storstads— förhandlarna tonar vidare ett nytt beredningsmönster fram, som innebär att frågorna lyfts ur den tidigare starkt formbundna plane- ringsprocessen. Regeringskansliet och riksdagen tar genom dessa processer en betydligt mer aktiv del i planeringsarbetet.

Regeringen har angivit att den samordnade investeringsplane— ringen skall förändras så att endast större sjöfarts- och luftfartsin- vesteringar i fortsättningen samplaneras med de andra trafikslagen. Detta behöver inte innebära någon större förändring jämfört med nuläget men tyder på att det i framtiden främst kommer att bli en investeringssamordning mellan väg- och järnvägsområdena.

En möjlig tolkning av dessa utvecklingstendenser är att sektors- intressena inom trafik- och infrastrukturområdet, främst företrädda

av Väg- och Banverken, stärker sin ställning inom respektive om— råde. Länsstyrelserna, som tidigare givits ett samordningsansvar i länen, får en svår mellanställning i det nya systemet där regionala indelningar inte längre överensstämmer.

Samordningsvinster går att göra vid samarbete om t ex vägunder- håll. För närvarande prövas sådant samarbete mellan vägverket och vissa kommuner. Ett liknande system kan komma även för de nuvarande statliga flygplatserna. På sikt kan detta leda till om- fattande strukturförändringar för kommuner och de statliga trafik— verken. Överhuvudtaget kan en större andel av privata entreprena- der förväntas inom drift- och underhåll av trafikens infrastruktur.

De aktuella utvecklingstendenserna inom trafikområdet kan till stor del förknippas med Sveriges närmande till EG, som bl a leder till att avregleringstendenser förstärks och påskyndas. Således fort— sätter sannolikt tendensen mot avreglering och minskat offentligt engagemang i trafikutövningen.

Den ökande konkurrensen innebär att nya trafikutövare till- kommer inom hela trafikområdet. T ex upphandlar alltfler av tra- fikhuvudmännen trafiken i konkurrens. Regeringen har vidare för avsikt att bryta upp SJs ensamrätt till trafiken på stomnätet. En liknande utveckling är att vänta inom flyget där en avreglering sker från den 1 juli 1992.

Inom transportområdet kan åkerierna förvänta sig en ökad kon- kurrens även inom landet. Den relativt stela svenska strukturen med få dominerande åkerier kan inbjuda till försök från utländska konkurrenter att etablera sig på den svenska marknaden. Handels- sjöfarten, förutom färjetrafiken i Östersjön, är sedan länge utsatt för en hård utländsk konkurrens.

Förändringarna leder till att statens roll i framtiden främst blir att följa trafikutvecklingen och övervaka konkurrensen. Direkt statligt engagemang i trafikutövningen blir mindre vanligt. Landstingen och kommunerna kan förväntas spela en fortsatt betydande roll för finansiering av regional och lokal trafik. Sannolikt kommer dock det finansiella utrymmet för denna underskottstäckning, i den an- strängda budgetsituation som landsting och kommuner kan för- väntas verka i, att vara starkt begränsat och ifrågasatt.

Utvecklingen under senare år har lett till att ansvaret för natio- nella trafikfrågor tydligare förts till riksnivå samtidigt som en tyd- ligare regional nivå utformats inom väg-, järnväg- och kollektivtra- fikområdet. Parallellt med detta har kommunerna tagit på sig ett fortsatt stort ansvar inom vägområdet, främst för det lokala vägnä- tet.

1.2. Högre utbildning och forskning

12.1. Högskolan som regional utvecklingsresurs

Ett gemensamt drag hos orter och regioner som växer är att där finns universitet eller högskolor. När olika bedömare skall peka ut det mest verkningsfulla regionalpolitiska instrumentet pekar de nästan samfällt på etablering av nya högskolor. I Sverige är Umeå och Linköping uppenbara exempel, som samtidigt visar på betydelsen av forskningsanknytning och egna forskningsresurser. Forskningen är inte bara en garanti för grundutbildningens kvalitet utan också en förutsättning för att högskolan skall kunna spela en betydelsefull roll i regionens utveckling. Till detta bidrar att näringslivets forsknings- och utvecklingsinsatser koncentreras till universitetsorterna, vilket ger en multiplikatoreffekt åt samhällets satsningar.

Det aktuella utgångsläget kan belysas med kartan på omstående sida, som visar den regionala fördelningen av landets totala FoU- årsverken 1989. I botten finns fördelningen av de statliga resurser- na för grundforskning och forskarutbildning, men skillnaderna mel— lan länen förstärks av att sektorsforskning och näringslivets FoU— verksamhet följer samma mönster. Av det totala antalet FoU- års- verken utförs en tredjedel 1 Stockholms län. De 17 län som ligger utanför Mälardalen, Östergötland, Göteborg och Malmöhus delar på knappt 12 procent av resurserna. En uppdelning av de totala FOU-resurserna efter huvudmän ger i stort sett samma resultat. Till övervägande del utförs näringslivets FoU-årsverken i Stockholms län (36 %), Göteborgs och Bohus län (18 %) och Östergötlands län (9 %). Även inom universitets- och högskolesektorn dominerar Stockholms län med 27 % av antalet årsverken. Därnäst följer Uppsala län(19 %), Malmöhus län samt Göteborgs och Bohus län (18 % vardera). Resterande 20 län delar på en sjättedel av resurser- na. Som senare skall framgå fördelas resurserna för högre ut- bildning på ett liknande sätt.

Kartan illustrerar högskolepolitikens dilemma när den konfron- teras med regionala utjämningskrav. Dynamiken, dvs den regional- politiska effekten, finns i de regioner som redan är väl försedda med forskning och högre utbildning. Mälardalen, Västsverige och Skåne har extremt goda förutsättningar i förhållande till exempelvis Mittnorrland och Sydostlandet.

Regional fördelning av FoU-årsverken 1989

Anm: cirklarna är ytproportionella mot antalet FoU—ärsverken i resp län. Vissa län redovisas av sekretesskäl tillsammans: Uppsala och Väst- manland; Stockholm och Gotland; Västernorrland och Jämtland; Väs- terbotten och Norrbotten.

Källa: statistiska meddelanden, Nummer 016 SM 9101

12.2. Högskolan ur ett internationellt perspektiv

Naturligtvis är det inte bara orter och regioner som har intresse av forskning och högre utbildning. Sektorn framstår som fundamental för nationers framgångsförmåga och är därför ofta ett uppmärk- sammat nationellt politikområde. Regeringsförklaringar i Sverige har regelmässigt innehållit tunga forsknings- och utbildningspolitis- ka avsnitt. Den politik som förts har åtminstone delvis gett resultat som uppmärksammats utanför landets gränser.

Sverige intar en framskjuten position i den internationella forsk- ningsstatistiken. FoU-insatserna svarade 1989 för 2,9 procent av bruttonationalprodukten, vilket är en hög siffra vid en internatio- nell jämförelse. Sverige är ett av de mest FoU-intensiva länderna inom OECD.

Sveriges bidrag till världens samlade forskningsinsatser är där— emot inte stort. Det rör sig om 1/2 till 1 procent. USA svarar för nästan hälften, 47 procent. Japans insatser kommer därnäst med 17 procent. Västtyskland kommer på tredje plats med nära 9 procent. Frankrike och Storbritannien har vardera ca 6 procent.

Företagssektorns FoU-verksamhet dominerar i Sverige, liksom i andra jämförbara länder. Ca två tredjedelar av FoU-verksamheten utförs inom näringslivet och ca 60 procent finansieras med privata medel. Antalet årsverken uppgick 1989 till drygt 51 000, varav 36 000 inom företagssektorn och 12 000 inom universitet och hög- skolor.

Mot bakgrund av den framskjutna forskningspositionen är det anmärkningsvärt att Sverige har en relativt låg utbildningsnivå jäm- fört med de främsta konkurrentländerna. Hälften av de anställda i de svenska industriföretagen saknar gymnasiekompetens. I Väst- tyskland, USA och Japan är andelarna med gymnasieutbildning betydligt större. Också vid en jämförelse av andelarna högskoleut- bildade hamnar Sverige långt ner på listan. Av svenska industrifö- retags anställda har ca 5 procent universitetsbakgrund, vilket är klart mindre än i USA, Japan och Storbritannien. Även vid jäm— förelser av kvalitetsskillnader i olika länders utbildningar tycks Sveriges situation bekymmersam. Det finns alltså tungt vägande skäl att skärpa kraven på högskolan som ett led i den internationali- seringsprocess som pågår.

Svensk forskning och högre utbildning har länge varit beroende av utvecklingen inom EG. Forskning har funnits på EG:s program sedan 1974 och utbildning ses som det viktigaste instrumentet för att bidra till Gemenskapens ekonomiska och industriella utveck- ling, inte minst i förhållande till USA och Japan. I oktober 1989 fastställdes ett gemensamt handlingsprogram som redan lett till en

rad aktiviteter. Syftet är att skapa ett mer enhetligt samarbete på utbildningsområdet. En viktig komponent är arbetet med ömsesi— digt erkännande av examina.

Det internationella forskningsberoendet har ökat även vid sidan av samarbetet i Europa. Omfattningen av det internationella sam- arbetet inom grundforskningen är ständigt växande. Den utveck- lingen kan ses som en långsiktig kvalitetssäkring. Svensk forskning måste i ökad utsträckning bedömas ur ett internationellt perspektiv.

Redan nu finns exempel på att regering och forskningsråd använt internationella organ för bedömning av den svenska forskningens kvalitet. Naturvetenskapliga forskningsrådet, NFR, har låtit ge— nomföra utvärderingar med hjälp av utländska expertgrupper se- dan år 1977. Regeringen begärde hösten 1985 att få en utvärdering gjord av den svenska forsknings- och teknikpolitiken genom OECD. Examinationsrapporten överlämnades våren 1986. Den kom att bilda en väsentlig utgångspunkt för 1987 års forskningspro- position. Ett motsvarande uppdrag har lagts på OECD inför 1993 års proposition.

Av betydelse är också det nordiska forskningssamarbetet, som har en lång tradition och täcker ett brett fält. Syftet är främst att samordna insatserna för att stärka de nordiska ländernas möjlig— heter att delta i ett vidare internationellt samarbete.

Sammanfattningsvis innebär det internationella perspektivet en utmaning för Sverige. Att säkra nivån och omfattningen på den högre utbildningen och forskningen så att landet kan hävda sig i en internationell konkurrens kommer sannolikt att vara en nationell angelägenhet under överskådlig tid.

Ur min synvinkel är emellertid utbildningens och forskningens funktion som motor i den regionala utvecklingen av särskilt in- tresse. I skärningspunkten mellan högskolepolitik och regionalpoli— tik uppstår bl a den svåra frågan om det är realistiskt att räkna med regional mobilisering av de resurser som krävs för att landets olika delar skall kunna förses med och vidmakthålla en tillräckligt kraft- full infrastruktur för forskning och högre utbildning.

För att kunna göra en sådan bedömning är det nödvändigt att ha en grov uppfattning om högskolans nuvarande struktur och resur- ser.

12.3. Högskolans resurser

För närvarande finns 36 statliga högskoleenheter, inklusive Sveri- ges Lantbruksuniversitet och den nybildade högskolan i Trollhät- tan/Uddevalla. Utöver de statliga högskoleenheterna finns den pri- vata Handelshögskolan i Stockholm och 34 landstingskommunala vårdhögskolor.

Den statliga högskolans totala ekonomiska resurser fördelades under verksamhetsåret 1989/90 på högskolans två huvuduppgifter med 36 procent på grundutbildning och 64 procent på forskning/ forskarutbildning. Till vårdhögskolornas verksamhet bidrar staten med 20 procent av utbildningskostnaderna. I övrigt finansieras vårdhögskolornas verksamhet av landstingen.

De statliga medlen för grundläggande högskoleutbildning be- räknas uppgå till drygt 5,4 miljarder kronor under budgetåret 1992/ 93. Fakultetsanslagen beräknas till ca 4 miljarder kronor. Forsk- ningsråden får drygt 3 miljarder kronor att fördela. Därtill kommer 1,2 miljarder kronor för utbildning och forskning på jordbruks- departementets område. Totalt anslår staten därmed 13,6 miljarder kronor till grundforskning och högre utbildning.

Fördelningen av medlen framgår av följande tabeller.

Medel för forskning och forskarutbildning budgetåret 1992/93 fördelade på fakul- teter

Ändamål Belopp i tkr Humanistiska fakulteter 404 000 Teologiska fakulteter 31 000 Juridiska fakulteter 38 000 Samhällvetenskapliga fakulteter 466 000 Medicinska fakulteter 870 000 Odontologiska fakulteter 91 000 Farmaceutiska fakulteter 33 000 Matematisk»naturvetenskapliga fak 917 000 Tekniska fakulteter 896 000 Temaorienterad forskning 40 000 Konstnärligt utvecklingsarbete 21 000 Övrigt 76 000 Ej fördelat 115 000 Summa 3 998 000

Medel för grundläggande högskoleutbildning, forskning* och forskarutbildning per högskoleenhet budgetåret 1992/93 (Belopp i tkr)

Högskoleenhet m m Grundutb Forskn Universitetet i Stockholm 339 558 480 000 Tekniska högskolan i Stockholm 346 217 279 000 Karolinska institutet 178 466 330 000 Lärarhögskolan 165 762 6 000 Danshögskolan 9 727 Dramatiska institutet 29 473 Grafiska institutet/IHR 5 858 Konstfackskolan 39 016 Konsthögskolan 19 857 Musikhögskolan i Stockholm 41 913 Operahögskolan i Stockholm 7 387 Teaterhögskolan i Stockholm 10 091 Idrottshögskolan i Stockholm 1 435 Högskoleutbildning på Gotland 8 799 Universitetet i Uppsala 438 810 622 000 Högskolan i Eskilstuna/Västerås 72 838 Högskolan i Falun/Borlänge 72 311 Högskolan i Gävle/Sandviken 63 716 Högskolan i Örebro 108 151 Universitetet i Linköping 335 015 222 000 Högskolan i Jönköping 61 699 Universitetet i Lund 690 527 670 000 Högskolan i Halmstad 40 687 Högskolan i Kalmar 84 679 Högskolan i Karlskrona/Ronneby 30 431 Högskolan i Kristianstad 53 273 Högskolan i Växjö 100 036 Universitetet i Göteborg 521 638 470 000 Chalmers tekniska högskola 257 793 247 000 Högskolan i Borås 59 169 Högskolan i Karlstad 112 890 Högskolan i Skövde 32 607 Högskolan i Trollhättan/Uddevalla 25 023 Universitetet i Umeå 367 038 378 000 Högskolan i Luleå 181 400 113 000 Högskolan i Sundsvall/Härnösand 108 099 Högskolan i Östersund 45 465 Kommunal högskoleutbildning 271 153 Mindre och medelstora högskolor 45 000 Övrigt 21 000 Ej fördelat 105 914 115 000 Summa 5 443 921 3 998 000

*De forskningsmedel som fördelas i tabellen avser fakultetsanslagen.

Medel för forskningsråden m m budgetåret 1992/93

Ändamål Belopp i tkr Viss tvärvetenskaplig forskning 73 000 Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet 194 000 Medicinska forskningsrådet 341 000 Naturvetenskapliga forskningsrådet 464 000 Rymdforskning 32 000 Polarforskning 20 000 Europeisk forskningssamverkan 352 000 Forskningsinstitut m m 60 000 Kungl biblioteket m m 106 000 Klinisk utbildning och forskning 1 371 000 Övrigt 32 000 Summa 3 045 000

Till detta kommer sektorsforskningens resurser samt medel för forskning och utbildning inom jordbruksdepartementets område.

Som framgår av den tabell, som visar anslagsfördelningen per högskoleenhet, dominerar Stockholmshögskolorna kraftigt. Av to- talt ca 5,4 miljarder kronor på UHÄ—området går ca 1,2 miljarder eller ca 22 procent till Stockholm. Motsvarande siffror för hela Mälarregionen (fyra län) är ca 1,8 miljarder eller ca 34 procent. Till detta kommer Jordbruksdepartementets 1,2 miljarder kronor, var- av merparten finns i Stockholm och Uppsala.

