Regionala roller

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

nala

Reg

r er

EN PER EKTIVSTUDIE

BETÄNKANDE AV REGIONUTREDNINGEN

SME

Statens offentliga utredningar Eg

199263 @

Civildepartementet

roller

Regionala

- en perspektivstudie

Betänkande av

Eegionutredningen

Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpasfrån Allmänna Förlaget, somocksåpåuppdragav regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningarav dessapublikationer

Adress Allmänna Förlaget

Kundtjänst

10647 Stockholm

tel 08739 96 30

Telefax 08739 95 48

Publikationerna kan ocksåköpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan Stockholm.

Omslag Jupiter Reklam

ISBN 91-38-13104-8 Graphic Systems AB, Göteborg 1992 ISSN 0375-250X

Till civilministern

Den 18 april 1991 bemyndigade regeringen chefen för civildepartementet att tillkalla dels en utredare med uppgift att analysera den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad och göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur, dels en utredare med uppgift att analysera nuvarande länsindelning i västra Sverige och föreslå lämpliga åtgärder. De båda utredarna skulle samråda. Senare kom undertecknad att förordnas utredare för

som båda uppdragen. För utredningsarbetet till följd det förstnämn-

av da uppdraget, som redovisas i detta betänkande, har jag använt

namnet Regionutredningen. Västsverigeutredningen redovisas i

SOU 199266.

Utöver direktiv har regeringen överlämnat skrivelser med anknytning till uppdraget från Sydsvenska handelskammaren, Växjö, Karlskrona och Kalmar kommuner samt Landstinget i Skaraborg.

I utredningsarbetet har sakkunniga deltagit professorn Åke

som E. Andersson, vice förbundsdirektören Sune Eriksson, departementsrådet Sören Häggroth och direktören Ulf Wetterberg samt

som expert departementsrådet Olle Stångberg. Organisationsdirektören Simon Andersson har varit utredning-

ens huvudsekreterare. sekretariatet har i övrigt bestått avdel-

av

ningsdirektören Birgitta Eurenius, byrådirektören Björn Hassel-

gren, förste sekreteraren Margareta Jonsson och avdelningsdirektören Lena Söderström. Västsverigeutredningens sekreterare Yngve Johansson har medverkat även i Regionutredningen.

Statskontoret har biträtt utredningen med löpande sekretariatsuppgifter och vissa specialstudier. Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet har bidragit med underlagsmaterial.

överläggningar har ägt rum med företrädare för regeringskansli-

et, riksdagsutskotten, Landstingsförbundet och Kommunförbundet. Landshövdingar, intresseorganisationer, vissa enskilda lands-

ting och kommuner m har beretts tillfälle att framföra sina synpunkter, bl a vid utredningens resor inom landet. Ett seminarium har anordnats om Europas regioner. Sekretariatet har studerat den regionala strukturen i våra grannländer. Ett visst samarbete har inletts med motsvarande utredningar i Finland. Forskare och utredare har beretts möjlighet att lämna bidrag till debattantologi.

en

Regionutredningen. SOU 199263

Utredningsarbetet slutfört och jag överlämnar betänkandet

är nu

Regionala roller perspektivstudie SOU 199263 med bi-

- en

lagorna Utsikt mot framtidens regioner sju debattinlägg SOU

- 199264 och Kartboken SOU 199265.

Särskilda yttranden har avgivits Sune Eriksson och Sören

av

Häggroth.

Stockholm i juni 1992

Bengt Owe Birgersson

Simon Andersson

...m-T

SAMMANFATTNING

Jag presenterar i detta betänkande analys tre alternativ för

en av den framtida uppbyggnaden av den offentliga verksamhetens regionala nivå. Ett alternativ innebär ett statligt regionalt ett

ansvar, annat byger på kommuner i samverkan medan i ett tredje, regionalt folkstyre, en ny regional folkvald nivå inrättas.

Vidare redogör jag för mina överväganden rörande den framtida indelningen av landet i regioner. Jag anser att det finns starka skäl som talar för att det nu är dags att överge den nuvarande länsindelningen. I mina resonemang utgår jag från att landet är indelat i 8-12 regioner.

Utredningen tillkom efter önskemål från kommunernas och

landstingens företrädare om en belysning av den offentliga verk-

samhetens regionala nivå.

Förutsättningar

De viktigaste förutsättningarna för mina överväganden har varit

den allt starkare internationella integrationen, -

en näringspolitik inriktad på hållbar utveckling,

-

ackumulerade förändringar i den statliga förvaltningen stäl-

- som

ler krav på förändringar,

förändringar inom kommuner och landsting aktualiserar

- som

gränsöverskridande samarbete. De alternativ som jag presenterar utgår från bedömning vad

en av

dessa förutsättningar bör betyda för den regionala organisationen, både när det gäller landets geografiska indelning och hur

ansvar kan fördelas mellan olika offentliga huvudmän.

Utredningen har bedrivits samtidigt som och i viss samverkan

med den översyn av länsindelningen i Västsverige dir 199130

som

jag genomfört på regeringens uppdrag. Västsverigeutredningen

presenteras i betänkandet Västsverige region i utveckling SOU

-

199266.

Ett principbetänkande

Detta betänkande har karaktären principbetänkande. Det har

av

till huvudsakligt syfte att i grova drag teckna förutsättningarna för

och alternativ till en framtida regional offentlig organisation.

Hegionutredningen. SOU 199263

Till betänkandet finns två bilagor Utsikt mot framtidens regioner SOU 199264 samt Kartboken SOU 199265.

Jag redogör i betänkandet för den nuvarande utformningen av den regionala offentliga organisationen, utvecklingen i de nordiska och i vissa andra europeiska länder samt aktuella utvecklingstendenser, bl i fråga internationaliseringen och dess effekter. I ett

a om

appendix redovisas analyser ett antal betydelsefulla samhälls-

av områden. De är samhällsplanering, regional ekonomisk utveckling, trafik och infrastruktur, högre utbildning och forskning, kultur samt

hälso- och sjukvård.

Därefter redovisar jag de tre alternativen statligt regionalt ansvar, kommuner i samverkan och regionalt folkstyre. Avslutnings-

vis gör jag en konsekvensbedömning av de organisationsalternativ

jag presenterar, diskuterar finansieringsfrågor, den framtida som regionindelningen samt presenterar min på den fortsatta be-

syn

redningen av frågan om en förändrad regional offentlig organisa-

tionsnivå.

Förändringsbehov

Min inledande analys ger vid handen att ett stort förändringsbehov har ansamlats rörande den regionala förvaltningen. Den successiva

decentraliseringen uppgifter från central till regional och lokal

av nivå har förvisso givit kraftfulla aktörer i kommuner och landsting. Genom reformeringen den statliga länsförvaltningen år 1991 har

av också samlad länsstyrelseförvaltning byggts upp i länen.

en mer

Men såväl landsting som länsstyrelser är ifrågasatta landstingen främst i fråga hälso- och sjukvårdens framtida uppbyggnad,

om organisation och finansiering, länsstyrelserna eftersom länsindelningen tillämpas allt färre aktörer på den regionala arenan,

av vilket ökat behov av samarbete över länsgränserna och ökade

ger samordningsproblem. Jag drar slutsatsen att den nuvarande upp-

byggnaden den regionala offentliga verksamheten bl a av dessa

av skäl bör överges.

Utgångspunkter

Inför presentationen av de tre alternativen redovisar jag ett antal utgångspunkter för mina fortsatta resonemang. En sådan utgångspunkt är att mina förslag skall vara realistiska och möjliga att genomföra. Detta innebär tex att jag avvisat tanken på att bygga

ett federalt system i Sverige. Sverige är enhetsstat och bör så upp en förbli. Landet är för litet och glest befolkat för att lämpa sig för en

federativ statsbildning.

Sammanfattning

Ett antal samhällsuppgifter måste också anses vara naturligt nationella till sin karaktär. Dit hör tex utrikesförvaltningen, försvaret, polisen, tull- och rättsväsendena. Dessa områden behandlas därför inte i betänkandet. Andra uppgifter är av uttalat lokalt och regionalt intresse. Jag har i detta sammanhang tillämpat den så

kallade subsidiaritetsprincipen, som innebär att offentliga arbetsuppgifter inte skall läggas på en högre samhällsnivå än nödvändigt.

Merparten av den kommunala och landstingskommunala servicen

bör således ligga kvar på respektive nivå. Skall några förändringar

göras så är det snarast att överföra ytterligare uppgifter från central till regional och i vissa fall till lokal nivå. Jag har erfarit att ett sådant översynsarbete för närvarande pågår inom regeringskansliet.

Jag menar vidare att den kommunala kompetensen på lokal och regional nivå skall ett utflöde övergripande statlig

ses som av en kompetens. Detta visas bl a av att statsmakterna avgör gränserna för den kommunala kompetensen lag. De båda kommunala

genom alternativ som jag presenterar kommuner i samverkan och regio-

nalt folkstyre är således exempel på att decentraliseringen och

-

delegeringen av arbetsuppgifter från statlig central till kommunal

regional och lokal nivå kan utvecklas ytterligare utan att den grund-

läggande rättsliga regleringen av det svenska folkstyret principiellt

rubbas.

De verksamhetsområden lämpar sig för ett regionalt an-

som svarstagande är till stor del sådana som inte ett effektivt sätt kan hanteras vare sig på nationell eller lokal nivå. Jag vill också ange att jag främst ser ett regionalt ansvar som en beställarfunktion. Produktionen av service kan i stor utsträckning ske i andra former än inom det offentliga systemet.

Ansvaret rör sådana frågor som påverkar utvecklingen inom

regionerna. Det handlar tex om beställning av kollektivtrafik,

beslut om investeringar i vissa trafikslag främst väg och järnväg, högre utbildning och forskning, miljöfrågor, kultur samt allmänt näringslivsfrämjande åtgärder i den mån de ryms inom ramen för

Sveriges åtaganden bl a genom EES-överenskommelsen. Vid sidan av dessa uppgifter kommer sannolikt under överskådlig tid hälso-

och sjukvården att vara ytterligare en viktig regional arbetsuppgift.

Förutom dessa uppgifter finns arbetsuppgifter av karaktären

myndighetsutövning. Det rör sig tex om överklaganden av vissa

kommunala beslut och tillsyn över kommunerna samt vissa förvaltningsärenden som handhas av länsstyrelserna. Jag utgår från att

dessa arbetsuppgifter, oavsett vilken organisationmodell som före-

dras, kommer att utövas av en regional statlig myndighet även i framtiden.

Regionutredningen. SOU 199263

Statligt regionalt ansvar

Alternativet med ett statligt regionalt ansvar innebär att staten

kraftsamlar sina regionala planerings- och samordningsuppgifter i en organisation länsstyrelsen inriktad på huvuduppgifterna re-

- -

gional utveckling och bevakning av riksintressen i samhällsplaneringen. Förändringen kan främst ses som en inomstatlig organisa-

tionsöversyn som medför att den sektorsamordnande organisationsprincipen inom staten ges företräde före sektorsmodellen. Länsstyrelsen får således ett utökat ansvar att företräda staten i regionerna. Som regeringens myndighet i länen skall länsstyrelser-

na under ledning av en landshövding

verka för att nationella mål får genomslag, -

bevaka riksintressen, -

främja utvecklingen i regionen med användning av statliga me-

-

del,

vara statens förhandlingspart i förhållande till kommuner, lands- -

ting och näringsliv,

vara regionens företrädare inför andra regioner i och utom -

landet.

Länsstyrelsernas organisation renodlas vidare genom att lekmannastyrelserna avskaffas. En utveckling är möjlig där landshövdingen med ett kraftfullt mandat och med ett kvalificerat kansli kan användas av regeringen för särskilda uppgifter i länen när det

behövs. Uppgiften kan här närmast jämföras med de förhandlings-

uppgifter de så kallade storstadsförhandlarna haft inom trafikområdet under senare tid.

Landstingen och kommunerna berörs inte direkt av länsstyrelsernas förändrade roll i denna modell. Landstingens framtid avgörs av den utredning som för närvarande ser över hälso- och sjukvårdens framtid. Den största förändringen för kommunerna kan bli att de får en mer enhetlig statlig motpart vid olika typer av statliga kontakter.

Kommuner i samverkan I alternativet kommuner i samverkan renodlas närhetsprincipen. Detta innebär att kommunerna svarar för den absoluta merparten av den offentliga service som riktar sig till medborgarna, inklusive

sjukvården. Ansvaret för de övriga arbetsuppgifter som idag åvilar

landstingen överförs också på kommunerna. Liksom i de andra alternativen gäller kommunernas i första hand tillhandahål-

ansvar

lande och finansiering.

Sammanfattning

Exempel på arbetsuppgifter som förs över från landstingen är

hälso- och sjukvården, kollektivtrafiken och landstingens kulturinsatser. Kommunerna får huvudansvaret för för sig eller i att var samverkan ta tillvara de behov regional samordning finns av som inom dessa och andra områden. Denna samverkan kan till anpassas de behov den skall tillgodose. En enkel form samverkan är att av en kommun tar på sig huvudmannaskapet för resurskrävande en uppgift och sedan säljer tjänster till andra kommuner. Det i politiskdemokratisk mening starkast reglerade alternativet är att bilda kommunalförbund. Mellan dessa båda ytterligheter kan tänka man sig olika varianter av avtalsbunden samverkan eller aktiebolag, stiftelser eller föreningar. Inom ramen för kommunalternativet kan tänka sig man en mer och en mindre reglerad form samarbete mellan kommuner. Den av mer reglerade formen skulle föreskriva samarbete lag, den genom mindre reglerade skulle lämna fältet helt fritt för kommunerna att

samarbeta i lämpliga former. Med huvudsakligen frivillig kommu-

nal samverkan blir det regionala utvecklingsansvaret delat mellan kommuner och stat. Med inslag obligatorium och viss statlig av reglering kan kommunerna åläggas även för sådana arbetsansvar uppgifter som hanteras bäst i större regioner. Om regionförbund för regional samverkan, av det slag som jag föreslår i Västsverigeutredningen, kommer till stånd innebär det att vissa arbetsuppgifter förs från länsstyrelserna till detta nya organ. Landstingen förutsätts i detta alternativ avskaffade. Vidare vara

kan en fortsatt successiv överföring regionala statliga arbetsupp-

av gifter av lokal karaktär ske från länsstyrelser till lokal statlig för-

valtning eller till kommuner. Frågor den regionala utvecklingen

om kommer med detta alternativ att hanteras i ett växelspel mellan

länsstyrelser och kommuner.

Regionalt folkstyre

Alternativet regionalt folkstyre innebär att ansvaret för de offent-

liga uppgifter på regional och lokal nivå som syftar till hållbar

en utveckling i olika delar av landet läggs på självstyrande och direkt-

valda regionala regionfullmäktige. På regionfullmäktige

organ läggs också ansvaret för att tillhandahålla och finansiera sådan

offentlig service som kräver stort befolkningsunderlag. Den kommunala självstyrelsens principer tillämpas enligt

rege-

ringsformens och kommunallagens regler. Detta innebär att verk-

samheten i huvudsak finansieras med egna skattemedel. Region-

fullmäktige disponerar också vissa statsbidrag och statliga anslag som idag disponeras av statliga sektormyndigheter eller av länssty-

relserna.

Regionutredningen. SOU 199263

Modellens grundkonstruktion direktvalda regionala organ med beskattningsrätt skapar förutsättningar att delegera det poliegen tiska ansvaret från riksdag och regering inom vissa betydelsefulla i dag nationalstatliga områden som högre utbildning och forskmen

ning eller investeringar i fysisk infrastruktur. Under det regionala

folkstyret utövas således för vissa uppgifter som i dag åvilar ansvar riksdag och regering, länsstyrelserna och vissa andra statliga myndigheter, vissa kommunalförbund samt landstingen. Det regionala folkstyrets arbetsfält kan således omfatta att

forma strategier för hållbar långsiktig utveckling i regionen,

- en

bedriva översiktlig samhällsplanering,

-

genomföra för förutsättningsskapande regionala åt-

program -

gärder för näringslivet, genomföra för miljö- och naturvård, kulturmiljövård

- program samt rekreation och friluftsliv, besluta investeringar i och underhåll av regionala trafikan- - om

läggningar,

finansiera och tillhandahålla högre utbildning samt bidra till -

forskningsfinansiering

finansiera och tillhandahålla regional kollektivtrafik, kultur- verksamhet samt i olika hög grad hälso- och sjukvård, för regionens marknadsföring och internationella kontak- - svara ter samt sluta avtal på regionens vägnar inom och utom landet.

Länsstyrelserna omformas i detta alternativ till att bli myndighetsutövande statliga på regional nivå. Länsstyrelserna handhar organ

således överklaganden och tillsynsuppgifter inom fysisk planering, miljöskydd, civiförsvarsplanering etc.

Konsekvensbedömning

Jag att alla dessa alternativ är genomförbara och realistiska. menar De ger alla tillfredsställande lösning på den regionala offentliga en organisationens utformning. Alternativen innebär dock givetvis vart och ett att olika mål prioriteras. Således poängteras nationell utjämning och enhetlighet i alternativet statligt regionalt ansvar medan de två andra, främst alternativet kommuner i samverkan, utrymme för större regionala och lokala avvikelser. ger

Konsekvensanalysen vidare vid handen att möjligheten att få

ger genomslag för nationella mål till stor del blir en fråga om att

organisera den statliga tillsynen och uppföljningen. Den angelägna

frågan är här sektorsmodellen eller den samordnade modellen om skall företräde i den statliga förvaltningen. Jag anser att den ges samordnade modellen bör prioriteras.

Sammanfattning

Alternativen med statligt regionalt och regionalt folkstyre

ansvar

ger enligt min mening goda förutsättningar för att bedriva ett arbete för regional utveckling. Förutsättningarna för samverkan

över regiongränser är sannolikt bäst i alternativen statligt regionalt

ansvar och regionalt folkstyre, där tydlig regionföreträdare med

en ett kraftfullt mandat kan urskiljas. Detsamma kan gälla kom-

anses munalternativet om detta utvecklas till formen med ett indirekt valt

regionförbund.

Finansiella förutsättningar

Jag pekar i ett avsnitt på de finansiella förutsättningarna för de olika alternativen. Det som jag särskilt vill framhålla är att i

man det fortsatta beredningsarbetet bör överväga att använda beskatt-

ning av mark och fastigheter som finansieringskälla för investering-

ar i infrastruktur. Ett sådant system skulle ha regional-

gynnsamma

politiska fördelningseffekter i landet.

Geografisk indelning

Av avgörande betydelse för den praktiska utformningen av alternativen är givetvis den geografiska indelningen landet i länlregio-

av

ner. Ett sätt att analysera den regionala indelningen är att studera

de regionindelningar valts inom olika verksamheter. Särskilt

som eftersom flera nya regionindelningar valts inom olika verksamheter under senare tid kan sådan analys underlag för bedömningar

en ge om en framtida indelning riket. I den särskilda Kartboken 2

av bil

redovisar jag således en mängd kartor över de regionindelningar som tillämpas av olika aktörer per 30 juni 1992. Det visar sig att allt

färre aktörer tillämpar den nuvarande länsindelningen.

Jag menar att övervägande skäl talar för att det nu är dags att

se över länsindelningen. Inför detta vill jag peka på ett antal kriterier som bör vara vägledande för det fortsatta arbetet. De framtida

regionerna bör således vara utformade efter näringsgeografiska utgångspunkter. De bör avspegla de naturliga kontaktmönster och

resandeströmmar idag gäller. Regionerna bör vidare

som vara

utformade mer efter samhällsplaneringens behov än idag

som främst vara administrativa indelningsområden. Vidare bör antalet regioner vara färre än i dag men inte så få att nationalstatens suveränitet utmanas. Det leder mig fram till att förorda ett fortsatt

beredningsarbete som siktar in sig på att uppnå indelning

en av

landet i 8-12 regioner. Jag har valt att ett diskussionsunderlag

som inför den fortsatta beredningen presentera tre alternativa kartskisser för den geografiska indelningen riket i regioner.

av

Regionutredningen. SOU 199263

Genomförandestrategi

Slutligen berör jag, inför den fortsatta beredningen av frågan, en

tänkbar genomförandestrategi. Genom att i ett första steg inrikta arbetet på att åstadkomma indirekt vald organsationsform för

en kommuners och landstings regionala arbete skulle fördelar från båda dessa modeller kunna vinnas. Arbetsuppgifter av utvecklande karaktär, tex beslut investeringar i trafikens infrastruktur, kan

om successivt överföras från länsstyrelserna till dessa organ. En sådan

lösning har jag förordat i Västsverigeutredningen.

Denna lösning kan ses som ett steg på vägen mot regionalt folkstyre. Vidare skulle kunna tänka sig att genomföra denna

man typ reform successivt. De delar av landet där man anser sig

av

att ta detta steg främst Västsverige och Skåne skulle kunna mogen få inleda reformen medan övriga delar landet skulle följa efter

av successivt.

Vad har för och

uppgiften bakgrund

vad den gäller

1.1 med traditioner

Förvaltningsstruktur långa ifrågasatt

1.1.1 En starkt decentraliserad enhetsstat Det svenska folkstyret är i sin praktiska utformning något av en paradox; det är på en gång starkt centralistiskt och extremt decentralistiskt.

Å sidan måste

ena Sverige tveklöst räknas in bland enhetsstaterna med en stark statsmakt med i princip oinskränkta befogenheter. Sedan de självständiga medeltida landskapen ersattes med län

under stormaktstiden har federativa inslag i statsskicket aldrig allvar aktualiserats.

Å andra sidan har bland

Sverige samtidigt Europas stater den

kanske längst drivna kommunala självständigheten med det mest vidsträckta kommunala ansvarsområdet. Kommuner och landsting svarar tillsammans för ca 75 procent av det som i nationalräkenskaperna benämns offentlig konsumtion. Även detta förhållande har en lång tradition från socknarnas tid och framåt. Landstingen är i sammanhanget unga men har trots det en mer än hundraårig tradition som huvudmän för sjukvård.

I den svenska författningen kommer dualismen till uttryck

ge-

nom att regeringsformen anger att folkstyrelsen förverkligas genom det representativa och parlamentariska statsskicket och

genom

kommunal självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen är alltså

en

del av den grundlagsfästa offentliga makt utgår från folket.

som Men makt- och ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner är inte strikt reglerad i regeringsformen, och det har heller aldrig varit avsikten att göra en sådan reglering. Fördelningen skall kunna ändras när skäl finns och det har också från tid till skett,

annan ibland med genomgripande konsekvenser. Den senaste tjugoårsperioden har inneburit en mycket omfattande överflyttning

av uppgifter från staten till kommunerna, senast det fulla ansvaret för skolan. Stora och bärkraftiga kommuner har varit grundförut-

en

sättning för denna decentralisering. Innan kommunindelningsrefor-

Regionutredningen. SOU 199263

men vann stadga gick överflyttningen av uppgifter ofta även i andra

riktningen, som när polisen förstatligades.

Det viktigaste praktiska fundamentet för den kommunala självstyrelsen har utan tvekan varit kommunernas rätt att ta ut skatt. Kommunerna har haft en betydande finansmakt. Däremot har normgivningsmakten, utövad genom lagar och förordningar och delegerad rätt att utfärda föreskrifter, med mycket få undantag behållits hos riksdagen, regeringen och de statliga myndigheterna. Lagarnas innehåll lämnar emellertid ett allt större utrymme för självständigt kommunalt beslutsfattande. Detta större manöverut-

under lagarna har samtidigt balanserats av att statsmakterrymme na på olika sätt inskränkt kommunernas finansiella utrymme. Att deras beskattningsrätt är Villkorlig och att riksdagen kan ingripa i den kommunala självständigheten har därmed strukits under.

Trots det mycket vidsträckta kommunala mandatet får det också konstateras att enhetsstaten starkt reflekteras i den svenska politis-

ka kulturen. Principen om likabehandling av alla medborgare får

ofta starkt genomslag både i den politiska debatten och de faktiska besluten. Skillnader som trots allt följer av det decentraliserade beslutsfattandet, och som man från centralmakten för övrigt ansett

önskvärda olika skäl, blir ofta föremål för upprörd mediesom av bevakning och återföring till nationens mest centralt placerade politiska beslutsfattare. Etnologer hävdar att de gemensamma svenska välfärdsprogrammen, och den vid internationella jämförelser jämna inkomstfördelningen, är mycket starka nationellt identi-

tetsskapande element.

1.1.2 Legitimering via folkvalda organ Svensk offentlig förvaltning omfattar i grunden två huvudsystem, staten och kommunerna landsting och primärkommuner och tre förvaltningsnivåer; central, regional och lokal. Staten finns representerad på alla tre nivåerna, landstingen på två och primärkommunerna på en. I praktiken tillkommer flera nivåer som en följd av samarbete eller delegation.

De två systemen utgår från regeringsformen och får sin demokratiska legitimitet genom direkta val. I praktiken innebär det att

den statliga förvaltningen väljarlegitimeras indirekt genom den

folkvalda riksdagens och regeringens styrning och kontroll, medan den kommunala självstyrelsen väljarlegitimeras både indirekt

genom riksdagen och direkt genom de folkvalda organen landstings-

fullmäktige respektive kommunfullmäktige.

Synen på vilken av de båda legitimeringstyperna som är mest lämplig för maktutövning och ansvarsutkrävande har varierat un-

1 Uppgiften

der årens lopp, både med utgångspunkt i allmänna principiella frågeställningar om demokratins funktionsduglighet och förvalt-

ningens effektivitet, och med utgångspunkt i olika verksamheters olika förutsättningar. Särskilt gäller det frågan hur länen skall

om styras, trots att den regionala nivån i många andra hänseenden varit

den politiskt minst uppmärksammade

arenan.

Starkare inslag av direkt demokratiskt inflytande på regional nivå har förfäktats bl med utgångspunkt i krav på medborgarnär-

a het och överblickbarhet. En förutsättning har då oftast varit att mandatet skall gälla uppgifter som delegeras från den nationella nivån, snarare än uppgifter lyfts från kommunerna. Mot

som upp det har bl a anförts att Sverige är så litet att det inte går att fördela direkt demokratisk beslutsmakt på ett meningsfullt sätt på än

mer två nivåer. Dels räcker inte uppgifterna till, dels blir ansvaret otydligt. Den praktiska slutsatsen har hittills varit att den senare linjen vunnit, med huvudsakligt undantag för ansvaret för sjukvården och enstaka verksamheter därutöver, som kulturinstitutioner och länstrafik.

Demokratidebatten tar inte alltid sin utgångspunkt i hur den moderna svenska författningen faktiskt är uppbyggd. Det är i sam-

manhanget därför på sin plats att notera att statliga myndigheter

lyder under regeringen och därmed ingår i en demokratisk styr-

nings- och kontrollkedja. Detta markerades vid grundlagsreformen

1974 och underströks av riksdagen genom det s k verksledningsbeslutet 1987 prop 19868799.

Demokratins former måste alltid vara ställda under debatt, det är en del av demokratin själv. Men det går enligt min mening inte att

principiellt hävda att förvaltning utövad av statliga myndigheter på delegation av riksdagen och regeringen är mindre demokratisk än

förvaltning utövad av kommunala organ i mer kontinuerlig och direkt kontakt med politiskt förtroendevalda.

Valet av styrnivå och styrform blir i praktiken i hög grad en

lämplighetsfråga, där inflytande och ansvar får formas under en

mängd hänsynstaganden. När det gäller beslutsmaktens fördelning

på nivåer bör beslutens räckvidd vara viktig som bestämningsfaktor.

När det gäller val av legitimeringsprincip bör medborgarnas möjlig-

het att göra meningsfulla val och utkräva ges ett starkt

ansvar inflytande. Frågan bör under alla omständigheter betraktas som

grannlaga eftersom den rör den grundläggande legitimiteten för

statsskick och politik.

Regionutredningen. SOU 199263

1.1.3¶Fokus på regionerna

I alla Europas stater diskuteras just nu besluts- och förvaltningsstrukturer med utgångspunkt i vad brukar benämnas sub-

som sidiaritetsprincipen, vilken i sin enklaste uttolkning banalt kan sägas innebära att makt och ansvar aldrig skall läggas på en högre nivå än

nödvändigt. I svenska politiska partiers program diskuteras bla

den enskildesfamiljens sfär av ansvar och inflytande i förhållande till samhälleliga institutioners sfärer. I många andra europeiska länder, särskilt de med starkare centralstyre och striktare hierarkier än hos oss, diskuteras mera möjligheten att inom den samhälleliga sfären delegera besluten närmare dem som berörs, i linje med vad vi i Sverige redan genomfört. I många länder är kommunerna så små att i stället regionerna framstår som naturliga områden för

viktiga samhällsuppgifter. Den europeiska debatten om regioner-

Europa har därför i vissa delar annan grund än den svenska. nas en Den är likväl intressant även från våra utgångspunkter, tex för möjligheterna att samarbeta över de nationsgränser som på många sätt kommer att förlora i betydelse.

Med traditionell svensk syn på regionerna kan de i huvudsak

en

betraktas som en kontroll- och fördelningsnivå belägen någonstans

mellan de lokala och nationella nivåerna. Indelningar i län har därför också tillmätts liten betydelse och stormaktstidens indelningar har i stort sett intakta överlevt 350 års samhällsförändringar. Dock väcks från tid till annan frågan om inte det svenska samhällets utveckling till sist kräver förändringar även i länsindelningen, så nu

återigen och möjligen med större intensitet än tidigare. Nu pågår

också en samhällsdebatt och tas konkreta initiativ inspirerade av

föreställningar att Sverige behöver skapa nya regioner som kan

om fungera i ett europeiskt sammanhang och inte enbart i den svenska miljön. Som nämnts handlar det bl a om att skapa goda betingelser för samarbete över nationsgränser, men också om att ge olika delar

Sverige goda framtidsförutsättningar i en mycket starkt konkur-

av rensutsatt europeisk miljö. En delvis redan etablerad syn på regio-

aktörer för utveckling och förnyelse, och inte främst nerna som kontroll och fördelning från nationens centrum, förstärks därige-

nom ytterligare.

Hur denna delvis inomsvenska, delvis internationella, utveckling

bör påverka den regionala nivåns uppbyggnad är den fråga som är

mig förelagd som utredningsman. Uppgiften är med sina många möjliga infallsvinklar och sin komplexa natur inte helt lätt att

entydigt lösa, och förenklade svar på komplicerade problem är

enligt min mening inte heller särskilt önskvärda. Det är viktigt att de modeller kan härledas analys både tar hänsyn till det

som ur en

1 Uppgiften

intresse finns för förnyelse av politiska och administrativa

som system och samtidigt tar till vara det bästa i den svenska politiska och administrativa kulturen.

1.2¶Uppdraget

1.2.1 Regeringens direktiv Min uppgift är således att göra analys den offentliga verksam-

en av hetens regionala uppbyggnad. Analysen skall genomföras som en perspektivstudie och skall, som jag tolkat det, leda fram till några alternativa modeller avseende

rollfördelningen mellan olika nivåer och huvudmän

a

b rikets indelning i län eller motsvarande

Som grund för regeringens bedömning av att en analys behövs

ligger del iakttagelser nyligen beslutade förändringar och

en om

eller mindre starka utvecklingstendenser i den offentliga för-

mer valtningen. De är alla på något sätt utflöden av de senaste årens

förvaltningspolitik med bl a mål- och resultatstyrning, decentralise-

ring, kommunalisering och avsektorisering. Mer eller mindre ex-

plicit hänvisar utredningsdirektiven till bl a

ny samordnad länsförvaltning som från 1 juli 1991 ger länsstyrel-

-

serna ett breddat mandat att arbeta med utveckling av länen,

kommunalisering skolan med kraftigt bantad statlig skolad-

- av

ministration organiserad i storregioner,

stora förändringar inom hälso- och sjukvården med delvist byte -

av huvudman Ädelrefonnen och vittsyftande experiment och

försöksverksamhet inom många landsting,

regionindelningar och nya mönster för decentraliserat be- - nya

slutsfattande inom statliga myndigheter, tex Vägverket och So-

cialstyrelsen, som inte stämmer överens med länsindelningen,

planerings- och finansieringsformer för infrastruktur, och

- nya

inslag förhandlingar mellan stat och storstadsregioner för

nya av

investeringar i vägar och spår,

starkt vidgat kommunalt beslutsutrymme och självständig ut- -

formning förtroendemannaorganisation genom den nya kom-

av

munallagen.

Till detta noteras också hur internationaliseringen och särskilt in-

tegrationen i Europa ger upphov till gränsöverskridande region-

bildningar eller mindre formell natur. De är sprungna ur

av mer

Regionutredningen. SOU 199263

näringsgeografiska samband, naturliga kommunikationsvägar ellerkrav på gemensam hantering av tex miljöproblem. Sådana spon-

tana regionbildningar kan väntas få allt större betydelse i ett framtida gränslöst Europa, med konsekvenser för nationalstaternas ställning och roll. För att möta denna utveckling har under senare tid flera utspel gjorts och utredningar och tankearbete satts igång

om storregioner, länsparlament m m.

I analysen bör, enligt direktiven, ägnas uppmärksamhet åt behovet att utveckla de regionala samarbetsmönstren inom bl of-

a

fentlig serviceproduktion, försörjning med infrastruktur, miljöpoli-

tik och samhällsplanering. De modeller som presenteras skall konsekvensbedömas med avseende på

möjligheter att uppnå skilda nationella mål -

effekter på samhällsekonomin -

former för medborgarinflytande

-

de förtroendevaldas möjligheter att utöva sin uppgift -

påverkan intressen utanför samhällsorganen

-

förutsättningar för internationell, nationell och regional sam- -

verkan.

Direktiven beslutades av den tidigare socialdemokratiska regeringen. Den nuvarande regeringen har inte funnit skäl att göra några

ändringar, men har genom beslut om tidigarelagd avrapportering och redovisning av frågans fortsatta hantering prop 199192100 preciserat tågordningen. När utredningsarbetena om den regionala samhällsorganisationen denna utredning tillsammans med Väst-

sverigeutredningen är slutförda sommaren 1992 har regeringen för avsikt att tillkalla en parlamentarisk beredning för det fortsatta arbetet med den regionala verksamhetens uppbyggnad och landets

indelning i län. Regeringen anför att frågan uppgiftsfördel-

om

ningen mellan olika samhällsorgan hänger nära med den

samman administrativa indelningen.

1.2.2 Centrala utgångspunkter och motiv för analys Delvis har behovet av en genomlysning av den regionala strukturen sin grund i allmänt rationalistiska motiv fördelen tex

om av sam-

manfallande regiongränser för tangerande samhällsuppgifter och

skalfördelar i storregioner. En starkare debattendens är ändock att

betraktarna ser en annorlunda regional förvaltningsstruktur

som en

nödvändig förutsättning för utveckling av olika landsdelar, inte

minst storstadsområdena, i ett Europa som är öppet för mycket stark inomeuropeisk konkurrens.

1 Uppgiften

Jag har för min del valt att för de fortsatta övervägandena utgå

från vad jag uppfattar de viktigaste basförutsättningarna, näm-

som

ligen

den allt starkare internationella integrationen -

en närings- och regionalpolitik inriktad på uthållig tillväxt

-

ackumulerade förändringar i den statliga förvaltningen stäl-

- som

ler krav på ny ordning i strukturerna förändringar inom kommuner och landsting som aktualiserar

-

gränsöverskridande samarbete

önskvärd finansiell prioritering utvecklingsskapande investe-

- av

ringar i infrastruktur.

Ett gränslöst Europa

Sverige har i många hänseenden ett försteg framför andra länder i Europa, även i förhållande till de nuvarande EG-medlemmarna, när det gäller att klara hård konkurrens sedan gränshindren

en raderats ut. Vår starka frihandelstradition gör väl förberedda.

oss Vi har redan avvecklat statligt branschsstöd till stål och teko-

varv, industri, vilket återstår för andra att göra. Även på jordbruksområdet möter del andra länder större omställningsproblem än vi.

en

Samtidigt lider vi av uppenbara konkurrensnackdelar. Gles bebyggelse och långa avstånd måste överbryggas med väl utbyggd

en

infrastruktur. Andelen högskoleutbildade i näringslivet är låg i

förhållande till många konkurrentländer. En mycket stor offentlig

sektor är visserligen i sina olika verksamhetsgrenar viktig för nä-

ringslivet, men är samtidigt just i kraft av sin storlek spärr mot

en utvecklingsmöjligheterna i de konkurrensutsatta delarna ekono-

av min. Produktiviteten har under år utvecklats sämre än hos

senare våra konkurrenter vilket till stor del kan förklaras med strukturella egenskaper i den svenska ekonomin med relativt sett liten kon-

en kurrensutsatt sektor.

Det är i detta nya konkurrensperspektiv många tar sin

som

utgångspunkt för förslag om nya svenska regionbildningar med

större bärkraft, syftande till att förbättra konkurrenskraften för

regionens näringsliv och därmed bidra till regionens utveckling. De nuvarande länen uppfattas då dåligt återspegla vad är naturliga

som näringsgeografiska områden och de också för små för att

anses vara

möjliggöra goda avvägningar och prioriteringar när det tex gäller

satsningar i infrastruktur, eller naturlig bas för kvalificerat

som

forsknings- och utvecklingsarbete.

Det nya Europa öppnar också helt möjligheter till gräns-

nya överskridande samarbete, inte minst österut. Det är därvid be-

Regionutredningen. SOU 199263

svärande att den offentliga verksamheten på regional nivå i Sverige är styrd och administrerad på ett så blandat och komplicerat -ja till och med rörigt- den faktiskt är. Alltför många huvudmän

sätt som och alltför många myndigheter, förvaltningar och politiska församlingar skall samarbeta alltför mycket inom alltför skiftande

om geografiska områden där gränserna sällan sammanfaller och emellanåt skär varandra. Det finns i Sverige inga regionala företrädare

med kraft och tydligt mandat kan representera regionen i som kontakter och förhandlingar med regioner i andra länder.

Jag delar uppfattningen att den nuvarande länsindelningen inte fungerar särskilt bra som mönster och bas för uthållig regional utveckling och återkommer särskilt till frågan i kapitel 7. Jag delar

också uppfattningen att det splittrade politiska ansvaret och den komplicerade regionala förvaltningsstrukturen är ett väsentligt hin-

der för ett väl fungerande samarbete med regioner i andra länder. De modeller presenteras bland annat att råda bot

som senare avser för detta.

Jag är däremot inte beredd att omedelbart acceptera ett av de vanligast förekommande argumenten för självständigt styrda regio-

i Sverige, nämligen att nationalstaternas nedtonade roll i det ner

europeiska samfundet förutsätter sådan regional självständighet.

Det kan i själva verket tvärtom så att hela nationen Sverige,

vara med 9 miljoner invånare ungefär jämnstor med Lombardiet och

ca endast drygt hälften så stor den tyska delstaten Nordrhein-

som Westfalen, bör betraktas odelad region i Europa. Över-

som en lämnandet makt till centrala europeiska institutioner skulle då

av

kunna motivera inomsvensk förstärkning av nationalsnarare en statliga institutioner. Jag fördjupar denna diskussion i kapitel 4.

Hållbar utveckling

Direktiven att särskild uppmärksamhet skall ägnas åt de

anger

regionala samarbetsmönstren inom offentlig serviceproduktion, försörjning med infrastruktur, miljöpolitik och samhällsplanering.

Däri ligger den självklara inriktningen att den regionala förvaltningens uppbyggnad är fråga som sträcker sig utöver den interna

en effektiviteten hos enskilda offentliga myndigheter.

En regional struktur, vilken helst, för den offentliga verk-

som samheten är ändå alltid sorts administrativ konstruktion och

en därmed mycket fyrkantig än de spontana regionala mönster

mer och nätverk står fantasifulla tankemodeller i

som nu som mer debatten. Men den formella strukturen kan fungera mer eller mind-

bra understödjare av ett överordnat syfte. re som

1 Uppdraget

Ett sådant överordnat syfte bör kunna härledas brett

ur omfattade mål för närings- och regionalpolitiken.

I starkt koncentrat har jag uppfattat det viktigt att be-

som

dömningarna och förslagen skall utgå från att den regionala förvaltningen skall bidra till att förbättra förutsättningarna för ekono-

misk tillväxt, främja tillväxt genom förnyelse och återväxt samt öka

utbytet av insatta resurser. Den skall samtidigt skapa förutsättningar

för utveckling i hela landet. För att säkra tillväxtmöjligheterna på sikt bör bedömningar och förslag också innehålla moment

som garanterar hushållning med samhällets tillgångar, inklusive naturresurserna. Förvaltningsstrukturen skall därför bidra till att under-

lätta att miljöpolitiska mål uppnås. I denna syftesformulering, som siktar in sig på möjligheterna till

hållbar utveckling i olika landsdelar ryms många delaspekter,

som kommer att uppmärksammas särskilt i de olika samhällsområdes-

genomgångar som presenteras i appendixdelen kapitlen 9 14.

-

Mindre rörig förvaltningsstruktur

I Göteborg med omnejd skall samhällsplanering och samhällsför-

valtning ske i samarbete mellan fyra län med ett stort antal statliga

myndigheter, tre landsting, en primärkommunal sjukvårdshuvud-

man och ett stort antal kommuner. Det fungerar naturliga skäl

av inte särskilt smidigt och har föranlett den särskilda Västsverigeut-

redningen. Problemen med splittrat huvudmannaskap och myndighetsupp-

delning, i kombination med onaturliga geografiska gränser, ställs

visserligen på sin spets i Göteborgsregionen, men de förekommer

utan tvekan även på andra håll.

Lokalt söker man på olika sätt överbrygga svårigheterna. I Göte-

borgsområdet har t ex sjukvårdshuvudmännen öppnat sina gränser

så att patienter fritt kan välja sjukhus utan hänsyn till bostadsort. Nationellt söker man också finna instrument för att bryta

upp

myndighets- och sektorsgränser. Riksdagens beslut förra året

om en

länsförvaltningsreform som innebar att vissa fristående länsmyndig-

heter avvecklades, samtidigt som länsstyrelserna fick ett breddat verksamhetsområde i sådant som gäller länens utveckling och framtid, har samma syfte.

Samtidigt verkar andra krafter i riktning mot starkare sektorise-

ring. Större självständighet för statliga myndigheter att efter eget

skön besluta om tex organisation och intern resursfördelning har

lett till att många myndigheter byggt regional organisation

upp en

som avviker från länsindelningen. Från sektornsmyndighetens ut-

gångspunkter kan sådana val vila på starka motiv, de kan likväl

men

Regionutredningen. SOU 199263

innebära att arbetet försvåras för andra berörda parter och minska möjligheterna till en konsistent regional planering.

Kommunerna utvecklar för sin del ett allt intensivare samarbete i olika former. Kommunalförbund finns för olika syften, bl a i några

fall för samhällsplanering över länsgränser. Även bolag, stiftelser

och föreningar bildas för gemensamma angelägenheter. Ett i detta sammanhang intressant exempel är Mälardalsrådet med både kom-

muner och landsting som föreningsbildare.

Mer ordning och reda tycks således angeläget, både vad

vara

gäller uppgiftsfördelning och regionindelning. Men sådan iaktta-

en gelse måste omedelbart modereras, så att förändringsförslag som kan följa den tar hänsyn till ett samtidigt behov av flexibilitet och

av

smidighet. Olika verksamheters naturliga områdesindelningar kan tex skilja sig åt ganska kraftigt. Jag presenterar min uppfattning om vissa utvecklingsinriktade

verksamheter, och vad de kan förutsätta när det gäller ansvarsför-

delningen nationellt-regionalt-lokalt, i en sammanfattande redovisning i kapitel 4.

bilaga 2 till detta betänkande, Kartboken SOU 199265,

I en lämnas en bred och översiktlig bild av nuvarande regionindelningar i vad närmast kan liknas vid administrativ atlas över Sveri-

som en ge.

Allt större behov av samverkan över kommun- och

landstingsgränser

Kommunindelningsreformen motiverades på sin tid inte bara av en önskan att skapa så bärkraftiga kommuner att fler uppgifter kunde flyttas från staten. Kommunernas ansvar var redan i utgångsläget så

stort att många uppgifter krävde samarbete med grannkommuner-

na för att kunna lösas på ett bra sätt. I stället för att bygga upp en vildvuxen flora kommunalförbund föreföll det då bättre att slå

av ihop småkommunerna till större.

En ny storkommunreform är inte aktuell. Regeringen har tvärt-

deklarerat att den avser att välvilligt behandla ansökningar om om

kommundelningar. Samtidigt har det i takt med ett vidgat kommu-

nalt ansvar uppstått nya samverkansbehov över gränserna. En kraf-

tigt bidragande orsak till det är att bosättningsmönster, lokalisering arbetsplatser och dagligt pendlingsresande förändrats i riktning

av mot större splittring och ökad rörlighet.

Länshuvudmannareforrnen för kollektivtrafiken är ett exempel på hur man har mött medborgarnas servicebehov när en enskild kommuns geografi är för liten. Kommunalförbund för vatten- och

1 Uppgiften

luftvård, som numera finns ganska många, är andra exempel på hur man söker lösa gränsöverskridande uppgifter. På motsvarande sätt

öppnar landstingen sina indelningar i upptagningsområden.

Eftersom sådant gränsöverskridande samarbete nu utvecklas på många områden och, det förefaller, i ganska rask takt finns

som skäl att ge en fylligare belysning. Med stöd av bl a en kartläggning som Kommunförbundet genomfört på mitt uppdrag presenteras en bedömning av vad detta ökade samverkansbehov medfört i praktiken i kapitel 2. En av de modeller för en framtida regional struktur, som presenteras i kapitel har också som grundtanke att många regionala uppgifter skulle kunna lösas genom ett ytterligare utvidgat kommunalt samarbete. Formellt har sådant samarbete underlättats av större frihet för kommunerna att välja form för samarbetet.

Samhällsekonomiska krav och finansiella restriktioner Ett överordnat syfte med den regionala förvaltningen måste, som ovan konstaterats, vara att skapa goda betingelser för näringslivets utveckling i olika delar av landet.

Det svenska välfärdssamhället vilar på svenska framgångar i den internationella konkurrensen. Det brett omfattad uppfattning

är en att svensk ekonomi under de närmast kommande decennierna mås-

te bli väsentligt mer produktiv än under de närmast föregående,

och att resurser också bör styras till långsiktigt utvecklingsfrämjande ändamål. Hur samhällets insatser för tex utbildning och forskning eller investeringar i trafiksystem hanteras finansiellt och ad-

ministrativt är i det perspektivet väsentligt.

Det är för närvarande ett överordnat och politiskt relativt okon-

troversiellt ekonomiskt-politiskt mål att sänka skattetryck och offentlig utgiftskvot. Det är mera tvistigt vilka skatter och utgifter

som skall sänkas, men regeringar av olika färg har som en gemensamt tillämpad metod lagt starka restriktioner för landstings och kommuners expansionsutrymme. Att på det sättet behandla den konsoliderade offentliga sektorn som en gemensam storhet, delvis

oberoende av huvudmännens självständiga beskattningsrätt, ligger i linje med finanspolitiska disciplinkrav som kommer att ställas på

nationalstaterna i EG om en ekonomisk och monetär union för-

verkligas.

Samtidigt som kommunernas finansiella utrymme stramas åt har

de dock fått väsentligt större frihet att förfoga över tillgängliga

medel, senast genom den stora reform av statsbidragen som följt på kommunalekonomiska utredningens förslag. Till kommunernas

Regionutredningen. SOU 199263

förfogande ställs en klumpsumma utan pekpinnar från staten om

till vad eller hur pengarna får användas.

För sjukvårdens del kommer de svåra finansieringsfrågorna att ges en ingående belysning av den parlamentariska kommitté som

nyligen tillsatts i ämnet.

En huvudman för en verksamhet måste givetvis ha en finansieringsmöjlighet för att uppgiften skall kunna utföras. Den offentliga sektorns allt överskuggande metod, beskattningen, har även den visat sig ha uppenbara begränsningar. Med de senaste årens utveckling har det också visat sig att beskattningsrätten som fundament för kommunalt självstyre i praktiken kan vara starkt beskuren, liksom att det lätt uppstår en intressekamp mellan huvudmännen finansiering och betalning av sammanfallande eller

om tangerande verksamheter.

För att lösa frågan om nivå och styrform för offentliga verksamheter är det oundvikligt att beröra beskattningsrätt och andra fi-

nansieringsformer. Samhällsekonomiska och finanspolitiska avgö-

randen kan tex behöva träffas angående det lämpligaolämpliga i att ha flera huvudmän med beskattningsrätt. Jag återkommer

egen särskilt till detta i kapitel

Genomgående gäller att mina resonemang hänför sig till de offentliga huvudmännens beställarfunktion. Det handlar då om det finansiella ansvaret för att åt medborgarna tillhandahålla olika

tjänster, inte nödvändigtvis om att i egen regi producera dem.

1.3 och

Inriktning avgränsningar

1.3.1 Konstituerande samhällsområden På miljöpolitikens område menar man med region ibland en hel världsdel, ibland ett sammanhängande vattenområde Östersjön, Vänern ibland ett svenskt län, ibland något annat. På regional- och

arbetsmarknadspolitikens område är regioner administrativt det-

samma som län, men reellt och politiskt ofta något annat, tex Norrlands inland, Bergslagen, Sydöstra Sverige. På kommunikationsområdet blir de intressanta områdena av naturliga skäl ofta långsträckta som Västkusten, Mälardalen, eller kommunerna efter Inlandsbanan. I andra sammanhang betyder region ett centrum en storstad, ett universitet och dess omland. Statliga myndigheter

visar hel provkarta på regionindelningar. Län är inte detsamma

en

som landskap. Dagspressen delar upp sig i naturliga spridningsom-

råden.

1 Uppgiften

Den mest manifesta regionindelningen med de starkaste traditio-

nerna, länen, är med utredningsuppdraget ifrågasatt, om än åtföljt

av en markering att den nuvarande länsindelningen fortfarande kan ha bestående värden.

Olika verksamheter har olika omgivningsförutsättningar, vilka också är bestämmande för vilken regionindelning som är lämpligast. Jämkningar kan göras med hänsyn till att tex sambanden med andra samhällsområden är så starka att de bör få påverka den strukturella indelningen, men vissa verksamheter har förmodligen så fundamental betydelse att de specifika förutsättningarna bör få

påverka de mer generella ställningstagandena. Det finns därför skäl

att göra en genomlysning av verksamheter som har särskilt stor betydelse för den regionala utvecklingen ocheller är så stora att de därigenom starkt påverkar den regionala strukturen. Jag har stannat för att särskilt behandla

samhällsplanering,

-

miljövård,

-

energiförsörjning och energihushållning,

-

regionalpolitik med närings- och sysselsättningsfrågor,

-

trafik, -

utbildning och forskning,

-

kultur, -

hälso- och sjukvård.

- I mån av behov får då andra verksamheter förvaltnings-

anpassa strukturen efter den nivåindelning och de gränser som bestämts av de konstituerande samhällssektorernas förutsättningar.

1.3.2 Utgångspunkter för modellkonstruktion

Av det föregående har framgått vad den perspektivstudie gäller som begärts i utredningsdirektiven. Resultatet av genomgångarna

skall sammanvägas i en bedömning av möjliga framtida handlingsalternativ modeller för den offentliga verksamhetens regionala

- struktur. Jag har uppfattat uppdraget så att det trots allt inte är fråga helt förutsättningslös framtidsstudie. Även be-

om en om

dömningarna både kan och bör befria sig från dagsaktuella be-

gränsningar och siktet är inställt på tänkta situationer några år framåt, skall de alternativa förslagen vara genomförbara ganska omgående. Det innebär att alternativen rimligen också bör ansluta till olika huvudlinjer i aktuell politisk debatt.

Som kommer att framgå närmare i kapitel 4 kan alternativa förslag ta sin utgångspunkt i den svenska enhetsstatstraditionen

likväl som i den kommunala självstyrelsetraditionen.

Regionutredningen. SOU 199263

Rollfördelningen dvs vilken huvudman som skall göra vad, på

vilket sätt och i vilka former är svår att behandla skild från den

-

geografiska indelningen. Många samhälleliga verksamheter är till

sin natur sådana att de förutsätter ett visst stort eller litet

- underlag eller omland för att bli väl Omhändertagna. I kapitel 7 redovisar jag mina synpunkter på hur en fortsatt analys av sam-

bandet mellan kompetensfördelning och regional indelning bör

bedrivas.

Direktiven anger att jag skall presentera och konsekvensbedöma några möjliga alternativ, inte nödvändigtvis avge något eget omdöme om vilket jag anser vara bäst. I Västsverigeutredningen, där jag mer konkret haft att ta ställning i samma typ av frågor som här, finns förslag om ett särskilt regionförbund, bildat av de västsvenska kommunerna och landstingen. Här lämnar jag, i kapitel mina synpunkter på hur frågan kan beredas vidare under utnyttjande av erfarenheter från Västsverige.

aktörer den

Offentliga på regionala

arenan

2.1 och

Regionindelningar regionbegrepp

Regionbegreppet används vanligen för vad uppfattas mel-

som som

lannivån inom svensk politik och förvaltning. Inom den politiska

demokratin motsvarar staten den centrala nivån, landstingen den

regionala och kommunerna den lokala. Den offentliga förvaltningen

har motsvarande nivåindelning, bilden kompliceras att såväl men av stat som kommun finns representerade på den regionala nivån. Eftersom landstingens ansvarsområden överensstämmer med de statliga länen används region ofta synonymt med län. Att länen skulle motsvara den offentliga förvaltningens mellannivå blir emellertid i växande utsträckning en sanning med modifikation. Statlig förvaltning på länsnivå kallas för regional även i de fall det handt ex lar om den förvaltningsnivå har direktkontakt med medborgarsom na och i den meningen är lokal. Därtill kommer att regionbegreppet i

växande utsträckning börjat användas för områdesindelningar

som omfattar flera län eller är helt oberoende länsindelningen. av

För att bringa reda i begreppsförvirringen och få vägledning vid utformningen av en tydligare regional struktur har jag funnit det angeläget att belysa regionbegreppet ur olika synvinklar. Under utredningsarbetets gång har ekonomer, kulturgeografer och etnolo-

ger beretts tillfälle att framföra sin bl de bidrag syn, a genom som publiceras i Bilaga Utsikt mot framtidens regioner sju debattin- -

lägg SOU 199264. Uppsatsen Regioner som begrepp och fenomen Henning, Lilje-

näs bekräftar att regionbegreppet kan definieras mängd ur en

olika perspektiv. Författarna urskiljer två huvudtyper regioner,

av

homogena och funktionella. Den homogena regionen är enhetlig med avseende på exempelvis klimat, bebyggelse, näringsliv, språk

eller religion. I den mån det finns homogena regioner i Sverige har de inte i nämnvärd grad påverkat den administrativa indelningen. Den funktionella regionen, dvs det begrepp vanligtvis används som inom samhällsplaneringen, avgränsas att regionen knyts till genom en bestämd uppgift eller företeelse och därmed avspeglar människors samspel och rörelser över yta. Som exempel kan nämnas en en centralort med omland. I uppsatsen aktualiserar författarna

Regionutredningen. SOU 199263

frågan dagens administrativa regioner egentligen kan sägas vara

om funktionella.

Frågan kan inte besvaras enkelt. Vad är funktionellt från

som nationella utgångspunkter behöver inte det från regionala eller

vara lokala. Den regionindelning är funktionell inom en samhälls-

som sektor kan uppenbart olämplig inom en annan. Analysen i

vara uppsatsen kan sammanfattas i ett antal punkter.

De funktionella regionerna överlappar varandra. Det är därför inte lätt att lägga fast administrativ regionindelning under be-

en aktande att den skall fungera bra för alla. I praktiken har det

av kommit att bli den verksamheten i myndigheten eller före-

egna taget har styrt de administrativa gränsernas dragning. Olika

- som verksamheter har ansetts kräva olika administrativa indelningar.

2. Den existerande länsindelningen har knappast alls något samband med dagens funktionella regioner. Människors samspel går i mycket hög grad över länsgränserna. Länsgränsernas betydelse minskar generellt, fortfarande kan man se att olika verksam-

men heter åtminstone delvis följer länsgränser.

Olika aktörers bilder av de önskvärda regionerna skiljer sig ofta markant. Att samarbeta inom administrativ region är inte

en alltid lätt uppgift. Den önskvärda regionala identiteten saknas i

en dagens regioner oavsett hur de definieras. Det råder ofta starkt

-

delade meningar den ortens placering i ett regionalt sam-

om egna manhang. Däremot finns fortfarande i viss utsträckning en identitet

kopplad till de gamla landskapen.

4. Det finns tydlig tendens inom såväl den offentliga sektorn

en

i näringslivet att organisera sin verksamhet i större regioner.

som Dagens administrativa regionindelningar styrs av ekonomiska överväganden och den egna verksamhetens geografiska förankring. När region- och distriktsindelningar förändras följer man i allt mindre

utsträckning rådande länsgränser. Detta gäller inte minst vid plane-

ringen infrastrukturen. Redan saknas överensstämmelse

av nu en mellan den statliga förvaltningens regionala struktur inom olika samhällssektorer, vilket försvårar sektorsövergripande samarbete.

Sammanfattningsvis är det, enligt författarna, ett vanskligt politiskt projekt att skapa regioner med utvecklingspotential. Om en

länsindelningsreform förestår bör rad faktorer vid sidan av EG-

en

anpassning beaktas.

För min del drar jag slutsatsen att en eventuell förändring

egen

den regionala strukturen inte kan göras fristående från uppgiftsav fördelningen mellan de politiska nivåerna. Den administrativa indelningen bör bl a påverkas av ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan huvudmän och förvaltningar.

2 Aktörerna

2.2¶Statens

regionala förvaltning

2.2.1¶Länsstyrelserna

Anor från 1600-talet

Genom 1634 års regeringsform skedde första indelning riket i en av

egentliga förvaltningsområden, hövdingedömen.

År 1635 tillkom den första allmänna

landshövdingeinstruktionen

i den bemärkelsen att den var likalydande för alla landshövdingar.

Landshövdingen blev konungens ställföreträdare i länet, konungens befallningshavare KB.

Under 1800-talets del och särskilt under 1900-talet gick senare

utvecklingen mot minskat inflytande för länsstyrelsen. Olika för-

valtningsgrenar avsöndrades efter hand från länsstyrelsen och lades direkt under centrala ämbetsverk, i allmänhet till början regioen nalt representerade av en chefstjänsteman, lekmannasenare av styrda länsnämnder. Utvecklingen innebar stark centralisering en

av förvaltningen och resulterade samtidigt i en långtgående differentiering på länsplanet. Det skulle dröja till början 1970-talet

av

innan pendeln i praktiken svängde på nytt.

Länsförvaltningsreformen

Den länsförvaltningsrefonn som genomfördes den 1 juli 1991 innebar att länsskolnämnder, lantbruksnämnder, fiskenämnder och

länsvägnämnder avvecklades samtidigt länsstyrelserna övertog

som ansvaret för kvarvarande uppgifter. Länsstyrelserna övertog också visst ansvar från andra regionala gällande tex bostadsorgan, försörjning och trafiksäkerhet. Andra uppgifter har under år senare

i stället förts bort från länsstyrelserna, däribland skatteförvaltning-

en. Reformen har som främsta syfte att koncentrera länsstyrelsens insatser till verksamhet betydelse för länets utveckling och framav tid.

Reformen har sin grund i den fortlöpande sektoriseringen

av

statsförvaltningen, som i viss mån ägt på bekostnad regional

rum av

överblick, samordning och samlad slagkraft.

Syftet är att förstärka statens representation i länen så att den allsidigt och kompetent kan väga olika sektoriella intressen mot varandra och inom ramen för gällande lagstiftning -ta hänsyn till regionala förhållanden. Den länsstyrelsen skall verka ett nya som

sammanhållande regionalt statligt med för uppfölj-

organ ansvar

ning och utvärdering av gjorda insatser från ett samlat regionalt perspektiv.

Regionutredningen. SOU 199263

Den länsstyrelsen bedöms bättre än den gamla kunna svara nya mot omgivningens krav och bygga vidare på de tankar som låg till grund för 1971 års länsstyrelsereform. Därmed markeras att länsstyrelsen central uppgift har att verka som drivande kraft i den som regionala utvecklingen och att ta ett regionalt ansvar för samhällsplaneringen. Samhällssektorer betydelse för regionens utveckav ling samordnas i den länsstyrelsen tillsammans med länsstyrelnya tidigare verksamhet. sernas

Förändringen den statliga regionala nivån bedöms få konse-

av kvenser också för de centrala myndigheterna. Genom att länsstyrelsen blir allsidigt sammansatt myndighet borde det vara en mer möjligt att i högre grad delegera uppgifter till den regionala nivån.

Länsstyrelsens styrelse skall inrikta sig på frågor av strategisk

betydelse, dvs länsplanering, inriktningen av länstyrelsens verksamhet, på utvecklingen i länet och åtgärder sammanhängansynen de med dessa frågor. I riksdagsbeslutet betonas att reformen inte som ett alternativ ses till kommunerna större beslutsbefogenheter. Syftet är i stället att ge

att stärkt och slagkraftig regional statlig organisation få

genom en ökad närhet till den lokala nivån. Förtroendemannainflytandet en anges också vara ett instrument för detta. Refonnen innebär ingen förändring av den regionala statsför-

valtningens grundläggande uppgifter. Även den länsstyrelsen

nya skall

till att de nationella målen inom ett stort antal verksamhets- - se områden får genomslag inom länet. akt på länets tillstånd och behov samt främja länets - ge noggrann

utveckling och befolkningens bästa, allmän förvaltningsmyndighet svara för myndighetsutöv-

- som

ning, tillsyn och rättstillämpning enligt ett flertal lagar.

I detta arbete skall länsstyrelsen med beaktande av nationellt fastställda mål göra regionala avvägningar och därvid tillvarata statens intressen. Länsstyrelsens samlade arbetsuppgifter kan delas in i elva ex-

pertområden samt allmänna förvaltningsuppgifter.

Regional ekonomi och näringslivsutveckling

Det regionalpolitiska arbetet syftar till att ge människor möjlighet

till arbete, bostad och goda livsbetingelser oavsett var de bor i

länet. Arbetsuppgifterna är i huvudsak av övergripande och ut-

redande karaktär med få myndighetsuppgifter, men innefattar rena beredning och beslut vissa regionalpolitiska medel. om

2 Aktörerna

Kommunikationer De frågor som före den 1 juli 1991 sköttes av länsvägnämnderna sköts numera av länsstyrelsernas kommunikationsfunktion,

som

vanligtvis endast består av länsexperten beredande tjänste-

som man. Arbetet bedrivs som regel i projektform under medverkan

av andra inom och utom länsstyrelsen. Samarbete över länsgränserna

är vanligt förekommande. Investeringar i k länstrafikanläggningar

s beslutas av länsstyrelserna, bereds i huvudsak inom Väg-

men verket.

Utbildning

När skolan kommunaliserades och länsskolnämnderna avvecklades fördes vissa kvarvarande regionala frågor till länsstyrelsen. Vad det

i första hand gäller är samordnad dimensionering gymnasial och

av

postgymnasial utbildning samt arbetsmarknadsutbildning. Länssty-

relsen förser också länets högskolor med planeringsunderlag. Arbetet bedrivs ofta i projektform. Det kan tex gälla att tillsammans

med regionalekonomiska funktionen utreda näringslivets kompe-

tensbehov. Någon beslutsrätt i frågorna har länsstyrelsen inte.

Lantbruk

Genom länsförvaltningsreformen övertog länsstyrelserna också den

del av lantbruksnämndernas verksamhet inte försvann med

som

den påbörjade avregleringen av jordbruket. Verksamheten består av såväl myndighetsuppgifter och bidragshantering utveck-

som lingsarbete och konsultverksamhet. Expertområdet, normalt med relativt stor bemanning, har ett omfattande samarbete med regionalekonomi och näringslivsutveckling tex när det gäller landsbygdsutveckling och glesbygdsstöd. Samarbete sker också med miljövårds- och länsveterinärfunktionerna. När det gäller trädgårds-

näring samarbetar länsstyrelserna i storregioner.

Fiske Länsstyrelsernas fiskefunktioner motsvarar de fiskenämnder

som

var sjävständiga före länsförvaltningsreformen. Fiskefunktionerna

består normalt av en eller ett par Ansvarsområdet

personer. omfattar yrkesfiske, fritidsfiske, fiskevård och vattenbruk. Dessutom

bevakar man fiskefrågor i den fysiska planeringen.

Regionutredningen. SOU 199263

Livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor

Länsveterinärfunktionens arbetsuppgifter var före länsförvaltnings-

reformen uppdelade mellan länsstyrelsen och lantbruksnämnderna

är samlade hos länsstyrelsen. Länsveterinären samverkar men nu nära med lantbruks-, plan-, miljövårds- och civilförsvarsfunktioner-

Länsstyrelsen är regional tillsynsmyndighet när det gäller djurna. skydd och livsmedelskontroll samt administrativ huvudman för di-

striktsveterinärorganisationen. I länsveterinärens uppgifter ingår

också att bevaka smittsamma djursjukdomar.

Miljövård

Miljövårdsfunktionen är vanligen det största expertområdet inom

länsstyrelse. Funktionen tillkom redan år 1967 genom en samen

manslagning länsingenjörskontoren och naturvårdsintendenter-

av

Miljöarbetet har sedan dess fått allt större betydelse. Verkna. en samheten kan delas in i miljöskydd, miljöövervakning och naturvård. Grunderna finns i naturvårds- och miljöskyddslagarna men området regleras även ett stort antal andra författningar. Läns-

av styrelserna lämnar tillstånd till och övar tillsyn över viss miljöstörande verksamhet. Viktiga arbetsområden i framtiden blir regio-

nala miljöanalyser och bedömningar av miljökonsekvensbeskriv-

ningar.

Kultumiiljövård

År 1976 decentraliserades stor del beslutsansvaret enligt

en av

kulturmiljövårdens lagar från Riksantikvarieämbetet till länsstyrel-

Samtidigt breddades ansvarsområdet i riktning mot bevaranserna. de samlade kulturmiljöer från att traditionellt ha omfattat forn-

av lämningar och särskilt värdefulla byggnadsverk. Vid sidan av be-

sluten enligt speciallagstiftningen skall länsstyrelsen bevaka sektorn i samhällsplaneringen. I det arbetet biträds länsstyrelserna av länsmuséerna, enligt statsbidragsvillkoren har att bistå länsstyrel-

som

i det regionala kulturvårdsarbetet. sen

Samhällsplanering

Länsstyrelserna skall utifrån ett helhetsperspektiv ha det samord-

nande ansvaret för hushållning med naturresurser, användning av

mark och vatten, bebyggelseutveckling och bostadsförsörjning in-

länet. Helhetssynen förutsätter nära samverkan mellan ett om en flertal expertområden inom länsstyrelserna. I takt med decentraliseringen till kommunerna förändras uppgifterna i riktning mot rådgivning, samordning och tillsyn.

2 Aktörerna

Social omvårdnad Länsstyrelsens ansvar på det sociala området är en konsekvens av den socialtjänstorganisation som trädde i kraft 1981. Genom läns-

förvaltningsreformen tillförsäkrades länsstyrelserna en länsexpert

också på det sociala området. En huvuduppgift för den sociala

funktionen är att fungera regional tillsynsmyndighet för kom-

som munernas socialtjänst. En stor del av resurserna tas dock i anspråk för individärenden, särskilt i storstadsområdena.

Civil beredskap och räddningstjänst

Länsstyrelsen är högsta civila totalförsvarsmyndighet i länet. Expertområdet bär huvudansvaret för totalförsvarsuppgifterna inom

länsstyrelsen. Under senare år har dock kommunernas ansvar för

civil beredskap i krig och katastrofberedskap i fred utökats väsentligt. Länsstyrelserna i kärnkraftlänen har särskilda beredskapsuppgifter. Efter Tjernobylolyckan skall dock alla länsstyrelser planera

för händelse av radioaktivt nedfall.

Allmänna förvaltningsuppgifter

Utöver de expertområden som här redovisats finns inom länsstyrelsen en omfattande allmän sektor. Dit hör förvaltningsärenden av

typen tillstånds- och registreringsärenden, besvärsprövning, tillsyn

m m. I förvaltningsuppgifterna inräknas också den omfattande re-

gisterhanteringen.

Fortsatt utvecklingsarbete

Det främsta syftet med 1991 års länsförvaltningsreform var att i en och samma organisation sammanföra frågor av betydelse för länets utveckling och framtid. Verksamhet marginellt intresse för

av mer länets utveckling och som inte har direkt koppling till uppgiften att

till att nationella mål får genomslag i alla delar av landet kan se därför handhas utanför den länsstyrelsen, så att denna inte i

nya onödan belastas av verkställighetsbeslut i ärenden utan samband

med huvuduppgiften. Inom civildepartementet pågår ett fortsatt utvecklingsarbete med den inriktningen. I arbetet ingår bl a fortsatt decentralisering av de allmänna förvaltningsuppgiftema.

Reformen betraktas i riksdagsbeslutet första steget i en

som process. Avsikten är bl a att intensifiera samverkan mellan länsstyrelsen och andra regionalt och lokalt verksamma myndigheter och

organ. Ett bekymmer i sammanhanget är att länet som indelnings-

grund förlorar i betydelse för de aktörer som länsstyrelsen skall samverka med.

Flegionutredningen. SOU 199263

Utvecklingen kan med visst fog sägas ha hunnit i kapp och förbi länsförvaltningsreformen redan innan den hann träda i kraft. I stort sett samtliga ansvarsområden inom den nya länsstyrelsen berörs nu

på nytt av pågående förändringsarbete inom statsförvaltningens

olika sektorer.

Vad beträffar de ekonomiska medel länsstyrelserna disponerar för regionala utvecklingsinsatser i länen hänvisas till den redovisning som lämnas i kapitel 10.

2.2.2¶Andra statliga myndigheter på regional nivå

Av den egentliga länsförvaltningen vid sidan av länsstyrelserna framstår länsarbetsnämnderna som de enda kvarvarande med be-

tydelsefulla länsbaserade uppgifter. Förändringar i bostadsfinans-

ieringssystemen kommer sannolikt att medföra att länsbostadsnämnderna försvinner. Kvarvarande uppgifter torde därvid kunna

inordnas i länsstyrelsen. För skogsvårdsstyrelserna kan också för-

ändringar förväntas efter förslag från den nu arbetande skogspoli-

tiska utredningen. Det finns omfattande statlig förvaltning på regional nivå vid

en

sidan länsförvaltningen. De statliga regioner det då är fråga om

av avviker i växande utsträckning från länen. Ett exempel av betydelse i denna utredning är Vägverket med sina fem planeringsregioner.

Drygt 40 statliga myndighetermotsvarande har regionindelning-

ar som avviker från länet i den meningen att de har färre eller fler regioner än 24. I flertalet fall omfattar regionerna flera län. Det är inte alltid regiongränser följer länsgränser ett län kan delas upp på

olika regioner.

Om man bortser från länsförvaltningsreformen är tendensen tyd-

lig i de strukturförändringar som pågår eller nyligen har avslutats.

Länen förlorar i betydelse som indelningsgrund. Exempel på gamla

och nya avvikelser finns bl a inom utbildning, kriminalvård, kommunikationer, arbetarskydd och tullväsen. Socialstyrelsen och Skolverket har fått fem respektive åtta regionala enheter inom

t ex den centrala myndigheten. Vissa myndigheter har försvunnit helt från regional nivå, som studiestödsnämnderna. Sammanslagningsmöjligheter övervägs för bl a kronofogdemyndigheter och försäk-

ringskassor.

Förhållandet får sin belysning i Kartboken Bilaga 2 till detta

betänkande.

Länet och den samordnade länsförvaltningen har störst betydelse på områden där samordningsbehoven är stora och ansvaret är delat

mellan stat, landsting och kommun, tex samhällsplanering, näringslivsutveckling och miljövård.

2 Aktörerna

Rent statliga fögderier, som tex rättsväsende, Utrikeshandel, militärt försvar, exekutionsväsende och skatteförvaltning har

som regel mellannivåer som är större än länet eller en mellannivå under avveckling. När också den lokala nivån är rent statlig, öppnas möjligheter för den typ av förändringar som nu pågår inom skatteförvaltningen. Den lokala och regionala nivån har slagits samman till de nya länsskattemyndigheterna. Inom dessa skall organisationen förändras med sikte på integrerad verksamhet och decentralisering. En motsvarande utveckling pågår sedan en tid inom arbetsmarknadsdepartementets område. Arbetsmarknadsverkets

resurser skall så långt möjligt omfördelas från central och regional verksamhet till direkt förmedlingsservice. Även när

staten ensam bär ansvaret förskjuts alltså tyngdpunkten mot den lokala nivån.

Landsting

När landstingen inrättades kommunalförordningarna år

genom

1862 avsåg man att landstingen, vid sidan rollen valkorpora-

av som tion till riksdagens första kammare, skulle ett regionalt själv-

vara

styrelseorgan med ansvar för det specifikt regionala vid sidan

om den nationella respektive lokala nivån. Detta framgår bl vad

a av som en gång stadgades för de nytillkomna landstingen, vilka hade att rådslå och besluta om för länet gemensamma angelägenheter, hvilka avse den allmänna hushållningen, jordbrukets och andra näringars utveckling, anstalter för kommunikationsväsendets befordrande, helsovård, undervisning, allmän ordning, med

mera

dylikt, såvidt dessa angelägenheter icke enligt gällande författningar tillhöra offentlig myndighets embetsåtgärd Kungl förordning om landsting 1862, SFS 186216. Landstingens uppgifter var alltså initialt mångskiftande. Utgifter-

na för sådant som gällde annat än sjukvård upptog under landstingens första tio år än 60%. Fram till början 1930-talet

mer av

spelade denna allmänna kompetens en viktig roll i landstingens Verksamhetsinriktning. Olika omständigheter ledde dock så småningom till en stark inriktning på hälso- och sjukvård. En breddning

av uppgifterna inleddes på nytt i början 1970-talet.

av

Utbildning

År 1971 blev för gymnasieskolans

landstingen ansvariga vårdlinjer och de utbildningar som idag går under benämningen naturbrukslinjer jordbruks-, skogsbruks- och trädgårdslinjer.

Av gymnasieskolans intagningsplatser är tiondel lands-

nu en tingskommunala. Med den nya ansvarsfördelningen på skolområ-

Regionutredningen. SOU 199263

det införts från och med år 1992, kan med visst fog sägas att

som landstinget fungerar producent av de utbildningar kommunen

som beställer.

Landstingen är också huvudmän för cirka 50 av totalt 120 folkhögskolor i landet. Variationerna landstingen emellan är dock stora med insatser från 0 till 250 kronor räknat per invånare år 1990.

Som ett led i högskolereformen år 1977 kom landstingen att bli huvudmän för delar av högskolan, genom att samtliga medellånga vårdutbildningar integrerades med högskolan. Landstingen svarar

därmed för 25 % högskolans nybörjarplatser på linjer. Huvud-

av mannaskapet för vårdhögskolorna har av och till aktualiserats. Regeringen har under våren 1992 tillsatt en utredning med upp-

giften att utreda vårdhögskolornas framtida huvudmannaskap.

Kultur

Kulturpolitikens decentraliseringsmål ledde under 1970-talet till att landstingen fick ta det regionala kulturpolitiska ansvaret. Detta

innebar ansvaret för bl a länsteatrar, länsorkestrar och länsmuséer -inte sällan i samverkan med kommunerna. Bidrag till folkbildning och musik och bildkonst hörde också till de uppgifter som växte under period. Länsmusikreformen, som genomfördes år

samma 1988, medförde att landstingen fick ansvaret för den verksamhet

tidigare bedrivits Regionmusiken och Rikskonserter. som av

Småföretagsstöd och turism

Företagarföreningarna omvandlades år 1978 till stiftelser med be-

nämningen Utvecklingsfonder. Landstingen, som varit förhållande-

vis stora bidragsgivare till föreningarna, blev nu tillsammans med staten huvudmän för dessa stiftelser. Huvudmannen svarar gemen-

samt för finansieringen av den löpande verksamheten. Landstingen

har med åren ökat sitt finansiella i fonderna. Staten

engagemang står för de externt utbetalade finansieringsmedlen.

Genom huvudmannaskapet för utvecklingsfonderna aktiverades

landstingens intresse för näringslivets villkor och engagemanget har kommit att omfatta också vissa åtgärder och insatser på kompletterande områden såsom särkilda arrangemang för att gynna

produktutveckling, olika typer stöd vid nyetableringar, mark-

av

nadsföringsinsatser för länen, vissa glesbygdsinsatser rn m. Många landsting har engagerat sig i regionala turistorgan för

marknadsföring länen. Engagemanget har initialt sin tyngdpunkt

av i sociala välfärdsmål tex att förbättra länsinvånarnas rekreationsmöjligheter. På några håll i landet har stiftelser bildats för att säkerställa länsinvånarnas tillgång till attraktiva naturområden i

2 Aktörerna

syfte att bredda och utveckla rekreationsmöjligheterna. Uppgifter-

na för dessa stiftelser kan också innefatta skydd och vård av värdefulla naturområden.

De regionala turistorganen med inriktning på marknadsföring

har dock med tiden alltmer inriktats mot att öka det ekonomiska

utbytet av länens rekreations- och kulturtillgångar. Turistsatsningar

bokförs därför inte sällan som en del i landstingens näringslivssatsningar med målsättningen att bidra till sysselsättning, inkomster och skatteintäkter.

Några landsting har under senare år lämnat sina uppgifter på turistområdet.

Kollektivtrafik I början av 1980-talet tillkom ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. Ansvaret regleras genom särskild lag och delas i de flesta län med primärkommunerna. Tillsammans med utbildning och kultur upptar underskottstäckningen i kollektivtrafiken ungefär hälften av de 11,5 miljarder kronor som verksamheterna vid sidan

av vårdområdet kostar. Det är dock att notera att tre fjärdedelar

av kollektivtrafikkostnadema faller på Stockholms läns landsting för dess ansvar för kollektivtrafiken i Stockholm län.

Miljövård

Insatser för miljön lyfts ibland fram som ett nytt potentiellt stort ansvarsområde för landstingen. Landstingens ambitioner

området varierar, men ett ökande intresse kan noteras. Sedan tidigare finns ett engagemang eftersom området är naturlig del i hälsoan-

en

svaret och uppgifterna på det miljömedicinska området. De

senare

utökades år 1983 som en följd av att länsläkarorganisationen

avskaffades.

