Beslut vid regeringssammanträde den 1992-03-05

Statsrådet Bo Könberg anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över det nuvarande systemet för mottagande av asylsökande och flyktingar. Utredaren skall föreslå de regeländringar samt övriga förändringar som behövs för att motverka långa vistelser i flyktingförläggningar och för att göra mottagandet mer flexibelt och mindre kostnadskrävande.

Nuvarande system för mottagande av asylsökande och flyktingar

Sverige införde den 1 januari 1985 ett nytt system för att ta emot asylsökande och flyktingar (prop. 1983/84:124, SfU27, rskr. 295). Den nya ordningen innebar att staten har ett övergripande ekonomiskt ansvar för flyktingmottagandet. Ansvaret i övrigt är delat mellan stat och kommun. Statens invandrarverk är statlig huvudman för mottagande av asylsökande och flyktingar. Invandrarverket driver förläggningar för asylsökande och skall träffa överenskommelser med kommunerna om att de förbinder sig att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar. Kommunerna har ansvar för att de som får stanna i Sverige får goda livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället. Statlig ersättning lämnas till kommunerna.

De riktlinjer för flyktingmottagandet som anges i propositionen har i vissa delar ändrats dels i samband med införande av lagen om bistånd åt asylsökande den 1 maj 1988 (prop. 1987/88:80, SfU17, rskr. 160), dels i samband med beslut om en regionaliserad organisation för statens invandrarverk (prop. 1987/88:158, SfU28, rskr. 339). Dessa förändringar, som syftade till att handläggningen av asylärenden skulle bli snabbare och säkrare, innebar att så gott som alla asylsökande först tas emot på en utredningssluss där asylutredningen genomförs. Därefter överförs de asylsökande som inte har nära anhöriga i landet till en förläggning och vistas där i avvaktan på beslut i asylärendet. Huvudsyftet med denna styrning är att den asylsökande skall finnas tillgänglig under utredningstiden för att möjliggöra en snabb och rationell handläggning. Den som beviljas uppehållstillstånd skall så snart som möjligt därefter erbjudas bostad i en kommun.

Följaktligen gäller som huvudregel att en asylsökande - för att han eller hon skall ha rätt till bistånd under väntetiden enligt lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande - normalt skall inkvarteras på en utredningssluss under den tid asylutredningen genomförs.

En av orsakerna till att asylsökande normalt skall vistas på en förläggning för att kunna få ekonomiskt bistånd är också att kommunerna förutsätts koncentrera sina mottagningsinsatser, inte minst vad gäller bostäder, på personer som har beviljats tillstånd och skall integreras i det svenska samhället. Om en asylsökande har make eller maka eller någon annan mycket nära anhörig i en kommun kan han eller hon emellertid få bo i denna kommun under väntetiden och ha rätt att få bistånd där. Även i övrigt gäller vissa undantag från huvudregeln att en asylsökande skall vara inkvarterad på en förläggning under asylutredningen för att bistånd skall ges. Statens invandrarverk fattar beslut i de fall sådant undantag medges.

Den 1 januari 1991 infördes ett nytt system för statlig ersättning till kommunerna (prop. 1989/90:105, SfU21, rskr. 281), vilket innebar att kommunerna får en schabloniserad ersättning för varje mottagen flykting och annan utlänning som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Den schabloniserade statliga ersättningen till kommunerna beräknas täcka kommunernas kostnader för särskilda insatser inom ramen för flyktingmottagandet, bl.a. de första årens socialbidrag och den svenskundervisning för vuxna invandrare som kommunen skall ordna för dem som tas emot. Huvudsyftet med denna förändring var att stimulera kommunerna att vidta aktiva och samordnade åtgärder för att flyktingarna snabbare skulle kunna bli självförsörjande.

Det nuvarande systemet för flyktingmottagandet har vissa fördelar och goda motiv. Att utredningsverksamheten koncentreras till några utredningsslussar har ökat förutsättningarna för snabba utredningar med god kvalitet. Systemet med överenskommelser mellan invandrarverket och kommunerna om flyktingmottagande har lett till ett stort engagemang över hela landet och skapar grund för en solidaritet mellan kommunerna. Samtidigt finns det vissa problem i det nuvarande systemet, som i flera avseenden är stelbent och byråkratiskt.