Den andra ytterligheten representeras av de högskolor som sam— verkar i projekt för att utvecklas till vad de själva vill benämna nätverksuniversitet. Högskolorna i Östersund och Sundsvall/Här— nösand disponerar tillsammans ca 153,5 miljoner kronor eller ca 3 procent av resurserna. Högskolorna i Växjö och Karlskrona/Ron— neby disponerar ca 130,5 miljoner kronor eller knappt 3 procent.

Fakultetsanslagen fördelas på betydligt färre högskoleenheter än anslagen till grundutbildning. Mälarregionen dominerar här ännu kraftigare och får ca 1,7 miljarder kronor eller ca 43 procent av tillgängliga 4 miljarder kronor. De små och medelstora högskolorna får 45 miljoner kronor eller något över en procent.

12.4 Den statsunderstödda forskningens struktur 12.4.1 Forskningsberedningen Forskningsberedningen inom regeringskansliet har nyligen flyttats från statsrådsberedningen till utbildningsdepartementet och delvis fått en ny inriktning. Den består av en större grupp framträdande forskare med uppgift att ge regeringen kunskap om Sveriges posi-

tion inom olika forskningsdiscipliner och råd om hur den akademis- ka miljön skall utvecklas för att ge bästa stöd för högkvalitativ utbildning och forskning.

Till de viktigaste forskningspolitiska uppgifterna hör fördelning- en mellan fasta och rörliga resurser, dvs resursavvägningen mellan fakulteter och forskningsråd. Fakultetsanslagens andel av de totala forskningsresurserna uppgick budgetåret 1989/90 till 42 procent. Rådsanslagen motsvarade 16 procent. Resterande 42 procent ut- gjordes av externa medel.

12.4.2. Fakulteter

Fakulteterna är den organisatoriska basen för högskolans grund- forskning. Högskoleenheter med fakultetsorganisation finns på sju orter i landet. Fakultetsanslag anvisas till elva högskoleenheter.

Alla forskarutbildade lärare vid de mindre och medelstora hög- skolorna ingår tillsammans med universitetslärarna i fakultetskolle- gierna. Det innebär att ingen högskoleenhet och ingen forskarkom- petent lärare står utanför fakultetsorganisationen. Om man så vill kan man se grupperingen som ”storregionala nätverk” i strukturen.

Vid sidan av den fasta fakultetsorganisationen finns en särskild fakultetsresurs som ger forskningsråden möjlighet att inrätta sär- skilda forskartjänster utifrån samlade bedömningar av forsknings— behov och forskningskompetens. Tjänsterna kan innehas under sex år och ger möjlighet till koncentration på långsiktiga forsknings- uppgifter, ofta inom nya områden eller forskningsfält, som av olika skäl inte är integrerade i den fasta forskningsorganisationen inom högskolan.

12.4.3. Forskningsråden

Forskningsråden fördelar de rörliga forskningsresurserna med hän- syn till projektens vetenskapliga halt och utan hänsyn till lokalise- ringen av den verksamhet som skall stödjas. Rådens verksamhet innebär att forskarna underkastas regelbunden och vetenskaplig prövning av organ, som är fristående från den egna högskolan. Inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde finns idag tre forskningsråd: humanistisk-samhällsvetensakpliga forsknings- rådet, medicinska forskningsrådet och naturvetenskapliga forsk— ningsrådet. Statens delegation för rymdverksamhet fyller en forsk- ningsrådsfunktion inom sitt område. Den 1 juli 1990 inrättades ett fristående teknikvetenskapligt forskningsråd under industridepar- tementet och ett socialvetenskapligt forskningsråd under social- departementet. Genom vissa förändringar i sammansättning och

inriktning har även skogs- och jordbrukets forskningsråd fått förut- sättningar att arbeta som ett grundforskningsråd.

Forskningsråden kompletteras av forskningsrådsnämnden, FRN, vars uppgift är att stödja angelägen samhällsforskning, med särskild hänsyn till behovet av tvär- och mångvetenskaplig forskning. FRN har också svarat för forskningsinformation riktad mot allmänheten. Riksdagen har nyligen behandlat frågan om om en eventuell ned- läggning av FRN, men beslutat avvakta nästa forskningsproposi— tion innan slutlig ställning tas.

12.4.4. Sektorsforskning

Staten finansierar även forskning som bedrivs inom olika sektors- forskningsorgan knutna till respektive fackdepartement. Sektors— forskningen har, som framgår av följande tabell en betydande om- fattning.

Fördelning av sektorsforskningens kostnader budgetåret 1987/88

Mkr % Dep organ med särskilda forskningsuppgifter 75,9 2 Särskilda sektorsorgan 1 378,6 29 Myndigheter 1 193,2 25 Affärsverk 1 122,3 24 Statliga forskningsinstitut 780,5 16 Anslag till kollektivforskning 185,0 4

Summa 4 735,5 100 Källa: Svensk sektorsforskning, Ds 198913.

12.5. Grundutbildningens struktur

12.5.1. Från linjer till examensordning

Med högskolereformen 1977 infördes en linjeorganisation som det grundläggande studiemönstret för all högskoleutbildning. Huvud- delen av de längre utbildningsprogrammen har sedan dess organise- rats i nationellt gällande allmänna utbildningslinjer, som inrättats genom riksdagsbeslut. Dessutom har varje högskolestyrelse haft möjlighet att inrätta lokala och individuella utbildningslinjer. Erfarenheterna av 1977 års studieorganisation har visat att linjer med yrkesinriktning inte lämpar sig för alla högskoleutbildningar. Dessutom har man ifrågasatt om det är nödvändigt att statsmakter-

na så i detalj reglerar utbildningsutbudet. Det av regering och riksdag reglerade linjesystemet kommer därför sannolikt att upp- höra från budgetåret 1993/94. Allt tyder på att linjesystemet kom— mer att ersättas av en centralt reglerad examensordning.

Syftet med förändringen är att i större utsträckning inrikta de beslut som regering och riksdag fattar på resultaten av utbildnings- verksamheten. De enskilda universiteten och högskolorna får själva ta det fulla ansvaret för grundutbildningens organisation.

Enligt planerna kommer examensordningen också att reglera vilka universitet och högskolor som har rätt och/eller skyldighet att utfärda respektive examen. Examensrätten kommer att kunna om- prövas med anledning av resultaten från kommande utvärderingar.

Det framtida examenssystemet kommer att omfatta dels generel- la examina, dels yrkesexamina för mer specialiserade områden. I det beredningsarbete som pågått inom utbildningsdepartementet under våren har tre generella examina föreslagits, nämligen hög- skoleexamen (60 poäng), kandidatexamen (120 poäng) och magis- terexamen (160 poäng).

Särskilda yrkesexamina kommer att behållas på områden där det ställs krav i lagar och författningar på viss examen för legitimation eller behörighet att utöva yrket. Även i vissa andra fall kan ex- amensbegreppen behållas, tex inom yrkesgrupper där det kan finnas anledning för statsmakterna att behålla ett inflytande över dimensioneringen. Samtliga examina skall förtecknas i den kom- mande examensförordningen.

Enligt förslaget får magisterexamen inledningsvis bara ges vid universitet och högskolor med fasta forskningsresurser, dvs fakul- tetsorganisation. Utbildningen vid de små och medelstora hög- skolorna kommer bara att kunna leda till kandidatexamen eller högskoleexamen. Beroende på vad framtida utvärderingar visar skall examensrätten kunna dras in eller utökas.

12.6. Högskolepolitikens utveckling

12.6.1. Högskoleregionernas uppgång och fall

I samband med högskolereformen i mitten av 70-talet inrättades sex högskoleregioner med utgångspunkt från resp. universitets upptagningsområde. Syftet var främst att varje region skulle få ett så allsidigt utbud som möjligt av olika högskoleutbildningar.

De särskilda regionstyrelserna, med en majoritet av s k allmän- företrädare, hade tre huvuduppgifter:

— Samordnad planering av den grundläggande högskoleutbild— ningens utveckling och utbyggnad inom regionen, — Ansvar för anknytning mellan enheter med och enheter utan fasta forskningsresurser, — Organisations- och förvaltningsfrågor som berör två eller flera statliga högskoleenheter.

Regionstyrelserna avvecklades fr o m den 1 juli 1988. I samband därmed upphörde även regionindelningen. Genom den fortlöpande decentraliseringen till högskolorna hade många av regionstyrelser- nas uppgifter fallit bort. Statsmakterna fattade centralt de viktiga dimensioneringsbesluten. Det som återstod motiverade inte sär— skilda regionala myndigheter. En förklaring till att regionstyrelserna inte kunde finna någon meningsfull roll kan vara att det inte fanns någon koppling mellan planeringsansvar och finansiellt ansvar.

Genom att också avskaffa regionindelningen öppnades nya möj- ligheter för ett friare samarbete mellan olika högskoleenheter på större geografiskt avstånd.

Vidare ansågs starka skäl tala för att regionalpolitiska satsningar inom högskoleområdet skulle göras mot bakgrund av en helhetsbe— dömning av sysselsättningssituationen och ekonomiska förhållan- den på olika orter och i olika områden. Sådana bedömningar borde göras samtidigt för riket som helhet och de krävde tillförlitligt beslutsunderlag. Av särskild betydelse bedömdes den kunskap vara som redovisades av länsstyrelserna, bl a i de årliga länsrapporterna. Regeringen gav därför länsstyrelserna i uppdrag att medverka i utbildningsplaneringen i resp län.

Frågan om länsstyrelsernas uppgifter på utbildningsområdet ak- tualiserades på nytt i samband med fjolårets länsförvaltningsre- form. Ur ett regionalpolitiskt perspektiv bedömdes det då som viktigt att resurser finns vid länsstyrelserna för samordning m nr av utbildningsfrågor inom ramen för arbetet med regional utveckling. Sedan den 1 juli 1991 finns därför en länsexpert på utbildningsom- rådet vid varje länsstyrelse.

I samband med avvecklingen av högskoleregionerna betonades att de olika högskoleenheterna inte skulle begränsa sin rekrytering till det egna länet eller de egna länen. Tillgänglig statistik 1986/87 visade att de nya högskolorna dittills inte rekryterat mer än högst hälften av sina linjestuderande från det egna länet. Även om sprid- ningen av högskoleutbildningen haft stor betydelse för en geo- grafiskt jämnare rekrytering till den högre utbildningen bedömdes riksrekryteringen vara väsentlig för alla högskoleenheter. Redan den omständigheten att varje högskola har sin särskilda profil har medfört att studerande vid val av utbildning inte håller sig inom

länsgränserna. Både för de enskilda individerna och för näringslivet borde det vara fördelaktigt att alla högskolor — från universitet till mindre högskolor — är att betrakta som delar i ett nationellt system. Härigenom skulle det vara möjligt att också i ett litet land som Sverige upprätthålla både bredd och djup i utbildningsutbudet. Detta nationella mönster skulle accentueras om högskolan till— delades sina resurser utan ett regionalt mellanled.

12.6.2. Förslag om att skilja på universitet och regionala högskolor

Den förra långtidsutredningen, LU 90, menade att utbildnings- sektorn är en viktig faktor vid omstruktureringen av landet mot mer kunskapsbaserad produktion av såväl varor som tjänster. Att höja den allmänna kompetensen ansågs vara en grundläggande uppgift för det offentliga utbildningssystemet. Mot den bakgrunden aktualiserade LU 90 ett antal utbildningsreformer inför 2000—talet, bl a en klarare åtskillnad mellan universiteten (inklusive fackhög- skolor med fasta forskningsresurser) och regionala högskoleen- heter. Förslagen var i viss mån inspirerade av internationella före- bilder (community colleges).

Universitetens uppgifter borde, enligt LU 90, koncentreras på grundforskning, forskarutbildning och specialistutbildning med nä- ra anknytning till forskarutbildningen. De regionala högskoleen- heterna — som också skulle finnas inom universiteten — skulle till- handahålla övrig högskoleutbildning och utveckla Specialkurser i nära samarbete med näringslivet i regionen. Former borde ut- vecklas för samverkan mellan de regionala högskolorna och univer- siteten i syfte att bereda högskolornas utbildning och lärare en nära forskningsanknytning.

Förslagen hade bl a sin grund i uppfattningen att antalet universi- tet i vårt lilla land även i framtiden måste bli starkt begränsat. Vissa forskningsspecialiteter och motsvarande utbildningsmoment kan endast erbjudas på ett enda eller ett par ställen i landet. En kraftfull koncentration av forskningsresurserna bedömdes vara ett villkor för att Sverige skall kunna fortsätta att delta i det internationella vetenskapssamarbetet.

De regionala högskoleenheterna, inklusive universitetens regio- nala enheter, skulle erbjuda kortare utbildningar med en bredare och i de flesta fall mer tillämpad kursmeny. De skulle därmed få förbättrade möjligheter att spela inte bara en fördelningspolitisk roll utan också den regionalpolitiska roll som det ställts allt större krav på. I den senare funktionen skulle den regionala högskolan

också kunna pröva nya distributionsformer med utnyttjande av de möjligheter som olika kommunikationssystem erbjuder.

Förändringen skulle även kunna ses som ett led i den pågående decentraliseringsprocessen genom att de regionala högskolorna skulle kunna få formen av allmännyttiga stiftelser i vars lekmanna- styrelser även kommunalt ansvariga skulle kunna ingå. Finansi- eringen i form av klumpanslag skulle kunna delas mellan stat och kommun och kompletteras med privata donationer, bidrag och uppdragsavgifter. Detta skulle underlätta en profilering och kon- kurrens mellan de olika regionala enheterna.

12.6.3. Från renodlad forskningspolitik till högskolepolitik

Förslagen om en differentiering av högskolan vann inte gehör, vare sig hos den förra regeringen eller hos den nuvarande. Grundtanken om en enhetlig högskola, i betydelsen integration mellan forskning och högre utbildning, har snarare förstärkts i den utveckling som pågån

Regeringsförklaringen från hösten 1991 och de senaste månader— nas regeringsförslag på utbildningsdepartementets område, hög- skoleutredningens betänkande Frihet, Ansvar, Kompetens (SOU 1992:1) och promemorian Fria universitet och högskolor (Ds 1992:1) kan ses som uttryck för en reformstrategi som här återges i sina huvuddrag.

Den högre utbildningen och forskningen spelar idag en nyckel- roll i den nationella politiken. Det är bara genom avancerad kun— skap som Sverige kan hävda sig i en hårdnande internationell konkurrens. Att stärka kvaliteten inom utbildning och forskning blir i detta perspektiv avgörande för Sveriges framtida utveckling.

Kvalitetssynen förenas med en strävan att vidga friheten inom utbildningen. Universitet och högskolor skall inte vara en direkt utlöpare av den centrala statsmakten utan inta en mer oberoende ställning. Fria universitet och högskolor anses ha de bästa förut— sättningarna att förmedla kvalificerad undervisning.

Den större självständigheten måste förenas med incitament till kreativ konkurrens, vilket bl a skärper kraven på resultatstyrning och utvärdering. Därför genomförs vissa förändringar av den cen- trala myndighetsstrukturen på högskoleområdet fr o m den 1 juli i år. Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) läggs ned, liksom utrustningsnämnden för universitet och högskolor (UUH). I stället bildas två nya myndigheter, ett sekretariat med huvudansvar för utvärdering av högre utbildning och forskning och ett verk med huvudsakligen serviceinriktade funktioner. Utvärderingarna skall genomföras av fristående expertgrupper och olika institutioner,

däribland Vetenskapsakademien, Vitterhetsakademien och Ingen— jörsvetenskapsakademien.

Inför nästa stora forskningspolitiska beslut, som riksdagen räk- nar med att ta år 1993, kommer en omfattande belysning att göras av den svenska forskningens status. Beslutet kommer också att samordnas med en treårsplan för den högre utbildningen. Bla därför har regeringen anhållit hos OECD om en speciell granskning av högskola och skola, med särskild inriktning på de pågående förändringarna inom högskolan. Granskningen kommer att genom- föras och redovisas under 1992.

Även högskoleutredningen ser sambandet mellan utbildning och forskning som fundamentalt. Utredningen åberopar bl a ”de euro— peiska universitetens Magna Charta”, ett dokument som antogs i samband med Bologna—universitetets 900—årsjubileum 1988 och som speglar kontinuiteten i universitetets idé från medeltiden till våra dagar. Budskapet i dokumentet är att undervisningen och forskningen vid universiteten inte får skiljas om utbildningen skall kunna motsvara förändrade behov, samhällets krav och vetenskap- liga framsteg.

