SOU 1991:106

Domstolarna inför 2000-talet : arbetsuppgifter och förfaranderegler

Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Genom beslut den 30 november 1989 bemyndigade regeringen då- varande chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst elva ledamöter med uppdrag att utreda domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation, att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter och annat biträde åt kommittén.

Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 11 januari 1990 som ledamöter i kommittén presidenten i försäkrings- överdomstolen Leif Ekberg, ordförande, ledamöterna av riksdagen Gunilla André (c) och Britta Bjelle (fp), advokaten Bernt-Erik Ekeroth (mp), lagmannen Arnold Joelsson, ledamöterna av riksdagen Kurt Ove Johansson (s) och Göran Magnusson (s), jur. lic. Lotti Ryberg (v), lagmannen Carl-Anton Spak, ledamoten av riksdagen Birthe Sörestedt (5) samt hovrättspresidenten Håkan Winberg (m).

Kommittén antog namnet domstolsutredningen. Den 30 augusti 1990 entledigades Kurt Ove Johansson från sitt uppdrag. Samma dag förordnades ledamoten av riksdagen Gunnar Thollander (s) som ledamot i kommittén.

Den 30 april 1991 entledigades Gunilla André från sitt uppdrag fr.o.m. den 28 mars 1991. Samtidigt förordnades ledamoten av riksdagen Martin Olsson (0) som ledamot i kommittén fr.o.m. den 28 mars 1991.

Den 13 november 1991 entledigades Bernt-Erik Ekeroth från sitt uppdrag. Samma dag förordnades ledamöterna av riksdagen Lars Andersson (nyd), Holger Gustavsson (kds) och Birgit Henriksson (m) som ledamöter i kommittén.

Som sakkunniga förordnades den 29 januari 1990 expeditionschefen Karl—Gunnar Ekeberg och den 23 februari 1990 generaldirektören Lars Åhlén.

Som experter förordnades den 29 januari 1990 kammarrättslag- mannen Gunnar Dyhre, JUSEK, jur. dr Peter Fitger och byrådirek- tören Gun Haak, ST-Domstol, den 13 februari 1990 kammarrätts- assessorn Göran Dahlgren och departementsrådet Lars Eklycke, justitiedepartementet, den 18 april 1990 lagmannen Bo Lenter, Sveriges domareförbund, den 23 april 1990 advokaten Sture Larsson,

Sveriges Advokatsamfund samt den 18 februari 1991 kanslichefen Alf Andersson.

Genom beslut den 1 november 1990 entledigades Göran Dahlgren från sitt uppdrag fr.o.m. den 1 december 1990.

Genom beslut den 5 december 1991 entledigades Alf Andersson från sitt uppdrag fr.o.m. den 6 december 1991.

Som sekreterare förordnades den 11 januari 1990 kammarrätts- assessorn Birgitta Eilemar och byråchefen Lars Lindström.

Regeringen har den 13 december 1989 till oss för beaktande under vårt arbete överlämnat

1. skrivelse den 16 november 1977 från domstolsverket med hemställan om översyn av hyres- och arrendenämndsorganisationen,

2. skrivelse den 17 september 1984 från medborgarrättsrörelsen om råttegångskostnader i förvaltningsmål,

3. skrivelse den 3 maj 1985 från hyresgästemas riksförbund angående hyresnämndemas ställning,

4. skrivelse den 14 juni 1985 från Sveriges allmännyttiga bostads- företag, SABO, angående hyresnämndernas ställning,

5. skrivelse den 22 oktober 1985 från riksdagens ombudsmän (justitieombudsmannen Per-Erik Nilsson) angående utformningen av 9 & förvaltningsprocesslagen,

6. skrivelse den 13 januari 1987 från organisationer för hyresgäster och fastighetsägare i Östergötland angående hyresnämndemas och bostadsdomstolens existensberättigande,

7. skrivelse den 15 juli 1987 från kammarrättsrådet Jan Adel] angående förslag till åtgärder för att förbättra rättssäkerheten i vissa mål och ärenden,

8. skrivelse den 5 april 1989 från kammarrätten i Jönköping angående begränsning i möjligheten att hos kammarrätten överklaga kriminalvårdsstyrelsens beslut,

9. skrivelse den 1 maj 1989 från hovrättslagmannen Erland Aspelin m.fl. angående en reformerad överättsprocess,

10. skrivelse den 22 augusti 1989 från polismyndigheten i Uppsala angående reglerna om hämtning av vittne till förhandling inför förvaltningsdomstol,

ll. skrivelse den 7 september 1989 från Kungsbacka kommun angående domkretsindelningen i norra delen av Hallands län (delvis), och

12. skrivelse den 23 juni 1987 från länsrätten i Östergötlands län angående vissa körkortsfrågor, i de delar som angår utredningens uppdrag.

Den 12 september 1991 överlämnade regeringen härjämte för kännedom till oss en framställning från länsrätten i Kristianstads län angående förslag till ändring i förordningen med länsråttsinstruktion.

Den 31 januari 1991 återkallade regeringen vårt uppdrag att överväga de problem som kan vara förknippade med mycket stora

domstolar. Samtidigt uppdrog regeringen åt statskontoret att göra en organisatorisk översyn av Svea hovrätt och framlägga de förslag som översynen kan ge anledning till. Statskontoret fick genom detta regeringsbeslut vidare i uppdrag att biträda oss i vårt arbete med organisatoriska frågor. Statskontoret redovisade det sistnämnda uppdraget genom att avlämna en rapport till oss den 6 november 1991. Genom tilläggsdirektiv den 7 november 1991 (Dir. 1991294) begränsade emellertid regeringen vårt uppdrag på så sätt det inte längre omfattar en översyn av domstolsväsendets organisation. Vi har därför överlämnat Statskontorets rapport till justitiedepartementet för de åtgärder som den kan föranleda.Samtidigt har vi till justitiedepar- tementet återlämnat de skrivelser som av regeringen överlämnats till oss som rör organisatoriska frågor.

Vi har avgett remissyttranden den 3 september 1990 över riksför- säkringsverkets och domstolsverkets rapport (DV 1990:1) Kortare handläggningstider vid bl.a. omprövning och överklagande inom socialförsäkringen, riksskatteverkets delrapport om översyn av utsökningsbalken (RSV Rapport 1990:5) och betänkandet (SOU 1990:52) Utbyte av utländska körkort samt den 22 januari 1991 över departementspromemorian (Ds 1990:88) Ny lag om personunder- sökning i brottmål.

Arbetet med att utarbeta förslagen i avdelning V (processrättsliga frågor) har utförts av Peter Fitger.

Härmed överlämnas betänkandet Domstolarna inför 2000—talet. Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i december 1991

Leif Ekberg

Lars Andersson Britta Bjelle Holger Gustavsson Birgit Henriksson Arnold Joelsson Göran Magnusson Martin Olsson Lotti Ryberg Carl-Anton Spak Birthe Sörestedt Gunnar Yhollander Håkan Winberg

/Birgitta Eilemar

Lars Lindström

Innehall Del A Sammanfattning ........................... 19 I INLEDNING .......................... 37 H ARBETSFÖRDELNINGEN MELLAN DOMSTOLAR OCH FÖRVALTNING 1 Inledning ........................... 45 2 Familjemål .......................... 57 2.1 Nuvarande regler m.m. ................... 57 2.2 Overflyttning av otvistiga frågor till en förvaltnings- myndighet .......................... 58 2.3 Den finländska modellen .................. 61 2.4 Underhållsbidrag och bidragsförskott ........... 64 3 Adoptionsärenden ...................... 66 3.1 Gällande regler ....................... 66 3.2 Overväganden ......................... 68 4 Namnärenden ......................... 70 4.1 Barns förvärv av efternamn genom anmälan ....... 70 4.2 Andra frågor ......................... 72 5 Förordnande av bodelningsförrättare, boutredningsman och Skiftesman m.m. ..................... 74 5.1 Inledning ........................... 74 5 . 2 Bodelningsförrättare ..................... 74 5.3 Boutredningsman och testamentsexekutor ........ 77 5.3.1 Avträdande av dödsbo till förvaltning av boutredningsman m.m. .............. 77 5.3.2 Redovisningsskyldighet .............. 79 5.4 Skiftesman ........................... 82

6.1 6.2 6.3

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7

7.8 7.9

10 10.1 10.2

10.3 10.4

11 11.1 11.2

11.3

Registreringsärenden enligt äktenskapsbalken.

Avhandlingsprotokollet. Äktenskapsregistret ....... Handläggningen av ärendena ................ Avhandlingsprotokollet ................... Huvudmannaskapet för äktenskapsregistret ........

Fömtynderskapsärenden ................... Gällande regler m.m. .................... Utgångspunkter för de fortsatta övervägandena ..... Systemet med inskrivning vid domstol .......... Förmynderskap ........................ Förvaltarskap ......................... Godmanskap ......................... Beslut beträffande förmyndares, förvaltares och gode mäns förvaltning ....................... Tillsyn över Överförmyndare ................ Sammanfattning ........................

Msöreköp .......................... Kallelse på okända borgenärer ..............

Frågor om konkurs m.m. .................. Nuvarande ordning i huvuddrag .............. Möjligheterna att flytta över hanteringen ........ 10.2.1 Inledande synpunkter ............... 10.2.2 Prövningen av konkursansökningar ....... 10.2.3 Åtgärder omedelbart efter konkursbeslutet . . . 10.2.4 Edgångssammanträde ............... 10.2.5 Tvångsmedel m.m. ................ 10.2.6 Ersättning för inställelse ............. 10.2.7 Bevaknings- och anmärkningsförfarandet . . . 10. 2 . 8 Utdelningsfö rfarandet ............... 10.2.9 Avskrivning av konkurs ............. 10.2.10 Förvaltares slutredovisning ............ 10.2.11 Arvoden ...................... 10.2.12 Ackord i konkurs m.m ............... Handläggningsfrågor ..................... Sammanfattning ........................

Frågor om likvidation .................... Allmänt ............................ Kan frågor om tvångslikvidation av aktiebolag flyttas bort från tingsrätterna? ................... Handläggning och överklagande ..............

84 84 88 88

92 92 94 95 96 97 10 1

107 108 111

113

117

120 120 122 122 124 125 128 131 132 132 133 134 134 135 136 137 138

140 140

11.4

12 12.1 12.2 12.3

13

13.1 13.2 13.3 13.4

14

15 15.1 15.2 15.3 15.4

15.5

Likvidation av andra juridiska personer ......... 149 Inskrivningsärenden m.m. .................. 151 Inledning ........................... 151 Inskrivningsärenden ..................... 151 Arbetsuppgifter som har samband med inskrivnings— väsendet ............................ 158 12.3.1 Dödningsärenden .................. 158 12.3.2 Båtbyggnadsförskott ................ 162 Ärenden om arvsskatt och inregistrering av bouppteckningar m.m. .................... 164 Allmänt ............................ 164 Tidigare förslag om ändrad organisation ......... 166 För- och nackdelar med en överflyttning ......... 167 Sammanfattning ........................ 175 Förrättande av borgerlig vigsel .............. 176 Beslut rörande verkställighet av brottmålsdomar . . . . 180 Nämnderna inom kriminalvården ............. 180 Bakgrund till den nuvarande ordningen .......... 184 Tidigare förslag beträffande övervakningsnämnderna . 185 Bör övervakningsnämnderna avskaffas? ......... 186 15.4.1 Allmänt ....................... 186 15.4.2 Beslut om frihetsberövande ............ 187 15.4.3 Övervakningsnämndernas återstående uppgifter 196 Förfaranderegler m.m. ................... 202 15.5.1 Allmänt ....................... 202 15.5.2 Frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet ......................... 204 15 .5 .3 Frågor om omhändertagande ........... 204 15 .5 .4 Överklagande av myndighets beslut ....... 206 15 .5 .5 Forumfrågor .................... 207 15 .5.6 Överklagande av tingsrätts avgörande ..... 207

111. ARBETSFÖRDELNINGEN MELLAN DE ALLMÄNNA DOMSTOLARNA OCH DE ALLMÄNNA FÖRVALTNINGSDOMSTOLARNA

16

17

Inledning ........................... 209

Mål om vårdnad och umgänge ............... 210

17.1 De allmänna domstolarnas avgöranden .......... 210 17.2 Frågor om verkställighet och överflyttning ....... 211 17.3 Tidigare förslag ........................ 215 17.4 Överväganden ......................... 217 17. 4.1 Val av myndighet ................. 217 17.4.2 Samordning med vårdnadsavgörandet ..... 223 17.4.3 Förfaranderegler i tingsrätt ............ 225 17.4.4 Forumregler .................... 226 17.45 överklagande .................... 227 17.4.6 Rättegångskostnader ................ 228 17.4.7 Domförhet ..................... 229 18 Körkortsmål .......................... 230 18.1 Inledning ........................... 230 18.2 Nuvarande regler ....................... 231 18.3 Målantalet m.m. ....................... 241 18.4 Överflyttning av körkortsmål till tingsrätt ........ 242 18.4.1 Tidigare utredningar och förslag ........ 242 18.4.2 Överväganden ................... 248 18.5 Överflyttning av körkortsmål till förvaltnings- myndighet ........................... 253 18.5.1 Problem med nuvarande ordning ........ 253 18.5.2 Europakonventionen och förhållandena i vissa andra länder ................... 255 18.5.3 Några körkortsfrågor som beslutas av annan myndighet än länsrätt ............... 258 1854 Handläggning av liknande frågor inom andra områden ....................... 258 1855 Överväganden ................... 259 18.5.6 Körkortsmyndigheten ............... 262

IV OMPRÖVNING, ÖVERKLAGANDE OCH

INSTANSORDNING 19 Inledning ........................... 267 20 Omprövning enligt förvaltningslagen ........... 269 20.1 Inledning ........................... 269 20.2 Förvaltningslagen ...................... 270 20.3 Enkät 1, beslutsmyndighetema ............... 271 20.31 Socialnämnderna .................. 271 20.3.2 Byggnadsnämnderna ................ 272 20.3.3 Länsstyrelserna ................... 272 20.3.4 De centrala myndigheterna ............ 273

20.4 20.5

21 21.1 21.2 21.3 21.4

21.5

22 22.1 22.2

22.3

22.4

20.3.5 Övriga myndigheter ................ 273 Enkät II, besvärsinstanserna ................ 274 Överväganden ........................ 275 Prövningstillsta'nd, jidlföljdsbegränsningar m.m. . . . . 277 Allmänt ............................ 277 Allmänt om instansordningen inom domstolsväsendet . 278 Allmänt om ett system med prövningstillstånd ..... 279 De allmänna domstolarna ................. 284 21.4.1 Inledning ...................... 284 21.4.2 Konventionsåtaganden ............... 286 21.4.3 Förhållandena i vissa främmande länder . . . . 287 21.4.4 Förbud att överklaga tingsrättens avgörande . . 292 21.45 Utvärdering av reglerna om fullföljdsförbud

med ventil ...................... 295 21.4.6 Andra inskränkningar i omfattningen av hov-

rättens prövning .................. 298 21.4.7 Förenklingar i handläggningen av frågor som

skall överprövas .................. 300 2148 Hovrätternas sammansättning .......... 302 21.4.9 Andra åtgärder för att underlätta för hov-

rättema ....................... 308 21.4. 10 Ändringsdispens .................. 309 De allmänna förvaltningsdomstolarna ........... 324 21 .5.1 Inledning ...................... 324 21.5.2 Länsrätternas nuvarande målgrupper ...... 330 21.5.3 Länsrättemas nya målgrupper .......... 339 21 .5.4 Överväganden ................... 342 21 .5.5 Domstolsavgifter .................. 345 Nedflyttning av mål i instanskedian ............ 349 Allmänna synpunkter .................... 349 Kriminalvårdsmål ...................... 362 22.2.1 Inledning ...................... 362 22.2.2 Nuvarande ordning ................ 362 22.2.3 Domstolsprövning ................ 364 22.2.4 Överväganden ................... 368 Kommunalbesvärsmål .................... 372 22.3.1 Inledning ...................... 372 22.3.2 Nuvarande ordning ................ 372 22.3.3 Bakgrund till nuvarande instansordning . . . . 376 22. 3 .4 Överväganden ................... 378 Mål från hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd ..... 387 22.4.1 Inledning ...................... 387

Innehåll 2242 Nuvarande ordning ................ 387 22.4.3 Överväganden ................... 396 22.5 Sekretessmål ......................... 398 22.5.1 Inledning ...................... 398 22.5.2 Lagstiftning ..................... 399 22.5.3 Allmänt om sekretessmål ............. 399 22.54 Domstolsprövning ................. 404 22.5.5 Överväganden ................... 407 22.6 Studiestödsmål ........................ 412 22.6.1 Inledning ...................... 412 22.6.2 Organisation m.m. ................. 413 22.6.3 Studiestödet ..................... 413 22.6.4 Överväganden ................... 418 22.7 Några länsstyrelsemål .................... 419 22.7.1 Inledning ...................... 420 2272 Mål där länsstyrelsen beslutar som första instans ........................ 420 22.7.3 Överväganden ................... 423 2274 Mål där länsstyrelsen prövar besvär över en annan myndighets beslut ............. 424 22.7.5 Överväganden ................... 434 22.8 Andra mål som prövas av kammarrätt som första domstolsinstans ........................ 439 22.9 Kronofogdemål ........................ 444 22.9.1 Utsökningsmål ................... 444 2292 Mål om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter ..................... 457 22.9.3 Överklaganden 1 den summariska processen . . 457 2294 Mål om statlig lönegaranti vid konkurs . . . . 458 V PROCESSRÄTTSLIGA FRÅGOR 23 Inledning ........................... 461 24 Vad är det som principiellt skiljer FPL från RB? . . . . 464 25 Förfarandet i förvaltningsdomstol ............. 472 25.1 Allmänt ............................ 472 25.2 Något om förvaltningsrättskipningen i andra länder . . 475 25.3 En eller två parter i processen? .............. 480 25 .3.1 Gällande rätt .................... 480 25.3.2 Överväganden ................... 486 25.4 Domstolens materiella funktion i målen ......... 512

25.4.1 Gällande rätt .................... 512

25.4.2 Överväganden ................... 517 25.5 Skriftväxlingen i målen ................... 540 25.5.1 Gällande rätt .................... 540 2552 Överväganden ................... 547 25.6 Muntlighet ........................... 565 25.6.1 Gällande rätt .................... 565 25.6.2 Den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna . . 568 25.63 Överväganden ................... 574 25.7 Omröstning .......................... 602 25.7.1 Gällande rätt .................... 602 25.7.2 överväganden ................... 616 25.8 Rättegångskostnadema .................... 619 25.8.1 Gällande rätt .................... 620 25.8.2 överväganden ................... 630 25.9 Vissa andra frågor ...................... 655 26 Förfarandet i allmän domstol ............... 665 26.1 Allmänt ............................ 665 26.2 Den frivilliga rättsvården .................. 666 26.21 Gällande rätt .................... 666 26.22 Överväganden ................... 669 26.3 Reglerna om överklagande ................. 683 26.3.1 Gällande rätt .................... 683 26.3.2 Överväganden ................... 690 VI KOSTNADSKONSEKVENSER ............... 707 vn IKRAFTTRÄDANDE ..................... 715 Reservationer ............................ 716 1. Reservation av Martin Olsson (0) angående

2.

inskrivningsärenden (kapitel 12) .............. 716 Reservation av Martin Olsson (0) angående ärenden om arvsskatt och inregistrering av bouppteckningar m.m. (kapitel 13) .......................... 717 Reservation av Lotti Ryberg (v) angående prövnings- tillstånd (kapitel 21) .................... 718 Reservation av Lars Andersson (nyd), Britta Bjelle (fp), Birgit Henriksson (m), Martin Olsson (0) och Håkan Winberg (m) angående prövningstillstånd i brottmål (avsnitt 21.4.10) ....................... 720

5. Reservation av Arnold Joelsson angående prövnings— tillstånd i kammarrätt (avsnitt 21.5.4) och det all- männas roll i processen enligt domstolsförfarandelagen (avsnitt 25 .3) .........................

6. Reservation av Carl—Anton Spak angående prövnings- tillstånd i kammarrätt (avsnitt 21.5.4) ..........

7. Reservation av Göran Magnusson (s), Lotti Ryberg (v), Birthe Sörestedt (s) och Gunnar Thollander (s) angåen- de domstolsavgifter (avsnitt 21.5.5) ............ 8. Reservation av Martin Olsson (0) angående kommunal—

besvärsmål (avsnitt 22.3) .................. 9. Reservation av Lotti Ryberg (v) angående kommunal-

besvärsmål (avsnitt 22.3) .................. 10. Reservation av Lotti Ryberg (v) angående tvåparts—

process, det allmänna i den offensiva rollen (avsnitt 25.3) ......................... ll. Reservation av Lars Andersson (nyd), Britta Bjelle (fp),

Holger Gustavsson (kds), Birgit Henriksson (m), Martin Olsson (0) och Håkan Winberg (m) angående rättegångskostnader i förvaltningsprocessen

(avsnitt 25.8) .........................

Särskilda yttranden ......................... l. Särskilt yttrande av Göran Magnusson (s), Birthe Sörestedt (s) och Gunnar Thollander (s) anngående utredningens uppdrag ....................

2. Särskilt yttrande av Gun Haak angående utredningens

uppdrag ............................ 3. Särskilt yttrande av Sture Larsson angående prövnings-

tillstånd i brottmål (avsnitt 21.4.10) ............ 4. Särskilt yttrande av Gunnar Dyhre med instämmande

av Lars Åhlén angående prövningstillstånd i kammar- rätt (avsnitt 21.5.4) och det allmännas roll i processen enligt domstolsförfarandelagen (avsnitt 25.3) ...... 5. Särskilt yttrande av Lotti Ryberg (v) angående införan- de av tvåpartsprocess och förvaltningsdomstolarnas ut- redningsskyldighet (avsnitt 25.3) .............

Del B

Författningvörslag .......................... 1. Förslag till lag om förfarandet i mål i förvaltningsdom- stol och i vissa mål i allmän domstol (domstolsför-

720

725

725

727

728

729

732

9

POF'QSAPP'N

10.

11.

12.

13.

14. 15.

16. 17.

18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.

27.

farandelag) .......................... 9 Förslag till lag om ändring i äktenskapsbalken ..... 23 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken ....... 28 Förslag till lag om ändring i ärvdabalken ........ 57 Förslag till lag om ändring i brottsbalken ........ 63 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ...... 77 Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken ..... 160

Förslag till lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård

kvarbliva ............................ 167 Förslag till lag om ändring i lagen (1927:85) om

dödande av förkommen handling ............. 170 Förslag till lag om ändring i lagen (1928:281) om all- männa arvsfonden ...................... 171 Förslag till lag om ändring i lagen (1963:193) om sam- arbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m. ................ 172 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs ............... 176 Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om all- männa förvaltningsdomstolar ................ 177

Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972z429) 184 Förslag till lag om ändring i studiestödslagen

(1973z349) .......................... 186 Förslag till lag om ändring i vapenlagen (197311176) . 187 Förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om be- räkning av strafftid ...................... 188 Förslag till lag om ändring i lagen (1974:203) om kri- minalvård i anstalt ...................... 189 Förslag till lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen ...... 192 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385) .......................... 194 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:206) om fel- parkeringsavgift ....................... 199 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:371) om be- handlingen av häktade och anhållna m.m. ........ 200 Förslag till lag om ändring i körkortslagen (1977z477) 201 Förslag till lag om ändring i passlagen (1978z302) . . . 204 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet . 207 Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979zl89) .......................... 211 Förslag till lag om ändring i renhållningslagen

(1979:596) .......................... 212 28. Förslag till lag om ändring i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. ........ 213

29. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (19802100) 214 30. Förslag till lag om ändring i lagen (1981:131) om

kallelse på okända borgenärer ............... 216 31. Förslag till lag om ändring i hälsoskyddslagen

(1982:1080) .......................... 218 32. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:81) om fastig-

hetsmäklare .......................... 219 33. Förslag till lag om ändring i lagen (1985:146) om av-

räkning vid återbetalning av skatter och avgifter . . . . 220 34. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

(1987:10) ........................... 222 35. Förslag till lag om ändring i lagen (1987:232) om sam-

bors gemensamma hem ................... 224

36. Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672) 225 37. Förslag till lag om ändring i lagen (1987:773) om fri-

tidsbåtsregister ........................ 255 38. Förslag till lag om ändring i församlingslagen

(1988zl80) .......................... 256 39. Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen

(1988z534) .......................... 258

40. Förslag till lag om ändring i lagen (1989114) om er- kännande och verkställighet av utländska vårdnadsav- göranden m.m. och om överflyttning av barn ...... 259 41. Förslag till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324) 260 42. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:746) om be- talningsföreläggande och handräckning .......... 261 43. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .......................... 263

SPECIALMOTIVERING TILL FÖRFATTNINGSFÖRSLAGEN

1. Förslaget till lag om förfarandet i mål i förvaltnings— domstol och i vissa mål i allmän domstol (domstolsför- farandelag) .......................... 265

2. Förslaget till lag om ändring i äktenskapsbalken . . . . 296

3. Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken ...... 297

4. Förslaget till lag om ändring i ärvdabalken ....... 306

5. Förslaget till lag om ändring i brottsbalken ....... 308

6. Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken ..... 318

7. Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken . . . . 332

8. Förslaget till lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20. 21.

22.

23.

24.

25.

26.

27.

28. 29.

handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva ............................ 333 Förslaget till lag om ändring i lagen (1927:85) om dödande av förkommen handling ............. 334 Förslaget till lag om ändring i lagen (1928:281) om all- männa arvsfonden ...................... 334 Förslaget till lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m. ............. 334 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs ............... 336 Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om all- männa förvaltningsdomstolar ................ 336 Förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972z429) .......................... 338 Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt .................... 338 Förslaget till lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen ...... 339 Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385) .......................... 340 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:206) om fel- parkeringsavgift ....................... 341 Förslaget till lag om ändring i körkortslagen (1977z477) .......................... 342 Förslaget till lag om ändring i passlagen (19782302) . . 343 Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet . 344 Förslaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189) .......................... 345 Förslaget till lag om ändring i lagen (l980:11) om till- syn över hälso- och sjukvårdspersonalen ......... 346 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100) .......................... 346 Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer ............... 346 Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:146) om av— räkning vid återbetalning av skatter och avgifter . . . . 347 Förslaget till lag om ändring i lagen (19871232) om sambors gemensamma hem ................. 347 Förslaget till lag om ändring i konkurslagen (1987:672) 348 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:746) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsav- göranden m.m. och om överflyttning av barn ...... 359

30. Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen

(1990:324) .......................... 359 31. Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning ........ 359 BILAGOR Bilaga ]. Kommittédirektiv (Dir. 1989z56) .......... 363 Bilaga 2. Kommittédirektiv (Dir. 199lz54) .......... 393

Bilaga 3. Domstolsverkets personalprognos för tingsrätter i olika storleksgrupper .................. 395

Bilaga 4. Sammanfattning av utredningens undersökning om tillämpningen av förvaltningsprocesslagen ..... 399

Bilaga 5. Undersökning av hur kostnadsreglema i 15, 20, 21, 24 och 26 55 FPL tillämpas ........... 455

Bilaga 6. Undersökning av bötesbrottmål ........... 457

Sammanfattning

Inledning

Under senare år har domstolarna utsatts för stora påfrestningar. Ett väsentligt skäl är den allt större arbetsbelastningen. Utvecklingen inom samhället har tillfört domstolarna fler och alltmer komplicerade uppgifter. De resurser som tillförts domstolarna motsvarar inte den faktiska ökningen av antalet inkomna mål och ärenden. Från en situation där man i allmänhet har haft goda möjligheter att lägga ned erforderlig tid och omsorg på varje uppgift har man, trots ett fortlöpande rationaliseringsarbete, på sina håll hamnat i en situation som med fog kan beskrivas som besvärlig. Balanserna har ökat och önskvärda handläggningstider kan inte hållas. Från en del håll har man till och med sagt att domstolarna befinner sig i kris.

Det är denna situation som är bakgrunden till vårt uppdrag. Vår uppgift har - sedan regeringen begränsat den genom tilläggsdirektiv - varit att se över domstolarnas uppgifter och arbetssätt. Vår översyn har för det första omfattat arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter. För det andra har vi sett över arbets- fördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna i ett par hänseenden. För det tredje har vi haft att ta ställning till regler om omprövning, överklagande och instansordning. Slutligen har vi behandlat vissa processrättsliga frågor.

I inledningen till betänkandet redovisar vi några utgångspunkter för våra överväganden. Både i den svenska grundlagen och i olika inter- nationella konventioner har domstolarna tillagts en särställning i förhållande till andra samhälleliga organ. Det har att göra med den betydelse som domstolarna har för medborgarna. Alla vars sak prövas av domstol har rätt att känna att domstolen enbart är till för att skipa rätt och inte för att gå samhällets eller någon enskild parts ärenden. Domstolamas uppgift att skipa rätt är en stor och viktig uppgift. Om samhället inte kan erbjuda medborgarna en oavhängig och högkvalita- tiv rättskipning, kan det inte fungera. Det finns således anledning att ställa höga krav på domstolarna.

Under den senaste tiden har domstolarna fått en delvis ny roll som ställer nya krav på dem. Det gäller det ökande internationella samarbetet, i första hand inom Europa, som gör att domstolarna får

en ännu viktigare roll än hittills. Området för domstolsprövning i olika frågor har under senare tid utvidgats under inflytande bl.a. från den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europakonventionen). Ett framtida närmande till EG torde komma att föranleda ytterligare utvidgningar. Det internationella samarbetet gör också att domstolarna kan få tillämpa andra rättskällor än de inhemska.

Vi tolkar inte vårt uppdrag så att vi i första hand har till uppgift att föreslå besparingar. Vår uppgift är i stället att inom ramen för de medel som finns tillgängliga försöka åstadkomma ett så bra domstols- väsende som möjligt. Vi skall granska domstolarnas verksamhet i syfte att öka deras effektivitet med bibehållna krav på rättssäkerhet.

Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

En viktig del av utredningsarbetet har varit att se till att domstolarna i princip tilldelas enbart sådana frågor som verkligen kräver domstols- prövning. Den översynen redovisar vi i avdelningen om arbetsför- delningen mellan domstolar och förvaltning. I kapitel 1 går vi igenom de grundlagsbud och konventionsåtaganden som är av intresse i sammanhanget och försöker beskriva vad som måste förbehållas domstolarna. Men vi konstaterar också att vi i vårt land inte tillämpar en minimilösning när det gäller området för domstolsprövning. Det finns mycket av det som domstolarna arbetar med idag som om man bara ser på grundlagsbuden och de internationella åtagandena lika väl skulle kunna handläggas av förvaltningsmyndigheter. För oss har det varit en huvuduppgift att undersöka om allt detta även i framtiden bör handläggas av våra domstolar.

Vår principiella utgångspunkt beträffande arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter är följande. Domstolarna är samhällets mest kvalificerade beslutsfattare i juridiska frågor. Medan förvaltningsmyndighetema är specialister på olika sakområden är domstolarnas specialitet att under rättssäkra former lösa juridiska frågor inom flera olika områden. Det är angeläget att spara domstols- väsendets resurser till de kvalificerade frågorna. Det finns egentligen ingen fördel med att låta domstolarna arbeta med frågor som inte kräver deras särskilda juridiska kompetens. Sådana frågor blir inte bättre avgjorda av domstolar än av förvaltningsmyndigheter samtidigt som det är till nackdel för samhället och för domstolsväsendet att domstolarnas resurser tas i anspråk för sådant som inte kräver deras särskilda kompetens.

De allmänna domstolarna - i första hand tingsrätterna - har sedan gammalt ett antal arbetsuppgifter som ligger vid sidan om deras

huvuduppgifter, tvistemålen och brottmålen. Exempel på sådana uppgifter är frågor om inregistrering av bouppteckningar samt inskrivning av förmynderskap och godmanskap. Vårt uppdrag att se över arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning innefattar när det gäller de allmänna domstolarna i första hand att göra en översyn av tingsrättemas sidofunktioner i syfte att undersöka om de kan skötas av någon annan myndighet än domstol. Enligt vår uppfattning överväger fördelarna med att renodla tingsrättemas arbetsuppgifter till vad som brukar kallas rättskipning i egentlig mening de nackdelar som allmänt sett kan följa med att arbetsupp- gifter flyttas bort från tingsrätterna.

De allmänna förvaltningsdomstolarna har inga uppgifter som kan betecknas som sidofunktionema. Frågan om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning inom denna organisation gäller i stället om ett beslut av en förvaltningsmyndighet skall överprövas av en överordnad myndighet eller av en domstol. Vilka ärenden som skall gå den ena respektive den andra vägen bygger på principer som lades fast vid regeringsrättens tillkomst år 1909. Dessa principer ger inte alltid någon klar ledning. Ibland kan det vara tillfälligheter eller historiska skäl som ligger bakom den nuvarande ordningen. I andra fall har den tillkommit efter ingående principiella överväganden. Det skulle i och för sig vara värdefullt att göra en översyn av om den nuvarande fördelningen mellan förvaltning och domstol är ändamåls- enlig. Den analys av dagens förhållanden som krävs för detta är dock så omfattande att den måste anses ligga utanför ramen för denna utredning. En principiell utgångspunkt för vårt arbete har i stället varit att de förvaltningsärenden som i dag prövas av förvaltningsdom- stol skall underkastas sådan prövning även i framtiden. Vi har dock vid vår genomgång av kammarrättemas målområde närmare undersökt om det är nödvändigt med domstolsprövning i kriminalvårdsmål och studiestödsmål. Vi kommer vidare in på frågan om det måste vara en länsrätt som beslutar om körkortsingripande eller om detta lika väl kan göras av en förvaltningsmyndighet.

Med dessa principiella utgångspunkter går vi i de följande kapitlen igenom de arbetsuppgifter vid tingsrätterna som kan hänföras till sidofunktioner. I kapitel 2 redovisar vi vår bedömning att man inte bör flytta över handläggningen av otvistiga äktenskapsmål till en förvaltningsmyndighet. Vi redovisar också våra erfarenheter av ett finländskt system där föräldrar kan lösa vårdnads- och umgängesrätts- frågor genom avtal, som fastställs av socialnämnden. I kapitlen 3, 4 och 5 föreslår vi att adoptionsärenden, namnärenden samt ärenden om förordnande av bodelningJörrättare, boutredningsman och Skiftesman även i fortsättningen skall handhas av domstolarna. Däremot föreslår vi att skyldigheten för testamentsexekutorer att

underrätta tingsrätten om vem som har fått årsredovisning avskaffas. I kapitel 6 diskuterar vi de registreringsärenden med familjerättslig anknytning som nu handläggs vid tingsrätterna och därefter antecknas i det centrala äktenskapsregistret i Örebro. De frågor som handläggs på detta sätt är anmälningar om bodelning, bodelningshandlingar, älaenskapsfo'rord och gåvohandlingar. Vi föreslår att tingsrättemas handläggning av dessa ärenden tas över av det centrala äktenskapsre- gistret samt att reglerna om tingsrättemas avhandlingsprotokoll avskaffas. När det gäller det framtida huvudmannaskapet för äkten— skapsregistret föreslår vi att registret skall administreras av riksskatte- verket. I kapitel 7 föreslår vi beträffande förmynderskapsörenden en omfördelning av uppgifter mellan tingsrätterna och överförmyndama av innebörd att tingsrätterna avlastas de uppgifter som inte kräver domstolsprövning (frågor om godmanskap enligt 11 kap. 1 — 3 åå föräldrabalken samt frågor om entledigande och byte av förvaltare och god man som förordnats enligt 11 kap. 4 & föräldrabalken). Vi föreslår också att kammarkollegiet i stället för tingsrätterna skall förordna god man för allmänna arvsfonden. Slutligen föreslår vi att uppgiften att utöva tillsyn över överförmyndarna flyttas från tingsrät- terna till länsstyrelserna. I kapitel 8 och 9 föreslår vi att hand- läggningen av frågor om s.k. lösöreköp och om kallelse på okända borgenärer flyttas från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna. I kapitel 10 föreslår vi en relativt omfattande omfördelning av uppgifter rörande konkurser mellan tingsrätter, tillsynsmyndigheter och förvaltare. I princip är vår tanke att tingsrätten skall besluta om konkurs och därefter avsluta konkursärendet för sin del. Den fortsatta hanteringen kan i normalfallet enligt våra förslag skötas utan att tingsrätten behöver kopplas in. Vissa frågor kräver dock även i fortsättningen beslut av tingsrätt. Om en sådan fråga väcks, får tingsrätten lägga upp ett nytt mål. I kapitel 11 föreslår vi att frågor om skyldighet för aktiebolag att träda i likvidation enligt 13 kap. 4 5 första stycket 2 - S aktiebolagslagen (1975:1385) skall prövas av patent- och registreringsverket i stället för av tingsrätterna. I kapitel 12 diskuterar vi inskrivningsärendenas framtida hemvist. I enlighet med våra direktiv lämnar vi inga förslag men vi uttalar att det fortsatta arbetet med inskrivningsväsendets utveckling enligt vår mening bör bedrivas från utgångspunkten att inskrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domstolsväsendet. Vi går också igenom två ärendegrupper som har samband med inskrivningsärendena, de s.k. mortifikationsärendena och ärendena om registrering av båtbyggnads- förskott, och uttalar att vi anser att dessa ärenden bör handläggas av samma myndighet som handlägger inskrivningsärendena. I kapitel 13 förslår vi att uppgifterna att registrera bouppteckningar och dödsboan- målningar samt att fastställa arvsskatt skall flyttas från tingsrätterna till skattemyndigheterna. I kapitel 14, slutligen, föreslår vi att det

även i fortsättningen skall ankomma på domare vid tingsrätt att förrätta borgerlig vigsel men att det skall öppnas en möjlighet att förordna även annan tjänsteman vid tingsrätt därtill.

Det finns en annan aspekt på frågan om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning som tas upp i våra direktiv, nämligen frågan om det finns något som nu handläggs av förvaltningsmyndig- heter men som bör överföras till domstolarna. I kapitel 15 tar vi upp vissa beslut rörande verkställighet av brottmålsdomar. Enligt gällande ordning har övervakningsnämnderna till uppgift att fatta vissa beslut som rör verkställigheten av brottmålsdomar i frågor av särskild vikt för den enskilde. Hit hör frågor om tillfälliga omhändertaganden och förverkande av villkorligt medgiven frihet beträffande personer som är villkorligt frigivna från fängelse. När det gäller dessa frågor kan övervakningsnämndemas beslut överprövas av kriminalvårdsnämnden som andra och sista instans. Vi har granskat om det svenska förfaran- det i detta hänseende stämmer överens med reglerna i europakonven- tionen om att var och en som berövas sin frihet skall ha rätt att få sin sak prövad av domstol. Vår slutsats blir att det är tveksamt om nämnderna har en sådan fristående ställning i förhållande till kriminalvårdens organ att de kan godtas som domstolar i europa- konventionens mening. Och även om man från svensk sida skulle göra den bedömningen att nämndorganisationen är godtagbar enligt konventionen, kan det sägas att redan risken för att en prövning i en nämnd i ett visst fall inte skulle uppfylla konventionens krav är ett motiv för en reform.

Det finns olika tänkbara lösningar på det angivna problemet. Av skäl som vi redovisar i betänkandet stannar vi för att föreslå att alla frågor om frihetsberövande som nämnderna nu handlägger - alltså förutom de angivna fallen även frågor om tillfälliga omhänderta- ganden av personer som dömts till skyddstillsyn - i stället skall handläggas av tingsrätt som första instans.

De uppgifter som härefter skulle återstå för övervakningsnämndema är inte av den beskaffenheten att de verkligen kräver domstolspröv- ning. Det finns alltså ingenting som hindrar att de även i fortsätt- ningen handläggs av övervakningsnämndema. Vi diskuterar alterna- tiva handläggningsorgan och föreslår att dessa uppgifter med några undantag flyttas till andra myndigheter inom kriminalvårdsverket - i första hand till frivårdsmyndigheterna. Som en konsekvens av dessa överflyttningar föreslår vi att övervakningsnämndema avskaffas.

Arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna

Den nuvarande fördelningen av mål mellan allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar bygger ytterst på en hävdvunnen uppdelning mellan rättskipning och förvaltning. Under 1900-talet har överprövningen förvaltningsvägen i växande utsträckning ersatts eller byggts ut med prövning i förvaltningsdomstol. Målfördelningen mellan de båda domstolsorganisationema framstår mot den bakgrun- den som i de flesta hänseenden logisk och överskådlig och det finns knappast anledning att göra en förutsättningslös översyn. I avdelnin- gen om arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna redovisar vi emellertid våra överväganden när det gäller två målgrupper. I kapitel 17 behandlar vi frågor om verkställighet av avgöranden om vårdnad om barn och umgänge med barn, frågor om överflyttning av barn och frågor om utdömande av vite samförelagts enligt 6 kap. 21 & föräldrabalken. Vi föreslår att dessa frågor skall handläggas av tingsrätterna i stället för av länsrätterna. I det sammanhanget föreslår vi också att det skall införas ett krav på prövningstillstånd för att få ett sådant avgörande överprövat av hovrätt och att det - utom i prejudikatfall - inte skall gå att överklaga hovrättens avgörande. Också när det gäller mål om körkortsingripande, som nu beslutas av länsrätt i första instans, har vi haft i uppdrag att överväga en överflyttning till tingsrätterna. Vårt uppdrag beträffande körkortsingripanden har även omfattat en undersökning av om ett ingripande kan ske inom ramen för systemet med ordningsbot eller strafföreläggande på grund av trafikbrott. Vår bedömning, som finns redovisad i kapitel 18, är att det inte finns tillräckliga skäl att flytta över körkortsmålen till tingsrätterna och vi anser inte heller att körkortsingripande skall ske i form av föreläggan- de om ordningsbot eller strafföreläggande. Vi har emellertid kommit fram till att det inte är nödvändigt att domstol beslutar om körkortsin- gripande. Enligt vår mening är det av flera skäl angeläget att samma myndighet beslutar om körkortsfrågor. Vi föreslår därför att läns— styrelse, som i dag bl.a. beslutar om körkortstillstånd, skall besluta om körkortsingripande. Länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till länsrätt. Dessutom föreslår vi att de allmänna ombuden i körkorts- mål avskaffas och att länsstyrelsen skall vara den enskildes motpart i domstolsprocessen.

Omprövning, överklagande och instansordning

Både inom rättsväsendet och inom förvaltningen finns möjligheter att få ett ställningstagande från en myndighet prövat på nytt. Man brukar använda termen omprövning när det är den myndighet som beslutat

i första instans som gör den nya prövningen. Om prövningen görs av en annan myndighet eller domstol, talar man i stället om överprövning .

Inom domstolsväsendet finns det i regel möjligheter att överklaga ett domstolsavgörande i första instans till en högre domstolsinstans. Den möjligheten tillgodoser två intressen. För det första skall det gå att rätta avgöranden som av någon anledning har blivit felaktiga. För det andra tillgodoses intresset av att få fram avgöranden som är vägledande för rättstillämpningen, prejudikat. Inom förvaltningen finns vid sidan av möjligheten att överklaga även ett ompröv- ningsinstitut.

Vi har fått i uppdrag att analysera vissa frågor om omprövning, överklagande och instansordning.

En viktig utgångspunkt för överväganden om instansordningen i förvaltningsdomstolarna är reglerna om omprövning i förvaltnings- lagen m.fl. lagar. Ett effektivt omprövningsförfarande är ägnat att enkelt och snabbt rätta felaktiga beslut, att minska tillströmningen av mål till domstolarna och att underlätta handläggningen av de mål som överklagas. I kapitel 20 redovisar vi en undersökning som vi har gjort av hur de nuvarande omprövningsreglerna enligt förvaltningslagen fungerar. Vi kommer fram till att det, trots att den omprövning av sina egna beslut som myndigheterna företar sällan leder till att besluten ändras, ändå ligger ett värde i att denna möjlighet finns. Vi föreslår inte någon utökning av myndigheternas skyldighet att företa omprövning. Däremot har vi funnit att vissa myndigheter dröjer oacceptabelt länge med att lämna över överklagade ärenden till domstolarna. På den punkten måste enligt vår mening en ändring ske men vad som behövs är ingen lagändring utan bara att myndigheterna följer den lag som finns.

I våra direktiv ges vi också uppdraget att överväga frågor om prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt. Regler om prövningstill— stånd finns redan nu för vissa mål i hovrätt; de innebär att hovrätten i en sammansättning med två ledamöter efter en genomgång av hand- lingarna har att ta ställning till om målet skall bli föremål för fullständig prövning, alltså om prövningstillstånd skall meddelas. Ett skäl för att hovrätten skall meddela prövningstillstånd är enligt dessa regler att det finns anledning att ändra i tingsrättens avgörande. Man talar i dessa fall om ett system med ändringsdispens till skillnad från det system med prejudikatdispens som finns i högsta domstolen och regeringsrätten. Frågor om prövningstillstånd behandlar vi i kapitel 21.

När det gäller de allmänna domstolarna redovisar vi inledningsvis de konventionsåtaganden som är av intresse i sammanhanget och en översikt över förhållandena i vissa främmande länder. Vi redovisar

också närmast som en bakgrund till övervägandena om prövningstill— stånd — vilka andra metoder som kan vara tänkbara för att underlätta hovrättemas besvärliga arbetssituation. Därvid behandlar vi metoderna att förbjuda överklagande av tingsrättens avgörande, att på annat sätt inskränka omfattningen av hovrättens prövning, att förenkla hand- läggningen av frågor som skall överprövas och att ändra sam- mansättningsreglema för hovrättema och vissa andra tänkbara åtgärder.

När det gäller en utvidgning av systemet med ändringsdispens för brottmål konstaterar vi först att det är skillnad mellan att begränsa rätten till överprövning i tvistemål och att införa motsvarande begränsning i brottmål. I ett brottmål är det samhället som har tagit initiativ till ett förfarande som syftar till att fastställa att den enskilde har brutit mot en regel som samhället har ställt upp för medborgarna och till att bestämma ett straff för regelöverträdelsen. Onekligen kan det hävdas att den som är föremål för brottsmisstankar har särskild anledning att ställa anspråk på att prövningen sker under betryggande former. Emellertid är prövningstillståndssystemet egentligen inte något annat och mera dramatiskt än att ge hovrättema ett redskap för att skilja ut vissa enklare frågor och handlägga dem på ett enklare sätt. Det finns många andra exempel på att förfarandereglema har ut- vecklats i riktning mot mera flexibla handläggningsformer och vi anser för vår del att det är viktigt att man får möjlighet att skilja mellan stort och smått i domstolsförfarandet. Enligt vår mening innebär ett system med ändringsdispens ett ändamålsenligt sätt att handlägga mål om ansvar för mindre grova brott i hovrätten. Genom ett sådant system åstadkommer man att hovrätten får bättre möjlig— heter att anpassa förfarandet efter målets beskaffenhet. Systemet innebär att hovrätten gör en faktisk prövning av de frågor som överklagats. Skillnaden är att prövningen sker i enklare former och att prövningen i hovrätten därmed blir snabbare och billigare för parterna.

Mot den angivna bakgrunden föreslår vi att det införs regler om prövningstillstånd i brottmål där tingsrätten inte dömt till strängare straff än böter. Frikännande domar beträffande grövre brott bör dock kunna överklagas utan krav på prövningstillstånd. Vi föreslår att hovrätten skall bevilja prövningstillstånd enligt samma grunder som gäller för de tvistemål som nu omfattas av regler om prövningstill- stånd, alltså förutom i prejudikatfall och fall då det föreligger synnerliga skäl att pröva talan även när anledning förekommer till ändring i det slut vartill tingsrätten kommit, ändringsdispens.

I tvistemål där det belopp som parterna tvistar om är lägre än ett halvt basbelopp (f.n. 16 100 kr.) gäller nu ett system med prövnings- tillstånd i hovrätt. Vi föreslår mot bakgrund av hovrättemas

arbetssituation och de positiva effekterna av systemet att gränsen höjs till ett helt basbelopp.

I samband med att vi behandlar frågor om prövningstillstånd m.m för de allmänna domstolarna aktualiserar vi ett par andra mindre ändringar. För det första föreslår vi en redaktionell ändring i vissa regler om fullföljdsförbud med s.k. ventil. För det andra föreslår vi att en viss utvidgning av möjligheterna att förordna tingsnotan'er att handlägga tvistemål.

När det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna är systemet med ändringsdispens i ledet länsrätt - kammarrätt hittills obeprövat. Enligt vår bedömning bör prövningstillstånd i första hand övervägas för de grupper av mål som har prövats av minst en förvaltningsmyndighet innan de kommer in till länsrätt. Vid vår genomgång av några av de aktuella målgruppema kommer vi fram till att det inom respektive målgrupp är svårt att avgränsa de mål som bör omfattas av en dispensregel. För bl.a. skattemålen gäller dessutom att det är tveksamt hur verksam en dispensregel blir, om den endast omfattar mål som rör små belopp. Trots de principiella betänkligheter som kan riktas mot att prövningstillstånd införs generellt för hela målområden anser vi att detär den enda framkomliga vägen, om man vill införa ett dis- penssystem. Även om förvaltningsprocessen till sin natur är flexibel och resurssnål anser vi att den, genom ett dispensförfarande, skulle kunna göras än mer effektiv. Vi anser dessutom att det är angeläget att ett ärende inte prövas i fler instanser eller i tyngre sammansättning än som är sakligt motiverat. Enligt vår bedömning talar många skäl för att ändringsdispens införs i ledet länsrätt - kammarrätt. Vi anser emellertid att det inte är rätt tidpunkt att genomföra en sådan reform nu. Våra förslag i övrigt i kombination med redan beslutade reformer innebär stora förändringar för förvaltningsdomstolarna. Effekterna av den ändrade målstrukturen är i dagsläget svåra att bedöma. När erfarenheter har vunnits av de aktuella reformerna bör, enligt vår mening, frågan om prövningstillstånd tas upp på nytt.

I kapitel 22 tar vi upp en annan fråga som har med instansord- ningen att göra. Det förekommer både i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna att beslut av förvaltnings- myndigheter överklagas direkt till den andra domstolsinstansen (hovrätt eller kammarrätt). En sådan ordning stämmer mindre väl överens med önskemålet att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den första domstolsinstansen. Enligt vår mening talar övervägande praktiska och principiella skäl för att tingsrätt respektive länsrätt skall överpröva förvaltningsärenden som första domstolsinstans. Genom en sådan ordning kommer målen att kunna utredas och avgöras enklare, snabbare och billigare än i dag. Dessutom renodlas överinstansemas arbetsuppgifter. De slipper döma som första instans och får i stället

ägna sig åt de uppgifter som de är avsedda och organiserade för, nämligen att som överinstans och i realiteten slutinstans, överpröva ett domstolsavgörande. Vi anser att instansordningen bör ändras på ett antal områden och föreslår att kriminalvårdsmål, kommunalbesvärs- mål, mål från hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, sekretessma'l, studiestödsmål och vissa länsstyrelsemål skall överklagas till länsrätt i stället för som nu till kammarrätt. Vi lämnar också förslag till forumregler, sammansättningsregler m.m. för dessa målgrupper. Beträffande de övriga mål som nu handläggs av kammarrätt som första domstolsinstans har vi inte haft tid att granska varje enskild målgrupp. Vi anser emellertid att det bör krävas mycket starka skäl för att frångå principen att den första domstolsprövningen skall ligga i länsrätt. Vi föreslår därför att länsrätt i princip blir första domstols- instans i samtliga måltyper där kammarrätt idag har denna funktion. Länsrättema blir härigenom i ordets egentliga bemärkelse allmänna förvaltningsdomstolar. Slutligen föreslår vi att kronofogdemyndighets beslut i utsökningsmål och i vissa andra mål skall överklagas till tingsrätt i stället för till hovrätt. Även beträffande kronofogdemålen lämnar vi förslag till forumregler, sammansättningsregler m.m. Vi föreslår också att det beträffande dessa mål införs regler om pröv- ningstillstånd i ledet tingsrätt - hovrätt och att rätten till fullföljd i högsta domstolen begränsas.

Processrättsliga frågor

Förfarandet i förvaltningsdomstol regleras i första hand av förvalt- ningsprocesslagen (1971:291, FPL), som bygger på att förfarandet normalt skall vara skriftligt. Tvistemål och brottmål handläggs i allmän domstol enligt rättegångsbalken (RB), som bygger på att förfa— randet normalt skall vara muntligt. För den frivilliga rättsvården i allmän domstol gäller lagen (1946:807) om handläggning av dom- stolsärenden (den s.k. ärendelagen). Administrativa ärenden vid en domstol handläggs enligt förvaltningslagen (1986z223).

Enligt våra direktiv skall vi göra en Översyn av FPL. Vi skall också undersöka hur ärendena i allmän domstol bör hanteras. Såvitt gäller RB skall vi se närmare på frågor om handläggningen i överrätt vid överklagande av beslut.

Förfarandet i förvaltningsdomstol

Det torde i huvudsak råda enighet om att FPL i stort sett har fungerat bra som rättskipningsinstrument. Detta hindrar inte att det i åtskilliga hänseenden kan föreligga ett inte obetydligt reformbehov.

Våra direktiv utpekar några punkter som bör vara centrala vid vår översyn av förfarandet i förvaltningsdomstol. En sådan punkt avser

frågan i vad mån man i förvaltningsdomstol skall ha enparts— eller tvåpartsprocesser.

Enpartsprocesser är med nu gällande regler inte ovanliga i de fall där en enskild part överklagar ett beslut av en förvaltningsmyndighet till en förvaltningsdomstol. Processtypen kännetecknas av att den enskilde i domstolsprocessen inte möts av någon part som försvarar de allmänna intressen vilka står mot hans enskilda.

För att man skall kunna ta ställning till i vad mån man behöver anordna tvåpartsprocesser och vilken lösning man i så fall bör välja har man enligt vår mening anledning att se närmare även på frågan om myndigheter bör ges ökad rätt att överklaga andra myndigheters beslut. Det finns nämligen ett klart samband mellan de berörda frågorna.

I syfte att beslutsmyndigheter skall få ökad vägledning föreslår vi i avsnittet 25 .3 att en förvaltningsmyndighet, vars beslut överklagats till länsrätten eller kammarrätten, skall få överklaga domstolens beslut i saken, om domstolen ändrat myndighetens beslut och ingen annan myndighet enligt särskild bestämmelse har rätt att överklaga. Konsekvenserna av att det i nu berörda fall inte finns någon överkla— ganderätt kan nämligen bli att beslutsmyndigheten inte vet hur den skall förfara i sin fortsatta verksamhet.

Att det finns ett allmänt organ vilket såsom part företräder de allmänna intressena när den enskilde överklagar kan i en del fall ha fördelar, framför allt i utredningshänseende genom att det uppstår en dialog mellan parterna. Genom att i en tvåpartsprocess parterna sörjer för ett bättre utredningsmaterial minskar behovet av aktivitet från domstolens sida. Om domstolen måste agera mycket aktivt kan domstolens anseende för objektivitet komma i fara. Problemen med enpartsprocesser är särskilt påfallande när det skall hållas för- handlingar i domstolen.

Det hr i den allmänna debatten hävdats att ett organ, som i en process skall företräda det allmänna, av objektivitetsskäl bör vara fristående från beslutsmyndigheten. Även en beslutsmyndighet har emellertid att vara objektiv i de fall där den uppträder som part. Skulle man av objektivitetshänsyn införa ett från beslutsmyndigheten fristående organ som motpart till den enskilde skulle det vara följdriktigt att låta detta organ också ha en allmän rätt att överklaga den myndighetens beslut. Det finns ju ingenting som säger att inte samma objektivitetskrav måste gälla oavsett om det sker ett överkla— gande. Införandet av fristående organ såsom motparter innebär helt enkelt i praktiken att man inför ett slags överprövningsorgan ovanför beslutsmyndigheten. Inte minst kostnadsaspekten och de tidsutdräkter som skulle uppstå har lett oss till att avstå från att lägga fram förslag härom.

I stället föreslår vi i avsnittet 25 .3 att domstolen skall få uppdra åt en förvaltningsmyndighet som beslutat i saken att som part företräda det allmännas intressen i målet, om den enskilde parten inte redan har en motpart. En förvaltningsmyndighet som beslutat i saken eller som är överordnad sådan myndighet skall också få självmant inträda som part i förfarandet.

Våra förslag rörande tvåpartsprocess gäller inte sekretessmålen. En annan central punkt för vår översyn av FPL som direktiven pekar på gäller den materiella processledningen. Med materiell processledning avses domstolens verksamhet i syfte att berika eller begränsa processmaterialet. Den materiella processledningen kan omfatta allt från en enkel fråga till en part om vad han menar med ett visst yttrande till att domstolen självmant inhämtar viktig utredning som är avgörande för målets utgång. Den materiella processledningen kan utövas antingen muntligt (eventuellt på telefon) eller genom skrivelser från domstolen.

Enligt nu gällande regler om materiell processledning i 8 & FPL skall domstolen tillse att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar domstolen hur utredningen bör komplet— teras.

Genom den materiella processledningen kan möjligheterna öka när det gäller att nå materiellt riktiga resultat. I andra fall kan materiell processledning medföra att handläggningen i ökad grad inriktas på väsentligheter så att rättegången kan ske snabbare och billigare. Härför måste dock förutsättas att ledningen utövas fortlöpande under målets handläggning. Den enskilde domaren kan alltså inte vänta med att ta ställning till frågor om materiell processledning till dess annan personal vid domstolen anser målet färdigt till avgörande.

Att det utövas en materiell processledning kan medverka till en minskning av antalet överklaganden genom att målen blir grundligt utredda redan i första instans. I den mån det sker överklaganden kan syftet med instansordningen utnyttjas bättre.

Önskemålen att åstadkomma garantier för en tillräckligt omfattande materiell processledning och för att parter åtnjuter en i möjligaste mån likartad behandling i en given situation - oavsett vid vilken domstol och av vilken domare målet handläggs talar för att det sker kompletteringar när det gäller reglerna om materiell processledning. Önskemålen' är emellertid svåra att tillgodose lagstiftningsvägen. Hur man skall bedöma en fråga om materiell processledning varierar nämligen avsevärt från måltyp till måltyp och från fall till fall. Nästan varje regel skulle behöva ha sådana undantag att regelverket lätt blev oformligt. Vi föreslår emellertid i avsnittet 25 .4 - med förebild i vad som gäller för tvistemål och brottmål - att nuvarande regler i 8 & FPL kompletteras med en allmän regel om att en förvaltningsdomstol

genom frågor och påpekanden skall försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar.

En fråga som nära sammanhänger med frågan om materiell processledning gäller hur man skall kunna sörja för en effektiv skriftväxling i målen. Förvaltningsprocesser har ofta tagit lång tid, vilket till stor del kan föras tillbaka på att flertalet förvaltningsdom- stolar haft en stor arbetsbörda. Det vill synas som om ganska många av de domare som haft stora rotlar kommit att sakna tid för att mera aktivt övervaka skriftväxlingen i de mål som inte haft förtursstatus. Resultatet har i många fall blivit att skriftväxlingen inte avbrutits vid den tidpunkt när den inte längre fyllt någon funktion.

Det är givetvis i hög grad önskvärt att man sörjer för att varje från part inkommen skrivelse alltid kan ges den behandling den förtjänar. Hela skriftväxlingen i ett mål bör såvitt möjligt utmärkas av att de till domstolen inkomna handlingarna kan granskas av tillräckligt kvalifi- cerad personal allteftersom handlingarna inkommer.

Beträffande sådana handlingar genom vilka ett förfarande inleds föreslår vi i avsnittet 25.5 en justering av nuvarande regler i syfte att markera att domstolen inte bör avstå från att försöka få en bristfällig skrivelse kompletterad, om det finns anledning misstänka att bristerna kommer att orsaka problem senare i processen. Kompletteringen torde i många fall kunna fås vid telefonsamtal.

Ingivna handlingar skall i allmänhet tillställas motpart (kom- municeras). Beträffande kommuniceringen av sådana skrivelse genom vilka förfaranden inleds föreslår vi i avsnittet 25.5 - förutom en mindre justering av nuvarande regler - att det inte längre skall finnas någon allmän regel om att kommunicering får underlåtas när det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet.

När det gäller kommuniceringen av andra skrivelser i en förvalt- ningsprocess tar vi vissa bestämmelser i den nya förvaltningslagen till förebild för en mera enhetlig reglering än den som nu finns i FPL. Detta medför nämligen bl.a. en ökad allmän överskådlighet och enkelhet, och man undanröjer vissa oformligheter i den nuvarande regleringen.

Våra förslag innebär att en förvaltningsdomstol under förfarandet kan avstå från att kommunicera en handling om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om en kommuni- kation av annan anledning är uppenbart obehövlig (se avsnittet 25 .5).

Vi förordar att i domstolarnas arbetsordningar och instruktioner tas in bestämmelser om att särskilt granskningen av sådana skrivelser genom vilka rättegångar inleds i åtskilliga fall skall utföras av den domare som har ansvaret för målet (rotelinnehavaren).

En förvaltningsprocess är långtifrån alltid rent skriftlig. I hand- läggningen får nämligen beträffande viss fråga ingå en muntlig förhandling eller - som det numera brukar uttryckas - ett sam- manträde. Den muntliga handläggningsformen i förvaltningsdomsto- larna är inte att se som ett alternativ till den skriftliga utan som ett komplement till denna. Frågor om muntlighet behandlar vi i avsnittet 25.6.

Bl.a. uppmärksammar vi sådana sammanträden som hålls i endast ett förberedande syfte. Redan nu kan i förvaltningsprocess sådana sammanträden anordnas. Vi menar att möjligheten att utnyttja detta för vissa mål värdefulla inslag bör uttryckligen framhållas i lagtex— ten. Vid förberedande sammanträde bör endast en domare behöva delta, och i länsrätt får denne domare enligt våra förslag vissa möjligheter att avgöra målet ensam.

Tolkningen av de nuvarande bestämmelserna om under vilka förutsättningar andra sammanträden skall eller får hållas varierar ganska kraftigt. Med hänsyn till de fördelar, som de flesta domare torde anse att sammanträdena har, menar vi att det är naturligt att som riktlinjer för en mera enhetlig reglering ha de normer som utbildats av de domare som relativt ofta håller sammanträden.

Mot den bakgrunden föreslår vi att sammanträde bör hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande i målet. Särskilda skäl kan dock tala mot att sammanträde hålls, och lagstiftningen måste lämna utrymme för ett hänsynstagande till detta. Vidare föreslår vi att i kammarrätt, försäkringsrätt och länsrätt sammanträde skall hållas, om enskild som för talan i målet begär det och det inte på grund av särskilda omständigheter är obe- hövligt.

I mål som avser frihetsberövande, sanktionsavgift, äganderätt till egendom, rätt att fortsätta viss näringsverksamhet eller rätt till vårdnad om eller umgänge med barn bör en enskild part, vars rätt berörs, ha en mera vidsträckt rätt till muntlighet. Målen torde falla in under den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, och undantag från reglerna om parts rätt till muntlighet bör göras endast för de fallen att målet inte skall prövas i sak, att avgörandet inte går parten emot eller att sammanträdet av annan anledning är uppenbart obehövligt.

Bestämmelser om hur och i vilken omfattning information till parter och ombud skall ges om vad som skall förekomma vid ett sam- manträde bör enligt vår mening tas in i domstolarnas arbetsordningar och instruktioner.

Förvaltningsdomstolarna får enligt våra förslag ännu större möjligheter än de allmänna domstolarna när det gäller att hålla sammanträden på telefon. De får samma möjligheter som de allmänna domstolarna att ta upp bevisning på telefon.

När det gäller bevisning föreslår vi i övrigt endast den ändringen att om ena parten tillåts åberopa en skriftlig vittnesberättelse vittnet ändå skall höras inför domstolen, om denna på grund av begäran av mot- parten eller av andra skäl finner det behövligt.

I avsnittet 25.7 diskuterar vi frågor angående omröstning. Vi menar att det inte behövs några reformer på den punkten.

Frågor om rättegångskostnader behandlar vi i avsnittet 25.8. I en förvaltningsprocess uppstår endast sällan kostnader för enskilda parter. Anledningen till detta är främst att söka i partsförhållandet. Mot den enskilde står i allmänhet det allmänna. Detta medför att man kan nöja sig med att ställa jämförelsevis låga processuella krav på den enskilde. I allmänhet angår målen också jordnära förhållanden som de enskilda parterna kan behärska även utan att anlita ombud eller biträde. Det allmänna har en omfattande utredningsskyldighet, och de rättsliga frågor som kan uppkomma i målen är domstolen skyldig att behandla ex officio. Genom materiell processledning skall domstolen i behövlig omfattning hjälpa parterna till rätta.

Även om en enskild part i allmänhet undgår att drabbas av kostnader för en förvaltningsprocess finns det undantagsfall. Med nu gällande regler får den enskilde därvid nästan alltid stå för sina egna kostnader, även om han vinner processen. För en del fall är enligt vår mening den ordningen stötande. Redan idag kan rättegångskostnader i viss utsträckning ersättas enligt skadeståndslagen, och det finns även en särskild lag från år 1989 om kostnadsersättning i ärende eller mål om skatt m.m. Den sist nämnda lagen tillämpas emellertid nästan aldrig. Vi menar att man bör upphäva den lagen och att man - vid sidan av skadeståndslagens bestämmelser - bör ha en reglering avseende rättegångskostnader i förvaltningsprocesser som är mera hel- täckande.

Någon allmän möjlighet för vinnande part att få ersättning bör dock enligt vår bedömning inte införas. För tvistemål i vilka förlikning om saken är tillåten finns det visserligen regler om att den vinnande parten i allmänhet skall ha ersättning av den förlorande för sina kostnader. De reglerna har emellertid ett mycket starkt samband med ett behov att sanktionera civilrätten. Såvitt gäller förvaltningsprocesser kan man inte med alls samma styrka åberopa de skäl som ligger bakom den berörda tvistemålsregleringen. Även brottmålsreglema bygger på att vinnande part kan få ersättning, men det är att märka att ersättningsreglerna verkar även åt andra hållet, dvs. den enskilde får betala, om han fälls till ansvar. Någon lösning av det slaget är inte aktuell när det gäller processer i förvaltningsdomstol.

I stället bör enligt vår uppfattning i förvaltningsprocess regler om ersättning ses som ett uttryck för välfärdssamhällets strävanden att ge enskilda trygghet i tillvaron och en likhet i behandlingen. Behovet av

en reform ser vi som starkt. Behovet avser emellertid endast ett relativt sett litet antal fall.

Vi föreslår att domstolen skall få besluta att det allmänna skall svara för enskild parts kostnader i målet, om det - efter en hel- hetsbedömning - med hänsyn till omständigheterna framstår som oskäligt att han själv skall bära dessa. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om myndighet orsakat kostnaden genom fel eller försum— melse. Ersättningen får begränsas till viss del av de kostnader den enskilde har haft. Ersättning får inte ges för parts eget arbete och tidsspillan.

Givetvis måste en kostnad för att vara ersättningsgill skäligen ha varit påkallad för tillvaratagande av partens rätt. I fråga om storleken av ersättningar finns det enligt vår mening anledning att söka vägled- ning i förekommande taxor på rättshjälpens område.

En part får enligt vårt förslag begära ersättning under hand- läggningen av målet. Beslut om ersättning skall i sådant fall meddelas i samband med att domstolen avgör målet. Har parten inte begärt ersättning innan målet avgörs, får han göra detta inom ett år efter det att målet avgjordes. I sådant fall prövas frågan om ersättning av den domstol som slutligt prövat saken.

I avsnittet om rättegångskostnader uppmärksammar vi också vissa regler i FPL om att en enskild part kan få ersättning av allmänna medel för inställelse inför domstolen eller för bevisning. I allmän domstol ersätts motsvarande kostnader av allmänna medel endast vid allmän rättshjälp. För sådan rättshjälp utgår avgifter.

De berörda reglerna i FPL, som när de tillämpas ger part en avsevärt bättre ställning än om han hade allmän rättshjälp, har ingen större praktisk betydelse. Vi föreslår att reglerna upphävs. En anledning till detta är att man därigenom kan undanröja varje misstanke om att en domstol i andra fall än där detta kan accepteras avvisar bevisning eller avslår en begäran om sammanträde därför att en bevisupptagning eller ett sammanträde skulle åsamka samhället kostnader som framstår som onyttiga. Om den enskilde vill ha en bevisupptagning till stånd men inte har råd, kan problemet många gånger lösas även utan att rättshjälpen kopplas in. Om nämligen bevisningen bedöms ha betydelse för saken, bör det inte sällan finnas anledning för domstolen eller en offentlig motpart att ta initiativ på ett sådant sätt att bevisningen kommer att ersättas av allmänna medel.

I avsnittet 25.9 föreslår vi att vissa regler i rättegångsbalken angående vite, hämtning, ombud och biträde skall gälla också i förvaltningsprocess. Vidare diskuterar vi frågor om processen i rege- ringsrätten .

Våra överväganden rörande FPL mynnar ut i att den lagen bör er- sättas av en ny förfarandelag. Den lösningen erbjuder nämligen avsevärt bättre möjligheter i stilistiskt hänseende och när det gäller att

göra tekniskt betingade justeringar. Det finns också några skäl som har med förfarandet i allmän domstol att göra.

Förfarandet i allmän domstol

Regler om förfarandet 1 allmän domstol finns - som redan nämnts -

i första hand 1 RB. Överväganden rörande RB: s regelsystem faller 1 huvudsak utanför vårt uppdrag. Några frågor rörande de allmänna domstolarna omfattas dock av uppdraget.

En sådan fråga rör den s.k. ärendelagen. Den lagen reglerar förfarandet i sådana rättsvårdsärenden som en tingsrätt har att ta upp självmant eller efter ansökan och som inte skall handläggas i den för tvistemål ellerbrottmål föreskrivnaordningen tex. adoptionsärenden. Ärendelagen gäller också bl. a. felparkeringsärenden.

Ärendelagens bestämmelser svarar inte mot dagens krav. Svaghe- terna är särskilt framträdande i två- eller flerpartssituationer. En formell svaghet är t.ex. att det inte ens står att en eventuell motpart skall beredas tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs eller att parterna normalt skall ha fått del av processmaterialet innan ärendet avgörs. Föreskrifter saknas vidare om under vilka förutsättningar sammanträde skall hållas, och rätten kan inte hålla ett sammanträde av förberedande natur. Domförhetsbestämmelserna är ålderdomliga. Ärendelagen passar inte för sådana fall där ärendet kommer till domstolen genom besvär.

För att komma till rätta med bristerna föreslår vi i avsnittet 26.2 att den nya processlag som enligt vår mening bör ersätta FPL blir tillämplig inte bara i förvaltningsdomstol utan också för alla de nuvarande domstolsärendena vid allmän domstol såväl i tingsrätt som i hovrätt och högsta domstolen. Reformen är genom de förenklingar den medför ägnad att främja medborgarnas rättsförståelse.

Reformen medför att de nuvarande ärendena får karaktären av mål. Ingenting hindrar emellertid att man beträffande visst rättsområde föreskriver att beteckningen mål inte skall användas utan att det har uppstått ett tvåpartsförhållande.

Den nya processlagen passar enligt vår mening även för de måltyper vi föreslår överflyttade till tingsrätt.

Systemet för överklagande till hovrätt och högsta domstolen företer enligt nu gällande regler en splittrad bild. Vid sidan av ett system för överklagande av domar till hovrätt genom ett institut som med ett ålderdomligt uttryck kallas "vad" finns ett besvärssystem för överklagande av beslut. Vid fullföljd av talan till högsta domstolen är motsvarande rättsmedel revision och besvär. Den nuvarande ord- ningen är onödigt invecklad. Vi föreslår i avsnittet 26.3 att man i fortsättningen - såvitt gäller alla processuella lagar - i fortsättningen

nöjer sig med att tala om "överklagande". Reformen berör ett mycket stort antal bestämmelser.

Tiden för överklagande till högsta domstolen föreslår vi bli densamma som vid överklaganden i andra fall, dvs. tre veckor och inte som nu fyra veckor.

Att systemet för överklagande blir enhetligt utgör inte i sig något skäl att ändra reglerna om handläggningen i hovrätt och högsta domstolen. Den nuvarande processen enligt RB vid överklagande av beslut, dvs. besvärsinstitutet, har visserligen för många fall betydande brister. För överklaganden av processuella beslut är reglerna emellertid i stort sett tillfredsställande. Bristerna hänför sig till största delen till sådana fall som enligt våra förslag skall handläggas enligt den nya förfarandelagen. I den mån det bland andra fall, som går besvärsvägen trots att det rör sig om materiella beslut, finns sådana som inte passar för hantering enligt reglerna för överklagande av processuella beslut, bör enligt vår mening reformbehovet beaktas i kommande lagstiftningsärenden.

I samband med att bestämmelser om "vad" , "besvär" och "revision" tas bort ur RB:s överrättskapitel bör emellertid på några punkter göras mindre justeringar i sak. Det gäller bl.a. vissa regler om överrättsprocessens omfattning vid överklagande av en påföljdsfråga i brottmål.

Kostnadskonsekvenser

I avdelning VI redovisar vi vilka kostnadskonsekvenser som kan uppkomma om våra förslag genomförs. Sammanfattningsvis räknar vi med att våra förslag - om man bortser från körkortsfrågoma - innebär en besparing för statskassan på omkring 19 milj. kr om året. Till detta kommer vad som kan sparas genom de föreslagna förändringar- na när det gäller körkortshanteringen. Den besparingen uppgår enligt våra beräkningar till minst 10 milj. kr. om året, sannolikt avsevärt mer. Det är enligt vår mening angeläget att de rationaliseringsvinster som kan göras genom våra förslag kommer domstolarna till del. Detta är rent av nödvändigt för att uppnå ett av de främsta syftena med vår utredning, nämligen att förbättra domstolsväsendets arbetssituation till båtnad för såväl den rättssökande allmänheten som domstolarna.

Ikraftträdande

I den avslutande avdelningen redovisar vi vår bedömning av när våra förslag kan träda i kraft. Delar av förslagen bör kunna träda i kraft den 1 januri 1993, medan andra kan verkställas först vid en senare tidpunkt.

I Inledning

Bakgrunden till vårt uppdrag

Under senare år har domstolarna utsatts för stora påfrestningar. Ett väsentligt skäl är den allt större arbetsbelastningen. Utvecklingen inom samhället har tillfört domstolarna fler och alltmer komplicerade uppgifter. De resurser som tillförts domstolarna motsvarar inte de faktiska ökningarna av antalet inkomna mål och ärenden. Från en situation där man i allmänhet har haft goda möjligheter att lägga ned erforderlig tid och omsorg på varje uppgift har man, trots ett fortlö- pande rationaliseringsarbete, på sina håll hamnat i en situation som med fog kan beskrivas som besvärlig. Balanserna har ökat och önskvärda handläggningstider kan inte hållas. Från en del håll har man till och med sagt att domstolarna befinner sig i en kris.

Mot den bakgrunden inledde justitiedepartementet under år 1988 en diskussion om domstolsväsendet. Som ett led i diskussionen utar- betades promemorian (Ds 198912) Domstolarna i framtiden - en idéskiss. Idéskissen utgick från att domstolarnas svårigheter inte kunde mötas enbart genom resursförstärkningar. Det behövdes djupare och djärvare grepp; mera grundläggande frågor om domsto- larnas framtida arbetsuppgifter och organisation måste övervägas. Målet var att bevara ett kvalitativt högtstående domstolsväsende med fortsatt starkt lekmannainflytande och god lokal förankring. Med de utgångspunkterna tecknades i idéskissen en bild av ett framtida domstolsväsende.

Under remissbehandlingen blev idéskissen föremål för en bred diskussion, inte bara bland remissinstanserna utan också i den allmänna debatten. En del av uppslagen i idéskissen mötte kritik medan andra vann en god anslutning. Många konstruktiva förslag och synpunkter kom fram.

Våra direktiv

Idéskissen och resultatet av remissbehandlingen är utgångspunkten för vår utredning. Våra ursprungliga direktiv (Dir. 1989z56) finns i ett anförande till statsrådsprotokollet den 30 november 1989 av dåva- rande justitieministem (se bilaga 1 till del B av vårt betänkande). I direktiven uttalas att en mera beständig lösning av domstolsväsendets problem fordrar att man åtminstone på en del punkter överväger

ganska genomgripande ändringar. Det krävs en fördjupad analys och mer ingående överväganden. Inte bara behovet av fortsatt utredning utan också intresset av att frågor om rättsväsendet i görligaste mån kan lösas i enighet ledde fram till slutsatsen att det fortsatta arbetet bör bedrivas i en parlamentarisk kommitté och i nära kontakt med dem som arbetar i domstolsväsendet.

Vårt uppdrag omfattar enligt dessa direktiv ett antal frågor som är av grundläggande betydelse för det framtida domstolsväsendet. Det gäller för det första vilka frågor som över huvud taget bör anses vara sådana att de måste prövas av så kvalificerade organ som domstolarna utgör. Framför allt ingår i denna del av uppdraget att se över de uppgifter utanför det egentliga rättskipningsområdet som i dag handhas av domstolarna och lämna förslag i fråga om den framtida hemvisten för sådana uppgifter. I direktiven talas om att domstols- verksamheten bör renodlas. För det andra skall vi se över arbets- fördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Enligt vad som uttalas i direktiven finns det knappast anledning att göra en förutsättningslös sådan översyn och vi har också begränsat vår granskning till ett par målgrupper. För det tredje har vi till uppgift att se över regler om omprövning, överkla- gande och instansordning. Häri ingår att utvärdera omprövningsreg- lerna inom förvaltningen, att överväga arbetsfördelningen mellan de olika domstolsinstansema och att utreda vissa frågor om prövningstill- stånd i hovrätt och kammarrätt. För det fjärde skall vi se över vissa viktigare förfarandereglcr, i första hand de bestämmelser som reglerar förvaltningsdomstolarnas handläggning samt förfarandereglema i tingsrätt för frågor som ligger utanför det traditionella tvistemåls- och brottmålsområdet.