Sammanfattning

Uppgifterna vid sidan av sjukvården är i stort sett för

gemensamma samtliga landsting. Alla landsting ansvarar t ex för kollektivtrafik, utvecklingsfonder, regionala kulturinstitutioner mm. Stockholms

läns landsting har ett utvidgat kompetensområde och skiljer sig från

övriga landsting genom det fulla ansvaret för kollektivtrafiken,

ansvaret för regionplaneringen samt för utjämning regionala

av

obalanser via inomregional skatteutjämning. I övrigt gäller att även på områden inte regleras lagstift-

som

ningsvägen eller genom långsiktiga avtalsuppgörelser har lands-

Regionutredningen. SOU 199263

tingen byggt upp en likartad struktur för sitt agerande. Turist- och rekreationsområdet är ett exempel på detta.

Kommunallagen politiker på regional nivå utrymme att ta de

ger initiativ som bedöms nödvändiga och väsentliga. Landstingens engagemang på det länspolitiska området har också successivt ökat. Exempel finns inom olika sektorer; engagemang i flygplatser, teknikcentra, länsöverskridande marknadsföring inom turistområdet o s v. Engagemangen är dock omfångsmässigt små och avspeglas

oftast i landstingens räkenskaper under avdelningen övrigt inom det länspolitiska området. Det länspolitiska området kan sammanfattningsvis belysas med

följande sammanställning av kostnadsbilden för länspolitik och ut-

bildning i landstingens regi år 1990.

Källa Landstingsförbundets bokslutsstatistik, LKELP 91

Aktuella utvecklingslinjer

Utvecklingen på det länspolitiska området speglas i de riktlinjer som antogs på Landstingsförbundets kongress i maj 1992. I ett

särskilt regionprogram anförs att

Sverige behöver regioner, som har till huvuduppgift att främja

den regionala utvecklingen kommunikationer, kultur, utbild-

ning m m. Regionen skall också ta ansvar för sådan service som den en- skilda kommunen är för liten att sköta tex viktiga uppgifter

inom hälso- och sjukvård.

Arbetsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå skall -

bygga på subsidiaritetsprincipen och gälla finansiering och till-

handahållande produktion.

- Regionerna skall styras av direktvalda parlament med egna -

finansieringsmöjligheter, men vara underställda riksdagen i enlighet med regeringsformens stadgande om kommunalt själv-

styre.

Utvecklingen pekar mot större regioner, men samtidigt gäller

att finna en indelning som ger förankring bland medborgarna

och förutsättningar att mobilisera regionens resurser mot ge-

mensamma mål.

2 Aktörerna

Utrymmet för olika lösningar i olika delar av landet bör stödjas -

och hinder i lagstiftning undanröjas. Friregionförsök bör tillåtas för att stödja samverkans- och utvecklingssträvanden.

2.4¶Kommunal samverkan

Decentralisering kan sägas vara en vägledande princip i det förändringsarbete som pågår inom den offentliga sektorn, oberoende

av om det utförs inom stat, landsting eller kommun. Det innebär bl a att kommunerna genom olika former av samverkan får hantera frågor som kräver annat underlag än den enskilda kommunen. Omfattningen av denna samverkan är av intresse som ett led i

inventeringen av uppgifter lämpliga för den regionala nivån.

Svenska Kommunförbundet har under vintern 199192 med stöd av kommunernas länsförbund genomfört kartläggning kom-

en av munernas samverkan.

Samverkansfonner Flera former står till buds för kommunernas samverkan, men den enda offentligrättsliga formen för samarbete är kommunalförbund. Ett kommunalförbund juridisk person som ifråga om organi-

är en sation liknar kommunerna. För den del av den specialreglerade verksamheten innefattar myndighetsutövning gäller att

som samarbete är möjligt endast genom kommunalförbund.

Inom icke specialreglerad verksamhet, dvs sådan som regleras enbart av kommunallagen, finns det däremot långtgående frihet för kommunerna att välja samverkansform. Kommunerna kan här väl-

fritt mellan att använda kommunalförbund eller någon av associationsrättens andra institut, tex aktiebolag, handelsbolag, ekono-

misk förening, stiftelse eller ideell förening. Mycket vanligt är

också att kommunerna sluter enbart samarbetsavtal.

De länsvisa kommunförbunden Den samverkan som arrangeras av Svenska Kommunförbundet och de 23 kommunförbunden i länen redovisas inte i den nämnda

undersökningen.

Alla Sveriges 286 kommuner är medlemmar i Svenska Kommunförbundet och alla utom det naturliga undantaget Gotlands kom-

i sitt respektive länsförbund.

mun

Såväl Svenska Kommunförbundet kommunernas länsför-

som bund är ideella föreningar och har ändamål att bl främja

som a samverkan mellan kommunerna.

Regionutredningen. SOU 199263

Riksorganisationen och länsförbunden arbetar aktivt med samverkan i form av utbildning, informationsutbyte och policyskapande verksamhet.

Särskilt länsförbunden stödjer därutöver olika projekt kring samordning och samverkan kommunala verksamheter inom sina

av respektive län. Från år finns exempel på samverkan inom

senare

vård och omsorg, gymnasieskola, räddningstjänst, miljö, avfalls-

hantering, trafik samt inköp och tjänster. Det finns också

av varor flera exempel på att just länsförbunden varit initiativtagare till att bilda kommunalförbund, bolag etc.

Resultat från kartläggningen

Kartläggningen visar att kommunerna söker samverkan från fall till fall i ett flexibelt system. Samverkansgruppen är oftast funktionellt avgränsad. Kommunernas storlek eller geografiska läge har inte alltid avgörande betydelse för samverkan. Stora kommuner och

en små kommuner ingår i grupperingarna. För större kommuner gäller dessutom att man samverkar med likartade kommuner även på stora geografiska avstånd.

Det finns för närvarande 29 kommunalförbund fördelade på tio

verksamhetsgrenar vatten, avlopp, energi, brandförsvar, bostadsförmedling, vård och omsorg, kollektivtrafik, översiktsplanering,

vårdskola samt högskola.

Det kommunala samarbetet genom privaträttsliga juridiska per-

sker i form av aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser, soner

handelsbolag eller ideella föreningar. Den mest vanliga formen är

aktiebolag. Det finns för närvarande 150 bolag med två eller flera

kommuner delägare. Antalet kommunägda aktiebolag är be-

som tydligt fler, över 1 000.

De mellankommunala bolagens verksamhet är markant inriktade mot det kommunaltekniska området trafik, energi, VA, avfall,

renhållning, ADB, exploatering etc.

Antalet ekonomiska föreningar, stiftelser, handelsbolag och ideella föreningar uppgår sammanlagt till 100. Mest kända bland de

ca sju ekonomiska föreningarna är Inlandsbanekommunernas ekonomiska förening med 18 kommuner från Mariestad till Gällivare, och Göteborgs Förorter, en koncern med ideell förening och aktiebolag för intressebevakning och service åt elva kommuner. Kända är också de båda konsultföretagen VAB i Umeå och NAB i Luleå med arkitekt- och byggnadsteknisk konsultverksamhet åt kommunerna i Västerbotten respektive Norrbotten. Stiftelserna är ca 40 och representerar verksamheter inom främst naturvård, kultur, fritid och turism. Det finns två handelsbolag, ett kommanditbolag samt ca 50

2 Aktörerna

ideella föreningar. Bland de senare återfinns de riksbekanta organisationerna Mälardalsrådet, Göteborgs Förorters Förbund jfr ovan samt Bergslaget med 24 kommuner i sex län. Merparten av de ideella föreningarna arbetar med luftvård, Vattenvård eller trafiksäkerhet.

Den mest vanliga samverkansformen är avtal eller annan enkel form, t ex köp och försäljning av tjänster. Undersökningen redovisar ca 300 exempel på sådant samarbete.

Förändringar över tiden

Vid jämförelser över tiden är det viktigt att komma ihåg att villkoren för kommunernas verksamhet har ändrats radikalt under de senaste decennierna. Så har tex kommunindelningen ändrats och

vissa kommunala uppgifter förstatligats.

År 1957 fanns det 241 kommunalförbund, 167 inom

varav polis-

väsendet. Polisväsendet förstatligades 1965. År 1973

upplöstes

kommunalförbunden för skolan skolförbunden och antalet kommunalförbund minskade då från ca 50 till ca 20. Antalet kommunalförbund har varit stabilt ca 20 fram till slutet av 1980-talet och därefter ökat med förbund år till dagens 29.

ett par per

Nya kommunalförbund diskuteras för närvarande i ett tiotal fall avseende socialtjänstens institutioner, gymnasieutbildning och

räddningstjänst.

Det kommunala samarbetet via privaträttsliga juridiska personer har ökat stadigt från ca 70 år 1979 till dagens ca 250.

Ett tiotal nya mellankommunala aktiebolag förbereds just nu i kommunerna.

Varför samverkan Det viktigaste motivet för samverkan är att samarbete ger högre ekonomisk effektivitet och att det blir möjligt att driva verksamheten till lägre kostnader. Vid frivillig samverkan kan den geografiska avgränsningen anpassas till vad som är praktiskt rationellt.

Genom samarbete kan kommunerna nyttja resurserna bättre och ge bättre service. Samverkan mellan kommunerna kan i vissa fall bli ett alternativ till privatisering. Vidare kan konsultinsatserna begränsas och sakkunskapen behållas nära kommunen.

För all administrativ indelning gäller att själva indelningen alstrar behov av samarbete; kommunindelningen är inget undantag. Kom-

munindelningsreformerna har visserligen radikalt minskat behovet

av samarbete men varje gräns hur man än drar den leder till

- vissa ogynnsamma verkningar, vilka mildras genom samverkan.

Regionutredningen. SOU 199263

Kommunerna kan vidare uppnå stordriftsfördelar genom att samverka. Tydliga exempel här är de vinster som kommunerna gör genom gemensam upphandling av varor och tjänster.

Kommunerna kan också dela på specialisttjänster eller köpa tjänster av varandra. Kartläggningen visar på flera exempel av detta slag; Gävle kommun säljer stadsarkitektinsatser åt Ockelbo kommun. Mora och Orsa kommuner har gemensam miljöförvaltning. Samverkan bygger här på enkla uppgörelser, där avtal träffas från fall till fall inom det verksamhetsområde som är aktuellt.

Gatukontoren i Kalmar, Nybro, Torsås och Emmaboda förbereder en samverkan som eventuellt kan resultera i bolagsbildning. Det blir i så fall det första exemplet där fyra kommuner samverkar inom detta verksamhetsområde. Också Stockholms stad och Huddinge kommun har inlett ett samarbete mellan gatukontoren. Kommungränserna är i dessa fall ett hinder för en effektiv verksamhet. Kommunerna delar på personal och maskiner eller köper tjänster av varandra. Verksamhetsområdena delas in funktionellt; maskiner och arbetslag stannar inte vid kommungränsen. Kostnaderna sänks.

Ett annat område som lämpar sig väl för samverkan är räddningstjänsten. Där kommungränsen är konstlad eller kommunerna för små blir samverkan naturlig.

Också inom gymnasieskolans område växer nu behovet av samverkan. Här är det elevunderlaget som är avgörande och flera mindre kommuner förbereder samverkan, ofta via kommunalförbund.

Framtidsbedömuing

Kommunernas knappa resurser under resten av 1990-talet kommer troligen att leda till att kommunerna söker samverkan i än högre grad än hittills.

2.5¶Samverkan över länsgränserna

Samverkan över länsgränser i olika huvudmannagrupperingar och

inom skiftande områden är mycket vanligt förekommande.

Civildepartementets utvecklingsgrupp för länsstyrelsefrågor har

bl haft regeringens uppdrag att behandla samverkan mellan läns-

a

styrelserna i länsövergripande frågor och har redovisat ett antal

exempel på sådan samverkan. Kommunförbundet respektive

Landstingsförbundet har biträtt utredningen med motsvarande ex-

empel inom sina respektive områden. I det följande redovisas några axplock ur det omfattande materialet.

2 Aktörerna

Tre Norrlandslän med gemensamt infrastrukturanslag Länsstyrelserna i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län har på regeringens uppdrag gemensamt utarbetat ett program för in-

frastrukturinvesteringar i länen. Särskilda investeringsmedel har

anvisats över statsbudgeten. De har på den grunden fått ett verk-

ställighetsansvar där det ankommer på länsstyrelserna

att gemensamt besluta om ansvars- och arbetsfördelning vid genomförandet av programmets olika delar.

Vástsvensk samverkan Länsstyrelserna i de fyra västsvenska länen har tillsammans med länsstyrelsen i Värmlands län bildat en samverkansgrupp för fördjupat samarbete. Prioriterade områden är kommunikationer, hög-

skoleutbildning, näringsliv, miljö och internationella frågor.

Den Västsvenska planeringsnämnden bildades av de fem västsvenska sjukvårdshuvudmännen år 1969. Där hanteras en lång rad

gemensamma sjukvårdsfrågor. Vidare är Västsverige, med undan-

tag för södra delen av Hallands län, ett regionsjukvårdsområde. Den gränslösa sjukvården har genomförts i Västsverige. Flera

landsting samverkar även med till Västsverige angränsande huvudmän, exempelvis landstinget i Älvsborg med Värmlandslandstinget i vissa sjukvårdsfrågor.

Mellan huvudmännen och kommunförbunden i Västsverige och Göteborgs stad finns planeringssamverkan avseende institutionsvården för barn, ungdomar och missbrukare. Som första

vuxna region i landet pågår arbetet med att ta fram en regional vård-

resursplan. Landstinget Skaraborg och Landstinget i Älvsborg är tillsam-

mans med de två länens kommunförbund huvudmän för Västergötlands Turistråd. Vidare är landstingen i Västsverige tillsammans med Göteborg engagerade i stiftelsen BioVäst, som har till uppgift

att främja utvecklingen inom bioteknik i Västsverige.

Bohuslandstinget och Göteborgs kommun samverkar i flera aktiviteter som gäller näringsliv, kommunikationer och miljö.

På utbildningssidan samverkar landstingen i OPRS-län

genom

information och erfarenhetsutbyte i olika grupperingar. Det kan

gälla tex linjenämndsfrågor och SYO-konsulentverksamhet. Bohuslandstinget och Göteborgs kommun driver gemensamt en vårdhögskola via ett kommunalförbund. Landstinget Halland ingår i samverkan om utbildning både med de västsvenska landstingen och

landstingen i söder.

Regionutredningen. SOU 199263

Östra Småland-projektet

I östra Småland har länsstyrelserna i Östergötlands, Jönköpings,

Kronobergs och Kalmar län diskuterat inom vilka verksamhetsområden insatser kan vara särskilt värde.

gemensamma av

Kompetensutveckling i småföretag bedömdes vara ett sådant om-

råde.

Åtgärdsgrupp Nord

Länsstyrelserna i de fyra nordligaste länen och i Uppsala, Koppar-

bergs och Gävleborgs län har tillsammans med Naturvårdsverket, Kommunförbundet och Industriförbundet bildat ett samverkansorgan i en rad gemensamma miljöfrågor.

Váttemvårdsförbundet I Vätternvårdsförbundet samverkar länsstyrelser, kommuner, landsting, företag, intressesammanslutningar och andra med ett gemensamt intresse att upprätthålla en god Vattenkvalitet i sjön Vättern.

Miljöfrågor i Hallands län På miljöområdet har Hallands län ett omfattande samarbete med andra län såväl söderut Laholmsbukten som norrut kustvatten-

kontrollen.

Vágfrågor i Mälardalen

Vägverkets förslag inriktning av ett nationellt vägplanerings-

om

för perioden 1994-2003 sambehandlats av länsstyrelprogram har

i Uppsala, Södermanlands, Orebro och Västmanlands län. serna

Kust- till kustbanan

De sex länsstyrelserna längs järnvägen KalmarKarlskrona Alves-

ta Borås Göteborg har bildat en gemensam grupp för att

- förbättra trafiken på sträckan.

Fyrstadssamverkan för högskola

De fyra kommunerna Vänersborg, Trollhättan, Uddevalla och Ly-

sekil bildade den s k högskolekommittén Fyrstad med projektme-

del från länsstyrelserna i Älvsborgs län och Göteborgs- och Bohus län. Det gemensamma agerandet över läns- och kommungränser ledde så småningom till bildandet den statliga högskolan i Troll-

av hättanUddevalla.

2 Aktörerna

Sydsam Sydsam är ett samarbetsorgan som geografiskt omfattar syd-

sex svenska län, nämligen Hallands, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads och Malmöhus län. Landstingen, kommunernas länsförbund och Malmö kommun är huvudaktörer. Sydsam skall

vara ett forum för att hävda sydsvenska intressen. Genom överläggningar i regionala strategiska frågor vill man söka forma en gemensam handlingslinje med större genomslag än vart län för sig har möjlighet att åstadkomma. Grupperingen skall utgöra ett komplement till sina motsvarigheter på läns- och kommunnivå.

En kommitté med två representanter för varje medlem har formerats liksom en styrelse med nio ledamöter. Ett inre nätverk med tjänstemän i arbetsgrupper driver arbetet. En medlemsavgift med 10 öre per länsinvånare utgår.

Kollektivtrafik i Skåne Vid de sk Malmöhusförhandlingarna har en överenskommelse träffats mellan Malmöhus läns landsting, Malmö stad och kommunförbundet Malmöhus. En huvudpunkt i överenskommelsen är ett nytt huvudmannaskap för länstrafiken, med landstinget och Malmö kommun som gemensamt ansvariga.

I överenskommelsen i Malmöhusförhandlingarna anges att trafikhuvudmannen skall söka samarbete med trafikhuvudmännen i Kristianstads län och i andra län i södra Sverige. Trafiken skall planeras i nära samarbete med kommunerna.

Mälardalsrådet I slutet av 1980-talet påbörjades samarbetet i Mälardalen att

genom en politisk gruppering bildades med representanter för huvudorterna kring Mälaren Eskilstuna, Västerås, Uppsala och Stockholms kommuner samt landstingen i Sörmland, Uppsala, Västmanland och Stockholms län. En tjänstemannagrupp bildades samtidigt för att bistå politikergruppen. Stockholms stad svarade för sekretariatsfunktionen.

Arbetet i gruppen koncentrerades inledningsvis på trafikfrågor,

miljöfrågor och högskolefrågor. Trafikområdet har dominerat

genom arbetet med Mälardals- och Svealandsbanorna.

Arbetet formeras nu i en fastare form sedan ett Mälardalsråd bildats bestående av 36 valda representanter ur den gruppering

som tog initiativet till samarbetet. Mälardalsrådet ideell förening,

är en

Regionutredningen. SOU 199263

kan utvecklas mot andra organisatoriska former om och när som behov starkare organisation uppstår. Mälardalsrådet skall i av en första hand ett samarbetsorgan med projektledande, utredanvara

de, planerande, kontaktskapande och marknadsförande uppgifter.

Rådet har ett eget mindre kansli samt en egen begränsad budget.

Samverkan i norr

För att utveckla forskningsverksamheten vid högskolorna i Sunds-

vallHärnösand och Östersund satsar landstingen i Västernorrland och Jämtlands län 1,5 respektive 2 miljoner kronor per år under tre år Jämtland fattar definitivt beslut i november 1992 med sikte på ett framtida mittsvenskt universitet. På motsvarande sätt och under tidsperiod dvs tre år satsar länsstyrelserna i de båda länen samma 1,5 miljoner kronor vardera för att finansiera projektet. Jämsides med detta satsar landstinget i Västernorrland årligen drygt miljon kronor på forskning via den regionala samverkansen nämnden, omfattar de fyra nordliga landstingen dvs Västersom norrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Inledande överläggningar har också mellan landstingen i Västerägt rum norrlands och Jämtlands län med sikte på bred samverkan i en

arbetet med den regionala utvecklingen.

Mittnordisk samverkan Mittnordenkommittén konstituerade sig hösten 1978 som samarbetsorgan för sex län i Mittnorden Nord-Tröndelag och Sör-Tröndelag fylken i Norge, Jämtlands och Västernorrlands län i Sverige samt Vasa och Mellersta Finlands län i Finland. Senare har Kuopio län i Finland och Möre och Romsdal fylken i Norge erhållit observatörsstatus inom samarbetet. Mittnordensamarbetets geografiska

omfattning sammanhänger direkt med de deltagande parternas in-

tresse av samverkan. Varje län har tre representanter i kommittén. Ett sekretariat, ett utskott och ett kansli står till kommitténs förfogande. Arbetet bedrivs i projektform och har särskilt intresserat sig för omman rådena näringsliv och turism, kommunikationer, kultur, utbildning och offentlig verksamhet.

Kvarkenrådet Kvarkenrådet är ett gränsöverskridande samarbetsorgan för kom-

myndigheter och organisationer i Vasa län i Finland och

muner, Västerbottens län i Sverige. Rådet, består av 8 ledamöter från som

2 Aktörerna

vardera länet representerande kommuner, landsting, landskapsför-

bund, länsstyrelser och föreningarna Norden, är beslutande organ. Rådet skall dels underlätta förutsättningarna för direkt samarbete mellan huvudmännen dels planera, genomföra och följa upp kon-

kreta tidsbestämda samarbetsprojekt.

Kvarkensamarbetets strategi och innehåll har fastlagts i ett handlingsprogram Vision år 2000 som utarbetats under 1990-91 i

- enlighet med riktlinjerna i det av Nordiska Ministerrådet fastställda

regionalpolitiska samarbetsprogrammet. Ministerrådet har,

som

det heter i nämnda vision, uppmärksammat Europaperspektivets

växande betydelse i det nordiska samarbetet.

Strategiprogrammet fördjupas och konkretiseras f n inom de

prioriterade sektorerna kommunikationer, näringsliv, FoU, kultur,

utbildning och miljö. Det strategiska programsamarbetet avses bli

en kontinuerlig process av Kvarkensamarbetet med rådets arbetsut-

skott som operativt ledningsorgan.

Ytterligare samarbete över riksgränser

Danmark, Norge, Finland och Sverige träffade år 1977 en överenskommelse om kommunalt samarbete över riksgränserna. Sverige har också anslutit sig till en europeisk ramkonvention om samarbete över riksgränser. Syftet är att främja och underlätta gränsöverskridande samarbete mellan lokala och regionala samhällsorgan.

På landstingssidan förekommer t ex flera samarbetsprojekt mellan vårdcentraler i Sverige och Finland. Samarbetet omfattar bl a akuta läkarbesök, ambulanstransporter och joursamarbete. Erfarenheterna av samarbetet är mycket goda. Gällivare lasarett har

planer på ett samarbete med regionssjukhuset i Tromsö.

2.6¶Sammanfattande

bedömning

Det är framförallt två huvudintryck som tränger sig fram efter ovanstående genomgång av nuläge och utvecklingstendenser; antalet aktörer på en mer obestämt definierad regional arena växer samtidigt som antalet aktörer på den mer väldefinierade länsarenan

minskar. Eller uttryckt med andra ord; de regionala utvecklings-

frågorna intresserar och aktiverar allt fler, men allt färre finner det intressant att låta länen bas för initiativ och aktivitet. Mycket

vara pekar på att dessa tendenser kommer att förstärkas.

Regionutredningen. SOU 199263

Fler statliga myndigheter än hittills kommer av rena rationalitetsskäl att förminska mellannivån personellt och förstora den geo-

grafiskt. Aktuellt härvidlag är bla skogsvårdsorganisationen och kronofogdemyndigheterna.

För kommunernas och landstingens del är tendenserna till alltmer omfattande och alltmer utvecklat gränsöverskridande samarbete tydliga. Det ökande antalet kommunalförbund och samägda

bolag speglar detta, liksom att landstingen öppnar sina sjukvårdsområdesgränser för mer flytande patientströmmar.

Fler samarbetsinitiativ i regionala utvecklingsfrågor tas över hävdvunna gränser av lokalt och regionalt verksamma politiker. Det ligger i den aktiva politikens väsen att engagera sig i de fram-

tidsfrågor som uppfattas som centrala för utveckling och välfärd

och det är därför inte överraskande att nya samarbetsgrupperingar och nätverk formas när verkligheten tycks förändras efter linjer som inte stämmer med de gamla mönstren. Att olika landsdelar i en utsatt konkurrenssituation i stor utsträckning måste lita till den

egna utvecklingsförmågan är givetvis också starkt uppfordrande för

lokala initiativ. Min prognos redan i det korta perspektivet är att fler rörelser liknande dem i Mälardalen kommer igång. När detta utredningsarbete startade för ett drygt år sedan framstod just Mälardalsinitiativen som de som hunnit längst både i idé och konkretion. Nu har motsvarande rörelser blivit tydligt synliga också i Skåne och Västsverige, där de i vissa hänseenden också redan fått

en tydligare inriktning och profil. Näringslivet visar ett tilltagande intresse för de regionala utvecklingsfrågorna och vill gärna påverka strukturerna i riktning

mot större bärkraft och bättre konkurrensförutsättningar. De kontakter jag under utredningsarbete har haft med företrädare för

handelskamrarna pekar entydigt på att näringslivet kommer att

fortsätta arbeta för bärkraftiga regioner styrda i former som ger nära kontakt med offentliga beslutsfattare och smidiga beslutsprocesser. Enskilda större företags egna organisationer, som naturligt nog anpassas till marknaderna, visar samma storregionala mönster som statens affärsdrivande verksamheter. De regionala enheternas ställning och roll skiftar efter verksamhetens art.

Även organisationslivet tycks orientera sig i liknande riktning. De relativt många rörelseföreträdare från både traditionella folkrörelser och nyare intresseorganisationer som hört av sig till utredningen under arbetets gång, har anmält ett eget behov av att rationalisera och omorientera sin mellannivå. Knappare ekono-

miskt utrymme är ett viktigt motiv. De uppfattar sig samtidigt som bundna av länsindelningen genom viktiga relationer till offentliga

organ. I vissa fall är tex landstingen delfinansiärer av verksam-

2 Aktörerna

heten genom bidrag just till rörelsernas länsavdelningar.

För länsstyrelsernas del innebär givetvis förra årets länsförvalt-

ningsreform en starkare profilering mot regionala utvecklingsfrå-

gor. Denna profilering förstärks till en del genom en motsvarande

minskning av allmänna förvaltningsuppgifter eller specialuppgifter

som naturligt kan föras till andra myndigheter. Överföringen av

handelsregistret till Patent- och registreringsverket är ett aktuellt

exempel på det senare. Denna utveckling kan förväntas fortgå även om trenden inte är helt entydig. Länsstyrelserna kommer de närmaste åren sannolikt att fortsätta att ha ansvar för en mycket mångskiftande verksamhet. De åläggs inte sällan uppgifter just för att de redan finns i hela landet med fungerande organisation och

administrativ kapacitet. En nytillkommande uppgift detta år är

konkurrensövervakning enligt den nya konkurrenslagen.

Samtidigt försämras förutsättningarna för länsstyrelsernas länsutvecklande insatser genom att andra viktiga aktörer som tex trafik-

verken väljer att själv skapa egna organisationer utifrån annorlunda

förutsättningar. Länsstyrelserna möter också konkurrens i ut-

vecklingsarbetet genom de många kommunala och landstingskom-

munala initiativen, liksom faktiskt också av regeringen genom di-

rekt regeringsstyrda regionala förhandlingsaktiviteter som de om

storstädernas infrastruktur för trafik.

Den nuvarande strukturen är enligt min mening inte hållbar.

Länsstyrelsernas möjligheter att bedriva ett väl fungerande regio-

nalt utvecklingsarbete i nuvarande länsindelning har dålig prognos. Å andra sidan finns ingen huvudman omedelbart tillgänglig

annan

med färdig kapacitet för uppgifterna eller bättre geografisk indelning.

Under ett visst sökande skede kan det ligga fördelar i att många aktörer engagerar sig på samma arena i samma frågor. Förändringsskeden är ofta innovativa och bör få fortgå en period utan läsningar. Jag har ändå den uppfattningen att det ganska snart måste göras några distinkta grundläggande vägval både när det gäller huvud-

mannaskapet för de regionala utvecklingsfrågorna och när det gäller länsindelningen. Den nuvarande otydliga ansvarsfördelningen svarar inte mot krav på nödvändig kraftsamling.

3¶Utblickar mot

Europa

Förändringarna i vår omvärld påverkar vårt eget sätt att se på och värdera vilken framtida utveckling som är önskvärd också för vår egen del. Det nyligen ingångna EES-avtalet och ett eventuellt

framtida EG-medlemskap gör att uppmärksamheten inriktas på

skeendet i Europa och i synnerhet i EG-staterna.

Jag har därför i detta kapitel valt att redovisa några inslag i den pågående Europadebatten med fokus på skeenden av betydelse för olika samhällsnivåer.

Jag redovisar också samhällsstrukturen i de nordiska länderna

och några andra europeiska länder. Tyngdpunkten ligger på

en

redovisning av den regionala nivån.

Med region kan man mena allt från en världsdel till en centralort med närmaste omland. När jag här redovisar mer eller mindre

tydliga utvecklingstendenser i de europeiska regionerna avser jag

med begreppet region den administrativa nivå som ligger närmast under nationell nivå och som representeras direkt eller

av en indirekt vald församling med uppgift att utveckla och driva frågor av gemensamt intresse för regionen.

Av historiska, politiska och socialekonomiska skäl uppvisar de

västeuropeiska regionerna mycket stora skillnader i befolknings-

storlek, territoriell storlek, ekonomiskt välstånd I begreppet

m m. inryms tex Tysklands Länder, Schweiz kantoner, Frankrikes regioner, Danmarks amter, alla med varierande bakgrund och tillkomst.

Därav följer att de utvecklingstendenser i generella termer

som redovisas i det följande, uppvisar mer eller mindre god överens-

stämmelse med utvecklingen i en enskild europeisk region.

3.1 Ett

gränslöst Europa

3.1.1 Förskjutningar i maktbalansen En etablerad uppfattning är att västvärldens industrinationer står

inför en förändring sprungen näringslivets överväxling från ett

ur standardiserat industrisamhälle till ett mångfaldigt kunskapssam-

hälle. Internationaliseringen näringslivet är inte bara fråga

av en

Regionutredningen. SOU 199263

om att marknaderna öppnats utan har också inneburit transnationella former för ägande och produktion.

Nationalstaten utgjorde den nödvändiga och stabila ram i vilken industrialismen med sin vertikala struktur och nationella lojalitet kunde växa och utvecklas. Nu växer ett nytt näringsliv fram med sitt horisontella och gränslösa arbetssätt vilket starkt påverkar ekonomiska och politiska förutsättningar. Nationalstaten anses to m utgöra ett hinder för en effektiv utveckling och EG-staterna deltar paradoxalt nog i en aktiv begränsning av den egna rollen

att överlämna alltfler avgöranden rörande bl a näringslivets genom förutsättningar till övernationella organ.

Nationens betydelse för väsentliga politiska och eko-

som arena nomiska avgöranden tycks minska även genom att den regionala lokala nivån rycker fram som naturlig samarbetspartner för det enskilda företaget i dess krav på goda villkor för produktionen. I synnerhet i stater med konfliktfyllda förhållanden mellan centralmakt och regioner kan den här typen av processleda till att trycket på utökad självständighet för den regionala nivån ökar. En vanligare utveckling förutspås dock bli att regioner med en klart bibehållen nationell identitet uppträder mer oberoende av den egna centralmakten på den europeiska arenan.

3.1.2 Konkurrens och samverkan mellan regioner Modellen med nationalstaten och storföretagen i nära samverkan för ekonomisk utveckling förlorar således i betydelse. Företagsstrukturen präglas samtidigt allt mindre av hierarkiskt uppbyggda

beslutsprocesser och övergår i ökande utsträckning i nätverksorga-

nisationer med spridning av beslut och ledning.

Denna förändring av näringslivet försvagar relationen mellan

nation och företag. Företagens förankring i en konkret miljö

-

lokalregional utgör den andra balanspunkten när nationsgränsen

inte längre är en avgörande faktor. Det är också i företagens val av konkret etableringsmiljö som konkurrensen om företagen kommer att stå, många bedömare. Det avgörande blir då hur väl den

menar enskilda regionen förmår hävda sin attraktivitet vad gäller tillgång

på utbildad arbetskraft, forsknings- och utvecklingsresurser, god

livsmiljö, goda kommunikationer m m.

Näringslivets val skulle med andra ord falla på etableringsmiljöer förmår underbygga utvecklingsförutsättningarna och

som de egna därigenom åstadkomma ett mervärde i konkurrensen med om-

världen. I regionernas strävan att dra till sig företagsetableringar

samverkar man också med andra regioner i avsikt att stärka, kom-

plettera och påskynda en gemensam utveckling.

3 Utblickar mot Europa

3.1.3¶Regional mobilisering

Att enskilda regioner flyttar fram sina positioner och stärker sin roll i relation till omvärlden finns många exempel på. Ruhrområdets Nordrhein-Westfalen och Rhone-Alpes-regionen i sydöstra Frankrike är två sådana regioner ofta lyfts fram i debatten. som Nordrhein-Westfalen arbetar med att bemästra de problem som följt i spåren av omstruktureringen av gammal industristruktur. Det

geografiskt fördelaktiga läget har varit en tillgång. Mest betydelse-

full bedöms dock den regionala mobiliseringen Denna har vara.

resulterat i ett långsiktigt förnyelseprogram innefattande

bl a uppbyggnad av ett antal nya universitet och ett målmedvetet och framgångsrikt samarbete mellan städer, region och näringsliv i syfte att utveckla allt från ekonomiska och vetenskapliga till kulturella initiativ från olika håll. Förnyelsearbetet bedrivs också med tydligt socialt och ekologiskt engagemang för att initiativ och målsättningar också med dessa förtecken skall komma till ett förverk-

ligande. Rhone-Alpes representerar en ung regional organisation i

en tidigare starkt centralstyrd nation. Regionen har liksom Nordrhein-

Westfalen ett strategiskt centralt läge. Huvudparten befolk-

av

ningen bor i städer. sammanhållningen inom regionen bygger på

ekonomiska relationer än historiska. Regionen har haft snarare en relativt gynnsam utveckling har stora inomregionala skillnamen der. Arbetslösheten liksom industristrukturen varierar kraftigt mel-

lan olika delar av regionen. Utvecklingsarbetet har utgått från det

nätverk av städer som regionen Genom fördelning rymmer. av tillväxten mellan små och medelstora städer samt att stötta genom uppkomsten av vetenskapligt, industriellt och kulturellt intressanta poler i var och en av städerna i nätverket har utnyttjat och man

utvecklat vars och potential i ett samlat regionprogram. Mång-

ens falden har byggts under samtidigt storstaden Lyon tillerkänts som behovet av en stark utveckling i det internationella perspektivet,

nödvändig för regionen som helhet. Regionen följer också med alltmer skärpt uppmärksamhet de

infrastrukturella satsningarna vilka i huvudsak nationell är en angelägenhet. Regionen spelar dock en roll i planering och delfinansi-

ering av olika projekt. I stadsförnyelsearbetet har också mycket

medvetna satsningar på utveckling och rekonstruktion täten av ortstrafiken i attraktiva, miljömässigt positiva former gjorts. Resultatet av detta arbete har sannolikt bidragit till att tex Grenoble avancerat på listan över attraktiva stadsregioner i Frankrike.

Regionutredningen. SOU 199263

3.1.4 Gränsöverskridande samarbete

Det utvidgade regionala samarbetet sker alltmer över existerande nationsgränser. Denna typ gränsöverskridande samarbete stöds

av

EGs regionalpolitiska Exempel på sådant samarbete

av program. finns också mellan de skandinaviska länderna, flera med aktivt stöd från Nordiska Rådet.

Utvecklingen mot ett nationsgränsöverskridande samarbete drivs på inom några de utpräglade tillväxtzonerna i Europa. En sådan

av

sträcker sig från Valencia och Barcelona i Spanien över franska zon Medelhavskusten in i Italien. En annan sådan zon återfinns i

norra ett område sträcker sig från södra Frankrike via Lyon upp

som

Schweiz till södra Tyskland. Här finns naturliga drivkrafter genom för ett utökat samarbete oberoende av nationsgränserna i syfte att stärka och vidmakthålla den position som redan uppnåtts. Ett snabbt sådant växande samarbete finns mellan den franska riviera-

provinsen och dess grannprovins Imperia i Italien.

Alpes-Maritimes

Dessa två provinser har långt framskridna planer på att integrera delar sina offentliga tjänster. Samverkan gäller också spörsmål

av

helt karaktär t gemensamt bilförsäkringssystem av annan som ex och registrering och skyltning av bilar hemmahörande i

gemensam området. Just i den här franskitalienska delen av Rivieran finns starka historiska och kulturella band som i hög grad underlätter

denna typ av integration.

Ett exempel på ett likartat samarbete utan motsvarande historiska och kulturella band är det som växer fram som en följd av kanaltunneln mellan England och Frankrike. Här har tunnelprojektet resulterat i ett nära samarbete mellan grevskapet Kent i

sydöstra England och Nord-Pas de Calais-regionen i norra Frankri-

ke. Städer på båda sidor Kanalen tex Dover och Calais

om - planerar olika typer av kommunalt samarbete av det slag som redan nått bit på väg på den franskitalienska Rivieran.

en

Olika strategier för näringslivsutveckling växer också fram i form

gränsöverskridande samarbete. Ett exempel på detta är den

av nya Hansan utarbetats k Denkfabrik där näringsliv,

som av en s universitet och offentliga i Schleswig-Holstein samverkat.

organ Syftet är att stärka norra Europa som tillväxtregion genom att utveckla ett strategiskt samarbete på vissa områden mellan norra Tyskland, de nordiska länderna, de baltiska staterna och vissa ryska städer. Alpen-Adria, ett samarbetet mellan sexton regioner i fem

olika stater i Centraleuropa, är ytterligare exempel på samarbete

mellan regioner tillhörande såväl olika nationer som olika kulturella och språkliga områden.

Gränsöverskridande samarbete är välbekant i de nordiska län-

3 Utblickar mot Europa

derna. Nordiska ministerrådets satsningar på gränsregionala sam-

arbetsprogram hör också till de tidigast igångsatta i Europa. Jag har

i kapitel två visat på Kvarkenrådet, Nordkalottkommitten och Mittnordensamarbetet som exempel på detta. Västnordensamarbetet, omfattande Färöarna, Grönland och Island stöds också på olika sätt av Nordiska Rådet liksom gränssamarbetet mellan Bornholm och sydöstra Skåne, Östfold och Bohuslän, för att nämna ytter-

ligare några exempel. Många visionära utvecklingsidéer springer ut i detta samarbete.

Ett exempel på detta är det sk Storkalottensamarbetet. I detta arbete deltar Norrbottens län tillsammans med Lapplands län i Finland, Finnmarks, Nordlands och Troms fylke i Norge och Mur-

mansk län Kolahalvön i Ryssland. Här finns förespråkare som menar att ett framgångsrikt gränsöverskridande samarbete mellan dessa nordliga regioner skulle skapa ett spännande ekonomiskt

kraftfält i den allra nordligaste delen av Europa. Också annat samarbete av framtidsinriktad karaktär med nya samarbetspartners pågår, tex ett mellan övre Norrland och Hokkaido i Japan. För dessa båda projekt har förändringarna i Östeuropa öppnat nya

möjligheter och nya perspektiv för samarbete.

Också Norrbottens grannlän har visioner om gränsöverskridande

regionbildningar med en sammanlänkning av flera av kustlänen

runt Bottniska viken. Järnvägsprojektet Botniabanan spelar en framträdande roll i detta samarbete.

Det gränsöverskridande samarbetet i Norden har vuxit fram oberoende av motsvarande samverkan i Europa. Denna verksamhet kommer med all sannolikthet att fortsätta utvecklas oberoende

av ett svenskt EG-medlemskap. Ett medlemskap för Sverige och

eller flera av de nordiska länderna skulle dock fästa EGs uppmärksamhet på denna redan pågående samverkan och sannolikt innebära ett aktivt stöd i linje med vad som skett på andra håll när

det gäller gränsöverskridande samarbete inom EG.

3.1.5¶Regionerna i EG

I och med att nationsgränsernas betydelse minskar börjar allt fler transnationella relationer växa fram. Dessa ger i sin tur upphov till att regioner naturligt etablerar kontakter med tillväxt- och utvecklingscentra utanför den egna nationen. Sådana relationer växer nu fram på flera håll i Europa inkluderande svenska regioner t ex

- Skåne med Nordtyskland och Danmark. Nationella centra riskerar i motsvarande takt och omfattning att förlora sin tidigare oom-

stridda roll regionernas naturliga replipunkt. På den regionala

som nivån faller därmed också ett större ansvar för den egna utveck-

Regionutredningen. SOU 199263

lingen, dels beträffande vilka regionala konkurrensfördelar som måste utvecklas, dels med vilka utvecklingscentra inom och utom landet samarbete behöver utvecklas. En framgångsrik strategi i det här perspektivet bygger i hög grad på regionens förmåga att moblisera egna resurser.

I Regionernas Europa Landstingsförbundet,1992 tar Janerik Gidlund upp några konkreta indikationer på att den regionala konkurrensen ökar. Han menar att den regionalt varierande arbetslösheten på mellan tre och trettio procent inom EG är en sådan faktor. Tillsammans med många andra uttolkare av den europeiska regionaliseringen menar han också att tillkomsten ett särskilt

av

regionalt råd genom regeringschefernas unionsförslag i Maastricht i

december 1991 var en klar framgång för de krafter som verkar för en ökad autonomi för EG-regionerna. Rådet är tänkt att vara rådgivande organ till Ministerrådet och Kommissionen.

EGs strukturfonder, vilka nu representerar 25% av EGs totala

budget, är kraftfulla regionala utjämnings- och utvecklingsinstru-

ment. Insatserna riktas mot underutvecklade delar i södra Europa samt områden i Europas centrala delar med industri i stark

en egen strukturomvandling. Strukturfonderna tillkom som ett medel att motverka en utveckling som tenderade att öka de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan EGs starka och svaga nationer och regioner. Kommissionen åstadkom genom strukturfondernas tillkomst dels att de positiva effekterna av integrationen fick en järn-

nare spridning, dels att en övernationell styrning på det regionalpo-

litiska området korn till. I den konkreta hanteringen av strukturfonderna och politiken kring denna ökar kontinuerligt det direkta samarbetet mellan EG och den region i vilken fonden engagerar

sig. Förhandlingar förekommer i enskilda projekt mellan regioner

och en enskild fond utan att centralregeringen i den berörda staten behöver ge sitt medgivande.

EGs gemensamma regionalpolitik kringgärdas ett regelverk

av som bl a innefattar en regionklassificering benämnd NUTS The Nomenclature of Territorial Units for Statistics. Klassificeringen används för en gemensam statistikproduktion och för att jämföra

olika regioner med varandra med avseende på näringslivsstruktur, arbeslöshet, befolkningstäthet, sysselsättningsgrad, bruttoregionalprodukt m m. Enligt EGs regler skall NUTS-regionerna vara geografiskt sam-

manhängande och bestå administrativa områden. EG tvingar

av inte fram administrativa enheter av en viss storlek men NUTSindelningen har bl a bidragit till att länder med stark centralstyrning upprättat tydliga regionala organ inom systemet och att tex

England, med sitt stora antal grevskap 38 counties, arrangerat

3 Utblickar mot Europa

åtta standardregioner statistiska ramverk för strukturfonsom

derna genom sammanläggningar av grevskapen. NUTS-klassificeringen är uppdelad i tre nivåer. Avsikten är att

regioner av jämförbar storlek skall finnas på samma nivå. NUTS I motsvarar de tyska delstaterna. Länder som Irland, Danmark och Luxemburg blir av den anledningen i sin helhet hänförda till motsvarande nivå. Danmark med sina 5 miljoner invånare delas in i tre

regioner på NUTS II-nivån, nämligen huvudstadsregionen samt ett

område väster respektive öster om Stora Bält. Sverige skulle i konsekvens härmed delas in i 5-6 regioner på NUTS II-nivån. I Danmark utgör amten, motsvarigheten till våra län och landsting, NUTS III-nivån. Statistiska Centralbyrån förbereder svensk NUTS-klassificeen

ring. Enligt vad jag erfarit innebär ett preliminärt förslag att de

nuvarande länen tills vidare får utgöra nivå II, samt att landet finindelas i 149 områden på nivå III statistiska genom sammanläggningar av kommuner. Nivå I kan alternativt hela riket eller vara ett antal sammanlagda län. Enligt SCB medför det inga stora problem att senare justera NUTS-klassificeringen den svenska om

länsindelningen skulle ändras.

En företeelse i tillväxt inom EG är antalet professionella lobbyister och infonnationskontor i Bryssel. Dessa lobbyister representerar en rad organisationer vilka försöker påverka EGs beslut. Lokala och regionala aktörer hör till de aktiva och f bedöms antalet n kontor företrädande regionala intressen omkring sjuttio. vara I ökad utsträckning tas också de regionala intressena tillvara i en rad samordnande organisationer med varierande räckvidd och in-

riktning. En bland flera är Assembly of European Regions AER

med ca 150 medlemmar från såväl EG övriga Europarådslänsom der. Denna sammanslutning är den kanske mest betydande av

existerande samarbetsorganisationer och har huvudinriktning

som att bevaka och påverka frågor av intresse för den regionala nivån samt att verka för regional representation och medbestämmanderätt på EG-nivå. Nära förbundet med AER är Centre Européen de Developement Regional CEDRE organisation för ekonomisk och teknisk - en utveckling. EuroPanorama, grundat 1991, fungerar som kontaktforum mellan regionala beslutsfattare, näringslivet, allmänheten och media med särskilt tonvikt på den interna marknaden. Andra exempel är The Standing Conference of Local and Regional Autho- Iities of Europe CLRAE vars uppgift är att koordinera politiska frågor av lokaltregionalt intresse och The Consultative Council of Regional and Local Authorities of the EEC som hittills arbetat med samarbete mellan städer, gränsöverskridande kooperationer m m.

Regionutredningen. SOU 199263

3.2 strukturer i andra länder

Regionala nuläge och utvecklingstendenser

-

del i omvärldsbeskrivningen redovisar jag i följande avsnitt Som en de regionala strukturerna i några europeiska länder. För mina syften har det varit naturligt att något bredare belysa situationen i våra nordiska grannländer. Ytterligare några länder redovisas, men mer kortfattat.

3.2.1 Danmark Danmark har liksom Sverige förändrat sin förvaltningsstruktur vid flera tillfällen. Antalet kommuner är 275 och amterna 14. Amtet har i stort sett två funktioner. Amtskommunen svarar t ex för de uppgifter som landstinget har i Sverige, och statsamtet motsvarar i viss mån länet. Statsamtet har huvudsakligen uppgifter inom tillsyn

och juridiska frågor. Köpenhamns och Frederikbergs kommuner

fungerar som både kommuner och amtskommuner. I början av 1970-talet minskades både antalet kommuner och amter. Avsikten

i Sverige att skapa förutsättningar för utökad decentralivar som en

sering av uppgifter samtidigt som amternas funktion som plane-

ringsorgan stärktes. Amterna ansvarade redan för serviceuppgifter med större geografisk och befolkningsmässig räckvidd, men genom sammanläggningen stärktes amterna ytterligare.

Amternas dominerande uppgift är sjukhusvården 50%. Pm-

ca

märkommunerna har ansvaret för hälso- och sjukvård utanför sjukhusen. Amterna uppför och driver sjukhusen. Staten står för samordning och övervakning verksamheten i ett nationellt perspek-

av tiv. Amtskommunerna biträder också primärkommunerna med råd och vägledning i olika ärenden, bland annat medicinska.

På sysselsättningsområdet delfinansierar amterna arbetsförrnedlingarnas verksamhet samt är aktiva vad gäller insatser för att lindra arbetslöshet bland unga.

Amtskommunerna har också hand egna regionala vägar och

om på entreprenad underhåll statsvägar. Relativt stora bidrag för att

av täcka underskott i den regionala kollektivtrafiken förekommer ocksa.

Amterna ansvarar vidare för större delen av gymnasieutbild-

ningen inkluderande viss vuxenutbildning och invandrarutbildning.

Amtskommunen har rollen klagoinstans för vissa beslut fatta-

som

primärkommunala skolmyndigheter. Vissa kulturfrågor faller

de av också på amterna bibliotek, regionala museer, regional musik-

verksamhet m m.

En omfattande uppgift är regionplaneringen. Verksamheten reg-

3 Utblickar mot Europa

leras i en från 1992 ny planlov. Amtskommunerna har som uppgift att- sedan riktlinjer fastlagts av folketinget bl a beträffande riksintressen upprätta regionplaner. Planerna skall huvudsakligen

beröra det öppna icke urbaniserade landskapet. Kommunerna upp-

rättar kommunplaner jfr Översiktsplaner och lokalplaner jfr detaljplaner. Den nya planloven stadgar att staten har åtta veckor på

sig att klagata upp förhandlingar om en aktuell plan avviker från givna riktlinjer. Amterna har motsvarande rätt visavi kommunerna. Om frågan kan lösas i samförstånd mellan amt och kommuner avgör regeringen.

Amtskommunerna har också vissa uppgifter inom naturskydds-

området samt vissa övervakningsuppgifter på miljöområdet, tex kommunala avloppsanläggningar.

Både kommuner och amtskommuner har beskattningsrätt. För-

utom inkomstskatt förekommer i begränsad omfattning fastighets-

skatt. Statsbidragen, som i huvudsak är generella, utgör ca 30% av amternas intäkter.

Amtsmannen som är statsmaktens representant i amterna var fram till amtsreformen 1970 självskriven ordförande i amtsrådet. Denna uppgift har nu amtskommunens borgmästare, vilken också är amtets främste företrädare. Statsamterna har alltid främst haft judiciella funktioner inom justitieministeriets område. Överprövningar av kommunala och amtskommunala beslut samt familjerättsliga ärenden har dominerat verksamheten. Tillsynsfunktionen har utökats under senare år med ett tillsynsråd i vilket fyra representanter för amtskommunen ingår och där statsamtsmannen är

ordförande. Sådana uppgifter som exempelvis regionalpolitik eller

miljöfrågor ingick inte heller före amtsreformen 1970 i amtsmännens ansvarsområde. I den mån sådana frågor förekom på amtseller lokal nivå bedrevs dessa i kommissioner från tid till annan.

Utredningar i syfte att avskaffa amterna har förekommit. Dessa har emellertid inte lett till några åtgärder. Snarare har amterna, liksom kommunerna, stärkt sin position och fått uppgifter. Man

nya har också övervägt att avskaffa amtskommunernas beskattningsrätt men funnit det förknippat med stora svårigheter att ersätta inkomstskatt med statsbidrag, bla eftersom ett statsbidragssystem kan leda till stora omfördelningar.

Ett mer aktivt samarbete med EGs olika institutioner respektive

andra regioner inom EG växer fram. Möjligheterna att nyttja EGs

olika strukturfonder har tex bidragit till ett mer aktivt intresse. Flera kommuner och amter har nu lobbyister i Bryssel. Flera danska områden har också fått del EGs strukturfondsmedel. För att

av sådana medel skall medges krävs både ett aktivt deltagande lokalt och regionalt i aktuella projekt liksom delfinansiering av dessa.

Regionutredningen. SOU 199263

Hittills har staten fungerat som samordnare i dessa kontakter.

På vissa håll i landet förekommer också en mer aktiv och utåtriktad verksamhet visavi andra EG-länder. Man har upprättat särskilda enheter har till uppgift att öka kontaktytan och

som utbytet med övriga EG-länder inom en rad områden som handel, utbildning, FoU, affärsverksamhet osv. Framför allt handlar verksamheten initialt att bygga upp ett eget kunnande för att kunna

om aktivera sig på EG-nivån.

Regionindelningen är också fråga är och har varit aktuell

en som från tid till annan. Amtskommunerna har dock en tradition att samverka kring sjukvårdsfrågor och löser en del av behoven även på andra områden samverkan med sina grannamter. Någon

genom

livaktig debatt förändring av gränserna pågår inte.

mera om

3.2.2¶Norge

Flertalet Norges kommuner och fylken motsvarande län är

av mindre till ytan än de svenska. Landet har 439 kommuner varav ca hälften med färre än 5 000 invånare. På fylkesnivâ finns dels statliga

fylkesmän landshövdingar, dels direktvalda fylkeskommuner landsting. Norge har 19 fylken och 18 fylkesmän. Kommunerna

är historiskt välförankrade liksom fylkesmännen. Fylkeskommu-

är relativt nya och tillkom först år 1975 i nuvarande utnerna

formning. Kommunerna svarar bl a för grundskola, miljö- och hälsoskydd, lokala vägar, samhällsplanering och viss primärvård. Fylkeskomhuvudsakliga uppgifter är sjukvård, gymnasieskola, kol-

munernas lektivtrafik och regionala vägar. Fylkeskommunerna har också an-

för samhällsplanering fylkesplaner på regional nivå och skall

svar i dessa sammanfatta såväl kommunernas planer som de statliga

planer. Vidare har fylkeskommunerna sedan år 1991 upporganens

gifter inom närings- och regionalpolitikens område.

De norska kommunerna och fylkeskommunerna har en mindre självständig ekonomisk ställning gentemot staten än de svenska kommunerna och landstingen. Ca 40% kommunernas och 55%

av

fylkeskommunernas intäkter består statsbidrag, både generel-

av av la och specialdestinerade. Skatter står för ca 50% av kommunernas

och 40% fylkeskommunernas intäkter. Avgiftsintäkterna är be-

av

gränsade.

Kommunerna får ta ut inkomst- och förmögenhetsskatt samt, i

begränsad omfattning, fastighetsskatt på affärslokalerkontorslo-

kaler. Fylkeskommunerna får endast ta ut inkomstskatt. Stortinget har fastställt maximi- och minimigränser för de kommunala skattesatserna. För kommunerna är maximitalet 13,5% och för fylkes-

3 Utblickar mot Europa

kommunerna 7,5%. Samtliga kommuner och fylkeskommuner har nått detta skattetak.

Fylkesmannen fungerar som statens representant i fylket och har

främst uppgifter av tillsyns-, tillstånds- och överprövningskaraktär

gentemot kommunerna. Bl a gäller det överklaganden kommuna-

av

beslut samt tillståndsgivning för kommuner vill ta lån. Fyl-

som upp kesmännen har dock få uppgifter i relation till fylkeskommunerna.

I övrigt består fylkesmännens arbetsuppgifter bl miljööver-

a av

vakning, beredskapsplanläggning, viss fysisk planering överkla-

ganden och sociala frågorfamiljerätt. Fylkesmannen har också en uppgift som samordnare och medlare mellan olika regionala intressen.

I jämförelse med de svenska länsstyrelserna har fylkesmännen

en tydligare roll som statens representant. Organisationen är också

uppbyggd som enrådighetsmyndighet och saknar styrelse. Fylkes-

männen har inte heller den blandning av övervakande och utvecklande uppgifter utmärker de svenska länsstyrelserna. De

som

utvecklande arbetuppgifterna ligger istället huvudsakligen på fyl-

keskommuner eller andra statliga

organ.

Stora delar av den regionala statliga förvaltningen ligger utanför

fylkesmännens organisation. Så tex arbetar trafikverken liksom

skol- och socialinspektörer vid sidan fylkesmännen. Flera de

av av

statliga myndigheterna har dessutom lämnat fylkena indelnings-

som

grund, vilket gör den regionala samhällsnivån svåröverskådlig.

Den regionala nivån i Norge är föremål för en omfattande debatt. Debatten bottnar dels i några politiska partiers önskan att

om allmänt sett reducera den offentliga sektorn, dels i missnöje med den regionala nivåns sätt att sköta sina uppgifter. Kritik har riktats

mot fylkeskommunernas skötsel av sjukvården liksom fylkesmännens bristande samordningsförmåga.

Diskussionen om sjukvården rör dels behovet av en ökad effektivisering genom t ex nya styrprinciper dels ett missnöje med skötseln

av de större specialistsjukhusen, där förstatligande förs fram

som ett tänkbart alternativ till fylkeskommunalt huvudmannaskap.

Ett uttryck för missnöjet med den svåröverskådliga statliga regionala förvaltningen är ett utvecklingsarbete rörande fylkesmanna-

ämbetet, som initierats av Arbets- och administrationsdepartementet. Arbetet syftar till att samordna den regionala statsförvaltningen tydligare under fylkesmännen. Avsikten är dock att ett antal sektorsmyndigheter skall kunna finnas kvar vid sidan fylkesman-

av naämbetena. Förslag till förändringar väntas under åren 1992-1994.

Den framtida geografiska indelningen landet i kommuner och

av fylken har nyligen varit föremål för översyn i statlig parlamenta-

en

risk utredning, den s k Christiansenutredningen.

Regionutredningen. SOU 199263

Utgångspunkten har varit oförändrad uppgiftsfördelning mellan stat, fylkes- och primärkommuner. Utredningen har fastställt cen-

trala samhällsmål för den lokala och regionala förvaltningen som grund för indelning Norge. Målen rör effektivt resursut-

en ny av nyttjande, rättvis fördelning, regional utveckling etc. Ett antal kri-

terier rörande såväl serviceproduktion som samhällsbyggande före-

slås styra kommuners och fylkeskommuners framtida indelning. På motsvarande sätt har kriterier tagits fram för den regionala statsförvaltningens indelning.

Endast konkret sammanslagning föreslås dock i slutbetänkan-

en det, nämligen den mellan Akershus och Oslo. Dessa två bildar

redan funktionellt integrerad huvudstadsregion. Utred-

i dag en ningen vidare att ett idealfylke helst skall ha ca 200 000

menar invånare och avgränsas på ett sådant sätt att kommunikationer och

näringsliv bildar naturligt sammanhängande områden. Kommun-

storleken bör inte understiga 5 000 invånare, menar man vidare. Det ideala kommunstorlek med ca 15 000 till 25 000

vore en invånare. Med dessa utgångspunkter som grund skulle ca 250 av kommunerna och ca hälften av fylkena beröras av en omläggning.

Utredningen har avlämnat sitt slutbetänkande. En tidsmässigt generös remissomgång har aviserats och proposition är inte att

en vänta förrän våren 1994.

Ett inslag i den norska debatten den regionala samhällsnivån

om är graden demokratiskt underskott i den regionala samhälls-

av nivån. Den nationella och den lokala politiska nivån förefaller vara relativt oomstridd medan vissa menar att den demokratiska legiti-

miteten brister på regional nivå, både för fylkesmän och fylkeskom- En lösning på de upplevda problemen framhålls vara att

muner. avskaffa fylkeskommunerna, att utveckla dem så att de

en annan blir demokratiskt intressanta. Ett uttryck för den senare inställningen är frikommunförsök som bedrivs i vissa fylkeskommu-

Akershus fylkeskommun nordost Oslo har tex försöksvis ner. om

övertagit miljöenheten från fylkesmannen. Det betyder att fylkes-

kommunen disponerar fylkesmannens på området. Pro-

resurser

jektet innefattar alla delar av miljöarbetet rådgivning, planfrågor,

kontroll.

Frikommunförsöket som helhet berör 20 kommuner och 4 fylkeskommuner och har pågått sedan 1986. Försöken innefattar en rad olika områden inom i stort sett alla sektorer.

3.23 Finland Finland har 461 kommuner, är indelat i tolv län och har lika många

länsstyrelser. Kommunerna har i princip samma kompetensområde

Utblickar mot Europa

som de svenska. De finansieras med ca 35% statsbidrag. Kommunernas begränsade storlek och frånvaron av landstingskommuner har lett till att ett stort antal kommunalförbund bildats. Kommunalförbunden har olika geografisk utbredning och förekommer inom flera olika verksamhetsområden. Kommunalförbunden är obligato-

riska inom hälso- och sjukvård, regionplanering och omsorgsvård

men förekommer inom flera andra områden som tex kollektivtrafik.

Under år har antalet kommunalförbund minskat. Man har

senare tex gått från ca 100 till 21 förbund inom sjukvården. Kritik har riktats mot kommunalförbunden för att de varit alltför otympliga att styra. Genom ny lagstiftning kommer nu mer flexibla styrformer att prövas.

Länsstyrelserna fungerar som samordnande regionala organ. De handhar statsbidragsutbetalningar till kommunalförbund och kommuner samt utövar tillsyn över bl a skolan och hälso- och sjukvår-

den. Länsstyrelserna har även uppgifter inom miljöområdet, samhällsplaneringen och räddningstjänsten. Arbetsuppgifterna har till

relativt stor del haft karaktären av detaljstyrning. En förändring av arbetssättet mot mer av uppföljning och utvärdering har inletts.

Landshövdingarna har hittills utsetts på obegränsad tid av presi-

denten. Tidsbegränsade förordnanden har dock nyligen införts.

Länsstyrelserna har traditionellt saknat förtroendemannarepresentation. Under de senaste åren har dock s k länsdelegationer med

regionala politiker införts som styrelseorgan. Regeringen utser re-

presentanterna i dessa länsdelegationer.

Vid sidan av länsstyrelserna finns ett stort antal fristående stat-

liga distriktsförvaltningar. Bl a har affärsverken och övriga trafikverk egna organisationer.

På den regionala nivån finns även 19 icke administrativt fast-

ställda landskap. Inom dessa finns halvoffentliga s k landskapsför-

bund. Medlemmar av dessa förbund är kommuner och näringslivet

i landskapen. Landskapsförbunden verkar bl a som intresseföreträ-

dare gentemot andra landskap och den centrala politiska nivån.

Flera olika statliga utredningar pågår f n för att ompröva olika

delar av Finlands offentliga förvaltning. I en utredning ses mini-

steriernas och de centrala verkens organisation över. Målet är att decentralisera arbetsuppgifter från central till regional och lokal

nivå samt övergå från regel- till resultatstyrning. I en annan utredning ses den regionala statliga förvaltningsnivån

över. Denna utredning syftar till att fastställa riktlinjer för länsstyrelsernas framtida roll och uppgifter. En tanke är att en stor del av

den statliga regionala förvaltningen skall kunna sammanföras inom

länsstyrelserna. Man prövar också om vissa uppgifter helt kan utgå

Regionutredningen. SOU 199263

andra kan decentraliseras till kommuner eller lokal statlig och om nivå.

En tredje utredning ser över möjligheterna att utveckla de nuvarande landskapen till nya regionala organ som skulle kunna ta över både statliga och kommunala uppgifter. Avsikten är att bedriva utveckling av en ny landskapsförvaltning som en försöksverksam-

het i några landskap. Landskapsförvaltningarna är avsedda att byg-

ga på kommunal grund, eventuellt indirekt valda utan egen be-

skattningsrätt.

Förändringsarbete pågår också på annat sätt. Således ses f n kommunallagen över och införs ett nytt statsbidragssystem till kommunerna. Statsbidragen kommer genom detta att bli mer schabloniserade och ges direkt till kommuner, inte till kommunalförbunden som nu. Det nya statsbidragssystemet kommer att förändra arbetssituationen såväl för länsstyrelserna, som mister ett av sina starkaste styrmedel, som kommunalförbunden, som blir mer beroende av medlemskommunerna.

Regionpolitiken ses slutligen över med syfte att renodla den statliga regionala organisationen. En idé är att ge länsstyrelserna

ansvar för regionalpolitiska medel i storleksklassen en miljard finska mark per år, en annan att ge landskapen denna funktion. Frågan har ännu inte avgjorts.

3.2.4 Några EG-länder

Den regionala nivåns självständighet, beslutskapacitet och relation

till central respektive lokal nivå varierar avsevärt i EG-länderna.

Den mest långtgående självständigheten har de autonoma delstaterna i den tyska Förbundsrepubliken. Också Belgien, Spanien och

Italien kan betecknas som regionaliserade i den meningen att dessa

länder har lagstiftande befogenheter på regional nivå. Belgien är den av de tre som jämsides med Förbundsrepubliken i Tyskland har

den starkast uttalade regionala autonomin. Det är dessa två länder som starkast drivit kraven på ett regionalt aktivt deltagande på EG-nivå.

Olika grunder för indelning av stater efter graden av regionalisering nyttjas i olika sammanhang. Två tyska forskare Wessels och Engel, Die regionen in der EG nyttjar sorteringsbegreppen regio-

naliserade, unitaristiska respektive decentraliserade stater. Enligt detta sorteringsmönster befinner sig Danmark, Irland, Grekland och Luxemburg i en stark sammanhållen struktur som närmast kan betecknas som unitaristisk. I sådana stater har inte sällan den lokala nivån under lång tid uppvisat en större självständighet än

den regionala.

3 Utblickar mot Europa

Frankrike och Nederländerna betecknas av samma forskare som decentraliserade stater där makt och beslutsbefogenheter förts över från central till regional nivå. Frankrike har så sent som år 1982 fått ett antal decentraliseringslagar vilka reglerar de 22 nytillkomna regionerna som sedan år 1986 har direktvalda beslutsförsamlingar. I Nederländerna övervägs för närvarande formerna för det regionala

samarbetet bl a i storstadsregionerna. Regeringen i Nederländerna

har nyligen lagt fram ett förslag som syftar till att ge storstadsregionerna en stor frihet när det gäller att välja former för det regionala samarbetet.

Storbritannien och Portugal betecknas som svåra att hänföra till

någon av grupperingarna. Dessa båda stater befinner sig någon-

stans mellan de unitaristiska och decentraliserade staterna. För Storbrittaniens del kompliceras situationen att nationen består

av av ett rike med flera delstater nämligen Wales, Nordirland, Skottland och England. Portugal har ännu inte lyckats ena sig i

gränsdragningsfrågorna för den indelning i fem regioner som står på dagordningen.

Danmark, beskrivits i det föregående, får med ovanstående

som indelningsmönster representera den unitaristiska modellen. Övriga modeller illustreras i det följande med Tyskland som med sina delstater representerar den mest långtgående regionala autonomin, Frankrike den decentraliserade modellen och Storbritannien som en stat mellan unitarism och decentralisering.

Tyskland Tyskland består av 16 delstater Länder. Fem nya delstater tillkom

i samband med den tyska återföreningen. Invånarantalet varierar kraftigt mellan delstaterna. Den största har 17 miljoner invånare medan den minsta har 700 000. Delstaterna har en självständig ställning i förhållande till sin förbundsregering. De har direktval till

sina parlament, utser en egen regering och har egna grundlagar.

Delstaterna har sin egen institution i Bonn Bundesrat, vilket är

- Tysklands första kammare.

På nivån mellan delstat och kommun finns 237 s k Kreise. Jämsides med dessa finns ett knappt hundratal städer, med ett invånarantal på drygt 100 000 invånare, vilka inom sitt geografiska område fyller samma funktion som Kreise. Dessa Kreise kan, med hänsyn till rollen som organ mellan delstat och kommun, närmast jämföras med de svenska landstingen. De leds också av en direkt-

vald församling Kreistag. emellertid till uppgiftsinnehål-

- Ser man let ligger delstaterna och landstingen närmare varandra och Kreise distrikten närmare rollen som kommunalförbund.

Regionutredningen. SOU 199263

Antalet kommuner är omkring 8 400. Den kommunala självstyrelsen är grundlagsfäst och utövas under delstaternas kontroll. Det kommunala självstyrets innehåll varierar eftersom delstaternas lagstiftning inte är enhetlig. Flertalet kommuner är mycket små med invånarantal under 2 000. För vissa uppgifter bildas i vissa fall frivilliga kommunalförbund. Kommuner och Kreise svarar för soci-

ala frågor, viss utbildning och vissa kulturfrågor. Egna initativ och

samverkan med olika frivilligorganisationer ger stor lokal variation. Alla viktiga beslut rörande skattefrågor fattas på förbundsnivå. Vissa mindre betydelsefulla skatter fattar delstaterna själva beslut om. Fördelningen av skatteinkomsterna sker via bestämmelser i grundlagen. Nästan hälften av skatteintäkterna går till förbundsstaten, ca 35 % till delstaterna, ca 15 % till kommunerna och mindre än 5 % till EG.

F n är det endast Tyskland som har ett renodlat federalt statsskick bland EG-länderna och mycket av EGs fördjupade integration gäller frågor som hanteras av delstaterna. Ingenting talar för att delstaterna har för avsikt att låta EG påverka den inre maktbalansen i den Tyska Förbundsrepubliken. De tyska delstaterna spelar därför aktiv roll för att öka självständigheten för EG-

en ländernas regionala nivå.

Frankrike Frankrike som betraktats som själva prototypen för en enhetsstat med mycket stark centralmakt har sedan ett trettiotal år stegvis decentraliserats. År 1982 den största då

genomfördes förändringen en lag om regionernas, departementens och kommunernas rättig-

heter och trädde i kraft. Året efter kom lag

befogenheter en som reglerade uppgiftsfördelningen mellan nationell, regional och lokal

nivå.

Antalet kommuner är 36 000. På regional nivå finns 26 regioner, 100 departement, 325 arrondissement och 3 075 distrikt.

Regionerna bildades år 1960 och var ursprungligen statliga plane-

År 1982 kom alltså den

ringsregioner. lagstiftning som gav regioner-

större självständighet och från år 1986 är den regionala nivån na en direktvald.

Regionerna har som sin främsta uppgift att verka för områdets ekonomiska, sociala, kulturella och vetenskapliga utveckling. Regionen har också rätt att vidta åtgärder som kompletterar statens insatser på olika områden. Regionerna har också fått ökade befogenheter att ägna sig åt visst näringslivsstöd om det gagnar regio-

nens utveckling.

3 Utblickar mot Europa

Departementen styrs av en direktvald församling och har ansvar för gymnasieskola, vägar, social service och förebyggande hälsoin-

satser. Viss landsbygdsutveckling hör också till departementens

ansvarsområde. De kan närmast jämföras med de svenska lands-

tingen. Prefekten tidigare den ledande tjänstemannen i departe-

menten har bytts mot en kommissarie som enbart ansvarar för

-

den statliga förvaltningen medan departementsstyrelsens ordförande tagit över en stor del av den tidigare prefektens

ansvar.

De franska kommunerna är mycket små och har bildat en rad kommunalförbund närmare 15 000 för enskilda eller för ett

- flertal uppgifter. Kommunerna har ansvar för alla frågor av lokal karaktär.

Intäkterna på regional och lokal nivå kommer från skatt på jord, egendom och företag. Regionala och lokala organ har också rätt att ta upp lån. Statliga inkomstskatter kan transfereras till lokala och regionala organ och kan ges till både drift och investeringar. De statliga bidragen har i allt större utsträckning omvandlats till gene-

rella bidrag.

Från att före reformerna i början av 1980-talet ha omfattande

kontroll- och interventionsmöjligheter i regional och lokal verk-

samhet har statens representanter på dessa nivåer inte längre några möjligheter att påverka de folkvaldas beslut så länge besluten följer gällande lagar.

Utvecklingen mot en utökad decentralisering av uppgifter och beslutsbefogenheter fortsätter. Statens förvaltningsorganisation

skall decentraliseras. På regional nivå och departementsnivå skall fler frågor hanteras. Ökat utrymme för regionerna etablera

att samarbete med andra regioner är ett exempel på detta. Rådgivande folkomröstningar är avsedda att införas som ett steg i att

processen

fördjupa det medborgerliga inflytandet.

Storbritannien England, Wales, Skottland och Nordirland bildar tillsammans Storbritannien. Nordirland med sina 1,5 miljoner invånare är formellt

en självstyrande enhet med egen regering och parlament i huvud-

staden Belfast. Även Skottland har ett visst självstyre, rättsvä-

eget sende m m. Wales är den med unionen starkast integrerade delen i vilken England är kärnan.

Ett system med två nivåer har tillkommit i Storbritannien där counties närmast jämförbara med landsting och districts respek-

- tive boroughs landsbygdskommuner och städer har fått alltfler

- uppgifter. Härutöver finns ca 10 000 socknar med rötter i den

medeltida kyrkliga indelningen.

Regionutredningen. SOU 199263

85 % av befolkningen bor i England som består av ca 296 kommuner och 38 counties. Tidigare fanns också 6 storstadslandsting samt ett landstingsfullmäktige för Storlondon Greater London

- Council. Samtliga dessa storstadslandsting avskaffades under 1980talet. Uppgifterna sköts kommuner i samverkan -i London-

nu av området av 32 kommuner gemensamt.

De regionala och lokala organens befogenheter regleras i lagstift-

ning s k statutory law. Någon allmän kompetens har inte lagts

fast.

Den övergripande regionplaneringen sköts av counties. I stor-

stadsområdena sker detta genom samverkan mellan kommunerna

sedan storstadslandstingen avskaffades. Den lokala planeringen

vilar på kommunerna. Counties ansvarar för trafikplanering, vägar,

kollektivtrafik, grundskole- och gymnsieutbildning samt viss speci-

alutbildning. Counties svarar också för socialtjänsten utom i storstadsområdena där detta sker genom kommunerna i samverkan. Sjukvården är i Storbritannien en statlig angelägenhet även om en

viss regionalisering pågår.

Kommunerna har förutom ansvaret för den lokala planeringen vissa uppgifter vad gäller lokala vägar och andra lokala frågor. Även socknarna den fjärde nivån har vissa smärre uppgifter

- -

såsom gångvägar, parkeringsplatser, samlingslokaler m m.

Regionala och lokala organ finansierar sin verksamhet med statsbidrag, regionala och lokala skatter. Ungefär hälften av intäkterna

utgörs statsbidrag. Bidragen kan vara generella eller specialdes-

av tinerade.

Kontroll av de regionala och lokala organen utövas av staten via en kommission med uppgift att göra jämförelser mellan counties och kommuners serviceutbud och kostnader för verksamheten. På kommissionen ligger också att granska att regionala och lokala

följer gällande lagstiftning om inte, kan kommissionen

organ -

hänskjuta frågan till domstol.

Diskussioner om den regionala nivån pågår. Förslagen skiftar från att avskaffa mellannivån till att införa en mer kraftfull regional nivå bestående betydligt större enheter. Till dessa regioner skul-

av

då vissa nationella uppgifter kunna hänföras.

3.3¶Sammanfattande bedömning

I och med EES-avtalet och ett eventuellt framtida EG-medlemskap

står Sverige liksom Europa i övrigt inför vissa förändringar i sam-

spelet mellan centrala, regionala och lokala organ. De flesta be-

3 Utblickar mot Europa

dömare menar att två samtida tendenser kommer att påverka för-

hållandena, nämligen att överstatliga tar över väsentliga

organ delar av den nationella nivåns beslutskapacitet samtidigt den

som regionalalokala nivån stärker sin ställning visavi den nationella.

Av det föregående kan konstateras att regionala och lokala

organ ute i Europa stärker sin roll och ökar sitt inflytande över såväl EGs beslut som inom den egna nationens beslutssfär. Utvecklingen är

förvisso inte entydig och utvecklingstakten varierar betydligt län-

derna emellan.

Den regionala nivåns självständighet och relation till central nivå varierar högst betydligt. De nordiska länderna kännetecknas att

av ha en stark sammanhållen struktur inom ramen för nationalstaten medan Tyskland, med sina delstater, har den starkaste regionala autonomin. Även den lokala nivån varierar avsevärt. De nordiska kommunerna har en stark ställning relativt de syd- och mellaneuro-

peiska, vilka är små och har få uppgifter och begränsade

egna finansiella resurser.

Allt tyder på att de administrativa gränserna i framtiden kommer att betyda allt mindre i det s k gränslösa Europa. Möjligheter att utnyttja komparativa fördelar genom samverkan och koalitioner med olika partners på längre eller närmare håll kan komma att forma strukturer som avviker från det vi hittills varit att

vana betrakta som naturligt och självklart. En viktig drivkraft i denna

utveckling är konkurrensen om företagsetableringar och arbets-

kraft regionerna emellan. Det är i det perspektivet samarbets-

nya partners på otraditionellt vis knyts till den egna regionen i syfte att stärka den egna förmågan att attrahera t nyetableringar.

ex

Vad utvecklingen på sikt kan komma att resultera i finns det olika

spekulationer kring. En sådan är att Europa går mot ett nät

av småstater formerade de regioner eller

av som nu ses agera mer mindre självständigt inom EG. Samma bedömare att paral-

menar

lellt med en sådan utveckling sker demokratisering EG och

en av dess olika organ. Andra spekulationer går ut på att nationalstaterna har en stark återhållande roll i sådana strävanden, och att den nationella identiteten inte är möjlig att växla över i regional

en

europeisk motsvarighet. En fortgående utveckling nuvarande

av trender skulle dock kunna ge näring åt redan starka federalistiska

strömningar.

En framtida regional struktur

- utgångspunkter

Principiella utgångspunkter

4.1.1 Den administrativa och politiska utvecklingen

Den svenska länsindelningen har i allt väsentligt legat fast sedan

1600-talet. Att den varit så långlivad förklaras sannolikt av att den i huvudsak varit en administrativ indelning för den statliga förvaltningen, och att förvaltningsuppgifterna under större delen av perioden varit av rättsvårdande och fiskal natur. Till den sålunda definierade regionala nivån har så småningom knutits vissa regionala

folkstyrelseuppgifter genom landstingen.

Under senare år kan två motstridiga tendenser skönjas för den statliga förvaltningen, som ändå båda har sin grund i att det offent-

liga åtagandet även det begränsat statliga numera gäller väsentligt

mycket mer än de traditionella administrativa funktionerna. Frågan

om regionindelningen är inte längre harmlös.

Den ena tendensen innebär att länsindelningen mister sin funktion som sammanhållande struktur för den statliga förvaltningen på nivån under den nationella. Alltfler myndigheter och affärsverk har tillåtits utforma sin organisation efter vad bedömts mest

som vara ändamålsenlighet från den berörda verksamhetens egna utgångspunkter. Detta har regelmässigt lett till större och annorlunda arronderade regioner än dagens län. Processen har påskyndats av en starkare resultatstyrning av enskilda myndigheter och är från den

utgångspunkten både rationell och legitim.

