SOU 1991:106

Domstolarna inför 2000-talet : arbetsuppgifter och förfaranderegler

Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Genom beslut den 30 november 1989 bemyndigade regeringen då- varande chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst elva ledamöter med uppdrag att utreda domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation, att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter och annat biträde åt kommittén.

Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 11 januari 1990 som ledamöter i kommittén presidenten i försäkrings- överdomstolen Leif Ekberg, ordförande, ledamöterna av riksdagen Gunilla André (c) och Britta Bjelle (fp), advokaten Bernt-Erik Ekeroth (mp), lagmannen Arnold Joelsson, ledamöterna av riksdagen Kurt Ove Johansson (s) och Göran Magnusson (s), jur. lic. Lotti Ryberg (v), lagmannen Carl-Anton Spak, ledamoten av riksdagen Birthe Sörestedt (5) samt hovrättspresidenten Håkan Winberg (m).

Kommittén antog namnet domstolsutredningen. Den 30 augusti 1990 entledigades Kurt Ove Johansson från sitt uppdrag. Samma dag förordnades ledamoten av riksdagen Gunnar Thollander (s) som ledamot i kommittén.

Den 30 april 1991 entledigades Gunilla André från sitt uppdrag fr.o.m. den 28 mars 1991. Samtidigt förordnades ledamoten av riksdagen Martin Olsson (0) som ledamot i kommittén fr.o.m. den 28 mars 1991.

Den 13 november 1991 entledigades Bernt-Erik Ekeroth från sitt uppdrag. Samma dag förordnades ledamöterna av riksdagen Lars Andersson (nyd), Holger Gustavsson (kds) och Birgit Henriksson (m) som ledamöter i kommittén.

Som sakkunniga förordnades den 29 januari 1990 expeditionschefen Karl—Gunnar Ekeberg och den 23 februari 1990 generaldirektören Lars Åhlén.

Som experter förordnades den 29 januari 1990 kammarrättslag- mannen Gunnar Dyhre, JUSEK, jur. dr Peter Fitger och byrådirek- tören Gun Haak, ST-Domstol, den 13 februari 1990 kammarrätts- assessorn Göran Dahlgren och departementsrådet Lars Eklycke, justitiedepartementet, den 18 april 1990 lagmannen Bo Lenter, Sveriges domareförbund, den 23 april 1990 advokaten Sture Larsson,

Sveriges Advokatsamfund samt den 18 februari 1991 kanslichefen Alf Andersson.

Genom beslut den 1 november 1990 entledigades Göran Dahlgren från sitt uppdrag fr.o.m. den 1 december 1990.

Genom beslut den 5 december 1991 entledigades Alf Andersson från sitt uppdrag fr.o.m. den 6 december 1991.

Som sekreterare förordnades den 11 januari 1990 kammarrätts- assessorn Birgitta Eilemar och byråchefen Lars Lindström.

Regeringen har den 13 december 1989 till oss för beaktande under vårt arbete överlämnat

1. skrivelse den 16 november 1977 från domstolsverket med hemställan om översyn av hyres- och arrendenämndsorganisationen,

2. skrivelse den 17 september 1984 från medborgarrättsrörelsen om råttegångskostnader i förvaltningsmål,

3. skrivelse den 3 maj 1985 från hyresgästemas riksförbund angående hyresnämndemas ställning,

4. skrivelse den 14 juni 1985 från Sveriges allmännyttiga bostads- företag, SABO, angående hyresnämndernas ställning,

5. skrivelse den 22 oktober 1985 från riksdagens ombudsmän (justitieombudsmannen Per-Erik Nilsson) angående utformningen av 9 & förvaltningsprocesslagen,

6. skrivelse den 13 januari 1987 från organisationer för hyresgäster och fastighetsägare i Östergötland angående hyresnämndemas och bostadsdomstolens existensberättigande,

7. skrivelse den 15 juli 1987 från kammarrättsrådet Jan Adel] angående förslag till åtgärder för att förbättra rättssäkerheten i vissa mål och ärenden,

8. skrivelse den 5 april 1989 från kammarrätten i Jönköping angående begränsning i möjligheten att hos kammarrätten överklaga kriminalvårdsstyrelsens beslut,

9. skrivelse den 1 maj 1989 från hovrättslagmannen Erland Aspelin m.fl. angående en reformerad överättsprocess,

10. skrivelse den 22 augusti 1989 från polismyndigheten i Uppsala angående reglerna om hämtning av vittne till förhandling inför förvaltningsdomstol,

ll. skrivelse den 7 september 1989 från Kungsbacka kommun angående domkretsindelningen i norra delen av Hallands län (delvis), och

12. skrivelse den 23 juni 1987 från länsrätten i Östergötlands län angående vissa körkortsfrågor, i de delar som angår utredningens uppdrag.

Den 12 september 1991 överlämnade regeringen härjämte för kännedom till oss en framställning från länsrätten i Kristianstads län angående förslag till ändring i förordningen med länsråttsinstruktion.

Den 31 januari 1991 återkallade regeringen vårt uppdrag att överväga de problem som kan vara förknippade med mycket stora

domstolar. Samtidigt uppdrog regeringen åt statskontoret att göra en organisatorisk översyn av Svea hovrätt och framlägga de förslag som översynen kan ge anledning till. Statskontoret fick genom detta regeringsbeslut vidare i uppdrag att biträda oss i vårt arbete med organisatoriska frågor. Statskontoret redovisade det sistnämnda uppdraget genom att avlämna en rapport till oss den 6 november 1991. Genom tilläggsdirektiv den 7 november 1991 (Dir. 1991294) begränsade emellertid regeringen vårt uppdrag på så sätt det inte längre omfattar en översyn av domstolsväsendets organisation. Vi har därför överlämnat Statskontorets rapport till justitiedepartementet för de åtgärder som den kan föranleda.Samtidigt har vi till justitiedepar- tementet återlämnat de skrivelser som av regeringen överlämnats till oss som rör organisatoriska frågor.

Vi har avgett remissyttranden den 3 september 1990 över riksför- säkringsverkets och domstolsverkets rapport (DV 1990:1) Kortare handläggningstider vid bl.a. omprövning och överklagande inom socialförsäkringen, riksskatteverkets delrapport om översyn av utsökningsbalken (RSV Rapport 1990:5) och betänkandet (SOU 1990:52) Utbyte av utländska körkort samt den 22 januari 1991 över departementspromemorian (Ds 1990:88) Ny lag om personunder- sökning i brottmål.

Arbetet med att utarbeta förslagen i avdelning V (processrättsliga frågor) har utförts av Peter Fitger.

Härmed överlämnas betänkandet Domstolarna inför 2000—talet. Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i december 1991

Leif Ekberg

Lars Andersson Britta Bjelle Holger Gustavsson Birgit Henriksson Arnold Joelsson Göran Magnusson Martin Olsson Lotti Ryberg Carl-Anton Spak Birthe Sörestedt Gunnar Yhollander Håkan Winberg

/Birgitta Eilemar

Lars Lindström

Innehall Del A Sammanfattning ........................... 19 I INLEDNING .......................... 37 H ARBETSFÖRDELNINGEN MELLAN DOMSTOLAR OCH FÖRVALTNING 1 Inledning ........................... 45 2 Familjemål .......................... 57 2.1 Nuvarande regler m.m. ................... 57 2.2 Overflyttning av otvistiga frågor till en förvaltnings- myndighet .......................... 58 2.3 Den finländska modellen .................. 61 2.4 Underhållsbidrag och bidragsförskott ........... 64 3 Adoptionsärenden ...................... 66 3.1 Gällande regler ....................... 66 3.2 Overväganden ......................... 68 4 Namnärenden ......................... 70 4.1 Barns förvärv av efternamn genom anmälan ....... 70 4.2 Andra frågor ......................... 72 5 Förordnande av bodelningsförrättare, boutredningsman och Skiftesman m.m. ..................... 74 5.1 Inledning ........................... 74 5 . 2 Bodelningsförrättare ..................... 74 5.3 Boutredningsman och testamentsexekutor ........ 77 5.3.1 Avträdande av dödsbo till förvaltning av boutredningsman m.m. .............. 77 5.3.2 Redovisningsskyldighet .............. 79 5.4 Skiftesman ........................... 82

6.1 6.2 6.3

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7

7.8 7.9

10 10.1 10.2

10.3 10.4

11 11.1 11.2

11.3

Registreringsärenden enligt äktenskapsbalken.

Avhandlingsprotokollet. Äktenskapsregistret ....... Handläggningen av ärendena ................ Avhandlingsprotokollet ................... Huvudmannaskapet för äktenskapsregistret ........

Fömtynderskapsärenden ................... Gällande regler m.m. .................... Utgångspunkter för de fortsatta övervägandena ..... Systemet med inskrivning vid domstol .......... Förmynderskap ........................ Förvaltarskap ......................... Godmanskap ......................... Beslut beträffande förmyndares, förvaltares och gode mäns förvaltning ....................... Tillsyn över Överförmyndare ................ Sammanfattning ........................

Msöreköp .......................... Kallelse på okända borgenärer ..............

Frågor om konkurs m.m. .................. Nuvarande ordning i huvuddrag .............. Möjligheterna att flytta över hanteringen ........ 10.2.1 Inledande synpunkter ............... 10.2.2 Prövningen av konkursansökningar ....... 10.2.3 Åtgärder omedelbart efter konkursbeslutet . . . 10.2.4 Edgångssammanträde ............... 10.2.5 Tvångsmedel m.m. ................ 10.2.6 Ersättning för inställelse ............. 10.2.7 Bevaknings- och anmärkningsförfarandet . . . 10. 2 . 8 Utdelningsfö rfarandet ............... 10.2.9 Avskrivning av konkurs ............. 10.2.10 Förvaltares slutredovisning ............ 10.2.11 Arvoden ...................... 10.2.12 Ackord i konkurs m.m ............... Handläggningsfrågor ..................... Sammanfattning ........................

Frågor om likvidation .................... Allmänt ............................ Kan frågor om tvångslikvidation av aktiebolag flyttas bort från tingsrätterna? ................... Handläggning och överklagande ..............