En femte uppgift var enligt de ursprungliga direktiven att ta ställning till vilken organisation som är den från olika synpunkter mest ändamålsenliga för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. För de allmänna domstolarnas del pekades bl.a. på de konsekvenser som måste uppkomma om merparten av uppgifterna utanför det egentliga rättskipningsområdet flyttades bort från tingsrätterna. I uppdraget i denna del ingick också att se över de problem som var förknippade med mycket stora domstolar, i första hand Svea hovrätt. Vidare skulle vi överväga en ordning med gemensamma kanslier för arrende- och hyresnämndema och tingsrät- terna.

I januari 1991 hemställde vi hos regeringen att statskontoret skulle ges i uppdrag att biträda oss i vårt arbete med organisatoriska frågor. Vi hemställde också att regeringen skulle ge statskontoret ett fristående uppdrag att göra en organisatorisk översyn av Svea hovrätt. I beslut den 31 januari 1991 gav regeringen statskontoret i uppdrag att biträda oss i enlighet med vår hemställan. Regeringen återkallade

samtidigt vårt uppdrag att överväga de problem som kunde vara förknippade med mycket stora domstolar och gav i stället, som vi hade föreslagit, statskontoret ett fristående uppdrag att göra en organisatorisk översyn av Svea hovrätt.

Den 6 november 1991 slutförde statskontoret sitt uppdrag genom att tillställa oss en skriftlig rapport med bl.a. förslag till en ny tingsrättsorganisation (1991 :31 A).

Den 7 november 1991 utfärdade regeringen tilläggsdirektiv till oss (Dir. 1991194, se bilaga 2 till del B av vårt betänkande). Genom tilläggsdirektiven begränsade regeringen vårt uppdrag på så sätt att det inte längre omfattar en översyn av domstolarnas organisation.

Vårt arbete

I enlighet med vad som sägs i våra direktiv har vi anordnat särskilda undergrupper för att utföra åtskilligt av det grundläggande utred- ningsarbetet. Ekberg, Joelsson och Spak har lett var sin undergrupp och där tillsammans med sekreterarna och några av experterna förberett de frågor som vi har haft att ta ställning till.

Under utredningsarbetet har vi försökt att tillgodogöra oss erfaren- heter från dem som är praktiskt verksamma inom i första hand domstolsväsendet. I olika sammansättningar har vi sålunda besökt Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, hovrätten för Övre Norrland, Huddinge tingsrätt, Mjölby tingsrätt, Norrköpings tingsrätt, Malmö tingsrätt, Trelleborgs tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Skellefteå tingsrätt, Umeå tingsrätt, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten i Jönköping, kammarrätten i Göteborg, länsrätten i Stockholms län, länsrätten i Göteborgs och Bohus län samt länsrätten i Jönköpings län. Vi har också träffat representanter för riksåklagaren, kriminalvårdsstyrelsen, riksskatteverket, kronofogdemyndigheten i Stockholm, Sveriges Advokatsamfund, Föreningen Sveriges kronofogdar, ko nkursförvaltar- kollegiet i Stockholms län, Sveriges domareförbund samt föreningarna för yngre jurister vid hovrättema och kammarrättema. För att inhämta upplysningar om innehållet i finsk, dansk och isländsk rätt har vi gjort studiebesök på Helsingfors rådstuvurätt, justitieministeriet i Hel- singfors, justitieministeriet i Köpenhamn och justitieminsteriet i Reykjavik. I enlighet med våra direktiv har vi också samrått med kommittén KÖRKORT 2000. Vi har vidare haft kontakt med frekvensrättsutredningen, åklagarutredningen -90, kommittén för översyn av fastighetsdatasystemets datorstruktur, den finländska beredningen av en allmän lag om förfarandet vid förvaltningslagskip- ning och med det norska to-instansutvalget, som är en offentlig utredning med uppgift att se över vissa frågor om instansordningen inom det norska domstolsväsendet. I enlighet med vad som sägs i

våra direktiv har domstolsverket under vårt arbete biträtt oss med analyser av personal- och kostnadseffekter.

Konsekvenser av tilläggsdirektiven den 7 november 1991

Vi lade upp vårt arbete så att vi började med frågorna om domsto- larnas uppgifter och arbetssätt. Organisationsfrågorna sparade vi; vi ville ha klarhet i vilka uppgifter domstolarna skulle ha innan vi tog ställning till hur de skulle vara organiserade. Varje ingrepp i domstolarnas arbetsuppgifter kan ju få organisatoriska konsekvenser som man bör kunna överblicka innan man fattar beslutet. Viktigt i det sammanhanget är behovet av en lokalt förankrad rättskipning och önskemålet om effektiva domstolar.

Vårt arbete när det gäller tingsrättemas sidofunktioner och andra frågor som rör domstolarnas arbetsuppgifter har skett med utgångs- punkt i att vi enligt de ursprungliga direktiven också haft i uppgift att se över organisationen av domstolsväsendet. Vi har kunnat göra ställningstaganden om domstolarnas arbetsuppgifter under arbetets gång i vetskap om att vi haft möjlighet att följa upp dessa med förslag till organisatoriska förändringar anpassade efter domstolarnas framtida funktioner.

Regeringens beslut den 7 november 1991 att de organisatoriska frågorna skall övervägas i annan ordning och inte längre ingå i vårt uppdrag har medfört att vi måste överväga hur vi skall hantera åter- stoden av uppdraget för att åstadkomma bästa möjliga resultat. Uppgiften att göra en omfattande översyn av domstolarnas arbetsupp- gifter har nämligen, som vi redan redogjort för, ett starkt samband med uppgiften att se över organisationen. Vi har naturligtvis därför under vårt arbete med frågorna om domstolarnas arbetsuppgifter och arbetssätt hela tiden arbetat på det sättet att vi har utrett organisa- toriska konsekvenser av olika delförslag som utarbetas inom utred- ningen.

Ett problem i förevarande situation, då utredningen inte har att lägga fram något förslag i organisationsfrågan, skulle kunna vara att remissinstanserna kan få svårigheter att ta ställning till de förslag som läggs fram beträffande domstolarnas arbetsuppgifter och arbetssätt. Man kan inte utesluta risken att någon anser sig tvungen att avstyrka dessa förslag, särskilt när det gäller frågor om renodling av de allmänna domstolarnas arbetsuppgifter, endast av det skälet att det inte går att samtidigt diskutera de organisatoriska konsekvenserna av renodlingen. Vi har emellertid inhämtat att översynen av domstolarnas organisation kommer att övertas av justitiedepartementet och att detta arbete redan har inletts. Arbetet skall omfatta merparten av de organisatoriska frågor som ingick i vårt uppdrag och skall bedrivas bl.a. mot bakgrund av de förslag som vi lägger fram beträffande

domstolarnas arbetsuppgifter och arbetsätt. Enligt departementets målsättning skall översynen slutföras i sådan tid att en depar- tementspromemoria i ämnet skall kunna remissbehandlas delvis parallellt med remissbehandlingen av vårt betänkande. Vid ett slutligt ställningstagande under remissbehandlingen av våra förslag torde man sålunda ha anledning räkna med att ställningstagande också skall kunna göras till förslag i organisationsdelen.

Utgångspunkter för våra överväganden

I alla samhällen måste det finnas en mekanism för att slita tvister mellan medborgarna. När samhället har utvecklats har det också vuxit fram ett behov av fristående organ som avgör frågor av mera svårbedömd natur som uppkommer i förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Det är dessa uppgifter som är huvuduppgiftema för domstolarna.

Både i den svenska grundlagen och i olika internationella konven- tioner har domstolarna tillagts en särställning i förhållande till andra samhälleliga organ. Det har att göra med den betydelse som domsto- larna har för medborgarna. I domarreglema i 1734 års lag sägs att "domaren är för den menige mans skull, och icke den menige man för domarens skull." Också i våra dagar finns det anledning att påpeka att domstolarna enbart är till för medborgarna. Till skillnad från t.ex. förvaltningsmyndighetema har domstolarna inte till uppgift att verka för några av statsmakterna uppsatta mål eller att på något annat sätt fungera som överhetens förlängda arm. Om samhället vill utkräva ansvar av någon som är misstänkt för brott, skall anklagelsen prövas av en opartisk domstol som inte har som sin primära uppgift att bekämpa brott utan att skipa rättvisa. Och för den domstolen skall den anklagades nej väga lika tungt som åklagarens ja. På motsvarande sätt gäller att alla vars sak prövas av domstol har rätt att känna att domstolen enbart är till för att skipa rätt och inte för att gå samhällets eller någon enskild parts ärenden.

Domstolamas arbetsuppgifter medför att de ofta får träffa avgöran— den som är av väsentlig betydelse för de enskilda som berörs. Lika väl som den som vill kräva någon på pengar kan göra anspråk på en snabb och säker domstolsbehandling vill den som blir krävd att hans invändningar underkastas en noggrann prövning. Och lika väl som samhället kan önska att den som har begått ett brott får sitt rättmätiga straff skall den som står under åtal bli frikänd, om inte åklagaren har tillräckligt starka bevis. Att skipa rätt i frågor av detta och annat slag är en stor och viktig uppgift. Det är domstolarna som har att göra den yttersta uttolkningen av de lagar och förordningar som beslutats av riksdag och regering. I frågor där lagarna och förordningarna inte ger svar är det domstolarna som har att ge rätten dess innehåll. Det är

också domstolarnas uppgift att ta ställning till vad som är sant och vad som är osant. Om samhället inte kan erbjuda medborgarna en oavhängig och högkvalitativ rättskipning, kan det inte fungera.

Det finns således anledning att ställa höga krav på domstolarna. Viktigt är att domstolarna arbetar så att medborgarna får förtroende för verksamheten. Häri ligger att domstolsarbetet måste utföras med sådan omsorg att avgörandena blir korrekta och välmotiverade. Det måste också organiseras så att avgörandena inte bara stämmer med gällande lag utan dessutom med den allmänna uppfattningen om vad som är rätt och rimligt. Det är samtidigt viktigt att parterna snabbt kan få sitt mellanhavande slutligt avgjort. Om rättskipningen går för långsamt, blir den inte effektiv och tillgodoser inte rättsäkerhets' kraven.

Under den senaste tiden har domstolarna fått en delvis ny roll som ställer nya krav på dem. Det gäller det ökande internationella sam- arbetet, i första hand inom Europa, som gör att domstolarna får en ännu viktigare roll än hittills. Området för domstolsprövning i olika frågor har under senare tid utvidgats under inflytande bl.a. från Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna. Ett framtida närmande till EG torde komma att föranleda ytterligare utvidgningar. Det internationella samarbetet gör också att domstolarna kan få tillämpa andra rättskällor än de inhemska.

Självklart har vårt domstolsväsende förändrats genom åren. Den som är domare idag skulle antagligen ha svårt att känna igen sig om han fick se en domstol sådan den tog sig ut för femtio år sedan. Det är inte bara organisationen som har förändrats utan också målens art och förfarandereglema. Men jämfört med många andra områden har förändringarna inom domstolsväsendet varit ganska begränsade. Det är ett naturligt förhållande i beaktande av att domstolarnas uppgift att skipa rätt inte kan förändras till sitt innehåll lika mycket som många andra uppgifter för samhället.

Vår uppgift är inte att förändra domstolsväsendet från grunden. Vi skall i stället se till att domstolarna fungerar i takt med tiden. Det är ett arbete som alltid måste pågå och som kommer att fortsätta även efter det att vi har avslutat vårt arbete.

Den offentliga verksamheten i vårt land är för närvarande föremål för en kritisk granskning. Siktet är inställt på en minskning av den statliga administrationen. Besparingar och omprioriteringar sker inom många olika delar av den offentliga sektorn. Beträffande domstols- väsendet har besparingskraven under de senaste åren varit måttliga i jämförelse med många andra verksamhetsgrenar. Riksdagen har anvisat oförändrade anslag till avlöningar, låt vara att dessa anslag har urholkats bl.a. genom utebliven kompensation för vissa löneöknin- gar och avgifter.

Vi tolkar inte vårt uppdrag så att vi i första hand har till uppgift att föreslå besparingar. Vår uppgift är i stället att inom ramen för de medel som finns tillgängliga försöka åstadkomma ett så bra domstols- väsende som möjligt. Vi skall granska domstolarnas verksamhet i syfte att öka deras effektivitet med bibehållna krav på rättssäker- heten.

Ett sätt härvidlag är att i princip i enlighet med vad som krävs för andra myndigheters del se till att domstolarnas arbete äger rum i sådana former som förutsätts i enlighet med systemet med budgete- rade treårsplaner och med bättre verksamhetsplanering och med resultatredovisning. Ett annat sätt är att se över domstolarnas arbetsuppgifter och arbetssätt. Måste exempelvis domstolarna syssla med allt som de nu sysslar med? Kan man hitta enklare handlägg— ningsformer? När man ställer sådana frågor är det en självklarhet att man beaktar de särskilda krav som ställs på domstolsväsendet. Kravet på att verksamheten sker i rättssäkra former står ingalunda i motsats- ställning till önskemålet om att den också äger rum under en god hushållning med resurserna.

En viktig fråga för oss när vi övervägt tingsrättemas arbetsuppgifter i framtiden har varit vad våra förslag kan innebära för tingsrättemas lokala förankring. Vi behandlar den frågan i avdelningen om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning.

I stor utsträckning har vi att överväga förändringar som kan kallas för rationaliseringar. Vi vill redan här peka på ett problem med sådana rationaliseringar. Inom vissa områden skulle man, i varje fall i teorin, kunna genomföra ganska långtgående rationaliseringar och därigenom avsevärt förenkla myndigheternas hantering och därigenom det allmännas kostnader. Men ibland kan sådana förändringar ske till priset av att allmänheten får svårt att förstå och hantera systemet. Vid avvägningen av dessa för— och nackdelar med tilltänkta förändringar har vi ansett att det är viktigt att hålla i minnet att domstolarna och myndigheterna inte är till för sin egen skull utan för att betjäna allmänheten. Ett system som är rationellt för myndigheterna men som allmänheten inte kan använda på ett riktigt sätt är därför inte något eftersträvansvärt.

I detta betänkande presenterar vi våra förslag beträffande arbets- uppgifter och förfaranderegler för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.

II Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning

1. Inledning

Allmänt

Den första uppgiften för oss är enligt direktiven att se över arbets- fördelningen mellan domstolar och förvaltning. Vi skall i första hand undersöka om det går att föra över vissa uppgifter som domstolarna har idag till förvaltningsmyndigheter. I uppdraget ingår även att undersöka om det finns göromål som kan flyttas i motsatt riktning. Inför denna uppgift kan det vara av värde att något reflektera över vad det egentligen är för skillnad mellan domstolarnas och förvalt— ningsmyndighetemas arbetsuppgifter. I dagens samhälle är det en självklarhet att domstolarna skall vara fristående från och oberoende av den politiska makten. Så har emellertid inte alltid varit fallet. I äldre tid skilde man inte mellan rättskipning och förvaltning och än mindre mellan förvaltningsrättskipning och förvaltning. Funktionema hölls samman genom att kungen var högsta förvaltningsmyndighet samtidigt som han hade domsrätt över alla domare. Genom prövning av klagomål mot fogdar, befallningsmän, domare m.fl. reviderade kungen såväl förvaltningsbeslut som domstolsavgöranden. I början av löOO-talet (1634 års reform) organiserades den svenska statsverksam- heten i fem kollegier med domsrätt. Ett av kollegierna var Svea hovrätt. Någon strikt uppdelning av ärenden mellan kollegierna med utgångspunkt från begreppet rättskipning gjordes inte. Samtidigt byggdes det upp en fast statlig länsförvaltningsorganisation med landshövdingar och underlydande tjänstemän. Under 1600-talets början bröts kammarrätten ut från kammarkollegiet. Kammarrätten prövade förutom ärenden om beskattning även vissa brottmål. Konungen utövade fortfarande den högsta domsmakten. Omkring år 1670 uppdelades hans närmaste rådgivare, riksrådet, i en avdelning som sysslade med regeringsärenden och en avdelning som med- verkade i dömandet. Den sistnämnda avdelningen fick namnet justitierevisionen. Gustav III avskaffade riksrådet år 1789. Justitie— revisionen omvandlades då till högsta domstolen med uppdrag att utöva Konungens domsrätt. Redan då fanns ett utbyggt system av

underinstanser.

Genom 1809 års regeringsform stärktes domstolarnas oberoende. Regeringsformen kom till under intryck av starka internationella strömningar. Upplysningsidéerna innebar bl.a. att straffrättskipningen skulle vara lagbunden och oberoende av kungamakten. Domsmakten började alltmer att uppfattas som en självständig och oberoende makt. Den ansågs inte bara vara ett skydd mot den enskildes övergrepp utan också mot övergrepp av den verkställande makten. Utåt bestod dock regeringsmaktens och den högsta domarmaktens enhet. Frågan om gränsdragningen mellan domstolar och administrativa myndigheter fick genom åren en ökad betydelse. Detta fick bl.a. till följd att åtskilliga grupper av mål flyttades från de administrativa verken till domstolarna. Många administrativa klagomål avgjordes dock av kungen i statsrådet. I syfte att öka rättssäkerheten och att underlätta regeringens arbetsbörda inrättades år 1909 en ny domstol, regerings- rätten. Samtidigt upphörde kungens möjlighet att ta säte i högsta domstolen. Även om både högsta domstolen och regeringsrätten fortfarande formellt dömde i kungens namn framträdde de båda domstolarna som helt fristående och oberoende från regeringsmakten.

Inför ikraftträdandet av den nu gällande regeringsformen hade Sverige en organisation av självständiga domstolar, endast under— ställda lagen. De båda högsta instanserna, högsta domstolen och regeringsrätten, var visserligen konstitutionellt att se som utflöden av Konungens domsmakt och alltså judiciella paralleller till Kungl. Maj:t i statsrådet men i praktiken var de fristående. & 47 i 1809 års RF utgör en illustration till den maktdelningslära som RF byggde på: domstolarna skulle enligt grundlagsbudet döma efter lag och laga stadgar medan "rikets kollegier, lantregeringen tillika med alla andra verk samt högre och lägre ämbetsmän" skulle förvalta sysslor och värv enligt instruktioner, reglementen och föreskrifter samt lyda Konungens bud och befallningar. Det fanns alltså en klar skillnad mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter när det gällde självständigheten i beslutsfattandet.

Gällande RF bygger inte på maktdelningsläran. I stället slås folksuveränitetens princip fast redan i den inledande paragrafen i 1974 års RF. I 1 kap. 8 & RF stadgas det, att för rättskipning finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. I bestämmelsen har rättskipningen och förvaltningen framställts som två parallella former av offentlig verksamhet, skilda åt genom sina olika arbetsuppgifter. Frågan är då vad de båda begreppen rättskipning och förvaltning egentligen betyder. Under förarbetena till stadgandet hade grundlagberedningen föreslagit en annan lydelse som avsåg att närmare beskriva vad domstolar respektive förvaltningsmyndigheter hade för uppgifter: "Domstolarna avgör rättstvister, tillämpar strafflag och prövar eljest

rättsfrågor... Statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter verkställer de beslutande organens föreskrifter". Föredragande statsrådet anförde i denna del (prop. l973:90 s. 233):

Enligt gängse terminologi benämns domstolarnas dömande verksam- het rättskipning medan förvaltningsmyndigheternas uppgifter brukar anges vara förvaltning. Det är enligt min uppfattning inte menings- fullt att i RFzs inledningskapitel söka ge en närmare karakteristik av den roll som dessa olika samhällsorgan spelar. Over huvud taget torde det inte vara möjligt att i några korta satser ge en rättvisande beskrivning av de likheter och olikheter som finns mellan domsto- larnas och förvaltningsmyndighetemas verksamhet. Jag föreslår därför att i förevarande paragraf endast slås fast att för rättskip— ningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

Det finns alltså ingen definition av begreppen rättskipning och förvaltning i RF. Och i en kommentar till RF sägs att verksamhetens uppdelning i rättskipning och förvaltning är av rent formell art; ombesörjs verksamheten av domstol kallas den rättskipning, handhas den av förvaltningsmyndighet utgör den förvaltning (Petrén/ Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980, s. 34). Det går därför inte att med hjälp av en analys av begreppet rättskipning få reda på vilka gränser lagstiftaren måste hålla sig inom när han fördelar uppgifter mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter. Ledning måste sökas på annat håll än i 1 kap. 8 & RF. Utgångspunkten är vad domstolarna respektive förvaltningsmyndighetema rent faktiskt har för uppgifter.

En vanlig beskrivning av domstolarnas uppgifter är att de har att döma i brottmål och att lösa tvister såväl mellan allmänna och den enskilde som de enskilda emellan. Så uttrycks exempelvis saken i våra direktiv. Tvistlösning är alltså en huvuduppgift för domstolarna. Men det är inte bara de allmänna domstolarnas arbete med civilrättsliga tvister som innefattar tvistlösning utan även den verksamhet som främst förvaltningsdomstolarna bedriver som avser överprövning av beslut av förvaltningsmyndigheter. Emellertid är det svårt att med utgångspunkt från funktionen att lösa tvister dra någon skarp skiljelinje mellan uppgifter som åvilar domstolar och förvaltningsmyn— digheter. Även förvaltningsmyndigheter löser tvister; i första hand naturligtvis tvister mellan enskilda och det allmänna. Men det förekommer också att förvaltningsmyndigheter får lösa tvister mellan enskilda. I ärenden enligt byggnadslagstiftningen förekommer det inte sällan att grannar har olika synpunkter på lämpligheten av en byggnation. En sådan tvist får lösas inom ramen för myndighetens prövning av byggnadsärendet. Den skiljelinje som möjligen går att dra i detta hänseende är att tvistlösning är en huvuduppgift för domstolarna samtidigt som det typiskt sett är en uppgift som ligger vid sidan av förvaltningsmyndigheternas huvudsakliga arbetsuppgifter.

Det hindrar inte att det finns förvaltningsmyndigheter som har som en av sina huvudsakliga uppgifter att lösa tvister. Så är förhållandet med exempelvis arrende- och hyresnämndema.

När man säger att domstolarna sysslar med tvistlösning har man emellertid inte uttömmande beskrivit domstolarnas arbetsuppgifter. I våra direktiv tas, som nämnts, rättskipningen i brottmål upp som en särskild uppgift vid sidan av uppgiften att lösa tvister. Även om det ofta i någon mening även i brottmålen kan sägas förekomma en tvist mellan det allmänna och den enskilde, så är det inte inslaget av tvistlösning som är det typiska för rättskipningen i brottmål. Det som är utmärkande för den verksamheten är i stället att det är fråga om att fatta beslut om ingripande åtgärder gentemot enskilda, åtgärder som är så allvarliga att lagstiftaren ansett att de bör beslutas i de mest rättssäkra former som erbjuds. På motsvarande sätt förhåller det sig med de ingripanden mot enskilda som de allmänna förvaltningsdom— stolarna har att besluta om enligt lagarna om administrativa frihets- berövanden.

Förvaltningsmyndighetema å andra sidan har en mångfald uppgifter. De handlägger bl.a. frågor av servicekaraktär, där inslagen av rättstillämpning är obetydliga eller obefintliga. Som exempel kan nämnas undervisning, forskning, försvar, kommunikationer och sjukvård. Förvaltningsmyndighetema har dock även uppgifter där tillämpningen av rättsregler utgör ett betydande inslag. Det gäller bl.a. ärenden om beskattning, vård av missbrukare eller barn, socialbidrag, socialförsäkringar, bebyggelseplanering, arbetarskydd och miljövård. Många av förvaltningsmyndighetemas beslut i rättsfrågor kan överklagas, antingen till en överordnad myndighet eller till en förvaltningsdomstol.

Begreppet förvaltningsmyndighet hade tidigare inte någon entydig innebörd i lagstiftningen. Begreppet användes i vissa författningar, men även uttryck som "förvaltande myndighet" och "till statsförvalt- ningen hörande myndighet" användes. Om det med dessa begrepp avsågs inte bara egentliga förvaltningsorgan utan också förvaltnings— domstolar var oklart. Genom 1971 års förvaltningsrättsreform har oklarheten skingrats så till vida att en bestämd gräns har dragits mellan förvaltningsdomstolar, där förfarandet regleras av förvaltnings- processlagen eller av en specialförfattning för domstolen i fråga, och förvaltningsmyndigheter, där förfarandet regleras av förvaltningsla- gen.

Vad gäller då i Sverige om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning? RF innehåller ett par bestämmelser som kan vara av intresse i sammanhanget. Enligt 11 kap. 3 5 får sålunda rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Som framgår av ordalydelsen förbjuder bestämmelsen inte riksdagen att i lag förlägga prövningen av rättstvister mellan enskilda

till en förvaltningsmyndighet. Men bestämmelsen ger uttryck för att domstolsprövning bör vara huvudregel.

En annan bestämmelse av intresse är 2 kap. 9 & RF. Den tillförsäk- rar den som berövats friheten på grund av misstanke om brott eller som av annan anledning blivit omhändertagen tvångsvis en rätt till domstolsprövning.

Utöver de nämnda bestämmelserna finns i svensk grundlag inga regler som binder lagstiftaren när det gäller arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning. Men det är klart att lagstiftaren haft vissa principer när uppgifter fördelats mellan domstolar och förvaltnings- myndigheter. Enligt den tidigare nämnda grundlagskommentaren (s. 35) baseras de riktlinjer som lagstiftaren följt framför allt på rättssäkerhetsskäl. Man måste kunna kräva att vissa för den enskilde särskilt betydelsefulla frågor handläggs och avgörs av kvalificerade organ med iakttagande av ett noga reglerat förfarande, utformat med tanke på den enskildes rätt.

Sverige har också genom att ansluta sig till olika internationella konventioner förbundit sig att garantera medborgarna domstolspröv- ning i avsevärt vidare omfattning än vad som följer av grundlagen. Den i praktiken viktigaste av dessa konventioner är den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europakonventionen). I artikel 5 i europakonventionen föreskrivs att alla som berövats friheten - vare sig det är fråga om misstanke om brott eller admini- strativt frihetsberövande - har rätt till domstolsprövning; vid frihets- berövande på grund av misstanke om brott oavsett om den frihets- berövade själv önskar det. I artikel 6 i europakonventionen föreskrivs en rätt för envar till domstolsprövning "när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott. " Enligt praxis inom de organ som tillämpar konventionen avses med uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" inte bara sådana rättigheter och skyldigheter som regleras av civillag. Även vissa rättigheter och skyldigheter gentemot det allmänna enligt förvaltnings- rättslig lagstiftning avses med bestämmelsen. Hur gränsen skall dras får avgöras från fall till fall. Det kan dock sägas, att europakon— ventionens regler täcker in ett större område än som i Sverige hittills brukat betraktas som rättskipning i egentlig mening.

Om RF sålunda kan sägas ge lagstiftaren ganska fria händer när det gäller vilka frågor som skall vara föremål för domstolsprövning, så begränsas lagstiftarens handlingsfrihet avsevärt genom internationella åtaganden, i första hand europakonventionen.

Man kan mot bakgrund av det sagda sammanfatta de frågor där den enskilde bör ha rätt till domstolsprövning enligt följande. För det första är det rättstvister mellan enskilda enligt 11 kap. 3 & RF, där

dessutom rätten till domstolsprövning är föreskriven i europakonven- tionen. För det andra är det andra frågor som har att göra med prövningen av enskildas civila rättigheter och skyldigheter enligt europakonventionen. Det är här fråga om andra mellanhavanden än de som avses i 11 kap. 3 & RF, nämligen vissa tvister mellan enskilda och det allmänna som enligt praxis i de europeiska organen anses innefatta prövning av civila rättigheter och skyldigheter. För det tredje är det frågor om anklagelser för brott enligt Europakonventionen. Och rätten till domstolsprövning enligt konventionen inskränker sig inte till frågor om brott där påföljden kan bli frihetsberövande. Även den som bara riskerar böter har rätt till domstolsprövning. För det/färde är det frågor om frihetsberövanden enligt 2 kap. 9 & RF och europakonven- tionen. För det femte, slutligen, är det vissa andra för den enskilde särskilt betydelsefulla frågor, där domstolsprövning varken garanteras enligt RF eller europakonventionen men där den enskildes rätt till domstolsprövning får anses oomtvistad. Ett exempel är frågor om skatt.

Det som vi nu har redogjort för är alltså ramen: ett försök att beskriva vad som måste förbehållas domstolarna. Men i Sverige tillämpas ingen minimilösning när det gäller området för domstols- prövning. Det finns mycket av det som domstolarna arbetar med idag som, om man bara ser på grundlagsbuden och de internationella åtagandena, lika väl skulle kunna handläggas av förvaltningsmyndig- heter. Och för oss är det en huvuduppgift att undersöka om allt detta även i framtiden måste handläggas av våra domstolar.

Vår utgångspunkt är följande. Domstolarna är samhällets mest kvalificerade beslutsfattare i juridiska frågor. Medan förvaltningsmyn- dighetema är specialister på olika sakområden är domstolarnas specialitet att under rättssäkra former lösa juridiska frågor inom flera olika områden. Det är angeläget att spara domstolsväsendets resurser till de kvalificerade frågorna. Det finns egentligen ingen fördel med att låta domstolarna arbeta med frågor som inte kräver deras särskilda juridiska kompetens. Sådana frågor blir inte bättre avgjorda av dom- stolar än av förvaltningsmyndigheter samtidigt som det är till nackdel för samhället och för domstolsväsendet att domstolarnas resurser tas i anspråk för sådant som inte kräver deras särskilda kompetens.

Allmänna domstolar

De centrala verksamhetsområdena för de allmänna domstolarna är rättskipning i brottmål och tvistemål. På dessa områden har det genom åren skett en utveckling på så sätt att förvaltningsmyndigheter har tagit över en de] uppgifter som tidigare legat på domstolarna. På brottmålsområdet kan nämnas de successivt vidgade möjligheterna för åklagarna att i vissa fall utfärda strafföreläggande, meddela åtals-

underlåtelse eller besluta om förundersökningsbegränsning. Vidare kan nämnas införandet av institutet ordningsföreläggande som helt hanteras inom polisen. Frågan om det går att ytterligare utvidga området för strafföreläggande övervägs f.n. av åklagarutredningen - 90.

När det gäller tvistemålsområdet har sedan länge gällt att många av de fall där en gäldenär krävs på betalning vid domstol egentligen inte är tvistiga. Anledningen till att borgenären måste gå till domstol är helt enkelt att gäldenären inte kan betala sin skuld. Sedan länge har domstolarna tillämpat ett särskilt förenklat förfarande för dessa fall. Den 1 januari 1992 flyttas ansvaret för detta förfarande från tings- rätterna till kronofogdemyndighetema.

Vid sidan av brottmålen och tvistemålen finns sedan gammalt i de allmänna domstolarna ett antal arbetsuppgifter av annan typ. Det är de ärenden som kan rubriceras som frivillig rättsvård. Det gäller t.ex. inregistrering av bouppteckningar samt inskrivning av förmynderskap och godmanskap. Att de allmänna domstolarna över huvud taget handlägger dessa ärenden torde främst bero på historiska faktorer. För inte så länge sedan var häradsrättema och rådhusrätterna de enda myndigheter med lokal spridning som hade tillräcklig kompetens för uppgifterna. Nu är situationen en annan. Dels har vikten av lokal spridning i denna typ av ärenden minskat genom utvecklingen på kommunikationsområdet, dels finns erforderlig kompetens numera på andra håll än hos domstolarna. Det hindrar inte att det finns frågor som handläggs enligt reglerna för ärenden om frivillig rättsvård som kräver domstolsprövning även i framtiden.

Även när det gäller några andra av de allmänna domstolarnas verk- samhetsområden kan man föra samma resonemang som för ärendena om frivillig rättsvård. Det gäller bl.a. inskrivningsärendena som handläggs vid de till tingsrätterna administrativt knutna inskriv- ningsmyndighetema och de familjerättsliga tvistemål som anhängig- görs genom en gemensam ansökan av parterna.

De arbetsuppgifter som nu nämnts och som alltså ligger vid sidan av den egentliga målhanteringen vid domstolarna brukar med ett gemensamt namn kallas för tingsrättemas sidofimkzioner.

De allra flesta av de här sidofunktionema avser helt otvistiga frågor. Det gäller i många fall bara att fatta ett beslut i ett ärende där det inte finns någon motpart till sökanden och där tingsrättens uppgift egentligen bara är att kontrollera att vissa formaliteter uppfyllts. Denna typ av arbetsuppgifter handläggs numera i regel inte av domare. I stället är det tingsnotarier och domstolsbiträden som efter särskilda förordnanden får handlägga ärendena på eget ansvar.

Vår uppgift att se över arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning innefattar när det gäller de allmänna domstolarna i första

hand att undersöka om tingsrättemas sidofunktioner kan skötas av någon annan myndighet än domstol. Det krävs enligt direktiven starka skäl för att uppgifter utanför det egentliga rättskipningsområdet skall få finnas kvar i domstolarna.

Direktiven ger oss således i uppdrag att gå direkt på varje enskild sidofunktion och undersöka om det går att flytta bort den från tings- rätterna. Skälet för detta är naturligtvis att det, som vi tidigare utvecklat, är principiellt felaktigt att använda domstolsväsendets resurser för sådant som inte kräver den specialkompetens som dom- stolarna besitter.

En fråga som är av betydelse när man tar bort arbetsuppgifter från tingsrätterna är vad det innebär för rättskipningens lokala förankring. En viktig utgångspunkt för organisationen av tingsrätterna är att rättskipningen i första instans med nödvändighet måste äga rum på många platser i landet, nära medborgarna. Vad som kan föranleda tveksamhet om man tar bort sidofunktionema från tingsrätterna är hur det påverkar möjligheten att behålla en lokalt förankrad rättskipning. Domstolsverket har på vårt uppdrag beräknat vilka personalmässiga konsekvenser ett borttagande av sidofunktionema skulle få. Beräk- ningarna redovisas i bilaga 3 till del B av vårt betänkande. Av den framgår att de minsta tingsrätterna blir mycket små och sårbara om alla sidofunktioner tas bort. En endomartingsrätt skulle således få en personal bestående av en domare, två notarier och mellan två och tre biträden. En tvådomartingsrätt skulle ha ett arbetsunderlag för två domare, drygt två notarier och drygt fyra biträden. Även om dessa tingsrätter precis som nu skulle kunna klara vikariatsbehoven när det gäller domare, skulle de knappast med egna resurser kunna klara ledigheter bland notariema och biträdena.

Det torde alltså stå klart att ett borttagande av sidofunktionema från tingsrätterna om inget annat görs kan komma att påverka möjligheter- na att behålla en lokalt förankrad rättskipning i första instans. I vårt uppdrag ingick ursprungligen att överväga de organisatoriska kon- sekvenserna av våra förslag beträffande bl.a. sidofunktionema. Inom ramen för det uppdraget diskuterade vi bl.a. en organisationsmodell som föreslagits av statskontoret, vilken enligt statskontoret möjlig- gjorde att man behöll rättskipningen på de orter där den bedrivs idag. Sedan vi genom tilläggsdirektiv fråntagits uppdraget att arbeta med domstolsväsendets organisation, har detta arbete fortsatt inorn regeringskansliet med sikte på ett förslag som skall kunna remissbe- handlas samtidigt med att våra förslag remissbehandlas. Vi utgår från att man i detta arbete kommer att väga in värdet av en lokalt förankrad rättskipning.

Vid sidan av de konsekvenser för allmänheten som sålunda kan bli följden av ett borttagande av sidofunktionema uppstår också konsek- venser för tingsrättemas personal. Dessa konsekvenser tar vi upp i

avdelning VI av betänkandet.

Enligt vår bedömning finns det, även med beaktande av det som vi nu har berört, stora fördelar med att renodla tingsrättemas arbetsupp- gifter till vad som kan kallas rättskipning i egentlig mening. Principen bör således vara att tingsrätterna såvitt möjligt befrias från sina sidofunktioner. Med den utgångspunkten har vi gått igenom de viktigaste av de uppgifter som tingsrätterna har vid sidan av tviste- målen och brottmålen och för varje uppgift tagit ställning till om den kan och bör flyttas till en förvaltningsmyndighet.

I de flesta fall har det varit relativt lätt för oss att konstatera huruvida grundlag eller konventionsåtaganden gör att en viss uppgift bör ligga kvar på domstol även i framtiden. Vad som i flera fall har krävt särskilda överväganden har i stället varit huruvida det - trots att en uppgift väl skulle kunna handläggas av en förvaltningsmyndighet - ändå finns skäl att låta domstolarna ta hand om den även i framtiden. Naturligtvis har vi försökt att skapa system som är så lite komplicera- de som möjligt för den allmänhet som domstolarna och förvaltnings- myndighetema har att betjäna.

Vi redovisar våra överväganden beträffande de enskilda sidofunktio- nerna vid tingsrätterna i kapitlen 2 - 14.

Innan vi lämnar frågan om sidofunktionema vill vi ta upp en närliggande fråga. Att ta bort sidofunktionema från tingsrätterna kan sägas vara ett sätt att renodla domstolarna så att de huvudsakligen får syssla med kvalificerade uppgifter. Det finns även en annan renod- lingsfråga som togs upp i idéskissen men som inte återfinns i våra direktiv. Det är frågan om en renodling av domarrollen, med andra ord frågan om möjligheterna att - genom delegering av arbetsuppgifter till andra än domare - åstadkomma att domararbetskraften kan kon- centreras på de viktigaste arbetsuppgifterna. Detta skulle också med- föra att man kunde ge domstolsbiträdena större möjligheter att själva få fatta beslut och därmed kompensera denna personalgrupp för bort- fallet av självständigt beslutsfattande genom sidofunktioners över- förande till andra myndigheter. Vid våra besök på domstolar har vi erfarit att det finns ett stort intresse för den här frågan. Det pågår också - både inom domstolsverket och på olika domstolar - ett ut- vecklingsarbete när det gäller delegering av arbetsuppgifter. Enligt vår mening bör delegeringsmöjlighetema tas till vara i all möjlig utsträckning. Det gäller naturligtvis inte bara de allmänna domstolarna utan alla typer av domstolar.

Hittills har vi i detta avsnitt talat om att föra bort arbetsuppgifter från de allmänna domstolarna. Men frågan om arbetsfördelning mellan allmänna domstolar och förvaltningsmyndigheter har två sidor. Det kan också bli aktuellt att flytta arbetsuppgifter från förvaltnings- myndigheter till domstolar. En sådan utveckling har ju, under

inflytande bl.a. av europakonventionsorganens avgöranden, ägt rum på förvaltningsdomstolarnas område under senare tid. När det gäller de allmänna domstolarna har det inte varit lika aktuellt att tillföra några nya uppgifter. Ett exempel på något som skulle kunna flyttas till tingsrätterna nämns emellertid i våra direktiv - de uppgifter som nu ankommer på övervakningsnämndema. Den frågan behandlar vi i kapitel 15.

Allmänna förvaltningsdomstolar

Frågan om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning har en annan dimension när det gäller de allmänna förvaltningsdomstolar- nas verksamhetsområden. Frågan är här ofta den om ett beslut av en myndighet är sådant att det skall prövas av domstol i högre instans eller om frågan är av den beskaffenheten att en överprövning enbart inom förvaltningen är lämpligare. I de fall en förvaltningsdomstol inte skall pröva ett ärende, är regeringen eller någon förvaltningsmyndig- het slutinstans.

Reglerna om vilka ärenden som skall gå den ena respektive den andra vägen bygger på principer som lades fast vid regeringsrättens tillkomst år 1909. Grundprincipen då var att ärenden där prövningen i huvudsak går ut på att tillämpa rättsregler skulle överklagas till regeringsrätten. Ärenden där prövningen gällde lämplighet eller annan mer skönsmässig bedömning skulle överklagas i administrativ ord- ning. Principen ger inte alltid någon klar ledning eftersom lagstift- ningen på många områden har inslag av både rättsfrågor och lämplig— hetsfrågor. En annan princip som har tillämpats för att avgränsa området för domstolsprövning är den som avser den enskildes rätts- skydd. Det har ansetts att frågor som är av stor betydelse för den enskilde skall handläggas och avgöras av kvalificerade organ med iakttagande av ett noga reglerat förfarande, utformat med tanke på den enskildes rätt.

Under år 1959 gjordes en stor genomgång av regeringsrättslagen. Syftet med denna översyn var att se om fördelningen av besvärs- ärenden mellan förvaltning och domstolar var ändamålsenlig.

Det har under många år pågått en utveckling mot att förvaltnings- ärenden i allt större utsträckning skall kunna överprövas av domsto- lar. Den offentliga sektorns expansion under 1900-talet har drivit på denna utveckling. Myndigheterna har blivit allt fler och har fått allt viktigare och mer komplicerade uppgifter. Det huvudsakliga syftet med att hänskjuta allt fler frågor till domstolsprövning har varit att stärka den enskildes rättsskydd. Förutom de nationella strävandena att bygga ut rättsskyddet för den enskilde har förhållandena i vår omvärld fokuserat intresset på den enskildes rättigheter, bl.a. rätten till domstolsprövning. Europadomstolens praxis har skapat oklarhet

om den svenska lagstiftningen i alla avseenden är tillräcklig för att uppfylla de åtaganden som Sverige har gjort genom undertecknandet av europakonventionen. Mot denna bakgrund har en tillfällig lag, lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, stiftats för att möjliggöra domstolsprövning i ett antal förvaltningsärenden där regeringen eller förvaltningsmyndighet är sista besvärsinstans. Rege- ringen har nyligen föreslagit att lagens giltighetstid skall förlängas. Motivet till detta är att det för närvarande inte anses möjligt att utvärdera lagen. I regeringskansliet prövas vidare fortlöpande om det är lämpligt att flytta över regeringens besvärsprövning i förvaltnings- ärenden till bl.a. domstol.

För den som skall göra en översyn av arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter är det en central fråga vilka förvaltningsärenden som överhuvudtaget skall underkastas domstols- prövning. Frågan är om det är möjligt att dra upp några riktlinjer för detta.

De principer som har styrt fördelningen av mål mellan förvaltningen och förvaltningsdomstolarna ger som framgått av redogörelsen ovan inte alltid någon klar ledning. På många områden är lagstiftningen så utformad att den prövning som skall göras har inslag av såväl rättslig bedömning som lämplighetsavvägning eller någon annan sådan mera skönsmässig bedömning. Det är t.ex. inte ovanligt att lagar innehåller termer och begrepp som till viss del får sitt innehåll genom en intresseavvägning. Att någon klar rågång inte finns mellan ärenden där den rättsliga prövningen är det övervägande momentet och ären- den där skönsmässiga bedömningar dominerar illustreras av att det finns viktiga inslag av rättslig bedömning i en del typer av ärenden som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet i dag prövar som högsta instans. Å andra sidan ligger åtskilliga tillämpningsfrågor som närmast kan karakteriseras som lämplighetsbedömningar hos förvalt- ningsdomstolarna.

Ibland kan det vara tillfälligheter eller historiska skäl som ligger bakom den nuvarande ordningen med överklagande förvaltningsvägen. I andra fall har denna tillkommit efter ingående principiella över- väganden. På åtskilliga områden bygger lagstiftningen på att rege- ringen - som ett naturligt led i utövningen av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen - skall styra utveck- lingen genom att pröva förvaltningsärenden som högsta eller enda instans.

Det skulle i och för sig vara värdefullt att definiera begreppet rättskipning inom förvaltningsområdet för att med utgångspunkt däri- från bedöma vilka typer av förvaltningsärenden som borde underkas- tas domstolsprövning. Av intresse för denna bedömning är bl.a. de principer som hittills har styrt fördelningen av arbetsuppgifter mellan

domstolar och förvaltningsmyndigheter samt de åtaganden som Sverige har gjort genom undertecknandet av internationella konven— tioner. Den analys av dagens förhållanden som krävs för att precisera begreppet rättskipning inom förvaltningsområdet är dock så omfattan- de att den måste anses ligga utanför ramen för denna utredning.

En principiell utgångspunkt för utredningens arbete måste i stället vara att de förvaltningsärenden som i dag prövas av förvaltningsdom- stol skall underkastas sådan prövning även i framtiden. Vi kommer dock, bl.a. när det gäller körkortsmål, in på frågan om besluts— funktionen kan förskjutas från domstol till förvaltningsmyndighet. Det har för övrigt heller inte i våra direktiv efterlysts fram några konkreta förslag på att området för domstolsprövning av förvaltningsärenden skulle inskränkas. Vi har dock i vår genomgång av kammarrättens målgrupper närmare undersökt om det är nödvändigt med domstols— prövning i kriminalvårdsmål och studiestödsmål.

I dagens samhälle uppstår det ofta krav på att området för domstols- prövning skall utökas. Det kan dock inte heller anses ligga inom ramen för denna utredning att göra en systematisk genomgång av samtliga förvaltningsärenden och bedöma lämpligheten av domstols- prövning. En sådan bedömning får i stället göras i första hand inom regeringskansliet vid en översyn av ett enskilt förvaltningsområde eller när någon fråga eljest aktualiseras. Som tidigare har nämnts pågår ett sådant arbete fortlöpande. Det är därvid angeläget att de ändringar som görs anpassas till den instansordning som vi föreslår.

2. Familjemål

Sammanfattning: Vi föreslår i detta kapitel att handläggningen av otvistiga äktenskapsmål även i framtiden skall vara en uppgift för tingsrätterna. Vi redovisar också ett finländskt system där föräldrar kan lösa vårdnads- och umgängesfrågor genom avtal, som fastställs av socialnämnden.

2.1 Nuvarande regler m.m.

Om två makar är ense om att de vill ha äktenskapsskillnad, kan de gemensamt ansöka om det hos tingsrätten. Tingsrätten skall då döma till äktenskapsskillnad mellan dem, i vissa fall dock först efter det att en i lagen fastställd betänketid har löpt (5 kap. 1 - 4 åå äktenskapsbalken, ÄktB). Om bara en av makarna vill skiljas, får han ansöka om stämning på den andra maken vid tingsrätt.

Om makarna har gemensamma barn, får de i skilsmässomålet anledning att ta ställning till vårdnadsfrågan. Om föräldrarna är gifta med varandra, har de i allmänhet gemensamt vårdnaden om barnen (6 kap. 3 & första stycket föräldrabalken, FB). Om de inte i skilsmässomålet begär att rätten bestämmer något om vårdnaden, kommer de att ha gemensam vårdnad om barnen även efter det att de är skilda (6 kap 3 & andra stycket FB). De kan också gemensamt begära att rätten skall anförtro vårdnaden åt en av dem. Rätten skall förordna i enlighet med en sådan begäran, om det är bäst för barnet (6 kap. 5 & FB). Om vårdnadsfrågan är tvistig, är det enligt samma lagrum barnets bästa som är avgörande för hur rätten skall döma. Rätten kan också utan yrkande bestämma att en av föräldrarna ensam skall vara vårdnadshavare, om gemensam vårdnad är uppenbart oförenlig med barnets bästa (6 kap. 5 5 första stycket andra meningen FB). Underlag för ställningstaganden beträffande barnets bästa får rätten i allmänhet från socialnämnden (6 kap. 19 & FB).

Det är den som har vårdnaden om ett barn som i första hand har att ta ställning till i vilken utsträckning barnet skall umgås med andra personer, t.ex. den förälder som inte har del i vårdnaden. Om det uppstår oenighet, kan den som inte har del i vårdnaden begära att rätten prövar frågan. Ibland vill föräldrarna, även när de är ense, att rätten i samband med att den avgör vårdnadsfrågan också beslutar om umgänget.

I samband med äktenskapsskillnad aktualiseras även frågor om underhållsskyldighet till barn och till make (6 kap. FB och 6 kap. ÄktB). Parterna kan själva träffa bindande avtal rörande under-

hållsfrågor och en förpliktelse att betala underhåll som uppkommit genom ett skriftligt avtal kan verkställas som en lagakraftägande dom (3 kap. 1 och 19 && utsökningsbalken, UB). Domstols medverkan krävs således inte. Det innebär att domstolarna redan enligt gällande regler i teorin befriats från underhållsfrägor som inte kräver domstolsprövning. I allmänhet önskar emellertid de parter som gemensamt ansöker om äktenskapsskillnad m.m. att rätten också i sin dom förordnar om underhållsbidrag. Ett skäl härtill torde vara att det är enklare för parterna om allt som gäller efter skilsmässan står att läsa i en enda handling. Ett annat skäl kan vara reglerna om bidrags- förskott (se avsnitt 2.4 nedan).

Under år 1989 kom det till tingsrätterna in 65 319 tvistemål. 18 871 av dessa var mål om äktenskapsskillnad - i vissa fall också om vårdnad och underhåll - som hade anhängiggjorts genom gemensam ansökan av makarna. Som jämförelse kan nämnas att det under samma år till tingsrätterna kom in 4 797 stämningsansökningar med yrkande om äktenskapsskillnad m.m.

Vi har på grund av vårt uppdrag att se över arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning övervägt den nuvarande hanteringen av familjemål i domstolarna. Redan här vill vi dock göra en begräns- ning. Handläggningen av tvistiga familjerättsliga frågor är sådant som utan tvekan är att hänföra till vad man bruka kalla rättskipning i egentlig mening. Våra direktiv ger oss inte i uppdrag att se över hanteringen av sådana frågor utan vad vi har att ta ställning till är, om otvistiga frågor kan handläggas av någon annan myndighet än en domstol. I det följande skall vi diskutera om det går att flytta hanteringen av sådana frågor till en förvaltningsmyndighet. I avsnitt 2.2 skall vi ta ställning till om vissa frågor som närmast är av registreringskaraktär kan flyttas till någon myndighet, i första hand till de nya folkbokföringsmyndighetema. I avsnitt 2.3 skall vi diskutera arbetsfördelningen mellan domstolar och socialnämnder i vårdnads- och umgängesrättsfrågor.

2.2 Överflyttning av otvistiga frågor till en förvaltningsmyndighet

I idéskissen (s. 46) sägs att gemensamma ansökningar om äktenskaps- skillnad, som leder till dom utan föregående betänketid, egentligen endast innebär en registrering av formell natur och bör kunna hållas utanför domstolarna. De nya folkbokföringsmyndighetema kan enligt idéskissen sannolikt sköta denna uppgift.

Som framgår av redogörelsen för vad som nu gäller är den prövning som rätten har att göra i dessa fall onekligen mycket enkel. Om makarna är ense om att de vill skiljas, och om ingen av dem har

vårdnaden om barn under 16 år, har de rätt till äktenskapsskillnad utan betänketid (5 kap. 1 & ÄktB). Rätt till äktenskapsskillnad utan betänketid föreligger också i ett par andra situationer (5 kap. 4 och 5 55 ÄktB). Att undersöka om det finns förutsättningar för omedelbar äktenskapsskillnad är i allmänhet ingen uppgift som kräver domstols- prövning. Någon gång kan det visserligen uppkomma frågor om svensk myndighet över huvud taget är behörig att ta upp en fråga om äktenskapsskillnad mellan utlänningar. Säkerligen skulle emellertid de nya folkbokföringsmyndighetema eller någon annan förvaltnings- myndighet - kunna sköta denna uppgift lika bra som domstolarna. De skulle säkert också kunna handlägga de mål som bara rör äktenskaps- skillnad där äktenskapsskillnaden skall föregås av betänketid. Möjligen skulle man ge parterna en möjlighet att överklaga myn- dighetens avgörande till domstol.

Men det finns ett skäl som kan tala mot en överflyttning till och med av dessa enkla familjemål. Det har att göra med att systemet, i enlighet med våra överväganden i avsnitt 1.2, inte får göras för svårbegripligt för allmänheten. Det är gott och väl att två makar till en förvaltningsmyndighet kan ge in en ansökan som bara avser äktenskapsskillnad. Men de flesta makar som skiljer sig har minder— åriga barn och i sådana fall kan frågor om vårdnad och underhåll komma upp. Makarna kan själva avgöra om de vill påkalla ett beslut av en myndighet i sådana frågor. Det kan sägas vara rimligt att kräva att de skall kunna lämna in sin ansökan till en och samma myndighet vare sig de - förutom äktenskapsskillnad - vill ha beslut beträffande otvistiga frågor om vårdnad och underhåll eller ej. Ett ytterligare skäl för att en och samma myndighet skall vara behörig att handlägga alla de nämnda frågorna är att makarna, även om de tidigare inte har begärt beslut om vårdnad och underhåll, ibland under den betänketid som ofta skall löpa innan dom på äktenskapsskillnad kan meddelas kommer på att de vill ha ett sådant beslut. Ett system där vad som från början var rätt myndighet i sådana situationer plötsligt blir fel är knappast acceptabelt från allmänhetens synpunkt.

Slutsatsen av det sagda blir att en överflyttning av otvistiga frågor om äktenskapsskillnad till folkbokföringsmyndigheten - eller till någon annan myndighet - inte bör komma i fråga om inte den myndigheten också kan få handlägga otvistiga frågor om vårdnad och underhåll.

När det gäller underhåll innebär en sådan ordning inga problem. Det råder som sagt avtalsfrihet mellan parterna. En myndighet kan lika väl som en domstol fastställa ett avtal mellan parterna i en underhållsfråga, låt vara att det ibland kan uppkomma komplicerade frågor om det avtal som skall fastställas är så klart att den kan verkställas enligt reglerna i UB. Men frågan om en överflyttning av rätten att besluta i otvistiga vårdnadsfrågor kräver särskilda över-

väganden.

Med vårdnad förstås det juridiska ansvaret för barnets person. Vårdnadshavaren har att ansvara för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran blir tillgodosedda. Vårdnadshavaren svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter och skall dessutom bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (6 kap. 2 & FB).

Som nämnts är det i normalfallet barnets båda föräldrar som gemensamt är vårdnadshavare. Ändringar beträffande vårdnadsan- svaret förutsätter i regel beslut av domstol. Reglerna härom präglas av en strävan att betona betydelsen av barnets bästa och i viss utsträckning av barnets egna synpunkter och önskemål. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt skall domstolen vid sina övervägan- den i regel förordna i enlighet med föräldrarnas gemensamma önske- mål. Emellertid är mål om vårdnad indispositiva, vilket bl.a. innebär att rätten, oavsett hur parterna agerar, själv är skyldig att se till att det finns tillräckligt underlag för ett avgörande. Domstolen måste, innan den meddelar ett förordnande, förvissa sig om att föräldrarnas överenskommelse stämmer överens med vad som är bäst för barnet. Det sker vanligen genom att domstolen ger socialnämnden tillfälle att lämna upplysningar inom viss tid. Också i de fall ingen av parterna begär att den gemensamma vårdnaden skall upplösas kan rätten med- dela ett sådant förordnande, om hänsynen till barnets bästa talar för det.

I de allra flesta fall är den prövning som domstolen skall göra enkel. Föräldrarna är då inte tidigare kända av domstolen och socialnämnden anmäler inte någon tveksamhet. Men fall kan förekom- ma som ger anledning till eftertanke. Lagstiftarens vilja är klar - någon måste ha till uppgift att bevaka vad som är bäst för barnet. Den uppgiften är något annat och betydligt mera ansvarsfyllt än att bara registrera makarnas överenskommelse. Uppgiften innebär en skyl- dighet att omedelbart ingripa om det finns något som tyder på att ett barn riskerar att fara illa. Enligt vår uppfattning bör en sådan uppgift inte ligga på en registreringsmyndighet.

Mot att flytta otvistiga vårdnadsfrågor till en förvaltningsmyndighet talar ytterligare en omständighet. 1 inte så få mål om vårdnad, som från början är otvistiga, blir föräldrarna t.ex. under betänketidens gång oense om vem av dem som skall ha vårdnaden om ett barn. I sådana fall krävs ofta att rätten är beredd att med mycket kort varsel hålla muntlig förhandling i målet och därefter bestämma vem av makarna som tills vidare skall anförtros vårdnaden. En överföring av otvistiga vårdnadsfrågor till en förvaltningsmyndighet skulle behöva kompletteras med en skyldighet för myndigheten att överlämna mål som blivit tvistiga till rätten. Det säger sig självt att den nuvarande

snabbhet och smidighet som kännetecknar handläggningen av tvistiga vårdnadsfrågor skulle kunna bli lidande av en sådan extra omgång. Dessutom kan, som vi tidigare har varit inne på, ett system där ett ärende kan vandra mellan olika myndigheter vara svårt att förstå för enskilda som är inblandade.

Slutsatsen av det sagda blir att vi menar att det inte är lämpligt att flytta över handläggningen av otvistiga vårdnadsfrågor till folkbok- föringsmyndighetema eller till någon annan myndighet. Därigenom får man också, i enlighet med vad som förut sagts, skrinlägga tanken på att flytta över handläggningen av äktenskapsmål som inte rör vårdnad om barn till dessa myndigheter.

2.3 Den finländska modellen

I föregående avsnitt har vi diskuterat om det går att flytta över uppgifter som enbart är av registreringskaraktär till en förvaltnings— myndighet. Här skall vi diskutera något annat. I vårdnadsmål är i regel två myndigheter inblandade - domstolen och socialnämnden. Vi skall här diskutera om det går att - efter finländsk förebild ändra arbetsfördelningen mellan dem genom att lägga ett större ansvar på socialnämnden.

Enligt finländsk rätt kan föräldrarna, efter en lagändring år 1984, i stor utsträckning lösa vårdnads- och umgängesfrågor genom avtal, som fastställs av socialnämnden. Föräldrarna kan avtala

- att vårdnaden skall vara gemensam, - att barnet skall bo hos den ena föräldern, om föräldrarna inte bor tillsammans, - att den ena föräldern ensam skall ha vårdnaden, - att barnet har rätt till umgänge med den förälder som barnet inte bor hos.

Ett avtal angående vårdnad om barn och umgängesrätt skall ingås skriftligt och det skall för fastställelse föreläggas socialnämnden i den kommun där barnet har sin hemort. När socialnämnden prövar om avtalet skall fastställas, skall den beakta barnets bästa och barnets egna önskemål. Ett avtal som fastställts av socialnämnden är gällande och kan verkställas såsom ett lagakraftvunnet domstolsavgörande.

Under utredningsarbetet har vi bl.a. i samband med ett besök i Helsingfors inhämtat upplysningar om det här systemet från företrä- dare för det finländska justitieministeriet, tjänstemän vid socialtjänsten i Helsingfors och domare. Vi har fått följande bild av hur systemet fungerar.

Socialnämnden åtar sig att i samband med avtal om vårdnad eller umgängesrätt hjälpa föräldrarna att avtala om underhållsbidrag.

Däremot hjälper nämnden inte till med frågor om bodelning i sam- band med föråldramas separation eller om underhåll till make.

I Finland är man allmänt mycket positiv till att socialnämndema på det beskrivna sättet har fått ta över en del tidigare domstolsuppgifter. Från socialnämnden ser man det som en stor och ansvarsfull uppgift att fatta beslut som har samma verkan som en dom. Systemet har stimulerat socialförvaltningens tjänstemän i deras arbete för barnens bästa. Allmänheten känner till att möjligheten finns att få hjälp av socialförvaltningen och enligt vad som har upplysts upplever ingen i Finland det som otrevligt att gå till nämnden för att få en vårdnads- fråga löst. Socialnämnden anses i Finland som en serviceinrättning som är till för alla samhällsskikt.

De finländska socialnämndema fastställde under år 1988 12 401 avtal om vårdnad m.m. I ungefär 85 procent av de fallen hjälpte nämnden också till med avtal om underhållsbidrag till barn. Uppskatt— ningsvis är omkring en tredjedel av dem som vill ha hjälp i princip ense i vårdnadsfrågan. I de fallen kan socialnämnden fästa överens- kommelsen på papper och i förekommande fall hjälpa till med att räkna ut underhållsbidraget. I regel brukar nämnden ändå även i de enkla fallen försöka sammanträffa med föräldrarna vid två tillfällen för att förvissa sig om att avtalet är tillbörligt med hänsyn till makarnas och barnens intressen.

I Finland torde i omkring två tredjedelar av fallen föräldrarna från början vara oense om vårdnad eller umgänge. Då är det nämndens uppgift att verka för enighet om en lösning som överensstämmer med barnets bästa. I det arbetet förekommer bl.a. samtal med barnet och föräldrarna och i vissa fall medverkan av barnpsykiatrisk eller annan expertis. I mellan tio och femton procent av ärendena visar sig motsättningarna vara så djupgående att det inte går att komma till en överenskommelse. Då hänvisas parterna att vända sig till domstol. I Helsingfors förekommer det kanske i ett hundratal ärenden per år (av omkring 1 200 ärenden hos socialnämnden). Det förekommer också att nämnden i fall som av domstol remitterats för utredning lyckas få till stånd en överenskommelse och fastställa den.

Det har inte krävts några nämnvärda personaltillskott för socialför— valtningamas del på grund av 1984 års reform. En anledning till detta är att det är mycket resurskrävande för en socialförvaltning att arbeta med en av domstol begärd utredning sedan makarna med sina advokater inställt sig vid domstolen till förhandling och där råkat in i en utpräglat juridisk tvist. Om makarna i stället på ett tidigt stadium och utan att dessförinnan ha hamnat i en motsatsställning inför dom- stol får tillfälle att träffa erfarna företrädare för socialförvaltningen och resonera om sina problem, så är utsikterna mycket goda att fri- villiga överenskommelser skall kunna träffas. Detta är till gagn för barn och föräldrar och arbetsbesparande för både socialförvalt-

ningarnas och domstolarnas tjänstemän. Ett sådant förfaringssätt ligger också väl i linje med tankarna bakom det system med s.k. samarbetssamtal som fr.o.m den 1 mars 1991 erbjuds föräldrar i alla kommuner (jfr 6 kap. 18 & FB).

Vi har frågat oss om en lösning baserad på den finländska förebil- den skulle vara en framkomlig väg i Sverige.

För det första är att märka att de finländska socialnämndema inte tillagts behörighet att besluta om äktenskapsskillnad. Det är sannolikt att en sådan uppgift inte heller lämpar sig för de svenska socialnämn- dema. Det innebär att makar som i samband med äktenskapsskillnad vill utnyttja möjligheten att låta socialnämnden fastställa avtal om vårdnaden måste vända sig till två olika myndigheter - domstolen och socialnämnden. Det får ses som en nackdel med systemet men tycks fungera väl i Finland. Makarna kan ju efter det att de kommit överens om vårdnad och underhållsbidrag till barn på ett enkelt sätt få skilsmässa genom att ge in en gemensam ansökan till domstolen.

Enligt det finländska systemet skall socialnämndema, innan de fastställer ett avtal, pröva om avtalet är förenligt med barnets bästa. Det torde inte finnas några hinder att anförtro också de svenska socialnämndema en sådan prövning. Tvärtom är tjänstemännen hos socialnämndema vana vid sådana överväganden som kan vara aktuella vid prövningar av detta slag. I praktiken går det ju för övrigt till så idag vid de svenska domstolarna att de bereder socialnämnden tillfälle att "slå larm", om makars överenskommelse om vårdnad skulle strida mot barns bästa. Om socialnämnden inte hör av sig, så utgår den svenska domstolen i princip från att makarnas överenskommelse skall godtas. Någon reell prövning sker alltså i de flesta fall inte från domstolens sida. Domstolen förlitar sig i stället på socialnämnden, där granskningen torde inskränka sig till slagning i register för att utreda om familjen i fråga redan är känd hos nämnden.

Det finländska systemet innebär inte att socialnämndema skall avgöra vem av föräldrarna som skall ha vårdnaden, om föräldrarna inte enas. Inte heller i vårt land torde det kunna bli aktuellt att överlämna slitandet av sådana tvister till socialnämndema, utan den uppgiften bör förbehållas domstolarna. Socialnämnden skulle då vid behov få hänvisa parterna att väcka talan vid domstol.

Om de svenska socialnämndema efter finländskt mönster skulle få fastställa avtal rörande vårdnaden om barn, skulle de i samband därmed kunna hjälpa föräldrarna att träffa ett avtal om under- hållsskyldigheten mot barnen och sinsemellan. Redan enligt gällande ordning kan föräldrar få råd och hjälp från socialnämnden med att upprätta avtal om underhåll till barn (se SOU 199028 5. 354, jfr 7 kap. 7 & FB).

Vi anser att ett system sådant som det beskrivna har vissa fördelar.

Det öppnar en möjlighet att lösa vårdnadsfrågor utan att gå via domstolarna. Härigenom kan man skapa större förutsättningar för lösningar som är grundade på frivilliga överenskommelser. Samtidigt kan det medföra en avlastning för domstolarna. Det finns därför mycket som talar för att en lösning baserad på den finländska förebilden skulle vara en framkomlig väg också i Sverige. Men det krävs viss ytterligare utredning. Framför allt måste man skaffa sig en uppfattning om de konsekvenser som skulle uppstå för kommunerna när det gäller personalbehov. Det kan knappast komma i fråga att tillskapa en lösning som medför avsevärda kostnader för kommuner— na. Samtidigt är att beakta att det torde vara en förutsättning för att systemet skall bli lika användbart som i Finland att socialnämndema hjälper till med att räkna ut underhållsbidrag. Vi har inte kunnat göra den ytterligare utredning som sålunda behövs. Frågan får övervägas i annat sammanhang.

2.4 Underhållsbidrag och bidragsförskott

Bidragsförskott är vad staten förskotterar på underhållsbidrag till barn vars föräldrar inte lever tillsammans. Bidragsförskottet består av två delar. Förskottsdelen är vad den underhållsskyldige föräldern måste betala till staten av utgivet bidragsförskott. Utfyllnadsbidrag är den icke-återbetalningspliktiga delen av det underhållsbidrag som försäk- ringskassan betalar ut till underhållsberättigade barn. Utfyllnads— bidraget motsvarar skillnaden mellan fastställt underhållsbidrag och den av samhället garanterade bidragsnivån på högst 0,40 basbelopp, dvs. 1 070 kr. per månad är 1991. Om en underhållsskyldig av domstol förpliktats att betala 100 kr i månaden i underhållsbidrag, får barnet alltså resterande 970 kr i utfyllnadsbidrag av det allmänna. Frågor om bidragsförskott handläggs av de allmänna försäkringskas- sorna.

Ett problem som har diskuterats i olika sammanhang är kopplingen mellan reglerna om underhållsbidrag och reglerna om bidragsförskott. Den kopplingen sägs föranleda en del skenprocesser, som har sin bakgrund i att kassorna inte godtar överenskommelser som parterna har träffat. Ensamförälderkommittén föreslog i betänkandet SOU 1983:51 att kassorna skulle ta över domstolarnas uppgift att pröva tvistiga frågor om underhåll till barn. Kassomas beslut skulle sedan kunna överklagas på samma sätt som beslut i socialförsäkringsfrågor. Förslaget har inte lett till lagstiftning.

Underhållsbidragskommittén (S 1986:05) har i januari 1990 av- lämnat betänkandet (SOU 1990:8) Samhällsstöd till underhålls- bidragsberättigade barn. Kommittén hade enligt sina direktiv (Dir 1986z30) bl.a. att överväga att ge försäkringskassorna ett större

ansvar när det gäller att fastställa underhållsbidrag till barn. Kom- mittén redovisar i sitt betänkande tre olika modeller som tänkbara ersättningar till det nuvarande bidragsförskottssystemet. Betänkandet har remissbehandlats och övervägs nu i regeringskansliet med sikte bl.a. på en lösning som minskar problemen med skenprocesser. Det finns därför ingen anledning för oss att lägga några synpunkter på denna fråga.

3. Adoptionsärenden

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att adoptionsärenden även i fortsättningen skall handhas av domstolarna.

3 . 1 Gällande regler

Innebörden av att en person (adoptanten) adopterar en annan person (adoptivbamet) är att adoptivbamet efter adoptionen i rättsligt hänseende anses som adoptantens barn och inte som barn till sina biologiska föräldrar (4 kap. 8 & föräldrabalken; FB).

Det är tingsrätten som ger tillstånd till adoption efter ansökan från den som vill adoptera. Frågor om adoption handläggs av tingsrätt såsom domstolsärenden (lag om handläggning av domstolsärenden; 1946:807, ärendelagen). Det innebär bl.a. att rätten består av en enda lagfaren domare i de flesta ärenden men att det krävs en lagfaren domare och tre nämndemän i de fall ärendet är tvistigt eller om det finns särskild anledning till det (6 & ärendelagen). En tingsnotarie kan förordnas att handlägga ärenden som inte är tvistiga (19 ; förord- ningen med tingsrättsinstruktion; 19791572).

Tingsrätten har vid sin prövning först och främst att se till att olika formella krav är uppfyllda. Sålunda gäller bl.a. att makar i regel bara får adoptera gemensamt (4 kap. 3 & FB), att det i allmänhet krävs samtycke till adoption av den som har fyllt tolv år (4 kap. 5 & FB) och att det i de flesta fall också krävs föråldramas samtycke för att den som inte fyllt arton år skall få adopteras (4 kap. 5 a & FB). Ett undantag från den sistnämnda regeln är att samtycke inte krävs av den förälder som är utan del i vårdnaden.

Det är i regel enkelt att kontrollera om de nu beskrivna kraven är uppfyllda i adoptionsärendet. Men härutöver finns en allmän förutsätt- ning för adoption som ibland kan föranleda tveksamhet. I 4 kap. 6 & FB föreskrivs nämligen att rätten skall pröva, om det är lämpligt att adoptionen äger rum, och att tillstånd får ges endast om adoptionen är till fördel för barnet samt sökanden har uppfostrat barnet eller vill uppfostra det eller det annars med hänsyn till det personliga förhållan- det mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adop- tionen. Till ledning för rättens prövning enligt denna bestämmelse skall, när det gäller barn under arton är, alltid infordras yttrande från

socialnämnd. Dessutom skall rätten när det är möjligt låta även den förälder, vars samtycke till adoptionen inte är nödvändigt, yttra sig i ärendet (4 kap. 10 & FB).

Vad kan det då uppstå för problem vid prövningen av en adoptions- ansökan enligt den allmänna bestämmelsen i 4 kap. 6 & FB? Den första frågan som inställer sig när det gäller adoption av små barn är naturligtvis om barnet kommer att få en god omvårdnad hos adoptiv- föräldrama. I den delen finns det i allmänhet gott underlag för bedömningen i socialnämndens yttrande. Om nämnden tillstyrkt bifall till adoptionsansökningen, kan rätten i regel utgår från att barnet kommer att få det bra hos adoptivföräldrarna. Om nämnden avstyrkt bifall, och ansökningen ändå vidhålls, blir avgörandet svårare. I ett sådant ärende finns det särskild anledning att rätten skall ha en sammansättning med en lagfaren domare och nämndemän. I allmänhet torde det dessutom vara nödvändigt med förhandling.

Ett adoptionsärende kan också ge upphov till en regelrätt tvist. Ett ganska vanligt fall är när en styvfar vill adoptera sin hustrus barn med en annan man. Om barnets biologiske far inte har del i vårdna- den om barnet, krävs inte hans samtycke enligt 4 kap. 5 & FB. Men han skall ju ändå höras i ärendet. Om han inte samtycker till styv- fadems ansökan, blir det rättens uppgift att lösa frågan. Av betydelse kan ofta bli hur kontakterna mellan barnet och den biologiske fadern varit under tiden före adoptionsansökningen. I regel avgör rätten tvister av detta slag efter förhandling. Rätten skall vara sammansatt med domare och nämndemän.

Särskilda problem kan uppkomma när det gäller adoption av en vuxen person. Rätten har att försöka ta reda på det verkliga syftet med den tilltänkta adoptionen. En allmän önskan att bereda någon möjlighet att vistas i Sverige för att denne därigenom skall få bättre levnadsvillkor är exempelvis inte i sig ett tillräckligt skäl för en adoption (se NJA II 1981 s. 152). Inte heller en önskan att minska arvsskatten eller exempelvis en önskan att underlätta möjligheterna att få tillstånd att förvärva fast egendom (se JK—beslut 1985 s. 73) är tillräckliga skäl för en adoption. Över huvud taget är det svårare att bedöma om det finns förutsättningar för adoption när det gäller vuxna personer än när det gäller barn. Justitiekanslern har därför i ett tillsynsärende uttalat att detär lämpligt att ärenden om vuxenadoption inte handläggs av tingsnotarie (JK—beslut 1985 s. 75).

Också de relativt vanliga ärendena om adoption av utländska barn kan erbjuda svårigheter. I många fall sker adoption av utländska barn genom ett adoptionsbeslut i barnets hemland som sedan godkänns i Sverige av statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA), se l å andra stycket förordningen (l976:874) om prövning av utländskt beslut om adoption. Men om det inte finns ett utländskt

adoptionsbeslut som kan godkännas på detta sätt, skall det utländska barnet adopteras vid svensk domstol. I dessa ärenden skall svensk lag tillämpas. Domstolen skall också ta viss hänsyn till lagen i främmande stat till vilken barnet eller sökanden har anknytning. Enligt 2 5 lagen (1971:196) om internationella rättsförhållanden rörande adoption skall sålunda, om ansökningen avser barn under arton år, särskilt beaktas om sökande eller barnet genom medborgarskap eller hemvist eller på annan sätt har anknytning till främmande stat och det skulle medföra avsevärd olägenhet för barnet, om adoptionen inte blir gällande där.

Problemen när det gäller ärenden om adoption av utländska barn består i allmänhet främst i att kontrollera om de handlingar som sökanden ger in visar att de förutsättningar för adoption som stadgas i svensk lag är uppfyllda. Framför allt gäller det att få klarhet i om barnets föräldrar har givit samtycke till adoptionen, något som ibland kan vara svårt att utläsa av handlingarna. Vid adoption av utländska barn förekommer det inte sällan att barnet är övergivet. I sådana fall har det i allmänhet förordnats en ställföreträdare för barnet i dess hemland, exempelvis en representant för ett barnhem eller en bamavårdsmyndighet. Samtycke till adoptionen skall då lämnas av ställföreträdaren. I ett lagstiftningsärende har uttalats att ärenden om internationella adoptioner ofta är sådana att de inte bör handläggas av tingsnotarier (prop. 1980/811112 s. 15).

I sammanhanget bör nämnas att förmynderskapsutredningen, som haft i uppdrag att utreda frågor om adoption, i december 1989 avlämnade betänkandet Adoptionsfrågor (SOU 1989:100). I betänkan- det sägs följande beträffande frågan vilken myndighet som bör handlägga frågor om adoption (s. 161).

Att en adoption liksom nu bör förutsätta beslut av domstol har inte ifrågasatts under utredningsarbetet. Uppgiften att pröva adoptions- frågor skiljer sig visserligen från flertalet av de frågor som i övrigt handläggs av de allmänna domstolarna. Detta skulle kunna motivera att man flyttade handläggningen av adoptionsfrågor till någon annan myndighet. En adoption har emellertid så ingripande rättsverkningar för de berörda att det är naturligt att den blir beroende av en domstolsprövning. En motsvarande ordning gäller också i de flesta andra länder.

Utredningen anser alltså att adoptionsfrågor alltjämt bör prövas av allmän domstol.

Det kan slutligen tilläggas att de i de flesta länder precis som i Sverige är domstolarna som prövar adoptionsfrågor.

3.2 Överväganden

Frågan är alltså om handläggningen av adoptionsärenden kan flyttas från tingsrätterna till någon annan myndighet. För en överflyttning

talar framför allt att många av ärendena är enkla att handlägga och mer påminner om tillståndsärenden vid förvaltningsmyndigheter än om domstolarnas rättskipande verksamhet. Men det finns många skäl som talar för att domstolarna skall ha kvar dessa ärenden.

Vi vill först slå fast att vi anser att de tvistiga adoptionsärendena under alla omständigheter bör handläggas av domstol även i framtiden (jfr 11 kap. 3 & RF). Vi tänker här t.ex på ärenden där en Styvför- älder vill adoptera sin makes barn i ett tidigare äktenskap och den biologiska föräldern som inte har del i vårdnaden motsätter sig det.

Som framgått av redogörelsen ovan kan det också i ärenden som inte är tvistiga förekomma komplicerade frågor som kräver ingående överväganden och som således i och för sig måste anses vara väl lämpade för domstolshantering. Vi tänker bl.a. på prövningen enligt 4 kap. 6 & FB, som särskilt när det gäller vuxenadoptioner måste göras med omsorg, och på prövningen av om erforderliga samtycken föreligger när det gäller internationella adoptioner. Att frågorna är komplicerade innebär å andra sidan inte att de nödvändigtvis måste handhas av domstol. Även en förvaltningsmyndighet kan naturligtvis fatta beslut i svåra frågor.

En möjlig lösning skulle vara att låta alla adoptionsärenden anhängiggöras hos en förvaltningsmyndighet som fick hänskjuta ärendet till domstol om det uppstod svårigheter såsom att ärendet visade sig vara tvistigt. En sådan lösning innebär emellertid, som vi varit inne på i tidigare avsnitt, att man komplicerar systemet för den enskilde. Som vi ser det bör man inte införa ett regelsystem med sådana komplikationer utan att det finns avsevärda fördelar att vinna med det. När det gäller adoptionsärendena kan vi inte se att det finns några beaktansvärda sådana fördelar.