Den andra tendensen är något av en motrörelse som delvis kan ses som en reaktion mot denna upplösning av länsindelningen. Den statliga förvaltning som ändå finns kvar på länsnivån samordnas över sektorsgränserna Processen är trög eftersom sektorintressena är starka, men successivt har förändringar skett i riktning mot en

samordnad statlig länsförvaltning med förutsättningar att verka

tvärsektoriellt med viss överblick i en samordnande roll. Av särskild betydelse i detta sammanhang är naturligtvis ansvaret för

regional ekonomisk utveckling och samhällsplanering i vid mening. Om den regionala utvecklingsplaneringen även i framtiden skall

ha en tvärsektoriell inriktning och insatserna kunna göras med

Regionutredningen. SOU 199263

överblick är det uppenbart att de olika utvecklingstendenserna

måste bringas i bättre samstämmighet. Ändå får räkna med att

man

motsättningen mellan kraven på effektiv genomslagskraft i sektor-

ambitionerna å sidan, och kraven på smidig samordning och

ena ömsesidiga hänsynstaganden för helhetens bästa å den andra, är en genuin målkonflikt som är svårbemästrad. Problemet är närmast att välja och konstruera arenor där sådana konflikter kan hanteras konstruktivt.

De ökade anspråken på offentlig service och offentlig planering

har ställt de offentliga huvudmännen under press. Mellankrigstidens många småkommuner reducerades i början av 1950-talet till ett drygt tusental i ett första steg och senare under 1960-talet till knappt 300. För detta fanns både bärkraftsargument och demokratiargument. De gamla kommunerna blev för små redan för sina traditionella uppgifter och en flora av samverkansorgan växte fram. Det var omöjligt att lägga nya, tunga uppgifter på kommunerna och de var inte heller särskilt väl arrenderade för att duga som områden

för en mer ambitiös fysisk samhällsplanering.

För att reda upp i oklara samverkans- och ansvarssituationer, och för att ge demokratin på lokal nivå ett faktiskt innehåll, genomför-

des indelningsreformerna. De blev avstampen till en reell politise-

ring av det kommunala arbetet och lade grund för en kraftig expansion av kommunal verksamhet. Samtidigt betalades ett pris i form av minskat antal förtroendevalda och ett därigenom större avstånd mellan väljare och valda. Vägar att mildra dessa tendenser till demokratisk uttunning har diskuterats och lösningar har etablerats i olika former under perioden därefter, bl a i form av lokala organ som kommundelsnämnder.

När den senaste kommunindelningsreformen diskuterades framstod en ökad satsning på den regionala nivån som ett alternativ för ett förstärkt och bättre fungerande folkstyre. Det valdes då bort, men har ändå levt vidare i debatten genom tankar om länsdemokrati. Dessa har inte vunnit genomslag i sin renodlade form. Däremot har den politiska processen lett fram till vissa kompromisslös-

ningar med blandat huvudmannaskap eller blandad styrning. Det innebär bl a att landstingen idag utser styrelse i statens regionala

organ länsstyrelsen, vilket skapat en oklar roll både för de enskilda ledamöterna och för styrelsen i sin helhet. Oklarheten gäller såväl mandatet, ansvarsutkrävandet. Även landshövdingen

ansvaret som har en dubbelroll och uppfattas idag både som länets främste företrädare mot centralmakten och som regeringens befallningshavande i länet.

4 Framtiden utgångspunkter

-

4.1.2¶Ingångsvärden

Enligt direktiven är mitt uppdrag att i en perspektivstudie visa hur den regionala organisationen skulle kunna utvecklas vidare i form av några alternativ. Studien skall göras mot bakgrund den

av ovan

skisserade utvecklingen och skall särskilt belysa några preciserade

frågeställningar, bl a om möjlighet till genomslag för nationella mål, om effektivitet och resurshushållning och effekter på med-

om

borgarinflytandet.

Direktiven ger en allmän riktningsangivelse men pekar inte ut någon entydig framtidsmodell som bör analyseras och diskuteras

särskilt. Det skapar ett behov av att jag klargör de principiellt viktigaste tillkommande ingångsvärdena vid formuleringen al-

av ternativen. Jag vill lyfta fram följande

Subsidiaritet som grundhållning Realism i förutsättningar för genomförande Relevans i förhållande till pågående debatt

4.1.3 Principen om Subsidiaritet Det torde råda en bred enighet i vårt land om att ansvaret för olika

samhällsuppgifter skall ligga så nära de berörda som möjligt. Det är

denna decentralistiska princip som förklarar att den kommunala självstyrelsen har en så starkt framträdande roll i Sverige i förhållande till de flesta andra jämförbara länder.

Men de europeiska inflytelsema är för närvarande starka i Sverige. Det påverkar också språkbruket. Ordet subsidiaritet har

numera införlivats i vokabulären i snart sagt varje text som behandlar ansvars- och beslutsfördelningen i samhället, så också här. Det används lite slarvigt som synonym till tex decentralism, men har i sitt ursprung en mer mångdimensionell betydelse och kan i olika uttolkningar vara både värdeladdat och politiskt kontroversiellt.

Västra Europas enande har fortgått under ständig diskussion

om förhållandet mellan nationalstaterna och de överstatliga institutionerna. Den ständiga frågan har varit om, när och hur de lösare gemenskaperna kan och bör omvandlas till en fastare union. Formeln för lösningen av denna institutionella konflikt är subsidaritetsprin-

cipen, nämligen att EGs kompetens enbart skall gälla frågor som

har en räckvidd utöver nationella gränser och som gör en över-

statlig kompetens påkallad. Denna princip har skrivits in i olika

officiella EG-dokument. Den förändras dock ständigt i sin praktis-

ka uttolkning och tillämpning. I de senaste avsiktsförklaringarna

efter regeringschefernas möte i Maastricht det tex påkallat

anses

att lyfta viktiga penning- och finanspolitiska avgöranden till den

övernationella nivån.

Regionutredningen. SOU 199263

Inom de enskilda europeiska staterna har subsidiaritetsprincipen

därtill kommit att åberopas som ideologisk bas för decentralisering

och lokalt självbestämmande, och därigenom också för regionalise-

ring i lite olika tappningar och med varierande inslag av etniska och

språkliga självständighetssträvanden.

En och relativt värdeneutral uttolkning av principen i

gemensam de olika sammanhang den åberopas är att politiska beslut skall fattas och verksamheter hanteras på den nivå närmast människorna där de kan skötas effektivt. Det som kan skötas på ett bra sätt lokalt skall skötas lokalt. I andra hand förs frågorna till den regionala nivån och först när det inte kan anses fungera bra placeras ansvaret på den nationella nivån. Det är för min del lätt att dela en sådan grundsyn, eftersom den ansluter mycket nära till vår svenska tradition med ett omfattande kommunalt självstyre på olika nivåer.

Doktrinhistoriskt subsidiaritetsprincipen härledas till

kan annars

påvlig encyklika Pius XI från 1931, Quadragesimo Anno.

en av Den är intressant att den ingående berör vad som utmärker

genom ett rättmätigt förhållande mellan stat och medborgare och den innehåller följande nyckelformulering

Varje samhällelig verksamhet är till sitt väsen och sin innebörd subsidiär. Den är avsedd att lämna bistånd åt samhällskroppens medlemmar, inte att förstöra eller uppsluka dem.

Encyklikan Quadragesimo Anno På det fyrtionde året, dvs

fyrtio år efter tidigare encyklika bl a ägnade sig åt arbetar-

en som

frågan i den 1800-talsindustrialismen brukar betraktas som

sena socialt radikal, även det lösryckta citatet ovan kan tolkas i

om många riktningar. Den har dock i efterhand framstått som något

komprometterad genom att den anbefaller en korporativ lösning på samhällsmotsättningarna. Den fördelning av ansvar och uppgifter

blir den praktiska konsekvensen av den grundläggande synen som

förutsätter emellertid inte nödvändigtvis en fullständig handlings-

frihet. I katolsk tradition är den självständiga sfären för beslutsfattande starkt inramad av moraliska skyldigheter, och skiljer sig därigenom från extremt marknadsliberala uppfattningar som kan tendera att sätta likhetstecken mellan det allmänna bästa och summan av individernas egoism.

Det kan lite udda att åberopa Katolska Kyrkans auktoritet

synas

i analys samhällsapparatens utformning i Sverige, men det är

en av inte bara ordvalen som återkommer i mer profana sammanhang utan också innehåll och grundsyn. Spår finns också i svenska parti-

och principerna åberopas i motioner till riksdag och ers program, landstingsmöten. Det kan därför ha sitt värde att också känna till

att subsidiaritetsprincipen diskuterats vidare i encyklikan Mater et

magistra från 1961, i vilken Johannes XXIII gav sina klarlägganden

4 Framtiden utgångspunkter

-

och tillägg till företrädarnas analyser av statens roll i samhället. I den framhävs, som tidigare, visserligen vikten av att staten begränsar sina insatser och inte förkväver den enskildes initiativ. Men å andra sidan markeras också tydligt att staten har skyldigheter mot de svaga, och det talas uttryckligen om behovet av statlig styrning

Därför måste man av de statliga myndigheter, som är ansvariga för den allmänna välfärden, kräva att de i större utsträckning och

mera planmässigt än tidigare gör en ekonomisk-politisk insats samt

för denna insats ger riktlinjer, skapar lämpliga institutioner och ansvariga instanser och slutligen ställer medel till förfogande.

Detta är som synes något annat än en vag plädering för decentra-

lisering och skulle, med måhända något våghalsig uttolkning,

en kunna betraktas som ett starkt förord för en aktiv och ingripande välfärdsstat av nordisk modell.

Eftersom ordet subsidiaritet används alltmer i den inomsvenska politiska debatten, inte minst när det gäller den offentliga verksamheten på regional nivå, har jag funnit det befogat med ovanstående utvikning. Med den nyansering som sålunda alltid behöver göras delar jag den grundsyn om subsidiaritet i det här

som sammanhanget innebär att politiska beslut och för samhällelig verk-

ansvar samhet inte bör läggas på en högre nivå än nödvändigt. Till det bör emellertid läggas ytterligare några kommentarer.

Den utveckling som pågår inom den offentliga sektorn mot en

renodling av roller som skiljer på politisk beställning och verkställande produktion kommer sannolikt att fortsätta. Enligt min

mening är detta till fördel både för den demokratiska tydligheten och för effektiviteten.

Vilken nivå som då är lämplig kan komma att variera mycket

starkt beroende på produktionsförutsättningarna för olika verk-

samheter. Stordrifts- och smådriftsfördelar växlar. Men ett gemen-

samt drag kommer att vara att produktionsorganisationen blir

mer skild från det politiska ansvaret att företräda medborgarna. Detta

har betydelse för hur samhällsuppgifter kan fördelas på lokal,

regional och nationell nivå. Man bör enligt min mening inte känna sig bunden av den traditionella produktionsfördelningen när

man avgör vilka frågor som politiskt hör hemma på viss nivå eller hos

en en viss huvudman. Däremot bör man ha vägledande princip att

som den som på medborgarnas vägnar har beställaransvaret också skall ha ansvaret för finansieringen av det som beställs.

4.1.4¶Realism i grundförutsättningar och

genomförandemöjligheter

Ett motiv för att decentralisera kan vara att så i grunden förändra en maktstruktur att decentralisera betyder bryta ned och

upp-

Regionutredningen. SOU 199263

lösa. Det är vad sker i Östeuropa. Därför är det viktigt när

som nu

använder uttryck lägsta effektiva nivå att man klargör man som

den nivån finns inom eller utom den rådande ordningens ram om och hur ramen ser ut. Det är med min uppgift inte minst viktigt att skilja på ett regionalt syftar till att göra Sverige effektiva-

om ansvar

eller regionalisering har ett federalt system som mål. re om en

Till den svenska nationalstaten med riksdag och regering hör den överordnade suveräna beslutsmakten i alla frågor, oberoende av på vilken nivå olika verksamheter bedrivs eller vilken delegering av beslutsmakt sker. Kommunalt ansvar skall ha stöd i lag. Jag

som utesluter federativa lösningar för svensk del. Inom det traditionella systemets handlar utredningsuppgiften ändå till stor del om var

ram makten över olika landsdelars framtid skall läggas.

De uppgifter tillkommer nationalstatens institutioner enligt

som regeringsformen rubbas således inte i de fortsatta resonemangen.

Vissa nationalstatliga uppgifter har därför också ganska självklart

kunnat läggas utanför bedömningarna. Dit hör utrikes- och säkerhetspolitiken, liksom rättsväsendet i vid mening. Tull-, skatte- och exekutionsväsende lämnas också utanför.

Det tillkommer också staten att svara för de stora, gemensamma

välfärdssystemen i socialförsäkringssektorn så långt det gäller att

bestämma regler och trygga finansieringen, vilket i och för sig inte utesluter att någon får ansvar för den löpande ärendehante-

annan

ringen och tjänsteproduktionen. Jag utgår tex ifrån att det under alla omständigheter ankommer på riksdagen att besluta om regler

för studiestöd trots att jag i övrigt för ett nyorienterande resonemang om högskolefrâgorna. Med ett annat exempel kan sägas att

återföring till staten av de kommunala bostadstilläggen ligger i en

linje med denna på staten som ansvarig för en grundläggande

syn likabehandling av svenska medborgare.

Många viktiga och även ekonomiskt betydelsefulla servicefunktioner barnomsorg, skola, fritidsverksamhet och äldreomsorg,

som eller tekniska funktioner av grannskapskaraktär, finns inte heller med i de fortsatta bedömningarna. Huvudmotivet för detta är att

många de medborgarnära uppgifter som i dag åvilar kommuner-

av

na inte på något sätt är ifrågasätta i denna utredning. Det är en

utgångspunkt att all offentlig service som innebär möten med enskilda människor i första hand bör betraktas som primärkommunala ansvarsområden. Avsteg från en sådan princip får motiveras särskilt, vilket skett för den landstingsdrivna verksamheten samt i vissa fall där det bedömts rationellt att arbeta i rikstäckande tjänsteproducerande koncernen Arbetsmarknadsverket med ar-

som

betsförmedlingarna eller Riksförsäkringsverket med försäkrings-

kassorna.

4 Framtiden utgångspunkter

-

Sådana avsteg från ett renodlat primärkommunalt kan

ansvar följa av att kommunerna har olika ekonomisk bärkraft och även i

övrigt skiljer sig åt.

Landets kommuner varierar i invånarantal från knappt 3 000

Bjurholm i Västerbotten till 673 000 Stockholm. Den till ytan

största kommunen Kiruna är två tusen gånger större än den minsta Sundbyberg. Antalet invånare per kvadratkilometer varierar från mindre än 1 Jokkmokk, Arjeplog och Sorsele till närmare 3 600 Stockholm. Enskilda församlingar i huvudstaden har i vissa fall lika många invånare som medelstora städer. Till detta

kommer väsentliga skillnader i näringsliv och befolkningsstruktur.

Alla kommuner har kapacitet att ta hand vad kan kallas

om som grannskapsuppgifter, tex omsorg, skola och vissa tekniska försörjningssystem. Är kommunen för liten samverkar den med andra, tex om gymnasieskolan. Samverkan kan också ha andra motiv, med gynnsamma effekter även hos stora kommuner. Många kom-

muner ingår i sammanhängande stadsbildningar eller naturliga pendlingsområden, där samverkan ter sig naturlig.

Men alla kommuner är inte och kommer inte att bli några utvecklingscentra. Det är kanske endast de 25-30 största stadsbildningama, inneslutande färre än 100 kommuner, som kan hävda en

sådan ställning och i framtiden. Hur planerings- och utvecklings-

nu uppgifterna klaras av i dessa noder, och hur nätverken som binder dem samman kan utvecklas, blir i praktiken starkt be-

stämmande för den regionala utvecklingen.

För att bättre än idag lösa problemen med samhällsservice i ett större omland än den enskilda kommunen, och samtidigt skapa

goda förutsättningar för samordnad planering och regionala ut-

vecklingsinsatser, är det inte en alldeles orimlig tanke att genomföra ytterligare en kommunreform. Tankar detta har förts fram

om där innebörden är att mellan 50 och 100 metrokommuner eller regionkommunef bildas som vardera omfattar en grupp grann-

skapskommuner eller lokala självförvaltningsenheter tex Gid-

se

lund Fria ämbetsverk eller självständiga kommuner Strategier för

morgondagens offentliga sektor, Stockholm, 1986.. De större enheterna skulle omfatta sammanhängande stadsbildningar eller på annat sätt naturliga näringsgeografiska områden struktur för

en

detta finns i de 70 s k A-regionerna, vilket i sin tur skulle kunna

medge en indelning för grannskapsfunktionerna i mindre enheter

än dagens kommuner. Stor närhet och funktionell rationalitet skulle därigenom kunna kombineras.

Jag kan se att en sådan konstruktion har sina fördelar också när det gäller att ta hand om utvecklingsfrågor, inte minst i storstadsområdena. Det går också att känna sympati för tanken att i struktu-

Regionutredningen. SOU 199263

ren synliggöra landets egentliga utvecklingscentra, där centralortskommunerna redan idag har en betydelsefull roll. I kombination med en sammanhållen statlig planering för större regioner, där inte ens metrokommunens geografi eller kapacitet räcker till, skulle med modellen kunna vinnas både enkelhet och slagkraft.

Förändringar kommunernas roll som följer av ett scenario där

av landstingen eventuellt avskaffas kan också ses som motiv för en förändrad kommunindelning. Det kunde hävdas att sammanslagning av befolkningsmässigt små kommuner skulle underlätta övertagande av ansvar för uppgifter som nu åvilar landstingen.

Men direktiven för mitt uppdrag ger ingen antydan om att kommunindelningen skall prövas. Det finns inte heller i den politiska debatten något som tyder på att ett förslag om en sådan indelningsreform skulle uppfattas som realistisk. Jag utgår därför i mina överväganden från i princip oförändrad kommunindelning.

en

Sammanfattningsvis innebär det sagda att olika framtidsmodeller realistiskt bör utgå ifrån att Sverige konstitutionellt är en enhetsstat utan federativa inslag, att vissa självklart nationalstatliga och vissa lika självklart kommunala uppgifter inte är ifrågasätta, samt att en ny kommunindelningsreform inte är aktuell. Med dessa begränsningar skall därtill gälla att framtidsmodellerna var för sig skall vara fullt genomförbara och funktionsdugliga i förhållande till sina för-

utsättningar, och kunna ligga till grund för principiella vägvalsbe-

slut redan på kort sikt.

4.1.5¶Debatt och positionsbestämningar

Frågan hur regionala funktioner skall skötas och styras har stått

om under ständig debatt.

Efterkrigstidens modell för folkhemsbygget, med kraftfulla, sek-

torvis organiserade, statliga länsnämnder med huvuduppgift att

snabbt genomföra stora reformer på jordbrukets, skolans, bostadsbyggandets och arbetsmarknadens områden, var inte okontroversiell. Dels stod den medvetet i motsättning till vissa berörda intressen, dels ifrågasattes redan från början om det inte vore på sin plats med lite mer av smidig samordning och lite mindre av burdus styrning och snäv detaljreglering. Ett motiven för dåtidens mo-

av

dell var att länsstyrelserna med sin avsaknad av lekmannainflytande betraktades som judiciellt inriktade ämbetsmannakollegier, olämpliga för den nya tidens reformuppgifter. Ett utredningsförslag

i slutet av 1940-talet som pekade i riktning mot samordnad för-

valtning under länsstyrelserna avvisades.

Efterhand som den offentliga verksamheten byggdes ut gjorde

sig behovet av sektorsamordning alltmer påmint. Länsstyrelserna

Framtiden utgångspunkter

-

har så småningom förändrats i den riktning tidigare efterlysts

som både i uppgifter och styrform, senast markerat genom samordningsreformen år 1991 då flera fristående länsnämnder avveckla-

des. Utöver lekmannastyrelse kan, som kompensation för de av-

vecklade förtroendemannanämnderna, länsstyrelserna efter egna beslut inrätta andra förtroendemannaorgan för särskilda uppgifter, vilket skett i viss men begränsad utsträckning. Som konsekvens av att landstingen väljer styrelse, bortsett från ordföranden, har

ansvarsförhållandena samtidigt blivit otydliga.

Den länsdemokratiska tanke som hela tiden stått som alternativ till den rådande strukturen har under de allra senaste åren fått nytt liv och delvis nytt innehåll. Utan tvivel har den europeiska in-

tegrationen med dess starkare betoning av regionernas betydelse påverkat debattläge och reformförslag. Enligt en debattlinje tydliggjord genom ett programbeslut vid

-

Landstingsförbundets kongress i maj i år bör den regionala nivån

stärkas på olika sätt. Sverige behöver enligt denna uppfattning självständiga regioner i den nya europeiska miljön som har till

huvuduppgift att främja den regionala utvecklingen och där frågor

om t ex kommunikationer, utbildning, kultur och livsmiljö kommer att stå i centrum. Regionalt bör man också ta ansvar för samhällsservice som riktar sig till regionens invånare och som inte lämpligen kan tas om hand på lägre nivå. Ansvaret kan med fördel distribueras enligt en indelning som i vissa delar skiljer sig från dagens

län, men styrande regionala parlament bör legitimeras di-

genom rekta val och förfoga över nödvändiga egna finansiella resurser. Det

är i det fortsatta programarbetet inom Landstingsförbundet en

kvarstående kontroversiell fråga de egna finansiella

om resurserna skall byggas upp genom egen beskattningsrätt eller på annat sätt.

Andra debattlinjer har inte på samma sätt manifesterats i

pro-

grammatiska inriktningsbeslut, men invändningar mot den region-

parlamentariska tanken har framförts på andra sätt. Det hävdas då att Sverige är för litet för regional uppsplittring, och att den internationella utvecklingen snarast bör innebära en betoning av natio-

nell sammanhållning i regionen Sverige som vid en jämförelse

inte är större än en medelstor tysk delstat. Den nationella sammanhållningen står i detta perspektiv också som garant för att starka storstadsregioner inte skall lämna andra delar av landet vid sidan av utvecklingen. När det gäller planering och samhällsservice

för geografiska områden som är större än enskilda kommuner, betonas möjligheten att samverka över kommungränserna i olika former som flexibelt kan anpassas till vad saken gäller. Samverkande kommuner och en nationalstat som svarar för rikssolidarisk utjämning blir vägledande principer särskilt för dem som gör framtidsbe-

Regionutredningen. SOU 199263

dömningen att landstingen till följd av förändringar på sjukvårdsområdet kommer att avvecklas.

Den demokratiska uttunning kan bli en följd av ett svenskt

som

EG-medlemskap möts enligt den regionparlamentariska debattlinjen demokratisk förstärkning på den regionala nivån, som i

av en

framtidsperspektiv framstår som mer betydelsefull för väljarna än

idag. Det är i regionerna som en stor del av framtiden kommer att bestämmas, alldeles oavsett det finns regional demokratisk

om en struktur eller inte. Att avstå från direkt demokratiskt inflytande på den nivån kan därför innebära stark försvagning av det demo-

en kratiska systemet, till förmån för de anonyma marknadskraf-

mer terna. Mot detta anförs åter att Sverige är för litet för tre direktvalda nivåer och att de för välj arna intressanta politiska arenorna även i fortsättningen kommer att vara riket och kommunerna.

Jag återkommer något mindre rapsodiskt till dessa frågor men vill här anmäla att jag bedömt det ganska självklart att låta olika alternativa modeller ansluta till dessa debattlinjer. Dels är debattlinjerna sorts huvudfåror inte bara för debatten som sådan utan

en också sakligt och analytiskt. Dels bör de skall bereda och

som besluta i skeden ha en möjlighet att känna igen sig i de

senare

presenterade alternativen och i kombinationsmöjligheterna dem

emellan.

4.2¶Det Vägvalet

grundläggande

4.2.1¶Strategiska utgångspunkter

Med strävan att lägga det offentliga ansvarstagandet så nära

en

uppenbart att Stockholm av egen kraft kan ta ansvar för en samhällsservice helt omfattning än Bjurholm. En bedömning

av annan

från tekniska, administrativa, ekonomiska och fysiska av vad som utgångspunkter kan överlåtas på kommunerna ger därför helt olika resultat beroende på vilken kommun som är norm. Väljer man de små kommunerna måste trots allt mycket stanna kvar hos andra huvudmän. Väljer man en större nonnkommun måste man söka olika samverkanslösningar för att småkommunema skall kunna bära sitt ansvar.

Detta aktualiserar också frågan om det krävs någon ytterligare politisk nivå mellan kommunerna och staten. Den politiska verk-

samheten i landstingen är ifrågasatt eftersom andra lösningar utreds för landstingens huvuduppgift sjukvården, vilket ytterligare

4 Framtiden utgångspunkter

-

fokuserar på frågan det även alltfort behövs regional nivå i

om en landets demokratiska system.

Argument för en sådan nivå är att man där kan ta politiskt ansvar för sådant som kräver större områden och resurser än vad huvuddelen av kommunerna besitter. I avsaknad av en sådan nivå får frågorna lösas antingen i samverkan mellan kommunerna eller politiskt hanteras på riksnivå, låt vara administrativt delegerade till

den statliga regionala förvaltningen. Med en väl fungerande poli-

tiskt styrd regional nivå minskar sannolikt omfattningen av de uppgifter som kräver hela landet som beslutsområde.

Argument mot en sådan nivå är att det krävs mycket av medborgarnas demokratiska skolning för att kunna urskilja det politiska ansvaret för snarlika uppgifter som hanteras på flera olika nivå-

Möjligheten för rikspolitikerna att svara för sammanhållen er. en

finanspolitik eller regionalpolitik kan också tänkas bli kringskuren

med flera självständiga politiska nivåer. Risken för skillnader i samhällsservice och utvecklingskraft kan tänkas öka om besluts-

kompetensen splittras upp på flera geografiska områden. Inte heller på frågeställningar av detta slag finns det något objek-

tivt rätt Även här blir resultatet bl beroende vilka

svar. a av nivåer man talar om. De uppgifter som lämpar sig för beslut i dagens landsting med deras historiska tradition och deras geo-

grafiska indelning är rimligen mer begränsade än de uppgifter som

skulle kunna hanteras om riket indelades i mycket få regioner.

Det politiskt-demokratiska systemet påverkas således av hur in-

delningsfrågan hanteras. Med ett litet antal stora regioner blir

beslutsspridningen i geografin begränsad men kan i sak göras kraft-

full. Med många små regioner på nivån strax över kommunerna blir

decentraliseringen visserligen tydlig men riskerar samtidigt bli

kraftlös. I det första fallet kan man tycka att nationalstaten Sverige försvagas kraftigt. I det andra fallet kan det sägas vara överorgani-

sation att lagra politiskt valda beslutsförsamlingar på varandra på

samhällsnivå i allt väsentligt upplevs lokal. en som som

Ur denna mångfald av frågeställningar och synsätt måste väljas några huvudlinjer efter vilka man kan göra ett strategiskt val.

De sakområden som blir belysta i denna utredning är alla be-

tydelsefulla för möjligheten till hållbar regional utveckling. In-

vesteringar i infrastruktur, utbildning och kultur har liksom kol-

lektivtrafikförsörjning och miljövård betydande inflytande över ut-

vecklingskraften inom ett område. En sammanhållen syn på frågor av detta slag manifesteras normalt i någon form av övergripande

samhällsplanering. I dag är det regionala ansvaret för detta slags frågor splittrat. Länsstyrelserna förfogar över vissa regionalpolitiska utvecklings-

Flegionutredningen. SOU 199263

medel liksom expertkunskaper och planeringsresurser inom olika

områden. Verksamheten är en blandning av utvecklingsinsatser och kontrollfunktioner. Landstingen tar allt oftare regionala utvecklingsinitiativ och deltar direkt i planeringen inom de områden där de har eget eller delat huvudmannaskap. I Stockholms län har landstinget tilldelats ett särskilt ansvar för regionplaneringen. Kommunerna samverkar i länsförbund och i vissa fall i särskilda kommunalförbund för samhällsplanering. Kommuner och landsting samarbetar, ibland tillsammans med näringslivet, i regionala utvecklingsfora som Mälardalsrådet och Sydsam eller gemensam

lobbyverksamhet i Bryssel. Statliga sektormyndigheter planerar

och driver verksamhet inom geografiska områden som ser annorlunda ut än länen, ibland i direkt samarbete med berörda kommuner och andra intressenter, ibland med länsstyrelsen som sammanbindande part. Regeringen blir ganska ofta direkt involverad i

regionala utvecklingssatsningar, inte bara som akut ingripare i ut-

satta lägen utan också som samverkanspart i resurskrävande projekt som t ex trafikinvesteringar i storstadsområdena. I någon mening är alla offentliga aktörer engagerade i den regionala utvecklingsplaneringen, ofta starkt inflätade i varandra men inte alltid på

ett genomskådbart sätt.

Ett försök till renodling av detta ansvar kan göras efter olika vägar. Det grundläggande Vägvalet står enligt min mening mellan två principiellt olika alternativ

Statligt regionalt ansvar Kommunal självstyrelse med eller utan regional nivå

Båda dessa alternativ har starkt töd i svensk tradition. I förhållande till vad vi är vana vid i Sverige skulle därför Vägvalet kunna göras enligt vilken som helst av linjerna utan att i denna mening vara särskilt kontroversiellt. Även konsekvenserna i vissa delar kan

om uppfattas som dramatiska för dem som direkt berörs bland beslutsfattare och tjänstemän, innebär inget av alternativen något kon-

stitutionellt eller på annat sätt ingripande politiskt-organisatoriskt

trendbrott.

4.2.2¶Statligt regionalt ansvar

I detta principiellt renodlade alternativ är utgångspunkten att ett så litet land som Sverige måste hushålla med begränsade gemensamma resurser och kraftsamla för att ta till vara de möjligheter och undvika de faror som den internationella integrationen för med sig.

4 Framtiden utgångspunkter

-

Vid EGs inriktningsbeslut i Maastricht om en politisk, ekonomisk och monetär union undvek man nogsamt att tala om en federativ europeisk union, men de praktiska konsekvenserna av besluten blir trots allt att nya steg tas på en sådan väg. Beslutsprocessen i ett framtida EU, där fler frågor avgörs med enkel eller kvalificerad majoritet och färre med krav på enighet, innebär i vart fall att det överstatliga inslaget ökar.

Om Sverige blir en del av unionen kommer vi att i allmänna val utse ledamöter i Europaparlamentet. Partier och förvaltningar kommer att behöva organisera sitt arbete under hänsyn till de överstatliga kraven. Ovanpå den nationella nivån läggs en Europanivå i det totala demokratiska systemet. För partiernas del innebär det att de måste ha för sitt arbete på den europeiska nivån,

program att de skall samarbeta med systerpartier i andra länder, men att de samtidigt bör finna smidiga former för samarbete tvärs över

partigränser på svensk botten för att kraftfullt kunna driva

gemensamma svenska krav. Den minskade betydelse nationalstaten

som

under alla omständigheter kommer att få i det integrerade Europa

vilket gäller även utan ett EG-medlemskap kan därför behöva - balanseras av att antalet politiska beslutsnivåer inom Sverige begränsas och uppsplittring undviks. Det skulle i detta perspektiv särskilt gälla de tunga, välfärdsskapande, resursbesluten, som borde förbehållas nationalstatens företrädare. Att flytta över mycket av beslutskraften från regering och riksdag till regioner eller kom-

muner skulle kunna försvåra regeringens och riksdagens möjlig-

heter att hävda svenska intressen i EG. Det skulle därmed indirekt kunna lämna en redan svag regional nivå ännu svagare, särskilt i de

delar av landet som inte har uppenbara naturliga förutsättningar att

konkurrera med de mest dynamiska regionerna på kontinenten.

Det är då rimligt att staten genom riksdag och regering,

- genom sina centrala sektorsorgan och genom sin representation i länen

tar huvudansvaret för att hela landet ska leva. Detta kräver inte

bara en kompetent central förvaltning till regeringens förfogande och en regional fördelningspolitik, utan också att tillgängliga

resurser i landet utnyttjas så rationellt möjligt. Staten har de

som resurser som krävs för att engagera tillräcklig kompetens i detta. Den samordnade länsförvaltningen innebär att steg har tagits mot en sådan ordning, t ex så att kunskaper och erfarenheter lätt kan bytas mellan olika samhälls- och expertområden. Med ytterligare krav på kraftsamling och kostnadseffektivitet är det motiverat med ut-

en vidgning av denna länssamordning till fler områden, framförallt när det gäller planering av infrastruktur. Det är också motiverat att

ifrågasätta de mer än trehundraåriga länen som rationella plane-

ringsområden i 2000-talets miljö.

Regionutredningen. SOU 199263

Till de i framtiden viktiga regionala utvecklingsfunktionerna

kommer att höra ett samarbete med regioner i andra länder och bevakning intressen hos EGs institutioner. Med ett huvudsak-

av

ligen statligt regionalt utvecklingsansvar måste det innebära att

statens företrädare förses med mandat och möjligheter att företräda regionen i sådant internationellt arbete. Det ter sig uppenbart naturligt att det i så fall sker i nära kontakt och samarbete med regionens kommuner liksom näringsliv och organisationsliv, vilket skulle kunna förena nationell kraftsamling med lokal förankring. Den formella auktoritet som staten kan förläna sina regionala företrädare skulle då utnyttjas instrument på den internatio-

som nella arenan, tillsammans med nödvändig lokal demokratisk uppbackning och försäkran lokalt deltagande i överenskomna åta-

om

ganden.

Med ett strategiskt val enligt denna linje blir landstingens framtid helt beroende utfallet av den utredning som nu pågår om hälso-

av

och sjukvårdens framtida organisation och finansiering. Landsting-

en kvarstår tills vidare, men bör vid en konsekvent tillämpning av ett statligt regionalt ansvar inte engageras i uppgiften att välja styrelse i länsstyrelsen. Skall staten ha ansvaret bör staten också ha inflytandet och samarbeta med de lokala menigheterna på statens villkor.

I denna ordning således inte någon egentlig regional demo-

ryms kratisk dimension. Det politiska ansvaret vilar på regering och riksdag. Det medborgerliga inflytandet i de allmänna valen får kanaliseras röst i riksdagsvalet i den mån frågorna inte

genom en hanteras kommunalt.

4.2.3 Kommunal självstyrelse med eller utan regional nivå Kommuner i samverkan En alternativ grundsyn som leder fram till ett annat strategiskt val tar sin utgångspunkt i den långa svenska traditionen med kommu-

nalt självstyre. Ett fullföljande denna tradition lägger bestäm-

av mandet över utvecklingen så nära människorna som möjligt.

Kommunerna har en grundlagsfäst självständighet genom regeringsformen samtidigt sina uppgifter ett utflöde ur natio-

men som nalstaten. Deras kompetens regleras dels i kommunallagen dels i speciallagstiftning för olika områden. Kommunallagen ger dem rätt och frihet att arbeta inom vida fält på eget initiativ och i mycket fria former. De kan i stort sett ta på sig de uppgifter de själva bestämmer så länge det inte framgår av lag att uppgiften ankommer på någon annan. Kommunernas kompetens är dock i princip begränsad till ett bestämt geografiskt område och dess invånare.

4 Framtiden utgångspunkter

-

Den kommunala självstyrelsen utövas av kommunerna och landstingen. Båda är i lagens mening kommuner vid sidan

av varandra och har anförtrotts uppgifter som parallella självstyrande organ utan någon inbördes hierarkisk relation. Ansvarsområdena är olika, men med gemensamma inslag, tex kollektivtrafik och gymnasieskola. Båda arbetar på såväl lokal som regional nivå. Landstingen lokalt i t ex primärvård och tandvård och i andra uppgifter, kommunerna regionalt i olika samverkanskonstellationer i varierande ämnen.

Kommunerna och landstingen bildar således tillsammans en kommunal självstyrelsesfär som av staten regleras på likartat sätt. De har fortfarande i huvudsak en traditionell inbördes uppgiftsfördelning men har trots det många verksamheter inflätade i varandra.

Genom lagstiftning och statsbidragsvillkor reglerar staten kommunernas handlingsfrihet.

Friheten är i många fall mycket stor. Med ramlagar och kommunal egenfinansiering eller generella statsbidrag nöjer sig staten med att formulera allmänna mål för verksamheten och överlåter med förtroende till kommunerna att finna formerna. I andra fall kan friheten vara mera beskuren genom bestämmelser i speciallagstift-

ning eller specialdestinerade statsbidrag.

Utvecklingen har gått mot allt större kommunal frihet, i takt med att samhällsservicen byggts ut över hela landet. Den kontroll och uppföljning som staten bedriver leder i praktiken sällan till några

starkt korrigerande åtgärder. Staten ingriper knappast mot kommu-

ner med bostadsbrist trots att socialtjänstlagen ålägger kommuner-

na en tillräcklig bostadsförsöijning. Man litar på, och har erfaren-

het av, att systemet med delegerat ansvar i stort fungerar. Enskilda avvikelser tolereras därför.

Politiskt-demokratiskt vilar mycket av förtroendet på att partierna engagerar sig på alla samhällsnivåerna i ett väl utvecklat kontaktmönster. Den intressekamp som trots detta förekommer mellan nivåerna, även inom partierna, är ofta kamp ekonomi och

en om

betalningsansvar. Om nu närhetsprincipen läggs till grund för Vägvalet blir det naturligt att välja primärkommunerna som huvudmän för samhälls-

service och planering. Samhället byggs underifrån. Starka motiv för detta är att den som bäst känner den konkreta verksamheten också är den som är bäst skickad att planera och understödja dess utveckling. Praktiska hänsyn och finansiella restriktioner innebär samtidigt att huvudmännen kommer att finna det fördelaktigt och nödvändigt att samverka, för egennyttans skull om inte annat. Sådan samverkan kan ske i olika geografier och blandade fonner,

men begränsas naturligt av förutsättningar som gäller specifikt för

Regionutredningen. SOU 199263

olika verksamheter, t ex kollektivtrafik i avgränsade pendlingsområden.

Även formerna kan variera de viktigaste motiven för

om är ett av samverkan att samarbete ger högre effektivitet och lägre kostnader.

Vid frivillig samverkan kan den geografiska avgränsningen an-

passas till vad som är rationellt och därigenom bli mycket flexibel.

För all administrativ indelning gäller att själva indelningen alstrar behov samarbete. Kommunindelningen är inget undantag. In-

av

delningsreformerna har visserligen radikalt minskat behovet av

samarbete, varje gräns hur än drar den -leder till vissa

men - man ogynnsamma verkningar, vilka mildras genom samverkan.

Kommunal samverkan är i hög grad en praktisk fråga, som siktar in sig på att olika verksamheter skall bli skötta på ett effektivt och bra sätt. Framtida tillkommande uppgifter, som kan tänkas tas över från stat eller landsting, torde innebära att samverkansbehoven ökar kraftigt.

Ju omfattande det kommunala åtagandet är, desto större blir

mer givetvis samverkansbehovet och desto vidsträcktare den nödvändi-

ga geografiska utbredningen. Skalan är glidande. Det finns för-

modligen en gräns där spontan och frivillig samverkan inte kommer att räcka till som metod för ansvarstagande och bra utförd verksamhet. Det torde inte minst gälla sådana regionala planerings- och utvecklingsuppgifter som lyfts fram i denna utredning, och som enligt min mening bör bedrivas i en relativt vidsträckt geografi. Lösningen blir då antingen att staten föreskriver viss obligatorisk kommunal samverkan i lämpliga former eller att staten trots allt behåller ansvaret själv.

Det finns inte heller i denna modell någon egentlig regional demokratisk dimension. Det politiska ansvaret vilar på kommunfullmäktige i respektive kommun, även för de gemensamma åta-

gandena i närregionen. Väljaren övar sitt inflytande genom en röst i

kommunalvalet.

Regionalt folkstyre

Om nu en renodlad tillämpning av principen om närhet inte på ett godtagbart sätt kan kombineras med effektivitet demokratiskt,

utvecklingsstrategiskt, ekonomiskt eller administrativt på grund

av att de geografiska områdena blir för små eller för olika även när kommunerna samverkar, så får ett kommunalt självstyre på regional nivå i stället byggas direkt med regionerna som bas. Starka motiv för detta är att bra regional planering och en kraftfull

en regional resursmobilisering på strategiskt viktiga områden, som t ex utbyggnad av infrastruktur och högre utbildning och forskning,

4 Framtiden utgångspunkter

-

förutsätter relativt vidsträckta geografier. På motsvarande sätt måste en hel del samhällsservice, vilken som exempel kan gälla såväl

specialistsjukvård som operaföreställningar, vila på relativt stora

befolkningsunderlag. Andra motiv är därför att solidarisk mellankommunal finansiering och utjämning, för sådant som kommunerna inte klarar av egen kraft, kan lösas enklare och mindre konfliktfyllt i en form där kompetensen redan i utgångsläget har definierats att gälla ett större område.

Det ökande intresse som nu knyts till regionernas utveckling från näringsliv och organisationsliv och från lokalt och regionalt verksamma politiker har reell grund och måste kanaliseras någonstans. Det är därvid otillfredsställande att lokalt förankrade politiska initiativ inte kan ta vägen någonstans, utom möjligen efter viss omgång till centrala eller regionala statliga myndigheter utanför den egna inflytandesfären. Det immateriella resursslöseri lig-

som ger i att inte ta till vara de regionala initiativens mobiliseringskraft

leder i förlängningen också till bristfälligt utnyttjande de materi-

av ella resurserna. God hushållning med begränsade resurser, tex i meningen väl avvägda prioriteringar inom och mellan olika verksamhetsområden, förutsätter också god överblick, vilken för vikti-

ga planerings- och utvecklingsuppgifter är lättast att få regionalt.

Det är naturligt att den som har överblicken också har ansvaret.

Oberoende av ett svenskt EG-medlemskap medför näringslivets internationalisering, tillsammans med ett minskat statligt ägarinflytande, att man inte längre kan förvänta sig att företagen visar

trohet mot nationen i sina investerings- och lokaliseringsbeslut.

Goda infrastrukturella förutsättningar i vid mening är vad kan

man konkurrera med varandra om för att göra det intressant för företagen att välja det egna landet som bas. Med de förutsättningarna

blir regionerna i många avseenden mer betydelsefulla än staterna, inte minst som naturliga näringsgeografiska regioner kan skära nationsgränserna. En direkt folkligt förankrad utvecklingsstrategi,

som byggs upp under nära och okomplicerad kontakt mellan lokalt näringsliv och förtroendevalda, kan vara en viktig förutsättning för regional framgång i den internationella konkurrensen. Det förutsätter då att de folkvalda regionala företrädarna förfogar över nödvändiga instrument och har god beslutskapacitet, även när de representerar regionen i olika internationella sammanhang.

Regionalt folkstyre finns redan idag genom landstingens ansvar för viktiga välfärdsområden som sjukvård och kollektivtrafik. Det kan således bygga vidare på den modell med ramlagar och statlig uppföljning och kontroll som kommer till uttryck i hälso- och

sjukvårdslagen och i lagen om huvudmannaskap för kollektivtrafi-

ken. Där har riksdagen lagt fast de övergripande målen eller kon-

Regionutredningen. SOU 199263

struerat den organisatoriska ramen, men i övrigt överlämnat till de

regionalt folkvalda politikerna att under långtgående frihet utforma

verksamheten på det bäst utifrån behov och ekono-

sätt man anser miska resurser. Det finns inget som principiellt hindrar att en sådan relation mellan stat och region utvecklas till att omfatta andra områden.

I denna modell finns en tydlig regional demokratisk dimension. Ett direktvalt organ regionparlament svarar inför väljarna för

- hur de använt de skattepengar som uttaxerats direkt av dem för de

regionala uppgifterna. Väljarna röstar på tre nivåer. En grund-

förutsättning för denna variant av kommunalt självstyre är därför också att det regionala åtagandet kan göras tydligt och välj sant.

4.2.4 De praktiska slutsatserna Det anförda leder till tre modeller för den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad där endera staten, kommunerna eller regio-

nerna landstingen utgör den politisktadministrativa basen för det regionala åtagandet.

Gemensamt för alla är att så mycket som möjligt av direkt samhällsservice till medborgarna bör läggas på den lägsta nivån, hos kommunerna.

Mest renodlade är alternativen med staten respektive regionerna som huvudmän. Där blir Vägvalet distinkt. I alternativet med kommunal samverkan kan två olika utvecklingslinjer urskiljas beroende av hur långt samverkan kommer att sträcka sig. En relativt begränsad samverkan dock mer utvecklad än idag förutsätter ett

fortsatt statligt regionalt engagemang. En mer långtgående sam-

verkan i relativt vidsträckt geografi kan föranleda en formalisering som närmast innebär att man skapar ett indirekt valt regionalt parlament med kommunerna som bas.

4.3¶Uppgiftsfördelning mellan nivåer och

huvudmän

I appendixdelen kapitel 9 14 redogör jag för förhållandena inom

sådana samhällsfält där man kan anta att de offentliga aktörerna genom sina åtgärder påverkar den regionala utvecklingen. Syftet har varit att se vad man den regionala arenan kan göra inom

några nyckelområden för att bidra till hållbar utveckling, både

en med avseende på ekonomisk tillväxt och goda livsbetingelser för

4 Framtiden utgångspunkter

-

invånarna. Till detta har fogats en genomgång av hälso- och sjukvården som främst motiveras av dess så dominerande plats i dagens regionala struktur. Genomgångarna vill jag sammanfatta i följande

iakttagelser och bedömningar.

4.3.1¶Samhällsplanering

Vad gäller samhällsplanering i vilket jag räknar in planering för god miljö och uthållig och konsumtionssnål energiförsörjning ligger den hårda kärnan fysisk planering på kommunerna

av genom bestämmelserna i plan- och bygglagen. Det finns inga skäl från

mina utgångspunkter att föreslå några förändringar i den grundläggande ansvarsfördelningen lokalt-regionalt-nationellt så vitt gäller ingripande förändringar i det kommunala planmonopolet. Kom-

munerna bör ha det fulla och slutliga ansvaret för den fysiska

planeringen.

Men erfarenheter från de första åren med ny plan- och bygglag

och naturresurslag och den första omgången översiktsplanering

pekar på ett behov av bättre regional samordning såväl mellan kommuner som mellan samhällssektorer och högre kvalitet i planunderlag och arbetsmetoder. De mellankommunala frågorna kan i vissa fall vara besvärliga att hantera, både för att de är diffust definierade och för att länsgränser skär områden är

genom som naturliga att hålla Det kan därför finnas skäl att över de

samman. se

processuella reglerna i plan- och bygglagen och anslutande lagar,

bl a i syfte att tydligare markera vad som kan vara regionintressen, vid sidan av riksintressena, och hur de bäst skall bevakas. Ett annorlunda arbetssätt kan stärka de regionala intressena, de

men kan också byggas under genom att de starkare ställning i den

ges en

grundläggande lagstiftningen.

4.3.2¶Miljö

För miljöfrågornas del kan konstateras att områden är större

som än enskilda kommuner ofta är de mest naturliga områdena för

miljövårdsplanering och miljövårdsinsatser, tex när det gäller vat-

tenvård och luftvård. Problemens väldigt olika räckvidd beroende på vad saken gäller innebär å andra sidan att miljöfrågornas bästa hantering inte kan ha någon starkt styrande inverkan på rikets

politisktadministrativa indelning i regioner, i vart fall inte så länge

det handlar om vårdande, bevarande och miljöövervakande

uppgifter. Större regioner skulle dock underlätta arbetet eftersom

an-

talet fall med nödvändigt flerpartssamarbete över regiongränser då

skulle minska. En sådan effekt skulle bli särskilt påtaglig i vissa särskilda fall, t ex om avrinningsområdena till Mälaren skulle rym-

Regionutredningen. SOU 199263

inom region. Samtidigt måste det givetvis noteras att gränsmas en överskridande samarbete i miljöfrågor blir nödvändigt hur gränserna än dras.

Även när det gäller de myndighetsutövande funktionerna på miljöområdet, som tillståndsgivning och tillsyn av miljöstörande

verksamheter, har de olyckligt dragna länsgränserna negativa effekter. I vissa fall leder det till att alltför många miljötillsynsmyndig-

heter verkar inom naturliga miljögeografiska område. I

samma storstadsområdet Göteborg finns 14 miljötillsynsmyndigheter, vilket är länsstyrelsernas miljöenheter och kommunernas

summan av

miljö- och hälsoskyddsförvaltningar. Läggs landstingens miljömedi-

cinska enheter därtill blir det fler. Som jag bedömer det finns det en stor potential till vidgat kommunalt samarbete på detta område, liksom det ligger stora värden i bättre regional samordning.

De globala miljöproblemen innebär att frågorna internationalise-

vilket i sin tur medför att det blir ett viktigt nationellt åtagande ras, att översätta internationella överenskommelser i lagstiftning och

väl fungerande övervakning och tillsyn. Det är mot den bakgrun-

den svårt att tänka sig lokal eller regional miljöreglering, med

en undantag för vissa frågor endast har begränsat lokal prägel

som t buller. Dock finns möjlighet att med nationella beslut rikta

ex olika starka krav mot olika delar landet, med avseende på tex

av utsläppsmängder från olika enskilda källor.

4.3.3¶Energi

Det svenska energisystemet befinner sig för närvarande i en övergångsfas. Med de statsmaktsbeslut som gäller skall den sista kärnkraftsreaktorn avstängd år 2010. Omställningen skall ske med

vara hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och välfärd. Takten i kärnkraftsavvecklingen skall avgöras bl resultaten hushållning med el och tillförsel av el

av a av

från miljöacceptabel kraftproduktion. Kärnkraften skall ersättas av energitekniker grundas på varaktiga, helst inhemska och för-

som

nybara, energikällor samt effektiv energihushållning. De out-

en byggda älvarna skall samtidigt bevaras.

Det är uppenbart att avveckling kärnkraften inom utsatt tid

av kommer att ställa mycket stora krav på samhället. Under dessa omständigheter är det svårt att tänka sig energipolitik som inte

en hålls starkt på nationell nivå. Det är staten som har till-

samman

gång till den nödvändiga medelsarsenalen och beslutskapaciteten. De mest grundläggande energisystemen i Sverige är i hög grad

nationellt, och i vissa fall internationellt, fastlåsta. Dock innebär

4 Framtiden utgångspunkter

-

pågående avreglering att flera aktörer kan släppas in på området. Kommunerna är redan viktiga sådana aktörer som energiproducenter och energidistributörer. I nuvarande system finns en regional roll i den översiktliga samhällsplaneringen. Möjligen finns ett visst utrymme att förstärka denna roll i den omställning som bl a skall innebära introduktion av förnyelsebara energikällor som biobränslen, vilka kan förutsätta regionala marknader och distributionssystem. Erfarenheter av den kommunala energiplaneringen pekar på att större områden än enskilda kommuner skulle kunna vara bättre som underlagsområden för sådan planering. Större regioner än dagens län skulle kunna underlätta delegering av visst programansvar som nu är nationellt, t ex stöd till FoU och försöksanläggningar.

Huvudmannaskapsfrågan inom det vida området samhällsplane-

ring rymmer en komplikation som har att göra med att aktiviteter

inom området ofta blandning av planering, utvecklingsin-

är en satser och myndighetsutövning. Det är inte helt lätt att dela upp området efter stringenta gränser mellan dessa funktioner. Dels är de ibland intimt sammanvävda. Dels kan uppsplittring tänkas leda

till viss misshushållning med begränsad kompetens. Om myndig-

hetsutövning skall förbehållas staten är det inte möjligt att överföra odelade ansvarsområden till någon annan huvudman.

4.3.4¶Näringsliv och regional ekonomi

Svensk regionalpolitik har varit framgångsrik. Sverige har den

minsta regionala spridningen av alla EFTA- och EG-länder mätt som BNP per capita. Men flera empiriska studier pekar på att detta sannolikt beror på något annat än de gängse regionalpolitiska stöden till företag och näringsliv. Det är svårt att belägga att tex

lokaliseringsstöd, nedsatta arbetsgivaravgifter eller kommunala hy-

ressubventioner haft någon avgörande betydelse i det stora hela.

Förklaringar till den relativt goda regionala jämlikheten får i stället

sökas i sådant som tex den stora och väl spridda offentliga tjänste-

produktionen. Vad gäller regionalpolitik och näringspolitik följer av EES-av-

talet vissa villkor, vilka i huvudsak innebär att stödjande insatser

kan befaras få konkurrenssnedvridande effekter inte får ansom vändas. För svensk del innebär detta såvitt kan bedömas endast små ingrepp i nuvarande medelsarsenal. I förhandlingar inför ett EG-medlemskap kommer Sverige att lägga tonvikt vid de speciella förutsättningarna i de nordiska länderna med stora glest bebyggda områden och långa avstånd, vilka bör betyda att svenska regioner skall kunna få del av stöd från EG eller att Sverige får behålla en

självständigt utformad regionalpolitik. Tills vidare tycks denna

Regionutredningen. SOU 199263

svenska inställning ha rönt förståelse, men den rubbar inte det grundläggande förhållandet att Sverige som relativt rikt land kom-

att få bidra väsentligt mycket mer till EGs regionalpolitiska mer fonder än vad vi kan räkna med att få tillbaka därifrån.

Det bör noteras att regioner både har möjlighet och bör agera direkt mot EGs institutioner för att få del medel därifrån, vilket

av är ett skäl för oss i Sverige att tydliggöra vem som företräder regionens intressen. Ett sådant tydligare mandat för regionala företrädare kan dessutom betyda mycket för möjligheten att mobilisera resurser tillsammans med regioner i andra länder.

Enligt min mening betyder den allt starkare internationella integrationen och det ökade konkurrenstrycket att det framöver blir angeläget att utforma regionpolitik som bygger på föreställ-

en

ningar om vilka komponenter som är nödvändiga basförutsätt-

ningar i en region för dess möjligheter att överleva och utvecklas.

del har jag, liksom många andra, pekat på nyckelfunktio-

För egen nerna utbildning, forskning, kommunikationer och miljö. Vissa av dessa funktioner förutsätter så stora finansiella insatser ocheller är så uppenbara delar nationella system att det får förutsättas att

av nationalstaten trots allt måste ta för viktiga delar av dem, i

ansvar vart fall initiala investeringar. Så långt finns det under över-

som

skådlig tid kvar ett nationellt ansvar för mellanregional utjämning.

I det ansvaret ligger också att vara förberedd att konkurrens-

trycket kan leda till större lokal och regional specialisering och

därmed en större sårbarhet hos enskilda orter och regioner. Mitt

något pläderande förord för bättre spridning av högskoleresurser genom nysatsningar har sin grund i dessa iakttagelser.

Här konflikt mellan det nationella och regionala in-

ryms en tresset, liksom mellan olika regioners intressen Det som är bra för nationen kan innebära att nysatsningar i stor utsträckning bör sty-

till de delar landet redan i utgångsläget är relativt väl ras av som försörjda med infrastrukturella basresurser. Även det med

om an-

ständig logik kan hävdas att även de underförsörjda regionerna

indirekt tjänar på detta är det svårt att vinna förståelse för sådana argument utanför storstadsområdena.

I mitt utredningsperspektiv föranleder iakttagelsen i vart fall en

enkel men grundläggande följdiakttagelse; med större regioner än dagens län minskar de mellanregionala skillnaderna. Då skulle ett

större självständigt utvecklingsansvar kunna läggas på regionerna,

endera i form av inomstatlig delegation eller i form av ansvarsöverföring till politiskt valda regionala organ. Behov av nationellt be-

slutade utjämningsinsatser mellan regionerna skulle minska och förutsättningarna för mer verkningsfulla inomregionala prioriteringar öka.

4 Framtiden utgångspunkter

-

4.3.5 Arbetsmarknad och sysselsättning

Vissa reguljära sysselsättningspolitiska instrument har särskilt stor regionalekonomisk betydelse. Främst gäller det beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning. Beställarfunktionen är redan idag

lagd på regional nivå genom de statliga länsarbetsnämnderna. Man bör mer medvetet kunna arbeta med dessa instrument så att in-

satserna får långsiktig utvecklingseffekt. Det kan därför ligga för-

delar i att åtminstone en del av de statliga medlen överförs till något regionalt organ som har ett bredare regionalt utvecklingsansvar än länsarbetsnämnderna. Detta bör kunna förenas med krav på att

arbetsmarknadspolitiska insatser, som primärt riktar sig mot en-

skilda människor, inte får innebära inlåsning i en lokal eller regional arbetsmarknad. Det nationella och rikssolidariska betalningsansvaret får förutsättas bestå i huvudsak, dels för att det är fråga om insatser som varierar med konjunkturerna, dels för att

sysselsättningsproblem kan drabba olika delar av landet på ett sätt

som inte går att förutsäga.

Ett alternativ till att överföra arbetsmarknadspolitiska instru-

ment till någon annan än arbetsmarknadsmyndigheterna, är att helt

enkelt definiera om en del av de medel som satsas, och kalla dem

regionalpolitiska när de är regionalpolitiska. Det tydligaste

ex-

emplet torde vara beredskapsmedel som används för investeringar. Där bör den långsiktiga utvecklingseffekten kunna överordnas den kortsiktiga sysselsättningseffekten som beslutskriterium, utan att fördenskull ge några påtagligt negativa arbetsmarknadspolitiska effekter. Investeringsstimulanser används för övrigt ofta

som

arbetsmarknadspolitiskt instrument utan att kopplas till enskilda

arbetssökande. Med en sådan tudelning skulle arbetsmarknadsorganen samtidigt kunna kraftsamla till insatser som gäller enskilda

människor och företag, i linje med den Verksamhetsinriktning

som

redan är prioriterad.

4.3.6¶Högre utbildning och forskning

Inom området högre utbildning och forskning pågår för närvarande

en intensiv diskussion om nya former och strukturer på sikt

som kan innebära att det statliga huvudmannaskapet och den helt domi-

nerande statliga anslagsfinansieringen förändras. Självständiga och

fondfinansierade högskolor i stiftelseform förs fram möjlig

som en modell. Till förändringsbilden hör också ett växande internationellt samarbete, med tex gemensamma och alltmer ambitiösa utbild-

nings- och forskningsprogram på europeisk bas. Jag utgår ändå ifrån att frågor om högre utbildning och forskning

Regionutredningen. SOU 199263

även i framtiden kommer att hållas samman i en nationell högskolepolitik, som bland annat klarlägger kvalitetskraven och tryg-

ett rimligt mått av förutsägbarhet för dem som verkar inom gar högskolan eller på andra sätt är beroende av den. Det betyder att

staten övergripande måste för vissa reglerande uppgifter och

svara för uppföljning och utvärdering. Det får också förutsättas att den nationella högskolepolitiken innehåller ett finansiellt åtagande och att regering och riksdag fattar de beslut som krävs för att trygga en uthållig grundforskning. Vissa smala utbildningar och forskningsdiscipliner kräver också nationella beslut eftersom uppsplittring inte är möjlig när elevunderlaget är litet eller forskningen är extremt resurskrävande. Det betyder att staten därmed också har ett avgörande inflytande när det gäller lokalisering och dimensionering i vissa fall, även i möjlig framtida situation där universitet

en och högskolor kanske löst stora delar av sin finansiering utan anslag

över den statliga budgeten.

I det nationella åtagandet bör, både nu och i en framtid med eventuellt ändrade förutsättningar, ingå att fördela resurser under

hänsyn till att satsningar på högre utbildning och forskning har

mycket stor betydelse för regional utveckling. Av landets samlade FoU-verksamhet inkl den som bedrivs inom näringslivet svarar Stockholm-Uppsala-regionen för närmare hälften och Göteborgs-

och Lundregionerna sammantagna för ytterligare fjärdedel. Om

en

enbart till högskolans resursfördelning blir dessa regioner

man ser än dominerande. Detta strukturella arv kommer naturligtvis i

mer allt väsentligt att bestå, men kan balanseras av sådana nysatsningar

skett i Linköping, Umeå och Luleå. som

Inom för den nationella politiken finns emellertid ett

ramen växande utrymme för regionala åtaganden. På kort sikt är det knappast möjligt att lokalt och regionalt mobilisera resurser för kraftfulla nysatsningar i underförsörjda delar av landet utan att staten tar ett finansiellt huvudansvar. Men på någon sikt kan en ny situation uppstå där fria högskoleenheter med olika huvudmän, såväl offentliga privata, är det normala mönstret. Såväl kom-

som

regionala företrädare kan tänkas ingå bland stiftelsebilmuner som

darna och finansiärerna. Om fördelningen av högskoleresurser

mellan landets olika delar blir jämnare än idag t ex genom att väl fungerande nätverksuniversitet byggs upp i mellersta Norrland och sydöstra Sverige i enlighet med initiativ som nu drivs i dessa delar av landet skulle det finnas bättre förutsättningar för ett regionalt

huvudmannaskap för den högre utbildningen och forskningen, vil-

ket skulle kunna innefatta ett ansvar för basfinansieringen. Omvänt kan man tänka sig att den redan etablerade lokaliseringen och resursfördelningen får öva ett starkt inflytande över en ny regionin-

4 Framtiden utgångspunkter

-

delning av Sverige. Med tanke på sektorns stora betydelse för

regionernas utveckling bör man kunna förvänta sig att regionala

huvudmän i så fall prioriterar verksamheten högt.

Vad som redan idag ankommer på värdkommuner och på olika regionala aktörer är att understödja och utveckla i vid mening

en god miljö för den högre utbildningen och forskningen. Kommuner

och regionala organ är också viktiga beställare uppdragsut-

av bildning och uppdragsforskning och kan tillsammans med lokalt

näringsliv bidra till enskilda högskolors profilering.

Det finns idag högskolor i alla län. Ändå måste det kon-

nog stateras att verksamheten knappast låter sig inordnas som regional i en struktur med 24 län. Just den ojämna resursfördelningen över landet är ett väsentligt hinder. Ett framtida regionalt huvud-

mannaskap skulle enligt min mening bl a förutsätta väsentligt färre

regioner.

4.3.7 Kultur Vad gäller kultur kan man säga att kulturpolitiken även haft

en

regionalpolitisk innebörd under den senaste tjugoårsperioden. Nya

initiativ i början av 1970-talet syftade till att bryta storstadsdominansen genom att stimulera utveckling och utbyggnad av kulturinstitutioner i hela landet. Vid den tidpunkten hade den kommuna-

la bärkraften visserligen förstärkts genom kommunsammanlägg-

ningar, men kommunerna var ändå i de flesta fall för små för att ensamma bära ansvaret för tex en teater eller en orkester. Nya institutioner behövde ett större omland. Sålunda kom länen in som regioner i den kulturpolitiska bilden.

Ingående diskussioner fördes den lämpligaste

om vem som var huvudmannen för nya kulturinstitutioner. När valet till slut föll på

landstingen var motiven dels behovet politisk förankring, dels

av länsnivåns växande betydelse på andra områden för länsutveckling, planering och samverkan.

Att kulturen spelar en roll för den regionala och lokala utvecklingen har uppmärksammats först under senare år. Genom att den successivt fått fäste och styrka på platser tidigare haft

som en torftig kulturverksamhet har alltfler insett att den spelar en nyckelroll som identitetsskapare och för att bidra till att människor och verksamheter etablerar sig i bygden. En mångfaldigt god livsmiljö

har blivit ett lokaliseringsargument. Sammanfattningsvis är det från såväl kulturpolitiska som regionalpolitiska utgångspunkter angeläget med en väl spridd infrastruk-

tur för kultur. Här sammanfaller i hög grad det nationella sektorsintresset och det regionala utvecklingsintresset. Statens kulturpoli-

Regionutredningen. SOU 199263

tiska kommer till uttryck i praktisk politik genom insatser

ansvar för att finansiellt garantera en organisatorisk struktur för den regionala kulturverksamheten och för att stimulera en kvalitativ utveckling. Inom de ramar som avtalen med staten ger bär i övrigt landstingen och kommunerna ansvaret för de regionala och lokala kulturinstitutionerna och för att kulturutbudet når ut till människorna. I praktiken är åtagandet för kommuner och landsting långt större eftersom de på eget initiativ finansierar bredare kultur-

en verksamhet än den med staten samfinansierade, om än med ganska varierande ambitionsnivå.

Med riksdagens beslut hur statsbidragen till kommunerna

om skall utformas i framtiden följer ett fortsatt direkt statligt inflytan-

de. Kulturanslagen undantas från den allmänna statsbidragspå-

sen till kommunernas fria förfogande. När nätet av kulturinstitutioner är fullt utbyggt över landet, vilket det bör framåt

vara sekelskiftet, är det enligt min mening dock svårt att se varför staten inte skulle kunna överlåta ansvaret på kommunerna eller en regional huvudman. För alternativet med primärkommunalt ansvar talar att det närmast är värdkommunerna förfogar över alla kring-

som förutsättningar runt verksamheten. För alternativet med regionerna talar en bättre fördelad och därmed starkare ekonomisk bärkraft; underskottsfinansieringen kan bäras solidariskt av alla verksamhetens brukare, vilka normalt är långt fler än de som är bosatta i värdkommunen. Vad som fortfarande bör ankomma på staten är

kvalitetssäkring bl ansvar för uppföljning och utvärdering,

genom a

högre utbildning och konstnärligt utvecklingsarbete samt huvud-

mannaskap för nationalscenerna.

4.3.8¶Trafikinvesteringar

Vad gäller trafikens infrastruktur låter sig verksamheten enklare än på andra områden fördelas geografiskt; på nationella stomnät och

kompletterande regionala och lokala nät. Det är både möjligt och

önskvärt att fördela beställaransvar för investeringar och drift av vägar och järnvägar enligt ett sådant mönster. Den fördelningsmodell som redan tillämpas kan utvecklas. Hur gränsen mer exakt skall dras mellan riksnät och regionala nät blir bl a beroende av regionernas storlek. Med större regioner kan sannolikt fler vägar

och järnvägar klassas som regionala.

För att hantera den ekonomiska planeringen av trafikens investeringar samt vissa drifts- och underhållsinsatser krävs en regional beslutsnivå. Denna bör enligt min mening utformas som en beställarfunktion utan egna större genomföranderesurser. Funktio-

skulle väl kunna utföras inom ramen för en samlad statlig nen

4 Framtiden utgångspunkter

-

regionförvaltning eller under regionalt folkstyre. Trafikfrågornas

påtagligt regionala och interregionala karaktär i vissa delar av landet to m internationella karaktär talar dock emot ett kommu-

nalt huvudmannaskap om förutsättningen är frivilligt samarbete.

Ett kommunalt huvudmannaskap skulle i stället kunna medföra att sektorsintressena inom trafikområdet ytterligare stärks på det lokala och regionala intressets bekostnad. Sådana tendenser finns redan nu genom Vägverkets nya organisation.

En följd av ett utökat regionalt mandat i trafikfrågor bör vara att de statliga investeringsanslagen förs över till det regionala organet.

En förutsättning för att en statlig regionförvaltning eller ett poli-

tiskt valt organ skall kunna utföra dessa uppgifter på ett meningsfullt sätt är att de får tillräcklig kompetens. Den i form

resurs av

kommunikationsexperter som nyligen tillförts länsstyrelserna bedömer jag vara otillräcklig. I praktiken torde det bli fråga om att

växla kanslikapacitet mellan trafikverken och det regionala organet.

Erfarenheterna tyder på att samordningsmöjligheterna mellan trafikslagen inte skall överdrivas, Det ligger emellertid uppenbara fördelar i att regionala investeringsmedel också bör kunna an-

vändas till anläggningar som är knutpunkter mellan trafikslagen.

4.3.9 Kollektivtrafik Genom länshuvudmannareformen år 1978 bildades kraftfulla regionala kollektivtrafikbeställare. För närvarande pågår ett andra steg i reformen som innebär att trafikutövningen effektiviseras. Erfarenheterna av reformen är goda.

I vissa delar av landet stämmer dock dagens länsindelning dåligt överens med resandeströmmarna. Detta bidrar till min uppfattning att det är hög tid att se över länsindelningen. Med färre och större

regioner får man samtidigt tänka sig Subregional indelning för de

en trafikbolag som mer konkret sköter upphandling av kollektivtrafik,

där indelningen följer lokala pendlingsmönster.

4.3.l0 Hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvården är inne i ett omstruktureringsskede där vissa

mer eller mindre manifesta utvecklingstendenser kan skönjas. Det

politiska intresset styr bort från produktion till de mer strategiska frågorna om finansiering, tillhandahållande, uppföljning och ut-

värdering. Patienternas valfrihet ökar, med rörelsefrihet även tvärs

över hävdvunna landstingsgränser. Affärsmässighet uppmunt-

Regionutredningen. SOU 199263

ras och utvecklas på olika sätt genom större privata produktionsin-

slag, interna köpsälj-relationer, prestationsrelaterad medelstilldel-

ning, m m. Sjukvård och sjukförsäkring sammankopplas starkare.

Mycket talar för att hälso- och sjukvården går mot ett system som balanserar mellan marknadkonkurrens och regleringbudgetstyrning.

Redan idag finns en fördelning av funktioner lokalt-regionaltnationellt som tar sin utgångspunkt i vad för sorts sjukvårdande insatser det gäller. Förskjutningar sker över tiden, bl a som följd av den medicinsk-tekniska utvecklingen, men det är ändå uppenbart att sjukvården kan nivågrupperas på ett sätt som innebär att man

kan urskilja lämpligt stora områdenregioner för olika typer av

vård. Detta är förhållandevis oproblematiskt. Den stora frågan från

mina utgångspunkter är snarast i vilket samhällsorganisatoriskt

sammanhang det politiska inflytandet skall utövas. I väsentliga delar hänger detta samman med val av grundläggande finansieringsform. Dessa stora frågor är nu föremål för utredning i en

parlamentarisk kommitté.

Beställarfunktionen för sjukvård kan utformas på många olika

sätt och inget huvudmannaskap är egentligen uteslutet, även om

det är rimligt att anta att ett eventuellt framtida förstatligande närmast skulle kunna handla om ett statligt styrt men försäkringsfinansierat system.

I huvudsak kan två grundmodeller användas för finansieringen; antingen betalas vården av budgeterade anslag eller också bygger den på ett försäkringssystem där förmånstagaren har rätt till behandling enligt vissa regler. I uppdraget till utredningen om hälsooch sjukvårdens finansiering och organisation skall tre framtids-

modeller prövas särskilt reformerad landstingsmodell, primär-

vårdsstyrd vård samt obligatorisk sjukvårdsförsäkring. Den reformerade landstingsmodellen utesluter inte förändrade landstings-

gränser. För den primärvårdsstyrda vården skall, bland andra

varianter, prövas ett primärkommunalt finansieringsansvar. Hur

lösningen till slut utformas har betydelse för hur man i övrigt kan bygga upp en struktur för den offentliga regionala verksamheten.

En framtida regional struktur

tre huvudmodeller

-

5.1¶Gemensamma

utgångspunkter

Av det föregående har framgått att de uppgifter som hanteras inom den offentliga sektorn kan hänföras till tre huvudkategorier

Uppgifter som naturligen hanteras på nationalstatsnivå, t förex svar, rättsväsende och generella välfärdssystem socialförsäkav

ringskaraktär.

Uppgifter som kräver närhet, kontakt och dialog med enskilda och som därför naturligen hanteras kommunalt, tex omsorger,

skolutbildning och lokala tekniska försörjningssystem.

Uppgifter som kräver ett större omland än en enskild kommun för att det skall finnas en tillräcklig resursbas eller för att överblick och samverkan är nödvändig, planering trafikens t ex av

infrastruktur och specialiserad sjukvård.

Av det jag anfört framgår också att det är de frågor har som en

avgörande betydelse för utvecklingen i en region som bör stå i

centrum för det fortsatta intresset. Vad som därför här återstår att diskutera är hur de frågorna kan hanteras i de olika huvudalternati-

ven

Statligt regionalt ansvar

Kommuner i samverkan

Regionalt folkstyre

Det gäller då uppgifter inom sektorerna

samhällsplanering,

miljö, energi, -

näringsliv och regional ekonomisk utveckling,

arbetsmarknad och sysselsättning, trafikens infrastruktur, kollektivtrafik, -

högre utbildning och forskning,

kultur, -

hälso- och sjukvård.

-

Regionutredningen. SOU 199263

Gemensamt för detta breda spektrum av samhällsuppgifter är att den har ett avgörande inflytande över besluten också har ett

som avgörande inflytande över en regions framtidsförutsättningar, så långt det är möjligt att påverka förutsättningarna med politiska och administrativa beslut.

Som anförts skall alla modeller utgå från en ambition att så många uppgifter som möjligt bör hänföras till den primärkommunala nivån. Avståndet mellan dem som fattar besluten och dem som berörs bör minimeras.

En ytterligare utgångspunkt är behovet att renodla

gemensam ansvarsförhållandena mellan olika aktörer för att därigenom bl a skapa förutsättningar för demokratiskt ansvarsutkrävande. Renodlade ansvarsförhållanden ger också som en konsekvens att regionerna får tydligt utpekade talesmän i samarbete och dialog med andra regioner och aktörer inom och utom landet.

Som närmare kommer att redovisas i det fortsatta, är det härut-

över min uppfattning att de regionala utvecklingsfrågorna, så som

de avgränsats i denna utredning, bäst hanteras i en geografisk

indelning med 8-12 regioner. Om betoningen i stället läggs på

medborgarnära samhällsservice, administration eller myndighetsut-

övning kan den lämpliga indelningen bli en annan.

Det ligger i sakens natur att förändrade kompetensgränser aktua-

liserar mängd ställningstaganden i stora och små frågor. Er-

en farenheten visar att redan mindre omfördelningar av uppgifter kan förutsätta ändringar i lagar och avtal, eller särskild organisation och resurser för genomförande. Det är inte möjligt, och inte heller utredningsmässigt kostnadseffektivt, att i detta sammanhang försöka överblicka alla dessa spörsmål. Behandlingen måste anstå till

senare utredningsetapper, då avgörande principiella ställningsta-

ganden redan är gjorda och siktet är inställt på ett mer slutgiltigt definierat alternativ. En inblick i vilken typ av ställningstaganden

blir aktuella ges i Västsverigeutredningens samtidigt avgivna

som betänkande, där det varit nödvändigt att ta ställning till vissa frågor av detta slag.

Här nedan beskrivs översiktligt hur olika uppgifter blir omhändertagna i de tre grundmodeller utgör mina alternativ, samt

som

vilka politisktorganisatoriska egenskaper är knutna till model-

som lerna.

Siktet är inställt på situation några år framåt i tiden, men

en

avstampet görs i de dagsaktuella förutsättningarna. Med olika

mer läsarter kan beskrivningarna därför uppfattas som alltför diffusa eller alltför konkreta.

5 Framtiden modeller

-

Statligt regionalt ansvar

5.2. 1 Grundförutsättningar

Staten, landstingen och kommunerna behåller i denna modell i huvudsak ansvaret för sina respektive områden enligt nuvarande fördelning. Redan beslutade eller förväntade förändringar

i ansvarsfördelningen påverkar inte omedelbart de regionala utveck-

lingsfrågornas hantering.

Landstingens länspolitiska insatser, inklusive ansvaret för kollektivtrafik och kulturinstitutioner, fortsätter, men finansiella restriktioner innebär att insatserna inte utsträcks till områden.

nya Gränsöverskridande samarbete inom sjukvården utvecklas vidare,

vilket i förlängningen kan föranleda ändringar i landstingsindelningen.

En fortsatt överföring av uppgifter förutsätts ske från staten till kommunerna, bl a från den statliga länsförvaltningen. Vissa över-

föringar har aktualiserats av länsstyrelserna i den nu pågående dialogen med regeringen om anslag för nästkommande treårspe-

riod, bl a inom områdena beredskapsplanering, miljö- och naturvård, socialtjänst och livsmedelskontroll.

Finansiella restriktioner innebär att kommunerna vidareutvecklar ett inbördes samarbete på olika områden och i varierande former. Samarbetet underlättar fortsatt och förstärkt delegation

av

statliga uppgifter. Staten kraftsamlar sina regionala planerings- och samordningsuppgifter i en organisation -länsstyrelsen -inriktad på huvuduppgifterna regional utveckling och bevakning av riksintressen i samsällsplaneringen. Färre län än idag underlättar regeringskontakter och inomstatlig delegation till den regionala nivån.

5.2.2¶Länsstyrelsens uppgifter

Som regeringens myndighet i länet skall länsstyrelsen under ledning av en landshövding

verka för att fastställda nationella mål inom olika samhälls- -

områden får genomslag, bevaka riksintressen i samhällsplaneringen,

-

främja utvecklingen i regionen med förfogande över statliga

-

medel härför,

vara statens förhandlingspart i förhållande till kommuner, lands- -

ting och näringsliv beträffande samfinansierade åtaganden

av

regionalt intresse,

vara regionens företrädare inför andra regioner inom och utom -

landet.

Regionutredningen. SOU 199263

Länsstyrelsen kan vid sidan av detta ha myndighetsutövande upp-

gifter inom olika områden, men bör inte åläggas allmänna förvaltningsuppgifter som saknar samband med verksamhetens hu-

vudinriktning.

För olika delområden innebär detta följande.

Samhällsplanering

Det sker inga grundläggande principiella förändringar när det gäller uppgifter i den fysiska planeringen enligt regler i tex plan- och

bygglagen och naturresurslagen, men en kraftfullare bevakning av riksintressen, regionintressen och mellankommunala frågor i an-

slutning till kommunernas planarbete. Viss ytterligare delegation

plan- och byggärenden till kommunerna är möjlig, även om det av mesta redan förts in under kommunalt ansvar.

Planeringsunderlag till kommuner och näringsliv tas fram i form

kvalificerade analyser och angående arbetsmarknad, av prognoser företagande, trafik, miljö, boende, social välfärd m m, inklusive

befolkningsprognoser. Kvalitetssäkring i analys- och prognosmeto-

der betonas.

Planeringsunderlag lämnas till regeringen bl a inom området högre utbildning och forskning. Den samhällsplanering som länsstyrelsen skall genomföra be-

höver stöd analysdata, vilket kan aktualisera frågor om Statistis-

av

ka Centralbyråns roll som producent av regional statistik och olika

samverkansformer med länsstyrelserna.

Ett ämnesintegrerat regionprogramarbete bedrivs, med särskilda utvecklingsstrategier för miljöskydd och miljövård, kulturmiljövård, trafikinvesteringar och kollektivtrafik, högskoleutbildning och annan vuxenutbildning, landsbygdsutveckling, bostadsförsörjning, energiförsörjning och energihushållning samt företagande och näringslivsutveckling. Programmen förankras i kommuner, näringsliv och organisationsliv. Strategierna utvecklas till planer i de delar länsstyrelsen själv förfogar över genomförandemandatet.