84 84 88 88

92 92 94 95 96 97 10 1

107 108 111

113

117

120 120 122 122 124 125 128 131 132 132 133 134 134 135 136 137 138

140 140

11.4

12 12.1 12.2 12.3

13

13.1 13.2 13.3 13.4

14

15 15.1 15.2 15.3 15.4

15.5

Likvidation av andra juridiska personer ......... 149 Inskrivningsärenden m.m. .................. 151 Inledning ........................... 151 Inskrivningsärenden ..................... 151 Arbetsuppgifter som har samband med inskrivnings— väsendet ............................ 158 12.3.1 Dödningsärenden .................. 158 12.3.2 Båtbyggnadsförskott ................ 162 Ärenden om arvsskatt och inregistrering av bouppteckningar m.m. .................... 164 Allmänt ............................ 164 Tidigare förslag om ändrad organisation ......... 166 För- och nackdelar med en överflyttning ......... 167 Sammanfattning ........................ 175 Förrättande av borgerlig vigsel .............. 176 Beslut rörande verkställighet av brottmålsdomar . . . . 180 Nämnderna inom kriminalvården ............. 180 Bakgrund till den nuvarande ordningen .......... 184 Tidigare förslag beträffande övervakningsnämnderna . 185 Bör övervakningsnämnderna avskaffas? ......... 186 15.4.1 Allmänt ....................... 186 15.4.2 Beslut om frihetsberövande ............ 187 15.4.3 Övervakningsnämndernas återstående uppgifter 196 Förfaranderegler m.m. ................... 202 15.5.1 Allmänt ....................... 202 15.5.2 Frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet ......................... 204 15 .5 .3 Frågor om omhändertagande ........... 204 15 .5 .4 Överklagande av myndighets beslut ....... 206 15 .5 .5 Forumfrågor .................... 207 15 .5.6 Överklagande av tingsrätts avgörande ..... 207

111. ARBETSFÖRDELNINGEN MELLAN DE ALLMÄNNA DOMSTOLARNA OCH DE ALLMÄNNA FÖRVALTNINGSDOMSTOLARNA

16

17

Inledning ........................... 209

Mål om vårdnad och umgänge ............... 210

17.1 De allmänna domstolarnas avgöranden .......... 210 17.2 Frågor om verkställighet och överflyttning ....... 211 17.3 Tidigare förslag ........................ 215 17.4 Överväganden ......................... 217 17. 4.1 Val av myndighet ................. 217 17.4.2 Samordning med vårdnadsavgörandet ..... 223 17.4.3 Förfaranderegler i tingsrätt ............ 225 17.4.4 Forumregler .................... 226 17.45 överklagande .................... 227 17.4.6 Rättegångskostnader ................ 228 17.4.7 Domförhet ..................... 229 18 Körkortsmål .......................... 230 18.1 Inledning ........................... 230 18.2 Nuvarande regler ....................... 231 18.3 Målantalet m.m. ....................... 241 18.4 Överflyttning av körkortsmål till tingsrätt ........ 242 18.4.1 Tidigare utredningar och förslag ........ 242 18.4.2 Överväganden ................... 248 18.5 Överflyttning av körkortsmål till förvaltnings- myndighet ........................... 253 18.5.1 Problem med nuvarande ordning ........ 253 18.5.2 Europakonventionen och förhållandena i vissa andra länder ................... 255 18.5.3 Några körkortsfrågor som beslutas av annan myndighet än länsrätt ............... 258 1854 Handläggning av liknande frågor inom andra områden ....................... 258 1855 Överväganden ................... 259 18.5.6 Körkortsmyndigheten ............... 262

IV OMPRÖVNING, ÖVERKLAGANDE OCH

INSTANSORDNING 19 Inledning ........................... 267 20 Omprövning enligt förvaltningslagen ........... 269 20.1 Inledning ........................... 269 20.2 Förvaltningslagen ...................... 270 20.3 Enkät 1, beslutsmyndighetema ............... 271 20.31 Socialnämnderna .................. 271 20.3.2 Byggnadsnämnderna ................ 272 20.3.3 Länsstyrelserna ................... 272 20.3.4 De centrala myndigheterna ............ 273

20.4 20.5

21 21.1 21.2 21.3 21.4

21.5

22 22.1 22.2

22.3

22.4

20.3.5 Övriga myndigheter ................ 273 Enkät II, besvärsinstanserna ................ 274 Överväganden ........................ 275 Prövningstillsta'nd, jidlföljdsbegränsningar m.m. . . . . 277 Allmänt ............................ 277 Allmänt om instansordningen inom domstolsväsendet . 278 Allmänt om ett system med prövningstillstånd ..... 279 De allmänna domstolarna ................. 284 21.4.1 Inledning ...................... 284 21.4.2 Konventionsåtaganden ............... 286 21.4.3 Förhållandena i vissa främmande länder . . . . 287 21.4.4 Förbud att överklaga tingsrättens avgörande . . 292 21.45 Utvärdering av reglerna om fullföljdsförbud

med ventil ...................... 295 21.4.6 Andra inskränkningar i omfattningen av hov-

rättens prövning .................. 298 21.4.7 Förenklingar i handläggningen av frågor som

skall överprövas .................. 300 2148 Hovrätternas sammansättning .......... 302 21.4.9 Andra åtgärder för att underlätta för hov-

rättema ....................... 308 21.4. 10 Ändringsdispens .................. 309 De allmänna förvaltningsdomstolarna ........... 324 21 .5.1 Inledning ...................... 324 21.5.2 Länsrätternas nuvarande målgrupper ...... 330 21.5.3 Länsrättemas nya målgrupper .......... 339 21 .5.4 Överväganden ................... 342 21 .5.5 Domstolsavgifter .................. 345 Nedflyttning av mål i instanskedian ............ 349 Allmänna synpunkter .................... 349 Kriminalvårdsmål ...................... 362 22.2.1 Inledning ...................... 362 22.2.2 Nuvarande ordning ................ 362 22.2.3 Domstolsprövning ................ 364 22.2.4 Överväganden ................... 368 Kommunalbesvärsmål .................... 372 22.3.1 Inledning ...................... 372 22.3.2 Nuvarande ordning ................ 372 22.3.3 Bakgrund till nuvarande instansordning . . . . 376 22. 3 .4 Överväganden ................... 378 Mål från hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd ..... 387 22.4.1 Inledning ...................... 387

Innehåll 2242 Nuvarande ordning ................ 387 22.4.3 Överväganden ................... 396 22.5 Sekretessmål ......................... 398 22.5.1 Inledning ...................... 398 22.5.2 Lagstiftning ..................... 399 22.5.3 Allmänt om sekretessmål ............. 399 22.54 Domstolsprövning ................. 404 22.5.5 Överväganden ................... 407 22.6 Studiestödsmål ........................ 412 22.6.1 Inledning ...................... 412 22.6.2 Organisation m.m. ................. 413 22.6.3 Studiestödet ..................... 413 22.6.4 Överväganden ................... 418 22.7 Några länsstyrelsemål .................... 419 22.7.1 Inledning ...................... 420 2272 Mål där länsstyrelsen beslutar som första instans ........................ 420 22.7.3 Överväganden ................... 423 2274 Mål där länsstyrelsen prövar besvär över en annan myndighets beslut ............. 424 22.7.5 Överväganden ................... 434 22.8 Andra mål som prövas av kammarrätt som första domstolsinstans ........................ 439 22.9 Kronofogdemål ........................ 444 22.9.1 Utsökningsmål ................... 444 2292 Mål om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter ..................... 457 22.9.3 Överklaganden 1 den summariska processen . . 457 2294 Mål om statlig lönegaranti vid konkurs . . . . 458 V PROCESSRÄTTSLIGA FRÅGOR 23 Inledning ........................... 461 24 Vad är det som principiellt skiljer FPL från RB? . . . . 464 25 Förfarandet i förvaltningsdomstol ............. 472 25.1 Allmänt ............................ 472 25.2 Något om förvaltningsrättskipningen i andra länder . . 475 25.3 En eller två parter i processen? .............. 480 25 .3.1 Gällande rätt .................... 480 25.3.2 Överväganden ................... 486 25.4 Domstolens materiella funktion i målen ......... 512

25.4.1 Gällande rätt .................... 512

25.4.2 Överväganden ................... 517 25.5 Skriftväxlingen i målen ................... 540 25.5.1 Gällande rätt .................... 540 2552 Överväganden ................... 547 25.6 Muntlighet ........................... 565 25.6.1 Gällande rätt .................... 565 25.6.2 Den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna . . 568 25.63 Överväganden ................... 574 25.7 Omröstning .......................... 602 25.7.1 Gällande rätt .................... 602 25.7.2 överväganden ................... 616 25.8 Rättegångskostnadema .................... 619 25.8.1 Gällande rätt .................... 620 25.8.2 överväganden ................... 630 25.9 Vissa andra frågor ...................... 655 26 Förfarandet i allmän domstol ............... 665 26.1 Allmänt ............................ 665 26.2 Den frivilliga rättsvården .................. 666 26.21 Gällande rätt .................... 666 26.22 Överväganden ................... 669 26.3 Reglerna om överklagande ................. 683 26.3.1 Gällande rätt .................... 683 26.3.2 Överväganden ................... 690 VI KOSTNADSKONSEKVENSER ............... 707 vn IKRAFTTRÄDANDE ..................... 715 Reservationer ............................ 716 1. Reservation av Martin Olsson (0) angående

2.

inskrivningsärenden (kapitel 12) .............. 716 Reservation av Martin Olsson (0) angående ärenden om arvsskatt och inregistrering av bouppteckningar m.m. (kapitel 13) .......................... 717 Reservation av Lotti Ryberg (v) angående prövnings- tillstånd (kapitel 21) .................... 718 Reservation av Lars Andersson (nyd), Britta Bjelle (fp), Birgit Henriksson (m), Martin Olsson (0) och Håkan Winberg (m) angående prövningstillstånd i brottmål (avsnitt 21.4.10) ....................... 720

5. Reservation av Arnold Joelsson angående prövnings— tillstånd i kammarrätt (avsnitt 21.5.4) och det all- männas roll i processen enligt domstolsförfarandelagen (avsnitt 25 .3) .........................

6. Reservation av Carl—Anton Spak angående prövnings- tillstånd i kammarrätt (avsnitt 21.5.4) ..........

7. Reservation av Göran Magnusson (s), Lotti Ryberg (v), Birthe Sörestedt (s) och Gunnar Thollander (s) angåen- de domstolsavgifter (avsnitt 21.5.5) ............ 8. Reservation av Martin Olsson (0) angående kommunal—

besvärsmål (avsnitt 22.3) .................. 9. Reservation av Lotti Ryberg (v) angående kommunal-

besvärsmål (avsnitt 22.3) .................. 10. Reservation av Lotti Ryberg (v) angående tvåparts—

process, det allmänna i den offensiva rollen (avsnitt 25.3) ......................... ll. Reservation av Lars Andersson (nyd), Britta Bjelle (fp),

Holger Gustavsson (kds), Birgit Henriksson (m), Martin Olsson (0) och Håkan Winberg (m) angående rättegångskostnader i förvaltningsprocessen

(avsnitt 25.8) .........................

Särskilda yttranden ......................... l. Särskilt yttrande av Göran Magnusson (s), Birthe Sörestedt (s) och Gunnar Thollander (s) anngående utredningens uppdrag ....................

2. Särskilt yttrande av Gun Haak angående utredningens

uppdrag ............................ 3. Särskilt yttrande av Sture Larsson angående prövnings-

tillstånd i brottmål (avsnitt 21.4.10) ............ 4. Särskilt yttrande av Gunnar Dyhre med instämmande

av Lars Åhlén angående prövningstillstånd i kammar- rätt (avsnitt 21.5.4) och det allmännas roll i processen enligt domstolsförfarandelagen (avsnitt 25.3) ...... 5. Särskilt yttrande av Lotti Ryberg (v) angående införan- de av tvåpartsprocess och förvaltningsdomstolarnas ut- redningsskyldighet (avsnitt 25.3) .............

Del B

Författningvörslag .......................... 1. Förslag till lag om förfarandet i mål i förvaltningsdom- stol och i vissa mål i allmän domstol (domstolsför-

720

725

725

727

728

729

732

9

POF'QSAPP'N

10.

11.

12.

13.

14. 15.

16. 17.

18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.