Vi föreslår således att ärendena om adoption skall handläggas av domstolarna även i fortsättningen.

4. Namnärenden

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att namnärenden skall handläggas av domstolarna även i framtiden.

4.1 Barns förvärv av efternamn genom anmälan

Regler om namn finns i namnlagen (1982z670). När det gäller efter- namn är huvudregeln att barn till föräldrar med gemensamt efternamn vid födelsen förvärvar det namnet (1 & namnlagen). Vid adoption är huvudregeln att den som adopteras av makar med gemensamt efter- namn genom adoptionen f'orvärvar det namnet (2 & namnlagen).

Det finns enligt namnlagen ganska omfattande möjligheter att byta efternamn. Det kan ske genom anmälan till skattemyndigheten eller genom ansökan hos patent- och registreringsverket. I vissa fall är en förutsättning för namnbytet att domstol funnit att namnbytet är förenligt med barnets bästa.

Ett barn kan stå under vårdnad av en av föräldrarna utan att bära den förälderns efternamn. Det kan exempelvis bero på att föräldrarna tidigare varit gifta med varandra och haft ett gemensamt efternamn, som barnet fått vid födelsen, och på att modern därefter har gift om sig och förvärvat den nye makens efternamn medan fadern har kvar det gamla namnet. Barnet kan då enligt 5 & namnlagen byta sitt efternamn till mammans nya namn. Om både mamman och pappan gemensamt har vårdnaden om barnet, kan de gemensamt göra an— mälan (48 & namnlagen). Om barnet fyllt tolv år, krävs i regel att också barnet lämnat sitt samtycke till namnbytet. Om föräldrarna inte kan enas, exempelvis för att pappan motsätter sig namnbytet, kan ingen anmälan ske och barnet får behålla sitt namn. Men om pappan inte har del i vårdnaden, är det enligt 48 & namnlagen mamman som ensam skall göra anmälan.

Om ett barn under arton år bär någon av föräldrarnas namn utan att denna förälder är vårdnadshavare, krävs för byte av barnets efter- namn enligt den beskrivna regeln i 5 & namnlagen att föräldern har samtyckt till namnbytet eller att domstol har funnit att namnbytet är förenligt med barnets bästa (6 & namnlagen). I exemplet ovan krävs alltså domstolsprövning om inte pappan samtyckt till namnbytet.

En begäran om en förklaring enligt 6 & namnlagen skall ges in till

tingsrätt. Saken handläggs enligt ärendelagen. Tingsrätten skall i regel höra den vars efternamn barnet bär, alltså i vårt exempel pappan. Dessutom skall tingsrätten inhämta ett yttrande från socialnämnden (45 å namnlagen).

En stor andel av ärendena enligt 6 å namnlagen är helt naturligt tvistiga i den meningen att den förälder vars namn barnet bär motsätter sig ansökningen. Om föräldern hade gått med på namnbytet, hade ju detta kunnat ske genom anmälan hos skattemyndigheten utan att gå via domstolen. I allmänhet avgör rätten sådana ärenden efter förhandling. Rätten består enligt 6 å ärendelagen av tre lagfarna domare. Rätten bör vid sin prövning framför allt se till att ett namnbyte inte återverkar ofördelaktigt på relationerna mellan barnet och föräldern (prop. 1981/82:156 s. 54).

Enligt 7 å namnlagen gäller bestämmelserna i 6 å även i vissa fall då det är fråga om adoptivbarns namnbyte.

Ett barn som bor hos fosterföräldrar kan under vissa förhållanden förvärva fosterföräldramas efternamn genom anmälan till skatte- myndigheten. Regler om det står i 8 å namnlagen. För namnbyte enligt den bestämmelsen krävs alltid att domstol förklarat att namn- bytet är förenligt med barnets bästa och att den eller de vars namn barnet avses få har samtyckt till namnbytet. Ansökan om namnbyte görs av vårdnadshavaren. Rätten skall höra den vars efternamn barnet bär även om denne inte är vårdnadshavare. Dessutom skall rätten inhämta yttrande från socialnämnden.

Enligt denna bestämmelse krävs alltså, till skillnad från vad som gäller enligt 6 å, domstolsprövning även om alla inblandade är överens om namnbytet. Det beror bl.a. på att det ansetts angeläget att det finns någon som undersöker varaktigheten av barnets vistelse i fosterhemmet och lämpligheten av namnbytet över huvud taget (prop. 1981/82: 156 s. 33). Den prövningen kan naturligtvis vara grannlaga, även om alla inblandade är ense. Än svårare blir ärendet emellertid om det är tvistigt. Om exempelvis fosterföräldrama även tillerkänts den rättsliga vårdnaden om barnet, kan de själva på barnets vägnar ansöka om namnbytet. När rätten i en sådan situation hör de bio- logiska föräldrarna, kan det naturligtvis inträffa att de vill att barnet även i framtiden skall bära deras namn.

Av redogörelsen för ärendena om namnbyte enligt 6 och 8 åå namnlagen framgår att det även i de otvistiga ärendena är fråga om överväganden som ligger nära domstolarnas övriga arbetsuppgifter. Det gäller att fatta beslut i frågor som rör förhållandet mellan föräldrar och barn och det är svårt att se några andra myndigheter som utan vidare kan ta på sig den uppgiften. Härtill kommer att en förhållandevis stor andel av ärendena - troligen en större andel än i adoptionsärendena - är tvistiga, beroende på att systemet är så

konstruerat att en stor del av de otvistiga frågorna kan sållas bort på ett tidigt stadium. Lösningen av dessa tvister mellan enskilda personer bör man inte anförtro någon annan myndighet än en domstol.

4.2 Andra frågor

Domstol kan kopplas in även i andra frågor om namn.

Den som vill byta till ett nybildat efternamn eller ett efternamn som inte kan förvärvas enligt reglerna om familjerättsliga förvärv av efternamn kan ansöka om namnbyte hos patent- och registrerings- verket. Om ansökningen avser ett barn under 18 år, kan verket som villkor för namnbytet uppställa att domstol har funnit att detta är förenligt med barnets bästa (11 å namnlagen). Domstolens prövning torde framför allt aktualiseras i de fall en förälder vars namn barnet bär motsätter sig namnbytet.

Om det fastställs att en man inte är far till ett barn, förlorar barnet faderns efternamn. Om det finns synnerliga skäl, får domstolen tillåta barnet att behålla namnet. Domstolen kan ge ett sådant tillstånd i samband med att den meddelar dom i faderskapsfrågan. Barnet kan också efter domen ge in en särskild ansökan till domstolen om att få behålla namnet (16 å namnlagen).

Om någon genom anmälan till skattemyndighet har förvärvat ett efternamn som han inte har rätt till, kan den vars namn har förvärvats på detta sätt väcka talan vid domstol och yrka att domstolen be- stämmer att namnet förloras (17 å namnlagen). Frågor enligt denna bestämmelse handläggs som tvistemål.

Om patent— och registreringsverket har givit någon tillstånd att bära ett nytt efternamn och det uppstår olägenheter för någon till följd av risk för förväxling, kan denne väcka talan hos domstol och yrka att den som fått namnet förlorar det. Även sådana frågor handläggs som tvistemål (18 å namnlagen).

20 - 23 åå namnlagen innehåller bestämmelser som syftar till att bereda skydd för s.k. egenartade efternamn. Ett egenartat efternamn är enligt namnlagen ett namn som är ägnat att utmärka tillhörigheten till en viss släkt. Enligt 21 å kan domstol förordna att ett konstnärs- namn eller kännetecken som lätt kan förväxlas med efternamnet endast får användas på ett särskilt sätt. 22 å innehåller bestämmelser om rätt att föra talan vid domstol om fastställelse huruvida en rätt till ett egenartat efternamn består eller inte eller huruvida ett förfarande utgör intrång i en sådan rätt eller inte.

Det är alltså många olika typer av frågor som domstolarna har att ta ställning till enligt de här bestämmelserna. Gemensamt för dem är att de förutsätter en prövning som ligger nära domstolarnas ordinarie

arbetsuppgifter. Det finns knappast anledning att överväga en över- flyttning till någon annan myndighet.

5. Förordnande av bodelningsförrättare, boutredningsman och Skiftesman

m.m.

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att frågor om förord- nande av bodelningsförrättare, boutredningsman och skiftesman skall handläggas av domstolarna även i fortsättningen. Vi föreslår också att skyldigheten för testamentsexekutorer att underrätta tingsrätten om vem som har fått årsredovisning avskaffas.

5 . 1 Inledning

I detta kapitel skall vi behandla tre olika frågor som tingsrätterna handlägger. De har det gemensamt att det handlar om att utse personer med uppgift att utreda eller lösa upp olika sorters familje- rättslig gemenskap. Frågan är nu om dessa arbetsuppgifter kan flyttas till någon annan myndighet.

5.2. Bodelningsförrättare

Gällande regler

När ett äktenskap upplöses genom äktenskapsskillnad skall makarnas giftorättsgods i regel fördelas mellan makarna genom bodelning (9 kap. 1 å äktenskapsbalken, ÄktB). Ofta förrättas bodelningen först när äktenskapet har upplösts. Om någon av makarna begär bodelning när ett mål om äktenskapsskillnad pågår, skall bodelningen dock förrättas genast (9 kap. 4 å ÄktB). Huvudregeln är att giftorättsgodset skall delas lika sedan skulderna har betalats (11 kap. 3 å ÄktB). Om makarna inte kan enas om bodelningen, kan den ene maken begära att rätten utser någon att vara bodelningsförrättare (17 kap. 1 å ÄktB). Denne skall i första hand försöka få makarna att komma överens. Om det inte går, skall han själv bestämma hur boet skall delas (17 kap. 6 å ÄktB). Den make som är missnöjd med bodelningsförrättarens beslut kan klandra bodelningen genom att väcka talan mot den andra

maken vid tingsrätt (17 kap. 8 å ÄktB).

Tingsrättens handläggning av frågor om förordnande av bodel- ningsförrättare gestaltar sig olika beroende på om frågan tas upp i samband med ett mål om äktenskapsskillnad eller inte. I det förra fallet skall ansökan om bodelningsförrättare göras i målet (17 kap. 2 å ÄktB). Det innebär att maken kan göra sin framställning i en inlaga i målet eller muntligen vid en förhandling i målet. Rätten meddelar i allmänhet beslut om bodelningsförrättare utan huvudför— handling innan äktenskapsmålet i övrigt avgörs (17 kap. 3 å och 14 kap. 9 å ÄktB). Vid sådan handläggning består rätten av en lagfaren domare oavsett om frågan är tvistig (1 kap. 3 å rättegångsbalken, RB). Innan beslutet meddelas skall den andre maken få tillfälle att yttra sig över yrkandet (14 kap. 9 å ÄktB).

Ibland uppstår det oenighet först när makarna vunnit äktenskaps- skillnad. Den make som vill att rätten skall förordna en bodel- ningsförrättare får då göra en muntlig eller skriftlig ansökan om det hos rätten enligt lagen (1946:807) om handläggning av domstolsären- den (ärendelagen). Rätten bereder då den andra maken tillfälle att yttra sig över ansökan. Dessutom har rätten möjlighet att hålla för- handling (4 å ärendelagen). Rätten är domför med en lagfaren domare om makarna är ense. I dessa fall kan under vissa förutsättningar ett domstolsbiträde eller en tingsnotarie förordnas att handlägga ärendet (18 a och 19 åå förordningen med tingsrättsinstruktion; 1979z572). Om ärendet är tvistigt, skall rätten bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän (6 å ärendelagen).

Den som har förordnats att vara bodelningsförrättare kan entledigas om det finns skäl för det (17 kap. 4 å ÄktB). Sådana frågor hand- läggs alltid enligt ärendelagen.

Motsvarande regler om förordnande av bodelningsförrättare finns även för sambor (20 å lag om sambors gemensamma hem; 1987:232, och lag om homosexuella sambor; 19871813).

Överväganden

Det är i allmänhet ingen kvalificerad prövning som rätten skall företa när det gäller att utse bodelningsförrättare, i varje fall när det gäller bodelning mellan makar. En make har en obetingad rätt att få en bodelningsförrättare och det spelar därför i princip ingen roll om den andre maken menar att det inte behövs någon. Om parterna är ense både om att det behövs en bodelningsförrättare och om vem som skall utses, är det naturligtvis inga bekymmer alls. Ibland kan båda makarna vilja ha en bodelningsförrättare men inte ha något eget förslag på vem som skall utses. Då får rätten med ledning av sin kännedom om de praktiserande juristerna i domsagan själv be någon lämplig person att äta sig uppdraget. Svårare situationer uppkommer

när makarna har var sitt förslag på vem som skall utses och ingen av dem kan acceptera den andres förslag. Då får rätten ta ställning till de skäl som vardera maken kan åberopa till stöd för sitt förslag. Ofta blir det i sådana fall bäst att utse någon som inte har föreslagits av någon av parterna.

Om det är fråga om bodelning mellan sambor, torde det krävas att domstolen förvissar sig om att parterna bor tillsammans under sådana förhållanden att de är att anse som sambor i lagens mening. Den prövningen kan naturligtvis vara vansklig.

Frågor om att entlediga bodelningsförrättare uppkommer ofta i samband med oenighet mellan parterna. Det förekommer att den ena maken menar att bodelningsförrättaren gynnar motparten och därför vill att han skall bytas ut. Rätten har då att göra en avvägning mellan sökandens intresse av att få en bodelningsförrättare som han har förtroende för och intresset av att det arbete som den dittillsvarande bodelningsförrättaren lagt ned inte skall behöva göras om. Sådana ärenden kan ofta vara svåra att avgöra.

Kan då denna hantering flyttas bort från domstolarna? Ja, de allra flesta ärenden är okomplicerade och otvistiga och skulle utan tvekan kunna handläggas lika bra av en förvaltningsmyndighet. Även beträffande de tvistiga och komplicerade ärendena kan man hävda att de inte är av den beskaffenheten att de nödvändigtvis kräver domstols- handläggning. De skulle i stället kunna handläggas av kvalificerad personal på en förvaltningsmyndighet.

Vad kan då tala för att ändå behålla hanteringen hos domstolarna? Först och främst kan man konstatera att dessa ärenden har ett mycket starkt samband med de äktenskapsmål som domstolarna handlägger. Den praktiska ordningen med en möjlighet att begära bodelnings- förrättare i ett pågående mål hos domstolen fick man antagligen avskaffa, om man flyttade hanteringen. Dessutom ligger det ett värde i att alla frågor som rör äktenskaps upplösning hanteras av samma instans. Det innebär att det blir enklare för den enskilde att förstå vart han skall vända sig utan att behöva anlita juristhjälp. Och när det gäller de tvistiga ärendena är det, även om ärendena enligt vad som sagts ovan skulle kunna handläggas av en förvaltningsmyndighet, frågan om att avgöra ett ärende där två enskilda personer står mot varandra och har olika uppfattning. Detta har domstolarna onekligen särskild kompetens för. Man kan också konstatera att domstolarna sköter dessa ärenden väl. De enkla ärendena avgörs snabbt samtidigt som de komplicerade frågorna blir sakkunnigt och noggrant behand- lade. Vidare finns det ingen naturlig mottagare för dessa ärenden. En överflyttning till exempelvis länsstyrelserna skulle innebära att man fick bygga upp en ny kompetens där för att sköta hanteringen.

Vi föreslår mot bakgrund av det sagda att dessa ärenden även i fortsättningen får handhas av domstolarna.

5.3. Boutredningsman och testamentsexekutor

5.3.1. Avträdande av dödsbo till förvaltning av boutredningsman m.m.

Gällande regler

När en person har dött, förvaltas hans egendom (dödsboet) gemen- samt av hans efterlevande make eller sambo, arvingar och universella testamentstagare (dödsbodelägare). I allmänhet upphör dödsboet genom ett arvskifte, eventuellt föregånget av en bodelning, där egendomen fördelas mellan dem som enligt lag eller testamente har rätt att få del av boet.

Ibland inträffar det att dödsbodelägarna inte kan enas om förvalt- ningen av ett dödsbo. I sådana situationer kan en av delägarna begära hos tingsrätten att rätten beslutar att dödsboet skall avträdas till förvaltning av boutredningsman och utser någon att i egenskap av boutredningsman förvalta boet. Ett sådant beslut innebär i princip att delägarna inte längre har rätt att bestämma över förvaltningen. Rätten utser i stället en person att vara boutredningsman och i den egen- skapen förvalta dödsboet (19 kap. 1 å ärvdabalken; ÄB).

Det finns även andra som kan begära att dödsboet avträds till förvaltning av boutredningsman. Den som i ett testamente utsetts att förvalta kvarlåtenskapen (testamentsexekutor) har sålunda rätt att framställa en sådan begäran. Beslut om avträdande till förvaltning av boutredningsman skall också meddelas på begäran av den som i ett testamente tillerkänts ett legat eller av den som har rätt att föra talan om fullgörande av en ändamålsbestämmelse i ett testamente, dock endast under förutsättning att det är nödvändigt för att legatet eller ändamålsbestämmelsen skall kunna verkställas. Även en borgenär och den som är ansvarig för betalning av skuld efter den döde har rätt att få ett sådant beslut under förutsättning att det måste antas att dödsboet är på obestånd eller att sökandens rätt äventyras på något annat sätt. I vissa fall skall dödsboet avträdas till förvaltning av boutredningsman på begäran av överförmyndaren om rätten finner skäl till det.

Slutligen kan det förekomma att det i ett testamente finns en föreskrift om att egendomen skall vara undantagen från delägarnas förvaltning samtidigt som det inte finns någon testamentsexekutor utsedd. I så fall har rätten att efter ansökan av någon vars rätt kan vara beroende av utredningen eller självmant förordna att dödsboet skall avträdas till förvaltning av boutredningsman.

Om det behövs, kan rätten förordna flera boutredningsmän. Rätten kan bestämma hur de skall dela upp förvaltningen mellan sig (19 kap. 4 & ÄB).

En boutredningsman kan entledigas av rätten om han begär det själv

(19 kap. 5 å ÄB). Om boutredningsmannen inte är lämplig eller om han av annan särskild orsak bör skiljas från sitt uppdrag, skall rätten också entlediga honom.

En fråga om boutredningsmannaförvaltning handläggs enligt ärende— lagen. En ansökan kan vara muntlig eller skriftlig och rätten har möjlighet att hålla förhandling. Enligt 6 å ärendelagen skall rätten bestå av en lagfaren domare om inte ärendet är tvistigt i vilket fall rätten skall bestå av tre lagfarna domare. Ett ärende som inte är tvistigt kan under vissa förutsättningar handläggas av ett domstols- biträde eller en tingsnotarie ( 18 a och 19 åå förordningen med tings- rättsinstruktion).

Beträffande bodelningsförrättare framgår av avsnitt 5.2 att det inte finns några uttryckliga bestämmelser om skyldighet för rätten att undersöka kvalifikationema hos någon som föreslås av makarna. Sådana regler finns däremot beträffande boutredningsmän. Sålunda gäller enligt 19 kap. 3 å ÄB att "val av boutredningsman skall träffas så att uppdraget kan förväntas bliva utfört med den insikt som boets beskaffenhet kräver". Enligt bestämmelsen skall rätten fästa särskilt avseende vid förslag av dem vilkas rätt är beroende av utredningen.

Av de bestämmelser som redogjorts för framgår att hanteringen av dessa ärenden kan erbjuda större svårigheter än hanteringen av ärendena om förordnande av bodelningsförrättare. Visserligen har en dödsbodelägare och en testamentsexekutor en obetingad rätt att påkalla att dödsboet avträds till förvaltning av boutredningsman. Men även andra intressenter kan ansöka om det och för bifall till deras framställningar uppställer lagen olika krav som rätten måste kontrolle- ra. Dessutom är det ganska ofta många intressenter som skall höras i de här ärendena. Det ökar naturligtvis risken för att det kommer att finnas två eller flera olika uppfattningar om vem som skall utses och för att framställningar om entledigande ges in till rätten under boutredningens gång.

Överväganden

Precis som beträffande frågorna om förordnande av bodelningsför- rättare kan man anföra skäl för och emot ett överförande av ärendena om boutredningsmannaförvaltning från tingsrätterna till en förvalt- ningsmyndighet. Inte heller beträffande dessa ärenden finns det något som kan sägas hindra att de handläggs utanför domstolsväsendet. Inte alltför sällan uppstår emellertid tvister mellan enskilda dödsbodelägare om vem som skall utses; något som kan sägas vara en typisk dom— stolsuppgift att lösa. Härtill kommer att domstolarna sköter dessa ärenden bra och att det inte finns någon naturlig mottagare för ärendena bland våra förvaltningsmyndigheter.

Vi föreslår med hänsyn härtill att ärendena om avträdande av

dödsbo till förvaltning av boutredningsman och om utseende av boutredningsman får ligga kvar hos domstolarna.

5.3.2. Redovisningsskyldighet

Gällande regler

Regler om boutredningsmans redovisningsskyldighet står i 19 kap. 14 a & ÄB.

En boutredningsman skall enligt lag årligen avge redovisning för sin förvaltning. Före den 1 april varje år skall han redovisa för sin medelsförvaltning under det föregående kalenderåret. I redovisningen skall han ta upp saldot vid årets början och slut samt de in- och utbetalningar som har ägt rum under året. Om dödsboets pengar har varit insatta på bank eller annan inrättning, skall boutredningsmannen till sin redovisning foga bevis om insättningar och uttag under året samt om behållningen vid årets slut. Om dödsboets värdehandlingar har varit nedsatta i bank, skall också motsvarande bevis fogas till redovisningen.

Boutredningsmannen skall skicka årsredovisningen till minst en av dödsbodelägarna. De övriga delägarna skall samtidigt underrättas om vem som har fått redovisningen. De har rätt att på begäran få ett eget exemplar av redovisningen. Om det finns någon delägare i dödsboet som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 å föräldra— balken, skall boutredningsmannen också skicka ett exemplar av redo- visningen till överförmyndaren.

Boutredningsmannen skall också underrätta rätten om vem som har tillställts årsredovisningen. Rätten för ett register över de boutred— ningsmän som har förordnats och ännu inte entledigats och kontrolle- rar att de senast den 1 april varje år kommer in med sådana under- rättelser. Om en boutredningsman inte fullgör vad som åligger honom, kan rätten vid vite förelägga honom att fullgöra sin skyl— dighet.

I 19 kap. 15 å ÄB finns vidare bestämmelser om redovisningsskyl- dighet i anslutning till att boutredningsmannen slutför sitt uppdrag.

Bestämmelserna om redovisningsskyldighet och om rättens kontroll gäller också testamentsexekutorer (19 kap. 20 å ÄB).

J Os skrivelse

Riksdagens ombudsmän, JO, (chefsjustitieombudsmannen Eklundh) har i en skrivelse till utredningen tagit upp frågan om tingsrättemas kontroll av boutredningsmäns och testamentsexekutorers redovisning. Inte minst med hänsyn till domstolarnas ansträngda arbetssituation och till strävandena att renodla domstolarnas uppgifter finns det enligt JO

anledning att överväga om allmän domstol fortsättningsvis skall vara bevakningsmyndighet i fråga om boutredningsmän och testaments— exekutorer. Den faktiska kontrollen av deras arbete torde enligt JO inte nämnvärt förändras till följd härav, eftersom rättens funktion närmast är av formell karaktär. Enligt JO bör det kunna ankomma på dödsbodelägarna själva att bevaka att redovisningsskyldigheten fullgörs. Först om så inte sker bör rätten kunna kopplas in.

Bakgrunden till den gällande ordningen

Ursprungligen fanns inga bestämmelser om skyldighet för boutred- ningsmän och testamentsexekutorer att löpande avge redovisning under fullgörandet av sina uppdrag. Den dödsbodelägare som inte fick tillräcklig insyn i förvaltningen var hänvisad till att enligt 19 kap. 17 å ÄB utverka förordnande av god man att utöva tillsyn över för- valtningen.

De bestämmelser om redovisningsskyldighet som redogjorts för ovan tillkom efter förslag från förmynderskapsutredningen i betänkan— det SOU 1970:67. Med hänsyn bl.a. till att rätten förordnar om boutredningsmannaförvaltning och om boutredningsman hade det i utredningens direktiv framhållits att det fick anses vara en ange— lägenhet för det allmänna att ett så effektivt skydd som möjligt skapades för de medel som omhänderhades av boutredningsmännen, utan att denna form för dödsboförvaltning onödigt tyngdes eller fördyrades. Bakgrund till direktiven i denna del var bl.a. en skrivelse från JO den 12 december 1964. Av skrivelsen framgår att det före- kommit upprepade fall där boutredningsmän förskingrat dödsbons egendom. I skrivelsen pekades på ett par olika vägar att öka kon- trollen över boutredningsmans förvaltning och framhölls att det var angeläget att möjligheterna till en förbättrad kontroll närmare utreddes.

I sitt betänkande föreslog utredningen bl.a. att boutredningsmannen före den 1 april varje år skulle avge redovisning för medelsförvalt- ningen under föregående år och att årsredovisningen skulle tillställas minst en delägare i dödsboet medan övriga delägare skulle underrättas om vem som tillställts redovisningen.

När det gällde frågan om behovet av offentlig kontroll anförde förmynderskapsutredningen följande (SOU 1970:67 s. 207):

Emellertid är det under angivna förhållanden också nödvändigt överväga, vilka föreskrifter som kan erfordras för att bestämmel- serna skall efterlevas. Om så ej sker kan de lätt försummas just i de fall där de bäst behövs, och över huvud måste förefintligheten av regler om kontroll verka starkt återhållande på potentiella försking- rare. Den enda möjligheten till sådan kontroll har utredningen funnit vara att avskrift av redovisningen skall lämnas till någon myndighet, och endast den rätt, som meddelat förordnandet, synes

då kunna komma i fråga. En sådan bestämmelse måste kompletteras med möjlighet till sanktion från rättens sida, och det föreslås således att om redovisning ej sker inom föreskriven tid, rätten vid yite skall ålägga boutredningsmannen att fullgöra sin skyldighet. Aven om rätten inte har någon befattning med boutredningama i sak, bör det icke vara någon svårighet för rätten att föra särskild förteckning över meddelade förordnanden och att med ledning av denna efter den 1 april varje år kontrollera att redovisning avgivits.

Förslaget remissbehandlades. Efter remissbehandlingen överarbetades det inom justitiedepartementet. Resultatet av överarbetningen redo- visades i promemorian (Ds Ju 1974z7) Förmynderskap. I promemo- rian gjordes, såvitt nu är av intresse, den avvikelsen i förhållande till förmynderskapsutredningens förslag att skyldigheten förboutrednings- mannen att ge in en avskrift av redovisningen till rätten togs bort. Skälet till det var framför allt att rätten inte ansågs ha möjligheter att materiellt granska redovisningen. I stället föreslogs i promemorian att boutredningsmannen skulle förpliktas att lämna besked till domstolen om att redovisning hade avgetts och uppge till vilken dödsbodelägare detta skett.

I prop. 19742142 anslöt sig regeringen till promemorieförslaget. Riksdagen beslutade i enlighet med förslagen i propositionen (LU 1974:138). De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1976 (SFS 1974: 1039).

Overväganden

Bestämmelserna om skyldighet för boutredningsmän att löpande redo- visa för sin förvaltning tillkom alltså så sent som år 1976 efter ett långvarigt utredningsarbete. Det har enligt vår mening inte framkom- mit något som tyder på att behovet av kontroll skulle ha minskat under senare år. Vi anser därför att det även i framtiden finns behov av regler enligt vilka boutredningsmän är skyldiga att årligen avge redovisning för sin förvaltning och samtidigt underrätta någon myndighet om vem som fått redovisningen.

Däremot kan man naturligtvis fråga sig om det är en domstolsupp- gift att ta emot sådana underrättelser. Uppgiften skulle lika väl kunna anförtros någon annan myndighet. Emellertid är det av lätt insedda skäl ändamålsenligt att den myndighet som förordnar boutrednings— män också svarar för kontrollen av dem. Så länge det är domstolen som förordnar boutredningsmän bör det vara domstolen som svarar för kontrollen av dem enligt 19 kap. 14 a å ÄB.

Ett problem i sammanhanget är emellertid kontrollen av testa- mentsexekutorer. Ett av skälen till att det ansågs vara en angelägenhet för det allmänna att skapa skydd för de medel som omhändertagits av boutredningsmän var just att det är rätten som utser boutredningsmän. Det skälet kan inte åberopas till förmån för en offentlig kontroll av

testamentsexekutorema - de är ju utsedda helt på privat väg - och det kan därför sägas vara mindre naturligt med offentlig kontroll be- träffande dem. Vidare kan den dödsbodelägare som vill åstadkomma en offentlig kontroll av att testamentsexekutorn fullgör sin skyldighet att avge årsredovisning lätt åstadkomma det genom att begära att testamentsexekutom förordnas till boutredningsman. Dessutom är rättens möjligheter att få reda på förordnande av testamentsexekutorer mycket sämre än beträffande boutredningsmän. Det beror på att reglerna om bevakning av testamenten avskaffades år 1989. Visser- ligen finns fortfarande en skyldighet att foga avskrift av testamente till den bouppteckning som ges in till tingsrätten. Men det kan inte sällan förflyta lång tid innan en bouppteckning ges in till rätten. I kompli- cerade fall kan det inträffa att bouppteckningen ges in så sent att testamentsexekutoms uppdrag redan är fullgjort och då skapar reglerna om rättens kontroll bara en onödig byråkratisk omgång. Det kan tilläggas att bouppteckningsskyldigheten under senare år har luckrats upp så att man i vissa fall inte är skyldig att ge in bouppteck- ning till tingsrätten. Om bouppteckningshanteringen försvinner från tingsrätterna (jfr kap. 13), försvåras rättens möjligheter att få reda på förordnande av testamentsexekutorer ytterligare.

På grund av det sagda föreslår vi att skyldigheten för testamentsexe- kutorer att underrätta rätten om vem som fått årsredovisning av- skaffas. Lagtekniskt kan det ske genom att 19 kap. 20 å andra stycket ÄB kompletteras med texten "Person som avses i detta stycke behöver dock inte underrätta rätten om vem som tillställts årsredovisning enligt 14 a å."

5.4. Skiftesman

Gällande regler

En boutredningsman har till uppgift att utreda boet och bereda det för arvskifte. Det kan naturligtvis inträffa att dödsbodelägarna inte kan enas om hur egendomen skall skiftas. Man kan vara oense om vilket värde som skall åsättas viss egendom eller om vem som skall till- skiftas exempelvis en fastighet. Precis som när det gäller bodelning mellan makar anvisar lagen en möjlighet att lösa denna situation. En delägare har enligt 23 kap. 5 å ÄB alltid rätt att begära att rätten förordnar en Skiftesman som har i uppgift att skifta boet. Beträffande sådan Skiftesman gäller i allt väsentligt de regler som redogjorts för beträffande bodelningsförrättare i avsnitt 5.2 ovan. Handläggningen vid domstol regleras på samma sätt som beträffande ärendena om boutredningsman.

Överväganden

Ställningstagandet till en eventuell överflyttning av dessa frågor från domstolarna blir enligt vår mening enklare i fråga om dessa ärenden än i fråga om ärendena om bodelningsförrättare. Det ligger nämligen nära till hands att anse att dessa ärenden bör handläggas av samma myndighet som handlägger de mycket likartade ärendena om bodel- ningsförrättare. Men även andra skäl kan åberopas. Också här kan det bli fråga om att lösa tvister mellan enskilda, något som domstolarna är specialister på. Det finns heller inte beträffande dessa ärenden någon myndighet som kan ses som en naturlig mottagare av ärendena. Vi föreslår alltså att ärendena om förordnande av Skiftesman vid arvskifte även i framtiden skall handläggas av tingsrätterna.

6. Registreringsärenden enligt äktenskapsbalken. Avhandlingsprotokollet. Äktenskapsregistret

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att tingsrättemas handläggning av registreringsärenden enligt äktenskapsbalken tas över av det centrala äktenskapsregistret samt att avhandlingspro- tokollet avskaffas. När det gäller det framtida huvudmannaskapet för äktenskapsregistret redovisar vi en rapport från statskontoret där det föreslås att registret skall tas över av domstolsverket och Örebro tingsrätt. Vi förordar att registret i stället får admi- nistreras av riksskatteverket,

6.1 Handläggningen av ärendena

Inledning

I detta kapitel skall vi diskutera de registreringsärenden med familje- rättslig anknytning som nu handläggs vid tingsrätterna och därefter antecknas 1 det centrala äktenskapsregistret 1 Örebro. De ärenden som handläggs på detta sätt är anmälningar om bodelning, bodelningshand- lingar, äktenskapsförord och gåvohandlingar.

Äktenskapsregistret är ett register över olika avtal mellan makar som rör deras ekonomiska förhållanden och över domstolsavgöranden avseende äktenskapsskillnad eller ogiltigförklarad vigsel. Ändamålet med registret är framför allt att bereda tredje man möjlighet att ta reda på vissa uppgifter om makars förhållanden. De uppgifter som finns i äktenskapsregistret kommer från de allmänna domstolarna. Registret förs av statistiska centralbyrån och arbetet fullgörs vid byråns enhet 1 Örebro. Regler om äktenskapsregistret finns 1 16 kap. 1 å ÄktB och 1 förordningen (1987: 1022) om äktenskapsregistret.

l idéskissen (s. 43) sägs att registrering av äktenskapsförord och gåvor mellan makar samt anmälan om bodelning under äktenskap skulle kunna anförtros äktenskapsregistret utan omvägen över domstolen. De remissinstanser som har yttrat sig i denna del har med

något enstaka undantag varit positiva.

Anmälningar om bodelning

När ett äktenskap upplöses, skall makarnas giftorättsgods i regel fördelas mellan makarna genom bodelning. Huvudregeln är att giftorättsgodset skall delas lika mellan makarna sedan skulderna har betalats (11 kap. 3 å ÄktB). Om makarna är ense, kan de också fördela sin egendom genom bodelning under äktenskapet. De skall då göra en skriftlig anmälan om det till en tingsrätt. Anmälan skall registreras av rätten (9 kap. 1 å andra stycket ÄktB).

Rätten har först att kontrollera om ansökningsavgiften (f.n. 275 kr) har betalats. Om så inte skett, skall rätten se till att få in pengarna. När pengarna kommit in, är ärendet enkelt att handlägga. Protokoll- föring skeri det s.k. bouppteckningsprotokollet (26 å protokollskun- görelsen för de allmänna domstolarna; 1971:1066) och band- läggningen går helt enkelt ut på att ta in anmälan om bodelning i protokollet, skicka en kopia av anmälan till äktenskapsregistret samt låta föra in en kungörelse om anmälan i Post- och Inrikes Tidningar och i ortstidning (16 kap. 3 å AktB).

Inkomna bodelningshandlingar

När makarna har förrättat bodelning, skall de upprätta en handling över bodelningen som skrivs under av dem båda (9 kap. 5 å ÄktB). Makarna eller en av dem får ge in bodelningshandlingen till dom- stolen för registrering (13 kap. 6 å ÄktB). Att bodelningshandlingen ges in till rätten kan ha betydelse för frågan om återvinning av bodelningen i en makes konkurs (4 kap. 7 å konkurslagen; l987:672).

Rättens handläggning består i att se till att ansökningsavgiften blir betald, att, sedan ställning tagits till om det rör sig om en bodel— ningshandling, ta in handlingen i protokollet (i detta fall det s.k. av- handlingsprotokollet, 26 å protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna), att sända en kopia av handlingen till äktenskapsregistret samt att kungöra i Post— och Inrikes Tidningar och i ortstidning att bodelningshandlingen givits in.

Äktenskapsförord

Makars egendom är antingen giftorättsgods eller enskild egendom. Förenklat uttryckt är skillnaden att giftorättsgodset men inte den enskilda egendomen skall ingå i bodelning. Huvudregeln är att all egendom är giftorättsgods. Makar eller blivande makar kan genom äktenskapsförord avtala att egendom som tillhör eller tillfaller någon av dem skall vara enskild egendom i stället för giftorättsgods. Makarna kan också genom äktenskapsförord avtala att enskild egen-

dom i stället skall vara giftorättsgods (7 kap. 3 å ÄktB).

Ett äktenskapsförord skall registreras hos tingsrätten (7 kap. 3 å ÄktB). Tingsrätten har att se till att ansökningsavgiften är betald och att formkraven på äktenskapsförord är uppfyllda. Om allt är riktigt, sker registreringen genom att äktenskapsförordet tas in i bouppteck- ningsprotokollet (16 kap. 3 å ÄktB och 26 å protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna). Tingsrätten skall vidare skicka en kopia av äktenskapsförordet till äktenskapsregistret.

Gåvor

Precis som andra människor kan makar ge gåvor till varandra. En gåva mellan makar är gällande makarna emellan under samma för- utsättningar som en gåva mellan andra personer. För gåva av lös egendom krävs som regel att gåvan överlämnats till gåvotagaren, s.k. tradition. Eftersom det kan vara svårt att bevisa att gåvan överlämnats när makarna bor i samma bostad, har i 8 kap. 1 å ÄktB föreskrivits att en gåva mellan makar också blir gällande makarna emellan om gåvan har registrerats hos tingsrätten. Dessutom gäller som huvud- regel att gåvan blir gällande mot givarens fordringsägare först när den har registrerats.

Den som vill att en gåva skall registreras skall, om gåvan skett skriftligen, ge in gåvohandlingen till tingsrätten. Om gåvan inte skett skriftligen, skall makarna lämna uppgift om gåvan i en särskild handling och ge in den handlingen till tingsrätten ( 16 kap. 2 å ÄktB). Rätten skall se till att ansökningsavgiften blir betald och sedan ta in handlingen i bouppteckningsprotokollet (16 kap. 3 å ÄktB och 26 å protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna). Rätten skall också skicka en kopia av handlingen till äktenskapsregistret samt låta kungöra gåvan i Post- och Inrikes Tidningar samt i ortstidning.

Handläggning vid äktenskapsregistret?

Ändamålet med den handläggning som nu beskrivits är framför allt att ge möjligheter till insyn i rättshandlingar mellan makar som typiskt sett kan innebära risker för fordringsägare. Insynen åstadkoms genom att materialet registreras på ett sätt som gör det lätt för utomstående att hitta i det och genom annonsering i tidningarna. Själva hanteringen vid tingsrätten underlättar däremot inte i sig allmänhetens möjlighet till insyn. Däremot medför den naturligtvis en del dubbelarbete. Det är klart att det skulle vara arbetsbesparande, om makarna kunde skicka de aktuella handlingarna direkt till äktenskapsregistret och om allt arbete sköttes där. Domstolsverket har beräknat att det för den nuvarande hanteringen av ärendena på tingsrätterna behövs tretton notarier och biträden (årsarbetskrafter). Statskontoret har i rapporten om översyn av äktenskapsregistret (198916) räknat med att endast 8,5

årsarbetskrafter kommer att behövas om verksamheten i stället drivs av ett centralt äktenskapsregister (rapporten s. 83). Med detta sätt att räkna skulle man alltså kunna spara mellan fyra och fem årsarbets- krafter. Härutöver kan man räkna med att man skulle kunna göra vissa besparingar när det gäller andra kostnader för verksamheten, framför allt portokostnader.

Finns det då något som hindrar denna rationalisering? Vad först gäller karaktären av den handläggning som nu sker vid tingsrätterna framgår redan av redogörelsen ovan att det inte är fråga om att tillämpa någon avancerad juridik. Vad handläggningen går ut på är att kontrollera vissa enkla formföreskrifter och framför allt att ordna med kungörelse och expediering av handlingar till äktenskaps- registret. Det krävs tillgång till juridisk kompetens men den absoluta merparten av arbetet kan skötas av personal utan sådan kompetens. Ärendenas svårighetsgrad innebär alltså inte något hinder mot att handläggningen flyttas till någon annan myndighet än domstol.

Ett skäl för att ha kvar handläggningen vid tingsrätterna skulle kunna vara att det är värdefullt om de rättssökande har nära till den myndighet som skall handlägga ärendena. De här ärendena är emellertid som framgått sådana att det knappast kan sägas finnas anledning för någon att personligen besöka den myndighet som skall handlägga ärendet. Handläggningen kan därför med fördel ske centralt för hela riket.

Inte heller kan sambandet med tingsrättens övriga verksamhet sägas vara ett skäl att behålla dessa ärenden vid tingsrätterna. Det är fråga om väl avgränsade typer av ärenden som utan men för övrig verksam- het kan flyttas till en annan myndighet.

På grund av det sagda föreslår vi att handläggningen av ärenden om registrering av anmälan om bodelning, bodelningshandling, äkten- skapsförord och gåva mellan makar flyttas från tingsrätterna till det centrala äktenskapsregistret.

Överklagande

Tingsrätternas handläggning av de aktuella ärendena regleras av lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden (ärendelagen). Ett registreringsärende avgörs genom ett beslut (9 å ärendelagen). Beslutet kan överklagas till hovrätt (11 å ärendelagen och 49 kap. 2 å rättegångsbalken) och därifrån till högsta domstolen. För att högsta domstolen skall pröva saken krävs att domstolen meddelat prövnings- tillstånd.

Det torde vara mycket sällsynt att någon överklagar ett beslut av en tingsrätt i ärenden av det här slaget. Man kunde därför överväga att ta bort möjligheten till överklagande i registreringsärenden. Men onekligen finns det visst utrymme för skilda meningar i en del frågor

i de här ärendena. Det finns ett exempel på att en fråga om regi- strering av ett äktenskapsförord har prövats både av häradsrätt, hovrätt och högsta domstolen (NJA 1970 s. 320). Det bör därför även i framtiden finnas möjligheter till överklagande. De rättsfrågor som aktualiseras i registreringsärendena är i allmänhet sådana familje- rättsliga frågor som hör till de allmänna domstolarnas verksamhets- område. Lämpligast torde därför vara att överklagande får ske till tingsrätten i den ort där kvinnan eller mannen har sitt hemvist. Om ingen av dem har hemvist här i landet, bör överklagande få ske till Stockholms tingsrätt. Handläggningen vid tingsrätten bör regleras av den domstolsförfarandelag som vi föreslår i avsnittet om processrätts- liga frågor.

6.2 Avhandlingsprotokollet

När frågor om registrering av bodelningshandlingar flyttas till äktenskapsregistret försvinner större delen av underlaget för tings— rättemas s.k. avhandlingsprotokoll. Enligt 26 å protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna skall avhandlingsprotokollet innehålla bodelningshandlingar och andra handlingar som tas in i protokollet till framtida säkerhet. Det är ovanligt att någon begär att en handling skall tas in i avhandlingsprotokollet. När det förekommer rör det sig i allmänhet om ett avtal eller någon liknande handling som man på detta sätt vill bevara för framtiden. Det finns emellertid ingen anledning att ha kvar möjligheten till registrering i avhandlings- protokollet för dessa udda fall. Den som har en handling som han är rädd skall gå förlorad har möjlighet att i stället begära bevisupp- tagning till framtida säkerhet enligt reglerna i 41 kap. rättegångsbal- ken.

På grund av det sagda föreslår vi att reglerna om avhandlings- protokoll i protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna upphävs.

6.3 Huvudmannaskapet för äktenskapsregistret

Statskontorets förslag

Som vi redan har nämnt är det statistiska centralbyrån som sköter äktenskapsregistret, vilket finns i Örebro. Sju personer är anställda för att arbeta med registret. Några av registrets uppgifter består i att registrera de handlingar för vilka har redogjorts ovan. Härutöver skall registreras domar varigenom en vigsel har förklarats ogiltig eller domstolen har dömt till äktenskapsskillnad samt domar eller beslut varigenom domstolen har avgjort ett mål om äktenskapsskillnad utan

att ha dömt till äktenskapsskillnad (2 å förordningen om äktenskaps- registret). Slutligen skall äktenskapsregistret svara för att uppgifter om ogiltigförklarad vigsel och om äktenskapsskillnad rapporteras till folkbokföringen (8 å förordningen).

Uppgifter till äktenskapsregistret kommer framför allt från tings- rätterna. Omkring 42 000 uppgifter kommer varje år in till registret för registrering. Det totala antalet registerdokument är omkring fyra och en halv miljon, varav omkring tio procent kan behandlas maski- nellt. Resterande del utgörs av olika former av pappersdokument som upptar omkring 375 hyllmeter samt 35 kortskåp i lokalerna i Örebro. Dessutom förvaras omkring 36 hyllmeter boxar med material i statis- tiska centralbyråns arkiv i Stockholm.

Statskontoret har på uppdrag av regeringen gjort en översyn av äktenskapsregistret. I en rapport (1989z6) har statskontoret redovisat uppdraget.

I uppdraget från regeringen till statskontoret ingick att statskontoret skulle utreda förutsättningama för och lämpligheten av en överföring av registret till en annan huvudman än statistiska centralbyrån. I den promemoria som bilagts regeringsbeslutet framgår att ett skäl för en sådan överföring är att statistiska centralbyråns roll att dels vara statistikproducent med sekretesskyddat material och dels handha offentliga register kan innebära problem när det gäller allmänhetens förtroende för byrån.

När det gäller frågan vem som i framtiden kan vara huvudman och registeransvarig för äktenskapsregistret nämns i rapporten som alternativ domstolsverket, riksskatteverket, DAFA Data AB, statens person- och adressregisternämnd, riksarkivet eller ett nytt organ med enda uppgift att föra äktenskapsregistret som tänkbara möjligheter. Karaktären av de arbetsuppgifter som ankommer på registret och de nya arbetsuppgifter som ovan föreslagits torde göra att man utan vidare kan avfärda DAFA, person- och adressregisternämnden och riksarkivet. Också statskontoret har i rapporten funnit dessa alternativ mindre lyckade. Att tillskapa ett helt nytt organ för de aktuella uppgifterna är inte en rationell lösning, något som också konstateras i rapporten.

Statskontoret föreslår att domstolsverket i stället för statistiska centralbyrån skall vara huvudman och registeransvan g för äktenskaps- registret, att en specialenhet inom Örebro tingsrätt inrättas för att föra registret samt att den registrering av äktenskapsförord, gåva mellan makar, anmälan om bodelning under bestående äktenskap och förrättad bodelning som i dag sker hos tingsrätterna centraliseras till äktenskapsregistret vid den föreslagna specialenheten i Örebro.

Överväganden

Det främsta skälet för statskontorets förslag torde vara att äkten- skapsregistrets huvuduppgift är att handha material som härrör från domstolarna och att det därför är naturligt att registerföringen sköts inom domstolsväsendet. Härtill kommer att det även i rapporten föreslås att registreringsärenden skall handläggas centralt för hela riket vid äktenskapsregistret och att det ansetts vara viktigt att handläggningen sker "under betryggande former inom ramen för rättsväsendet". I rapporten sägs vidare att "rättsinstansen står som garant för att det hela har gått rätt till och att rättsverkan verkligen inträder från en viss tidpunkt". Enligt rapporten är det därför en poäng att organisatoriskt knyta den primära registreringen till en tingsrätt och att registreringen därvid sker direkt i det centrala äktenskapsregistret med domstolsverket som huvudman och register- ansvarig. En sådan anordning sägs också på ett naturligt sätt lösa försörjningen av personal med juridisk kompetens till enheten, eftersom det finns jurister vid Örebro tingsrätt.

För en utredning som har till uppgift att se till domstolsväsendets bästa ligger det naturligtvis nära till hands att försöka värja sig mot statskontorets förslag. Domstolsväsendets problem minskar inte om man ger det nya administrativa uppgifter, tvärtom. Enligt vår upp- fattning finns det tunga skäl som talar för att man i stället väljer riksskatteverket som huvudman för äktenskapsregistret. Verket tog den 1 juli 1991 över ansvaret för folkbokföringen från pastors- ämbetena. Många av de uppgifter som domstolarna nu lämnar till registret, nämligen uppgifterna om ogiltigförklarade vigslar och om äktenskapsskillnad, är uppgifter som också används i folkbok- föringen. Det måste vara en rationalisering att den myndighet som ändå behöver uppgifterna för folkbokföringen också svarar för registreringen av uppgifterna. Dessutom skickar äktenskapsregistret årligen uppgift till skatteadministrationen om gåvor som registrerats vid domstolarna. Även här borde det bli en rationalisering om domstolarnas uppgifter om registrerade gåvor kunde skickas direkt till skatteadministrationen utan omvägen via en tredje myndighet.

Till det sagda kommer att tanken att registreringsärenden för hela riket skulle ske vid Örebro tingsrätt strider mot principen att domsto- larna bara skall syssla med uppgifter som innebär rättskipning. Dessutom kan man konstatera att en ordning enligt vilken domstols— verket är huvudman för registret och registeransvarig medan Örebro tingsrätt sköter registret kan riskera att komma i konflikt med regeln att domstolarna är självständiga gentemot verket (jfr 11 kap. 7 å regeringsformen och 2 å förordningen med instruktion för domstols- verket; 1988z317).

Sammanfattningsvis är vår inställning i den aktuella organisations- frågan följande. Om statistiska centralbyrån skall befrias från ansvaret för äktenskapsregistret, bör registret knytas till riksskatteverket.

7. Förmynderskapsärenden

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att frågor om god- manskap enligt 11 kap. 1 - 3 åå FB flyttas från tingsrätterna till överförmyndama. När det gäller godmanskap enligt 11 kap. 4 å FB och förvaltarskap föreslår vi att besluten om anordnande, upphörande och ändring av godmanskapet eller förvaltarskapet skall ligga kvar på tingsrätterna medan frågor om entledigande och byte av god man och förvaltare skall flyttas till överförmyn- dama. Vi föreslår också att kammarkollegiet i stället för tings- rätterna skall förordna god man för allmänna arvsfonden. Slut- ligen föreslår vi att uppgiften att utöva tillsyn över överför- myndare flyttas från tingsrätterna till länsstyrelserna.

7.1. Gällande regler m.m.

I detta kapitel skall vi behandla frågor som rör förmynderskap för underåriga, förvaltarskap för personer med sjukdom, hämmad för- ståndsutveckling eller liknande och godmanskap. Gemensamt för dessa institut är att det är fråga om att en person får sköta en annan persons angelägenheter och att samhället ställer en kontrollapparat till förfogande till skydd för dem som blir företrädda på detta sätt. Kontrollarbetet utförs i första hand av de kommunala överförmyn- dama och överförmyndamämndema men även tingsrätterna har en stor del i kontrollarbetet. Vi har att ta ställning till om det arbete som tingsrätterna utför kan flyttas över till någon annan.

Överförmyndare skall finnas i varje kommun. Kommunerna kan emellertid besluta att det 1 stället för överförmyndare skall finnas en överförmyndamämnd. Cirka hälften av Sveriges kommuner har över- förmyndamämnd. Överförmyndare och ersättare för denne samt leda— möter och ersättare i överförmyndamämnd väljs av kommunfullmäk- tige på tre år. De valda personerna kan entledigas av rätten, om de befinns inte vara lämpliga. Överförmyndare, nämndledamöter och ersättare har rätt till arvode m.m. enligt bestämmelser i 2 kap. 29 å kommunallagen.

Myndighetsåldem i Sverige är arton år. Den som inte har fyllt arton år är alltså omyndig. Det innebär bl.a. att han i princip inte får råda över sin egendom själv utan det sköter hans förmyndare. I regel är

det föräldrarna gemensamt som är förmyndare men det kan också vara en av föräldrarna eller en särskilt förordnad förmyndare. Kontrollen över förmyndamas förvaltning av omyndigas egendom sköts av överförmyndama. Dessa kontrolleras sedan i sin tur av tingsrätterna.

En vuxen person som på grund av sjukdom, hämmad förståndsut— veckling eller liknande förhållande är ur stånd att vårda sig eller sin egendom kan få hjälp med detta genom att en förvaltare förordnas av tingsrätten. Förvaltarens förvaltning kontrolleras av överförmyndama och tingsrätterna.

Institutet god man är nära besläktat med förmynderskapet och förvaltarskapet. Gode män som förordnats enligt föräldrabalken står under tillsyn av överförmyndama och tingsrätterna.

Beslut i fråga om förmynderskap, förvaltarskap och godmanskap fattas av överförmyndaren och tingsrätten. Grovt kan man beskriva funktionsfördelningen på följande sätt.

Tingsrätten beslutar om att anordna förvaltarskap och godmanskap samt förordnar och entledigar förmyndare, förvaltare och gode män. Förmynderskap med större tillgångar samt godmanskap och förvaltar- skap skall skrivas in hos tingsrätten (12 kap. 1 och 2 åå föräldrabal- ken, FB). Beslut om inskrivning antecknas i den s.k. förmynderskaps- boken som förs kommunvis (6 å FB och kungörelsen med särskilda föreskrifter för domstolarna rörande förmyndarvården; förmyndar- vårdskungörelsen, 19523303). Under det första halvåret 1990 handlade tingsrätterna närmare 16 000 ärenden om förmynderskap och godmanskap. För hanteringen av fönnynderskapsärenden i tings- rätterna krävs idag omkring 18 notarier och 50 biträden (räknat i årsarbetskrafter). Härtill kommer viss domararbetskraft.

Överförmyndaren erhåller uppgifter från rätten om de inskrivningar som har gjorts och lägger upp en egen förmynderskapsbok.

Tillsynen över förmyndares, förvaltares och gode mäns förvaltning åvilari första hand överförmyndaren (17 kap. FB). Tillsynen innebär bl.a. att det är överförmyndama som i stor utsträckning bestämmer hur de förvaltade tillgångarna skall användas och placeras. Principen är att pengar som inte behövs för den enskildes uppehälle och som inte heller placeras i aktier e.d. skall sättas in på spärrad räkning i bank. Pengarna får sedan inte tas ut utan överförmyndarens tillstånd. Och när det gäller aktier och andra värdehandlingar är huvudprin- cipen att de skall förvaras och förvaltas av bank.

Ett viktigt inslag i tillsynen är överförmyndarens kontroll av förmyndamas förteckningar över egendom (16 kap. 2 å FB) och av förmyndamas årsräkningar (16 kap. 5 å FB). Överförmyndaren har också att besluta 1 frågor om tillstånd till vissa förvaltningsåtgärder, exempelvis till upptagande av län (15 kap. 14 å FB). Överförmynda—

rens beslut kan överklagas till tingsrätt (20 kap. 6 å FB). Tingsrätten har också skyldighet att utöva tillsyn över överförmyndarens verksam— het (19 kap. 18 å FB). Tillsynen skall i första hand utövas genom årliga inspektioner (8 å förmyndarvårdskungörelsen). Förmynderskapsutredningen har i betänkandet Föräldrar som för- myndare (SOU 1988:40) föreslagit en reformering av samhällets förmynderskapskontroll. Den viktigaste förändringen som föreslås är att föräldrar vars barn har fått egendom i gåva i princip skall få förvalta gåvan själva utan inblandning av överförmyndaren. Utred- ningen föreslår inga förändringar i den nuvarande ordningen med kommunalt huvudmannaskap för överförmyndama. Däremot betonar utredningen vikten av att man till överförmyndare och ledamöter i överförmyndamämnd utser personer med tillräcklig erfarenhet och kompetens. Vidare pekar utredningen på de fördelar det innebär att inrätta nämnd. Bl.a. kan då kraven på sakkunskap fördelas mellan ledamöterna. Slutligen har utredningen föreslagit en lagändring som medför att överförmyndama får möjlighet att till tjänstemän delegera befogenheten att avgöra vissa grupper av ärenden. Förmynderskapsutredningen tar också upp frågor om tingsrättemas befattning med förmynderskapsfrågor. Utredningen föreslår sålunda att tingsrättemas funktion att utöver tillsyn över överförmyndamas verksamhet skall flyttas över till länsstyrelserna. Dessutom föreslås att systemet med inskrivning av förmynderskap, förvaltarskap och god- manskap upphör. Slutligen föreslår utredningen att vissa beslut som tingsrätterna nu fattar i framtiden skall fattas av överförmyndama.

7.2. Utgångspunkter för de fortsatta övervägandena

Tingsrätternas hantering av förmynderskapsärenden spänner över ett stort område. Där finns typiska domstolsfrågor såsom beslut att en person inte längre skall få bestämma själv om sina angelägenheter utan att en särskild förvaltare skall sköta det åt honom. I andra ändan av skalan finns en typisk förvaltningsfråga - uppgiften att årligen inspektera överförmyndama för att kontrollera att de utför sina åligganden på ett riktigt sätt. Vi har enligt våra direktiv som en huvuduppgift att se till att domstolarna i princip tilldelas enbart sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning. I det följande skall vi göra en genomgång av tingsrättemas befattning med förmynderskaps- kontrollen i syfte att undersöka om det finns uppgifter som tingsrätter- na handlägger som kan flyttas över till en förvaltningsmyndighet. Det blir härvid naturligt att vi, på grund av direktivens utformning, i vissa hänseenden gör en mera detaljerad analys än vad förmynderskapsut- redningen funnit nödvändigt att göra.

I den fortsatta framställningen tar vi först upp tingsrättemas befattning med frågor om förmynderskap, förvaltarskap och god- manskap. Förutom de frågor om godmanskap som regleras i föräldra- balkens kapitel om godmanskap skall vi också ta upp ett par andra former av godmanskap.

7.3. Systemet med inskrivning vid domstol

Gällande regler m.m.

För ett barn som står under vårdnad av båda sina föräldrar är det föräldrarna som gemensamt är förmyndare. För ett barn som står under vårdnad av en av sina föräldrar är det denne förälder som är förmyndare. Om en av föräldrarna av någon anledning inte får vara förmyndare, utövas förmynderskapet av den andre ensam. Dessa regler, som står i 10 kap. 2 å FB, är huvudreglema beträffande förmynderskap. De föräldrar som är förmyndare enligt någon av dessa regler brukar benämnas legala förmyndare till skillnad från förordnade förmyndare.

Alla förmyndare, legala som förordnade, är skyldiga att följa de regler i FB som är uppställda till skydd för de omyndiga. Huvud- regeln är att de skall sörja för myndlingens person samt förvalta myndlingens förmögenhet och företräda honom i angelägenheter som rör denna (13 kap. 1 å FB). Vid sidan av denna regel finns ett flertal bestämmelser i FB om hur förmynderskapet skall utövas. Men samhället kontrollerar långt ifrån alla legala förmynderskap. De allra flesta barn har ju inga nämnvärda tillgångar och att tvinga föräldrarna att årligen redovisa detta till överförmyndaren har inte ansetts lämpligt. Därför har man ett system enligt vilket rätten bestämmer vilka legala förmynderskap som i första hand skall kontrolleras. Det sker genom att rätten beslutar om inskrivning av förmynderskapet. Ett legalt förmynderskap skall skrivas in om den underårige på annat sätt än genom att ta upp län har förvärvat egendom, som skall förvaltas av förmyndaren och som är värd mer än två basbelopp, eller om rätten av annan särskild anledning finner att inskrivning skall ske (12 kap. 1 å första stycket 2 - 3 p. FB). När inskrivning har skett, är förmynderskapet registrerat hos rätten och överförmyndaren och förmyndaren har att redovisa för sin förvaltning till överförmyndaren. Överförmyndaren utövar även tillsyn över vissa förmynderskap som inte är inskrivna (jfr 19 kap. 17 å FB). Han får kännedom om sådana förmynderskap genom att förmyndaren, när egendom som skall stå under förmyndarens förvaltning första gången tillfaller en omyndig, är skyldig att ge in en förteckning över egendomen till överförmynda- ren.

Vid sidan härav skall alla förmynderskap där det finns en förordnad förmyndare samt alla förvaltarskap och godmanskap skrivas in vid tingsrätten (12 kap. 1 å första stycket 1 p. och 2 å FB).

Systemet med inskrivning av förmynderskap, förvaltarskap och godmanskap innebär att tingsrätten och överförmyndaren för likadana böcker över de inskrivna ärendena. Avsikten med denna dubbla registrering torde vara att underlätta tingsrättemas kontroll över att överförmyndama i sin tur fullgör sina skyldigheter att kontrollera förmyndama, förvaltama och de gode männen. Förmynderskapsut- redningen har i det angivna betänkandet (s. 186) ansett att den dubbla registreringen är onödig. Det får enligt utredningen anses vara fullt tillräckligt med de förteckningar som förs av överförmyndaren. Utredningen har därför föreslagit att reglerna om inskrivning avskaffas.

Överväganden

Systemet med inskrivning medför ett inte oväsentligt administrativt arbete för domstolarna. Det skulle innebära en förenkling om överförmyndama själva fick ansvara för vilka förmynderskap som skall kontrolleras närmare. Vi tillstyrker förmynderskapsutredningens förslag att det skall ankomma på överförmyndaren att på eget ansvar föra förteckningar över de förmynderskap, förvaltarskap och god- manskap som skall kontrolleras.

7.4. Förmynderskap

Gällande regler

Som framgått är förmynderskapet i regel knutet till vårdnaden på så sätt att föräldrarna har vårdnaden om barnet och dessutom är barnets förmyndare. I vissa fall kan föräldrarna inte ha vårdnaden om barnet. Så blir naturligtvis fallet om de dör men även i vissa andra fall, särskilt när de inte sköter om barnet ordentligt. För sådana fall finns det bestämmelser i 6 kap. 7 - 9 åå FB om att rätten skall anförtro vårdnaden om barnet åt en eller två särskilt förordnade förmyndare. De ställningstaganden som rätten i dessa fall har att göra gäller både vårdnad och förmynderskap. Något utrymme att flytta över den hanteringen till någon annan än domstol torde inte finnas. Det skall tilläggas att förmynderskapsutredningen i betänkandet Föräldrar som förmyndare har föreslagit att rätten i de angivna fallen uttryckligen skall anförtro vårdnaden åt särskilt förordnade vårdnadshavare och att dessa också skall förordnas till förmyndare om inte särskilda skäl talar mot det (betänkandet s. 175 ff.).

Men det finns frågor om förordnande av förmyndare som inte samtidigt är ställningstaganden beträffande vårdnaden. I första hand är det fråga om följande fall. - Om båda föräldrarna själva är underåriga eller, i fall då endast den ene föräldern är vårdnadshavare, denne är underårig, skall särskild förmyndare förordnas för att utöva det egentliga förmyn- derskapet (10 kap. 1 och 4 åå FB). - Om båda föräldrarna har förvaltare eller, då endast den ene för- äldern är vårdnadshavare, denne har förvaltare, skall särskild förmyndare förordnas (10 kap. 1 och 4 åå FB). - Om de legala förmyndama inte anses kunna klara förmynder- skapet ensamma, skall rätten enligt 10 kap. 8 å FB förordna medförmyndare. - Om båda föräldrarna (vid gemensam vårdnad) eller den ena för- äldern (om denne ensam är vårdnadshavare) entledigas från för— mynderskapet (10 kap. 9 och 10 åå FB), skall särskild förmynda- re förordnas för att utöva förmynderskapet.

Överväganden

Det torde framgå redan av det sagda att de fall där rätten meddelar ett förordnande beträffande förmynderskapet för en underårig utan att samtidigt förordna om vårdnaden är sällsynta. Ärendena har ett starkt samband med frågor om vårdnad och många gånger kan det när en fråga om förmynderskap för underårig väcks vara svårt för rätten att få klart för sig om det samtidigt är fråga om vårdnaden. Det nära sambandet med vårdnadsfrågoma är också ett av de skäl som förmynderskapsutredningen åberopat för att behålla frågor om förordnande och entledigande av förmyndare på domstolarna (betän- kandet s. 187). Dessutom kan det ibland röra sig om alternativa metoder att lösa samma problem. I stället för att ta ifrån en förälder vårdnaden om sitt barn kan man hjälpa familjen genom att förordna en medförmyndare. Det sagda talar för att också de nu beskrivna ärendena om förordnande och entledigande av förmyndare för underårig bör ligga kvar hos domstolarna.

7.5. Förvaltarskap Gällande regler

Även en vuxen person kan behöva bistånd med att bevaka sin rätt m.m. I många fall kan det då räcka med att förordna god man (se nedan) men ibland krävs det att en förvaltare utses. Enligt 11 kap. 4 och 7 åå FB skall tingsrätten förordna en förvaltare, om någon på grund av sjukdom, hämmad förståndsutveckling, försvagat hälsotill-

stånd eller liknande förhållande behöver hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. En förvaltare får dock inte förordnas, om det är tillräckligt att en god man förordnas eller att den enskilde får hjälp på något annat mindre ingripande sätt. Förvaltaruppdraget skall anpassas till den enskildes behov i varje särskilt fall och får begränsas till att avse viss egendom eller ange- lägenhet eller egendom överstigande ett visst värde. Rätten får överlåta åt överförmyndaren att närmare bestämma uppdragets omfattning. Kännetecknande för förvaltarskapet är att den, för vilken förvaltare förordnas, till skillnad från vad som gäller vid godmans- förordnande förlorar sin rättshandlingsförmåga helt eller delvis och att förvaltaren i motsvarande utsträckning får rätt att ingå rättshandlingar för sin huvudmans räkning.

Ansökan om förordnande av förvaltare får göras av överförmyn- daren, förmyndare, den som ansökningen avser, om han eller hon har fyllt sexton år, samt av hans eller hennes make och närmaste släktingar. I vissa fall kan en god man göra ansökan. Dessutom kan rätten ta upp frågan om förvaltare självmant (11 kap. 15 å FB).

I ett ärende om förordnande av förvaltare för någon som har fyllt sexton år skall rätten bereda denne tillfälle att yttra sig, om det kan ske. Rätten skall också, om det inte är obehövligt, inhämta yttrande från make och närmaste släktingar, överförmyndaren, vårdinrättning, omsorgsnämnd och socialnämnd. Den som ansökningen avser skall höras muntligen, om det kan ske utan skada för honom och det inte är uppenbart att han inte förstår vad saken gäller. Rätten kan dock underlåta att höra den enskilde muntligen om denne själv har gjort ansökan eller medgivit det ifrågasatta förordnandet eller det annars finns särskilda skäl (11 kap. 16 å FB). Rätten skall vidare inhämta läkarintyg eller annan likvärdig utredning om den enskildes hälsotill- stånd (11 kap. 17 å FB).

Om ett förvaltarskap inte längre behövs, skall rätten besluta att det skall upphöra (11 kap. 19 å FB). Rätten kan också ompröva ett förvaltarskaps omfattning (11 kap. 23 å FB). En förvaltare kan entledigas av rätten från sitt uppdrag om han begär det eller om han inte längre är lämplig att inneha det (11 kap. 19 och 20 åå FB).

Anordnande av förvaltarskap och förordnande av förvaltare

När tingsrätten beslutar att utse förvaltare för en person, är det i realiteten fråga om två beslut: först det ingripande beslutet att ta ifrån en person hans rättsliga handlingsförmåga, med andra ord att anordna förvaltarskapet, och sedan det enklare följdbeslutet att utse någon som kan sköta hans angelägenheter. När det gäller beslutet om anordnande av förvaltarskap har förmynderskapsutredningen kort och gott konstaterat att rättssäkerhetsskäl gör det uteslutet att låta överförmyn-

darna pröva frågorna. Det ligger mycket i den uppfattningen. Närmast självklart är att fall där den enskilde motsätter sig att ställas under förvaltarskap måste prövas av domstol redan i första instans. Lika självklart är det kanske inte att de otvistiga fallen bör förbehållas domstolarna. Men även här talar omsorgen om den enskilde för att behålla ärendena på domstol. Det är fråga om grannlaga bedömningar där det kan vara behövligt med muntlig förhandling. Sådan hand- läggning sköts bättre [ domstol än hos överförmyndama. Även enligt vår uppfattning bör därför frågor om anordnande av förvaltarskap ligga kvar på tingsrätterna. Detsamma gäller frågor om omprövning och upphörande av förvaltarskap.

När det gäller det enklare följdbeslutet, frågan om vem som skall vara förvaltare, ställer sig saken annorlunda. Enligt direktiven till förmynderskapsutredningen borde det vara möjligt att ge överförmyn- daren behörighet att besluta i frågor om förordnande och entledigande när ärendet inte är tvistigt eller när det annars är av enkel beskaffen- het.

Förmynderskapsutredningen fann i och för sig att en överflyttning av förordnande— och entledigandefrågorna skulle ligga väl i linje med de allmänna strävandena att förenkla handläggningen av förmynder- skapsärenden. Emellertid fanns det enligt utredningen skäl som talade mot en sådan överflyttning. Sålunda ansåg utredningen att det ingav betänkligheter att låta överförmyndama handlägga tvistiga ärenden vare sig det var fråga om förordnande eller entledigande. Den i direktiven anvisade kompromissen, att låta överförmyndama hand- lägga enkla ärenden medan andra ärenden skulle ligga kvar på domstolarna, skulle enligt utredningen innebära att en stor del av rationaliseringsvinstema skulle gå förlorade. Härtill kom att det skulle innebära en administrativ omgång med risk för olägenheter för de berörda om man ordnade det så att domstolen först fattade beslut i fråga om anordnande av förvaltarskap varefter ärendet gick till överförmyndaren för utseende av förvaltare. Alla frågor om förord- nande och entledigande av förvaltare borde därför enligt förmynder— skapsutredningen ligga kvar på domstolarna.

För vår del bedömer vi saken på följande sätt. En utgångspunkt bör vara att man inte tillskapar en ordning som blir krånglig eller som för den enskilde framstår som onödigt byråkratisk. Därför bör man liksom förmynderskapsutredningen av- visa den tanke som framkastas i förmynderskapsutredningens direktiv: att låta överförmyndaren handlägga de enkla ärendena medan de svåra skulle ligga kvar på domstolarna. En sådan uppdelning beroende på ärendenas svårighetsgrad riskerar att föranleda ett meningslöst flyttande av ärenden fram och tillbaka mellan överförmyndare och tingsrätter med tidsutdräkt och krångel som följd. Om överförmyn-

darna skall få rätt att besluta i frågor om förordnande och entledigan— de av förvaltare, bör de därför ha den rätten även i de fall ärendet inte är enkelt.

Då uppkommer frågan om överförmyndama är lämpade att sköta frågorna om förordnande och entledigande av förvaltare. Att de kan sköta rutinärendena är självklart. I de enkla ärendena om förordnande går det i dag i praktiken till så att domstolen ber överförmyndaren att lämna ett namn på en lämplig förvaltare varefter tingsrätten förordnar den föreslagne till uppdraget. Att låta överförmyndaren själv besluta i dessa ärenden innebär en rationalisering som det inte kan resas några invändningar mot.

Men vad kan det då uppstå för svårigheter i ärendena om förord- nande och entledigande? I ärendena om förordnande av förvaltare kan svårigheten bestå i att den enskildes anförvanter lämnar olika förslag på förvaltare eller att de enar sig om ett förslag som överförmyndaren dock inte finner sig kunna godta. Men framför allt finns det risk för problem i ärendena om entledigande av förvaltare. En förvaltare skall enligt lagen entledigas, förutom när han själv begär det, om han gör sig skyldig till missbruk eller försummelse vid utövandet av sitt upp— drag eller om han kommer på ekonomiskt obestånd och på grund av detta är olämplig för uppdraget eller om han av någon annan orsak inte längre är lämplig att inneha detta (11 kap. 20 å FB).

Det kan naturligtvis, som förmynderskapsutredningen varit inne på, vara så att några av de mest känsliga ärendena om förordnande och entledigande avgörs på ett bättre sätt hos domstolarna än vad fallet skulle bli om de flyttades till överförmyndama. Men man skall ha i minnet att det rimligen är fråga om relativt få ärenden. Att bygga upp systemet med utgångspunkt från få komplicerade ärenden och på så sätt fördyra handläggningen av den stora mängden okomplicerade ärenden är inte försvarbart. Härtill kommer att inte heller hand— läggningen av de mest komplicerade ärendena kan sägas vara en typisk domstolsuppgift. Det är ju helt enkelt fråga om att bedöma en persons lämplighet att inneha ett visst förtroendeuppdrag. En sådan bedömning ligger väl till för att i första instans göras av en förvalt— ningsmyndighet som överförmyndaren. Och om det finns överförmyn— dare som inte skulle kunna betros med denna uppgift, finns det ett problem i organisationen vare sig överförmyndama får hand om de ärenden som nu diskuteras eller ej. Redan nu handlägger nämligen överförmyndama frågor där de kan riskera att stöta på lika stora svårigheter som i de här ärendena. Slutsatsen blir att det inte möter några hinder att låta överförmyndama besluta i alla frågor om för- ordnande och entledigande av förvaltare.

Då återstår att försöka tänka ut hur den skisserade uppdelningen - tingsrätten bestämmer att det skall förordnas förvaltare medan

överförmyndaren bestämmer vem som skall vara förvaltare - kan fungera i praktiken.

Förmynderskapsutredningen ansåg - med tanke på de situationer där domstolen första gången bestämmer att en förvaltare skall utses att det skulle bli en onödig administrativ omgång att domstolen först skulle fatta detta beslut och att ärendet sedan gick vidare till överför- myndaren som hade att besluta vem som skulle utses. Den invänd- ningen är det lätt att instämma i. Särskilt onödig kan en sådan uppdelning tyckas vara i de fall där det är överförmyndaren som ansöker om att en förvaltare skall utses. Att ärendet då skall vandra från överförmyndaren till tingsrätten och sedan tillbaka till överför— myndaren innan det är avgjort är knappast tänkbart.

Men det nämnda problemet bör inte medföra att man skall skrin- lägga tanken på att flytta ärenden om förordnande och entledigande till överförmyndaren. Man måste bara se till att domstolen får möjlighet att utse förvaltare de gånger domstolen bestämmer att någon skall ha en förvaltare. Men alla gånger det blir fråga om byte av förvaltare utan samband med domstolsprövning av själva frågan om att någon över huvud taget skall ha en förvaltare bör överförmyndaren vara exklusivt behörig att fatta beslut.

Överförmyndarens beslut i frågor om förordnande och entledigande av förvaltare bör kunna överklagas på samma sätt som de beslut som överförmyndama fattar enligt gällande regler. Det innebär att besluten kan överklagas till tingsrätt och därifrån till hovrätt men inte längre (20 kap. 6 å och 12 å tredje stycket FB).

Vi föreslår alltså att domstolarna skall behålla uppgiften att besluta om anordnande, omprövning och upphörande av förvaltarskap, att frågorna om förordnande och entledigande av förvaltare skall överflyttas från domstolarna till överförmyndama men att domstolarna skall vara behöriga att besluta om förordnande av förvaltare i de fall domstolen bestämmer att någon skall ha en förvaltare samt att överförmyndarens beslut i frågor om förordnande och entledigande av förvaltare skall kunna överklagas till tingsrätt.

7.6. Godmanskap

Allmänt

I 11 kap. FB finns bestämmelser enligt vilka rätten i olika situationer skall förordna en god man för att företräda personer som av skilda anledningar inte i full utsträckning kan representera sig själva. En viktig typ av godmansförordnanden står förvaltarskapet nära. Det är alltså fråga om att representera en vuxen person som på grund av exempelvis sjukdom inte kan klara sig själv. Andra typer av god- manskap är mera begränsade och avser ofta vissa speciella uppgifter.

Här skall vi först behandla den typ av godmansförordnande som står förvaltarskapet nära. Därefter skall vi behandla andra gode män som skall utses enligt bestämmelserna i 11 kap. FB. Vidare skall vi diskutera några gode män som utses med stöd av andra bestämmelser.

God man för sjuk person

Om någon på grund av sjukdom, hämmad förståndsutveckling, för- svagat hälsotillstånd eller liknande förhållande behöver hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person, skall rätten, om det behövs, förordna god man för honom (11 kap. 4 å FB). Förutsättningama överensstämmer alltså med förutsättningama för förvaltarförordnande (se ovan). Det skall tilläggas att ett förord- nande av god man inte får meddelas utan samtycke av den för vilken god man skall utses, om inte den enskildes tillstånd hindrar att hans mening inhämtas. Skillnaden mellan en god man och en förvaltare kan sägas vara att den för vilken god man förordnas behåller sin rättshandlingsförmåga medan motsatsen är fallet för den som har förvaltare.

Reglerna om anordnande, omprövning och upphörande av förvaltar- skap samt om förordnande och entledigande av gode män enligt den nu aktuella bestämmelsen överensstämmer i stort sett och vi hänvisar därför till redogörelsen ovan.

När det gäller frågan om det går att flytta över de aktuella ärendena om godmanskap från tingsrätterna till överförmyndama gjorde förmynderskapsutredningen samma överväganden som beträffande förvaltarskapsärendena. Utredningens slutsats blev alltså att såväl frågorna om anordnande, omprövning och upphörande av godman— skap som frågorna om förordnande och entledigande av gode män skulle ligga kvar på tingsrätterna. Vi gör följande bedömning när det gäller denna fråga

När det gäller beslutet om anordnande av godmanskap enligt 11 kap. 4 å FB är reglerna så konstruerade att det inte finns någon möjlighet att förordna god man mot den enskildes vilja. Om det inte föreligger hinder mot att höra honom, krävs det att han samtycker. Det torde därför höra till ovanligheten att frågan om anordnande av godmanskap är tvistig. Men precis som när det gäller anordnande av förvaltarskap talar ändå - som förmynderskapsutredningen ansett - rättssäkerhetsskäl för att besluten om att anordna de här godman- skapen även i fortsättningen bör ligga på domstolarna. Visserligen är det inte ett lika ingripande beslut att anordna godmanskap som att anordna förvaltarskap. Men det bör heller inte bli allt för lätt att få en person ställd under god man. En ordning där utredningen i ärendet och de inblandades ståndpunkter får presenteras för en domstol som har möjlighet att hålla muntlig förhandling ger den bästa garantin för

att det inte går slentrian i hanteringen. Vi ansluter oss därför till förmynderskapsutredningens ståndpunkt att frågor om anordnande av godmanskap enligt 11 kap. 4 å FB skall ligga kvar på tingsrätterna. Även frågor om omprövning och upphörande av sådana godmanskap bör ligga kvar på tingsrätterna.