Det största problemet i mottagandet är att vistelsetiderna på förläggning för många asylsökande är mycket långa och kan leda till passivisering och långvarigt bidragsberoende. En långvarig och från det övriga samhället avskild vistelse på förläggning riskerar också att motverka en framtida integration i det svenska samhället.

Förläggningsverksamheten är också mycket kostsam för det svenska samhället. För budgetåret 1991/92 beräknas kostnaderna till drygt 3 miljarder kr.

Vid utgången av december månad 1991 vistades 28 700 personer på statens invandrarverks utredningsslussar och förläggningar. Nära hälften av dem hade överklagat ett negativt beslut i första instans och väntade på besked i överklagningsärendet. Cirka 3 300 personer hade uppehållstillstånd. För den som flyttade till en kommun i oktober månad 1991 var den genomsnittliga vistelsetiden 3 månader på utredningssluss och 12 månader på förläggning. Väntetiden var i genomsnitt fördelad på 13 månader före beslut och två månader efter beslut. I enstaka fall har vistelse på förläggning blivit två till tre år.

Långa väntetider på slussar och förläggningar motverkas först och främst genom en effektiv och rationell handläggning av asylärendena i samtliga instanser.

För att minska handläggningstiden och mot bakgrund av det stora antalet asylsökande under hösten 1989 och vintern 1990 fick Statens invandrarverk genom tilläggsbudget I för budgetåret 1990/91 en kraftig förstärkning av sina resurser. Den 1 juli 1992 övertar invandrarverket utredningsansvaret i asylärenden från polisen, vilket också bl.a. syftar till att minska handläggningstiderna.

Den 1 januari 1992 inrättades en särskild nämnd, Utlänningsnämnden (prop. 1991/92:30, SfU4, rskr. 39). Den övertog i princip de överprövningsuppgifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen som tidigare föll på regeringen. Genom Utlänningsnämndens tillkomst ökar förutsättningarna för att nå och hålla målet med korta handläggningstider även i överprövningsärenden.

Även om handläggningstiderna blir kortare behövs ytterligare åtgärder för att motverka långa vistelser i flyktingförläggningar och för att göra mottagandet även i övrigt mer flexibelt och mindre kostnadskrävande.

De som kommer till Sverige och söker asyl här kan ha tagit sig hit över stora avstånd och ofta under betydande umbäranden. De har känt sig tvingade att bryta upp från sitt land för att skapa sig en ny tillvaro. Ofta kommer de från andra kontinenter. När de sedan kommit in i Sverige blir de föremål för ett relativt omfattande omhändertagande först på en utredningssluss, sedan på en förläggning och till sist i en kommun om de får tillstånd att stanna. Den kraft och den förmåga till initiativ som den asylsökande har och som flykten till Sverige ofta är ett uttryck för tas i många fall tillvara endast i ringa omfattning.

För många asylsökande och flyktingar, särskilt för dem som saknar kontakter och annat stöd, är emellertid ett omfattande mottagningsprogram både nödvändigt och värdefullt. Inom exempelvis invandrarverkets förläggningar pågår en omfattande utveckling av verksamheten för att bl.a. aktivera de asylsökande mera under väntetiden.

Det är emellertid inte osannolikt att en hel del asylsökande och flyktingar på egen hand eller med begränsat stöd skulle kunna skaffa sig bostad och arbete. Inte alltför få av de som söker sig till Sverige för att få skydd har släktingar som de skulle kunna bo hos den första tiden. Många arbeten förmedlas i dag på den lokala arbetsmarknaden genom personliga kontakter. Det finns anledning att upplysa såväl asylsökande som flyktingar om att de som på egen hand kan ordna sin situation har rätt att lämna förläggningen utan att det finns något mottagningserbjudande från en kommun.

De asylsökande bör i större utsträckning än hittills kunna få möjlighet att på egen hand ordna sin bostadssituation. Nuvarande regler om var man ska bo under väntetiden för att kunna få ekonomiskt bistånd bör i detta syfte mjukas upp.

Den som inte kan få ett relativt snabbt beslut på sin asylansökan bör tillåtas att söka och ta ett arbete. Jag har för avsikt att inom kort återkomma till regeringen med ett förslag i fråga om arbetstillstånd för asylsökande. Frågan om sysselsättning för asylsökande utanför den öppna marknaden utreds för närvarande av en särskild utredare (dir. 1991:86).

