Beslut vid regeringssammanträde 1992-11-19

T.f. chefen för Arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Olsson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över ledighetslagstiftningen.

Utredaren skall kartlägga och analysera hur lagstiftningen har fungerat samt föreslå de lagändringar som en sådan granskning kan ge anledning till. Vid översynen skall särskilt de små företagens villkor beaktas.

Översynen bör leda till att lagstiftningen blir enklare att förstå, överblicka och tillämpa för dem som berörs av den.

Bakgrund

Ett inslag i de rättsliga reformer på arbetslivets område som genomfördes på 1970-talet var att möjligheterna till ledighet från arbetet utökades genom ny lagstiftning. Man avvek därmed från linjen att överlåta regleringen av anställnings- och arbetsvillkor till kollektivavtalsparterna.

Syftet med ledighetsreformerna var att skapa ökad valfrihet och välfärd för anställda. Reformerna har bl.a. syftat till att underlätta för de anställda att förena förvärvsarbete med familjeansvar, studier, fackliga uppdrag m.m. De kan också antas ha bidragit till att höja bildningsnivån hos arbetstagarna, till den yrkesmässiga rörligheten på arbetsmarknaden och till den höga förvärvsfrekvensen bland kvinnor i Sverige.

Det är ofrånkomligt att fördelarna med lagreformerna inte har kunnat erhållas utan kostnader och organisatoriska och andra problem för arbetsgivaren. Reglerna ans es inte heller alltid ha fungerat på det sätt som förutsattes vid deras tillkomst. Särskilt företrädare för de små företagen har upp gett att de upplever lagarna som svårförståeliga och svårhanterliga.

Som jag nämnt i direktiven till kommittén för översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen (dir. 1991:118) är de mindre företagen av stor betydelse för ett starkt näringsliv, en fullgod arbetsmarknad och därmed ett väl fungerande samhälle. Det är därför viktigt att det arbetsrättsliga regelsystemet inte sk apar onödiga hinder för dessa företags möjligheter att fortleva, utvecklas och driva en effektiv verksamhet.

Aktuell lagstiftning

Lagstiftning om ledighet från anställningen förekommer dels i form av lagar vars huvudsyfte är just rätten till ledighet, dels i form av enstaka ledighetsregler i lagar med något annat huvudsyfte.

Till ledighetslagarna -- här bortses från semesterlagen (1977:480) -- brukar följande räknas:

1.lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning (studieledighetslagen; ändrad senast 1982:89),

2.lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. (föräldraledighetslagen; ändrad senast 1992:393),

3.lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag inom skolan, m.m. (SIA-ledighetslagen; ändrad senast 1982:93),

4.lagen (1986:163) om rätt till ledighet för svenskundervisning för invandrare (ändrad senast 1991:1112), och

5.lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård (ändrad senast 1992:274).

Bland ledig hetsbestämmelser i andra lagar kan nämnas reglerna om rätt till ledighet för fackligt arbete i 6 § lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen (förtroendemannalagen) och i 17 § medbestämmandelagen (1976:580) samt ledighet för uppdrag som skyddsombud och ledamot av skyddskommitté i 6 kap. 5 resp. 15 § arbetsmiljölagen (1977:1160). Andra sådana enstaka ledighetsregler f inns i 14 § andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd (ledighet för att söka nytt arbete under uppsägningst id) samt i 4 kap. 6 § regeringsformen och i 4 kap. 11 § kommunallagen (1991:900) (ledighet för politiska uppdrag).

En arbetstagares rätt till ledighet för värnpliktstjänstgöring garanteras inte genom en ledighetsregel utan genom lagen (1939:727) om förbud mot uppsägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av värnpliktstjänstgöring m.m.

En i praktiken så viktig och vedertagen företeelse som rätten att vara frånvarande på grund av sjukdom regleras heller inte genom en uttrycklig lagregel om ledighet.

Det är inte ovanligt att ledighetsformer som regleras i lag kompletteras genom bestämmelser i kollektivavtal. Viss ledighet följer enbart av kollektivavtal, t.ex. ledighet för vissa familjeangelägenheter.