När det gäller frågan om vem som skall förordna och entlediga gode män bör samma bedömningar göras som i fråga om förvaltare. Frågorna om förordnande och entledigande av gode män enligt 11 kap. 4 å FB bör således överflyttas från domstolarna till överförmyn— dama men domstolarna bör vara behöriga att förordna en god man i de fall domstolen bestämmer att någon skall ha en god man. Överför- myndarens beslut i frågor om förordnande och entledigande av gode män bör kunna överklagas till tingsrätt.

God man som vikarie för förmyndaren

Om en förmyndare på grund av sjukdom eller av någon annan orsak inte kan utöva förmynderskapet, skall rätten enligt 11 kap. 1 å FB förordna en god man som har till uppgift att i förmyndarens ställe vårda den underåriges angelägenheter. En god man skall också förordnas om förmyndaren i ett ärende om entledigande tillfälligt skilts från förmynderskapet i avvaktan på ett slutligt beslut.

Varken rättssäkerhetsskäl eller andra skäl kan föranleda att rätten även i fortsättningen måste fatta beslut om godmansförordnande enligt denna bestämmelse. Den bästa ordningen är att överförmyndaren - som i regel är den som först får reda på att det behövs en god man - själv får fatta beslut. Vi föreslår därför att behörigheten att fatta beslut om förordnande av god man som vikarie för förmyndaren enligt 11 kap. 1 å FB flyttas från tingsrätterna till överförmyndama. Överförmyndarens beslut bör kunna överklagas till tingsrätt.

God man vid motstridiga intressen

En förmyndare, förvaltare eller god man får inte företa rättshand- lingar för en underårig eller för sin huvudman, om ställföreträdaren eller hans make har ett eget intresse att bevaka eller där denne samtidigt är ställföreträdare för den med vilken den underårige eller huvudmannen skall ingå rättshandlingen. I sådana fall skall rätten förordna en god man för att företräda den underårige eller huvudman- nen (13 kap. 2 å och 11 kap. 2 å FB).

Det vanligaste fallet då en god man skall förordnas enligt 11 kap. 2 å FB är när en underårig och förmyndaren eller förmyndarens make har del i samma dödsbo. Den gode mannens uppgift blir då att bevaka den omyndiges intressen genom att närvara vid bouppteckningsför- rättningen, medverka vid boutredningen och delta i arvskifte eller sluta avtal om sammanlevnad i oskiftat dödsbo. Det är inte svårt att

konstatera om det behövs en god man i dessa fall och det finns därför inte skäl att med hänsyn till ärendenas svårighetsgrad behålla handläggningen vid tingsrätterna. Att flytta hanteringen till överför- myndama innebär en rationalisering - överförmyndama skall ändå enligt gällande regler underrättas om att den underårige har del i dödsboet och får besked om godmansförordnandet (5 å förordningen om skyldighet för domstol att lämna uppgifter i mål och ärenden enligt föräldrabalken, m.m. , 1949z661) samt har att utöva tillsyn över den gode mannen.

God man skall också enligt 11 kap. 2 å andra stycket FB förordnas då det är fråga om rättshandling eller rättegång mellan den underårige eller huvudmannen å ena sidan och ställföreträdaren å andra sidan. Om exempelvis en förmyndare vill sälja något till den underårige eller köpa något av honom, måste en särskild god man förordnas. Även' 1 dessa fall torde det innebära en rationalisering om frågan om godmansförordnande överflyttas till överförmyndaren. Han måste ju ändå underrättas om saken för att kunna fullgöra sin tillsynsskyl— dighet. En sådan överflyttning kan medföra en extra omgång i de sällsynta fall där en ställföreträdare och en huvudman processar mot varandra. Det kan i dessa fall onekligen förefalla vara mest praktiskt att godmansförordnandet får beslutas av rätten. Men den nackdelen kan inte anses utgöra något avgörande hinder mot den tilltänkta ordningen.

Enligt 11 kap. 2 å tredje stycket FB skall rätten vidare förordna en god man i vissa fall där det inte finns några lagliga hinder för den ordinarie förmyndaren, förvaltaren eller gode mannen att företräda huvudmannen men lämplighetsskäl gör att en god man bör förordnas. Det kan t.ex. vara fråga om fall där ett avtal skall slutas på en huvudmans vägnar med en annan anhörig till förvaltaren än dennes make. Precis som när det gäller de andra godmansförordnandena enligt 11 kap. 2 å FB innebär det en rationalisering att flytta över frågorna om förordnande till överförmyndaren. Han behöver ju ändå uppgifterna för sin tillsynsverksamhet.

Sammanfattningsvis föreslår vi alltså att alla frågor om godmanskap enligt 11 kap. 2 å FB skall flyttas över från tingsrätterna till överför- myndama. Överförmyndamas beslut bör få överklagas till tingsrätt.

God man för bortavarande eller okända arvingar och testamentstagare

Då ett dödsbo utreds, skall god man i vissa fall förordnas för bortavarande, känd eller okänd arvinge eller testamentstagare som inte kan bevaka sin rätt eller förvalta sin lott i boet (11 kap. 3 å första stycket 1 - 3 p. FB). Det är här fråga om gode män som står under överförmyndarens tillsyn och rätten skickar en kopia av godmans-

förordnandet till överförmyndaren. Det skulle alltså vara en rationa- lisering om bara en myndighet, överförmyndaren, i stället för som nu två skulle behöva syssla med ärendet.

Här finns emellertid en komplikation. I de flesta av de fall där en god man skall förordnas enligt de aktuella bestämmelserna skall rätten också sätta in en kungörelse om arvet eller testamentsförordnandet i Post- och Inrikes Tidningar med anmaning att den som vill göra gällande sin rätt skall anmäla sig inom viss tid (16 kap. 1 - 3 åå ärvdabalken). Den lämpligaste lösningen torde vara att också uppgiften att utfärda dessa s.k. arvskungörelser flyttas från rätten till överförmyndaren. Överförmyndaren måste ju ändå hålla reda på kungörelsemas innehåll för att veta när de gode männen har fullgjort sina uppdrag.

Vi föreslår alltså att alla frågor om godmanskap enligt 11 kap. 3 å första stycket 1 - 3 p. FB flyttas från rätten till överförmyndama. Vi föreslår också att uppgiften att utfärda kungörelser enligt 16 kap. 1 - 3 åå ärvdabalken överflyttas till överförmyndaren. Överförmyndarens beslut bör få överklagas till tingsrätt.

God man för annan bortavarande, blivande rättsägare m.fl.

God man kan förordnas även i andra fall än som nämnts i föregåen- de avsnitt för att bevaka en bortavarandes rätt eller förvalta hans egendom. Enligt 11 kap. 3 å första stycket 4 p. FB skall sålunda rätten förordna en god man, om det i övrigt krävs att en bortavaran- des rätt bevakas eller en bortavarandes egendom förvaltas.

En god man kan enligt 11 kap. 3 å första stycket 5 p. FB förordnas för blivande rättsägare då det är ovisst vem som skall bli ägare till viss egendom (äganderätten är svävande) eller om äganderätten till viss egendom skall tillträdas först någon gång i framtiden (tiden för äganderättens inträde är ännu inte inne). Dessutom fordras att det finns ett behov av att blivande ägares rätt bevakas eller att egendomen förvaltas för hans räkning. Bestämmelsen reglerar främst den situationen när egendom genom testamente tills vidare ställs utan ägare och det finns ett behov av att tillvarata blivande ägares intressen. Exempelvis kan en testator ha förordnat att egendom skall tillfalla hans systers blivande avkomlingar.

God man skall förordnas om egendom enligt särskilda stadganden skall ställas under vård och förvaltning av god man som avses i 11 kap. FB (11 kap. 3 å första stycket 6 p. FB). Med detta åsyftas bestämmelserna i 12 kap. 9 - 11 åå ärvdabalken. Det är alltså fråga om fall då det finns risk att den som disponerar över egendom som i framtiden skall tillfalla någon annan äventyrar den framtida ägarens bästa. Det är också fråga om vissa fall där det i ett testamente är föreskrivet att egendom skall förvaltas av god man.

De här aktuella godmanskapen står också under tillsyn av överför- myndaren. Det torde därför innebära en rationalisering om frågorna om förordnande av god man överflyttas till överförmyndaren. Då blir det en i stället för två myndigheter som går igenom ärendet.

Vi föreslår därför att alla frågor om godmanskap enligt 11 kap. 3 å första stycket 4 - 6 p. FB flyttas från tingsrätten till överförmynda— ren. Överförmyndarens beslut bör få överklagas till tingsrätt.

God man för bortavarande part i mål eller ärende enligt äktenskapsbalken eller föräldrabalken

Det inträffar ibland att någon väcker en familjerättslig talan mot en person som det inte går att få tag i. I sådana fall kan rätten förordna en god man för att bevaka den bortavarandes rätt i saken (18 kap. 1 å äktenskapsbalken och 20 kap. 2 å första stycket FB).

I ett ärende om förordnande av förvaltare skall den som ansök- ningen gäller företrädas av en god man, om han inte skulle förstå vad det är fråga om, eller om han skulle lida allvarlig skada av att få del av ansökningen (20 kap. 2 å andra stycket FB). Detsamma gäller i ärende om utvidgning av ett förvaltarskap.

I dessa fall aktualiseras i allmänhet behovet av god man under handläggningen vid rätten. Det är då mest rationellt att det är rätten som får förordna god man även i fortsättningen. Vi föreslår därför inga förändringar när det gäller de nu ifrågavarande godmansförord- nandena.

God man för allmänna arvsfonden

Om det vid ett dödsfall inte finns någon som enligt lagen har rätt att ärva den avlidne, skall arvet tillfalla en fond som kallas för allmänna arvsfonden (5 kap. ] å ärvdabalken). Fonden förvaltas av kammar- kollegiet och används för främjande av vård och fostran av barn och ungdom samt omsorg om handikappade (l å lagen om allmänna arvs- fonden, 1928z281). I sådana fall och om fonden insatts som universell testamentstagare, skall den som har boet i sin vård anmäla det hos tingsrätten. Rätten skall utse en god man som har till uppgift att företräda fonden vid boutredningen. Kammarkollegiet skall övervaka att den gode mannen behörigen fullgör sina skyldigheter (7 å lagen om allmänna arvsfonden).

En renodling av domstolsverksamheten skulle rimligen innebära att det skulle få ankomma på kammarkollegiet självt att förordna god man i dessa fall. För en sådan lösning talar ytterligare ett skäl. Kammarkollegiet har i sitt remissvar över departementspromemorian Domstolarna i framtiden - en idéskiss (Ds 1989z2) påpekat att tingsrätterna ibland förordnar gode män som inte utför sina uppdrag med tillräcklig kompetens och skicklighet. Kammarkollegiet har

därför föreslagit att kollegiet självt får utse de gode männen, eftersom det är kollegiet som bäst känner till vilka krav som ställs.

Fördelarna med en överflyttning av förordnandena från tingsrätterna till kammarkollegiet blir alltså att domstolarna befrias från uppgifter som inte har med rättskipning att göra samt att kammarkollegiet får möjligheter att se till att de gode män som förordnas är tillräckligt kompetenta. Nackdelen med en sådan lösning blir att de som har hand om sådana här dödsbon måste vända sig till en central myndighet i Stockholm i stället för till en lokal tingsrätt. Den olägenheten torde man dock få överse med. Förfarandet är ju skriftligt och de flesta som har anledning att begära godmansförordnande torde vara begravningsbyråer, advokater eller andra personer som yrkesmässigt hjälper till med boutredningar.

Vi föreslår alltså att uppgiften att utse god man för allmänna arvsfonden flyttas från tingsrätterna till kammarkollegiet. Det torde bli mycket ovanligt att någon som har klagorätt anser sig ha anledning att överklaga kollegiets beslut i sådana här frågor. Därför behövs det ingen möjlighet att klaga till domstol utan det räcker med de vanliga regler som gäller om rätt att överklaga förvaltningsbeslut.

7.7. Beslut beträffande förmyndares, förvaltares och gode mäns förvaltning

Som vi redan nämnt har överförmyndaren som en av sina uppgifter att pröva frågor om tillstånd att vidta olika åtgärder beträffande omyndigs egendom. Till de rättshandlingar som kräver överförmynda- rens samtycke hör avtal för omyndigas räkning om sammanlevnad i oskiftat dödsbo. För att ett sådant avtal skall hävas i förtid erfordras emellertid beslut av rätten (14 kap. 3' å FB). Motsvarande gäller person för vilken förvaltare eller god man har förordnats (14 kap. 1 å FB). Förmynderskapsutredningen har föreslagit att behörigheten att häva sådana avtal skall överflyttas från tingsrätterna till överförmyn- daren (betänkandet s. 188). Vi tillstyrker detta förslag.

Rätten har ytterligare en uppgift som har samband med förmyndares förvaltningsverksamhet, nämligen att meddela vitesförelägganden. Sådant föreläggande kan efter ansökan från överförmyndaren meddelas bl.a. om en förmyndare försummar att deponera värdehand— lingar i bank (15 kap. 11 å FB) eller åsidosätter sin redovisningsskyl- dighet (16 kap. 10 å FB). Dessa regler gäller även beträffande godmanskap och förvaltarskap (15 kap. 20 å och 16 kap. 15 å FB).

Förmynderskapsutredningen har i sitt betänkande (s. 188) funnit att det är tveksamt om man bör flytta över uppgiften att meddela vitesföreläggande från tingsrätten till överförmyndaren. Utredningens tveksamhet beror på att åtgärden är av ingripande natur för den

enskilde och kräver noggranna överväganden. Om man effektiviserar överförmyndarorganisationen i enlighet med vad utredningen anfört i betänkandet (se ovan avsnitt 1), bör enligt förmynderskapsut— redningen betänklighetema minska. Utredningen konstaterar också att uppgiften att förelägga vite har ett mycket nära samband med överförmyndarnas löpande kontrollverksamhet. I sammanhanget konstaterar utredningen att en rätt att meddela vitesföreläggande redan tillkommer andra kommunala instanser med myndighetsfunktioner, t.ex. miljö— och hälsoskyddsnämnder och byggnadsnämnder.

Mot bakgrund av det sagda har förmynderskapsutredningen föreslagit att uppgiften att meddela vitesförelägganden läggs på överförmyndama. Att frågan om utdömande av vite skall prövas av domstol är enligt utredningen självklart. Enligt utredningen bör man därvid, med frångående av huvudregeln i lagen (19851206) om viten, välja tingsrätten som prövningsinstans (betänkandet s. 188).

Förmynderskapsutredningen har vidare föreslagit att möjligheten att tvinga en förmyndare, god man eller förvaltare att bestyrka en förteckning över förvaltad egendom med ed inför domstol (16 kap. 3 å FB) avskaffas (betänkandet s. 223 och 248). Slutligen har utred- ningen föreslagit att den nuvarande befogenheten för rätten att förelägga förmyndare m.fl. att ställa säkerhet för den förvaltade egendomen (13 kap. 7 å FB) skall Överflyttas till överförmyndaren (betänkandet s. 217 f.).

Vi ansluter oss till förmynderskapsutredningens nu redovisade förslag beträffande vitesförelägganden, edgång och ställande av säkerhet.

7.8. Tillsyn över överförmyndare

Enligt nuvarande bestämmelser utövar tingsrätterna tillsyn över överförmyndarnas verksamhet. Det sker framför allt genom att tingsrätterna årligen gör inspektioner hos överförmyndama. Rättens roll som tillsynsmyndighet kommer härutöver bl.a. till uttryck i bestämmelsen i 13 kap. 6 å FB om skyldighet för förmyndare m.fl. att ge inte bara överförmyndaren utan också rätten de upplysningar som infordras. Rätten har vidare befogenhet att entlediga överförmyn- dare eller ledamot i överförmyndarnämnd som inte är lämplig (19 kap. 9 å FB) samt att förordna tillfällig vikarie för överförmyndare (19 kap. 10 å FB).

Frågan om tingsrättemas tillsyn över överförmyndama har senast varit föremål för riksdagens intresse år 1978 (se LU 1978/79z5). Då avslog riksdagen ett motionsyrkande om utredning om att flytta över tillsynsfunktionen till länsstyrelserna.

Förmynderskapsutredningen har ansett att tillsynen över överför- myndama är ett främmande inslag i domstolsverksamheten och att den passar mindre väl in i en slagkraftig domstolsorganisation. Det kan också enligt utredningen ifrågasättas om tingsrätterna alltid har det intresse och de kunskaper som behövs för att tillsynen skall bli effektiv. Även tingsrättemas funktion som besvärsinstans över överförmyndama bör enligt utredningen beaktas. Sålunda" ar det enligt utredningen mindre tillfredsställande att tingsrätterna utövar en allmän tillsyn över den instans vars beslut de har att överpröva, särskilt som tillsynen också innefattar ett visst mått av rådgivning i enskilda tillämpningsfrågor.

Förmynderskapsutredningen har på grund av de anförda skälen föreslagit att tillsynen över överförmyndamas verksamhet läggs på en annan myndighet. Närmast till hands ligger enligt utredningen länsstyrelsen. Länsstyrelsema utövar redan nu en omfattande tillsynsverksamhet inom skilda områden, bl.a. när det gäller kom- munala myndigheter. Till de kommunala instanser som nu står under länsstyrelsernas tillsyn hör socialnämnder, familjebidragsnämnder, miljö- och hälsoskyddsnämnder och byggnadsnämnder. Exempel på tillsynsuppgifter utanför den kommunala sektorn är den tillsyn som sker enligt lagen (19842819) om fastighetsmäklare, lagen (1974:191) om bevakningsföretag samt lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser.

Enligt förmynderskapsutredningen har således länsstyrelserna en omfattande erfarenhet av tillsynsverksamhet. Länsstyrelserna är visserligen färre än tingsrätterna men det är enligt utredningen inte enbart en nackdel — det kan medföra större enhetlighet i verksam- heten. Dessutom pekar utredningen på länsstyrelsernas goda kontakter med kommunerna som ytterligare en fördel.

Förmynderskapsutredningens förslag är alltså att länsstyrelserna skall ta över tingsrättemas uppgifter att utöva tillsyn över överför- myndama. Rätten föreslås dock behålla uppgifterna att entlediga överförmyndare och ledamot i överförmyndamämnd som är olämplig och att förordna tillfällig vikarie för överförmyndare.

I ett särskilt yttrande har två experter i utredningen förklarat att de inte kan biträda förslaget att flytta över tillsynen till länsstyrelserna. Som skäl härför anför de främst att tingsrättemas personal har utbildning och erfarenhet som väl svarar mot vad som framför allt behövs vid inspektionsverksamheten medan sådant kunnande inte kan antas vara representerat på samma sätt vid länsstyrelserna. Dessutom påpekas i det särskilda yttrandet att tingsrätterna har en bättre anknytning än länsstyrelserna till den lokala överförmyndarverksam- heten. De båda experterna anför slutligen att de inte är främmande för tanken på en särskild tillsynsorganisation för överförmyndarväsendet

sedan den reform som föreslås av förmynderskapsutredningen väl blivit genomförd. Det är dock enligt experterna tydligt att detta är något som fordrar mer ingående överväganden.

Remissutfallet på utredningens förslag är övervägande negativt. Sju av remissinstanserna, däribland de båda länsstyrelser som yttrat sig, Malmö tingsrätt, Umeå tingsrätt och Sveriges domareförbund, är positiva till att tillsynen överflyttas till länsstyrelserna. Tolv remiss- instanser är negativa. Två av dem, Föreningen Sveriges överförmyn- dare och överförmyndamämnden i Sundsvall, vill avskaffa den statliga tillsynen helt och hållet. De övriga tio negativa remiss- instanserna, till vilka hör riksdagens ombudsmän, fyra överförmyn- damämnder, en överförmyndare, länsstyrelsernas organisationsnämnd och Stockholms tingsrätt, vill att tingsrätterna även i fortsättningen skall utöva tillsyn över överförmyndama. Domstolsverket anser att tillsynen bör ligga kvar hos tingsrätterna men påpekar att saken kan komma i ett annat läge om domstolarnas verksamhet skall renodlas på sätt anges i idéskissen om domstolarna i framtiden.

För vår del ser vi saken på följande sätt. När det inledningsvis gäller den under remissbehandlingen aktuali- serade frågan om man helt kan avskaffa den statliga tillsynen över överförmyndama kan det konstateras att förmynderskapsutredningen uppenbarligen ansett att det finns skäl att behålla en sådan tillsyn. Det ingår inte i vårt uppdrag att utreda denna fråga och vi utgår därför vid våra överväganden från att tillsynen åtminstone tills vidare skall finnas kvar.

Det gäller då att ta ställning till vilken myndighet som skall utöva tillsynen. Vi delar förmynderskapsutredningens uppfattning att övervägande skäl talar för att tillsynen flyttas från tingsrätterna till en annan myndighet. Även när det gäller valet av myndighet, länsstyrel- sen, är vi överens med förmynderskapsutredningen. Vi föreslår därför att uppgiften att utöva tillsyn över överförmyndaren flyttas från tingsrätterna till länsstyrelserna.

När det gäller resursfrågan ansåg förmynderskapsutredningen att det merarbete som skulle uppkomma för länsstyrelserna skulle komma att ligga långt under vad som motsvarar en hel årsarbetskraft för varje länsstyrelse. Utredningen förmodade också att tillsynsverksamheten på sikt kan rationaliseras genom att antalet tillsynsmyndigheter blir mindre.

Resursfrågan för länsstyrelserna har tilldragit sig visst intresse under remissbehandlingen av utredningens betänkande. Länsstyrelsen i Stockholms län har ansett att utredningen behandlat resursfrågan alltför lättvindigt och även motsägelsefullt. Den tillsynsverksamhet som skulle äga rum i Stockholms län har av länsstyrelsen beräknats kräva minst fem årsarbetskrafter i stället för mindre än en årsarbets- kraft som utredningen antagit. Även länsstyrelsernas organisations-

nämnd har i sitt yttrande kritiserat utredningens ställningstagande i resursfrågan och påpekat att ytterligare resurser måste ställas till länsstyrelsernas förfogande om förslaget skall genomföras.

Vad länsstyrelsen i Stockholms län har anfört om behov av minst fem årsarbetskrafter torde vara mycket överdrivet om man, som förmynderskapsutredningen utgått från, skall hålla oförändrad nivå på tillsynen. Vi har nämligen erfarit att de tio tingsrätterna i Stock- holms län under ett år lägger ned sammanlagt endast drygt 150 dagars arbete på sina inspektioner, därav 46 dagar för domare, 64 dagar för tingsnotarier och drygt 40 dagar för kanslipersonal. Enligt vår uppfattning bör man kunna utgå från att en tillsyn genom länsstyrel- serna skall kunna anordnas så, att den inte blir dyrare än den tillsyn som tingsrätterna nu utövar.

7.9. Sammanfattning

I det föregående föreslår vi en ganska omfattande omfördelning av ärenden mellan domstolar, överförmyndare och länsstyrelser. Om man skall försöka beskriva vad förslagen innebär, kan man säga att domstolarna med dagens ordning är de som egentligen ytterst svarar för förmynderskapshanteringen. Det är domstolarna som anordnar alla förvaltarskap och godmanskap, domstolarna utser förmyndare, förvaltare och gode män och domstolarna vakar över att överförmyn- darkontrollen utförs på ett riktigt sätt. Om våra förslag och de förslag från förmynderskapsutredningen som vi har redogjort för genomförs, blir domstolarnas roll en annan. Domstolarna kommer att i första instans i princip enbart pröva sådana frågor där det kan sägas krävas domstolsprövning, nämligen de ömtåliga ärendena om förordnande av förmyndare för underåriga, anordnande av förvaltarskap och anord- nande av godmanskap för sjuka m.fl. Och när domstolen har meddelat sitt beslut, är domstolens befattning med frågan avslutad. Den fortsatta kontrollen och beslut om utbyte av gode män m.fl. sköts helt och hållet av överförmyndaren under länsstyrelsens tillsyn. Domstolens funktion när det gäller kontrollen blir i princip enbart att pröva frågor om utdömande av vite och att ta ställning till överklagan- den.

Förslagen innebär alltså en avsevärd renodling av domstolarnas roll. Men det är inte den enda fördelen. Dessutom innebär förslagen i den del uppgifter förs över från domstolar till överförmyndare en rationalisering. I alla de frågor där överförmyndama föreslås få ta över domstolsuppgifter - anordnande av godmanskap, utseende av förvaltare och gode män, föreläggande av vite m.m. - är överförmyn- dama redan inkopplade på olika sätt. När det gäller utseende av förvaltare och gode män är det i regel överförmyndama som ger

domstolarna förslag på vem som skall förordnas, och att då ge överförmyndama befogenhet att själva besluta innebär en klar rationalisering.

Förslagen i dessa delar innebär därför att verksamheten vid domstolarna blir billigare. Framför allt är det biträdesresurser som kommer att sparas in genom att en mycket stor del av den admini- strativa hanteringen kommer att försvinna. En del uppgifter för notarier kommer sannolikt också att försvinna. Däremot kommer de ärenden att finnas kvar som kräver att domare kopplas in.

Besparingen på domstolssidan svarar mot en mindre ökning av arbetsbelastningen för överförmyndama. Ökningen kommer dock inte att bli lika stor som det som sparas in vid domstolarna. Det beror på att det som flyttas över är sådant som överförmyndama till stor del redan nu sysslar med. I många fall blir skillnaden bara den att överförmyndama i stället för att skicka över papperen till domstolen får fatta beslutet själva.

Det skall slutligen tilläggas att ett genomförande av förslagen när det gäller överförande av ärenden till Överförmyndarna kräver vissa insatser i form av utbildning.

8. Lösöreko

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att handäggningen av frågor om s.k. lösöreköp flyttas från tingsrätterna till kronofog— demyndigheterna.

Gällande regler

För att den som förvärvar lös egendom skall vara skyddad mot säljarens fordringsägare krävs som huvudregel att han fått egen- domen i sin besittning. Den som i stället låter egendomen bli kvar hos säljaren löper en risk att bli av med egendomen. Det kan nämligen inträffa att säljaren är skuldsatt och att hans fordringsägare försöker få betalt genom utmätning eller konkurs. Då gäller att även egendom som sålts men som inte överlämnats till köparen kan användas för fordringsägamas räkning. Skälet till denna reglering är framför allt att en motsatt ordning skulle innebära att det skulle vara lätt för den som är skuldsatt att göra skentransaktioner till nackdel för ford- ringsägama.

Det finns emellertid undantag från principen att den som förvärvar lös egendom måste se till att han får egendomen i sin besittning för att bli skyddad mot säljarens fordringsägare. Ett sådant undantag är det förfarande som regleras i lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösörenl, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva (lösöreköps- lagen). Den köpare som vill lämna kvar lösöre som han köpt hos säljaren och ändå vill vara skyddad i händelse av utmätning eller konkurs hos säljaren kan förfara som lagen föreskriver. Han skall då först och främst upprätta en skriftlig handling (i lagen kallad avhand- ling), där han förtecknar det han köpt och låter vittnen skriva under. Inom en vecka efter det att han upprättat denna handling skall han i ortstidning på den ort där säljaren bor sätta in en kungörelse (annons) om köpet. I annonsen skall det stå namn och yrken på köpare och säljare, datum för avhandlingen samt köpeskillingens belopp. Sedan skall köparen inom åtta dagar från det annonsen infördes i tidningen

lMed lösöre menas i allmänhet sådana föremål som är flyttbara, dvs. ej mark och vad som är med mark förbundet. Begreppet lösöre omfattar heller inte pengar och värdepapper.

lämna in kopia av avhandlingen samt ett bevis om annonseringen till kronofogdemyndigheteni det län där egendomen finns. Slutligen skall köparen inom en månad från annonseringen visa upp avhandlingen inför tingsrätten i den ort där egendomen finns (1 å lösöreköpslagen).

Vid tingsrätten regleras handläggningen av dessa frågor av lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden (ärendelagen). Ärendena avgörs utan förhandling av en lagfaren domare. I allmänhet har handläggningen delegerats till en tingsnotarie (19 å förordningen med tingsrättsinstruktion; 1979:572). Handläggningen består helt enkelt i att rätten tar in avhandlingen i bouppteckningsprotokollet (26å protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna; 1971: 1066). Tingsrätten skall vidare föra en förteckning över uppvisade och inprotokollerade lösöreköpsavhandlingar (2 å lösöreköpslagen). Det finns möjligheter att överklaga tingsrättemas beslut till hovrätt och därifrån till högsta domstolen.

Avsikten med dessa bestämmelser är att skapa publicitet kring transaktionen. Framför allt är tanken att säljarens fordringsägare skall kunna få kännedom om köpet och få möjlighet att reagera i tid om de anser att det behövs. Avsikten med att hålla en särskild förteckning på tingsrätten torde vara att den som vill skaffa sig upplysningar om en viss persons ekonomiska ställning skall kunna konsultera den nämnda förteckningen.

Om de aktuella formalitetema iakttas, blir köparen skyddad i förhållande till säljarens fordringsägare. Han behöver alltså inte riskera att den sålda egendomen utmäts för säljarens skulder eller att den kommer att ingå i säljarens konkursbo. Undantag gäller för situationer där utmätning, konkurs eller ansökan om förordnande av god man enligt ackordslagen (19702847) blir aktuell inom viss kortare tid efter det att avhandlingen visats upp för tingsrätten (jfr 3 å lösöreköpslagen).

Det är ovanligt med förfaranden enligt lösöreköpslagen. Under det första halvåret 1990 handlade tingsrätterna sammanlagt 49 ärenden om lösöreköp. Ofta är det ofta fråga om transaktioner som har karaktär av pantsättning. Lösöreköpsförfarandet blir i dessa fall ett alternativ till vanlig pantsättning för den som inte vill lämna över panten till långivaren. Den som äger värdefull egendom och vill låna pengar kan i samråd med långivaren skriva en lösöreköpsavhandling, där det anges att låntagaren sålt egendomen till långivaren, och förfara på det sätt som ovan beskrivits. Om låntagaren sedan inte kan betala sin skuld, kan långivaren använda sig av den egendom som på papperet sålts till honom.

Vi har till uppgift att se om ett förfarande av nu förevarande slag inför tingsrätt kan slopas eller om någon annan myndighet kan ta över tingsrättens uppgifter. Inför ett ställningstagande kan det vara

intressant att se litet på hur lösöreköpsbestämmelsema har utvecklats genom åren.

Ursprungligen gällde att avhandlingen om köpet skulle kungöras från predikstolen i kyrkan vid en gudstjänst och att ett bevis om kungörandet skulle tecknas på handlingen. Inom åtta dagar efter kungörandet i kyrkan skulle, om egendomen fanns i stad, avhand- lingen visas upp inför rådhusrätten eller i Stockholm inför överståt- hållareämbetets kansli och tas in i protokoll där. På landet gällde att avhandlingen inom samma tid skulle visas upp för kronofogden i orten och dessutom vid lagtima ting visas upp för häradsrätten för att tas in i dess protokoll. Överståthållareämbetets kansli samt rådhus- rätter och häradsrätter skulle anslå kungörelser om de avhandlingar som givits in. Att det i staden inte krävdes att handlingen skulle visas upp för kronofogden hänger samman med att rådhusrätterna i städerna och överståthållareämbetet i Stockholm hade befattning med exeku- tionsgöromål. Att visa upp handlingen för de myndigheterna innebar också att den kom till exekutionsväsendets kännedom (se SOU 1967:4 s. 170).

Som framgår har förfarandet förändrats under de snart 150 år som har gått sedan det tillskapades. Kungörandet i kyrka har avskaffats. Det skedde den 1 januari 1971 då det i stället infördes ett krav på annonsering i tidning med spridning inom orten (SFS 1970:422). Samtidigt fick bestämmelserna om vilka myndigheter som var inblandade och om tidsfrister sitt nuvarande innehåll. Den 1 juli 1977 togs skyldigheten för tingsrätten att anslå kungörelser om ingivna avhandlingar bort. Den ersattes med den nuvarande regeln om att tingsrätten skall ha ett register över uppvisade och inprotokollerade köpeavhandlingar (SFS 1977:673).

Överväganden

Det som faller i ögonen när man funderar över de här reglerna är att två olika myndigheter kronofogdemyndigheten och tingsrätten - är inblandade i dessa enkla ärenden. Förklaringen till detta torde ha att göra med dessa myndigheters olika funktioner. Att visa upp hand- lingen för kronofogdemyndigheten, som bl.a. har att verkställa utmätning för fordringar, innebär att ge myndigheten en varnings- signal: det kan vara något skumt, men en snabb utmätning kanske kan rädda situationen för fordringsägama. Uppvisandet av handlingen inför tingsrätten innebär däremot bara ett sätt att skapa ytterligare publicitet utöver vad som åstadkommits genom annonseringen i tidning.

Varför lät man då inte kronofogden sköta även uppgiften att skapa publicitet kring transaktionen? Det har säkert att göra med att förfarandet inför domstol ursprungligen var överlägset ett förfarande

inför en förvaltningsmyndighet i det hänseendet. På landet skulle ju avhandlingen från början uppvisas på ting. Och tingen var på den tiden - precis som gudstjänsterna - välbesökta tillställningar. Den som lämnade fram en lösöreköpsavhandling till tinget på 1800-talet kunde nog vara säker på att bli samtalsämne i stugorna under någon tid framöver.

Nu har tiderna förändrats. Regeln om att lösöreköpsavhandlingen skall lämnas in till tingsrätt kan få gå samma väg som regeln om att avhandlingen skall kungöras i kyrkan. Och kronofogdemyndigheten kan få till uppgift att föra förteckningen över de avhandlingar som ges in till myndigheten. Det går ju lika lätt att ringa till kronofogdemyn- digheten och fråga för den som vill veta något om eventuella lösöreköp som till tingsrätten. En tanke kunde ju för övrigt vara att ha ett enda centralt register för lösöreköp för hela riket. Den frågan torde emellertid få tas upp i en framtid, då förhoppningsvis - till gagn för näringslivet - ett centralt konkursregister för hela riket kommer till stånd.

Vi föreslår således att handläggningen av frågor om lösöreköp flyttas från tingsrätterna till kronofogdemyndighetema. Anmärkas bör, att detta givetvis också är enklast för den enskilda köparen, som ju slipper vända sig till två myndigheter.

Några särskilda regler om möjlighet att överklaga kronofogdemyn- dighetens beslut behövs inte. Det innebär att kronofogdens beslut får överklagas till riksskatteverket (4 kap. 1 å förordningen med instruktion för exekutionsväsendet; 1988z784). Det torde i praktiken inte bli aktuellt för kronofogdemyndighetema att avvisa ingivna lösöreköpsavhandlingar. Och om en kronofogdemyndighet mot förmodan skulle handlägga ett ärende på annat sätt än sökanden önskar, saknar det betydelse för sökandens skydd mot säljarens fordringsägare. Det avgörande är huruvida sökanden själv har gjort vad som ankommer på honom.

9. Kallelse på okända borgenärer

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att ärenden om kallelse på okända borgenärer flyttas från tingsrätterna till kronofogdemyndighetema.

Gällande regler

Den som har en fordran på någon och inte gör några försök att driva in den kan förlora sin fordringsrätt efter viss tid genom preskription. Om fordringsägaren inte vill att fordringen skall preskriberas, bör han avbryta preskriptionen, exempelvis genom att skriftligen kräva att få betalt. Annars är huvudregeln att fordringsägare inte behöver vidta några särskilda åtgärder för att fordringsrätten skall finnas kvar.

I vissa situationer finns det emellertid ett särskilt starkt intresse att få klarhet i vilka skulder som ett visst rättssubjekt (fysisk person eller juridisk person) har. Lagstiftningen tillhandahåller här ett speciellt förfarande: kallelse på okända borgenärer. Kort uttryckt går det ut på att de som har fordringar på ett visst rättssubjekt genom en kungörelse anmanas att anmäla sina fordringar inom en viss tid. De som inte gör det riskerar att förlora sin fordringsrätt. Regler om detta står i lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer (LKOB).

I bl.a. följande fall är reglerna om kallelse på okända borgenärer tillämpliga.

- när någon har avlidit (2 å LKOB), - när ansökan om äktenskapsskillnad eller anmälan om bodelning har gjorts (3 å första stycket LKOB), - i samband med godmanskap eller förvaltarskap enligt föräldrabal- ken (3 å andra stycket LKOB), - i samband med likvidation av ett handelsbolag eller ett komman— ditbolag (2 kap. 32 å och 3 kap. 1 å lagen om handelsbolag och enkla bolag; 1980:1102), - i samband med likvidation av ett aktiebolag (13 kap. 10 å aktie— bolagslagen; 1975: 1385), - i samband med likvidation av ett bankaktiebolag (10 kap. 11 å bankaktiebolagslagen; l987:61 8) , - i samband med likvidation av en sparbank (6 kap. 9 å sparbanks- lagen; 1987:619),

- i samband med likvidation av en föreningsbank (9 kap. 11 å föreningsbankslagen; l987:620), - i samband med likvidation av en ekonomisk förening (11 kap. 10 å lagen om ekonomiska föreningar; l987:667), i samband med likvidation av en understödsförening (53 å lagen om understödsföreningar; 19721262), - i samband med likvidation av en bostadsrättsförening (65 å bo- stadsrättslagen; 1971:479) och - i samband med likvidation av en sambruksförening (20 å lagen om sambruksföreningar; 1975 :417).

Den som vill ansöka om kallelse på okända borgenärer skall göra det hos tingsrätten. Till ansökningen skall bifogas en förteckning över gäldenärens kända borgenärer (4 å LKOB). Rätten skall sätta in en annons i Post- och Inrikes Tidningar där gäldenärens okända bor— genärer kallas att skriftligen anmäla sina fordringar till rätten senast sex månader från dagen för kallelsen. Rätten skall också skicka en underrättelse om kallelsen till kronofogdemyndigheten i länet och till de kända borgenärema (5 å LKOB).

Ärenden enligt LKOB handläggs vid tingsrätterna enligt ärende- lagen. Ärendena avgörs utan förhandling av en lagfaren domare. De flesta ärenden avgörs av tingsnotarier. Under det första halvåret 1990 handlade tingsrätterna 351 ärenden enligt LKOB. En tingsrätts beslut kan överklagas till hovrätt och därifrån till högsta domstolen.

Av 6 å LKOB framgår följden av att en okänd borgenär inte anmäler sin fordran i tid. Han förlorar enligt huvudregeln sin rätt att kräva ut fordringen och meningen med förfarandet är ju också att skapa klarhet i vilka skulder ett rättssubjekt har. När tiden för att anmäla fordringar har gått ut har man alltså att utgå från att gäldenä- ren bara har de skulder som står i förteckningen över kända borge- närer och eventuellt därutöver till tingsrätten inom sex månader anmälda fordringar. Om en borgenär kan bevisa att gäldenären före anmälningstiden har känt till en skuld till honom, förlorar han dock inte sin rätt att kräva gäldenären på skulden.

Överväganden

Anledningen till att det här förfarandet ligger på tingsrätterna torde, precis som när det gäller ärendena om lösöreköp, vara att domstols- förfarandet ursprungligen var sådant att det skapade publicitet. De förfaranderegler som domstolarna nu tillämpar skiljer sig emellertid inte i detta hänseende från de förfaranderegler som gäller för andra myndigheter. Önskemålet om publicitet är därför inte något skäl för att ha kvar dessa ärenden vid tingsrätterna. Inte heller torde det finnas något annat hinder mot att förfarandet flyttas bort från tingsrätterna. Det har ingenting med rättskipning att göra och det finns inte något

behov av att ärendena handläggs i en organisation med utpräglad lokal spridning. Den lämpligaste ordningen torde vara att kronofogdemyn- dighetema, som redan nu skall underrättas i ärendena, tar över handläggningen från tingsrätterna. Kronofogdemyndigheterna har ju som en av sina huvuduppgifter att tillvarata fordringsägares intressen och de här ärendena passar således väl in i verksamheten.

Vi föreslår således att ärendena om kallelse på okända borgenärer flyttas från tingsrätterna till kronofogdemyndighetema. Överklagande av kronofogdemyndighets beslut bör få ske i samma ordning som gäller för överklagande av beslut i utsökningsmål.

10. Frågor om konkurs m.m.

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi en relativt omfattande omfördelning av uppgifter mellan domstolar, tillsynsmyndigheter och förvaltare. I princip är vår tanke att tingsrätten skall besluta om konkurs och därefter avsluta konkursmålet. Den fortsatta han- teringen bör i normalfallet kunna skötas utan att tingsrätten be- höver kopplas in. Vissa frågor kräver även i fortsättningen beslut av tingsrätt. Om en sådan fråga väcks, får tingsrätten lägga upp ett nytt mål.

10.1. Nuvarande ordning i huvuddrag

Om en person inte kan betala sina skulder, kan fordringsägama (borgenärema) på olika sätt försöka driva in fordringarna med tvång. Den åtgärd som i första hand kommer i fråga är utmätning. Genom utmätning kan fordringsägaren framtvinga att den skuldsattes (gäldenärens) egendom tas i anspråk för att betala skulden. Men ibland förekommer det att gäldenärens egendom inte räcker till för att betala alla skulder allt eftersom de förfaller till betalning. Då kan gäldenären försättas i konkurs. Genom konkurs tar en gäldenärs samtliga borgenärer i ett sammanhang tvångsvis i anspråk gäldenärens samlade tillgångar (konkursboet) för betalning av sina fordringar. Under konkursen omhändertas tillgångarna för borgenäremas räkning av konkursboet (1 kap. 1 å konkurslagen; l987:672, KL).

Frågan om någon skall försättas i konkurs tas upp som ett konkurs- ärende hos tingsrätten ( 16 kap. 1 å KL). Gäldenåren kan själv begära att bli försatt i konkurs och då kan rätten i de flesta fall omedelbart bifalla ansökningen (2 kap. 14 å KL). Om en borgenär ansökt om att en gäldenär skall försättas i konkurs, skall rätten sätta ut en förhand- ling för prövning av frågan (2 kap. 16 å KL).

Om tingsrätten beslutar att gäldenären skall försättas i konkurs, fortsätter handläggningen av konkursärendet vid tingsrätten. Rätten skall bl.a. utse en förvaltare, vars uppgift är att förvalta boet (7 kap. 2 å KL). Förvaltningen står under tillsyn av en kronofogdemyndighet, som i denna egenskap kallas tillsynsmyndighet (7 kap. 25 å KL). Förvaltaren skall bl.a. upprätta en bouppteckning över gäldenärens tillgångar och skulder (7 kap. 13 å KL). Gäldenåren skall vid ett

sammanträde inför rätten avlägga ed på att bouppteckningen är riktig (6 kap. 3 å KL).

Gäldenåren är under konkursen underkastad inskränkningar i sin rörelsefrihet. Sålunda får han inte utan rättens medgivande resa utomlands innan han har avlagt bouppteckningsed. Rätten kan också senare under konkursen förbjuda honom att resa utomlands. Rätten kan vidare ålägga gäldenären att lämna ifrån sig sitt pass till tillsyns- myndigheten (6 kap. 6 å KL).

Om gäldenären undandrar sig att fullgöra vad som åligger honom enligt vissa bestämmelser i KL, kan rätten besluta att han skall hämtas eller häktas. Även andra än gäldenären kan föreläggas att avlägga bouppteckningsed (6 kap. 5 å KL). Om sådan person undandrar sig att fullgöra edgången, kan rätten förelägga denne vite eller besluta om hämtning eller häktning av honom. Det är också rätten som har att döma ut förelagt vite (6 kap. 9 och 10 åå KL).

Om det finns tillgångar i konkursboet, skall dessa i princip förvandlas till pengar som delas ut till borgenärema. Om fordringar utan förrnånsrätt kan beräknas få utdelning i konkursen, skall ofta ett bevakningsförfarande föregå utdelningen (9 kap. 13 å KL). Det är rätten som efter framställning från förvaltaren beslutar om bevak- ningsförfarande (9 kap. 2 å KL). Om bevakningsförfarande äger rum, skall de fordringsägare som vill ha utdelning i konkursen skriftligen anmäla det hos rätten (9 kap. 4 å KL). Om en fordringsägare eller förvaltaren har något att invända mot en bevakad fordran, skall han framställa anmärkning mot bevakningen (9 kap. 9 å KL). Tvistefrågor som har uppkommit genom framställda anmärkningar och som inte har förlikts skall handläggas vid ett förlikningssammanträde inför rätten (9 kap. 13 å KL). Om förlikning då inte träffas, skall rätten avgöra saken genom ett beslut som endast avgör vilken rätt som tillkommer fordringar i konkursen (9 kap. 15 - 19 åå KL).

Om bevakningsförfarande inte äger rum, görs fordringarna gällande formlöst.

När utdelning skall äga rum, skall förvaltaren upprätta ett förslag till utdelning (11 kap. 4 å KL). Rätten skall kungöra att förslaget har upprättats (11 kap. 6 å KL) och därefter ta ställning till om det skall fastställas (11 kap. 7 å KL). När tingsrätten har fastställt utdelning, anses konkursen avslutad (11 kap. 18 å KL).

Om det inte finns tillgångar som räcker till utdelning (och i vissa andra fall), skall rätten besluta om avskrivning av konkursen (10 kap. KL).

Förvaltaren har att avge slutredovisning för sin förvaltning till tillsynsmyndigheten (13 kap. 1 - 4 åå KL). Tillsynsmyndigheten, gäldenären och de borgenärer vilkas rätt kan vara beroende av

redovisningen får klandra slutredovisningen genom att väcka talan hos rätten (13 kap. 7 å KL).

Förvaltaren har rätt till arvode. Det bestäms av rätten efter framställning av förvaltaren (14 kap. 4-6 åå KL). Tillsynsmyn- digheten skall yttra sig över framställningen eller beredas tillfälle därtill (14 kap. 8 å KL).

Under första halvåret 1991 kom det in 13 863 konkursansökningar till tingsrätterna. 9 459 beslut om konkurs meddelades under samma period. En anledning till att förhållandevis många konkursansökningar inte leder till konkurs är att en konkursansökan ofta används som ett påtryckningsmedel i syfte att åstadkomma "frivillig" betalning. Själva ansökningen leder ibland till omedelbar betalning av den skuld som ligger till grund för ansökningen. I andra fall leder ansökningen till överenskommelse mellan borgenären och gäldenären om en avbetal- ningsplan. Vid förhandling inför rätten kan också överenskommas, att gäldenären får anstånd med betalningen av sin skuld till en tidpunkt före ett nytt sammanträde inför rätten om hans försättande i konkurs. Rätten skjuter då upp förhandlingen enligt 2 kap. 20 å KL. Sådant uppskov får dock inte medges längre tid än fyra veckor.

10.2. Möjligheterna att flytta över hanteringen 10.2.1 Inledande synpunkter

I konkursförfarandet finns det tre skilda beslutsfattare. Förvaltaren är den som har hand om boet och som i första hand har till uppgift att förvandla boets egendom till pengar. Tillsynen över förvaltningen sköts av tillsynsmyndigheten. Både förvaltaren och tillsynsmyndig- heten och i vissa fall gäldenären och borgenärema kan föra fram frågor till prövning av tingsrätten.

Tingsrättens medverkan i konkursförfarandet var ursprungligen mera omfattande och betydande än nu. Fram till år 1979 var det tingsrätten som hade det yttersta ansvaret för tillsynen över konkurs- förvaltningen. Sistnämnda år övertogs ansvaret för tillsynen av kronofogdemyndighetema och tingsrättemas medverkan inskränker sig numera till att fatta beslut i vissa frågor av mer ingripande beskaffen- het och till vissa rent formella funktioner. Tingsrätterna spelar också en betydelsefull roll i tillsynssystemet i och med att de bevakar att tillsynsmyndighetens ställningstaganden grundas på objektivt sett godtagbara skäl, bl.a. i frågor som rör utseende av förvaltare.

Den nuvarande ordningen där både förvaltaren, tillsynsmyndigheten och tingsrätten måste sätta sig in i de frågor som skall prövas av tingsrätten innebär ett inte ringa dubbelarbete. En nedflyttning av vissa funktioner från tingsrätten till tillsynsmyndigheten skulle utgöra en rationalisering eftersom ett led i beslutskedjan då skulle försvinna.

I det följande skall vi undersöka om och i vilken utsträckning en sådan nedflyttning kan äga rum.

Redan här finns det anledning att säga något ytterligare om tillsynsmyndighetemas roll. 22 av landets 24 kronofogdemyndigheter har också till uppgift att vara tillsynsmyndigheter. Myndigheterna tillskapades genom 1979 års reform. Deras uppgift att utöva tillsyn över förvaltningen innebär normalt ingen befogenhet att påverka denna. Tillsynsmyndigheten skall visserligen under förvaltningen övervaka att denna bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överensstäm— melse med KL och andra författningar (7 kap. 27 å KL). År 1988 infördes också en skyldighet för förvaltaren att höra tillsynsmyn- digheten i viktigare frågor (7 kap. 10 å KL). Det slutliga avgörandet i frågor som rör förvaltningen tillkommer dock förvaltaren.

Det har i olika sammanhang anförts kritik mot konstruktionen med tillsynsmyndigheter som är knutna till kronofogdemyndighetema. Kritiken har framför allt skjutit in sig på vad man kallar för krono- fogdemyndigheternas dubbla roller — kritikerna har menat att det är svårt att förena uppgiften att utöva tillsyn i konkurser med uppgiften att vara företrädare för staten som skatteborgenär. En sådan ordning har sagts innebära risker för misstankar att tillsynsmyndigheten i sin verksamhet gynnar skatteborgenären före övriga borgenärer. De problem som sammanhänger med dessa dubbla roller har man sökt motverka framför allt genom organisatoriska åtgärder. I första hand har man försökt åstadkomma att den personal som handlägger frågor om tillsyn i konkurser inte härutöver skall behöva syssla med skatteindrivning. Ibland framförs också förslag om att frikoppla tillsynsverksamheten från kronofogdemyndighetema och lägga tillsynen på andra myndigheter - bl.a. har man i det sammanhanget tänkt på länsstyrelserna.

Vi har inte till uppgift att se över ordningen för tillsyn i konkurser utan uppdraget när det gäller konkursförfarandet går bara ut på att undersöka om tingsrätterna kan befrias från några arbetsuppgifter. Vi utgår därför vid våra överväganden från den nuvarande ordningen för tillsyn. För de flesta av de arbetsuppgifter som kan komma i fråga för en överflyttning innebär det inga svårigheter. Men i några fall (avsnitten 10.2.2, 10.2.7, 10.2.8 och 10.2.12) kan det tänkas att ett överflyttande av uppgifter till tillsynsmyndighetema skulle medföra problem med hänsyn till myndigheternas koppling till staten som skatteborgenär.

Slutligen skall vi påpeka att den följande framställningen inte tar sikte på sådana konkursfrågor som i dag handläggs utanför konkurs- förfarandet, som exempelvis återvinning och klander av slutredovis- mng.

10.2.2. Prövningen av konkursansökningar

En gäldenär som är på obestånd (insolvent) skall försättas i konkurs, om inte annat är föreskrivet. Med obestånd avses att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder och att denna oförmåga inte bara är tillfällig (1 kap. 2 å KL). Det vanligaste fallet är att en borgenär, ofta kronofogdemyndigheten som representant för skatteborgenären staten, ansöker om att gäldenären skall försättas i konkurs. Men det förekom- mer inte sällan att gäldenären själv begär att få bli försatt i konkurs.

För att en gäldenär skall försättas i konkurs krävs som nämnts att han är insolvent. Prövningen av om det föreligger insolvens trots att gäldenären menar sig vara solvent är svår. Det finns därför vissa hjälpregler (2 kap. 7 9 åå KL). Det torde kunna hävdas att den insolvensprövning som kan förekomma i ett bestritt konkurs- ansökningsärende är så kvalificerad att den bör göras av domstol redan i första instans. De allmänna domstolarna har ju dessutom erfarenhet av kvalificerade insolvensbedömningar genom hand— läggningen av mål angående brott mot borgenärer (11 kap. 1 - 4 åå BrB) och mål om återvinning till konkursbo (4 kap. KL). Vidare torde en fråga om försättande i konkurs utgöra en fråga om "civil rights" enligt artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, varför den enskilde i varje fall måste tillförsäkras rätt till domstols— prövning i samband med överklagande. Slutligen kan det ibland finnas anledning att i väntan på prövningen av en konkursansökan förordna om kvarstad på gäldenärens egendom eller meddela gäldenären reseförbud (2 kap. 11 — 13 åå KL). Sådana beslut bör inte ligga på någon annan myndighet än domstol. På grund av det sagda torde det vara givet att prövningen av tvistiga frågor om gäldenärs försättande i konkurs även i framtiden skall ankomma på tingsrätterna.

Men det är inte givet att alla konkursansökningar skall prövas av tingsrätt redan i första instans. Många konkursansökningar från borgenärer medges av gäldenären under förfarandets gång. I dessa fall är insolvensprövningen naturligtvis i regel enkel att göra eftersom gäldenärens uppgift om sin insolvens normalt skall tas för god (2 kap. 7 å KL). Man kunde därför tänka sig en ordning enligt vilken konkursansökningar anhängiggörs hos någon annan myndighet, exempelvis tillsynsmyndigheten, och att denna sedan får hänskjuta ärendena till rätten om de visar sig vara tvistiga. En motsvarighet till ett sådant system tillämpades till och med år 1987, då alla konkurs- ansökningar inledningsvis handlades av den till tingsrätten knutne konkursdomaren, som hade att till rätten hänskjuta alla ärenden där gäldenären inte medgav borgenärens ansökan. Men utan tvekan innebär en motsvarande uppdelning en hel del krångel. Det blir svårt för den enskilde att hålla reda på vilken myndighet som för tillfället

handlägger hans ärende och det finns risk för komplikationer i samband med att ärendet skall tas över av domstolen. Dessutom skall det även i otvistiga ärenden göras en insolvensprövning även om den i regel är enkel. En gäldenär kan exempelvis förhasta sig och av den anledningen medge att han är insolvent. Det kan också finnas fall då en gäldenär av skatteskäl finner det fördelaktigt att bli försatt i konkurs eller där det förekommer oenighet i saken mellan olika ställföreträdare för gäldenären. Sammantaget får övervägande skäl anses tala för att man inte delar upp handläggningen av borgenärers konkursansökningar, utan att alla sådana ansökningar i enlighet med vad som nu gäller får prövas av tingsrätterna.

När det gäller prövningen av konkursansökningar från borgenärer finns det ytterligare ett skäl som talar mot en överflyttning. De flesta ansökningar görs nämligen av staten som skatteborgenär, och staten företräds i konkursansökningsmål av kronofogdemyndigheten. Det kan knappast komma i fråga att den till kronofogdemyndigheten knutna tillsynsmyndigheten skall pröva sådana ansökningar.

Slutligen finns det ytterligare en grupp konkursansökningsärenden, nämligen de fall där en gäldenär själv begär att få bli försatt i konkurs. Här skulle det inte bli så stor risk för administrativt krångel om ärendena överflyttades till tillsynsmyndigheten. Det ligger dock ett värde i att alla konkursansökningar mot en gäldenär anhängiggörs hos samma myndighet - inte sällan kan en gäldenär samtidigt bli föremål för flera ansökningar, varav kanske en från honom själv. Övervägande skäl talar för att även denna grupp av konkurs- ansökningar skall handläggas av tingsrätterna.

Men därmed är inte sagt att återstoden av handläggningen måste ankomma på domstol. Efter konkursbeslutet skall myndigheter och förvaltare vidta en rad olika åtgärder i syfte att bringa konkursen till en avslutning. I det följande skall vi granska vilka av dessa åtgärder som i dag ankommer på tingsrätterna och diskutera om de går att flytta över till någon annan, i första hand tillsynsmyndigheten.

10.2.3. Åtgärder omedelbart efter konkursbeslutet

N är tingsrätten har meddelat ett beslut om konkurs, skall rätten genast bestämma tidpunkt för det sammanträde vid vilket gäldenären skall avlägga bouppteckningsed. Vidare skall rätten snarast utse förvaltare och kalla gäldenären, förvaltaren, tillsynsmyndigheten och den borgenär som har gjort konkursansökningen till edgångssammanträdet samt genast kungöra konkursbeslutet i tidningen (2 kap. 24 å KL).

Regler om vad som skall stå i kungörelsen finns i 10 å konkursför- ordningen (1987z916). Där står att kungörelsen skall innehålla uppgifter om

1. konkursbeslutet och dagen för det,

tiden och platsen för edgångssammanträdet, att borgenärema genom kungörelsen kallas till edgångssam-

manträdet,

gäldenärens namn m.m., den tingsrätt där konkursen handläggs, förvaltarens namn och postadress, om denne har utsetts, tillsynsmyndighetens namn och postadress, i vilka tidningar fortsatta kungörelser om konkursen skall införas, huruvida borgenärer med oprioriterade fordringar kan antas komma i fråga för utdelning eller, om rätten inte kan bedöma den saken, en uppgift om detta och 10. fristdagen (se 4 kap. 2 å KL) med uppgift om att bedömningen är preliminär.

WN

59903???

Om det före konkursbeslutet har utfärdats kallelse på gäldenärens okända borgenärer och tiden för att anmäla fordringar ännu inte löpt ut, skall rätten i kungörelsen erinra om att verkan av kallelsen inte har förfallit genom konkursen.

När man skall ta ställning till om dessa uppgifter kan utföras av någon annan än domstolen, bör man först fråga sig om uppgifterna är så kvalificerade att de av det skälet även i fortsättningen bör ankom- ma på domstol att utföra. Den enda uppgift där man kan vara tveksam är utseendet av förvaltare. En förvaltare skall ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget (7 kap. 1 å KL). I allmänhet utses förvaltare från en inom domstolen upprättad lista med advokater som har specialiserat sig på konkursförvaltning. Innan rätten utser förvaltare skall tillsyns- myndigheten höras (7 kap. 3 å KL). Vanligast är att tillsynsmyn- digheten godkänner de advokater som står på listan och därefter förklarar att man inte behöver bli hörd särskilt innan någon av dessa utses till förvaltare.

Det torde inte råda någon tvekan om att tillsynsmyndigheten är tillräckligt kvalificerad för att själv kunna välja ut en lämplig förvaltare. Man kan till och med hävda att de 22 tillsynsmyndighe- tema just för att de är så få har bättre förutsättningar än de 97 tingsrätterna att bilda sig en uppfattning om kvalifikationerna hos de personer som aspirerar på uppdrag som förvaltare. Att flytta frågorna om utseende av förvaltare till tillsynsmyndighetema skulle därför kunna vara ett sätt att försäkra sig om att de som utses till förvaltare verkligen fyller de stränga krav som lagen uppställer. Som ett skäl mot en överflyttning kan å andra sidan anföras att det kan vara av värde att förvaltaren utses av en annan myndighet än den som har att utöva tillsyn över förvaltama. På så sätt skulle man kunna få en bättre garanti mot att ovidkommande faktorer, såsom personliga sympatier

eller antipatier, tillåts att inverka på förvaltarvalet. Men risken för sådant får anses vara så liten att den inte utgör ett skäl att låta tingsrätterna behålla uppgiften att utse förvaltare. Man kan också konstatera att tingsrätterna bara i mycket sällsynta fall utser en förvaltare mot tillsynsmyndighetens bestridande.

Kvaliteten på de aktuella arbetsuppgifterna kan alltså inte anses vara ett tillräckligt skäl att låta tingsrätterna behålla dem. Men det kan ändå finnas problem med att flytta över dem till tillsynsmyndigheten. Det har framför allt att göra med uppgifternas brådskande natur. Det är angeläget att de åtgärder som skall vidtas i anslutning till konkurs- beslutet sker med stor skyndsamhet. Förvaltaren bör så fort som möjligt få tillfälle att ta hand om boet och det är viktigt att konkurs- beslutet snabbt blir känt bland personer som har ekonomiska förbin- delser med gäldenären.

När det gäller utseende av förvaltare talar framför allt skyndsam— hetskravet för att tingsrätten får fatta beslut även i framtiden. Uppgiften kräver inte sällan genomgång av handlingarna i ärendet och synpunkter på förvaltarfrågan kan ha lämnats vid den muntliga förhandling som regelmässigt förekommer i de fall gäldenären bestrider konkursansökningen. I allmänhet torde uppgiften att utse konkursförvaltare kräva ganska lite extra arbete om förvaltaren utses i samband med beslutet om konkurs. Även om man med exempelvis telefax kan överbringa upplysningar 1 frågan till tillsynsmyndigheten utan tidsutdräkt måste i storstadsdistrikt där många ansökningar förekommer detta anses vara en opraktisk metod som medför risk för dubbelarbete, framför allt som det i många fall kan finnas anledning att sända över samtliga handlingar i ärendet.

Frågor om utseende av förvaltare och därmed sammanhängande frågor kan också aktualiseras senare under konkursens gång. Det gäller då uppkommande frågor om att bestämma att flera förvaltare skall finnas eller att dela förvaltningen mellan flera förvaltare (7 kap. 2 å KL), att entlediga förvaltare och att utse ny förvaltare (7 kap. 5 och 6 åå KL), att utse rådgivare åt förvaltaren eller förlikningsman (7 kap. 7 å KL) samt att utse granskningsman (7 kap. 30 å KL). Enligt vår uppfattning kan uppgiften att utse granskningsman enligt 7 kap. 30 å KL utan vidare flyttas över till tillsynsmyndigheten. Det är en uppgift som inte direkt kan sägas ha samband med de uppgifter som bör ankomma på rätten samtidigt som den prövning som skall göras är mycket enkel om en borgenär begär att en granskningsman skall förordnas skall hans begäran bifallas. Förhållandet är annorlunda när det gäller de andra nämnda uppgifterna. Där finns ett samband med rättens uppgift att utse förvaltare i konkursens inledningsskede samtidigt som det ibland kan röra mycket känsliga frågor. Dessutom kan en rådgivare till förvaltaren även ha till uppgift att biträda rätten

med förlikningsuppgifter. Övervägande skäl får mot denna bakgrund anses tala för att uppgifterna att bestämma att flera förvaltare skall finnas eller att dela förvaltningen mellan flera förvaltare (7 kap. 2 å KL), att entlediga förvaltare och att utse ny förvaltare (7 kap. 5 och 6 åå KL), att utse rådgivare åt förvaltaren eller förlikningsman (7 kap. 7 å KL) får ankomma på rätten även i fortsättningen.

Härutöver har tingsrätten att utfärda kungörelse om konkursbeslutet. Man kunde tänka sig en ordning enligt vilken tingsrätten per telefax överbringade de uppgifter som skall stå i kungörelsen till tillsynsmyn- digheten som sedan fick utfärda kungörelsen. En sådan ordning medför dock onekligen även i detta fall ett visst dubbelarbete samtidigt som risken för fel ökar ju flera händer som uppgifterna skall passera igenom på sin väg till tidningarnas annonsavdelningar. Övervägande skäl får därför anses tala för att uppgiften att utfärda kungörelse får ankomma på tingsrätt också i fortsättningen.

Tillsynsmyndighetema bör däremot ta över tingsrättemas uppgift att skicka underrättelser om konkursbeslutet (12 - 15 åå konkursförord- ningen, 1987:916).

10.2.4. Edgångssammanträde

Under konkursens inledningsskede skall gäldenären avlägga boupp- teckningsed (6 kap. 3 å KL) vid ett s.k. edgångssammanträde. Det innebär att gäldenären med ed inför en domare betygar att den bouppteckning som förvaltaren har gjort är riktig. Edgången syftar i första hand till att genom straffhot förmå gäldenären att lämna uppgift om alla sina tillgångar. Om gäldenären med ed betygar en oriktig uppgift som innebär att en tillgång förtigits, skall han dömas för oredlighet mot borgenärer enligt 11 kap. 1 å BrB till fängelse i högst två år eller enligt 2 å samma kapitel för grovt brott till fängelse lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande huruvida brott är grovt skall särskilt beaktas bl.a. om gäldenären har beedigat en oriktig uppgift.

Förfarandet med obligatorisk edgång för alla konkursgäldenärer innebär att det f.n. sker över 10 000 inställelser vid domstol för detta ändamål varje år. Vid dessa tillfällen inställer sig gäldenären och förvaltaren och därtill ofta en representant för tillsynsmyndigheten. Rätten består av en juristdomare, ibland biträdd av en protokollförare. Det är klart att det skulle vara enklare och billigare om man kunde inskränka användandet av edgång. Bl.a. skulle man spara en hel del pengar på minskade arvoden till förvaltama som naturligtvis skall ha betalt för sin medverkan vid edgångama.

En möjlighet vore att utan att koppla in domstolen försöka åstad- komma ett system, där gäldenären på motsvarande sätt som f.n. vid

en inställelse hos en myndighet får gå igenom bouppteckningen och göra de tillägg och rättelser i den som han anser befogade. Närmast till hands ligger att tillsynsmyndigheten får kalla gäldenären till förhör för genomgång av bouppteckningen. En förebild till en sådan reglering finns i 2 kap. 10 - 14 åå utsökningsbalken (UB), som ger kronofogdemyndighetema möjlighet att hålla förhör med svaranden och andra i utsökningsmål. För att ytterligare understryka vikten av att de lämnade uppgifterna är riktiga och för att ge ett så säkert underlag som möjligt för att bedöma en eventuell fråga om ansvar för oriktiga uppgifter bör gäldenären dessutom i samband med förhöret få på heder och samvete skriftligen bekräfta riktigheten av bouppteckningen. En förebild för en sådan reglering återfinns i 4 kap. 14 å UB. Om gäldenären förtigit en tillgång och bekräftat den sålunda lämnade oriktiga uppgiften på heder och samvete, bör han i likhet med vad som nu gäller dömas för oredlighetsbrott.

Men frågan är om man inte kan gå ännu längre. Syftet med edgången är som nämnts att tvinga gäldenären att lämna upplysningar om framför allt boets tillgångar. Det är en allmän erfarenhet bland personer som sysslar med konkurser att det är mycket sällan som det kommer fram någon ny uppgift i samband med edgången. Tvärtom upplevs i många fall edgångssammanträdena vid våra tingsrätter - som i de flesta fall hålls av tingsnotarier - som formaliteter utan reell betydelse för förfarandet. Redan genom att förvaltaren påpekar för gäldenären det straffansvar som följer av att han förtiger tillgångar åstadkommer man antagligen att de flesta gäldenärer lämnar fullstän- diga uppgifter om sina tillgångar. I de allra flesta konkurser kan man antagligen avvara edgångssammanträdena.

Men ingen regel utan undantag. Det finns naturligtvis exempel på fall där en motsträvig gäldenär inför en domare har förmåtts att berätta om tillgångar som han undanhållit förvaltaren. Möjligen är det lättare att ljuga på förvaltarens kontor än i en domstol. Det beror kanske inte bara på psykologiska faktorer. Den som förtiger tillgångar i en konkurs kan dömas för oredlighet mot borgenärer. Straffet för normalfallet av sådant brott är fängelse i högst två år medan straffet för grovt brott är fängelse i lägst sex månader och högst två år (11 kap. 1 och 2 åå brottsbalken). När domstolen bedömer om brottet är grovt, skall den särskilt ta hänsyn till om gärningsmannen har beedigat en oriktig uppgift (11 kap. 2 å andra stycket brottsbalken).

Det här leder fram till ståndpunkten att den bästa lösningen är att den obligatoriska edgången avskaffas helt. Man bör i stället införa en ordning som innebär att edgång bara anordnas när det är sakligt motiverat. Gäldenärer och andra som nu är underkastade denna skyldighet bör i framtiden vara skyldiga att gå ed inför domstol bara om det begärs av förvaltaren eller en borgenär. En sådan begäran bör

kunna framställas när som helst under konkursen. Det kommer antagligen att bli ganska ovanligt med sådana framställningar och de gånger det blir aktuellt torde det röra sig om i utredningshänseende besvärliga fall. Med hänsyn härtill bör det inte vara möjligt att förordna notarier att hålla sådana edgångssammanträden.

Under vårt arbete har det från förvaltarhåll framförts att en bättre lösning när det gäller edgångar skulle vara att ha en regel att gäldenären var skyldig att gå ed men ge förvaltaren möjlighet att avstå från edgång om han fann att en edgång skulle vara onödig. Som ett skäl för denna ståndpunkt har åberopats att det är värdefullt för förvaltaren att kunna säga till gäldenären att han enligt lag är tvungen att gå ed på de uppgifter han lämnar. Enligt vår mening bör man emellertid kunna kräva av förvaltama att de med lika gott resultat för boutredningen skall kunna tillämpa en regel sådan som föreslagits ovan. På grund därav, och då en sådan regel torde vara mer effektiv när det gäller att minska antalet onödiga edgångar, anser vi att en sådan regel är att föredra.

Det finns emellertid en komplikation med att avskaffa edgångssam- manträdena. Under vårt utredningsarbete har det från olika håll framförts att den nuvarande ordningen där tiden för edgång bestäms i förväg har två särskilda fördelar utöver vad som redan nämnts. För det första sägs denna ordning bidra till att bouppteckningen blir färdig snabbt. För det andra innebär edgången en möjlighet för borgenärema att få tillfälle att sammanträffa med förvaltaren och gäldenären för att diskutera hanteringen av konkursen. Som vi ser det är i varje fall den senare synpunkten ett skäl mot att ta bort den nuvarande ordningen med ett sammanträde som bestäms och kungörs i förväg. Men det innebär självfallet inte att ett sådant sammanträde skall hållas under ordförandeskap av rätten i rättens lokaler. Det ligger vid sidan av rättens egentliga uppgifter att hålla med ordförande vid sammanträden som handlar om något som rätten annars inte har någon befattning med. Vi föreslår i stället att förfarandet anordnas så att rätten i samband med konkursbeslutet bestämmer tid och plats för ett sammanträde inför förvaltaren där gäldenären och förvaltaren slutgiltigt skall gå igenom bouppteckningen och gäldenären därefter skall skriftligen bekräfta att bouppteckningen med eventuella tillägg eller ändringar är riktig. Till detta sammanträde skall också tillsyns- myndigheten och borgenärerna kallas. Vi tror också att en skyldighet för gäldenären att skriftligen bekräfta att bouppteckningen är riktig verksamt bidrar till att få fram riktiga och fullständiga uppgifter om tillgångar och skulder. Om gäldenären skulle vägra att bekräfta bouppteckningen, bör förvaltaren begära att gäldenären åläggs att beediga bouppteckningen vid domstol.

Det som nu sagts gäller den nuvarande s.k. obligatoriska edgången av gäldenären. Men det finns också vissa bestämmelser (6 kap. 5 å

KL) enligt vilka rätten kan ålägga någon som inte omfattas av de nämnda bestämmelserna att fullgöra edgång. Dessa bestämmelser bör finnas kvar även i framtiden.

10.2.5. Tvångsmedel m.m.

Under konkursen år gäldenären underkastad vissa inskränkningar i sin rörelsefrihet. Han får sålunda inte innan han avlagt bouppteckningsed bege sig utomlands utan rättens medgivande (6 kap. 6 å KL). Upp— giften att medge utlandsresa kan utan förbehåll flyttas över till tillsynsmyndigheten. Om myndigheten vägrar tillstånd, bör gäldenären ha möjlighet att få beslutet överprövat av domstolen.

Om det efter bouppteckningseden finns skäl att befara att gäldenären genom att lämna landet undandrar sig sina skyldigheter enligt KL, får rätten förbjuda honom att resa utomlands. Rätten får också ålägga gäldenären att lämna ifrån sig sitt pass till tillsynsmyndigheten. Om gäldenären inte har något pass, fär rätten meddela förbud att utfärda pass för honom. Slutligen kan rätten meddela gäldenären förbud att lämna den ort där han är bosatt (6 kap. 6 å KL). Även beträffande dessa beslut bör man kunna tänka sig en ordning enligt vilken besluten fattas av tillsynsmyndigheten med möjlighet för gäldenären att överklaga till domstol.

Om gäldenären undandrar sig att fullgöra vissa av sina skyldigheter i konkursen, exempelvis att lämna upplysningar till förvaltaren eller att avlägga bouppteckningsed, kan rätten besluta att han skall hämtas av polis eller, om synnerliga skäl föreligger till det, häkta honom. Detsamma gäller om det finns skäl att befara att gäldenären kommer att undandra sig en skyldighet eller överträda ett reseförbud (6 kap. 9 å första stycket KL). Har gäldenären överträtt ett reseförbud enligt 6 å, skall han häktas, om det inte är uppenbart onödigt.

Det finns ingenting som hindrar att befogenheten att besluta om hämtning överflyttas från rätten till tillsynsmyndigheten. Men om gäldenären skall hämtas till en inställelse inför rätten, får det ankomma på rätten att fatta beslut om det.

Det andra tvångsmedlet mot misskötsamma gäldenärer, häktning, är uppenbarligen sådant att beslutet måste fattas av domstol. I enlighet med vad som nu gäller bör frågor om häktning tas upp av rätten på yrkande av förvaltaren eller tillsynsmyndigheten.

Om någon annan än gäldenären undandrar sig att fullgöra edgång som han ålagts, kan rätten förelägga honom vite, låta hämta honom eller förklara honom häktad (6 kap. 9 å andra stycket KL). Eftersom edgången skall ske hos rätten, bör de nu nämnda besluten ligga kvar på rätten även i fortsättningen. Frågor om utdömande av förelagt vite bör också handhas av tingsrätterna.

10.2.6. Ersättning för inställelse

Gäldenären och i vissa fall andra kan få ersättning av konkursboet för vissa resor inom landet m.m. Beslut om sådan ersättning meddelas av rätten (6 kap. 14 å KL). Dessa frågor kan i fortsättningen handhas av tillsynsmyndigheten. Det bör finnas en möjlighet att överklaga till rätten. Om en inställelse sker hos rätten, bör dock rätten besluta om sådan ersättning.

10.2.7. Bevaknings- och anmärkningsförfarandet

Reglerna om bevaknings- och anmärkningsförfarandet finns i 9 kap. KL. I de allra flesta konkurser är det förvaltarens uppgift att ta reda på vilka fordringar som finns. Men i vissa fall finns det anledning till ett mera formbundet förfarande när det gäller fordringarna. Det gäller framför allt när det är aktuellt med utdelning även för fordringar som inte har förmånsrätt. I sådana fall skall rätten på framställning av förvaltaren besluta att bevakningsförfarande skall äga rum. Rätten skall då bestämma en viss tid inom vilken de som anser sig ha fordringar i konkursen skall anmäla sina fordringar och den förmåns- rätt de vill göra gällande (bevakning). Rätten skall samtidigt be- stämma inom vilken tid anmärkningar mot bevakningama skall göras. Både förvaltaren och borgenärema får framställa anmärkningar.

Bevakningama skall ges in till tingsrätten. Sedan bevakningstiden har gått ut skall tingsrätten skicka över de ingivna bevakningshand- lingarna till förvaltaren. Denne skall granska handlingarna och framställa anmärkning, om han har invändning mot något yrkande om betalnings- eller förmånsrätt. Även borgenärema har möjlighet att framställa anmärkningar, men det förekommer ganska sällan.

Om det i konkursen finns tvistefrågor som har uppkommit genom anmärkningar mot bevakningar, skall ett förlikningssammanträde hållas inför rätten (9 kap. 13 å KL). Till sammanträdet skall förvalta- ren, de borgenärer mot vars bevakningar anmärkningar riktats och de som framställt anmärkningarna kallas särskilt. Vid sammanträdet skall rätten utreda tvistefrågorna och försöka åstadkomma förlikning. Om det inte lyckas, skall rätten pröva tvistefrågorna vid en förhandling (9 kap. 15 å KL).

Administrationen av bevaknings— och anmärkningsförfarandet är ett typexempel på en uppgift som inte kräver domstols medverkan. Vi föreslår att uppgiften att besluta om att bevakningsförfarande skall äga rum, att bestämma tid för bevakningar och att fatta övriga beslut i anslutning därtill skall ankomma på förvaltaren. Det är han som är bäst skickad att bestämma om det komplicerade bevakningsförfarandet skall användas för att få klarhet i skuldförhållandena eller om det räcker med den enklare normala ordningen. Genom att lägga denna

uppgift direkt på förvaltaren utan att gå omvägen via en domstol eller tillsynsmyndighet undviker man en mängd onödig pappersexercis.

Annorlunda förhåller det sig med uppgiften att hålla förlikningssam- manträde. Den uppgiften ankom ursprungligen på rättens ombudsman, en funktionär som dessutom före tillsynsmyndighetemas tillkomst hade till uppgift att utöva tillsyn över förvaltningen. Men institutionen rättens ombudsman försvann år 1979. Det ansågs då inte ligga i linje med tillsynsmyndighetemas uppgifter i förfarandet i övrigt att utöva förlikningsverksamhet (prop. 1978/79:105 s. 129), varför uppgiften i stället anförtroddes konkursdomaren (numera rätten). Det torde inte finnas anledning att i dag göra en annan bedömning. Förutom att tingsrätten är van att hantera frågor om förlikning i förmögenhets- rättsliga mål talar ytterligare ett skäl för att uppgiften att hålla förlikningssammanträden i konkurs får ligga kvar på tingsrätterna, nämligen att staten i egenskap av skatteborgenär i allmänhet är en av de största fordringsägama. Skatteborgenären företräds i konkursen av kronofogdemyndigheten. Det måste mot den bakgrunden anses olämp- ligt att kronofogdemyndigheten i egenskap av tillsynsmyndighet får till uppgift att hålla förlikningssammanträden. Vi föreslår därför att uppgiften att hålla förlikningssammanträden även i fortsättningen skall ankomma på rätten.