Den svenska högskolelagen, såväl den nu gällande som den föreslagna, har samma utgångspunkter. Det innebär, enligt hög- skoleutredningen, bl a att det i ett längre perspektiv inte är möjligt att skilja forskningsplanering och utbildningsplanering åt. Utan en god grundutbildning upphör rekryteringen till forskarutbildningen och utan forskning stagnerar grundutbildningen.

Till bilden hör även den nyligen tillsatta utredningen om huvud- mannaskapet för de kommunala högskolorna, dvs vårdhögskolor- na. Motivet för riksdagen när den beställde utredningen var bl a att den högre utbildningen bör ha forskningsanknytning och att den därför bör tillhöra statens ansvarsområde.

Grundutbildningens forskningsanknytning kommer att förbättras också genom att lärarnas kompetensnivå höjs. Om regeringens intentioner genomförs kommer framtidens högskolelärare att fors— ka under en tredjedel av sin tjänstgöring. Inga nya adjunktstjänster kommer att inrättas efter den 1 juli 1993 utan bara lektorat med doktorsexamen som behörighetskrav.

Den pågående förändringsprocessen inom högskolan har sam- manfattningsvis följande syften:

- Fria universitet och högskolor — Hög prioritet åt forskning och forskarutbildning. — Högre kvalitetskrav i den högre utbildningen — Moderniserad högskoleadministration — Nya former för styrning och utvärdering

12.7. Regionala strävanden

Högskolefrågorna tillmäts i allmänhet mycket stor vikt av politiska partier och regionalt verksamma politiker. Som uppsamlande fo— rum har bl a Landstingsförbundet på olika sätt uppmärksammat högskolornas regionala betydelse. I rapporten Landstinget som po- litisk drivkraft för länets utveckling, en delrapport från projektet Landstingen inför 90-talet, konstateras sammanfattningsvis:

Högskolorna tillmäts en allt viktigare roll som resurs för regional utveckling. För att högre utbildning, forskning och utvecklings- arbete snabbare skall kunna komma till nytta i företagens förnyelse är det nödvändigt att förbättra samspelet mellan högskola, närings— liv och samhälle. Via särskilda forskningsstiftelser, teknikcentra, industribyar, FoU—råd eller motsvarande i anslutning till högskolor- na skapas ett bättre utnyttjande av högskolornas resurser genom förbättrade kontakter mellan forskare och industri. Därmed öpp— nas kanaler för kunskapsöverföring och teknikspridning. Lands- tingen skulle också kunna vara ett stöd i det utvecklingsarbete som pågår för att förstärka högskolornas kompetens och profilera dem utifrån regionala förutsättningar.

Det regionala intresset för den högre utbildningen har på senare tid kommit till uttryck även på annat sätt, bl a i visionen om ett MittNorrlands Universitet, utvecklad i ett projekt med företrädare för näringsliv, offentlig sektor, forskningsvärlden och rektorerna vid de närmast berörda högskolorna. Projektet initierades av Väs- ternorrlands Forskningsråd, FRY, som ett led i en utredning om den framtida forskningsverksamheten i Västernorrland. Grundtan- ken kan sägas vara att skapa förutsättningar för en s k K-region i MittNorrland. Ambitionen är att bilda ett nytt universitet 1996 med en kapacitet av 10 000 studerande och 100 professorer. Universite- tet föreslås få en för Sverige ny typ av organisation, som bygger på ett brett internationellt nätverk. Projektet, som går under namnet OMEGA, finansieras fram till 1996 av länsstyrelserna och närings- livet i de båda länen, dvs Jämtland och Västernorrland. Därefter räknar initiativtagarna med att universitetet är en realitet och till största delen statligt finansierat.

En motsvarande process pågår i andra delar av landet. I den strategi som tagits fram för utveckling av Sydostlandet (Blekinge, Kalmar och Kronobergs län) ingår t ex ett nätverksuniversitet som en betydelsefull del, tänkt att omfatta högskoleorterna Växjö, Kal- mar och Karlskrona/Ronneby.

De projektbeskrivningar som tagits fram för nätverksuniversite- ten innehåller inte någon annan bedömning av finansieringsmöjlig— heterna än att staten förutsätts stå för kostnaderna, vilket i och för

sig är naturligt utifrån dagens förutsättningar på området. Eftersom regionerna inte heller aktualiserat frågan om en omfördelning av befintliga resurser blir det nödvändigt att räkna med betydande nytillskott vid etablering av ytterligare universitet. Om man jämför med dagens kostnader för högskolorna 1 Östersund, Härnösand och Sundsvall skulle den utvidgning som föreslås 1 Mittnorrland inne- bära en ökning av de årliga kostnaderna med ca 500 miljoner kronor.

12.8. Sammanfattande bedömning

Inom området högre utbildning och forskning pågår för närvarande en intensiv diskussion om nya former och strukturer som på sikt kan innebära att det statliga huvudmannaskapet och den helt domi- nerande statliga anslagsfinansieringen förändras. Självständiga och fondfinansierade högskolor i stiftelseform förs fram som en möjlig modell. Till förändringsbilden hör också ett växande internationellt samarbete, med tex gemensamma och alltmer ambitiösa utbild- nings- och forskningsprogram inom EG:s ram.

Jag utgår ändå ifrån att frågor om högre utbildning och forskning även i framtiden kommer att hållas samman i en nationell hög- skolepolitik, som bland annat klarlägger kvalitetskraven och tryg- gar ett rimligt mått av förutsägbarhet för dem som verkar inom högskolan eller på andra sätt är beroende av den. Det betyder att staten övergripande måste svara för vissa reglerande uppgifter och för uppföljning och utvärdering. Det får också förutsättas att den nationella högskolepolitiken innehåller ett finansiellt åtagande och att regering och riksdag fattar de beslut som krävs för att trygga en uthållig grundforskning. Vissa ”smala” utbildningar och forsk- ningsdiscipliner kräver också nationella beslut eftersom uppsplitt- ring inte är möjlig när elevunderlaget är litet eller forskningen är extremt resurskrävande. Det betyder att staten därmed också har ett avgörande inflytande när det gäller lokalisering och dimensione- ring i vissa fall, även i en möjlig framtida situation där universitet och högskolor kanske löst stora delar av sin finansiering utan anslag över den statliga budgeten.

I det nationella åtagandet bör, både nu och i en framtid med eventuellt ändrade förutsättningar, ingå att fördela resurser under hänsyn till att satsningar på högre utbildning och forskning har mycket stor betydelse för regional utveckling. Av landets samlade FoU-verksamhet (inkl den som bedrivs inom näringslivet) svarar Stockholm-Uppsalaregionen för närmare hälften, och Göteborgs-

och Lundregionerna för ytterligare en fjärdedel. Om man enbart ser till högskolans resursfördelning blir dessa fyra regioner än mer dominerande. Detta strukturella arv kommer naturligtvis i allt vä- sentligt att bestå, men kan balanseras av sådana nysatsningar som skett i Linköping, Umeå och Luleå.

Inom ramen för den nationella politiken finns emellertid ett växande utrymme för regionala åtaganden. På kort sikt är det visserligen knappast möjligt att lokalt och regionalt mobilisera re- surser för kraftfulla nysatsningar i underförsörjda delar av landet utan att staten tar ett finansiellt huvudansvar. Men på någon sikt kan en ny situation uppstå där fria högskoleenheter med olika huvudmän, såväl offentliga som privata, är det normala mönstret. Såväl kommuner som regionala företrädare kan tänkas ingå bland stiftelsebildarna och finansiärerna. Om fördelningen av högskole- resurser mellan landets olika delar blir jämnare än idag (t ex genom att väl fungerande nätverksuniversitet byggs upp i mellersta Norr— land och sydöstra Sverige i enlighet med initiativ som nu drivs i dessa delar av landet) skulle det finnas bättre förutsättningar för ett regionalt huvudmannaskap för den högre utbildningen och forsk- ningen, vilket skulle kunna innefatta ett ansvar för basfinansiering- en. Omvänt kan man tänka sig att den redan etablerade lokalise- ringen och resursfördelningen får öva ett starkt inflytande över en ny regionindelning av Sverige. Med tanke på sektorns stora be- tydelse för regionernas utveckling bör man kunna förvänta sig att regionala huvudmän prioriterar verksamheten högt.

Vad som redan idag ankommer på värdkommuner och på olika regionala aktörer är att understödja och utveckla en i vid mening god miljö för den högre utbildningen och forskningen. Kommuner och regionala organ är också viktiga beställare av uppdragsut- bildning och uppdragsforskning och kan tillsammans med lokalt näringsliv starkt bidra till enskilda högskolors profilering.

Det finns idag högskolor i alla län (inklusive Gotland). Ändå måste det nog konstateras att verksamheten knappast låter sig inordnas som ”regional” i en struktur med 24 län. Just den ojämna resursfördelningen över landet är ett väsentligt hinder. Ett framtida regionalt huvudmannaskap skulle enligt min mening bl a förutsätta väsentligt färre regioner.

13. Kultur

13.1. Inledning

Den nuvarande länsindelningen har varit en självklar utgångspunkt för det långsiktiga och ännu inte avslutade arbetet med att bygga upp det nåt av regionala kulturinstitutioner, som tillsammans kan sägas bilda kulturens infrastruktur. Uppbyggnadsarbetet har ge- nomförts i ett nära samspel mellan stat, landsting och kommun.

Ur statens synvinkel har rollfördelningen i samspelet varit tydlig. Statens ansvar har huvudsakligen handlat om att att svara på lands— tingens och kommunernas satsningar i enlighet med bidragsregler- na. På den regionala och lokala nivån är den kulturpolitiska bilden mer splittrad. Kulturinstitutionernas delade huvudmannskap — of- tast mellan landstinget och den största kommunen i länet — har ibland försvårat deras möjligheter att arbeta regionalt. I länen finns också andra aktörer med ambitioner att agera inom det kultur- politiska fältet. Kommunförbundets länsförbund, länsbildningsför- bund och länsstyrelser har alla uppgifter som gränsar till lands- tingens och kommunernas kulturpolitiska uppdrag.

I takt med landstingens ökade erfarenhet och engagemang i regional kulturverksamhet har diskussionen om behov av en regio- nal kulturpolitik med utgångspunkt i det egna länets förutsättningar vuxit sig allt starkare. Orsaken står att finna i den ökade insikten om kulturens roll i den regionala utvecklingen. Samtidigt börjar signaler om en ny regionindelning göra sig gällande.

Man kan bara spekulera över vilka konsekvenser förändringar i länsstrukturen skulle få för landstingens kulturpolitiska arbete. Större regioner i sig betyder inte att det kulturpolitiska uppdraget förändras så länge principerna för den nuvarande kulturpolitiken står fast. Man kan använda de befintliga, kulturella resurserna i ett nätverk med större region som målgrupp. Utifrån ett kulturpoli— tiskt perspektiv kan det vara en fördel att institutionernas möjlig- heter till utbyte och samarbete inom ett större område ökas. En ny regionindelning kan också leda till omprövning eller sammanslag- ning av kulturinstitutioner i regionen, dvs till färre, men större och mer professionellt inriktade kulturinstitutioner.

Riksdagens beställning under våren av en ny kulturpolitisk ut— redning kan vara ett tecken på att tiden är mogen för ett metodskif—

te och därmed för en annan rollfördelning även på kulturområdet. Det öppnar möjligheter för en kulturpolitik som i ökad utsträck— ning tar hänsyn till kulturverksamhet som drivkraft i samhälls- utvecklingen.

13.2. Kultur som identitetsskapande faktor

En viktig orsak till det växande politiska intresset för kultur är insikten om den betydelse en framgångsrik kulturverksamhet har för bygdens identitet och attraktionskraft. Det innebär att kultur- och identitetsfrågor om möjligt bör beaktas vid en förändring av den regionala strukturen. Problemet blir att få fram relevanta be- skrivningar som underlag för de önskvärda bedömningarna. Den regionala identiteten har visat sig vara svår att få ett grepp om.

Professor Sven B Ek definierar regional identitet som den regio- nalt begränsade kultur som människorna identifierar sig med, dvs uppfattar som specifik och avskiljande för dem och andra som de uppfattar sig som samhöriga med.

Enligt professor Anssi Paasi, Uleåborgs Universitet, kan be— greppet regional identitet beskrivas på olika sätt:

— För det första kan man lyfta fram regionens särprägel, det som skiljer regionen från andra, tex den egna, genuina kulturen eller den egenartade naturen. Med den utgångspunkten kan man tala om regionens identitet och konstatera att det inte är människorna som hör till en bestämd kultur utan vissa kultur- drag som hör till ett visst område. En viktig uppgift för den region som vill bevara sin identitet blir därmed att värna om den egna särpräglade naturen och kulturen. — För det andra kan man tala om regional identitet som upplevs som social identitet. Den regionala identiteten skapar identifi- kation bland människor som bor i ett visst område, ett slags vi-anda som föds ur gemensamma regionala intressen. I detta sammanhang kan man också tala om regional medvetenhet. Även denna form av regional identitet kan förstärkas med hjälp av olika kulturuttryck. — För det tredje kan den regionala identiteten förstås som den bild av regionen som gör den till en produkt lämplig att marknads- föra i tex turist- och informationsbroschyrer. Ofta utnyttjas kulturen i dessa sammanhang.

I en uppsats skriven för Landstingsförbundet anger professor J ane- rik Gidlund följande faktorer som krav för att en region skall existera som utvecklingsenhet.

— Identiteten — en känsla av samhörighet, ett vi och ett dom. — Arenan — det fysiska nätverket, infrastrukturen som binder regionen samman och länkar den till omvärlden. — Det inre livet — den självständigt skapande konsten, litteraturen, musiken, teatrarna, forskningen, produktutvecklingen, desig- nen, arkitekturen etc samt massmedier som täcker det geo- grafiska området och kan bevaka kultur, näringsliv och sam- hällsliv ur ett regionalt perspektiv och erbjuda fora för den regionala samhällsdebatten. — Den ekonomiska basen — de materiella förutsättningarna.

Författaren konstaterar att dessa fyra faktorer har starka samband med varandra. Det inre livet är en förutsättning för en förstärkt identitet och regionala visioner. Identiteten i sin tur är en förut- sättning för möjligheten att utveckla en regional arena för samhälls- livet och skapa ett nytt självförtroende i regionen. Gidlunds tes är att en framgångsrik regional utveckling i Europa i hög grad tende- rar att bli en process inifrån regionen. I denna process måste regionalpolitiken handla om utvecklingsstrategier inom flera olika områden, bland annat inom det kulturella.

13.3. Kultur som regional utvecklingsfunktion

Utvecklingen av det regionala kulturlivet har under många år stått i fokus för kulturpolitiken. Det har för staten varit naturligt att se länen som den lämpliga nivån för ett statligt kulturstöd i syfte att främja en stark förankring av kulturen i hela landet. Strategin har sedan början av 70-talet varit att staten skall medverka till att det på regional nivå byggs upp ett nät av professionella kulturinstitutioner. Syftet med statsbidragen har varit att stimulera och stödja huvud- männens satsningar på uppbyggnaden av det regionala nätverket.

Att kulturen även spelar en roll för den regionala och lokala utvecklingen har uppmärksammats först under senare år. Genom att kulturen successivt fått fäste och styrka på platser som tidigare haft ett torftigt kulturliv har allt fler insett att kulturen spelar en viktig roll när det gäller att göra en bygd attraktiv och vital.

I stort sett har det varit tre typer av insatser inom kulturområdet som haft betydelse för den regionala utvecklingen.

För det första insatser för att bygga upp en struktur av in- stitutioner och organisationer,

För det andra punktvisa insatser för festivaler och kulturella sevärdheter, som med magnetiska kraft dragit åt sig deltagare och besökare.

För det tredje de självtillitsprojekt som bedrivits i byar och lokal- samhällen där en samling kring kulturella aktiviteter med anknyt- ning till bygdens egen historia eller kultur utgjort startpunkten för större överlevnadsprojekt. Ofta kräver dessa projekt ett effektivt aktiveringsarbete där initiativet och stödet kommer utifrån. Till denna typ av satsningar kan också räknas de projekt där pro— fessionella konstnärer från t ex regionala kulturinstitutioner leder ett lokalt förankrat kulturprojekt.