27.

farandelag) .......................... 9 Förslag till lag om ändring i äktenskapsbalken ..... 23 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken ....... 28 Förslag till lag om ändring i ärvdabalken ........ 57 Förslag till lag om ändring i brottsbalken ........ 63 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ...... 77 Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken ..... 160

Förslag till lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård

kvarbliva ............................ 167 Förslag till lag om ändring i lagen (1927:85) om

dödande av förkommen handling ............. 170 Förslag till lag om ändring i lagen (1928:281) om all- männa arvsfonden ...................... 171 Förslag till lag om ändring i lagen (1963:193) om sam- arbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m. ................ 172 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs ............... 176 Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om all- männa förvaltningsdomstolar ................ 177

Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972z429) 184 Förslag till lag om ändring i studiestödslagen

(1973z349) .......................... 186 Förslag till lag om ändring i vapenlagen (197311176) . 187 Förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om be- räkning av strafftid ...................... 188 Förslag till lag om ändring i lagen (1974:203) om kri- minalvård i anstalt ...................... 189 Förslag till lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen ...... 192 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385) .......................... 194 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:206) om fel- parkeringsavgift ....................... 199 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:371) om be- handlingen av häktade och anhållna m.m. ........ 200 Förslag till lag om ändring i körkortslagen (1977z477) 201 Förslag till lag om ändring i passlagen (1978z302) . . . 204 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet . 207 Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979zl89) .......................... 211 Förslag till lag om ändring i renhållningslagen

(1979:596) .......................... 212 28. Förslag till lag om ändring i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. ........ 213

29. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (19802100) 214 30. Förslag till lag om ändring i lagen (1981:131) om

kallelse på okända borgenärer ............... 216 31. Förslag till lag om ändring i hälsoskyddslagen

(1982:1080) .......................... 218 32. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:81) om fastig-

hetsmäklare .......................... 219 33. Förslag till lag om ändring i lagen (1985:146) om av-

räkning vid återbetalning av skatter och avgifter . . . . 220 34. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

(1987:10) ........................... 222 35. Förslag till lag om ändring i lagen (1987:232) om sam-

bors gemensamma hem ................... 224

36. Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672) 225 37. Förslag till lag om ändring i lagen (1987:773) om fri-

tidsbåtsregister ........................ 255 38. Förslag till lag om ändring i församlingslagen

(1988zl80) .......................... 256 39. Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen

(1988z534) .......................... 258

40. Förslag till lag om ändring i lagen (1989114) om er- kännande och verkställighet av utländska vårdnadsav- göranden m.m. och om överflyttning av barn ...... 259 41. Förslag till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324) 260 42. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:746) om be- talningsföreläggande och handräckning .......... 261 43. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .......................... 263

SPECIALMOTIVERING TILL FÖRFATTNINGSFÖRSLAGEN

1. Förslaget till lag om förfarandet i mål i förvaltnings— domstol och i vissa mål i allmän domstol (domstolsför- farandelag) .......................... 265

2. Förslaget till lag om ändring i äktenskapsbalken . . . . 296

3. Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken ...... 297

4. Förslaget till lag om ändring i ärvdabalken ....... 306

5. Förslaget till lag om ändring i brottsbalken ....... 308

6. Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken ..... 318

7. Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken . . . . 332

8. Förslaget till lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20. 21.

22.

23.

24.

25.

26.

27.

28. 29.

handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva ............................ 333 Förslaget till lag om ändring i lagen (1927:85) om dödande av förkommen handling ............. 334 Förslaget till lag om ändring i lagen (1928:281) om all- männa arvsfonden ...................... 334 Förslaget till lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m. ............. 334 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs ............... 336 Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om all- männa förvaltningsdomstolar ................ 336 Förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972z429) .......................... 338 Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt .................... 338 Förslaget till lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen ...... 339 Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385) .......................... 340 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:206) om fel- parkeringsavgift ....................... 341 Förslaget till lag om ändring i körkortslagen (1977z477) .......................... 342 Förslaget till lag om ändring i passlagen (19782302) . . 343 Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet . 344 Förslaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189) .......................... 345 Förslaget till lag om ändring i lagen (l980:11) om till- syn över hälso- och sjukvårdspersonalen ......... 346 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100) .......................... 346 Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer ............... 346 Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:146) om av— räkning vid återbetalning av skatter och avgifter . . . . 347 Förslaget till lag om ändring i lagen (19871232) om sambors gemensamma hem ................. 347 Förslaget till lag om ändring i konkurslagen (1987:672) 348 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:746) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsav- göranden m.m. och om överflyttning av barn ...... 359

30. Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen

(1990:324) .......................... 359 31. Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning ........ 359 BILAGOR Bilaga ]. Kommittédirektiv (Dir. 1989z56) .......... 363 Bilaga 2. Kommittédirektiv (Dir. 199lz54) .......... 393

Bilaga 3. Domstolsverkets personalprognos för tingsrätter i olika storleksgrupper .................. 395

Bilaga 4. Sammanfattning av utredningens undersökning om tillämpningen av förvaltningsprocesslagen ..... 399

Bilaga 5. Undersökning av hur kostnadsreglema i 15, 20, 21, 24 och 26 55 FPL tillämpas ........... 455

Bilaga 6. Undersökning av bötesbrottmål ........... 457

Sammanfattning

Inledning

Under senare år har domstolarna utsatts för stora påfrestningar. Ett väsentligt skäl är den allt större arbetsbelastningen. Utvecklingen inom samhället har tillfört domstolarna fler och alltmer komplicerade uppgifter. De resurser som tillförts domstolarna motsvarar inte den faktiska ökningen av antalet inkomna mål och ärenden. Från en situation där man i allmänhet har haft goda möjligheter att lägga ned erforderlig tid och omsorg på varje uppgift har man, trots ett fortlöpande rationaliseringsarbete, på sina håll hamnat i en situation som med fog kan beskrivas som besvärlig. Balanserna har ökat och önskvärda handläggningstider kan inte hållas. Från en del håll har man till och med sagt att domstolarna befinner sig i kris.

Det är denna situation som är bakgrunden till vårt uppdrag. Vår uppgift har - sedan regeringen begränsat den genom tilläggsdirektiv - varit att se över domstolarnas uppgifter och arbetssätt. Vår översyn har för det första omfattat arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter. För det andra har vi sett över arbets- fördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna i ett par hänseenden. För det tredje har vi haft att ta ställning till regler om omprövning, överklagande och instansordning. Slutligen har vi behandlat vissa processrättsliga frågor.

I inledningen till betänkandet redovisar vi några utgångspunkter för våra överväganden. Både i den svenska grundlagen och i olika inter- nationella konventioner har domstolarna tillagts en särställning i förhållande till andra samhälleliga organ. Det har att göra med den betydelse som domstolarna har för medborgarna. Alla vars sak prövas av domstol har rätt att känna att domstolen enbart är till för att skipa rätt och inte för att gå samhällets eller någon enskild parts ärenden. Domstolamas uppgift att skipa rätt är en stor och viktig uppgift. Om samhället inte kan erbjuda medborgarna en oavhängig och högkvalita- tiv rättskipning, kan det inte fungera. Det finns således anledning att ställa höga krav på domstolarna.

Under den senaste tiden har domstolarna fått en delvis ny roll som ställer nya krav på dem. Det gäller det ökande internationella samarbetet, i första hand inom Europa, som gör att domstolarna får

en ännu viktigare roll än hittills. Området för domstolsprövning i olika frågor har under senare tid utvidgats under inflytande bl.a. från den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europakonventionen). Ett framtida närmande till EG torde komma att föranleda ytterligare utvidgningar. Det internationella samarbetet gör också att domstolarna kan få tillämpa andra rättskällor än de inhemska.

Vi tolkar inte vårt uppdrag så att vi i första hand har till uppgift att föreslå besparingar. Vår uppgift är i stället att inom ramen för de medel som finns tillgängliga försöka åstadkomma ett så bra domstols- väsende som möjligt. Vi skall granska domstolarnas verksamhet i syfte att öka deras effektivitet med bibehållna krav på rättssäkerhet.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

En viktig del av utredningsarbetet har varit att se till att domstolarna i princip tilldelas enbart sådana frågor som verkligen kräver domstols- prövning. Den översynen redovisar vi i avdelningen om arbetsför- delningen mellan domstolar och förvaltning. I kapitel 1 går vi igenom de grundlagsbud och konventionsåtaganden som är av intresse i sammanhanget och försöker beskriva vad som måste förbehållas domstolarna. Men vi konstaterar också att vi i vårt land inte tillämpar en minimilösning när det gäller området för domstolsprövning. Det finns mycket av det som domstolarna arbetar med idag som om man bara ser på grundlagsbuden och de internationella åtagandena lika väl skulle kunna handläggas av förvaltningsmyndigheter. För oss har det varit en huvuduppgift att undersöka om allt detta även i framtiden bör handläggas av våra domstolar.

Vår principiella utgångspunkt beträffande arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter är följande. Domstolarna är samhällets mest kvalificerade beslutsfattare i juridiska frågor. Medan förvaltningsmyndighetema är specialister på olika sakområden är domstolarnas specialitet att under rättssäkra former lösa juridiska frågor inom flera olika områden. Det är angeläget att spara domstols- väsendets resurser till de kvalificerade frågorna. Det finns egentligen ingen fördel med att låta domstolarna arbeta med frågor som inte kräver deras särskilda juridiska kompetens. Sådana frågor blir inte bättre avgjorda av domstolar än av förvaltningsmyndigheter samtidigt som det är till nackdel för samhället och för domstolsväsendet att domstolarnas resurser tas i anspråk för sådant som inte kräver deras särskilda kompetens.

De allmänna domstolarna - i första hand tingsrätterna - har sedan gammalt ett antal arbetsuppgifter som ligger vid sidan om deras

huvuduppgifter, tvistemålen och brottmålen. Exempel på sådana uppgifter är frågor om inregistrering av bouppteckningar samt inskrivning av förmynderskap och godmanskap. Vårt uppdrag att se över arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning innefattar när det gäller de allmänna domstolarna i första hand att göra en översyn av tingsrättemas sidofunktioner i syfte att undersöka om de kan skötas av någon annan myndighet än domstol. Enligt vår uppfattning överväger fördelarna med att renodla tingsrättemas arbetsuppgifter till vad som brukar kallas rättskipning i egentlig mening de nackdelar som allmänt sett kan följa med att arbetsupp- gifter flyttas bort från tingsrätterna.

De allmänna förvaltningsdomstolarna har inga uppgifter som kan betecknas som sidofunktionema. Frågan om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning inom denna organisation gäller i stället om ett beslut av en förvaltningsmyndighet skall överprövas av en överordnad myndighet eller av en domstol. Vilka ärenden som skall gå den ena respektive den andra vägen bygger på principer som lades fast vid regeringsrättens tillkomst år 1909. Dessa principer ger inte alltid någon klar ledning. Ibland kan det vara tillfälligheter eller historiska skäl som ligger bakom den nuvarande ordningen. I andra fall har den tillkommit efter ingående principiella överväganden. Det skulle i och för sig vara värdefullt att göra en översyn av om den nuvarande fördelningen mellan förvaltning och domstol är ändamåls- enlig. Den analys av dagens förhållanden som krävs för detta är dock så omfattande att den måste anses ligga utanför ramen för denna utredning. En principiell utgångspunkt för vårt arbete har i stället varit att de förvaltningsärenden som i dag prövas av förvaltningsdom- stol skall underkastas sådan prövning även i framtiden. Vi har dock vid vår genomgång av kammarrättemas målområde närmare undersökt om det är nödvändigt med domstolsprövning i kriminalvårdsmål och studiestödsmål. Vi kommer vidare in på frågan om det måste vara en länsrätt som beslutar om körkortsingripande eller om detta lika väl kan göras av en förvaltningsmyndighet.

