Dir. 1993:120

Handläggning av vårdnadstvister

Dir. 1993:120

Beslut vid regeringssammanträde 1993-10-14

Statsrådet Laurén anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att utvärdera 1991 års reform av föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge. Utvärderingen skall särskilt inriktas på frågan hur satsningen på samarbetssamtal har inverkat på handläggningen av vårdnads- och umgängestvister. Vidare skall utredaren överväga om handläggningsreglerna bör ändras.

Bakgrund

Den 1 mars 1991 trädde nya bestämmelser om vårdnad och umgänge i kraft (se prop. 1990/91:8, bet. 1990/91:LU13, rskr. 1990/91:53, SFS 1990:1526 och 1527). De nya reglerna syftade bl.a. till att bana väg för en utveckling i riktning mot att föräldrarna själva i så stor utsträckning som möjligt skall kunna komma överens i vårdnads- och umgängesfrågor.

Ett viktigt inslag i reformen var en satsning på s.k. samarbetssamtal. Därmed menas samtal där föräldrarna under sakkunnig ledning försöker resonera sig fram till en gemensam syn på vårdnads- och umgängesfrågorna. Målet för samtalen är att få föräldrarna att nå samförståndslösningar (se prop. 1990/91:8 s. 27 f.). Enligt de nya reglerna skall kommunerna sörja för att samarbetssamtal kan erbjudas alla föräldrar. Vidare får domstolen i mål om vårdnad och umgänge uppdra åt socialnämnden att anordna samarbetssamtal.

Det är endast domstolen som kan avgöra vårdnads- och umgängesfrågor. Domstolen skall avgöra saken utifrån vad som är bäst för barnet. Om föräldrarna är överens i en vårdnads- eller umgängesfråga, är det i regel bäst för barnet att domstolen beslutar i enlighet med föräldrarnas överens-kommelse.

Domstolsutredningen har i sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) behandlat den s.k. finländska modellen för att handlägga frågor om vårdnad och umgänge. Enligt finländsk rätt kan föräldrarna i stor utsträckning lösa vårdnads- och umgängesfrågor genom avtal, som fastställs av socialnämnden. Ett avtal som har fastställts av socialnämnden är gällande och kan verkställas såsom ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. I samband med avtal om vårdnad eller umgänge åtar sig socialnämnden att hjälpa föräldrarna att avtala om underhållsbidrag för barnet. Däremot hjälper nämnden inte till med frågor om bodelning eller underhåll till make.

Domstolsutredningen uttalade (se SOU 1991:106 s. 64) att det finns mycket som talar för att en lösning baserad på den finländska förebilden skulle vara en framkomlig väg också i Sverige. Men enligt Domstols-utredningen måste ett ställningstagande föregås av ytterligare utredning.

Under remissbehandlingen av Domstolsutredningens betänkande uttalade remissinstanserna stort intresse för den finländska modellen och några av dem förordade att den skulle utredas vidare.

Även i andra sammanhang har framförts förslag till ändrad handläggnings- ordning för frågor om vårdnad och umgänge.

I Nordiska rådet lades den 25 november 1992 fram ett medlemsförslag om uppgörelser utanför domstolen om barns framtid vid föräldrarnas skilsmässa (A 1026/j). Enligt förslagsställarna bör man försöka få föräldrar att utanför domstolar träffa avtal och uppgörelser om barnens framtid som tryggar barnens rätt till två föräldrar och barnens och föräldrarnas livskvalitet. För att uppnå detta anser förslagsställarna att man bör inleda en försöks-verksamhet med "familjerätter" i Norden. Dessa familjerätter skulle kunna bestå av personer med juridisk, social och barnpsykologisk kompetens. Föräldrar som tänker separera skulle vara skyldiga att före separationen vända sig till denna instans, vars uppgift skulle vara att se till att det kommer till stånd en uppgörelse om de gemensamma barnens framtid och även om föräldrarnas ekonomiska förhållanden.

Liknande tankar framfördes i en interpellationsdebatt i riksdagen den 24 maj 1993 (se prot. 1992/93:114 s. 116 f.).

Även i andra nordiska länder är det aktuellt med lagstiftning om handläggningen av vårdnads- och umgängesfrågor. I den nya norska lagen om äktenskap finns sålunda bestämmelser om obligatorisk medling, vars syfte liknar syftet med samarbetssamtal. I Danmark har nyligen tillsatts en utredning med uppgift bl.a. att överväga om reglerna om gemensam vårdnad bör ändras och att pröva om samarbetssamtal kan få ökad användning i mål om vårdnad och umgänge.