Uppgiften att lösa tvistefrågor som återstår efter förlikningssamman— trädet är en typisk domstolsuppgift. Den bör därför ligga kvar på tingsrätterna.

10.2.8. Utdelningsförfarandet

När förvaltaren har förvandlat gäldenärens egendom till pengar, skall utdelning till borgenärema äga rum (11 kap. 1 och 2 åå KL). Förvaltaren skall upprätta ett förslag till utdelning och skicka det till rätten och till tillsynsmyndigheten (11 kap. 4 och 5 åå KL). Rätten skall kungöra att ett utdelningsförslag upprättats. Den som vill framställa invändningar mot förslaget skall göra det hos rätten (11 kap. 6 å KL). Rätten skall fastställa utdelning enligt förslaget, om det inte genom invändning eller på något annat sätt framgår att fel eller brist som inverkar på någons rätt föreligger. Om rätten finner att utdelning inte bör fastställas enligt förslaget, skall rätten antingen göra behövliga ändringar i det och fastställa det sålunda ändrade förslaget eller återförvisa ärendet till förvaltaren (11 kap. 7 å KL). När tingsrätten har fastställt utdelning, anses konkursen avslutad (11 kap. 18 å KL).

I de allra flesta fall är det ingen som gör några invändningar mot förvaltarens utdelningsförslag, utan rätten fastställer det utan änd- ringar. Den hanteringen skulle med fördel kunna flyttas över till

tillsynsmyndighetema. Men om det framställs invändningar mot förslaget, blir frågan om fastställelse mera komplicerad. En möjlighet är att låta tillsynsmyndighetema fatta beslut om utdelning med rätt för den som är missnöjd att överklaga beslutet till domstol. Det finns dock skäl som talar mot en sådan ordning. I konkurser där bevakning inte äger rum får tvister om betalningsrätt och förmånsrätt lösas inom ramen för utdelningsförfarandet. Det måste anses vara olämpligt att kronofogdemyndigheten i egenskap av tillsynsmyndighet får till uppgift att lösa tvister där myndigheten kan vara inblandad i egenskap av skatteborgenär.

Den lämpligaste ordningen torde i stället vara att uppgiften att kungöra utdelningsförslaget flyttas över till tillsynsmyndigheten, som också får pröva förslaget i de fall det inte framställts några invänd- ningar. Men de gånger det framställs invändningar mot förslaget och i de undantagsfall där det utan att det framställts invändningar finns anledning att avvika från utdelningsförslaget får tillsynsmyndigheten hänskjuta frågan om fastställelse till rätten.

Slutligen skall nämnas att KL ger förvaltaren möjlighet att betala utdelning i förskott. Om förvaltaren vägrar förskottsbetalning med begärt belopp, får en borgenär hänskjuta frågan till rättens prövning (11 kap. 17 å KL). Vi föreslår ingen ändring av den regeln.

10.2.9. Avskrivning av konkurs

I de allra flesta konkurser visar det sig att tillgångarna inte räcker ens till betalning av konkurskostnadema och andra skulder som boet har ådragit sig. Det finns alltså i dessa fall inga pengar att dela ut till borgenärema. Konkursen skall i stället avskrivas av rätten sedan bouppteckningen har beedigats (10 kap. 1 och 2 åå KL). Av de omkring 4 000 konkurser som avslutades under första halvåret 1991 avskrevs omkring 2 500. Uppgiften att avskriva konkurser i dessa fall kan överföras till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten bör även kunna få avskriva konkurser i de sällsynta fall där det inte görs gällande någon fordran (10 kap. 3 å KL).

10.2.10. Förvaltarens slutredovisning

En förvaltare som avslutat sitt uppdrag skall i fall som anges i KL avge slutredovisning för sin förvaltning till tillsynsmyndigheten (13 kap. 1 - 3 åå KL). En kopia av slutredovisningen skall avges till rätten. I vissa fall skall tillsynsmyndigheten granska slutredovisningen och i vissa av de fallen dessutom avge ett utlåtande över redovis- ningen. Tillsynsmyndigheten skall skicka utlåtandet till rätten. Redovisningen och utlåtandet skall hållas tillgängliga hos tillsynsmyn-

digheten och rätten för dem som vill ta del av handlingarna (13 kap. 5 å KL).

I dessa fall har rätten ingen annan funktion att fylla än att utgöra ett ytterligare ställe till vilket borgenärer och andra intresserade kan komma och läsa handlingar. Det räcker om handlingarna i framtiden finns tillgängliga hos tillsynsmyndigheten.

Rätten har ytterligare en uppgift när det gäller slutredovisning. Tillsynsmyndigheten, gäldenären och i vissa fall borgenärer får klandra slutredovisningen genom att väcka talan hos rätten (13 kap. 7 å KL). Naturligtvis skall rätten ha kvar uppgiften att pröva klandertalan.

10.2.11. Arvoden

Förvaltaren har rätt till ersättning för sitt arbete. Arvodet bestäms av rätten (14 kap. 4 å KL). Tillsynsmyndigheten skall höras och i vissa fall avge yttrande innan arvodet fastställs ( 14 kap. 8 och 10 åå KL).

I stora konkurser är det ofta en komplicerad uppgift att ta ställning till förvaltarens arvodesanspråk. Förvaltaren kan exempelvis ha drivit gäldenärens rörelse under en tid och han kan ha haft ett omfattande arbete med att driva in fordringar. I sådana fall kan arvodet uppgå till mycket betydande belopp. Å andra sidan är de flesta arvodesfrågor enkla. Det gäller framför allt frågor om arvode i konkurser som av- skrivs på grund av att tillgångarna är små. Av de omkring 4 000 konkurser som avslutades under första halvåret 1991 hörde omkring 2 500 till den kategorin. Där fastställs i regel arvodet enligt en av domstolsverket fastställd taxa. Varken de komplicerade eller de lätta arvodesfrågoma kan emellertid sägas vara typiska domstolsuppgifter. Tillsynsmyndigheten, som har haft insyn i förvaltarens arbete, har i regel ett betydligt bättre underlag än rätten för att bestämma hur stort arvodet bör vara. En ordning enligt vilken tillsynsmyndigheten själv får bestämma arvodet i stället för att som nu yttra sig inför tings- rättens beslut innebär en enklare och billigare ordning än den som gäller nu.

Men det finns också nackdelar med en sådan överflyttning. I komplicerade konkurser förekommer under förvaltningen en hel del kontakter mellan tillsynsmyndigheten och förvaltaren. Mot den bakgrunden kan det vara svårt för tillsynsmyndigheten att vid en arvodesprövning i efterhand ifrågasätta värdet av förvaltarens arbete. Det kan tänkas att en ordning enligt vilken arvodesanspråket får presenteras för en oberoende instans innebär en bättre garanti för en riktig arvodesbedömning.

Den från dessa utgångspunkter bästa lösningen torde vara att tillsynsmyndigheten ges behörighet att fastställa arvode i de fall

myndigheten inte finner anledning att avvika från det belopp som förvaltaren yrkat. Om myndigheten däremot finner att förvaltaren inte bör tillerkännas yrkat belopp, bör myndigheten med eget yttrande sända över ärendet till tingsrätten för beslut i arvodesfrågan. Mot- svarande ordning bör gälla i fråga om förskott på förvaltares arvode (14 kap. 12 å KL), bestämmande av förvaltarens kostnadsersättning (14 kap. 14 å KL) samt bestämmande av arvode till rådgivare eller förlikningsman (14 kap. 15 å KL).

10.2.12. Ackord i konkurs m.m.

Om gäldenären visar att han har kommit överens om betalningen av sina skulder eller på annat sätt träffat en frivillig uppgörelse med borgenärema, skall rätten besluta om nedläggning av konkursen (12 kap. 1 å KL). Den uppgiften kan flyttas från rätten till tillsynsmyn- digheten.

Det finns också regler om ackord i konkurs. Med att gäldenären bjuder ackord menas att han erbjuder borgenärema en viss betalning av fordringarna mot att borgenärema nedsätter sina fordringar. Det kan ibland vara till fördel både för gäldenären och för borgenärema, särskilt i fall där gäldenären driver en rörelse med goda framtidsutsik— ter. Om en konkursgäldenär bjuder ackord, skall borgenärema kallas till ett sammanträde och där rösta om ackordet (12 kap. 3 - 14 åå KL). För att ackordsförslaget skall anses antaget, krävs att en kvalificerad majoritet av borgenärema har godkänt det (12 kap. 15 å KL). Om förslaget antagits, skall rätten pröva om ackordet skall fastställas. Rätten får inte fastställa ackordet, om det exempelvis finns anledning att tro att gäldenären i hemlighet har gynnat någon borgenär, eller om ackordet uppenbart är till skada för borgenärema (12 kap. 19 å KL). Ett fastställt ackord är bindande för alla borge- närer, kända och okända, som har haft rätt att efter bevakning rösta om ackordsförslaget (12 kap. 21 å KL). Om gäldenären förfarit oredligt eller uppenbart försummar sina åtaganden enligt ackordet, kan rätten på ansökan av en borgenär förklara att den eftergift som genom ackordet medgivits gäldenären förfaller ( 12 kap. 28 å KL).

Reglerna om ackord i konkurs är utformade mot bakgrund av att förfarandet kan inbjuda till missbruk. Det är också angeläget att i framtiden erbjuda ett förfarande som präglas av domstolsförfarandets öppenhet och offentlighet. Samtidigt kan de bedömningar som rätten skall göra vid prövning av ackordsförslag sägas vara typiska dom- stolsuppgifter. Slutligen måste tillsynsmyndighetens koppling till en av borgenärema - skatteborgenären - anses göra det olämpligt att de aktuella uppgifterna överflyttas på tillsynsmyndigheten. Vi föreslår att

handläggningen av frågor om ackord i konkurs även i framtiden skall ankomma på tingsrätterna.

10.3. Handläggningsfrågor

Den föreslagna ordningen för den framtida konkurshanteringen med- för att ett ärende om försättande i konkurs är avslutat hos tingsrätten i och med att ett konkursbeslut och beslut i vissa följdfrågor har meddelats. Om rättens medverkan därefter blir aktuell, exempelvis om det uppstår fråga om edgång eller häktning, får ett nytt ärende läggas upp. Rätten bör inte föra någon förteckning över anhängiga konkurser. s.k. konkursfrihetsbevis, alltså bevis att någon inte är i konkurstillstånd, får i fortsättningen utfärdas av tillsynsmyndigheten. Det medför den nackdelen att den som både vill ha ett sådant bevis och ett bevis att någon inte har förvaltare enligt föräldrabalken (exempelvis den som vill ansöka om registrering i handelsregistret, se 6 å handelsregisterförordningen, 1974: 188) måste gå både till domstol och till tillsynsmyndigheten. Emellertid har statskontoret i en rapport till regeringen (1991:11) om handels- och föreningsregister föreslagit att skyldigheten att ge in s.k. förvaltarfrihetsbevis i ansökan om registrering tas bort (rapporten s. 85).

En särskild fråga är vilken tingsrätt som skall vara behörig att fatta beslut i frågor som rör konkursen. Enligt gällande regler skall en ansökan om konkurs anhängiggöras i första hand vid gäldenärens personliga forum (2 kap. ] å KL). Om beslut om konkurs meddelas, anses konkursen därefter anhängig vid den tingsrätt som meddelat konkursbeslutet. I vissa fall kan tingsrätten bestämma att konkursen skall handläggas av en annan domstol. Det kan exempelvis ske, om tillgångarna i konkursen finns på en ort långt ifrån den ursprungliga konkursdomstolen.

Enligt vårt förslag kommer frågor i konkursen att kunna väckas vid tingsrätt av förvaltaren, tillsynsmyndigheten och i något fall gäldenä- ren. Dessutom skall tillsynsmyndigheten enligt särskilda bestämmelser överlämna vissa frågor som har väckts hos myndigheten till tings- rätten för beslut. Det är angeläget med klara forumregler och vi föreslår därför att frågor i konkursen alltid skall väckas vid den tingsrätt som har beslutat i frågan om gäldenären skall försättas i konkurs. Denna tingsrätt bör i sin tur i speciella fall kunna flytta över handläggningen till någon annan tingsrätt.

För handläggningen i tingsrätt gäller nu bestämmelser i 16 kap. 1 - 3 åå KL. Enligt dessa gäller rättegångsbalkens bestämmelser om tvistemål i tillämpliga delar, om det inte sägs något annat i KL. Om handläggningen sker vid förhandling, tillämpas bestämmelserna om huvudförhandling i tvistemål, om inte sakens beskaffenhet motiverar

avsteg därifrån. Om den som har kallats till en förhandling uteblir, hindrar det inte att den fråga som förhandlingen gäller prövas och avgörs. Rättens avgörande sker genom beslut. Tingsrätten skall vid handläggningen bestå av en lagfaren domare. Vid en förhandling får dock rätten bestå av tre lagfarna domare.

Vi föreslår att handläggningen vid tingsrätt i sådana frågor där talan inte skall väckas genom ansökan om stämning skall regleras av den lag om förfarandet i mål i förvaltningsdomstol och i vissa mål i allmän domstol som vi föreslår i avdelningen om processrättsliga frågor. Lagen får kompletteras med vissa bestämmelser i 16 kap. KL för att i görligaste mån åstadkomma en ordning som överensstämmer med dagens.

Den nämnda lagen bör också reglera de fall där domstol överprövar beslut av en tillsynsmyndighet. I fall där en enskild som inte har någon motpart överklagar ett beslut av en tillsynsmyndighet, följer av 14 å i den föreslagna lagen att tillsynsmyndigheten kan uppträda som part i domstolen och överklaga domstolens avgörande.

10.4. Sammanfattning

De viktigaste av de förändringar som föreslås i det föregående kan sammanfattas enligt följande.

Kvar hos tingsrätterna

- Prövningen av konkursansökningar - Utseende av förvaltare - Andra åtgärder som skall vidtas omedelbart efter konkursbeslutet - Edgångssammanträde efter särskilt yrkande Beslut om häktning Förlikningssammanträde - Mål om tvistiga fordringar - Prövning av utdelningsförslag när invändning framställts - Mål om klander mot slutredovisning - Prövning av kontroversiella arvodesfrågor - Ackord i konkurs

Till tillsynsmyndigheterna

- Hanteringen av konkursärendet

- Frågor om rätt att resa utomlands, reseförbud, skyldighet att lämna ifrån sig pass och hämtning (dock ej till förhandling inför domstol) - Frågor om ersättning till gäldenären och andra (dock inte avseende förhandling inför domstol) - Prövning av utdelningsförslag när inga invändningar framställts

- Avskrivning av konkurs

- Prövning av okontroversiella arvodesfrågor

Till förvaltama

- Bouppteckningssammanträde (ersätter sammanträde för edgång av gäldenären) - Bevaknings- och anmärkningsförfarandet

11. Frågor om likvidation

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att vissa frågor om skyldighet för aktiebolag att träda i likvidation skall prövas av patent- och registreringsverket i stället för som nu av tings- rätterna. Det gäller fall där bolaget saknar behörig styrelse eller verkställande direktör, fall där bolaget inte har sänt in årsredovis- ning till patent- och registreringsverket i föreskriven ordning och ett par andra mindre vanliga fall (13 kap. 4 å första stycket 2 - 5 aktiebolagslagen 1975:1385). Patent- och registreringsverkets beslut skall kunna överklagas till tingsrätt.

11.1. Allmänt

Den som vill driva verksamhet utan att personligen ansvara för de förpliktelser som kan uppstå kan bilda ett aktiebolag. Ett aktiebolag skall ha ett aktiekapital som skall uppgå till minst 50 000 kr. Aktiekapitalet är i allmänhet fördelat på flera aktier. För aktiebolaget skall upprättas en bolagsordning med bestämmelser om föremålet för bolagets verksamhet, aktiekapitalet m.m. Bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter handhas av en styrelse. I vissa aktiebolag finns det också en verkställande direktör, som har hand om den löpande förvaltningen. Aktieägamas rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas vid bolagsstämma.

Regler om aktiebolag finns aktiebolagslagen (1975:1385, ABL). Ett aktiebolag skall registreras hos patent- och registreringsverket (2 kap. 9 å ABL). Verket för ett aktiebolagsregister där man för in olika uppgifter om landets aktiebolag (jfr 43 - 50 åå aktiebolags- förordningen; 1975:1387, ABF).

Ett aktiebolag upphör i allmänhet genom likvidation. Under likvidationen skall bolagets skulder betalas och de återstående tillgångarna fördelas mellan aktieägarna. Bolagsstämman i aktie- bolaget kan besluta att bolaget skall träda i likvidation. Vid sidan av denna frivilliga likvidation finns det olika bestämmelser om s.k. tvångslikvidation. Med tvångslikvidation menas att det är allmän domstol som bestämmer att bolaget skall träda i likvidation.

13 kap. 2 å ABL behandlar det fallet att bolagets aktiekapital helt eller delvis gått förlorat. I de fall som paragrafen avser skall styrel-

sen, om inte bolagsstämman beslutat att bolaget skall träda i likvida- tion, ansöka hos tingsrätten om att bolaget försätts i likvidation. Ansökan kan också göras av styrelseledamot, verkställande direktör, revisor eller aktieägare. Rätten skall förordna att bolaget skall träda i likvidation, om det inte under ärendets handläggning i rätten styrks att balansräkning, som utvisar att bolagets eget kapital uppgår till det registrerade aktiekapitalet, blivit granskad av revisorerna och godkänd av bolagsstämma.

I 13 kap. 3 å ABL föreskrivs en rätt för minoritetsaktieägare att få bolaget försatt i likvidation. Den som äger en tiondel av bolagets aktier kan som kärande väcka talan mot bolaget vid tingsrätt och yrka att rätten skall försätta bolaget i likvidation. För att en sådan talan skall bifallas fordras bl.a. att en annan aktieägare uppsåtligen genom missbruk av sitt inflytande i bolaget har medverkat till överträdelse av ABL eller bolagsordningen. Tingsrätten kan dock, om bolaget yrkar det, i stället ålägga bolaget att inom viss tid inlösa kärandens aktier.

13 kap. 4 å behandlar de vanligaste fallen av tvångslikvidation. Enligt denna bestämmelse skall tingsrätten förordna att bolaget skall träda i likvidation i vissa särskilt angivna fall. Det i praktiken vanligaste är att bolaget har försummat att ge in föreskrivna hand- lingar till patent- och registreringsverket. Fråga om likvidation enligt 13 kap. 4 å ABL prövas på anmälan av verket eller på ansökan av styrelsen, styrelseledamot, verkställande direktör eller aktieägare. I vissa fall kan frågan prövas på ansökan även av borgenär eller någon annan vars rätt kan vara beroende av att det finns någon som kan företräda bolaget.

Frågor om tvångslikvidation enligt 13 kap. 2 och 4 åå ABL handläggs av tingsrätten enligt lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden. Rätten skall genast kalla bolaget och borgenärer som vill yttra sig i ärendet att inställa sig inför rätten på en viss dag, då likvidationsfrågan skall prövas. Kallelsen skall i regel delges bolaget och dessutom kungöras i Post- och Inrikes Tidningar minst två och högst fyra månader före inställelsedagen (13 kap. 5 å ABL). Vid förhandlingen är rätten domför med tre lagfarna domare, om ärendet är tvistigt eller om det finns någon annan särskild anledning till det, och annars med en lagfaren domare (6 å lagen om hand- läggning av domstolsärenden; 1946:807).

En fråga om tvångslikvidation enligt 13 kap. 3 å ABL handläggs av tingsrätten som ett tvistemål.

Tingsrättens förordnande om att ett aktiebolag skall träda i likvida— tion kan överklagas till hovrätt. Hovrättens avgörande kan i sin tur överklagas till högsta domstolen. En förutsättning för att högsta domstolen skall pröva saken är att domstolen meddelar prövningstill-

stånd, vilket i regel bara sker i fall som kan vara av intresse som prejudikat.

När bolagsstämman har fattat beslut om likvidation, skall detta anmälas till tingsrätten som har att utse en eller flera likvidatorer. Om det är tingsrätten som fattar beslut att bolaget skall träda i likvidation, skall rätten samtidigt utse en eller flera likvidatorer. En likvidator träder i styrelsens och verkställande direktörens ställe och har till uppgift att genomföra likvidationen (13 kap. 7 å ABL).

11.2. Kan frågor om tvångslikvidation av aktiebolag flyttas bort från tingsrätterna?

Utgångspunkter

Under remissbehandlingen av idéskissen har patent- och registre- ringsverket föreslagit att beslut om tvångslikvidation av aktiebolag, och då i första hand likvidation jämlikt 13 kap. 4 å ABL, anförtros verket. Verket har till oss uppgivit att det räknar med att under de närmaste åren likvidationsanmäla omkring 3 500 aktiebolag om året på grund av saknade årsredovisningar och 1 500 aktiebolag om året på grund av obehörig styrelse.

I det följande skall vi göra en genomgång av de olika frågor om likvidation av aktiebolag som tingsrätterna sysslar med för att undersöka om frågorna kan flyttas bort från tingsrätterna. Främst två faktorer bör bli utslagsgivande. För det första är det karaktären av det avgörande som skall beslutas. Om det är fråga om att lösa svåra rättsliga frågor eller att slita tvister mellan olika intressenter, ligger det nämligen närmast till hands att låta avgörandet ankomma på domstol. Om det å andra sidan närmast är fråga om att konstatera förekomsten av vissa faktiska förhållanden, kan avgörandet lika väl ankomma på en annan myndighet. För det andra inverkar behovet av muntlig handläggning. För närvarande krävs det utsättande av muntlig förhandling i alla fall där rätten har att pröva fråga om bolags trädande i likvidation. Frågan är om det är nödvändigt. Om det krävs muntlighet, är det ett skäl att behålla domstolsprövningen, eftersom det för de inblandade i regel är bättre att inställa sig vid en närbe- lägen tingsrätt än vid patent- och registreringsverket i Sundsvall.

Likvidation enligt 13 kap. 2 å ABL

I de fall som regleras av 13 kap. 2 å ABL är det styrelsen eller någon annan intressent som ansöker om rättens beslut när bolagsstämman inte har beslutat om likvidation. Det är här sannolikt fråga om ganska sällsynta situationer där det i vissa fall torde vara fråga om att olika

grupper av aktieägare har olika uppfattning. Dessa frågor om likvidation bör därför ligga kvar hos tingsrätterna.

Likvidation enligt 13 kap. 3 & ABL

Fråga om likvidation enligt 13 kap. 3 å ABL på begäran av minori— tetsaktieägare är en typisk domstolsuppgift som inte bör flyttas till en förvaltningsmyndighet.

Likvidation enligt 13 kap. 4 5 1 p. ABL

Det kan inträffa att det i bolagsordningen föreskrivs att bolagets verksamhet skall upphöra när en viss händelse inträffar. Om bolags- stämman inte beslutar om likvidation, kan tvångslikvidation enligt denna bestämmelse bli aktuell. Det är fråga om sällsynta fall. Även här kan det förekomma att bakgrunden till ansökan står att finna i oenighet mellan olika aktieägargrupper, exempelvis om vad den åberopade bestämmelsen i bolagsordningen egentligen innebär. Det torde vara lämpligast att dessa frågor även i framtiden får ankomma på tingsrätterna.

Likvidation enligt 13 kap. 4 5 2-5 p. ABL

Om ett aktiebolag är försatt i konkurs och denna avslutas utan överskott, är bolaget upplöst när konkursen avslutas (13 kap. 19 å första stycket ABL). Det kan emellertid i undantagsfall inträffa att det finns kvar medel i konkursen efter avslutandet. För sådana fall föreskrivs att bolagsstämman inom en månad från det konkursen avslutades skall besluta att bolaget skall träda i likvidation (13 kap. 19 å andra stycket ABL). Om bolagsstämman inte inom föreskriven tid fattat beslut om likvidation, skall tingsrätten förordna att bolaget skall träda i likvidation (13 kap. 4 å 2 p. ABL).

Ett aktiebolag skall ha en styrelse med minst tre ledamöter. Om aktiekapitalet eller maximikapitalet inte uppgår till en miljon kr, kan dock styrelsen bestå av en eller två ledamöter, om det finns minst en suppleant (8 kap. 1 å ABL). I ett bolag vars aktiekapital eller maximikapital uppgår till minst en miljon kr skall styrelsen utse en verkställande direktör (8 kap. 3 å ABL). Bolaget skall till patent- och registreringsverket anmäla vem som utsetts till styrelseledamot och verkställande direktör (8 kap. 15 å ABL). Om bolaget saknar till registret anmäld behörig styrelse eller verkställande direktör som skall finnas enligt ABL, skall tingsrätten förordna att bolaget skall träda i likvidation (13 kap. 4 å 3 p. ABL).

Ett aktiebolag skall avge årsredovisning för varje räkenskapsår. Redovisningen består av resultaträkning, balansräkning och förvalt- ningsberättelse (11 kap. 1 å ABL). Senast en månad efter det att

bolagsstämman har fastställt resultaträkningen och balansräkningen skall avskrifter av årsredovisning och revisionsberättelse sändas in till patent- och registreringsverket (11 kap. 3 å ABL). Om bolaget inte har sänt in årsredovisning för något av de senaste två räkenskaps- åren, skall tingsrätten förordna att bolaget skall träda i likvidation (13 kap. 4 å 4 p. ABL).

I ett aktiebolags bolagsordning kan intas ett förbehåll att aktier i bolaget inte får förvärvas av vissa juridiska personer eller av utländska medborgare. Sådana aktier kallas bundna aktier. Övriga aktier kallas fria aktier (17 kap. ] å ABL). Om antalet fria aktier 1 bolaget har kommit att överstiga den del som är medgiven enligt förbehållet, skall bolaget inom tre månader därefter göra en anmälan hos patent— och registreringsverket och visa att det tillåtna förhållandet mellan antalet bundna och antalet fn'a aktier åter har inträtt. Om bolaget inte gör en sådan anmälan, skall verket förelägga bolaget att inom en månad komma in med anmälan och bevis (17 kap. 5 å ABL). Om förhållandet mellan olika aktier inte stämmer med förbehållet och bolaget inte har efterkommit föreläggandet, skall tingsrätten förordna att bolaget skall träda i likvidation (13 kap. 4 å 5 p. ABL).

Fråga om likvidation i de nu nämnda fallen prövas av tingsrätten på anmälan av patent- och registreringsverket eller på ansökan av styrelsen, styrelseledamot, verkställande direktör eller aktieägare. I fall som avses i punkterna 2 - 4 prövas frågan på ansökan även av borgenär eller någon annan vars rätt kan vara beroende av att det finns någon som kan företräda bolaget (13 kap. 4 å tredje stycket ABL).

I de allra flesta fallen är det patent- och registreringsverket som tar initiativ till handläggningen vid tingsrätt. Verket har skyldighet att anmäla till tingsrätt när det finns grund för likvidation enligt de nu aktuella bestämmelserna (50 å ABF och 17 kap. 5 å ABL). Verkets anmälningar till tingsrätt avser i praktiken framför allt det fallet att bolaget inte har sänt in årsredovisning för något av de senaste två räkenskapsåren (4 p.). Under senare år har verket årligen givit in mellan 3 500 och 4 000 anmälningar enligt denna bestämmelse till landets tingsrätter. Relativt vanligt är också att verket anmäler att bolaget saknar behörig styrelse (3 p.).

Vid patent- och registreringsverket kontrolleras först att det finns förutsättningar för att göra en anmälan till tingsrätt. Anmälan och utdrag ur aktiebolagsregistret sammanställs och skickas till rätten. I aktiebolagsregistret införs att bolaget likvidationsanmälts och på vilken grund detta skett. När tingsrätten fått anmälan, skall den ut- färda kallelse till förhandling. Vid förhandlingen måste tre domare finnas tillgängliga för att rätten skall vara domför om ärendet visar sig vara tvistigt, vilket man vanligen inte vet förrän vid förhand—

lingen. Särskilt vid mindre tingsrätter leder detta till bekymmer. Inför förhandlingen måste rätten också förvissa sig om att det finns någon som är villig att äta sig ett eventuellt uppdrag som likvidator.

Flertalet anmälda bolag skickar emellertid under ärendets hand- läggning in de handlingar som tidigare försummats till patent— och registreringsverket. Ofta inger bolagen dessa handlingar endast någon dag innan tingsrätten skall hålla förhandling. Verket skriver till tingsrätten och återkallar sin anmälan samma dag som handlingarna har kommit in och för in en uppgift om återkallelsen i aktie- bolagsregistret. Det återkallade likvidationsärendet avslutas sedan med att tingsrätten beslutar att avskriva ärendet. Tingsrätten översänder en kopia av sitt beslut till verket.

Av den här redogörelsen framgår att systemet med handläggning av likvidationsfrågor både hos patent— och registreringsverket och hos tingsrätterna medför ett icke ringa dubbelarbete. Onekligen skulle det vara en stor och kostnadsbesparande rationalisering att låta verket självt besluta om likvidation i de här fallen. Frågan är om ärendenas beskaffenhet gör att de ändå bör ligga kvar på tingsrätterna.

Först bör man se på vad det är för frågor som prövas i de här ärendena. När det gäller likvidation enligt punkt 2 har rätten att undersöka om bolagsstämman inom föreskriven tid själv har beslutat om likvidation. Om den har det, finns det naturligtvis ingen anledning för rätten att också besluta om likvidation. Men om den inte har det, skall rätten besluta att bolaget skall träda i likvidation. Någon annan möjlighet finns inte. När det gäller p. 3 har rätten att — på grundval av patent- och registreringsverkets uppgifter - undersöka om det finns någon till registret anmäld styrelse och verkställande direktör som skall finnas enligt ABL. Om det finns det, skall bolaget inte träda i likvidation, men om det inte finns det, har rätten inget annat val än att besluta att bolaget skall träda i likvidation. Likadant förhåller det sig beträffande likvidation enligt punkt 4. Rätten har bara att - på grundval av patent- och registreringsverkets uppgifter - kontrollera om erforderliga räkenskapshandlingar har skickats in till verket. Om så inte är fallet, måste rätten besluta att bolaget skall träda i likvida- tion - något annat alternativ finns inte. Och vad slutligen avser punkt 5 är frågan nästan lika enkel. Det gäller för rätten att kontrollera vad som står i förbehållet i bolagsordningen, att förvissa sig om att förhållandet mellan de båda sortemas aktier strider mot förbehållet och slutligen att konstatera om bolaget har fått ett föreläggande från verket utan att åtlyda det. Det finns anledning att i sammanhanget nämna att det bara är i undantagsfall som någon representant för bolaget eller någon annan inställer sig i ärendena om likvidation enligt 13 kap. 4 å ABL. Ännu mera sällsynt är det att det finns någon som

har några invändningar mot innehållet i patent- och registrerings- verkets anmälan.

Vad är det då för invändningar som kan förekomma inför rätten? Ett exempel kan vara, att erforderliga handlingar ingetts till patent- och registreringsverket omedelbart före förhandlingen. Ett annat kan vara att bokföringshandlingama finns hos skattemyndigheten eller polisen. Inget av dessa skäl är egentligen sådant att rätten inte skall besluta om likvidation. Om bolaget i samband med förhandlingen ger in de handlingar som fattas till patent- och registreringsverket, hinner verket emellertid ibland återkalla sin anmälan innan rättens beslut om likvidation meddelats.

Det är alltså inga kvalificerade rättsliga överväganden som rätten har att göra i de aktuella fallen. Inte heller förekommer svåra bevisfrågor. I själva verket är det i allmänhet så att själva avgörandet i sak är klart i de allra flesta fallen. Rättens tid används i stället framför allt till att kontrollera hos verket att det inte kommit in några handlingar i sista stund och till att förvissa sig om att alla formaliteter beträffande kallelser, delgivning och kungörelse är uppfyllda. Vi kan således konstatera att de frågor som skall lösas i de aktuella ärendena inte utgör något hinder mot att flytta över handläggningen till patent-

och registreringsverket.

Men enligt nuvarande ordning avgör tingsrätterna de här ärendena efter förhandling. Om handläggningen skulle flyttas till patent— och registreringsverket, förutsätter det att handläggningen i stället är skriftlig. Det kan nämligen knappast vara rimligt att kalla personer från hela landet att inställa sig hos patent- och registreringsverket i Sundsvall.

Som vi nämnt ovan visar erfarenheten att det är ovanligt att det över huvud taget inställer sig någon till de förhandlingar som tingsrätterna håller i de här ärendena. Det talar för att skriftlig handläggning skulle kunna fungera lika bra som den nuvarande muntliga handläggningen. Patent- och registreringsverket skulle då kunna delge bolaget ett föreläggande att yttra sig i ärendet och dessutom sätta in en kungörelse i Post- och Inrikes Tidningar där aktieägare och borgenärer bereddes tillfälle att inom viss tid komma in med synpunkter i ärendet.

Slutligen bör nämnas att en överflyttning av ärenden till patent- och registreringsverket också medför att det blir verket som har att utse likvidator. En sådan har till uppgift att förvandla bolagets egendom till pengar, betala bolagets skulder och fördela ett eventuellt överskott bland aktieägarna. Likvidatorn har rätt att få ersättning ur bolagets tillgångar. Det kan vara svårt att få tag i någon lämplig person som vill äta sig ett uppdrag som likvidator, särskilt som det i de aktuella likvidationsärendena ofta är fråga om bolag med mycket ringa tillgångar och det därför kan bli svårt för likvidatom att få ersättning

för sitt uppdrag. Onekligen har tingsrätterna med sin goda kännedom om advokater m.fl. juridiska rådgivare på orten större förutsättningar att finna någon lämplig likvidator än patent- och registreringsverket. Problemet skall emellertid inte överdrivas; även verket kan naturligt- vis klara av denna uppgift. Tingsrätterna torde kunna hjälpa verket med uppgift på advokater som är villiga att åtaga sig likvidationsupp- drag. Det kan påpekas att det också kan bli aktuellt att förordna jurister vid allmänna advokatbyråer till dessa uppdrag. De har ju i sin verksamhet viss skyldighet att åta sig uppdrag som likvidator och andra uppdrag, som privata advokater inte gärna tar på sig (3 å förordningen med instruktion för de allmänna advokatbyråerna; 1980z548). Under alla omständigheter är det förstås viktigt att det blir kvalificerade personer som erhåller uppdrag som likvidator.

Vi kan alltså konstatera att varken karaktären av de överväganden som skall göras i ärendena, behovet av muntlighet eller några andra omständigheter utgör hinder mot att avlasta tingsrätterna de ärenden som patent- och registreringsverket nu anhängiggör och i stället låta verket självt handlägga ärendena. Men det finns ytterligare en fråga som måste lösas - gränsdragningsfrågan. Vilka ärenden skall hand- läggas av patent- och registreringsverket och vilka skall ligga kvar på tingsrätterna? Och innebär det någon nackdel att likartade ärenden handläggs av olika myndigheter?

Vi har redan konstaterat att bara de ärenden som avses i 13 kap. 4 å p. 2 - 5 ABL, alltså de ärenden där patent- och registrerings- verket nu har skyldighet att göra anmälan till rätten, bör komma i fråga för överflyttning. Men som nämnts kan också andra än verket anhängiggöra sådana ärenden även om det förekommer ganska sällan. En inte helt ovanlig situation är att kronofogdemyndigheten i egenskap av borgenär ansöker om att bolaget skall försättas i likvidation eftersom det saknas behörig styrelse för bolaget och det därmed inte finns någon som kan ta emot en sådan uppmaning att betala klar och förfallen skuld som avses i 2 kap. 9 å konkurslagen (1987:672). Ibland har det förekommit att det beträffande samma bolag både finns en ansökan från kronofogdemyndigheten och en anmälan från patent- och registreringsverket.

En möjlighet skulle vara att låta verket handlägga bara de ärenden där det är verket självt som tagit initiativet till att frågan om likvida- tion tas upp, alltså den absoluta merparten av ärendena. De fåtaliga fall där någon annan än verket, exempelvis en aktieägare eller en borgenär, ansöker om likvidation skulle då även i fortsättningen handhas av tingsrätterna. Men en sådan uppdelning kan riskera att medföra olägenheter av skilda slag. Allvarligast skulle antagligen vara risken för att en fråga om likvidation beträffande ett bolag samtidigt skulle vara föremål för prövning både hos verket och vid en tingsrätt.

Dessutom innebär ett system enligt vilket likartade frågor handläggs av olika myndigheter i regel nackdelar för likformigheten i tillämp- ningen. Övervägande skäl får därför anses tala för att alla ärenden enligt 13 kap. 4 å 2 - 5 p. ABL - alltså även de där någon annan än patent- och registreringsverket är initiativtagare - handläggs av verket.

Det återstår slutligen en fråga att behandla i det här sammanhanget. Den skisserade överflyttningen av ärenden till patent- och registre- ringsverket innebär att likvidationsärenden beträffande aktiebolag kommer att handläggas i olika ordning beroende på likvidationsgrun- den. Ärenden enligt 13 kap. 3 å 2 - 5 p. ABL - den absoluta merparten av ärendena - kommer att handläggas av verket medan de relativt fåtaliga övriga ärendena även i fortsättningen kommer att handläggas av tingsrätterna. Frågan är om den uppdelningen innebär någon nackdel. Svaret torde bli nekande. Det är fråga om helt olika likvidationsgrunder och det är därför svårt att se att det skisserade systemet kan skapa någon oklarhet eller vara till nackdel för enhet- ligheten i tillämpningen av reglerna om likvidation.

Vi föreslår alltså att frågor om skyldighet för aktiebolag att träda i likvidation enligt 13 kap. 4 å första stycket 2 - 5 aktiebolagslagen i framtiden skall prövas av patent- och registreringsverket i stället för som nu av tingsrätterna.

11.3. Handläggning och överklagande

De ärenden som enligt vårt förslag skall flyttas över till patent- och registreringsverket kommer, i den mån inga särskilda förfaranderegler tillskapas, att handläggas enligt förvaltningslagen (1986:223). Det torde vara lämpligt att i ABL skriva in regler för verkets handlägg- ning som motsvarar de nuvarande reglerna för rättens handläggning med de ändringar som föranleds av att förfarandet blir skriftligt. Det bör alltså föreskrivas att verket skall förelägga bolaget samt aktieägare och borgenärer som vill yttra sig i ärendet att göra det senast en viss dag efter vilken frågan om skyldighet för bolaget att träda i likvida- tion skall prövas. Några särskilda förfaranderegler för verket torde inte erfordras härutöver.

Som vi har nämnt är det sällan någon som har invändningar i sak att göra i de nu aktuella likvidationsärendena. Härtill kommer att förvaltningslagens omprövningsregler ger vidsträckta möjligheter för verket att ändra sina egna beslut om de visar sig ha blivit felaktiga. Trots det sagda måste det anses vara nödvändigt att ge en möjlighet att överklaga verkets beslut.

Närmast till hands ligger enligt vår mening att låta överklagande ske till tingsrätt. Tingsrätterna har ju nu goda kunskaper om dessa ärenden och enligt förslaget skall de även i framtiden handlägga de

mera kvalificerade frågorna om likvidation. Tingsrätterna handlägger dessutom en del tvistemål om tillämpningen av aktiebolagsrättsliga regler. Vi föreslår därför att patent- och registreringsverkets avgöran- den i frågor om aktiebolags trädandei likvidation skall överklagas till tingsrätt. Efter mönster från forumregeln i 10 kap. 1 å rättegångsbal- ken föreslås att rätt tingsrätt skall vara tingsrätten i den ort där bolagets styrelse har eller senast har haft sitt säte eller, om styrelsens säte inte varit bestämt eller bolaget aldrig har haft någon styrelse, den ort där förvaltningen förs.

När det gäller förfarandet vid tingsrätt i de överklagade ärendena bör enligt vår mening den domstoslförfarandelag som vi föreslår i avdelningen om processrättsliga frågor tillämpas. I fråga om domför- het gäller nu att tingsrätten i tvistiga ärenden skall bestå av tre lagfarna domare. Med hänsyn till den utveckling mot ett ökad utrymme för en sammansättning med ensamdomare som skett inom tvistemålsdömandet anser vi att det även i de nu aktuella fallen normalt är tillräckligt med en lagfaren domare.

Det kan förtjäna att påpekas att det knappast kan bli särskilt många av patent- och registreringsverkets beslut som kommer att överklagas. Redan enligt gällande ordning är det ovanligt med överklaganden och eftersom verket kommer att kunna ompröva sina egna beslut med stöd av förvaltningslagens regler kommer behovet att överklaga att bli ännu mindre än i dag. Omprövningsinstitutet innebär dock inte att verket kan ta hänsyn till redovisningshandlingar som skulle ha ingivits före verkets likvidationsbeslut men ingivits först efter detta inför omprövningen. Uppskattningsvis kommer endast ett fåtal ärenden om året att överklagas från patent- och registreringsverket till tingsrät- terna.

11.4. Likvidation av andra juridiska personer

Slutligen skall vi här nämna något om likvidation av andra bolag än aktiebolag och av föreningar. Redogörelsen gör inte anspråk på att vara fullständig.

I fråga om handelsbolag, kommanditbolag och enkla bolag finns inga regler om tvångslikvidation. Rätten har ingen befattning med frågor om likvidation av sådana bolag annat än att en bolagsman i vissa fall kan ansöka hos rätten om att denna skall utse likvidator (2 kap. 37 å, 3 kap. 1 å och 4 kap. 7 å lagen 1980:1102 om handels— bolag och enkla bolag).

När det gäller bankaktiebolag, sparbanker och föreningsbanker finns däremot regler om tvångslikvidation (10 kap. 2 - 6 åå bank- aktiebolagslagen; 19872618, 6 kap. 2 - 4 åå sparbankslagen; 1987:619 och 9 kap. 2 - 6 åå föreningsbankslagen; l987:620). Likvidations-

grunderna överensstämmer delvis med likvidationsgrunderna enligt ABL men är i andra delar utformade med hänsyn till de speciella förhållanden som råder i en bankrörelse. Beträffande alla tre slagen av banker är det bankinspektionen som är registreringsmyndighet (8 kap. 1 å bankrörelselagen; l987:617) och som kan göra anmälan till rätten i frågor om likvidation.

Beträffande ekonomiska föreningar, bostadsrättsföreningar och sambruksföreningar finns regler om tvångslikvidation som i väsentliga avseenden överensstämmer med dem som finns i ABL (11 kap. 3 -

6 åå lagen om ekonomiska föreningar; l987:667, 65 å bostadsrätts— lagen; 1971:479 och 16 å lagen om sambruksföreningar; 1975:417). I dessa fall är det länsstyrelsen som är registreringsmyndighet och som kan göra anmälan till rätten.

När det slutligen gäller understödsföreningar finns vissa regler om tvångslikvidation i 44 och 45 åå lagen (1972:262) om understöds- föreningar. Det är försäkringsinspektionen som är registrerings- myndighet och som kan göra anmälan till rätten.

Om samtliga de angivna reglerna om tvångslikvidation kan sägas att det rör sig om mycket få fall och att belastningen på tingsrätterna kan sägas vara försumbar. Det finns därför inte mycket att vinna för domstolsväsendet med en överflyttning av dessa ärenden. Härtill kommer att det knappast finns någon myndighet som skulle kunna ta emot frågor om likvidation beträffande alla de angivna juridiska personerna utan det skulle bli fråga om att dela upp ärendena mellan de olika registreringsmyndighetema och tingsrätterna. En sådan uppdelning måste sägas innebära avsevärda nackdelar. Övervägande skäl talar därför för att likvidationsärenden enligt andra lagar än ABL även i fortsättningen får handhas av tingsrätterna.

12. Inskrivningsärenden m.m.

Sammanfattning: I detta kapitel uttalar vi att det fortsatta arbetet med inskrivningsväsendets utveckling enligt vår mening bör be- drivas från utgångspunkten att inskrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domstolsväsendet. Vi går också igenom två ärende- grupper som har anknytning till inskrivningsväsendet, de s.k. mortifikationsärendena och ärendena om registrering av båtbygg- nadsförskott, och uttalar att vi anser att dessa ärenden bör handläggas av samma myndighet som handlägger motsvarande in- skrivningsärenden.

12.1. Inledning

Tingsrätterna administrerar ett offentligt register över landets fastigheter. I detta register skrivs in uppgifter om vem som äger fastigheten. Registret är också grundval för fastighetskrediten genom att inskrivning i registret är en förutsättning för panträtt i fastigheten. Liknande offentliga register finns när det gäller egendom som ingår i näringsverksamhet, fartyg och luftfartyg. Även dessa register administreras av tingsrätterna.

Handläggningen av de ärenden som har med dessa register att göra, inskrivningsärenden, är en förvaltningsuppgift av liknande slag som de som domstolsutredningen enligt sina direktiv bör flytta bort från domstolarna. Frågan om bortflyttning av inskrivningsärendena faller emellertid utanför vårt uppdrag (se nedan). I detta avsnitt skall vi trots det något behandla kopplingen mellan domstolarna och inskriv- ningsärendena. Vi skall också diskutera två ärendegrupper som har nära anknytning till inskrivningsärendena, de s.k. mortifika- tionsärendena och ärendena om båtbyggnadsförskott.

12.2. Inskrivningsärenden

Fast egendom

I alla länder med något så när utvecklad lagstiftning finns ett särskilt system av regler med anknytning till de rättsärenden som angår fast egendom. Reglerna syftar till att göra dessa rättsärenden offentliga

och skapa möjlighet för den som inlåter sig i rättshandel angående fast egendom att förvissa sig om äganderättsförhållandena och om vilka rättigheter som gäller i egendomen. Inte minst fastig- hetskreditväsendet är i utomordentlig grad beroende av det sätt på vilket dessa regler anordnas.

Inskrivningsväsendet har av ålder varit knutet till domstolarna. Sedan den 1 januari 1972 gäller att inskrivningsärenden handläggs av de till tingsrätterna knutna inskrivningsmyndighetema. Var och en av dessa myndigheter förestås av en av tingsrättens domare, som i denna egenskap kallas inskrivningsdomare. Personalen vid inskrivnings- myndigheten är anställd vid tingsrätten.

De ärenden som handläggs vid dessa inskrivningsmyndigheter är av i huvudsak tre slag. För det första gäller att alla som förvärvar fast egendom är skyldiga att söka inskrivning av förvärvet, lagfart. Den som förvärvar tomträtten till en fastighet är på motsvarande sätt skyldig att söka inskrivning av sitt förvärv. Hos inskrivningsmyn— digheten gör man en prövning av förvärvets giltighet. Om allt är riktigt, beviljar myndigheten sedan lagfart respektive inskrivning av förvärv av tomträtt. Under första halvåret år 1991 handlade inskriv- ningsmyndighetema omkring 180 000 ärenden rörande lagfart och inskrivning av förvärv av tomträtt.

Den andra huvudgruppen av ärenden gäller vad man brukar kalla inskrivning av begränsade sakrätter. Exempelvis kan den till vilken en nyttjanderätt i en fastighet upplåtits begära att hans rättighet skrivs in i det offentliga registret. När inskrivning har skett, är rättigheten i olika hänseenden säkrare än vad den annars skulle ha varit.

Den tredje och numerärt mest betydelsefulla ärendegruppen är ärendena om inteckning. Den som vill använda sin fastighet som säkerhet för lån kan hos inskrivningsmyndigheten ansöka om inteckning av ett visst penningbelopp i fastigheten. Om inskriv— ningsmyndigheten bifaller ansökan, skriver myndigheten in det begärda penningbeloppet på fastighetens upplägg i registret och utfärdar därefter ett pantbrev på beloppet. Fastighetsägaren kan sedan använda pantbrevet som säkerhet när han lånar pengar. Långivaren får panträtt i fastigheten i och med att fastighetsägaren lämnar över pantbrevet som pant för lånet.

Under första halvåret år 1991 handlade inskrivningsmyndighetema omkring 640 000 ärenden som rörde inskrivning av begränsade sakrätter och inteckning.

Inskrivningsväsendet är som nämnts av ålder knutet till tingsrätter- na. Inför genomförandet av den reform av fastighetsrätten och organisationen av inskrivningsväsendet som trädde i kraft den 1 januari 1972 diskuterades om man kunde låta en organisation vid sidan av domstolsväsendet få hand om uppgiften. Departementschefen ansåg emellertid att inskrivningsväsendet också i fortsättningen borde

vara knutet till domstolarna på i princip samma sätt som dittills. Han anförde härvid bl.a. följande (prop. 1970:20 del B 1 s. 494 f.):

För inskrivningsväsendets anknytning till domstolarna talar starka skäl. Sålunda är bl.a. inskrivningsmyndighetens prövning i viss mening av dömande karaktär. Prövningen är i många fall visser- ligen av mycket enkel beskaffenhet. Inte sällan rymmer prövningen emellertid problem som kräver ingående kunskap om de civilrätts- liga reglerna. Aven om man kan tänka sig att i större utsträckning än hittills lägga en stor del av inskrivningsdomarens nuvarande uppgifter på erfaren personal, som ej har juridisk utbildning på det akademiska planet, kommer det alltid att finnas ett antal ärenden, där behov av personal med mera djupgående juridiska insikter gör sig gällande. Anknytningen till domstolarna garanterar att sådan personal alltid står till förfogande. Detta är av betydelse såväl från rättssäkerhets- som servicesynpunkt.

Systemet med ett inskrivningsväsende knutet till domstolarna har också en annan väsentlig fördel. Jag syftar här på det värde som liggeri utbildningsmomentet. Tingsmeriteringen, som i ganska stor utsträckning ägnas åt inskrivningsväsendet, utgör enligt allmän uppfattning ett värdefullt led i domarutbildningen. Också för dem som inte i fortsättningen ägnar sig åt domaryrket blir erfarenheten av inskrivningsväsendet under tingsmeriteringen ofta av stort värde.

Departementschefen tillade emellertid att hans ställningstagande till organisationsfrågan inte uteslöt att saken senare kunde böra prövas på nytt.

Enligt jordabalkens regler sker inskrivning i fastighetsbok och tomträttsbok. Dessa böcker är skruvliggare med ett upplägg för varje fastighet. Inskrivning sker genom anteckning på upplägget för respektive fastighet. Genom den pågående fastighetsdatareformen pågår uppbyggnad av ett nytt ADB-baserat fastighetsregistersystem. Systemet ersätter när det gäller inskrivningsväsendet det manuella införandet i fastighets- och tomträttsböcker. En försöksverksamhet i Uppsala län påbörjades år 1971. Systemet togs där i bruk med rätts— verkan den 1 januari 1976. Reformen genomförs successivt och kan beräknas vara helt genomförd i landet under hösten år 1995. Det är centralnämnden för fastighetsdata som har ansvaret för genomföran- det av fastighetsdatareformen i samverkan med främst domstolsverket och statens lantmäteriverk.

I departementspromemorian Domstolarna i framtiden - en idéskiss (Ds 198922) diskuterades fastighetsinskrivningens framtida hemvist. Det konstaterades att minst två skäl talade mot att nu förändra huvudmannaskapet för verksamheten. För det första ansågs att ett lyckat slutförande av fastighetsdatareformen bäst säkerställdes med nuvarande organisation. För det andra fanns - ansågs det - ingen myndighet som organisatoriskt och kompetensmässigt var mogen att omedelbart ta över inskrivningsärendena.

Den 17 maj 1990 bemyndigade regeringen justitieministem att tillkalla en utredare med uppgift att undersöka om det finns skäl att införa ett nytt panträttssystem på fastighetsrättens område. Det nya systemet skulle enligt utredarens direktiv (Dir. 1990:35) innebära att panträtt i en fastighet uppkommer genom en registrering i inskriv- ningsregistret, att inskrivningsmyndighetema inte längre utfärdar några pantbrev samt att inteckning och registrering av panträtt normalt kan utföras med rättslig verkan av banker och andra kredit- institut. I direktiven angavs att ett genomförande av det nya systemet skulle kunna medföra att omkring hälften av den totala ärende- mängden skulle avbördas inskrivningsmyndighetema.

Utredarens arbete bör enligt direktiven vara slutfört före den 1 oktober 1992.

Den 21 februari 1991 bemyndigade regeringen bostadsministern att tillkalla en utredare med uppgift att undersöka om fastighetsdata- systemets nuvarande datorstruktur är ändamålsenlig och, om analysen ger anledning till det, föreslå de ändringar som behövs. Enligt direktiven (Dir. 1991:8) skall utredaren pröva om det nuvarande systemet med en central dator kan ersättas med något annat system. Bl.a. bör utredaren pröva om ett system med en dator vid varje registermyndighet är att föredra. Utredningsarbetet bör enligt direk- tiven vara avslutat före den 31 mars 1992.

I detta sammanhang skall anmärkas att särskilda bestämmelser gäller för lagfart och inteckning beträffande vissa enskilda järnvägar (se 9 å lagen om införande av nya jordabalken och de där anmärkta bestämmelserna i förordningen 1880z36). Dessa bestämmelser innebär bl.a. att panträtt i järnväg uppkommer på samma sätt som panträtt i fastighet uppkom före nya jordabalkens ikraftträdande, dvs. genom att långivaren till inskrivningsmyndigheten ger in ett skuldebrev med inteckningsmedgivande från järnvägens ägare, varefter inskriv- ningsmyndigheten beslutar om inteckning i järnvägen. Ärenden om lagfart och inteckning beträffande järnväg handläggs av inskriv— ningsmyndigheten i Stockholms domsaga.

Företagshypotek

Den som idkar näring kan ofta ha ett behov av att använda den egen- dom som ingår i näringsverksamheten som kreditsäkerhet. Regler om detta finns i lagen (1984z649) om företagshypotek. En näringsidkare som vill upplåta ett företagshypotek har rätt att få inskrivning i sin näringsverksamhet av ett visst penningbelopp (företagsinteckning). En företagsinteckning innebär alltså en inskrivning av ett visst penning- belopp på en näringsidkares upplägg i företagsinteckningsregistret. Beviset om inskrivningen kallas för företagshypoteksbrev. Ett före-

tagshypotek upplåts genom att näringsidkaren överlämnar företags- hypoteksbrevet som pant för en fordran.

Före år 1986 gällde äldre lagstiftning. Ärenden som motsvarade de nuvarande ärendena om företagshypotek handlades av en inskriv- ningsmyndighet i varje län. Inskrivningsmyndigheterna var knutna till tingsrätterna på samma sätt som inskrivningsmyndighetema enligt jordabalken. Över ärendena fördes manuellt särskild inskrivningsbok. Ärenden om företagshypotek enligt den nya lagen handläggs med hjälp av ADB. Handläggningen sker vid en för hela landet central inskrivningsmyndighet som är knuten till Malmö tingsrätt på samma sätt som inskrivningsmyndighetema enligt jordabalken är knutna till tingsrätterna. En av domarna vid tingsrätten är chef för inskriv- ningsmyndigheten. Under första halvåret år 1991 handlade inskriv- ningsmyndigheten omkring 75 000 ärenden rörande företagsinteck- ning. Domstolsutredningen har gjort ett studiebesök vid inskriv- ningsmyndigheten och konstaterat bl.a. att verksamheten där är skild från tingsrättens övriga verksamhet samt att merparten av ärendena handläggs av icke rättsbildad personal.

I departementspromemorian Domstolarna i framtiden - en idéskiss sägs att det är tänkbart att flytta över huvudmannaskapet för den aktuella inskrivningsverksamheten till patent- och registreringsverket.

S jöfartsregistret

Regler om fartygsregistrering står i sjölagen (1891135 5. 1). Enligt lagens 2 å skall fartyg, vars skrov har en största längd av minst tolv meter och en största bredd av minst fyra meter, betecknas skepp. Andra fartyg kallas för båtar. Över svenska skepp förs ett skepps- register. Över vissa båtar förs båtregister. Över skepp som är under byggnad 1 Sverige förs ett skeppsbyggnadsregister.

Den som med äganderätt förvärvat skepp eller skeppsbygge skall söka inskrivning av sin rätt (14 å sjölagen). Den som har förvärvat en båt som är registrerad i båtregistret skall anmäla detta för anteckning (6 å andra stycket lagen om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart m.m. ;:1979 377).

Ägare av registrerat skepp eller skeppsbygge, som vill upplåta panträtt i skeppet eller bygget till säkerhet för fordran, har rätt att hos den myndighet som för registret erhålla inskrivning i egendomen av visst belopp (inteckning). Registermyndigheten utfärdar då ett pant- brev på beloppet. Panträtt stiftas genom att skeppets eller skepps— byggets ägare överlämnar pantbrevet som pant för fordringen (261 och 262 åå sjölagen).

Registermyndighet för de göromål som nu beskrivits är sjöfarts- registret, som är en särskild enhet vid Stockholms tingsrätt (1 kap. 1 å fartygsregisterf'orordningen; 1975z927). Vid enheten tjänstgör två

domare och fem biträden. Under första halvåret år 1991 handlade sjöfartsregistret omkring 4 500 ärenden. Registreringen är, som framgått av beskrivningen, både av offentligrättslig och privaträttslig karaktär. I samband med att den nuvarande organisationen infördes, den 1 januari 1976, diskuterades om man skulle låta sjöfartsverket eller domstolsväsendet föra registret eller om man skulle anförtro registret åt en särskild myndighet. Departementschefen anförde därvid (prop. 1973:42 s. 217 f.):

Den sjörättsliga registermyndighetens struktur medför vissa problem när det gäller dess organisation. Rent praktiska skäl kan anföras för att den knyts till sjöfartsverket, med vilket myndigheten får ett visst tekniskt samband såvitt gäller skeppsmätning och tillsynsverksam- het. Mot en sådan anknytning kan emellertid invändas att myndig- hetens funktion som inskrivningsmyndighet ger en naturligare an- knytning till domstolsväsendet, inom vilket kan tillgodoses de rättssäkerhetskrav som måste ställas vid framför allt inskrivning av rätt till fartyg och fartyg under byggnad. Efter särskilt samråd med chefen för kommunikationsdepartementet har jag kommit till att det inte är nödvändigt att fartygsregistreringen äger rum inom sjöfarts- verket för att den övriga verksamheten där skall fungera tillfreds- ställande. Det är också förenat med vissa svårigheter att organisera registrering och inskrivning på lämpligt sätt inom sjöfartsverket.

Det förhållandet att registermyndigheten måste inrymma både sjöfartstekniska insikter och domstolskompetens kan i och för sig anföras till stöd för att en helt fristående myndighet inrättas för ändamålet. En sådan fristående ställning har t.ex. det danska Skibsregistret sedan länge. På den andra sidan kan det sägas, att de kvalifikationskrav som måste ställas på dem som skall handlägga ärenden om inskrivning av rätt till fartyg bäst kan tillgodoses genom en anknytning till domstolsväsendet. Arenden om fartygsinteckning handläggs redan f.n. av inskrivningsdomare i Stockholms domsaga. Och det fastighetsrättsliga inskrivningsväsendet - med vilket det sjörättsliga kommer att uppvisa betydande likheter enligt vad jag förordar - är sedan länge inlemmat i domstolarna. Efter särskilt samråd med chefen för finansdepartementet har jag kommit till att en liknande ordning bör föredras även i detta sammanhang. Jag förordar alltså att den nya registermyndigheten inrättas som en integrerad del av en av våra tingsrätter. Därvid förutsätter jag att myndigheten kommer att förestås av en lagfaren inskrivnings— domare, biträdd av lagfarna medarbetare med' insikter i sjöfarts- angelägenheter.

I departementspromemorian Domstolarna i framtiden - en idéskiss sägs att det är tänkbart att flytta över huvudmannaskapet för den aktuella verksamheten till sjöfartsverket.

Luftfartyg

Luftfartsverket för ett register över luftfartyg (förordning om luftfartygsregistret m.m., 1986: 172). Luftfartyg som är införda i detta

register kan användas som kreditsäkerhet enligt bestämmelser i lagen (1955:227) om inskrivning av rätt till luftfartyg. Lagens bestämmelser har utformats med äldre fastighetsrättsli ga och sjörättsli ga intecknings- regler som förebild. Panträtten i ett luftfartyg uppkommer således genom inskrivningsdomarens beslut om inteckning i egendomen. Beslutet fattas på grundval av ett ingivet skuldebrev med intecknings- medgivande av luftfartygets ägare.

Enligt 2 å lagen om inskrivning av rätt till luftfartyg skall ärende som avses i lagen upptagas av den inskrivningsdomare vid Stock— holms rådhusrätt (numera i Stockholms domsaga) som är därtill utsedd. Vid inskrivningsmyndigheten i Stockholm handlades under år 1989 knappt 800 inskrivningsärenden rörande luftfartyg. I det betänkande som låg till grund för lagen om inskrivning av rätt till luftfartyg anfördes följande när det gäller vilken myndighet som skulle handlägga ärendena (prop. 1955 :13 s. 242):

Under utredningsarbetet hava i viss mån olika meningar förefunnits i fråga om den myndighet, åt vilken den privaträttsliga inskriv- ningen bör anförtros. Uppenbarligen tala vissa praktiska skäl för att handläggningen av registrerings- och inskrivningsärendena borde ligga å samma myndighet. Man torde emellertid böra anse det rent principiellt vara riktigast att handläggningen av så viktiga privat- rättsliga frågor som dem om vilka nu är fråga anförtros åt domstol, vilken helst bör äga ingående erfarenhet av inskrivningsärenden av likartad natur. I samma riktning tala de organisationsspörsmål rörande luftfartsstyrelsen, som måste uppkomma om ärendena förlades dit. Främst med hänsyn till fördelen av en lätt förbindelse mellan inskrivningsmyndigheten rörande luftfartyg och registrerings- myndigheten torde samtliga inskrivningsärenden rörande luftfartyg böra handläggas av en, i Stockholm belägen domstol.

Med hänsyn till det nyss anförda har det synts önskvärt att liksom beträffande fartygsinteckning centralisera ärendena hos Stockholms rådhusrätt.

I departementspromemorian Domstolarna i framtiden - en idéskiss sägs att det är tänkbart att flytta över de nu aktuella inskrivnings- ärendena till luftfartsverket.

Överväganden

I våra direktiv sägs följande under rubriken Arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning (5. 11 f.):

Vissa frågor i denna del bör emellertid åtminstone tills vidare hållas utanför utredningens uppdrag. - - - Vidare talar mycket för att vissa frågor som gäller inskrivningsväsendet, i första hand rörande inteckning i fastighet, kan komma upp i annan ordning. Kommittén bör följa dessa frågor och överväga vilka konsekvenser som uppstår för domstolsorganisationen om inskrivningsväsendet helt eller delvis

förlorar sin anknytning till domstolarna. Detta gäller även de delar av inskrivningsväsendet som inte avser fastigheter.

Det sagda syftar på den ovan nämnda utredningen om ett nytt pant- rättssystem. Direktiven innebär att vi inte har att ta ställning till om inskrivningsväsendet helt eller delvis skall handhas av andra myndig- heter än domstol, utan den frågan får avgöras senare.

De skäl som allmänt talar för att domstolarna befrias från sina sidofunktioner talar med samma styrka för att även inskriv- ningsärendena på sikt förs bort från domstolarna. Emellertid är - på grund av den pågående datoriseringen av inskrivningsväsendet och den osäkerhet om vad panträttsutredningens kommande förslag kan leda till att - tiden ännu inte mogen för ett slutligt ställningstagande till inskrivningsväsendets framtida hemvist. Rent allmänt vill vi ändå uttala, att det fortsatta arbetet med inskrivningsväsendets utveckling enligt vår mening bör bedrivas från utgångspunkten att inskriv- ningsväsendet på sikt bör skiljas från domstolsväsendet. Detta torde emellertid inte kunna ske förrän under senare delen av 1990-talet.

12.3. Arbetsuppgifter som har samband med inskrivningsväsendet

12.3.1. Dödningsärenden Gällande regler

Det finns handlingar som i princip måste visas upp för att den som har någon rätt enligt handlingen skall kunna göra sin rätt gällande. Exempel på sådana handlingar är vissa skuldebrev och olika inteck- ningshandlingar. Om en sådan handling kommer bort, kan det därför vara mycket bekymmersamt. Lagen erbjuder en möjlighet att efter ett särskilt förfarande göra sådana handlingar ogiltiga. I lagen uttrycks saken så, att handlingen dödas. Sedan den handling som har kommit bort har dödats kan den som har något att kräva enligt handlingen göra det trots att han inte kan visa upp handlingen.

Regler om dödande av handlingar som har kommit bort står i lagen (1927:85) om dödande av förkommen handling, som ofta kallas för mortifikationslagen. Enligt lagens 1 å kan den, som har förlorat ett löpande skuldebrev, en växel, ett konossement eller någon annan handling, vars företeende utgör villkor för rätt att kräva betalning eller påkalla fullgörande av någon annan förpliktelse, få handlingen dödad, om det kan antas att den har förstörts eller kommit bort. Samma regel gäller i fråga om aktiebrev, pantbrev och företagshypo— teksbrev liksom beträffande intecknade fordringshandlingar som är

ställda till viss man. Lagen är inte tillämplig på banksedlar och inte heller på vissa obligationer.

Dödningsförfarandet enligt mortifikationslagen inleds med att den som har förlorat en handling skriftligen ansöker hos tingsrätt om att handlingen skall dödas (2 å). Till ansökningen skall fogas en avskrift av handlingen eller sådana uppgifter om dess innehåll som behövs för att den skall kunna identifieras (3 å). Om det går, skall sökanden underrätta var och en som är betalningsskyldig på grund av hand— lingen att han har ansökt om att den skall dödas. Om ansökningen avser ett pantbrev eller en intecknad fordringshandling, skall den som äger den intecknade egendomen och den som är antecknad som inne- havare av handlingen underrättas om ansökningen, när det kan ske (4 5)-

Innan tingsrätten beslutar i ärendet, kan rätten förelägga sökanden att förebringa utredning om sådana omständigheter som kan inverka på saken. Därvid kan sökanden höras under sanningsförsäkran (5 å).

Om sökanden har gjort sannolikt att handlingen har förstörts eller kommit bort, skall tingsrätten utfärda en offentlig stämning, som skall kungöras i Post- och Inrikes Tidningar. Kungörelsen skall införas i tidningens första nummer för januari, april, juli eller oktober månad. Stämningen skall innehålla en beskrivning av handlingen samt upplys- ning om att sökanden har gjort sannolikt att handlingen har förstörts eller kommit bort. I stämningen skall vidare den som kan inneha handlingen eller vet att den finns i behåll eller som i övrigt kan lämna upplysningar i ärendet uppmanas att anmäla detta till rätten senast en viss angiven dag. Denna dag skall bestämmas så att minst ett och högst två år kommer att förflyta från dagen för kungörandet (6 å).

Sedan den sålunda bestämda tiden för anmälan har gått ut, skall rätten avgöra ärendet. Om rätten då finner att det inte finns något som visar eller ger skälig anledning till antagande att handlingen finns i behåll, skall rätten besluta att handlingen dödas (8 å).

När handlingen har dödats, kan sökanden göra gällande den rätt handlingen gav honom utan hinder av att handlingen inte längre finns i behåll. Den som är skyldig att fullgöra det som utfästs i handlingen skall utfärda en ny handling som svarar mot den dödade handlingen. Om den handling som dödats är en intecknad fordringshandling, är det i stället den intecknade egendomens ägare som har att utfärda den nya handlingen (9 å).

Om ansökan om dödande avser ett pantbrev, ett företagshypoteks- brev eller en intecknad fordringshandling, skall tingsrätten underrätta vederbörande inskrivningsmyndighet om ansökningen och om rättens slutliga beslut i ärendet. Inskrivningsmyndigheten skall göra en anteckning om ansökningen respektive beslutet i inskrivningsboken eller inskrivningsregistret (10 å första stycket).

När tingsrättens beslut varigenom ett pantbrev eller ett hypoteksbrev har dödats har vunnit laga kraft, skall inskrivningsmyndigheten på ansökan utfärda ett nytt pantbrev eller hypoteksbrev, som svarar mot det dödade, och göra en anteckning om det i inskrivningsboken eller inskrivningsregistret (10 å andra stycket). Om rätten har beslutat att döda en intecknad fordringshandling, skall inskrivningsmyndigheten efter ansökan anteckna i inskrivningsboken att en ny handling som utfärdats i stället för den dödade handlingen medför den intecknings- rätt som tillkommit den dödade (10 å tredje stycket).

12 och 12 a åå innehåller särskilda bestämmelser om dödande av bankbok och av handlingar som inte kan anträffas vid utmätning eller konkurs.

Beträffande dödande av inteckningar finns särskilda bestämmelser i 13 å. De överensstämmer i stort sett med dem som nu har be- skrivits. En skillnad är att den som kan ansöka om dödande inte är den som har förlorat pantbrevet eller inteckningshandlingen utan den intecknade egendomens ägare. En förutsättning för bifall till ansökan är att det har förflutit minst tio år sedan handlingen visades upp i ett inteckningsärende. Vidare skall den tid som skall förflyta mellan dagen för införande av kungörelsen i Post- och Inrikes Tidningar och sista dagen att lämna upplysningar om handlingen till rätten vara minst sex månader. Slutligen dödas inte inteckningen omedelbart genom domstolens beslut. Vid ett bifall till ansökningen förordnar domstolen att inteckningen får dödas efter ansökan hos inskrivnings- myndigheten.

Bestämmelserna om vilken tingsrätt som är rätt forum för en an- sökan enligt mortifikationslagen är ganska invecklade. Huvudregeln är att en ansökan om dödande av en handling skall ges in till rätten i den ort där förpliktelsen skall fullgöras eller till den rätt där den förpliktade är skyldig att svara i tvistemål som angår skulder i allmänhet (2 å första stycket första meningen). Men många handlingar som begärs dödade är inteckningshandlingar. För sådana handlingar gäller speciella forumregler. Sålunda gäller i fråga om pantbrev på grund av inteckning i fastighet eller tomträtt att ansökningen skall göras hos den rätt under vilken fastigheten lyder (2 å första stycket andra meningen). Med pantbrev i fast egendom skall enligt 23 å lagen (1970:995) om införande av nya jordabalken likställas sådana inteckningshandlingar på vilka tecknats bevis om inteckning enligt äldre regler. Det innebär att alla ansökningar om dödande av inteckningshandlingar avseende fastighet eller tomträtt skall ges in till den tingsrätt där inskrivningsmyndigheten finns med fyra undantag som framgår av förordningen (1982257) om vissa inskrivningsmyn- digheters område.

När det gäller pantbrev på grund av inteckning i skepp eller skeppsbygge gäller att rätt forum är rätten i skeppets hemort eller den

ort där bygget utförs (2 å andra stycket första meningen). Be- stämmelsen gäller även sådana inteckningshandlingar som utgör bevis om inteckning enligt äldre lag (p. 11 i övergångsbestämmelsema till lagen 1973:1064 om ändring i sjölagen). Forumregeln innebär att långt ifrån alla ansökningar görs hos Stockholms tingsrätt där sjöfartsregistret finns. Sjölagskommittén, vars betänkande låg till grund för den gällande lagstiftningen om inteckning i skepp och skeppsbygge, hade föreslagit att Stockholms tingsrätt borde vara rätt domstol i alla dessa ärenden. Departementschefen ansåg emellertid att sjörättsligt specialforum inte var motiverat i detta fall (prop. 1973:42 s. 376).

I fråga om företagshypoteksbrev görs enligt 2 å andra stycket andra meningen ansökan om dödande hos rätten i den ort där inskrivnings- myndigheten är, alltså Malmö tingsrätt. Denna regel gäller även sådana inteckningshandlingar som utgör bevis om företagsinteckning enligt äldre lag (p. 7 i lagen om införande av lagen om företagshypo- tek, 1984z650).

Slutligen finns i 2 å andra stycket tredje meningen en bestämmelse enligt vilken ansökan om dödande av intecknad fordringshandling görs hos rätten i den ort där inskrivningsmyndigheten är. Uttrycket "intecknad fordringshandling" syftar på inteckningar i luftfartyg och järnvägar. I dessa fall skall alltså ansökan om dödande göras hos Stockholms tingsrätt.

Forumreglerna för ansökningar om dödande av inteckning överens- stämmer i stort sett med forumreglema för ansökningar om dödande av pantbrev m.m. Sålunda skall enligt 13 å ansökan som avser ett pantbrev göras hos den tingsrätt under vilken fastigheten lyder eller i skeppets hemort eller i den ort där skeppsbygget utförs medan en ansökan som avser ett företagshypoteksbrev eller någon annan inteckningshandling skall göras hos rätten i den ort där vederbörande inskrivningsmyndighet finns.

Överväganden

De frågor som handläggs enligt mortifikationslagen är av den karaktären att de utan vidare kan flyttas till någon annan myndighet än domstol. Det enda lilla frågetecknet är den möjlighet som nu finns att hålla förhör under sanningsförsäkran med sökanden i ärenden om dödande av förkomna handlingar (5 å). Den möjligheten försvinner om ärendena flyttas bort från domstolarna. Men det får man finna sig i - särskilt som det i varje fall numera knappast förekommer att domstolarna håller förhör under sanningsförsäkran i dessa ärenden. Slutsatsen blir alltså att det inte finns några skäl att låta domstolarna behålla de ärenden som handläggs enligt mortifikationslagen.

Men som i många andra sammanhang blir den svåra frågan vart ärendena skall flyttas. En viktig faktor här är sambandet med de inskrivningsärenden som handläggs vid inskrivningsmyndighetema. De flesta mortifikationsärenden aVSer just inteckningar, pantbrev eller andra inteckningshandlingar. Det förekommer inte så sällan att fastighetsägare exempelvis i samband med boutredning eller fastig— hetsförsäljning hittar gamla inteckningshandlingar och kastar bort dem i tron att de är värdelösa. När det sedan visar sig att man måste visa upp handlingen för att kunna ansöka hos inskrivningsmyn- digheten om olika inskrivningsåtgärder, måste förfarandet enligt mortifikationslagen tillgripas. Och förfarandet enligt denna lag har många beröringspunkter med inskrivningsverksamheten. När ansökan om dödande kommer in, skall rätten kontrollera hos inskrivningsmyn- digheten vem som äger den intecknade egendomen och om någon har antecknats som innehavare av den handling som har kommit bort. Vidare skall det antecknas hos inskrivningsmyndigheten att det har kommit in en ansökan enligt mortifikationslagen. När mortifika- tionsärendet sedan är moget för slutligt avgörande skall rätten ånyo kontrollera hos inskrivningsmyndigheten att det inte har förekommit något inskrivningsärende som har med mortifikationsärendet att göra. Vidare skall rättens slutliga beslut i mortifikationsärendet antecknas i inskrivningsregistret. Om mortifikationsärendet gäller ett pantbrev, skall inskrivningsmyndigheten på ansökan utfärda ett nytt pantbrev i stället för det pantbrev som dödats. Om ärendet gäller en inteckning, skall sökanden sedan mortifikationsärendet avgjorts göra ytterligare en ansökan, denna gång hos inskrivningsmyndigheten, om dödande av inteckningen.

Det säger sig självt att den mest rationella ordningen beträffande de mortifikationsärenden som rör inteckningar, pantbrev och andra inteckningshandlingar är att dessa ärenden handläggs vid samma myndighet som handlägger inskrivningsärenden. Så förhåller det sig konstigt nog inte nu, även om ärendena i de allra flesta fall handläggs av den tingsrätt där den aktuella inskrivningsmyndigheten finns. Det sagda talar enligt vår mening för att man inte tar ställning till mortifikationsärendenas hemvist förrän man vet vilken myndighet som i framtiden skall handlägga inskrivningsärenden.

12.3.2. Båtbyggnadsförskott

Den som köper en vara av någon och betalar innan han fått varan levererad löper en viss ekonomisk risk. Om leverantören går i konkurs, är det nämligen inte säkert att köparen får tillbaka sina pengar. Han får konkurrera med andra s.k. oprioriterade fordrings-

ägare om utdelning och ofta avslutas konkursen utan att det kunnat bli någon utdelning annat än till vissa borgenärer med s.k förmånsrätt.

I vissa fall erbjuder lagstiftningen köpare en möjlighet att gardera sig mot dessa ekonomiska risker. Den som beställt ett skepp kan exempelvis gardera sig genom inteckning 1 skeppsbygget (jfr ovan). Även för den som beställt en båt finns liknande möjligheter. Sålunda kan den som har beställt en båt och lämnat eller utfäst sig att lämna tillverkaren förskott av pengar eller byggnadsämnen låta ta in ett avtal om förskottet i bouppteckningsprotokollet hos Stockholms tingsrätt. Därefter har han förmånsrätt enligt 4 å förmånsrättslagen (1979z979) i byggnadsämnena och i vad som för hans räkning tillverkas med förskottet. Dessa bestämmelser återfinns i lagen (1975 :605) om registrering av båtbyggnadsförskott. Under år 1989 handlades vid Stockholms tingsrätt tre ärenden om registrering av båtbyggnadsför- skott.

Precis som beträffande mortifikationsärendena kan man konstatera att ärendena om registrering av båtbyggnadsförskott gott och väl kan handläggas av någon annan myndighet än domstol. Det är emellertid lämpligt att ärendena' 1 enlighet med vad som nu gäller handläggs av den myndighet som har hand om sjöfartsregistret. Överväganden om ärendenas framtida hemvist bör därför anstå tills vidare.