Rätt till ledighet kan också följa av tjänstereglementen, enskilda avtal och sedvänja.

I detta sammanhang kan också nämnas att en arbetstagares rätt att under olika typer av ledighet tjäna in semesterlön regleras i 17 § semesterlagen.

Behovet av en översyn

Den nuvarande lagstiftning en som reglerar ledighet är, trots att den berör i stort sett samtliga anställda och alla arbetsgivare, komplicerad och svårtillgäng lig. Det har inneburit svårigheter vid tillämpningen. Arbetsgivare kan inte alltid överblicka lagens verkningar och enskilda arbetst agare kan inte heller alltid få besked om vilka regler som gäller.

I den kritik, framför allt från arbetsgivarhåll, som länge har framförts mot ledighetslagarna, har bl.a. följande gjorts gällande. Lagstiftningen tar inte tillräcklig hänsyn till de svårigheter som uppstår i företagen med anledning av frånvaron, svårigheter som med särskild styrka drabbar mindre företag. Före tagen får problem med planeringen, drabbas av ökade kostnader samt får sämre kontinuitet och kvalitet i verksamheten. Frånvaron påverkar också arbetsförhållandena för arbetsledare och övriga arbetstagare på ett negativt sätt. För att kunna ersätta de anställda, so m beviljats ledighet, tvingas företagen engagera vikarier eller hålla sig med en reservstyrka av arbetskraft som vid behov kan sättas in när ledighet tas ut med ibland kort varsel. Vikarierna får samtidigt en osäker ställning. Ledighetsreglerna är dessutom svåröverskådliga och besvärliga att administrera. Därtill förekommer ibland beteenden som måste anses strida mot lagstiftar ens intentioner och som kan betecknas som missbruk, t.ex. då en anställd utnyttjar rätten till ledighet under perioder med hög arbet sbelastning i verksamheten för att återinträda i tjänst under skeden då arbetsbelastningen är lägre.

Det har ocks å framhållits att varje ledighet i de mindre företagen relativt sett kommer att få större betydelse än i de stora företagen. I större företag kan frånvaron på grund av ledighetslagarna uppfattas som ett led i den personalomsättning företagen under alla förhållande n måste ta hänsyn till i planeringen. De små företagen har inte samma personalomsättning. Det är inte ovanligt att anställda i dessa företag blir nyckelpersoner som inte utan vidare låter sig ersättas av vikarier.

Särskilt stark har kritiken mot studieledighetslagen varit. Vad som framför allt har ifrågasatts är att rätten till ledighet för utbildning inte är knuten till st udier av någon särskild angelägenhetsgrad, varken ur den enskildes eller företagens synvinkel. Ledigheten kan avse studier som t.o.m . syftar till att den anställde så småningom skall kunna lämna den arbetsgivare som haft kostnader och besvär för att tillgodose ledighetsönskemålet. Det ställs inte krav på några resultat i studierna, och om den anställde avbryter studierna har ha n rätt att återgå i arbete efter ganska kort varsel. Det fackliga tolkningsföreträdet i lagen har också ifrågasatts.

De fall av missbruk av ledighetsreglerna som förts fram i debatten har särskilt gällt studieledighetslagen.

Även semesterlagens regler om semesterlönegrundande frånvaro har kritiserats för de negativa ekonomiska konsekvenser dessa regler har för små företag. Det har framförts krav på att slopa arbetsgivarens skyldighet att betala semesterlön vid ledighet för undervisning i svenska för invandrare.

Tidigare utredningar

Under 1980 påbörjades ett utrednings- och kartläggningsarbete i syfte bl.a. att förbättra samspelet mellan de olika ledighetslagarna och därmed arbetsmarknadens funktionssätt utan att för den skull rubba lagstiftningens grundläggande inriktning (prop. 1980/81:20 s . 37). Översynsarbetet bestod av tre olika delprojekt. Ett av dessa innebar en lagteknisk översyn inom Arbetsmarknadsdepartementet, redovisad i promemorian (Ds A 1982:5) Ledighetslagarna. De två övriga utgjord es dels av en studie av de ekonomiska konsekvenserna av den samlade frånvaron från arbetet, utförd av Riksrevisionsverket (''Frånvaron i arbetet -- omfattning, utveckling och kostnader'', november 1981), dels av en studie av hur verksamheten i myndigheter och före tag påverkas av de förändrade närvaromönstren, utförd av Studieförbundet Näringsliv och Samhälle (''Mot ökat flexliv'', oktober 1981).