Även om asylsökande får vidgade möjligheter att bo och arbeta utanför förläggning får man sannolikt räkna med att huvuddelen av de asylsökande även i framtiden kommer att behöva hjälp att ordna sitt boende. Ett stort behov av förläggningar och andra särskilt anordnade boendeformer för asylsökande kommer att kvarstå.

Liksom på många andra samhällsområden finns det anledning att tro att en större mångfald inom mottagningssystemet skulle befordra såväl de asylsökandes välbefinnande som en större effektivitet i flyktingmottagandet. Vid sidan av invandrarverkets förläggningar bör även andra privata, kommunala eller genom frivilligorganisationer anordnade boendeformer kunna förekomma under väntetiden. Detta har hittills setts som komplement och extra resurs vid särskilt stor anspänning på mottagningssystemet. I framtiden borde dessa olika former kunna fungera jämsides med varandra även i normalfallet. Invandrarverkets samordnande roll blir då att se till att tillräckligt med boendekapacitet finns till hands i olika situationer.

Jag är övertygad om att särskilt kyrkliga och andra frivilligorganisationer både skulle se detta som ett naturligt verksamhetsområde och genom sin karaktär kunna tillföra verksamheten mycket som skulle vara värdefullt för kvaliteten i mottagningen. I andra länder är frivilligorganisationernas medverkan i mottagandet av asylsökande och flyktingar ofta av betydligt större omfattning än vad vårt hittillsvarande system medgivit.

Genom ett system som innebär flexibla lösningar för boende under den tid handläggningen av tillståndsärendet med nödvändighet kräver, bör kostnaderna för flyktingmottagandet kunna minska och de asylsökande få möjlighet till ett aktivare liv och minskad social isolering under väntetiden. En översyn av dessa frågor bör genomföras i syfte att öka flexibiliteten och för att stimulera de asylsökande till egna initiativ.

Översynen bör också omfatta frågor som rör det fortsatta mottagandet av de personer som beviljats uppehållstillstånd.

Efter det att en asylsökande fått sitt uppehållstillstånd är det angeläget att han eller hon snarast kommer ut i ett reguljärt boende och integreras i det svenska samhället. Det är särskilt angeläget att familjer med barn snabbt blir bofasta bl.a. med hänsyn till barnens skolgång.

Basen för flyktingmottagandet bör också i fortsättningen vara överenskommelser med kommunerna i hela landet. Det är viktigt att det kommunala mottagandet är flexibelt och anpassat efter flyktingarnas skiftande behov. Samtidigt måste flyktingarna själva vara flexibla och inriktade på att flytta från en förläggning när de fått uppehållstillstånd även om de inte kan få en bostad och introduktion i det svenska samhället på just den ort de vill.

För dem som fått tillstånd att stanna i Sverige bör det liksom för asylsökande också finnas möjlighet till ökad flexibilitet i mottagandet. Kyrkliga och andra frivilligorganisationer skulle kunna spela en större roll och i vissa fall efter överenskommelse med den berörda kommunen ta över en del av de uppgifter som i dag vilar på kommunerna i flyktingmottagandet. Förslag om ökad delaktighet från frivilligorganisationerna har tidigare lämnats i departementspromemorian (Ds 1991:5) Mångfald och Samverkan i flyktingmottagandet - frivilliga organisationers roll.

På andra håll i världen förekommer det att frivilligorganisationerna åtar sig att ta hela ansvaret för en flykting till dess permanent arbete och bostad ordnats. Det tar då formen av att organisationen, som det kallas ,"adopterar flyktingen". Jag finner det inte osannolikt att det, i synnerhet lokalt , skulle kunna finnas intresse för liknande arrangemang även i vårt land.

Det är viktigt att den inledande introduktionen i det svenska samhället läggs upp på ett sätt som underlättar förståelse för vårt lands kultur och dess normer och värderingar liksom för de rättigheter och skyldigheter som vi alla har som lever i Sverige. På så sätt kan onödiga konflikter förebyggas i mötet mellan dem som kommit hit och det samhälle de skall leva i. Jag tror att detta kommer att visa sig få än större betydelse för att skapa goda grundvalar för samlevnaden i vårt land.