13. Ärenden om arvsskatt och inregistrering av bouppteckningar m.m.

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att uppgifterna att registrera bouppteckningar och dödsboanmälningar samt att fast- ställa arvsskatt skall flyttas från tingsrätterna till skattemyndig- heterna. Skattemyndigheternas beslut bör överklagas till länsrätt.

13.1. Allmänt

När någon har dött skall det i regel förrättas en bouppteckning. De närmast efterlevande skall utse två kunniga och trovärdiga personer som skall kalla arvingar och andra till en bouppteckningsförrättning. Vid förrättningen skall den dödes tillgångar och skulder samt vissa andra uppgifter antecknas. Det som kallas för bouppteckning är egentligen ett protokoll från bouppteckningsförrättningen. Bouppteck- ningen skall ges in till tingsrätten för registrering. Tingsrätten kontrollerar härvid att allt gått riktigt till vid förrättningen och att bouppteckningen innehåller de uppgifter som föreskrivs. Om allt är rätt, beslutar tingsrätten att registrera bouppteckningen. I vissa fall där behållningen efter den döde är liten (tillgångarna skall i princip inte räcka till mer än begravningskostnadema och andra utgifter med anledning av dödsfallet) behövs ingen bouppteckning utan det räcker med en enkel s.k. dödsboanmälan från socialnämnden. Även en dödsboanmälan skall ges in till tingsrätten för registrering. Ärenden om registrering av bouppteckningar och dödsboanmälningar handläggs av tingsrätterna enligt lagen (1946:807) om handläggning av domstols- ärenden (ärendelagen). Protokollföring sker i det s.k. bouppteck— ningsprotokollet (26 å protokollskungörelsen för de allmänna domstolarna; 1971:1066).

I samband med att tingsrätten registrerar en bouppteckning skall tingsrätten också besluta om arvsskatt i anledning av dödsfallet (51 å lagen om arvsskatt och gåvoskatt; 19411416). I vissa fall skall tingsrätten i stället fastställa arvsskatt på grund av en ingiven deklaration. Arvsskatten beräknades i statsbudgeten för budgetåret 1989/90 ge en inkomst om drygt en miljard kr. Som en jämförelse

kan nämnas att inkomstskattema beräknades ge omkring 103 miljarder kr. iinkomster.

Tingsrätterna har skyldighet att bevaka att bouppteckningar ges in (20 kap. 9 å ärvdabalken, ÄB). Enligt 9 å förordningen (1991: 750) om folkbokföringsregister m.m. skall skattemyndigheten snarast underrätta tingsrätten om dödsfall som har registrerats. Rätten är sedan skyldig att se till att det kommer in bouppteckning eller dödsboanmälan för alla som har avlidit i domsagan.

Ärenden om inregistrering av bouppteckningar och fastställande av skatt samt ärenden om inregistrering av dödsboanmälningar handläggs av en lagfaren domare (6 å ärendelagen). I nästan alla ärenden om inregistrering och skattläggning av bouppteckningsärenden är det emellertid tingsnotarier som beslutar medan de flesta beslut att inregistrera en dödsboanmälan fattas av domstolsbiträden. De regler som ger tingsrätten möjlighet att på detta sätt delegera beslutsfattandet till andra än domare står i 18 a och 19 åå förordningen (1979:572) med tingsrättsinstruktion. Det kan tilläggas att domstolsverket i en skrivelse till regeringen har föreslagit att det införs en möjlighet för tingsrätterna att till domstolsbiträden delegera bl.a. uppgiften att registrera bouppteckningar av enkel beskaffenhet. Efter remissbehand- ling övervägs förslaget nu i justitiedepartementet.

När tingsrätten har beslutat att arvsskatt skall utgå, skickar tings- rätten bl.a ett inbetalningskort på skattebeloppet till den som givit in bouppteckningen (8 och 9 åå arvs- och gåvoskatteförordningen; 1958: 563, AGF). Skatten skall betalas till skattemyndigheten. I de ärenden där skatt skall utgå, expedierar tingsrätten protokollsutdrag med beslut om skatten till den skattemyndighet som är uppbördsmyndighet (10 å AGF). Om skatten inte har betalats till skattemyndigheten i rätt tid, skall myndigheten överlämna ärendet till kronofogdemyndigheten för indrivning (53 å tredje stycket AGL).

Tingsrätterna expedierar kopior av sina beslut om arvsskatt till kammarkollegiet, som granskar besluten. Kollegiet har rätt att över- klaga skattebesluten till hovrätt på det allmännas vägnar.

I detta sammanhang skall också erinras om gåvoskatten som be- slutas av skattemyndighet. Reglerna om gåvoskatt överensstämmer delvis med reglerna om arvsskatt. Även administrationen ar likartad, kammarkollegiet granskar skattemyndighetens beslut och kan över- klaga dem till hovrätt.

Vi har alltså att ta ställning till om tingsrättemas arbete med bouppteckningar och dödsboanmälningar kan flyttas till någon annan myndighet. En sådan överflyttning kan få betydelse för tingsrätts- organisationen. Tingsrätterna inregistrerar varje år omkring 90 000 bouppteckningar och 7 000 dödsboanmälningar. För detta åtgår omkring 130 tjänster, varav 15 för domare, drygt 40 för notarier och

75 för domstolsbiträden (räknat i årsarbetskrafter). Som en jämförelse kan nämnas att den summariska processen, som enligt riksdagens beslut skall flyttas till kronofogdemyndighetema, f.n. tar i anspråk omkring 80 årsarbetskrafter för notarier och 280 årsarbetskrafter för domstolsbiträden vartill kommer ett tiotal lagfarna domare.

13.2. Tidigare förslag om ändrad organisation

I olika sammanhang har frågan om tingsrätten kan befrias från uppgiften att handlägga frågor om arvsskatt tagits upp. De viktigaste förslagen är följande.

År 1971 föreslog kapitalskatteberedningen i sitt slutbetänkande Teknisk översyn av kapitalbeskattningen (SOU 1971 :46) att länsstyrel- serna skulle överta såväl registreringen av bouppteckningar som arvsskattebestyren från tingsrätterna. Förslaget ledde inte till ändrad lagstiftning. I prop. 1974298 anförde departementschefen att organisa- tionsfrågorna rörande arvsskatten krävde ytterligare överväganden.

Frågan aktualiserades på nytt år 1981 av en arbetsgrupp inom riksskatteverket, det s.k. ÖBO-projektet. I rapporten Förenkla taxeringsprocessen redovisade arbetsgruppen som sin uppfattning att kapitalskatteberedningens förslag borde fullföljas och föreslog att frågan skulle behandlas i samband med en samlad översyn av arvs-

och gåvobeskattningen.

I prop. 1982/83:170 om vissa ändringar i reglerna om uppbörd av arvs- och gåvoskatt m.m. uttalade departementschefen att han delade uppfattningen att arvsskattelagstiftningen borde ses över och att han avsåg att återkomma till den frågan i ett annat sammanhang.

Den 29 mars 1984 utfärdade regeringen direktiv för en kommitté med uppdrag att göra en sådan översyn (Dir. 1984:18). Kommittén antog senare namnet Arvs- och gåvoskattekommittén. I direktiven uttalades emellertid att frågan om den grundläggande beskattnings- organisationen inte borde ingå i översynen. Skälet för det var enligt direktiven att det kunde förutses att överväganden i den delen skulle kunna fördröja utredningsarbetet på ett sätt som inte var lämpligt. Om utredningens förslag och erfarenheterna i övrigt föranledde det, fick enligt direktiven organisationsfrågan tas upp i annat sammanhang.

En arbetsgrupp inom domstolsverket utarbetade under år 1984 en rapport (Dv rapport 1984:10) med förslag angående boupptecknings- ärenden m.m. I rapporten gjordes den bedömningen att uppgiften att fastställa arvsskatt inte borde flyttas bort från tingsrätterna. I stället föreslogs vissa rationaliseringar inom ramen för den gällande ordningen. Domstolsverkets styrelse beslutade att överlämna rapporten till regeringen. Rapporten har remissbehandlats, men regeringen har ännu inte tagit ställning till förslagen i den.

Arvs- och gåvoskattekommittén avlämnade sitt slutbetänkande år 1987 (SOU 1987:62). Kommittén föreslog inga organisatoriska förändringar. Däremot pekade kommittén på en rad fördelar med att föra över arvsskattehanteringen från de allmänna domstolarna till skatteförvaltningen.

Frågan om bouppteckningshanteringen har också tagits upp i departementspromemorian Domstolarna i framtiden - en idéskiss (Ds 1989z2). Där utgår man från att beredningen av arvs- och gåvoskatte- kommitténs förslag kommer att resultera i förslag att flytta bort hanteringen av arvsskattefrågor från tingsrätterna. Enligt idéskissen kan det då övervägas att alla återstående åtgärder som avser boupp- teckningar tas om hand av länsstyrelserna eller centraliseras till en myndighet.

Enligt uppgift är frågan om tingsrättemas befattning med arvsskatte- hanteringen nu föremål för överväganden i finansdepartementet.

13.3. För— och nackdelar med en överflyttning

Vid sidan av de fördelar som allmänt sett är förknippade med en renodling av domstolarnas verksamhet finns det ytterligare skäl som talar för att tingsrätterna befrias från ansvaret för hanteringen av bouppteckningar och dödsboanmälningar.

För det första kan det rent principiellt anses vara mindre lämpligt att en allmän domstol i ett enpartsförfarande handlägger beskattnings- frågor och därvid är den som gentemot den enskilde hävdar statens fiskala intressen. Genom en sådan ordning kan det uppkomma ett motsatsförhållande mellan domstolen och den enskilde som kan inverka negativt vid fullgörandet av domstolens andra uppgifter.

Ett annat skäl för en överflyttning har med kompetensen att göra. Det kan nämligen sägas att den rimligaste ordningen skulle vara att samhällets specialister på beskattning, skattemyndigheterna, fick åta sig även dessa skattefrågor. Visserligen skiljer sig reglerna om arvsskatt av naturliga skäl i många hänseenden från övriga skatte- regler. Men det finns också många anknytningspunkter, bl.a. mellan reglerna om värdering av egendom vid arvsbeskattning och förmögen- hetsbeskattning (se exempelvis 22 å 3 mom. AGL). Skattemyndig- heterna handhar ju även den närbesläktade gåvobeskattningen. Och en ordning med skattemyndigheterna som beslutsfattare skulle innebära att besluten fick överklagas till länsrätt och kammarrätt, som handlägger andra skattemål. Men det kan också hävdas att det just vid arvsbeskattningen ofta krävs kunskaper om civilrättsliga regler där de allmänna domstolarna är specialister.

Ytterligare en fördel med en överflyttning har med personal- organisationen hos domstolarna att göra. De allra flesta beslut om

arvsskatt fattas av tingsnotarier. De arbetar med dessa ärenden som ett led i sin utbildning och tjänstgör endast under kort tid. Det ligger i sakens natur att de under denna tid inte kan få någon ingående kunskap om den ganska invecklade materian och detta gör att det lätt kan bli fel i arvsskattebesluten. Om man lät skattemyndigheterna handlägga dessa frågor, skulle de skötas av ordinarie personal som så småningom blev specialister. Å andra sidan kan just tingsrättemas sätt att organisera arbetet medföra en önskvärd flexibilitet.

Slutligen finns det ett par rationaliseringsvinster med att flytta hanteringen till skattemyndigheterna.

Som beskrivits ovan är det skattemyndigheterna som har hand om uppbörden av arvsskatten. Om man flyttar över boupptecknings- hanteringen till skattemyndigheterna, blir det således samma myndig— het som beslutar om arvsskatt och som uppbär skatten. Det innebär att ett moment i hanteringen - skickandet av protokollsutdrag från en myndighet till en annan - skulle försvinna i de ärenden där skatt fastställs (omkring 45 000 ärenden om året).

Den andra rationaliseringsvinsten sammanhänger med att folkbok- föringen sedan den 1 juli 1991 handhas av skattemyndigheterna i stället för som tidigare av pastorsämbetena. Ovan har vi beskrivit hur tingsrätterna från skattemyndigheterna får besked om vilka som har avlidit i domsagan. Om bouppteckningshanteringen i framtiden flyttas till skattemyndigheterna, faller denna expediering av uppgifter om dödsfall från en myndighet till en annan bort.

Besvär över beslut om arvsskatt anförs hos hovrätt och talan mot hovrätts beslut sker hos högsta domstolen. Frågor om arvsskatt är den enda mera betydande typ av skatteärenden som ankommer på hovrätt att pröva. För de för närvarande mycket ansträngda hovrättema skulle det vara en påtaglig fördel att slippa dessa mål, som ofta känns främmande för hovrättsledamötema. Målen är också resurskrävande beroende på bl.a. att hovrätten regelmässigt måste skriva en omfattan- de recitdel i sina beslut.

Det finns emellertid också vissa problem med att flytta över de aktuella ärendena till skattemyndigheterna. Ett skäl som har åberopats mot en överflyttning har att göra med vilken myndighet som anses vara mest kompetent att handlägga uppkommande rättstillämpnings- frågor i ärendena. De myndigheter som kan komma i fråga för att ta emot ärendena om inregistrering av böuppteckningar och dödsboan- mälningar är skattemyndigheterna. Det man skjutit in sig på har varit den speciella juridik som tillämpas i arvsskatteärendena. Tingsrätten skall bl.a. avgöra hur stor del av bobehållningen som är den avlidnes kvarlåtenskap, vilka personer som skall anses som arvingar och testamentstagare och hur stora lotter var och en skall ha. Det är alltså frågor som förutsätter att den som skall lösa dem har kunskap om civilrätt, i första hand ärvdabalkens regler. Det har sagts att en

tingsrätt är mera lämpad att avgöra dessa frågor än en skattemyndig- het. Å andra sidan har det sagts att kunskaper om annan beskattnings- rätt, som ju finns hos skattemyndigheten, ofta är av värde vid handläggningen av frågor om arvsskatt.

En särskild fråga när det gäller skattemyndighetens kompetens har varit att det egentligen är två beslut som tingsrätterna fattar när en bouppteckning med skattepliktig behållning inregistreras. Förutom skattebeslutet fattar ju tingsrätten ett beslut att registrera bouppteck- ningen och det beslutet är av civilrättslig karaktär. Ibland ifrågasätts det om skattemyndigheten bör fatta sådana beslut. Det problemet skall vi diskutera längre fram i detta kapitel.

1 det här sammanhanget finns det också anledning att inventera vilka andra beslut - utöver registrerings- och skattebesluten - som kan förekomma i samband med ärendena. För det första är det fråga om beslut, som kan ses som förberedelser till det kommande beslutet om inregistrering och skattläggning. En del av de frågor som dessa beslut avser är av rent skatterättslig art och det kan inte riktas några invändningar mot att dessa förberedelser inför det kommande skattebeslutet anförtros en skattemyndighet. Hit hör

- fråga om vitesföreläggande att fullständiga utredning i en skattefråga (26 å första och andra styckena AGL), - fråga om vitesföreläggande att avlämna arvsskattedeklaration (45 å AGL), - fråga om vitesföreläggande att beedi ga bouppteckning samt hållande av edgångssammanträde (67 å andra stycket AGL), - fråga om förordnande av värderingsman (26 å tredje stycket AGL), - fråga om utdömande av vite som förelagts enligt AGL (67 å AGL).

Vissa preliminära beslut är mer av civilrättsligt än skatterättsligt slag. Hit hör följande.

- fråga om anstånd att förrätta bouppteckning (20 kap. 1 å ärvdabal- ken, ÄB), - fråga om edgång av bouppgivare eller annan (20 kap. 6 å andra stycket ÄB), - fråga om förordnande av bouppteckningsförrättare (20 kap. 9 å första stycket ÄB), - fråga om vitesföreläggande att inge bouppteckning (20 kap. 9 å första stycket ÄB), - fråga om vitesföreläggande att komplettera en bristfällig bouppteck- ning (20 kap. 9 å andra stycket ÄB), - fråga om vitesföreläggande att lämna uppgift till bouppteckning (20 kap. 9 å tredje stycket ÄB), - fråga om utdömande av vite som förelagts med stöd av ÄB (20 kap. 9 & ÄB),

- fråga om att vägra registrering eller avvisa ansökan om registreing (20 kap. 9 å andra stycket AB).

En del beslut som fattas i bouppteckningsärenden är inte preliminära beslut utan fattas i samband med eller efter inregistreringen. Hit hör följande.

fråga om anstånd att betala skatt (55 å AGL), - fråga om eftergift av skatt (56 å AGL), - fråga om återvinning av skatt (59 å AGL), - fråga om ränta på arvsskatt (52 å 1 mom. andra stycket AGL), - fråga om rätt att betala skatt med värdehandlingar (52 å 2 mom. AGL), - beskattning på grundval av deklaration (45 - 50 åå AGL) och - omprövning samt åtgärder i samband med överklagande (9 a, 9 b och 11 åå ärendelagen samt 52 kap. 2 å rättegångsbalken).

Om man anser att skattemyndigheterna kan få besluta i frågor om inregistrering av bouppteckningar, torde det vara svårt att se att det finns något som hindrar att de även får handha de flesta av de frågor som nu behandlats. Ett undantag är frågor om edgång enligt 67 å AGL och 20 kap. 6 å andra stycket ÄB. Edgång är ett förfarande som bara bör förekomma i domstol och man torde ha att välja mellan att avskaffa möjligheten till edgång eller att låta den som vill begära edgång - skattemyndigheten eller någon intressent i dödsboet - begära det hos domstol. Det skall påpekas att det är ovanligt med edgångar - enligt uppgift förekom i Stockholms tingsrätt under år 1989 fem edgångar enligt de nu aktuella bestämmelserna.

Ytterligare ett undantag, om skattemyndighet skall besluta, blir frågor om utdömande av vite. Den uppgiften får i enlighet med vad som gäller för skattemyndighets vitesförelägganden i övrigt handhas av länsrätt.

En omständighet som ibland åberopas som skäl mot att flytta över ärendena till skatteförvaltningen är att det i många ärenden inte är fråga om att fastställa skatt. Tingsrätterna handlägger omkring 90 000 ärenden om inregistrering av bouppteckning per år. Av en undersök- ning som domstolsverket gjorde år 1984 framgår att det bara är i hälften av ärendena som det fastställs arvsskatt (Dv rapport 1984:10 bilaga 1). Härtill kommer att tingsrätterna årligen handlägger omkring 7 000 ärenden om inregistrering av dödsboanmälan, som ju inte heller föranleder någon beskattning. Av de omkring 97 000 inregistrerings- ärendena per år är det alltså mer än hälften som inte är kopplade till något beslut om påförande av skatt. Det kan tyckas oegentligt att lägga dessa ärenden på skattemyndigheterna. Å andra sidan sysslar ju skattemyndigheterna numera inte bara med skatt utan även med folk- bokföring. Ett eventuellt problem i detta hänseende skulle kunna lösas

genom att dela upp registreringen och skattläggningen på olika myn- digheter. Den frågan diskuterar vi längre fram i detta avsnitt.

Det finns vidare frågor som tingsrätterna nu handlägger som har ett samband med hanteringen av bouppteckningar och dödsboanmäl- ningar. Frågan är om detta samband är så starkt att det kan tala mot en överflyttning av bouppteckningshanteringen till skattemyndigheter- na.

Det förekommer att det framgår av en ingiven bouppteckning att någon delägare i dödsboet är omyndig. I sådana fall finns det ofta anledning för tingsrätten att fatta beslut om inskrivning av förrnynder- skap eller om förordnande av god man. Även i andra situationer kan det framgå av en ingiven bouppteckning att det finns behov av en god man. Exempel på beslut av de slag som nu nämnts är

- utseende av god man att vårda den underåriges rätt i boet (11 kap. 2 å första stycket föräldrabalken; FB), - utseende av god man att bevaka bortovarande arvinges rätt och förvalta hans lott i boet (11 kap. 3 å 1 p. FB), - utseende av god man att bevaka okänd arvinges rätt och förvalta hans lott i boet (11 kap. 3 å 2 p. FB), - utseende av god man att bevaka bortovarande eller okänd testa- mentstagares rätt och förvalta hans lott i boet (11 kap. 3 å 3 p. FB), - utseende av god man att bevaka en blivande ägares rätt eller förvalta hans egendom (11 kap. 3 å 5 p. FB) samt - inskrivning av förmynderskap för underårig som ärver egendom värd mera än två basbelopp (12 kap. 1 å första stycket 2 p. FB).

Om våra förslag i kap. 7 och förmynderskapsutredningens förslag i betänkandet SOU 1988:40 genomförs, kommer dessa frågor inte längre att handhas av tingsrätterna. Sambandet mellan dessa frågor och bouppteckningshanteringen kommer alltså troligen att brytas vare sig bouppteckningama ligger kvar på tingsrätterna eller ej. De nu aktuella ärendena kan därför inte åberopas som skäl mot att flytta bort bouppteckningshanteringen från tingsrätterna. När de olika ärendena handläggs hos olika myndigheter, får man ordna det så att myndig— heterna åläggs att vid behov underrätta varandra i uppkommande frågor.

Det finns även andra ärenden som tingsrätterna sköter som har samband med bouppteckningshanteringen. Hit hör följande bl.a.

- Om allmänna arvsfonden är enda arvinge eller universell testa- mentstagare, skall rätten förordna god man för allmänna arvsfonden (7 å lagen om allmänna arvsfonden; 1928z281). Om den som har boet i sin vård inte dessförinnan har anmält behovet av god man, kan detta framgå av en ingiven bouppteckning.

- I vissa fall skall tingsrätten annonsera om ett arv i Post-och Inrikes Tidningar med uppmaning till arvingar eller testamentstagare att göra sin rätt gällande inom viss tid, vid påföljd att rätten till arv eller testamente preskriberas (16 kap. 1 - 3 åå ÄB). Den som har boet i sin vård skall till rätten anmäla behovet av kungörelse. Sådant behov kan också framgå av en ingiven bouppteckning.

- Om enligt ett testamente egendom skall vara undantagen delägar- nas förvaltning, men det inte finns någon testamentsexekutor som kan ha hand om förvaltningen, skall rätten utse en boutredningsman även om det inte begärs av någon (19 kap. 1 å andra stycket ÄB). Att det behövs en boutredningsman kan framgå av en ingiven bouppteckning.

- Rätten har skyldighet att utöva en viss kontroll av att testa- mentsexekutorer fullgör sin redovisningsskyldighet (19 kap. 14 a och 20 åå ÄB). Att det finns en testamentsexekutor kan framgå av en ingiven bouppteckning.

- En av rätten utsedd boutredningsman har bl.a. skyldighet att föranstalta om bouppteckning. Om det inte kommer in en boupp- teckning i tid, finns det ofta anledning för rätten att självmant ta upp frågan om entledigande av boutredningsmannen (19 kap. 5 å andra stycket ÄB).

I kap. 5 och 7 föreslår vi att uppgifterna att förordna god man för allmänna arvsfonden, att annonsera om arv i Post- och Inrikes Tidningar och att kontrollera testamentsexekutorer inte längre skall åvila domstolarna. Sambandet mellan dessa frågor och bouppteck- ningshanteringen torde därför komma att brytas oavsett vad som sker med bouppteckningsärendena. När det gäller frågor om boutrednings- män föreslår vi i avsnitt 5 att de skall ligga kvar på tingsrätterna. Om bouppteckningshanteringen flyttas från tingsrätterna, får de myndig- heter som handlägger de olika ärendena åläggas att underrätta varandra vid behov.

Även i andra fall än i de ärenden som har ett samband med ett inregistreringsärende kan det vara praktiskt att inregistreringen av bouppteckningar är knuten till tingsrätten. De till _tingsrättema knutna inskrivningsmyndighetema handlägger bl.a. frågor om lagfart på fastighet. Inte sällan förekommer det att en ingivare vill att boupp- teckningen sedan den registrerats skall genom tingsrättens försorg vidarebefordras till inskrivningsmyndigheten för att användas i ett inskrivningsärende. En överflyttning av bouppteckningshanteringen till skatteväsendet hindrar en sådan ordning. Vidare är det ofta en fördel för tjänstemän vid inskrivningsmyndigheten att ha tillgång till arkiverade bouppteckningar. På så sätt kan de lätt göra erforderliga kontroller i inskrivningsärenden där dödsbon är inblandade utan att

behöva besvära ingivaren. Även i andra mål och ärenden som rör dödsbon, exempelvis i ärenden om förordnande av boutredningsman och Skiftesman, är det fördelaktigt både för parterna och rätten att bouppteckningen finns hos rätten. De som handlägger ärenden om förordnande av boutredningsmän kontrollerar exempelvis hos tings- rättens bouppteckningsavdelning de upplysningar som kommit in från skattemyndigheten innan ett beslut meddelas. Men det nu sagda inne- bär naturligtvis inte att det inte går att flytta över hanteringen av bouppteckningar till skattemyndigheten. Däremot innebär det att en sådan överflyttning medför vissa praktiska problem.

En viktig fråga är kostnadsfrågan. Finns det något ekonomiskt att vinna på att flytta över dessa ärenden till skattemyndigheterna? Vi har i det föregående pekat på ett par rationaliseringar som kan följa av en överflyttning - man slipper expediera skattebeslut och uppgifter om dödsfall från en myndighet till en annan. Å andra sidan har vi också pekat på vissa effektivitetsförluster som skulle följa av en överflytt- ning. Vår uppfattning är dock att det rimligen totalt sett bör innebära en rationalisering att flytta över hanteringen till skattemyndigheterna.

Även på annat sätt kan en flyttning vara motiverad. En fördel med en överflyttning sägs ibland vara att handläggningen av själva skatte- delen skulle bli effektivare eftersom man då skulle låta skatte- specialister ha hand om detta. Tingsrätternas hantering sköts framför allt av tingsnotarier som byts ut ganska ofta. Det blir därför ingen kontinuitet i hanteringen och ny personal måste ofta läras upp. Å andra sidan är antagligen tingsrättsorganisationen oöverträffad när det gäller att åstadkomma en flexibel verksamhet som snabbt kan anpassas till en växlande arbetsbörda. På tingsrätterna kan de enklaste ärendena handläggas av domstolsbiträden, lite svårare ärenden av tingsnotarier och de allra svåraste ärendena av de kvalificerade yrkesdomama. En påtaglig nackdel är emellertid att ständigt nya tingsnotarier måste sätta sig in i problemställningama. Därtill kommer att det erfarenhetsmässigt är svårt att få en yrkesdomare att sätta sig in i arvsskattereglema och att det därför inte sällan blir så att tingsnotarier får avgöra alltför svära ärenden i förhållande till sin kompetens.

Det brukar ibland sägas att även om man skulle låta någon annan myndighet än domstol fastställa arvsskatten, så bör den civilrättsliga registreringen ligga kvar på domstolarna. Den rättsliga prövning som föregår registreringsbeslutet anses då vara en betydelsefull rättsvår— dande uppgift som förutsätter goda civilrättsliga kunskaper. Boupp- teckningen är ett viktigt civilrättsligt dokument, dödsboets legitima- tionshandling. Bouppteckningen ligger till grund för bodelning och arvskifte samt utgör även i förekommande fall grund för bestämman— de av framtida efterarvs storlek. Syftet med domstolens granskning av

ingivna bouppteckningar är att i delägarnas och andra rättsägares intresse undersöka huruvida en i laga ordning hållen boupptecknings- förrättning efter en avliden person har kommit till stånd. Bouppteck- ningen skall därefter kunna utgöra grunden för inte endast beskatt- ningen utan också för den avveckling av boet som sedermera skall ske. Det ankommer på rätten att i registreringsärendet bevaka bl.a. att rätt dödsbodelägare upptagits i bouppteckningen, att underåriga dödsbodelägare har behöriga ställföreträdare och att delägarna kallats till förrättningen. Att avgöra vilka som är dödsbodelägare är inte alltid lätt. En tolkning av gällande lag, testamenten m.m. måste göras vilket förutsätter god kännedom om civilrättsliga regler. Förutom de i första hand tillämpliga bestämmelserna i 20 kap. ÄB är av intresse även bestämmelser i ÄB om arvingar, dödsbodelägare och efter— arvingar, om testamentstolkning, om när testamente blivit ståndande, om arvsavtal, om boutredningsman och testamentsexekutor m.m samt olika bestämmelser i äktenskapsbalken, föräldrabalken, sambolagen, försäkringsavtalslagen med flera författningar. Numera är det även relativt ofta som utländsk lags bestämmelser skall tillämpas. Det har sagts att mer än hälften av arbetet med bouppteckningar går åt till den civilrättsliga granskningen.

Det är klart att det ligger en del i att det någon gång kan bli fråga om svåra juridiska överväganden även i registreringsärenden. Men problemet skall inte överdrivas. Det är ändå inte fråga om annat än att efter en formell kontroll registrera en ingiven handling. Det skulle vara egendomligt om man inte skulle kunna anförtro skattemyndig- heterna - som ju har att lösa en hel del komplicerade skatterättsliga frågor med civilrättsliga inslag - även denna uppgift.

Om man trots det sagda anser att själva registreringen av boupp- teckningen är sådan att den inte bör handhas av någon annan myndighet än domstol, kan man överväga att dela upp handläggningen så att registreringen sköts av domstol medan skattebeslutet senare fattas av skattemyndighet. En ordning med uppdelning av handlägg- ningen tillämpas i Finland, där dock arvsskatten bestäms först. Enligt vad utredningen erfarit vid besök i Helsingfors rådstuvurätt har uppdelningen lett till att domstol knappast utövar en egentlig civil- rättslig kontroll.

En uppdelning innebär emellertid avsevärda nackdelar. De omkring 45 000 bouppteckningsärenden om året som föranleder beskattning skulle behöva granskas av två myndigheter i stället för av en. Det är klart att en sådan ordning skulle medföra ett visst krångel och en fördyring jämfört med dagens ordning. Här kan också pekas på att man både i registreringsärenden och ärenden om arvsskatt ofta måste ta del av såväl tidigare registrerade bouppteckningar (t.ex. för en tidigare avliden make) som av tidigare arvsskattebeslut (t.ex. sammanläggning, eftergift av arvsskatt och återvinning av arvsskatt).

Tingsrätterna kan nu snabbt få fram sådana handlingar ur sina arkiv. Det skulle uppstå praktiska problem om registreringsärendet och arvsskatteärendet skulle handläggas av två olika myndigheter. Enligt vår uppfattning talar övervägande skäl för att registreringen av bouppteckningar och fastställandet av arvsskatt skall ligga på en och samma myndighet.

13 .4 Sammanfattning

Som vi ser det är bouppteckningshanteringen en uppgift som klart ligger vid sidan av domstolarnas ordinarie verksamhet. Vi menar därför, i enlighet med grunderna för våra utredningsdirektiv, att den bör flyttas bort från domstolarna om det inte finns tungt vägande skäl som talar för motsatsen. Den genomgång som vi har gjort visar visserligen att en överflyttning kan medföra vissa nackdelar för annan verksamhet vid tingsrätterna. En del av den verksamheten torde dock - bl.a. på grund av förslag från oss - komma att flyttas bort från tingsrätterna. Nackdelarna med en bortflyttning av boupptecknings- hanteringen för den verksamhet som därefter kommer att finnas kvar vid tingsrätterna måste bedömas som marginella och uppvägs mer än väl av de rationaliseringar som blir följden av att hanteringen flyttas till skattemyndigheterna och av de andra fördelar som följer med en överflyttning. Vi föreslår därför att uppgifterna att registrera boupp- teckningar och dödsboanmälningar och att fastställa arvsskatt flyttas från tingsrätterna till skattemyndighetema. Skattemyndighetemas beslut bör överklagas till länsrätt. Härigenom vinner man ytterligare en fördel, nämligen att de arbetsbelastade hovrättema inte längre behöver syssla med denna för dem något udda materia.

En omorganisation av det slag som vi föreslår innebär en omfattan- de förändring. Vi har inte inom den tid som stått till vårt förfogande kunnat utarbeta de författningsförslag och organisatoriska förslag som erfordras. Det kan lämpligen uppdras åt domstolsverket och riks- skatteverket att gemensamt arbeta fram de förslag som behövs i dessa hänseenden.

14. Förrättande av borgerlig vigsel

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att det skall ankomma på domare eller annan tjänsteman vid tingsrätt att förrätta borger- lig vigsel.

Inledning

Enligt 1915 års lag om äktenskaps ingående och upplösning skulle borgerlig vigsel i stad förrättas av lagfaren ledamot av magistraten eller, i stad där det inte fanns magistrat, kommunalborgmästaren samt på landet av landsfiskalen eller, om Kungl. Maj:t medgav det för ett visst område, av en av länsstyrelsen särskilt förordnad vigsel- förrättare. Dessa bestämmelser inflöt oförändrade i 4 kap. 5 å i 1920 års giftermålsbalk. Innebörden av reglerna var bl.a. att borgerlig vigsel i stad med rådhusrätt skulle förrättas av domare.

Den 1 januari 1965 förstatligades rådhusrättema och polisväsendet. Magistraterna och landsfiskalema avskaffades. Det blev då nödvändigt att överväga vem som skulle vara behörig att förrätta borgerlig vigsel i framtiden.

Två utredningar hade behandlat frågan. Stadsdomstolsutredningen föreslog i betänkandet Underrättema (SOU 1961:6) att lagfaren domare i underrätt skulle vara borgerlig vigselförrättare såväl i stad som på landet. Utredningen utgick från att landsfiskalerna skulle finnas kvar och ansåg att reglerna om landsfiskals befattning med borgerlig vigsel och om möjligheterna att särskilt förordna vigsel- förrättare skulle vara oförändrade.

Domstolskommittén ansåg i betänkandet Rådhusrätternas förstatligan- de (SOU 1963156) att även om uppgiften att förrätta vigsel huvudsak- ligen var av administrativ natur det inte fanns tillräckliga skäl att flytta över uppgiften till någon annan befattningshavare än en domare i stad med rådhusrätt. Principiella skäl syntes då enligt kommittén inte böra hindra, att domare i häradsrätt fick samma uppgift. Härigenom tillgodosågs enligt kommittén ett önskemål om lagkunnighet hos vigselförrättare och vigselakten kunde äga rum i en lokal som var lämplig med hänsyn till aktens högtidlighet och värdighet. Landsfiska- lemas befogenhet att förrätta vi gsel borde enligt kommittén överföras till polischefema. Därutöver ansåg kommittén att länsstyrelserna skulle få avgöra i vilken utsträckning särskilda vigselförrättare

erfordrades och förordna sådana. Det behövdes därvid enligt kom- mittén inte något särskilt beslut av Kungl. Maj:t att särskild vigsel- förrättare skulle utses.

I prop. 1964:163 konstaterade departementschefen att domare i rådhusrätt under mer än femtio år - i egenskap av magistratsledamot - hade varit borgerlig vigselförrättare. Det fanns enligt hans mening inte anledning att överflytta denna uppgift på annan befattningshavare i stad med rådhusrätt. Genom att låta domare i underrätt förrätta vigsel även på landsbygden bereddes enligt departementschefen de flesta trolovade möjlighet att få borgerlig vigsel under högtidliga former. Departementschefen anslöt sig därför till principen att domare i underrätt skulle vara borgerlig vigselförrättare. Däremot förordade departementschefen till skillnad från domstolskommittén att polis- chefen inte upptogs som vigselförrättare i lagtexten. Departements- chefen delade slutligen domstolskommitténs uppfattning att länsstyrel— sen skulle kunna förordna särskild vigselförrättare utan medgivande av Kungl. Maj:t. Det var enligt departementschefen angeläget att länsstyrelserna utnyttjade denna möjlighet, så att borgerlig vigsel- förrättare fanns på de orter där det förelåg behov av sådan vigsel- förrättare (prop. s. 117).

Riksdagen antog förslagen i propositionen. Sedan den 1 januari 1965 är alltså, förutom präst, lagfaren domare i allmän underrätt (tingsrätt) och den som länsstyrelsen har förordnat till vigselförrättare behöriga att förrätta vigsel. Bestämmelserna återfinns nu i 4 kap. 3 å äktenskapsbalken. Härutöver kan vissa tjänstemän i utrikesförvalt- ningen och präster få behörighet att förrätta vigsel i utlandet (1 kap. 5 å lagen om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap, 1904:26 s. 1).

Både kyrklig och borgerlig vigsel förutsätter en särskild ceremoni där de blivande makarna är närvarande. De skall var för sig på fråga av vigselförrättaren ge till känna att de samtycker till äktenskapet. Därefter skall vigselförrättaren förklara att de är äkta makar. Detta är de minimikrav för giltig vigsel som föreskrivs i lagen (4 kap. 2 å äktenskapsbalken) och en borgerlig vigsel kan inskränkas till att omfatta dessa moment. Men det finns även möjligheter till en ceremoni som är mera omfattande och de flesta brudpar brukar välja den ceremonin.

Hur fungerar det nu?

I de största städerna är vigslama ett dagligt inslag i domstolens verksamhet. I Stockholm förrättas vanligen omkring 1 000 vigslar om året av domare i Stockholms tingsrätt. I regel är antalet brudpar per dag inte fler än att vigslama är avklarade på mindre än en timme. Tingsrätten har ett särskilt vigselrum i rådhuset som är högtidligt

inrett och prytt med levande blommor. På lördagar förrättas borger- liga vigslar i Stockholms stadshus av vigselförrättare som förordnats av länsstyrelsen. Antalet vigslar där uppgår till omkring 1 200 om året. Tingsrätten och Stockholms stad samarbetar på så sätt att tid för vigsel i stadshuset får beställas hos tingsrätten.

I Göteborg förrättades under år 1988 620 vigslar av domare vid Göteborgs tingsrätt. Även Göteborgs tingsrätt har ett vigselrum som är särskilt högtidligt inrett. Vigselförrättare, som förordnats av länsstyrelsen, förrättade under år 1988 780 vigslar i Göteborg. Den verksamheten administreras av kommunen i samarbete med tingsrät- ten. I samarbetet ingår bl.a. att kommunen får använda tingsrättens vigselrum under helger och veckoslut mot att kommunen håller med levande blommor även under vardagar.

Även i andra större städer är det vanligt att gå till tingsrätten för att gifta sig. Särskilda vigselrum förekommer både i gamla och nybyggda domstolslokaler. På mindre orter är det å andra sidan ovanligt att man gifter sig i tingsrätten. I allmänhet har man på små orter inget särskilt vigselrum på tingsrätten utan lagmannen brukar förrätta vigseln på sitt tjänsterum eller i en tingssal.

Bör vigsel ske vid tingsrätt även i fortsättningen?

En huvuduppgift för oss är enligt våra direktiv att se till att domsto- larna i princip endast tilldelas sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning. Uppgiften att förrätta vigsel skiljer sig från tingsrättemas andra s.k. sidofunktioner genom att den inte åvilar tingsrätten som sådan utan de enskilda domarna. Det hindrar inte att uppgiften är sådan att det bör falla inom ramen för våra direktiv att undersöka om den kan flyttas till någon annan.

Det skäl som kan åberopas för att ta bort vigslama från tingsrätts- domama är av principiell natur - domstolarna skall bara syssla med rättskipning. Det finns emellertid ingen anledning att tro att vigslama kan skötas bättre eller billigare hos någon annan. Övervägandena kan därför koncentreras till en analys av de skäl som kan åberopas mot en förändring.

Först kan vi konstatera att man, om domamas vigselskyldighet tas bort, måste hitta någon annan som kan åta sig denna uppgift. Det räcker inte med att länsstyrelsen har möjlighet att förordna vigsel— förrättare utan det måste finnas en myndighet dit de som vill gifta sig kan vända sig och som kan ställa upp med en vigselförrättare utan dröjsmål. Det torde vara svårt att hitta myndigheter som både är lämpliga för uppgiften och som har en så god spridning som tings- rätterna och som dessutom har lämpliga lokaler för en högtidlig vigselceremoni.

Vid de mindre tingsrätterna är den tid som går åt för arbetet med vigslar försumbar. Även om antalet vigslar kan vara stort vid de största tingsrätterna, så är tidsåtgången försumbar också där med hänsyn till det stora antalet domare. Det finns alltså ingen anledning att av hänsyn till domstolarnas arbetsbörda lägga vigselskyldigheten på någon annan.

Tingsrätterna har i många fall särskilt inredda vigselrum och även de tingsrätter som inte har vigselrum kan i regel hålla vigsel i fina och högtidliga lokaler. Det är viktigt att ceremonin utformas så att den blir stämningsfull. Man skall inte heller bortse från att det i de stora städerna har blivit tradition att gifta sig i tingsrättens lokaler.

Det som nu har sagts talar för att det finns skäl att behålla möjlig- heten att förrätta borgerlig vigsel i tingsrätts lokaler. Emellertid kan det inte vara nödvändigt att vigsel alltid skall förrättas av domare. Uppgiften att förrätta vigsel kräver inga juridiska kunskaper. Vad som krävs är främst en förmåga att skapa en värdig ceremoni av vigsel— akten. Det kan vara lämpligt att öppna en möjlighet att förordna exempelvis ett kvalificerat biträde att förrätta vigslar i vissa fall.

Vi föreslår alltså att det även i fortsättningen skall ankomma på domare vid tingsrätt att förrätta borgerlig vigsel. Dessutom föreslår vi att det öppnas en möjlighet för lagmannen vid tingsrätten att förordna en annan tjänsteman att förrätta vigsel.

15. Beslut rörande verkställighet av brottmålsdomar

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att övervaknings- nämndemas uppgifter när det gäller att besluta i frågor om frihetsberövande skall flyttas till de allmänna domstolarna. Vi föreslår också att övervakningsnämndema befrias från uppgiften att hos åklagare begära att denne för talan vid domstol om undanröjande av skyddstillsyn. När det gäller övervaknings- nämndemas återstående arbetsuppgifter föreslår vi att de med några undantag flyttas till andra myndigheter inom kriminalvårds- verket - i första hand till frivårdsmyndigheterna. Som en kon- sekvens av dessa överflyttningar föreslår vi att övervakningsnämn- derna avskaffas.

15 .l Nämnderna inom kriminalvården

Den som döms till fängelse skall i princip avtjäna sitt straff i en ktiminalvårdsanstalt. I regel verkställs emellertid inte hela straffet i anstalt utan den dömde friges villkorligt efter viss tid - i allmänhet sedan halva strafftiden avtjänats. Att frigivningen är villkorlig innebär att det under en prövotid, som i regel uppgår till ett år, finns möjlighet att förverka den villkorligt medgivna friheten, om den dömde missköter sig. Då skall det kvarvarande fängelsestraffet, eller en del av det, verkställas i anstalt. Den villkorligt frigivne står under övervakning, om det bedöms som påkallat.

Den som har begått brott som enligt den tillämpliga straff- bestämmelsen skall bestraffas med fängelse kan under vissa förutsätt- ningar dömas till skyddstillsyn i stället för till fängelse. Skydds- tillsynen pågår under en prövotid av tre år. Under den tiden kan skyddstillsynen undanröjas och påföljden bestämmas till fängelse, om den dömde missköter sig. Under en del av prövotiden står den dömde under övervakning.

Till kriminalvårdens viktigaste uppgifter hör att verkställa fängelse- straffen samt att ansvara för övervakningen av personer som är villkorligt frigivna från fängelse eller dömda till skyddstillsyn.

Kriminalvårdsanstalterna är uppdelade i riksanstalter och lokalan-

stalter. Anstalterna ingår i en regionorganisation, som omfattar sju geografiska regioner. Även frivårdsmyndighetema, som ansvarar för frivården, ingår i regionorganisationen. Varje region står under ledning av en kriminalvårdsdirektör.

De flesta beslut beträffande verkställigheten fattas av tjänstemän inom kriminalvården. När det gäller personer som är intagna i anstalt kan beslut fattas av styresmannen på anstalten, regionchef" eller kriminalvårdsstyrelsen. Beslut rörande personer som är dömda till skyddstillsyn eller som är villkorligt frigivna från fängelse fattas i regel av en av landets 60 frivårdsmyndigheter.

Vid sidan av dessa organ finns det särskilda nämnder - övervak- ningsnämndema och kriminalvårdsnämnden - för att fatta beslut i frågor av särskild vikt för den enskilde. De tillkom i samband med att brottsbalken (BrB) trädde i kraft år 1965 .

Härutöver kan allmän domstol fatta vissa beslut om åtgärder vid misskötsamhet från den dömdes sida.

Övervakningsnämnderna är 30 till antalet. En övervakningsnämnd består av ordförande, vice ordförande och tre andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara jurister och ha erfaren- het av tjänstgöring som domare. De tre andra ledamöterna utses genom val av kommunfullmäktige och i vissa fall av landstinget. Nämnden fattar normalt beslut med ordföranden eller vice ordföran- den och två andra ledamöter. I brådskande fall och i ärenden av mindre vikt får ordföranden besluta ensam. Under budgetåret 1988/ 89 hade nämnderna 1 232 sammanträden. Under samma tid fattades 3 887 ordförandebeslut.

De beslut som övervakningsnämnden kan ha att fatta beträffande personer som dömts till fängelsestraff avser

- att övervakning efter villkorlig frigivning skall upphöra innan ett år av prövotiden har förflutit (26 kap. 11 å tredje meningen BrB), - föreskrift under prövotid (26 kap. 15 och 16 åå BrB), - överprövning av frivårdsmyndighets beslut att ställa villkorligt frigiven under övervakning, förordna övervakare m.m. samt beslut i första instans i sådana frågor i vissa fall (26 kap. 11 å, 12 å andra meningen och 13 å andra meningen samt 37 kap. 7 å första stycket BrB), - att varning skall meddelas den som är villkorligt frigiven (26 kap. 18 å l BrB), - övervakning av den som är villkorligt frigiven även efter det att ett år av prövotiden har förflutit (26 kap. 18 å 2 BrB), - förklaring att villkorligt medgiven frihet skall vara förverkad (26 kap. 19 å BrB), - omhändertagande av den som är villkorligt frigiven (26 kap. 22 å BrB),

- tillåtelse för den som är intagen i kriminalvårdsanstalt att vistas utanför anstalten i vissa fall (34 och 54 åå lagen om kriminalvård i anstalt, KvaL; 1974:203 och 34 å 2 kungörelsen med vissa föreskrifter rörande tillämpningen av lagen om kriminalvård i anstalt, 1974z248), - frågor om passtillstånd som hänskjutits till nämnden av styresman- nen för anstalten eller frivårdsmyndigheten samt framställningar till passmyndighet om återkallelse av pass (19, 21 och 24 åå passlagen, 1978z302), - frågor om åtgärder beträffande villkorligt frigivna genom beslut i annan nordisk stat, där den frigivne står under övervakning här (20å lagen om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m.; nordiska verkställighets- lagen, 1963:193), - frågor om åtgärder beträffande personer som frigivits villkorligt här och där övervakningen är anordnad i annan nordisk stat (22 å tredje stycket nordiska verkställighetslagen), - framställningar till annan nordisk stat om anordnande av övervak- ning i den staten för personer som frigivits villkorligt här (22 å första stycket nordiska verkställighetslagen), - prövning av frågor om verkställighet här i landet beträffande utländsk villkorlig frigivning (11 - 13 åå lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, 1978:801) och - anmälan till kriminalvårdsstyrelsen att det finns förutsättningar för verkställighet utomlands enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet (7 å förordningen med vissa be- stämmelser om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, 1979:163).

Enligt 7 å förordningen (1988:683) med instruktion för övervak— ningsnämndema skall varje nämnd genom besök i de kriminalvårds- anstalter som hör till nämndens verksamhetsområde skaffa sig känne- dom om förhållandena i anstalterna. Därvid skall de intagna få tillfälle till__samtal med nämnden eller någon ledamot av denna. Overvaknjngsnämnderna handlägger också frågor som rör verk- ställighet av skyddstillsyn. De beslut som det ankommer på övervak- ningsnämnden att fatta avser

— meddelande, ändring och upphävande av föreskrift om vad den dömde har att iaktta under prövotiden (28 kap 6 å samt 26 kap. 15 och 16 åå BrB), - överprövning av frivårdsmyndighets beslut att förordna övervakare m.m. samt beslut i första instans i sådana frågor i vissa fall (26 kap. 12 å andra meningen och 13 å andra meningen, 28 kap. 6 å samt 37 kap. 7 å första stycket och 8 å första stycket BrB), - fråga om varning (28 kap. 7 å första stycket 1 BrB),

övervakning även sedan det gått ett år av prövotiden och upphöran— de av sådan övervakning (28 kap. 7 å första stycket 2 och andra stycket BrB), - framställning till åklagare om att denne hos domstol skall föra talan om att skyddstillsynen skall undanröjas (28 kap. 8 å BrB), - tillfälligt omhändertagande av den som dömts till skyddstillsyn (28 kap. 11 åBrB), - frågor om passtillstånd som hänskjutits till nämnden av frivårds- myndigheten samt framställningar till passmyndighet om åter- kallelse av pass (19, 21 och 24 åå passlagen, 1978:302), - frågor om åtgärder beträffande personer som dömts till villkorlig dom i annan nordisk stat och som står under övervakning här (13 å nordiska verkställighetslagen),

- framställningar till annan nordisk stat om anordnande av övervak- ning där för den som här i landet dömts till skyddstillsyn (15 å första stycket och 25 å andra stycket nordiska verkställighetslagen), - frågor om åtgärder beträffande personer som i Sverige dömts till skyddstillsyn och som står under övervakning i annat nordiskt land (15 å tredje stycket nordiska verkställighetslagen), - prövning av vissa frågor om verkställighet av utländsk villkorlig dom här i landet (11 - 13 åå lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet) och

- anmälan till kriminalvårdsstyrelsen att det finns förutsättningar för verkställighet utomlands enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet (7 å förordningen med vissa be— stämmelser om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet).

Vissa frågor rörande fängelsedömda prövas av kriminalvårdsnämnden. Denna nämnd består av en ordförande som är jurist och har erfaren- het av tjänstgöring som domare och ytterligare fyra ledamöter. Nämndens ledamöter utses av regeringen. Kriminalvårdsnämndens beslut avser

- villkorlig frigivning av den som dömts till fängelse i lägst två år (26 kap. 9 å BrB), - frigivningspermission beträffande intagna som dömts till fängelse i lägst två år (33 och 54 åå KvaL), - frågor om vistelse utanför anstalt beträffande intagna som dömts till fängelse i lägst två år (34 och 54 åå KvaL), - prövning av överklagande av beslut av övervakningsnämnd i frågor som rör personer som villkorligt frigivits från fängelse (beslut om övervakning enligt 26 kap. 11 å BrB, om särskilda föreskrifter enligt 26 kap. 15 å BrB, om varning eller övervakning enligt 26 kap. 18 å BrB, om förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt

26 kap. 19 å BrB och om omhändertagande enligt 26 kap. 22 å BrB) - 37 kap. 7 å andra stycket BrB,

- prövning av överklagande av beslut av övervakningsnämnd beträf- fande rätten för den som är intagen i kriminalvårdsanstalt att vistas utanför anstalten (34 och 56 åå KvaL), - prövning av överklagande av beslut av övervakningsnämnd enligt passlagen (28 å passlagen), - prövning av överklagande av beslut av övervakningsnämnd om framställning till annan nordisk stat beträffande villkorligt frigiven (22 å första stycket och 27 å andra stycket nordiska verkställig- hetslagen) och - prövning av vissa överklaganden av övervakningsnämnds beslut enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet (26 å andra stycket).

Övervakningsnämnderna och kriminalvårdsnämnden är att anse som förvaltningsmyndigheter i förvaltningslagens (l986z223) mening. Utöver bestämmelserna i förvaltningslagen finns det särskilda regler om förfarandet inför nämnderna i 37 kap. BrB.

15.2 Bakgrund till den nuvarande ordningen

För en redogörelse för utvecklingen av nämndorganisationen fram till den 1 juli 1983 hänvisas till SOU 1981:92 s. 123- 136.

Den 1 juli 1983 skedde en genomgripande förändring av övervak- ningsnämndemas arbetsuppgifter. Även kriminalvårdsnämnden berör- des av förändringarna.

Före den 1 juli 1983 ankom det på övervakningsnämndema att leda kriminalvården i frihet. I ledningsfunktionen låg dels ett ansvar för att övervakningen skedde på ett ändamålsenligt sätt, dels en befogenhet att ge skyddskonsulentema (numera frivårdsmyndigheterna) anvis- ningar och direktiv för frivårdsarbetet. Under övervakningsnämnden hade skyddskonsulenten, som motsvarar dagens frivårdsmyndighet, tillsyn över och ansvaret för övervakningsverksamheten i sitt distrikt, medan den omedelbara befattningen med övervakningen utövades av övervakaren. Genom 1983 års reform fråntogs övervakningsnämn- dema uppgiften att leda frivården. Den uppgiften överfördes i stället på skyddskonsulentema under regionchefema. Samtidigt minskades antalet övervakningsnämnder från 49 till nuvarande 30.

Beträffande motiven till den ordning som gäller nu hänvisas till prop. 1982/83z85.

15.3 Tidigare förslag beträffande övervakningsnämnderna

Fängelsestraffkommittén föreslog i betänkandet Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmannamedverkan inom kriminalvården (SOU l981:92) att övervakningsnämnderna skulle avskaffas och att deras arbetsuppgifter skulle fördelas mellan kriminalvårdsverket och tingsrätterna. En utgångspunkt var att frågor av mera ingripande betydelse för den dömde och som förutsatte en särskild avvägning av omständigheterna i det enskilda fallet skulle övertas av domstol. Skälet till förslaget var framför allt det statsfinansiella läget.

Förslaget att avskaffa övervakningsnämnderna genomfördes inte (prop. 1982/83:85). Ett starkt skäl för att behålla nämnderna var att ärendena om omhändertagande skulle kunna vålla praktiska problem, om handläggningen överfördes till domstol. I avsnitt 15.4 lämnas en närmare redogörelse för de överväganden som gjordes.

I en lagrådsremiss den 11 juli 1991 föreslog den dåvarande regeringen att huvudregeln om villkorlig frigivning från fängelsestraff sedan halva strafftiden avtjänats skall avskaffas och ersättas med en regel om obligatorisk frigivning efter två tredjedelar av strafftiden. En sådan ordning innebär att kriminalvårdsnämndens uppgifter skulle bli begränsade till att avse endast överprövningar av övervak- ningsnämndemas beslut i vissa frågor. I lagrådsremissen föreslogs därför att kriminalvårdsnämnden skall avskaffas och att över- vakningsnämndemas beslut skall överklagas till hovrätt och kammar- rätt. Den nya ordningen föreslogs träda i kraft den 1 januari 1993. I yttrande den 27 september 1991 lämnade lagrådet - frånsett mindre anmärkningar och påpekanden - förslagen utan erinran. De frågor som togs upp i lagrådsremissen övervägs nu i justitiedepartementet, enligt vad vi har inhämtat dock med sikte på en fakultativ i stället för obligatorisk villkorlig frigivning.

Påföljdsutredningen har i betänkandet (SOU 199lz45) Påföljdsfrå- gor. Frigivning från anstalt, m.m., framlagt olika förslag som påverkar övervakningsnämndemas arbetsuppgifter. Ett förslag innebär införande av en ny typ av frigivningspermission som skall vara obligatorisk och gälla för alla som avtjänar fängelsestraff på fyra månader eller mer. Frigivningspermissionens längd skall enligt förslaget variera mellan 20 och 60 dagar. Permissionen föreslås kunna hävas vid misskötsamhet efter beslut av övervakningsnämnden. Påföljdsutredningen föreslår också att den som friges villkorligt inte längre skall stå under övervakning. En konsekvens härav blir att varken frivårdsmyndigheten eller övervakningsnämnden skall ha något med den villkorligt frigivne att skaffa. Möjligheterna att tillfälligt omhänderta den som frigetts villkorligt föreslås därför avskaffade.

Däremot vill påföljdsutredningen ha kvar möjligheten att ge den villkorligt frigivne varning och att som yttersta åtgärd förverka den villkorliga friheten. Utredningen föreslår att beslut i dessa frågor skall fattas av domstol efter talan av allmän åklagare. Påföljdsutred- ningens förslag övervägs f.n. inom justitiedepartementet.

15 .4 Bör övervakningsnämnderna avskaffas? 15.4.1 Allmänt

Till kriminalvårdens främsta uppgifter hör att verkställa fängelse- straffen och att ansvara för övervakningen av personer som är dömda till skyddstillsyn eller villkorligt frigivna från fängelse. Det säger sig självt att det i verksamheten ingår att fatta beslut om åtgärder som för de enskilda som berörs kan framstå som allvarliga ingrepp i deras personliga integritet. I första hand gäller detta naturligtvis åtgärder som innebär frihetsberövande. Även många andra åtgärder kan emellertid framstå som integritetskränkande för den som berörs.

Den nuvarande ordningen med särskilda nämnder är drygt 25 år gammal. Den innebär att beslut om frihetsberövande och beslut som av annat skäl är särskilt ingripande för den dömde fattas av nämnder med en jurist som ordförande och under lekmannamedverkan. Fördelarna med en sådan ordning är flera. För det första åstad- kommer man goda förutsättningar för beslut som är sakligt välgrunda- de och som blir respekterade både av kriminalvårdens personal och av den dömde. För det andra är det värdefullt med insyn från utomstående i den annars ganska slutna värld som kriminalvården utgör. Genom lekmannainsynen skapar man förutsättningar för en allmän förståelse för kriminalpolitiken. Man kan också förmoda att en verksamhet som på detta sätt är föremål för kontinuerlig insyn har bättre förutsättningar att fungera väl än en verksamhet som bedrivs under mer isolerade former. Att lekmän deltar i besluten tillgodoser självfallet också intresset av att besluten ligger i linje med allmänna medborgerliga värderingar.

I våra direktiv står att ett exempel på arbetsuppgifter där man kan överväga en överflyttning från förvaltningsmyndigheter till domstolar är de uppgifter som nu ankommer på övervakningsnämnderna. I det följande skall vi först diskutera de uppgifter som nämnderna nu har när det gäller beslut om frihetsberövanden. Idet sammanhanget är det en särskild aspekt som kommer i blickfånget, nämligen de interna- tionella åtaganden som Sverige har gjort i olika sammanhang och som innebär att vårt land utfäst sig att erbjuda möjligheter till domstols- prövning just när det gäller frågor om frihetsberövanden. Därefter skall behandlas de övriga uppgifter som nämnderna nu har.

15.4.2 Beslut om frihetsberövande

Den som dömts till fängelse i Sverige skall i regel friges villkorligt sedan halva tiden har avtjänats (26 kap. 6 å BrB). I allmänhet gäller en prövotid av ett år för den villkorligt frigivne (26 kap. 10 å BrB). Som närmare kommer att beröras i det följande kan övervak- ningsnämnden, om den villkorligt frigivne misskött sig, under vissa förhållanden beröva honom hans frihet igen. Övervakningsnämndens beslut kan överklagas till kriminalvårdsnämnden men inte längre. Även den som avtjänar skyddstillsyn kan berövas sin frihet genom beslut av övervakningsnämnden. Frågan är hur dessa regler stämmer överens med våra internationella åtaganden.

Bestämmelser om ledamöter i övervakningsnämnderna står i 37 kap. 1 — 3 och 5 åå BrB. Övervakningsnämndema består av ordförande, vice ordförande och tre andra ledamöter, om inte regeringen förord- nar att en viss nämnd skall ha flera ledamöter. Nämnden är beslutför med ordförande och två ledamöter. I brådskande fall och i ärenden av mindre vikt får ordföranden ensam besluta på nämndens vägnar.

Det är regeringen som förordnar ordförande och vice ordförande i övervakningsnämnderna. Vice ordföranden tjänstgör vid förfall för ordföranden i dennes ställe. Vid förfall för både ordföranden och vice ordföranden förordnas tillfällig ersättare av kriminalvårdsstyrelsen. Ordföranden, vice ordföranden och tillfällig ersättare skall vara lagfarna och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare. Ordföranden och vice ordföranden förordnas för en tid av tre år.

Övriga ledamöter i övervakningsnämnd utses genom val av kom- munfullmäktige eller landstinget för en tid av tre år.

Ledamöter och ersättare i övervakningsnämnd skall ha avlagt domared. Mot ledamot och ersättare skall gälla samma jäv som i fråga om domare med ett undantag. Undantaget innebär att det är möjligt för en ledamot i övervakningsnämnd att besluta i fråga om påföljder som han varit med om att ådöma i domstol.

Övervakningsnämnden biträds av en sekreterare som förordnas av nämnden (2 å förordningen med instruktion för övervakningsnämn- derna, 1988:683). I dennes uppgifter ingår att föra protokoll vid nämndens sammanträden och att svara för att inkommande handlingar diarieförs. Däremot har nämnderna inga egna kanslier utan kansli- göromålen fullgörs av personal hos frivårdsmyndigheterna.

En övervakningsnämnd är att anse som en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens (1986z223) mening. Rättegångsbalkens regler om muntlig handläggning och offentlighet äger således inte tillämpning. Det ankommer i stället på nämnden själv att bestämma vilka personer som skall få närvara vid sammanträde. Ärendena avgörs genom före- dragning. Föredragningsskyldigheten åvilar sekreteraren eller en kriminalvårdstjänsteman. I enlighet med förvaltningslagens regler får

en övervakningsnämnd som regel inte avgöra ett ärende utan att den dömde har fått del av allt material som tillförts ärendet. Den dömde skall vidare alltid beredas tillfälle att bli hörd om han begär det (37 kap. 6 å BrB).

Regler om kriminalvårdsnämnden står i 37 kap. 4 och 5 åå BrB. Nämnden skall bestå av en ledamot som är eller varit innehavare av domarämbete och som skall vara ordförande i nämnden samt ytter- ligare fyra ledamöter. Ersättare utses till det antal som regeringen bestämmer. Regeringen utser ordförande, övriga ledamöter och er— sättare. Ordföranden får i brådskande fall och i ärenden av mindre vikt ensam besluta på nämndens vägnar. Ordförande, övriga leda- möter och ersättare utses för fem år.

Även för kriminalvårdsnämnden gäller förvaltningslagens regler om bl.a. rätt för den dömde att ta del av det material som tillförts ärendet. När det gäller rätt för den dömde att närvara vid nämndens sammanträde gäller en regel som avviker från motsvarande regel be— träffande övervakningsnämnderna. Enligt 37 kap. 6 å tredje stycket BrB skall tillfälle lämnas den dömde att bli hörd muntligen om det kan vara till gagn och lämpligen kan ske.

Det är två former av frihetsberövande som är aktuella i det här sammanhanget. Enligt 26 kap. 19 å BrB kan övervakningsnämnden för det första förklara den villkorliga friheten förverkad till en tid av högst en månad varje gång. En förutsättning för ett sådant beslut är att den frigivne allvarligt åsidosatt sina åligganden och att det kan antas att han inte kommer att låta rätta sig genom någon annan åtgärd som övervakningsnämnden kan vidta. Under budgetåret 1988/89 fattade övervakningsnämnderna 73 sådana beslut. Övervaknings- nämndens beslut kan av den som dömts till fängelse (men inte av det allmänna) överklagas till kriminalvårdsnämnden, vars beslut inte kan överklagas.

För det andra finns det regler om tillfälligt omhändertagande av den som villkorligt frigivits och den som dömts till skyddstillsyn i 26 kap. 22 å och 28 kap. 11 å BrB. Övervakningsnämnden kan sålunda enligt dessa bestämmelser förordna att den villkorligt frigivne eller den som dömts till skyddstillsyn skall omhändertas på lämpligt sätt i avvaktan på vidare förordnande. När beslutet verkställts, placeras den omhän- dertagne i polisarrest eller häkte. Ett sådant beslut skall omprövas så ofta som det finns anledning till det. Den som omhändertagits får inte kvarhållas längre tid än en vecka. Om det finns synnerliga skäl till det, får nämnden dock genom ett nytt beslut förordna att han skall kvarhållas i ytterligare en vecka. Förutsättningama för beslut om omhändertagande enligt dessa bestämmelser är att det uppkommer fråga om att förklara den villkorliga friheten förverkad eller att vidta vissa mindre ingripande åtgärder på grund av misskötsamhet eller åt- gärd för att den villkorligt frigivne eller den till skyddstillsyn dömde

skall underkasta sig vård eller behandling. Beslut om omhändertagan- de kan också meddelas om någon har undandragit sig den övervak- ning som följer med beslutet om villkorlig frigivning eller på grund av domen till skyddstillsyn. Under budgetåret 1988/89 fattade över- vakningsnämnderna 2 479 beslut om omhändertagande. Anledningen till att övervakningsnämnderna förordnar om omhändertagande är så gott som undantagslöst att kontakten med den dömde har upphört och att det behövs medverkan från polis för att återupprätta den. Det är i sådana fall ofta fråga om mycket brådskande ärenden med hänsyn till att den dömde kan befaras har råkat in i en missbruksperiod. Nämndens beslut beträffande den som är villkorligt frigiven får överklagas till kriminalvårdsnämnden. Den som dömts till skydds— tillsyn får överklaga beslutet till hovrätten. Kriminalvårdsnämndens och hovrättens beslut får inte överklagas.

Det är främst två internationella konventioner som är av intresse i detta sammanhang. Först kan nämnas 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, som trädde i kraft för Sveriges del är 1976. Enligt denna FN-konvention (art. 9 p. 4) skall var och en som berövas friheten tillförsäkras rätt att föra talan i domstol så att domstolen utan dröjsmål kan fatta beslut om hans frihetsberövande är lagligt och beordra hans frigivning om det inte är det.

Även innehållet i 1950 års europakonvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna måste uppmärksammas.

Enligt artikel 5 i europakonventionen gäller bl.a. att var och en som berövas sin frihet skall ha rätt att få sin sak prövad av domstol. Den första fråga man har att ställa sig är om artikel 5 över huvud taget är tillämplig. Det skulle kunna sägas att beslutet om frihetsberövandet fattas när domstolen meddelar en dom på fängelse och att alla senare beslut faller inom ramen för verkställigheten av detta fängelsestraff. Senare beslut att ta in den som villkorligt frigivits i fängelse skulle med en sådan tolkning inte innebära att den villkorligt frigivne be- rövas sin frihet i konventionens mening. Den frågan var föremål för Europadomstolens bedömning är 1987 i fallet Weeks (Publications of the European Court of Human Rights, Serie A, Vol. 114). Weeks var en person som år 1976 i Storbritannien frigavs "on licence" från ett livstidsstraff som hade ådömts honom är 1966. År 1977 hävde inrikesministern frigivningen efter att ha hört en särskild nämnd, Parole Board. I Europadomstolen hävdade Storbritannien att konven- tionens artikel 5 inte var tillämplig på inrikesministerns beslut eftersom Weeks redan var berövad friheten på grund av 1966 års dom. Europadomstolen uttalade sig om innebörden av artikel 5 på följande sätt: "Article 5 applies to 'everyone'. All persons, whether

at liberty or in detention, are entitled to the protection of Article 5 , that is to say, not to be deprived, or to continue to be deprived, of their liberty save in accordance with the conditions specified in paragraph 1 and, when arrested or detained, to receive the benefits of the various safeguards provided by paragraphs 2 to 5 so far as applicable" (s. 22).

Domstolens uttalande torde kunna tjäna till ledning även när det gäller de frihetsberövanden som kan bli aktuella för den som är villkorligt frigiven enligt svenska regler. Det innebär att den frihet som den villkorligt frigivne åtnjuter skyddas av konventionens artikel 5 och att den som berövas friheten har rätt att enligt å 4 i artikel 5 påfordra att lagligheten av frihetsberövandet snabbt prövas av dom- stol.

I Weeks—fallet gjordes från Storbritanniens sida invändningen att den domstolsprövning som erfordrades enligt konventionens artikel 5 å 4 var inbyggd i den ursprungliga rättegången som resulteradei 1966 års livstidsdom. Storbritannien hänvisade härvid till ett annat fall från Europadomstolen, fallet De Wilde, Ooms och Versyp där domstolen meddelade dom den 18 juni 1971. I Weeks-fallet fann emellertid domstolen att den frihetsberövade, även om det ursprungliga beslutet om frihetsberövande meddelats av domstol, har rätt till ny domstols- prövning enligt å 4 om det gäller en efterföljande (ensuing) period av frihetsberövande där nya omständigheter som påverkar frihetsberövan- dets laglighet kan uppkomma (s. 28).

Det svenska systemet med villkorlig frigivning bygger på att den som frigetts skall få kvarbli i frihet om han inte begår nya brott. De regler om frihetsberövande vid olika former av misskötsamhet som det här är fråga om är undantag från denna huvudregel. Det är endast under vissa i lag angivna förutsättningar som ett beslut om frihetsbe- rövande får meddelas. Den förutsättning för att den frihetsberövade skall ha rätt till domstolsprövning enligt å 4 som Europadomstolen uppställde i Weeks—fallet - att det kan uppkomma nya omständigheter som påverkar frihetsberövandets laglighet - är således uppfylld. Det innebär att reglerna om rätt till domstolsprövning i europakonven- tionens artikel 5 å 4 gäller för frihetsberövanden enligt 26 kap. 19 och 22 åå BrB.

Vad som blir intressant är därvid om man kan se övervaknings- nämnderna och kriminalvårdsnämnden som domstolar i konventionens mening. De krav som konventionen ställer för att ett organ skall anses som en domstol låter sig inte till alla delar så lätt fastställas. Inne- börden av konventionsbestämmelserna klargörs emellertid undan för undan genom avgöranden av Europadomstolen.

Så mycket är ställt utom allt tvivel att det varken är tillräckligt eller nödvändigt att det beslutande organet betecknas som domstol. Däremot krävs det att det beslutande organet står fritt i förhållande till

såväl den verkställande makten som till parterna i målet. Vidare krävs att reglerna om förfarandet inför det beslutande organet tillhandahåller de grundläggande processuella garantier som tillämpas i mål om fri- hetsberövanden (fallet de Wilde, Ooms och Versyp, jfr Weeks-fallet s. 30).

Som nämnts är det förvaltningslagens regler, kompletterade med regler i BrB om rätt för den dömde att företräda personligen, som styr förfarandet inför nämnderna. De reglerna torde när det gäller övervakningsnämnderna innebära att de krav som ställs i artikel 5 å 4 i konventionen är uppfyllda. När det gäller förfarandet inför kriminalvårdsnämnden måste en reservation göras - detär tänkbart att konventionen innebär att den villkorligt frigivne bör ha större möj- ligheter att få till stånd en muntlig förhandling än vad de svenska reglerna ger honom.

När det gäller frågan om nämnderna kan anses stå fria i förhållande till den verkställande makten och till parterna i målet blir framför allt följande av intresse.

I Weeks-fallet var den engelska s.k. Parole Board föremål för bedömning i detta hänseende. Parole Board är sammansatt av minst tre personer, varav en domare och en psykiater. Ledamötema i Parole Board utses av inrikesministern. Europadomstolen ansåg inte att det sätt på vilket ledamöterna i Parole Board utsågs föranledde att de inte skulle vara oavhängiga. Dessutom ansåg sig domstolen vara förvissad om att domarledamoten och de andra ledamöterna var fullt oberoende i förhållande till det verkställande organet och opartiska i sin ämbetsutövning. Men det återstod enligt domstolen att besvara frågan om Parole Board framstod som oberoende, framför allt för personer vars frihetsberövande var satt i fråga. Här fäste domstolen avseende vid att Parole Boards funktioner inte förde Parole Board i kontakt med tjänstemän vid fängelserna eller med inrikesdepartementet på ett sådant sätt att Parole Board kunde identifieras med fängelseadmini- strationen eller departementet (s. 30).

När det gäller övervakningsnämnderna finns det framför allt anled- ning att se på förhållandet mellan kriminalvården och nämnderna. Kriminalvårdsstyrelsen är i administrativt hänseende chefsmyndighet för nämnderna och har att utse tillfällig ersättare för ordföranden vid behov. Det är i de allra flesta fall frivårdsmyndighetema inom kriminalvården som tar initiativ till att nämnden tar upp frågor om frihetsberövande till prövning. Frivårdsmyndigheten måste därför i frågor om frihetsberövande ses som den enskildes motpart. Samtidigt är det personal vid frivårdsmyndighetema som sköter övervaknings- nämndemas kansligöromål. Dessutom är det i allmänhet tjänstemän vid frivårdsmyndighetema som är föredragande inför nämnderna i ärenden om frihetsberövande. Enligt 3 å förordningen med instruktion

för övervakningsnämnderna har en kriminalvårdstjänsteman alltid rätt att vara närvarande när nämnden håller sammanträde för att behandla ett ärende som han handlägger. Vidare har enligt samma bestämmelse chefen för kriminalvårdsregionen också rätt att närvara vid nämndens sammanträden. Slutligen skall övervakningsnämnderna varje år ge in en berättelse om sin verksamhet under det senaste budgetåret till kriminalvårdsstyrelsen (8 å förordningen med instruktion för övervakningsnämndema) .

Även kriminalvårdsnämnden har stark anknytning till kriminalvår- dens organ. Kriminalvårdsstyrelsen är chefsmyndighet för nämnden i administrativt hänseende och tillhandahåller nämnden sammanträdes- rum, kanslilokaler och personal (3 å förordningen med instruktion för kriminalvårdsnämnden, 1988:682). Ärenden som nämnden skall avgöra föredras i regel av tjänstemän hos kriminalvårdsstyrelsen (4 å förordningen). Nämnden skall varje år ge in en verksamhets- berättelse till kriminalvårdsstyrelsen (8 å förordningen).

Det måste, som framgår av det sagda, anses vara tveksamt om nämnderna har en sådan fristående ställning i förhållande till kriminal- vårdens organ att de kan godtas som domstolar i konventionens me- ning. Och även om man från svensk sida nu skulle göra den bedöm- ningen att nämndorganisationen är godtagbar enligt konventionen, kan det sägas att redan risken för att en prövning i en nämnd i ett visst fall inte skulle uppfylla konventionens krav är ett motiv för reformer. Man kan till och med hävda att det saknas anledning att, eftersom det är fråga om prövning av ett frihetsberövande, i onödan ha ett regel- system som i något hänseende ens kan tangera de yttre gränserna för det konventionsmässigt tillåtna. Den bedömningen gjorde regering och riksdag när det gäller utskrivningsnämndema och psykiatriska nämnden i lagstiftningsärendet om psykiatrisk tvångsvård m.m (prop. 1990/91:58 s. 179).

Man kan naturligtvis lösa problemet genom att göra nämnderna till organ som är helt fristående från kriminalvården. Det skulle emeller- tid förutsätta en väsentlig utbyggnad av organisationen hos nämnder- na. En sådan utbyggnad skulle, förutom att vara kostsam, komma att stå i strid med det under senare är allt oftare framförda önskemålet att undvika specialdomstolar och särskilt sådana vilka liksom nämn- derna verkar inom ett mycket begränsat kompetensområde. Det kan nämnas att övervakningsnämnderna och kriminalvårdsnämnden - när utskrivningsnämndemas och psykiatriska nämndens uppgifter övertas av domstol den 1 januari 1992 - kommer att vara de enda organ utanför domstolsväsendet som beslutar om frihetsberövande som inte är rent tillfälligt. .

Emellertid överklagas, som nämnts, övervakningsnämnds beslut om frihetsberövande beträffande den som är dömd till skyddstillsyn till hovrätt. Däremot överklagas inte besluten om frihetsberövande be-

träffande den som är villkorligt frigiven från fängelse till domstol utan till kriminalvårdsnämnden. En lösning enligt vilken man tillåter att besluten om frihetsberövande överklagas till domstol skulle kunna sägas innebära en ordning som formellt sett överensstämmer med europakonventionen. I enlighet med domstolsutredningens övervägan- den när det gäller instansordningen i övrigt inom domstolsväsendet skulle det dock ligga närmast till hands att låta tingsrätterna bli överprövningsinstanser till nämnderna. Det finns, när man skall ta ställning i denna fråga, anledning att särskilt beakta att det är ovanligt att övervakningsnämndemas beslut om frihetsberövande över huvud taget överklagas. Det sammanhänger antagligen med att det vid de korta tider som det i allmänhet är fråga om är svårt att hinna med en överprövning innan det beslutade frihetsberövandet är avtjänat. För- enklat kan saken uttryckas så att övervakningsnämndens beslut i teorin kan överklagas men i realiteten ofta är utan appell. Det gör att man har anledning att ställa sig tveksam till hur en sådan ordning skulle bedömas av de organ som är satta att tillämpa europakonventionen. Till detta kommer att en ordning med tingsrätterna som överinstanser till nämnderna även av andra skäl förefaller omotiverad. Varför skall dessa beslut i första instans fattas av 30 nämnder med ordförande och två lekmän för att i andra instans överprövas av 97 tingsrätter med ordförande och tre lekmän? När det nu, enligt det resonemang som redovisats ovan, visar sig att övervakningsnämnderna inte torde god- tas som domstolar i europakonventionens mening, finns det ingen anledning att ha kvar dem som beslutsfattare i första instans för fall där den enskilde har en konventionsbunden rätt till domstolsprövning. Samtidigt skall också beaktas det ovan nämnda önskemålet att undvika specialdomstolar.

I det här sammanhanget skall påpekas att påföljdsutredningen som en konsekvens av sitt tidigare nämnda förslag att avskaffa övervak- ningen av dem som är villkorligt frigivna har föreslagit att möjlig- heten att tillfälligt omhänderta den som är villkorligt frigiven skall avskaffas och att det i fortsättningen skall vara tingsrätt som beslutar om förverkande av villkorlig frigivning vid misskötsamhet. Vi kan inte bedöma huruvida dessa förslag kommer att genomföras och vi har därför vid våra överväganden utgått från gällande regler.