I departementspromemorian konstaterades att det syntes vara svårt att samordna de olika ledighetsreglerna i e n enda ledighetslag, bl.a. beroende på att olika ämnesområden skiljer sig alltför mycket åt. Men ett visst mått av samordning skulle enligt promemorian kunna göras inom ramen för varje särskild lag eller inom ramen för ett visst ämnesområde. Promemorian och rappor terna remissbehandlades för att ge underlag för bedömning av vilket utredningsarbete som därefter borde ta vid. Någon ytterligare ut redning kom dock inte till stånd.

1986 års semesterkommitté hade bl.a. i uppgift att pröva om det gick att samma nföra olika slag av befintliga ledighetsregler till ett mer generellt system. I betänkandet (SOU 1988:54) Om semester gick kommittén igenom ledighetslagarna och fann att de täckte områden som skilde sig betydligt åt och att ledigheternas längd var mycket olika. Ä ven kommittén fann att det var förenat med stora svårigheter att sammanföra ledighetsreglerna till en gemensam lag, men att det bord e undersökas om inte reglerna kunde samordnas på annat sätt, t.ex. genom att ledighetslagarna fick likartade regler i fråga om bl.a. ansökningstider och anmälan om återgång i arbete.

En samordning av bestämmelserna om återgång i arbete i studieledighetslagen och föräldraledighetslagen med reglerna i anställningssk yddslagen har skett från och med den 1 januari 1990 genom en ändring (1989:963) i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Ändringen innebär vissa förenklingar i de formföreskrifter som gäller för arbetsgivare gentemot en vikarie om den ordinarie befattningshavaren gör anspråk på att träda i tjänst igen.

Tillämpningen av rätten till ledighet för grundläggande svenskundervisning för invandrare har redovisats i en rapport av Riksrevisions verket i oktober 1990.

Utredningen om mer flexibla regler för arbetstid och semester (A 1991:01) hade bl.a. i uppdrag att se över semesterlagens regler om semesterlönegrundande frånvaro. I delbetänkandet (SOU 1991:109) Semesterlöneförsäkring för små företag berörs dock inte frågan om ar betstagarnas materiella rättigheter enligt semesterlagen. Enligt direktiven skulle nämlig en de ändringar i regelsystemet som utredaren borde föreslå inte få inskränka löntagarnas rätt till ersättning. Regeringen har nu (p rop. 1992/93:40) föreslagit en ny lag om semesterlöneförsäkring för små företag, som i huvudsak bygger på utredningens förslag.

Krav på fortsatt översyn m.m.

Sedan riksmötet 1982/83 har det årligen begärts i motioner i riksdagen att det nämnda översynsarbetet skall fullföljas, bl.a. i syft e att åstadkomma en anpassning till de mindre företagens situation.

Arbetsmarkna dsutskottet har tidigare vid ett flertal tillfällen som principiell ståndpunkt uttalat att utskottet är positivt till en lagteknisk översyn men inte anser att det finns skäl att ompröva målsättningen för de olika ledighetslagarna och de avvägningar mellan arbetsgi var- och arbetstagarintressen som ligger bakom dem (se t.ex. bet. 1990/91:AU2). Utskottet har också hänvisat till det arbete som bed revs av utredningen om mer flexibla arbetstidsregler m.m. Detta utredningsarbete har nu slutförts i och med överlämn andet av betänkandet (SOU 1992:27) Årsarbetstid. Betänkandet har remissbehandlats och övervägs för närvarande inom Arbetsmarknadsdep artementet.