Med dessa principiella utgångspunkter går vi i de följande kapitlen igenom de arbetsuppgifter vid tingsrätterna som kan hänföras till sidofunktioner. I kapitel 2 redovisar vi vår bedömning att man inte bör flytta över handläggningen av otvistiga äktenskapsmål till en förvaltningsmyndighet. Vi redovisar också våra erfarenheter av ett finländskt system där föräldrar kan lösa vårdnads- och umgängesrätts- frågor genom avtal, som fastställs av socialnämnden. I kapitlen 3, 4 och 5 föreslår vi att adoptionsärenden, namnärenden samt ärenden om förordnande av bodelningJörrättare, boutredningsman och Skiftesman även i fortsättningen skall handhas av domstolarna. Däremot föreslår vi att skyldigheten för testamentsexekutorer att

underrätta tingsrätten om vem som har fått årsredovisning avskaffas. I kapitel 6 diskuterar vi de registreringsärenden med familjerättslig anknytning som nu handläggs vid tingsrätterna och därefter antecknas i det centrala äktenskapsregistret i Örebro. De frågor som handläggs på detta sätt är anmälningar om bodelning, bodelningshandlingar, älaenskapsfo'rord och gåvohandlingar. Vi föreslår att tingsrättemas handläggning av dessa ärenden tas över av det centrala äktenskapsre- gistret samt att reglerna om tingsrättemas avhandlingsprotokoll avskaffas. När det gäller det framtida huvudmannaskapet för äkten— skapsregistret föreslår vi att registret skall administreras av riksskatte- verket. I kapitel 7 föreslår vi beträffande förmynderskapsörenden en omfördelning av uppgifter mellan tingsrätterna och överförmyndama av innebörd att tingsrätterna avlastas de uppgifter som inte kräver domstolsprövning (frågor om godmanskap enligt 11 kap. 1 — 3 åå föräldrabalken samt frågor om entledigande och byte av förvaltare och god man som förordnats enligt 11 kap. 4 & föräldrabalken). Vi föreslår också att kammarkollegiet i stället för tingsrätterna skall förordna god man för allmänna arvsfonden. Slutligen föreslår vi att uppgiften att utöva tillsyn över överförmyndarna flyttas från tingsrät- terna till länsstyrelserna. I kapitel 8 och 9 föreslår vi att hand- läggningen av frågor om s.k. lösöreköp och om kallelse på okända borgenärer flyttas från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna. I kapitel 10 föreslår vi en relativt omfattande omfördelning av uppgifter rörande konkurser mellan tingsrätter, tillsynsmyndigheter och förvaltare. I princip är vår tanke att tingsrätten skall besluta om konkurs och därefter avsluta konkursärendet för sin del. Den fortsatta hanteringen kan i normalfallet enligt våra förslag skötas utan att tingsrätten behöver kopplas in. Vissa frågor kräver dock även i fortsättningen beslut av tingsrätt. Om en sådan fråga väcks, får tingsrätten lägga upp ett nytt mål. I kapitel 11 föreslår vi att frågor om skyldighet för aktiebolag att träda i likvidation enligt 13 kap. 4 5 första stycket 2 - S aktiebolagslagen (1975:1385) skall prövas av patent- och registreringsverket i stället för av tingsrätterna. I kapitel 12 diskuterar vi inskrivningsärendenas framtida hemvist. I enlighet med våra direktiv lämnar vi inga förslag men vi uttalar att det fortsatta arbetet med inskrivningsväsendets utveckling enligt vår mening bör bedrivas från utgångspunkten att inskrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domstolsväsendet. Vi går också igenom två ärendegrupper som har samband med inskrivningsärendena, de s.k. mortifikationsärendena och ärendena om registrering av båtbyggnads- förskott, och uttalar att vi anser att dessa ärenden bör handläggas av samma myndighet som handlägger inskrivningsärendena. I kapitel 13 förslår vi att uppgifterna att registrera bouppteckningar och dödsboan- målningar samt att fastställa arvsskatt skall flyttas från tingsrätterna till skattemyndigheterna. I kapitel 14, slutligen, föreslår vi att det

även i fortsättningen skall ankomma på domare vid tingsrätt att förrätta borgerlig vigsel men att det skall öppnas en möjlighet att förordna även annan tjänsteman vid tingsrätt därtill.

Det finns en annan aspekt på frågan om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning som tas upp i våra direktiv, nämligen frågan om det finns något som nu handläggs av förvaltningsmyndig- heter men som bör överföras till domstolarna. I kapitel 15 tar vi upp vissa beslut rörande verkställighet av brottmålsdomar. Enligt gällande ordning har övervakningsnämnderna till uppgift att fatta vissa beslut som rör verkställigheten av brottmålsdomar i frågor av särskild vikt för den enskilde. Hit hör frågor om tillfälliga omhändertaganden och förverkande av villkorligt medgiven frihet beträffande personer som är villkorligt frigivna från fängelse. När det gäller dessa frågor kan övervakningsnämndemas beslut överprövas av kriminalvårdsnämnden som andra och sista instans. Vi har granskat om det svenska förfaran- det i detta hänseende stämmer överens med reglerna i europakonven- tionen om att var och en som berövas sin frihet skall ha rätt att få sin sak prövad av domstol. Vår slutsats blir att det är tveksamt om nämnderna har en sådan fristående ställning i förhållande till kriminalvårdens organ att de kan godtas som domstolar i europa- konventionens mening. Och även om man från svensk sida skulle göra den bedömningen att nämndorganisationen är godtagbar enligt konventionen, kan det sägas att redan risken för att en prövning i en nämnd i ett visst fall inte skulle uppfylla konventionens krav är ett motiv för en reform.

Det finns olika tänkbara lösningar på det angivna problemet. Av skäl som vi redovisar i betänkandet stannar vi för att föreslå att alla frågor om frihetsberövande som nämnderna nu handlägger - alltså förutom de angivna fallen även frågor om tillfälliga omhänderta- ganden av personer som dömts till skyddstillsyn - i stället skall handläggas av tingsrätt som första instans.

De uppgifter som härefter skulle återstå för övervakningsnämndema är inte av den beskaffenheten att de verkligen kräver domstolspröv- ning. Det finns alltså ingenting som hindrar att de även i fortsätt- ningen handläggs av övervakningsnämndema. Vi diskuterar alterna- tiva handläggningsorgan och föreslår att dessa uppgifter med några undantag flyttas till andra myndigheter inom kriminalvårdsverket - i första hand till frivårdsmyndigheterna. Som en konsekvens av dessa överflyttningar föreslår vi att övervakningsnämndema avskaffas.

Arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna

Den nuvarande fördelningen av mål mellan allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar bygger ytterst på en hävdvunnen uppdelning mellan rättskipning och förvaltning. Under 1900-talet har överprövningen förvaltningsvägen i växande utsträckning ersatts eller byggts ut med prövning i förvaltningsdomstol. Målfördelningen mellan de båda domstolsorganisationema framstår mot den bakgrun- den som i de flesta hänseenden logisk och överskådlig och det finns knappast anledning att göra en förutsättningslös översyn. I avdelnin- gen om arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna redovisar vi emellertid våra överväganden när det gäller två målgrupper. I kapitel 17 behandlar vi frågor om verkställighet av avgöranden om vårdnad om barn och umgänge med barn, frågor om överflyttning av barn och frågor om utdömande av vite samförelagts enligt 6 kap. 21 & föräldrabalken. Vi föreslår att dessa frågor skall handläggas av tingsrätterna i stället för av länsrätterna. I det sammanhanget föreslår vi också att det skall införas ett krav på prövningstillstånd för att få ett sådant avgörande överprövat av hovrätt och att det - utom i prejudikatfall - inte skall gå att överklaga hovrättens avgörande. Också när det gäller mål om körkortsingripande, som nu beslutas av länsrätt i första instans, har vi haft i uppdrag att överväga en överflyttning till tingsrätterna. Vårt uppdrag beträffande körkortsingripanden har även omfattat en undersökning av om ett ingripande kan ske inom ramen för systemet med ordningsbot eller strafföreläggande på grund av trafikbrott. Vår bedömning, som finns redovisad i kapitel 18, är att det inte finns tillräckliga skäl att flytta över körkortsmålen till tingsrätterna och vi anser inte heller att körkortsingripande skall ske i form av föreläggan- de om ordningsbot eller strafföreläggande. Vi har emellertid kommit fram till att det inte är nödvändigt att domstol beslutar om körkortsin- gripande. Enligt vår mening är det av flera skäl angeläget att samma myndighet beslutar om körkortsfrågor. Vi föreslår därför att läns— styrelse, som i dag bl.a. beslutar om körkortstillstånd, skall besluta om körkortsingripande. Länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till länsrätt. Dessutom föreslår vi att de allmänna ombuden i körkorts- mål avskaffas och att länsstyrelsen skall vara den enskildes motpart i domstolsprocessen.

Omprövning, överklagande och instansordning

Både inom rättsväsendet och inom förvaltningen finns möjligheter att få ett ställningstagande från en myndighet prövat på nytt. Man brukar använda termen omprövning när det är den myndighet som beslutat

i första instans som gör den nya prövningen. Om prövningen görs av en annan myndighet eller domstol, talar man i stället om överprövning .

Inom domstolsväsendet finns det i regel möjligheter att överklaga ett domstolsavgörande i första instans till en högre domstolsinstans. Den möjligheten tillgodoser två intressen. För det första skall det gå att rätta avgöranden som av någon anledning har blivit felaktiga. För det andra tillgodoses intresset av att få fram avgöranden som är vägledande för rättstillämpningen, prejudikat. Inom förvaltningen finns vid sidan av möjligheten att överklaga även ett ompröv- ningsinstitut.

Vi har fått i uppdrag att analysera vissa frågor om omprövning, överklagande och instansordning.

En viktig utgångspunkt för överväganden om instansordningen i förvaltningsdomstolarna är reglerna om omprövning i förvaltnings- lagen m.fl. lagar. Ett effektivt omprövningsförfarande är ägnat att enkelt och snabbt rätta felaktiga beslut, att minska tillströmningen av mål till domstolarna och att underlätta handläggningen av de mål som överklagas. I kapitel 20 redovisar vi en undersökning som vi har gjort av hur de nuvarande omprövningsreglerna enligt förvaltningslagen fungerar. Vi kommer fram till att det, trots att den omprövning av sina egna beslut som myndigheterna företar sällan leder till att besluten ändras, ändå ligger ett värde i att denna möjlighet finns. Vi föreslår inte någon utökning av myndigheternas skyldighet att företa omprövning. Däremot har vi funnit att vissa myndigheter dröjer oacceptabelt länge med att lämna över överklagade ärenden till domstolarna. På den punkten måste enligt vår mening en ändring ske men vad som behövs är ingen lagändring utan bara att myndigheterna följer den lag som finns.

I våra direktiv ges vi också uppdraget att överväga frågor om prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt. Regler om prövningstill— stånd finns redan nu för vissa mål i hovrätt; de innebär att hovrätten i en sammansättning med två ledamöter efter en genomgång av hand- lingarna har att ta ställning till om målet skall bli föremål för fullständig prövning, alltså om prövningstillstånd skall meddelas. Ett skäl för att hovrätten skall meddela prövningstillstånd är enligt dessa regler att det finns anledning att ändra i tingsrättens avgörande. Man talar i dessa fall om ett system med ändringsdispens till skillnad från det system med prejudikatdispens som finns i högsta domstolen och regeringsrätten. Frågor om prövningstillstånd behandlar vi i kapitel 21.

När det gäller de allmänna domstolarna redovisar vi inledningsvis de konventionsåtaganden som är av intresse i sammanhanget och en översikt över förhållandena i vissa främmande länder. Vi redovisar

också närmast som en bakgrund till övervägandena om prövningstill— stånd — vilka andra metoder som kan vara tänkbara för att underlätta hovrättemas besvärliga arbetssituation. Därvid behandlar vi metoderna att förbjuda överklagande av tingsrättens avgörande, att på annat sätt inskränka omfattningen av hovrättens prövning, att förenkla hand- läggningen av frågor som skall överprövas och att ändra sam- mansättningsreglema för hovrättema och vissa andra tänkbara åtgärder.