Genom olika regionalpolitiska beslut under senare hälften av 80-talet har kulturområdet också fått tillgång till särskilda regional- politiska medel. Försöksverksamhet på kulturområdet ingick som en del i paketen om särskilda regionalpolitiska insatser åren 1987 och 1988 i delar av Bergslagen och Norra Sveriges inland respektive i Norrbottens län. Sedan våren 1990 har dessutom länsstyrelserna möjlighet att använda de 5 k länsanslagen för investeringar på kul- turområdet.

Samtidigt har landstingen börjat definiera sin roll för att främja regionens utveckling. Där lyfts fram behov av en kulturpolitik som tar sin utgångspunkt i de förutsättningar och utvecklingsbehov som finns inom regionen, men man betonar också kulturens roll som en omistlig del av yttrandefrihet, välfärd och livskvalitet.

Mest aktuellt är att riksdagen under våren behandlat kulturens samhällsekonomiska lönsamhet och regionalpolitiska effekter, bl a i de motioner och utskottsbetänkanden som föregick beslutet om en ny kulturpolitisk utredning. Riksdagen har betonat att kultur- sektorn har stor betydelse för samhällsekonomin men tagit avstånd från uppfattningen att kulturen skulle betraktas som en näring. Offentliga kultursatsningar måste även i fortsättningen främst be- traktas utifrån andra värderingar än rent ekonomiska.

13.4. Kulturområdets struktur och resurser

13.4.1 Rollfördelning Ett viktigt inslag i den gällande kulturpolitiken är principerna för samspel och ansvarsfördelning mellan stat, kommun och organisa- tionsliv. Samspelet markeras bl a genom delat ekonomiskt ansvar för de regionala kulturinstitutionerna och reglerad samverkan i olika beslutande organ. I grova drag ser rollfördelningen ut på följande sätt:

Staten skall — vid sidan om ansvaret för de egna institutionerna eller helt statsstödda sådana — ta ett allmänt ansvar för frågor av gemensamt intresse för de organ som verkar inom kulturområdet.

Staten bör vidare ta ansvar för att ekonomiskt stödja kulturverk- samhet med kommun- eller landstingsanknytning, folkbildnings— arbete och insatser inom olika organisationer. Till det statliga om- rådet hör också de regionala kulturuppgifter som innebär myndig— hetsutövning och har ett nära samband med samhällsplaneringen. Dit hör främst kulturmiljövården men sedan ett par år även kultur— politiska bedömningar vid fördelningen av de 3 k länsanslagen.

Kommunernas självständiga kultursatsningar utgör basen för all kulturverksamhet. Det är också i kommunerna kulturaktiviteterna möter sin publik. Omfattningen av statens stöd till kommunal kul- turverksamhet är emellertid ytterst blygsam.

Som huvudmän och finansiärer för regionala kulturinstitutioner är landstingen den viktigaste målgruppen för statens kulturpolitiska satsningar ute i länen. Därutöver svarar landstingen självständigt för utveckling av vårdens och vårdarbetets kulturella innehåll och för ett omfattande stöd till regionernas organisationsliv.

Organisationerna spelar en betydelsefull roll i kulturpolitiken. Stat, landsting och kommuner har genom ekonomiska bidrag gjort det möjligt för föreningslivet — främst folkbildningen — att själv- ständigt genomföra uppgifter på kulturområdet.

Statens uppgifter på kulturområdet har endast i ringa omfattning reglerats genom lagar. Vid sidan av lagstiftningen om tryckfrihet och upphovsrätt finns lagar endast inom kulturmiljöområdet. Den regionala och lokala kulturverksamheten styrs genom statsbidrags- konstruktionen, som i princip innebär att bidrag utgår till institutio— nerna under förutsättning att landsting och kommuner bidrar med minst lika mycket som staten. Det statliga stödet till den regionala kulturverksamheten är alltså i hög grad specialdestinerat, institu- tionsbundet och detaljreglerat.

Sammanfattningsvis kan den statliga uppgiften på kulturområdet sägas vara att bevara kulturarvet, att garantera bredd och kvalitet, att möjliggöra konstnärlig utveckling och att verka för att så många som möjligt tar del i kulturlivet.

I den praktiska politiken har insatserna varit av två slag. Det har gällt att garantera en organisatorisk struktur för kulturverksam- heten över hela landet och att stimulera utvecklingen av kultur- verksamhetens kvalitet.

13.4.2 Resurser

Europarådet konstaterade i sin granskning av den svenska kultur- politiken att Sverige satsar en, vid internationell jämförelse, ovan- ligt hög andel av sina offentliga resurser på kultur. De totala offent- liga kulturutgifterna uppgick 1986/87 till 7,9 miljarder kronor eller

956 kr per invånare. Den exceptionellt höga nivån kunde nås ge- nom en mycket snabb tillväxt under 1970-talet Trendbrottet kom 1979/80 då utgifterna planade ut.

Kommunernas och landstingens kulturutgifter har fått allt större betydelse. Mellan 1975/76 och 1986/87 ökade kommuner och lands- ting sin andel med åtta procent så att de nu tillsammans står för nästan två tredjedelar av totalsumman. Den viktigaste förändring- en var landstingens fördubblade procentandel med satsningar på bl a museer, teatrar och vuxenutbildning. Landstingens ökade kul- tursatsningar motsvarades av en proportionerlig minskning av den statliga andelen. Fortfarande dominerar den primärkommunala an- delen kraftigt, men de primärkommunala kostnaderna för kultur varierar starkt från kommun till kommun beroende på lokala förut— sättningar och politisk vilja. Det är kommunens ensak att be- stämma omfattningen av det kommunala engagemanget. Det inne- bär att ett nytt trendbrott kan vara nära förestående. De bespa- ringsåtgärder som nu genomförs inom landsting och kommuner går även ut över kulturverksamheten.

13.5 Kulturpolitikens utveckling

13.5 .1 KOSK-rapporten

Den första utvärderingen av kulturpolitiken gjordes efter tio år och resultatet publicerades 1984 i den s k KOSK-rapporten (Kommu- nerna, staten och kulturpolitiken, Rapport från Kulturrådet 1984z3).

I rapporten konstaterade Kulturrådet att kulturpolitiken kom till i ett helt annat samhällsekonomiskt läge än det som gällde i mitten av 80-talet. Med hänsyn till att förutsättningarna förändrats borde nya krav ställas på främst kommunernas kulturinsatser. Kulturrådet lade därför fram ett handlingsprogram för återstoden av 80-talet. En viktig punkt i programmet var att stimulera lokal och regional utveckling på kulturområdet. De regionala kulturinstitutionerna borde förstärkas genom gemensamma ansträngningar av stat, landsting och kommuner. Regionala utvecklingsprojekt borde kom- ma till stånd för att visa på kulturens möjligheter att vitalisera utvecklingen i en region. Vad som därefter skett i det avseendet har jag tidigare redogjort för.

13.5.2 Europarådets utvärdering

Under budgetåret 1988/89 granskades den svenska kulturpolitiken av Europarådet på inbjudan av den svenska regeringen. Gransk-

ningen genomfördes genom 5 k länderexamination, en metod som länge tillämpats av OECD på bl a utbildningsområdet.

I ett avsnitt om kulturen och regionerna konstaterade examinato- rerna att den statliga politikens framgångar i fråga om regional kulturverksamhet är något av det mest imponerande i det svenska kulturlivet. De betonade att det varit politiskt välbetänkt och eko— nomiskt förnuftigt att förstärka kulturen i regionerna. Samtidigt menade examinatorerna att det krävs ytterligare ansträngningar för att strukturen av regionala kulturinstitutioner skall bli konstnärligt och publikt framgångsrik. Hellre än att bygga ut det regionala nätverket ytterligare borde utvalda centra med internationellt konstnärligt rykte byggas upp. Examinatorerna ifrågasatte också om lokala politiker skulle besätta platserna i kulturinstitutionernas styrelser. Kommuner och landsting borde finna former för att in- ventera den professionella sakkunskapen inom olika konstområ- den. Examinatorerna insåg behovet av politiskt ansvar men mena- de att den nuvarande ordningen var alltför snäv. Det vore en fördel om man i de regionala kulturinstitutionernas styrelser kunde enga- gera icke—politiker med erfarenhet från näringsliv, skola, rättsvä- sende och andra kulturområden. På längre sikt borde också an- svaret för den löpande offentliga finansieringen av regionala och lokala institutioner läggas på de lokala och regionala skattebetalar- na.

Examinatorerna saknade också strategisk planering i institutio- nernas verksamhet. Sådan planering behövs än mer om regioner går samman och man skall försöka hitta vägar till ett rationellt och kreativt samutnyttjande av institutionsnätverket inom den nya re- glonen.

13.5.3 Aktuella utredningar

I årets budgetproposition aviserades en översyn av kultursektorns myndighetsstruktur, ansvars— och kostnadsfördelning samt anslags- struktur. Även frågor om marknadens betydelse för kulturverksam- heten skulle beskrivas och analyseras.

Vidare har riksdagen under våren beslutat att det skall tillsättas en kulturpolitisk utredning med parlamentarisk sammansättning för att bla utvärdera i vad mån 1974 års kulturpolitiska mål upp- fyllts. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt decentraliserings— målet och åt möjligheterna att skapa kulturella centra utanför Stockholm. Även frågan om hur samspelet mellan stat, landsting och kommun skall utformas bör utredas. Enligt riksdagen måste den nu gällande ansvarsfördelningen ses över innan det kan bli aktuellt att föra in kulturstödet i ett generellt system på det sätt som

den kommunalekonomiska kommittén föreslagit. Riksdagen åbe- ropar även Regionutredingen som motiv för den kommande parla- mentariska beredningen.

Europarådets granskning av den svenska kulturpolitiken har va— rit en grundläggande utgångspunkt för den förestående kursänd— ringen och då framförallt den sammanfattande slutsatsen i gransk- ningsrapporten. Den innehöll en varning för en alltför snäv syn på kulturen som service inom ramen för välfärdspolitiken. Staten har lett en positiv utveckling när det gäller att öka kulturutbudet och vidga tillgången, men när det gäller att definiera de nationella uppgifterna under 1990-talet måste staten bl a svara på de möjlig- heter i konstnärligt avseende som skapas av den allmänna ut- vecklingen i Europa.

13.6 Sammanfattande bedömning

I efterhand kan man konstatera att kulturpolitiken har haft be- röringspunkter med regionalpoliken i mer än 20 år. De nya initiativ som togs i början av 70-talet syftade till att bryta storstadsdominan- sen i kulturlivet genom att stimulera utveckling och uppbyggnad av kulturinstitutioner över hela landet. Vid den tidpunkten hade den kommunala handlingskraften förstärkts genom omfattande kom- munsammanläggningar men kommunerna var ändå i de flesta fall för små för att ensamma bära ansvaret för tex en teater eller en orkester. Om nya institutioner skulle kunna komma till stånd måste de ha en region som underlag. På det viset kom länen — av rent praktiska skäl — in i den kulturpolitiska bilden.

Ingående diskussioner fördes om vem inom länen som var den lämpligaste huvudmannen för nya kulturinstitutioner. När valet till slut föll på landstingen var motiven dels behovet av politisk föran- kring, dels länens växande betydelse på andra områden för plane- ring och samverkan.

Att kulturen även spelar en roll för den regionala och lokala utvecklingen har uppmärksammats först senare. Idag råder en bred enighet om att kultur i hela landet är angeläget från såväl kultur- politiska som regionalpolitiska utgångspunkter.

14. Hälso— och sjukvård

14.1. Inledning

Hälso- och sjukvårdsområdet har under lång tid genomgått en successiv decentralisering. Verksamheter och beslutsbefogenheter har stegvis förts över från framför allt stat till landsting men också från landsting till kommun. Sektorn domineras dock fortfarande av landstingen.

Regeringen har tillkallat en parlamentarisk kommitté för att bedöma hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till år 2000 samt överväga hur vården bör finansieras och organiseras. Det senare innebär att bedömningen av hälso- och sjukvårdens framtida hem— vist innehåller olika osäkerhetsfaktorer samtidigt som den allmän- na beredskapen för organisatoriska förändringar är förhöjd.

När jag i det följande redovisar hälso- och sjukvårdssektorn har jag valt att koncentrera intresset till pågående förnyelsearbete och andra aktuella utvecklingslinjer på området. Inledningsvis lämnar jag dock en kort bakgrundsbeskrivning beträffande nuläget — aktö- rer, organisation och ekonomi.

14.2. Aktörer i systemet

14.2.1. Staten

Staten har — som på andra samhällsområden — det övergripande ansvaret för hälso— och sjukvården. Riksdagen har lagt fast huvud- inriktningen i 1982 års hälso- och sjukvårdslag (HSL), vilken har utformats som en ramlag. De övergripande målen för hälso- och sjukvården samt tillhandahållaransvaret framgår av ramlagen.

Härtill styr staten via en rad andra författningar, i huvudsak rörande hälso— och sjukvårdspersonalens yrkesutövning.

Allmänna riktlinjer beträffande vårdens inriktning och utform- ning liksom ekonomiska ramar för den— kommunala sektorn är andra statliga styrmedel.

Staten utövar också via socialstyrelsen tillsyn över hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen skall därvid följa utvecklingen och ut-

värdera verksamheten samt vaka över kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter. För detta ändamål har styrelsen en regio— nal organisation bestående av fem enheter med placering i Umeå, Stockholm, Örebro, Jönköping och Malmö.

14.2.2. Landstingen

Med utgångspunkt från hälso- och sjukvårdslagen och andra be- stämmelser på området utformar landstingen mål och riktlinjer för verksamheten med hänsyn till behoven i respektive län.

Landstingen, vars verksamhet domineras av hälso- och sjukvår- den, styrs av sina direktvalda politiska församlingar i enlighet med vad som gäller för den kommunala självstyrelsen. Den nya kommu- nallagen, som trädde i kraft den 1 januari 1992, medger landsting och kommuner en större frihet när det gäller att arrangera den politiska organisationen. Obligatoriska politiska organ är — enligt den nya kommunallagen— landstingsfullmäktige och landstings- styrelse.

Härutöver finns i speciallagstiftning stadgat om andra politiska organ, tex hälso-och sjukvårdsnämnd enligt HSL. Inget hindrar dock att landstingsstyrelsen fullgör uppgiften som hälso— och sjuk- vårdsnämnd. På motsvarande sätt kan styrelsen åläggas andra lik- nande — i speciallagstiftning reglerade — uppgifter.

I den nya kommunallagen stadgas också att landstingen skall upprätta reglemente som reglerar ansvar och befogenheter mellan olika beslutsorgan. Vanligtvis fogas till reglementet delegationsbe- stämmelser som reglerar ansvar och uppgiftsfördelning mellan för- troendevalda och tjänstemän och mellan tjänstemän på olika nivå- er.

14.2.3. Primärkommunerna

Den 1 januari 1992 genomfördes en förändring av huvudmanna- skapet för vården av äldre och handikappade genom en överföring av ansvaret till primärkommunerna, den s k Ädelreformen.

Förutom skyldigheten att inrätta särskilda boendeformer har till kommunerna överförts de lokala sjukhemmen samt sjukhemsavdel— ningarna vid långvårdssjukhusen. Betalningsansvaret för medi- cinskt färdigbehandlade inom den somatiska långtidssjukvården och akutsjukvården åvilar nu också kommunerna. Kommunerna har därmed tagit över ansvaret för ca 20 % av de samlade sjukvård- kostnaderna.

14.3. Organisation, kostnader och finansiering 14.3.1 Organisation

Hälso— och sjukvården organiseras i tre nivåer: primärvård, läns- sjukvård och regionsjukvård. Härtill kommer rikssjukvård och ut— landsvård.

Primärvården handskas med lindrigare sjukdomar/skador samt förebyggande insatser med inriktning på en förbättrad folkhälsa. Vårdcentraler, barna- och mödravård, distriktssköterskemottag- ningar m m hör alla dit. Sjukhemmen som tidigare hade en organi- satorisk koppling till primärvården har i och med Ädel-reformen övergått i primärkommunalt huvudmannaskap. Också för delar av hemsjukvården gäller detta.

Primärvårdsdistrikten har byggts upp med ett invånarantal på mellan 5 000 och 50 000 invånare som grund. Varje primärvårdsdi- strikt rymmer en eller flera vårdcentraler. Det finns f n ca 870 vårdcentraler i Sverige som helhet. Grundidén är att primärvården skall utgöra en ”första linjens” bassjukvård där också behovet av vård på ”högre nivåer” bedöms.