Miljövård

Tillståndsgivning, tillsyn, övervakning, vård och restaurering

miljöområdet bedrivs i princip enligt nuvarande ordning. Med större regioner och förstärkt kompetens kan öppnas en möjlighet att delegera rätten att lämna tillstånd till miljöstörande verksamhet från Koncessionsnämnden för miljöskydd till länsstyrelserna i fler typer ärenden än idag. Fortsatt överföring till kommunerna sker

av

såväl myndighetsuppgifter tillsyn som vårdande insatser, tex av förvaltning naturvårdsområden och reservat.

av

5 Framtiden modeller

-

Miljöövervakning, miljöanalyser och miljöprogramarbete betonas. Striktare prioritering görs till allvarliga hot och störningar.

Granskning och beredning av exploatörers miljökonsekvensbeskrivningar blir ett växande inslag i arbetet.

Energi Som del i den samhällsplanering som gäller användningen av mark och vatten bereder länsstyrelsen frågor om lokalisering av energiproduktions- och distributionsanläggningar.

Länsstyrelsen medverkar särskilt i omställning av energisystemen i de delar som berör de areella näringarna, tex biobränslen, torvbrytning.

Bostäder Som del i samhällsplaneringen bidrar länsstyrelsen med analys- och prognosunderlag för kommunernas arbete med bostadsförsörjning.

Länsstyrelsen övertar kvarvarande begränsade myndighetsuppgifter angående bostadsfinansiering efter avveckling av länsbostadsnämnderna.

Näringsliv och regional ekonomisk utveckling Länsstyrelsen beslutar om och följer upp effekterna av regionalpolitiska stödmedel, som lokaliseringsstöd, glesbygdsstöd, finansiering av utvecklingsprojekt m m i utvecklade former. Resultatuppföljning betonas. Vidgning av uppgiften sker till att i princip gälla all regionalpolitisk stödgivning där myndighetsprövning är påkallad, vilket kan beröra beslut som idag regeringen eller Närings- och teknikutvecklingsverket fattar.

Statliga budgetmedel till utvecklingsfonderna, eller andra finansierings- och rådgivningsinstitut av motsvarande slag, bör kanaliseras via länsstyrelserna, lämpligen del ett samlat länsan-

som en av slag till respektive länsstyrelses förfogande.

Länsstyrelsen övertar förfogande- och beslutanderätt från Arbetsmarknadsverket över sådana medel som särskilt används för investeringsarbeten. Innebörden är att anslagen i statsbudgeten definieras som regionalpolitiska stödmedel, men att de även i fortsättningen skall vara beroende av konjunkturläget och sysselsättningen i byggbranschen. Delegation från regeringen till länsstyrelserna när det gäller även andra konjunkturbetingade investeringsbeslut bör övervägas, vilket förutsätter god framförhållning och välplanerade objektsreserver.

Regionutredningen. SOU 199263

Arbete med landsbygdsutveckling prioriteras i nära samarbete med landsbygdskommunerna och med egen sektorsövergripande

arbetsmetod. Myndighetsuppgifter på lantbruksområdet bibehålls, innefattande beslut bidrag till jordbruksföretag, men den kon-

om

sulterande rådgivningen överlämnas till näringen själv. Länsstyrel-

övertar också motsvarande uppgifter på skogsvårdens område sen från skogsvårdsstyrelserna, där det då också förutsätts att ren näringsverksamhet förs till näringen själv. Det bör övervägas att, i

landsbygdsutvecklande syfte, ge länsstyrelserna stor frihet att själva

besluta att slussa penningmedel mellan annars sektorvis be-

om stämda ändamål för lantbruk, skogsbruk, glesbygdsstöd, fiske-

t ex vård, kulturminnesvård, miljövård etc.

Trafik och infrastruktur

Länsstyrelsen för planering och beslut om investeringar i

svarar regionala trafikanläggningar. Den övertar förfoganderätt över anslag för detta från Vägverket och i viss mån Banverket och bygger

motsvarande kompetens. Med större regioner vidgas den del upp

väg- och järnvägsnätet som definieras som regional. av

Länsstyrelsen bereder, förhandlar och beslutar för statens räkning sådana investeringsobjekt som samfinansieras med andra

om intressenter.

Som del i samhällsplaneringen lämnas underlag för trafikhuvudmännens planering av kollektivtrafik.

Länsstyrelsen samordnar trafiksäkerhetsarbetet i regionen i kontakt med Vägverket, Polisen, NTF, m fl.

Utbildning och forskning

Som del i samhällsplaneringen medverkar länsstyrelsen med underlag för andra huvudmäns planering av utbildningsutbud gymna-

sial och postgymnasial nivå, inkluderande olika former av vuxenut-

bildning. Behovsanalyser genomförs i nära kontakt med närings-

livet.

Det bör övervägas att låta länsstyrelsen besluta bidrag till

om

folkbildningsverksamhet, däribland folkhögskolorna, vilket påverkar det nuvarande Folkbildningsrådet. På regeringens uppdrag lämnas analys- och planeringsunderlag

för högskolans inriktning och dimensionering.

Med personella och finansiella bidrar länsstyrelsen för

resurser statens del i olika former till att understödja och utveckla kontakterna mellan forskningen och dess olika avnämare. Uppgiften kan innefatta medverkan som stiftelsebildare av forsknings- och ut-

bildningsinstitut.

5 Framtiden modeller -

Kultur

Planering, myndighetsutövning och statsbidragshantering kul-

turminnesvårdens område sker som för närvarande. Med större län och förstärkt kompetens öppnas möjlighet att överta uppgifter från Riksantikvarieämbetet, tex när det gäller frågor det kyrkliga om kulturarvet.

På regeringens uppdrag är landshövdingenlänsstyrelsen

statens förhandlare och avtalsslutande part för kulturinstitutioner länsbibliotek, länsteatrar, länsmuseer och andra institutioner med gemensamt riks- och lokalintresse samfinansieras med landsting eller som kommuner eller privata intressenter. Ett sådant regionalt ansvar påverkar Statens kulturråd.

Övrigt

De delområden som har behandlats här hänför sig i huvudsak ovan

till länsstyrelsens uppgift att främja utvecklingen i regionen. En

annan viktig uppgift för länsstyrelsen är att verka för att fastställda nationella mål inom olika verksamhetsområden får genomslag. Till

detta hänför sig en stor del av länsstyrelsens myndighetsutövning

och huvuddelen av vissa sakområden djurskydd, livsmedelssom

kontroll, beredskapsplanering och den i år nytillkommande

uppgiften på konkurrensområdet. Sådana uppgifter bör också finnas i

en samlad länsstyrelse.

På det sociala området bör ärendehantering, tex gällande alkoholutskänkning eller missbrukarvård, kunna överföras till kommu-

nerna, medan länsstyrelsen behåller tillsynsfunktionerna.

Vidare förutsätts att sådana förvaltningsuppgifter saknar som samband med verksamhetens huvudinriktning kan omhändertas av

andra statliga myndigheter eller regelförenkling i vissa fall

genom avskaffas.

5.2.3¶Utvecklingsmöjligheter

En landshövding med ett kraftfullt mandat och kvalificerat kansli i ett större län, bör av regeringen kunna användas för särskilda uppgifter i länet när det behövs. Uppgiften skulle påminna den om som tre särskilda förhandlare hade i överläggningar med kommu-

ner, landsting och näringsliv om trafikinvesteringar i storstadsom-

rådena, eller den tilldelats särskilda kommittéer för skyndsom

samma miljöinsatser på några utpekade platser, och kunna gälla

tillfällig kraftsamling inom olika samhällsfällt. I den ovanstående redovisningen har på arbetsmarknadsområdet

nämnts endast beredskapsmedel till investeringar. Beroende hur

av

Regionutredningen. SOU 199263

organisationen formas i övrigt, tex när det gäller en eventuell

uppbrytning arbetsförmedlingsmonopolet, är det tänkbart att

av

länsstyrelsen lämplig organisation för ytterligare uppgifter,

är en däribland att beställare arbetsmarknadsutbildning.

vara av

Landstingens framtid är i denna modell beroende av vilken form

väljs för finansiering och organisation sjukvården. En av-

som av

veckling landstingen aktualiserar frågan om huvudmannaskapet

av för vissa andra regionala funktioner. Länsstyrelsen skulle då främst beröras statlig avtalspart, eftersom det då ligger närmare till

som hands att överföra det nuvarande landstingsansvaret till kommu-

nerna.

5.2.4¶Politisk-organisatorisk form

Landshövdingen utses regeringen och länsstyrelsen är regering-

av

i regionen. Mandatet kommer uppifrån och den statliga

ens organ funktionen markeras. Uppgifterna förutsätter samtidigt intensiv

en och nära kontakt med kommunerna.

Med renodling rollerna bör följa att landstinget inte längre

en av

skall utse länsstyrelsens styrelse. Om styrelse överhuvudtaget skall

finnas bör det då regeringens sak att tillsätta ledamöter. Det

vara skulle innebära stark markering landshövdingens roll som

en av

regeringens företrädare länsstyrelsen blev ett enrådighetsverk.

om

Former bör etableras för de informella kontakter med kommu-

kan gälla alla kommuner samtidigt. Forum bör skapas nerna som för diskussion angelägenheter, förankring av re-

av gemensamma

gionprogram och utvecklingsstrategier, samt för kontakter och sam-

arbete med andra regioner.

Länsstyrelsen kan använda sig resurser utanför den egna

av organisationen vid beredningen olika frågor, däribland utveck-

av lingsfonderna och länsmuseerna för närvarande. I viss om-

som fattning bör även beslutsrätt kunna delegeras av länsstyrelsen till andra organ, däribland kommunerna.

Framtiden modeller

-

5.3¶Kommuner i samverkan

5.3.1¶Grundförutsättningar

Närhetsprincipen renodlas i denna modell. Kommunerna svarar då för den absoluta merparten av den offentliga service riktar sig

som direkt till medborgarna, inklusive sjukvården. Som i andra alternativ gäller kommunernas ansvar i första hand tillhandahållande och

finansiering, inte nödvändigtvis produktion.

Eftersom ansvaret för hälso- och sjukvård i denna modell ligger hos kommunerna, förutsätts som en konsekvens landstingen vara avvecklade. Ansvaret för andra uppgifter som idag helt eller delvis åvilar landstingen förutsätts därför också ligga på kommunerna.

När verksamhet bör organiseras för ett större geografiskt område än varje kommun för sig etableras samverkan mellan kommuner i en eller annan form. Denna samverkan kan anpassas till de behov den skall tillgodose. En enkel form av samverkan är att en stor

kommun tar på sig huvudmannaskapet för tex ett sjukhus och

säljer tjänster till mindre kommuner. Det i politisk-demokratisk mening starkast reglerade alternativet är den samverkansform som kommunalförbundet utgör. Mellan dessa båda ytterligheter kan man tänka sig olika varianter av avtalsbunden samverkan eller bildande av aktiebolag, stiftelser eller föreningar.

Den samverkan mellan kommuner som blir nödvändig kan utövas i geografiska områden som skiljer sig åt beroende av föremålet för samverkan, och därvid omfatta olika antal kommuner.

Landstingens nuvarande ansvar täcker funktioner av avgörande betydelse för liv och hälsa. Även den bor i liten kommun

som en måste ha tillgång till sådan samhällsservice den kommunen

som inte själv kan organisera. Det innebär att det inte kan tas för givet att enbart frivillig samverkan kan anses tillräcklig för att garantera vad som måste uppfattas som rättvisekrav av nationell dignitet.

Med huvudsakligen frivillig kommunal samverkan blir det regio-

nala utvecklingsansvaret delat mellan kommuner och stat. Med

inslag av obligatorium och viss statlig reglering kan kommunerna

åläggas ansvar även för sådana uppgifter som bäst hanteras i större regioner. Här nedan visas först hur verksamheter blir omhändertagna i en frivillig samverkansmodell där staten genom länsstyrelsen kommer att ha en funktion som starkt påminner om den som redovisades i föregående modell. Därefter redovisas en variant av kommunal samverkan som är mera långtgående och som till innehåll, inte till form, starkt påminner modell med regio-

men om en

nalt folkstyre.

Regionutredningen. SOU 199263

5.3.2 Uppgifter för kommuner i samverkan

Samhällsplanering

En viktig beståndsdel i det kommunala självstyret är det s k planmonopolet. Rollfördelningen mellan staten och kommunerna i den fysiska planeringen kvarstår i princip oförändrad, med ett markerat kommunalt ansvar enligt plan- och bygglagen.

Behovet samverkan kommunerna emellan föreligger i särskilt

av hög grad inom storstadsområdena och andra tätbebyggda områden

omfattar flera kommuner. Kommunalförbund kan inrättas för som

regionplanering i sådana områden.

Det finns för närvarande två särskilda regionplaneorgan i riket. I Stockholms län är landstinget regionplaneorgan med stöd av en

särskild lag och i Göteborgsregionen är Göteborgsregionens kommunalförbund regionplaneorgan efter särskilt regeringsbeslut med stöd PBL. Vid avveckling landstingen bör planfrågorna i

av en av

Stockholmsregionen i princip kunna organiseras på samma sätt som

i Göteborgsregionen.

Miljövård

Nuvarande landstingsuppgifter inom områdena miljömedicin och

folkhälsa förs över till kommunerna. Med ett ökande kommunalt

engagemang, kompletterat av statliga insatser genom Socialstyrel-

och det från år 1992 inrättade Folkhälsoinstitutet torde behovet sen av regionala insatser i stort sett bortfalla.

Landstingens övriga engagemang inom miljöområdet är fakultativt och uppvisar därmed starka variationer. Med avveckling av landstingen blir ansvaret entydigt kommunalt, tex för miljöövervakning i vatten- och luftvårdsförbund.

Stiftelser för friluftsliv och naturvård, med landsting som en av grundarna, ombildas och kommunerna inträder i landstingens ställe.

Från staten överförs i större utsträckning än idag både myndighetsutövande miljötillsyn och naturvårdande ansvar. Detta underlättas utvecklad kommunal samverkan och därigenom för-

av en stärkt kommunal kompetens.

Näringsliv och regional ekonomisk utveckling

Landstingens ansvar för utvecklingsfonderna överförs till kommu-

beroende deras egen vilja till samverkan. Alternativa nerna av

former övervägs med deltagande från näringslivet. Som gäller re-

dan idag förutsätts staten för de medel används för direkt

svara som stöd till enskilda företag och näringsidkare och därvid reglera med-

5 Framtiden modeller -

lens användning. Kommunallagens principförbud mot kommunalt stöd till enskild näringsverksamhet hindrar att sådant stöd finansieras med kommunalskattemedel. På motsvarande sätt övertas landstingens och ansvar engagemang i turiststiftelser, marknadsföringsorgan kommunerna m rn av i mån av behov och intresse. Det är tänkbart att icke-offentliga huvudmän i vissa fall är ett bättre alternativ. Den principiella frivilligheten innebär att sådana organ kan komma att avvecklas om kommunernas intresse inte räcker för att vidmakthålla dem. Kommunernas engagemang i olika former av nätverksbyggande, nationellt och internationellt, ökar och stimuleras ett huvudav

sakligen eget ansvar för näringslivsutvecklingen.

Trafik Kommunerna blir de enda trafikhuvudmännen och övertar hela

ägandet av länstrafikföretagen. Samverkan organiseras efter naturliga pendlingsområden. Planering och finansiering av investeringar i infrastrukturen för-

delas mellan stat och kommuner i princip enligt dagens system.

Utbildning

Landstingen är i dag huvudmän för de kommunala högskolorna 34 vårdhögskolor, delar av gymnasieskolan vård, skog, lantbruk och

trädgård, ett flertal folkhögskolor och särskolan.

Utredning pågår beträffande huvudmannaskapet för den landstingsdrivna högskoleutbildningen. Förstatligande övervägs, men

fria högskolor skulle i framtiden kunna ha kommuner stiftelsesom bildare.

Beträffande gymnasieskolan innebär landstingens avveckling att

kommunerna övertar ansvaret för de utbildningar landstingen nu svarar för. Den härför erforderliga samverkan torde i allmänhet kunna organiseras så kommun är huvudman och sluter avtal att en med övriga kommuner. Lösningar med kommunalförbund kan också tänkas bli aktuella.

För de landstingsägda folkhögskolorna torde från fall till fall få

prövas hur ett primärkommunalt ansvarstagande bör organiseras. Ett alternativ är att ombilda berörda enheter till rörelsefolkhögskolor. Vad slutligen gäller särskolan har redan beslutats om överföring av ansvaret från landstingen till kommunerna.

Regionutredningen. SOU 199263

Kultur I flertalet län finns teater-, dans- och musikinstitutioner, länsmuseer och länsbibliotek med regionala verksamhetsområden. Statsbidra-

har hittills varit så konstruerade att berörda kommunala hugen vudmän haft att bidra till finansieringen med i stort sett samma belopp staten. Därutöver får de statliga s k länsanslagen, som

som ställs till länsstyrelsernas förfogande numera användas för att finansiera kulturinvesteringar ett led i den regionala utveck-

som lingen.

De regionala kulturinstitutionernas verksamhet kan delvis ses

service till den lokala kulturverksamheten. Verksamheten bör som därför till kommunernas krav och betalningsvilja. Från

anpassas

den utgångspunkten får huvudmannalösningar utformas med hän-

synstagande till förutsättningarna i de enskilda fallen t ex avtal, stiftelser, kommunalförbund. Den kommunala friheten påverkas med nuvarande regler av att statsbidragen fortfarande är specialdestinerade. Nya former för statligt inflytande bör övervägas.

Hälso- och sjukvård Med bibehållen skattefinansiering innebär ett överförande av sjukvårdsansvaret till kommunerna att varje kommun har att bära kostnadsansvaret för sina invånares sjukvård.

Huvuddelen sjukvårdstjänsterna produceras nu av landsting-

av

Det är inte givet att samhället i framtiden skall vara den en.

huvudsakliga producenten av sjukvård, men detta är utgångsläget.

Det är också ofrånkomlig konsekvens av ansvaret gentemot

en medborgarna att produktion av tjänsterna måste kunna säkerställas

samhället om behoven inte eljest tillgodoses. av

Beträffande primärvården bör ett överförande ansvaret till

av kommunerna inte medföra något mera betydande behov av samarbete över kommungränserna. Samma synes gälla beträffande folktandvården.

Radikalt annorlunda ter sig bilden när det gäller sjukhusvård. Det måste givetvis säkerställas att behoven av sjukvårdsresurser fullt ut tillgodoses, vilket kan innebära att det inte är möjligt att helt förlita sig till effekterna av frivillig samverkan.

Ett motsvarande kan föras när det gäller under-

resonemang

visningssjukhusen. Högre utbildning och forskning på det medicinska området bedrivs i ett komplicerat växelspel med sjukhusvård.

Verksamheten regleras genom avtal mellan staten och sjukvårdshuvudmännen. Motsvarande avtal bör kunna tecknas mellan staten och olika samverkansorgan för kommunerna om landstingen avvecklas.

Framtiden modeller

-

Landstingen har även ett lagstadgat ansvar för omsorger åt psy-

kiskt utvecklingsstörda m fl. Lagstiftningen är så utformad att en

överföring till kommunerna kan ske genom frivilliga överenskommelser. En process i denna riktning pågår. En parlamentarisk utredning har föreslagit att en tidsplan skall läggas fast för denna förändring.

Landstingen fungerar som huvudmän för vissa institutioner inom socialtjänsten. Beträffande de s k § 12-hemmen vård av unga missbrukare har riksdagen fattat principbeslut om att de skall inordnas under ett statligt huvudmannaskap. En likartad lösning har aktualiserats beträffande andra institutioner för missbrukarvård.

5.3.3¶Utvecklingsmöjligheter

Beträffande vissa av de nuvarande statliga verksamheterna på länsnivå skulle man kunna hävda att de har lokal karaktär i den meningen att de förutsätter en omfattande direktkontakt med länets invånare. Dagsläget kan därmed sägas strida mot principen att

samhällsuppgifterna bör skötas på lägsta möjliga nivå. Den nuva-

rande uppgiftsfördelningen är alltså tveksam redan inom nuvarande struktur och ter sig än mindre förenlig med förutsättningarna för ett alternativ med större regioner. I samband med en förändring av den regionala strukturen bör därför arbetet intensifieras med att överföra en del statliga länsfunktioner till lokal statlig förvaltning eller kommuner.

Till de uppgifter som bör komma i fråga för överföring till annan, hör vissa tillstånds- och tillsynsärenden som idag framförallt åvilar länsstyrelsen. Inom länsstyrelsen finns även andra funktioner som förutsätter närhet till aktören. Dit hör delar av civilförsvaret, räddningstjänsten, den sociala funktionen, livsmedelskontrollen och djurskyddet samt lantbruks- och fiskefrågorna. Även arbetsmarknads- och skogsvårdsorganisationerna bedriver verksamhet som skulle kunna kallas lokal. En förändring av den regionala strukturen bör därför innebära fortsatt decentralisering till kommunerna av uppgifter som har lokal karaktär.

Om ansvaret för landstingens nuvarande uppgifter och delar av den statliga verksamheten på länsnivå överförs till kommunerna bör de ytterligare behov av samverkan som följer med de nya uppgifterna geografiskt kunna anpassas till det faktiska samverkansbehovet, även när det geografiska området avviker från vad som i övrigt är den naturliga närregionen, tex kommunerna vid en älvdal, en kommunikationsled etc.

Perspektivet bör vara framtidsinriktat. Det är inte tillräckligt att visa hur dagens problem kan lösas. Det är också viktigt att över-

Regionutredningen. SOU 199263

väga om den organisation av samhällets verksamhet som man byg-

ger upp är funktionsduglig när det gäller att hantera morgondagens problem.

Det finns sannolikt en gräns för vad som är möjligt att åstadkomma med frivillig och spontan samverkan. Utvecklingen i Västsverige tyder på att kommunerna känner ett behov av ett perma-

nent organ på regional nivå för övergripande planerings- och utvecklingsfrågor.

Sammanfattningsvis finns det anledning att behålla eller skapa

regionala funktioner även vid en långt gående kommunalisering.

De alternativ som står till buds överensstämmer, som nämnts, i stora drag med de båda andra modellerna. Om staten skall behålla

ansvaret för viktiga regionala utvecklingsfunktioner ligger det nära till hands att fullfölja intentionerna bakom länsförvaltningsrefor-

men. Om däremot kommunerna själva skall svara för sin utveckling och framtid i ett större omland blir det fråga om att skapa ett indirekt valt regionalt folkstyre.

Det första alternativet innebär att den regionala statsförvaltningen i princip bär de funktioner som redovisades i före-

upp gående modell, nämligen att

verka för att fastställda nationella mål inom olika samhälls- -

sektorer får genomslag,

bevaka riksintressen i samhällsplaneringen,

-

främja utvecklingen i regionen med förfogande över statliga

-

medel härför, vara statens förhandlingspart i förhållande till kommunerna

-

beträffande samfinansierade projekt av regionalt intresse.

Den väsentliga skillnaden är att det här förutsätts att landstingen avvecklas. Därmed försvinner en aktör från den regionala arenan. Samtidigt vidgas det kommunala åtagandet och behovet av kommunal samverkan ökar.

Det andra alternativet har betydande likheter med den lösning jag förordar i Västsverige. Det innebär att ett indirekt valt region-

fullmäktige tar hand om planerings- och utvecklingsuppgifter. Till-

synsfunktioner och uppgiften att bevaka riksintressen i samhälls-

planeringen ligger kvar hos statliga myndigheter, däribland länssty-

relsen.

Det för Västsverige föreslagna regionförbundet skall i första hand

utforma en utvecklingsstrategi för regionen,

-

planera för regionens transportförsörjning och viktiga investe-

-

ringar på kommunikationsområdet,

5 Framtiden modeller

-

fungera som förmedlande länk mellan näringslivet och regio- -

nens högskolor och forskning, utveckla de internationella kontakterna,

-

utforma ett regionalt miljöprogram, samt

-

utveckla former för gränslös sjukvård.

- Det nya regionala organet tar därmed över planerings- och ut-

vecklingsfrågorna från länsstyrelser och landsting.

5.3.4¶Politisk-organisatorisk form

Kommunerna har lagliga möjligheter att ganska fritt välja form för samarbete. Som framgått använder de sig redan av bolag, stiftelser, ekonomiska och ideella föreningar, enkla samarbetsavtal eller köp och försäljning av tjänster, och väljer den form som passar bäst i förhållande till samarbetets omfattning och innehåll.

Den särskilt lagreglerade kommunalförbundsformen tycks därtill ha fått en viss renässans. Ett kommunalförbund är ett offentligrättsligt subjekt som skapats just för samarbete mellan kommunala enheter. I fråga om organisation liknar det kommunerna, och leds således av en fullmäktigeförsamling, i sin tur vald av förbundsmedlemmarnas fullmäktigeförsamlingar. Där kan också finnas styrelse och nämnder för förvaltning, verkställighet och be-

redning. Ett kommunalförbund har ingen egen beskattningsrätt

utan debiterar medlemmarna för sina kostnader. Det är numera möjligt att bilda enklare kommunalförbund som leds av en förbundsdirektion i stället för ett fullmäktige. Sådana förbund är anpassade för samarbete mellan ett fåtal kommuner.

Det får anses tveksamt om en kommun har rätt att i något väsentligt avseende avstå sin beslutanderätt till ett rättssubjekt där den inte är representerad eller på något annat sätt har ett av-

görande inflytande. Denna grundläggande begränsning kan ge upp-

hov till vissa problem samverkan skall tänkas gälla alla kommu-

om ner i en stor region, i syfte att ta hand om den gemensamma

samhällsplaneringen för hela regionen. Krav på kommunal representation med rimligt proportionellt fördelat inflytande i förhållan-

de till invånarantal och valresultat för partierna skulle i praktiken

medföra ohanterligt stora fullmäktigeförsamlingar. Samtidigt förut-

sätter kommunalförbundsformen att alla förbundets medlemmar är

representerade. Kompetensrättsligt kan ett långtgående samarbete mellan kom-

muner i regionala utvecklingsfrågor däremot bedrivas utan att det

uppstår några problem. En statlig uppgift blir kommunal om den

anförtros åt en kommun och kommunen tar på sig att vårda angelägenheten. Det får då förutsättas att det är inslaget av kommu-

Regionutredningen. SOU 199263

nalt eller regionalt samhällsintresse som skall vårdas av kommunen genom kommunalförbundet. Detta kan understödjas av att staten anbefaller kommuner inom ett visst område att bilda ett kommunalförbund för vissa uppgifter, vilket tillika innebär att kommuner-

nas medlemskap blir obligatoriskt.

Min slutsats är att kommunalförbund visserligen är en möjlig form för regionalt planerings- och utvecklingsarbete, men att den ändå i praktiken är olämplig för omfattande åtaganden över ett vidsträckt geografiskt område. Med kommunalt huvudmannaskap får därför nya former sökas. Om detta alternativ blir föremål för

fortsatt beredning vill jag lämna följande synpunkter, utan anspråk

på genomtänkta konsekvenser i alla enskilda detaljer.

Det är viktigt att de politiska partierna i regionen involveras i frågorna om regionens framtid och att de gör det med hela regionens bästa för ögonen. Partiernas organisationer på regional nivå är

en tillgång, som har en uppgift i regionalt programarbete, i nomine-

ring av partiföreträdare och givetvis i verkställande politiskt arbete som förtroendevalda. Med kommunerna som formell bas skulle denna resurs kunna tas tillvara genom indirekta val till en regional fullmäktigeförsamling via kommunala elektorer. Syftet skulle vara att kombinera kommunal förankring med regionalt engagemang och praktisk hanterlighet. Jag vill i sammanhanget erinra om att den kyrkokommunala strukturen är uppbyggd på det sättet med elektorer från ca 2 500 församlingar som väljer ledamöter i 13

stiftsfullmäktige normalt 51 ledamöter. I den kyrkliga strukturen har stiften därtill ställning som självständiga kyrkokommuner med egen beskattningsrätt.

Jag vill också nämna att jag i Västsverigeutredningen föreslår att ett kommunalförbund för Västsverige bildas, med kommunerna och landstingen som stiftare, med ansvar bla för regionens ut-

vecklingsfrågor. Förbundets fullmäktige skall enligt förslaget väljas

via landstingen och kommunerna i valkretsar som motsvarar landstingsområdena, där partidistrikten nominerar kandidater. En sådan konstruktion förutsätter en särskild lag.

5 Framtiden modeller

-

Regionalt folkstyre

5.4.1¶Grundförutsättningar

Ansvaret för de offentliga uppgifter på regional nivå syftar till

som en hållbar utveckling i olika delar landet läggs i denna modell på

av

självstyrande och direktvalda regionala organ regionfullmäktige

- som under stor frihet utformar en egen organisation för uppgiften.

På regionfullmäktige läggs också ansvaret för tillhandahållande och finansiering av sådan offentlig service som kräver ett stort

befolkningsunderlag. Den kommunala självstyrelsens principer tillämpas enligt regler i

regeringsformen och kommunallagen. Detta innebär att regionens verksamhet i huvudsak finansieras med egna skattemedel. Kompletteringar kan förekomma i form av statliga medel för mellan-

regional utjämning och i form av specialdestinerade bidrag i

enstaka verksamhetsgrenar. Med staten, kommunerna och privata intressenter gemensamma projekt kan samfinansieras.

Modellens grundkonstruktion direktvalda regionala organ med

-

egen beskattningsrätt skapar förutsättningar att delegera det poli-

-

tiska ansvaret från riksdag och regering inom vissa betydelsefulla

men idag nationalstatliga områden, som högre utbildning och forskning eller investeringar i fysisk infrastruktur. För att ett re-

gionfullmäktige skall kunna ta på sig uppgifter av den arten förut-

sätts större regioner än dagens län.

Under det regionala folkstyret utövas således för vissa

ansvar

uppgifter som idag åvilar riksdag och regering, länsstyrelserna och

vissa andra statliga myndigheter, vissa kommunalförbund, samt

landstingen.

Fortsatt delegering av uppgifter till kommunerna förutsätts, vilket kan innefatta större eller mindre del av sjukvården.

Staten förutsätts, genom länsstyrelserna och andra myndigheter, fortsatt svara för tillsyn, uppföljning och kontroll av kommunal verksamhet inkluderande den som regionfullmäktige ansvarar för. Länsstyrelsen samordnar bevakningen av riksintressen i samhälls-

planeringen. Myndighetsutövning i övrigt fördelas mellan statliga

och kommunala myndigheter men bör inte ingå bland de regionala

uppgifterna.

5.4.2¶Det regionala folkstyrets uppgifter

Regionfullmäktige skall med huvudsakligen medel och

egna egen organisation, men i kontakt och samarbete med kommuner och andra regionala aktörer

Regionutredningen. SOU 199263

forma strategier för hållbar långsiktig utveckling i regionen, - en

för översiktlig regional planering, dvs utforma regionplan - svara

med översiktliga bedömningar i mellankommunala frågor och

under hänsyn till riksintressen, forma och verkställa program gällande förutsättningsskapande

-

regionala åtgärder för näringslivet, forma och verkställa program för miljö- och naturvård, kultur-

-

miljövård samt rekreation och friluftsliv,

besluta investeringar i regionala trafikanläggningar samt - om

svara för deras underhåll,

tillhandahålla och finansiera högre utbildning samt bidra till -

forskningens finansiering, tillhandahålla och finansiera regional kollektivtrafik, kultur-

-

verksamhet samt annan verksamhet av gemensamt regionalt intresse, vilket kan inkludera sjukvård helt eller delvis,

för och utveckla regionens marknadsföring och inter-

- svara

nationella kontakter,

regionens vägnar sluta avtal med andra parter inom och utom -

landet.

Samhällsplanering

Regionplanerande funktioner byggs och bedrivs av region-

upp fullmäktige i princip enligt de särskilda modeller redan till-

som lämpas i de tre storstadsområdena genom landsting eller kommunalförbund. Uppgiften innefattar att ta fram analys- och prognosunderlag underlag och stöd för planeringen inom regionen.

som

Särskilt i befolkningstäta områden ställs krav sammanhållen översiktlig planering över sektors- och huvudmannaskapsgränser. Sammanhållna utvecklingsstrategier av sådant slag kombineras med ämnesorienterade program och planer på kort och lång

mer sikt.

Med denna modells betoning på regional resursmobilisering blir

grundförutsättning för framgång att strategier och program foren

under nära medverkan av kommuner, näringsliv och organisamas tionsliv. l modellens konstruktion ligger att medborgarna via de politiska partierna blir delaktiga i det konkreta programarbetet. Den politiska och administrativa organisationen bör formas med sikte på att ett sådant aktivt deltagande främjas.

Hos de statliga länsstyrelserna bibehålls den bevakning av riksintressen och den myndighetsutövning som följer av plan- och bygglagen och anslutande lagar.

5 Framtiden modeller

-

Miljövård

Regionen får huvudansvar för att utvecklingen sker i former är

som

förenliga med krav på god miljö och hushållning med naturresur-

serna. Gentemot kommunerna utövas detta ansvar i dialogen i

anslutning till regionplanearbetet. Regional miljöövervakning och annan nödvändig kunskapsin-

samling blir ett åliggande för regionen när motsvarande uppgifter

överförs från länsstyrelsen.

Med stöd av miljöanalyser och med hänsyn till internationellt och nationellt uppställda mål formas program, strategier och planer för miljövården med förankring hos dem som skall genomföra beslutade insatser. Regionen ställer vid behov ekonomiska medel till förfogande för genomförandet.

Tillstånd till miljöstörande verksamhet samt tillsyn densamma

av fördelas staten och kommunerna i regionen på liknande

sätt som

för närvarande. Tillsyn över komplicerade anläggningar med regio-

nala effekter kommer därvid att ligga hos länsstyrelsen inte

om

kommunen frivilligt åtagit sig uppgiften.

Energi

Begränsade uppgifter av förberedande planeringskaraktär ingår i regionplanearbete och miljöanalyser, och gäller framförallt använd-

ningen av mark och vatten.

Stöd till landsbygdsutveckling kan innefatta olika former stöd

av

till alternativ energiproduktion.

Näringsliv och regional ekonomisk utveckling

Med en mera förutsättningsskapande och mindre direktstödjande

näringspolitik följer att huvuduppgiften inom rubricerat område innebär utveckling av och investering i den regionala infrastrukturen, dvs de områden som under rubrikerna trafik, miljö,

anges

utbildning och forskning samt kultur. Nuvarande landstingsansvar för utvecklingsfonder, turiststiftelser

och andra näringsfrämjande organ förs över till regionen de

om deltagande parterna inte kommer överens annat. Möjlighet

om finns att i samarbetsavtal med stat, kommuner eller näringsliv söka

olika lösningar för sådana främjandeorganisationer under hänsyn till olika lokala förutsättningar.

Eventuellt kvarvarande selektiva och direkt stödgivande funktioner fullgörs av utvecklingsfonderna eller motsvarande andra

or-

ganisationer uppbyggda just för direkt stödgivning. Detta förutsätter

Regionutredningen. SOU 199263

dock ett kvarstående statligt delat huvudmannaskap för fonderna

styrelser bör få sammansättning som speglar ansvarsför-

vars en hållanden och finansieringsansvar för verksamheten.

Det kan övervägas att till regionen föra vissa sysselsättningspolitiska medel och instrument, särskilt de som används för in-

vesteringsändamål och för arbetsmarknadsutbildning. Regionen bygger upp en organisation för bevakning av regionens

intressen i olika EG-organ, i syfte att bli delaktig i utvecklingspro-

olika slag. Arbetet förutsätter nära kontakter med andra gram av aktörer, i vissa fall även utanför den regionen. Internationellt

egna samarbete eftersträvas och främjas.

Regionfullmäktiges ansvar gäller hela regionen. Som instrument för ekonomisk utjämning kan övervägas att tillämpa inomregional

skatteutjämning enligt nuvarande modell i Stockholms läns lands-

ting.

Trafik Regionen tillhandahåller regional kollektivtrafik genom att enga-

olika entreprenörer i naturliga pendlingsområden och svarar gera därvid för underskottsfinansiering.

Regionen övertar planering, finansiering och beslut om regionala trafikanläggningar vägar och järnvägar från Vägverket och i viss

mån Banverket samt länsstyrelsen. Med större regioner blir de objekt omfattas fler än dagens länstrafikanläggningar. An-

som

svarsöverflyttningen ger frihet att använda tillgängliga finansiella

på hel- eller delfinansiering även av andra typer av anresurser läggningar hamnar, flygplatser och terminaler. Avtal om för-

som delat ansvar kan träffas med stat, kommuner och privata intressenter.

Utbildning och Forskning

På regionen läggs ett utbildnings- och forskningspolitiskt ansvar

i första hand innebär tillhandahållande och finansiering av som

högre postgymnasial utbildning, dvs främst högskole- och universitetsutbildning. Avtal träffas med staten finansiering, dimen-

om sionering och lokalisering av sådana speciella utbildningar som kräver hela landet upptagningsområde. Högskolor och univer-

som sitet tänks drivna i varierande organisationsfonner och med

vara olika huvudmän. Regionen kan därvid ingå i huvudmannakretsen som stiftelsebildare eller på annat sätt.

Regionen bidrar också till finansieringen av den forskning som

bedrivs vid universiteten och högskolorna. En naturlig fördelning

5 Framtiden modeller

-

mellan staten och regionerna kan vara att staten svarar för ämnesvi-

sa forskningsanslag av den typ som idag fördelas via forsknings-

råden, medan regionerna svarar för att tillräckliga basresurser ga-

ranteras högskolorna. Till detta kommer uppdragsfinansierad forskning där regionerna kan ingå bland uppdragsgivarna.

Med ett omfattande åtagande av denna art följer också ett naturligt ansvar för att bidra till att den högre utbildningen och forsk-

ningen ges goda omgivningsförutsättningar och utvecklingsmöjlig-

heter. Det ingår därför att på olika sätt främja kontakterna med andra högskolor och universitet inom och utom landet samt med kommuner, näringsliv och organisationer i regionen.

Nuvarande landstingsansvar för viss gymnasieutbildning kan för-

as till kommunerna. Regionalt ansvar för gymnasieutbildning bör ändå kunna förekomma om kommuner och region är överens därom.

Det fulla ansvaret för folkbildningen, dvs främst bidrag till bild-

ningsförbund och folkhögskolor, förs till regionen, vilket berör uppgifterna hos Folkbildningsrådet. Det direkta huvudmannaskapet för nu landstingsdrivna folkhögskolor får prövas från fall till

fall.

Kultur Den kulturverksamhet för vilken landstingen nu har ett uttalat ansvar förs till regionen. Regionen övertar samtidigt det nu delade ekonomiska ansvaret från stat och kommuner, vilket berör Statens Kulturråd. Det nät av kulturinstitutioner bibliotek, teatrar, muse-

er, musik- och dansinstitutioner som då ingår, bildar regionens

infrastrukturella nätverk på kulturens område, vilket skapar utrymme för samarbete och profilering.

Hälso- och sjukvård I regionens åtagande kan ingå ett större eller mindre tillhanda-

hållaransvar för sjukvård, beroende av vilka slutgiltiga ställningstaganden som görs efter pågående utredning om sjukvårdens organisation och finansiering. Med bibehållen skattefinansiering bör i vart fall den högspecialiserade vården vid regionundervisningssjukhusen, som kräver ett stort befolkningsunderlag, naturligt kunna ingå i ett regionalt åtagande. Det samtidigt tänkta regionala ansvaret för högre utbildning och forskning är ett ytterligare motiv för ett regionalt sjukvårdsansvar i den delen.

Det regionala folkstyret förutsätter inte något vårdansvar i övrigt men kan tilldelas ett sådant, likväl som det kan tilldelas kommunerna.

Regionutredningen. SOU 199263

Tandvård, som nu bedrivs i en struktur med indelning i nivåer som påminner om sjukvårdens, kan omhändertas efter samma prin-

ciper som sjukvård.

Pågående utveckling med kommunalisering av den vård som har omsorgskaraktär och ofta gäller särskilda boendeformer förutsätts fortsätta.

5.4.3¶Utvecklingsmöjligheter

Det ligger i den regionala folkstyrelsemodellens karaktär att den i

sina detaljer är svårare att precisera än de övriga modellerna eftersom den innebär en mera genomgripande omfördelning av ansvar mellan de offentliga huvudmännen. Den kan också i praktiken komma att utvecklas i lite olika riktningar beroende av vilja och förmåga hos styresmännen. Häri ligger emellertid också modellens möjligheter eftersom den innebär att en arena skapas för att ta hand om de politiska initiativ till regional utveckling som kommer ur regionens egna förutsättningar. Det regionala folkstyret blir ett forum för avvägningar mellan olika angelägna insatser och ett instrument för mobilisering av regionala resurser.

I de delar som det regionala åtagandet kan komma att innebära

för offentlig service bör ett flexibelt förhållningssätt i relatioansvar

mellan region och kommuner etableras. I olika delar av nerna landet gäller olika förutsättningar, varför det bör kunna vara en öppen fråga om viss service skall tillhandahållas av region eller kommun. Om kommunerna är överens därom skulle det då kunna förekomma att ett regionalt huvudmannaskap blir ett alternativ till kommunal samverkan i andra former. Omvänt bör regionen kunna överlåta uppgifter till kommunerna.

5.4.4¶Politisk-organisatorisk form

Regionen förutsätts styras direktvald folkföreträdande för-

av en

samling ett regionfullmäktige.

-

Folkstyrda regioner finns redan genom landstingen. I regerings-

formen anges att det kommunala självstyret utövas bla genom landstingen, men där finns ingen närmare reglering av uppgifter, geografisk indelning eller verksamhetsfonn. Sådan reglering sker

vanlig lag. Detta innebär att regionalt folkstyre kan ingenom troduceras och vidareutvecklas utan grundlagsändring under förut-

sättning att landstingen behålls och att inte heller benämningen

ändras. Man får då tänka sig att en reform genomförs i successiva steg både vad gäller uppgifter och geografisk indelning. Kommunalförbund, med landstingen bland medlemmarna, kan utnyttjas i

ett övergångsskede.

5 Framtiden modeller

-

Skäl för att ändra benämningen landsting är närmast av pedagogisk natur en ny benämning kan markera en ny funktion. En

grundlagsändring som endast gäller benämningen skulle kunna anstå till lämpligt tillfälle och då tämligen odramatisk. Ändå bör

vara frågan ställas om inte en reform av detta slag, tillsammans med vissa andra förändringar i det kommunala självstyret ägt

som rum under den senaste tjugoårsperioden, bör föranleda för-

en mer djupad genomgång av grundlagens reglering av det svenska folkstyret.

Kommunallagen ger de folkvalda församlingarna stor frihet att själva besluta om organisation och arbetsformer. Obligatoriska organ är endast fullmäktige och styrelse. Det finns enligt min mening inga skäl att inskränka den friheten för ett regionfullmäktige.

En traditionell nämndorganisation i kommuner och landsting har

i hög grad motiverats av att uppgifterna gällt produktionsledning eller myndighetsutövning. Ett folkstyrt regionalt med de

organ uppgifter som skisserats här blir starkt inriktat på policyformulering

och beställning och knappast alls på drift. Det öppnar möjligheter

till nya arbetsformer, tex så som vissa landsting nu prövar med

mera meningsfulla fullmäktigesammanträden och med utskott ur fullmäktige som fungerar som politiska beredningsorgan snarlika riksdagsutskotten. Regionparlament eller länsparlament förekommer ofta som

benämningar i debatten. De är inte helt lyckade eftersom de antyder en federal struktur. I en annan mening pekar de på frågan om hur parlament och regering skall förhålla sig till varandra. Traditionellt styrs kommuner och landsting av samlingsregering-

ar, dvs partiproportionellt sammansatta styrelser. Kommunalla-

gen utesluter emellertid inte en styrelse med sammansätt-

annan ning om partierna är överens om det.

När det kommer till att avgöra frågor om valkretsindelning och

fullmäktigeförsamlingens storlek, måste avvägningar ske mellan krav på geografiskt spridd representation och praktisk hanterlighet. För nuvarande landsting stadgas att mer än 200 000 röstberättigade

skall företrädas av minst 71 fullmäktigeledamöter och att mer än 300 000 skall företrädas av minst 101. Stockholms läns landsting med drygt en miljon röstberättigade invånare har 149 fullmäktigeledamöter. Om detta kommer att tjäna som riktmärke för framtida regionala organ som företräder större regioner än dagens landsting, torde antalet ledamöter komma att variera mellan 101 och 175.

ca

Z

Regionutredningen. SOU 199263

5.5¶Modellernas konsekvenser

5.5.1 Påverkan på myndigheter och vissa andra

organisationer

Som framgått berörs centrala och regionala myndigheter och andra

på ett omedelbart sätt i vissa fall. Tydligast gäller detta organ trafikverken, myndigheter och andra inom kultursektorn,

organ samt myndigheter inom det regionalpolitiska och arbetsmarknadspolitiska området. Vad gäller området högre utbildning och forsk-

ning påverkas inte på samma sätt någon myndighet, utan snarare

regeringen och riksdagen i det fall valet faller på modellen med regionalt folkstyre.

På miljöområdet torde konsekvenserna för olika centrala myndigheter bli mindre, där, på andra områden, öppnas

men som

möjligheter till kombinationer i uppgiftsfördelningen mellan

nya nivåer och huvudmän, beroende av vilken modell som väljs.

På regional nivå har det förutsätts i modellerna att länsbostadsnämnderna och skogsvårdsstyrelserna är avvecklade. Båda dessa är för närvarande föremål för utredning och beredning i annan ord-

ning.

Genom att rättsväsendet inte ingår i analysen utesluts en mängd judiciella och adminstrativa funktioner framförallt åvilar dom-

som stolar och statliga myndigheter. Sådana verksamheter kan påverkas indirekt framförallt rikets indelning i regioner. Det är i vissa fall

av

viktigt att region- och distriktsindelningar inte skär varandra.

Mer direkt påverkas de rättsliga och administrativa funktioner

ingår i nyckelområdena för den regionala utvecklingen eller

som

är Verksamhetsgren hos någon av de närmast berörda som en

myndigheternaorganisationema. I de fall det handlar om väl ur-

skiljbara och sammanhållna verksamhetsgrenar länsstyrelsernas bil- och körkortsregister är ett typfall har jag valt att förenkla analysen att bortse från frågans slutliga svar; sådana funk-

genom tioner bör kunna läggas där det är mest praktiskt från just den verksamhetens utgångspunkter, utan att det på allvar behöver påverka hur bäst organiserar sektorsamordning och regionala

man

utvecklingsinsatser. En utveckling i denna riktning är för övrigt

redan på gång. Redan beslutat eller under utredning är t ex att från

länsstyrelserna flytta handels- och föreningsregistren till Patent-

och registreringsverket, administrationen av de allmänna valen till

Länsskattemyndigheterna och utbetalningen av lönegarantimedel

till Kronofogdemyndigheterna.

I de fall det handlar en integrerad funktion i ett brett an-

om svarsområde blir frågan i vissa hänseenden besvärligare. Som ex-

empel ingår, som konstaterats, i länsstyrelsernas samhällsplane-

5 Framtiden modeller -

ringsuppgifter viss myndighetsutövning mot kommunerna. I den

mån kommunerna inte själva övertagit miljötillsynen gäller liknande förhållanden även på det området. En av framtidsmodellerna Regionalt folkstyre har ett - - som av

sina grundläggande ingångsvärden att det inte är fråga ett

om

tvingande Överkommando över primärkommunerna. Myndighets-

utövning mot kommun bör i princip vara förbehållen statliga myn-

digheter. Med regionalt folkstyrda regioner behövs förmodligen

därför vissa särskilda arrangemang på några punkter för att skilja ut

de myndighetsutövande funktionerna. Samtidigt är det viktigt att

hålla ihop sakverksamhet och hushålla med knapp professionell kompetens. Om alternativet leder till dubblering av funktioner är det naturligtvis inte bra. Möjligen kommer del dessa komen av

plikationer att få sin lösning att Sverige europeiseras även

genom

när det gäller förvaltningsrätten, så att prövningsförfaranden i

domstol i stället för i förvaltningsmyndigheter införs inom flera samhällsområden än idag. En annan väg är att trots allt i olika

speciallagstiftningar tilldela ett folkvalt regionalt den makt

organ

som behövs för att ge meningsfull stadga åt uppgiften. Det

senare skulle då inte betraktas märkvärdigare än att kommunal som en nämnd idag kan utöva myndighet över såväl landsting stat. som Även de regionala i ökande

om utvecklingsfunktionerna utsträckning bryter sig loss från gängse indelningar, kvarstår att

många offentliga verksamheter är beroende av och måste anpassas

till varandras region- och distriktsindelningar. Polis, åklagare och

domstolar är i sina respektive uppgifter nära bundna till varandra.

Försäkringskassor, sjukhus, socialförvaltningar och arbetsmark-

nadsinstitut arbetar gemensamt med rehabilitering. Skattemyndigheter och kronofogdar är inordnade under samma centralmyndighet och har båda anledning att samarbeta även med andra statliga och kommunala organ. Exempelsamlingen kan göras lång. I den strävan som finns hos många statliga myndigheter att banta och koncentrera mellannivåerna i allmänhet ändå med är man noga

att inte bryta upp de geografiska gränslinjerna, eftersom det för-

svårar samarbetet med andra. Den likartade process som pågår bland folkrörelser och intresse-

organisationer sker också under likartade förutsättningar. Bildningsförbund och handikapporganisationer är beroende lands-

av tingen, de länsvisa byggmästareföreningarna har sin struktur delvis som en följd av kontakter med länsbostadsnämnder och länsarbetsnämnder, för att nämna några exempel. I kontakter med utredningen har företrädare för organisationer som dessa önskat få klar-

het om en ny framtida länsindelning i Sverige.

Det har redan framgått att jag inte nu finner det framvara en

Regionutredningen. SOU 199263

gångsväg att entydigt föreslå hur Sveriges framtida administrativa karta skall ut. Den bör få växa fram i dialog med dem som

se starkast berörs.

Samtidigt tycks både önskemål och behov av en ny fast

om struktur starka. Många saknar vägledning i sina egna för-

vara ändringsambitioner. Det betyder att den fortsatta processen inte bör få dra ut allt för länge på tiden, innan riksdagen slutgiltigt beslutar om en ny indelning av landet.

5.5.2 Genomslag för nationella mål

Staten kan använda olika metoder för att få genomslag för de mål och intentioner ligger bakom statsmakternas beslut, i huvdsak

som regelstyrning lagar och förordningar eller ekonomisk styr-

genom

ning tex statsbidrag och skatteregler. Särskilt i uppbygg-

genom nadsskeden där önskat snabbt och kraftfullt genomslag har

man

detaljerad reglering eller specialdestinerade statsbidrag, eller en

kombination båda, varit framgångsväg oavsett om det hand-

av en lat barnomsorg, avloppsrening eller skolundervisning.

om

Till den del staten själv disponerar genomförandeorganisationen

har direkt budgetstyrning varit det främsta instrumentet, som när det gäller vägar och järnvägar eller universitet och högskolor.

Dessa traditionella metoder fungerar emellertid av flera skäl inte alltid så bra. När verksamheter mognat och nått behovstäckning blir kraven, och därmed styrsituationen, annorlunda. Kvantitet betonas mindre, medan kvalitet och produktivitet lyfts fram som de

intressanta framgångskriterierna. Annorlunda målformuleringar

förutsätter då styrformer inriktas på utvärdering,

nya som mer uppföljning och kontroll. Budgetstyrning pengar till refor-

mer

förskjuts mot resultatstyrning reformer för pengar-

mer mer

na

.

I alla de tre modeller jag presenterat i det föregående förutsätts att staten behåller organisation för bevakning av ñksintressen

en och för uppföljning och kontroll av kommunalt bedriven verksamhet, mot de statsmakterna fastlagda målen. Sådan uppföljning

av kan då givetvis leda till striktare styrning från statens sida om

måluppfyllelsen visar sig vara bristfällig.

I de fall modellerna innebär en långtgående överflyttning av planerings- och utvecklingsansvar till kommuner i samverkan eller till folkstyrda regioner får det dock konsekvenser för hur staten för sin del bör organisera sig.

När den sektorsamordning behövs olika samhällsnivåer i

som

så fall fördelats på regering, självstyrande regioner och kommuner, ter det sig uppenbart olämpligt att argumentera för samordningsan-

5 Framtiden modeller -

svar i ytterligare en instans. Det blir tvärtom angeläget att hävda sektorintressenas legitima plats i systemet. Statlig kontroll och uppföljning av kommunal och regional verksamhet bör då genomföras med kvalificerad professionell kompetens bör tillåtas som vara

specialistorienterad.

I dagens struktur finns två framträdande exempel på hur staten kan organisera sig för sådana funktioner. Det gäller Skolverket och Socialstyrelsen med sina respektive regionala enheter, närmast som kan betraktas som utlokaliserade centrala myndighetsdelar. Deras uppgifter är främst att följa upp den inre verksamheten i skolan

respektive sjukvården och ge regeringen de signaler som behövs

om de nationella målen inte uppfylls. En ny organisation utan regional förgrening formas nu också på högskoleområdet med liten en central stab som beställer utvärdering, och där vetenskapliga akademier eller företrädare för det internationella forskarsamhället konkret kommer att delta i arbetet. Strukturen skulle kunna mönsterbildande även för andra vara verksamheter och tillämpas inom områden miljövård, kultursom minnesvård, livsmedelskontroll, djurskydd, civil beredskap etc, och då innebära att Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Livsmedelsverket, Lantbruksverket, Överstyrelsen för civil beredskap,

Räddningsverket rn centralmyndigheter byggde upp egna organisationer för sina tillsyns- och uppföljningsuppgifter.

I princip skulle en sådan struktur vara en logisk följd Vägvalet om

i övrigt innebär att utvecklingsuppgifter och sektorsamordnad pla-

nering förs bort från den regionala statliga förvaltningen. Av andra skäl bör man ändå känna stark tveksamhet inför sådan ordning, en inte minst för att kommunerna har behov att möta stat av en som inte uppträder splittrat. Ett tydligt behov av en fortsatt samordnad stat i den komsyns

munala planprocessen. Det framstår väsentligt smidigare med

som

dagens ordning, där länsstyrelserna samordnar de riksintressen

som olika centralmyndigheter kan hävda, än att kommunerna i varje ärende kontaktar centralmyndigheterna separat. Och även med en stark betoning på sektorintresset finns det situationer där det kan

bli nödvändigt att göra avvägningar mellan motstridiga önskemål och behov. En splittrad myndighetsorganisation kan då leda till att sådana avvägningsproblem i stor utsträckning måste föras till

regeringen för avgörande. Den sammanvägda slutsatsen bör bli att sektorintresset betonas inom en praktiskt samordnad vilket innebär ett förord för ram, gemensam ledning och sammanhållet kansli för den statliga tillsynen av kommuner och regioner. Jag saknar underlag för att bedöma om detta också bör innesluta tillsynen inom skolans och sjukvårdens områden.

Regionutredningen. SOU 199263

Som framgått går det således enligt min mening mycket väl att säkerställa att nationella mål får genomslag även i en struktur med kommunalt huvudmannaskap. Det skall samtidigt noteras att innebörden och meningen med ett decentraliserat ansvar bl a är att lokala skillnader faktiskt skall få förekomma, beroende av de olika förutsättningar gäller. Man bör då inte dölja att det trots allt

som blir svårare för regeringen eller centrala myndigheter att direkt och omedelbart få genomslag för de prioriteringar man vill göra, efter-

den löpande hanteringen har överlämnats till en annan huvudsom

Sådant omedelbart inflytande är uppenbart lättast att nå man. om verksamhetsansvaret behålls hos staten själv.

Även regeringens och de statliga myndigheternas lö-

om mera

pande styrningsmöjligheter minskar med en motsvarande ökning av

regional självständighet, blir effekterna för riksdagen inte lika påtagliga eftersom den mera sällan blir engagerad i den direkta samhällsförvaltningen. Dock förändras även riksdagens styrförutsättningar att den får ta ställning till ramar och villkor för

genom mer verksamheten och mindre till preciserade budgetförslag. En sådan förändring i riksdagens arbete har på många områden redan skett och pågår för övrigt också när det gäller styrningen av statens egen verksamhet.

5.5.3 Samverkan över regiongränser

Samverkan och samordning över organisationsgränser och geo-

grafiska gränser kan uppstå ur spontant upplevda behov, där en av

grundförutsättningarna för framgångsrikt samarbete oftast förlig-

ger från början, nämligen att parterna har en gemensam uppfattning behovs- och problembilden. Samverkan kan också

om

uppstå som mer strikta ålägganden där tex samrådsplikt är före-

skriven i lagar eller regeringsbeslut. Oberoende av ursprung är det i allmänhet väsentlig betydelse att åtminstone någon av parterna

av förfogar över instrument som effektivt kan föra samverkansprojek-

ten till förverkligande. Så snart det rör sig om åtaganden av någon

betydelse brukar det handla om att ha ett tydligt beslutsmandat och att förfoga över finansiella resurser.

Det är idag ett problem att den röriga regionala förvaltningsstrukturen medför att gränsöverskridande samarbete många gånger

måste involvera så många parter. Även sådant samarbete är

om både utbrett, mångfaldigt och intensivt riskerar resultatet av samarbetet bli magrare i samma mån som antalet deltagande parter Ökar. Att allt fler viktiga aktörer arbetar i skilda geografier skapar ytterligare omgång i samarbetet.

I två av de presenterade modellerna regionalt statligt ansvar

-

5 Framtiden modeller

-

respektive regionalt folkstyre tydliggörs enligt min mening vä-

sentligt bättre än i dagens ordning vem som företräder regionen inför omvärlden. Det rör sig i det första fallet regeringen

om en av utsedd landshövding med mandat och resurser tilldelade stats-

av makterna, i det andra fallet om en regionstyrelse med preside-

en rande ordförande, som får sitt mandat och sina från

resurser en folkvald församling. De finansiella aktionsmöjligheterna är för

landshövdingens del beroende av vad riksdag och regering vill

delegera, för regionstyrelsens del beroende av möjligheterna till eget skatteuttag. I båda fallen torde samarbete med andra regioner,

även över nationsgränserna, underlättas betydligt.

I en modell som bygger på frivillig kommunal samverkan är konsekvenserna i denna del inte lika entydiga. Samverkan mellan

kommuner är i sammanhanget inget problem, eftersom sådan

en är kärnan i modellen. Men samverkansmöjligheterna mellan regioner blir beroende av hur kommunerna till slut formerar sig och hur långt den inomregionala samverkan kommer att sträcka sig. Modellen löser inte automatiskt de problem som kan röra möjligheten att få alla kommuner i en region att ställa sig bakom ett samarbetsavtal med en annan region om en sådan överenskommelse också innebär

ekonomiska förpliktelser. Som konstaterats i modellbeskrivningen

får då statens främste representant i regionen, landshövdingen, också fungera som regionens företrädare mot omvärlden. Om kommunernas samverkan sker inom ett obligatoriskt regionförbund kan däremot en sådan roll axlas av den valda politiker presiderar i

som förbundet.

Oberoende av modellval, och därigenom kommer att

vem som framstå som regionens främste företrädare, kvarstår alldeles självklart att olika huvudmän i många sammanhang måste ha kontakt med varandra, och att även andra aktörer har betydelsefulla roller. Man närmar sig t ex knappast EGs byråkratier med en ansökan om bidrag ur en fond utan en gemensam uppställning av alla berörda,

och man löser tex inte heller besvärliga vattenföroreningsproblem

utan samarbete mellan centralmyndigheter, regionföreträdare och kommuner. Det kvarstår givetvis också att nätverksbyggande i olika konfigurationer även i fortsättningen kommer att ske vid sidan av de formella strukturerna, av tex den typ representeras ett

som av nyligen bildat förbund av Östersjöstäder från alla berörda länder.

5.5.4¶Medborgare och politiska partier

Det medborgarinflytande som kanaliseras i de allmänna valen påverkas på olika sätt i de tre alternativa modellerna. Det utövas på tre nivåer och med samma innebörd idag i modellen Regionalt

som

Regionutredningen. SOU 199263

statligt Det utövas på två nivåer kommunalval och riks-

ansvar. dagsval med delvis förskjuten innebörd i modellen Kommuner i

samverkan. I modellen Regionalt folkstyre slutligen, utövas det åter

tre nivåer men med ganska starkt förskjuten innebörd i förhållande till valen idag, eftersom det regionala valet kommer att

gälla andra frågor än det nuvarande landstingsvalet.

Som anförts redan inledningsvis i detta betänkande är uppgiften att fördela politiskt på olika nivåer i ett politiskt system

ansvar grannlaga. Fördelningen har stor betydelse för hur det demokratiska statsskicket legitimeras hos medborgarna.

Min grundläggande utgångspunkt för resonemang inom detta område är, också framgått inledningsvis, att det principiellt

som inte är möjligt att hävda att en förvaltning av statliga myndigheter på delegation av regering och riksdag är mindre demokratisk än förvaltning utövad av kommunala organ i mer kontinuerlig och direkt kontakt med politiskt förtroendevalda. I båda fallen sker verksamheten med ett mandat från folket i val.

Efter kommunindelningsreformen framstår en sådan ståndpunkt

naturlig också från praktiska utgångspunkter. Också kommusom

med undantag möjligen för de allra minsta är i dag nerna - -

utpräglat representativa demokratiska system där den politiska

makten utövas av valda företrädare för medborgare som endast undantagsvis har någon egen erfarenhet av direkt umgänge med dessa.

De Statsvetenskapliga utvärderingar av kommunindelningsreforsom genomfördes inom det s k kommunalforskningsprojektet

men under åren 1966 1972, och i Kommunaldemokratiska kommitténs

regi i anslutning till 1979 års val, ger en övertygande bild av hur den kommunala självstyrelsen i samband med reformen definitivt fick

karaktären av representativ demokrati med de politiska partierna

som bärare av de grundläggande funktionerna.

Mot denna bakgrund förskjuts egentligen intresset vid en be-

dömning av konsekvenserna av de olika modeller som utvecklas i denna utredning från de institutionella förhållanden jag berör i betänkandet till de politiska partiernas situation och arbetsförutsättningar. Valet mellan ett fortsatt statligt huvudansvar för utvecklingen inom olika regioner och en decentralisering till den

kommunala självstyrelsen på regional eller lokal nivå blir samtidigt

en fråga om var makten inom de politiska partierna skall utövas.

Om det är partistyrelser och riksdagsgrupper eller partidistrikt länsförbund eller arbetarekommunerkommunföreningar som skall

nominera och diskutera dessa viktiga framtidsfrågor.

Med denna iakttagelse står det samtidigt klart att det, oavsett vilken av mina modeller som statsmakterna väljer att lägga till

5 Framtiden modeller

-

grund för ett fortsatt utvecklingsarbete, blir de politiskt aktiva på lokal nivå intar nyckelpositionerna. Även verkligheten kan

som om te sig olika beroende på vilket uppdrag en politiker fått att ansvara för så har denne sitt mandat från de aktiva medlemmarna på lokal nivå. Centralt placerade politiker kan driva riks- eller Europaorienterade perspektiv mycket långt i syfte att övertyga de lokalt verksamma partimedlemmarna om det nödvändiga eller önskvärda i en sådan politik. Men i sista hand är det på de lokala partimötena som

framgången för en sådan politik eller en sådan partiledning avgörs.

Utan stödet från de partiaktiva i basen misslyckas inte annat

om politiken att vinna stöd från medborgarna i de kommande allmänna valen. Tendensen till amerikanisering av moderna valrörelser, dominerade mer än tidigare av medierna, kan än så länge endast moderera denna bild av den svenska folkstyrelsen som en demo-

krati byggd på ctt brett medborgarengagemang i det politiska arbe-

tet.

Även med detta perspektiv på folkstyrelsen i vårt land är det uppenbart att ett val mellan att lägga makten över så viktiga frågor

som övergripande samhällsplanering, infrastrukturinvesteringar och kanske regionens försörjning med högre akademisk utbildning

och forskning rymmer en betydande dramatik. Det är lätt att finna

frågor där förhållningssätt och uppfattningar om det önskvärda

skiljer sig åt beroende på vilket uppdrag en förtroendevald fått att förvalta. Jag har tex under detta utredningsarbete fått en allmän känsla av en viss spänning mellan centrum och periferi i synen på vart utvecklingen borde för de frågor som berörs i mina direktiv. De initiativ som nu tas runt om i landet att forma samarbete över etablerade administrativa gränser kan ses som ett konkret uttryck för detta.

Inte minst detta gör det svårt att bedöma konsekvenserna för den demokratiska beslutsprocessen av ett val mellan de olika modeller-

De klara förskjutningar makten mellan olika nivåer i det na. av politiska systemet som uppstår i några av alternativen, kommer att balanseras eller förstärkas beroende på hur de politiska partierna väljer att hantera situationen. Graden av ideologisk samhörighet, viljan att ta makten i egna händer, känslan av självförtroende liksom den inre demokratins sätt att fungera inom partierna, kommer att få avgörande betydelse för de långsiktiga konsekvenserna av att delegera mera makt till den kommunala självstyrelsen.

Det är knappast möjligt för mig att i ett betänkande av detta slag mer än erinra om vikten av att ta in de frågor jag här berört i en bedömning av vilken framtida utveckling som är önskvärd rörande de frågor jag har haft ansvaret att belysa. Det är inte en uppgift för

statlig utredningsman att bedöma vilka ideologiska och i en mer

Regionutredningen. SOU 199263

övrigt värderingsmässiga slutsatser som olika partier kan komma att dra av de möjligheter som öppnar sig och de faror som skapas av förändringar detta slag. Det måste uppgift för de politis-

av vara en

ka partierna själva.

Den fortsatta värderingen från demokratiska utgångspunkter av de modeller jag presenterat är därför en naturlig uppgift för den parlamentariska beredning som skall fullfölja utredningsarbetet i syfte, som jag uppfattat det, att komma fram till den breda enighet

traditionellt krävs i vårt land för ändringar i författningen och som till denna kopplade frågor rörande demokratins livsnerv.

6¶Ekonomi och

finansiering

Finanspolitiska förutsättningar

Den överordnade ekonomiska politik som regeringen senast redo-

gjort för i finansplanen prop 199192100, Bil 1 och kompletteringspropositionen prop 1991921150 markerar en stark inriktning på intlationsbekämpning samt ekonomisk tillväxt genom långsiktigt hållbara strukturförändringar. Detta betyder enligt regeringens be-

dömning bla att de sektorer är skyddade från konkurrens

som måste krympa till förmån för konkurrensutsatta delar. Främst berörs då givetvis den offentliga sektorn. Utgiftskvoten måste enligt

regeringen ned. Ett ytterligare tryck på den offentliga sektorn följer regering-

av ens markering att det därutöver ligger egenvärden i att få ned skattekvoten, dvs i praktiken minska tillflödet finansiella

av resurser till offentlig verksamhet.

I finansplanen bedömde regeringen det årliga behovet ut-

av giftsneddragningar i statsfinanserna till 10 15 miljarder kronor

-

fram till mitten 1990-ta1et. I kornpletteringspropositionen

av angavs ett än större behov av utgiftsneddragningar för resten decenniet.

av

De ovanstående bedömningarna är oberoende ett svenskt

av

EG-medlemskap. Samtidigt betonas att ett medlemskap ytterligare skärper kraven på samhällsekonomisk och finanspolitisk disciplin.

Viktiga delar i samarbetet inom EG kan i framtiden bli inte bara

penning- och valutapolitiken, utan också finanspolitiken. Ett svenskt deltagande ställer stora krav på finanspolitiken måste

som vara stram för att varaktigt säkra låg inflation och låg ränteni-

en en vå. Som medlemsland i EG och i eventuell ekonomisk och

en monetär union EMU, med slutligen valuta och

gemensam centralbank, kommer Sverige att få sin ekonomi granskad. Ett fullvärdigt medlemskap i den planerade EMU förutsätter, förutom låga etablerade inflations- och räntenivåer, att den konsoliderade offentliga sektorns underskott får utgöra högst 3 % BNP och att

av

samma sektors bruttoskuldsättning får uppgå till högst 60%

av BNP, så långt kriterierna hittills lagts fast.

Regionutredningen. SOU 199263

När det gäller att bedöma om budgetunderskottets storlek är i överensstämmelse med EG-normen uppstår en del definitions- och

gränsdragningsproblem. Det gäller t ex hur man vill se på socialförsäkringssektorns finansiella sparande på kort och lång sikt, eller

vilken eventuell skillnad man vill göra på drift- och kapitalutgifter.

Under alla omständigheter innebär budgetnormen att man inte gör skillnad på den offentliga sektorns olika delar. Den svenska regeringen får inför EG stå till svars inte bara för det egna fögderiet utan också för de andra offentliga huvudmännens finansiella åt-

gärder. Regering och riksdag bör därför ha möjlighet att öva in-

flytande över den kommunala sektorns finanser. Sådant inflytande utövar statsmakterna redan idag. Jag saknar underlag för att bedöma använda instrument är tillfyllest, men de har under de

om nu senaste åren varit tillräckliga för att i stort sett helt bryta den kommunala sektorns expansion.

Ytligt sett är dagsläget i ovanstående hänseenden i och för sig inte särskilt alarmerande. Normaltillståndet och det gällde fortfarande år 1991 är att den konsoliderade offentliga sektorn visar

ett finansiellt sparandeöverskott. Men finansplanens prognos för de

närmaste åren är pessimistisk. Inte bara statens, utan också

mer

kommunernas och socialförsäkringssektorns, finanser pekar på un-

derskott. Ackumulation sådana underskott just under de när-

av maste åren kan bli besvärande med tanke på att EMU har planerats bli slutligt etablerad år 1997, eller senast år 1999.

Även regionala organisationsstrukturer och finansieringsformer

måste således utformas så att de samhällsekonomiska balanskraven

inte hotas och att regering och riksdag fortlöpande kan påverka den

finansiella situationen i hela den konsoliderade offentliga sektorn.

6.2¶Finansieringsformer

För de verksamheter berörs mina överväganden förekom-

som av

hela floran finansieringsformer med statlig och kommunal

mer av beskattning direkt eller indirekt natur, liksom avgifter och upp-

av

dragsinkomster olika slag. På många områden är finansierings-

av ansvaret blandat och belastar samtidigt de olika offentliga huvudmännen, brukamakundema och andra privata intressenter.

Stora behov, inte minst när det gäller investeringar i infrastruktur, och strikta finanspolitiska krav ekvation är svår att

ger en som lösa ut. I grunden handlar det om möjligheten att skapa finasiellt utrymme att vidga den samhällsekonomiska basen, men

genom utfallet är också beroende hur finansierings- och beslutssyste-

av

konstrueras. Sådana system är sällan neutrala i förhållande till men

6 Ekonomi och finansiering

vad man i praktiken väljer att prioritera och satsa på. Det är både fråga om att konstruera ett system som kan tillräckliga

generera resurser utan negativa samhällsekonomiska konsekvenser, och att bygga upp beslutssystem som medger och bidrar till ett effektivt

resursutnyttjande. Under den senaste tjugoårsperioden har offentliga investeringar

stått tillbaka till förmån för transfereringar och offentlig konsumtion. Nu uppmärksammas åter behovet nysatsningar i infrastruk-

av tur. Det bör i sin tur föranleda att finansieringssystemen utformas så att sådan prioritering underlättas. Frågan är särskilt angelägen

eftersom en omfördelning till fönnån för investeringar i sig själv

kan bidra till den nödvändiga förstärkningen den samhälls-

av ekonomiska basen.

För vissa viktiga investeringsobjekt har betydelsefulla förändringar i finansieringssystemen skett under år, framförallt när

senare det gäller affärsverkens verksamhet. Så tex finansierar Tele-

nu

verket sina årliga investeringar på ca 10 miljarder kronor

genom egen upplåning på kreditmarknaden i den mån rörelseöverskottet inte räcker till. Att på det sättet låna till nödvändig upprustning har

Sverige under tidigare epoker gjort med framgångsrikt slutresultat,

men tillämpad mer allmänt har metoden ändå sina begränsningar. Den torde förutsätta vissa verksamhetsvillkor, såsom tydlig

t ex en marknad med rimliga risker, och den kan svår att utvidga i

vara situationer där det samhällsekonomiska utrymmet för kreditexpansion är begränsat. Ändå bör metoden kunna användas för

givetvis olika infrastrukturinvesteringar när situationen gör det lämpligt,

och kanske särskilt objekten är möjliga att avbetala

om genom

brukaravgifter.

I mitt uppdrag för det för långt att i detalj olika

resonera om

finansieringsformer. Men den övergripande frågan om olika huvud-

mäns beskattningsrätt kan kräva en viss fördjupning skattebaser

om

och beskattningsformer.

I dagens systern skattefinansieras kommuners och landstings verksamheter uteslutande med fysiska personers inkomster

som bas, såvitt gäller kommunernas eget skatteuttag. Med ett vidgat

kommunalt eller regionalt åtagande enligt någon de mig

av av presenterade modellerna är det troligt att den basen är otillräcklig eller mindre lämplig form.

som

Av de skattebaser används idag är flera konstruerade på

som sådant sätt att de inte kan användas för lokal eller regional beskattning eftersom basen inte låter sig fördelas på det sättet. Momsuppbörden sker t ex till ca 65 % centralt Tullverket och grundas

av

import, och av resten svarar Skattemyndigheten i Stockholm för en väsentlig del eftersom många stora bolag har säte i Stockholm.

Regionutredningen. SOU 199263

Enstaka länsskattemyndigheter på andra håll i landet redovisar negativa nettoutfall för mervärdeskatt. Av liknande skäl låter sig

inte heller företagsskatter fördelas geografiskt, vilket för övrigt var

en anledning till att kommunalskatten för juridiska personer avskaffades för del år sedan. Arbetsgivaravgifter bör förbehållas

en ändamål som har samband med avgifterna, dvs socialförsäkringsutgifter, och passar därför inte heller bra.

Det finns egentligen bara två skattebaser som är möjliga att enkelt fördela på kommuner och regioner, nämligen fysiska perso-

inkomster och fastigheters taxeringsvärden. I tabellen på föl-

ners jande sida redovisas dessa skattebasers aktuella värden länsvis och ställs i relation till länens befolkningstal. För att i någon mån belysa hur skattekraftens fördelning påverkas om län läggs samman till större regioner, har länen samlats i tio fiktiva grupper.

Som jag tidigare redovisat förutsätter jag att staten även i framtiden tar på sig finansieringen av utgifter med rikssolidariska inslag

där belastningen kan variera mellan regionerna.

Av utjämningsskäl bör således även i framtiden förekomma statsbidrag, det bör samtidigt vara strävan att minimera det

men en behovet. Därför är det också intressant att betrakta fördelningsprofilen i de möjliga skattebaserna.

Det framgår tabellen att Stockholms län har starkare skatteba-

av

än vad enbart folkmängden kan förklara. Men överlag stämmer ser skattebasema relativt väl överens med befolkningsstorlekarna och skulle på den grunden kunna anses vara relativt goda grunder för

rättvis beskattning. Det gäller än mer om man utöver egen en regional beskattningsrätt förutsätter viss fortsatt utjämning mellan

regioner genom statsbidrag.

Allt annat lika, t ex att sjukvården finansieras enligt samma

principer som idag, innebär finansiering av delegerade uppgifter

med kommunalregional skatt av gängse typ givetvis att kommunalskatterna måste öka. Motsvarande minskning av statliga inkomster, när utgifterna för statens del bortfaller, kan teoretiskt göras i vilka inkomstkällor som helst, men varje förändring får konsekvenser för skattebelastningens fördelning mellan individer, hushåll och företag. Det är därför komplicerat att skatteväxla

mer mellan stat och landsting eller kommuner än mellan landsting och kommuner.

6 Ekonomi och finansiering

Folkmängd och skattebaser läns- och regionvis.

Län Folkmängd Skatteunderlag för Taxeringsvärden, 1 jan 1991 förskott, 1991 samtliga fastig-

heter, 1990 Antal Procent 100-tal Procent Mkr Procent

skatte-

kronor

Göteborgs o Bohus län 739.945 8,6 559.598 9,0 135.779 9,2

Västernorrlands län 261.155 3,0 182.162 2,9 49.832 3,4

Regionutredningen. SOU 199263

Fastighetsskatt framstår från många utgångspunkter som ett intressantare skattealternativ än inkomstskatter som källa för finansiering av infrastrukturella investeringar eller insatser som i övrigt

skall bidra till regional utveckling. Detta också grundtanke i

var en

Storstadsutredningen som presenterade olika metoder att använda

markavgifter eller markskatt som kompletterande inkomstkälla i storstadskommuner. Fokus inriktades särskilt mot finansiering av

trafikinvesteringar.

Ett av de argument som Storstadsutredningen anförde för någon form av markavgifter var att de som tjänar på att investeringarna genomförs också bör vara med och betala för dem. Man angav också empiriska belägg för att förbättrad infrastruktur kapitaliseras

i höjda markpriser.

Stostadsutredningens förslag har inte lett till fortsatta överväganden. Det kan delvis bero på att förslagen presenterades vid tid-

en punkt då ett omfattande skatterefonnarbete i övrigt knappast tålde att nya komplicerande faktorer tillfördes diskussionen. Men det kan också bero på att ett huvudalternativ med markavgiftsfinansierade infrastrukturbolag byggde på alltför sofistikerade samhällsekonomiska modeller med alltför variationsrikt innehåll. Förslaget var helt enkelt svårt att förstå och därför möjligen också svårt att förverkliga.

Men frågan om mark och fastigheter som skattebas bör inte avföras från diskussionen. Den bl intressanta fördel-

rymmer a

ningspolitiska aspekter. Man brukar i inkomstfördelningssammanhang ange två huvud-

principer för fördelning av skatter och avgifter, nämligen skatteför-

mågeprincipen och nytto- eller intresseprincipen. Skatter bygger på

ekonomisk förmåga hos betalaren medan avgifter, för tex den infrastruktur som tillhandahålls av Televerket eller kommunernas vatten- och avloppsreningsverk, i högre grad bygger på nytta för brukaren.

Infrastrukturinvesteringar är speciella i fördelningspolitiskt hän-

seende, genom att de ofta ger upphov till betydande markvärde-

stegring. Skattefinansiering av sådana investeringar leder därför till förmögenhetsöverföringar från skattebetalare till fastighetsägare.