När det gäller en utvidgning av systemet med ändringsdispens för brottmål konstaterar vi först att det är skillnad mellan att begränsa rätten till överprövning i tvistemål och att införa motsvarande begränsning i brottmål. I ett brottmål är det samhället som har tagit initiativ till ett förfarande som syftar till att fastställa att den enskilde har brutit mot en regel som samhället har ställt upp för medborgarna och till att bestämma ett straff för regelöverträdelsen. Onekligen kan det hävdas att den som är föremål för brottsmisstankar har särskild anledning att ställa anspråk på att prövningen sker under betryggande former. Emellertid är prövningstillståndssystemet egentligen inte något annat och mera dramatiskt än att ge hovrättema ett redskap för att skilja ut vissa enklare frågor och handlägga dem på ett enklare sätt. Det finns många andra exempel på att förfarandereglema har ut- vecklats i riktning mot mera flexibla handläggningsformer och vi anser för vår del att det är viktigt att man får möjlighet att skilja mellan stort och smått i domstolsförfarandet. Enligt vår mening innebär ett system med ändringsdispens ett ändamålsenligt sätt att handlägga mål om ansvar för mindre grova brott i hovrätten. Genom ett sådant system åstadkommer man att hovrätten får bättre möjlig— heter att anpassa förfarandet efter målets beskaffenhet. Systemet innebär att hovrätten gör en faktisk prövning av de frågor som överklagats. Skillnaden är att prövningen sker i enklare former och att prövningen i hovrätten därmed blir snabbare och billigare för parterna.

Mot den angivna bakgrunden föreslår vi att det införs regler om prövningstillstånd i brottmål där tingsrätten inte dömt till strängare straff än böter. Frikännande domar beträffande grövre brott bör dock kunna överklagas utan krav på prövningstillstånd. Vi föreslår att hovrätten skall bevilja prövningstillstånd enligt samma grunder som gäller för de tvistemål som nu omfattas av regler om prövningstill- stånd, alltså förutom i prejudikatfall och fall då det föreligger synnerliga skäl att pröva talan även när anledning förekommer till ändring i det slut vartill tingsrätten kommit, ändringsdispens.

I tvistemål där det belopp som parterna tvistar om är lägre än ett halvt basbelopp (f.n. 16 100 kr.) gäller nu ett system med prövnings- tillstånd i hovrätt. Vi föreslår mot bakgrund av hovrättemas

arbetssituation och de positiva effekterna av systemet att gränsen höjs till ett helt basbelopp.

I samband med att vi behandlar frågor om prövningstillstånd m.m för de allmänna domstolarna aktualiserar vi ett par andra mindre ändringar. För det första föreslår vi en redaktionell ändring i vissa regler om fullföljdsförbud med s.k. ventil. För det andra föreslår vi att en viss utvidgning av möjligheterna att förordna tingsnotan'er att handlägga tvistemål.

När det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna är systemet med ändringsdispens i ledet länsrätt - kammarrätt hittills obeprövat. Enligt vår bedömning bör prövningstillstånd i första hand övervägas för de grupper av mål som har prövats av minst en förvaltningsmyndighet innan de kommer in till länsrätt. Vid vår genomgång av några av de aktuella målgruppema kommer vi fram till att det inom respektive målgrupp är svårt att avgränsa de mål som bör omfattas av en dispensregel. För bl.a. skattemålen gäller dessutom att det är tveksamt hur verksam en dispensregel blir, om den endast omfattar mål som rör små belopp. Trots de principiella betänkligheter som kan riktas mot att prövningstillstånd införs generellt för hela målområden anser vi att detär den enda framkomliga vägen, om man vill införa ett dis- penssystem. Även om förvaltningsprocessen till sin natur är flexibel och resurssnål anser vi att den, genom ett dispensförfarande, skulle kunna göras än mer effektiv. Vi anser dessutom att det är angeläget att ett ärende inte prövas i fler instanser eller i tyngre sammansättning än som är sakligt motiverat. Enligt vår bedömning talar många skäl för att ändringsdispens införs i ledet länsrätt - kammarrätt. Vi anser emellertid att det inte är rätt tidpunkt att genomföra en sådan reform nu. Våra förslag i övrigt i kombination med redan beslutade reformer innebär stora förändringar för förvaltningsdomstolarna. Effekterna av den ändrade målstrukturen är i dagsläget svåra att bedöma. När erfarenheter har vunnits av de aktuella reformerna bör, enligt vår mening, frågan om prövningstillstånd tas upp på nytt.

I kapitel 22 tar vi upp en annan fråga som har med instansord- ningen att göra. Det förekommer både i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna att beslut av förvaltnings- myndigheter överklagas direkt till den andra domstolsinstansen (hovrätt eller kammarrätt). En sådan ordning stämmer mindre väl överens med önskemålet att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den första domstolsinstansen. Enligt vår mening talar övervägande praktiska och principiella skäl för att tingsrätt respektive länsrätt skall överpröva förvaltningsärenden som första domstolsinstans. Genom en sådan ordning kommer målen att kunna utredas och avgöras enklare, snabbare och billigare än i dag. Dessutom renodlas överinstansemas arbetsuppgifter. De slipper döma som första instans och får i stället

ägna sig åt de uppgifter som de är avsedda och organiserade för, nämligen att som överinstans och i realiteten slutinstans, överpröva ett domstolsavgörande. Vi anser att instansordningen bör ändras på ett antal områden och föreslår att kriminalvårdsmål, kommunalbesvärs- mål, mål från hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, sekretessma'l, studiestödsmål och vissa länsstyrelsemål skall överklagas till länsrätt i stället för som nu till kammarrätt. Vi lämnar också förslag till forumregler, sammansättningsregler m.m. för dessa målgrupper. Beträffande de övriga mål som nu handläggs av kammarrätt som första domstolsinstans har vi inte haft tid att granska varje enskild målgrupp. Vi anser emellertid att det bör krävas mycket starka skäl för att frångå principen att den första domstolsprövningen skall ligga i länsrätt. Vi föreslår därför att länsrätt i princip blir första domstols- instans i samtliga måltyper där kammarrätt idag har denna funktion. Länsrättema blir härigenom i ordets egentliga bemärkelse allmänna förvaltningsdomstolar. Slutligen föreslår vi att kronofogdemyndighets beslut i utsökningsmål och i vissa andra mål skall överklagas till tingsrätt i stället för till hovrätt. Även beträffande kronofogdemålen lämnar vi förslag till forumregler, sammansättningsregler m.m. Vi föreslår också att det beträffande dessa mål införs regler om pröv- ningstillstånd i ledet tingsrätt - hovrätt och att rätten till fullföljd i högsta domstolen begränsas.

Processrättsliga frågor

Förfarandet i förvaltningsdomstol regleras i första hand av förvalt- ningsprocesslagen (1971:291, FPL), som bygger på att förfarandet normalt skall vara skriftligt. Tvistemål och brottmål handläggs i allmän domstol enligt rättegångsbalken (RB), som bygger på att förfa— randet normalt skall vara muntligt. För den frivilliga rättsvården i allmän domstol gäller lagen (1946:807) om handläggning av dom- stolsärenden (den s.k. ärendelagen). Administrativa ärenden vid en domstol handläggs enligt förvaltningslagen (1986z223).

Enligt våra direktiv skall vi göra en Översyn av FPL. Vi skall också undersöka hur ärendena i allmän domstol bör hanteras. Såvitt gäller RB skall vi se närmare på frågor om handläggningen i överrätt vid överklagande av beslut.

Förfarandet i förvaltningsdomstol

Det torde i huvudsak råda enighet om att FPL i stort sett har fungerat bra som rättskipningsinstrument. Detta hindrar inte att det i åtskilliga hänseenden kan föreligga ett inte obetydligt reformbehov.

Våra direktiv utpekar några punkter som bör vara centrala vid vår översyn av förfarandet i förvaltningsdomstol. En sådan punkt avser

frågan i vad mån man i förvaltningsdomstol skall ha enparts— eller tvåpartsprocesser.

Enpartsprocesser är med nu gällande regler inte ovanliga i de fall där en enskild part överklagar ett beslut av en förvaltningsmyndighet till en förvaltningsdomstol. Processtypen kännetecknas av att den enskilde i domstolsprocessen inte möts av någon part som försvarar de allmänna intressen vilka står mot hans enskilda.

För att man skall kunna ta ställning till i vad mån man behöver anordna tvåpartsprocesser och vilken lösning man i så fall bör välja har man enligt vår mening anledning att se närmare även på frågan om myndigheter bör ges ökad rätt att överklaga andra myndigheters beslut. Det finns nämligen ett klart samband mellan de berörda frågorna.

I syfte att beslutsmyndigheter skall få ökad vägledning föreslår vi i avsnittet 25 .3 att en förvaltningsmyndighet, vars beslut överklagats till länsrätten eller kammarrätten, skall få överklaga domstolens beslut i saken, om domstolen ändrat myndighetens beslut och ingen annan myndighet enligt särskild bestämmelse har rätt att överklaga. Konsekvenserna av att det i nu berörda fall inte finns någon överkla— ganderätt kan nämligen bli att beslutsmyndigheten inte vet hur den skall förfara i sin fortsatta verksamhet.

Att det finns ett allmänt organ vilket såsom part företräder de allmänna intressena när den enskilde överklagar kan i en del fall ha fördelar, framför allt i utredningshänseende genom att det uppstår en dialog mellan parterna. Genom att i en tvåpartsprocess parterna sörjer för ett bättre utredningsmaterial minskar behovet av aktivitet från domstolens sida. Om domstolen måste agera mycket aktivt kan domstolens anseende för objektivitet komma i fara. Problemen med enpartsprocesser är särskilt påfallande när det skall hållas för- handlingar i domstolen.

Det hr i den allmänna debatten hävdats att ett organ, som i en process skall företräda det allmänna, av objektivitetsskäl bör vara fristående från beslutsmyndigheten. Även en beslutsmyndighet har emellertid att vara objektiv i de fall där den uppträder som part. Skulle man av objektivitetshänsyn införa ett från beslutsmyndigheten fristående organ som motpart till den enskilde skulle det vara följdriktigt att låta detta organ också ha en allmän rätt att överklaga den myndighetens beslut. Det finns ju ingenting som säger att inte samma objektivitetskrav måste gälla oavsett om det sker ett överkla— gande. Införandet av fristående organ såsom motparter innebär helt enkelt i praktiken att man inför ett slags överprövningsorgan ovanför beslutsmyndigheten. Inte minst kostnadsaspekten och de tidsutdräkter som skulle uppstå har lett oss till att avstå från att lägga fram förslag härom.

I stället föreslår vi i avsnittet 25 .3 att domstolen skall få uppdra åt en förvaltningsmyndighet som beslutat i saken att som part företräda det allmännas intressen i målet, om den enskilde parten inte redan har en motpart. En förvaltningsmyndighet som beslutat i saken eller som är överordnad sådan myndighet skall också få självmant inträda som part i förfarandet.

Våra förslag rörande tvåpartsprocess gäller inte sekretessmålen. En annan central punkt för vår översyn av FPL som direktiven pekar på gäller den materiella processledningen. Med materiell processledning avses domstolens verksamhet i syfte att berika eller begränsa processmaterialet. Den materiella processledningen kan omfatta allt från en enkel fråga till en part om vad han menar med ett visst yttrande till att domstolen självmant inhämtar viktig utredning som är avgörande för målets utgång. Den materiella processledningen kan utövas antingen muntligt (eventuellt på telefon) eller genom skrivelser från domstolen.

Enligt nu gällande regler om materiell processledning i 8 & FPL skall domstolen tillse att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar domstolen hur utredningen bör komplet— teras.

Genom den materiella processledningen kan möjligheterna öka när det gäller att nå materiellt riktiga resultat. I andra fall kan materiell processledning medföra att handläggningen i ökad grad inriktas på väsentligheter så att rättegången kan ske snabbare och billigare. Härför måste dock förutsättas att ledningen utövas fortlöpande under målets handläggning. Den enskilde domaren kan alltså inte vänta med att ta ställning till frågor om materiell processledning till dess annan personal vid domstolen anser målet färdigt till avgörande.