Det anförda talar för att övervakningsnämndemas och kriminal- vårdsnämndens befattning med frihetsberövanden enligt 26 kap. 19 och 22 åå samt 28 kap. 11 å BrB övertas av domstolarna. Som en konsekvens av dessa ställningstaganden menar vi också att det, om påföljdsutredningens förslag beträffande obligatorisk frigivnings- permission genomförs, inte bör vara övervakningsnämnd utan tingsrätt som får besluta om hävande av permissionen. Det kan här anmärkas att påföljdsutredningen när övervakningsnämnd valts som beslutsfatta-

re i dessa frågor utgått från att en övervakningsnämnd uppfyller europakonventionens krav på en domstol (SOU 1991:45 s. 175).

Det finns också andra skäl som kan åberopas till stöd för en sådan omfördelning som vi här har föreslagit.

För en utredning med uppdrag att se över domstolsväsendet är det naturligt att anlägga ett domstolsperspektiv på frågan - kan rättskip- ningen i brottmål gagnas av att domstolarna tar över uppgifter från nämnderna? Denna aspekt har möjligen kommit i skymundan i tidiga- re diskussioner. Domstolarna har i grövre brottmål att ta ställning till vilken påföljd som skall följa på brottet. Valet står ofta mellan fängelse och annan påföljd och rätten har inte sällan att göra antagan- den om hur en viss påföljd kan komma att påverka den dömdes be- nägenhet att sköta sig i framtiden. Det säger sig självt att det både för juristdomare och lekmän är av värde med en god kännedom om hur olika påföljder fungerar i praktiken. Över huvud taget kan det antas att en ökad kunskap om verkställigheten främjar en helhetssyn på förhållandet mellan brott och straff som gagnar både dem som står inför rätta och det allmänna. Om domstolarnas befattning med verkställighetsfrågoma ökar i omfattning, får juristdomama och lekmännen i domstolarna på ett naturligt sätt del av erfarenheter som kan vara av värde i deras dömande verksamhet. Domstolarna kan också sägas överta nämndernas roll som en plattform för lekmanna— inflytande i kriminalvården.

I sammanhanget kan nämnas att riksdagen nyligen på grundval av förslag i prop. 1991/92z2 beslutat om förändringar beträffade person- undersökningsverksamheten. Förändringarna innebär bl.a. att person- undersökningen, som främst har till uppgift att ge domstolen underlag för sin bedömning i påföljdsfrågan, i framtiden skall förse domstolen med bättre information om hur man inom kriminalvården avser att utforma verkställigheten av påföljden i det enskilda fallet. Denna förbättring av personundersökningama kan sägas ligga i linje med en reform enligt vilken domstolarna ges ett större inflytande över verkställigheten av en ådömd påföljd. De nya reglerna träder i kraft den ljuli 1992.

Till förmån för att flytta vissa av övervakningsnämndemas uppgifter till allmän domstol talar givetvis det principiella argumentet att det handlar om frågor som är av så ingripande natur för den som berörs att prövningen bör ankomma på domstol. Men även den praktiska handläggningen av frågor som rör verkställigheten främjas av en överflyttning från nämnderna till domstol. Redan nu är i allmänhet ordförandena i nämnderna domstolsjurister. Men de övriga ledamö- terna är utsedda genom val och många av dem torde sakna erfarenhet av domstolsarbete. En ordning enligt vilken besluten fattas av tingsrätt under medverkan av nämndemän som dömer i brottmål kan antas vara

till fördel för handläggningen och för möjligheterna att komma fram till välgrundade avgöranden.

Som ytterligare skäl för att flytta de frågor som rör förverkande av villkorligt medgiven frihet för fängelsedömda från nämnderna till tingsrätterna kan anföras att man därigenom åstadkommer ett mer enhetligt system. Den åtgärd som för de skyddstillsynsdömda mot- svarar förverkandet av villkorligt medgiven frihet - undanröjande av skyddstillsyn - beslutas nämligen redan idag av tingsrätt med möj— lighet att överklaga till hovrätt (28 kap. 8 å BrB). Dessutom hand- lägger tingsrätterna frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet i situationer där den frigivne har begått nya brott under prövotiden (34 kap. 4 å BrB). Genom att låta domstol handlägga frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet även i de nu aktuella fallen åstadkommer man också bättre förutsättningar för att likartade situationer bedöms på samma sätt.

En överflyttning av dessa nämndernas arbetsuppgifter skulle alltså dels innebära att man tillskapar en ordning som med säkerhet över- ensstämmer med våra internationella åtaganden, dels möjliggöra en säkrare och bättre handläggning av både brottmålsdömandet och de verkställighetsfrågor som överflyttas till domstol. Vad finns det då som kan tala emot en sådan omorganisation?

Ett viktigt skäl till att fängelsestraffkommitténs nämnda förslag inte genomfördes var hänsynen till smidigheten i handläggningen. En sär- skild komplikation i detta hänseende är ärendena om omhändertagan- de. Under vissa omständigheter kan, som nämnts, övervakningsnämn- den besluta att den som är villkorligt frigiven eller dömd till skydds- tillsyn skall omhändertas i avvaktan på vidare ställningstagande. Sådana beslut kan ofta vara brådskande och fattas ibland av nämndens ordförande efter telefonföredragning av frivårdsmyndigheten, ibland efter arbetstidens slut och på helger.

Denna fråga har kommit i ett nytt läge efter det tidigare lagstift- ningsärendet. Numera har tingsrätterna beredskap för prövning av häktningsfrågor under söndag, annan allmän helgdag, lördag, mid- sommarafton, julafton och nyårsafton (1 å förordningen om tings— rättemas beredskap för prövning av häktningsfrågor, l988z31). Möjligheterna att snabbt handlägga förekommande frågor om omhändertaganden torde således nu vara tillräckliga.

Det sägs ibland att det är en fördel med förfarandet inför övervak- ningsnämnderna att det är smidigt och formlöst och att denna fördel skulle riskera att gå förlorad om handläggningen flyttades till domstolarna. En förklaring kan vara att ordförandena och sekreterar— na i övervakningsnämnderna samt tjänstemännen hos frivårdsmyndig- hetema är erfarna på området och i allmänhet lär känna varandra ganska bra under arbetet i nämnderna, vilket erfarenhetsmässigt

brukar leda till att man inte håller så strikt på formerna. Det är nog riktigt att förfarandet blir mera formellt om verksamheten flyttas till domstolarna. Men det är inte säkert att det skall ses som en nackdel. De formregler som våra domstolar nu tillämpar är i allmänhet upp- ställda till skydd för den enskilde. Det kan vara föreskrifter om att myndigheten har att förvissa sig om att den enskilde har fått del av vissa handlingar och om att den enskilde skall få tillfälle att ge sin syn på frågor som rör honom innan myndigheten fattar beslut. Om man flyttar beslutsfattande från nämnderna till domstolarna, skulle det alltså kunna innebära att förfarandet väl blir något mera formellt men också rättssäkrare för den enskilde som kan bli föremål för ingripan- den.

Sammanfattningsvis föreslår vi att övervakningsnämndemas och kriminalvårdsnämndens uppgifter att handlägga frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. 19 å BrB och om omhändertagande enligt 26 kap. 22 å och 28 kap. 11 å BrB flyttas till tingsrätterna.

15.4.3 Övervakningsnämndemas återstående uppgifter

I det föregående har vi alltså kommit fram till att de uppgifter som har att göra med frihetsberövanden bör flyttas från övervaknings- nämnderna till tingsrätterna. Vad finns det då kvar för övervaknings- nämnderna att arbeta med?

Vi skall först behandla en uppgift som har anknytning till besluten om frihetsberövande. För de personer som är dömda till skyddstillsyn gäller - som en form av motsvarighet till förverkandet av villkorligt medgiven frihet - att en tingsrätt enligt 28 kap. 8 å BrB vid missköt- samhet kan undanröja skyddstillsynen och bestämma annan påföljd för brottet. Denna procedur inleds normalt med att frivårdsmyndigheten hos övervakningsnämnden begär att åtgärder vidtas för att undanröja påföljden. Nästa steg är att övervakningsnämnden gör en framställ- ning till åklagaren om att denne väcker talan vid domstol om undan- röjande. Även utan framställning från nämnden kan åklagaren begära att skyddstillsynen undanröjs, om den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden enligt en uppgjord behandlingsplan mot missbruk. I dom- stolen skall nämndemän delta när målet avgörs (38 kap. 6 å BrB). Rätten skall låta den dömde yttra sig över åklagarens talan. Om han begär att bli hörd muntligen, skall han få tillfälle till det (38 kap. 8 å BrB). Om rätten inte finner tillräckliga skäl att undanröja skydds- tillsynen, kan den tillgripa någon mindre ingripande sanktion, t.ex. en varning (2.8 kap. 7 å andra stycket BrB). Rätten avgör frågan genom beslut. I övrigt tillämpas enligt 19 å lagen (1946:804) om införande av nya rättegångsbalken (RP) samma processuella bestämmelser som

i brottmål. Åklagaren och den dömde kan överklaga tingsrättens avgörande till hovrätt där målet handläggs som ett besvärsmål. Det innebär att handläggningen i regel är skriftlig och att hovrätten är domför med tre juristdomare. Hovrättens avgörande kan överklagas till högsta domstolen.

Fängelsestraffkommittén föreslog i det tidigare nämnda betänkandet att skyddskonsulenten i stället för att gå via åklagaren själv skulle vända sig till domstol med en begäran att skyddstillsynen skulle undanröjas. Detta förslag mötte massivt motstånd bland remiss- instanserna.

Enligt vår uppfattning finns det anledning att ompröva den nu gällande ordningen på det här området. Det är inte rimligt att både frivårdsmyndigheten, övervakningsnämnden och åklagaren skall fun- dera på dessa frågor innan de hamnar på rättens bord. Vi har ovan föreslagit att nämndernas funktion att fatta beslut i frågor om frihetsberövanden skall flyttas till tingsrätterna. Det är då som vi ser det följdriktigt att nämnderna också befrias från den återstående uppgiften som har att göra med frihetsberövanden, nämligen den nu aktuella uppgiften att vara mellanhand mellan frivårdsmyndigheten och åklagaren. Då försvinner ett led i kedjan av myndigheter som sysslar med dessa frågor. Vi är dock inte beredda att gå så långt som fängelsestraffkommittén och föreslå att frivårdsmyndigheten själv skall vända sig till tingsrätten. Det kan nämligen anföras betänkligheter mot en sådan ordning. Den åklagarliknande roll som frivårdsmyndigheten skulle få i mål om undanröjande av skyddstillsyn är väsensskild från de vanliga arbetsuppgiftema. Samtidigt är det av värde att en åklagare medverkar 1 mål av detta slag, inte minst för att det kan bli fråga om att mäta ut ett fängelsestraff enligt reglerna i brottsbalken. Över- vägande skäl får mot denna bakgrund anses tala för att frivårds- myndigheten hos åklagaren begär att denne för talan vid domstol om att skyddstillsynen skall undanröjas.

De ärenden som härefter finns kvar hos övervakningsnämnderna rör för det första sanktioner som inte innebär frihetsberövande. Hit hör beslut rörande övervakning (omkring 1 500 ärenden om året), beslut om föreskrift (omkring 750 ärenden om året) och beslut om varning (omkring 600 ärenden om året). För det andra har nämnderna till uppgift att fatta vissa beslut som rör intagna i kriminalvårdsanstalt, nämligen medgivande i vissa fall att vistas utanför anstalten (omkring 1 200 ärenden om året). För det tredje fattar nämnderna vissa beslut om pass för personer som dömts för brott (omkring 80 ärenden om året). För det fjärde har nämnderna vissa uppgifter i det internatio- nella frivårdssamarbetet och för det femte har nämnderna viss insyn i verksamheten på kriminalvårdsanstalterna. För det sjätte, slutligen,

är nämnderna överprövningsinstanser i förhållande till frivårdsmyn- dighetema i vissa fall (omkring 30 ärenden om året).

De angivna ärendegrupperna är, som vi ser det, inte av den beskaffenheten att de - som saken uttrycks i våra direktiv - verkligen kräver domstolsprövning. Det finns alltså ingenting som hindrar att de även i fortsättningen handläggs av övervakningsnämnderna och vi skulle därför formellt sett kunna avstå från att föreslå något beträffan- de dessa ärenden. Men vi anser att våra överväganden när det gäller ärendena om frihetsberövande kan - och bör - föranleda att frågan om övervakningsnämndemas framtid tas under omprövning. Det är som vi ser det svårt att hävda att man kan behålla organisationen oföränd- rad när de viktigaste ärendena - ärendena om frihetsberövande - försvinner.

Vi vill peka på att det av flera skäl skulle vara fördelaktigt att avskaffa övervakningsnämnderna. För det första skulle man spara pengar om nämnderna försvann. Vi återkommer härtill när vi behand- lar kostnadsfrågorna. För det andra kan man konstatera att det - oavsett hur det förhåller sig med besparingarna - kan ses som en fördel att minska den statliga administrationen genom att avskaffa 30 myndigheter och dela upp deras göromål på andra myndigheter. För det tredje blir arbetet lättare för frivårdsmyndighetema om de i stället för att ha kontakt med två myndigheter i likartade frågor - tingsrät- terna och övervakningsnämnderna - bara behövde ha kontakt med tingsrätterna.

Vi skall i det följande gå igenom övervakningsnämndemas åter- stående ärendegrupper i syfte att undersöka om det går att låta handläggningen ankomma på någon annan myndighet.

När det först gäller frågor om övervakning och föreskrifter konsta- terades i fängelsestraffkommitténs betänkande att dessa åtgärder inte bara kunde användas som sanktioner utan också som stödåtgärder. Det ansågs inte möta betänkligheter att skyddskonsulenten kunde besluta om sådana stödåtgärder. Eftersom det dessutom kunde vara svårt att avgöra om de nämnda åtgärderna beslutades som sanktioner eller som stödåtgärder, ansågs det vara mest ändamålsenligt att anförtro skyddskonsulenten åtgärderna i båda avseendena. Som vi ser det kan man med fullt förtroende lämna över frågor om övervakning och föreskrifter till frivårdsmyndigheterna. Till denna bedömning bidrar att frivårdsmyndighetema sedan flera år har ett avsevärt större ansvar för frivården än skyddskonsulentema hade när fängelsestraff— kommittén gjorde sina överväganden. De bör under denna tid ha ut- vecklats på ett sätt som gör att eventuella betänkligheter som tidigare kan ha funnits mot att ge dem utökade uppgifter nu har minskat avsevärt.

Emellertid finns det här ett par komplikationer. Den första har att göra med att det i vissa fall ankommer på rätten att meddela föreskrif-

ter. Det har under vårt utredningsarbete från några håll påpekats att det vore olämpligt att tillskapa en ordning där en föreskrift som rätten meddelat utan vidare skulle kunna upphävas av en frivårdsmyndighet. Frågan om föreskriften kan ha varit föremål för ingående övervägan- den under rättens överläggning och kan ha varit en avgörande förutsättning för att skyddstillsyn i stället för fängelse valts som påföljd för brottet. Rätten bör i sådana situationer kunna vara förvissad om att föreskriften inte upphävs utan vidare. Vi föreslår därför att de föreskrifter som meddelats av rätten inte skall kunna ändras eller upphävas av någon annan än rätten.

Den andra komplikationen när det gäller övervakning och föreskrif- ter sammanhänger med att det enligt våra förslag skall vara rätten som beslutar om tillfälliga omhändertaganden beträffande villkorligt frigivna och skyddstillsynsdömda. En sådan åtgärd kan ibland resul- tera i att det fattas ett beslut om övervakning eller föreskrift. Det vore då en opraktisk ordning att låta rätten omhänderta den dömde för att frivårdsmyndigheten sedan skall besluta om övervakning eller meddela en föreskrift. När den dömde är omhändertagen bör därför även rätten kunna besluta i frågor om övervakning och föreskrifter.

När det därefter gäller beslut om varning konstaterade fängelse- straffkommittén att sanktionen visserligen fick en allvarligare innebörd om den meddelades av domstol. Kommittén ansåg det emellertid väl omständligt att behöva inleda ett domstolsförfarande enbart för att få till stånd en varning och stannade för att föreslå att det skulle ankomma på skyddskonsulenten att meddela varning. Även denna bedömning förefaller vara väl grundad. Uppgiften att besluta om varning bör därför anförtros frivårdsmyndigheterna. Dock bör, i enlighet med våra överväganden beträffande övervakning och före— skrifter, även rätten kunna besluta om varning i de fall där den dömde är omhändertagen.

När det gäller personer som är intagna i kriminalvårdsanstalt för att undergå fängelsestraff har övervakningsnämnderna till uppgift att fatta vissa beslut enligt 34 å KvaL. Det är fråga om medgivande för den som dömts till ett fängelsestraff som är kortare än två år att vistas utanför anstalten i syfte att främja hans anpassning i samhället. Som exempel på vistelser som kan komma i fråga kan nämnas skola med internatförläggning, behandlingshemförnarkotikamissbrukare, särskilt lämpligt enskilt hem eller vämpliktstjänstgöring.

Fängelsestraffkommittén föreslog att dessa frågor skulle prövas av kriminalvårdsstyrelsen i enlighet med den i lagen om kriminalvård i anstalt normala beslutsordningen. Beslutanderätten i fråga om dem som dömts till fängelsestraff understigande två år föreslogs dock kunna delegeras till region- respektive riksanstaltschef.

Under remissbehandlingen kritiserades förslaget från olika utgångs- punkter. En domstol ansåg att frågor om rätt att vistas utanför anstalten av rättssäkerhetsskäl borde avgöras av en domstolsliknande inrättning. Kriminalvårdsnämnden ansåg att ärendena borde prövas centralt för att man skulle få en enhetlig praxis. En övervak- ningsnämnd ansåg att beslut av detta slag kunde innebära en avgöran- de förändring av påföljden och att det därför inte var lämpligt att sådana beslut skulle få fattas av kriminalvårdsverket.

Det kan knappast sägas att beslut om s.k. å 34-placering är av sådan beskaffenhet att besluten av rättssäkerhetsskäl redan i första instans måste fattas av en domstol eller en domstolsliknande nämnd. Till denna bedömning bidrar att institutet har funnits sedan år 1974 och en viss praxis har hunnit utbildas. Vidare får kriminalvårdsstyrel- sen eller enskilda kriminalvårdstjänstemän redan nu besluta beträffan- de andra former av vistelse utanför anstalt. Så är fallet med frigång enligt 11 å KvaL, korttidspermission enligt 32 å KvaL och vistelse utanför anstalt för fritidsverksamhet enligt 14 å KvaL. För övrigt kan övervakningsnämnd redan enligt gällande ordning bemyndiga styres- man vid anstalt att i brådskande fall eller annars när det finns särskild anledning till det besluta beträffande tidpunkten för s.k. å 34- placering (60 å KvaL och 35 å kungörelsen med vissa föreskrifter rörande tillämpningen av lagen om kriminalvård i anstalt; 1974z248). Det torde således från rättssäkerhetssynpunkt vara godtagbart att låta besluten om s.k. å 34-placering ankomma på kriminalvårdsstyrelsen med möjlighet att överklaga till allmän förvaltningsdomstol.

En ordning där besluten om å 34-placering beslutas av tjänstemän har emellertid också kritiserats med utgångspunkt i att en sådan placering kan innebära en urholkning av påföljden som kan göra att allmänhetens förtroende för kriminalvården minskar. Man menar att den risken är mindre om besluten fattas av en nämnd där lekmän ingår. Det ligger som vi ser det i sakens natur att reglerna om å 34— placering skall tillämpas restriktivt, vilket också framgår av att det enligt lagen krävs särskilda skäl för en sådan placering. Vi menar därför att detär viktigt att man anordnar systemet för beslut om å 34— placering så att risken för en felaktig tillämpning av reglerna minskas. Det torde finnas förutsättningar för det om rätten att fatta beslut om å 34-placering läggs på kriminalvårdsstyrelsen eller, efter delegation, på tjänsteman inom kriminalvården. Det finns dock enligt vår uppfatt- ning anledning för regeringen att vara uppmärksam på denna fråga och under de närmaste åren efter ikraftträdandet kräva kontinuerliga redovisningar från kriminalvårdsstyrelsen om hur reglerna tillämpas.

Enligt passlagen måste i princip den som undergår kriminalvård i anstalt eller står under övervakning enligt brottsbalken ha ett passtill- stånd för att få ett pass (19 å passlagen). Passtillstånd kan meddelas av styresmannen för den kriminalvårdsanstalt där sökanden är intagen

eller av frivårdsmyndigheten. Styresmannen eller frivårdsmyndigheten får dock inte vägra passtillstånd utan sådana ärenden skall alltid hänskjutas till övervakningsnämnden för avgörande. Nämnden skall vägra passtillstånd, om det skäligen kan antas att den dömde skulle ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med en utlandsresa, att han genom att resa utomlands skulle söka undandra sig fortsatt verkställighet av den ådömda påföljden eller att resan annars skulle motverka hans anpassning i samhället (21 å passlagen). Om övervak- ningsnämnden vägrar passtillstånd, kan den som dömts till fängelse överklaga beslutet hos kriminalvårdsnämnden, medan den som dömts till skyddstillsyn kan överklaga till hovrätt (28 å passlagen). Kriminal- vårdsnämndens och hovrättens beslut får inte överklagas (29 å pass- lagen). Övervakningsnämnden kan också hos passmyndighet begära att ett pass skall återkallas (23 å passlagen).

Enligt vår mening bör övervakningsnämndens uppgifter enligt pass- lagen kunna övertas av kriminalvårdsstyrelsen eller, efter delegation, på tjänsteman inom kriminalvården.

Nämnderna har vidare ålagts vissa uppgifter i internationella fri- vårdsärenden. Regler härom finns i den nordiska verkställighetslagen och i lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet. I stort innebär dessa regler att nämnderna fullgör samma uppgifter när det gäller de utländska frivårdspåföljder som verkställs här i landet som när det gäller de svenska. Enligt den nordiska verkställighets— lagen har emellertid övervakningsnämnderna även befogenhet att i vissa fall direkt samverka med utländska myndigheter. Sålunda kan en övervakningsnämnd göra framställning till behörig myndighet i ett annat nordiskt land om att verkställighet av en svensk frivårdspåföljd överflyttas dit. När verkställigheten av en i annat nordiskt land utdömd frivårdspåföljd på motsvarande sätt överflyttas hit, kan övervakningsnämnden hänskjuta en fråga om åtgärd mot den dömde till myndighet i domslandet.

Om övervakningsnämnderna avskaffas, kan de aktuella uppgifterna övertas av frivårdsmyndigheterna.

Nämnderna har, som nämnts, också till uppgift att vara överpröv- ningsinstanser i förhållande till frivårdsmyndigheterna. Den uppgiften bör enligt vår mening flyttas över på tingsrätterna. Vi skall behandla frågan närmare i avsnitt 15.5.

Det skall här påpekas att det finns en uppgift som övervaknings- nämnderna nu fullgör men som varken kan överflyttas till frivårds- myndighetema eller till domstolarna. Övervakningsnämndema skall genom besök i kriminalvårdsanstalter som hör till deras verksamhets- område skaffa sig kännedom om förhållandena i anstalterna samt ge de intagna tillfälle till samtal med nämnden eller någon ledamot av denna. Den här uppgiften kan sägas ge en viss lekmannainsyn i

verksamheten vid kriminalvårdsanstaltema. Emellertid har nämnderna inga befogenheter - utöver dem som tillkommer vem som helst - att ingripa om det förekommer missförhållanden. Enbart denna uppgift bör därför inte få påverka den nu aktuella organisationsfrågan. Om en sådan insyn skulle anses erforderlig i framtiden, får frågan då aktualiseras av justitiedepartementet.

Slutligen vill vi peka på ett par frågor som hänger samman med de frågor som vi behandlar men som är föremål för regeringens upp- märksamhet med anledning av den lagrådsremiss om ändringar i reg- lerna om villkorlig frigivning m.m. som vi redovisat i avsnitt 15.3. För det första blir det - om det sker en övergång från obligatorisk till fakultativ villkorlig frigivning nödvändigt att ta ställning till vem som skall besluta i sådana frågor. Om övervakningsnämnderna av- skaffas, torde det ligga närmast till hands att lägga beslutanderätten på andra organ inom kriminalvården. För det andra föreslås i den nämnda lagrådsremissen att kriminalvårdsnämnden skall avskaffas. Inte heller denna fråga har vi att ta ställning till, men vi vill peka på att den blir än mer aktuell om våra förslag beträffande övervaknings— nämnderna genomförs.

Sammanfattningsvis föreslår vi att de uppgifter som övervaknings- nämnderna nu sysslar med och som inte har med frihetsberövande att göra med några undantag flyttas över till kriminalvårdens ordinarie organ: frivårdsmyndighetema och beträffande ett fåtal frågor till kriminalvårdsstyrelsen. Som en konsekvens av dessa överflyttningar föreslår vi att övervakningsnämnderna avskaffas. Det innebär att det inte längre kommer att finnas någon myndighet med lekmannainslag som har till uppgift att regelbundet besöka kriminalvårdsanstalter.

15 .5 Förfaranderegler 15.5.1 Allmänt

I det föregående har vi föreslagit en omfattande omfördelning av arbetsuppgifter mellan tingsrätter, frivårdsmyndigheter och övervak- ningsnämnder. Det är nödvändigt att undersöka vilka förfarande- regler som skall tillämpas på de ärenden som flyttas. Frivårdsmyndigheterna tillämpar förvaltningslagen. Övervak- ningsnämndema tillämpar också förvaltningslagen kompletterad med regler i BrB som framför allt rör rätten för den dömde att personligen företräda inför nämnden. De frågor som prövas av tingsrätt (t.ex. undanrö jande av skyddstillsyn) skall som huvudregel handläggas enligt RBS brottmålsregler (19 å lagen 1946:804 om införande av nya RB). Det innebär bl.a. att offentlig försvarare kan förordnas. Brottmåls- reglerna kompletteras med regler i 38 kap. 6 och 8 åå BrB. Vid

hovrättemas prövning av överklaganden från övervakningsnämnder och tingsrätter gäller reglerna om besvärsmål.

När det gäller de frågor som nu föreslås flyttade till frivårdsmyn- dighetema behövs inga förfaranderegler utöver förvaltningslagen. Däremot finns det skäl att överväga vilka regler som skall tillämpas beträffande de frågor som flyttas över till tingsrätterna.

När det gäller de frågor som enligt gällande ordning har handlagts av övervakningsnämnd talar det mesta för att man inte gör förfarandet mer komplicerat bara för att det flyttas till tingsrätt. Utgångspunkten bör alltså vara ett ganska formlöst förfarande där den enskilde inte behöver hjälp av försvarare. De regler som nu styr förfarandet, brott- målsreglema, kännetecknas av att målet avgörs omedelbart efter en koncentrerad muntlig huvudförhandling och att processmaterialet är det som har sagts vid denna förhandling, varken mer eller mindre. Dessa regler ger goda förutsättningar för riktiga avgöranden när det, såsom i vanliga brottmålsrättegångar, är fråga om att avgöra frågor om vad som är bevisat. Men i de frågor som vi nu diskuterar, där det gäller att fatta vissa beslut beträffande verkställigheten av en i annat sammanhang ådömd påföljd, ger brottmålsreglema ett onödigt for- maliserat förfarande. Att tidigare lagstiftare varit av den uppfatt- ningen framgår av de omfattande undantagsregler som står i 38 kap. 6 och 8 åå BrB.

Vi föreslår nu att de frågor som enligt det föregående skall flyttas till tingsrätt i stället skall handläggas enligt den lag om förfarandet i förvaltningsdomstolarna m.m. som vi föreslår i avsnittet om process— rättsliga frågor. Det innebär bl.a. att tiden för överklagande blir tre veckor från delgivningen av det beslut som överklagas och att för- farandet i stort sett överensstämmer med förfarandet enligt förvalt- ningsprocesslagen (1971:291). Det innebär också att det - i enlighet med vad som nu gäller i övervakningsnämnderna - inte finns några möjligheter att förordna offentlig försvarare.

Om man på detta sätt gör de nya förfarandereglema tillämpliga på de frågor som överflyttas till tingsrätt, måste man ta ställning till om man kan bibehålla gällande ordning, där brottmålsreglema skall tillämpas, för de frågor enligt 27 - 38 kap. BrB som tingsrätterna redan nu handlägger. Dessa fall är:

- prövning av ansökan att föreskrift vid villkorlig dom skall ändras eller upphävas (27 kap. 5 å), - prövning av åklagares talan om åtgärder mot den som misskött en villkorlig dom (27 kap. 6 å), - prövning av åklagares talan om undanröjande av skyddstillsyn (28 kap. 8 å) - ny påföljdsbestämning i vissa fall (34 kap. 10 å),

- ny påföljdsbestämning vid utlämning eller verkställighet utomlands (34 kap. 18 å), - ny påföljdsbestämning när vård inom socialtjänsten ådömts (38 kap. 2 å) och - ny påföljdsbestämning i fall där hänsyn tagits till avskedande eller uppsägning från arbetsanställning (38 kap. 2 a å).

Enligt vår bedömning finns det inte heller för dessa fall något behov av en handläggning enligt brottmålsreglema i RB, utan den föreslagna domstolsförfarandelagen erbjuder en lämpligare reglering. Denna lag har också den fördelen att den innehåller förfaranderegler för hovrätt som är bättre anpassade för denna typ av frågor än besvärsreglema i 52 kap. RB. Det kan särskilt nämnas att de ger den enskilde en rätt till muntlig förhandling som besvärsreglema inte ger honom.

Domstolsförfarandelagen innehåller emellertid inga regler om möjlighet att förordna offentlig försvarare. Enligt vår uppfattning kan det finnas behov av offentlig försvarare i vissa mål om undanröjande av ådömd påföljd. Vi föreslår därför att man för dessa fall inför en särregel i 38 kap. BrB om möjlighet för rätten att förordna offentlig försvarare.

15 .5 .2 Frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet

I avsnitt 15.4 föreslås att tingsrätterna skall ta över övervaknings- nämndemas uppgift att besluta om förverkande av villkorligt med- given frihet. Dessa ärenden aktualiseras nu av frivårdsmyndigheten och avgörs av övervakningsnämnden. Den dömde har rätt att bli hörd muntligen i ärendet (37 kap. 6 å BrB). Det finns ingen anledning att göra förfarandet mera komplicerat bara av den anledningen att be- slutet skall fattas av domstol. Frivårdsmyndigheten bör även i fram- tiden ta initiativ till prövningen, vilket bör ske genom skriftlig ansökan till tingsrätt. I tingsrätten torde det i regel bli sammanträde vartill frivårdsmyndigheten och den dömde kallas att inställa sig. Sammanträdet kan utformas efter omständigheterna utan betungande formföreskrifter. Frivårdsmyndigheten får ställning av part inför domstolen vilket framför allt betyder att myndigheten lika väl som den dömde får rätt att överklaga beslutet till hovrätt.

15 .5.3 Frågor om omhändertagande

Ytterligare en grupp av ärenden föreslås överflyttad till domstol - besluten om omhändertagande enligt 26 kap. 22 å och 28 kap. 11 å BrB. Dessa ärenden aktualiseras nu för övervakningsnämnderna på ett formlöst sätt - ofta genom ett telefonsamtal till nämndens ordförande. Denne beslutar i allmänhet ensam om omhändertagande men anmäler

sitt beslut vid nämndens nästa sammanträde. Den som dömts till skyddstillsyn kan överklaga beslutet till hovrätt och därifrån till högsta domstolen medan den som dömts till fängelse kan överklaga till kriminalvårdsnämnden. Det allmänna har ingen möjlighet att över- klaga beslut om omhändertagande. Även tingsrätt kan besluta om omhändertagande, nämligen i de fall talan förs vid tingsrätten om undanröjande av skyddstillsynen på grund av misskötsamhet (28 kap. 11 å första stycket första meningen BrB). Tingsrätten är då domför med en lagfaren domare (38 kap. 6 å sista stycket BrB). Om den dömde är omhändertagen när domstolen undanröjer skyddstillsynen, får domstolen förordna att den dömde skall vara omhändertagen till dess domen vinner laga kraft (28 kap. 11 å sista stycket BrB).

Fängelsestraffkommittén föreslog att frivårdsmyndigheten skulle få möjlighet att själv besluta om omhändertagande i särskilt brådskande fall i avvaktan på domstolens prövning. Med den beredskap för snabba beslut som numera finns på tingsrätterna föreligger inte längre några skäl att ålägga frivårdsmyndighetema denna för dem främman— de uppgift. Däremot bör ärendena anhängiggöras av frivårdsmyndig- heten direkt hos domstol - att i dessa fall gä omvägen över åklagaren vore en opraktisk ordning med hänsyn till ärendenas brådskande natur.

En för framtiden lämplig ordning kan skisseras enligt följande. Frivårdsmyndigheten anhängiggör ärendena genom skriftlig ansökan eller genom telefax. Också framställningar per telefon bör kunna godtas i brådskande fall och då föranleda anteckningar hos tingsrätten. Frivårdsmyndigheten bör hänvisa till för tingsrätten tillgänglig dom, som rör verkställigheten, eller tillställa tingsrätten en kopia av domen. Tingsrätten ges en möjlighet att besluta om omhändertagande utan att låta den dömde yttra sig i saken. Beslutet fattas i regel utan muntlig förhandling. Domstolen är domför med en lagfaren domare vid beslu- tet. Uppkommer fråga om omhändertagande under helger eller vecko— slut, får jourhäktningsdomare ta ställning.

Det inträffar inte så sällan att den dömde etablerar kontakt med frivårdsmyndigheten innan ett beslut om omhändertagande har hunnit verkställas. I sådana fall bör frivårdsmyndigheten - om förhållandena är sådana att omhändertagandet inte längre behövs - självfallet omgående ta kontakt med domstolen och återkalla sin ansökan, så att domstolen kan häva beslutet om omhändertagande.

Ett omhändertagande ärinte en självständig sanktionsform utan sker i avbidan på annan åtgärd av frivårdsorgan. Denna åtgärd kan i vissa fall avse en sanktion eller en tilltänkt behandling, som enligt gällande ordning beslutas av övervakningsnämnd. I andra fall släpps den omhändertagne fri utan annan åtgärd än ett samtal med en tjänsteman hos frivårdsmyndigheten. Men den tid som den dömde i dessa fall

behöver vara omhändertagen i väntan på beslutet om frigivning varierar mycket mellan olika nämnder. På en del håll släpps han sedan man etablerat kontakt medan man på andra håll väntar med att släppa honom till nästa ordinarie nämndsammanträde. Om vårt förslag genomförs att det skall ankomma på tingsrätt att besluta om omhän- dertagande, så måste frivårdsmyndigheten ges skyldighet att omedel- bart anmäla till tingsrätten när behov av omhändertagande inte längre föreligger.

Tingsrättens beslut bör kunna överklagas till hovrätt av den omhändertagne och av frivårdsmyndigheten.

15.5.4 Överklagande av myndighets beslut

Följande regler gäller nu om överklagande av frivårdsmyndighets beslut. Beslut att ställa den som är villkorligt frigiven under övervak- ning (26 kap. 11 å BrB), förordna övervakare (26 kap. 12 å andra meningen och 28 kap. 6 å BrB) och att ålägga den som står under övervakning skyldigheter gentemot någon annan än övervakaren (26 kap. 13 å andra meningen och 28 kap. 6 å BrB) får överklagas hos övervakningsnämnden (37 kap. 7 å första stycket och 8 å första stycket BrB). Någon särskild klagotid behöver inte iakttas. Övervak- ningsnämndens beslut kan inte överklagas.

Vi har i det föregående föreslagit att frivårdsmyndigheten i framtiden skall få besluta också om övervakning (även i andra fall än f.n), föreskrift och varning. Dessa beslut fattas nu av övervaknings- nämnd och övervakningsnämndens beslut kan överklagas till kriminal- vårdsnämnden under obegränsad tid av den som dömts till fängelse och till hovrätt inom vanlig besvärstid (tre veckor) av den som dömts till skyddstillsyn. Kriminalvårdsnämndens och hovrättens beslut kan inte överklagas.

Det är här egentligen samma sorts frågor som nu överklagas till olika myndigheter beroende på vilken påföljd den dömde avtjänar. Ett sådant system måste av både principiella och praktiska skäl anses vara olämpligt. Likartade frågor bör prövas i samma ordning. Därigenom kan man åstadkomma en likformig och rättvis bedömning samtidigt som man gör systemet enklare och mera lättbegripligt för den enskilde. Den lämpligaste ordningen är att alla beslut av frivårdsmyn- digheten i frivårdsärenden får överklagas till tingsrätt, som enligt gällande ordning och enligt de förslag som framlagts här handlägger andra frågor om åtgärder vid misskötsamhet av personer som dömts till fängelse och skyddstillsyn.

När det gäller internationella frivårdsärenden bör ordningen för överklagande överensstämma med den vanliga ordningen för svenska ärenden.

När det gäller frågor om rätt för den som är intagen i kriminal- vårdsanstalt att vistas utanför anstalten (s.k. å 34-placering) har vi föreslagit att besluten skall fattas av kriminalvårdsstyrelsen. Besluten bör överklagas till länsrätt.

Besluten i passärenden har ovan föreslagits överflyttade till kriminalvårdsstyrelsen. Styrelsens beslut bör kunna överklagas till länsrätt.

Av 1 å 2 st. i den av oss föreslagna domstolsförfarandelagen följer att denna lag skall tillämpas av tingsrätt vid prövning av överklagande av beslut av frivårdsmyndighet.

15 .5 .5 Forumfrågor

När det gäller vilken tingsrätt som skall vara behörig att fatta beslut i olika frågor gäller nu som huvudregel beträffande undanröjande av skyddstillsyn att talan skall väckas vid tingsrätt, inom vars område den övervakningsnämnd som har gjort framställning i ärendet är verk- sam, eller vid den rätt som först avgjort det mål vari skyddstillsyn ådömts (38 kap. 3 å andra stycket BrB). Om de här framlagda för- slagen genomförs, krävs nya forumregler. Beträffande frågor där tingsrätten skall besluta i första instans (förverkande av villkorligt medgiven frihet, undanröjande av skyddstillsyn, omhändertagande samt vissa andra frågor) föreslås att rätt domstol skall vara tingsrätt inom vars område den frivårdsmyndighet som handhar eller senast handhade övervakningen är verksam, alternativt den tingsrätt som först avgjort det mål vari den aktuella påföljden ådömts. Möjlighet bör också finnas att i enlighet med den nuvarande bestämmelsen i 38 kap. 3 å tredje stycket BrB uppta ifrågavarande framställningar till behandling vid domstol, där brottmål mot den dömde är anhängigt, eller vid domstol, där den dömde mera varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omstän- digheter finner det lämpligt.

När det gäller tingsrättens verksamhet som överprövningsinstans i förhållande till frivårdsmyndighetema bör rätt domstol vara tingsrätt inom vars område den frivårdsmyndighet som fattade det överklagade beslutet är verksam.

15.5.6 Överklagande av tingsrätts avgörande

Som framgått av vår redogörelse för gällande rätt är reglerna om överklagande påfallande komplicerade f.n. Vi föreslår att ett beslut av tingsrätt alltid skall få överklagas till hovrätt vare sig tingsrätten beslutat i första instans eller överprövat ett beslut av en frivårdsmyn- dighet. När det gäller möjligheterna att överklaga till högsta domsto-

len gäller nu i vissa fall ett undantagslöst fullföljdsförbud. Sådana regler innebär att det inte går att få fram auktoritativa vägledande avgöranden om hur reglerna skall tillämpas. Det måste ses som en nackdel. Vi föreslår därför att det nuvarande fullföljdsförbudet förses med en "ventil" efter mönster bl.a. från regeln i 54 kap. 2 a å RB. Hovrätten skall alltså tillåta överklagande om hovrätten anser att ett avgörande från högsta domstolen skulle vara av vikt för ledning av rättstillämpningen.

I de fall den av oss föreslagna domstolsförfarandelagen tillämpats i tingsrätt, skall den också tillämpas av hovrätten vid prövning av tingsrättens avgörande.

III Arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna

16. Inledning

Vi har i vårt land två parallellt uppbyggda domstolsorganisationer; de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Den nuvarande fördelningen av mål mellan dessa organisationer bygger ytterst på en hävdvunnen uppdelning mellan rättskipning och för- valtning. Under 1900-talet har överprövningen förvaltningsvägen i växande utsträckning ersatts eller byggts ut med prövning i förvalt- ningsdomstol. Målfördelningen mellan de båda domstolsorganisa- tionerna framstår mot den bakgrunden som i de flesta hänseenden logisk och överskådlig och det finns knappast anledning att göra en förutsättningslös översyn. I denna avdelning skall vi emellertid redovisa våra ställningstaganden beträffande två särskilda målgrupper som tidigare vid olika tillfällen varit föremål för överväganden när det gäller vilka domstolar som bör handlägga dem.

17. Mål om vårdnad och umgänge

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att frågor om verkställighet av avgöranden om vårdnad om barn och umgänge med barn, frågor om överflyttning av barn och frågor om ut- dömande av vite som förelagts enligt 6 kap. 21 å föräldrabalken skall handläggas av tingsrätterna i stället för av länsrättema. Vi föreslår också att det skall införas ett krav på prövningstillstånd för att få ett sådant avgörande överprövat av hovrätt och att det - utom i prejudikatfall - inte skall gå att överklaga hovrättens avgörande.

17.1. De allmänna domstolarnas avgöranden

Med vårdnad förstås det juridiska ansvaret för ett barns person. Vårdnadshavaren har att ansvara för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran blir tillgodosedda. Vårdnadshavaren svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter samt skall bevaka att barnet får tillfredsställan- de försörjning och utbildning (6 kap. 2 å föräldrabalken; FB).

Ett barn står från födelsen enligt huvudregeln under båda föräldrar- nas vårdnad till dess barnet fyllt arton år, om föräldrarna är gifta med varandra. Om föräldrarna inte är gifta med varandra vid födelsen, står barnet under moderns vårdnad. Föräldrarna kan dock hos tingsrätt eller, när de är svenska medborgare och förordnande om vårdnaden inte har meddelats tidigare, hos pastorsämbete utverka gemensam vårdnad om barnet. Föräldrar som har gemensam vårdnad om ett barn kan hos tingsrätt begära att vårdnaden i framtiden bara skall tillkomma en av dem. Ofta sker detta i samband med att tingsrätt dömer till äktenskapsskillnad mellan föräldrarna. Domstolen skall ta ställning till, om det är bäst för barnet att endast den ena av föräldrarna har vårdnaden om barnet.

Om föräldrarna är oense om vem av dem som skall ha vårdnaden om ett barn, är det tingsrätterna som har till uppgift att lösa tvisten. Sådana mål tar ofta mycket lång tid att avgöra. Den främsta orsaken till det är att det i allmänhet görs en tidskrävande vårdnadsutredning genom de sociala myndigheternas försorg.

Om båda föräldrarna är döda, skall tingsrätt utse en eller två särskilda förmyndare att ha vårdnaden om barnet. Det kan domstolen också göra om barnets föräldrar är olämpliga som vårdnadshavare.

Barnets vårdnadshavare har ett ansvar för att tillgodose barnets behov av umgänge med en förälder som inte är vårdnadshavare eller med någon annan som står barnet särskilt nära. Om enighet inte kan nås i sådana frågor, beslutar tingsrätt om umgängesrätten. I vissa fall vill föräldrarna också ha en överenskommelse om umgängesrätt inskriven i en dom om vårdnaden.

Överenskommelser och beslut om umgängesrätt kan vara av skiftan- de slag. Vanligt är att den förälder som inte har vårdnaden får ha barnet hos sig vartannat veckoslut, några veckor under sommaren och varannan större helg. I särskilt konfliktfyllda fall kan den umgängesberättigade föräldern få träffa barnet några timmar åt gången på en neutral plats, exempelvis det daghem där barnet vistas. Ett alternativ kan vara att en socialvårdstjänsteman är närvarande när föräldern har barnet hos sig.

Om det finns särskilda skäl för det, kan tingsrätten i samband med att den meddelar dom eller beslut om vårdnad eller umgängesrätt på yrkande av en av parterna med tillämpning av 6 kap. 21 å FB före- lägga motparten vid vite att lämna ifrån sig barnet. Frågor om utdömande av vitet prövas av länsrätt på ansökan av den part som har begärt vitesföreläggandet.

Tvistiga mål om vårdnad och umgängesrätt avgörs av tingsrätterna efter en muntlig huvudförhandling. Tingsrätten består i dessa fall i regel av en juristdomare och tre nämndemän. Tingsrättens dom kan överklagas till hovrätten och därefter till högsta domstolen.

17.2. Frågor om verkställighet och överflyttning

Frågor om verkställighet av allmän domstols avgörande beträffande vårdnad eller umgängesrätt prövas enligt 21 kap. 1 å FB av länsrätt. Det finns två skilda typfall av verkställighetsfrågor. Det ena, och antagligen det vanligaste, avser, att föräldrarna väl en gång vid tidpunkten för domen har varit ense om vårdnads- och umgänges- frågoma men att en av dem senare gör gällande att förhållandena har ändrat sig på sådant sätt att domens bestämmelser inte längre bör följas. Möjlighet finns då att väcka talan hos tingsrätt om ändring i domen. Så görs dock inte alltid utan i stället görs invändning i ett verkställighetsförfarande vid länsrätt.

Det andra typfallet är, att en part omgående vägrar att rätta sig efter den allmänna domstolens avgörande och i stället försöker sig på att "öppna en andra process" i samma sak hos länsrätten genom att göra invändningar där i verkställighetsmålet på motsvarande sätt som i den

ursprungliga processen vid den allmänna domstolen.

Verkställighetsfrågoma kan alltså avse både vårdnad och umgänges- rätt. Den förälder som har vårdnaden kan vägra att släppa barnet ifrån sig för att den andra föräldern skall få umgås med barnet vid visst tillfälle. Det kan också hända att den förälder som haft umgänge med barnet under exempelvis sommaren vägrar att återlämna barnet till vårdnadshavaren efter sommaren.

Även om det inte finns något avgörande från allmän domstol om vårdnad eller umgänge, kan en förälder behöva hjälp från myndig- heterna. Exempelvis kan en ogift mamma vilja ha hjälp med att få pappan, som aldrig haft del i vårdnaden om barnet men som tillfälligt har barnet hos sig, att släppa barnet ifrån sig. Den förälder som haft sitt barn placerat i fosterhem kan vilja ha hjälp med att få fosterför- äldrama att lämna ifrån sig barnet. Vidare kan en av två föräldrar som gemensamt har vårdnaden om ett barn vilja ha hjälp att få barnet överflyttat från den andre föräldern. Ett annat exempel är att fadern har lämnat hemmet med barnet och modern misstänker att han självs— våldigt avser att ta med sig barnet ut ur landet för all framtid. Också frågor om sådan överflyttning av barn i andra fall än enligt allmän domstols avgörande prövas enligt 21 kap. 7 och 8 åå av länsrätt.

Reglerna om verkställighet och överflyttning i 21 kap. FB kan sammanfattas enligt följande.

Frågor om verkställighet av allmän domstols avgörande om vårdnad och umgänge samt frågor om överflyttning av barn i andra fall be- slutas av länsrätten (1 å). På motsvarande sätt som är fallet i vårdnads- och umgängeskonflikter skall också länsrätten i tvister om verkställighet eller överflyttning sträva efter samförståndslösningar. Länsrätten får därför uppdra åt någon lämplig person att verka för att den som har hand om barnet frivilligt fullgör vad som åligger honom eller henne (2 å). Misslyckas detta arbete, skall länsrätten ta ställning i frågan om verkställighet eller överflyttning.

Länsrätten får vägra verkställighet om det är uppenbart att för- hållandena för barnet har förändrats efter den allmänna domstolens avgörande och det av hänsyn till barnets bästa finns anledning att ompröva vårdnadsfrågan (6 å). Överflyttning till vårdnadshavaren kan vägras, om det av hänsyn till barnets bästa är påkallat att frågan om vårdnaden prövas av allmän domstol (7 å). Verkställighet och över- flyttning får också vägras om det finns risk som inte är ringa för att barnets själsliga eller kroppsliga hälsa skadas genom den begärda åtgärden (6 å).

Om barnet har fyllt tolv år, får beslut om verkställighet eller överflyttning inte fattas mot dess vilja utom då länsrätten finner det nödvändigt av hänsyn till barnets bästa. Detsamma gäller om barnet ännu inte har fyllt tolv år men har nått en sådan mognad att dess vilja bör beaktas på motsvarande sätt (5 å).

Om länsrätten beslutar om verkställighet eller överflyttning, får den förelägga vite eller förordna att barnet skall hämtas genom polismyn- dighetens försorg (3 å). Vid en hämtningsförrättning skall någon som kan vara till stöd för barnet närvara. Om möjligt skall också en barn- läkare, bampsykolog eller bampsykiater medverka (9 å).

Liksom vad gäller den allmänna domstolens materiella avgörande i frågan om vårdnad eller umgängesrätt kan verkställighetsbeslut över- klagas och verkställighetsfrågan i princip föras genom tre instanser (länsrätt, kammarrätt och regeringsrätt). När en verkställighetsfråga rörande ett barn har prövats i alla dessa instanser kan det i värsta fall inträffa att en ny verkställighetsprocess rörande samma barn sätts igång. Om detär fråga om verkställighet av vårdnad, har kanske den första processen lett till ett vitesföreläggande, som inte har följts. Vårdnadshavaren kan då inleda en ny verkställighetsprocess för att få till stånd hämtning av barnet. I fråga om verkställighet av umgänge avser förvaltningsdomstolens avgörande i allmänhet verkställighet vid bestämda tillfällen under en begränsad tid, ofta tre månader eller ett halvår. Sedan denna tid har gått till ända kan en ny verkställighets- process sättas igång, avseende verkställighet av umgänget under en senare tidsperiod.

I och med att man jämsides med varandra kan driva både en pro- cess om vårdnaden eller umgänget och en process om verkställighet, kan ett slutligt avgörande om hos vilken av föräldrarna barnet skall vistas i extrema fall dröja ända till dess att sex olika domstolar har uttalat sig. Och det är inget som hindrar att tvisten därefter tas upp på nytt i första instans, antingen efter yrkande i tingsrätt om överflytt- ning av vårdnaden eller efter begäran om att frågan om verkställighet skall prövas återigen. I en motion till riksdagen med yrkande om översyn av lagstiftningen på området (mot. 1983/84: 1164) nämns som ett exempel ett barn som har varit föremål för 42 förhandlingar i länsrätt och 12 förhandlingar i allmänna domstolar.

Under år 1977 avgjorde länsrättema 279 mål om verkställighet och överflyttning. I 39 fall vägrades verkställighet, medan 115 mål avskrevs efter återkallelse. Under år 1989 kom det in 565 mål om verkställighet och överflyttning till länsrättema. Samma år avgjorde länsrättema 536 sådana mål.

För att man skall förstå varför vi har en sådan ordning som den beskrivna krävs en viss tillbakablick.

Fram t.o.m. år 1967 verkställdes domar om vårdnad och umgänges- rätt enligt i princip samma regler som andra domstolsavgöranden. Vårdnadshavaren respektive den um gängesberätti gade kunde vända sig till överexekutor (länsstyrelsen), som förordnade om verkställighet och hur den skulle genomföras. När det inte fanns något avgörande från allmän domstol kunde vårdnadshavaren enligt fast praxis begära

handräckning hos överexekutor för att få barnet överlämnat från den som hade hand om det. Förfarandet hos överexekutor var formlöst och överexekutor hade ganska fria händer både beträffande hur verk- ställigheten eller handräckningen skulle ske och om vilken utredning som krävdes. I praktiken skedde emellertid verkställigheten eller handräckningen genom vitesföreläggande eller hämtning genom utmät- ningsman. Överexekutors beslut kunde överklagas till hovrätt, där sådana frågor handlades enligt de regler som gäller för besvärsmål.

Den beskrivna ordningen kritiserades i den offentliga debatten. Det ansågs stötande att verkställighet av avgöranden beträffande barn skulle följa regler som främst avsåg sakexekution. Den 1 januari 1968 infördes särskilda regler för de aktuella fallen i 21 kap. FB. När det gällde att ta ställning till vilka myndigheter som kunde komma i fråga som beslutande organ i en ny ordning diskuterades framför allt barna- vårdsmyndigheterna och de allmänna underrättema. Mot de allmänna underrättema talade att de dittills inte hade ålagts verkställighetsupp- gifter» och att de inte ansågs vara organisatoriskt rustade att svara för sådana verkställighetsfrågor som det nu var fråga om. I stället ansågs det lämpligt att överlämna verkställighetsfrågan åt de barnavårdande myndigheterna. Länsstyrelsema såsom överordnade barnavårdsmyn— digheter, alltså nu i en annan egenskap än såsom överexekutorer, ansågs lämpade för uppgiften. Deras beslut skulle få överklagas hos regeringsrätten. Den nya ordningen trädde i kraft den 1 januari 1968 (prop. 1967zl38, lLU 60, rskr. 364, SFS l967:712). Förfarandet vid länsstyrelsen i ärenden av detta slag var relativt formlöst. Länsstyrel- sen hade möjlighet att hålla förhör med var och en som kunde ha upplysningar att lämna. Länsstyrelsens beslut fattades av en tjänste- man vid länsstyrelsen och överklagades till regeringsrätten.

Genom 1971 års länsstyrelsereform, som innebar att förvaltnings- domstolar inrättades inom länsstyrelsens ram, överfördes den 1 juli 1971 beslutanderätten i verkställighetsfrågor och frågor om överflytt- ning till de nyinrättade länsrättema vid länsstyrelserna. I anslutning därtill ändrades besvärsvägen så att länsrättens avgörande kunde överklagas till kammarrätt med möjlighet till fullföljd till regerings- rätten. Länsrätten blev domför med en ordförande och tre eller fyra nämndemän. Sedan den 1 januari 1977 skall nämndemän också med— verka när kammarrätten avgör mål om verkställighet och överflytt- ning. Kammarrätten består därför i dessa mål av tre jurister och två nämndemän. Genom en ny reform år 1979 löstes länsrättema från den tidigare samhörigheten med länsstyrelserna och blev fristående allmänna förvaltningsdomstolar.

Den 1 juli 1983 infördes en ny regel i 21 kap. 12 å FB om muntlig förhandling i länsrätt. Fram till dess hade länsrättema tillämpat huvudregeln i 9 å förvaltningsprocesslagen (1971:291), enligt vilken förfarandet är skriftligt, men muntlig förhandling får hållas när det

kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Enligt den nya regeln skall länsrätten hålla muntlig förhandling om det inte är uppenbart obehövligt. Dessutom infördes en uttrycklig regel om möjligheten att höra barnet inför rätten. Samtidigt gavs allmän domstol den möjlighet som tidigare nämnts att på yrkande av part kombinera ett avgörande om vårdnad eller umgänge med vitesföreläggande för motparten att överlämna barnet (6 kap. 21 å FB). I praktiken är sådant vitesföreläggande mycket ovanligt. Detta kan synas märkligt i belysning av det för- hållandevis stora antalet verkställighetsmål vid länsrätt. En förklaring är, att en stor del av verkställighetsmålen vid länsrätt hänför sig till domar i tingsrätt om vars innehåll parterna varit ense (gemensamma ansökningar och överenskommelser under ett måls handläggning). Föräldrarna har alltså i dessa fall först senare blivit oense om frågor som hör samman med verkställigheten av vad de avtalat. En annan förklaring kan vara, att en part i ett tvistigt mål vid allmän domstol om vårdnad eller umgängesrätt i allmänhet utgår från att motparten skall rätta sig efter den allmänna domstolens dom och alltså inte redan före domen yrkar att vite skall utsättas för det fall att motparten inte skulle rätta sig efter domen.

Slutligen skall nämnas att det i lagen (1989: 14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgörande m.m. och om överflytt- ning av barn finns regler om verkställighet i Sverige av utländska avgöranden om vårdnad m.m. och om överflyttning av barn som olovligen hålls kvar här i landet. Ansökan om verkställighet och om överflyttning görs enligt lagens 13 å hos länsrätten.

17.3. Tidigare förslag

1979 års förslag

Utredningen om barnets rätt föreslog i betänkandet (SOU 1979:63) Om föräldraansvar m.m. ganska genomgripande ändringar i reglerna om verkställighet och överlämnande. Såvitt nu är av intresse kan för— slaget sammanfattas enligt följande.

Utredningen konstaterade att ärendena om verkställighet och över- lämnande hade samband med problemställningar som rörde föräldra- ansvar och umgängesrätt. I sådana frågor hade de allmänna domsto- larna stor erfarenhet. Det var därför enligt utredningen både praktiskt och lämpligt att också genomförandet av sådana domar och beslut handhades av de allmänna domstolarna. Handläggningen ansågs dess- utom ligga mera i linje med de allmänna domstolarnas arbetsrutiner än länsrättemas, främst på grund av de allmänna domstolarnas större vana vid muntliga förhandlingar. Vidare kunde det vara en lämplig ordning att låta de allmänna domstolarna besluta i frågor om överläm-

nande av barn och ge dem befogenhet att, när överlämnande begär- des, självmant ta upp föräldraansvaret och utformningen av um- gängesrätten till omprövning om det var förenligt med barnets bästa. Om frågan om överlämnande av barn prövades av samma myndighet som tidigare prövat föräldraansvaret skulle bättre förutsättningar skapas för enhetliga lösningar och en helhetssyn på de problem som var i fråga. Mot bakgrund av de nämnda skälen föreslog utredningen att de allmänna domstolarna skulle göras till beslutande organ i frågor enligt 21 kap. FB.

Förslaget behandlades i prop. 1982/83:165. Departementschefen ansåg att den omständigheten att omprövning av själva frågan om vårdnad eller umgänge ibland måste ske inte var något bärande skäl för att också verkställighetsfrågan måste prövas av allmän domstol. Enligt departementschefen visade nämligen erfarenheten att det i det stora flertalet mål om verkställighet inte var påkallat med en sådan omprövning. Vidare konstaterade departementschefen att länsrättemas organisation är väl anpassad för praktiska verkställighetsfrågor och för en skyndsam handläggning. Härtill kom att länsrättema sedan länge hade erfarenhet inte bara av mål om verkställighet för överläm- nande av barn utan även av andra måltyper som rör barns personliga förhållanden, där det ofta blir fråga om bedömningar av samma slag som i verkställighetsmålen. Allt detta var enligt departementschefen omständigheter som talade för att länsrättema och de överordnade förvaltningsdomstolarna även i fortsättningen borde handlägga mål om verkställighet för överlämnande av barn. På grund av det anförda föreslogs i propositionen att målen om verkställighet för överlämnan— de av barn även i fortsättningen skulle handläggas av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget i propositionen (LU 1982/83141).

1987 års förslag

Utredningen om barnets rätt har återkommit till frågan i betänkandet (SOU 1987:7) Om barn i vårdnadstvister - talerätt för barn m.m. I betänkandet har utredningen kommit till den uppfattningen att dess tidigare förslag inte angrep problemet med dubbla processer från den mest fruktbara infallsvinkeln. Det dubbla processandet kan enligt utredningen bara avskaffas om man helt enkelt tar bort verkställig- hetsprocessen. I princip bör enligt förslaget den verkställande myndigheten bara ha till uppgift att genomföra domen eller beslutet i vårdnads- eller umgängesfrågan. I vissa fall kan eller bör emellertid verkställighet inte ske. Då finns det enligt utredningen i regel anledning att ompröva domen eller beslutet; inte att sätta igång en verkställighetsprocess.

Utredningen har skisserat en framtida ordning för verkställighet

enligt följande. Verkställigheten skall ankomma på socialnämnden. I princip skall nämnden inte ha möjlighet att vägra att verkställa. Bortsett från den i det följande berörda situationen att verkställighet uppenbarligen inte kan ske skall nämnden kunna underlåta att verk- ställa bara om nämnden själv väcker talan vid domstol om ändring i fråga om vårdnaden eller umgänget. I avvaktan på att domstolen av- gör vårdnads- eller umgängesfrågan får verkställigheten i sådant fall anstå. Ändrar inte domstolen på vad som tidigare har bestämts i fråga om vårdnaden eller umgänget, måste verkställighetsärendet fullföljas. I annat fall förfaller ärendet. Om det föreligger ett uppenbart hinder mot verkställighet av tillfällig, övergående natur, kan socialnämnden förklara ärendet vilande. Nämndens beslut skall inte få överklagas. Om den som har hand om barnet är missnöjd med beslutet, skall denne i stället vara hänvisad till att väcka talan vid allmän domstol om ändring av vårdnaden eller umgänget och i samband därmed be- gära inhibition av verkställigheten. Så länge inte domstolen bestäm- mer något annat fortsätter verkställigheten.

Idéskissen

I idéskissen föreslogs att målen om verkställighet enligt 21 kap. FB skulle flyttas över till tingsrätterna på grund av de beröringspunkter de hade med tingsrättemas mål. Som ett ytterligare skäl för en överflyttning åberopades att muntlig förhandling var vanlig i de aktuella målen och att det därför var en fördel om handläggningen kunde äga rum i en organisation med bättre lokal spridning än för närvarande (idéskissen s. 51).

17.4. Överväganden 17.4.1 Val av myndighet

Som framgår av redogörelsen ovan har systemet för verkställighet och överflyttning under åren efter 1967 blivit mer och mer komplicerat. Från att ha varit ett enkelt förfarande inför överexekutor har det utvecklats till ett formligt rättegångsförfarande med muntlighet som huvudregel. Orsaken till denna utveckling är att man velat åstad- komma ett förfarande som i största möjliga utsträckning tar hänsyn både till barnets bästa och till föråldramas intresse av att få för dem viktiga frågor noggrant prövade. Det avgörande steget tog statsmak- terna när verkställighetsfrågorna flyttades från länsstyrelsen till länsrätten. Då upphöjde man förfarandet till en domstolsprocess och gav alltså i princip föräldrarna en möjlighet till dubbla domstolspröv- ningar av frågor där processmaterialet ofta till viss del är detsamma. Genom de ökade möjligheterna att få advokathjälp, som kom genom

den allmänna rättshjälpen år 1972, och genom de nya regler som infördes år 1983 om muntlig förhandling har statsmakterna ytterligare markerat förfarandets karaktär av en andra process.

Den diskussion som numera förs om verkställighetsförfarandet utgår främst från barnets bästa. Det anses strida mot barnets bästa att frågor om vårdnad och umgängesrätt skall kunna förhalas i åratal efter all- män domstols avgörande på grund av fortfarande bestående menings- motsättningar mellan föräldrarna. Som nämnts kom det under år 1989 in 565 mål om tillämpning av 21 kap. FB till länsrättema. Det är alltså fråga om förhållandevis få mål, i varje fall jämfört med de omkring 27 000 familjemål som tingsrätterna handlägger varje år. Men bland dessa 565 mål finns de allra mest konfliktfyllda fallen. Det är mål där föräldrarna processar mot varandra om barnet, båda under åberopande att de värnar om barnets bästa, samtidigt som barnet uppenbarligen riskerar att fara verkligt illa av den förhalning av frågan om vårdnad eller umgängesrätt som föräldrarna åstadkommer. Processerna blir också dyrbara både för parterna och för staten - parterna processar ju ofta i flera instanser både i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol. Om man kan få till stånd en ordning som leder till ett minskat processande, skulle det vara till avsevärd hjälp för de barn som i framtiden blir föremål för tvister mellan oförsonliga föräldrar samtidigt som det skulle bringa ned kostnaderna. Det är mot den bakgrunden man skall se 1987 års förslag att flytta över verkställigheten till socialnämndema.

Våra direktiv innehåller visserligen bara ett uppdrag att utreda vilken av de båda domstolsorganisationerna som bör handha frågor om verkställighet m.m. Enligt direktiven skall vi undersöka om det är möjligt och lämpligt att låta prövningen av dessa frågor helt eller delvis koncentreras till i första hand allmän domstol. Men det kan ändå finnas anledning att diskutera 1987 års förslag, som regering och riksdag alltså ännu har inte tagit ställning till.

Socialnämnden är en kommunal nämnd med politiskt utsedda leda- möter, valda av kommunfullmäktige. Nämnden svarar för fullgörandet av kommunens uppgifter inom socialtjänsten och kan uppdra åt tjänstemän att besluta på dess vägnar. Socialtjänstens arbete bygger i princip på samförstånd mellan nämnden och dem som behöver nämndens hjälp. I vissa särskilda fall kan emellertid nämnden besluta om tvångsåtgärder. Det gäller i första hand i ärenden om tvångsvård av personer under 20 år och av missbrukare enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

Enligt 1987 års förslag skulle socialnämndema åläggas en för dem helt ny form av myndighetsutövning. De skulle till exempel kunna bli tvungna att på begäran av en förälder besluta om polishämtnjng av ett barn mot den andra förälderns vilja. Till skillnad från vad som gäller

enligt LVU och LVM är det här fråga om att lösa en fråga som rör enskilda personer och inte att på samhällets vägnar ingripa mot någon som far illa eller skadar andra. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att frågor av detta slag handläggs av en politiskt utsedd kommunal nämnd. Det kan också invändas att en sådan form av myn- dighetsutövning riskerar att komma i konflikt med socialtjänstens primära uppgift att hjälpa och stödja barnet och föräldrarna (jfr 12 å socialtjänstlagen; 1980z620). Den förälder som efter beslut av nämn- den får sitt barn hämtat av polisen för att överlämnas till den andra föräldern torde vara svår att motivera för samtal med socialsekrete- rare om barnets utveckling. Det kan i sammanhanget tilläggas att föräldrabalkens regler om vårdnadsutredning nyligen ändrats på så sätt att det inte längre skall vara socialnämnden utan en tjänsteman hos nämnden som svarar för utredningen och ger in den till domstolen (6 kap. 19 å FB i dess lydelse enligt SFS 1990:1526). Som ett skäl för denna förändring har åberopats att man, om socialnämnden inte avger något yttrande, inte riskerar att de sociala myndigheternas för- troendekapital går förlorat hos den part som yttrandet går emot (prop. 1990/91:8 s. 45).

Mot bakgrund av det sagda finns det skäl att godta den ståndpunkt - som torde kunna utläsas av våra direktiv — att 1987 års förslag att låta socialnämnd besluta om verkställighet inte bör genomföras. Men det finns ändå flera alternativ till tanken att föra över målen enligt 21 kap. FB till de allmänna domstolarna. Man skulle kunna gå tillbaka till den ordning som gällde före år 1971 och låta en statlig förvalt- ningsmyndighet - exempelvis länsstyrelsen, kronofogdemyndigheten eller polismyndigheten - ta hand om dessa mål. Då skulle man auto- matiskt få ett mera formlöst förfarande och karaktären av en ny process skulle suddas ut. Mot dessa myndigheter kan man inte heller rikta de invändningar som kan riktas mot socialnämndema såsom beslutsfattare. En sådan lösning skulle kunna sägas ha den fördelen att domstolarna renodlas genom att en uppgift som i och för sig möjligen skulle kunna utföras av en förvaltningsmyndighet flyttas bort från dem.

Våra direktiv är dock klara på den här punkten. Utredningen bör ta ställning till om det är lämpligt att flytta över dessa frågor till allmän domstol. Det är också klart att det kan åberopas skäl för att frågor om verkställighet och överflyttning skall handläggas av domstol även i framtiden. Målen rör inte pengar eller saker utan barn. Det är själv- fallet mycket angeläget att man ser till att skapa goda förutsättningar för en omsorgsfull och snabb handläggning av hänsyn till såväl barnen som föräldrarna. Både de allmänna domstolarna och de all- männa förvaltningsdomstolarna har vana vid sådana bedömningar som kan bli aktuella.

Vad vi först har att undersöka är om det över huvud taget är möjligt att föra över de aktuella målen till de allmänna domstolarna. Det är klart att detta rent tekniskt är möjligt. Fråga är om en väl avgränsad målgrupp. Tidigare invändningar om att tingsrätterna inte är organisatoriskt rustade för uppgiften kan i varje fall numera inte tillmätas någon betydelse. Både tingsrätter och länsrätter är väl rustade för den skyndsamma handläggning som kan krävas.

Under remissbehandlingen av idéskissen har hovrätten över Skåne och Blekinge ställt sig tveksam till en tingsrättslösning bl.a. därför att den funnit det vara en principiell nyhet att allmän domstol beslutar om hur dess domar och beslut skall verkställas. Mot detta kan sägas att det här är inte fråga om en ny princip i den svenska rättsord- ningen. Sedan länge beslutar hovrättema om hur domstolsavgöranden skall verkställas när de prövar överklaganden av beslut som kronofog- demyndighetema har fattat. Också i andra länder förekommer det att domstolarna har vissa exekutiva funktioner. Det är därför svårt att se att det i detta hänseende föreligger något hinder mot en tingsrättslös- ning.

Mot bakgrund av det sagda kan konstateras att det är fullt möjligt att flytta över målen enligt 21 kap. FB från länsrättema till tings- rätterna. Då återstår frågan om det finns några fördelar att vinna med en sådan överflyttning.

En ordning, enligt vilken den domstol som har dömt i målet om vårdnad eller umgängesrätt också prövar verkställigheten, skulle ha den fördelen att den med all säkerhet skulle minska de tvistande parternas benägenhet att göra verkställighetsförfarandet till en repris på rättegången i allmän domstol. Visserligen rör många mål enligt 21 kap. FB verkställighet av avgöranden där parterna varit ense vid tingsrätten. Men de svåraste målen är dock i regel de som har före- gåtts av en tvist vid tingsrätt. Det förekommer i sådana fall att den som är sökandens motpart i en verkställighetsprocess vid länsrätt som huvudsakliga skäl mot verkställighet för fram precis samma omstän- digheter som nyligen har prövats i ett mål om vårdnad eller umgänge hos allmän domstol. Som redan framhållits medför detta ofta en förhalning av den verkställighet som förefaller oundviklig till skada för barnet. Självfallet blir det betydligt mindre lockande att förfara på detta sätt om verkställighetsprocessen förs inför samma domstol som dömt i vårdnads- eller umgängesmålet. Man skulle få klart för sig att omständigheter, som redan har prövats i målet om vårdnad eller umgängesrätt, inte kan åberopas som hinder mot verkställighet. Säkert skulle redan av detta skäl en överflyttning till tingsrätterna kunna bidra till att många besvärliga och kostnadskrävande verkstäl- lighetsprocesser faller bort.

I de fall det ändå uppstår tvister enligt 21 kap. FB, skulle det innebära en rationalisering och tidsvinst, om den domare som skall

handlägga verkställighetsfrågan redan är insatt i målet. Det gäller särskilt de inte ovanliga fall, där parterna under handläggningen av ett mål i tingsrätten har utverkat ett tillfälligt beslut av rätten om vårdnad eller umgänge i avvaktan på det slutliga avgörandet, och sedan blir oense om verkställigheten av det. Med dagens ordning kan man, medan målet handläggs i tingsrätten, processa om det tillfälliga beslutet i hovrätt (men inte i högsta domstolen) samtidigt som man processar om verkställigheten av beslutet i länsrätt, kammarrätt och regeringsrätt. Det skulle innebära en förbättring med en ordning, enligt vilken frågan om verkställighet prövas av samma domare som meddelat det tillfälliga beslutet och enligt vilken både det tillfälliga beslutet och beslutet om verkställighet av detta överklagas till hovrätt.

Det kan här antecknas, att frågan huruvida en ordning enligt vilken en domare som tagit ställning i en sak ånyo tar befattning med saken i samma instans stämmer överens med europakonventionens regel om att envar har rätt till en rättegång inför en opartisk domstol, nyligen varit föremål för bedömning av Europadomstolen i det s.k. Hauschildtmålet. I det målet ansåg Europadomstolen att de domstolar som prövat ett åtal inte kunde betraktas som opartiska eftersom de innan huvudförhandlingen tog sin början i princip hade tagit ställning i skuldfrågan i samband med beslut om häktning. I de fall som vi nu diskuterar ställs denna fråga emellertid inte på sin spets. Vad som prövas i verkställighetsRSrfarandet är inte vårdnadsavgörandets riktig- het utan frågan om det finns något som hindrar att det verkställs. Som vi ser det kan inte en ordning enligt vilken en domare som dömt i ett vårdnadsmål också prövar en begäran om verkställighet av detsamma anses strida mot europakonventionen. Inte heller i övrigt ser vi några problem med en sådan ordning.

För en överflyttning av de nu aktuella frågorna till tingsrätt talar också att det allmänt sett torde vara till fördel för handläggningen av frågor om vårdnad och umgängesrätt om de domare som sysslar med sådana mål vid allmän domstol även får kunskap om de problem som kan uppstå på verkställighetsstadiet. Kunskaper av detta slag kan exempelvis komma till användning när det gäller att besluta i kom- plicerade frågor om umgängesrätt. Det är nämligen i dessa fall särskilt viktigt, att besluten får ett sådant innehåll att verkställigheten underlättas. Vidare kan den domare som kan förutse problem med verkställigheten antas vara mera benägen än f.n. att på eget initiativ med parterna ta upp frågan om det kan vara lämpligt med vitesföre— läggande enligt 6 kap. 21 å FB.

Ytterligare en fördel, som ligger på ett annat plan, är att tings— rätterna har en avsevärt bättre lokal spridning än länsrättema. Muntlig förhandling är vanligt förekommande i målen. Det är därför till fördel för parterna om förhandlingen kan äga rum i en domstol nära dem.

Vilka nackdelar kan det då innebära att föra över målen enligt 21 kap. FB till tingsrätterna?

Först skall nämnas att man som ett argument mot en överflyttning ibland tar upp det förhållandet att förvaltningsprocesslagen (1971: 291), som reglerar förfarandet i länsrättema, ger möjligheter till ett förfarande som lämpar sig bra för dessa mål, och att förfarandereg- lema i tingsrätterna lämpar sig mindre bra. Men detta argument har knappast någon större tyngd. Om man finner att målen bör flyttas till tingsrätterna, är det självklart att man får se till att det också finns lämpliga förfaranderegler där. I avdelningen om processrättsliga frågor föreslår vi för övrigt en gemensam förfarandelag för de all- männa domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. För- farandereglemas utformning är därför inget skäl mot en överflytt- ning.

Det enda skäl som kan åberopas mot en överflyttning är i stället de övergångsproblem som kan uppkomma. Det kan ta tid och kosta pengar att bygga upp en kompetens att handlägga de nya målen vid tingsrätterna. Problemet skall emellertid inte överdrivas; det är fråga om att tillämpa förhållandevis enkla regler i ett begränsat antal mål.

Det sagda ger enligt vår mening klart vid handen att fördelarna med att flytta över målen till tingsrätterna överväger nackdelarna. Målen enligt 21 kap. FB bör därför flyttas över till tingsrätterna. Härvid bör även målen om verkställighet och överflyttning enligt lagen (1989: 14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn handläggas av tingsrätterna. Motsvarande gäller målen om utdömande av vite enligt 6 kap. 21 å föräldrabalken.

Det skall här erinras om att det i direktiven antyds att man kan tänka sig att bara delvis koncentrera prövningen av de aktuella frågorna till allmän domstol. Emellertid rör de mål om verkställighet och överflyttning som det här är fråga om i princip samma problem - skall man tvinga en person att lämna ifrån sig ett barn till en annan person? Det är svårt att se någon möjlighet att dela upp uppgifterna mellan olika myndigheter utan att detta blir till nackdel för verksam- heten.

Slutligen finns det anledning att beröra en alternativ lösning av problemen med den nuvarande ordningen. I olika sammanhang har det framförts att man borde kunna tänka sig att - i stället för att till tingsrätterna flytta målen enligt 21 kap. FBtill länsrättema flytta alla familjemål, som tingsrätterna nu handlägger. Det är omkring 27 000 av tingsrättemas omkring 65 000 tvistemål. I tvistemålen är det fråga om två enskilda parter som står mot varandra. Sådana frågor har i alla tider handlagts av de allmänna domstolarna. Tings- rätternas bättre lokala förankring är av betydelse i den här typen av mål. RBs regelsystem passar bra. Mot den bakgrunden finns det

knappast skäl att nu göra en ändring i fråga om de familjerättsliga tvistemålen. En överflyttning av dessa mål till förvaltningsdomstolarna skulle dessutom utgöra ett ingrepp i domstolsorganisationen som knappast kan anses vara påkallat för att lösa de problem som är aktuella här.

Vi föreslår alltså sammanfattningsvis att målen enligt 21 kap. FB, målen om verkställighet och överflyttning enligt lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden och om överflyttning av barn samt målen om utdömande av vite enligt 6 kap. 21 å FB flyttas från länsrättema till tingsrätterna.

17.4.2. Samordning med vårdnadsavgörandet

I vårt uppdrag ingår visserligen inte uttryckligen att se över reglerna i 21 kap. FB i annat hänseende än att ta ställning till vilken myndig- het som skall ha hand om frågorna. Emellertid har utredningen om barnets rätt lämnat vissa förslag på hur en samordning skulle kunna ske med det materiella avgörandet av vårdnadsfrågan. Det finns anledning att något behandla dessa här.