Med sådana effekter, och med viss förenkling sannolikt

en av mer ko plicerade samband, blir systemet fördelningspolitiskt neutralt

om träffar enbart fastighetsägarna.

skatten

De fastighetstaxeringsvärden som anges i tabellen ovan gäller

alla typer av fastigheter med undantag för sådana överhuvud-

som taget inte skall åsättas taxeringsvärden. Men staten tar idag inte ut

fastighetsskatt för alla dessa fastighetstyper. Industrifastigheter belastas tex inte av fastighetsskatt.

Förtegen del menar jag att ett system med beskattning av mark

6 Ekonomi och finansiering

eller fastigheter bör övervägas ånyo som finansieringsmetod för

investeringar i infrastruktur. Metoden är för övrigt vanlig i andra länder, och förekommer i Norge och Danmark, än i be-

t ex om gränsad omfattning. Alla typer av taxerade fastigheter bör då rimligen i utgångsläget betraktas potentiella skatteobjekt eftersom

som det säkerställer genomslag för både nyttoprincip och fördelningspolitisk neutralitet. Det är rimligt att näringslivet är med och betalar för de fördelar de vinner av investeringarna.

Det händer givetvis i enskilda fall att fastighetsägare drab-

mera bas än drar nytta av en investering. Motorleders eller flygplatsers bullerstörningar är sådana exempel. Även i de fallen skulle be-

skattning av fastighetsvärdena kunna fungera med viss fördelaktig

automatik eftersom den aktuella fastighetens värdeminskning då

slår igenom med lägre fastighetsskatt.

Fastighetstaxeringar genomförs vart sjätte år enligt ett rullande schema där olika fastighetstyper tas fram för taxering vid olika tillfällen. Det samlade värdet i tabellen knappt 1 500 miljar-

ovan, der kronor, gäller taxeringar genomförda åren 1986, 1988 och 1990

beroende av fastighetstyp. Den statliga fastighetsskatten beräknas

för beskattningsåret 1991 inbringa ca 17 miljarder kronor. Det är i huvudsak bostadsfastigheter som beskattas, som mest med 2,5 % av taxeringsvärdet. Skatten på hyreshus med kommersiella lokaler f n 3,5 % av taxeringsvärdet kommer att avskaffas från år 1993. Som jämförelse skulle ett skatteuttag med 1 % på alla taxerade fastigheter inbringa ca 15 miljarder kronor i skatteintäkter med de taxeringsvärden som gällde 1991. Det motsvarar en kommunal utdebitering på ca 240 kronor per skattekrona.

Tabellen ovan visar en något annorlunda regional fördelning för fastighetsvärdena än för fysiska personers inkomster. Det är inte bara Stockholm och i någon mån Göteborg, utan överraskande

nog även de fyra nordligaste länen, som avviker uppåt från

genomsnittet. Det visar sig vid en närmare granskning att det slår

som

igenom kraftigt är den speciella fastighetstypen el-produktions-

enheter. De norrländska vattenfallen har ett stort värde. Norrlandsföreträdare pläderar ofta för del energiskatterna bör

att en av återföras till de orter och regioner där elkraften produceras. Med

lokalt eller regionalt uppburen skatt på alla typer av fastigheter, dvs även på el-produktionsenheter, skulle en sådan effekt uppstå.

Frågan om beskattningsrätt aktualiseras främst av alternativet med en folkstyrd regional förvaltning. Det är särskilt i det alternativet som det blir angeläget att diskutera olika skattebaser. Jag vill dock framhålla att beskattning av mark eller fastigheter finans-

som ieringskälla för investeringar i infrastruktur kan aktualiseras även

med statligt eller primärkommunalt huvudmannaskap.

Regionutredningen. SOU 199263

6.3 efter

Beskattningsrätt omfördelning av uppgifter och finansieringsansvar

En av grundpelarna i den kommunala självstyrelsen är beskattningsrätten. Med senare års erfarenheter som grund kunde det i

och för sig sättas i fråga om en självständig kommunal beskattnings-

rätt i praktiken längre existerar. Statsmakterna har styrt kommu-

nernas finanser genom likviditetsindragningar och generellt ver-

kande skattestopp i syfte att bromsa den kommunala expansionen.

Skattereformen år 1991 hade som en av sina målsättningar att 90 % löntagarna bara skulle behöva betala ca 30 % av inkoms-

av ten i direkt skatt, dvs endast kommunalskatt. Häri ligger en politisk, om än inte formbunden, spärr mot kommunalskattehöjningar, medan däremot statliga bidrag till kommunerna inte berörs lika direkt av just den begränsningen.

De restriktioner för användning av olika skattetyper som kan

följa av ett EG-medlemskap berör närmast skatter på rörligt kapital

och skatter på konsumtion, särskilt mervärdesskatten som kan behöva sänkas för att inte orsaka störningar i gränshandeln.

Den utmaning kommunerna och landstingen står inför när de egna skatterna inte kan höjas och statens finanser inte medger höjningar av statsbidragen, är att öka produktiviteten i verksamheten. Finansiella tillskott kan de i begränsad utsträckning få genom större andel avgiftsfinansiering, men framförallt genom allmän tillväxt i samhällsekonomin så att skattebaserna ökar.

Med de givna begränsningarna, och en prognos om att staten även i framtiden kommer att kontrollera kommunernas finanser, är det ändå min uppfattning att det är viktigt att slå vakt om beskattningsrätten. Den ansvarar för en verksamhet bör ha det

som fulla ansvaret, också det finansiella. Och den som har det finansiella ansvaret bör ha rimliga möjligheter att överblicka sin finansieringssituation en viss tid framåt. För dessa syften är beskattningsrätten bättre än ett alternativ med ospecificerade statsbidrag som annars framstår alternativ lösning.

som en

Ett viktigt argument för kommunal beskattningsrätt som ligger

delvis vid sidan av de ekonomiskt rationella motiven gäller medborgarinflytandet; meningsfull framåtsyftande valhandling för-

en utsätter att partiernas ekonomiska alternativ är kända, och ett meningsfullt ansvarsutkrävande att fögderiets gränser är någorlun-

da tydliga.

De ekonomiska och finansiella konsekvenserna av de presenterade framtidsmodellerna är totalt sett knappast dramatiska eftersom de alla rör sig om omfördelning av ansvar inom en given totalram. Ändå väcks givetvis del frågor måste hanteras.

en som

6 Ekonomi och finansiering

Med omfördelning av uppgifter och ansvar följer nya förutsätt-

ningar att välja och prioritera eftersom olika ekonomiska anspråk ställs mot varandra på ett nytt sätt. Förändringar i områdesavgränsningarna mellan olika huvudmän är störst i alternativet regionalt folkstyre, med dess från staten övertagna ansvar för väsentliga

delar av den högre utbildningen och forskningen, trafikinvestering-

arna, kulturen, miljövården och det regionalpolitiskt motiverade

stödet till näringslivet. Om samtidigt sjukvården till stor del skulle

komma att föras till annan huvudman bildas en helt ny gruppering

av uppgifter som dels skiljs ut från andra samhällsuppgifter, dels

inbördes skall konkurrera tilldelning Även i de

om av resurser.

andra alternativen lyfts de regionala utvecklingsfrågorna fram, om

än inte lika långtgående. Den sannolika innebörden är att de därigenom kommer att prioriteras relativt sett högre än idag, vilket skulle ligga i linje med ett önskemål om en förskjutning av resursfördelningen mot investeringar i infrastruktur med sikte på hållbar

utveckling. En långtgående överflyttning av nu nationalstatligt finansierings-

ansvar till självständiga regioner skulle mycket grovt kunna uppskattas gälla drygt hälften av kostnaderna för den högre utbildningen och forskningen, knappt hälften av kostnaderna för investeringar och underhåll av vägar och järnvägar, ca hälften av kulturutgifterna och merparten av kostnaderna för miljövård och

regional samhällsplanering. Av skäl som berörts tidigare bör regionalpolitiska och sysselsättningspolitiska stöd till näringslivet fortsatt

finansieras och till en del regleras av staten även om beslutsrätten i

enskilda fall delegeras till regionala organ. Sammantaget betyder

detta i mycket runda tal att 15 20 miljarder kronor skulle behöva

växlas från statlig till kommunal finansiering, utgående från nuvarande kostnadsbild. Det samlade åtagandet i dessa delar ligger då nära vad som skulle kunna betalas med en generell fastighetsskatt på alla taxerade fastigheter med ca 1-1,25 %, eller med en höjd kommunal utdebitering med ca 250 300 kronor per skattekrona.

-

Flera utredningar, däribland Storstadsutredningen, Produktivitetsdelegationen och den senaste Långtidsutredningen, har angett vä-

sentligt större framtida investeringsbehov i infrastruktur än vad som för närvarande satsas. Till ett regionalt finansieringsansvar, om det Vägvalet görs, kommer vissa uppgifter som redan idag är kommunalt finansierade, liksom ambitionshöjningar eller nya egeniniti-

erade åtaganden, tex marknadsföringsinsatser internationellt. Till frågan om regional beskattningsrätt, vilken skulle kunna

tilldelas såväl en direkt som en indirekt vald församling, hör också

frågan om antalet beskattningsnivåer kan tänkas påverka totalt

offentligt utgifts- och skattetryck. Björn Hårsman behandlar frå-

Regionutredningen. SOU 199263

gan i sitt bidrag till detta betänkandes Bilaga Med stöd av data från flera länder avvisar han den annars rimliga hypotesen att

många beskattningsnivåer också skulle betyda stora utgifter och sammanlagt höga skatter. Han finner inga empiriska belägg för det.

Svenska erfarenheter är få. Å sidan ligger utgifts- och skatte-

ena nivåerna i de landstingsfria kommunerna Gotland, Göteborg och Malmö nära riksgenomsnittet bortsett från att Gotland har en mycket hög kyrklig utdebitering, vilket indikerar att antalet skattenivåer i fall inte har någon avgörande betydelse. Å andra

vart sidan innebar den nya beskattningsnivå som för något år sedan infördes i den kyrkokommunala strukturen stiften att ambitionsnivå och total kyrklig utdebitering omedelbart ökade.

Frågan om utgiftseffekten av antalet beskattningsnivåer är svår

och jag har ingen färdig slutsats. Jämförelser med andra länder måste ta hänsyn till en mängd sidoaspekter som t ex vilka skattety-

per som används, hur beskattningsrätten lagregleras m m. Om det

bedöms ligga finanspolitiska risker i att många nivåer tar upp skatt för delvis samma ändamål, bör situationen ändå kunna hanteras genom att staten under alla omständigheter besitter makten att slutligt korrigera och styra. Det är inte säkert att möjligheten till ingrepp i kommunernas finanser är ett sämre finanspolitiskt instrument än förhandlingar om enskilda anslag i statens egen budget.

Som jag anfört kan det initialt vara svårt att skatteväxla mellan stat och kommun eftersom det uppstår en mängd fördelningseffek-

ter vid sidan av den rena finansieringsförändringen. När växlingen

väl är gjord inträder på sätt och vis en motsatt situation. Om lokal

och regional beskattning sker efter samma principer blir det då nämligen möjligt för kommuner och region att växla finansieringsansvar utan ingrepp i det grundläggande skattesystemet. En sådan

möjlighet kan vara till särskild fördel om regionerna är varandra olika när det gäller storlek, antal ingående kommuner etc. Olika

lokala förutsättningar bör då kunna få slå igenom i uppgiftsför-

delningen mellan nivåerna.

Sammanfattningsvis kan sägas att de i föregående kapitel presen-

terade modellerna ställer olika krav på fördjupad diskussion om ekonomi och finansiering, även om staten under alla omständigheter förutsätts behålla det övergripande ansvaret för samhällsekonomi och offentliga finanser. Som finansieringsmetod för investeringar i infrastruktur bör övervägas att använda beskattning av

mark eller fastigheter, inklusive industrifastigheter.

En politisk och administrativ

ny karta

7.1 Behövs

en ny länsindelning

Så här långt har diskussionerna i betänkandet i huvudsak berört

kompetensfördelningen mellan statliga och kommunala

organ -

lokala eller regionala. Av min modellpresentation framgår att jag, vid

mina överväganden rörande vilka uppgifter kan anförtros olika som huvudmän och förvaltningar, utgått ifrån att modellerna i första hand förutsatts tilllämpade i större regioner än de flesta dagens län. av Jag skall också enligt direktiven bedöma i vilken utsträckning de

föreslagna alternativen, eller utvecklingen i övrigt, motiverar

en

översyn av länsindelningen. Av redovisningen i kapitel 1 angående bakgrunden till utredningsuppgiften, och redogörelsen i kapitel

av

2 angående aktuella indelningstrender, framgår sådan analys

att en framstår angelägen. Samtidigt är den svår och resurskrävande som att genomföra.

Förändringar i länsindelningen som är genomgripande får stora

konsekvenser såväl inom den offentliga sektorn för olika aktösom rer som på ett eller annat sätt är beroende av hur administrationen

på regional nivå är utformad. Näringslivet, intresseorganisationer

av olika slag, de politiska partierna och andra folkrörelser är exempel på grupper som i stor utsträckning etablerat kontakter eller anpassat sin organisation till den ordning gäller i dag och i som som allt väsentligt legat fast i än trehundra år. mer Det krävs, med mitt sätt att utomordentligt starka skäl för att se, mot denna bakgrund genomföra radikal förändring landets en av länsindelning. Även den studie jag låtit utföra i

om som Västsverige

av länens kulturella förankring, och den studie genomförts som av Sven B. Ek för denna utrednings räkning och presenteras i som Bilaga visar att de ännu äldre landskapen fortfarande är bättre förankrade bland medborgarna än Axel Oxienstiernas län från 1600-talet, så är det ändå uppenbart att länen utgör konstanter i tillvaron som har ett stort och bestående värde. Samtidigt som detta är sagt är det uppenbart att det finns argument för att på allvar pröva länsindelningen inte trots allt om behöver en översyn. I en del landet Västsverige är detta så av - -

uppenbart att regeringen samtidigt som Regionutredningen till-

sattes uppdrog åt mig att efter kontakter med företrädare för Västsverige bl a överväga en ny länsindelning i den delen landet. I av

Hegionutredningen. SOU 199263

Skåne har de politiska företrädarna för kommuner och landsting aktualiserat sammanslagning av länen eller i varje fall en gemenen beslutande församling för gemensamma frågor i landskapet sam Skåne. Också i några andra län spirar diskussion av liknande en slag i varje fall enskilda kommuners länstillhörighet. Jag har om tex mottagit skrivelse från Västerviks kommun med förslag att en kommunen i anslutning till en eventuell översyn av länsindelningen överförs från Kalmar till Östergötlands län. Av den analys av

regionindelningen Roger Henning och Ingrid Liljenäs genom-

som fört för min räkning, och presenteras i Bilaga framgår att som den existerande länsindelningen knappast alls har något samband med dagens funktionella regioner. Människor och företag sam-

spelar, också anförts i kapitel i mycket hög grad över

som

länsgränsema. Den ökande rörligheten har skapat nya funktionella regioner. Också utvecklingen inom den offentliga förvaltningen pekar på att länsindelningen får allt mindre betydelse så som den

en är utformad idag. Det finns mot denna bakgrund anledning att göra sådan en

bedömning länsindelningen direktiven efterlyser, även bort-

av som

sett från utredningens huvuduppgift att belysa olika alternativa utvecklingar den politiska och administrativa beslutsordningen

av

på regional nivå.

Från administrativa områden till planeringsregioner

En första utgångspunkt kan de förändrade krav på länsindelvara ningen skapas att länen inte längre i första hand skall ses som av administrativa enheter inom den statliga administrationen utan som också och kanske i första hand områden för samhällsplanering. som

Det ställs på dagens och morgondagens regioner krav på att de

tillräcklig storlek och så geografiskt arrenderade att de ska vara av utgör näringsgeografiskt naturliga områden. Detta krav blir särskilt tydligt i alternativet med ett regionalt folkstyre där ansvaret för viktiga utvecklingsbetingelser lämnas över till förtroendevalda med ett politiskt inför regionens invånare. Men även med ett ansvar bibehållet statligt för dessa frågor pekar rationella skäl och ansvar effektivitetskrav på vikten av överblick och att planeringsaktiviteter omfattar områden är rationellt arronderade. Det är inte som minst detta argument varit av betydelse för uppdraget att som

utarbeta ett förslag till ordning i Västsverige. Flera av de

en ny

utvecklingstendenser redovisades i kapitel 2 kan i själva verket

som utslag att dagens län inte längre svarar mot vad som ses som av

framstår näringsgeografiskt naturliga områden. Jag tänker på

som det alltmer utvecklade samarbetet på politisk nivå mellan företrädare för olika landsting, näringslivets intresse för större områden

7 En ny karta

vid omorganisationer och de kontakter som jag har haft under arbetets gång med företrädare för organisationslivet vilka pekat på behovet av större områden att verka inom.

Nya myndighetsindelningar

En andra utgångspunkt kan vara den utveckling som skett under senare år av olika administrativa indelningar som tillämpas inom olika myndigheter och affärsverk. En aktuell bild av Sveriges administrativa karta redovisas i Bilaga Kartboken.

Den bild som framträder är entydig i ett avseende. När olika statliga organ som ett resultat av moderna styrningsfilosofier, som målstyrning och resultatanalys, får frihet att utforma sin regionala organisation efter vad som från den enskilda myndighetens utgångspunkt är rationellt väljer man i allt större utsträckning större områden än dagens län. Detta får som framhållits till effekt att länsindelningen snabbt förlorar sin relevans som sammanhållen indelning för den statliga sektorn. Detta illustreras av iakttagelsen

att drygt 40 statliga myndigheter har regionindelningar som avviker

från länen i den meningen att de har fler eller färre regioner än 24.

Det bör påpekas att detta inte i och för sig kan ses som ett tecken på att den regionala nivå tillmäts allt större intresse. Det kan i en del fall snarare ses som ett resultat av myndigheternas strävan att decentralisera så mycket som möjligt till den lokala nivån, vilket i sin tur leder till att arbetsuppgifterna på regional nivå inte bär upp

lika finfördelad organisation som tidigare. I andra fall, som en trafikverken, är emellertid de nya indelningarna också ett uttryck

för behovet att planera och prioritera mer övergripande än tidigare.

Kartboken ger inte samma entydiga bild av hur en alternativ indelning bör se ut. De kriterier som olika myndigheter, men också

organisationer vid sidan av den offentliga sektorn, väljer att tillämpa

ger olika resultat beroende på verksamhetens karaktär. Om man lägger de olika kartorna över varandra framträder ett svårtolkat

mönster knappast låter sig sammanfattas i en entydig kartbildf

som

1Av Kartbokens sammanfattning framgår dock att vissa kombinationer av län

är vanliga. Det gäller

Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland, Jämtland, Kopparberg och

Gävleborg som bildar gemensam region i fem av 32 studerade organisationer.

5. Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland som bildar ge-

mensam region i sex fall.

Orebro, Västmanland, Södermanland, Värmland, Uppsala och Koppar-

berg som bildar gemensam region i sex fall.

Alvsborg, Skaraborg, Värmland, Jönköping, Ostergötland och Göteborg

och Bohus som bildar gemensam region i sex fall.

4. Malmöhus, Kristianstad, Blekinge, Kalmar, Kronoberg, Jönköping och

Gotland som bildar gemensam region i elva fall.

Regionutredningen. SOU 199263En ny karta

Samarbete på regional nivå En tredje utgångspunkt kan vara de spontana samverkansaktivite-

ter som utgör en av anledningarna till hela utredningsarbetet. Som

framhållits ovan har de politiska företrädarna för kommuner och

landsting tagit initiativ till samarbetsorgan av olika slag i olika delar

av landet, alldeles oberoende av dagens administrativa indelningar och utan större respekt för vad som traditionellt ansetts höra till

olika organs arbetsuppgifter.

En viktig drivkraft för dessa aktiviteter har varit de förväntningar eller farhågor som många känner inför det svenska närmandet till EG och den ökade konkurrens om utvecklingsresurser och framtidsmöjligheter som detta antas skapa. En annan drivkraft har varit

den ökade medvetenheten om infrastrukturinvesteringamas stora

betydelse för en fortsatt uthållig ekonomisk tillväxt, särskilt inom trafikområdet. En lokal mobilisering i dessa frågor måste ske i nära samverkan mellan företrädare för flera kommuner och i många fall

också mellan flera landsting. Av redogörelsen i kapitel 2 framgår

att detta samarbete mellan kommuner och landsting i dag är omfattande och i snabb utveckling.

Modellemas krav på uppgiftsfördelning

En fjärde utgångspunkt kan vara att utgå från de krav på befolkningsunderlag m m som kan härledas ur de olika modeller som skisserats tidigare.

Av det föregående har framgått att alla modellerna utgår från nationalstatens suveränitet och kan ses som en tillämpning av den

kommunala självstyrelsens princip. Samtidigt är det uppenbart att

en indelning av landet i ett litet antal mycket stora regioner får andra konsekvenser för samspelet mellan den nationella nivån och

den regionala än en indelning som endast marginellt skiljer sig från

dagens 24 län.

Med färre och större regioner kan, som anförts, fler och tyngre

uppgifter decentraliseras till den regionala nivån. Decentralisering-

blir då kraftfull geografisk spridning beslutsbeen men som av

fogenheter inte särskilt långtgående. Med flera geografiskt och befolkningsmässigt mindre regioner blir decentraliseringen mer

långtgående men inte lika innehållsrik.

Stora regioner med betydande egna resurser och en bred kompetens kan i kraft av sin politiska auktoritet utvecklas till självständiga

organisationer som slår vakt om en betydande egen självständighet

gentemot statsmakterna. Detta kan i praktiken leda till ett faktiskt om formellt federalt system. En sådan utveckling mot federalism

7 En ny karta

är inte förenlig med utgångspunkterna för utredningens arbete och

måste därför förkastas.

Samtidigt kräver särskilt det regionala folkstyrelsealternativet,

som framgått ovan, för att motivera direkta val av ledamöterna i

fullmäktigeförsamlingen, att uppgifterna är så viktiga för med-

borgarna att dessa inte endast deltar i valet utan också är så väl informerade om de olika partiernas ståndpunkter att de kan göra ett rationellt partival. Det kan ifrågasättas om det är möjligt att decentralisera tillräckligt viktiga frågor till län av den storlek och arrondering som vi har i dag.

7.2¶En alternativ

geografisk indelning

Även jag inte har underlag för något och

om att belägga nödvändigt

självklart samband mellan de tidigare diskuterade kompetensför-

ändringarna och länsindelningen, pekar det ovan sagda på det samspel som ändå finns mellan frågan landets indelning i regio-

om

ner och ifrågasätta förändringar i kompetensfördelningen. Resulta-

tet av en samlad bedömning tenderar att bli olika beroende av om

regionindelningen eller kompetensförändringarna läggs till grund

för analysen.

Jag har i utredningsarbetet därvid valt att utgå från kompetens-

förändringarna och sett indelningsfrågan som en andrahandsuppgift. Förutom det självklara kravet att prioritera inom begränsade

tidsmässiga resurser, motiveras detta av att jag anser de demokratiska och organisatoriska frågor som aktualiseras vid övervägan-

den om kompetensfördelningen vara mer grundläggande för utvecklingen av den svenska folkstyrelsen än frågan om landets geografiska indelning. Det framstår som naturligt att regeringen och

riksdagen först tar ställning till vem som skall ha makten över de

viktiga framtidsfrågorna, för att därefter avgöra hur de geografiska

områden skall utformas inom vilka olika aktörer skall utöva sina befogenheter.

Samtidigt som detta är sagt, framstår det som uppenbart av det material som redovisas i denna utredning, och får en tydlig

som belysning i Kartboken, att dagens län har olika förutsättningar som områden för rationell samhällsplanering. De områden Axel

en som Oxienstierna utformade för 358 år sedan saknar i allt för stor utsträckning anknytning till de naturliga områden inom vilka kommunikationsströmmar rör sig och ekonomiska aktiviteter bedrivs. De är också resursmässigt mycket ojämnt utrustade, vilket med stor sannolikhet skulle kräva betydande statliga inkomstöverföringar

Regionutredningen. SOU 199263

för att ge någorlunda rättvisa betingelser för ett självständigt an-

svarstagande för den typ uppgifter som i de olika modellerna

av förutsätts ligga på den regionala nivån.

Slutsatsen av de iakttagelser som gjorts under arbetets gång är därför att samtliga alternativ för en framtida kompetensfördelning på regional nivå i första hand bör diskuteras i en ny och annorlunda indelning av landet i regioner eller län. En mot bakgrund av ovanstående iakttagelser naturlig utgångspunkt i arbetet med en sådan alternativ indelning är att den bör bygga på större och färre regioner. Men inte så få eller så stora att grundläggande förutsättningar för sammanhållen nationell politik kommer i fara. Det måste

en också självklar utgångspunkt att de nya regionerna är

vara en

naturliga underlag för en politik och planering för uthållig

som utveckling, vilket framstår som huvudsyftet med en reform.

Även med dessa förutsättningar finns många alternativa tillvägagångssätt vid arbetet med att konstruera sådan alternativ in-

en delning. Jag har i den samtidigt genomförda studien av länsindel-

ningen i Västsverige ingående analyserat dagens länsindelning i den

delen av landet; studerat samarbetsmönster, pendlingsströmmar,

befolkningsutveckling, befintlig samhällsservice osv i de berörda

länen. Jag har också låtit Statskontoret studera verksamheten vid dagens länsstyrelser och bedöma konsekvenserna av att slå samman de fyra länen till ett stort västsvenskt län.

Den västsvenska utredningen kan fallstudie som

ses som en belyser vilken typ av överväganden som måste till för att komma

fram till någorlunda välgrundad uppfattning hur ett alterna-

en om tiv till dagens länsindelning bör se ut. Det har inte varit möjligt för mig att under den förkortade tid som stått till förfogande för

arbetet både analysera kompetensfördelningen på regional nivå och samtidigt genomlysa de regionalekonomiska frågeställningarna

så ingående för hela landet.

Att förbereda en förändring av länsindelningen är en process

måste förankras bland de berörda i kommuner och landsting. som Om det dessutom är så, som det är i ett par av de alternativa modeller diskuterats ovan, att den nya indelningen skall ligga

som

till grund fortlöpande demokratisk beslutsprocess kring vikti-

för en

framtidsfrågor, är det ytterligare angeläget att de områden som

ga slutligen utformas känns naturliga inte bara från ett statligt utredarperspektiv utan också för de förtroendevalda företrädare för medborgarna som får ansvaret att föra reformverket vidare.

En ekonomisk, geografisk och kulturell studie av det slag som jag genomfört i Västsverige, men omfattande landet som helhet, bör därför kompletteras av överläggningar med företrädare för olika delar av landet, innan ett förslag presenteras som underlag för en

7 En ny karta

samlad bedömning av hur den framtida indelningen bör se ut. mer

Mitt intryck av den nu genomförda utredningsetappen är att

förutsättningarna för att redan nu utforma en sådan skiss för indelningen av hela landet varierar väsentligt om man utgår ifrån att den åtminstone i någon mån skall ha anknytning till regionala politiska processer.

I Västsverige har man förmodligen hunnit längst i detta avseende. De politiska partierna är i stort sett eniga om en västsvensk region bestående av Hallands, Göteborgs- och Bohus, Älvsborgs samt Skaraborgs län, även om viss diskussion finns om Halland och därtill i någon mån Värmlands tillhörighet. Partierna i Västsve-

om rige har också på det hela taget en gemensam bild av hur man vill utforma en organisation för att driva regionens utvecklingsfrågor.

Även i Skåne finns klar politisk vilja till skånsk enhet, i

en en första hand genom bildandet av någon form av politiskt valt organ för Skånes utveckling. Landstingen i Malmöhus och Kristianstads län har tillsammans med Malmö stad och kommunernas länsförbund i skrivelse till regeringen begärt att få till stånd försöksverksamhet rörande dessa frågor.

I Mälardalen finns en växande samverkan baserad på en politisk process under utveckling. Den har nu även i organisatoriskt avseende fått fastare former genom bildandet av Mälardalsrådet. Samtidigt finns områden kring Mälardalens kärna som knackar på dörren, men på det hela taget kan Mälardalsregionen i dag placeras på kartan utan större problem.

Sydostlandet är ett exempel där ett samarbete byggs utifrån

upp gemensamma intressen i flera län, klarast manifesterat genom arbetet med att i regionen stärka den högre utbildningen och forskningen. Men även på flera andra håll i landet pågår aktiviteter, mer eller mindre fast formerade, som grundas på behovet att hantera vissa frågor över större geografiska områden.

Ett förslag till indelning av landet i regioner skulle i dag behöva göras med reservationen att väven är olika stark i olika delar av landet. I storstadsregionerna synes väven redan vara hållbar. I andra delar av landet är nätverken svagare, även om man på flera håll kan se hur en regionindelning är på väg att växa fram baserad på olika samverkansprocesser. Det finns också områden t ex i norra Sverige, där varje förslag om en ny regionindelning i dag skulle väcka häftiga reaktioner.

Regionutredningen. SOU 199263

7.3 alternativa kartskisser

Några

Även jag saknar det fullständiga underlaget för leda det i

om att

bevis, har jag under utredningsarbetet blivit övertygad om att en fortsatt fördjupad analys av regionindelningen kommer att resultera i ett förslag till indelning av landet i 8-12 regioner.

Av betydelse för denna uppfattning har varit inte bara de spontana samverkansprocesser som växer fram runt om i landet och

utvecklingen av olika myndigheters regionindelningar. Den avgörande anledningen är det behov som finns av näringsgeograñskt naturliga regioner, med var för sig tillräckliga resurser för att kunna ta ett självständigt politiskt ansvar inom regionen för den egna

framtida utvecklingen. Inte minst från demokratiska utgångspunk-

ter är det nödvändigt att i varje fall det regionala folkstyrelsealter-

nativet blir så kompetensmässigt kraftfullt att arbetet förmår

engagera partiernas ledande företrädare i regionen samt skapar ett

underlag för livskraftiga politiska processer och därmed ett stort intresse från medborgamasväljarnas sida.

Men jag anser inte att jag har tillräckligt underlag för att presen-

tera ett förslag till regionindelning. Det utredningsmaterial som jag presenterar måste kompletteras på det sätt jag angivit innan frågan

är mogen för en diskussion av indelningen i detalj. För att ändå bidra till den diskussionen, och samtidigt ge en bild av den ungefärliga karaktären av de områden inom vilka de framtida utvecklingsfrågorna skulle kunna komma att hanteras av starka lands-

hövdingar på statens uppdrag eller av framträdande politiker med mandat från regionens invånare redovisas i det följande tre alter-

nativa skisser vilka var för sig är tänkbara som underlag och ut-

gångspunkt för ett vidare utredningsarbete.

Jag har valt att lämna endast ytterst begränsade kommentarer till skissema. Detta motiveras av att de är just illustrationer och inte förslag från min sida. Jag vill gång erinra den dynamik

än en om som finns på detta område i dag. En bedömning olika alternativa

av indelningar måste därför göras under hänsyn till vilka framtida

förändringar i förutsättningar t ex för näringslivet som vi ser fram-

för oss. Det är viktigt att inte enbart lita till backspegeln som

analysinstrument i dessa frågor. Som ett exempel på hur olika framtidsbedömningar kan göras, i

samarbete med de berörda, kan den sydöstra delen av Sverige tas fram. I den första kartskissen har Blekinge, Kronobergs och Kalmar län bildat en ny sydostregion. Detta alternativ tar fasta på det samarbete som nu växer fram mellan dessa tre län. Det utgår från en optimistisk bedömning av den framtida ekonomiska utveck-

lingen i Baltikum och Centraleuropa, främst östra Tyskland och

7 En ny karta

Polen, och från framtidsbedömning i vilken Östersjön i den

en nya

Hansans perspektiv utvecklas till tillväxtregion i Nordeuropa.

en

I ett sådant perspektiv framstår framtidsförutsättningarna

för en på detta sätt arronderad region goda, inte minst därför att den

som inte är belastad med en infrastruktur från 1900-talet, i ett

som 2000-talsperspektiv kan komma att framstå som föråldrad. Det

som

i dag framstår svagheter och brister i regionens förutsättningar

som

kan i detta perspektiv möjligen något paradoxalt framstå med posi-

tiva förtecken inför framtiden.

Om man däremot utgår från dagens verklighet och har mindre

en

optimistisk bild av den sannolika utvecklingen i Centraleuropa, det

tidigare Sovjetunionen och möjligheterna för östra delarna Tysk-

av land att snabbt komma ifatt resten Västeuropa, kommer

av man sannolikt fram till att utgångsläget inte är tillräckligt bra i dessa tre län för att de skall få rättvisa möjligheter till utveckling, de

om självständigt och med begränsat stöd från staten skall forma sin

framtid. Med framtidsförutsättningar detta slag skulle det ligga

av närmare till hands att föreslå större Skåneregion, där den tillväxt

en som kan förväntas i framförallt Öresundsregionen också får tjäna som dragkraft för Blekinge men kanske också för delar Krono-

av berg och i varje fall den södra delen av Hallands län, dvs den indelning som redovisas i den andra kartskissen.

Andra exempel på att den, i kartfigur skisserade indelningen

inte är invändningsfri, och att det kan svårt att utan för-

vara en djupad diskussion komma fram till bra lösning, gäller området i

en Bergslagen samt Örebro och Värmlands län, där olika

lösningar

kan framstå som lika naturliga vid ett studium normalt be-

av

tydelsefylla näringsgeografiska förhållanden.

Skissen i figur 1 bygger på betoning ekonomisk bärkraft

en av och målsättningen att en region bör ha minst 500 000 invånare.

ca Samarbetssträvandena i Västsverige, Skåne, Sydostlandet och Mälardalen har bildat utgångspunkt, varefter indelningen i övrigt fått anpassa sig till detta med den ytterligare förutsättningen att hela län

utgjort byggklotsar.

I figur 2 har avsteg gjorts i Sverige från kravet på minsta

norra invånarantal med hänsyn till de stora geografiska ytorna och de stora avstånden. I södra Sverige visas hur ett avsteg från nuvarande länsgränser skulle kunna bidra till näringsgeografiskt bättre gräns-

dragningar och jämnare befolkningsfördelning, utan anspråk på att

de valda avvikelserna är de bästa. I det fortsatta arbetet med

en

indelningsreform bör kommuner användas slutliga byggklot-

som sar.

Figur 3 tar sin utgångspunkt i nuvarande indelningar för stora företag och näringslivsorganisationer, högskolorna, trafikverken

Regionutredningen. SOU 199263

samt regionsjukvården, utan att vara helt identisk med någon av dem. Den bygger på en föreställning om att bärkraftiga regioner skall så starka att ansvaret för de tyngsta samhälleliga funktio-

vara

inklusive stor del av infrastrukturen, skall kunna fullgönerna, en

ras regionalt i stort sett utan statliga mellanregionala utjämningsin-

I skissen har Stockholms län med sina 1,6 miljoner invånare satser. trots Mälardalssamarbetet behållits en avskild huvudstads-

som region.

8¶Slutomdöme och

vägval

Utredningsuppgiften

Som uppgiften är definierad i regeringens direktiv, har jag inte haft till uppgift att utarbeta och rekommendera särskild ordning för

en den framtida kompetensfördelningen på regional nivå mellan statliga och kommunala organ. En sådan uppgift kräver politiska ställ-

ningstaganden av principiell betydelse, som det måste ankomma på regeringen och den fortsatta parlamentariska beredningen att han-

tera.

Min uppgift har i stället varit att analysera den utveckling

som

skett inom för regionernas utveckling väsentliga samhällssektorer,

samt med ledning av det skissera alternativa utvecklingslinjer. Jag har också haft till uppgift att bedöma i vilken utsträckning de olika alternativen motiverar översyn landets indelning i län eller

en av

andra regionala områdesbildningar.

8.2 Ett

avgörande vägval

Vi har i Sverige sedan lång tid tillbaka utvecklat dualistisk

en

förvaltningsfilosofi där arbetsuppgifterna delas mellan staten och kommunerna, representerade landstingskommuner och primär-

av kommuner. Uppgifter har flyttats mellan dessa i olika rikt-

organ

ningar. Under senare årtionden har tyngdpunkten legat i

en succes-

siv överflyttning av serviceproducerande uppgifter till de kommu-

nala organen. Den offentliga sektorns tillväxt i vårt land är i stor

utsträckning den kommunala självstyrelsens historia.

Det ligger med detta synsätt ingen stor dramatik i att på nytt

nu

överväga den förvaltningspolitiska hemvisten för olika uppgifter.

Vare sig statsmakterna väljer den statliga eller den kommunala vägen befinner de sig i välkänd terräng. Det går att argumentera för båda alternativen och därvid ta stöd i svensk förvaltningspolitisk tradition.

Samtidigt som detta är sagt, bör det noteras att de uppgifter

som jag har koncentrerat mitt intresse på har karaktär än de

en annan serviceuppgifter som dominerar på de kommunala nivåerna i dag.

Regionutredningen. SOU 199263

Sammantaget handlar de makten över framtiden i de olika

om bygder berörs eventuella förändringar. Därmed blir upp-

som av

giften något väsentligt mer än att från praktiska utgångspunkter

fördela verksamhetsansvar för den service under alla om-

som ständigheter måste handhas av någon.

Uppgiften att välja väg handlar också om hur det svenska demokratiska systemet skall utvecklas, på vilken nivå i landet som avgörande beslut stor ideologisk tyngd skall fattas och hur ett

av

inslag nationsövergripande sammanhållning och solidaritet skall

av utformas, i framtid när de svenska politiska partierna fått ytter-

en ligare den europeiska att bevaka och utnyttja.

en arena - -

Sedd i detta perspektiv är uppgiften att välja väg genomgripande

och kan nästan framstå ödesmättad. Inte minst om hänsyn

som också tas till behovet att definiera nya geografiska områden för

av dessa viktiga framtidsbeslut, framstår uppgiften för den parlamentariska beredning skall ta vid och fullfölja det utredningsarbete

som

jag haft ansvaret för stor och avgörande. Till denna slutsats som bidrar också den snabba utvecklingen i vår omvärld, som gör att framtidsbedömningar är svårare att göra än vad vi kanske är vana vid från perioder med mindre dramatiska förändringar.

Jag har trogen mina direktiv valt att förhålla mig neutral till de olika alternativ redovisats. Samtliga alternativ är utformade

som enligt de tre kriterier redovisas i kapitel vilket vill säga att de

som

bygger på subsidiaritet grundhållning, att de är möjliga att

som utveckla vidare för sig utan principiella förändringar samt att de

var är möjliga att känna igen för dem under senare år deltagit i

som debatten den regionala nivån i den svenska folkstyrelsen.

om

Det har samtidigt varit min ambition att inte gräva nya diken mellan dem i debatten förordat länsdemokrati och dem som

som argumenterar för att landstingen tvärtom bör avvecklas. Med det synsätt ligger till grund för och modeller i min

som resonemang

utredning finnns ingen avgörande ideologisk eller i övrigt principell

skillnad mellan de två kommunala alternativen. Tvärtom tenderar de att konvergera vid diskussion om hur behovet av samordning

en och överblick bör lösas inom regionerna. Det indirekt valda kommunal- eller regionförbundet i den kommunala samverkansmodellen har i allt väsentligt uppgifter som det direktvalda region-

samma

fullmäktige i den regionala folkstyrelsemodellen.

Dessa två alternativ skiljer sig dock sinsemellan i två avseenden

kan framstå mycket betydelsefulla valsätt och finanssom som iering. Skillnaden bör ändå inte överdrivas. Både det direkt valda och det indirekt valda organet har sin demokratiska legitimitet grundad i valmanskåren inom den region vars frågor de har ansvaret för. Och finansieringen måste i båda alternativen bli en

8 Slutomdöme vägval -

kombination av uttaxering inom regionen och från staten överförda

resurser. I själva verket ligger de två alternativen så nära varandra att det är möjligt att se den indirekt valda beslutande församlingen i regionförbundet som ett steg på vägen från dagens ordning till ett direktvalt regionalt fullmäktige. Den särlösning presenteras i som

Västsverigeutredningen har som utgångspunkt det intresse

som finns i Västsverige att ta ett eget större för den regionala ansvar

utvecklingen, alldeles oavsett hur den parlamentariska beredning-

en väljer att arbeta vidare. Det har förutsatts att den fullmäktigeförsamling som skall utöva beslutanderätten i det västsvenska regionförbundet i framtid utvecklingen går åt detta håll en - om utan administrativa förändringar i övrigt både skall kunna och ges åta sig flera arbetsuppgifter, och dessutom kunna övergå till att utses i direkta val. Principiellt, och sannolikt också praktiskt, är det andra vägval som kan göras större, nämligen valet mellan att å sidan - ena fullfölja och ytterligare utveckla den statliga samordnade länsförvaltningen och å andra sidan välja något de två kommunala av alternativen. Dels innebär ett val något de kommunala alterav av nativen för den statliga sektorns del, att den målkonflikt finns som mellan å ena sidan sektororganens strävan att finna regiona- - egna la indelningar och å andra sidan strävan att samordna viktiga stat-

liga planeringsinsatser på länsstyrelsen sannolikt avgörs till

sektororganens fördel. Dels begränsas med detta alternativ statsmakternas möjligheter att styra den regionala utvecklingen till lag-

stiftning och finansiering samt tillfälliga insatser det slag

av som skett tex i samband med storstadsförhandlingarna rörande trafiken. Samtidigt tenderar också det statliga alternativet att konvergera mot den kommunala samverkansmodellen i det fall den inte senare

kompletteras med ett regionalt kommunalförbund för övergripan-

de överblick och samordning. Genom att staten via länsstyrelsen i så fall förutsätts behålla ansvaret för samordning och regional överblick skiljer sig då alternativet med kommuner i samverkan från det renodlat statliga alternativet främst att landstingen förutgenom sätts avskaffade i kommunmodellen. Ett resonemang på detta sätt tydlig antydan att det ger en om

finns kombinationsmöjligheter mellan de tre principmodeller

som skisserats i det föregående. Ett val mellan de olika handlingsalternativen bör rent logiskt först gälla frågan de regionala om framtidsfrågorna bör kanaliseras den statliga eller den komgenom munala demokratin. Om valet faller på den statliga sektorn återstår därefter att ta ställning till landstingens framtida roll och uppgifter.

Regionutredningen. SOU 199263

För ett sådant ställningstagande måste frågan om sjukvårdens fi-

nansiering och administration bli avgörande. Den frågan hanteras

för närvarande i parlamentarisk utredning med uppgift att likt

en regionutredningen presentera olika alternativ.

Om valet däremot faller på den kommunala sektorn blir nästa fråga avgöra ansvaret för de regionala frågorna skall åvila

att om kommunerna i samverkan ett indirekt valt fullmäktige, eller

genom

frågorna bör anförtros särskild regional kommun i vilken om en väljarna direkt på valdagen får utse den beslutande församlingen.

Ett ställningstagande enligt den statliga vägen kan i och för sig göras omedelbart, under förutsättning att frågan betraktas som i

huvudsak inomstatlig omfördelning uppgifter mellan statliga

en av myndigheter. Men valet har större principiella konsekvenser än så.

För det politiskt-demokratiska systemet betyder Vägvalet i det stat-

liga alternativet att riksdagens och regeringens ansvar markeras framför politiskt valda på lokal och regional nivå. En inom-

organ

statlig omfördelning uppgifter i kombination med en reform av

av

regionindelningen betyder därtill att grundligare måste ge sig

man in i uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Sammantaget innebär detta att även ett vägval enligt det statliga alternativet, i och för sig mindre ingripande och komplicerat än de andra ur

genomförandesynpunkt, bör vila på uppfattningen att det är håll-

bart på överskådlig sikt. Smärre justeringar i arbetsfördelningen inom staten skall naturligtvis inte hindras under tiden som detta alternativ blir föremål för grundligare överväganden i bl a indel-

ningsfrågan.

Ett ställningstagande rörande den kommunala vägen kan göras i två steg. I det första steget kan ansvaret för de tunga regionala

framtidsfrågor där länsstyrelsen i dag har ett avgörande inflytande

flyttas till ett regionalt med kommunerna och landstingen

organ

valkorporationer. Därefter kan detta omvandlas till ett regiosom

nalt folkstyre med eller utan ansvar för sjukvårdens finansiering,

beroende vilken ställning man tar till den frågan i framtiden.

av

En komplikation i sammanhanget är naturligtvis att varje alter-

nativ saknar direktvald regional nivå torde kräva en ändring

som en

regeringsformen RF 17, i vilken stadgas att det i riket skall av

finnas både primärkommuner och landstingskommuner och att be-

slutanderätten i dessa skall utövas av valda församlingar.

Om frågan kompetensfördelningen är komplicerad, samtidigt

om

den många kombinationsmöjligheter underlättar

som rymmer som ett stegvis genomförande modell, framstår problemen med

av en ny

genomförandet svårare såvitt gäller regionindelningen. Som fram-

gått mina kommentarer i tidigare avsnitt har jag kommit till den

av

uppfattningen att dagens länsindelning inte är ändamålsenlig som

8 Slutomdöme vägval

-

underlag för en modern samhällsplanering. Skillnaderna i storlek och resurser mellan olika län är alltför stora, samtidigt som länen är

olämpligt arrenderade utifrån dagens ekonomiska förutsättningar.

Samtidigt innebär en reform som leder till ett färre antal län, i huvudsaklig överenstämmelse med de stiliserade indelningarna i

föregående kapitel, långtgående konsekvenser både för direkt be-

rörda länsstyrelser, kommuner och landsting och för indirekt berörda som näringslivet och de politiska partiernas länsorganisationer. Det kan sättas i fråga om det är praktiskt och politiskt möjligt

att vid och tidpunkt genomföra så genomgripande

en samma en reform, och samtidigt få den helhjärtade uppslutning regionalt och lokalt som är en förutsättning i varje fall för att de kommunala

alternativen skall fungera framgångsrikt i ett längre perspektiv. Även med sådan fördjupad beredning frågan jag uttalat

en av som mig för i det föregående kommer betydande konflikter att återstå för statsmakterna att slutligen lösa.

8.3 reform som alternativ

Stegvis

Vid en samlad bedömning av möjligheterna till genomförande,

ligger det nära till hands att väcka tanken på att avstå från en samlad reform rörande dessa frågor vid ett och samma tillfälle. Även det bryter mot vad vi är vid i samband med reformer

om vana av detta grundläggande slag kan övervägas en strategi där de lokalt

och regionalt verksamma politiska företrädarna för medborgarna

ges initiativet i den fortsatta processen, under förutsättning att statsmakterna har valt den kommunala vägen i det fortsatta arbetet med att reformera den regionala nivån i det svenska folkstyret.

Detta skulle kunna ske genom att ta fasta på de initiativ till samverkan som redan i dag växer fram som ett resultat av den politiska viljan att, oberoende av administrativa gränser och tradi-

tionell kompetensfördelning, ta ansvaret för regionens utveckling.

Enligt sådan strategi förklarar statsmakterna att de är beredda

en att kommunalisera de regionala framtidsfrågorna så som de är definierade i denna utredning eller på annat sätt på initiativ från de berörda kommunerna och landstingen. Ansvaret för de fortsatta initiativen överförs då på den kommunala sektorn.

Rent praktiskt innebär detta att staten då är beredd att på uppmaning från de berörda landsdelarna tillsätta en förhandlingsman

efter modell av Västsverigeutredningen, som får i uppgift att ge-

mensamt med berörda kommuner och landsting komma fram till ett lämpligt område för region och välja mellan de två

en ny huvudlinjerna i det kommunala alternativet. Den statliga förhand-

Regionutredningen. SOU 199263

lingsmannens uppgift blir inte minst att bevaka att valda lösningar

inte omöjliggör en utveckling i omkringliggande regioner.

En stegvis strategi av detta slag kan stärkas genom att statsmakterna efter modell från kommunindelningsreformen anvisar en

indelning av landet i preliminärt arronderade planeringsregioner, som programmatiskt bör ligga till utgångspunkt vid bedömningen

av olika regionala initiativ. De är sålunda inte avsedda att följas

slaviskt i en genomförandefas, utan ändringar bör vara möjliga som

ett resultat av dialogen med lokala företrädare.

Med en reformstrategi av detta slag kommer de politiska före-

trädarna i Västsverige med all sannolikhet att vilja gå vidare med det samarbete som startat och fördjupats under arbetet med Västsverigeutredningen. Företrädare för kommuner och landsting i Malmöhus och Kristianstads län kommer sannolikt att omgående kräva en statlig medverkan för att få bilda ett gemensamt parlament för Skåne. Och företrädare för andra landsdelar får ökade incitament att vidare med de tankar som nått olika långt i olika regioner.

Under en övergångstid kommer en ordning av detta slag att leda

till att kompetensfördelningen mellan statliga och kommunala or-

gan kommer att se olika ut i olika delar av landet. Detta kan framstå som stötande från konstitutionell synpunkt. Det ligger i nationalstatens väsen att de demokratiska spelreglerna är likformigt utformade i alla delar av statens territorium. Tunga invänd-

ningar kan förväntas mot ett förslag av detta slag grundade på

uppfattningen att varje medborgare i landet bör vara tillförsäkrad

samma och rättvisa möjligheter att påverka de politiska frågorna.

Och det kan hävdas att detta inte gäller i en situation där det demokratiska inflytandet skall kanaliseras på olika sätt beroende av i vilken del av landet medborgaren är bosatt.

Mot dessa invändningar kan anföras att det i grunden inte handlar om att delegera olika mycket makt till olika regioner. De skillnader som efter en tid kan iakttas orsakas av de olika bedömningar av framtidsutsikterna och viljan och förmågan att ta eget ansvar som görs på lokal och regional nivå. statsmakterna har med denna

strategi valt att inte bara delegera ett antal frågor till de regionala

företrädarna. Man har inom vida ramar valt att delegera också

graden av regionalt självbestämmande till dem som har uppgiften

att verkställa detta självbestämmande.

Det måste medges att en reformstrategi av detta slag utgör en innovation som kan verka orealistisk vid första påseende. Den

skulle bryta mot mycket som antagits som självklart vid överväganden rörande den offentliga sektorns organisation i vårt land.

Och den skulle som sagt till synes innebära ett avsteg från de

strävanden till nonnalisering och likabehandling som utgör mycket

8 Slutomdöme vägval -

kittet i framväxten nationalstaten och dess kulturella samav av

hörighet.

Med den kan samtidigt ytterligare ett steg i den utses som veckling den kommunala självstyrelsen som successivt inneburit av

detaljerade statsbidragsregler ersatts ramlagstiftning, för att

att av slutligen i den kommunallagen ge kommunerna i det närmaste nya total frihet själva besluta sin organisation. Och det kan att om sannolikt förväntas att de skillnader framträder i ambitionerna som att ta över från statliga blir övergående, i takt med att ansvar organ också regioner i dag inte hunnit lika långt som andra blir som intresserade att utnyttja de nya möjligheter som öppnar sig. av En utveckling efter dessa linjer skapar samtidigt ett behov av flexibilitet inom den statliga administrationen. Dagens länsstyrelse-

organisation kommer då successivt att övergå i organisation med

en

huvudsakligen myndighetsutövande uppgifter, inkluderande kon-

troll och uppföljning kommunal verksamhet. Olika länsstyrelser av

kommer under övergångsperiod att ha olika arbetsuppgifter och

en därmed rimligen olika behov av resurser och organisation.

Detta kommer naturligtvis att skapa vissa svårigheter. Men inte

heller dessa skall överdrivas. Redan dagens länsstyrelser arbetar under betingelser olika ut beroende var i landet de är som ser av verksamma.

8.4¶Avslutande kommentar

Mitt utredningsuppdrag är egentligen slutfört i och med presentationen de olika alternativen för en framtida kompetensfördelav

ning på regional nivå, och mitt förord för en ny regionindelning

med färre och större regioner. Nästa steg i utredningsarbetet röran-

de dessa frågor skall enligt regeringens besked i årets budgetproposition bli arbetet inom parlamentarisk beredning. Kommenta-

en i detta kapitel i betänkandet bör synpunkter som kan rerna ses som övervägas i anslutning till detta arbete.

Synpunkterna har framförts mot bakgrund av den mångåriga

diskussionen dessa frågor, vilken framstår som mer polariserad om

än vad är motiverat vid en analys av sakfrågorna. Möjlig-

som heterna att nå fram till politisk kompromiss mellan olika uppen fattningar i fråga kompetensfördelningen framstår mot denna om

inte oöverstigliga, samtidigt det skall erkännas bakgrund som som kompetens- och indelningsförändringar av detta slag är utom-

att ordentligt svåra nå full uppslutning kring. Detta kan, enligt mitt att motiv för att också överväga tankar som inte sätt att se, vara ett

tidigare framstått naturliga eller självklara.

som

Appendix

9 för hållbar

Planering utveckling

I detta kapitel behandlar jag området samhällsplanering i vid bemärkelse. Jag har valt att inkludera två områden strategisk

av

betydelse för den regionala utvecklingen, nämligen miljövård och energiförsörjning. Sambanden mellan energi- och miljöområdena

är starka och har därtill gemensamt att möjligheterna att påverka

dem förutsätter samhällsplanerande åtgärder. Kapitelrubrikens benämning hållbar utveckling lanserades

först av den så kallade Brundtlandkommissionen sustainable deve-

lopment, som ägnade sig åt problemen med de globala miljöhoten och möjligheterna att länka in utvecklingen mot uthållig tillväxt

utan miljöstörningar. Kommissionen noterade att tvärsektoriell

samhällsplanering är en nödvändig förutsättning för ett gott resul-

tat.

Övergripande samhällsplanering

Samhällsplanering är ett vitt och mångomfattande begrepp. Med en

vid definition kan det sägas syfta på de och åtgärder

processer som vidtas av olika aktörer för att påverka samhällets framtida ut-

formning och utveckling. Det kan tex röra sig om planering av

trafikens infrastruktur, utbildning och bebyggelse. Genom fram-

en synt styrning av dessa faktorer och förhållanden kan förutsättningar för tillväxt och resurshushållning skapas. I så måtto är de flesta åtgärder som vidtas av kommuner, länsstyrelser och andra aktörer

att betrakta som samhällsplanering. I ett snävare perspektiv kan samhällsplanering beskrivas de

som

formella och lagreglerade planeringsprocesser vidtas kom-

som av

muner och länsstyrelser inom den fysiska planeringen. Dessa

pro-

cesser styrs huvudsakligen av plan- och bygglagen PBL 1987210

-

och naturresurslagen NRL 198712. Till denna lagstiftning är

-

dessutom en rad övriga lagar kopplade, tex miljöskyddslagen och väglagen. De bildar tillsammans ett komplex som fastlägger pla-

ninstrument, aktörer, skyddsvärda mark- och vattenområden etc.

Regionutredningen. SOU 199263

PBL bygger på synsättet att samhällsplaneringen är påverkbar

och kan styras genom de formella processer som lagen stadgar. Genom dessa skall också olika sakägares intressen och

processer intresset av en offentligt och demokratiskt förankrad planering tillgodoses.

I detta kapitel beskriver jag främst samhällsplaneringens hårda

kärna, dvs de förhållanden och processer som har samband med

den formella fysiska planeringen.

9.1.1 Nivåer och aktörer Fysisk planering bedrivs på central, regional och lokal nivå. Genom PBL har decentralisering planeringen från central och regio-

en av nal till kommunal nivå föreskrivits. Kommunerna har således huvudansvaret för den fysiska planeringen. Kommunerna har också planmonopol, dvs avgör i princip ensamma inom de gränser som

i lag PBL hur mark- och vattenanvändningen skall ske samt ges hur bebyggelsen skall utformas.

Kommunerna skall som ledning för sitt arbete med den fysiska

planeringen upprätta Översiktsplaner. Allmänt gäller att kommu-

planering skall förutsättningar för en från social synpunkt nernas ge god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Översiktsplanerna skall översiktligt ange användningen av mark och vatten samt be-

byggelseplaneringen. Översiktsplanerna skall tjäna som utgångs-

punkt för kommunernas arbete med att upprätta detaljplaner och områdesbestämmelser för mindre geografiska områden. Vidare kan kommunerna välja att göra fördjupningar av delar av en över-

siktsplan. Översiktsplanerna antas av kommunfullmäktige men är inte juri-

diskt bindande för detaljplaneringen. Områdesbestämmelserna och detaljplanerna har däremot formell rättsverkan och gäller under en period om fem till femton år. De flesta av landets kommuner har

antagit Översiktsplaner i enlighet med PBLs bestämmelser. PBL ger även möjlighet för regeringen att utse ett regionplaneor-

gan för att i en regionplan lösa sådana mellankommunala frågor

inte löses Översiktsplaner och länsstyrelsernas samsom genom ordnande verksamhet. Regionplanering är i princip en kommunal angelägenhet och skall ske om någon kommun i regionen motsätter sig denna. Antagna regionplaner skall tjäna som ledning för kommunernas vidare planering man har ingen juridiskt bindande verkan. Det kan dock noteras att en antagen regionplan formellt

ger regionplaneorganet möjlighet att genom överklaganden agera

mot kommunala detaljplaner som strider mot planen.

Regionplanering förekommer för närvarande i Stockholms län

9 Hållbar utveckling

och i Göteborgsregionen. I Stockholms län har landstinget tilldelats uppgiften genom särskild lagstiftning, i Göteborgsregionen ett kommunalförbund i enlighet med bestämmelserna i PBL.

Länsstyrelserna skall bevaka att kommunerna tar hänsyn till statens intressen i den fysiska planeringen. Länsstyrelserna skall huvudsakligen genom samråd med kommunerna i olika faser av planprocesserna tillse att riksintressen enligt NRL tillgodoses, att samordningen mellan kommunerna sker på ett lämpligt sätt samt att planeringen tar hänsyn till boendes hälsa och säkerhet. Det åligger också länsstyrelserna att under samråden i allmänhet ta tillvara statens intressen. Detta sker bl a genom samråd mellan länsstyrel-

sernas olika enheterlänsexperter samt genom samordning med statliga sektorsmyndigheter.

I NRL anges vissa av riksdagen beslutade restriktioner för användningen av mark och vatten. Ytterligare restriktioner för kommunernas planering, riksintressen, formuleras också av länsstyrel-

serna och centrala sektorsmyndigheter. Genom länsstyrelsernas be-

slut i planfrågor prövas och definieras dessa. Det åligger länsstyrelserna att stödja kommunernas planarbete genom att bidra

med underlag om t ex riksintressen inför översiktsplaneringen.

I det fall en kommun inte tagit hänsyn till länsstyrelsens synpunkter i antagna områdesbestämmelser och detaljplaner har läns-

styrelsen möjlighet att bestämmelsernaplanerna till pröv-

ta upp ning. Länsstyrelsen har vid sin prövning möjlighet att upphäva hela eller delar av planen eller att avstå från åtgärd. Länsstyrelsen kan dock inte sätta ett annat beslut i planens ställe.

Regeringen har rätt att pröva om antagna regionplaner är i överensstämmelse med NRLs bestämmelser om skydd för riksintressen. Regeringen kan upphäva en regionplan i delar eller i dess helhet. Regeringen har också rätt att förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det behövs för att tillgodose riksintressen enligt NRL eller för att uppnå mellankommunal samordning.

Kommunfullmäktiges beslut att anta en översiktsplan och kom-

munalförbunds beslut om regionplan kan överklagas till kammarrätten i första instans och regeringsrätten i andra instans. Detaljplaner kan överklagas till länsstyrelsen i första hand och till regeringen i andra hand. Den överprövande instansen får fastställa eller upphäva beslutet om planen i sin helhet eller delvis.

Frågor om samhällsplanering handas i allmänhet av stadsbygg-

nads- eller stadsarkitektkontor inom kommunerna. Under senare tid har dock märkts en tendens att centralisera planfrågorna till kommunstyrelsens förvaltning för att öka samordningen inom kommunerna.

Regionutredningen. SOU 199263

Inom länsstyrelserna finns från den 1 juli 1991 länsarkitekten som

länsexpert för bl a samhällsplaneringsfrågor. Vid de flesta länssty-

relser är länsarkitekten alltjämt chef för planenheten. Vid ett par länsstyrelser har man dock i samband med övergången till sam-

ordnad länsförvaltning valt att omorganisera så att samhällsplane-

ringsfrågorna handhas i en mer projekt- eller matrisinriktad organisationsmodell.

Boverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om fysisk planering och hushållning med naturresurser. Verket skall följa utvecklingen inom området samt förmedla kunskaper och erfarenheter. En av Boverkets viktigare uppgifter är vidare att samordna övriga statliga myndigheters arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av PBL och NRL. Ett stort antal övriga statliga sektorsmyndigheter skall delta i detta arbete.

Regeringen fungerar inom detta område huvudsakligen som överklagandeinstans men kan som ovan nämnts även ta upp ärenden till prövning på eget initiativ. En utredning har nyligen föreslagit att regeringens överklagandeärenden överförs till en ny

nämnd, Plan- och byggnämnden. Regeringen har ännu inte tagit ställning till utredningens förslag.

9.1.2¶Roller och utvecklingstendenser

Genom PBL har huvudansvaret för den fysiska planeringen lagts på kommunerna, som i sina planer skall göra avvägningar mellan olika sektorer och ta hänsyn till statens krav på bl a riksintressen. Länsstyrelsernas roll har i lagstiftningen förändrats från att vara detaljgranskande till att vara en samrådsinstans med överblick över behov av mellankommunal samordning. Boverket har också definierats som ett organ för samverkan och erfarenhetsutbyte. Rege-

ringen skall endast i undantagsfall ta del i planeringen eget

initiativ genom att ta upp planer till prövning.

PBL och de övriga lagarna inom området har introducerats under de senaste årens högkonjunktur då förutsättningarna för samhällsplaneringen varit delvis annorlunda än de som gällde då lagstiftningen tillkom. De senaste åren har präglats av ett högt exploateringstryck i många kommuner. Detta har inträffat samtidigt som synen på samhällsplaneringen delvis förändrats. Från att tidigare ha byggt ett synsätt där offentliga organ styrde planeringen relativt strikt har enskilda aktörerexploatörer fått ett ökat inflytande. Nya aspekter har också tillkommit som sätter in samhälls-

planeringen i ett regionalt utvecklingsperspektiv och som mer än tidigare betonat miljöfrågornas betydelse.

9 Hållbar utveckling

Samtidigt har de offentliga organisationerna kommit att ha en tydlig finansiell restriktion som begränsning för det egna handlingsutrymmet. Initiativet inom samhällsplaneringen har därigenom under de senaste åren delvis kommit att förskjutas till privata ex-

ploatörer.

Dessa exploatörer har i många fall sett den fysiska planeringen främst som ett hinder för ett snabbt genomförande. De formella

planeringsprocedurerna har uppfattats som byråkratiska hämning-

ar. I detta läge har en upplevd motsättning mellan marknadens krav

och den fysiska planeringens krav uppmärksammats. Begreppet

förhandlingsplanering har använts för att beskriva de processer i vilka kommuner tillsammans med starka exploatörer förhandlat fram lösningar på byggprojekt utan att de formella processerna, så som de beskrivs i PBL, alltid följts.

I en förhandlingsplanering ingår ofta att kommuner utnyttjar sitt planmonopol för att byta till sig extra insatserbyggnader mot att

exploatören får tillgång till eftertraktad mark för byggande. Exempel är Globen-området i Stockholm samt SJBanverkets arbete med nya resecentra. Resultatet har blivit att kommuner visserligen kunnat byta till sig objekt inte skulle haft råd att

som man annars genomföra, men att det skett till priset av en minskad möjlighet att i

en formell planprocess påverka besluten. Kommunala församlingar

och länsstyrelser har stått inför fullbordat faktum då förhandlingsuppgörelserna omsatts i formella planärenden. Detta har i debatten

kommit att uppfattas som att öppenheten och demokratiaspekter-

na, som betonas i PBL, åsidosatts. Positiva drag i förhandlingsplaneringen är att många objekt kunnat genomföras som det under lång tid varit svårt att finansiera.

Ett annat inslag varit tydligt under de senaste åren är att

som

samhällsplaneringen fått större inslag av miljöhänsyn. Vid alla större förändringar av tex bebyggelse och vid investeringar i trafikens

infrastruktur påverkas miljön i olika stor utsträckning. Detta har

lett till att krav på miljökonsekvensbeskrivningar förts in i en rad lagar som reglerar den fysiska planeringen. Ett uppmärksammat exempel under år har varit

senare

ningen av Arlanda flygplats med en tredje rullbana. Frågan har prövats både enligt NRL och miljöskyddslagen. Utbyggnaden av

Arlanda har vidare fått konsekvenser för de omkringliggande kommunernas planering av trafikleder och bostadsområden, främst genom bullerstörningar och emissioner.

Detta visar i sin tur på en annan tendens i samhällsplaneringen, nämligen att olika samhällssektorer påverkar varandra alltmer. Ett behov tycks också finnas av att förbättra samverkansamordningen mellan olika kommuners planering. Under 1990-talet planeras en

Regionutredningen. SOU 199263

stor mängd trafikinvesteringar. Det kan väntas att dessa kommer att kräva en ökad mellankommunal samordning och samordning mellan sektorer.

9.1.3¶Synpunkter på den nuvarande planeringen på

regional nivå

Ett förhållande som PBL inte tycks ha löst är att överblicken på det regionala planet över den fysiska planeringen brister. Från flera aktörer framförs åsikten att regionala intressen inte tillgodosetts

översiktsplaneringen och länsstyrelsernas arbete. En möjlig genom förklaring till länsstyrelsernas svårighet att verka för mellankommunal samordning och med regional överblick kan vara det stora inslaget av kommunala företrädare i styrelserna. Detta gör det ofta svårt att i det regionala intressets namn fatta beslut som går enskilda kommuner emot. Vidare tycks formuleringen och behandlingen av riksintressen enligt NRL behöva utvecklas och förtydligas.

Som reaktion på behovet av ökad regional överblick och

en samordning finns ett antal olika former för att bedriva samhälls-

planering på regional nivå. Tidigare har nämnts lösningarna i

Stockholms län och i Göteborgsregionen. Dessutom finns i Skåne ett antal kommunalförbund som arbetar med samhällsplanering

utan att vara regionplaneorgan i PBLs mening. Ett generellt problem med dessa planeringsinsatser tycks vara att det planerings-

material som utarbetas får en begränsad användning.

Detta kan förklaras dels av att regionplaner enligt PBLs anvisningar inte är avsedda att ha en juridiskt bindande verkan, dels av att kommunalförbund visat sig vara en samarbetsform utan större bärkraft i denna typ av frågor. Regleringen av kommunalförbund gör det nämligen enkelt för en kommun att dra sig ur samarbetet det går emot kommunens intressen. Motstånd finns

om också från kommuner att in i regionplaneförbund vilka inte kan upplösas då de bildats.

I Stockholms län, där landstinget gör regionplanen, tycks också

finnas en viss tveksamhet från komunernas sida mot att acceptera

landstinget som överkommun i dessa frågor. Planeringsprocessen

upplevs tidsödande och byråkratisk. Förekomsten två

som av re-

gionplaneorgan Landstinget och Länsstyrelsen bidrar säkerligen till denna inställning. Kvaliteten i planeringsunderlaget är dock

enligt vad jag erfarit inte ifrågasatt.

För att vidareutveckla den regionala planeringssynen har Boverket, NUTEK och Naturvårdsverket inlett ett utvecklingsprojekt

översiktlig samhällsplanering ÖS. Projektet syftar till att ut-

-

9 Hållbar utveckling

veckla och förändra länstyrelsens roll inom samhällsplaneringen.

Målet är att få länsstyrelserna att arbeta sektorsövergripande,

mer långsiktigt och förebyggande på en regional nivå.

För närvarande pågår inom Boverket en utvärdering av arbetet med Översiktsplaner. Vidare har jag erfarit att Riksrevisionsverket granskat länsstyrelsernas arbete efter reformeringen av den fysiska planeringen. Resultaten från dessa båda utvärderinger kommer

sannolikt att ge underlag för förändringar av planeringssystemet.

9.1.4¶Samhällsplaneringen i en ny regional struktur

Syftet med de förändringar av planeringssystemet som genomförts

under senare år har varit att markera primärkommunernas ansvar för den fysiska planeringen. Statsmakternas inriktning är således att kommunerna skall ansvara för denna uppgift. Samtidigt finns ett antal statliga intressen som skall bevakas av länsstyrelserna genom

ett förebyggande och översiktligt arbetssätt.

En av bristerna med systemet förefaller vara att regional samordning inte fungerar så väl som det var tänkt. Det är mest

uppen-

bart vad gäller infrastrukturinvesteringar men har också relevans då miljö och bebyggelse etc diskuteras. En regional organisations-

nivå kan fylla en funktion i att förbättra den regionala överblicken. Denna funktion kan utövas i såväl statlig, regional i

en en ny som en primärkommunal samverkansmodell.

Generellt kan dock konstateras att merparten av planärendena är av lokal karaktär. De bör även fortsättningsvis lösas på kommunal nivå och bör kanske inte heller tynga den regionala nivån

som de tenderar att göra idag. Vissa frågor, som hur markanvändningen skall utformas med hänsyn till tex regional kollektivtrafik och

planering för regional utvecklingutjämning bör dock behandlas på en regional nivå. I regionplaneringen bör också givetvis ingå plane-

ring för bevarande av naturområden och kulturmiljöaspekter etc.

Ren myndighetsutövning, dvs främst Överprövning av detaljplaner

etc, bör dock hanteras i den statliga förvaltningen oavsett vilken

organisationsmodell som föredras i övrigt. Den övergripande samhällsplaneringen bör ske i samverkan mel-

lan den strikt fysiska planeringen och andra samhällssektorers planering. Det talar för att den organisation som arbetar med region-

planering bör ha en bred kompetens inom samhällsplaneringens

olika områden. En utökad samhällsplanering på regional nivå bör också utformas så att den anpassas till den situation som innebär att

förhandlingsplanering sannolikt kommer att vara ett påtagligt in-

slag. Man bör alltså inte fästa för stor vikt vid formella processer

Regionutredningen. SOU 199263

och plandokument utan kanske mer på att fastställa riktlinjer för

planeringssynen och handlingsmönster för planeringen.

Skulle statsmakterna välja att fortsättningsvis lägga huvudan-

svaret för samhällsplaneringen och den regionala samordningen på

kommunerna finns erfarenheter som tyder på att en regionplanering som enbart vilar på frivillighetens grund inte blir särskilt effektiv. Jag anser därför att nya former för kommunal samverkan behövs i detta fall. Det kan tex röra sig om en förstärkt form av kommunalförbund som begränsar enskilda kommuners möjlighet till utträde. En möjlig sådan lösning presenterar jag samtidigt med

detta betänkande i Västsverigeutredningen.

9.2¶Miljövård

9.2.1¶Miljövård inslag i regional utveckling

som Av flera skäl är det svårt att fånga in miljöfrågorna i en analys av

den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad, även om viktiga miljövårdsfunktioner fullgörs regionalt. Miljöstörningar är ofta gränsöverskridande. Vinden blåser vart

den vill och utsläpp till luften känner inga geografiska gränser. Vattenområden är visserligen avgränsade på kartan, men det är fortfarande urtidsvatten som flyter och rör sig i floder och

samma sjöar och hav utan hänsyn till nationella eller regionala gränser. De problem som följer av varuflöden från råvara till avfall är gemensamma för alla länder som har handelsutbyte.

Miljöfrågoma är gränsöverskridande också i en annan mening.

Miljö är ingen egen, avgränsbar, samhällssektor. God eller dålig miljö följd av vad man gör eller inte gör i andra sektorer. Alla

är en aktiviteter påverkar miljön på ett eller annat sätt, och den medels-

arsenal som står till förfogande för miljöpolitiska syften är därför

också mångfaldig internationella avtal, civil- och offentligrättslig

reglering, prövning och tillsyn, ekonomisk styrning inklusive skattereglering, information, utbildning och attitydpåverkan, samhällsplanering, reparation och restaurering etc.

Ett gränsöverskridande synsätt är också mycket starkt markerat i statsmakternas senaste stora beslut inom området. Enligt proposi-

tionen En god livsmiljö prop 19909190 skall miljöpolitiken ut-

vecklas längs bl a följande huvudlinjer

Ökat internationellt samarbete för att begränsa gränsöverskri-

dande och globala miljöproblem...

Ökat sektorsansvar och ökad decentralisering i vid mening för att få en bred förankring av miljöarbetet. Det gäller det personliga ansvaret, företagens och kommunernas insatser liksom medverkan

9 Hållbar utveckling

av myndigheter inom alla samhällssektorerm. Den nuvarande regeringen har i stort anslutit sig till dessa huvudlinjer.

En hållbar utveckling förutsätter god hushållning med naturresurserna. Miljövård är naturligtvis en fundamental funktion i en sådan uthållighet över tiden, likväl som planering i rummet numera alltid måste ta hänsyn till miljöaspekter. Detta förefaller mig nume-

ra så självklart att det knappast går att behandla frågan om regio-

nalt utvecklingsansvar, utan att analysera hur miljöfrågorna kan hanteras på ett bra sätt.

9.2.2¶Miljövårdens organisation

En central kärna i den offentliga miljövårdsorganisationen utgörs av Statens Naturvårdsverk SNV, Kemikalieinspektionen KemI, Koncessionsnämnden för miljöskydd KN samt i viss mån kärnteknikmyndigheterna, främst Strålskyddsinstitutet SSI. Tillsammans

med länsstyrelsernas miljövårdsenheter och kommunernas miljöoch hälsoskyddsorganisation bildar vertikal linje.

de en

Denna vertikala linje har också markerats i en del av lagstift-

ningen, med ett uppdelat ansvar för viss ärendehantering på statlig

central, statlig regional samt kommunal lokal nivå. En mycket

konkret illustration är en förteckning i miljöskyddsförordningen

över miljöstörande verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan, och där det specificeras hur ärendena skall fördelas mellan

Koncessionsnämnd A-listan, länsstyrelse B-listan eller kommun C-listan beroende av hur allvarlig miljöstörningen bedöms vara.

Centrala organ Statens Naturvårdsverk är den centrala förvaltningsmyndigheten för naturvård och miljöskydd. Verket ska samordna miljövården och ge stöd till bl a länsstyrelser och kommuner.

Naturvårdsverket är också central tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen. Verksamheten i övrigt styrs av ett stort antal lagar,

däribland naturvårdslagen, bilavgaslagen, lagen kemiska

om pro-

dukter, hälsoskyddslagen och renhållningslagen.

Kemikalieinspektionens verksamhet bygger på att det är tillverkare och importörer som har huvudansvaret för de kemiska produkter som de levererar och att även användarna har ett ansvar och en uppgift i kemikaliekontrollen. KemI skall se till att ansvaret tas, införa ett system för förhandsanmälan kemiska produkter samt

av

bygga ut ett produktregister. Lagen om kemiska produkter är KemIs plattform.

Regionutredningen. SOU 199263

Inspektionen ingår i ett omfattande internationellt nätverk av myndigheter byggts för att bl a genom rationell arbetsför-

som upp delning ta sig an en mycket omfattande kartläggning och klassificering av kemikalier och kemiska produkter.

Koncessionsnämndens verksamhet bestäms av miljöskyddslagen

och miljöskyddsförordningen för närvarande pågår en översyn av miljölagstiftningen. Nämnden ansvarar för prövning ur miljösyn-

punkt de de mest miljöstörande verksamheterna, så kallade

av A-anläggningar. Nämnden är vidare högsta instans vid överklagan-

de av miljöskyddsärenden.

Strålskyddsinstitutet SSI är central förvaltningsmyndighet för frågor skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan

om

av joniserande och icke-joniserande strålning. Det gäller bl a radon i bostäder, solstrålning, röntgenundersökningar av patienter, be-

redskap mot olyckor i svenska eller utländska kärnkraftverk.

Regionala organ

Den länstyrelseorganisationen från den 1 juli 1991 ger länssty-

nya relserna ansvaret för att den regionala utvecklingen sker i former

som är förenliga med en god miljö och en långsiktig hushållning

med naturresurserna. Miljövården är de enskilt största verk-

en av

samhetsgrenarna i länsstyrelserna, både med avseende på förvaltningskostnader och utbetalade externa bidrag.

Länsstyrelsernas verksamhet består såväl planerings- och ut-

av

vecklingsinsatser som av mer renodlat myndighetsarbete i form av kontrollverksamhet, ärendehandläggning m m. Myndighetsuppgif-

terna tar den största delen av tiden. Länsstyrelsernas operativa arbete inom miljöområdet kan i stort indelas i tre huvuduppgifter miljöskydd, miljöövervakning och naturvård. Dessa tre områden upptar, grovt räknat, ungefär lika stor andel av miljöenheternas

motsv resurser. Länsstyrelserna är också överklagningsinstans för

ärenden från kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnden Dessa ärenden handläggs i allmänhet den juridiska enheten i samråd

av med miljövårds- och lantbruksenheter motsv. Dessutom sam-

arbetar miljövårdsenheten med planenheten i fråga om den fysiska

planeringen. För det åtgärdsinriktade miljövårdsarbetet är det viktigt med

tillstånd och känslighet. År 1988 fick länssty-

kunskaper om miljöns relserna i uppdrag av regeringen att beskriva miljösituationen i

respektive län för att förbättra dessa kunskaper. De regionala miljöanalyserna är också ett led i länsstyrelsernas arbete med att konkretisera de nationella miljömålen som underlag för planerings-

9 Hållbar utveckling

och miljövårdsarbete i län och kommuner. SNV har föreslagit att regionala miljöanalyser genomförs i en rullande process med tre till

års mellanrum. sex

Inom ramen för detta arbete kan de övergripande miljömålen konkretiseras till kvalitetsmål som kan vägleda det kommunala planeringsarbetet, tex för vattenresursernas nyttjande och skydd. Länsstyrelser och kommuner skall samarbeta för att ta fram regio-

nalt anpassade belastningsmål och åtgärdsplaner samt genomföran-

deprogram. I varierande utsträckning pågår nu detta arbete, under medverkan av bl a kommunala vatten- och luftvårdsförbund.

Ett nytt redskap i miljövården är de miljökonsekvensbeskriv-

ningar MKB som olika exploatörer skall ta fram för sina planerade anläggningar. Bestämmelser om skyldighet att framställa MKB finns för närvarande i ett tiotal lagar. En del arbetet att bedöma

av dessa kommer att ligga på länsstyrelserna. Detta gäller särskilt om

projekten har regional påverkan typ Öresundsbron.