För åkommor som kräver sjukhusbehandling och/eller inläggning på vårdavdelning finns länssjukvården med läns- eller länsdelssjuk- hus. Länsdelssjukhuset har upptagningsområden varierande från 35 000 till 90 000 invånare och länssjukhuset på motsvarande sätt 70 000 till 300 000 invånare. Antalet specialiteter skiljer dessa sjuk- husnivåer åt. För att räknas som länsdelssjukhus skall sjukhuset kunna erbjuda specialiteterna medicinsk och kirurgisk vård samt röntgen och anestesi. Länssjukhuset har mellan femton och tjugo specialiteter. Till länssjukvården hör också den psykiatriska vården.

Mera ovanliga och komplicerade sjukdomar behandlas inom re- gionsjukvården. Inom detta område samarbetar sjukvårdshuvud- männen i sex sjukvårdsregioner med var och en sitt regionsjukhus.

Samarbetet regleras i regionsjukvårdsavtalet och en politiskt sammansatt samverkansnämnd har till uppgift att handskas med regionsjukvårdsfrågorna för berörda sjukvårdshuvudmän. Region- sjukvården har fler specialiteter och subspecialiteter än länssjukvår- den. Varje regionsjukhus har ett upptagningsområde med i snitt 1 miljon invånare.

Vid dessa sjukhus bedrivs förutom vård också forskning och läkarutbildning.

Det torde i sammanhanget vara värt att notera att det formellt reglerade samarbetet på regionsjukvårdsområdet liksom frågan om upptagningsområden håller på att lösas upp i ett betydligt flexiblare system inom ramen för s k ”köp/sälj”-modeller — något jag åter- kommer till senare.

Riksspecialiteter, nivån ovanför regionsjukvården, utgör en ringa del av den totala sjukvården — ca 1 %. Såväl investeringsvolym som patientunderlag (för att upprätthålla tex operationsrutin) kräver för dessa specialiteter större befolkningsunderlag än vad en enskild region erbjuder.

Utlandsvården innebär att några patientgrupper (reumatiker, ast— matiker m fl) samt en del svårt sjuka under vissa omständigheter kan få specialistvård utomlands. Bidrag till sådan vård lämnas av landstingen efter prövning från fall till fall.

Utöver hälso— och sjukvård har landstingen andra åtaganden inom vårdområdet såsom tandvård, omsorger om utvecklingsstörda samt viss social verksamhet. Volymmässigt är den sociala verksam- heten den minst omfattande av dessa. motsvarande ungefär 1 % av de totala driftkostnaderna.

Omsorger om utvecklingsstörda (8 % av landstingens driftkost— nader) är ett område som likt psykiatrin successivt har förändrats från institutionsvård till vård i öppna boendeformer. I enlighet med omsorgslagen kan landstingen överföra huvudmannaskapet till pri- märkommun om parterna kommer överens om detta. På några håll i landet är man också långt komna i en sådan huvudmannaskapsför- ändring. På de flesta håll pågår överläggningar i frågan. I den proposition som är under utarbetande med anledning av Handikap- putredningen förväntas ett förslag om en överföring av omsorger och boende till primärkommunerna medan resurser för habilitering och behandling bibehålls i landstingsregi. Förslaget väntas gå ut på att överföringen av huvudmannaskapet skall ske under en treårs- period med början den 1 juli 1993.

Tandvården, som på sina håll organisatoriskt ingår i primärvår- den, utgör ca 4 % av landstingens totalkostnad.

14.3.2 Kostnader och finansiering Dagens vårdorganisation har i allt väsentligt vuxit fram under efter- krigstiden. Under 60-talet växte vården varje år med 7-8 % , under 70-talet med ca 5 % per år. Expansionen fortsatte under den första halvan av 1980—talet med ca 2,5 % per år. Under den andra halvan av 1980-talet minskade ökningstakten till ca 1,5 % per år. Pro- gnoserna för den första delen av 1990—talet pekar på nolltillväxt eller t o m en viss minskning av resurserna för hälso- och sjukvård till förmån för en fortsatt utbyggnad av omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda. Fram till början av 80-talet klarades finansieringen genom en ökning av landstingsskatten. Under 80-talet kunde den dämpade volymtillväxten till en början mötas med tillväxten i skatteunderla-

get. Under senare år — med oförändrad utdebitering — har fonder tagits i anspråk, lånevolymen ökat samt försäljning av fastigheter skett för att klara finansieringen.

Vid en internationell jämförelse ligger Sverige i överkant i en grupp jämförbara industriländer vad beträffar kostnaden för hälso- och sjukvården räknat som andel av BNP (1989).

Andel av BNP %

USA 11,8 Sverige 8,8 (8,5!) F ranrike 8,7 Kanada 8,7 Island 8,6 Holland 8,3 Tyskland 8,2 Österrike 8,2 Schweiz 7,8 Norge 7,6 Italien 7,6 Luxemburg 7,4

Källa: SCB, Hälsan i Sverige 1991/92

Siffermaterialet i tabellen har tagits fram av OECD. Svårigheter att åstadkomma jämförbara data vid jämförelser mellan olika länders vårdutgifter kvarstår dock. Trots överenskommelser om vad som skall ingå i begreppet sjukvård föreligger fortfarande skillnader olika länder emellan. SCB har tex senare justerat det svenska siffermaterialet genom att exkludera utgifterna för omsorger som en del i hälso- och sjukvårdskostnaderna varvid Sveriges andel stannar på 8,5 % av BNP. Sverige kommer då i stället att hamna ungefär i mitten av tabellen.

Kostnaderna för hälso- och sjukvården i landstingens och de landstingsfria kommunernas regi uppgick 1990 till 111 miljarder kronor. Två tredjedelar av kostnaderna avsåg läns- och region- sjukvård och en tredjedel primärvård inklusive tandvård.

Kostnaden per invånare och huvudman för hälso- och sjukvård varierade mellan 14 100 till 10 400 kronor per år. Den högsta kostnaden noterades för några av norrlandslänen tillsammans med Malmö och Göteborgs kommuner. Stockholm låg i mitten av för— delningen och den lägsta kostnaden noterades för Hallands läns landsting. Fördelningen av resurserna på olika vårdformer varierar också högst betydligt mellan olika huvudmän. Skaraborg satsar t ex mer än hälften av sin sjukvårdsbudget på primärvården medan

Göteborg, Malmö och Kristianstad ligger runt 25 %. (Källa: Landstingsförbundets bokslutsstatistik, LKELP 91.)

Omkring 70 % av kostnaden för hälso- och sjukvården täcks med landstingens egna skattemedel, 20% av bidrag från staten och sjukförsäkringen samt 10 % via ersättningar för utförda prestatio- ner (varav 2 % patientavgifter), ersättningar från andra huvudmän men också ränteintäkter m m.

Huvuddelen av de statliga bidragen administreras av riksför- säkringsverket (de sk Dagmarpengarna). Härtill kommer andra statsbidrag tex skatteutjämningsbidraget, LUA—pengar (läkarut— bildningsavtalet) och vissa andra specialdestinerade bidrag. Dag— marsystemet infördes 1985 och innebar en övergång från en mer detaljerat metodik till ett schablonsystem baserat på ersättning beräknat per invånare i huvudsak i linje med de principer för statsbidrag som föreslås i Kommunalekonomiska kommitténs be- tänkande (SOU 1991:98).

14.4. Pågående förnyelsearbete

14.4.1. Bakgrund Bakom sjukvårdens volymtillväxt finns en rad olika orsaker

— förändring i sjukdomsmönster — växande andel äldre — växande andel förvärvsarbetande kvinnor — utveckling av diagnos- och behandlingsmetoder — effekter av lagstiftning på personal- och arbetsmarknadsom- rådet i en personalintensiv verksamhet

Den samlade effekten av dessa faktorer kan också åren framöver förväntas öka trycket på vården. Behovet att gå vidare i det ut- vecklings— och förändringsarbete som pågår är med andra ord oför— ändrat angeläget.

Redan i början av 80-talet inleddes i några landsting ett brett upplagt förnyelsearbete i syfte att öka utbytet av redan insatta resurser. Förutom en kontinuerlig omprövning av verksamheter och organisation, hårdare prioriteringar, flexiblare genomföran- deformer m m utpekades decentralisering som effektiviseringsme- tod.

Sedan detta förändringsarbete kom igång har drygt tio år för- flutit. I samtliga landsting pågår nu ett brett utvecklingsarbete, även om såväl strategi som den takt med vilken förändringsarbetet sker varierar.

Utmärkande för det förändringsarbete som pågår är att man inom det offentliga huvudmannaskapet bygger in element av mark— nadsstyrning, utan att göra avkall på de övergripande målen för hälso- och sjukvården dvs en god hälsa på lika villkor åt hela befolkningen. Att skilja på politikernas roller som konsument- respektive producentföreträdare är ett sådant utmärkande drag i det pågående utvecklingsarbetet. Jämsides med detta finns också en uttalad strävan att stärka patienternas valfrihet genom olika åtgärder, liksom att understödja personalens engagemang genom stark delegering av beslut om hur arbetet skall bedrivas.

Det skulle föra alltför långt att här lämna en heltäckande bild av det förändrings- och utvecklingsarbete som pågår. Jag har valt att illustrera läget med några exempel på insatser inom enskilda om- råden, några försöksverksamheter samt två modeller för styrning och ledning.

14.4.2 Utveckling inom enskilda områden Flera vägar att förbättra ekonomistyrningen i syfte att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser prövas i lands- tingen. Befolkningsbaserad resursfördelning bygger på att pengarna för- delas efter invånarantal, åldersstruktur och/eller andra resursgene- rerande variabler. Det åvilar så mottagande enhet att inom till- delade ramar tillgodose vårdbehovet för ”sin” befolkning.

Prestationsersättning till serviceenheter och vårdenheter t ex klini— ker är ytterligare en metod som prövas. Olika provisoriska system för ersättning prövas i avvaktan på mer avancerade tekniker.

Intresset för en effektivare central finansfunktion i landstingen har ökat. Finansfunktionen utvecklas mot internbank och ansvarar för konktakterna med banker och andra finansinstitut i syfte att samlat tillgodose landstingets finansiella intressen.

En utveckling av vård- och klinikorganisationen har lett till olika typer av interna förändringar på klinikområdet. Klinikgemensam- ma vårdavdelningar är den vanligast förekommande förändrings- typen.

Ett sätt att skärpa omvandlingstrycket har varit att tillskapa olika typer av konkurrens inom organisationen. Några sådana åtgärder har nämnts i det föregående. Att uppmuntra tillkomsten av in- traprenader och entreprenader är andra exempel med samma för- tecken.

Patientens valfrihet har successivt utvecklats och numera gäller att invånarna inom sin sjukvårdsregion fritt kan välja vårdinrättning för öppen vård. Begreppet ”upptagningsområde” har därmed mist

sin styrfunktion visavi patientens val av vårdgivare. Med remiss kan den enskilda också i de flesta fall fritt välja sjukhus inom regionen. I den södra sjukvårdsregionen har man gått ett steg längre så tillvida att det i huvuddelen av regionen inte heller krävs remiss för sjuk— husvård. I viss mening kan därmed hävdas att hälso- och sjukvår— den redan regionaliserats eftersom huvudmännen i de sex sjuk- vårdsregionerna slutit avtal om att erbjuda invånarna i sina regio— ner att fritt söka vård där det passar den enskilde bäst. Av särskilt stort intresse är givetvis den här typen av överenskommelser i befolkningstäta områden med sammanhållen bostads—, service— och arbetsmarknad och där länsgränserna uppfattas som irrelevanta.

14.4.3. Försöksverksamheter

Ett antal försök/tidsbegränsade insatser pågår på initiativ av olika aktörer.

För att öka tillgängligheten till vissa behandlingar med kö- problem har en överenskommelse om en central vårdgaranti träf- fats mellan regeringen och Landstingsförbundet. Enligt överens- kommelsen skall den patient som omfattas av vårdgarantin bli behandlad inom tre månader från det patienten satts upp på vård- planeringslista. 500 miljoner kronor har anslagits för denna verk- samhet. Behandlingen kan ske antingen hos den egna huvudman— nen eller hos annan huvudman med ledig kapacitet.

Att etablera ett system med husläkare eller familjeläkare för att tillgodose människors behov av bassjukvård, kontinuitet och hel- hetssyn är en modell som vinner allt större terräng. Ett viktigt inslag är att patienten har rätt att välja en egen namngiven läkare i offentlig eller privat tjänst. Regeringen har för avsikt att i en proposition under 1992 lägga fram förslag om åtgärder ägnade att underlätta och stimulera inrättandet av husläkare (se också avsnitt 14.5.3). Målet är att alla senast vid utgången av 1995 skall ha tillgång till en husläkare. Ett stort antal försök med viss variation i upplägg pågår runt om i landet och erfarenheterna därifrån kom- mer att kunna nyttjas i uppbyggnaden av det aviserade breda upp- lägget av husläkare.

I mars 1991 inbjöd socialdepartementet berörda huvudmän att anmmäla intresse för deltagande i en försöksverksamhet rörande finansiell samordning mellan hälso- och sjukvård, socialförsäkrings- systemet och socialtjänsten. Trepartssamverkan visade sig under beredningsarbetet bli för komplicerat varför endast samordning av försäkringskassans och sjukvårdens resurser kvarstår. I propositio— nen (1991/92:105) anges syftet vara att sammanföra resurser från de både områdena och därmed skapa incitament för samordnade be-

domningar och åtgärder som bidrar till förbättrad hälsa och min- skad belastning på samhällsekonomin. Försöket innebär att sjuk— vårdshuvudmannen får ett delansvar för sjukpenning och rehabili- teringsersättning. Försöket beräknas pågå i tre år med början år 1993 och i högst tio områden.

Från och med 1992 pågår försök med kommunalt huvudmanna- ansvar för primärvård. Frågan om en sådan försöksverksamhet väcktes redan i samband med Adel-reformen. Omfattningen av försöksverksamheten bygger på att ett landsting och en kommun kommer överens om en försöksverksamhet samt att socialstyrelsen lämnar sitt medgivande. Försöken skall fortgå under fem år med början innevarande år. Berört landsting överlämnar huvudmanna- skapet för primärvård inom ett visst upptagnings- eller betjänings- område samt lämnar sådant ekonomiskt bidrag som motiveras av överlåtelsen. Fem kommuner är igång med försöksverksamhet nämligen, Ale, Hälsingborg, Kävlinge, Aneby och Sigtuna. Håbo kommun står inför igångsättning. I försöket i Håbo diskuteras inte bara att ta över driften av vårdcentraler utan också att — i linje med den ”gränslösa sjukvården” — ta över betalningsansvaret för den öppenvård Håbos invånare söker och erhåller i andra kommuner. På förfrågan har nära nog hälften av landets kommuner sagt sig vara intresserade av att delta i försöksverksamhet med primärkom- munal primärvård. Ungefär tjugo stycken arbetar mer aktivt för att komma med i försöksverksamheten.

14.4.4. Modeller för ledning och styrning

Alla landsting arbetar nu med att förändra formerna för den politis- ka styrningen. Skälen är flera. Vissa landsting var tidigt ute med förändringar av sin driftorganisation medan den politiska organisa- tionens anpassning av olika skäl dröjde.

Det har dock framstått som alltmer angeläget att genomföra relativt omfattande förändringar också av den politiska organisatio- nen i överensstämmelse med den decentraliserade driftorganisatio- nens uppbyggnad.

Politikerns roll som konsumentföreträdare stärks och faller sig naturlig i en decentraliserad organisation. Mål och strategifrågor liksom uppföljning och utvärdering kommer i fokus. Steget över i en bodelning mellan konsumentföreträdarens beställarroll och pro- ducentens effektuering av beställningen ligger därmed nära till hands. Den förändring av den politiska organisationen som nu är på gång i landstingen handlar i hög grad om en sådan bodelning.