Det har i riksdagen vid ett flertal tillfällen även lagts fram förslag om utökad rätt till ledighet och rätt till ledighet för nya ä ndamål. Sådana motioner behandlades i arbetsmarknadsutskottets betänkande 1991/92:AU2, Arbetstid, semester och annan ledighet. Utsko ttet avstyrkte motionerna och hänvisade bl.a. till den då pågående utredningen om mer flexibla arbet stidsregler m.m. Riksdagen avslog motionerna.

Av det sistnämnda betänkandet framgår att arbetsmarknadsutskottet numera, mot bakgrund av regeringens nya småföretagspolitik, har förväntningar på att en samlad bedömning skall göras av de regler som kan hämma företagen och i synnerhet småföretagen. Enligt utskott et måste ledighetsreglerna ingå i en sådan granskning. Med hänvisning till detta ansåg utskottet att riksdagen inte behövde vidta nå gon åtgärd vad gällde motionernas yrkanden om översyn av ledighets lagstiftningen. Riksdagen biföll utskottets hemställan om att avslå motionerna.

I direktiven till kommittén för översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen (dir. 1991:118) har jag sagt att jag delar utskottets ovan redovisade uppfattning men anser att en särskild utredning bör se över ledighetslagstiftningen.

Utredningsuppdraget

Den översyn som nu skall göras bör omfatta den lagstiftning om ledighet som omnämnts inledningsvis, med undantag för ledighetsregler na i förtroendemannalagen. Som jag nä mnt i direktiven till arbetsrättskommittén har dessa regler ett så nära samband med reglerna om arbetstagarinflytande att översynen av dem i stället bör höra till uppgifterna för den kommittén.

Semesterlagen bör inte omfattas av uppdraget, med undantag för reglerna i 17 § om semesterlönegrundande frånvaro.

Utredaren bör ta sin utgångspunkt i det material som blev resultatet av det ovan nämnda utredningsarbetet i början av 1980-talet och arbeta vidare med det. Till skillnad från vad som gällde vid de t tidigare utredningsarbetet bör arbetet nu inte begränsas till lagtekniska aspekter. Även lagreglernas materiella innehåll bör omfa ttas av översynen, som skall inriktas på regler som bättre skulle kunna anpassas till särskilt de små företagens situation och admin istrativa kapacitet. Därigenom bör också de anställdas möjligheter att överblicka sina rättigheter öka.

En uppföljning i relevanta delar av de studier som utfördes av Riksrevisionsverket resp. Studieförbundet Näringsliv och Samhälle bör ske. Fa llstudier bör göras i syfte att så konkret som möjligt belysa lagstiftningens konsekvenser på olika slag av arbetsplatser. Uppföljningen av de ekonomiska studierna bör koncentreras till de företagsekonomiska effekterna av frånvaron.

Arbetet bör omfatta hela arbetsmarknaden, både den privata och den offentliga sektorn.

Översynen bör leda till konkreta förslag till lagändringar.

Enligt min mening bör utgångspunkten för utredarens arbete vara att en samordning av reglerna inte bör ske i en enda lag utan inom ramen för varje särskild lag. Utredaren bör dock pröva möjligheten att sammanföra de lagar som behandlar rätten till ledig het för studier till en lag. I övrigt bör följande riktlinjer gälla för arbetet.

Studieledighetslagens ändamål bör avgränsas.Rätten till utbildning enligt studieledighetslagen måste avgränsas så att bättre överens stämmelse uppnås med vad som var lagens ursprungliga syfte, nämligen att skapa förutsättningar för lågutbildade att komplettera sin utbildning. Utredaren bör ta ställning till de förslag som framförts om att begränsa den lagreglerade rätten till studieledighet till att i första hand avse grundläggande skolutbildning och utbildning med anknytning till arbetsplatsen eller anställningen och låta övrig studieledighet bli föremål för avtalsuppgörelser. Andra tekniska lösningar för att prioritera de sakligt sett mer önskvärda studierna bör givetvis inte ut eslutas.

Studieledighetslagen är den enda av ledighetslagarna som tillåter tidsmässigt helt obegränsad ledighet. Det rimliga i den rätten kan ifrågasättas, och utredaren bör därför överväga alternativa lösningar som även beaktar villkoren för d en som kan ha anställts som vikarie.