Miljöskyddsarbetet innebär, förenklat uttryckt, att angripa miljö-

problemen vid utsläppskällorna medan miljöövervakningen till stor

del går ut på att beskriva effekterna av föroreningarna där de

uppstår. När det gäller miljöskyddet arbetar alltså länsstyrelserna i

huvudsak gentemot företagen och kommunerna. Länsstyrelserna

är regionala tillsyns- och prövningsmyndigheter enligt miljöskyddslagen. Miljövårdsenheternas arbete med prövning består huvudsakligen

i att vara remissinstans vid Koncessionsnämndens prövning om tillstånd för A-anläggningar, handlägga tillståndsärenden för B-

anläggningar samt att vara överprövningsmyndighet för beslut

meddelade för C-anläggningar. Ärendena kan gälla allt från stora industriella nyetableringar till omprövningar av enskilda villkor.

Tillsynsarbetet, avseende både A-, B- och i viss mån C-anläggningarna handlar till stor del om att kontrollera att de villkor som meddelats i tillståndsdelen följs. Detta sker bl uppföljning

a genom

av särskilda kontrollprogram och genom tillsynsbesök på anläggningarna. I länsstyrelsernas arbete ingår även att utvärdera och följa upp företagens årliga miljörapporter. Miljöövervakningen fokuseras på effekterna av miljöförorening-

arna där de inträffar i naturen. Övervakningen skall helst ge signaler till miljöskyddsarbetet och följa upp arbetet med att förverkliga

miljömålen. En huvuduppgift inom miljöövervakningen är arbetet med kalk-

ning av sjöar och vattendrag. Kommunerna är huvudmän för själva

kalkningsarbetet, men länsstyrelserna deltar i planeringen. Man

fördelar även bidrag och följer upp verksamheten. En annan viktig

uppgift är de regionala miljöövervakningsprogrammen. Recipient-

Regionutredningen. SOU 199263

kontroll, dvs undersökningar av hur miljön närmast en utsläppskäl-

klarar belastningen, är ytterligare en uppgift för länsstyrelserna. Miljöövervakningen utförs även i projektform inom olika om-

råden och i samarbete med andra län eller sektorsmyndigheter. Man också yttranden i samband med Vattendomstolens pröv-

avger ningar av olika vattenföretag. En del av arbetet gäller att systematisera och lagra resultat från miljöövervakningen så att kunskaps-

försörjningen tryggas.

Inom naturvärden ingår ett omfattande arbete med planering och

inventering, genom vilka naturvårdsunderlag tas fram även för

länens kommuner och sektorsmyndigheterna. Inventeringarna avser t ex hänsynskrävande naturrniljöer som lövskogar och hagmar-

ker eller grusfyndigheter och bergförekomster tänkbara för exploatering.

Länsstyrelserna arbetar även med att bilda naturreservat, djurskyddsområden samt skydd för växtlivet. De har också ansvaret för vård och förvaltning av dessa områden, utom när det gäller vissa lokala naturvårdsobjekt där delegering skett till kommunerna. Det praktiska arbetet med denna förvaltning överlåts nonnalt till olika entreprenörer.

Inom länsstyrelserna hanteras också ett stort antal naturvårds-

ärenden enligt bl a skötsellagen, terrängtrafikförordningen och na-

turvårdslagen. Hit hör tex täkttillstånd och tillstånd till markav-

vattning m m. Naturvårdsområdet påverkas i hög grad av omställningsproces-

sen inom jordbruket. Två omfattande ärendegrupper blir anmäl-

ningar om nedläggning av jordbruksmark enligt skötsellagen samt ersättning för landskapsvård och så kallade NOLA-bidrag.

Landstingen deltar i varierande men relativt begränsad omfattning i miljöarbetet på regional nivå. Landstingen uppträder här i två roller dels som stora aktörer med omfattande verksamhet med

miljöpåverkan, dels som deltagare utifrån hälso- och sjukvårdens perspektiv hälsoskydd, miljömedicin eller genom informationskampanjer etc.

Lokala organ Miljö- och hälsoskyddsnämnden eller motsvarande i kommunerna har huvudansvar för att bedriva tillsyn, uppmärksamt följa ut-

vecklingen och vidta åtgärder samt delta i samhällsplaneringen. I

stort regleras verksamheten av samma lagar som reglerar länsstyrelsernas arbete. Nämnderna har totalt ca 1 300 anställda vid de

tillhörande förvaltningarna.

9 Hållbar utveckling

Med 1981 års ändring av miljöskyddslagen gavs kommunerna möjlighet att ta över viss tillsyn miljöstörande verksamhet från

av länsstyrelserna. År 1986 hade 40 kommuner gjort det. År 1991 hade antalet kommuner som övertagit tillsynsansvar ökat till 67.

Den 1 juli 1989 tog miljö- och hälsoskyddsnämnderna över tillsynsansvaret för alla verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen, dvs C-listan. Detta har setts som en resurs-

förstärkning eftersom C-listan inte prioriterades av länsstyrelserna.

Kommunernas ansvar på avfallsområdet har nyligen utökats genom krav att de ska upprätta avfallsplaner. På sina håll i Sverige samarbetar kommunerna inom detta område och avser att upprätta för flera kommuner gemensamma planer.

Många kommuner har arbetat fram miljöplaner som innehåller mål för kommunen och handlingsprogram kopplade till dessa.

En erfarenhet är att det kan vara svårt att översätta centrala miljömål till lokal nivå. Som exempel kan nämnas det nationella målet att halvera kväveutsläppen från år 1985 till år 1995. Den

dominerande utsläppskällan utgörs på många håll av jordbruket.

Läckaget från åkennarken kan visserligen minskas, men med den stora osäkerhet råder inom näringen är det mycket svårt att

som göra en prognos över hur mycket. Ytterligare en svårighet är att kunna mäta utlakningsmängderna och följa upp förändringar i dem

inom ett så begränsat avrinningsområde som en kommun ofta

utgör.

En slutsats är att de centrala miljömålen inte kan nås enbart med kommunala beslut eftersom man har begränsade möjligheter att

genomföra miljöförbättringar på hand. Effektiva insatser krä-

egen

ver ofta samordning i ett större sammanhang och deltagande av

många aktörer. Optimala insatser kan förutsätta att någon överordnad instans värderar och prioriterar de enskilda insatsernas betydelse för helheten.

9.2.3¶Miljörelaterade sektorers organisation

Verksamheten inom alla samhällssektorer påverkar tillståndet i miljön, i vissa fall direkt och höggradigt som när det gäller energiproduktion eller trafik. Ett arbete pågår med att omforma generel-

miljömål till sektorsmål för olika verksamhetsområden. Miljöansvaret skrivs nu in i instruktionerna för trafikverken, centrala fiskeri- och jordbruksmyndigheterna samt skogsvårdsorganisationen.

Miljö- och hälsofrågan betonades starkt i 1988 års trafikpolitiska

beslut. Ett, av fem, delmål är att sektorn skall utvecklas så att en god miljö och hushållning med naturresurserna främjas. De avgifter

Regionutredningen. SOU 199263

som tas ut av trafiken skall täcka de samhällsekonomiska kostnader som trafiken ger upphov till, bl a externa miljökostnader. Trafiksektorn skall bidra till att miljömålen uppnås. Ett problem är att det finns motsättningar mellan trafiksektorns olika mål. Tillgänglighetsmålet kan tex motverkas med miljöavgifter på bränsle, som också har betydelse för näringslivets konkurrenssituation. Samtliga trafikverk har på regeringens uppdrag redovisat miljöanalyser för verksamheten och de utbyggnadsplaner som finns för de olika trafikslagen.

Ett av syftena med riksdagens beslut om en ny livsmedelspolitik våren 1990 är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap samt bevara den biologiska mångfalden. Statens Jordbruksverk ansvarar bl a för att begränsa de negativa miljöeffekterna av användningen av gödsel och bekämpningsmedel i jordbruket. Det skall också verka för att jordbruket bedrivs med hänsyn till naturoch kulturvårdens intressen. Länsstyrelsernas lantbruksenheter, tidigare lantbruksnämnderna, har som ovan nämnts, för närvarande

viktiga uppgifter bl a när det gäller omställning av jordbruksmark

till annan användning. Styrmedlen för en omställning som siktar mot de mål som lagts fast enligt ovan är dock relativt outvecklade. Det kan vara svårt att förena långsiktigt hållbara miljöambitioner

med kortsiktigt nödvändig förändring av jordbrukspolitiken. Den gällande skogspolitiken är utformad med utgångspunkt att skogssektorn skall ta sitt miljöansvar. Det kan gälla att bevara en

rik flora och fauna samt att verka för biologisk mångfald.

Skogsstyrelsen skall bl a verka för god skogsvård. Skogsvårdens regionala organisation, Skogsvårdsstyrelserna, står utanför länssty-

relsen men samarbetar med denna i bl a frågor om markanvändning. Verksamheten styrs av skogsvårdslagen som bl a ställer krav på anläggning av ny skog, hushållning med äldre skog och att den

växtkraftiga skogen skall vårdas och skyddas.

En kommitté är tillsatt för att utvärdera och se över skogspoliti-

ken dir 199047. Den skall i sitt arbete med organisationsfrågor klara ut hur skogssektorns miljöansvar skall komma till uttryck i myndigheternas uppgifter och organisation. Till organisationsfrå-

gan hör också en lämplig regionindelning som kan komma att avvika från dagens län. Utredningen skall också precisera ett miljö-

mål för skogsbruket.

Ett program för översyn av utsläppsvillkoren för miljöstörande industriell verksamhet genomförs genom omprövning enligt miljö-

skyddslagen. År 2000 skall industrins utsläpp begränsade till

vara sådana nivåer att miljön inte tar skada. På sikt kommer knappast någon gren av det svenska näringslivet att förbli opåverkad av de

ökande miljökraven.

9 Hållbar utveckling

Miljömålet vad gäller energi är ett energisystem utan kärnkraft,

där sektorns bidrag till försurning och klimatpåverkan minskar

kraftigt och där de orörda älvarna inte byggs ut.

Möjligheterna till storskalig vindkraft skall bedömas i kommunernas fysiska planering. Vad gäller vindkraftverk har man genomfört en planeringsprocess såväl nationellt regionalt.

som

Energisektorns utformning påverkas bla av de nationella besluten att minska svavelutsläppen med 80% mellan år 1980 och år 2000 samt kväveoxidutsläppen med 30% mellan år 1980 och år 1995. Här har en strategi valts som ställer olika krav på olika

regioner. Utsläppskraven för svavelhaltigt bränsle skärps först i

storstadslänen och de sydligaste delarna av Sverige Ett annat

exempel på varierande krav är att uttag av biobränsle skall

anpassas

efter lokala förutsättningar så att läckage växtnäring och be-

av

kämpningsmedel begränsas.

9.2.4¶Näringsliv och frivilligorganisationer

Näringslivet intresserar sig alltmer för miljöfrågorna. Internationella handelskammaren ICC har utarbetat ett för hållbar

program utveckling som innehåller 16 principer för hur ska arbeta för

man miljön. Över 400 stora koncerner och organisationer har anslutit

sig till dessa principer.

Industrins egenkontroll är i allt större utsträckning basen för myndigheternas tillsyn och kontroll. Sedan den 1 juli 1989 är den som har tillstånd att utöva miljöstörande verksamhet skyldig att

årligen avge en miljörapport till tillsynsmyndigheten. I denna skall redovisas vilka miljöskyddsåtgärder vidtagits och resultaten

som av dessa. Ett led i egenkontrollen kan intern miljörevision är

vara som under utveckling i allt fler företag och branscher. Intresset och

av resurserna för dessa insatser varierar dock givetvis mellan olika

företag. Frivilliga miljöorganisationer har haft ett snabbt växande med-

lemsantal. Naturskyddsföreningen fördubblade sitt medlemsantal från 100 000 år 1984 till 200 000 år 1989. Under period

ca ca samma ökade Greenpeace i Sverige från 1 500 till 200 000 medlemmar.

Några av frivilligorganisationerna har pläderat för att de bör få formell ställning berörd part i behandling planärenden.

som av Propåerna har inte vunnit framgång. Men det sker ändå ett ganska stort utbyte av information och synpunkter mellan offentliga

myn-

digheter och frivilligorganisationer i den typen frågor.

av

Regionutredningen. SOU 199263

9.2.5¶Regionala miljöprojekt och annan regional miljösamverkan

Med region i miljösammanhang ofta stora områden

menar man som sträcker sig över nationsgränser. Östersjöregionen är ett belysande exempel. För att rädda Östersjön från kollaps krävs flernationella insatser, vilket givetvis kan och bör innesluta insatser från lokala och regionala organ i de berörda länderna.

I annat redan etablerat samarbete mellan de nordiska länderna, tex mellan Sverige och Finland om Torne älvs vattenområde och Bottenviken, mellan Sverige och Norge Idefjorden och Bohus-

om länskusten och mellan Sverige och Danmark Öresund, arbetar

om man med kommittéer och kommissioner med varierande deltagande, men med en regelmässigt viktig roll för berörda svenska länsstyrelser och deras motsvarigheter i grannländerna.

I ett inomsvenskt perspektiv kan det vara intressant att

mer notera de regionala miljöprojekt som statsmakterna beslutat om. De miljöproblem för större region med försök till sektor-

tar upp en

integration samt medverkan av många aktörer. Utredningarna har

bedrivits som statliga kommittéer och har fått i uppdrag att inom respektive region finna åtgärder som effektivt förbättrar miljösituationen på tio års sikt.

I miljöpropositionen 19909190 anges erfarenheterna av dessa projekt goda. Genom stor satsning under en begränsad tid

vara en

har projekten visat att det är möjligt att ta fram sektorsövergripan-

de förslag och att vinna en bred förankring.

Västra Skåne består av 18 kommuner samt kommunalförbunden

SSK sydvästra Skåne och NSK nordvästra Skåne. I området

ingår Helsingborg, Landskrona, Malmö och Lund. I denna region bor 10 % av landets befolkning på 1 % av ytan. Delegationen har haft att arbeta inom och med två olika län och tre landsting, två kommunalförbund och 18 kommuner. Vad det gäller miljöfrågor har arbetet visat att de administrativa gränserna är föga ändamåls-

enliga. Kommun- och landstingsgränser löper tex inne i tätorten

Malmö-Arlöv. Åar utgör ofta kommungränser samordningen

men kring större vattendrag fungerar inte tillfredsställande.

Hisingen-Göteborg ingår i tätortsregion med ca 700 000 in-

en vånare. I regionen finns elva kommuner uppdelade i tre län och

fyra landstingsområden vilket ger 14 olika tillsynsmyndigheter för

miljöfrågorna. I delarna av Hisingen ligger stora områden

norra med jordbruksmark och orörda naturområden, vilket ger en gynn-

miljösituation. I de södra och sydvästra delarna finns det sammare industrialiserade Hisingen.

Sundsvall-Timrå rymmer tätorter och industriområden där hal-

9 Hållbar utveckling

terna av luftföroreningar kan bli så höga att det uppstår akuta risker för människors hälsa och för miljön. Regionen de

är en av hårdast exploaterade i vårt land. Betydande industriutsläpp har genom årens lopp ackumulerats i mark och vatten. Idag finns förutom ett antal stora processindustrier flera mindre verksamheter med effekter på miljön. Även trafiken skapar Dele-

miljöproblem.

gationen har sammanfattat resultatet sitt arbete i dokumentet

av Miljöplan för Sundsvall och Timrå. Förslagen till ansvarsfördelning för de åtgärder som föreslås uppvisar betydande sprid-

en ning på många aktörer men med en viss dominans för de berörda

kommunstyrelserna. På enstaka punkter utpekas länsstyrelsen

som

ansvarig aktör. Dalälvsdelegationen är en regional utredning som arbetar i ett

geografiskt omland av annan karaktär. Den berör ett samman-

hängande vattenområde i Kopparbergs, Uppsala, Västmanlands och Gävleborgs län. Uppgiften är att ta fram ett tioårigt

program för rening av Dalälven. Många verksamheter förorenar älven,

framför allt tungmetallutsläpp från

gruvor.

De ovan nämnda regionala miljöprojekten speglar att vissa frå-

gor för sin lösning kan förutsätta centralt nationella initiativ eller

nationell finansiering. Det tycks också ibland gälla begränsade

geografiska områden, där mängden intressenter och aktörer kan verka hämmande på handlingskraften. Det finns emellertid många exempel där man mer spontant gått för att arbeta med

samman

miljöproblem. Det har bl a bildats kommunala luftvårdsförbund,

som kan innefatta ett län, men även kan sträcka sig över flera i

som Skåne. Luftvårdsförbunden arbetar på olika sätt, genomgåen-

men

de är det fråga om miljöövervakning i form mätningar, fram-

av

tagning av spridningsmodeller etc. Vattenvårdsförbund fungerar ofta efter samma principer. De in-

nefattar oftast ett specifikt vattenområde, tex Nyköpingsån. På

en del håll har även kustvattenvårdsförbund bildats.

Ãtgärdsgrupp Nord, Syd och Väst bildades på SNVs initiativ. Nord innefattar de sju nordligaste länen. De möts och behandlar

prioriteringsfrågor på tillsynsområdet, belastningsbilden, miljöövervakning m m.

Vidare finns gemensamma miljöövervakningsprogram för tex Älvsborgs och Göteborgs- och Bohuslän. Dessa har även

samarbetat med att ta fram gemensamt underlag till de regionala miljöanalyserna.

Regionutredningen. SOU 199263

9.2.6 Multinationellt samarbete Världskommissionen för miljö och utveckling Brundtlandkommis-

har fått ett stort genomslag för sina tankar hållbar

sionen om en

utveckling. Med detta begrepp menas en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Kommissionens mandat

att upprätta ett program för globala reformer. var

FN-konferensen miljö och utveckling i Brasilien i juni 1992

om möttes med stora förväntningar. Konferensen äger 20 år efter

rum Stockholmskonferensen, bl a resulterade i att FN inrättade ett

som permanent miljöprogram, UNEP. Efter det att konferensen i Brasilien genomförts återstår att till att de rekommendationer som

se

enats får genomslag på nationell nivå. man om

Med EES-avtal och en eventuell EG-anslutning kommer miljöarbetet delvis att förändras bl a genom en omfördelning mellan nivåerna nationellt, nordiskt och EG-gemensamt. Den fria rörligheten för över EG-EFTA-ländernas gränser ställer krav på

varor

harmonisering av regler om sammansättningen av produkterna,

kemikaliers risker, avfallshantering m m.

Den nationella nivån har en odiskutabel roll i att föra vidare vissa tvingande internationella överenskommelser. Det är nationerna

undertecknar de olika konventionerna och protokollen, och som väl ratificerade är de bindande. Exempel är Svavelprotokollet från år 1985, innebär att länderna åtagit sig att mellan år 1980 och

som år 1993 minska utsläppen svavel med minst 30 % liksom Montre-

av alprotokollet, vars slutliga mål är att eliminera ämnen som bryter ner ozonskiktet.

9.2.7¶Miljöfrågornas geografiska dimensioner och påverkan

på regional organisation

De många olika typerna av miljöproblem har olika geografiska

dimensioner. Detta kan innebära att de bör åtgärdas på olika nivåer i samhället. Bilden kompliceras att vissa problem förorsakas av

av

flera olika utsläpp och att en del utsläpp påverkar miljön på många

olika sätt.

Man kan också se på miljöproblemen utifrån de förorsakande verksamheternas lokalisering. I det fallet kompliceras bilden av

export och import olika typer föroreningar mellan regioner.

av av En relativt allmänt använd avgränsning i rummet kan illustreras följande sätt.

Globala problem uppstår oavsett föroreningarnas utsläppsläge

utsläpppen har global effekt. Uttunningen av ozonlagret och om

9 Hållbar utveckling

ökningen av atmosfärens koldioxidhalt har globala dimensioner samtidigt som åtgärder för att komma till rätta med problemen till vissa delar kan vara mycket lokala, to m gälla enskilda hushålls användning av kemiska produkter.

Till regionala problem räknas eutrofieringen övergödning, gif-

ter i marken, landskapsförändringar t ex genom gruvdrift och jordbruk. Det har i detta avseende betydelse hur stor region man uttalar sig om. Skagerack som en vik av Nordsjön kan t ex ses som en region och för att rena floder krävs samarbete mellan stater i

flodens hela avrinningsområde. Problem som eutrofiering hav,

försurning, miljögifter och radioaktivitet finner man i regioner som

sträcker sig över nationsgränser.

För region skall hela miljöproblemet från orsak till

att en rymma verkan måste den ofta mycket stor, för försurning är det fråga

vara om en stor del av Nordeuropa. Av nedfallet i Sverige kommer t ex. endast 12 % från verksamhet inom landets gränser.

Lokala miljöproblem orsakas av föroreningar som släpps ut och

orsakar problem i den omedelbara närheten. Detta kan vara buller, lukt samt luftföroreningar, tungmetaller i luft, mark och växter t ex

från industriutsläpp, energiomvandling och trafiken. De styrmedel som står till miljövårdens förfogande är i huvudsak

administrativa, ekonomiska och attitydpåverkande. De administrativa styrmedlen som lagar, förordningar och föreskrifter är givetvis i huvudsak ett statligt, nationellt, ansvarsområde, även om man undantagsvis kan tänka sig en lokal reglering för sådana störningar som har begränsat lokala effekter. Den centrala lagstiftningen kan dock utformas med varierande frihet för regionala och lokala

myn-

digheter i tillämpningen, där inflytandet för lägre nivåer då precise-

ras.

För närvarande sker en miljölagsöversyn i Sverige. Förslag till ny ntiljölagstiftning kommer att presenteras under år 1993. Vissa and-

ra lagar, som väglagen, föreskriver att en miljökonsekvensbeskrivning skall lämnas för varje projekt. Den samlade lagstiftningen kan

ha avsevärd styrka om man regionalt och lokalt utnyttjar kombinationer av lagar för bästa miljöeffekt.

I arsenalen finns också ekonomiska styrmedel. Den grundprincip

som alltmer tillämpas, inte bara i Sverige utan också internationellt, är att förorenaren skall betala för utsläppens kostnader polluters pay principle. Företag betalar t ex en avgift för antal ton av ett ämne som de släpper ut. Skatten på bensin har viss anknytning till utsläpp av miljöskadliga ämnen. Det som just nu debatteras är så kallade miljöbubblor och handel med utsläppsrätter. Det finns olika sätt att utforma denna handel med utsläppsrättigheter. Bubblorna kan ligga över olika regioner, även över nations-

Regionutredningen. SOU 199263

gränser ocheller omfatta olika verksamheter eller typer av utsläpp.

I stor utsträckning får även de ekonomiska styrmedlens utformning anses tillhöra den nationella sfären. Det gäller inte minst som de ofta måste anpassas till internationella överenskommelser och utformas under hänsyn till andra aspekter än miljöeffekten, tex skattesystemets utformning. Men här finns också ett utrymme för regionalt och lokalt utformad styrning, tex när det gäller kollektivtrafiktaxor eller uttag av vägtullar och andra belastningsavgifter. Det är åtminstone teoretiskt och potentiellt möjligt att också tänka sig regionala och lokala köpsäljsystem i så kallade bubblor.

Ytterliggare ett sätt att styra är att använda information och utbildning för att öka kunskapen och medvetenheten hos medborgare och olika aktörer. Sverige liksom andra länder kan se till att forskning bedrivs kring de olika miljöproblemen och att resultaten får spridning nationellt och internationellt. Information angående tillstånd, problem och åtgärder kan spridas och finnas lät-

tillgänglig. Det är miljömyndigheternas uppgift att konkretisera miljömålen och att implementera miljöpolitiken, att använda styrmedlen la-

gar, ekonomi, informationkunskap samt att följa upp och utvärdera. De måste följa de åtgärder de miljöstörande

upp om som verksamheterna vidtagit ger de önskade resultaten och annars agera för att uppnå en förändring. För att utföra detta arbete behövs någon form av regional samordning som ger överblick över ett större område och som på ett effektivt sätt ger förutsättningar att bryta ner de nationella målen och även vid behov ta initiativ till

gemensam utveckling över kommungränserna.

En sådan mellannivå är också viktig för arbetet med uppföljning

och utvärdering. Det är tex i vissa fall naturligt att miljööver-

vakningen samordnas för att ge en överblick över effekterna i ett lämpligt stort geografiskt område. Idag finns sådana samarbetsorganisationer utanför eller med länsstyrelsen som en part bland flera, tex luftvårdsförbund och vattenvårdsförbund.

I en kunskapsintensiv sektor är kompetensförsörjning en viktig

del. Tillsyn kräver avsevärda resurser även vid en utveckling mot systemtillsyn. Det är inte rimligt eller kostnadseffektivt att alla kommuner skall ha specialistkompetens pâ alla områden. Istället kan regionala samverkansprojekt drivas där man informerar och utbildar branschvis. Detta kan kompletteras med stöd till aktörer utanför den offentliga sektorn.

En slutsats kan dras genomgången ovan är att det utifrån

som av

övergripande utgångspunkt inte är särskilt kritiskt hur de aden minstrativa gränserna dras på regional nivå för miljövårdens del.

Arbetsuppgifterna inom miljöområdet kan dock delas in i en del

9 Hållbar utveckling

som rör planering och förebyggande arbete och del rör

en som tillsyn och kontroll. De förra kan sannolikt vinna på högre grad

en av regionalt samarbete och större regioner medan de kräver

senare

en viss grad av områdesdetaljkännedom för att beslut och tillsyn

skall bli av god kvalitet.

Energi

9.3.1 Aktörer och marknad Energiområdet kan beskrivas utifrån begreppen tillförsel och

användning. Tillförseln domineras av fossila bränslen, främst olja, samt vatten- och kärnkraft. Användningen fördelar sig med lika delar på industrin och för bostäder 40 % vardera medan de

ca

inrikes transporterna mindre andel 20 %.

tar en ca

Den svenska energimarknaden kan grovt indelas i energitillförsel och distribution. Allmänt kan sägas att marknaden domineras

av stordrift och centralisering. På tillförselsidan dominerar oljebolagen importen och distributionen av olja, medan Vattenfall och ett antal privata och kommunala kraftbolag, främst Sydkraft AB, dominerar elproduktionen. Kommunerna är även aktiva inom fjärrvärmekraftvärme vilket kan både tillförsel och distribution.

avse

Den lokala distributionen av har dominerats kommunala

av

förvaltningarbolag medan kraftbolagen svarat för de regionala och

nationella överföringssystemen. Vattenfalls samarbete med de större privata och kommunala kraftbolagen har varit omfattande

ge-

att dessa bolag haft transiteringsrätt på stamlinjenätet. Övernom

huvudtaget bör framhållas att energisystemet ur organisatoriskt perspektiv har präglats av ett långtgående samarbete mellan statliga, privata och kommunala kraftbolag.

Såväl staten kommuner och privata intressenter är således

som aktiva inom energiområdet. Ett mått på de kommunala insatserna

ges i SCBs redovisningar över de kommunala investeringarna exkl

kommunala bolag. År 1989 investerade kommunerna

ca 700 miljoner kronor i elanläggningar och lika mycket i andra energisystem

främst fjärrvärme. Enligt Vattenfalls treårsplan investerar bolaget

ca 20 miljarder kronor under åren 1991 till 1993. Staten satsar också

betydande belopp på energiteknisk utveckling och elhushållning. Kommunerna har en lagreglerad skyldighet att göra energipla-

ner. Planeringsinstrumentet har inte någon stark formell status och förefaller inte heller ha haft någon större påverkan på händelseutvecklingen. I en rapport från Riksrevisionsverket 1990 har behovet

av fortsatt lagreglering av kommunal energiplanering ifrågasätts.

Regionutredningen. SOU 199263

9.3.2¶Energipolitiken

Energipolitiken har dominerats av ett fåtal frågor under de senaste 20 åren. Under 1970-talet satte de två oljeprishöjningarna åren 1973 och 1979 sin prägel på debatten. Den första prishöjningen möttes med hushållningsåtgärder och kärnkraftssatsningar i 1975

års energipolitiska beslut, den andra med oljeersättningsåtgärder

till stor del med billig kärnkraftsel.

Det svenska energisystemet befinner sig för närvarande i en

År 1980 bekräftade riksdagen resultatet från folkom-

övergångsfas.

röstningen kärnkraften år med ett beslut enligt vilket

om samma den sista reaktorn skall avvecklad år 2010 prop 1979801170,

vara NU 70, rskr 410. Årtalet har inte varit till prövning. I

uppe ny januari år 1991 träffades dock överenskommelse mellan social-

en demokraterna, folkpartiet liberalerna samt centerpartiet i vilken betonades att omställningen energisystemet måste ske med

av hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och välfärd. Om takten i avvecklingen sades bl a att den avgörs resultaten hushållningen med el, tillförseln av

av av

från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibe-

hålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser.

Även årtalet 2010 inte ifrågasätts är det uppenbart att en

om avveckling kärnkraften inom utsatt tid kommer att ställa mycket

av stora krav på samhället. Kärnkraften skall dessutom ersättas av

energikällor grundas på varaktiga, helst inhemska och för-

som

nybara energikällor

9.3.3¶Utvecklingstendenser

Energimarknaden är för närvarande utsatt för ett starkare om-

vandlingstryck än på länge. Ingredienser i detta omvandlingstryck

är bolagiseringen Vattenfall den 1 januari 1992, som i viss mån

av förändrar spelreglerna på marknaden. Staten drar sig nu tydligare

den direkta styrningen produktionen, men behåller ett inur av flytande över storkraftnätet för det nybildade affärsverket

genom Svenska kraftnät. Staten kvarstår också tills vidare som ensamägare av Vattenfall.

Vattenfalls bolagisering är ett uttryck för anpassning till EG-

en utvecklingen innebär att ökad frihet skall uppnås för alla

som

producenter att utnyttja de övergripande elnäten carrier

common

tredjepartstrafik, samt att enskilda aktörer inte skall tillåtas ha för dominerande ställning på marknaden.

Ytterligare ett tecken på dessa förändringar är en tilltagande internationalisering elmarknaderna. Vattenfall har t ex för avsikt

av

9 Hållbar utveckling

att ta upp konkurensen på den internationella marknaden och Sydkraft har redan ett etablerat samarbete med kraftbolag i Tyskland.

Regeringen har också aviserat att en utredning kommer att tillsättas för att se över den svenska ellagstiftningen i syfte att nå en

EG-anpassning. Det avser bl a koncessionsfrågor, där produktion

och distribution eventuellt särskiljs, samt bestämmelser om högsta tillåtna marknadsandelar för enskilda företag på marknaden.

På den kommunala nivån finns tendensen att överföra de tidigare kommunala energiel-förvaltningarna till bolagsform samt att driva enskilda produktionsenheter i samarbete med etablerade kraftbolag. En följd av de nya lagregler som kan följa av den ovan nämnda utredningen kan bli att kommunerna särskiljer produktion och distribution i olika produktionsenheter.

9.3.4¶Regionala energifrågor

Den regionala nivån har hittills inte engagerats i någon större

utsträckning vad gäller energiområdet. De regionala åtgärder som

förekommit har främst varit olika former av kommunalt samarbete i energifrågor. Tex förekommer samarbete mellan kommuner i

Ådalen Sollefteå, Kramfors, Härnösand och om torvbrytning

förbränning. På andra håll i landet har kommunalförbund använts

för viss energiplanering och elhushållningsinfonnation. Kommunal

samverkan förekommer också om förbränning hushållsavfall.

av

I inledningen av 1980-talet hade också länsstyrelserna i uppdrag av regeringen att utreda energifrågorna och möjligheterna till att

utnyttja inhemsk energi i länets kommuner. I några län inleddes vissa aktiviteter som följd av detta. För närvarande är dock dessa insatser mycket begränsade. Den senaste tidens utveckling har till stor del skett på marknadens villkor där planering från offentliga organ inte poängterats.

Jag gör mot denna bakgrund bedömningen att utrymmet för

regionala åtaganden inom energiområdet i framtiden är begränsat.

De frågor som kan tänkas bli aktuella för avgöranden på regional

nivå är främst kopplade till samhällsplaneringen och miljön. Av-

görande för energisektorn är vidare den omställning som kommer

att bli nödvändig i samband med kärnkraftsavvecklingen. Regionalt intressanta frågor kan t ex vara att samhällsplaneringen och bebyggelsestrukturen påverkas starkt genom dragningen av

nya elkraftnät. Möjligheterna att introducera markkrävande alternativa energislag som naturgas, inhemska bränslen och vindkraft är också avhängig en förutseende samhällsplanering.

Regionutredningen. SOU 199263

I ett vidare perspektiv kan sambanden mellan samhällsplanering, trafik, energi och miljö lyftas fram. Genom en god samhällsplanering kan t bebyggelse ske med beaktande av god kollektivtrafik-

ex försörjning med följande lägre behov av privatbilism, minskad

energiåtgång och miljöpåverkan.

Det är också tänkbart att vissa frågor om energiproduktions- och distributionsanläggningar kan vara aktuella att behandlas på en

regional nivå. T kan närmare koppling mellan avfallsfrågor

ex en och energi tänkbar. Deponi hushållsavfall framstår inte

vara av längre det självklart bästa alternativet genom problem med

som läckage lakvatten från kommunala soptippar. Med kommande

av sortering hushållsavfall ökar också möjligheterna till återan-

av

vändning och förbränning med kontrollerade utsläppsnivåer. Det

kan antas att aktiebolagsform i första hand kommer att föredras för denna typ regionalt samarbete. Redan idag förekommer dylikt

av samarbete mellan kommuner i många fall.

Näringsliv och regional

1 ekonomisk

utveckling

10.1 effekter svenskt

Internationaliseringens på

näringsliv

Näringslivets internationalisering innebär att Sverige betyder mind-

för företagen både produktionsland och som marknad. Med re som en liten och öppen ekonomi den svenska får vi vänja oss vid

som ständigt pågående förändringar i vår omvärld. Utrymmet för nationella särlösningar minskar.

Utvecklingen går snabbt. En ytterligare integration sker genom

EES-avtal och förmodad utvidgning av EG samt genom tätare band mellan västra och östra Europa. Samtidigt ändras styrkeförhållandena och spelreglerna i världsekonomin som helhet.

Expertgruppen för forskning om regional utveckling, ERU, har för långtidsutredningens räkning studerat den öppna europeiska marknadens påverkan på den regionala utvecklingen i Sverige LU 1992, Bilaga 5. En annan studie har på mitt uppdrag genomförts

inom Industriens Utredningsinstitut Bilaga Thomas Andersson

Sveriges utrikeshandel i en förändrad omvärld. Det framgår, föga

överraskande, att de förändringar som den svenska ekonomin kommer att utsättas för inte är entydiga. Skilda sektorer, regioner och grupper kommer att påverkas på olika sätt. Effekterna blir i hög grad beroende av tillståndet i vår egen svenska ekonomi och vår

förmåga till nödvändig strukturomvandling.

Den 1 januari 1993 skall EGs inre marknad vara genomförd. Genom EES-avtalet innesluter den i sina huvuddelar också EFTAländerna. Vid den tidpunkten skall alla varor kunna köpas och

säljas utan inskränkningar i alla anslutna länder, tjänsteproducenter

skall kunna verka fritt över gränserna, kapital skall kunna flyttas fritt och varje medborgare skall utan hinder kunna arbeta och studerai vilket anslutet land som helst.

Med etableringen av den inre marknaden följer att förutsätt-

ningarna för den regionala utvecklingen i Sverige förändras. Konkurrenstrycket ökar och kommer att leda till strukturomvandlingar.

Detta kan innebära att den regionala specialiseringen ökar, vilket i

Regionutredningen. SOU 199263

sin tur kan göra det särskilt angeläget att finna instrument som motverkar därigenom ökad lokal och regional sårbarhet.

en

Men huvudströmningarna kommer att ge effekter som varierar för olika typer av regioner.

Det är sannolikt att effekterna för Stockholmsregionen kommer att bli de mest påtagliga. Den stora marknaden torde vara attraktiv för utländska företag att penetrera på olika sätt, tex genom uppköp svenska företag. Inte minst inom tjänstesektorn kan antalet

av utländska företag öka. Samtidigt kan Stockholms roll som nationellt centrum komma att undergrävas. Huvudstadsfunktionen minskar i betydelse och regionen utsätts för stark konkurrens från

andra storstadsregioner i Europa, liksom för övrigt från Sydsverige

ligger närmare både EGs politisktadministrativa centrum i som Bryssel och de stora marknaderna. Regionen omvandlas på sikt från nationellt centrum i Sverige till regionalt centrum i EG. En sådan process torde dock ske med betydande tröghet eftersom Stockholm, vid en inomsvensk jämförelse, har en mycket stark

position i utgångsläget i kraft av kommunikationsknutpunkter, sto-

ra resurser för forskning och utbildning m m.

Gränsregionerna, dvs de delar av landet som gränsar till andra länder inom EG, i första hand Skåne och Halland, påverkas sannolikt också starkt den inre marknaden. I dessa regioner finns en

av stark koncentration av verksamheter livsmedelsindustri och trans-

portföretag som hittills varit skyddade från utländsk konkurrens.

- Strukturrationaliseringen i dessa branscher kan komma att öka. I vilken utsträckning detta representerar ett hot eller en möjlighet bestäms av företagens förmåga att hantera den nya situationen. Gränsregionerna öppnas för bearbetning från angränsande länder, vilket kan innebära att t ex. danska grossistföretag etablerar dagligvaruhandel eller att tyska byggnadsföretag med sina resurser bearbetar den sydsvenska marknaden. Gränsregionernas närhet till kontinenten gör att dessa också kan framstå som särskilt attraktiva för företag utanför EG som överväger att starta produktion i Sverige riktad mot EG-marknaden. Större delar av Sverige kan komma att få leva under delvis villkor med hänsyn till närheten till

samma Norge och Finland.

För de svenska industriregionerna sker ingen radikal förändring. Handeln med industrivaror mellan EG och Sverige har sedan år 1973 reglerats av ett frihandelsavtal. Men nya möjligheter uppstår genom att tullfriheten kompletteras av gemensamma tekniska stan-

darder och likabehandling vid offentlig upphandling. Svenska indu-

striföretag får därmed tillgång till en hemmamarknad som är fyrtio gånger så stor som den svenska. Särskilt den nya öppenheten vid,

10 Ekonomisk utveckling

offentliga upphandlingar kan visa sig för svenska indu-

gynnsam striregioner.

Glesbygdsregionema är i sig själva små marknader endast

som undantagsvis och på speciella produktområden kan dra fördel av den europeiska marknadens volym. Omvänt gäller att svenska glesbygdsmarknader knappast ter sig intressanta för penetrering från andra länder. I dessa hänseenden kommer glesbygden sannolikt att bli relativt opåverkad av den europeiska integrationen.

Under de senaste åren har förändringar nått även Östeuropa. Misshushållningen med resurser och den omöjliga konkurrensen med marknadsekonomierna har blivit uppenbar då de politiska strukturerna störtat samman. Den ena folkvalda regeringen efter den andra kom till makten under år 1989, Tyskland återförenades år 1990, de baltiska staterna återupprättades och Sovjetunionen upplöstes under år 1991. I takt med att ekonomierna reformeras eftersträvas ett närmande till Västeuropa. Vägen mot fungerande marknadsekonomier är dock kantad svårigheter. Föråldrade

av industrier, ackumulerade skulder, vanvårdad miljö och brist på kunskaper och erfarenheter av marknadstänkande bidrar till en svår situation.

För svensk del finns förutsättningar för ökat utbyte med tex Baltikum redan under de närmaste åren. På något eller några decenniers sikt bör man dessutom kunna räkna med att Östeuropa

på allvar blir delaktigt i den europeiska integrationsprocessen. Ös-

teuropa kommer då att konkurrera inom områden hävd är

som av Sveriges starkaste, råvarubaserade industriprodukter, och fort-

som farande spelar en mycket stor roll för svensk ekonomi. Detta bör

förskjuta Sveriges specialisering i riktning mot kapital- och kunskapsintensiv produktion. Andra för Sverige viktiga effekter kan

röra arbetsmarknaden, eftersom Östeuropas geografiska närhet

och billiga arbetskraft skapar stor potential för immigration

en därifrån. Utvidgade kontakter över Östersjön torde naturligtvis mest omedelbart påverka de svenska kustregionerna.

Trots den europeiska utvecklingen menar många bedömare att

svenskt näringsliv och svensk ekonomisk utveckling är mest beroende av utvecklingen i världshandeln totalt sett. Amerikanska och asiatiska marknader har mycket stor betydelse. Ett mindre gynnsamt scenario för svensk del är att världsmarknaderna delas upp mellan de riktigt stora handelsblocken genom protektionistiska åtgärder och att eventuellt vunna marknadsandelar i Europa inte kan balansera förluster i andra delar världen. Hur utvecklingen

av fortskrider kan i vissa hänseenden få regional betydelse i Sverige, kanske mest påtagligt genom att olika utfall i internationella över-

Regionutredningen. SOU 199263

enskommelser handel med jordbruksprodukter påverkar den

om

svenska landsbygdsutvecklingen på olika sätt.

För svenskt näringsliv har osäkerhet och instabilitet ökat sedan 1970-talet, samtidigt tillväxten och världshandeln bromsats

som

Den svenska basindustrin har stått sig relativt väl, men verkupp. stadsindustrin har förlorat andelar. Frågetecken föreligger nu för svensk del tillgången på kapital och kvalificerad arbetskraft,

om vilka är grundvalar för långtgående förädling av naturresurserna. Forskning och utveckling förläggs fortfarande i relativt hög grad till Sverige. Vid jämförelse mellan olika länders FoUinsatser visar

en sig Sverige ligga bland de främsta. Men företagen finner det ofta lönsamt att låta den resulterande produktionen äga rum i utlandet.

Samtidigt fortsätter internationaliseringen av näringslivet. Minskade barriärer i vårt närområde kommer att ge stimulanser, men det är svårt att säga hur detta specifikt påverkar utvecklingen i

mer olika branscher, bortsett från att det relativt lätt kan förutsägas att verksamheter idag är konkurrensskyddade utsätts för ett starkt

som rationaliseringstryck. Utfallet beror ytterst på de förutsättningar

erbjuds i Sverige relativt andra länder, inte minst vad gäller som tillgång till kapital och utbildad arbetskraft, men också tillgång till andra mjukare värden god miljö och väl fungerande social

som

När Östeuropa på allvar tar del av integrationen stärker omsorg. detta vår ställning inom produktion med högt förädlingsvärde. Denna också utbytet med utomeuropeiska regioner, och

gynnas av skulle följaktligen lida skada av bakslag i multilaterala överenskom-

melser och protektionistisk politik i EG.

en mer

När det gäller olika svenska landsdelars utveckling rymmer framtiden både hot och möjligheter. I grunden torde de befolkningstäta regionerna runt storstäderna ha de bästa förutsättningarna att tävla med andra liknande regioner i Europa, men för Stockholms del kan den minskade betydelsen av huvudstadsfunktionen verka i kontraktiv riktning. Vissa i förhållande till dagsläget överraskande förskjutningar kan uppstå på andra håll, tex i form av gynnsamt dynamiska effekter i sydöstra Sverige med dess närhet till Tyskland

och Östeuropa.

Sammantaget ställer den internationella utvecklingen nya krav på den politik som förs för att uppnå hållbar utveckling i hela landet.

10 Ekonomisk utveckling

10.2 inom berörda

Utvecklingen politikområden

10.2.1 Kort historik

Regionalpolitiken etablerades som självständigt politikområde un-

der 1960-talet. Syftet var främst att motverka effekterna av den

strukturomvandling som pågick, med urbanisering respektive av-

folkning som dominerande inslag. Regioner med basnäringar och liten industrisektor hade sedan andra världskriget uppvisat ett permanent utflyttningsöverskott. Ungdomarna flyttade till städerna i de expansiva industriregionerna. Det innebar i stor utsträckning en

flyttning från till söder. Arbetsmarknadspolitiken inriktades

norr på att underlätta den geografiska rörligheten.

Den regionala problembilden var entydig. Problemregionerna

hade en stor andel sysselsatta i primärnäringarna. De expansiva regionerna däremot kännetecknades av en växande industrisektor.

Därför föll det sig naturligt att regionalpolitikens uppgift under

1960-talet blev att påskynda industrialiseringen av de drabbade regionerna. Vad det gällde var att modernisera ekonomiskt efter-

blivna regioner. Beredskapsarbeten var vanliga i gråzonen mellan arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik.

Regionalpolitikens mål var att förena ekonomisk tillväxt i landet som helhet med en förbättrad balans i den näringsgeografiska utvecklingen. Medlet var att med ekonomiskt stöd stimulera indu-

striutbyggnaden i de utpekade problemregionerna. Lokaliserings-

stöd infördes i form bidrag och subventionerade lån till indu-

av

striinvesteringar.

Under 1970-talet förändrades regionalpolitiken. Regional balans och jämlikhet började framstå viktiga mål vid sidan av ekono-

som

misk tillväxt. Offentlig tjänsteproduktion och omlokalisering av statlig verksamhet började användas som regionalpolitiska medel. Samtidigt började allt fler aktörer att verka på den regionalpolitiska

arenan.

Den utvecklingen förstärktes mot slutet av decenniet. Strukturproblem inom industrin uppstod på andra håll än inom traditionella stödområden. Nedläggningen av varvsindustrin och krympningen

järn- och stålindustrin skapade t.ex. problem på västkusten och i av Bergslagen. Utvecklingen ledde till att riksdagen beslutade om

särskilda regionalpolitiska utvecklingspaket, som kompensation för omvandlingen inom det befintliga näringslivet. Paketen innehöll

resurser för insatser inom en rad olika samhällsområden. Regionalpolitik skulle inte bara utövas vid sidan av andra politikområden utan också via dem.

Under 1980-talet ändrade även den traditionella regionalpoliti-

Regionutredningen. SOU 199263

ken inriktning. Medelsarsenalen utvidgades ytterligare. Satsningar på teknikcentra, teknologiöverföringar och tjänsteproduktion blev populära inslag. Kultursatsningar började ses som verkningsfulla

regionalpolitiska medel. Genomförandeansvaret delegerades till

regionala myndigheter och kommuner.

I beslutet våren 1990 om regionalpolitik för 90-talet betonade

riksdagen att tyngdpunkten i det regionalpolitiska arbetet i fort-

sättningen skulle läggas på åtgärder som främjar förutsättningarna för regional utveckling, främst förbättringar av infrastrukturen i vid mening. Samordningen skulle förbättras mellan samhälls- och politikområden av särskild betydelse för den regionala utvecklingen.

Planering och genomförande av de olika utvecklingsåtgärderna

skulle decentraliseras ytterligare till länsstyrelserna. Länsförvaltningsreformen var ett led i dessa strävanden. Tonvikten i den nya länsstyrelsens verksamhet skulle läggas på frågor av betydelse för länens utveckling och framtid.

Samtidigt fick näringspolitiken en delvis ny inriktning. En särskild statsrådsgrupp bildades inom regeringskansliet för samordning av de näringspolitiska frågorna. I den s k tillväxtpropositionen

våren 1991 användes näringspolitik samlande beteckning för

som den politik som syftar till uthållig tillväxt.

Syftet var att inom ett stort antal områden främja den struktur-

omvandling som krävs för att möta bl a ändrade efterfrågemönster,

ökad internationell integration och nya konkurrentländer. I den omställningen spelar ekonomins funktionssätt en viktig roll liksom tillgång på väl utbildad arbetskraft, en god forsknings- och utvecklingsmiljö, en ändamålsenlig infrastruktur och väl fungerande marknader.

Inte minst viktigt bedömdes det vara att säkerställa tillväxtmöjligheterna på sikt. Samhällets tillgångar, inklusive natur- och kulturresurserna, måste vårdas så i princip oförändrad natio-

att en

nalförmögenhet kan överlämnas till framtida generationer.

10.2.2¶Aktuella utvecklingstendenser

Näringspolitik

Efter regeringsskiftet hösten 1991 har näringspolitiken åter fått in-

ny

riktning och ett eget departement. Målet är att skapa förutsättningar

för ett starkt näringsliv som ger hög sysselsättning och för

resurser välfärdsutveckling i hela landet. Ett näringsliv som är grundat på fri företagsamhet, sund konkurrens, enskilda ägandeformer anses ge de bästa förutsättningarna för fortsatta ekonomiska framsteg.

Politiken skall därför inriktas på att främja utveckling av ny

teknik, framväxten av nya företag, ökad differentiering, mångfald

10 Ekonomisk utveckling

och decentraliserat beslutsfattande. Vidare skall politiken stå i harmoni med målet om en god miljö och behovet av balans mellan olika regioner i landet. Branschstödet till industrin skall avvecklas

och näringspolitiken ges en mer generell prägel.

Politiken koncentreras till följande fem huvudområden

småföretagspolitik utveckling av småföretagen, särskilt nya fö-

-

retag och tillväxtföretag,

privatisering försäljning av aktier i statligt ägda bolag,

-

konkurrenspolitik skärpt lagstiftning, avreglering och förenk-

-

lad normgivning,

forskning och utveckling stöd till forskning för näringslivet,

-

energipolitik tryggad energiförsörjning till internationellt kon-

-

kurrenskraftiga priser.

Regionalpolitik

Genom att den traditionella regionalpolitiken flyttats tillbaka till

arbetsmarknadsdepartementet har sambandet förstärkts med de

insatser som krävs för att skapa sysselsättning.

Det övergripande målet för regionalpolitiken är att ge människor

tillgång till arbete, service och god miljö oavsett var de bor i landet. Politiken skall främja en rättvis fördelning av välfärden och en balanserad befolkningsutveckling. För att målen skall kunna

uppnås krävs att förutsättningar skapas för ekonomiskt, socialt, kultu-

rellt och ekologiskt fungerande regioner. Utvecklingskraften i de små företagen anses av regeringen

vara

avgörande för den regionalt spridda sysselsättningen, liksom sats-

ningar på bättre infrastruktur. Ansvaret för att utveckla infrastrukturen vilar för närvarande i allt väsentligt på respektive sektor. Om hithörande investeringar skall kunna användas som ett regionalpolitiskt instrument krävs en betydande samordning.

Avvägningen mellan arbetsmarknads- och regionalpolitik

Avvägningen mellan arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska

insatser är en känslig fråga på såväl central som regional nivå.

Sambandet är tydligt. Arbetsmarknadspolitiken är en del av den

ekonomiska politiken och syftar till att åstadkomma en väl fun-

gerande arbetsmarknad. Arbetsmarknadspolitiken i sig skapar

emellertid inga varaktiga och trygga arbeten. För den uppgiften sörjer andra insatser som utvecklar framgångsrika företag och hållbar tillväxt och som motverkar misshushållning med människor och miljö. Men även för sysselsättningspolitiken anges som mål att

skapa förutsättningar för en ekonomisk utveckling som ger möjlig-

het till varaktigt arbete i landets alla delar.

Regionutredningen. SOU 199263

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skiljer sig från de regio-

nalpolitiska genom att vara individinriktade och utbudsorienterade. På kort sikt skall, enligt regeringen, följande riktlinjer gälla

Arbetslinjen skall hävdas. Det innebär att den arbetslöse i första hand skall få hjälp med att söka arbete. Saknar den arbetslöse

utbildning kan han eller hon erbjudas arbetsmarknadsutbildning.

För personer som hotas av långtidsarbetslöshet finns möjlighet till placering i beredskapsarbeten. Kontantstöd till arbetslösa skall användas i sista hand. Utsatta grupper skall prioriteras. Dit hör arbetslösa ungdomar, arbetshandikappade, flyktingar och andra invandrare samt långtidsarbetslösa. Jämställdheten skall öka. Med den prioriteringsordningen är det inte alltid lätt att använda arbets-

marknadspolitiska medel för regionalpolitiska syften.

Regionalpolitisk samordning

De medel som avsätts för direkt regionalpolitiskt stöd kan endast

marginellt påverka den regionala utvecklingen. För att nå de regionalpolitiska målen krävs att regionalpolitisk hänsyn tas även när

åtgärder inom andra samhällssektorer utfonnas.

Inom regeringskansliet är sektorsamordning ett viktigt led i det

regionalpolitiska arbetet. Särskilt viktiga för den regionala utvecklingen är insatser för att stärka infrastrukturen. Därmed berörs verksamhet inom bl a kommunikations-, utbildnings-, kultur-, nä-

rings- och jordbruksdepartementens områden. Ansvaret för samordningen på regional nivå och för de regional-

politiska åtgärderna i övrigt har successivt decentraliserats till läns-

styrelserna. Samtidigt har medlen för regionala utvecklingsinsatser

räknats upp så att det s k länsanslaget för närvarande svarar för närmare hälften av de totala direkta regionalpolitiska anslagen. Länsstyrelsen kan använda medlen för lokaliserings- och utveck-

lingsbidrag, glesbygdsstöd och projektverksamhet. Den stora frihet i medelsanvändningen, som länsstyrelserna fått, ställer krav på prioritering mellan olika åtgärder och noggrann uppföljning. Prioriteringarna försvåras att länsstyrelserna har begränsade möjlig-

av

heter att påverka fördelningen av de betydande resurser som ar-

betsmarknadsverket och andra statliga sektorsorgan förfogar över.

Utvecklingen inom landsting och kommuner

Det växande politiska intresset på regional och lokal nivå för regio-

nala utvecklingsfrågor har bl a tagit sig uttryck i ett omfattande programarbete inom såväl landsting kommuner.

som

Utgångspunkten för landstingens utvecklingsarbete har varit en

10 Ekonomisk utveckling

strävan att bredda och förnya regionalpolitiken. Även landstingen

har betonat att tyngdpunkten bör förskjutas från direkta ekonomiska subventioner till insatser som stärker förutsättningarna för näringslivets förnyelse. Ett ökat regionalt och lokalt ansvarstagande för utvecklingen i län och kommuner bedöms som angeläget. Som ett första steg bör landstingen utveckla det engagemang och ansvar som redan finns för sysselsättning, regionala utvecklingsfonder, kollektivtrafik och kultur. Viktigt är också att identifiera behov

av politiska initiativ på nya områden. Enligt Landstingsförbundets regionprogram Nya regioner En lägesrapport från Regionpro-

grammet, Stockholm 1992 bör framtidens regioner få till huvuduppgift att främja den regionala utvecklingen. Det innebär bla att kommunikationer, utbildning, kultur och livsmiljö bör stå i centrum.

Ett motsvarande programarbete har bedrivits inom Kommunför-

bundet Kommunerna basen för regional utveckling, Slutrapport

-

från Kommunförbundets programberedning för regionalpolitik, Ja-

nuari 1990. Syftet var att initiera en bred diskussion om en ny regionalpolitisk struktur och om formerna för ett offensivt kommunalt engagemang för regional utveckling. Debatten och det kommande förändringsarbetet bör, enligt förbundet, utgå ifrån att varje kommun och region ser olika ut. Det ställer krav på ett regionalpolitiskt system som ger förutsättningar för kommun och region att söka sin egen lösning. Ett bra system bör därför ge initiativkraft till

kommun och region, utrymme för lokalaregionala lösningar och för

ett effektivt resursutnyttjande. I systemet bör staten behålla ansvaret för fördelningen av de resurser som krävs för en balanserad regional utveckling och för akuta arbetsmarknads- och branschut-

vecklingsåtgärder. Mot bakgrund av den oklara rollfördelningen i dagens regionalpo-

litik har krav rests på ett enkelt och tydligt administrativt system.

Länsstyrelsen bör få faktiska möjligheter att samordna de regionala

intentionerna med de nationella riktlinjerna. Den bör därvid utgå

från de lokala förutsättningarna och de kommunala prioriteringarna, dvs ge kommunerna inflytande i utvecklingsprocessen. Vad som

enligt Kommunförbundet krävs är bl a

en omprövning av arbetsuppgifter och arbetsfördelning inom

-

hela den offentliga sektorn, ett avskaffande av de sektoriserade länsnämnderna och ett över-

-

förande av de arbetsuppgifter som oundgängligen måste ligga på länsnivån till länsstyrelserna,

fortsatt delegering av verkställighet från statenlänsstyrelsen till -

kommun av tex glesbygdsstödet, bättre tillvaratagande av kommunerna i det regionalpolitiska

-

systemet.

Regionutredningen. SOU 199263

10.3 Struktur och resurser

10.3.1¶Näringspolitiska organ

Inom det näringspolitiska området verkar ett stort antal offentliga organ med närbesläktade uppgifter. Här följer en översikt.

Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK

NUTEK bildades den 1 juli 1991 efter en sammanslagning av verksamheter i de tidigare myndigheterna Statens industriverk SIND, Statens energiverk STEV och Styrelsen för teknisk utveckling

STU. NUTEK är central förvaltningsmyndighet för frågor om

näringslivets tillväxt och förnyelse samt för omställningen av ener-

gisystemet.

De huvudområden som NUTEK verkar inom är teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete, etablering och utveckling av små och medelstora företag, balanserad regional utveckling samt

energiförsörjning och effektivare energianvändning. Denna inriktning bör ses mot bakgrund av att näringspolitiken omfattar olika

förhållanden som tillsammans skapar klimatet och förutsättningar-

na för näringslivets utveckling. Av särskilt intresse i näringspolitiskt

sammanhang är tex frågor om teknisk utveckling, utbildning och

forskning, konkurrensförutsättningar på olika marknader, energipolitik, infrastrukturutveckling, arbetskraftsförsörjning, regionalpolitik, skatte- och miljöpolitik. Inte minst viktig är frågan om Sveriges relation till Europamarknaden.

NUTEKs verksamhet har anknytning till ansvarsområden som inom regeringskansliet är fördelade mellan närings-, arbetsmark-

nads- och jordbruksdepartementen. Förvaltningkostnaderna för NUTEK beräknas uppgå till ca 207

miljoner kronor under budgetåret 199293.

Utvecklingsfonderna

De regionala utvecklingsfonderna bildades år 1978

genom om-

bildning av företagareföreningarna i länen. De är stiftelser med

staten och respektive landsting och i förekommande fall kommu-

ner som stiftare och huvudmän. Statens huvudmannaskap utövas

-

av NUTEK. Styrelserna utses av landstingen.

Verksamheten regleras genom avtal mellan staten, landstingen och berörda kommuner. Nuvarande avtal omfattar fyraårsperioden 1991-1994.

Utvecklingsfonderna bedriver finansieringsverksamhet genom att lämna lån, garantier och s k utvecklingskapital. För samtliga

10 Ekonomisk utveckling

finansieringsformer gäller att risknivän skall vara så hög att banker och andra finansieringsinstitut inte är beredda att medverka i finansieringen. Fonderna skall i första hand lämna stöd till företag som har högst 200 anställda.

Fondernas samlade kapital för finansieringsändamål uppgick den

1 januari 1992 till ca 2,6 miljarder kronor. I enlighet med riktlinjer fastlagda av riksdagen har fonderna förbundit sig att under en femårsperiod med början år 1991 betala in sammanlagt miljard

en kronor till staten. De skall också under en sjuårsperiod med början 1991 betala 600 miljoner kronor till de sex regionala riskkapitalbolagen jfr nedan. Sammantaget innebär detta att utvecklingsfondernas uppgifter förändras i riktning mot rådgivande verksamhet.

Riksdagen har fastställt ett samlat program för en ny småföretagspolitik. Huvudansvaret för de insatser som behövs har lagts på regional och lokal nivå, där samhällets främst utvecklings-

organ fonderna bör samverka med bl a handelskamrar, företagens orga-

nisationer och banker. Utvecklingfonderna bör i sin verksamhet

prioritera nyetableringsinsatser och Europakontakter.

Riktade insatser blir mindre motiverade. Anslaget till NUTEKs

och utvecklingsfondernas disposition för småföretagsutveckling

minskar från ca 227 miljoner kronor till ca 164 miljoner kronor inför nästa budgetår.

Regeringens avsikt är att successivt bygga upp en riskkapitalmar-

knad utan statlig inblandning. I detta perspektiv minskar utvecklingsfondernas kreditgivning i betydelse till förmån för marknads-

styrd konsultverksamhet. Det kan påverka antalet fonder och deras

länsanknytning.

Riskkapitalbolagen

Riksdagen fattade våren 1990 beslut om bildande av sex regionala

riskkapitalbolag. Bolagens kapitalbas skapas genom att de regiona-

la utvecklingsfonderna bistår med ovannämnda 600 miljoner kronor, Småföretagsfonden med en miljard kronor och Norrlandsfonden med 200 miljoner kronor. En strävan är att även privata och andra intressenter deltar med kapital. Under år 1991 bildades de

sex bolagen med följande regionala indelning

Stockholms län, -

Bergslagen Uppsala, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs och

-

Gävleborgs län, Västsverige Hallands, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs,

-

Älvsborgs och Värmlands län,

Regionutredningen. SOU 199263

Sydsverige Kronobergs, Blekinge, Kristianstads och Malmöhus

-

län, Östsverige Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Got-

-

lands och Kalmar län,

Nordsverige Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och

-

Norrbottens län.

Länsstyrelserna

Länsstyrelsens huvuduppgift sedan början 1970-talet har, som

av det formulerats i instruktionen, varit att ge noggrann akt på länets tillstånd och behov samt främja länets utveckling och befolkningens

bästa. Den instruktionsenliga uppgiften har kompletterats genom förordningen regionalt utvecklingsarbete, vari betonas att läns-

om

styrelsen har samordningsansvar för utvecklingsbefrämjande in-

satser. Kretsen berörda intressenter har vidgats successivt. För-

av

utom kommuner, landsting och statliga myndigheter i länet skall länsstyrelsen inom ramen för det regionala utvecklingsarbetet samverka med utvecklingsfonden, de fackliga organisationerna och näringslivets organisationer. Länsstyrelsen förfogar inom ramen för

det regionalpolitiska stödet över medel som kan användas för att driva utvecklingsarbete och stödja projekt som drivs av andra or-

För landet helhet uppgår det k länsanslaget för närvagan. som s rande till ca 1 miljard kronor. Jfr nedan

En väsentlig uppgift är att utarbeta långsiktig strategi för

en länets utveckling näringsliv och infrastruktur. I verksam-

vad avser

heten ingår också att svara för den grundläggande statistikpro-

duktionen inom det regionalekonomiska området, inklusive be-

folknings- och sysselsättningsprognoser. Syftet med de förändringar av länsstyrelseorganisationen som

genomförts i olika etapper sedan 1971 har varit att bättre samordna

insatserna inom länet för att främja den regionala utvecklingen. Länsstyrelsen har inte bara samordningsansvar vad avser statlig

verksamhet på regional nivå utan också ansvar för att statlig och kommunal verksamhet samordnas.

Glesbygdsmyndigheten

Glesbygdsdelegationen omvandlades den 1 juli 1991 till en myndighet med lokalisering i Östersund. Delegationen hade tidigare i närmare 15 år arbetat offentlig kommitté, omväxlande

som en

under industri- och arbetsmarknadsdepartementen. Den nya myn-

dighetens profil är ännu inte helt utvecklad. Under en övergångstid överensstämmer verksamheten i många avseenden med den tidiga-

10 Ekonomisk utveckling

re delegationens. Uppgiften är att förbättra glesbygdsbefolkningens levnadsförhållanden vad gäller sysselsättning och service i olika delar av landet, med tyngdpunkten lagd i skogslänens inre delar och i skärgårdsområdena.

Expertgruppen för forskning om regional utveckling, ERU ERU har funnits sedan slutet av 1970-talet och har till uppgift att initiera och samordna forskning på regionalpolitikens område och att medverka till att synsätt och resultat från forskningen

ges en bred spridning. ERU har nyligen fått ett särskilt regeringsuppdrag att utarbeta ett forskningsprogram för insatser som belyser möjligheterna att ta till vara och utveckla de små och medelstora arbetsmarknaderna. Från budgetåret 199293 kommer ERUs kansli att

placerat i Östersund för tillsammans med glesbygdsmyndigvara att heten och högskolan bedriva forskning med inriktning på glesbygdens utveckling.

10.3.2 Vissa ekonomiska data Särskilda regionalpolitiska medel Det anslag som riksdagen varje budgetår ställer till förfogande för regionala utvecklingsinsatser fördelas av regeringen mellan länen efter de regionala problemens svårighetsgrad. Länsanslagen disponeras av respektive länsstyrelse. Under budgetåret 199091 fattade länsstyrelserna beslut om sammanlagt 987 miljoner kronor med följande fördelning på ändamål

Lokaliserings- och utvecklingsbidrag 322 milj kr Glesbygdsstöd 250 milj kr Regional projektverksamhet 408 milj kr

Därutöver användes 7 miljoner kronor för uppföljningsverksamhet.

För budgetåret 199293 uppgår anslaget för regionala utvecklingsinsatser till en miljard kronor.

Enligt årets budgetproposition beräknas de samlade statliga medlen för regional utveckling under budgetåret 199293 uppgå till ca 2,6 miljarder kronor med följande fördelning i miljoner kronor

Regionutredningen. SOU 199263

Lokaliseringsbidrag 350 milj kr Regionala utvecklingsinsatser 1 000 milj kr Ersättning för nedsättning

socialavgifter 530 milj kr

av Sysselsättningsbidrag 250 milj kr Särskilda regionalpolitiska

infrastrukturåtgärder 181 milj kr Glesbygdsmyndigheten 16 milj kr ERU 6 milj kr Utvecklingsfond för Västnorden 4 milj kr Transportstöd 300 milj kr Summa tkr 2 637 milj kr

Relativ regional balans Av ERUs bilaga till långtidsutredningen LU 92 framgår att skillnaderna mellan olika landsdelar är väsentligt mindre i Sverige än i andra europeiska länder.

Regional spridning BNPcapita räknat i köpkraftsparitet i EG

av

Standardavvikelsenvisar hur stor den regionala spridningen är runt medelvärdet för landet. Källor Nordiska ministerrådet och Finansdepartementet.

Mot den bakgrunden har ERU gjort bedömning av vad genom-

en förandet den inre marknaden kan medföra för den regionala

av balansen. Det inledande avsnittet internationaliseringens effek-

om

ter på svenskt näringsliv bygger bl a på den bedömningen.

10 Ekonomisk utveckling

Nettokostnader för industristödet För att ge en rättvisande bild av statens kostnader för det finansiella stödet till industrin, måste olika former stöd bidrag, garantier,

av -

skattenedsättningar, lån och ägarkapital vägas samman. Indu-

-

stridepartementets beräkningar i tabellen nedan bygger på den s k

nettokostnadsmetoden, som också används inom OECD, EFTA och Nordiska ministerrådet.

lndustristödets nettokostnader fördelade på ändamål. Miljoner kronor. Löpande priser.

Källa Industridepartementet

10.3.3¶Arbetsmarknadspolitiska

organ Arbetsmarknadsverket, AMV Arbetsmarknadsverket, är den samlade benämningen på Arbetsmarknadsstyrelsen AMS, länsarbetsnämnderna, arbetsfönnedlingarna och arbetsmarknadsinstituten.

AMS skall leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Länsarbetsnämnderna har motsvarande uppgifter på länsnivå inom ramen för de mål och AMS

resurser som

anvisar. Landets ca 350 förmedlingskontor svarar för platsförmed-

Regionutredningen. SOU 199263

ling och vägledning. De 117 arbetsmarknadsinstituten ger genom

ca

yrkesinriktad rehabilitering stöd till arbetshandikappade. Förvaltningskostnaderna för AMV beräknas uppgå till 2 810 miljoner kronor under budgetåret 199293. För arbetmarknadspolitiska åtgärder under nästa budgetår har

riksdagen anvisat 19,6 miljarder kronor, varav drygt 14 miljarder kronor för utbudsstimulerande åtgärder och drygt 5,2 miljarder

kronor för efterfrågepåverkande åtgärder.

De utbudsstimulerande åtgärderna består av bla arbetsmark-

nadsutbildning, flyttningsbidrag och utbildningsbidrag. Syftet med insatserna är att underlätta yrkesmässig och geografisk rörlighet. De efterfrågepåverkande åtgärderna är beredskapsarbete, re-

kryteringsstöd, otraditionella insatser, som tex insatser för flyktingar och invandrare, inskolningsplatser och bidrag till handledare

för ungdomar.

Av de nämnda åtgärderna är främst arbetsmarknadsutbildning

och beredskapsarbeten av direkt regionalpolitiskt intresse. Arbetsmarknadsutbildningen upphandlas av länsarbetsnämmnderna.

AMS ansvarar för att utbildningen håller hög kvalitet och tillgodoser behoven på arbetsmarknaden. Under budgetåret 199091 deltog totalt 142 000 i arbetsmarknadsutbildning varav ca

personer 93 000 i den särskilt anordnade utbildningen, ca 18 500 i utbild-

ningar i det reguljära utbildningsväsendet och ca 30 500 i utbildning

i företag. Arbetsmarknadsverkets huvuduppgift är sammanfattningsvis att

skapa fungerande arbetsmarknader i hela Sverige. De arbetsmarknadspolitiska medlen fördelar AMS utifrån de problem som råder i varje län. Länsarbetsnämnderna fördelar i sin tur medlen till varje arbetsförmedling utifrån den lokala situationen. Fördelningen av

de arbetsmarknadspolitiska medlen får därmed en profil som i stort överensstämmer med de regionalpolitiska prioriteringarna.

AMU-gruppen

AMU-gruppen består den centrala AMU-styrelsen och 24 regio-

av nala uppdragsmyndigheter. Verksamheten skall finansieras genom intäkter och varje AMU-myndighet har för det ekonomiska

ansvar resultatet sin verksamhet. Riksdagen har tagit ställning för en

av bolagisering AMU-gruppen. Som riktmärke beträffande tid-

av punkten för ombildningen har angivits den 1 juli 1993. På sikt kommer dessutom att prövas om verksamheten kan privatiseras.

Huvuduppgiften är att anordna arbetsmarknadsutbildning på

uppdrag AMV. Därutöver får anordna utbildning för

av gruppen

10 Ekonomisk utveckling

andra uppdragsgivare, tex företag och kommuner. Gruppen får också sälja tjänster och produkter följer utbildningsverk-

som av samheten.

De regionala AMU-myndigheterna skall på uppdrag läns-

av arbetsnämnderna anordna arbetsmarknadsutbildning. De kan också

sälja utbildning och utbildningstjänster till företag, organisationer

och förvaltningar. Sambandet är tydligast med länsarbetsnämnden. Enligt AMU-styrelsen är det på sikt osäkert den nuvarande om

länsorganisationen är den mest effektiva. En sammanslagning har

redan ägt rum av enheterna i de båda Skånelänen. För närvarande

pågår en intern AMU-utredning om regionindelningen och antalet

regionkontor.

Samhall Samhallkoncernen består central stiftelse och 24 rörelsedriav en vande stiftelser, en i varje län. De regionala stiftelserna, Samsom hall föredrar att kalla företag, driver bla 340 verkstäder. egna Vidare finns ett mindre antal svenska och utländska aktiebolag inom koncernen. Dessa har samlats i en sidoordnad aktiebolags-

rättslig koncern med Samhall Trading AB moderbolag. De

som regionala stiftelserna har samtliga VD och styrelse. egen egen Den verksamhet som den centrala stiftelsen Samhall och de regionala stiftelserna bedriver skall från den 1 juli i år bedrivas i aktiebolagsform. Detta sker genom att en koncern bildas bestående

av ett moderbolag och ett antal dotterbolag. Samtliga aktier i

moderbolaget skall ägas av staten. Moderbolaget skall i sin tur äga

samtliga aktier i dotterbolagen. När det gäller moderbolaget skall regeringen utse ordförande och övriga styrelseledamöter. I dotterbolagen utses samtliga styrelseledamöter av moderbolaget.

Samhalls uppgift skall vara att ge meningsfullt arbete åt arbetshandikappade, att ge utvecklande arbete, att erbjuda arbete där behoven finns och att ge arbete åt dem har störst behov. Detta som skall ske genom produktion och tjänster. Lokalisering och av varor

dimensionering av arbetsplatserna skall ske i samråd med AMV. Arbetsförmedlingen disponerar företagsgruppens arbetsplatser och

anvisar de personer som är i behov av arbete inom Verkgruppen.

samheten är en del av arbetsmarknadspolitiken.

Från statsbudgeten har utgått bidrag för att täcka merkostnaderna i verksamheten vid verkstäderna och för företagsgruppens fas-

tighetsförvaltnig. Bidraget uppgår innevarande budgetår till 4 557

miljoner kronor. För nästa budgetår skall ett fast anslag utgå till koncernen med drygt 5 000 miljoner kronor.

Regionutredningen. SOU 199263

Totalt har-koncernen idag ca 35 000 anställda, varav ca 30 000

arbetshandikappade.

Faktureringen uppgick 198990 till 2 940 milj kr. Driftunderskottet, exkl. statlig merkostnadsersättning, var samma år preliminärt 3 410 milj kr.

10.4 bedömning

Sammanfattande

Vad gäller regionalpolitik och näringspolitik följer vissa villkor av

EES-avtalet vilka i huvudsak innebär att stödjande insatser som kan befaras få konkurrenssnedvridande effekter inte får användas. För svensk del innebär detta såvitt kan bedömas endast små ini nuvarande medelsarsenal. I förhandlingar inför ett EGgrepp

medlemskap kommer Sverige att lägga tonvikt vid de speciella förutsättningarna i de nordiska länderna med stora glest bebyggda

områden och långa avstånd, vilka bör betyda att svenska regioner skall kunna få delav stöd från EG eller att Sverige får behålla en

självständigt utformad regionalpolitik. Tills vidare tycks denna

svenska inställning ha rönt förståelse, den rubbar inte det men grundläggande förhållandet att Sverige relativt rikt land komsom

att få bidra väsentligt mycket mer till EGs regionalpolitiska

mer fonder än vad vi kan räkna med att få tillbaka därifrån.

Svensk regionalpolitik har varit framgångsrik. Sverige har den

minsta regionala spridningen alla EFTA- och EG-länder mätt av BNP capita. Men flera empiriska studier pekar på att detta som per sannolikt beror något annat än de gängse regionalpolitiska stöden till företag och näringsliv. Det är svårt att belägga att tex lokaliseringsstöad, nedsatta arbetsgivaravgifter eller kommunala hyressubventioner haft någon avgörande betydelse i det stora hela.

Förklaringar till den relativt goda regionala jämlikheten får i stället

sökas sådant tex den stora och väl spridda offentliga tjänstesom

produktionen.

n Den allt starkare internationella integrationen och det ökade

konkurrenstrycket gör det angeläget att utforma en regionpolitik

bygger på föreställningar vilka komponenter som är nödsom om vändiga basförutsättningar i en region för dess möjligheter att överleva och utvecklas. Det finns konflikt mellan det nationella och regionala inen tresset, liksom mellan olika regioners intressen Det som är bra för nationen kan innebära att nysatsningar i stor utsträckning bör stytill de delar landet redan i utgångsläget är relativt väl ras av som försörjda .med infrastrukturella basresurser. Även det med om anständig logik kan hävdas att även de underförsörjda regionerna

10 Ekonomisk utveckling

indirekt tjänar på detta är det svårt att vinna förståelse för sådana argument utanför storstadsområdena.

Vissa reguljära sysselsättningspolitiska instrument har särskilt

stor regionalekonomisk betydelse. Främst gäller det beredskaps-

medel till investeringar och arbetsmarknadsutbildning. Beställar-

funktionen är redan idag lagd på regional nivå de statliga

genom länsarbetsnämnderna. Det kan ligga fördelar i att åtminstone del

en av de statliga medlen överförs till något regionalt har ett

organ som bredare regionalt utvecklingsansvar än länsarbetsnämnderna. Detta bör kunna förenas med krav på att arbetsmarknadspolitiska insatser, som primärt riktar sig mot enskilda människor, inte får innebära inlåsning i en lokal eller regional arbetsmarknad. Det nationella och rikssolidariska betalningsansvaret får förutsättas bestå i huvudsak, dels för att det är fråga insatser varierar

om som med konjunkturerna, dels för att sysselsättningsproblem kan drabba olika delar av landet på ett sätt inte går att förutsäga.

som

Den långsiktiga ekonomiska tillväxten främjas insatser

genom

som underlättar näringslivets utveckling och strukturomvandling. Mot bakgrund av en ökad internationalisering och ett allt större kunskapsinnehåll i produktionen framstår investeringar vad

avser

kommunikationer, utbildning, forskning och utveckling, teknik-

spridning liksom åtgärder för effektiv konkurrens och fungerade

en marknader som särskilt viktiga.

11¶Trafik och infrastruktur

Inledning

Jag behandlar i detta kapitel trafiksektorns investeringar, drift- och underhållsinsatser samt trafikutövningen.

Förutom en nulägesbeskrivning görs också beskrivning

en av

aktuella utvecklingstendenser. Nulägesbeskrivningen grundar sig

huvudsakligen på observationer gjorda under åren 1989-1992.

Jag har valt att avgränsa kapitlet från post- och telekommunikationer. Inte heller SJ behandlas. Detta val har gjorts med tanke på att dessa verksamheter blir alltmer konkurrensutsatta och därmed

lämpar sig allt mindre för offentlig styrning. Regeringen har också

för avsikt att i ett första steg föreslå att Posten, Televerket och SJ

ombildas till statliga aktiebolag.

Tillgången till post- och telekommunikationer samt järnväg kommer dock även fortsättningsvis att vara en viktig parameter i diskussioner om regional utveckling. Skall utvecklingen inom dessa områden i framtiden påverkas på regional nivå, kommer det dock sannolikt främst att ske genom att regionala företrädare kan

uppträda som köpare av tjänster på konkurrensutsatt marknad, eller

en

genom åtgärder inom samhällsplaneringen.

De nuvarande länsgränserna har under lång tid utgjort för

en ram arbetet med infrastruktur- och trafikplanering. Det har funnits

t ex

en vägförvaltning i varje län och länsstyrelserna har samordnat synpunkter från kommunerna inom länet i planeringsarbetet. An-

knytningen till de nuvarande länsgränserna har under år

senare luckrats upp alltmer. Banverket är tex indelat i fem regioner och

Vägverket från den 1 januari 1992 bl i sju väghållningsregioner.

a

Vägverkets regioner följer länsgränser medan Banverkets regioner

inte gör det.

De övriga trafikverken har traditionellt haft mindre påtaglig

en

koppling till länen. Deras regionala och lokala organisation följer också andra indelningsmönster. Sjöfartsverkets sjötrafikområden

följer således sjötrafikens trafikströmmar och vattenområden

medan Luftfartsverket har sin lokala organisation vid de statliga flyg-

platserna. Luftfartsverket har olika regionala indelningar för flygtrafikledningen och Luftfartsinspektionen.