Landstingen har valt ett spektrum av olika organisationslösning— ar. Utvecklingstrenden är dock gemensam nämligen att beställar-

respektive producentrollen skiljs åt. Ett annat gemensamt drag är att landstingsfullmäktiges ställning stärks. Antalet landstingsfull— mäktigemöten utökas, utskott inrättas, utskottsresurser ställs till förfogande — allt i avsikt att förbättra fullmäktigeledamöternas villkor för en koncentration på strategiskt väsentliga frågor. I an— slutning till detta kan två olika huvudstrategier urskiljas. Den ena innebär att lokala organ och i vissa fall centrala nämnder och beredningsorgan avskaffas. Beställarfunktionen utövas i de fallen av landstingsstyrelsen. Den andra strategin innebär att beställaran- svaret för hälso- och sjukvården decentraliseras till lokala politiska styrelser. Här betonas värdet av att lägga de politiska besluten så nära medborgarna som möjligt. Ett annat motiv är att skapa bättre möjligheter till samverkan med kommunala organ.

Ett exempel på respektive strategi presenteras kortfattat i det följande.

14.4.5. Sörmlandsmodellen

Modellen innebär att nämnder och direktioner avskaffas. Kvar blir — med den nya kommunallagens terminologi — landstingsfullmäkti- ge och landstingsstyrelse. Fullmäktige kommer att sammanträda oftare än vad dagens landstingsmöte gör. Ett antal utskott inrättas. Dessa får till uppgift att följa verksamheten och bereda ärenden för fullmäktiges beslut.

Utskott har inrättats för

— sjukhusvård och regionsjukvård — primärvård, tandvård, förebyggande hälsovård och psykiatri — omsorger — kultur och utbildning — regionalpolitik, trafik, turism

Tre förtroendeutskott, baserade på geografisk indelning, har som uppgift att hålla kontakt med medborgarna i sin del av länet.

Utskottspolitikers uppgift blir att utvärdera verksamheten och att företräda medborgarna.

Landstingsstyrelsen utformar och utvärderar de avtal som lands- tinget, med hjälp av en avtalsenhet, sluter med olika producenter av vård och annan service (såväl egna som fristående producenter). Styrelsen har också det yttersta ägaransvaret för landstingets egna verksamheter.

14.4.6. Bohusmodellen

Bohuslandstinget var ett av de landsting som tidigt startade ett förändringsarbete genom en aktiv decentralisering. I mitten av

80-talet startade så ”Projekt 90” med målsättningen att öka vårdens kvalitet och skapa bättre styrmöjligheter för politikerna.

Projektet har delats in i tre etapper. Den första, som nu är i det närmaste avslutad har bestått i ett brett upplagt utvecklingsarbete med syfte att ge basenheterna i en decentraliserad organisation förutsättningar att ta ett självständigt ekonomiskt ansvar samt kun- na följa upp verksamheten mot de mål man formulerat. En renod- ling av spelregler mellan tjänstemän och politiker och mellan olika adminstrativa nivåer har skapat organisatorisk klarhet. Valfriheten för patienten att välja vårdgivare och vårdinrättning är ytterligare ett inslag i förändringsarbetet. Arbetet har bedrivits i ett avgränsat försöksområde.

Projektets andra fas som inleddes 1990 innebär att en ny styrmo- dell och en ny politisk organisation utvecklas. Förändringarna har tre komponenter

— rollerna som beställare, producent och finansiär görs tydligare — vårdproducenterna ersätts per prestation i stället för med årliga anslag — informationen om verksamheten och dess kostnader till besluts- fattare på kliniknivå och övriga produktionsansvariga förbätt- ras.

Landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen fungerar som finan— siär av och ägare till landstingets verksamheter samt har det yttersta ansvaret för hälso- och sjukvården. Fullmäktige och styrelse kom— mer även fortsättningsvis att ha dubbla roller som producent- och konsumentföreträdare.

Sjukhus- och primärvårdsnämnderna avskaffas och i deras ställe inrättas 14 lokala hälso- och sjukvårdsnämnder, vars uppgift blir att företräda medborgarna och patienterna. Nämnderna svarar för att befolkningen får den vård den behöver. Vård kan köpas från olika producenter. Ambitionen är att varje individ eller familj skall ha sin egen läkare eller sitt eget vårdlag. Patienterna har rätt att välja vårdgivare inom eller utanför landstingsorganisationen. Betydelsen av samverkan med kommunerna, försäkringskassan, apotek och andra samhällsorgan understryks.

För att kunna fullgöra alla dessa uppgifter får de lokala hälso- och sjukvårdsnämnderna ansvaret för pengarna till sjukvård och förebyggande insatser. Sjukhusen säljer sedan sjukvård till nämn- derna med utgångspunkt från en prislista där varje diagnos har ett pris. Här kommer det 5 k DRG-systemet (diagnosrelaterad gruppe- ring) att användas.

Kvalitetssäkring ses som ett viktigt inslag i förnyelsearbetet. För

en effektiv hantering av detta inrättas en fristående nämnd som skall ha ansvar för kvalitets—, förvaltnings— och sakrevision.

Under fas tre (med början 1992) påbörjas införandet av styrmo- dellen i hela landstingsområdet. En väsentlig del i förnyelsearbetet är att lyfta fram och tydliggöra den politiska rollen, göra landstings- fullmäktige till ett forum för öppen debatt samt samordna in- satserna när det gäller den regionala utvecklingen och människors livsmiljö. Som forum för det sistnämnda inrättas en särskild regio- nalpolitisk delegation inom landstingsstyrelsen.

14.5. Aktuella utvecklingslinjer

14.5.1 Internationell utblick Jämsides med den förändringsprocess, som hälso- och sjukvården sedan länge är engagerad i, pågår med oförminskad styrka debatten om hälso- och sjukvårdens framtid. I den här situationen ökar också intresset för andra länders välfärdssystem och val av lös— ningar på motsvarande områden. I blickpunkten för svenskt intresse har Tyskland, Nederländerna och Storbritannien samt USA och Kanada stått. Hälso- och sjukvårdens grundstruktur i dessa fem industriländer uppvisar en stor spridning i val av lösningar. USA utgör den ena ytterligheten med stor variation och pluralism i sitt system, in- kluderande privatfinansiering. Storbritannien tillsammans med Sverige och i väsentliga avseenden också Kanada, intar den andra ytterligheten med ett sammanhållet system, lika för alla och med en i huvudsak offentlig finansiering.

Tar man också in produktionsorganisationen i bilden faller föl- jande mönster ut

a) Sverige och Storbritannien: offentlig finansiering och offentlig produktion

b) Kanada: offentlig finansiering och oberoende produktion

c) Tyskland och Nederländerna: obligatorisk sjukförsäkring/finan- siering via försäkringsbaserade system och oberoende produk- tion

d) USA: frivillig sjukförsäkring/blandad finansiering och oberoen— de produktion

I debattboken Sjukvård i andra länder — Vad kan Sverige lära (red: Göran Arvidsson/Bengt Jönsson, SNS förlag, nov 1991) görs en klassificering av olika system i

— försäkringsfinansierade system — skattefinansierade system — planekonomiska system.

De sistnämnda, som endast återfinns i Östeuropa, står inför stora problem och behov när det gäller att bryta den allmänna nedgången i hälsostatus, ändra prioriteringarna inom vården mot en vård på lika villkor, söka nya finansieringssystem via skatter och/eller för— säkringar samt åstadkomma effektivitet i produktionen.

När det gäller försäkrings— respektive skattefinansierade system i de västerländska marknadsekonomierna står båda systemen inför det gemensamma behovet att kontrollera och begränsa växande kostnader, komma till rätta med låg produktivitet genom t ex olika typer av marknadsinslag, utveckla och öka användningen av ade- kvata mätmetoder och prissättning av prestationer och åtgärder inom vården.

Mycket talar för att de olika systemen ”rör sig mot varandra” vilket bl a har sin grund i ömsesidiga studier av varandras system och där det egna systemet söker kompletterande förbättringar med lämpliga delar från andras. I Sverige och Storbritannien sker en rörelse i riktning mot ökade inslag av marknadsorientering. I Ne- derländerna och Tyskland finns en tendens mot ökad offentlig reglering.

Den här bilden bekräftas av den grupp internationella forskare som hösten 1991 på uppdrag av SNS presenterade en granskning av svensk hälso- och sjukvård. Gruppens analyser har presenterats i en skrift med titeln ”International Review of the Swedish Health Care System”, (SNS Occasional Paper 19913).

Gruppen menar att svensk sjukvård inte befinner sig i någon kris men att Sverige — i likhet med västvärldens övriga rika industrina- tioner — har ett antal problem som dessutom samverkar. Gruppen pekar på låg produktivitet, extrem slutenvårdsorientering, dålig tillgänglighet och alltför svag konsumentorientering.

Forskargruppen summerar sin betraktelse med ett antal rekom- mendationer och en varning för att ”slänga ut barnet med badvatt- net”. Bland rekommendationerna återfinns följande uppmaningar

— trygga möjligheten att hålla totalkostnaden i schack — ge bättre incitament till prestationer i vården och erkänn att finansiella och andra incitament påverkar beteendet i systemet — låt pengarna följa patienten, inte producenten — lyft fram bassjukvården och allmänläkarna.

14.5.2. EG-anpassning

En EG—anpassning av sjukvården torde knappast komma att inne- bära krav på förändring av själva grundsystemet. Det kan noteras att Sverige inte på något dramatiskt sätt skiljer sig från andra jämförbara medlemsländer vad gäller hälso— och sjukvårdens andel av de offentliga utgifterna.

Härtill kommer att vissa skillnader som idag finns mellan Sverige och vissa EG-länder sannolikt kommer att utjämnas. Det gäller främst beträffande olikheter i åldersstruktur och omhändertagan- deform för äldre.

Sjukvården har tidigare inte omfattats av EG—traktaten men vid Maastricht-mötet i december 1991 lyftes hälso- och sjukvårdsområ- det in bland EGs kompetensområden. Detta kommer sannolikt att innebära att EG på olika sätt och i olika avseenden kommer att ta initiativ i riktning mot en gemensam normbildning på området i syfte att överbrygga sådana olikheter som kan utgöra hinder i det fria utbytet inom EG-området. På vilka områden detta kan bli aktuellt är ännu för tidigt att ha någon mening om. Kvalitetsfrågor och etiska frågor är exempel på tänkbara områden.

Ett framtida EG—medlemskap kommer dock att få effekter för sjukvården på en rad enskilda punkter tex utbildningslängd för vissa yrkesgrupper inom vården, standardiseringskrav för sjuk- vårdsutrustning, upphandlingsfrågor, godkännande av läkemedel m m.

1453. Aktuella utredningar/idématerial

En parlamentarisk utredning har tillsatts för att dels bedöma hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till år 2000, dels överväga hur hälso— och sjukvården i framtiden skall finansieras och organiseras. Analysen skall grundas på en analys och värdering av i första hand tre olika finansierings- och organisationsmodeller

— reformerad landstingsmodell — primärvårdsstyrd vård — obligatorisk sjukvårdsförsäkring

Modellerna skall vidareutvecklas efter svenska förutsättningar och en bred belysning av för- och nackdelar skall göras med utgångs- punkt från — möjligheten att verka för en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen — vårdens tillgänglighet och kvalitet

— individens valfrihet

— att etableringsfrihet successivt skall införas och konkurrensen mellan olika alternativ därmed öka

— det demokratiska inflytandet — möjligheterna för hälso- och sjukvården att samverka med and- ra samhällssektorer — kostnadseffektivtet och förutsättningar för kostnadskontroll

— möjligheterna till kvalitetskontroll, nationell uppföljning och utvärdering — möjligheterna till förnyelse och utveckling.

Uppmärksamheten på hälso- och sjukvårdsfrågorna är också i öv— rigt stor och har så varit under relativt lång tid. Bara under de senaste två åren har ett tiotal idé- och programskrifter presenterats av olika intressegrupper. Ett uppmärksammat område har varit husläkarfrågan. Läkarförbundet, Landstingsförbundet och nu se- nast Socialdepartementet har alla presenterat sin syn på just den frågan. Jag har valt att i starkt koncentrerad form presentera depar— tementets promemoria i frågan.

Regeringen uttalade redan i regeringsdeklarationen sin avsikt att lägga fram förslag om åtgärder i avsikt att stimulera tillkomsten av ett husläkarsystem. Av den promemoria som socialdepartementet presenterat som underlag för en kommande proposition framgår följande.

Alla skall senast år 1995 ha tillgång till en egen husläkare. Den enskilde väljer sin husläkare genom att teckna sig på dennes patientlista. Husläkaren tillgodoser behovet av bassjukvård men också insatser av preventiv karaktär aktualiserade i kontakten mel— lan läkare/individ. I promemorian sägs att valet av husläkare skall kunna ske utan restriktioner men att det finns fördelar i att den enskilde viljer en husläkare nära sin bostadsort. Personer som inte på eget initiativ väljer husläkare listas på tillgänglig läkare. En husläkare skall inte ha rätt att säga nej till någon patient under förutsättning att plats finns på listan.

Den framtida svenska husläkaren skall ha minst 1 000 och högst 3 000 patienter listade hos sig. Ersättningen baserar sig på dels en fast ersättning — ca 70 — 80 % av den totala ersättningen — dels någon form av behandlingsersättning vilken ännu inte preciserats. Mini— miersättning läggs, enligt förslaget, fast på central nivå. Sjukvårds- huvudmannen kan sedan — om så bedöms nödvändigt — ge högre ersättning per listad patient. Patientavgift tillkommer slutligen.

I det svenska husläkarsystemet förutsätts inte någon form av ”grindvaktarfunktion” införas, dvs patienten kommer inte att av— krävas remiss för besök hos specialist. Risken för överkonsumtion av specialistvård och därmed ökade kostnader föreslås stävjas ge- nom högre patientavgift om patienten söker specialistvård utan remiss. Denna högre kostnad omfattas inte av högkostnadsskyddet.

Det förslag om en successiv etableringsrätt för privatläkare som regeringen aviserade i regeringsdeklarationen förverkligas i huslä- karreformen. Här föreslås att den som vill etablera sig som husläka- re ska kunna göra detta antingen som landstingsanställd eller som privatpraktiker. Kompetenskravet är allmänmedicinsk specialist- kompetens. Är detta krav tillgodosett samt minimiantalet listade patienter uppnåtts har husläkaren rätt till ersättning av sjukvårds- huvudmannen. Svårigheter att få till stånd etablering i glesbygds- områden eller i områden med socialt tung patientstruktur kan lösas genom att ersättningen differentieras, menar man.

Antalet specialistkompetenta läkare bedöms i dagsläget otill- räckligt för att kunna erbjuda samtliga invånare i landet en egen husläkare. Här krävs således vissa åtgärder för att nå upp till erforderligt antal. En successiv övergång till husläkarsystemet tor- de av den anledningen bli nödvändig.

Förslaget till husläkarsystem kommer att remissbehandlas och därefter ligga till grund för den proposition regeringen avser lägga fram under hösten 1992.

Ett annat debattinlägg rörande värden som helhet svarar Lands- tingsförbundet för i sin rapport Vägval som är resultatet av ett projekt tillsammans med en rad intressenter inom vårdområdet. I Vägval tecknas tre olika modeller — scenarier — för hur den framtida svenska sjukvårdssystemet skulle kunna te sig — riksmodellen, sam- ordningsmodellen och befolkningsansvarsmodellen.

I riksmodellen finansieras sjukvården av staten via den statliga inkomstskatten och en löneskatt som arbetsgivarna erlägger. Upp- handlingen sköts av professionella agenter. Produktionen sker i konkurrens och betalningen sker efter prestation. Landstingen blir en av flera producenter.

I samordningsmodellen kopplas vård och sjukförsäkring samman för personer i yrkesverksam ålder. Vård och socialtjänst samordnas för barn, ungdomar och pensionärer. Kommunerna får ansvaret för den senare gruppen och försäkringskassan för den arbetsföra be- folkningen. Verksamheten finansieras via kommunal respektive statlig inkomstskatt. Landstingen reduceras till vårdproducenter.

Befolkningsansvarsmodellen bygger på att Sverige är indelat i åtta självstyrande regioner med egen beskattningsrätt. Regionerna har ansvaret för en rad samhällsfrågor som spänner över flera samhällssektorer. Varje region ansvarar för hälso— och sjukvård samt utbetalning av sjukpenning, förtidspension och arbetsskade- försäkring. Vårdproduktionen sker i huvudsak i regionens egen regi men utesluter inte andra producenter.

Praktiskt taget allt i dagens sjukvårdssystem ifrågasätts. Endast ett ting är ”heligt” nämligen hälso— och sjukvårdslagens portalpara-

graf rörande en god hälsa och god vård på lika villkor för hela befolkningen.