Regelsystemet som helhet bör bli enklare och mer enhetligt.Översynen skall syfta till en förenkling av regelsystemet, en mer enhetlig systematik och en mer enhetlig reglering i sak. Onödig detaljreglering bör undvikas. Som framgår av den lagtekniska granskningen s om skedde 1982 har en rad likartade frågor lösts på olika sätt i de olika ledighetsreglerna. Utredaren bör ta ställning till i vilken utsträckning det är möjligt att få till stånd en mer enhetlig och ända målsenlig reglering av bl.a. följande frågor:

*Kvalifikationsregler för rätt till ledighet

*Tidsfrister för anmälan av anspråk på ledighet

*Regler om förläggning av ledigheten

*Rätten till deltidsledighet

*Rätten att återgå i arbete vid avbruten ledighet

*Möjlighet till omplacering av arbetstagare i samband med ledighet

Möjligheten att införa regler mot missbruk av rätten till ledighet bör övervägas.Flera av ledighetslagarna innehåller regler om skadeståndsskyldighet för en arbetsgi vare, som åsidosätter sina förpliktelser enligt lagen. Det saknas däremot -- om man bortser från möjligheten till uppsägning -- sank tionsregler som tar sikte på det fallet att en arbetstagare missbrukar rätten till ledighet. Utredaren bör överväga behovet av och m öjligheterna att införa sådana regler samt utforma lagförslag.

Rätten till semesterlön vid olika slag av ledi ghet bör ses över.Enligt min mening är det nu nödvändigt att göra en allmän översyn av reglerna om rätt till semesterlön vid olika t yper av ledighet. Utgångspunkten för översynen bör vara att såvitt avser semesterlönekostnader åstadkomma enklare och mer rättvisa r egler sett ur det enskilda företagets synvinkel. Utredaren bör bl.a. ta ställning till i vilka fall som längden på den semesterlöneg rundande ledigheten kan begränsas och även överväga om rätten till semesterlön i något fall helt bör upphöra.

Vad gäller reglerna för ledighet för vård av barn är dessa utformade för att bidra till att tillfredsställa familjernas möjlighet att h elt eller delvis, för längre eller kortare tid, ge barnen en god och trygg omvårdnad i hemmet samtidigt som föräldrarna har möjlighet att bibehålla kontakten med arbetslivet. Regeringens politik syftar till att stärka familjernas möjligheter i dessa avseenden. Ett led i detta är de förberedelser för införande av vårdnadsbidrag som pågår inom regeringskansliet. De förändringar a v föräldraledighetslagen som följer av detta bör beredas i särskild ordning.

Översynen vad gäller föräldraledighetslagen bör därför primärt syfta till att göra sådana lagtekniska förändringar som följer av den samordning mellan olika ledighetslagar som jag nyss berört. Detta kan dock komma att medföra mindre materiella förändringar av lage ns innehåll.

Därutöver bör utredaren översiktligt belysa de förslag som under senare år väckts i riksdagen om ledighet för nya ändamål.

Övrigt

Utredaren bör beakta att Sverige är bundet av ILO:s konventioner (nr 132) om semester och (nr 140) om betald ledighet för studier. Även andra inte rnationella konventioner kan behöva beaktas.

Utredaren bör i sitt arbete samråda med den kommitté (A 1991:03) som tillsatts för att se över den arbetsrättsliga lagstiftningen.

Utredaren bör också samråda med den särskilda utredaren med uppgift att se över mottagandet av asylsökande och flyktingar (dir. 1992:25) i frågor som rör asylsökandes rätt till ledighet för att delta i svenskundervisning för invandrare.

För utredarens arbete gäller vidare kommittédirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om dels utredningsförslagens in riktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43), och dels redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1 992:50).

Utredaren skall vidare analysera och redovisa de jämställdhetspolitiska effekterna av sina förslag.

Utredaren skall senast den 31 december 1993 ha avslutat sitt arbete och redovisat sina förslag.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Arbetsmarknadsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att se över ledighetslagstiftningen, och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslu t

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)