Fiegionutredningen. SOU 199263

11.2¶Planering och finansiering av investeringar

Sedan lång tid har trafikens infrastrukturinvesteringar utmärkts av

ett betydande offentligt engagemang i såväl planeringsprocess, fi-

nansiering som genomförande. Således har stat och kommun på central, regional och lokal nivå tillhandahållit huvuddelen av landets vägar, järnvägar, flygplatser och hamnar. Privat engagemang i större omfattning har främst förekommit för vissa delar av vägnätet

t ex skogsbilvägar för mindre järnvägsobjekt främst industrispår

och liknande samt för vissa privata hamnar.

Av tabellen framgår investeringsvolymen för staten och för de kommunala hamnarna under de senaste åren.

Investeringar, mkr

1989 1990 1991

Väg

Riksvägar 1409 1487 1431 -

LTA 716 977 949 -

Bärighetsåtgärder 682 648 624 -

Statsbidrag SK-vägar 419 396 191 - Jämvägarz 2200 2300 3200 Flyg 1414 1922 8403 Sjöfart

Sjöfartsverket 56 53 90 -

Hamnar 717 687 519 - Källa Trafikverken

Not. 1991 års priser. Statskommunala vägar Även reinvesteringar samt lånefinansierade investeringar 3Enligt budget. 4Inklusive stuveriverksamhet.

I det följande redovisas de olika trafikslagen var för sig. Håll-

punkter i redovisningen är ansvarsfördelning mellan regionala aktörer samt planering och finansiering.

Vägar

Sedan vägväsendet förstatligades år 1944 har ansvaret för huvud-

delen väginvesteringarna delats mellan Vägverket och kommu-

av

I takt med kommunernas ökade organisatoriska och ekononerna. miska kraft har de tagit ett allt större ansvar för vägarna. Vägverket

har dock central förvaltningsmyndighet haft det övergripande

som

ansvaret för upprättande och genomförande av investeringsplaner inom vägområdet.

11 Trafik och infrastruktur

Vägplaneringen kan indelas i ekonomisk och fysisk planering. I

den ekonomiska planeringen prioriteras angelägna objekt på läns-

och riksnivâ. I den fysiska planeringen görs detaljstudier av utformning etc enligt väglagens bestämmelser. De två planeringsprocesserna är till stor del åtskilda. En mycket omfattande planeringsomgång med treårsintervall har föregått besluten om investeringsplanerna. Regeringen och riksdagen har endast undantagsvis behövt ta ställning till enskilda vägobjekt eller investeringsplaner i sin helhet.

Vägnätet är indelat i allmänna vägar, enskilda vägar och kommunala gator. De allmänna vägarna är antingen statliga eller statskommunala. De kan vidare indelas i riksvägar och länsvägar. 200 av landets kommuner är väghållare för statskommunala vägar.

Under 1980-talet har investeringsplaneringen varit anpassad till

vägnätets indelning i riks- och länsvägar. Vägverket centralt och vägförvaltningarna VF i länen har således ansvarat för planeringen av riksvägar tillsammans med länsstyrelser och under medverkan av kommuner. För länsvägar har länsstyrelserna tillsammans med VF och under medverkan av kommuner haft huvudansvaret. Vägverkets huvudkontor har slutgiltigt fastställt riksvägsplanen medan länsstyrelserna fastställer planer för bla

länsvägar.

Sedan år 198889 har det regionala ansvaret för investerings-

planeringen utökats genom att anslagen för länsvägar, länsjärnvägar och vissa kollektivtrafikåtgärder slagits samman i ett anslag anslaget för länstrafikanläggningar LTA. LTA-anslaget ligger

-

dock alltjämt kvar hos vägverket.

Enligt riksdagens beslut 19909187, TU26, rskr 326 förändras

vägplaneringen i samband med Vägverkets omorganisation den 1 januari 1992. I det nya planeringssystemet finns tre plandokument en rikstäcknade väghållningsplan, regionala väghållningsplaner och LTA-planer på länsnivå. Ett nytt planeringshjälpmedel håller också

på att byggas upp. Detta bygger på att analyser görs för större sammanhållna vägobjekt stråk än i det tidigare systemet, med objektanalyser för enskilda vägobjekt. Det är ett mindre antal nationellt intressanta vägstråk som kommer att planeras på central nivå. De omfattar i stort de större europavägarna.

Regeringen har i proposition 1991922150 föreslagit att LTAanslaget förändras o m den 1 januari 1993 i samband med att det

nya statsbidragssystemet till kommunerna införs. Riksdagen har

antagit regeringens förslag. Delar av LTA-anslaget, främst avseende statskommunala vägar, överförs därmed till det nya statsbi-

dragssystemet.

Regionutredningen. SOU 199263

Järnvägar Sedan år 1988 ansvarar Banverket för investeringar i järnvägar. En höjd ambitionsnivå har märkts från statsmakterna vad gäller järnvägsinvesteringar, vilket möjliggjort ett antal nyinvestcringar, exv delar av Västkustbanan, Mälarbanorna och en inledning av Arlandabanan. Järnvägsinvesteringarna finansieras till stor del genom statliga budgetmedel som tilldelas Banverket. Samfinansiering med kommuner och näringsliv är dock aktuell i några fall.

Järnvägsnätet är indelat i stomjárnvägar som omfattar det övergripande riksnätet och länsjärnvägar som består av de regionala banorna på länsnivå. Planeringen av stomjärnvägarna sker till stor del skilt från de övriga trafikslagens planering i banverkets egen plancringsprocess. Genom LTA-planeringen har dock en viss samordning mellan länsvägar, länsjärnvägar och kollektivtrafikobjekt kommit till stånd. Banverket fastställer investeringsplanen för stomjärnvägarna medan länsstyrelserna som nämnts fastställer LTA-planen. Det kan konstateras att den ekonomiska och fysiska planeringen av järnvägsinvesteringarna är betydligt mindre formbunden i lag etc än vägplaneringen.

Överhuvudtaget har planeringen av järnvägsinvesteringar skett mindre öppet i förhållande till andra intressenter, länsstyrel-

som ser och kommuner, än väginvesteringar. Detta gör att länsstyrelser och kommuner i många fall har haft svårt att påverka den ekonomiska planeringen av järnvägsinvesteringarna. De mer intensiva kontakterna kommer oftare att handla om den fysiska detaljutformningen av järnvägsobjekt, som Banverket redan i princip beslutat sig för att genomföra.

Flyg Luftfartsverket har det övergripande ansvaret för flyget och sektorns utveckling. Det finns totalt ca 40 flygplatser med reguljär trafik i landet. Förutom de flygplatser som administreras av luftfartsverket finns militära, privata och kommunala flygplatser. Landstingen är engagerade i fem av de 23 kommunala flygplatserna genom delägande i flygtrafikbolagen.

Investeringar i flygplatsernas infrastruktur omfattar framförallt banor och terminaler men även annat som tex flygledningen. De statliga investeringarna finansieras huvudsakligen genom de avgifter som Luftfartsverket uppbär samt genom intäkter från verkets kommersiella verksamhet. Det totala investeringsutrymmet bestäms dock även av de soliditets- och avkastningskrav som staten ställer Luftfartsverket.

11 Trafik och infrastruktur

Till flera av de statliga flygplatserna finns så kallade flygplatsråd

knutna. I dessa råd ingår bl representanter för kringliggande

a

kommuner, länsstyrelser och landsting. Flygplatsråden har normalt

ingen beslutande funktion.

Erfarenheten visar att flygfrågorna, genom den motsättning som finns mellan önskemålen om god tillgång till flygkommunikationer och de ekonomiska och miljömässiga hindren, hör till de är

som svårast att lösa i kommunerna och på länsnivå. Exempel på detta är

svårigheterna att nå fram till samordning i Skaraborgs län

en om en

ny flygplats.

Sjöfart

Staten har främst engagerat sig i den del av sjöfartens infrastruktur som kan hänföras till farledssystemet. Således åvilar ansvaret för investeringar i hamnar helt kommunala och privata intressenter.

Statens uppgifter inom området handhas av Sjöfartsverket. Ver-

ket är central förvaltnings- och tillsynsmyndighet inom sjöfartsområ-

det och ansvarar för allmänna farleder, lotsning, isbrytning, sjörädd-

ning, sjömätning samt sjösäkerhets- och fartygssäkerhetsfrågor. Det kan noteras att Sjöfartsverkets investeringsvolym utom då

nya fartyg måste inskaffas är obetydlig jämfört med övriga trafikslag. Först då de kommunala hamninvesteringama räknas in blir omfattningen av sjöfartens investeringar jämförbar med övriga trafikslag. Sjöfartsverkets investeringar finansieras i stort sett uteslutande med trafikavgifter på handelssjöfarten.

Kommunerna har som ovan nämnts tagit ett stort ansvar för

hamnfrågorna och är i flera fall engagerade i hamnar. Investering-

arna i hamnkapacitet har sannolikt i många fall motiverats med att hamnen i sig skall kunna generera annan verksamhet till orten. I flera fall kan det heller inte uteslutas att hamnarna byggts och utvecklats i konkurrens mellan kommuner utmed kusten. Flera hamnar finns tex på en relativt kort kuststräcka utmed Smålandskusten i Västervik, Oskarshamn och Kalmar. Förslag har funnits om att utöka statens inflytande över hamnplaneringen men dessa har inte fått genomslag hos statsmakterna. En utveckling finns dock för närvarande som medför att större hamnar övertar driften de

av mindre. En samordning aktuell mellan Oskarshamns och

är t ex Västerviks hamnar.

Samordnad investeringsplanering

Enligt flera beslut av riksdagen senast prop 19909187, TU24, rskr 286 skall trafikverkens investeringsplanering samordnas. Detta

Regionutredningen. SOU 199263

skall åstadkommas genom tidsmässig samordning av planernas upprättande och tidsram, gemensamma prognosförutsättningar och

enhetliga prioriteringskriterier.

Det har visat sig mycket svårt att åstadkomma den eftersträvade samordningen. Verksamheten i trafikverken skiljer sig mycket åt. Investeringsbeslutens omfattning är mycket olika inom Sjöfartsver-

ket och Vägverket. Samhällsekonomiska planeringskriterier har visat sig kunna tillämpas relativt väl på väginvesteringar medan det

varit betydligt svårare att applicera dessa på de andra trafikslagen. Under senare tid har också tecken kommit på att den samordnade

investeringsplaneringen nu tonas ned något.

Konstruktionen med en sammanhållen investeringsplanering länsnivå med LTA-anslagen har dock inneburit att man i vissa län fått till stånd en diskussion mellan trafikslagen om investeringarna som tidigare saknats.

Särskilda åtgärder Riksdagen beslutade i juni år 1991 att anslå fem miljarder kronor för budgetåret 199091 samt ytterligare fem miljarder kronor för budgetåret 199192 utöver de ordinarie anslagen till Banverket och Vägverket för investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar. Ytterligare tio miljarder kronor skall dessutom enligt beslutet tillföras anslaget i framtiden. Anslaget skall finansiera objekt under perioden fram till år 2000 och främst till ett antal

större strategiska och samhällsekonomiskt angelägna objekt.

Objekten komma till stånd genom samfinansiering med tex

avses kommuner, landsting och privata intressenter.

Det praktiska arbetet har handhavts av en delegation inom Kom-

munikationsdepartementet. Intill början av september år 1991 hade regeringen på delegationens förslag ingått förpliktelser för staten

att finansiera objekt motsvarande 11 070 miljoner kronor i löpande priser. 7 885 miljoner kronor av dessa avser järnvägsinvesteringar. Den totala externa finansieringen uppgår till ca 13 %. Genom ytterligare beslut under våren 1992 är de 20 miljarderna nu intecknade.

Genom anslaget och delegationens arbete har regeringen

det nya engagerat sig direkt i prioriteringen mellan olika objekt, något som

normalt avhållit sig från under de senaste 20 åren. Ett nytt man beredningsmönster för infrastrukturinvesteringarna tonar här fram.

Vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen har regeringen

under senare tid tillsatt förhandlings- och utredningsmän som sett över särskilda frågor. Dit hör de så kallade storstadsförhandlarna. De har bl a behandlat Arlandabanan och Mälarbanorna.

11 Trafik och infrastruktur

De särskilda förhandlingsmännen för järnvägsobjekten har redo-

visat sina uppdrag. Dessa kan snarast ses som ett underlag för

infrastrukturdelegationens arbete. Överenskommelser har

senare slutits om Mälarbanorna bl a med utredningsmannens rapport som

underlag. Storstadsförhandlingarna har berört de tre storstadsregionerna;

Stockholm, Göteborg och Malmö. Till dags dato har principöverenskommelser nåtts om trafikinvesteringar som rör väg, järnväg och kollektivtrafik i de tre regionerna. Riksdagen har beslutat att anslå 5,5 miljarder kronor av ramen för särskilda infrastruktursats-

ningar som delfinansiering av uppgörelserna. Slutliga överenskom-

melser kvarstår dock att göra, t ex i Stockholms län.

11.3¶Drift och underhåll

Fördelningen av resurser till drift och underhåll har i många fall

betydande effekter på infrastruktursystemen. Dessa insatser på-

verkar ofta infrastrukturen mer än investeringsbesluten, som har en mer långsiktig karaktär. De statliga kostnaderna för drift och underhåll framgår nedan. Dessutom redovisas kommunala kostnader för hamnväsendet.

Kostnader för drift och underhållrörelsekostnader mkr, 1991 års priser

Sjöfart

Sjöfartsverket 743 752 770 -

Hamnarz 2293 2306 - Källa Trafikverken

Enligt budget.

2Inklusive stuveriverksamhet.

Besluten om fördelning av medel till drift och underhåll är generellt

sett betydligt mindre omgärdade av regler än investeringsbesluten. Fördelningsprocesserna påverkas också endast undantagsvis av närmare politiska ställningstaganden. Fördelningsmodeller och

-kriterier har också många gånger varit mindre sofistikerade än

motsvarande för investeringsbesluten.

Det är huvudsakligen planeringen av drift och underhåll av vägar

Regionutredningen. SOU 199263

som påverkats av organ utanför respektive sektor på den regionala nivån. Aspekter som i någon mån diskuterats med länsstyrelser och kommuner har varit möjligheten till asfaltering av det lågfrekventerade grusvägnätet på landsbygden.

Kommunerna finansierar själva underhållet av de kommunala vägarna. Underhållet av de statskommunala vägarna delfinansieras genom särskilda statsbidrag. Statsbidragen uppgår till ca 50 % av kommunernas kostnader.

Inom de övriga trafikslagen har påverkan från länsstyrelser, landsting och kommuner varit mycket begränsad, utom i de fall ett direkt ägarengagemang är aktuellt.

11.4¶Trafikutövning

Statlig finansiering av trafik på regional nivå förekommer fortfarande trots successiv avreglering och neddragningar av anslag. Dels köper staten viss regional persontrafik på järnväg av SJ för ca 550 miljoner kronor år 199293, dels ges bidrag till trafikhuvudmännen se nedan för köp av viss kollektivtrafik om ca 180 miljoner kronor år 199293. Köpet av den interregionala trafiken avser visserligen länsöverskridande trafik men den är i många fall mer regional än nationell till sin karaktär. Ersättningen till trafikhuvudmännen avser att täcka kostnader för den spårbundna trafik som trafikhuvudmännen övertog av SJ genom 1988 års trafikpolitiska beslut.

Det mest påtagliga offentliga engagemanget inom trafikutövningen står landsting och kommuner för inom den regionala kollektivtrafiken. Sedan år 1978 har nämligen landstingen i samverkan med primärkommunerna att utöva regional och lokal kollektivtrafik i länen. Trafikeringsrätten innehas av en trafikhuvudman vilken ofta utövas av ett länstrafikbolag. Trafikhuvudmännen beslutar både om trafikutbudets omfattning och graden av skattesubventionering. År 1990 uppgick den genomsnittliga skattesubventioneringsgraden till ca 55 %. Kommunerna och landstingen delar i princip lika på denna underskottstäckning. I Stockholms län står dock landstinget ensamt för de ca tre miljarder kronor trafikens underskott uppgår till, eftersom landstinget ensam är trafikhuvudman.

I flertalet län fungerar trafikhuvudmannenlänstrafikbolaget som en renodlad beställarorganisation. I tre av Mälardalslänen körs dock trafiken i egen regi inom länstrafikbolagets ram.

Länstrafiken har under 1980-talet till största del utgjorts av busstrafik och viss lokal spårbunden trafik. I och med det trafikpolitiska

11 Trafik och infrastruktur

beslutet år 1988 gavs länstrafikhuvudmännen dessutom trafike-

ringsrätten för länsjärnvägarna, som tidigare innehades av SJ. Det-

ta har inneburit att flera läntrafikbolag engagerat sig i länsjäm-

nu vägstrafik. I flertalet fall rör det sig ännu om mer eller mindre omfattande försöksverksamhet.

Förutom primärkommunernas engagemang i regionaltrafiken

finns i vissa kommuner egna buss- eller spårvägsbolag. Exempel på dessa finns i Borås, Uppsala och LinköpingNorrköping. Trafiken utövas antingen med enbart kommunal finansiering eller på uppdrag av trafikhuvudmannen.

Fr o m. den 1 juli 1992 förändras spelreglerna för inrikesflyget.

En avreglering genomförs som i princip ger fritt tillträde för

nya utövare av linjetrafik. Fortfarande kvarstår dock ett formellt krav

på koncessionsansökning.

11.5 och

Analys utvecklingstendenser

Ansvarsfördelning på regional nivå

Det är främst investeringar inom väg- och järnvägsområdena

som påverkas av andra än direkt berörda kommuner och sektorsorgan under den ekonomiska planeringen. Även inom väg- och järn-

vägsomrâdet är dock de båda sektorsansvariga myndigheterna do-

minerande aktörer i länen. Huvudintrycket är således att VF

respektive banregionen i de flesta fall får med de objekt som de anser

vara mest angelägna i investeringsplanema.

Länsstyrelser, landsting och kommuner har ett begränsat

mer inflytande över den ekonomiska planeringen. Länsstyrelserna har dock en formell särställning genom att de fastställer LTA-planerna

samt yttrar sig över förslaget till riksvägsplan och stomjärnvägs-

plan. Kommunerna har haft störst möjligheter att påverka utfallet för de statskommunala objekten där de själva delfinansierat in-

vesteringarna. Motsvarande gäller för kollektivtrafikobjekten i LTA-planeringen där trafikhuvudmännen deltar i finansieringen.

Genom det nya statsbidragssystemet till kommunerna bortfaller begreppet statskommunala vägar. Dessa blir i framtiden helt kommunala och kommer inte att behandlas i LTA-planerna.

När objekten i investeringsplanema skall omsättas i fysisk planering på översiktlig och detaljnivå har länsstyrelser och kommuner i kraft av sina lagreglerade roller större möjligheter att påverka planeringen. Kommunerna har ofta en god möjlighet att påverka

även den ekonomiska planeringen genom att vara mer eller mindre

tillmötesgående i den fysiska planeringen.

Regionutredningen. SOU 199263

I denna fas planeringen behandlas också de övriga trafikslagen

av i större utsträckning. Frågor om nya farleder och hamnar eller nya

flygplatslägen är ofta svåra att lösa i den fysiska planeringen. De centrala sektorsmyndigheterna Sjöfarts- och Luftfartsverken har

givetvis stark ställning genom att de besitter sakkunskapen inom

en dessa områden.

Som berörts har kommuner och landsting i många fall valt

ovan att sig i flygplatser och hamnar genom ett direkt ägande.

engagera Detta kan emellertid ett mycket dyrt sätt att styra infrastruk-

vara turfrågorna på. En tendens finns också att kommuner är beredda att ompröva sina hamnengagemang.

Drift- och underhållsinsatserna inom trafiksektorn har betydande omfattning. Dessa frågor handläggs dock nästan uteslutande inom respektive sektorsorgan. Inflytandet från andra aktörer på regional nivå är begränsat.

Genom länstrafiken dominerar kommuner i samverkan med landstingen merparten av kollektivtrafiken i länen. Trots landstingens betydande ekonomiska bidrag förefaller dock kommunerna hittills ha dominerat denna. Länsstyrelserna spelar en underordnad roll i trafiksammanhang.

Genom att Stockholms läns landsting genom regionplane- och

trafikkontoret och Länsstyrelsen i Stockholms län främst i fråga trafikfrågorregional utveckling i många fall arbetar med sam-

om

frågor, med något olika mandat, uppkommer i vissa lägen en

ma oklarhet i länet om dessa aktörers roller. Det är ofrånkomligt att det ibland uppstår något konkurrenssituation mellan dem.

av en Enligt min mening behöver det inte innebära några större problem. Det kan dock svårligen bidra till att ge de regionala frågorna en enhetlig och tydlig behandling. Jag anser att det vore olyckligt att bygga upp denna struktur i flera län.

Ansvarsfördelningens orsaker

En aktör som har ekonomiska möjligheter att realisera sina planer har givetvis stor möjlighet att påverka det faktiska genomföran-

en det. En av de viktigaste förklarande faktorerna för fördelningen av inflytande i länen är därför kontrollerar de ekonomiska

vem som medlen.

Sektorsorganen har i detta avseende en stark ställning genom att

de statliga investeringsanslagen fördelas till vägverket för LTAinvesteringar och banverket för stomjärnvägar.

Kommunerna får i vissa avseenden del av statsbidrag tex för statskommunala vägar och bidrar själva med egna medel. Vidare är de i vissa fall engagerade i såväl hamnar som flygplatser. Lands-

11 Trafik och infrastruktur

tingen och kommunerna bidrar med stora belopp till den regionala kollektivtrafiken och kontrollerar också denna till stor del. Landstingen bidrar också till finansieringen några de kommunala av av

flygplatserna.

Omvänt saknar de aktörer inte har tillgång till medel som egna

påtagliga möjligheter att påverka planering och genomförande.

Detta visas också att länsstyrelserna, trots att de är formellt av beslutande i LTA-sammanhang, har svårt att hävda sig jämfört med

kommuner och sektorsorgan.

Den aktör som har kompetens att behärska såväl planeringssystem som genomförande får stort inflytande i länen. Sektorsorganen har vart och ett kompetens och tradition att behandla investeringsfrågor och frågor drift och underhåll inom om sina organisationer. Genom detta har de naturliga förutsättningar

att behärska investeringsplaner och andra frågor inom respektive trafikslag.

Kommuner och länsstyrelser samt i de flesta län landstingen saknar i stort sett personal med kompetens att behärska de relativt

komplicerade planeringssystemen och planeringshjälpmedlen. In-

om de flesta länsstyrelser finns endast eller två en personer som

ägnar sig åt trafikfrågor på heltid. Sektorsmyndigheterna har i

allmänhet hela enheter behärskar dessa frågor. De områden som

som kommuner och länsstyrelser har större kompetens lagreg-

och

lerade uppgifter inom, främst fysisk planering, har större man

möjligheter att påverka.

Sektorsföreträdarna inom trafikområdet är starka och har till stor del förmått att behålla kontrollen över respektive område. Genom att förändra den formella regleringen planeringsproav cessen har statsmakterna successivt försökt åstadkomma en sam-

ordning mellan trafikslagen bla att länsstyrelsen

genom ge en tydligare samordnande roll. Under tid har dock märkts senare en betoning av att statsmakterna åter att öka trafikverkens inavser

flytande över planeringen. Länsstyrelsernas roll har samtidigt i viss mån förändrats att Vägverkets organisation inte längre

genom överensstämmer med länsgränserna. Det blir sannolikt detgenom

ta svårare för länsstyrelserna att påverka planeringen.

Det intryck som jag har fått är att hittills endast i begränsad man

omfattning lyckats åstadkomma samordning investerings-

en av

planeringen. Ett undantag är LTA-planeringen i vissa län. Det är

dock tydligt att det är svårt att föra in diskussioner andra om trafikslag som sjöfart och flyg i den övriga trafikdiskussionen i länen. Det kan förklaras att olika huvudmän för dessa av ansvarar områden, att de bedrivs och värderas utifrån delvis olika kriterier

Regionutredningen. SOU 199263

samt att sambanden inte alltid är så tydliga mellan de olika områdena. Detta kan i sin tur tyda på att samordningsfördelarna har överdrivits i statsmakternas tidigare beslut.

Utvecklingstendenser Den senaste tiden har ett delvis nytt synsätt utvecklats på investeringarna inom trafikområdet. Ett allt tydligare samband har markerats mellan investeringar i trafikens infrastruktur och produktivitetstillväxten i ekonomin. Den nackdel i konkurrensen som Sverige har glest befolkat land i periferin kan motverkas

som ett

väl fungerande trafiklösningar. Detta synsätt kommer sangenom nolikt att påverka fördelningen och inriktningen av investeringar-

Det kan förväntas att de största satsningarna kommer att göras i na. de södra delarna landet samt på att binda samman storstads-

av regionerna med varandra och med kontinenten. Utrymmet för regionalpolitiskt motiverade satsningar kan däremot förväntas min-

ska.

Från att under lång period ha varit i princip enbart offentligt

en finansierade sker omsvängning mot större andel av delfinan-

en en sierade projekt. Förutom staten deltar kommuner och i något fall näringslivet i finansieringen. Sannolikt kommer också större väg-

objekt att avgiftsfinansieras. Genom Vägverkets regionindelning och de finansierings-

nya nya formerna förändras också investeringsplaneringen inom väg- och järnvägsområdena. Statsmakterna kommer att fästa större intresse än hittills vid planeringen de nationellt angelägna vägarna och

av järnvägarna. Beslut tidigare fattats inom trafikverken kommer

som

att lyftas till regeringen och riksdagen. Samtidigt leder Väg-

upp verkets omorganisation till att den regionala och lokala vägplaneringen sker över större sammanhållna regioner än tidigare.

Genom det infrastrukturanslaget och de särskilda storstads-

nya förhandlarna tonar vidare ett nytt beredningsmönster fram, som innebär att frågorna lyfts den tidigare starkt formbundna plane-

ur

ringsprocessen. Regeringskansliet och riksdagen tar genom dessa betydligt aktiv del i planeringsarbetet.

processer en mer

Regeringen har angivit att den samordnade investeringsplane-

ringen skall förändras så att endast större sjöfarts- och luftfartsin-

vesteringar i fortsättningen samplaneras med de andra trafikslagen.

Detta behöver inte innebära någon större förändring jämfört med nuläget tyder på att det i framtiden främst kommer att bli en

men

investeringssamordning mellan väg- och järnvägsområdena. En möjlig tolkning dessa utvecklingstendenser är att sektors-

av intressena inom trafik- och infrastrukturområdet, främst företrädda

11 Trafik och infrastruktur

av Väg- och Banverken, stärker sin ställning inom respektive om-

råde. Länsstyrelserna, tidigare givits ett samordningsansvar i

som länen, får en svår mellanställning i det systemet där regionala nya indelningar inte längre överensstämmer.

Samordningsvinster går att göra vid samarbete om t ex vägunder-

håll. För närvarande prövas sådant samarbete mellan vägverket och vissa kommuner. Ett liknande system kan komma även för de nuvarande statliga flygplatserna. På sikt kan detta leda till omfattande strukturförändringar för kommuner och de statliga trafikverken. Överhuvudtaget kan större andel privata entreprenaen av der förväntas inom drift- och underhåll trafikens infrastruktur. av De aktuella utvecklingstendenserna inom trafikområdet kan till stor del förknippas med Sveriges närmande till EG, bl leder som a till att avregleringstendenser förstärks och påskyndas. Således fortsätter sannolikt tendensen mot avreglering och minskat offentligt

engagemang i trafikutövningen.

Den ökande konkurrensen innebär att nya trafikutövare tillkommer inom hela trafikområdet. T upphandlar alltfler traex av fikhuvudmännen trafiken i konkurrens. Regeringen har vidare för avsikt att bryta upp SJs ensamrätt till trafiken på stomnätet. En liknande utveckling är att vänta inom flyget där avreglering sker en från den 1 juli 1992. Inom transportområdet kan åkerierna förvänta sig ökad konen kurrens även inom landet. Den relativt stela svenska strukturen med få dominerande åkerier kan inbjuda till försök från utländska konkurrenter att etablera sig på den svenska marknaden. Handelssjöfarten, förutom färjetrafiken i Östersjön, är sedan länge utsatt för en hård utländsk konkurrens. Förändringarna leder till att statens roll i framtiden främst blir att följa trafikutvecklingen och övervaka konkurrensen. Direkt statligt

engagemang i trafikutövningen blir mindre vanligt. Landstingen

och kommunerna kan förväntas spela fortsatt betydande roll för en finansiering av regional och lokal trafik. Sannolikt kommer dock det finansiella utrymmet för denna underskottstäckning, i den ansträngda budgetsituation som landsting och kommuner kan förväntas verka att vara starkt begränsat och ifrågasatt. Utvecklingen under senare år har lett till att ansvaret för nationella trafikfrågor tydligare förts till riksnivå samtidigt tydsom en ligare regional nivå utformats inom väg-, järnväg- och kollektivtrafikområdet. Parallellt med detta har kommunerna tagit på sig ett fortsatt stort ansvar inom vägområdet, främst för det lokala vägnätet.

12 och

Högre utbildning forskning

Högskolan som regional utvecklingsresurs

Ett gemensamt drag hos orter och regioner som växer är att där finns universitet eller högskolor. När olika bedömare skall peka ut det mest verkningsfulla regionalpolitiska instrumentet pekar de nästan

samfällt på etablering av nya högskolor. I Sverige är Umeå och

Linköping uppenbara exempel, som samtidigt visar på betydelsen av

forskningsanknytning och egna forskningsresurser. Forskningen är

inte bara en garanti för grundutbildningens kvalitet utan också

en förutsättning för att högskolan skall kunna spela en betydelsefull roll

i regionens utveckling. Till detta bidrar att näringslivets forsknings-

och utvecklingsinsatser koncentreras till universitetsortema, vilket

ger en multiplikatoreffekt åt samhällets satsningar.

Det aktuella utgångsläget kan belysas med kartan på omstående sida, som visar den regionala fördelningen av landets totala FoUårsverken 1989. I botten finns fördelningen av de statliga resurserna för grundforskning och forskarutbildning, men skillnaderna mellan länen förstärks av att sektorsforskning och näringslivets FoUverksamhet följer samma mönster. Av det totala antalet FoU-årsverken utförs en tredjedel i Stockholms län. De 17 län som ligger utanför Mälardalen, Östergötland, Göteborg och Malmöhus delar på knappt 12 procent av resurserna. En uppdelning av de totala FOU-resurserna efter huvudmän ger i stort sett samma resultat. Till övervägande del utförs näringslivets FoU-årsverken i Stockholms län 36 %, Göteborgs och Bohus län 18 % och Östergötlands län 9 %. Även inom universitets- och högskolesektorn dominerar Stockholms län med 27 % av antalet årsverken. Därnäst följer Uppsala län19 %, Malmöhus län samt Göteborgs och Bohus län 18 % vardera. Resterande 20 län delar en sjättedel av resurserna. Som senare skall framgå fördelas resurserna för högre utbildning på ett liknande sätt.

Kartan illustrerar högskolepolitikens dilemma när den konfron-

teras med regionala utjämningskrav. Dynamiken, dvs den regional-

politiska effekten, finns i de regioner som redan är väl försedda

med forskning och högre utbildning. Mälardalen, Västsverige och

Skåne har extremt goda förutsättningar i förhållande till exempelvis Mittnorrland och Sydostlandet.

Regionutredningen. SOU 199263

Regional fördelning av FoU-ársverken 1989

Anm cirklarna är ytproportionella mot antalet FoU-ársverken i resp län. Vissa län redovisas av sekretesskäl tillsammans Uppsala och Västmanland; Stockholm och Gotland; Västernorrland och Jämtland; Västerbotten och Norrbotten. Källa Statistiska meddelanden, Nummer J16 SM 9101

12 Utbildning och forskning

12.2¶Högskolan ur ett internationellt perspektiv

Naturligtvis är det inte bara orter och regioner som har intresse av forskning och högre utbildning. Sektorn framstår fundamental

som för nationers framgångsförmåga och är därför ofta ett uppmärk-

sammat nationellt politikområde. Regeringsförklaringar i Sverige har regelmässigt innehållit tunga forsknings- och utbildningspolitis-

ka avsnitt. Den politik förts har åtminstone delvis gett resultat

som

uppmärksammats utanför landets gränser. som

Sverige intar framskjuten position i den internationella forsk-

en ningsstatistiken. FoU-insatserna svarade 1989 för 2,9 procent av bruttonationalprodukten, vilket är hög siffra vid internatio-

en en nell jämförelse. Sverige är ett de mest FoU-intensiva länderna

av inom OECD.

Sveriges bidrag till världens samlade forskningsinsatser är däremot inte stort. Det rör sig 12 till 1 procent. USA svarar för

om nästan hälften, 47 procent. Japans insatser kommer därnäst med 17 procent. Västtyskland kommer på tredje plats med nära 9 procent. Frankrike och Storbritannien har vardera ca 6 procent.

Företagssektorns FoU-verksamhet dominerar i Sverige, liksom i andra jämförbara länder. Ca två tredjedelar av FoU-verksamheten utförs inom näringslivet och 60 procent finansieras med privata

ca medel. Antalet årsverken uppgick 1989 till drygt 51 000, varav 36 000 inom företagssektorn och 12 000 inom universitet och högskolor.

Mot bakgrund den framskjutna forskningspositionen är det

av anmärkningsvärt att Sverige har en relativt låg utbildningsnivå jämfört med de främsta konkurrentländerna. Hälften de anställda i

av

de svenska industriföretagen saknar gymnasiekompetens. I Västtyskland, USA och Japan är andelarna med gymnasieutbildning betydligt större. Också vid jämförelse av andelarna högskoleut-

en bildade hamnar Sverige långt på listan. Av svenska industrifö-

ner retags anställda har 5 procent universitetsbakgrund, vilket är

ca klart mindre i USA, och Storbritannien. Även vid jäm-

än Japan

förelser kvalitetsskillnader i olika länders utbildningar tycks

av Sveriges situation bekymmersam. Det finns alltså tungt vägande skäl att skärpa kraven på högskolan ett led i den intemationali-

som seringsprocess som pågår.

Svensk forskning och högre utbildning har länge varit beroende

utvecklingen inom EG. Forskning har funnits på EGs program av sedan 1974 och utbildning det viktigaste instrumentet för

ses som att bidra till Gemenskapens ekonomiska och industriella utveckling, inte minst i förhållande till USA och Japan. I oktober 1989 fastställdes ett gemensamt handlingsprogram redan lett till en

som

Regionutredningen. SOU 199263

rad aktiviteter. Syftet är att skapa enhetligt samarbete på ett mer

utbildningsområdet. En viktig komponent är arbetet med ömsesi-

digt erkännande av examina. Det internationella forskningsberoendet har ökat även vid sidan av samarbetet i Europa. Omfattningen det internationella av samarbetet inom grundforskningen är ständigt växande. Den utveck-

lingen kan ses som en långsiktig kvalitetssäkring. Svensk forskning

måste i ökad utsträckning bedömas ett internationellt

ur perspektiv. Redan nu finns exempel på att regering och forskningsråd använt

internationella organ för bedömning den svenska forskningens av

kvalitet. Naturvetenskapliga forskningsrådet, NFR, har låtit

genomföra utvärderingar med hjälp utländska av expertgrupper sedan år 1977. Regeringen begärde hösten 1985 att få utvärdering en

gjord av den svenska forsknings- och teknikpolitiken

genom OECD. Examinationsrapporten överlämnades våren 1986. Den kom att bilda en väsentlig utgångspunkt för 1987 års forskningsproposition. Ett motsvarande uppdrag har lagts på OECD inför 1993

års proposition.

Av betydelse är också det nordiska forskningssamarbetet,

som har en lång tradition och täcker ett brett fält. Syftet är främst att samordna insatserna för att stärka de nordiska ländernas möjligheter att delta i ett vidare internationellt samarbete.

Sammanfattningsvis innebär det internationella perspektivet

en

utmaning för Sverige. Att säkra nivån och omfattningen på den högre utbildningen och forskningen så att landet kan hävda sig i

en internationell konkurrens kommer sannolikt nationell att vara en

angelägenhet under överskådlig tid.

Ur min synvinkel är emellertid utbildningens och forskningens funktion som motor i den regionala utvecklingen särskilt inav

tresse. I skärningspunkten mellan högskolepolitik och regionalpoli-

tik uppstår bl a den svåra frågan det är realistiskt att räkna med om regional mobilisering av de resurser som krävs för att landets olika delar skall kunna förses med och vidmakthålla tillräckligt kraften

full infrastruktur för forskning och högre utbildning.

För att kunna göra sådan bedömning är det nödvändigt ha en att en grov uppfattning om högskolans nuvarande struktur och resurser.

12 Utbildning och forskning

Högskolans resurser

För närvarande finns 36 statliga högskoleenheter, inklusive Sveriges Lantbruksuniversitet och den nybildade högskolan i TrollhättanUddevalla. Utöver de statliga högskoleenheterna finns den pri-

vata Handelshögskolan i Stockholm och 34 landstingskommunala vårdhögskolor.

Den statliga högskolans totala ekonomiska fördelades

resurser under verksamhetsåret 198990 på högskolans två huvuduppgifter

med 36 procent på grundutbildning och 64 procent på forskning forskarutbildning. Till vårdhögskolornas verksamhet bidrar staten med 20 procent av utbildningskostnaderna. I övrigt finansieras vårdhögskolornas verksamhet av landstingen.

De statliga medlen för grundläggande högskoleutbildning beräknas uppgå till drygt 5,4 miljarder kronor under budgetåret 1992 93. Fakultetsanslagen beräknas till 4 miljarder kronor. Forsk-

ca ningsråden får drygt 3 miljarder kronor att fördela. Därtill kommer

1,2 miljarder kronor för utbildning och forskning på jordbruks-

departementets område. Totalt anslår staten därmed 13,6 miljarder

kronor till grundforskning och högre utbildning.

Fördelningen av medlen framgår följande tabeller.

av

Medel för forskning och forskarutbildning budgetåret 199293 fördelade på fakulteter Ändamål

Belopp i tkr

Övrigt

76 000 Ej fördelat 115 000 Summa 3 998 000

Regionutredningen. SOU 199263

Medel for grundläggande högskoleutbildning, forskning och forskarutbildning

högskoleenhet budgetåret 199293 Belopp i tkr per

Högskoleenhet Grundutb Forskn

m m

som

12 Utbildning och forskning

Medel för forskningsråden m m budgetåret 199293

Ändamål Belopp i tkr

Viss tvärvetenskaplig forskning 73 000 Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet 194 000 Medicinska forskningsrådet 341 000 Naturvetenskapliga forskningsrådet 464 000 Rymdforskning 32 00 Polarforskning 20 000 Europeisk forskningssamverkan 352 000 Forskningsinstitut m m 60 000 Kungl biblioteket m m 106 000 Klinisk utbildning och forskning 1 371 000 Övrigt 32 000

Summa 3 045 000

Till detta kommer sektorsforskningens samt medel för

resurser

forskning och utbildning inom jordbruksdepartementets område. Som framgår av den tabell, visar anslagsfördelningen

som per

högskoleenhet, dominerar Stockholmshögskolorna kraftigt. Av to-

talt 5,4 miljarder kronor på UHÄ-området går 1,2

ca ca miljarder

eller ca 22 procent till Stockholm. Motsvarande siffror för hela

Mälarregionen fyra län är ca 1 miljarder eller ca 34 procent. Till detta kommer Jordbruksdepartementets 1,2 miljarder kronor,

varav merparten finns i Stockholm och Uppsala.

Den andra ytterligheten representeras av de högskolor

som samverkar i projekt för att utvecklas till vad de själva vill benämna nätverksuniversitet. Högskolorna i Östersund och SundsvallHärnösand disponerar tillsammans ca 153,5 miljoner kronor eller 3

ca procent av resurserna. Högskolorna i Växjö och Kar1skronaRon-

neby disponerar ca 130,5 miljoner kronor eller knappt 3 procent. Fakultetsanslagen fördelas på betydligt färre högskoleenheter än anslagen till grundutbildning. Mälarregionen dominerar här ännu

kraftigare och får 1,7 miljarder kronor eller 43 procent

ca ca av

tillgängliga 4 miljarder kronor. De små och medelstora högskolorna

får 45 miljoner kronor eller något över en procent.

12.4¶Den statsunderstödda struktur

forskningens

12.4.1¶Forskningsberedningen

Forskningsberedningen inom regeringskansliet har nyligen flyttats från statsrådsberedningen till utbildningsdepartementet och delvis

fått en ny inriktning. Den består större framträdande

av en grupp

forskare med uppgift regeringen kunskap Sveriges posi-

att ge om

Regionutredningen. SOU 199263

tion inom olika forskningsdiscipliner och råd om hur den akademiska miljön skall utvecklas för att ge bästa stöd för högkvalitativ utbildning och forskning.

Till de viktigaste forskningspolitiska uppgifterna hör fördelning-

mellan fasta och rörliga dvs resursavvägningen mellan en resurser, fakulteter och forskningsråd. Fakultetsanslagens andel av de totala

forskningsresurserna uppgick budgetåret 198990 till 42 procent.

Rådsanslagen motsvarade 16 procent. Resterande 42 procent utgjordes av externa medel.

12.4.2 Fakulteter Fakulteterna är den organisatoriska basen för högskolans grund-

forskning. Högskoleenheter med fakultetsorganisation finns på sju

orter i landet. Fakultetsanslag anvisas till elva högskoleenheter.

Alla forskarutbildade lärare vid de mindre och medelstora högskolorna ingår tillsammans med universitetslärarna i fakultetskollegierna. Det innebär att ingen högskoleenhet och ingen forskarkompetent lärare står utanför fakultetsorganisationen. Om man så vill kan man se grupperingen som storregionala nätverk i strukturen.

Vid sidan den fasta fakultetsorganisationen finns en särskild

av fakultetsresurs forskningsråden möjlighet att inrätta sär-

som ger

skilda forskartjänster utifrån samlade bedömningar av forskningsbehov och forskningskompetens. Tjänsterna kan innehas under sex år och ger möjlighet till koncentration på långsiktiga forsknings-

uppgifter, ofta inom områden eller forskningsfält, som av olika

nya

skäl inte är integrerade i den fasta forskningsorganisationen inom

högskolan.

12.4.3¶Forskningsråden

Forskningsråden fördelar de rörliga forskningsresurserna med hän-

till projektens vetenskapliga halt och utan hänsyn till lokalisesyn ringen den verksamhet skall stödjas. Rådens verksamhet

av som innebär att forskarna underkastas regelbunden och vetenskaplig prövning av organ, som är fristående från den egna högskolan.

Inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde finns idag

tre forskningsråd humanistisk-samhällsvetensakpliga forskningsrådet, medicinska forskningsrådet och naturvetenskapliga forskningsrådet. Statens delegation för rymdverksamhet fyller en forsk-

ningsrådsfunktion inom sitt område. Den 1 juli 1990 inrättades ett

fristående teknikvetenskapligt forskningsråd under industridepartementet och ett socialvetenskapligt forskningsråd under social-

departementet. Genom vissa förändringar i sammansättning och

12 Utbildning och forskning

inriktning har även skogs- och jordbrukets forskningsråd fått förut-

sättningar att arbeta som ett grundforskningsråd. Forskningsråden kompletteras av forskningsrådsnämnden, FRN, vars uppgift är att stödja angelägen samhällsforskning, med särskild hänsyn till behovet av tvär- och mångvetenskaplig forskning. FRN

har också svarat för forskningsinformation riktad mot allmänheten. Riksdagen har nyligen behandlat frågan om om en eventuell nedläggning av FRN, men beslutat avvakta nästa forskningsproposi-

tion innan slutlig ställning tas.

12.4.4¶Sektorsforskning

Staten finansierar även forskning bedrivs inom olika sektors-

som

forskningsorgan knutna till respektive fackdepartement. Sektors-

forskningen har, som framgår av följande tabell en betydande om-

fattning.

Fördelning av sektorsforskningens kostnader budgetåret 198788

Källa Svensk Sektorsforskning, Ds 19893.

12.5 struktur

Grundutbildningens

12.5.1¶Från linjer till examensordning

Med högskolereformen 1977 infördes en linjeorganisation som det grundläggande studiemönstret för all högskoleutbildning. Huvud-

delen av de längre utbildningsprogrammen har sedan dess organiserats i nationellt gällande allmänna utbildningslinjer, inrättats

som

genom riksdagsbeslut. Dessutom har varje högskolestyrelse haft

möjlighet att inrätta lokala och individuella utbildningslinjer.

Erfarenheterna av 1977 års studieorganisation har visat att linjer

med yrkesinriktning inte lämpar sig för alla högskoleutbildningar.

Dessutom har man ifrågasatt om det är nödvändigt att statsmakter-

Regionutredningen. SOU 199263

na så i detalj reglerar utbildningsutbudet. Det av regering och

riksdag reglerade linjesystemet kommer därför sannolikt att upphöra från budgetåret 199394. Allt tyder på att linjesystemet kom-

mer att ersättas av en centralt reglerad examensordning.

Syftet med förändringen är att i större utsträckning inrikta de beslut som regering och riksdag fattar på resultaten av utbildningsverksamheten. De enskilda universiteten och högskolorna får

själva ta det fulla ansvaret för grundutbildningens organisation.

Enligt planerna kommer examensordningen också att reglera vilka universitet och högskolor som har rätt ocheller skyldighet att utfärda respektive examen. Examensrätten kommer att kunna omprövas med anledning av resultaten från kommande utvärderingar.

Det framtida examenssystemet kommer att omfatta dels generella examina, dels yrkesexamina för specialiserade områden. I

mer

det beredningsarbete som pågått inom utbildningsdepartementet under våren har tre generella examina föreslagits, nämligen hög-

skoleexamen 60 poäng, kandidatexamen 120 poäng och magis-

terexamen 160 poäng.

Särskilda yrkesexamina kommer att behållas på områden där det ställs krav i lagar och författningar på viss examen för legitimation eller behörighet utöva yrket. Även i vissa andra fall kan

att ex-

amensbegreppen behållas, tex inom yrkesgrupper där det kan

finnas anledning för statsmakterna att behålla ett inflytande över dimensioneringen. Samtliga examina skall förtecknas i den kom-

mande examensförordningen.

Enligt förslaget får magisterexamen inledningsvis bara ges vid universitet och högskolor med fasta forskningsresurser, dvs fakul-

tetsorganisation. Utbildningen vid de små och medelstora hög-

skolorna kommer bara att kunna leda till kandidatexamen eller högskoleexamen. Beroende på vad framtida utvärderingar visar skall examensrätten kunna dras in eller utökas.

12.6 utveckling Högskolepolitikens

12.6.1¶Högskoleregionernas uppgång och fall

I samband med högskolereforrnen i mitten av 70-talet inrättades

högskoleregioner med utgångspunkt från resp. universitets

sex

upptagningsområde. Syftet var främst att varje region skulle få ett

så allsidigt utbud som möjligt av olika högskoleutbildningar.

De särskilda regionstyrelserna, med en majoritet av s k allmänföreträdare, hade tre huvuduppgifter

12 Utbildning och forskning

Samordnad planering av den grundläggande högskoleutbild- -

ningens utveckling och utbyggnad inom regionen,

Ansvar för anknytning mellan enheter med och enheter utan

-

fasta forskningsresurser,

Organisations- och förvaltningsfrågor som berör två eller flera

-

statliga högskoleenheter.

Regionstyrelserna avvecklades fro m den 1 juli 1988. I samband

därmed upphörde även regionindelningen. Genom den fortlöpande decentraliseringen till högskolorna hade många av regionstyrelser-

nas uppgifter fallit bort. statsmakterna fattade centralt de viktiga dimensioneringsbesluten. Det återstod motiverade inte sär-

som

skilda regionala myndigheter. En förklaring till att regionstyrelserna

inte kunde finna någon meningsfull roll kan vara att det inte fanns

någon koppling mellan planeringsansvar och finansiellt ansvar. Genom att också avskaffa regionindelningen öppnades nya möj-

ligheter för ett friare samarbete mellan olika högskoleenheter på större geografiskt avstånd.

Vidare ansågs starka skäl tala för att regionalpolitiska satsningar

inom högskoleområdet skulle göras mot bakgrund av en helhetsbe-

dömning av sysselsättningssituationen och ekonomiska förhållan-

den på olika orter och i olika områden. Sådana bedömningar borde göras samtidigt för riket som helhet och de krävde tillförlitligt

beslutsunderlag. Av särskild betydelse bedömdes den kunskap vara som redovisades av länsstyrelserna, bl a i de årliga länsrapporterna. Regeringen gav därför länsstyrelserna i uppdrag att medverka i utbildningsplaneringen i resp län. Frågan om länsstyrelsernas uppgifter på utbildningsområdet aktualiserades på nytt i samband med fjolårets länsförvaltningsreform. Ur ett regionalpolitiskt perspektiv bedömdes det då

som

viktigt att resurser finns vid länsstyrelserna för samordning m m av

utbildningsfrågor inom ramen för arbetet med regional utveckling. Sedan den 1 juli 1991 finns därför en länsexpert på utbildningsom-

rådet vid varje länsstyrelse. I samband med avvecklingen av högskoleregionerna betonades att de olika högskoleenheterna inte skulle begränsa sin rekrytering

till det egna länet eller de egna länen. Tillgänglig statistik 198687 visade att de nya högskolorna dittills inte rekryterat mer än högst hälften sina linjestuderande från länet. Även sprid-

av det egna om ningen av högskoleutbildningen haft stor betydelse för en geografiskt jämnare rekrytering till den högre utbildningen bedömdes

riksrekryteringen vara väsentlig för alla högskoleenheter. Redan

den omständigheten att varje högskola har sin särskilda profil har medfört att studerande vid val av utbildning inte håller sig inom

Regionutredningen. SOU 199263

länsgränserna. Både för de enskilda individerna och för näringslivet borde det vara fördelaktigt att alla högskolor från universitet till

mindre högskolor är att betrakta som delar i ett nationellt system.

- Härigenom skulle det vara möjligt att också i ett litet land som

Sverige upprätthålla både bredd och djup i utbildningsutbudet.

Detta nationella mönster skulle accentueras om högskolan tilldelades sina resurser utan ett regionalt mellanled.

12.6.2 Förslag om att skilja på universitet och regionala

högskolor

Den förra långtidsutredningen, LU 90, menade att utbildnings-

sektorn är en viktig faktor vid omstruktureringen av landet mot mer kunskapsbaserad produktion av såväl varor som tjänster. Att höja den allmänna kompetensen ansågs vara en grundläggande

uppgift för det offentliga utbildningssystemet. Mot den bakgrunden

aktualiserade LU 90 ett antal utbildningsreformer inför 2000-talet, bl a en klarare åtskillnad mellan universiteten inklusive fackhög-

skolor med fasta forskningsresurser och regionala högskoleen-

heter. Förslagen i viss mån inspirerade internationella före-

var av

bilder community colleges.

Universitetens uppgifter borde, enligt LU 90, koncentreras på

grundforskning, forskarutbildning och specialistutbildning med nära anknytning till forskarutbildningen. De regionala högskoleen-

heterna som också skulle finnas inom universiteten skulle till-

- -

handahålla övrig högskoleutbildning och utveckla specialkurser i

nära samarbete med näringslivet i regionen. Former borde utvecklas för samverkan mellan de regionala högskolorna och universiteten i syfte att bereda högskolornas utbildning och lärare en nära

forskningsanknytning.

Förslagen hade bl a sin grund i uppfattningen att antalet universitet i vårt lilla land även i framtiden måste bli starkt begränsat. Vissa

forskningsspecialiteter och motsvarande utbildningsmoment kan

endast erbjudas på ett enda eller ett par ställen i landet. En kraftfull koncentration av forskningsresurserna bedömdes vara ett villkor för att Sverige skall kunna fortsätta att delta i det internationella

vetenskapssamarbetet. De regionala högskoleenheterna, inklusive universitetens regio-

nala enheter, skulle erbjuda kortare utbildningar med en bredare och i de flesta fall mer tillämpad kursmeny. De skulle därmed få

förbättrade möjligheter att spela inte bara en fördelningspolitisk

roll utan också den regionalpolitiska roll som det ställts allt större krav på. I den senare funktionen skulle den regionala högskolan

12 Utbildning och forskning

också kunna pröva nya distributionsformer med utnyttjande av de möjligheter som olika kommunikationssystem erbjuder.

Förändringen skulle även kunna ses som ett led i den pågående

decentraliseringsprocessen genom att de regionala högskolorna

skulle kunna få formen av allmännyttiga stiftelser i vars lekmannastyrelser även kommunalt ansvariga skulle kunna ingå. Finansieringen i form av klumpanslag skulle kunna delas mellan stat och kommun och kompletteras med privata donationer, bidrag och uppdragsavgifter. Detta skulle underlätta en profilering och konkurrens mellan de olika regionala enheterna.

12.6.3¶Från renodlad forskningspolitik till högskolepolitik

Förslagen om en differentiering av högskolan vann inte gehör, vare

sig hos den förra regeringen eller hos den nuvarande. Grundtanken

om en enhetlig högskola, i betydelsen integration mellan forskning

och högre utbildning, har snarare förstärkts i den utveckling som pagan

Regeringsförklaringen från hösten 1991 och de senaste månader-

nas regeringsförslag utbildningsdepartementets område, hög-

skoleutredningens betänkande Frihet, Ansvar, Kompetens SOU

19921 och promemorian Fria universitet och högskolor Ds

19921 kan ses som uttryck för en reformstrategi som här återges i sina huvuddrag. Den högre utbildningen och forskningen spelar idag en nyckel-

roll i den nationella politiken. Det är bara genom avancerad kunskap som Sverige kan hävda sig i en hårdnande internationell konkurrens. Att stärka kvaliteten inom utbildning och forskning

blir i detta perspektiv avgörande för Sveriges framtida utveckling.

Kvalitetssynen förenas med en strävan att vidga friheten inom utbildningen. Universitet och högskolor skall inte vara en direkt utlöpare av den centrala statsmakten utan inta en mer oberoende ställning. Fria universitet och högskolor anses ha de bästa förut-

sättningarna att förmedla kvalificerad undervisning.

Den större självständigheten måste förenas med incitament till kreativ konkurrens, vilket bl a skärper kraven på resultatstyrning

och utvärdering. Därför genomförs vissa förändringar av den centrala myndighetsstrukturen på högskoleområdet o m den 1 juli i

år. Universitets- och högskoleämbetet UHÄ läggs ned, liksom utrustningsnämnden för universitet och högskolor UUH. I stället bildas två nya myndigheter, ett sekretariat med huvudansvar för utvärdering högre utbildning och forskning och ett verk med

av huvudsakligen serviceinriktade funktioner. Utvärderingarna skall genomföras fristående expertgrupper och olika institutioner,

av

Regionutredningen. SOU 199263

däribland Vetenskapsakademien, Vitterhetsakademien och Ingen-

jörsvetenskapsakademien.

Inför nästa stora forskningspolitiska beslut, som riksdagen räknar med att ta år 1993, kommer en omfattande belysning att göras av den svenska forskningens status. Beslutet kommer också att samordnas med en treårsplan för den högre utbildningen. Bla därför har regeringen anhållit hos OECD om en speciell granskning av högskola och skola, med särskild inriktning de pågående förändringarna inom högskolan. Granskningen kommer att genomföras och redovisas under 1992.

Även högskoleutredningen sambandet mellan utbildning och

ser forskning som fundamentalt. Utredningen åberopar bl a de europeiska universitetens Magna Charta, ett dokument som antogs i samband med Bologna-universitetets 900-årsjubileum 1988 och som speglar kontinuiteten i universitetets idé från medeltiden till

våra dagar. Budskapet i dokumentet är att undervisningen och forskningen vid universiteten inte får skiljas om utbildningen skall

kunna motsvara förändrade behov, samhällets krav och vetenskap-

liga framsteg.

Den svenska högskolelagen, såväl den nu gällande som den föreslagna, har samma utgångspunkter. Det innebär, enligt hög-

skoleutredningen, bl a att det i ett längre perspektiv inte är möjligt att skilja forskningsplanering och utbildningsplanering åt. Utan en god grundutbildning upphör rekryteringen till forskarutbildningen och utan forskning stagnerar grundutbildningen.

Till bilden hör även den nyligen tillsatta utredningen om huvud-

mannaskapet för de kommunala högskolorna, dvs vårdhögskolor-

na. Motivet för riksdagen när den beställde utredningen var bl a att

den högre utbildningen bör ha forskningsanknytning och att den

därför bör tillhöra statens ansvarsområde.

Grundutbildningens forskningsanknytning kommer att förbättras också att lärarnas kompetensnivå höjs. Om regeringens

genom intentioner genomförs kommer framtidens högskolelärare att forska under en tredjedel av sin tjänstgöring. Inga nya adjunktstjänster kommer att inrättas efter den 1 juli 1993 utan bara lektorat med

doktorsexamen som behörighetskrav. Den pågående förändringsprocessen inom högskolan har sammanfattningsvis följande syften

Fria universitet och högskolor -

Hög prioritet åt forskning och forskarutbildning.

-

Högre kvalitetskrav i den högre utbildningen -

Moderniserad högskoleadministration

-

Nya former för styrning och utvärdering -

12 Utbildning och forskning

12.7 strävanden

Regionala

Högskolefrågorna tillmäts i allmänhet mycket stor vikt politiska av

partier och regionalt verksamma politiker. Som uppsamlande forum har bl a Landstingsförbundet på olika sätt uppmärksammat

högskolornas regionala betydelse. I rapporten Landstinget som po-

litisk drivkraft för länets utveckling, delrapport från projektet

en

Landstingen inför 90-talet, konstateras sammanfattningsvis

Högskolorna tillmäts en allt viktigare roll för regional som resurs

utveckling. För att högre utbildning, forskning och utvecklings-

arbete snabbare skall kunna komma till nytta i företagens förnyelse är det nödvändigt att förbättra samspelet mellan högskola, näringsliv och samhälle. Via särskilda forskningsstiftelser, teknikcentra, industribyar, FoU-råd eller motsvarande i anslutning till högskolorna skapas ett bättre utnyttjande högskolornas av resurser genom förbättrade kontakter mellan forskare och industri. Därmed öpp-

nas kanaler för kunskapsöverföring och teknikspridning. Lands-

tingen skulle också kunna ett stöd i det utvecklingsarbete vara som

pågår för att förstärka högskolornas kompetens och profilera dem utifrån regionala förutsättningar. Det regionala intresset för den högre utbildningen har på

senare tid kommit till uttryck även på annat sätt, bl i visionen ett a om MittNorrlands Universitet, utvecklad i ett projekt med företrädare

för näringsliv, offentlig sektor, forskningsvärlden och rektorerna

vid de närmast berörda högskolorna. Projektet initierades Väsav ternorrlands Forskningsråd, FRY, ett led i utredning som en om den framtida forskningsverksamheten i Västernorrland. Grundtanken kan sägas vara att skapa förutsättningar för k K-region i en s MittNorrland. Ambitionen är att bilda ett nytt universitet 1996 med en kapacitet av 10 000 studerande och 100 professorer. Universite-

tet föreslås få för Sverige typ organisation, bygger på

en ny av som ett brett internationellt nätverk. Projektet, går under namnet som OMEGA, finansieras fram till 1996 länsstyrelserna och näringsav livet i de båda länen, dvs Jämtland och Västernorrland. Därefter räknar initiativtagarna med att universitetet är realitet och till en största delen statligt finansierat. En motsvarande process pågår i andra delar landet. I den av strategi som tagits fram för utveckling Sydostlandet Blekinge, av Kalmar och Kronobergs län ingår t ett nätverksuniversitet ex som en betydelsefull del, tänkt att omfatta högskoleorterna Växjö, Kal-

mar och KarlskronaRonneby.

De projektbeskrivningar som tagits fram för nätverksuniversite-

ten innehåller inte någon annan bedömning finansieringsmöjlig-

av heterna än att staten förutsätts stå för kostnaderna, vilket i och för

Regionutredningen. SOU 199263

sig är naturligt utifrån dagens förutsättningar området. Eftersom regionerna inte heller aktualiserat frågan om en omfördelning av

befintliga blir det nödvändigt att räkna med betydande

resurser nytillskott vid etablering ytterligare universitet. Om man jämför

av med dagens kostnader för högskolorna i Östersund, Härnösand och Sundsvall skulle den utvidgning som föreslås i Mittnorrland innebära ökning de årliga kostnaderna med ca 500 miljoner

en av kronor.

12.8¶Sammanfattande bedömning

Inom området högre utbildning och forskning pågår för närvarande

intensiv diskussion former och strukturer som på sikt en om nya kan innebära att det statliga huvudmannaskapet och den helt domi-

nerande statliga anslagsfinansieringen förändras. självständiga och

fondfinansierade högskolor i stiftelseform förs fram som en möjlig modell. Till förändringsbilden hör också ett växande internationellt samarbete, med tex och alltmer ambitiösa utbild-

gemensamma

nings- och forskningsprogram inom EGs ram.

Jag utgår ändå ifrån att frågor högre utbildning och forskning

om även i framtiden kommer att hållas samman i en nationell högskolepolitik, bland annat klarlägger kvalitetskraven och tryg-

som

ett rimligt mått förutsägbarhet för dem som verkar inom gar av högskolan eller på andra sätt är beroende den. Det betyder att

av

staten övergripande måste för vissa reglerande uppgifter och

svara för uppföljning och utvärdering. Det får också förutsättas att den nationella högskolepolitiken innehåller ett finansiellt åtagande och att regering och riksdag fattar de beslut som krävs för att trygga en

uthållig grundforskning. Vissa smala utbildningar och forsk-

ningsdiscipliner kräver också nationella beslut eftersom uppsplittring inte är möjlig när elevunderlaget är litet eller forskningen är extremt resurskrävande. Det betyder att staten därmed också har

ett avgörande inflytande när det gäller lokalisering och dimensione-

ring i vissa fall, även i möjlig framtida situation där universitet

en och högskolor kanske löst stora delar sin finansiering utan anslag

av över den statliga budgeten.

I det nationella åtagandet bör, både och i en framtid med

nu eventuellt ändrade förutsättningar, ingå att fördela resurser under hänsyn till att satsningar högre utbildning och forskning har

mycket stor betydelse för regional utveckling. Av landets samlade

FoU-verksamhet inkl den bedrivs inom näringslivet svarar

som Stockholm-Uppsalaregionen för närmare hälften, och Göteborgs-

12 Utbildning och forskning

och Lundregionerna för ytterligare en fjärdedel. Om enbart

man

ser till högskolans resursfördelning blir dessa fyra regioner än

mer dominerande. Detta strukturella kommer naturligtvis i allt vä-

arv sentligt att bestå, men kan balanseras sådana nysatsningar

av som skett i Linköping, Umeå och Luleå.

Inom ramen för den nationella politiken finns emellertid ett växande utrymme för regionala åtaganden. På kort sikt är det visserligen knappast möjligt att lokalt och regionalt mobilisera

resurser för kraftfulla nysatsningar i underförsörjda delar landet

av utan att staten tar ett finansiellt huvudansvar. Men på någon sikt kan en ny situation uppstå där fria högskoleenheter med olika huvudmän, såväl offentliga privata, är det normala mönstret.

som Såväl kommuner som regionala företrädare kan tänkas ingå bland stiftelsebildarna och finansiärerna. Om fördelningen högskole-

av resurser mellan landets olika delar blir jämnare än idag t

ex genom att väl fungerande nätverksuniversitet byggs upp i mellersta Norrland och sydöstra Sverige i enlighet med initiativ drivs i

som nu dessa delar av landet skulle det finnas bättre förutsättningar för ett

regionalt huvudmannaskap för den högre utbildningen och forsk-

ningen, vilket skulle kunna innefatta för basfinansiering-

ett ansvar en. Omvänt kan man tänka sig att den redan etablerade lokalise-

ringen och resursfördelningen får öva ett starkt inflytande över

en ny regionindelning av Sverige. Med tanke på sektorns stora betydelse för regionernas utveckling bör man kunna förvänta sig att

regionala huvudmän prioriterar verksamheten högt.

Vad som redan idag ankommer på värdkommuner och på olika regionala aktörer är att understödja och utveckla i vid mening

en god miljö för den högre utbildningen och forskningen. Kommuner

och regionala organ är också viktiga beställare uppdragsut-

av bildning och uppdragsforskning och kan tillsammans med lokalt

näringsliv starkt bidra till enskilda högskolors profilering. Det finns idag högskolor i alla län inklusive Gotland. Ändå

måste det nog konstateras att verksamheten knappast låter sig inordnas som regional i struktur med 24 län. Just den ojämna

en resursfördelningen över landet är ett väsentligt hinder. Ett framtida

regionalt huvudmannaskap skulle enligt min mening bl a förutsätta

väsentligt färre regioner.

13¶Kultur

Inledning

Den nuvarande länsindelningen har varit självklar utgångspunkt en för det långsiktiga och ännu inte avslutade arbetet med att bygga upp det nät av regionala kulturinstitutioner, tillsammans kan som sägas bilda kulturens infrastruktur. Uppbyggnadsarbetet har genomförts i ett nära samspel mellan stat, landsting och kommun.

Ur statens synvinkel har rollfördelningen i samspelet varit tydlig.

Statens ansvar har huvudsakligen handlat att att på landsom svara

tingens och kommunernas satsningar i enlighet med bidragsregler-

na. På den regionala och lokala nivån är den kulturpolitiska bilden mer splittrad. Kulturinstitutionernas delade huvudmannskap of- tast mellan landstinget och den största kommunen i länet har ibland försvårat deras möjligheter att arbeta regionalt. I länen finns också andra aktörer med ambitioner att inom det kulturagera politiska fältet. Kommunförbundets länsförbund, länsbildningsförbund och länsstyrelser har alla uppgifter gränsar till landssom

tingens och kommunernas kulturpolitiska uppdrag.

I takt med landstingens ökade erfarenhet och i engagemang regional kulturverksamhet har diskussionen behov regioom av en

nal kulturpolitik med utgångspunkt i det länets förutsättningar

egna vuxit sig allt starkare. Orsaken står att finna i den ökade insikten

om kulturens roll i den regionala utvecklingen. Samtidigt börjar signaler om en ny regionindelning göra sig gällande.

Man kan bara spekulera över vilka konsekvenser förändringar i länsstrukturen skulle få för landstingens kulturpolitiska arbete.

Större regioner i sig betyder inte att det kulturpolitiska uppdraget förändras så länge principerna för den nuvarande kulturpolitiken

står fast. Man kan använda de befintliga, kulturella i ett resurserna nätverk med större region målgrupp. Utifrån ett kulturpolisom tiskt perspektiv kan det fördel att institutionernas möjligvara en heter till utbyte och samarbete inom ett större område ökas. En ny

regionindelning kan också leda till omprövning eller sammanslag-

ning av kulturinstitutioner i regionen, dvs till färre, större och men mer professionellt inriktade kulturinstitutioner,

Riksdagens beställning under våren kulturpolitisk ut-

av en ny redning kan vara ett tecken att tiden är för ett metodskifmogen

Regionutredningen. SOU 199263

te och därmed för rollfördelning även på kulturområdet. en annan Det öppnar möjligheter för kulturpolitik som i ökad utsträcken ning tar hänsyn till kulturverksamhet som drivkraft i samhällsutvecklingen.

13.2¶Kultur som identitetsskapande faktor

En viktig orsak till det växande politiska intresset för kultur är insikten den betydelse framgångsrik kulturverksamhet har om en för bygdens identitet och attraktionskraft. Det innebär att kulturoch identitetsfrågor möjligt bör beaktas vid en förändring av om den regionala strukturen. Problemet blir att få fram relevanta beskrivningar underlag för de önskvärda bedömningarna. Den som regionala identiteten har visat sig vara svår att få ett grepp om. Professor Sven B Ek definierar regional identitet som den regionalt begränsade kultur människorna identifierar sig med, dvs som

uppfattar specifik och avskiljande för dem och andra som de

som

uppfattar sig som samhöriga med.

Enligt professor Anssi Paasi, Uleåborgs Universitet, kan begreppet regional identitet beskrivas på olika sätt

För det första kan man lyfta fram regionens särprägel, det som skiljer regionen från andra, tex den egna, genuina kulturen eller den egenartade naturen. Med den utgångspunkten kan tala regionens identitet och konstatera att det inte är man om människorna hör till bestämd kultur utan vissa kultursom en drag hör till ett visst område. En viktig uppgift för den som region vill bevara sin identitet blir därmed att värna om den som egna särpräglade naturen och kulturen. För det andra kan tala regional identitet som upplevs - man om social identitet. Den regionala identiteten skapar identifisom kation bland människor som bor i ett visst område, ett slags vi-anda föds regionala intressen. I detta som ur gemensamma sammanhang kan också tala om regional medvetenhet. man Även denna form regional identitet kan förstärkas med hjälp av av olika kulturuttryck. För det tredje kan den regionala identiteten förstås som den bild regionen gör den till en produkt lämplig att marknadsav som föra i tex turist- och informationsbroschyrer. Ofta utnyttjas kulturen i dessa sammanhang.

I uppsats skriven för Landstingsförbundet anger professor Jane-

en rik Gidlund följande faktorer krav för att en region skall som

existera som utvecklingsenhet.

13 Kultur

Identiteten en känsla av samhörighet, ett vi och ett dom. - -

Arenan det fysiska nätverket, infrastrukturen som binder - -

regionen samman och länkar den till omvärlden. Det inre livet- den självständigt skapande konsten, litteraturen,

-

musiken, teatrarna, forskningen, produktutvecklingen, designen, arkitekturen etc samt massmedier som täcker det geo-

grafiska området och kan bevaka kultur, näringsliv och sam-

hällsliv ur ett regionalt perspektiv och erbjuda fora för den

regionala samhällsdebatten. Den ekonomiska basen de materiella förutsättningarna.

- - Författaren konstaterar att dessa fyra faktorer har starka samband med varandra. Det inre livet förutsättning för en förstärkt

är en identitet och regionala visioner. Identiteten i sin tur är en förutsättning för möjligheten att utveckla en regional arena för samhällslivet och skapa ett nytt självförtroende i regionen. Gidlunds tes är

att en framgångsrik regional utveckling i Europa i hög grad tende-

att bli en inifrån regionen. I denna måste rar process process

regionalpolitiken handla om utvecklingsstrategier inom flera olika

områden, bland annat inom det kulturella.

13.3 Kultur som

regional utvecklingsfunktion

Utvecklingen av det regionala kulturlivet har under många år stått i fokus för kulturpolitiken. Det har för staten varit naturligt att se länen som den lämpliga nivån för ett statligt kulturstöd i syfte att främja en stark förankring av kulturen i hela landet. Strategin har sedan början av 70-talet varit att staten skall medverka till att det på regional nivå byggs upp ett nät av professionella kulturinstitutioner. Syftet med statsbidragen har varit att stimulera och stödja huvud-

männens satsningar på uppbyggnaden av det regionala nätverket.

Att kulturen även spelar en roll för den regionala och lokala utvecklingen har uppmärksammats först under senare år. Genom att kulturen successivt fått fäste och styrka på platser som tidigare haft ett torftigt kulturliv har allt fler insett att kulturen spelar en viktig roll när det gäller att göra en bygd attraktiv och vital.

I stort sett har det varit tre typer av insatser inom kulturområdet som haft betydelse för den regionala utvecklingen.

För det första insatser för att bygga upp en struktur av institutioner och organisationer,

För det andra punktvisa insatser för festivaler och kulturella

sevärdheter, som med magnetiska kraft dragit åt sig deltagare och

besökare.

Regionutredningen. SOU 199263

För det tredje de självtillitsprojekt som bedrivits i byar och lokalsamhällen där en samling kring kulturella aktiviteter med anknytning till bygdens egen historia eller kultur utgjort startpunkten för större överlevnadsprojekt. Ofta kräver dessa projekt ett effektivt aktiveringsarbete där initiativet och stödet kommer utifrån. Till denna typ av satsningar kan också räknas de projekt där professionella konstnärer från tex regionala kulturinstitutioner leder ett lokalt förankrat kulturprojekt.

Genom olika regionalpolitiska beslut under hälften

senare av 80-talet har kulturområdet också fått tillgång till särskilda regionalpolitiska medel. Försöksverksamhet på kulturområdet ingick som en del i paketen om särskilda regionalpolitiska insatser åren 1987 och 1988 i delar av Bergslagen och Norra Sveriges inland respektive i Norrbottens län. Sedan våren 1990 har dessutom länsstyrelserna möjlighet att använda de s k länsanslagen för investeringar på kulturområdet.

Samtidigt har landstingen börjat definiera sin roll för att främja

regionens utveckling. Där lyfts fram behov av en kulturpolitik

som

tar sin utgångspunkt i de förutsättningar och utvecklingsbehov

som finns inom regionen, men man betonar också kulturens roll

som en omistlig del av yttrandefrihet, välfärd och livskvalitet.

Mest aktuellt är att riksdagen under våren behandlat kulturens samhällsekonomiska lönsamhet och regionalpolitiska effekter, bl a i de motioner och utskottsbetänkanden som föregick beslutet om

en ny kulturpolitisk utredning. Riksdagen har betonat att kultur-

sektorn har stor betydelse för samhällsekonomin men tagit avstånd från uppfattningen att kulturen skulle betraktas som en näring.

Offentliga kultursatsningar måste även i fortsättningen främst be-

traktas utifrån andra värderingar än rent ekonomiska.

13.4¶Kulturområdets struktur och

resurser

13.4.1¶Rollfördelning

Ett viktigt inslag i den gällande kulturpolitiken är principerna för

samspel och ansvarsfördelning mellan stat, kommun och organisationsliv. Samspelet markeras bl a genom delat ekonomiskt ansvar för de regionala kulturinstitutionerna och reglerad samverkan i olika beslutande organ. I grova drag ser rollfördelningen ut på

följande sätt

Staten skall vid sidan om ansvaret för de egna institutionerna

eller helt statsstödda sådana ta ett allmänt ansvar för frågor av

gemensamt intresse för de organ som verkar inom kulturområdet.

13 Kultur

Staten bör vidare ta ansvar för att ekonomiskt stödja kulturverk-

samhet med kommun- eller landstingsanknytning, folkbildnings-

arbete och insatser inom olika organisationer. Till det statliga

området hör också de regionala kulturuppgifter innebär myndig-

som

hetsutövning och har ett nära samband med samhällsplaneringen.

Dit hör främst kulturmiljövården men sedan ett par år även kultur-

politiska bedömningar vid fördelningen av de s k länsanslagen. Kommunernas självständiga kultursatsningar utgör basen för all

kulturverksamhet. Det är också i kommunerna kulturaktiviteterna möter sin publik. Omfattningen statens stöd till kommunal kul-

av turverksamhet är emellertid ytterst blygsam.

Som huvudmän och finansiärer för regionala kulturinstitutioner

är landstingen den viktigaste målgruppen för statens kulturpolitiska satsningar ute i länen. Därutöver svarar landstingen självständigt

för utveckling av vårdens och vårdarbetets kulturella innehåll och

för ett omfattande stöd till regionernas organisationsliv.

Organisationerna spelar en betydelsefull roll i kulturpolitiken. Stat, landsting och kommuner har ekonomiska bidrag gjort

genom

det möjligt för föreningslivet främst folkbildningen att själv-

- ständigt genomföra uppgifter på kulturområdet.

Statens uppgifter på kulturområdet har endast i ringa omfattning

reglerats genom lagar. Vid sidan av lagstiftningen tryckfrihet

om

och upphovsrätt finns lagar endast inom kulturrniljöområdet. Den

regionala och lokala kulturverksamheten styrs statsbidrags-

genom konstruktionen, som i princip innebär att bidrag utgår till institutionerna under förutsättning att landsting och kommuner bidrar med minst lika mycket som staten. Det statliga stödet till den regionala kulturverksamheten är alltså i hög grad specialdestinerat, institu-

tionsbundet och detaljreglerat. Sammanfattningsvis kan den statliga uppgiften på kulturområdet

sägas vara att bevara kulturarvet, att garantera bredd och kvalitet, att möjliggöra konstnärlig utveckling och att verka för att så många som möjligt tar del i kulturlivet.

I den praktiska politiken har insatserna varit två slag. Det har

av gällt att garantera en organisatorisk struktur för kulturverksamheten över hela landet och att stimulera utvecklingen kultur-

av verksamhetens kvalitet.

13.4.2 Resurser Europarådet konstaterade i sin granskning den svenska kultur-

av politiken att Sverige satsar en, vid internationell jämförelse, ovanligt hög andel av sina offentliga på kultur. De totala offent-

resurser liga kulturutgifterna uppgick 198687 till 7,9 miljarder kronor eller

Regionutredningen. SOU 199263

956 kr invånare. Den exceptionellt höga nivån kunde nås ge-

per

mycket snabb tillväxt under 1970-talet Trendbrottet kom nom en 197980 då utgifterna planade ut.

Kommunernas och landstingens kulturutgifter har fått allt större betydelse. Mellan 197576 och 198687 ökade kommuner och landsting sin andel med åtta procent så att de tillsammans står för

nu nästan två tredjedelar av totalsumman. Den viktigaste förändring-

landstingens fördubblade procentandel med satsningar på

en var bl teatrar och vuxenutbildning. Landstingens ökade kul-

a museer,

tursatsningar motsvarades proportionerlig minskning av den

av en statliga andelen. Fortfarande dominerar den primärkommunala andelen kraftigt, men de primärkommunala kostnaderna för kultur varierar starkt från kommun till kommun beroende på lokala förutsättningar och politisk vilja. Det är kommunens ensak att bestämma omfattningen det kommunala engagemanget. Det inne-

av bär att ett nytt trendbrott kan nära förestående. De bespa-

vara ringsåtgärder som nu genomförs inom landsting och kommuner går även ut över kulturverksamheten.

13.5¶Kulturpolitikens utveckling

13.5.1¶KOSK-rapporten

Den första utvärderingen kulturpolitiken gjordes efter tio år och

av resultatet publicerades 1984 i den s k KOSK-rapporten Kommu-

staten och kulturpolitiken, Rapport från Kulturrådet nerna,

19843.