Att det utövas en materiell processledning kan medverka till en minskning av antalet överklaganden genom att målen blir grundligt utredda redan i första instans. I den mån det sker överklaganden kan syftet med instansordningen utnyttjas bättre.

Önskemålen att åstadkomma garantier för en tillräckligt omfattande materiell processledning och för att parter åtnjuter en i möjligaste mån likartad behandling i en given situation - oavsett vid vilken domstol och av vilken domare målet handläggs talar för att det sker kompletteringar när det gäller reglerna om materiell processledning. Önskemålen' är emellertid svåra att tillgodose lagstiftningsvägen. Hur man skall bedöma en fråga om materiell processledning varierar nämligen avsevärt från måltyp till måltyp och från fall till fall. Nästan varje regel skulle behöva ha sådana undantag att regelverket lätt blev oformligt. Vi föreslår emellertid i avsnittet 25 .4 - med förebild i vad som gäller för tvistemål och brottmål - att nuvarande regler i 8 & FPL kompletteras med en allmän regel om att en förvaltningsdomstol

genom frågor och påpekanden skall försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar.

En fråga som nära sammanhänger med frågan om materiell processledning gäller hur man skall kunna sörja för en effektiv skriftväxling i målen. Förvaltningsprocesser har ofta tagit lång tid, vilket till stor del kan föras tillbaka på att flertalet förvaltningsdom- stolar haft en stor arbetsbörda. Det vill synas som om ganska många av de domare som haft stora rotlar kommit att sakna tid för att mera aktivt övervaka skriftväxlingen i de mål som inte haft förtursstatus. Resultatet har i många fall blivit att skriftväxlingen inte avbrutits vid den tidpunkt när den inte längre fyllt någon funktion.

Det är givetvis i hög grad önskvärt att man sörjer för att varje från part inkommen skrivelse alltid kan ges den behandling den förtjänar. Hela skriftväxlingen i ett mål bör såvitt möjligt utmärkas av att de till domstolen inkomna handlingarna kan granskas av tillräckligt kvalifi- cerad personal allteftersom handlingarna inkommer.

Beträffande sådana handlingar genom vilka ett förfarande inleds föreslår vi i avsnittet 25.5 en justering av nuvarande regler i syfte att markera att domstolen inte bör avstå från att försöka få en bristfällig skrivelse kompletterad, om det finns anledning misstänka att bristerna kommer att orsaka problem senare i processen. Kompletteringen torde i många fall kunna fås vid telefonsamtal.

Ingivna handlingar skall i allmänhet tillställas motpart (kom- municeras). Beträffande kommuniceringen av sådana skrivelse genom vilka förfaranden inleds föreslår vi i avsnittet 25.5 - förutom en mindre justering av nuvarande regler - att det inte längre skall finnas någon allmän regel om att kommunicering får underlåtas när det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet.

När det gäller kommuniceringen av andra skrivelser i en förvalt- ningsprocess tar vi vissa bestämmelser i den nya förvaltningslagen till förebild för en mera enhetlig reglering än den som nu finns i FPL. Detta medför nämligen bl.a. en ökad allmän överskådlighet och enkelhet, och man undanröjer vissa oformligheter i den nuvarande regleringen.

Våra förslag innebär att en förvaltningsdomstol under förfarandet kan avstå från att kommunicera en handling om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om en kommuni- kation av annan anledning är uppenbart obehövlig (se avsnittet 25 .5).

Vi förordar att i domstolarnas arbetsordningar och instruktioner tas in bestämmelser om att särskilt granskningen av sådana skrivelser genom vilka rättegångar inleds i åtskilliga fall skall utföras av den domare som har ansvaret för målet (rotelinnehavaren).

En förvaltningsprocess är långtifrån alltid rent skriftlig. I hand- läggningen får nämligen beträffande viss fråga ingå en muntlig förhandling eller - som det numera brukar uttryckas - ett sam- manträde. Den muntliga handläggningsformen i förvaltningsdomsto- larna är inte att se som ett alternativ till den skriftliga utan som ett komplement till denna. Frågor om muntlighet behandlar vi i avsnittet 25.6.

Bl.a. uppmärksammar vi sådana sammanträden som hålls i endast ett förberedande syfte. Redan nu kan i förvaltningsprocess sådana sammanträden anordnas. Vi menar att möjligheten att utnyttja detta för vissa mål värdefulla inslag bör uttryckligen framhållas i lagtex— ten. Vid förberedande sammanträde bör endast en domare behöva delta, och i länsrätt får denne domare enligt våra förslag vissa möjligheter att avgöra målet ensam.

Tolkningen av de nuvarande bestämmelserna om under vilka förutsättningar andra sammanträden skall eller får hållas varierar ganska kraftigt. Med hänsyn till de fördelar, som de flesta domare torde anse att sammanträdena har, menar vi att det är naturligt att som riktlinjer för en mera enhetlig reglering ha de normer som utbildats av de domare som relativt ofta håller sammanträden.

Mot den bakgrunden föreslår vi att sammanträde bör hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande i målet. Särskilda skäl kan dock tala mot att sammanträde hålls, och lagstiftningen måste lämna utrymme för ett hänsynstagande till detta. Vidare föreslår vi att i kammarrätt, försäkringsrätt och länsrätt sammanträde skall hållas, om enskild som för talan i målet begär det och det inte på grund av särskilda omständigheter är obe- hövligt.

I mål som avser frihetsberövande, sanktionsavgift, äganderätt till egendom, rätt att fortsätta viss näringsverksamhet eller rätt till vårdnad om eller umgänge med barn bör en enskild part, vars rätt berörs, ha en mera vidsträckt rätt till muntlighet. Målen torde falla in under den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, och undantag från reglerna om parts rätt till muntlighet bör göras endast för de fallen att målet inte skall prövas i sak, att avgörandet inte går parten emot eller att sammanträdet av annan anledning är uppenbart obehövligt.

Bestämmelser om hur och i vilken omfattning information till parter och ombud skall ges om vad som skall förekomma vid ett sam- manträde bör enligt vår mening tas in i domstolarnas arbetsordningar och instruktioner.

Förvaltningsdomstolarna får enligt våra förslag ännu större möjligheter än de allmänna domstolarna när det gäller att hålla sammanträden på telefon. De får samma möjligheter som de allmänna domstolarna att ta upp bevisning på telefon.

När det gäller bevisning föreslår vi i övrigt endast den ändringen att om ena parten tillåts åberopa en skriftlig vittnesberättelse vittnet ändå skall höras inför domstolen, om denna på grund av begäran av mot- parten eller av andra skäl finner det behövligt.

I avsnittet 25.7 diskuterar vi frågor angående omröstning. Vi menar att det inte behövs några reformer på den punkten.

Frågor om rättegångskostnader behandlar vi i avsnittet 25.8. I en förvaltningsprocess uppstår endast sällan kostnader för enskilda parter. Anledningen till detta är främst att söka i partsförhållandet. Mot den enskilde står i allmänhet det allmänna. Detta medför att man kan nöja sig med att ställa jämförelsevis låga processuella krav på den enskilde. I allmänhet angår målen också jordnära förhållanden som de enskilda parterna kan behärska även utan att anlita ombud eller biträde. Det allmänna har en omfattande utredningsskyldighet, och de rättsliga frågor som kan uppkomma i målen är domstolen skyldig att behandla ex officio. Genom materiell processledning skall domstolen i behövlig omfattning hjälpa parterna till rätta.

Även om en enskild part i allmänhet undgår att drabbas av kostnader för en förvaltningsprocess finns det undantagsfall. Med nu gällande regler får den enskilde därvid nästan alltid stå för sina egna kostnader, även om han vinner processen. För en del fall är enligt vår mening den ordningen stötande. Redan idag kan rättegångskostnader i viss utsträckning ersättas enligt skadeståndslagen, och det finns även en särskild lag från år 1989 om kostnadsersättning i ärende eller mål om skatt m.m. Den sist nämnda lagen tillämpas emellertid nästan aldrig. Vi menar att man bör upphäva den lagen och att man - vid sidan av skadeståndslagens bestämmelser - bör ha en reglering avseende rättegångskostnader i förvaltningsprocesser som är mera hel- täckande.

Någon allmän möjlighet för vinnande part att få ersättning bör dock enligt vår bedömning inte införas. För tvistemål i vilka förlikning om saken är tillåten finns det visserligen regler om att den vinnande parten i allmänhet skall ha ersättning av den förlorande för sina kostnader. De reglerna har emellertid ett mycket starkt samband med ett behov att sanktionera civilrätten. Såvitt gäller förvaltningsprocesser kan man inte med alls samma styrka åberopa de skäl som ligger bakom den berörda tvistemålsregleringen. Även brottmålsreglema bygger på att vinnande part kan få ersättning, men det är att märka att ersättningsreglerna verkar även åt andra hållet, dvs. den enskilde får betala, om han fälls till ansvar. Någon lösning av det slaget är inte aktuell när det gäller processer i förvaltningsdomstol.

I stället bör enligt vår uppfattning i förvaltningsprocess regler om ersättning ses som ett uttryck för välfärdssamhällets strävanden att ge enskilda trygghet i tillvaron och en likhet i behandlingen. Behovet av

en reform ser vi som starkt. Behovet avser emellertid endast ett relativt sett litet antal fall.

Vi föreslår att domstolen skall få besluta att det allmänna skall svara för enskild parts kostnader i målet, om det - efter en hel- hetsbedömning - med hänsyn till omständigheterna framstår som oskäligt att han själv skall bära dessa. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om myndighet orsakat kostnaden genom fel eller försum— melse. Ersättningen får begränsas till viss del av de kostnader den enskilde har haft. Ersättning får inte ges för parts eget arbete och tidsspillan.

Givetvis måste en kostnad för att vara ersättningsgill skäligen ha varit påkallad för tillvaratagande av partens rätt. I fråga om storleken av ersättningar finns det enligt vår mening anledning att söka vägled- ning i förekommande taxor på rättshjälpens område.

En part får enligt vårt förslag begära ersättning under hand- läggningen av målet. Beslut om ersättning skall i sådant fall meddelas i samband med att domstolen avgör målet. Har parten inte begärt ersättning innan målet avgörs, får han göra detta inom ett år efter det att målet avgjordes. I sådant fall prövas frågan om ersättning av den domstol som slutligt prövat saken.

I avsnittet om rättegångskostnader uppmärksammar vi också vissa regler i FPL om att en enskild part kan få ersättning av allmänna medel för inställelse inför domstolen eller för bevisning. I allmän domstol ersätts motsvarande kostnader av allmänna medel endast vid allmän rättshjälp. För sådan rättshjälp utgår avgifter.

De berörda reglerna i FPL, som när de tillämpas ger part en avsevärt bättre ställning än om han hade allmän rättshjälp, har ingen större praktisk betydelse. Vi föreslår att reglerna upphävs. En anledning till detta är att man därigenom kan undanröja varje misstanke om att en domstol i andra fall än där detta kan accepteras avvisar bevisning eller avslår en begäran om sammanträde därför att en bevisupptagning eller ett sammanträde skulle åsamka samhället kostnader som framstår som onyttiga. Om den enskilde vill ha en bevisupptagning till stånd men inte har råd, kan problemet många gånger lösas även utan att rättshjälpen kopplas in. Om nämligen bevisningen bedöms ha betydelse för saken, bör det inte sällan finnas anledning för domstolen eller en offentlig motpart att ta initiativ på ett sådant sätt att bevisningen kommer att ersättas av allmänna medel.

I avsnittet 25.9 föreslår vi att vissa regler i rättegångsbalken angående vite, hämtning, ombud och biträde skall gälla också i förvaltningsprocess. Vidare diskuterar vi frågor om processen i rege- ringsrätten .