De tre modellerna har konstruerats och konsekvensanalyserats med avseende på fyra aspekter

— tillhandahållande — vem ansvarar för att en viss service finns när den behövs, i det här fallet hälso- och sjukvård — finansiering av vården — produktion av vården — kontroll av vården.

Vid en jämförelse med den av regeringen nyligen tillsatta utred- ningen om vårdens framtida finansiering och organisation företer ”Vägvals” tre modeller mer eller mindre långtgående likheter med de modeller som den parlamentariska kommittén skall överväga. Den aktuella debatten uppvisar med andra ord en ganska god samstämmighet med avseende på vilka problem som är aktuella att tackla men också vilka medel som står till buds vad gäller att komma tillrätta med situationen. De olika systemlösningarna är dock högst disparata och därmed också i hög grad kontroversiella.

14.6. Sammanfattande bedömning

En bred samstämmighet kring vården, dess innehåll och uppbygg- nad har kännetecknat svenskt agerande under åren. Jag ser inte heller att detta förhållande har ändrats.

Hälso- och sjukvården är inne i ett omstruktureringsskede där vissa mer eller mindre manifesta utvecklingstendenser kan skönjas. Hit hör landstingens egna insatser vilka är inriktade på att med olika ”marknadsinslag” åstadkomma en ökad effektivitet och pro- duktivitet. Detta tar sig uttryck i — åtskillnad mellan beställande och producerande funktioner för att åstadkomma en fingerad marknad, — ökande marknadsekonomiska inslag genom bl a prestationser- sättningar i relationen mellan köpare och säljare, — en ökad intern affärsmässighet mellan kärnverksamhet och oli— ka typer av service- och stödjande verksamhet, — en öppnare inställning till konkurrensinslag — allt från intrapre— nader till generell etableringsfrihet för olika vårdgivare liksom motsvarande effekter av patientens fria val av vårdgivare. Andra insatser med, i varje fall delvis, samma syfte — dvs ett bättre tillvaratagande av satsade resurser — är de försök som genom sek- torsöverskridande samverkan mellan å ena sidan sjukvård och sjuk- försäkring och å andra sidan sjukvård och socialtjänst nu prövas på

ett antal platser i landet. Försöken har som övergripande syfte att minska belastningen i samhällsekonomin men parallellt också att åstadkomma en — samlat sett — bättre situation för den enskilde medborgaren. De båda försöksprojekten löper parallellt och följs upp och utvärderas kontinuerligt.

Ett tredje område, som är föremål för ökad uppmärksamhet, är den enskilde konsumentens/patientens situation och önskemål vad gäller vårdområdet. Denna ökade uppmärksamhet tar sig uttryck i

— ökad valfrihet för patienten vad gäller såväl läkare som vårdin— rättning och geografisk area inom vilket det fria valet kan ske, — försök med införande av olika varianter av husläkarsystem som förutom ökad valfrihet för patienten också skall svara mot pati— entens önskemål om förbättrad kontinuitet, — att politikerns roll som konsumentföreträdare lyfts fram och accentueras genom att det politiska intresset styr bort från pro- duktionen och inriktas mot tillhandahållande och finansiering samt uppföljning och utvärdering av kostnader och kvalitet.

Sist men inte minst pågår en process i vilken ”vårdområden” med tunga inslag av boende, omsorg och basal vård flyttas över från landstingen till primärkommunerna.

Ädelreformen, där ansvaret för vården av äldre och handikappa- de samt betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade redan överförts till primärkommunerna, är ett steg i denna process.

Omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda står inför en liknande förändring. Överföringar mellan landsting och kommuner pågår med stöd av vad som stadgas 1 omsorgslagen. I propositionen med anledning av Handikapputredningen kommer sannolikt förslag om en överföring av ansvaret från landsting till kommuner vad gäller boende, omsorg och behandling i socialtjänstlagens mening för denna grupp i landet som helhet. Habilitering och behandling före- slås bli kvar i landstingens regi.

En annan patientgrupp, aktuell för förtydligande vad gäller olika huvudmäns ansvar på olika områden, är patienter med vissa typer av mer eller mindre grava psykiska störningar. Det blir nu allt vanligare att denna patientgrupp har ett eget boende sedan om— struktureringen av psykiatrin från institutionsvård till öppna vård— former genomförts.

Psykiatriutredningen som tillsattes år 1989 — bland annat för att klarlägga effekterna av omstruktureringen — lägger sitt slutbetän- kande i augusti 1992. Mycket talar för att kommunens ansvar vad gäller boende, basal vård och primärt socialt omhändertagande kommer att accentueras också för den här patientgruppen. Tanken

på en rättighetslagstiftning för patienter med svår psykisk störning, vilken ger rätt till bostad, kommunal sysselsättningsgaranti, rätt till stödperson m m förs fram 1 utredningen. Tanken på att i likhet med Ädel— reformen föra över vissa resurser från landstingen till kom- munerna tex vissa boendeformer, allmänaktivering m m, kanske också betalningsansvar för ”medicinskt färdigbehandlade”, prövas i utredningen. Syftet är att ge den enskilde en gynnsammare situa- tion genom att bland annat åstadkomma en klarare ansvarsför- delning mellan huvudmännen.

Många parallella aktiviteter pågår således. Insatserna är till delar överlappande men också kontrasterande. Någon enkel och entydig bild av åt vilket håll hälso- och sjukvården är på väg ärinte helt lätt att fånga in. Vissa företeelser spretar mer än andra åt olika håll. Ett exempel på detta är patientens fria val av läkare och vårdinrättning inom sin sjukvårdsregion kontra husläkarsystemet med val av en bestämd egen husläkare — företrädesvis nära bostadsorten. Den 5 k ”gränslösa sjukvården” med fritt val av läkare/vårdinrättning från gång till annan ligger måhända bättre i linje med en — inom en region— mer rörlig befolkning än det mindre flexibla systemet med en bestämd” egen doktor”. Även begreppet upptagningsområde” tappar mycket av sitt innehåll 1 ett motsvarande perspektiv.

Det mesta talar för att hälso- och sjukvården går mot ett system med spelregler som balanserar mellan å ena sidan marknad och konkurrens och å andra sidan reglering och restriktioner. Det är i det här spelfältet landstingens utvecklingsarbete har sin tyngdpunkt men där också patientens ”fria val” är ett inslag.

I den uppgift jag har mig förelagd har jag främst intresserat mig för frågan om i vilket samhällsorganisatoriskt sammanhang det politiska inflytandet skall utövas — lokalt, regionalt, centralt. Till delar hänger detta samman med val av finansieringsmodell — en fråga som nu är föremål för en parlamentarisk utredning.

Av direktiven för denna utredning utesluts ingen samhällsnivå som tänkbar framtida finansiär respektive närmast ansvarig för de politiska strategiska besluten på området. Jag har därför — som framgått av det föregående —— valt att också ta in vårdansvaret i de tre huvudmodeller jag redovisar i kapitel 5.

Särskilt yttrande

av Sune Eriksson, sakkunnig

Utredaren har avstått från att redovisa egna värderingar beträffan- de de olika modellerna för fördelning av ansvar för samhällsupp— gifter. Jag respekterar och uppskattar detta förhållningssätt och avstår också för egen del från värderande omdömen. Jag vill där- emot redovisa mina åsikter beträffande sådana brister i det nu presenterade utredningsmaterialet som jag anser vara av mera på- taglig betydelse för frågans fortsatta behandling. Brister som vä- sentligen kan härledas till knappheten på tid och resurser för en mycket komplex uppgift.

Med försiktiga formuleringar har utredaren redovisat bedöm- ningen att samhällets organisation för uppgifter av regional karak— tär bör grundas på en indelning av landet i 8-12 regioner. De olika modellerna för ansvarsfördelning har konstruerats och behandlats från denna utgångspunkt. Utredarens slutsats om den regionala indelningen grundas väsentligen på allmänt hållna resonemang om övergripande planering vars konkreta innehåll och betydelse inte blir närmare belyst.

Det skulle enligt min mening ha varit till fördel för belysningen av både ansvarsfördelning och indelning om utredaren fullföljt den preliminärt fastlagda avsikten att redovisa modellerna för ansvars- fördelning och deras konsekvenser både vid i huvudsak oförändrad och radikalt ny indelning. Den metoden skulle ha nödvändiggjort mera inträngande analyser både av de reella behoven av sam- ordning på någon regional nivå och av vad som därvid utgör ade- kvat regional nivå. Analyserna har nu stannat på en ambitionsgrad som vid frågans fortsatta behandling kan ge onödigt stort utrymme för oprecist tal om behovet av övergripande samhällsplanering eller om auktoriativ talesman för regionen i stället för önskvärd fokuse- ring på vilja och förmåga till det konkreta, konstruktiva handlande som kan påverka näringslivets utveckling och människors välfärd.

I vissa delar av landet finns tendenser att områdena som omfattar flera län smälter samman till nya, större regioner. Det kan te sig naturligt att anpassa rikets administrativa indelning till denna ut- veckling även om länsindelningen då blir än mer oenhetlig än nu. Utredaren pekar i sina slutomdömen på möjligheten av ett sådant agerande och förutsätter då att de nya, större regionerna skall ta på sig eller tilldelas ett ökat ansvar för infrastrukturen. Det innebär att även uppgiftsfördelningen mellan nationell och regional nivå blir oenhetlig. Konsekvenserna härav är tyvärr föga belysta. Mest be—

svärande ter sig avsaknaden av analys beträffande finansieringsan- svarets lösning.

Bedömningarna av de olika modellernas konsekvenser är enligt min mening alltför ytliga och ”utslätande”. Utredaren har vägletts av ambitionen att inte fördjupa meningsmotsättningar. Detta borde inte ha fått hindra en djupare analys och tydligare redovisning av de olika alternativens konsekvenser. De olika alternativens möjlig— heter och begränsningar borde t ex ha penetrerats beträffande ska- pandet av goda utvecklingsbetingelser och god resurshushållning sett i nationellt perspektiv. Av intresse att notera i det samman- hanget är att det för alternativet med regionalt folkstyre är en given förutsättning att ansvaret för infrastrukturen i hög grad splittras till regionerna, medan de andra alternativen därvidlag är mera flex- ibla. Skillnaderna mellan de olika alternativen har alltså enligt min mening inte blivit tillfredsställande tydliggjorda.

Bättre belysning hade varit önskvärd även beträffande förhållan- det mellan lokal och regional nivå och människornas reella möjlig- heter till delaktighet i beslutsprocesserna.

Särskilda yttranden

av Sören Häggroth, sakkunnig

Utredaren har enligt sina direktiv (Dir 1991:31) haft i uppdrag att göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala upp— byggnad samt att göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur.

Enligt min mening har utredaren löst sin uppgift på ett mycket förtjänstfullt sätt och det nu presenterade materialet är ett värde- fullt underlag för fortsatt diskussion och politisk beredning. Den förkortade tiden för utredningsuppdraget har emellertid medfört att analysen inte i alla avseenden kan sägas vara fullständig.

Jag vill i detta yttrande främst peka på behovet av kompletteran- de analyser när det gäller konsekvenserna av de olika alternativen samt när det gäller länsindelningen.

I betänkandet presenteras tre alternativ för den offentliga verk- samhetens regionala uppbyggnad. Ett alternativ innebär ett statligt regionalt ansvar, ett annat bygger på kommuner i samverkan me— dan i ett tredje, regionalt folkstyre, en ny folkvald regional nivå inrättas.

Av dessa tre alternativ innebär alternativet regionalt folkstyre — om det skulle komma att förverkligas — en radikal förändring i förhållande till den svenska förvaltningstraditionen, som i grunden är ett tvånivåsystem — Statsmakterna och en väl utvecklad kommu- nal självstyrelse med tyngdpunkten på den lokala nivån.

Ett mer utvecklat regionalt folkstyre med direktvalda organ och egna ekonomiska resurser samt omfattande ansvar för infrastruktur m 111. skulle de facto innebära att en ny typ av huvudman etableras mellan den nationella och den kommunala nivån. Detta skulle bli en huvudman som skulle hantera både statliga uppgifter och upp- gifter som skulle bedrivas på uppdrag av regioninvånarna. Även om utredaren har utgått från att de nya regionala folkstyrelseorganen inte skulle ha några direkta befogenheter i förhållande till kommu- nerna är det ingen tvekan om att dessa organ ändå skulle ha ett betydande inflytande över såväl kommunernas utvecklingsbetingel— ser som användningen av statens resurser.

Mot denna bakgrund beklagar jag att tiden inte har medgivit en mer djupgående analys av konsekvenserna av alternativet med regionalt folkstyre. Detta behöver i ett fortsatt arbete bedömas betydligt mer grundligt både vad avser konsekvenserna för den nationella politiken och för den kommunala självstyrelsen.

Med tanke på den kommunala självstyrelsens starka ställning i Sverige är det synnerligen angeläget att ett eventuellt framtida

beslut om att stärka den regionala nivån i samhällsorganisationen — oavsett vilken struktur som då väljs — utgår från kvalificerade bedömningar av hur en sådan utveckling påverkar den kommunal självstyrelsen och den kommunala demokratin.

Som utredaren så riktigt påpekar bör länsindelningen ses i rela— tion till den framtida uppgiftsfördelningen på den regionala nivån. Slutsatsen av detta måste rimligtvis bli att frågan om ändrad länsin— delning kan tas upp först sedan uppgiftsfördelningen på den regio- nala nivån har lagts fast.

Det är ingen tvekan om att det finns ett allt starkare behov av samverkan över nuvarande läns— och landstingsgränser. Det är ock— så helt uppenbart att länen inom åtskilliga statliga verksamhetsom- råden liksom också inom den privata sektorn har spelat ut sin roll som regional indelningsgrund.

Men det ligger samtidigt ett mycket stort värde i att den statliga förvaltningen är företrädd i hela landet, så nära medborgarna som möjligt. Och trots allt spelar länen fortfarande en viktig roll som grund för väsentlig samhällsverksamhet.

Utredaren har inte redovisat huruvida det skulle vara möjligt att klara de allt mer framträdande regionala samordningsbehoven ge- nom ett mer utvecklat samarbete över nuvarande läns— och lands- tingsgränser. Innan en sådan bedömning har gjorts finns det inte någon grund för attt föreslå en ändrad länsindelning.

Utredaren har inte heller kunnat visa att en ändrad länsindelning skulle kunna medföra att mer naturliga planeringsregioner än idag kan skapas. Presentationen av tre alternativa indelningar skapar snarast ett intryck av att det inte finns några naturliga nya in- delningar av landet som skulle kunna ersätta den nuvarande länsin- delningen.

Ett fortsatt arbete med frågan om läns- och regionindelningen bör enligt min mening innefatta följande moment:

— Analys av konsekvenserna av en ändrad uppgiftsfördelning för läns— och regionindelningen. — Bedömning av om den regionala samhällsverksamheten behö— ver bedrivas inom ramen för en enhetlig indelning eller om olika indelningsgrunder kan tillämpas. — Konstruktion av ny läns- och regionindelning med stöd i nä- ringsgeografiska studier samt studier av administrativa sam- ordningsbehov på regional nivå.

Det fortsatta beredningsarbetet när det gäller läns- och region- indelningen bör enligt min mening ske förutsättningslöst och mot bakgrund av de ställningstaganden som görs beträffande uppgifts- fördelningen på regional nivå och de andra förhållanden som jag pekat på i det föregående.

Slutligen vill jag uttrycka min stora uppskattning över att ut- redaren velat ifrågasätta det traditionella svenska sättet att genom- föra administrativa reformer genom lösningar som tillämpas på ett enhetligt sätt i hela landet. Utvecklingen i olika delar av landet visar att det finns starka skäl för regering och riksdag att överväga en förändringsstrategi för den regionala nivån som tar stor hänsyn till lokala och regionala företrädares behov och önskemål.

Kommittédirektiv

Analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad

Dir. 199113]

Beslut vid regeringssammanträde 1991-04—18

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson. anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas med uppgift att göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt att göra en perspek- tivstudie med olika alternativ för en framtida struktur.

Bakgrund

Sedan flera decennier pågår en omfattande decentralisering av samhälls- uppgifter.