Behovet av en utredning

De nya bestämmelserna om vårdnad och umgänge har varit i kraft i två och ett halvt år. Tiden börjar bli mogen för att undersöka lagändringarnas verkningar. I lagstiftningsärendet fästes stora förhoppningar vid satsningen på samarbetssamtal. En utvärdering bör därför i första hand inriktas på hur den delen av reformen har slagit ut.

Det intresse som den finländska modellen har väckt gör det naturligt att i detta sammanhang studera den närmare för att utröna om den kan passa för svenska förhållanden. Även utvecklingen i andra länder förtjänar att uppmärksammas.

Det bör uppdras åt en särskild utredare att göra utvärderingen.

Uppdraget

Utredarens huvuduppgift bör vara att undersöka hur de nya bestämmelserna om vårdnad och umgänge har tillämpats och på grundval av sådana undersökningar ta ställning till om bestämmelserna behöver ändras i något avseende.

Uppmärksamheten bör riktas främst på reglerna om handläggningen av vårdnads- och umgängesfrågor. Här kommer samarbetssamtalen i blick- punkten. Utredaren bör undersöka hur bestämmelserna om samarbetssamtal har kommit att tillämpas i praktiken. Har de blivit det instrument för att lösa vårdnadskonflikter som lagstiftaren hoppades? Om så inte har blivit fallet, bör utredaren undersöka orsaken till det och överväga om åtgärder kan vidtas så att syftet med samarbetssamtalen kan uppnås bättre.

Om utredaren finner att de nuvarande reglerna om handläggningen av frågor om vårdnad och umgänge har brister som inte kan avhjälpas genom nya regler om samarbetssamtal eller smärre justeringar i de nuvarande reglerna, bör utredaren överväga mer genomgripande regeländringar.

Utredaren bör orientera sig om gällande rätt och pågående lagstiftnings- arbete i Norden och i övriga Europa, främst den europeiska gemenskapens medlemsländer, avseende familjetvister samt vårdnads- och umgängesfrågor.

I det sammanhanget bör utredaren uppmärksamma den finländska modellen. Utredaren bör undersöka närmare om det kan finnas skäl som talar för att man bör införa något liknande i Sverige, trots att våra regler om vårdnad och umgänge är delvis annorlunda utformade. I den finländska modellen har socialnämnderna en huvudroll och en viktig fråga blir därför hur kommunerna skall få de resurser som behövs för verksamheten.

Utredaren bör emellertid också pröva andra möjligheter att förbättra reglerna om handläggningen av frågor om vårdnad och umgänge. I det sammanhanget bör också uppmärksammas att det finns ett nära samband mellan vårdnads- och umgängesfrågor å ena sidan och å andra sidan frågor om underhållsbidrag. Det måste därför klargöras hur handläggningen av frågor om underhållsbidrag skall kunna passas in i ett nytt system för handläggning av vårdnadsfrågor. Utredaren bör därvid uppmärksamma att Utredningen om de allmänna försäkringskassornas medverkan vid fast- ställande av underhållsbidrag, m.m. (dir. 1993:82) har i uppdrag att överväga socialnämndernas befattning med underhållsfrågorna.

Utgångspunkten för eventuella förslag bör, såsom också är fallet i gällande rätt, vara att föräldrarna i så stor utsträckning som möjligt skall kunna komma överens i vårdnads- och umgängesfrågorna och att vad som är bäst för barnet skall tillgodoses.

Om utvärderingen av 1991 års reform ger anledning till det, bör utredaren föreslå lagändringar även i andra avseenden än vad jag nu har berört.

Utredningsarbetets bedrivande

Utvärderingen av 1991 års reform bör inledas med en kartläggning av rätts- tillämpningen och den praktiska hanteringen av vårdnads- och umgänges- frågor. Utredningsarbetet kan i denna fas lämpligen utföras av utredaren ensam med biträde av en sekreterare. Först därefter bör det övervägas om utredaren i det fortsatta arbetet behöver bistånd av sakkunniga eller experter.

Utredaren bör analysera och redovisa sina förslag ur ett jämställdhets- perspektiv.

Utredaren bör samråda med 1993 års rättshjälpsutredning (JU 1993:08) och med Utredningen (S 1993:09) om de allmänna försäkringskassornas medverkan vid fastställande av underhållsbidrag, m.m.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05), angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).

Utredningsuppdraget bör redovisas före utgången av mars 1995.

Övrigt

Jag har i ärendet samrått med chefen för Socialdepartementet.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd i Justitiedepartementet som har till uppgift att föredra ärenden om civilrätt

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att se över bestämmelserna om handläggning av vårdnads- och umgängestvister,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hemställan.

(Justitiedepartementet)