Våra överväganden rörande FPL mynnar ut i att den lagen bör er- sättas av en ny förfarandelag. Den lösningen erbjuder nämligen avsevärt bättre möjligheter i stilistiskt hänseende och när det gäller att

göra tekniskt betingade justeringar. Det finns också några skäl som har med förfarandet i allmän domstol att göra.

Förfarandet i allmän domstol

Regler om förfarandet 1 allmän domstol finns - som redan nämnts -

i första hand 1 RB. Överväganden rörande RB: s regelsystem faller 1 huvudsak utanför vårt uppdrag. Några frågor rörande de allmänna domstolarna omfattas dock av uppdraget.

En sådan fråga rör den s.k. ärendelagen. Den lagen reglerar förfarandet i sådana rättsvårdsärenden som en tingsrätt har att ta upp självmant eller efter ansökan och som inte skall handläggas i den för tvistemål ellerbrottmål föreskrivnaordningen tex. adoptionsärenden. Ärendelagen gäller också bl. a. felparkeringsärenden.

Ärendelagens bestämmelser svarar inte mot dagens krav. Svaghe- terna är särskilt framträdande i två- eller flerpartssituationer. En formell svaghet är t.ex. att det inte ens står att en eventuell motpart skall beredas tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs eller att parterna normalt skall ha fått del av processmaterialet innan ärendet avgörs. Föreskrifter saknas vidare om under vilka förutsättningar sammanträde skall hållas, och rätten kan inte hålla ett sammanträde av förberedande natur. Domförhetsbestämmelserna är ålderdomliga. Ärendelagen passar inte för sådana fall där ärendet kommer till domstolen genom besvär.

För att komma till rätta med bristerna föreslår vi i avsnittet 26.2 att den nya processlag som enligt vår mening bör ersätta FPL blir tillämplig inte bara i förvaltningsdomstol utan också för alla de nuvarande domstolsärendena vid allmän domstol såväl i tingsrätt som i hovrätt och högsta domstolen. Reformen är genom de förenklingar den medför ägnad att främja medborgarnas rättsförståelse.

Reformen medför att de nuvarande ärendena får karaktären av mål. Ingenting hindrar emellertid att man beträffande visst rättsområde föreskriver att beteckningen mål inte skall användas utan att det har uppstått ett tvåpartsförhållande.

Den nya processlagen passar enligt vår mening även för de måltyper vi föreslår överflyttade till tingsrätt.

Systemet för överklagande till hovrätt och högsta domstolen företer enligt nu gällande regler en splittrad bild. Vid sidan av ett system för överklagande av domar till hovrätt genom ett institut som med ett ålderdomligt uttryck kallas "vad" finns ett besvärssystem för överklagande av beslut. Vid fullföljd av talan till högsta domstolen är motsvarande rättsmedel revision och besvär. Den nuvarande ord- ningen är onödigt invecklad. Vi föreslår i avsnittet 26.3 att man i fortsättningen - såvitt gäller alla processuella lagar - i fortsättningen

nöjer sig med att tala om "överklagande". Reformen berör ett mycket stort antal bestämmelser.

Tiden för överklagande till högsta domstolen föreslår vi bli densamma som vid överklaganden i andra fall, dvs. tre veckor och inte som nu fyra veckor.

Att systemet för överklagande blir enhetligt utgör inte i sig något skäl att ändra reglerna om handläggningen i hovrätt och högsta domstolen. Den nuvarande processen enligt RB vid överklagande av beslut, dvs. besvärsinstitutet, har visserligen för många fall betydande brister. För överklaganden av processuella beslut är reglerna emellertid i stort sett tillfredsställande. Bristerna hänför sig till största delen till sådana fall som enligt våra förslag skall handläggas enligt den nya förfarandelagen. I den mån det bland andra fall, som går besvärsvägen trots att det rör sig om materiella beslut, finns sådana som inte passar för hantering enligt reglerna för överklagande av processuella beslut, bör enligt vår mening reformbehovet beaktas i kommande lagstiftningsärenden.

I samband med att bestämmelser om "vad" , "besvär" och "revision" tas bort ur RB:s överrättskapitel bör emellertid på några punkter göras mindre justeringar i sak. Det gäller bl.a. vissa regler om överrättsprocessens omfattning vid överklagande av en påföljdsfråga i brottmål.

Kostnadskonsekvenser

I avdelning VI redovisar vi vilka kostnadskonsekvenser som kan uppkomma om våra förslag genomförs. Sammanfattningsvis räknar vi med att våra förslag - om man bortser från körkortsfrågoma - innebär en besparing för statskassan på omkring 19 milj. kr om året. Till detta kommer vad som kan sparas genom de föreslagna förändringar- na när det gäller körkortshanteringen. Den besparingen uppgår enligt våra beräkningar till minst 10 milj. kr. om året, sannolikt avsevärt mer. Det är enligt vår mening angeläget att de rationaliseringsvinster som kan göras genom våra förslag kommer domstolarna till del. Detta är rent av nödvändigt för att uppnå ett av de främsta syftena med vår utredning, nämligen att förbättra domstolsväsendets arbetssituation till båtnad för såväl den rättssökande allmänheten som domstolarna.

Ikraftträdande

I den avslutande avdelningen redovisar vi vår bedömning av när våra förslag kan träda i kraft. Delar av förslagen bör kunna träda i kraft den 1 januri 1993, medan andra kan verkställas först vid en senare tidpunkt.

I Inledning

Bakgrunden till vårt uppdrag

Under senare år har domstolarna utsatts för stora påfrestningar. Ett väsentligt skäl är den allt större arbetsbelastningen. Utvecklingen inom samhället har tillfört domstolarna fler och alltmer komplicerade uppgifter. De resurser som tillförts domstolarna motsvarar inte de faktiska ökningarna av antalet inkomna mål och ärenden. Från en situation där man i allmänhet har haft goda möjligheter att lägga ned erforderlig tid och omsorg på varje uppgift har man, trots ett fortlö- pande rationaliseringsarbete, på sina håll hamnat i en situation som med fog kan beskrivas som besvärlig. Balanserna har ökat och önskvärda handläggningstider kan inte hållas. Från en del håll har man till och med sagt att domstolarna befinner sig i en kris.

Mot den bakgrunden inledde justitiedepartementet under år 1988 en diskussion om domstolsväsendet. Som ett led i diskussionen utar- betades promemorian (Ds 198912) Domstolarna i framtiden - en idéskiss. Idéskissen utgick från att domstolarnas svårigheter inte kunde mötas enbart genom resursförstärkningar. Det behövdes djupare och djärvare grepp; mera grundläggande frågor om domsto- larnas framtida arbetsuppgifter och organisation måste övervägas. Målet var att bevara ett kvalitativt högtstående domstolsväsende med fortsatt starkt lekmannainflytande och god lokal förankring. Med de utgångspunkterna tecknades i idéskissen en bild av ett framtida domstolsväsende.

Under remissbehandlingen blev idéskissen föremål för en bred diskussion, inte bara bland remissinstanserna utan också i den allmänna debatten. En del av uppslagen i idéskissen mötte kritik medan andra vann en god anslutning. Många konstruktiva förslag och synpunkter kom fram.

Våra direktiv

Idéskissen och resultatet av remissbehandlingen är utgångspunkten för vår utredning. Våra ursprungliga direktiv (Dir. 1989z56) finns i ett anförande till statsrådsprotokollet den 30 november 1989 av dåva- rande justitieministem (se bilaga 1 till del B av vårt betänkande). I direktiven uttalas att en mera beständig lösning av domstolsväsendets problem fordrar att man åtminstone på en del punkter överväger

ganska genomgripande ändringar. Det krävs en fördjupad analys och mer ingående överväganden. Inte bara behovet av fortsatt utredning utan också intresset av att frågor om rättsväsendet i görligaste mån kan lösas i enighet ledde fram till slutsatsen att det fortsatta arbetet bör bedrivas i en parlamentarisk kommitté och i nära kontakt med dem som arbetar i domstolsväsendet.

Vårt uppdrag omfattar enligt dessa direktiv ett antal frågor som är av grundläggande betydelse för det framtida domstolsväsendet. Det gäller för det första vilka frågor som över huvud taget bör anses vara sådana att de måste prövas av så kvalificerade organ som domstolarna utgör. Framför allt ingår i denna del av uppdraget att se över de uppgifter utanför det egentliga rättskipningsområdet som i dag handhas av domstolarna och lämna förslag i fråga om den framtida hemvisten för sådana uppgifter. I direktiven talas om att domstols- verksamheten bör renodlas. För det andra skall vi se över arbets- fördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Enligt vad som uttalas i direktiven finns det knappast anledning att göra en förutsättningslös sådan översyn och vi har också begränsat vår granskning till ett par målgrupper. För det tredje har vi till uppgift att se över regler om omprövning, överkla- gande och instansordning. Häri ingår att utvärdera omprövningsreg- lerna inom förvaltningen, att överväga arbetsfördelningen mellan de olika domstolsinstansema och att utreda vissa frågor om prövningstill- stånd i hovrätt och kammarrätt. För det fjärde skall vi se över vissa viktigare förfarandereglcr, i första hand de bestämmelser som reglerar förvaltningsdomstolarnas handläggning samt förfarandereglema i tingsrätt för frågor som ligger utanför det traditionella tvistemåls- och brottmålsområdet.

En femte uppgift var enligt de ursprungliga direktiven att ta ställning till vilken organisation som är den från olika synpunkter mest ändamålsenliga för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. För de allmänna domstolarnas del pekades bl.a. på de konsekvenser som måste uppkomma om merparten av uppgifterna utanför det egentliga rättskipningsområdet flyttades bort från tingsrätterna. I uppdraget i denna del ingick också att se över de problem som var förknippade med mycket stora domstolar, i första hand Svea hovrätt. Vidare skulle vi överväga en ordning med gemensamma kanslier för arrende- och hyresnämndema och tingsrät- terna.

I januari 1991 hemställde vi hos regeringen att statskontoret skulle ges i uppdrag att biträda oss i vårt arbete med organisatoriska frågor. Vi hemställde också att regeringen skulle ge statskontoret ett fristående uppdrag att göra en organisatorisk översyn av Svea hovrätt. I beslut den 31 januari 1991 gav regeringen statskontoret i uppdrag att biträda oss i enlighet med vår hemställan. Regeringen återkallade

samtidigt vårt uppdrag att överväga de problem som kunde vara förknippade med mycket stora domstolar och gav i stället, som vi hade föreslagit, statskontoret ett fristående uppdrag att göra en organisatorisk översyn av Svea hovrätt.

Den 6 november 1991 slutförde statskontoret sitt uppdrag genom att tillställa oss en skriftlig rapport med bl.a. förslag till en ny tingsrättsorganisation (1991 :31 A).

Den 7 november 1991 utfärdade regeringen tilläggsdirektiv till oss (Dir. 1991194, se bilaga 2 till del B av vårt betänkande). Genom tilläggsdirektiven begränsade regeringen vårt uppdrag på så sätt att det inte längre omfattar en översyn av domstolarnas organisation.

Vårt arbete

I enlighet med vad som sägs i våra direktiv har vi anordnat särskilda undergrupper för att utföra åtskilligt av det grundläggande utred- ningsarbetet. Ekberg, Joelsson och Spak har lett var sin undergrupp och där tillsammans med sekreterarna och några av experterna förberett de frågor som vi har haft att ta ställning till.