Utredaren skall undersöka vilka regeländringar och andra förändringar i det hittillsvarande systemet för flyktingmottagande som krävs för att reducera antalet alltför långa förläggningsvistelser och göra mottagandet av asylsökande mer flexibelt samt lämna förslag till sådana förändringar. Ett mål bör vara att de asylsökande i större utsträckning än i dag själva bör kunna välja sitt boende och ordna sina levnadsförhållanden i övrigt under väntetiden. Ett annat mål bör vara att minska kostnaderna för mottagandet av asylsökande.

Ökade möjligheter för asylsökande att bo utanför förläggningar får inte försvåra och fördröja ärendehandläggningen. Även framgent bör asylsökande normalt vistas på en utredningssluss under den inledande utredningen av ärendet då han eller hon personligen redovisar sina asylskäl. Det är viktigt att den asylsökande även därefter lätt kan nås av handläggande myndigheter oavsett var man bor.

Utredaren bör lämna förslag till de förändringar som krävs i lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande för att skapa ökad flexibilitet och större valfrihet vad gäller asylsökandes boende. Samtidigt bör villkoren i lagen för olika former av bistånd samt nivån på förmånerna övervägas. Avgränsningen mot bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620) bör ägnas uppmärksamhet.

Utredaren bör vidare undersöka hur frivilligorganisationer, privata entreprenörer och kommuner kan få en ökad roll för att permanent driva förläggningar och andra former av boende och verksamhet för asylsökande liksom hur frivilligorganisationer - efter överenskommelse med kommuner och invandrarverket - skulle kunna ta över en del av de uppgifter i flyktingmottagandet som i dag sköts av kommunerna. Det bör i detta sammanhang klarläggas vilka uppgifter myndigheterna skall fullgöra, vad uppgifterna skall omfatta och hur uppgifterna skall utföras i anslutning till en större flexibilitet och större valfrihet i fråga om boendeformer för asylsökande under väntetiden. Det bör också övervägas i vilken utsträckning asylsökande framdeles bör få delta i svenskundervisning för invandrare (sfi) som kommunen har ansvar för.

Det bör även klarläggas hur ersättning skall lämnas till frivilligorganisationer som deltar i flyktingmottagandet.

Det är inte skäligt att flyktingar med uppehållstillstånd bor kvar lång tid på förläggningar. Utredaren bör därför undersöka och analysera orsakerna till långa förläggningsvistelser för personer som beviljats uppehållstillstånd och överväga hur utflyttningen från förläggning kan påskyndas.

Utredaren skall vidare ta del av den uppföljning av den nya statliga ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande m.m. som görs av Statens invandrarverk och Svenska kommunförbundet och bedöma om det finns något i detta system som motverkar ett rationellt mottagande av flyktingar i kommunerna. Om så är fallet bör förslag till åtgärder lämnas. Utredaren bör också överväga om formerna för den statliga ersättningen till flyktingmottagande kommuner behöver förändras som en följd av eventuella regeländringar.

Även i övrigt bör utredaren uppmärksamma eventuella författningsmässiga eller andra hinder för ett effektivt, flexibelt och mindre kostnadskrävande flyktingmottagande samt lämna förslag till åtgärder för att undanröja sådana hinder.

Utredaren bör ta del av förhållandena i övriga nordiska länder och inom EG. En strävan bör vara att mottagandet av asylsökande och flyktingar här i landet inte skall skilja sig alltför mycket från vad som gäller i jämförbara länder i Europa.

Utredningen bör bedrivas i kontakt med den särskilde utredare som har till uppgift att se över frågan om sysselsättning för dem som söker asyl (A 1991:04), kommittén om översyn av socialtjänstlagen (S 1991:07), Statens invandrarverk, Rikspolisstyrelsen, Svenska Kommunförbundet och frivilliga organisationer som är engagerade i mottagandet av flyktingar och asylsökande.

För utredaren gäller kommittédirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43). Utredaren skall vid lämpligt tillfälle informera berörda löntagarorganisationer om sitt arbete.

Utredaren skall senast den 15 september 1992 redovisa vilka förändringar av gällande regelverk som bedöms nödvändiga och vilka principer som bör gälla för att motverka långa förläggningsvistelser och för att göra mottagandet mer flexibelt enligt de riktlinjer som jag ovan angivit. Utredaren skall samtidigt redovisa det ytterligare utredningsbehov som kan finnas för att praktiskt kunna genomföra de principer som redovisats.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Kulturdeparementet

• att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen (1976:119) med uppdrag att göra en översyn av mottagandet av asylsökande och flyktingar, och
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Kulturdepartementet)