Allt fler uppgifter har förts över till kommunerna från såväl staten som landstingen. Nyligen har riksdagen fattat beslut att ge kommunerna ett sam- lat ansvar för långvarig service och vård till äldre och handikappade (prop. l990/9l : l4. SoU 9, rskr. 97). Riksdagen har också beslutat att ge kommu- nerna ett samlat driftansvar för skolan.

Under lång tid har landstingen tagit ett växande ansvar för den offentliga hälso— och sjukvården. Landstingen har också under de senaste decennierna fått nya uppgifter inom bl.a. trafik- och kulturområdena.

Sedan början av 1970-talet pågår en reformering av den statliga förvalt- ningen på regional nivå. Genom 1971 års länsförvaltningsreform stärktes länsstyrelsernas samordningsansvar samtidigt som en lekmannastyrelse in- fördes i länsstyrelsen. Länsstyrelsernas samordnande roll har stärkts ytterli— gare genom riksdagens beslut (prop. 1988/891154. 1989/90 BoU:4. rskr. 89) om en ny regional statlig förvaltning med en förstärkt länsstyrelse fr.o.m. den 1 juli 199].

! diskussionen om den regionala organisationen har det förts fram idéer om ett fåtal stora län respektive landsting. Men också mindre genomgri-

få

%li?!

Dir. l99|:3

pande förändringar har aktualiserats. Den statliga Storstadsutredningen har i sitt betänkande Storstadsliv. Rika möjligheter— hårda villkor (SOU 199036) föreslagit att länsindelningen ändras i västra Sverige.

På några statliga förvaltningsområden diskuteras om den nuvarande läns- indelningen är en lämplig grund för myndighetens regionala indelning. Inom delar av den statliga verksamheten finns ett intresse av att skapa regionala enheter som omfattar flera län. Dessa regionala enheter är dock sällan upp- byggda på likartat sätt utan varje verksamhet strävar efter en egen regional indelning. vilket medför problem när det gäller samordning och överblick.

Det förs också en diskussion om landstingens framtida roll och uppgifter. i denna diskussion sätts ibland landstingens existens ifråga samtidigt som det också förekommer förslag om att ge landstingen ett större ansvar för regio- nens angelägenheter och utveckling.

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har i en gemensam skrivelse till regeringen i december 1990 begärt en samlad översyn av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att tiden nu är mogen för att göra en mer samlad analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbygg- nad och en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur. En särskild utredare bör tillkallas för att göra detta. Syftet är att skapa en god saklig grund för en sammanvägning av olika intressen.

Förändringar som påverkar utvecklingen av den regionala organisationen

Det blir allt mer uppenbart att vissa samhällsproblem behöver lösas ge- nom ett utvidgat samarbete oberoende av nuvarande sektoriella och admi- nistrativa gränser.

Regeringen har i propositionen om näringspolitik för tillväxt (l99ll/9l187) lämnat förslag till insatser i fråga om kommunikationer och övrig infrastruk- tur. Förslagen innebär bl.a. att vissa större järnvägsprojekt såsom Västkust- banan och Mälardalsbanan samt omfattande trafikinvesteringar i storstads- områdena skall komma till stånd.

Flera av de större trafikprojekt som tas upp i den näringspolitiska proposi- tionen. liksom en del andra större projekt. t.ex. Öresundsbron. skapar be- hov av ett utvidgat regionalt samarbete när det gäller planering. finansiering och genomförande. Ett flertal olika huvudmän är i regel berörda av de nk- tuella projekten.

Pa miljöområdet finns det stora behov av samarbete över länsgränserna. Ett uttryck för detta är att regeringen under senare är har tillsatt olika dele- gationer för att föreslå lösningar på miljöproblem som måste hanteras samlat inom en större region.

lnom totalförsvaret förs en diskussion om hur utvecklingen av hotbilden

päverkar behovet av samordning av försvarsinsatserna. Mycket tyder på att nuvarande geografiska indelning av totalförsvaret innebär nackdelar från operativa utgångspunkter.

| de svenska storstadsomradena har man valt olika lösningar för samhälls» byggandets organisation pä den regionala nivan. ! Stockholmsregionen har landstinget ansvaret för regionplaneringen och den samordnande utbyggna— den och driften av kollektivtratiken. l Göteborgs— och Malmöregionerna är ansvaret mer uppdelat. Dessa fragor har även behandlats i samband med för- handlingarna om trafik och miljö i storstadsområdena.

Inom hälso- och sjukvärden pägär ett förändringsarbete som kommer att piiverka saväl värdens tillgänglighet som formerna för styrning och ledning.

Allt fler sjukvardshuvudmän medger fritt val av sjukvård inom en större region än det enskilda landstinget.

Landstingen i Stockholms län. Malmöhus län. Göteborgs och Bohus län och Kopparbergs lätt har inlett praktiska försök att särskilja beställar— och producentrollerna för att därigenom öka effektiviteten. I flera landsting för- bereds nu ocksä en större koncentration av det politiska arbetet till det di- rektvalda Iandstingsmötet. Därtill kommer att statsmakterna i olika sam— manhang tagit initiativ till försöksverksamhet som kommer att förändra sjukviirdshuvudmännens roll samt relationer till kommunerna och försäk- ringskassorna. Erfarenheterna av dessa försök kan fa betydelse för hur den offentliga sektorn pä regional nivä organiseras i framtiden. bäde inom sjuk- vården och inom andra områden.

Behovet av samarbete inom större regioner kommer troligen att öka inom utbildningsverksamhcten.

I olika delar av landet samarbetar ocksä kommuner. landsting och statliga myndigheter inom större regioner kring gemensamma utvecklingsfrägor. t.ex. i Bergslagen.

En särskild fråga är hur internationaliseringcn päverkar den offentliga verksamhetens institutionella uppbyggnad. I ett Europa med öppna gränser för handel med varor och tjänster är det troligt att det uppstått nya mönster för samverkan mellan politiska och administrativa institutioner i olika liiit- der. Regionernas betydelse växer i hela [Europa samtidigt som national- och förbundsstaterna ställs inför itya anspråk som de mäste kunna möta med hänsyn till nya regionala förutsättningar.

Uppdraget

Utredarens arbete bör ha som utgångspunkt att det även framgent kom— mer att ställas stora krav pä hushållning med den offentliga sektorns ekono- miska resurser. Detta kräver ökad produktivitet och effektivitet samt om- prövningar av existerande utgiftsprogram och samhällsorganisation_ Rege-

ringens malsät'tning är att de offentliga utgil'ternas andel av bruttoiialionah produkten skall minska för att pa sikt skapa utrymme för att sänka skatte- trycket.

Utredaren bör analysera hur pägaende och förväntade förändringar inom olika samhällsomraden påverkar förutsättningarna för fördelning av arbets- uppgifter mellan central. regional och lokal nivå.

Vidare bör utredaren belysa hur de regionala samarbetsmönstren behöver utvecklas inom offentlig serviceproduktion. försörjning med infrastruktur. totalförsvar. miljöpolitik och samhällsplanering. Utredaren bör överväga i vilken utsträckning ett enda mönster för den regionala indelningen är att fö- redra eller om det är mer iindamalsenligt att tillämpa flera olika indelningar.

Viktiga uppgifter för den statliga förvaltningen pä regional nivä bör även i fortsättningen vara att ansvara för samordning. uppföljning och utvärde- ring av nationella mål samt att arbeta med länets utveckling. Utredaren bör analysera utvecklingen av dessa funktioner mot bakgrund av fortsatt decent- ralisering och inriktning på mal— och resultatstyrning. Den nya organisatio- nen av länsstyrelserna som träder i kraft den I juli l99l ger goda förutsätt- ningar att vidareutveckla deras verksamhet.

Kontakter och samband över landets gränser har fått ökad aktualitet. vil- ket också kommer till uttryck i länsstyrelsernas, kommunernas och lands- tingens verksamhet. Denna tendens måste ges särskild uppmärksamhet vid utredarens framåtsyftande överväganden om den regionala organisationen.

Utredaren bör på grundval av sina analyser och överväganden göra en perspektivstudie med'olika alternativ för en framtida struktur av den offent- liga verksamheten pa regional nivå. Utredaren bör sä fullständigt som möj- ligt redovisa konsekvenserna av de olika alternativen, bl.a. vad gäller möj- ligheterna att uppna skilda nationella mill. effektivitet i resurshushällningen. medborgarinflytande och förtroendevaldas arbetsvillkor. Utredaren bör i sammanhanget särskilt beakta att även intressen utanför samhällsorganen är berörda av de regionala indelningarna.

Arbetets bedrivande

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 1 oktober 1992. Det är angeläget att utredaren har kontakter med forskare, kommuner, landsting. länsstyrelser och övrig statlig förvaltning. näringsliv samt ideella och fackliga organisationer.

Utredaren bör samråda med den utredare (dir. l99|z()()) som regeringen har tillkallat med uppgift att analysera för- och nackdelar med nuvarande länsindelning i västra Sverige.

Pågående och planerad försöksverksamhet med ändrat huvudmannaskap och nya styrformer bör uppmärsammas. Hit hör bl.a. länsförnyelseprojektet

i Örebro län. försöket lned deti s.k. Dalainodellen. frikommunft'irsöket och planerad försöksverksanihct beträffande primärvarden respektive finansiell samordning mellan hälso- och sjukvarden samt socialförsäkringen.

Utredaren har att beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angäende utredningsförslagens inriktning (dir. IOS—lå) och om beaktande av E(i-aspekter i utredningsverksamheten (dir. MMS:—43).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be— myndigar chefen för civildepartementet att tillkalla ett särskild utredare _ som skall omfattas av kommitteft'irordningen (l97özl l9) — med uppgift att göra en översyn av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad.

att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde at utre- daren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningarm.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. ((*ivildepartemcntel)

Kronologisk förteckning

l. Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. U. 2. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. M. 3. Psykiskt stördas situation i kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. S. 4. Psykiatrin i Norden —ett jämförande perspektiv. S. 5. Koncession för försäkringssammanslutningar. Fi. 6. Ny mervärdesskattelag. — Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. Del 2. Fi. 7. Kompetensutveckling - en nationell strategi. A. 8. Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. Fi. 9.Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 10.Ett nytt bolag för rundradiosändningar. Ku. 1 1.Fastighetsskatt. Fi. 12. Konsmärlig högskoleutbildning. U. 13. Bundna aktier. Ju. 14.Mindre kadmium i handelsgödsel. Jo. 15.Dedning och ledarskap i högskolan -— några perspektiv och möjligheter. U. 16. Kroppen efter döden. S. 17. Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. S.

18.Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. S. 19.Långtidsutredningen 1992. Fi. 20.Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. S. - 21.Bostadsstöd till pensionärer. S. 22. EES-anpassning av kreditupplysningslagen. Ju. 23. Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. Fi. 24. Avreglerad bostadsmarknad. Fi. 25.Utvärdering av försöksverksamheten med 3-årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. U. 26. Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i internationella förhållanden. S. 27. Årsarbetstid. A. 28. Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. Fi. 29. Smittskyddsinstitutet -— ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. S. 30. Kreditförsäkring — Några aktuella problem. Fi. 31.Lagstiftning om satellitsändningar av TV-program.Ku. 32. Nya Inlandsbanan. K. 33. Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst? C. 34.Fastighetsdatasystemets datorstruktur. M. 35. Kart- och mätningsutbildningar i nya skolformer. M. 36. Radio och TV i ett. Ku.

37. Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållatden, vårdens innehåll och utveckling. S. 38.Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. U. 39. Begreppet arbetsskada S. 40. Risk- och skadehanten'ng i statlig verksamhetFi. 41. Angående vattenskotrar. M. 42. Kretslopp —- Basen för hållbar stadsutveckling. M. 43. Ecocycles —- The Basis of Sustainable Urban Development. M. 44. Resurser för högskolans grundutbildning. U. 45. Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. M. 46. Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskling kring service, stöd och vård. S. 47. Avreglerad bostadsmarknad, Del II. Fi. 48. Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. Fi. 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstiftnirgen. C. 50. Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. S 51. Översyn av sjöpolisen. Ju. 52. Ett samhälle för alla. S. 53. Skatt på dieselolja. Fi. 54. Mer för mindre — nya styrformer för bam- och ungdomspolitiken. C. 55. Råd för forskning om transporter och kommunikation. K. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. K. 56. Färjor och farleder. K. 57. Beskattning av vissa naturaförmåner m.m. Fi. 58. Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulder utvecklas om vi ingenting gör. M. 59.Läraruppdraget. U. 60. Enklare regler för statsanställda Fi. 61. Ett reformerat åklagarväsende. Del. A och B. Iu. 62. Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. Fö. 63. Regionala roller — en perspektivstudie. C. 64. Utsikt mot framtidens regioner— sju debattinlägg. C. 65. Kartboken. C. 66. Västsverige — region i utveckling. C.

___—___

___—___—

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

Bundna aktier. [13] EES-anpassning av kreditupplysningslagen. [22] Översyn av sjöpolisen. [51] Ett reformerat åklagarväsende. Del A och B. [61]

Försvarsdepartementet

Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. [62]

Socialdepartementet

Psykiskt stördas situation ikommunema _en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. [3] Psykiatrin i Norden — ett jämförande perspektiv. [4] Kroppen efter döden. [16] Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. [17] Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. [18] Statens hundskola. Ombildning frän myndighet till aktiebolag. [20] Bostadsstöd till pensionärer. [21] Rätten till folkpension — kvalifrkationsregler i internationella förhållanden. [26] Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. [29] Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden, värdens innehåll och utveckling. [37]

Begreppet arbetsskada. [39] Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka

— forskning kring service, stöd och värd. [46] Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. [50] Ett samhälle för alla. [52]

Kommunikationsdepartementet

Nya Inlandsbanan. [32] Råd för forskning om transporter och kommunikation. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. [55] Färjor och farleder. [56]

Finansdepartementet

Koncession för försäkringssammanslutningar. [5] Ny mervärdesskattelag.

— Motiv. Del 1.

— Författningstext och bilagor. Del 2. [6] Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. [8] Fastighetsskatt. [11]

Långtidsutredningen 1992. [19] Kontrollfrägor i tulldatoriseringen m.m. [23]

Avreglerad bostadsmarknad. [24]

Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. [28] Kreditförsäkring — Några aktuella problem. [30] Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. [40] Avreglerad bostadsmarknad, Del II. [47] Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. [48]

Skatt på dieselolja. [53]

Beskattning av vissa naturaförmåner m.m. [57] Enklare regler för statsanställda. [60]

Utbildningsdepartementet

Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor ihögskolan. [1]

Konsmärlig högskoleutbildning. [12]

Ledning och ledarskap i högskolan — nägra perspektiv och möjligheter. [15] Utvärdering av försöksverksamheten med 3-ärig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. [25] Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. [38] Resurser för högskolans grundutbildning. [44]

Läraruppdraget. [59]

J ordbruksdepartementet Mindre kadmium i handelsgödsel. [14]

Kulturdepartementet

Ett nytt bolag för rundradiosändningar. [10] Lagstiftning om satellitsändningar av TV-program. [31] Radio och TV i ett. [36]

Arbetsmarknadsdepartementet

Kompetensutveckling - en nationell strategi. [7] Årsarbetstid. [27]

Civildepartementet

Ekonomi och rätt i kyrkan. [9] Kasinospelsverksarnhet i folkrörelsernas tjänst? [33] EES-anpassning av marknadsföringslagstifmingen.[49] Mer för mindre — nya styrformer för bam- och ungdomspolitiken. [54] Regionala roller — en perspektivstudie. [63] Utsikt mot framtidens regioner — sju debattinlägg. [64] Kartboken. [65] Västsverige — region i utveckling. [66]

Systematisk förteckning

Mil jö- och naturresursdepartementet

Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. [2] Fastighetsdatasystemets datorstruktur. [34] Kan- och mätningsutbildningar i nya skolformer. [35] Angående vattenskotrar. [41] Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. [42] Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Develop- ment. [43] Miljöfarligt avfal' - ansvar och riktlinjer. [45] Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. [58]

re? e— '

: -r-

ini—.-

ii: -=_ _. =;-. ' - _-..P-..

r”—

_:

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINGAR: ALLMÄNNA FÖRLAGET, KUNDTJÄNST, 10647 STOCKHOLM, TEL: 08-739 96 30, FAx: 08—739 95 48. INFORMATIONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN 5 (vtD BRUNKEBERGSTORG), STOCKHOLM.

XOSZ'SLSO NSSI o—rmr cr .cn—| ;. MGCI