I rapporten konstaterade Kulturrådet att kulturpolitiken kom till i ett helt annat samhällsekonomiskt läge än det som gällde i mitten

80-talet. Med hänsyn till att förutsättningarna förändrats borde av

krav ställas främst kommunernas kulturinsatser. Kulturrådet nya lade därför fram ett handlingsprogram för återstoden av 80-talet. En viktig punkt i programmet att stimulera lokal och regional

var utveckling kulturområdet. De regionala kulturinstitutionerna borde förstärkas genom gemensamma ansträngningar av stat, landsting och kommuner. Regionala utvecklingsprojekt borde kom-

till stånd för att visa på kulturens möjligheter att vitalisera ma utvecklingen i region. Vad som därefter skett i det avseendet har

en jag tidigare redogjort för.

13.5.2¶Europarådets utvärdering

Under budgetåret 198889 granskades den svenska kulturpolitiken

Europarådet på inbjudan den svenska regeringen. Granskav av

13 Kultur

ningen genomfördes genom s k länderexamination, en metod som

länge tillämpats av OECD på bl a utbildningsområdet.

I ett avsnitt om kulturen och regionerna konstaterade examinato-

rerna att den statliga politikens framgångar i fråga om regional

kulturverksamhet är något av det mest imponerande i det svenska kulturlivet. De betonade att det varit politiskt välbetänkt och ekonomiskt förnuftigt att förstärka kulturen i regionerna. Samtidigt menade examinatorerna att det krävs ytterligare ansträngningar för att strukturen av regionala kulturinstitutioner skall bli konstnärligt och publikt framgångsrik. Hellre än att bygga ut det regionala nätverket ytterligare borde utvalda centra med internationellt konstnärligt rykte byggas upp. Examinatorerna ifrågasatte också om lokala politiker skulle besätta platserna i kulturinstitutionernas styrelser. Kommuner och landsting borde finna former för att inventera den professionella sakkunskapen inom olika konstområden. Examinatorerna insåg behovet politiskt

av ansvar men menade att den nuvarande ordningen alltför snäv. Det fördel

var vore en om man i de regionala kulturinstitutionernas styrelser kunde engagera icke-politiker med erfarenhet från näringsliv, skola, rättsväsende och andra kulturområden. På längre sikt borde också an-

svaret för den löpande offentliga finansieringen regionala och

av lokala institutioner läggas på de lokala och regionala skattebetalarna.

Examinatorerna saknade också strategisk planering i institutionernas verksamhet. Sådan planering behövs än regioner

mer om går samman och man skall försöka hitta vägar till ett rationellt och kreativt samutnyttjande av institutionsnätverket inom den nya reglonen.

13.5.3 Aktuella utredningar I årets budgetproposition aviserades en översyn av kultursektorns

myndighetsstruktur, ansvars- och kostnadsfördelning samt anslags-

struktur. Även frågor marknadens betydelse för kulturverksam-

om heten skulle beskrivas och analyseras.

Vidare har riksdagen under våren beslutat att det skall tillsättas

en kulturpolitisk utredning med parlamentarisk sammansättning

för att a utvärdera i vad mån 1974 års kulturpolitiska mål uppfyllts. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt decentraliseringsmålet och möjligheterna att skapa kulturella centra utanför

Stockholm. Även frågan hur samspelet mellan landsting

om stat, och kommun skall utformas bör utredas. Enligt riksdagen måste den nu gällande ansvarsfördelningen över innan det kan bli

ses aktuellt att föra in kulturstödet i ett generellt system på det sätt som

Regionutredningen. SOU 199263

den kommunalekonomiska kommittén föreslagit. Riksdagen åberopar även Regionutredingen som motiv för den kommande parla-

mentariska beredningen. Europarådets granskning av den svenska kulturpolitiken har va-

rit grundläggande utgångspunkt för den förestående kursänd-

en ringen och då framförallt den sammanfattande slutsatsen i granskningsrapporten. Den innehöll en varning för en alltför snäv syn på kulturen som service inom ramen för välfärdspolitiken. Staten har lett en positiv utveckling när det gäller att öka kulturutbudet och vidga tillgången, men när det gäller att definiera de nationella uppgifterna under 1990-talet måste staten bl a svara på de möjligheter i konstnärligt avseende som skapas av den allmänna utvecklingen i Europa.

13.6¶Sammanfattande

bedömning

I efterhand kan man konstatera att kulturpolitiken har haft be-

röringspunkter med regionalpoliken i än 20 år. De nya initiativ

mer som togs i början av 70-talet syftade till att bryta storstadsdominansen i kulturlivet genom att stimulera utveckling och uppbyggnad av kulturinstitutioner över hela landet. Vid den tidpunkten hade den kommunala handlingskraften förstärkts genom omfattande kommunsammanläggningar men kommunerna var ändå i de flesta fall för små för att ensamma bära ansvaret för tex en teater eller en orkester. Om nya institutioner skulle kunna komma till stånd måste de ha en region som underlag. På det viset korn länen av rent

-

praktiska skäl in i den kulturpolitiska bilden.

-

Ingående diskussioner fördes om vem inom länen som var den lämpligaste huvudmannen för nya kulturinstitutioner. När valet till slut föll på landstingen var motiven dels behovet av politisk förankring, dels länens växande betydelse på andra områden för planering och samverkan.

Att kulturen även spelar roll för den regionala och lokala

en utvecklingen har uppmärksammats först senare. Idag råder en bred enighet om att kultur i hela landet är angeläget från såväl kultur-

politiska som regionalpolitiska utgångspunkter.

14¶Hälso- och

sjukvård

Inledning

Hälso- och sjukvårdsområdet har under lång tid genomgått en

successiv decentralisering. Verksamheter och beslutsbefogenheter

har stegvis förts över från framför allt stat till landsting också men från landsting till kommun. Sektorn domineras dock fortfarande av

landstingen.

Regeringen har tillkallat en parlamentarisk kommitté för att bedöma hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till år 2000 samt överväga hur vården bör finansieras och organiseras. Det senare innebär att bedömningen hälso- och sjukvårdens framtida hemav vist innehåller olika osäkerhetsfaktorer samtidigt den allmänsom na beredskapen för organisatoriska förändringar är förhöjd. När jag i det följande redovisar hälso- och sjukvårdssektorn har jag valt att koncentrera intresset till pågående förnyelsearbete och

andra aktuella utvecklingslinjer på området. Inledningsvis lämnar

jag dock en kort bakgrundsbeskrivning beträffande nuläget aktö- rer, organisation och ekonomi.

14.2 Aktörer

i systemet

14.2.1 Staten

Staten har som på andra samhällsområden det övergripande - ansvaret för hälso- och sjukvården. Riksdagen har lagt fast huvudinriktningen i 1982 års hälso- och sjukvårdslag HSL, vilken har utformats som ramlag. De övergripande målen för hälso- och en sjukvården samt tillhandahållaransvaret framgår ramlagen. av Härtill styr staten via rad andra författningar, i huvudsak en

rörande hälso- och sjukvårdspersonalens yrkesutövning.

Allmänna riktlinjer beträffande vårdens inriktning och utformning liksom ekonomiska för den- kommunala sektorn är ramar andra statliga styrmedel. Staten utövar också via socialstyrelsen tillsyn över hälso- och

sjukvården. Socialstyrelsen skall därvid följa utvecklingen och

ut-

Regionutredningen. SOU 199263

värdera verksamheten samt vaka över kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter. För detta ändamål har styrelsen en regional bestående fem enheter med placering i Umeå,

organisation av

Stockholm, Örebro, Jönköping och Malmö.

14.2.2¶Landstingen

Med utgångspunkt från hälso- och sjukvårdslagen och andra bestämmelser på området utformar landstingen mål och riktlinjer för verksamheten med hänsyn till behoven i respektive län. Landstingen, verksamhet domineras hälso- och sjukvårvars av den, sina direktvalda politiska församlingar i enlighet med styrs av vad gäller för den kommunala självstyrelsen. Den nya kommusom nallagen, trädde i kraft den 1 januari 1992, medger landsting som och kommuner större frihet när det gäller att arrangera den en

politiska organisationen. Obligatoriska politiska organ är enligt

-

den kommunallagen landstingsfullmäktige och landstings-

nya -

styrelse. Härutöver finns i speciallagstiftning stadgat andra politiska

om hälso-och sjukvårdsnämnd enligt HSL. Inget hindrar organ, tex

dock landstingsstyrelsen fullgör uppgiften hälso- och sjuk-

att som vårdsnämnd. På motsvarande sätt kan styrelsen åläggas andra lik-

nande i speciallagstiftning reglerade uppgifter.

- - I den kommunallagen stadgas också att landstingen skall nya

upprätta reglemente reglerar och befogenheter mellan

som ansvar olika beslutsorgan. Vanligtvis fogas till reglementet delegationsbe-

stämmelser reglerar och uppgiftsfördelning mellan för-

som ansvar troendevalda och och mellan tjänstemän på olika nivå-

tjänstemän

er.

14.2.3 Primärkommunerna

Den 1 januari 1992 genomfördes förändring huvudmanna-

en av för vården äldre och handikappade en överföring skapet av genom till den k Ädelrefonnen.

av ansvaret primärkommunerna, s

Förutom skyldigheten inrätta särskilda boendeformer har till att kommunerna överförts de lokala sjukhemmen samt sjukhemsavdel-

vid långvårdssjukhusen. Betalningsansvaret för mediningarna cinskt färdigbehandlade inom den somatiska långtidssjukvården

och akutsjukvården åvilar också kommunerna. Kommunerna nu har därmed tagit över ansvaret för ca 20 % av de samlade sjukvård-

kostnaderna.

14 Hälso- och sjukvård

14.3 kostnader och

Organisation, finansiering

14.3.1¶Organisation

Hälso- och sjukvården organiseras i tre nivåer primärvård, länssjukvård och regionsjukvård. Härtill kommer rikssjukvård och utlandsvård. Primärvården handskas med lindrigare sjukdomarskador samt förebyggande insatser med inriktning på förbättrad folkhälsa. en Vårdcentraler, barna- och mödravård, distriktssköterskemottagningar m m hör alla dit. Sjukhemmen tidigare hade organisom en satorisk koppling till primärvården har i och med Ädel-reformen övergått i primärkommunalt huvudmannaskap. Också för delar av

hemsjukvården gäller detta.

Primärvårdsdistrikten har byggts med ett invånarantal på upp mellan 5 000 och 50 000 invånare grund. Varje primärvårdsdisom strikt rymmer en eller flera vårdcentraler. Det finns f 870 n ca vårdcentraler i Sverige helhet. Grundidén är att primärvården som skall utgöra första linjens bassjukvård där också behovet en av vård på högre nivåer bedöms.

För åkommor kräver sjukhusbehandling ocheller inläggning

som

vårdavdelning finns länssjukvården med läns- eller länsdelssjukhus. Länsdelssjukhuset har upptagningsområden varierande från

35 000 till 90 000 invånare och länssjukhuset på motsvarande sätt 70 000 till 300 000 invånare. Antalet specialiteter skiljer dessa sjukhusnivåer åt. För att räknas länsdelssjukhus skall sjukhuset som kunna erbjuda specialiteterna medicinsk och kirurgisk vård samt röntgen och anestesi. Länssjukhuset har mellan femton och tjugo specialiteter. Till länssjukvården hör också den psykiatriska vården. Mera ovanliga och komplicerade sjukdomar behandlas inom regionsjukvården. Inom detta område samarbetar sjukvårdshuvud-

männen i sex sjukvårdsregioner med och sitt regionsjukhus.

var en

Samarbetet regleras i regionsjukvårdsavtalet och politiskt

en sammansatt samverkansnämnd har till uppgift att handskas med

regionsjukvårdsfrågorna för berörda sjukvårdshuvudmän. Regionsjukvården har fler specialiteter och subspecialiteter än länssjukvården. Varje regionsjukhus har ett upptagningsområde med i snitt

1 miljon invånare. Vid dessa sjukhus bedrivs förutom vård också forskning och

läkarutbildning.

Det torde i sammanhanget värt att notera att det formellt vara

reglerade samarbetet på regionsjukvårdsområdet liksom frågan

om

upptagningsområden håller på att lösas i ett betydligt flexiblare

upp system inom ramen för s k köpsä1j-model1er något jag åter- kommer till senare.

Flegionutredningen. SOU 199263

Riksspecialiteter, nivån ovanför regionsjukvården, utgör en ringa del den totala sjukvården ca 1 %. Såväl investeringsvolym som

av -

patientunderlag för att upprätthålla tex operationsrutin kräver för dessa specialiteter större befolkningsunderlag än vad en enskild

region erbjuder.

Utlandsvården innebär att några patientgrupper reumatiker, ast-

matiker samt del svårt sjuka under vissa omständigheter m en kan få Specialistvård utomlands. Bidrag till sådan vård lämnas av landstingen efter prövning från fall till fall. Utöver hälso- och sjukvård har landstingen andra åtaganden inom vårdområdet såsom tandvård, omsorger om utvecklingsstörda samt viss social verksamhet. Volymmässigt är den sociala verksamheten den minst omfattande dessa. motsvarande ungefär 1 % av av de totala driftkostnaderna. Omsorger utvecklingsstörda 8 % av landstingens driftkostom är ett område likt psykiatrin successivt har förändrats

nader som

från institutionsvård till vård i öppna boendeformer. I enlighet med omsorgslagen kan landstingen överföra huvudmannaskapet till primärkommun parterna kommer överens detta. På några håll om om i landet är också långt komna i sådan huvudmannaskapsförman en ändring. På de flesta håll pågår överläggningar i frågan. I den proposition är under utarbetande med anledning av Handikapsom

putredningen förväntas ett förslag om en överföring av omsorger

och boende till primärkommunerna medan resurser för habilitering och behandling bibehålls i landstingsregi. Förslaget väntas ut på Överföringen huvudmannaskapet skall ske under en treårsatt av period med början den 1 juli 1993.

Tandvården, på sina håll organisatoriskt ingår i primärvår-

som den, utgör 4 % landstingens totalkostnad. ca av

14.3.2 Kostnader och finansiering

Dagens vårdorganisation har i allt väsentligt vuxit fram under efterkrigstiden. Under 60-talet växte vården varje år med 7-8 % under , 70-talet med 5 % år. Expansionen fortsatte under den första ca per halvan 1980-talet med 2,5 % år. Under den andra halvan av ca per 1980-talet minskade ökningstakten till ca 1,5 % per år. Proav för den första delen 1990-talet pekar på nolltillväxt gnoserna av eller to viss minskning för hälso- och sjukvård m en av resurserna till förmån för fortsatt utbyggnad av omsorgerna om psykiskt en

utvecklingsstörda.

Fram till början 80-talet klarades finansieringen genom en av ökning landstingsskatten. Under 80-talet kunde den dämpade av volymtillväxten till början mötas med tillväxten i skatteunderlaen

14 Hälso- och sjukvård

get. Under senare år med oförändrad utdebitering har fonder

- -

tagits i anspråk, lånevolymen ökat samt försäljning fastigheter

av skett för att klara finansieringen.

Vid en internationell jämförelse ligger Sverige i överkant i

en grupp jämförbara industriländer vad beträffar kostnaden för hälsooch sjukvården räknat som andel av BNP 1989.

Andel av BNP %

Källa SCB, Hälsan i Sverige 199192

Siffermaterialet i tabellen har tagits fram OECD. Svårigheter att

av åstadkomma jämförbara data vid jämförelser mellan olika länders vårdutgifter kvarstår dock. Trots överenskommelser vad

om som

skall ingå i begreppet sjukvård föreligger fortfarande skillnader

olika länder emellan. SCB har tex justerat det svenska

senare siffermaterialet genom att exkludera utgifterna för

omsorger som

en del i hälso- och sjukvårdskostnaderna varvid Sveriges andel

stannar på 8,5 % av BNP. Sverige kommer då i stället att hamna ungefär i mitten av tabellen.

Kostnaderna för hälso- och sjukvården i landstingens och de landstingsfria kommunernas regi uppgick 1990 till 111 miljarder kronor. Två tredjedelar kostnaderna avsåg läns- och region-

av sjukvård och en tredjedel primärvård inklusive tandvård.

Kostnaden per invånare och huvudman för hälso- och sjukvård varierade mellan 14 100 till 10 400 kronor år. Den högsta

per kostnaden noterades för några norrlandslänen tillsammans med

av Malmö och Göteborgs kommuner. Stockholm låg i mitten för-

av delningen och den lägsta kostnaden noterades för Hallands läns landsting. Fördelningen av resurserna på olika vårdfonner varierar också högst betydligt mellan olika huvudmän. Skaraborg

satsar t ex

mer än hälften av sin sjukvårdsbudget på primärvården medan

Regionutredningen. SOU 199263

Göteborg, Malmö och Kristianstad ligger runt 25 %. Källa

Landstingsförbundets bokslutsstatistik, LKELP 91.

Omkring 70 % kostnaden för hälso- och sjukvården täcks med av landstingens skattemedel, 20% av bidrag från staten och egna sjukförsäkringen samt 10 % via ersättningar för utförda prestatio- 2 % patientavgifter, ersättningar från andra huvudmän

ner varav

men också ränteintäkter rn m. Huvuddelen de statliga bidragen administreras av riksförav

säkringsverket k Dagmarpengarna. Härtill kommer andra

de s

statsbidrag tex skatteutjämningsbidraget, LUA-pengar läkarutbildningsavtalet och vissa andra specialdestinerade bidrag. Dag-

marsystemet infördes 1985 och innebar övergång från en mer en detaljerat metodik till ett schablonsystem baserat på ersättning beräknat invånare i huvudsak i linje med de principer för per statsbidrag föreslås i Kommunalekonomiska kommitténs besom tänkande SOU 199198.

14.4¶Pågående förnyelsearbete

14.4.1¶Bakgrund

Bakom sjukvårdens volymtillväxt finns en rad olika orsaker

förändring i sjukdomsmönster

växande andel äldre växande andel förvärvsarbetande kvinnor -

utveckling av diagnos- och behandlingsmetoder

effekter lagstiftning på personal- och arbetsmarknadsom- - av

rådet personalintensiv verksamhet

i en

Den samlade effekten dessa faktorer kan också åren framöver av förväntas öka trycket på vården. Behovet att vidare i det utvecklings- och förändringsarbete pågår är med andra ord oförsom

ändrat angeläget.

Redan i början 80-talet inleddes i några landsting ett brett av upplagt förnyelsearbete i syfte att öka utbytet av redan insatta

Förutom kontinuerlig omprövning av verksamheter

resurser. en

och organisation, hårdare prioriteringar, flexiblare genomföran-

deformer utpekades decentralisering som effektiviseringsmem m tod. Sedan detta förändringsarbete korn igång har drygt tio år för-

flutit. I samtliga landsting pågår nu ett brett utvecklingsarbete,

även såväl strategi som den takt med vilken förändringsarbetet om sker varierar.

14 Hälso- och sjukvård

Utmärkande för det förändringsarbete som pågår är att man inom det offentliga huvudmannaskapet bygger in element av marknadsstyrning, utan att göra avkall på de övergripande målen för hälso- och sjukvården dvs en god hälsa på lika villkor åt hela befolkningen. Att skilja på politikernas roller som konsument-

respektive producentföreträdare är ett sådant utmärkande drag i

det pågående utvecklingsarbetet. Jämsides med detta finns också en uttalad strävan att stärka patienternas valfrihet genom olika åtgärder, liksom att understödja personalens engagemang genom stark delegering av beslut om hur arbetet skall bedrivas.

Det skulle föra alltför långt att här lämna en heltäckande bild av det förändrings- och utvecklingsarbete som pågår. Jag har valt att illustrera läget med några exempel på insatser inom enskilda områden, några försöksverksamheter samt två modeller för styrning

och ledning.

14.4.2 Utveckling inom enskilda områden Flera vägar att förbättra ekonomistyrningen i syfte att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser prövas i landstingen.

Befolkningsbaserad resursfördelning bygger på att pengarna för-

delas efter invånarantal, åldersstruktur ocheller andra resursgenererande variabler. Det åvilar så mottagande enhet att inom tilldelade ramar tillgodose vårdbehovet för sin befolkning.

Prestationsersättning till serviceenheter och vårdenheter t ex kliniker är ytterligare en metod som prövas. Olika provisoriska system för ersättning prövas i avvaktan på mer avancerade tekniker.

Intresset för en effektivare central finansfunktion i landstingen

har ökat. Finansfunktionen utvecklas mot internbank och ansvarar för konktakterna med banker och andra finansinstitut i syfte att samlat tillgodose landstingets finansiella intressen.

En utveckling av vård- och klinikorganisationen har lett till olika typer av interna förändringar på klinikområdet. Klinikgemensam-

ma vårdavdelningar är den vanligast förekommande förändringstypen.

Ett sätt att skärpa omvandlingstrycket har varit att tillskapa olika typer av konkurrens inom organisationen. Några sådana åtgärder

har nämnts i det föregående. Att uppmuntra tillkomsten av intraprenader och entreprenader är andra exempel med samma förtecken.

Patientens valfrihet har successivt utvecklats och numera gäller

att invånarna inom sin sjukvårdsregion fritt kan välja vårdinrättning

för öppen vård. Begreppet upptagningsområde har därmed mist

Regionutredningen. SOU 199263

l

sin styrfunktion visavi patientens val av vårdgivare. Med remiss kan

den enskilda också i de flesta fall fritt välja sjukhus inom regionen. I den södra sjukvårdsregionen har man gått ett steg längre så tillvida att det i huvuddelen av regionen inte heller krävs remiss för sjukhusvård. I viss mening kan därmed hävdas att hälso- och sjukvården redan regionaliserats eftersom huvudmännen i de sex sjukvårdsregionema slutit avtal om att erbjuda invånarna i sina regioner att fritt söka vård där det passar den enskilde bäst. Av särskilt stort intresse är givetvis den här typen av överenskommelser i befolkningstäta områden med sammanhållen bostads-, service- och arbetsmarknad och där länsgränserna uppfattas som irrelevanta.

14.4.3 Försöksverksamheter Ett antal försöktidsbegränsade insatser pågår på initiativ av olika aktörer.

För att öka tillgängligheten till vissa behandlingar med kö-

problem har överenskommelse om en central vårdgaranti träf-

en

fats mellan regeringen och Landstingsförbundet. Enligt överens-

kommelsen skall den patient som omfattas av vårdgarantin bli behandlad inom tre månader från det patienten satts upp på vård-

planeringslista. 500 miljoner kronor har anslagits för denna verk-

samhet. Behandlingen kan ske antingen hos den egna huvudmannen eller hos annan huvudman med ledig kapacitet.

Att etablera ett system med husläkare eller familjeläkare för att tillgodose människors behov av bassjukvård, kontinuitet och helhetssyn är modell som vinner allt större terräng. Ett viktigt

en

inslag är att patienten har rätt att välja en egen namngiven läkare i offentlig eller privat tjänst. Regeringen har för avsikt att i en proposition under 1992 lägga fram förslag om åtgärder ägnade att

underlätta och stimulera inrättandet av husläkare också avsnitt

se

14.5.3. Målet är att alla senast vid utgången av 1995 skall ha tillgång till en husläkare. Ett stort antal försök med viss variation i upplägg pågår runt i landet och erfarenheterna därifrån kom-

om mer att kunna nyttjas i uppbyggnaden av det aviserade breda upplägget av husläkare.

I 1991 inbjöd Socialdepartementet berörda huvudmän att

mars anmmäla intresse för deltagande försöksverksamhet rörande

i en

finansiell samordning mellan hälso- och sjukvård, socialförsäkringssystemet och socialtjänsten. Trepartssamverkan visade sig under beredningsarbetet bli för komplicerat varför endast samordning av försäkringskassans och sjukvårdens kvarstår. I propositio-

resurser

1991921105 syftet att sammanföra från de nen anges vara resurser både områdena och därmed skapa incitament för samordnade be-

14 Hälso- och sjukvård

dömningar och åtgärder bidrar till förbättrad hälsa och min-

som skad belastning på samhällsekonomin. Försöket innebär att sjukvårdshuvudmannen får ett delansvar för sjukpenning och rehabiliteringsersättning. Försöket beräknas pågå i tre år med början år 1993 och i högst tio områden.

Från och med 1992 pågår försök med kommunalt huvudmanna-

för primärvård. Frågan sådan försöksverksamhet ansvar om en väcktes redan i samband med Ädel-reformen. Omfattningen

av försöksverksamheten bygger på att ett landsting och en kommun kommer överens en försöksverksamhet samt att socialstyrelsen

om lämnar sitt medgivande. Försöken skall fortgå under fem år med början innevarande år. Berört landsting överlämnar huvudmanna-

skapet för primärvård inom ett visst upptagnings- eller betjänings-

område samt lämnar sådant ekonomiskt bidrag som motiveras av överlåtelsen. Fem kommuner är igång med försöksverksamhet nämligen, Ale, Hälsingborg, Kävlinge, Aneby och Sigtuna. Håbo kommun står inför igångsättning. I försöket i Håbo diskuteras inte bara att ta över driften av vårdcentraler utan också att i linje med

-

den gränslösa sjukvården ta över betalningsansvaret för den

öppenvård Håbos invånare söker och erhåller i andra kommuner. På förfrågan har nära hälften av landets kommuner sagt sig

nog

intresserade av att delta i försöksverksamhet med primärkomvara munal primärvård. Ungefär tjugo stycken arbetar mer aktivt för att komma med i försöksverksamheten.

14.4.4 Modeller för ledning och styrning Alla landsting arbetar nu med att förändra formerna för den politiska styrningen. Skälen är flera. Vissa landsting var tidigt ute med

förändringar av sin driftorganisation medan den politiska organisa-

tionens anpassning av olika skäl dröjde.

Det har dock framstått som alltmer angeläget att genomföra

relativt omfattande förändringar också av den politiska organisatio-

i överensstämmelse med den decentraliserade driftorganisationen

nens uppbyggnad.

Politikerns roll konsumentföreträdare stärks och faller sig

som

naturlig decentraliserad organisation. Mål och strategifrågor

i en liksom uppföljning och utvärdering kommer i fokus. Steget över i

bodelning mellan konsumentföreträdarens beställarroll och proen ducentens effektuering beställningen ligger därmed nära till

av

hands. Den förändring av den politiska organisationen som nu är

på gång i landstingen handlar i hög grad om en sådan bodelning.

Landstingen har valt ett spektrum av olika organisationslösning- Utvecklingstrenden är dock nämligen att beställar-

ar. gemensam

Regionutredningen. SOU 199263

respektive producentrollen skiljs åt. Ett annat gemensamt drag är

att landstingsfullmäktiges ställning stärks. Antalet landstingsfull-

mäktigemöten utökas, utskott inrättas, utskottsresurser ställs till förfogande allt i avsikt att förbättra fullmäktigeledamöternas

-

villkor för en koncentration strategiskt väsentliga frågor. I

anslutning till detta kan två olika huvudstrategier urskiljas. Den

ena innebär att lokala organ och i vissa fall centrala nämnder och beredningsorgan avskaffas. Beställarfunktionen utövas i de fallen av landstingsstyrelsen. Den andra strategin innebär att beställaransvaret för hälso- och sjukvården decentraliseras till lokala politiska styrelser. Här betonas värdet av att lägga de politiska besluten så nära medborgarna som möjligt. Ett annat motiv är att skapa bättre möjligheter till samverkan med kommunala

organ.

Ett exempel på respektive strategi presenteras kortfattat i det

följande.

14.4.5 Sörmlandsmodellen Modellen innebär att nämnder och direktioner avskaffas. Kvar blir

med den nya kommunallagens terminologi landstingsfullmäkti-

- -

ge och landstingsstyrelse. Fullmäktige kommer att sammanträda

oftare än vad dagens landstingsmöte gör. Ett antal utskott inrättas. Dessa får till uppgift att följa verksamheten och bereda ärenden för

fullmäktiges beslut.

Utskott har inrättats för

sjukhusvård och regionsjukvård

-

primärvård, tandvård, förebyggande hälsovård och psykiatri - - omsorger

kultur och utbildning

-

regionalpolitik, trafik, turism

- Tre förtroendeutskott, baserade på geografisk indelning, har

som uppgift att hålla kontakt med medborgarna i sin del länet.

av

Utskottspolitikers uppgift blir att utvärdera verksamheten och

att företräda medborgarna.

Landstingsstyrelsen utformar och utvärderar de avtal som landstinget, med hjälp av en avtalsenhet, sluter med olika producenter av vård och annan service såväl fristående producenter.

egna som Styrelsen har också det yttersta ägaransvaret för landstingets

egna verksamheter.

14.4.6 Bohusmodellen Bohuslandstinget var ett av de landsting som tidigt startade ett

förändringsarbete genom en aktiv decentralisering. I mitten av

14 Hälso- och sjukvård

80-talet startade sao Projekt 90 med målsättningen öka vårdens att kvalitet och skapa bättre styrmöjligheter för politikerna. Projektet har delats in i tre etapper. Den första, i det som nu är närmaste avslutad har bestått i ett brett upplagt utvecklingsarbete med syfte att ge basenheterna i decentraliserad organisation en

förutsättningar att ta ett självständigt ekonomiskt samt kun-

ansvar na följa upp verksamheten mot de mål formulerat. En renodman ling av spelregler mellan tjänstemän och politiker och mellan olika adminstrativa nivåer har skapat organisatorisk klarhet. Valfriheten

för patienten att välja vårdgivare och vårdinrättning är ytterligare

ett inslag i förändringsarbetet. Arbetet har bedrivits i ett avgränsat försöksområde. Projektets andra fas som inleddes 1990 innebär att en ny styrmodell och en ny politisk organisation utvecklas. Förändringarna har

tre komponenter

rollerna som beställare, producent och finansiär görs tydligare vårdproducenterna ersätts prestation i stället för med årliga - per

anslag

informationen om verksamheten och dess kostnader till besluts- -

fattare på kliniknivå och övriga produktionsansvariga förbätt-

ras.

Landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen fungerar finan-

som siär av och ägare till landstingets verksamheter har det samt yttersta ansvaret för hälso- och sjukvården. Fullmäktige och styrelse kommer även fortsättningsvis att ha dubbla roller producent- och som konsumentföreträdare. Sjukhus- och primärvårdsnämnderna avskaffas och i deras ställe inrättas 14 lokala hälso- och sjukvårdsnämnder, uppgift blir vars att företräda medborgarna och patienterna. Nämnderna för svarar att befolkningen får den vård den behöver. Vård kan köpas från olika producenter. Ambitionen är att varje individ eller familj skall ha sin egen läkare eller sitt eget vårdlag. Patienterna har rätt välja att

vårdgivare inom eller utanför landstingsorganisationen. Betydelsen

av samverkan med kommunerna, försäkringskassan, apotek och

andra samhällsorgan understryks.

För att kunna fullgöra alla dessa uppgifter får de lokala hälso-

och sjukvårdsnämnderna ansvaret för till sjukvård och

pengarna

förebyggande insatser. Sjukhusen säljer sedan sjukvård till nämnderna med utgångspunkt från prislista där varje diagnos har

en ett

pris. Här kommer dets k DRG-systemet diagnosrelaterad

gruppering att användas.

Kvalitetssäkring ses som ett viktigt inslag i förnyelsearbetet. För

Regionutredningen. SOU 199263

effektiv hantering detta inrättas fristående nämnd som en av en skall för kvalitets-, förvaltnings- och sakrevision. ha ansvar Under fas tre början 1992 påbörjas införandet av styrmo-

med

dellen i hela landstingsomrâdet. En väsentlig del i förnyelsearbetet lyfta fram och tydliggöra den politiska rollen, göra landstings-

är att fullmäktige till ett forum för öppen debatt samt samordna in-

när det gäller den regionala utvecklingen och människors

satserna livsmiljö. Som forum för det sistnämnda inrättas en särskild regio-

nalpolitisk delegation inom landstingsstyrelsen.

14.5¶Aktuella utvecklingslinjer

14.5.1 Internationell utblick Jämsides med den förändringsprocess, som hälso- och sjukvården sedan länge är engagerad pågår med oförminskad styrka debatten hälso- och sjukvårdens framtid. I den här situationen ökar om också intresset för andra länders välfärdssystem och val av lösningar på motsvarande områden. I blickpunkten för svenskt intresse har Tyskland, Nederländerna och Storbritannien samt USA och Kanada stått. Hälso- och sjukvårdens grundstruktur i dessa fem industriländer spridning i val lösningar. USA utgör den ena

uppvisar en stor av

med variation och pluralism i sitt system, in-

ytterligheten stor

kluderande Storbritannien tillsammans med

privatfinansiering.

Sverige och i väsentliga avseenden också Kanada, intar den andra ytterligheten med ett sammanhållet system, lika för alla och med en i huvudsak offentlig finansiering. Tar också in produktionsorganisationen i bilden faller fölman jande mönster ut

Sverige och Storbritannien offentlig finansiering och offentlig

a

produktion

Kanada offentlig finansiering och oberoende produktion

b

Tyskland och Nederländerna obligatorisk sjukförsäkringfinan-

c

siering via försäkringsbaserade system och oberoende produk-

tion USA frivillig sjukförsäkringblandad finansiering och oberoen-

d

de produktion

I debattboken Sjukvård i andra länder Vad kan Sverige lära red - Göran ArvidssonBengt Jönsson, SNS förlag, nov 1991 görs en klassificering olika system i av

14 Hälso- och sjukvård

försäkringsfinansierade system

skattefinansierade system -

planekonomiska system.

-

De sistnämnda, som endast återfinns i Östeuropa, står inför stora problem och behov när det gäller att bryta den allmänna nedgången i hälsostatus, ändra prioriteringarna inom vården mot vård på en lika villkor, söka finansieringssystem via skatter ocheller förnya säkringar samt åstadkomma effektivitet i produktionen. När det gäller försäkrings- respektive skattefinansierade systern i de västerländska marknadsekonomierna står båda systemen inför det gemensamma behovet att kontrollera och begränsa växande kostnader, komma till rätta med låg produktivitet t olika genom ex

typer av marknadsinslag, utveckla och öka användningen ade-

av

kvata mätmetoder och prissättning prestationer och åtgärder

av inom vården. Mycket talar för att de olika systemen rör sig mot varandra vilket bl a har sin grund i ömsesidiga studier varandras av system och där det egna systemet söker kompletterande förbättringar med lämpliga delar från andras. I Sverige och Storbritannien sker en

rörelse i riktning mot Ökade inslag marknadsorientering. I Ne-

av derländerna och Tyskland finns tendens mot ökad offentlig en

reglering.

Den här bilden bekräftas av den grupp internationella forskare som hösten 1991 på uppdrag SNS presenterade granskning av en av svensk hälso- och sjukvård. Gruppens analyser har i presenterats en skrift med titeln International Review of the Swedish Health Care System, SNS Occasional Paper 19913. Gruppen menar att svensk sjukvård inte befinner sig i någon kris men att Sverige i likhet med västvärldens övriga rika industrina- tioner har ett antal problem som dessutom samverkar. Gruppen -

pekar på låg produktivitet, extrem slutenvårdsorientering, dålig tillgänglighet och alltför konsumentorientering.

svag Forskargruppen summerar sin betraktelse med ett antal rekommendationer och en varning för att slänga ut barnet med badvattnet. Bland rekommendationerna återfinns följande uppmaningar

trygga möjligheten att hålla totalkostnaden i schack ge bättre incitament till prestationer i vården och erkänn att finansiella och andra incitament påverkar beteendet i systemet låt pengarna följa patienten, inte producenten lyft fram bassjukvården och allmänläkama. -

Regionutredningen. SOU 199263

14.5.2¶EG-anpassning

En EG-anpassning sjukvården torde knappast komma att inne-

av bära krav på förändring själva grundsystemet. Det kan noteras av Sverige inte på något dramatiskt sätt skiljer sig från andra att jämförbara medlemsländer vad gäller hälso- och sjukvårdens andel

av de offentliga utgifterna.

Härtill kommer att vissa skillnader som idag finns mellan Sverige och vissa EG-länder sannolikt kommer att utjämnas. Det gäller främst beträffande olikheter i åldersstruktur och omhändertagandeform för äldre. Sjukvården har tidigare inte omfattats EG-traktaten men vid av Maastricht-mötet i december 1991 lyftes hälso- och sjukvårdsområdet in bland EGs kompetensområden. Detta kommer sannolikt att innebära att EG på olika sätt och i olika avseenden kommer att ta initiativ i riktning normbildning på området i mot en gemensam syfte att överbrygga sådana olikheter kan utgöra hinder i det som fria utbytet inom EG-området. På vilka områden detta kan bli

aktuellt är ännu för tidigt att ha någon mening om. Kvalitetsfrågor

och etiska frågor är exempel på tänkbara områden. Ett framtida EG-medlemskap kommer dock att få effekter för

sjukvården på rad enskilda punkter tex utbildningslängd för

en

vissa yrkesgrupper inom vården, standardiseringskrav för sjukvårdsutrustning, upphandlingsfrågor, godkännande av läkemedel

m m.

14.5.3¶Aktuella utredningaridématerial

En parlamentarisk utredning har tillsatts för att dels bedöma hälsooch sjukvårdens resursbehov fram till år 2000, dels överväga hur hälso- och sjukvården i framtiden skall finansieras och organiseras. Analysen skall grundas på analys och värdering av i första hand en tre olika finansierings- och organisationsmodeller

reformerad landstingsmodell

-

primärvårdsstyrd vård

-

obligatorisk sjukvårdsförsäkring

- Modellerna skall vidareutvecklas efter svenska förutsättningar och bred belysning för- och nackdelar skall göras med utgångsen av

punkt från

möjligheten verka för god hälsa och vård på lika villkor att en en för hela befolkningen vårdens tillgänglighet och kvalitet individens valfrihet etableringsfrihet successivt skall införas och konkurrensen att mellan olika alternativ därmed öka

14 Hälso- och sjukvård

det demokratiska inflytandet -

möjligheterna för hälso- och sjukvården att samverka med and- -

ra samhällssektorer kostnadseffektivtet och förutsättningar för kostnadskontroll

-

möjligheterna till kvalitetskontroll, nationell uppföljning och -

utvärdering möjligheterna till förnyelse och utveckling.

-

Uppmärksamheten på hälso- och sjukvårdsfrågorna är också i öv-

rigt stor och har varit under relativt lång tid. Bara under de senaste två åren har ett tiotal idé- och programskrifter presenterats

av olika intressegrupper. Ett uppmärksammat område har varit

husläkarfrågan. Läkarförbundet, Landstingsförbundet och nu senast Socialdepartementet har alla presenterat sin syn på just den frågan. Jag har valt att i starkt koncentrerad form presentera departementets promemoria i frågan.

Regeringen uttalade redan i regeringsdeklarationen sin avsikt att lägga fram förslag om åtgärder i avsikt att stimulera tillkomsten av

ett husläkarsystem. Av den promemoria som Socialdepartementet

presenterat som underlag för en kommande proposition framgår

följande.

Alla skall senast år 1995 ha tillgång till husläkare. Den

en egen enskilde väljer sin husläkare att teckna sig på dennes

genom patientlista. Husläkaren tillgodoser behovet av bassjukvård men också insatser preventiv karaktär aktualiserade i kontakten mel-

av lan läkareindivid. I promemorian sägs att valet husläkare skall

av kunna ske utan restriktioner att det finns fördelar i att den

men enskilde viljer husläkare nära sin bostadsort. Personer inte

en som på eget initiativ väljer husläkare listas på tillgänglig läkare. En husläkare skall inte ha rätt att säga nej till någon patient under

förutsättning att plats finns på listan.

Den framtida svenska husläkaren skall ha minst 1 000 och högst

3 000 patienter listade hos sig. Ersättningen baserar sig på dels

en

fast ersättning ca 70 80 % av den totala ersättningen dels någon

- - -

form av behandlingsersättning vilken ännu inte preciserats. Minimiersättning läggs, enligt förslaget, fast på central nivå. Sjukvårds-

huvudmannen kan sedan så bedöms nödvändigt högre

- om - ge

ersättning per listad patient. Patientavgift tillkommer slutligen.

I det svenska husläkarsystemet förutsätts inte någon form av

grindvaktarfunktion införas, dvs patienten kommer inte att

avkrävas remiss för besök hos specialist. Risken för överkonsumtion av specialistvård och därmed ökade kostnader föreslås stävjas ge-

nom högre patientavgift om patienten söker Specialistvård utan

remiss. Denna högre kostnad omfattas inte högkostnadsskyddet.

av

Regionutredningen. SOU 199263

Det förslag om en successiv etableringsrätt för privatläkare som regeringen aviserade i regeringsdeklarationen förverkligas i husläkarreformen. Här föreslås att den vill etablera sig som husläka-

som re ska kunna göra detta antingen som landstingsanställd eller som

privatpraktiker. Kompetenskravet är allmänmedicinsk specialist-

kompetens. Är detta krav tillgodosett samt minimiantalet listade patienter uppnåtts har husläkaren rätt till ersättning av sjukvårdshuvudmannen. Svårigheter att få till stånd etablering i glesbygdsområden eller i områden med socialt tung patientstruktur kan lösas genom att ersättningen differentieras, menar man.

Antalet specialistkompetenta läkare bedöms i dagsläget otill-

räckligt för att kunna erbjuda samtliga invånare i landet en egen husläkare. Här krävs således vissa åtgärder för att nå upp till erforderligt antal. En successiv övergång till husläkarsystemet torde av den anledningen bli nödvändig.

Förslaget till husläkarsystem kommer att remissbehandlas och

därefter ligga till grund för den proposition regeringen avser lägga

fram under hösten 1992.

Ett annat debattinlägg rörande vården som helhet svarar Landstingsförbundet för i sin rapport Vägval som är resultatet av ett projekt tillsammans med en rad intressenter inom vårdområdet. I Vägval tecknas tre olika modeller scenarier för hur den framtida

- svenska sjukvårdssystemet skulle kunna te sig riksmodellen, sam-

-

ordningsmodellen och befolkningsansvarsmodellen.

I riksmodellen finansieras sjukvården av staten via den statliga inkomstskatten och en löneskatt som arbetsgivarna erlägger. Upphandlingen sköts professionella agenter. Produktionen sker i

av

konkurrens och betalningen sker efter prestation. Landstingen blir en av flera producenter.

Isamordningsmodellen kopplas vård och sjukförsäkring samman för i yrkesverksam ålder. Vård och socialtjänst samordnas

personer för barn, ungdomar och pensionärer. Kommunerna får ansvaret för den senare gruppen och försäkringskassan för den arbetsföra befolkningen. Verksamheten finansieras via kommunal respektive

statlig inkomstskatt. Landstingen reduceras till vårdproducenter. Befolkningsansvarsmodellen bygger på att Sverige är indelat i åtta självstyrande regioner med egen beskattningsrätt. Regionema

har ansvaret för rad samhällsfrågor som spänner över flera

en samhällssektorer. Varje region ansvarar för hälso- och sjukvård

samt utbetalning sjukpenning, förtidspension och arbetsskade-

av

försäkring. Vårdproduktionen sker i huvudsak i regionens egen regi

men utesluter inte andra producenter.

Praktiskt taget allt i dagens sjukvårdssystem ifrågasätts. Endast ett ting är heligt nämligen hälso- och sjukvårdslagens portalpara-

14 Hälso- och sjukvård

graf rörande en god hälsa och god vård på lika villkor för hela

befolkningen.

De tre modellerna har konstruerats och konsekvensanalyserats med avseende på fyra aspekter

tillhandahållande vem ansvarar för att en viss service finns när - den behövs, i det här fallet hälso- och sjukvård

finansiering av vården

-

produktion av vården

kontroll av vården. - Vid en jämförelse med den av regeringen nyligen tillsatta utredningen om vårdens framtida finansiering och organisation företer Vägvals tre modeller mer eller mindre långtgående likheter med de modeller som den parlamentariska kommittén skall överväga. Den aktuella debatten uppvisar med andra ord en ganska god samstämmighet med avseende på vilka problem som är aktuella att tackla men också vilka medel står till buds vad gäller att som komma tillrätta med situationen. De olika systemlösningarna är dock högst disparata och därmed också i hög grad kontroversiella.

14.6¶Sammanfattande

bedömning

En bred samstämmighet kring vården, dess innehåll och uppbyggnad har kännetecknat svenskt agerande under åren. Jag inte ser heller att detta förhållande har ändrats.

Hälso- och sjukvården är inne i ett omstruktureringsskede där

vissa mer eller mindre manifesta utvecklingstendenser kan skönjas. Hit hör landstingens insatser vilka är inriktade på att med egna olika marknadsinslag åstadkomma ökad effektivitet och en produktivitet. Detta tar sig uttryck i

åtskillnad mellan beställande och producerande funktioner för att åstadkomma en fingerad marknad, ökande marknadsekonomiska inslag genom bl prestationser- - a sättningar i relationen mellan köpare och säljare, en ökad intern affärsmässighet mellan kärnverksamhet och oli- ka typer av service- och stödjande verksamhet,

en öppnare inställning till konkurrensinslag allt från intrapre-

- -

nader till generell etableringsfrihet för olika vårdgivare liksom

motsvarande effekter av patientens fria val av vårdgivare.

Andra insatser med, i varje fall delvis, syfte dvs ett bättre samma tillvaratagande av satsade resurser är de försök som genom sek- torsöverskridande samverkan mellan å ena sidan sjukvård och sjukförsäkring och å andra sidan sjukvård och socialtjänst prövas på nu

Regionutredningen. SOU 199263

ett antal platser i landet. Försöken har som övergripande syfte att minska belastningen i samhällsekonomin parallellt också att

men åstadkomma samlat sett bättre situation för den enskilde

en - -

medborgaren. De båda försöksprojekten löper parallellt och följs

upp och utvärderas kontinuerligt.

Ett tredje område, som är föremål för ökad uppmärksamhet, är den enskilde konsumentenspatientens situation och önskemål vad gäller vårdområdet. Denna ökade uppmärksamhet tar sig uttryck i

ökad valfrihet för patienten vad gäller såväl läkare som vårdine-

rättning och geografisk inom vilket det fria valet kan ske,

area

försök med införande av olika varianter av husläkarsystem som .-

förutom ökad valfrihet för patienten också skall svara mot pati-

entens önskemål om förbättrad kontinuitet,

att politikerns roll som konsumentföreträdare lyfts fram och .-

accentueras genom att det politiska intresset styr bort från produktionen och inriktas mot tillhandahållande och finansiering samt uppföljning och utvärdering kostnader och kvalitet.

av

Sist inte minst pågår i vilken vårdområden med

men en process tunga inslag boende, och basal vård flyttas över från

av omsorg

landstingen till primärkommunerna.

Ädelreformen, där ansvaret för vården av äldre och handikappa-

de samt betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade redan

överförts till primärkommunema, är ett steg i denna process.

Omsorgerna psykiskt utvecklingsstörda står inför en liknande

om

förändring. Överföringar mellan landsting och kommuner pågår med stöd vad stadgas i omsorgslagen. I propositionen med

av som

anledning Handikapputredningen kommer sannolikt förslag om

av

överföring ansvaret från landsting till kommuner vad gäller en av

boende, och behandling i socialtjänstlagens mening för

omsorg

denna i landet helhet. Habilitering och behandling före-

grupp som

slås bli kvar i landstingens regi. En annan patientgrupp, aktuell för förtydligande vad gäller olika

huvudmäns ansvar på olika områden, är patienter med vissa typer av mer eller mindre grava psykiska störningar. Det blir nu allt vanligare att denna patientgrupp har ett eget boende sedan omstruktureringen psykiatrin från institutionsvård till öppna vård-

av

former genomförts.

Psykiatriutredningen tillsattes år 1989 bland annat för att

som klarlägga effekterna omstruktureringen lägger sitt slutbetän-

av kande i augusti 1992. Mycket talar för att kommunens ansvar vad gäller boende, basal vård och primärt socialt omhändertagande kommer att accentueras också för den här patientgruppen. Tanken

14 Hälso- och sjukvård

på en rättighetslagstiftning för patienter med svår psykisk störning,

vilken ger rätt till bostad, kommunal sysselsättningsgaranti, rätt till Stödperson m m förs fram i utredningen. Tanken på att i likhet med Ädel-reformen föra över vissa från landstingen till komresurser munerna tex vissa boendeformer, allmänaktivering kanske m m,

också betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade, prövas

i utredningen. Syftet är den enskilde situaatt ge en gynnsammare tion genom att bland annat åstadkomma klarare ansvarsfören delning mellan huvudmännen. Många parallella aktiviteter pågår således. Insatserna är till delar överlappande men också kontrasterande. Någon enkel och entydig bild av åt vilket håll hälso- och sjukvården är på väg är inte helt lätt att fånga in. Vissa företeelser spretar än andra åt olika håll. Ett mer

exempel på detta är patientens fria val av läkare och vårdinrättning inom sin sjukvårdsregion kontra husläkarsystemet med val

av en bestämd egen husläkare företrädesvis nära bostadsorten. Den k - s

gränslösa sjukvården med fritt val av läkarevårdinrättning från

gång till annan ligger måhända bättre i linje med inom en - en region mer rörlig befolkning än det mindre flexibla systemet med -

bestämd doktor. Även begreppet upptagningsområde

en egen

tappar mycket av sitt innehåll i ett motsvarande perspektiv. Det mesta talar för att hälso- och sjukvården går mot ett system med Spelregler som balanserar mellan å sidan marknad och ena konkurrens och å andra sidan reglering och restriktioner. Det är i

det här spelfältet landstingens utvecklingsarbete har sin tyngdpunkt

men där också patientens fria val är ett inslag.

I den uppgift jag har mig förelagd har jag främst intresserat mig för frågan om i vilket samhällsorganisatoriskt sammanhang det

politiska inflytandet skall utövas lokalt, regionalt, centralt. Till -

delar hänger detta samman med val finansieringsmodell

av - en

fråga som nu är föremål för en parlamentarisk utredning.

Av direktiven för denna utredning utesluts ingen samhällsnivå som tänkbar framtida finansiär respektive närmast ansvarig för de politiska strategiska besluten på området. Jag har därför som framgått av det föregående valt att också ta in vårdansvaret i de tre huvudmodeller jag redovisar i kapitel 5.

Särskilt

yttrande

av Sune Eriksson, sakkunnig

Utredaren har avstått från att redovisa värderingar beträffanegna de de olika modellerna för fördelning för samhällsuppav ansvar

gifter. Jag respekterar och uppskattar detta förhållningssätt och

avstår också för del från värderande omdömen. Jag vill egen däremot redovisa mina åsikter beträffande sådana brister i det nu presenterade utredningsmaterialet jag påsom anser vara av mera taglig betydelse för frågans fortsatta behandling. Brister som väsentligen kan härledas till knappheten på tid och för resurser en

mycket komplex uppgift.

Med försiktiga formuleringar har utredaren redovisat bedömningen att samhällets organisation för uppgifter regional karakav tär bör grundas på indelning landet i 8-12 regioner. De olika en av modellerna för ansvarsfördelning har konstruerats och behandlats från denna utgångspunkt. Utredarens slutsats den

om regionala indelningen grundas väsentligen på allmänt hållna

resonemang om

övergripande planering vars konkreta innehåll och betydelse inte

blir närmare belyst.

Det skulle enligt min mening ha varit till fördel för belysningen

av både ansvarsfördelning och indelning utredaren den om fullföljt

preliminärt fastlagda avsikten att redovisa modellerna för ansvarsfördelning och deras konsekvenser både vid i huvudsak oförändrad och radikalt ny indelning. Den metoden skulle ha nödvändiggjort mera inträngande analyser både de reella behoven av av samordning på någon regional nivå och vad därvid utgör adeav som

kvat regional nivå. Analyserna har stannat på nu en ambitionsgrad

som vid frågans fortsatta behandling kan onödigt ge stort utrymme för oprecist tal om behovet av övergripande samhällsplanering eller om auktoriativ talesman för regionen i stället för önskvärd fokusering på vilja och förmåga till det konkreta, konstruktiva handlande

som kan påverka näringslivets utveckling och människors välfärd.

I vissa delar landet finns tendenser områdena omfattar av att som flera län smälter till större regioner. Det kan samman nya, te sig naturligt att anpassa rikets administrativa indelning till denna ut-

veckling även om länsindelningen då blir än oenhetlig än

mer nu. Utredaren pekar i sina slutomdömen på möjligheten sådant av ett agerande och förutsätter då att de större regionerna skall på nya, ta sig eller tilldelas ett ökat för infrastrukturen. Det innebär ansvar att även uppgiftsfördelningen mellan nationell och regional nivå blir oenhetlig. Konsekvenserna härav är tyvärr föga belysta. Mest be-

Regionutredningen. SOU 199263

svärande avsaknaden analys beträffande finansieringsanter sig av svarets lösning. Bedömningarna de olika modellernas konsekvenser är enligt av min mening alltför ytliga och utslâtande. Utredaren har vägletts

ambitionen inte fördjupa meningsmotsättningar. Detta borde

av att fått hindra djupare analys och tydligare redovisning av de inte ha en olika alternativens konsekvenser. De olika alternativens möjligborde ha penetrerats beträffande ska-

heter och begränsningar t ex pandet goda utvecklingsbetingelser och god resurshushållning

av i nationellt perspektiv. Av intresse att notera i det sammansett hanget det för alternativet med regionalt folkstyre är en given är att förutsättning för infrastrukturen i hög grad splittras till att ansvaret medan de andra alternativen därvidlag är mera flex-

regionerna,

Skillnaderna mellan de olika alternativen har alltså enligt min ibla. mening inte blivit tillfredsställande tydliggjorda. hade varit önskvärd även beträffande förhållan-

Bättre belysning

det mellan lokal och regional nivå och människornas reella möjlig-

heter till delaktighet i beslutsprocesserna.

Särskilda

yttranden

Sören

av Häggroth, sakkunnig

Utredaren har enligt sina direktiv Dir 199131 haft i uppdrag att göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala

uppbyggnad samt att göra perspektivstudie med olika alternativ för

en en framtida struktur.

Enligt min mening har utredaren löst sin uppgift på ett mycket förtjänstfullt sätt och det nu presenterade materialet är ett värdefullt underlag för fortsatt diskussion och politisk beredning. Den förkortade tiden för utredningsuppdraget har emellertid medfört att analysen inte i alla avseenden kan fullständig.

sägas vara

Jag vill i detta yttrande främst peka på behovet kompletteran-

av de analyser när det gäller konsekvenserna de olika alternativen

av samt när det gäller länsindelningen.

I betänkandet presenteras tre alternativ för den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad. Ett alternativ innebär ett statligt regionalt ansvar, ett annat bygger på kommuner i samverkan

medan i ett tredje, regionalt folkstyre, en ny folkvald regional nivå inrättas.

Av dessa tre alternativ innebär alternativet regionalt folkstyre

om det skulle komma att förverkligas radikal förändring i

- en förhållande till den svenska förvaltningstraditionen, i grunden

som är ett tvånivåsystem Statsmakterna och en väl utvecklad kommu-

nal självstyrelse med tyngdpunkten på den lokala nivån.

Ett mer utvecklat regionalt folkstyre med direktvalda och

organ egna ekonomiska resurser samt omfattande ansvar för infrastruktur m m. skulle de facto innebära att en ny typ av huvudman etableras mellan den nationella och den kommunala nivån. Detta skulle bli en huvudman som skulle hantera både statliga uppgifter och

uppgifter skulle bedrivas på uppdrag regioninvånarna. Även

som av om utredaren har utgått från att de nya regionala folkstyrelseorganen inte skulle ha några direkta befogenheter i förhållande till kommunerna är det ingen tvekan om att dessa ändå skulle ha ett

organ betydande inflytande över såväl kommunernas utvecklingsbetingelser som användningen av statens resurser.

Mot denna bakgrund beklagar jag att tiden inte har medgivit

en mer djupgående analys av konsekvenserna av alternativet med regionalt folkstyre. Detta behöver i ett fortsatt arbete bedömas betydligt mer grundligt både vad avser konsekvenserna för den nationella politiken och för den kommunala självstyrelsen.

Med tanke på den kommunala självstyrelsens starka ställning i Sverige är det synnerligen angeläget att ett eventuellt framtida

Regionutredningen. SOU 199263

beslut om att stärka den regionala nivån i samhällsorganisationen

oavsett vilken struktur då väljs utgår från kvalificerade

som bedömningar hur en sådan utveckling påverkar den kommunal

av självstyrelsen och den kommunala demokratin.

Som utredaren så riktigt påpekar bör länsindelningen ses i relation till den framtida uppgiftsfördelningen på den regionala nivån. Slutsatsen detta måste rimligtvis bli att frågan om ändrad länsin-

av

delning först sedan uppgiftsfördelningen på den regio-

kan tas upp nala nivån har lagts fast.

Det är ingen tvekan att det finns ett allt starkare behov av

om samverkan över nuvarande läns- och landstingsgränser. Det är också helt uppenbart att länen inom åtskilliga statliga verksamhetsområden liksom också inom den privata sektorn har spelat ut sin roll

som regional indelningsgrund. Men det ligger samtidigt ett mycket stort värde i att den statliga

förvaltningen är företrädd i hela landet, så nära medborgarna som möjligt. Och trots allt spelar länen fortfarande en viktig roll som grund för väsentlig samhällsverksamhet.

Utredaren har inte redovisat huruvida det skulle vara möjligt att klara de allt mer framträdande regionala samordningsbehoven ge-

ett mer utvecklat samarbete över nuvarande läns- och landsnom tingsgränser. Innan sådan bedömning har gjorts finns det inte

en någon grund för attt föreslå ändrad länsindelning.

en

Utredaren har inte heller kunnat visa att en ändrad länsindelning

skulle kunna medföra att mer naturliga planeringsregioner än idag

kan skapas. Presentationen tre alternativa indelningar skapar

av snarast ett intryck att det inte finns några naturliga nya in-

av delningar landet skulle kunna ersätta den nuvarande länsin-

av som

delningen.

Ett fortsatt arbete med frågan om läns- och regionindelningen bör enligt min mening innefatta följande moment

Analys konsekvenserna ändrad uppgiftsfördelning för - av av en

läns- och regionindelningen.

Bedömning den regionala samhällsverksamheten behö- - av om

bedrivas inom ramen för en enhetlig indelning eller om olika

ver

indelningsgrunder kan tillämpas.

Konstruktion läns- och regionindelning med stöd i nä- - av ny

ringsgeografiska studier samt studier av administrativa sam-

ordningsbehov på regional nivå.

Det fortsatta beredningsarbetet när det gäller läns- och regionindelningen bör enligt min mening ske förutsättningslöst och mot

bakgrund de ställningstaganden görs beträffande uppgifts-

av som fördelningen på regional nivå och de andra förhållanden som jag

pekat på i det föregående.

Särskilda yttranden

Slutligen vill jag uttrycka min stora uppskattning över att ut-

redaren velat ifrågasätta det traditionella svenska sättet att genomföra administrativa reformer genom lösningar tillämpas på ett

som enhetligt sätt i hela landet. Utvecklingen i olika delar av landet visar att det finns starka skäl för regering och riksdag att överväga en förändringsstrategi för den regionala nivån som tar stor hänsyn till lokala och regionala företrädares behov och önskemål.

Bilaga 1

ä

Kommittédirektiv

%@

Dir. 19913

Analys av den offentliga verksamhetens regionala

uppbyggnad

Dir. 199131

Beslut vid regeringssammanträde 1991-04-18

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas med uppgift att göra analys den en av offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad göra samt att en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur.

Bakgrund

Sedan flera decennier pågår en omfattande decentralisering samhällsav uppgifter. Allt fier uppgifter har förts över till kommunerna från såväl staten som landstingen. Nyligen har riksdagen fattat beslut att ge kommunerna ett samlat ansvar för långvarig service och vård till äldre och handikappade prop. l99il9lzl-i, SoU rskr. 97. Riksdagen har också beslutat kommuatt ge nerna ett samlat driftansvar för skolan. Under lang tid har landstingen tagit ett växande ansvar för den offentliga hülso- och sjukvården. Landstingen har wksä under de decennierna senaste fatt nya uppgifter inom bl.a. trafik- och kulturområdena. Sedan början av 1970-talet pågår reformering den statliga förvalten av ningen pa regional niva. Genom 1971 års länsförvaltningsreform stärktes länsstyrelsernas samordningsansvar samtidigt lekmannastyrelse insom en fördes i länsstyrelsen. Länsstyrelscrnas samordnande roll har stärkts ytterligare genom riksdagens beslut prop. l98889l54 198990 BoUz4. rskr. 89 om en ny regional statlig förvaltning med en förstärkt länsstyrelse fr.o.m. den l juli 1991. l diskussionen om den regionala organisationen har det förts fram idéer om ett fatal stora län respektive landsting. Men också mindre genomgri-

Regionutredningen. SOU 199263

pande förändringar har aktualiserats. Den statliga storstadsutredningen har i sitt betänkande Storstadsliv. Rika möjligheter hårda villkor SOU 199036 föreslagit att länsindelningen ändras i västra Sverige. På några statliga förvaltningsområden diskuteras om den nuvarande länsindelningen lämplig grund för myndighetens regionala indelning. lnom är en delar den statliga verksamheten finns ett intresse av att skapa regionala av omfattar flera lån. Dessa regionala enheter är dock sällan uppenheter som byggda pä likartat sätt utan varje verksamhet strävar efter en egen regional indelning. vilket medför problem när det gäller samordning och överblick. Det förs också diskussion landstingens framtida roll och uppgifter. en om l denna diskussion sätts ibland landstingens existens ifråga samtidigt som det också förekommer förslag landstingen ett större ansvar för regioom att ge nens angelägenheter och utveckling. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har i en gemensam skrivelse till regeringen i december l99l begärt samlad översyn av den en offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad. Mot bakgrund det anförda anser jag att tiden nu är mogen för att göra av den offentliga verksamhetens regionala uppbygg en mer samlad analys av nad och perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur. en En särskild utredare bör tillkallas för att göra detta. Syftet är att skapa en god saklig grund för sammanvâgning av olika intressen. en

Förändringar påverkar utvecklingen av den regionala organisationen som

Det blir allt uppenbart att vissa samhällsproblem behöver lösas gemer utvidgat samarbete oberoende nuvarande sektoriella och adminom ett av nistrativa gränser. Regeringen har i propositionen näringspolitik för tillväxt l99lll9l 187 om lämnat förslag till insatser i fråga kommunikationer och övrig infrastrukom Förslagen innebär bl.a. att vissa större järnvägsprojekt såsom Västkusttur. banan och Mälardalsbanan samt omfattande trafikinvesteringar i storstadsområdena skall komma till stånd. Flera de större trafikprojekt som tas uppi den näringspolitiskai proposiav liksom del andra större projekt. t.ex. Öresundsbron, skapar betionen. en hov utvidgat regionalt samarbete när det gäller planering. finansiering av ett och genomförande Ett flertal olika huvudmän är i regel berörda av de ak-

tuella projekten. Pä miljöområdet finns det stora behov av samarbete över Iâinsgriinsernai. Ett uttryck för detta är att regeringen under senare ar har tillsatt olika delegationer för att föreslå lösningar pá miljöproblem som maste hanteras samlat

inom en större region. lnom totalförsvaret förs diskussion om hur utvecklingen av hotbilden en

Bilaga

påverkar behovet av samordning av försvarsinsatserna. Mycket tyder på att nuvarande geografiska indelning av totalförsvaret innebär nackdelar från operativa utgångspunkter. l de svenskanstorstadsomrädena har man valt olika lösningar för samhällsbyggandets organisation på den regionala nivån. l Stockholmsregionen har landstinget ansvaret för regionplaneringen och den samordnande utbyggnaden och driften av kollektivtrafiken. l Göteborgs- och Malmöregionerna är ansvaret mer uppdelat. Dessa frågor har även behandlats i samband med förhandlingarna om trafik och miljö i storstadsområdena. Inom hälso- och sjukvården pågår ett förändringsarbete som kommer att påverka såväl vårdens tillgänglighet som formerna för styrning och ledning. Allt fler sjukvårdshuvudmän medger fritt val sjukvård inom större av en region än det enskilda landstinget. Landstingen i Stockholms län. Malmöhus lån. Göteborgs och Bohus län och Kopparbergs län har inlett praktiska försök att särskilja beställar- och producentrollernai för att därigenom öka effektiviteten. l flera landsting förbereds nu också en större koncentration det politiska arbetet till det diav rektvalda landstingsmötet. Därtill kommer att statsmakterna i olika sammanhang tagit initiativ till försöksverksamhet som kommer att förändra sjukvårdshuvudmännens roll samt relationer till kommunerna och försäkringskassorna. Erfarenheterna av dessa försök kan få betydelse för hur den offentliga sektorn på regional nivå organiseras i framtiden. både inom sjukvården och inom andra områden. Behovet av samarbete inom större regioner kommer troligen öka inom att utbildningsverksamheten. I olika delar av landet samarbetar också kommuner. landsting och statliga myndigheter inom större regioner kring utveeklittgsfrâigor. gemensamma t.ex. i Bergslagen. En särskild fråga är hur internationaliseringeit påverkar den offentliga verksamhetens institutionella uppbyggnad. l ett Europa med öppna gränser för handel med varor och tjänster är det troligt att det uppstår ntönster nya för samverkan mellan politiska och administrativa institutioner i olika lånder. Regionernas betydelse växer i hela Europa samtidigt som nalional- och förbundsstaternzi ställs inför anspråk de måste kunna möta med nya som hänsyn till nya regionala förutsättningar.

Uppdraget

Utredarens arbete bör ha som utgångspunkt att det även framgent kommer att ställas stora krav hushållning med den offentliga sektorns ekonomiska resurser. Detta kräver ökad produktivitet och effektivitet samt omprövningar av existerande utgiftsprogram och samhällsorgziniszition. Rege-

Flegionutredningen. SOU 199263

g

malsättning är de offentliga utgifternas andel av bruttonzilionaih ringens att minska för sikt skapa för att sänka skalleprodukten skall att pa utrymme trycket. bör analysera hur pagaende och förväntade förändringar inom Utredaren samhällsomraden påverkar förutsättningarna för fördelning av zirhetsa olika uppgifter mellan central. regional och lokal nivä. Vidare bör utredaren belysa hur de regionala samarbetsmönstren behöver offentlig serviceproduktion. försörjning med infrastruktur. utvecklas inom miljöpolitik och samhällsplanering. Utredaren hör överväga i totalförsvar. utsträckning enda mönster för den regionala indelningen är att fövilken ett det ändamålsenligt att tillämpa flera olika indelningar. redra eller om är mer den statliga förvaltningen pä regional nivä hör även Viktiga uppgifter för för samordning. uppföljning och utvärdei fortsättningen vara att ansvara nationella mal arbeta med länets utveckling. Utredaren hör ring av samt att dessa funktioner bakgrund fortsatt decentanalysera utvecklingen av mot av och inriktning mal- och resultatstyrning. Den nya organisatioralisering träder i kraft den l juli l99l ger goda förutsättnen av länsstyrelserna som ningar att vidareutveckla deras verksamhet. och samband över landets gränser har fått ökad aktualitet, vil- Kontakter till uttryck i länsstyrelsernas. kommunernas och landsket också kommer verksamhet. Denna tendens måste särskild uppmärksamhet vid tingens ges utredarens framåtsyftande överväganden den regionala organisationen. om Utredaren bör grundval av sina analyser och överväganden göra en medolika alternativ för framtida struktur av den offentperspektivstudie en verksamheten regional nivå. Utredaren bör sä fullständigt som möjliga pa konsekvenserna de olika alternativen, bl.a. vad gäller möjligt redovisa av uppnå skilda nationella mal. effektivitet i resurshusháillningen. ligheterna att och förtroendevaldas arbetsvillkor. Utredaren bör i medborgarinflytande särskilt beakta även intressen utanför samhällsorganen är sammanhanget att de regionala indelningarna. berörda av

Arbetets bedrivande

skall redovisa sitt arbete senast den l oktober 1992. Utredaren angeläget utredaren har kontakter med forskare, kommuner, Det är att landsting, länsstyrelser och övrig statlig förvaltning. näringsliv samt ideella

och fackliga organisationer. Utredaren bör samråda med den utredare dir. l99l 00 som regeringen med uppgift analysera för- och nackdelar med nuvarande har tillkallat att länsindelning i västra Sverige. Pågående och planerad försöksverksamhet med ändrat huvudmannaskap bör uppmärsammas. llit hör bl.a. länsförnyelseprojektet och nya styrformer

Bilaga

i Örebro län. försöket med den s.k. Dalamotlellen. frikoinmunfiirsiiket och planerad försöksverksantil1et beträffande primáirvzirdeit respektive finansiell sznnordning mellan hâilso- och sjukvården samt soeialförsåikrittgen.

Utredaren har att beakta vad sägs i regeringens direktiv till samtliga

som kommittéer och såirskiltlzt utredare anngiieittleutredningsförslzrgçlls inriktning dir. W842i och beaktande av LiU-aspekter i utredningsverksztmheten

om Llir. l8843.

Hennställan

Med ltåinvisrting till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen hemyndigar chefen för civildepztrtementet att tillkalla en särskild utredare

som skall omfattas av kommitteförortlningett l97bzll9 med uppgift att

göra översyn den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad.

en av

att besluta sakkunniga. experter. sekreterare och annat hitriitlc ät utre-

om daren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde lnrvndtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till förçydrzigzuttleits överväganden och bifaller Irans hentståillznl.

Civildepztrletuentet

Statens 1992

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Frihet ansvar kompetens.Gnmdutbildningens 37.Psykiatrinoch desspatienter levnadsförhallaiden,

- - villkor i högskolan.U. vårdensinnehåll ochutveckling. Reglerför risker. Ett seminariumomvarför vi 38.Friståendeskolor. Bidragochelevavgifter.U. tillåter merföroreningarinneän ute.M. 39.Begreppetarbetsskada. Psykiskt stördassituationikommunerna 40.Risk- och skadehanteringi statlig verksamheLFi. -en probleminventerirtg socialtjänstensur 41.Angåendevattenskotrar.M. perspektiv. 42.Kretslopp Basenför hållbarstadsutveckling.M.

- Psykiatrin Norden-etti jämförandeperspektiv. 43.Ecocycles TheBasisof SustainableUrban

- Koncessionför försälaingssammanslutningar.Fi. Development.M. Ny mervärdesskattelag. 44.Resurserför högskolansgrundutbildning.U.

Motiv. Del 45.Miljöfarligt avfall ansvarochriktlinjer. M. - -

Författningstextoch bilagor. Del Fi. 46.Livskvalitet för psykisktlångtidssjuka forskning - - Kompetensutveckling ennationellstrategi.A. kring service.stödoch vard.S.

- Fastighetstaxering Bostadsrätter.Fi. 47. Avregleradbostadsmarknad,Del ll. Fi.

m.m.- Ekonomi ochrätt i kyrkan.C. 48.Effektivare statistikstyming Denstatliga

-

l0.Btt nytt bolag för rundradiosändningar.Ku. statistikensfinansieringochsamordning.Fi. l Fastighetsskatt.Fi. 49.EES-anpassningavmarknadsföringslagstiftniigen. 12.Konstnärlighögskoleutbildning.U. C. 13.Bundnaaktier. Ju. 50.Avgifter ochhögkostnadsskyddinomäldre-och 14.Mindre kadmium i handelsgödsel.Jo. handikappomsorgen.S 15.Ledning och ledarskapi högskolan några 51.Översynavsjöpolisen.Ju.

-

perspektivochmöjligheter. U. 52.Ettsamhälleför alla. 16.Kroppenefterdöden.S. 53.Skattpådieselolja.Fi. l7 .Den sistaundersökningen obduktioneni ett S4.Merför mindre nyastyrfortnerför bam-och

- -

psykologisktperspektiv. ungdomspolitiken.C. 18.Tvångsvárdi socialtjänsten ansvarochinnehåll. 55.Radför forskningomtransporteroch

- 19.Långtidsutredningen1992.Fi. kommunikation.K. 20.Statenshundskola.ombildning från myndighettill Rådför forskningomtransporteroch

aktiebolag. kommunikation.Bilagor. K. 2l.Bostadsstödtill pensionärer. 56.Färjor och farleder. K. ZZEES-anpassningavlcredimpplysningslagen.Ju. 57.Beskattningavvissanatuiaförmånerm.m.Fi. 23.Kontrollfrågori tulldatoriseringenm.m.Fi. 58.Miljöskulden.En rapportom hurmiljöskuldei M. Avregleradbostadsmarknad.Fi. utvecklasomvi ingentinggör.M. 25.Utvärderingavförsöksverksamhetenmed B-áiig 59.Läraruppdraget.U.

yrkesinriktadutbildningi gymnasieskolan.U. 60.Enklareregler för statsanställda.Fi. 26.Rättentill folkpension kvalifikationsiegler i 6l. Ettreformeratåklagarväsende.Del. A ochB. Ju.

-

internationellaförhållanden. 62.Forskningoch utvecklingför totalförsvaret- förslag 27.Årsarbetstid.A. till åtgärder.Fö. 28.Kartläggningavkasinospel enligt internationella 63.Regionalaroller enperspektivsmdie.C.

- -

regler. Fi. 64.Utsikt mot framtidensregioner sju debattinlägg.C. 29.Smittskyddsinstitutet nyorganisationför Sveriges 65.Kartboken.C.

-

nationellasmittskyddsfunktioner. 66.Västsverige region i utveckling. C.

- 30.Kreditförsälcring Någraaktuellaproblem.Fi.

- SLLagstiftning omsatellitsändningarav

TV-program.Ku. 32.Nya Inlandsbanan.K. 33.Kasinospelsverksamheti folkrörelsemastjänst C. 34.Fastighetsdatasystemetsdatotstruktur.M. 35.Kart- ochmätningsutbildningari nyaskolformer. M. 36.RadioochTV ett.i Ku.

KUNGL. BIBL.

1992-09-03

ST KHOLM

Statens 1992

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Avregleradbostadsmarknad.[24]

Kartläggningavkasinospel enligtinternationella Bundnaaktier.[13] -

regler.[28] EES-anpassningavlaedimpplysningslagen.[22] Översyn Kreditförsakring Någraaktuellaproblem.[30]

avsjöpolisen.[51] -

Risk- ochskadehanteringi statlig verksamhet.[40] Ett reformeratåklagarväsende.Del A och B. [61]

Avregleradbostadsmarknad,Del II. [47] Försvarsdepartementet Effektivarestatistikstyming Denstatligastatistikens

-

finansieringochsamordning.[48] Forskningochutvecklingför totalförsvaret- förslag

Skattpå dieselolja.[53] till åtgärder.[62]

Beskattningavvissanaturaförmånerm.m.[57]

Socialdepartementet Enklarereglerför statsanstallda.[60]

Psykisktstördassituationi kommunerna Utbildningsdepartementet

-en probleminventering socialtjänstensperspektiv.[3]ur

Frihet- kompetens.Grundutbildningensvillkor Psykiatrin i Norden ettjämförandeperspektiv.[4] ansvar-

- i högskolan.[l] Kroppenefterdöden.[16]

Konstnärlighögskoleutbildning.[12] Den sistaundersökningen obduktioneni ett-

Ledningochledarskapi högskolan någraperspektiv psykologisktperspektiv.[17] -

och möjligheter. Tvångsvårdi socialtjänsten ansvaroch innehåll.[18]

- Utvärderingavförsöksverksamhetenmed3-årig Statenshundskola.ombildning från myndighettill

yrkesinriktadutbildning i gymnasieskolan.[25] aktiebolag.[20]

Friståendeskolor. Bidragochelevavgifter.[38] Bostadsstödtill pensionärer.[21]

Resurserför högskolansgrundutbildning.[44] Rättentill folkpension kvalifikationsregleri

- Läraruppdraget.[59] internationellaförhållanden.[26]

Smittskyddsinstitutet nyorganisationför Sveriges Jordbruksdepartementet

nationellasmittskyddsfunktioner.[29]

Mindre kadmiumi handelsgödsel.[14] Psykiatrinoch desspatienter-levnadsförhållanden,

vårdensinnehålloch utveckling. [37]

Kulturdepartementet Begreppetarbetsskada.[39] Livskvalitet för psykisktlångtidssjuka Ett nytt bolagför rundradiosändningar.[10]

forskning kringservice,stödochvård. [46] Lagstiftningomsatellitsändningar TV-program. [31]av - Avgifter ochhögkosmadsskyddinomäldre- och RadioochTV i ett. [36]

handikappomsorgen.[50]

Arbetsmarknadsdepartementet Ett samhälleför alla. [52]

Kompetensutveckling ennationellstrategi.[7]

- Kommunikationsdepartementet Årsarbetstid.[27]

Nya Inlandsbanan.[32]

Civildepartementet

Rådför forskningomtransporterochkommunikation.

Radför forskningomtransporterochkommunikation. Ekonomiochrätt i kyrkan. [9]

Bilagor. [55] Kasinospelsverksamheti folkrörelsemastjänst [33]

Färjoroch farleder. [56] EES-anpassning marknadsföringslagstifmingen.[49]av

Mer för mindre nyastyrfonnerför bam- och

- Finansdepartementet ungdomspolitiken.[54]

Koncessionför försåkringssammanslutrtingar.[5] Regionalaroller enperspektivstudie.[63]

- Ny mervärdesskattelag. Utsikt motframtidensregioner sju debattinlägg.[64]

-

Kartboken.[65]

Motiv. Del - [66]

Författningstextochbilagor. Del [6] Västsverige region i utveckling. - -

Fastighetstaxering Bostadsrätter.[8]

m.m.- Fastighetsskatt.

Långtidsutredningen1992.[19]

Koncrollfrâgori tulldatoriseringenm.m.[23]

Statens 1992

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Miljö- och naturresursdepartementet Reglerför risker. Enseminariumom varför vi tillåter merföroreningarinne än ute.[2] Fastighetsdatasystemetsdatorstruktur.[34] Kan- och mätningsulbildningari nyaskolformer. [35] Angåendevattenskotrar.[41] Kretslopp Basenför hållbarStadsutveckling.[42]

- Ecocyclcs TheBasisof SustainableUrbanDevelop-

ment.[43] Miljöfarligt avfall- ansvaroch riktlinjer. [45] Miljöskulden. En rapportomhur miljöskulden utvecklas omvi ingentinggör. [58]

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINGARALLMÄNNAFÖRLAGET,KUNDTJÄNST,10647STOCKHOLM,

TEL 08-7399630,FAX 08-739 48.95 INFORMATIONSBOKHANDELN,MALMTORGSGATAN5v10 BRUNKEBERGSTORG,STOCKHOLM.