Under utredningsarbetet har vi försökt att tillgodogöra oss erfaren- heter från dem som är praktiskt verksamma inom i första hand domstolsväsendet. I olika sammansättningar har vi sålunda besökt Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, hovrätten för Övre Norrland, Huddinge tingsrätt, Mjölby tingsrätt, Norrköpings tingsrätt, Malmö tingsrätt, Trelleborgs tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Skellefteå tingsrätt, Umeå tingsrätt, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten i Jönköping, kammarrätten i Göteborg, länsrätten i Stockholms län, länsrätten i Göteborgs och Bohus län samt länsrätten i Jönköpings län. Vi har också träffat representanter för riksåklagaren, kriminalvårdsstyrelsen, riksskatteverket, kronofogdemyndigheten i Stockholm, Sveriges Advokatsamfund, Föreningen Sveriges kronofogdar, ko nkursförvaltar- kollegiet i Stockholms län, Sveriges domareförbund samt föreningarna för yngre jurister vid hovrättema och kammarrättema. För att inhämta upplysningar om innehållet i finsk, dansk och isländsk rätt har vi gjort studiebesök på Helsingfors rådstuvurätt, justitieministeriet i Hel- singfors, justitieministeriet i Köpenhamn och justitieminsteriet i Reykjavik. I enlighet med våra direktiv har vi också samrått med kommittén KÖRKORT 2000. Vi har vidare haft kontakt med frekvensrättsutredningen, åklagarutredningen -90, kommittén för översyn av fastighetsdatasystemets datorstruktur, den finländska beredningen av en allmän lag om förfarandet vid förvaltningslagskip- ning och med det norska to-instansutvalget, som är en offentlig utredning med uppgift att se över vissa frågor om instansordningen inom det norska domstolsväsendet. I enlighet med vad som sägs i

våra direktiv har domstolsverket under vårt arbete biträtt oss med analyser av personal- och kostnadseffekter.

Konsekvenser av tilläggsdirektiven den 7 november 1991

Vi lade upp vårt arbete så att vi började med frågorna om domsto- larnas uppgifter och arbetssätt. Organisationsfrågorna sparade vi; vi ville ha klarhet i vilka uppgifter domstolarna skulle ha innan vi tog ställning till hur de skulle vara organiserade. Varje ingrepp i domstolarnas arbetsuppgifter kan ju få organisatoriska konsekvenser som man bör kunna överblicka innan man fattar beslutet. Viktigt i det sammanhanget är behovet av en lokalt förankrad rättskipning och önskemålet om effektiva domstolar.

Vårt arbete när det gäller tingsrättemas sidofunktioner och andra frågor som rör domstolarnas arbetsuppgifter har skett med utgångs- punkt i att vi enligt de ursprungliga direktiven också haft i uppgift att se över organisationen av domstolsväsendet. Vi har kunnat göra ställningstaganden om domstolarnas arbetsuppgifter under arbetets gång i vetskap om att vi haft möjlighet att följa upp dessa med förslag till organisatoriska förändringar anpassade efter domstolarnas framtida funktioner.

Regeringens beslut den 7 november 1991 att de organisatoriska frågorna skall övervägas i annan ordning och inte längre ingå i vårt uppdrag har medfört att vi måste överväga hur vi skall hantera åter- stoden av uppdraget för att åstadkomma bästa möjliga resultat. Uppgiften att göra en omfattande översyn av domstolarnas arbetsupp- gifter har nämligen, som vi redan redogjort för, ett starkt samband med uppgiften att se över organisationen. Vi har naturligtvis därför under vårt arbete med frågorna om domstolarnas arbetsuppgifter och arbetssätt hela tiden arbetat på det sättet att vi har utrett organisa- toriska konsekvenser av olika delförslag som utarbetas inom utred- ningen.

Ett problem i förevarande situation, då utredningen inte har att lägga fram något förslag i organisationsfrågan, skulle kunna vara att remissinstanserna kan få svårigheter att ta ställning till de förslag som läggs fram beträffande domstolarnas arbetsuppgifter och arbetssätt. Man kan inte utesluta risken att någon anser sig tvungen att avstyrka dessa förslag, särskilt när det gäller frågor om renodling av de allmänna domstolarnas arbetsuppgifter, endast av det skälet att det inte går att samtidigt diskutera de organisatoriska konsekvenserna av renodlingen. Vi har emellertid inhämtat att översynen av domstolarnas organisation kommer att övertas av justitiedepartementet och att detta arbete redan har inletts. Arbetet skall omfatta merparten av de organisatoriska frågor som ingick i vårt uppdrag och skall bedrivas bl.a. mot bakgrund av de förslag som vi lägger fram beträffande

domstolarnas arbetsuppgifter och arbetsätt. Enligt departementets målsättning skall översynen slutföras i sådan tid att en depar- tementspromemoria i ämnet skall kunna remissbehandlas delvis parallellt med remissbehandlingen av vårt betänkande. Vid ett slutligt ställningstagande under remissbehandlingen av våra förslag torde man sålunda ha anledning räkna med att ställningstagande också skall kunna göras till förslag i organisationsdelen.

Utgångspunkter för våra överväganden

I alla samhällen måste det finnas en mekanism för att slita tvister mellan medborgarna. När samhället har utvecklats har det också vuxit fram ett behov av fristående organ som avgör frågor av mera svårbedömd natur som uppkommer i förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Det är dessa uppgifter som är huvuduppgiftema för domstolarna.

Både i den svenska grundlagen och i olika internationella konven- tioner har domstolarna tillagts en särställning i förhållande till andra samhälleliga organ. Det har att göra med den betydelse som domsto- larna har för medborgarna. I domarreglema i 1734 års lag sägs att "domaren är för den menige mans skull, och icke den menige man för domarens skull." Också i våra dagar finns det anledning att påpeka att domstolarna enbart är till för medborgarna. Till skillnad från t.ex. förvaltningsmyndighetema har domstolarna inte till uppgift att verka för några av statsmakterna uppsatta mål eller att på något annat sätt fungera som överhetens förlängda arm. Om samhället vill utkräva ansvar av någon som är misstänkt för brott, skall anklagelsen prövas av en opartisk domstol som inte har som sin primära uppgift att bekämpa brott utan att skipa rättvisa. Och för den domstolen skall den anklagades nej väga lika tungt som åklagarens ja. På motsvarande sätt gäller att alla vars sak prövas av domstol har rätt att känna att domstolen enbart är till för att skipa rätt och inte för att gå samhällets eller någon enskild parts ärenden.

Domstolamas arbetsuppgifter medför att de ofta får träffa avgöran— den som är av väsentlig betydelse för de enskilda som berörs. Lika väl som den som vill kräva någon på pengar kan göra anspråk på en snabb och säker domstolsbehandling vill den som blir krävd att hans invändningar underkastas en noggrann prövning. Och lika väl som samhället kan önska att den som har begått ett brott får sitt rättmätiga straff skall den som står under åtal bli frikänd, om inte åklagaren har tillräckligt starka bevis. Att skipa rätt i frågor av detta och annat slag är en stor och viktig uppgift. Det är domstolarna som har att göra den yttersta uttolkningen av de lagar och förordningar som beslutats av riksdag och regering. I frågor där lagarna och förordningarna inte ger svar är det domstolarna som har att ge rätten dess innehåll. Det är

också domstolarnas uppgift att ta ställning till vad som är sant och vad som är osant. Om samhället inte kan erbjuda medborgarna en oavhängig och högkvalitativ rättskipning, kan det inte fungera.

Det finns således anledning att ställa höga krav på domstolarna. Viktigt är att domstolarna arbetar så att medborgarna får förtroende för verksamheten. Häri ligger att domstolsarbetet måste utföras med sådan omsorg att avgörandena blir korrekta och välmotiverade. Det måste också organiseras så att avgörandena inte bara stämmer med gällande lag utan dessutom med den allmänna uppfattningen om vad som är rätt och rimligt. Det är samtidigt viktigt att parterna snabbt kan få sitt mellanhavande slutligt avgjort. Om rättskipningen går för långsamt, blir den inte effektiv och tillgodoser inte rättsäkerhets' kraven.

Under den senaste tiden har domstolarna fått en delvis ny roll som ställer nya krav på dem. Det gäller det ökande internationella sam- arbetet, i första hand inom Europa, som gör att domstolarna får en ännu viktigare roll än hittills. Området för domstolsprövning i olika frågor har under senare tid utvidgats under inflytande bl.a. från Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna. Ett framtida närmande till EG torde komma att föranleda ytterligare utvidgningar. Det internationella samarbetet gör också att domstolarna kan få tillämpa andra rättskällor än de inhemska.

Självklart har vårt domstolsväsende förändrats genom åren. Den som är domare idag skulle antagligen ha svårt att känna igen sig om han fick se en domstol sådan den tog sig ut för femtio år sedan. Det är inte bara organisationen som har förändrats utan också målens art och förfarandereglema. Men jämfört med många andra områden har förändringarna inom domstolsväsendet varit ganska begränsade. Det är ett naturligt förhållande i beaktande av att domstolarnas uppgift att skipa rätt inte kan förändras till sitt innehåll lika mycket som många andra uppgifter för samhället.

Vår uppgift är inte att förändra domstolsväsendet från grunden. Vi skall i stället se till att domstolarna fungerar i takt med tiden. Det är ett arbete som alltid måste pågå och som kommer att fortsätta även efter det att vi har avslutat vårt arbete.

Den offentliga verksamheten i vårt land är för närvarande föremål för en kritisk granskning. Siktet är inställt på en minskning av den statliga administrationen. Besparingar och omprioriteringar sker inom många olika delar av den offentliga sektorn. Beträffande domstols- väsendet har besparingskraven under de senaste åren varit måttliga i jämförelse med många andra verksamhetsgrenar. Riksdagen har anvisat oförändrade anslag till avlöningar, låt vara att dessa anslag har urholkats bl.a. genom utebliven kompensation för vissa löneöknin- gar och avgifter.

Vi tolkar inte vårt uppdrag så att vi i första hand har till uppgift att föreslå besparingar. Vår uppgift är i stället att inom ramen för de medel som finns tillgängliga försöka åstadkomma ett så bra domstols- väsende som möjligt. Vi skall granska domstolarnas verksamhet i syfte att öka deras effektivitet med bibehållna krav på rättssäker- heten.

Ett sätt härvidlag är att i princip i enlighet med vad som krävs för andra myndigheters del se till att domstolarnas arbete äger rum i sådana former som förutsätts i enlighet med systemet med budgete- rade treårsplaner och med bättre verksamhetsplanering och med resultatredovisning. Ett annat sätt är att se över domstolarnas arbetsuppgifter och arbetssätt. Måste exempelvis domstolarna syssla med allt som de nu sysslar med? Kan man hitta enklare handlägg— ningsformer? När man ställer sådana frågor är det en självklarhet att man beaktar de särskilda krav som ställs på domstolsväsendet. Kravet på att verksamheten sker i rättssäkra former står ingalunda i motsats- ställning till önskemålet om att den också äger rum under en god hushållning med resurserna.

En viktig fråga för oss när vi övervägt tingsrättemas arbetsuppgifter i framtiden har varit vad våra förslag kan innebära för tingsrättemas lokala förankring. Vi behandlar den frågan i avdelningen om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning.

I stor utsträckning har vi att överväga förändringar som kan kallas för rationaliseringar. Vi vill redan här peka på ett problem med sådana rationaliseringar. Inom vissa områden skulle man, i varje fall i teorin, kunna genomföra ganska långtgående rationaliseringar och därigenom avsevärt förenkla myndigheternas hantering och därigenom det allmännas kostnader. Men ibland kan sådana förändringar ske till priset av att allmänheten får svårt att förstå och hantera systemet. Vid avvägningen av dessa för— och nackdelar med tilltänkta förändringar har vi ansett att det är viktigt att hålla i minnet att domstolarna och myndigheterna inte är till för sin egen skull utan för att betjäna allmänheten. Ett system som är rationellt för myndigheterna men som allmänheten inte kan använda på ett riktigt sätt är därför inte något eftersträvansvärt.

I detta betänkande presenterar vi våra förslag beträffande arbets- uppgifter och förfaranderegler för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.