Det som parterna är oense om i en process enligt 21 kap. FB är om det finns något som hindrar ett bifall till sökandens framställning. Som hinder kan åberopas barnets vilja (5 å), att det finns skäl att ompröva frågan om vårdnad eller umgänge vid allmän domstol (6 och 7 åå) eller risker för barnets hälsa (6 å). Ibland är det omständigheter av samma slag som redan åberopats eller kunnat åberopas i vårdnads- processen vid allmän domstol som återigen åberopas och bedöms på nytt i verkställighetsprocessen. Enligt gällande ordning kan länsrätten i dessa fall vägra verkställighet, vilket beslut sedan kan överklagas till kammarrätt och regeringsrätt. Enligt 1979 års förslag skulle tings- rätten i sådana fall självmant kunna ta upp frågan om omprövning av vårdnaden eller umgängesrätten, om det låg i barnets intresse. I 1987 års förslag har denna tanke utvecklats till en skyldighet för social— nämnden att antingen besluta om verkställighet eller föranstalta om ny prövning av vårdnadsfrågan. Något utrymme för att bara vägra verk- ställighet skulle inte finnas enligt 1987 års förslag.

Det är lätt att sympatisera med tankarna bakom 1979 och 1987 års förslag i denna del. Ett vårdnadsavgörande, som inte går att verk- ställa, bör i regel inte finnas kvar och kunna göras till föremål för nya ansökningar om verkställighet. Avgörandet bör i stället omprö- vas. Det kan anföras skäl för att en sådan omprövning inte bör vara beroende av initiativ från parterna.

Den tänkta ordningen kan belysas med ett exempel. Om ett barn, om vilket modern av tingsrätt har tillerkänts vårdnaden, har flyttat hem till sin far, kan modern ansöka om verkställighet av vårdnads-

domen för att i sista hand få barnet hämtat hem till sig av polis. Enligt gällande ordning kan länsrätten i en sådan situation vägra verkställighet om den finner, att förhållandena har ändrats sedan tingsrättens dom och att det numera är bäst för barnet att bo hos fadern. Modern kan överklaga detta beslut till kammarrätt och därifrån till regeringsrätten. Det finns ingenting som hindrar att hon därefter på nytt ansöker hos länsrätten om verkställighet av den gamla tingsrättsdomen. Enligt den skisserade ordningen borde tingsrätten i motsvarande situationer få möjlighet att självmant ta upp frågan om vårdnadsdomen bör omprövas. En sådan omprövning resulterar sannolikt i att vårdnaden om barnet överflyttas till fadern, vilket i sin tur innebär att det knappast blir aktuellt med flera processer om verkställigheten.

Motsvarande resonemang kan föras i de fall det inte finns något vårdnadsavgörande från allmän domstol utan 21 kap. 7 eller 8 å FB tillämpas. Om domstolen inte bifaller en begäran från en biologisk förälder som ansöker om att få sitt barn överlämnat till sig från ett fosterhem, kan det bero på att barnet har rotat sig i fosterhemmet i sådan grad att det bör få stanna kvar där. Det kan emellertid också bero på att den biologiska föräldern är olämplig som vårdnadshavare. I sådana fall kan det finnas anledning att låta domstol ta ställning till om vårdnaden bör överflyttas på en särskilt förordnad förmyndare. Och om, i ett fall där föräldrarna har gemensam vårdnad om ett barn, domstolen inte bifaller en ansökan av den ene om hjälp att få barnet överlämnat från den andre, kan det ofta tyda på att det inte är bra för barnet med gemensam vårdnad i framtiden.

1987 års förslag innebär att det aldrig skulle gå att endast fatta ett beslut att vägra verkställighet eller överflyttning. Den myndighet som handhade verkställighetsfrågan skulle i princip vara hänvisad till att antingen besluta om verkställighet eller också vidta åtgärder för ny prövning av vårdnadsfrågan eller frågan om umgängesrätt. En sådan ordning torde dock vara för långtgående. Det kan utan svårighet tänkas fall där verkställighet eller överflyttning bör vägras, men där det ändå inte finns tillräcklig anledning att pröva vårdnads- eller umgängesfrågan. Ett exempel är att rätten vägrar att verkställa en vårdnadsdom beträffande ett barn som närmar sig lS—årsåldern. Ett annat exempel är där verkställighetsprocessen rör umgänge med barnet vid ett visst bestämt tillfälle och det av någon anledning bedöms olämpligt att bevilja verkställighet just beträffande detta tillfälle.

En annan mindre långtgående lösning finns i 1979 års förslag. Rätten skulle enligt detta förslag i samband med att verkställighet eller överflyttning vägrades kunna ta upp frågan om vårdnaden eller umgängesrätten till prövning om det låg i barnets intresse. Denna lösning ger utrymme för en mera flexibel ordning än 1987 års för-

slag. Emellertid kan även en lösning enligt 1979 års förslag väcka betänkligheter. Det är en principiell nyhet att en domstol själv skall ta initiativ till en tvistemålsprocess. Den part som i denna process riskerar att bli fråntagen vårdnaden om sitt barn kan med fog betvivla domstolens opartiskhet. Man kan också ifrågasätta om det är lämpligt att en domstol själv skall kunna utsätta parterna för risken att betala kostnaderna för en process som kanske ingen av dem önskar. Slut- ligen torde behovet av en ordning enligt vilken domstolen själv kan sätta igång en vårdnads- eller umgängesprocess vara ringa. Om en sådan situation skulle uppstå, torde en av parterna själv i regel ta initiativ till en prövning vid tingsrätt. Vidare har socialnämnden enligt 21 kap. 5 å FB möjlighet att hos tingsrätt begära ändring beträffande vårdnaden eller umgängesrätten i de nu aktuella fallen.

Övervägande skäl talar således för att det fortfarande skall an- komma på parterna eller socialnämnd att ta initiativ till prövning vid tingsrätt av frågor om vårdnad och umgänge. Man kan överväga, om initiativet skall kunna ske formlöst genom en enkel framställning i verkställighetsmålet eller om det skall krävas att frågan anhängiggörs på vanligt sätt. Mot en ordning enligt vilken ett mål om vårdnad eller umgänge skall kunna anhängiggöras formlöst i verkställighetsmålet talar önskemålet om att förhindra onödiga processer. En förenkling i angivet hänseende kan göra att de som är svarande i verkställighets- mål kan förledas att i större utsträckning än nu sätta igång nya processer om vårdnad eller umgängesrätt. Den gällande ordningen, som innebär att man för att sätta igång en process i regel måste skriva en ansökan och där formulera både sitt yrkande och vilka skäl man har för yrkandet, kan i många fall göra att man tänker sig för en extra gång. En sådan ordning torde i allmänhet vara till fördel för det barn som är föremål för föräldrarnas processande. Det finns därför skäl att behålla den nuvarande ordningen för hur ett mål anhängiggörs även i de fall det föreligger ett samband med en process enligt 21 kap. FB. Det finns givetvis ingenting som hindrar att rätten i samband med handläggningen av ett verkställighetsmål med parterna tar upp frågan om det finns skäl att begära att tingsrätten omprövar vårdnads- eller umgängesrättsavgörandet.

17.4.3. Förfaranderegler i tingsrätt

I 1979 års förslag utgick utredningen från att rättegångsbalken (RB) skulle bli tillämplig, om målen enligt 21 kap. FB flyttades till de allmänna domstolarna. Det är emellertid inte riktigt. RB tillhan- dahåller, när det gäller allmän domstol, förfaranderegler för tvistemål och brottmål. Både i tvistemål och brottmål är förfarandet inriktat på att avslutas med att rätten meddelar en dom, som därefter kan

verkställas frivilligt eller med tvång. Däremot är RBS förfaranderegler inte tillämpliga - och bör inte heller göras tillämpliga - på frågor om verkställighet av domar. Det finns i dessa fall i allmänhet inget behov av en sådan uppdelning av förfarandet i förberedelse och huvudför- handling som RB har. Man måste därför söka sig andra vägar när det gäller frågor om verkställighet av domar rörande vårdnad och umgängesrätt.

Något annorlunda förhåller det sig med sådana frågor om överflytt- ning som regleras i 21 kap. 7 och 8 åå FB. Här är det fråga om ett summariskt förfarande i syfte att i klara fall få fram ett beslut som kan verkställas. Det skulle kunna sägas att RBS förfaranderegler passar bättre för dessa fall än för verkställighetsfallen. Övervägande skäl talar dock för att förfarandet regleras på samma sätt för alla situationer som kan komma i fråga vid tillämpning av 21 kap. FB.

Särskilda regler bör gälla i de fall en part vill begära verkställighet av ett tillfälligt beslut i ett pågående tvistemål. Då bör frågan prövas i samma ordning som andra frågor som kommer upp under målets handläggning.

Hur bör då förfarandet anordnas? För närvarande gäller vid länsrätt och kammarrätt att muntlig förhandling skall hållas, om det inte är uppenbart obehövligt. Vårt förslag att flytta över målen till tings— rätterna medför att tyngdpunkten förskjuts mot den egentliga rätte- gången i vårdnadsfrågan. Det kan i och för sig sägas att behovet av muntlighet därmed skulle minska. Samtidigt visar all erfarenhet att muntlighet är det bästa sättet att få tvistande parter att komma överens. Övervägande skäl får därför anses tala för att muntlighet också i framtiden bör vara huvudregel. En lämplig ordning kan vidare vara regler som precis som de nuvarande reglerna ger utrymme för en flexibel process. Vi föreslår därför att den domstolsförfarandelag som vi behandlar i avdelningen om processrättsliga frågor tillämpas på de nu aktuella frågorna.

17.4.4. Forumregler

I 21 kap. 1 å FB står inte vilken av landets 24 länsrätter som är behörig att ta upp en fråga om verkställighet. Det finns inte heller någon reglering av vilken länsrätt som är behörig att ta upp en fråga om utdömande av ett vite som allmän domstol har förelagt enligt 6 kap. 21 å FB. Det normala torde vara att ansökan görs där den som har hand om barnet är bosatt. När det gäller frågan om vilken av landets 97 tingsrätter som är behörig att ta upp en fråga om vårdnad eller umgängesrätt är lagen mer utförlig. Enligt 6 kap. 17 å FB får sådana frågor tas upp av rätten i den ort där vårdnadshavaren eller någon av värdnadshavama har sitt hemvist. Sådana frågor kan också

tas upp i samband med äktenskapsmål. Om det inte finns någon annan behörig domstol, tas frågorna upp av Stockholms tingsrätt.

Det är naturligtvis värdefullt om det i så stor utsträckning som möjligt blir den domstol som har dömt i ett mål om vårdnad eller umgängesrätt som också får pröva verkställighetsfrågoma. Det enklaste sättet att ordna det är att föreskriva att en fråga om verk- ställighet skall väckas vid den tingsrätt som ursprungligen dömt i målet om vårdnad eller umgängesrätt. Men det kan inträffa att det gått lång tid sedan den ursprungliga domen och att både föräldrarna och barnen hunnit flytta. I sådana fall är en forumregel som den angivna ofta olämplig. Även om man för verkställighetsfallen har en forumregel enligt vilken den domstol där vårdnadshavaren eller någon av vårdnadshavarna har sitt hemvist är behörig, torde man i de flesta fall uppnå att samma domstol som dömt i målet också prövar verk- ställighetsfrågan. Samtidigt riskerar man inte att en fråga om verkställighet väcks vid en domstol som är belägen långt ifrån alla som är inblandade i målet.

Vi föreslår alltså att rätt forum för frågor om verkställighet skall vara tingsrätten i den ort där vårdnadshavaren eller någon av vårdnadshavarna har sitt hemvist. Om det inte finns någon domstol som är behörig enligt denna regel, bör frågan få tas upp av Stock- holms tingsrätt. Samma regler föreslås gälla för mål om utdömande av vite som allmän domstol förelagt enligt 6 kap. 21 å FB och för mål om överflyttning av barn. Även för mål enligt lagen om er- kännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn bör den forumregeln tillämpas.

17.4.5. Överklagande

En särskild fråga är om det finns anledning att införa någon begräns- ning i rätten för en part att få en fråga enligt 21 kap. FB prövad av hovrätten. I kap. 21 behandlar vi frågan om det går att begränsa överprövningen i hovrätt genom ett system med ändringsdispens. Ett sådant system fyller två olika syften. Dels innebär det att hovrätten kan koncentrera sig på väsentligheter, dels att parternas besvär och kostnader för rättegången minskar och att ett slutligt avgörande kommer till stånd snabbare. I de här fallen är det framför allt de senare aspekterna som är viktiga. Mål om verkställighet av familje- rättsliga avgöranden är alldeles särskilt plågsamma både för de tvistande föräldrarna och, framför allt, för det barn som de tvistar om. Alla rimliga möjligheter att begränsa processandet bör därför prövas. Ett system enligt vilket möjligheterna att få tingsrättens avgörande överprövat begränsas är som vi ser det en ändamålsenlig lösning. Dessutom är verkställighetsmålen sakligt sett väl lämpade för

ett sådant system. Risken för rättsförluster på grund av felbedöm- ningar är liten eftersom det alltid går att göra en ny ansökan om verkställighet. Motsvarande bedömningar kan göras när det gäller målen om överflyttning enligt 21 kap. 7 och 8 åå FB.

Mot bakgrund av det sagda föreslår vi att parternas rätt att få tings- rätts beslut om utdömande av vite enligt 6 kap. 21 å FB och om verk- ställighet och överflyttning enligt 21 kap. FB och enligt 1989 års lag om internationella förhållanden överprövade av hovrätt begränsas. Talan mot tingsrättens avgörande skall inte få prövas av hovrätten om inte hovrätten meddelat prövningstillstånd. Prövningstillstånd skall bl.a. få meddelas om det finns anledning att ändra i det slut som tingsrätten kommit till. Bestämmelserna om prövningstillstånd föreslås utformade i enlighet med 49 kap. 12 - 15 åå RB.

Vi skall också överväga om det finns anledning att inskränka rätten att överklaga hovrättsavgöranden. Sådana inskränkningar har två för- delar. Dels förkortas tiden fram till dess ett lagakraftvunnet avgörande föreligger, dels avlastas högsta domstolen arbete. Ett oinskränkt full- följdsförbud skulle emellertid, som vi påpekar i avsnitt 21.2, leda till nackdelar för prejudikatbildningen. Vad man närmast fär överväga är att laborera med fullföljdsförbud med ventil, som vi också beskriver i avsnitt 21. Ett sådant system skulle avlasta högsta domstolen arbete med alla fall där hovrätten inte funnit att målet är av intresse för rättstillämpningen, dvs. i första hand alla mål där hovrätten inte meddelat prövningstillstånd. Dessutom skulle högsta domstolen rimligen också avlastas en hel del fall där hovrätten efter ändrings- dispens ändrat ett felaktigt tingsrättsavgörande. De fall där hovrätten skulle "öppna ventilen" skulle vara de fåtaliga mål där hovrätten meddelat prövningstillstånd på grund av att fallet är av intressse för rättstillämpningen och därefter prövat målet i sak.

Vi föreslår att det införs ett system med fullföljdsförbud med ventil när det gäller möjligheterna till överklagande till högsta domstolen. Eftersom hovrätts beslut vid överprövning av tingsrätts interimistiska beslut om vårdnad eller umgänge inte alls kan överklagas, bör mot- svarande gälla för hovrätts beslut i en fråga om verkställighet av ett sådant interimistiskt beslut.

17.4.6. Rättegångskostnader

För mål enligt 21 kap. FB gäller särskilda regler om rättegångskost- nader (21 kap. 13 å FB). Rätten får, enligt vad som är skäligt, för- ordna att den ena parten skall ersätta motpartens rättegångskostnader. Enligt motiven bör den vinnande parten som regel få ersättning för kostnader som varit påkallade i målet. Härutöver gäller att vissa kost- nader i målet (för hämtning av barnet, läkarundersökning m.m.) skall

betalas av allmänna medel. Det finns ingen anledning att göra någon ändring i dessa avseenden för det fall att målen flyttas till tingsrätt.

17.4.7. Domförhet

Länsrätten är vid handläggning av mål enligt 21 kap. FB domför med en lagfaren domare och nämndemän. Vid avgörande av vissa ärenden i tingsrätt, som handläggs enligt ärendelagens bestämmelser, deltar en lagfaren domare och nämndemän. I vårt uppdrag ingår att överväga om en omfördelning av mål mellan domstolsorganisationerna bör för- anleda en ändring av domförhetsreglerna. Vad som skulle kunna över- vägas är att låta tingsrätten vara domför med en ensam lagfaren domare i dessa mål. Emellertid har lagstiftaren så sent som år 1977, då det bestämdes att nämndemän även skulle delta vid kammarrätts överprövning av målen, markerat att det anses vara av värde med nämndemannamedverkan i dessa mål. Mot den bakgrunden finns det ingen anledning att överväga någon annan domförhet för tingsrätt än en lagfaren domare och tre nämndemän. Dock bör frågor om ut- dömande av vite som regel kunna avgöras av en ensam lagfaren domare. Hovrätten bör vid överprövning av tingsrättsavgöranden där nämndemän deltagit - i de fall prövningstillstånd beviljats - vara domför i en sammansättning med nämndemän. De frågor om verkställighet som kommer upp i ett pågående tvistemål får emellertid handläggas enligt vanliga domförhetsregler för familjemål i RB och FB.

18. Körkortsmål

Sammanfattning: I detta kapitel föreslår vi att körkortsingripan— den skall beslutas av länsstyrelse i stället för av länsrätt. Vi föreslår vidare att länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till länsrätten. Dessutom föreslår vi att de allmänna ombuden i kör- kortsmål avskaffas och att länsstyrelsen skall vara den enskildes motpart i domstolsprocessen.

18.1 Inledning

Frågor rörande körkort och körkortstillstånd handläggs av både för- valtningsmyndigheter och domstolar. Något förenklat kan sägas att förvaltningsmyndigheter beviljar körkortstillstånd och utfärdar körkort medan domstolar beslutar om ingripanden mot den som har körkorts— tillstånd eller körkort. Under senare år har antalet körkortsmål ökat kraftigt i domstolarna och utgör numera en betydande del av läns- rättemas arbetsbörda. I våra direktiv finns uppdraget att se över arbetsfördelningen mellan förvaltning och domstolar. Vi har även i uppdrag att se över målfördelningen mellan de båda allmänna dom- stolsorganisationerna. I direktiven nämns särskilt mål om körkortsin- gripanden. Som en tänkbar lösning anges att alla körkortsmål, även de som inte har samband med trafikbrottmål, förs över till tingsrätter— na. Vi har vidare fått i uppdrag att undersöka om det går att åstad- komma en ordning enligt vilken ett körkortsingripande kan ske inom ramen för systemet med ordningsbot eller strafföreläggande på grund av trafikbrott. Vi är i detta sammanhang oförhindrade att föreslå ändringar av de materiella reglerna i körkortslagstiftningen. I direktiven framhålls vidare att vi skall samråda med den kommitté som har tillsatts för att se över körkortsförfattningarna. Denna kommitté (KÖRKORT 2000) har numera avlämnat sitt slutbetänkande (SOU 1991:39) Säkrare förare. I detta föreslår kommittén att ingripanden mot den som innehar körkortsbehörighet skall beslutas av en körkortsmyndighet i stället för som i dag av länsrätten.

18.2 Nuvarande regler

Handläggningen av körkortsärenden

De huvudsakliga bestämmelserna om körkort finns i körkortslagen (1977:477) och körkortsförordningen (1977z722). Det finns även särskilda bestämmelser om utländska körkort i förordningen ( 1981 :96) om godkännande och utbyte av utländska körkort.

I körkortslagen anges vad som krävs för att någon skall få ett körkort och förutsättningama för körkortsingripande. Det finns också bestämmelser om vilka åtgärder som får vidtas mot en förare vars körkortsinnehav sätts i fråga. I körkortsförordningen finns tillämp- ningsföreskrifter till körkortslagen samt bestämmelser av administrativ karaktär.

Trafrksäkerhetsverket (TSV) är central förvaltningsmyndighet för frågor om säkerheten i trafiken och skall särskilt svara för samord- ningen av trafiksäkerhetsarbetet. Verket har bl.a. till uppgift att föra körkortsregistret, ansvara för och utöva tillsyn över förarutbildning, utfärda körkort, meddela föreskrifter för verkställigheten av körkorts- lagen och körkortsförordningen, bistå de allmänna ombuden i kör- kortsmål, pröva överklaganden av länsstyrelsens beslut i dispens- frågor samt ansvara för de trafikmedicinska frågorna.

Länsstyrelsen är regional körkortsmyndighet. Styrelsen prövar ansökningar om körkortstillstånd, lämnar förhandsbesked beträffande körkortstillstånd, beslutar om undantag från vissa bestämmelser i körkortslagstiftningen (dispensärenden) och förordnar en eller flera personer att vara allmänt ombud i körkortsfrågor.

Allmänna ombudet har bl.a. till uppgift att anhängiggöra körkorts- mål i länsrätt. Anser ombudet att varning är en tillräcklig åtgärd, kan han i stället för att ansöka om körkortsingripande hos länsrätten utfärda ett föreläggande om varning. Godkänner körkortshavaren föreläggandet, gäller detta som en lagakraftvunnen dom.

Länsrätten prövar mål om återkallelse av körkort, körkortstillstånd och traktorkort, mål om nedsättning av spärrtid efter återkallelse och mål om vägran att godkänna ett utländskt körkort.

Kammarrätten prövar överklaganden av länsrättens avgöranden, länsstyrelsens beslut i fråga om körkortstillstånd och trafiksäkerhets- verkets beslut i frågor om utfärdande av körkort. Kammarrätten prövar även besvär över länsstyrelsens beslut att vägra utbyte m.m. av utländska körkort.

Den som vill ha ett körkort måste, förutom att avlägga ett förar- prov, ansöka om och få ett körkortstillstånd. Körkortstillstånd får meddelas endast den som med hänsyn till sina personliga förhållanden kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon. Vid pröv- ningen av de personliga förhållandena skall särskilt beaktas om

sökanden är känd för ett nyktert levnadssätt och om det kan antas, att han kommer att respektera trafikreglerna och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken (7 å KKL). Det skall vid prövningen av de medicinska förhållandena beaktas om den sökande har tillfredsställan- de syn, tillräcklig hörsel och i övrigt uppfyller de medicinska krav som bör ställas med hänsyn till trafiksäkerheten. Lämplighetskraven är allmänt hållna för att möjliggöra en nyanserad och individualiserad bedömning. Det är länsstyrelsen i det län där sökanden är kyrkobok- förd som prövar om körkortstillstånd kan meddelas. Vistas sökanden i annat län kan länsstyrelsen flytta över prövningen till den länsstyrel- se där sökanden vistas. Om sökanden inte är kyrkobokförd i Sverige, prövas frågan av länsstyrelsen i det län där sökanden vistas. Körkorts- tillståndet gäller under två år. Domstol kan i vissa fall förlänga giltighetstiden. Länsstyrelsen kan på sökandens begäran ge förhands- besked i frågan om hinder föreligger mot att ett körkortstillstånd meddelas.

Länsstyrelsen skall när ansökningen kommer in förordna om per- sonutredning i de fall det behövs. Personutredningen görs av polis— myndigheten som med eget yttrande överlämnar utredningen till läns- styrelsen. Länsstyrelsen kan även förordna om ytterligare utredning, t.ex. läkarundersökning eller inhämta yttrande från sociala myndig- heter.

Om länsstyrelsen vid prövningen av en ansökan om körkortstillstånd eller en begäran om ett förhandsbesked anser att det finns hinder mot att körkortstillstånd meddelas, skall länsstyrelsen bestämma en tid spärrtid - under vilken körkortstillstånd inte får meddelas. Spärrtid skall dock inte bestämmas om beslutet att inte meddela körkortstill- stånd beror på sjukdom eller underlåtenhet att följa ett föreläggande.

Länsstyrelsen skall när den meddelar körkortstillstånd även före- skriva de villkor för körkortet som föranleds av medicinska skäl. Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter om medicinska krav för innehav av körkort, traktorkort och taxibehörighet (SOSFS 1984:31). Fr.o.m. den 1 januari 1990 har dock TSV övertagit ansvaret för trafikmedicinska frågor från socialstyrelsen. Föreskrifterna om medicinska villkor ses nu över.

Körkortstillstånd krävs inte bara när en person för första gången skall få ett körkort utan även i en del fall då körkortet har varit återkallat. Körkortstillstånd krävs regelmässigt då körkortet har varit återkallat på grund av trafiknykterhetsbrott, grov vårdslöshet i trafik, opålitlighet i nykterhetshänseende eller allmän brottslighet. Den som söker körkortstillstånd efter att ha dömts för rattfylleri måste genom särskild utredning visa att han uppfyller körkortslagens krav på ett nyktert levnadssätt. Sökanden är således skyldig att underkasta sig läkarundersökning, blodprovstagning eller liknande.

Körkortstillstånd kan meddelas under löpande spärrtid, dvs den tid

under vilken körkortet är återkallat. En sådan ansökan får inte prövas slutligt förrän tidigast två månader före spärrtidens utgång.

Länsstyrelsen kan under vissa förutsättningar besluta om undantag från körkortslagstiftningens bestämmelser om övningskörning, kör- kortsbehörighet, ålder för att kunna erhålla körkort och traktorkort, bevis om förarutbildning att företes vid förarprov, ålder för att av- lägga förarprov etc. Länsstyrelsens beslut i dessa frågor får över- klagas till TSV. TSVs beslut får inte överklagas.

Sedan körkortstillstånd har meddelats och sökanden har gett in fotografi samt ett undertecknat underlag för körkort utfärdas sådant av TSV. Körkortet utlämnas av TSV i samband med att sökanden avlägger godkänt förarprov.

Körkortet ges på prov. För den som avlägger förarprov eller be— viljas utbyte av ett utländskt körkort löper en prövotid på två år. Om körkortet återkallas under prövotiden, måste förarprov i de flesta fall avläggas innan körkort lämnas ut på nytt. Detsamma gäller om det har funnits vissa grunder för återkallelse under prövotiden.

Körkortet skall förnyas senast tio år efter utfärdandet. Vid fömyel- sen prövas inte den medicinska eller personliga lämpligheten.

Ett körkort gäller inte innan det har lämnats ut, medan det är återkallat eller omhändertaget eller om det har ersatts med ett annat körkort. Körkortet blir också ogiltigt om det inte efter anmaning förnyas sedan tio år har förflutit sedan det utfärdades.

Frågor om körkortsingripanden (dvs. ingripande mot den som inne— har körkort eller körkortstillstånd) prövas av länsrätten i det län där det senast gällande körkortstillståndet meddelades. Vistas körkorts- havaren i ett annat län får länsrätten hänskjuta målet till länsrätten i detta län. Överflyttning sker om körkortshavaren begär det eller om länsrätten annars finner att det är lämpligt att flytta över målet.

Vid avgörande av körkortsmål är länsrätten i regel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Målen kan dock i vissa fall av- göras av en ensam lagfaren domare. Det gäller beslut som avser åter- kallelse tills vidare av körkort, körkortstillstånd eller traktorkort eller om vägran att tills vidare godkänna ett utländskt körkort, när det är uppenbart att ett sådant beslut bör meddelas eller när polismyndighet har fattat beslut om att ett körkort skall omhändertas. En lagfaren domare kan vidare ensam avgöra mål enligt körkortslagen, om beslu- tet innebär att något körkortsingripande inte skall ske eller att varning skall meddelas eller om det är uppenbart att ett körkort, körkortstill- stånd eller traktorkort skall återkallas eller ett utländskt körkort inte skall godkännas.

Trots att förfarandet i länsrätten i regel är skriftligt är handlägg- ningen av körkortsmål relativt tidsödande eftersom domstolen ofta först fattar ett interimistiskt beslut för att senare när utredningen är

komplett döma slutligt i målet. Detta hänger samman med att länsrät- ten inte får avgöra ett körkortsmål som grundar sig på brottslig gär- ning slutligt förrän det finns en lagakraftvunnen brottmålsdom, ett godkänt strafföreläggande eller ett godkänt föreläggande om ordnings- bot.

Körkortslagstiftningen skiljer sig nämligen från den fria bevisvärde- ringsprincip som annars gäller inom svensk rätt. Den fria bevisvärde- ringen innebär ju bl.a. att ingen domstol är bunden av en annan dom- stols bedömning. Ett domstolsutslag får liksom bevisning i allmänhet vägas in efter sitt värde. Så är dock inte fallet i körkortsprocessen. I körkortslagen finns ett uttryckligt stadgande (18 å) som säger att till grund för återkallelse av körkort till följd av brottslig gärning skall beträffande frågan huruvida brott föreligger läggas lagakraftvunnen dom eller beslut om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 & rättegångs- balken eller motsvarande bestämmelse i annan författning. Länsrätten är således bunden av den bedömning som polisman, åklagare eller tingsrätt har gjort i ansvarsfrågan.

Av central betydelse för den nuvarande hanteringen av körkortsfrå- gor är körkortsregistret. Detta register förs av trafiksäkerhetsverket genom automatisk databehandling. I körkortsregistret förs in identi- tetsuppgifter, körkortsuppgifter och belastningsuppgifter. Körkorts- uppgifterna avser begäran om körkortstillstånd, tidpunkt för utfärdan- de av körkort, körkortsklasser, beslut som rör körkortsinnehavet, ansökan av allmänt ombud till länsrätt, spärrtid m.m. De myndigheter som ansvarar för att körkortsuppgifter förs in i registret är i princip trafiksäkerlletsverket och länsstyrelse. Belastningsuppgifter avser bl .a. de brott som anges i 83 & körkortsförordningen. Bland de angivna brotten kan nämnas brott mot trafikbrottslagen eller andra brott vid förande av motordrivet fordon, brott mot narkotikastrafflagen samt vissa brottsbalksbrott. Det är rikspolisstyrelsen som svarar för att dessa uppgifter förs in i registret. Bland belastningsuppgiftema märks även anmälan om polismyndighets beslut att omhänderta berusade personer (LOB) samt anmälan av läkare ,vid vissa sjukdomstillstånd som kan inverka på körkortsinnehavet. Det är länsstyrelsen som svarar för att dessa uppgifter förs in i registret.

När trafiksäkerhetsverket får t.ex. en underrättelse från rikspolissty- relsen enligt 83 å körkortsförordningen skall verket framställa ett registerblad. Detta sänds till den länsstyrelse som har meddelat körkortstillstånd eller utfärdat traktorkort för den person underrättel- sen avser. Om underrättelsen avser någon för vilken spärrtid löper, skall registerbladet sändas till den länsstyrelse som har meddelat beslutet om spärrtid eller, om beslutet har meddelats av domstol, den länsstyrelse vars allmänna ombud har anhängiggjort målet i länsrätten. I regel skall registerbladet även sändas till den enskilde själv.

Genom registerbladen kan de allmänna ombuden bevaka om kör-

kortsingripande bör ske mot någon. Vissa registrerade förseelser är av sådan art att något ingripande inte bör ske, andra är sådana att allmänna ombudet kan förelägga om varning. Hos allmänna ombudet sker alltså den första bedömningen av om det finns grund för kör- kortsingripande. Ombudets .prövning av ett ärende innebär att vissa förseelser lämnas utan åtgärd, medan andra leder till antingen ett föreläggande om varning eller en ansökan till länsrätten.

Återkallelsegrundema

I 16 & körkortslagen anges under vilka förutsättningar ett körkort skall återkallas. Innehållet i bestämmelsen svarar av naturliga skäl mot 7 & samma lag, dvs. kraven för att erhålla ett körkort. Ett körkort skall således återkallas om körkortshavaren har gjort sig skyldig till vissa brott eller om han på grund av sina personliga och medicinska förhållanden inte kan anses lämplig som innehavare av körkort. Körkortet skall också återkallas om körkortshavaren inte följer vissa förelägganden eller om han själv begär att körkortet skall återkallas.

Körkortet skall återkallas om någon fälls till ansvar för rattfylleri eller grovt rattfylleri eller grov vårdslöshet i trafik (16 ä 1. KKL). Den som för ett motordrivet fordon efter att ha förtärt alkoholhaltiga drycker i sådan mängd att alkoholkoncentrationen under eller efter färden uppgår till minst 0,2 promille i blodet eller 0,10 milligram per liter utandningsluft skall fällas till ansvar för rattfylleri. Till ansvar för rattfylleri fälls också den som för ett motordrivet fordon och då är så påverkad av alkoholhaltiga drycker eller annat medel att det kan antas att han inte på ett betryggande sätt kan föra fordonet. Straffet för rattfylleri är böter eller fängelse i högst sex månader. Om rattfylleribrottet är att anse som grovt, skall föraren dömas för grovt rattfylleri till fängelse i högst ett år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas dels om föraren har haft en alkoholkon- centration som har uppgått till minst 1,5 promille i blodet eller 0,75 milligram per liter i utandningsluften, dels om föraren annars har varit avsevärt påverkad av alkohol eller något annat medel, dels om framförandet av fordonet har inneburit en påtaglig fara för trafik- säkerheten. Huvudregeln är att körkortet skall återkallas vid alla trafiknykterhetsbrott. Vid grovt rattfylleribrott är återkallelse obligato- risk och Spärrtiden skall då bestämmas till lägst ett år.

Om någon vid förande av motordrivet fordon är grovt oaktsam eller visar uppenbar likgiltighet för andra människors liv eller egendom fälls denne till ansvar för grov vårdslöshet i trafik. Bestämmelsen tar sikte på verkligt hänsynslösa beteenden i trafiken. Straffet för detta brott är fängelse i högst två år. Vid grov vårdslöshet i trafik är körkortsåterkallelse obligatorisk. Spärrtiden skall bestämmas till lägst

ett år.

Körkortet skall även återkallas om någon fälls till ansvar för obe- hörigt avvikande från trafikolycksplats, s.k. smitning ( 16 ä 2. KKL), om överträdelsen inte kan anses som ringa. Smitningsbrottet är indelat i två grader, den ena med straffskalan böter eller fängelse i högst sex månader och den andra med straffskalan böter eller fängelse i högst ett år. Avgörande för om körkortet skall återkallas på grund av smitning är brottets svårhetsgrad från trafiksäkerhetssynpunkt. Även om det för återkallelse inte krävs att en skada av viss omfattning har uppkommit är dock avsikten den att de lindrigaste fallen inte skall leda till återkallelse. Rättspraxis har dock varit restriktiv vid bedöm- ningen om en smitning skall anses som ringa.

Körkortet skall vidare återkallas om körkortshavaren genom upp- repade förseelser i väsentlig grad har visat bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter de regler som gäller i trafikens eller trafiksäkerhetens intresse (16 ä 3. KKL). Många av de förseelser som faller under denna bestämmelse är brott mot vägtrafikkungörelsens trafikregler. Den som bryter mot någon av dessa föreskrifter döms i regel till böter högst 1 000 kr. De förseelser som avses i 16 5 3. är sådana som kan anses som mindre allvarliga, t.ex. mindre hastighets- överträdelser, andra trafikförseelser av lindrigare art eller mindre allvarliga utrustningsbrister hos fordonet. Begreppe "i trafikens intresse" syftar på förseelser som inte har begåtts vid färd, exempel- vis skatte—och registreringsförseelser. Med upprepade förseelser avses som regel minst tre förseelser under loppet av ett par år.

Det finns trafikbestämmelser som anses så viktiga att en enda överträdelse kan leda till återkallelse av körkort. Körkortet skall således återkallas om föraren har brutit mot en från trafiksäkerhets- synpunkt väsentlig regel, t.ex. kört mot rött ljus, underlåtit att stanna vid stopplikt, kört om vid ett övergångsställe eller kört för fort (16 ä 4. KKL). Brott mot en väsentlig trafikregel kan avse både brott mot trafikbrottslagen och brott mot vägtrafikkungörelsen. Straffet för dessa brott är böter. Vid grov olovlig körning finns dock fängelse i straffskalan. En förutsättning för att ett körkort skall kunna återkallas enligt 16 ä 4. är att överträdelsen i det enskilda fallet inte kan anses som ringa. Överträdelsens svårhetsgrad är beroende bl.a. av trafik- faran i det konkreta fallet. Utredningen kan t.ex. visa att föraren har förvissat sig om att det inte fanns någon annan trafik. Även ett tillfälligt förbiseende kan göra att överträdelsen bedöms som ringa.

Det är inte enbart brottsliga gärningar som kan ligga till grund för körkortsingripande. Som tidigare har nämnts påverkar även körkorts- havarens personliga förhållanden och egenskaper körkortsinnehavet. Körkortet skall återkallas om körkortshavaren är opålitlig i nykterhets- hänseende (16 ä 5. KKL). Med detta avses missbruk av alkohol eller något annat berusningsmedel, t.ex. läkemedel eller narkotika. Vid

bedömningen av om en person är opålitlig i nykterhetshänseende skall hänsyn tas till helhetsbilden av personen och den situation som han befinner sig i. Spärrtidens längd kan bli beroende av den bild som då kommer fram. I normalfallet brukar det anses att ett år är lämpligt för att en förares skötsamhet skall kunna bedömas. I praxis beräknas denna tid från det senast kända missbrukstillfället.

Körkortet kan också återkallas på grund av brottslighet som inte har något samband med trafik. Körkortet skall således återkallas om det med hänsyn till brottslig gärning som körkortshavaren har gjort sig skyldig till kan antas att han inte kommer att respektera trafikreglerna och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken eller om han på grund av sina personliga förhållanden i övrigt inte kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon (16 ä 6. KKL). Vid prövningen av om körkortet skall återkallas är det inte den brottsliga gärningen i sig som är avgörande. I stället skall helhetsbilden av personen i fråga utgöra grunden för bedömning av frågan hur han kommer att uppträda i trafiken. Vid kvalificerad brottslighet, t.ex. grova narkoti- kabrott eller grova våldsbrott, återkallas i regel körkortet. Den helhetsbedömning som skall göras kan dock leda till att körkortet trots den kvalificerade brottsligheten inte återkallas. Om körkortet åter- kallas på grund av brott brukar Spärrtiden ofta bestämmas så att den överensstämmer med tidpunkten för villkorlig frigivning för att underlätta den enskildes rehabilitering.

Körkortet skall vidare återkallas om körkortshavarens förutsätt- ningar att föra körkortspliktigt fordon är så väsentligt begränsade på grund av sjukdom, skada eller dylikt att han från trafiksäkerhetssyn- punkt inte bör ha körkort (16 5 7. KKL). Socialstyrelsen har gett ut föreskrifter om vilka sjukdomar som inte går att förena med körkorts— innehav eller med innehav av vissa körkortsbehörigheter. Föreskrif- terna innebär att den som lider av vissa sjukdomar inte får inneha vissa körkortsbehörigheter eller föra fordon över huvud taget. Särskilt höga krav ställs på yrkesförare. Om körkortet återkallas på grund av sjukdom bestäms inte någon spärrtid utan körkortet återlämnas när sjukdomen eller skadan inte längre existerar.

Allmänna ombudet har befogenhet att i vissa fall förelägga en kör- kortshavare att komma in med ett läkarintyg. Ombudet kan också förelägga körkortshavaren att avlägga förarprov. Ett föreläggande att ge in läkarintyg kan utfärdas t.ex. i de fall någon har ett körkort under förutsättning att denne lämnar in läkarintyg till myndigheterna. Föreläggande attt avlägga förarprov kan utfärdas om det kan antas att körkortshavaren inte längre uppfyller de teoretiska eller praktiska kraven för körkortsinnehav. Om körkortshavaren vägrar att följa ett föreläggande kan allmänna ombudet ansöka hos länsrätten att körkortet skall återkallas (16 5 8. KKL). Om länsrätten vid sin

prövning finner att allmänna ombudet har haft fog för sitt föreläggan— de återkallas körkortet utan att någon spärrtid anges. Länsrätten be— stämmer i sitt beslut en tid under vilken körkortshavaren har möjlig- het att fullgöra det han är förelagd. Körkortet kan i regel återlämnas till körkortshavaren om han uppfyller kraven i föreläggandet.

Körkortet skall förnyas inom tio år från utfärdandet eller när körkortshavaren byter namn eller personnummer. Körkortet skall vidare förnyas om det har förstörts eller förkommit eller om det har förändrats så att det inte lämpligen kan användas. Den som underlåter att i dessa fall förnya sitt körkort, kan av allmänna ombudet föreläg- gas att göra det. Vägrar körkortshavaren att följa föreläggandet kan allmänna ombudet ansöka om återkallelse av körkortet (16 ä 9. KKL) Även I detta fall får körkortshavaren en tidsfrist av länsrätten för att kunna uppfylla kraven' 1 föreläggandet.

Slutligen kan körkortshavaren själv vilja att körkortet skall åter- kallas. Denne kan då begära att körkortet eller viss körkortsbe- hörighet skall återkallas (16 & 10. KKL).

Allmänt om körkortsingripande

Med körkortsingripande avses åtgärder mot den som har ett körkort eller körkortstillstånd. Körkortsingripandet kan ske 1 form av varning eller återkallelse. Återkallelse kan bara beslutas av domstol. Varning kan däremot meddelas både av domstol och allmänna ombudet. Dess- utom har åklagare och polismyndighet befogenhet att under vissa för— utsättningar besluta att omhänderta ett körkort.

Den nuvarande lagstiftningen utgår från att körkortsingripandet skall vara nyanserat och individualiserat. Körkortshavarens lämplighet som bilförare skall bedömas utifrån en helhetsbild av honom och hans personliga förhållanden. Vid bedömningen skall hänsyn även tas till behovet av körkort, den tid som har förflutit mellan förseelsen och körkortsingripandet samt omständigheterna vid förseelsen. Det finns i särskilda fall möjlighet att underlåta återkallelse, att ändra åter- kallelsebeslut, att undersöka om bristerna beror på t.ex. sjukdom eller att förena körkortsinnehavet med särskilda villkor. Nyanseringen får dock inte leda till en bristande enhetlighet i praxis. För en del vanliga situationer har vissa riktlinjer kommit att tillämpas. Utrymmet för en indivdualiserad bedömning vid körkortsingripande på grund av rattfylleribrott och grova hastighetsöverträdelser är tämligen begrän- sat.

När länsrätten fattar beslut om återkallelse skall den i regel även bestämma under hur lång tid körkortet eller körkortstillståndet skall vara återkallat. Om återkallelsen beror på någon av återkallelsegrun— derna i 16 ä 1 6 KKL skall en sådan spärrtid bestämmas. Spärrtid kan bestämmas till lägst en månad och högst tre år. För grovt ratt-

fylleri eller grov vårdslöshet i trafik skall spärrtiden bestämmas till minst ett år.

Spärrtiden börjar räknas från den dag körkortshavaren får del av återkallelsebeslutet. I de fall återkallelsen har föregåtts av ett interimistiskt beslut eller ett beslut om omhändertagande av körkortet räknas spärrtiden däremot från den först verkställda delgivningen av något av dessa beslut eller beslutet om återkallelse.

Ett beslut om återkallelse av körkort eller körkortstillstånd gäller omedelbart om inte annat förordnas. Detta innebär att länsrättens beslut om återkallelse gäller oavsett om körkortshavaren eller allmänna ombudet överklagar beslutet till kammarrätten.

Om det finns särskilda skäl kan återkallelsen ersättas av en varning (22 & KKL) om varning är en tillräcklig åtgärd och det är fråga om någon av återkallelsegrundema i 16 ä 2 - 6. KKL (dock ej avsevärda hastighetsöverträdelser). Varning kan också komma ifråga vid ratt- fylleri om alkoholkoncentrationen underskrider 0,5 promille.

Som tidigare har nämnts har de allmänna ombuden befogenhet att utfärda föreläggande om varning för godkännande. Ett sådant före- läggande skall om det behövs föregås av kontakter mellan allmänna ombudet och körkortshavaren. Det är dock inte meningen att förfaran- det skall utvecklas till en process utanför domstolarna med en mer omfattande skriftväxling. Godkänner körkortshavaren föreläggandet gäller detta som en lagakraftvunnen dom och kan således inte över- klagas. Om föreläggandet inte godkänns, får allmänna ombudet ansöka om körkortsingripande hos länsrättens. Godkänns ett före— läggande sedan allmänna ombudet har sänt sin ansökan till länsrätten, är det utan verkan. Länsrättens dom kan naturligtvis överklagas i vanlig ordning.

Återkallelse kan i vissa fall underlåtas eller spärrtid sättas ned (24 & KKL). Detta kan ske dels i de fall en körkortshavare har varit fråntagen behörigheten att köra under minst så lång tid som skulle ha bestämts som spärrtid, dels i de fall det finns synnerliga skäl och avvikelsen från körkortslagen kan ske utan fara för trafiksäkerheten. Det senare innebär att man i fall där återkallelse är obligatorisk kan frångå körkortslagens bestämmelser om en lägsta spärrtid. Även om det finns en lagakraftvunnen dom i ett körkortsmål kan en åter- kallelse hävas eller en spärrtid sättas ned om det finns synnerliga skäl (25 & KKL). Anledningen till detta är att det vid långa spärrtider kan inträffa omständigheter som, om de hade funnits vid beslutet om spärrtid, skulle ha beaktats vid prövningen.

Polismyndighet eller åklagare kan besluta att ett körkort skall omhändertas redan innan processen i länsrätten börjar. Sådana beslut kan meddelas

1. om körkortshavaren vid förande av motordrivet fordon eller en

spårvagn har företett tydliga tecken på påverkan av starka drycker eller annat ämne,

2. om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas enligt 16 ä 1 eller 4,

3. om till följd av sjukdom, skada eller dylikt körkortshavaren saknar förutsättningar att föra körkortspliktigt fordon på ett trafiksäkert sätt, eller

4. om körkortet är återkallat.

Om ett körkort omhändertas på grund av brott som avses i 16 ä 4. KKL får körkortshavaren medges att föra fordon av det slag som körkortet berättigar honom till. Ett sådant medgivande skall avse en tid av tre dagar och får lämnas om det kan ske utan fara för trafik- säkerheten.

Beslut om omhändertagande skall meddelas skyndsamt och delges körkortshavaren. Om körkortet är återkallat vid tiden för omhänderta- gandebeslutet, skall beslutet tillsammans med körkortet översändas till trafiksäkerhetsverket. Övriga beslut om omhändertagande skall inom 48 timmar sändas till den länsstyrelse som har meddelat körkortstill— ståndet.

Beslut om omhändertagande får inte överklagas. Besluten blir ändå prövade av domstol, eftersom länsrätten alltid prövar om ett beslut om omhändertagande skall upphävas eller om körkortet skall åter- kallas interimistiskt. Meddelar länsrätten ett interimistiskt beslut fastställs i regel en giltighetstid för beslutet. Domstolen försöker i regel att anpassa giltighetstiden till den återkallelsetid som slutligt kommer att bestämmas. För interimistiska beslut som grundas på annat än misstanke om brottslig gärning bestäms ingen giltighetstid.

Straffrättsliga frågor

Den vanligaste grunden för körkortsingripande är trafikbrott och trafikföreseelser av skilda slag. Merparten av dessa beivras av polis eller åklagare genom föreläggande om ordningsbot resp. strafföre- läggande. Det kan nämnas att av de 264 424 personer som under år 1988 fälldes till ansvar för trafikförseelser dömdes endast 22 280 av tingsrätt.

Bestämmelserna om strafföreläggande och föreläggande av ord- ningsbot finns i 48 kap. rättegångsbalken. Strafföreläggande får användas beträffande brott för vilka det inte är föreskrivet svårare straff än böter, dock inte normerade böter, och beträffande brott för vilket stadgas dagsböter eller fängelse i högst sex månader. Som all— män begränsning gäller dessutom att det bötesstraff som får före- läggas, för brottet ensamt eller tillsammans med annat brott, inte får överstiga 100 dagsböter. I strafföreläggandet får, utöver bötesstraff, endast tas upp särskild rättsverkan av brottet. Det finns särskilda

bestämmelser om strafföreläggande för brott som har begåtts av någon som är under 18 år. Föreläggande av ordningsbot får utfärdas för sådana brott för vilka det ej är stadgat annat straff än böter omedelbart i pengar och för vilka riksåklagaren har bestämt ordnings- bot. Godkänns inte strafföreläggandet eller föreläggandet om ord- ningsbot, får åklagaren väcka åtal vid allmän domstol. Åtal väcks i allmänhet vid tingsrätten i den ort där trafikbrottet begåtts. I tingsrätt handläggs trafikmålen enligt rättegångsbalkens regler. Det innebär bl.a. att nämndemän skall delta vid handläggningen av mål om brott för vilket är stadgat svårare straff än böter. Huvudförhandling äger alltid rum. Den tilltalade har rätt och i vissa fall skyldighet att vara personligen närvarande vid huvudförhandlingen. Den tilltalade är skyldig att inställa sig personligen bl.a. i de fall det finns anledning att döma till annan brottspåföljd än böter. Tingsrättens dom kan överklagas till hovrätten där målet avgörs av tre juristdomare. I vissa fall skall nämndemän delta. Hovrättens dom kan överklagas till högsta domstolen. För att högsta domstolen skall pröva målet krävs prövningstillstånd.

18.3 Målantalet m.m.

Antalet körkortsmål har ökat stadigt under 1980-talet. Under perioden 1985 - 1989 ökade antalet mål som kom in till länsrätt med ca 40 procent. Målutvecklingen under dessa år framgår av följande sammanställning.

1985 1986 1987 1988 1989 Inkomna 33 096 37 874 39 078 42 646 47 132 Avgjorda 33 137 35 406 37 669 41 776 43 992

Under perioden fördubblades antalet återkallade körkort. År 1985 återkallades 14 385 körkort. År 1989 var antalet 30 406. Den stora ökningen avser till övervägande del återkallelse enligt 16 5 4 KKL. Under år 1985 återkallades 3 256 körkort med stöd av denna bestäm- melse. År 1989 hade denna siffra stigit till 16 799. Antalet meddelade varningar har också ökat kraftigt. Under år 1985 meddelades 13 900 varningar, medan det under år 1989 meddelades 23 572 varningar. Merparten av körkortsingripandena grundar sig på godkända förelägganden om ordningsbot eller strafföreläggande. Detta framgår av den enkät som vi har gjort till länsrättema. Domstolarna har gått igenom sina domar från oktober månad 1989. Under denna månad avgjorde länsrättema 4 081 körkortsmål. I 738 körkortsmål grundade sig länsrättens avgörande enbart på en tingsrätts dom. Av dessa avsåg 405 rattfylleri. Antalet körkortsmål där avgörandet grundade sig på ett godkänt strafföreläggande uppgick till 1 306. I 1 409 körkortsmål

grundades avgörandena på godkända föreläggande om ordningsbot.

Nästan 70 procent av körkortsmålen grundar sig således på före- lägganden, medan endast 18 procent av målen har en tingsrätts dom som grund. Körkortsmålens anknytning till tingsrätt är alltså för- hållandevis liten. Det finns dock skillnader mellan länen. Länsrätten i Malmöhus län grundade t.ex. 11,6 % av sina domar på tingsrätts dom, medan länsrätten i Jämtlands län grundade ca 28,3 % av sina domar på tingsrätts dom.

Det stora antalet körkortsmål innebär att en betydande andel av länsrättemas resurser måste tas i anspråk för handläggningen. Eftersom körkortsmålen är av förturskaraktär inkräktar de dessutom ofta på planeringen av annat länsrättsarbete. Att körkortsmålen är resurskrävande beror delvis på handläggningsformen. I många mål krävs det nämligen att länsrätten, innan den dömer slutligt i målet, fattar ett interimistiskt beslut. Körkortsmålen präglas numera av masshantering. Speciellt tydligt är detta i Stockholms län. Enligt uppgift från länsrätten där, ansöker allmänna ombuden om körkorts- ingripande enbart i de fall körkortet är omhändertaget genom beslut av polismyndighet, dvs. vid trafiknykterhetsbrott och avsevärda hastighetsöverträdelser. Detta har medfört att ca 95 procent av körkortsmålen vid länsrätten i Stockholms län avgörs av en ensam lagfaren domare. Situationen är inte densamma i landet i övrigt, men generellt gäller att flertalet körkortsmål är okomplicerade och alltså av relativt enkel beskaffenhet.

18.4 Överflyttning av körkortsmål till tingsrätt 18.4.1 Tidigare utredningar och förslag

Frågan om vilken myndighet som skall handlägga mål om körkortsin— gripanden har diskuteras under många år. Det var under lång tid länsstyrelsen som handlade alla frågor som rörde körkortsinnehav, således även frågor om återkallelse av körkort och körkortstillstånd. Ärendena initierades och avgjordes av tjänstemän inom länsstyrelsen. Debatten gällde därför länge om länsstyrelse eller allmän domstol skulle handlägga målen. Sedan länsrättemas tillkomst har dock diskussionen gällt i vilken domstolsorganisation körkortsmålen skall provas.

Trafikmålskommittén

Trafikmålskommittén tillsattes under år 1961 med uppdrag att under— söka möjligheterna att förenkla handläggningen vid trafiköverträ- delser och därmed sammanhängande frågor. Utredningen föreslog i sitt slutbetänkande SOU 1972:70-72 Rätten till ratten att körkortsfrå-

gor i anledning av trafikbrott skulle avgöras vid allmän domstol. Kommittén föreslog däremot inte någon överflyttning av körkortsmål avseende sjukdom o.dyl. Kommittén ansåg att det var av avgörande betydelse att frågorna om straff och körkortsingripande så långt som möjligt avgjordes samtidigt. Handläggningen skulle bli snabbare och körkortet skulle därigenom kunna användas som ett effektivt medel i kampen mot traiikbrottsligheten. Kommittén ansåg vidare att det även för den enskilde innebar stora fördelar med en samtidig handläggning av brottmålet och körkortsfrågan. Kommittén fäste vid sitt ställnings- tagande vikt även vid den internationella aspekten, de ekonomiska fördelarna samt rättssäkerheten. Kommittén föreslog vidare att trafikmålen så långt som möjligt skulle handläggas av specialiserade domare på tingsrätt samt att nämndemän skulle medverka vid avgörandena.

Departementschefen avstyrkte i prop. 1975/76:155 kommitténs förslag om överflyttning av vissa körkortsmål till tingsrätt och konstaterade att kommitténs slutsatser var grundade på förhållanden som var inaktuella och att en ny undersökning därför borde göras. I avvaktan på denna skulle målen avgöras i länsrätt.

Vid riksdagsbehandlingen (TU l975/76:28, rskr 1975/76:390) av prop. 1975/76:155 biföll riksdagen en motion angående överflyttning av vissa körkortsmål till allmän domstol. Riksdagen uttalade att allmän domstol borde besluta om körkortsåterkallelse vid sådana trafikbrott beträffande vilka domstolen samtidigt dömer i saken. Riksdagen ansåg att de viktigaste fallen torde vara grov vårdslöshet i trafik, rattfylleri och rattonykterhet, allvarligare fall av smitning samt vissa från trafiksäkerhetssynpunkt farliga brott. Handläggningen av körkortsingripanden mot förare, som genom upprepade förseelser hade visat sig olämpliga som förare, borde däremot ligga kvar hos länsrätt. Vid sin prövning av frågan fäste riksdagen särskild vikt vid den enskildes rättstrygghet och trafiksäkerhetsaspekterna. Som skäl för en överflyttning till allmän domstol anfördes främst att principerna om muntlighet och omedelbarhet skulle bli tillämpliga och att saken kunde bedömas i ett sammanhang på ett väsentligt tidigare stadium. Därmed borde större rättssäkerhet kunna uppnås. Riksdagen uttalade vidare att det för den enskilde måste framstå som rimligt att frågan om återkallelse av körkortet avgjordes i ett sammanhang med trafik- brottet och inte sedan flera månader förflutit från det att allmän domstols dom vunnit laga kraft. Vikt lades också vid att allmän domstol genom en överflyttning skulle få möjlighet att avväga straff- rättsliga påföljder mot körkortsingripanden och att allmän domstol i regel har en ingående personutredning i trafikmål. Med anledning av riksdagens beslut utvidgades uppdraget för den särskilde utredare (Körkortsutredningen), som tilkallats år 1976 för att fullfölja reform—

arbetet beträffande körkortslagstiftningen, till att även avse bl.a. de gränsdragningsproblem som enligt riksdagen kunde uppkomma vid en överflyttning av vissa körkortsmål till allmän domstol.

Körkortsutredningen

Körkortsutredningen avlämnade under år 1978 betänkandet (SOU 1978:27) Fortsatt körkortsreform. I betänkandet avstyrktes en över- flyttning av körkortsmål. Beträffande gränsdragningen mellan de trafikbrott som borde föranleda att tingsrätt eller länsrätt prövade körkortsfrågan utgick utredningen från reglerna om ordningsbots- och strafföreläggande.

Flertalet grupper av trafikbrott kan avgöras och avgörs genom ordningsbots- eller strafförelägganden och således utan medverkan av tingsrätt. Bara om föreläggandet inte godkänns behöver ansvarsfrågan underställas tingsrättens prövning. Enligt körkortsutrednin gen skapade detta förhållande ett problem av principiell natur. Nämligen om en körkortshavare genom att inte godkänna ett föreläggande borde kunna påverka vilken domstol som avgör körkortsfrågan. Enligt utredningen kunde ett sådant system inte accepteras.

Utredningen avvisade också den lösning på problemet som kunde ligga i att tingsrätten får pröva körkortsfrågan bara om stämnings- ansökan inte har föregåtts av ett ordningsbots- eller strafföreläggande. Ett sådant system skulle innebära att både länsrätt och tingsrätt skulle bli behöriga att pröva körkortsfrågan vid samma typ av trafikbrott. Enligt utredningen var detta inte lämpligt.

Utredningen ansåg inte heller att det var en framkomlig väg att införa förbud mot att utfärda ordningsbots- eller strafföreläggande för sådana trafikbrott där tingsrätt bör pröva körkortsfrågan. Utvecklingen ansågs gå i motsatt riktning, nämligen att i allt större utsträckning använda sig av förenklade förfaranden för att beivra vissa brott.

Utredningens slutsats blev därför att en eventuell överflyttning måste inskränkas till att avse endast sådana körkortsmål där trafikbrot- tet inte kan avgöras genom ordningsbots- eller strafföreläggande, dvs. grov vårdslöshet i trafik, rattfylleri och smitning. Utredningen ansåg dock att även körkortsfrågor rörande rattonykterhet skulle flyttas över till tingsrätt, även om detta brott kunde avgöras genom strafföre- läggande, under förutsättning att stämningsansökan inte hade föregåtts av ett föreläggande. Utredningen konstaterade att tingsrätt skulle komma att pröva körkortsfrågan bara vid de svåraste trafikbrotten och att den största gruppen skulle utgöras av trafiknykterhetsbrott. Enligt utredningen var dessa mål i regel okomplicerade både vad gäller ansvars—, påföljds— och körkortsfrågan. De rätts- och trafiksäkerhets- synpunkter som hade åberopats som skäl för en överflyttning gjorde sig därför enligt utredningen minst gällande vid dessa mål. Utred—

ningen ansåg också att utrymmet för en s.k. påverkansregel, dvs. att låta körkortsingripandet påverka straffmätningen, var mycket litet. Utredningen ställde sig också tveksam till påståendet att tingsrätten skulle ha någon mer ingående personutredning i dessa mål. Däremot ansåg utredningen att man inte helt kunde bortse från den tidsvinst som kunde göras vid en gemensam handläggning. Om tingsrättens handläggning inte fördröjs genom att domstolen även skall pröva körkortsfrågan vinner man alltid, enligt utredningen, den tid som förflyter mellan tingsrättens dom och länsrättens dom. Utredningen ansåg dock att det var fullt möjligt att genomföra förbättringar i detta avseende utan att flytta målen, t.ex. genom att införa förtursregler hos tingsrätten i de fall körkortet var omhändertaget samt genom att länsrätten bröts ut från länsstyrelsen.

De nackdelar som utredningen pekade på gällde främst att körkorts- ingripanden på grund av trafikbrott skulle splittras mellan länsrätter och tingsrätter med resp. överinstanser. Förutom 24 länsrätter och 4 kammarrätter skulle 100 tingsrätter, 6 hovrätter och 2 högsta instanser pröva frågor om körkortsingripanden. Utredningen befarade att detta skulle kunna leda till en minskad enhetlighet i bedömningen samt att det skulle kunna uppstå kompetenskonflikter och informations— och samordningsproblem mellan de olika domstolarna. Utredningens slut- sats blev att nackdelarna med en överflyttning var större än för- delarna, särskilt om hänsyn togs till de förbättringar av handlägg- ningen av körkortsmål som utredningen föreslog.

Vid remissbehandlingen var den dominerande uppfattningen bland remissinstanserna att den rådande ordningen borde behållas. En minoritet förordade överflyttning. Några ansåg att överflyttningen borde avse alla körkortsmål men att ytterligare utredningsarbete krävdes innan ett slutligt ställningstagande kunde ske.

Departementschefen delade i prop. 1979/80:178 i huvudsak utredningens uppfattning om vilka trafikbrott som skulle kunna föranleda att tingsrätt prövar även körkortsfrågan. I likhet med utredningen ansåg han att skälen för en överflyttning var mindre starka just när det gäller dessa körkortsmål. Departementschefen ansåg att en överflyttning av endast vissa körkortsmål innebar flera nackdelar. Särskilt framhöll han att en ny form av dubbelprocess skulle skapas i de fall körkortshavaren hade andra anmärkningar mot sig än det trafikbrott som föranleder att tingsrätten skall pröva körkortsfrågan. I dessa fall skulle både tingsrätt och länsrätt bli behöriga att pröva körkortsfrågan. Denna skulle alltså inte vara slutligt avgjord förrän båda domstolarna gjort sin bedömning. Den nya formen av dubbelprocess skulle således ta sig uttryck i att själva körkortsfrågan delades mellan två domstolar. En sådan ordning fram- stod som klart olämpligare än den rådande ordningen. Han pekade

också på att en uppsplittring av körkortsfrågan skulle leda till invecklade och svåröverskådliga regler som kunde ge upphov till betydande svårigheter vid den praktiska tillämpningen. Departements- chefen delade utredningens uppfattning att nackdelarna med en partiell överflyttning var större än fördelarna. Han framhöll dock att frågor om körkortsingripande borde avgöras i ett sammanhang och av samma myndighet. Riksdagen hade dock inte uttalat sig för att tingsrätterna skulle handlägga alla körkortsmål. Inte heller hade körkortsutredningen haft i uppdrag att utreda denna fråga. Enligt departementschefen fanns det dessutom flera skäl som talade mot att ta upp en diskussion angående en fullständig överflyttning av kör- kortsmålen till tingsrätt. Bl.a. det förhållandet att länsdomstolarna nyligen brutits ut från länsstyrelserna och omvandlats till fristående allmänna förvaltningsdomstolar, möjligheten för allmän domstol att i vissa fall ta hänsyn till ett ev. körkortsingripande och inrättandet av allmänt ombud. Han ansåg att dessa reformer skulle innebära att flera av de fördelar som som man tidigare hade anfört för en överflyttning till tingsrätt ändå kunde uppnås.

En motion med yrkande att riksdagen på nytt skulle begära ett regeringsförslag om överflyttning av vissa körkortsärenden till allmän domstol avstyrktes av trafikutskottet. Utskottet fann att den utredning som hade gjorts visade att en uppsplittring av körkortsmålen mellan tingsrätt och länsrätt hade betydande nackdelar. Utskottet pekade särskilt på risken med två prejudikatinstanser och framhöll vidare att propositionsförslaget innebar en förstärkning av länsrättsprocessen, bl.a. genom inrättande av allmänt ombud. Utskottet förutsatte att regeringen och berörda myndigheter uppmärksamt skulle följa ut- vecklingen.

Riksdagen avslog motionen (TU 1980/81:1, rskr 29) och godkände de överväganden departementschefen hade gjort.

KÖRKORT 2000

Utredningen KÖRKORT 2000 överlämnade våren 1991 sitt slut- betänkande, SOU 1991:39 Säkrare förare. Utredningen har haft i upp- drag att belysa frågor med inriktning på åtgärder för att få ner olyckstalen i trafiken och öka bilföramas trafiksäkerhet. Till skillnad från de ovan nämnda utredningarna har KÖRKORT 2000 inte haft i uppdrag att utreda vilken domstolsorganisation som skall handlägga körkortsärenden. Frågan aktualiseras dock genom de förslag som utredningen lägger fram. Förutom omfattande förändringar i institutet körkortsingripande, föreslår nämligen utredningen att en körkortsmyn- dighet skall besluta om ingripande mot den som har körkortsbehörig- het och att detta beslut skall kunna överklagas till länsrätten. KÖRKORT 2000 anser att det finns framförallt två brister i dagens

system med körkortsingripande. Den ena är att körkortsingripande på grund av trafikförseelser uppfattas och fungerar som ett straff. Den andra bristen är att den signal på bristande kompetens som en trafikförseelse utgör inte utnyttjas av körkortsmyndigheten. Utred- ningen pekar också på de problem som finns med ordningen att ett körkort efter återkallelse i vissa fall återställs automatiskt till körkorts- havaren.

KÖRKORT 2000 anser att villkorad återkallelse, pricksystem eller förlängda spärrtider inte löser bristerna i dagens system. I stället bör körkortsingripandet som sådant ändras. Körkortsingripandet bör, enligt utredningen, ersättas med ett behörighetsingripande som skall ses endast som en skyddsåtgärd. Ingripandets syfte bör vara att skydda andra trafikanter från skador som kan uppstå på grund av att en förare har bristande kompetens eller lämplighet.

Körkortsingripandet riktar sig i dag mot själva körkortet eller körkortstillståndet. Körkortet och körkortstillståndet är således bärare av behörigheten. KÖRKORT 2000 föreslår att detta upphör och att körkortet i framtiden enbart skall tjäna som legitimationshandling. Ingripandet skall i stället ske mot den behörighet som finns registre- rad i körkortsregistret.

Utredningen föreslår ingen förändring'av de nuvarande återkallelse- grundema i körkortslagen. Däremot anser utredningen att behörighets- ingripandet bör differentieras.

KÖRKORT 2000 förslår obligatorisk återkallelse av behörigheten v1d

1. trafiknykterhetsbrott, dock ej i intervallet 0,2 - 0,4 promille, 2. missbruk, .

3. sjukdom och liknande,

4. grov smitning och 5 . andra grova brott.

Utredningen föreslår att behörighetshavaren, för att få tillbaka sin behörighet, skall ansöka om behörighetstillstånd. Behörighetshavaren skall samtidigt visa att det förhållande som har föranlett återkallelsen har upphört. Dessutom skall behörighetshavaren genomgå ett nytt förarprov.

Enligt KÖRKORT 2000 är andra typer av trafikförseelser än de ovan angivna inte en lika stark signal på inkompetens eller olämplig- het. Vissa trafikförseelser är, enligt utredningen, sådana att man kan anta att det föreligger bristande kompetens hos föraren. Den aktuella förseelsen är således en indikation på att behörighetshavarens kom- petens bör utredas. Behörigheten skall, enligt KÖRKORT 2000, inte återkallas i dessa fall. I stället föreslår utredningen en s.k. körkorts- spärr, vilket innebär att behörighetshavaren inom en viss bestämd tid,

skall visa att han har erforderlig kompetens. Detta skall ske genom att behörighetshavaren genomgår ett förarprov. Misslyckas han med förarprovet skall körkortet återkallas. Det är inte trafikförseelsen som sådan som är grund för återkallelsen, utan det misslyckade förar- provet.

I det system som KÖRKORT 2000 har konstruerat finns det inget utrymme för varning eller spärrtider. Dessa institut försvinner alltså. Däremot kommer både beslut om omedelbart omhändertagande och interimistiska beslut att finnas kvar vid trafiknykterhetsbrott, grov vårdslöshet i trafik m.m. samt vid återfall efter ett godkänt förarprov. Interimistiska beslut skall även kunna användas om behörighetshava- ren under löpande körkortsspärr gör sig skyldig till vissa trafikbrott.

KÖRKORT 2000 föreslår att beslut om körkortsspärr och återkallel- se av behörighet skall fattas av en körkortsmyndighet, vars beslut skall kunna överklagas till länsrätt. Utredningens förslag innebär således att länsrätten inte längre skall besluta i körkortsfrågor. Domstolen blir i stället en renodlad överprövningsinstans i sådana frågor.

Utredningens förslag övervägs efter avslutad remissbehandling nu i regeringskansliet.

18.4.2 Överväganden

Frågan om en partiell överflyttning av körkortsmål till tingsrätt blev grundligt penetrerad för ett antal år sedan. Gränsdragningsproblem, fördelar och nackdelar fick en allsidig belysning genom körkortsutred- ningens arbete och remissinstansemas yttranden över utredningens betänkande. I lagstiftningsarbetet konstaterades också att nackdelarna övervägde fördelarna. Enligt vår mening har förhållandena inte förändrats på sådant sätt att en partiell överflyttning bör genomföras. Gränsdragningsproblemen kvarstår. Nackdelarna med en partiell över- flyttning övervägs inte heller i dag av några betydande fördelar. Detta beror bl.a. på att en partiell överflyttning berör endast en förhållande— vis liten del av körkortsmålen, eftersom den övervägande delen av trafikbrotten och trafikförseelserna beivras av polis eller åklagare genom utfärdande av föreläggande om ordningsbot resp. strafföre- läggande. Flertalet av de mål som kan komma i fråga för en överflytt- ning är dessutom i regel av den karaktären att körkortet omhändertas i nära anslutning till det aktuella trafikbrottet. Till detta kommer att en partiell överflyttning leder till ett komplicerat och svåröverskådligt regelsystem, där förutom skilda förvaltningsmyndigheter även olika domstolsorganisationer kommer att bedöma frågor om körkortsingri- pande. I stället för att splittra upp handläggningen av körkortsfrågor på flera myndigheter bör utvecklingen gå i motsatt riktning. Det bör

alltså vara en strävan att begränsa antalet myndigheter som hand— lägger körkortsärenden. En partiell överflyttning av körkortsmål till tingsrätt bör därför inte komma i fråga. Är det i stället möjligt och lämpligt att låta tingsrätt pröva samtliga körkortsmål?

Den främsta anledningen till att undersöka denna fråga är om man därigenom kan tillgodose önskemålet att frågor som har nära sam- band, men som i dag handläggs inom olika domstolsorganisationer, skall kunna handläggas vid samma slags domstol och om möjligt vid samma tillfälle.

Merparten av körkortsingripandena sker på grund av brott, i första hand trafikbrott. Det kan därför tyckas naturligt att frågan om körkortsingripande handläggs gemensamt med frågan om ansvar för brott. En nackdel med nuvarande ordning är ju att frågan om ansvar för brott avgörs av en myndighet vid ett tillfälle, medan frågan om körkortsingripande avgörs av en annan myndighet vid ett annat tillfälle. I vissa fall kan det gå relativt lång tid från det att ett trafikbrott begås till ett körkortsingripande. I det nuvarande systemet ligger en naturlig fördröjning i att frågan om körkortsingripande inte får avgöras slutligt förrän det finns ett lagakraftvunnet avgörande i brottmålet. En gemensam handläggning av frågorna skulle kunna leda till att den enskilde i anledning av t.ex. ett trafikbrott, endast behöver svara inför en myndighet vid ett och samma tillfälle. Detta resultat uppnår man emellertid inte om samtliga körkortsmål skall handläggas av tingsrätt. Som tidigare har nämnts är det enbart en mindre del av körkortsingripandena som grundar sig på en tingsrätts dom. Många av dessa avser svåra trafikbrott. Det handlar alltså om sådana mål där körkortsingripandet sker genom ett omedelbart omhändertagande och ett interimistiskt beslut, i regel innan den straffrättsliga prövningen inleds vid tingsrätt. För körkortsmål som grundar sig på godkända förelägganden om ordningsbot eller strafföreläggande lär handlägg- ningen inte bli mer effektiv genom att tingsrätt beslutar i stället för länsrätt. Det finns tvärtom en risk för att åtskilliga av de trafikförseel- ser som nu beivras genom sådana förelägganden skulle få hänskjutas till tingsrätt eftersom föreläggandet inte godkänns om det också innehåller beslut om körkortsingripande. En sådan utveckling är inte önskvärd. Tidsfördröjningen mellan ansvarsfrågan och körkortsingri— pandet kommer att finnas kvar även om målen flyttas över. Å andra sidan finns det heller inte skäl att anta att tingsrätterna inte skulle kunna handlägga körkortsmålen lika effektivt som länsrättema. Vad som nu har sagts utgör således inte något avgörande hinder mot att målen flyttas över till tingsrätterna om det finns andra skäl som talar för det.

Det finns en rad andra faktorer som bör beaktas i sammanhanget. Från principiell synpunkt kan det ifrågasättas om det är rimligt att

tingsrätt beslutar om körkortsingripande när polis eller åklagare har avgjort ansvarsfrågan i brottmålet. En annan principiell fråga, som vi återkommer till, är om dessa frågor över huvud taget är en uppgift för domstol. Vi skall emellertid dessförinnan ta upp några praktiska frågor.

En överflyttning av mål påverkar inte bara domstolsorganisationerna utan även andra myndigheter. En förutsättning för att kunna tillämpa körkortslagen på det sätt som är avsett, i den mängd av körkorts- ärenden som finns, är att information från körkortsregistret vidarebe- fordras till den myndighet som skall ansöka eller besluta om körkorts- ingripande. Någon måste alltså ansvara för bevakningen av körkorts- uppgifter. Allmänna ombuden i körkortsmål sköter i dag denna upp- gift och för statens talan i länsrätt. Flyttas körkortsmålen över till tingsrätterna kan knappast allmänna ombuden finnas kvar, utan deras uppgifter måste övertas av åklagarna. Detta kommer att leda till att åklagarna måste tillföras ytterligare resurser i inte ringa omfattning. Det innebär vidare att åklagarna får arbetsuppgifter som skiljer sig från de nuvarande. Det kan nämnas att de åklagare som lämnade syn- punkter på idéskissen motsatte sig tanken att åklagare skulle fungera som allmänt ombud i körkortsmål.

En annan fråga som kräver särskilda överväganden vid en överflytt- ning är forumfrågan. Denna hänger samman med hur formerna för bevakningen av uppgifter från körkortsregistret organiseras. Att avgränsa en forumregel i de fall endast tingsrätt kan pröva ansvars- frågan i brottmålet bör inte vålla några svårigheter. Inte heller bör forumfrågan vara särskilt problematisk om trafikbrottet är av det slag att det kan avgöras genom strafföreläggande. Däremot är det inte lika lätt att bestämma vilken tingsrätt som skall vara behörig i de körkorts- mål som gäller upprepade förseelser. Det gäller således körkortsmål på grund av företrädesvis godkända förelägganden om ordningsbot. En lösning kan vara att TSV sänder registerblad till den åklagarmyn- dighet inom vars distrikt det senaste brottet har begåtts. Denna lösning kan skapa vissa problem för åklagarmyndigheterna. Om förseelser har begåtts på flera olika platser runt om i Sverige, vilket inte är ovanligt i dessa fall, betyder det att flera olika åklagarmyn— digheter belastas med uppgifter. Det skapar merarbete hos åklagarna samtidigt som det kan uppstå kompetenskonflikter. Det förekommer t.o.m., även om det inte är vanligt, att en bilist under loppet av en dag hinner med att köra för fort eller berusad på olika orter. Ett annat alternativ kan vara att TSV sänder registerbladen till åklagarmyn- digheten på den ort där personen är bosatt. För denna lösning talar även att det i körkortsmål som rör personliga och medicinska förhållanden kan vara av värde att ha en sådan forumregel. Det förefaller naturligt att mål rörande personliga och medicinska förhållanden prövas av den domstol där den enskilde är bosatt. I

dessa fall bör således läkare eller polismyndighet anmäla missförhål- landen till den åklagare som är behörig att väcka talan mot den enskilde. Det bör dock påpekas att det inte är av värde i alla körkortsmål rörande personliga förhållanden att koppla tingsrättens behörighet till den enskildes bosättningsort. När det gäller körkorts- mål avseende t.ex. allmän brottslighet framstår det som opraktiskt. I dessa fall bör rimligen rättegångsbalkens regler om forum i brottmål tillämpas om man skall uppnå syftet med en samtidig handläggning av brottmålet och körkortsfrågan. Åklagare bör således i samband med att åtal väcks för t.ex. mord, grovt narkotikabrott, misshandel eller våldtäkt även överväga att yrka körkortsingripande. Tingsrätten kan då ta ställning till både ansvarsfrågan och körkortsfrågan vid huvud- förhandlingen.

Ett sätt att komma till rätta med de problem som kan uppstå vid körkortsingripande på grund av godkända ordningsbotsförelägganden är att behålla den länsanknytning som finns i dag, genom att den regionala åklagarmyndigheten åläggs att bevaka körkortsfrågor.

Vid en överflyttning av målen måste även frågan om förfarandereg- ler beaktas. Att rättegångsbalkens regler bör användas i de fall tingsrätten avgör körkortsfrågan i samband med brottmål är självklart. Att i en och samma process ha skilda förfaranderegler kan inte komma i fråga. Frågan om processuella bestämmelser är dock inte lika självklar när tingsrätt skall pröva körkortsmål utan samband med ett brottmål. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att man i körkorts- mål som grundar sig på godkända ordningsbots- och strafföreläggande använder rättegångsbalkens regler när ansvarsfrågan har avgjorts genom ett summariskt förfarande.

Även om det går att lösa de praktiska problem som kan uppstå i samband med en överflyttning, är risken stor för att regelsystemet blir komplicerat och svåröverskådligt. Det finns dessutom inte skäl att anta att handläggningen av körkortsmål i allmänhet skulle bli snabbare och effektivare genom en sådan åtgärd. Till bilden hör att en över- flyttning kan komma att bli relativt kostnadskrävande. Det är sanno- likt att både åklagarmyndigheter och tingsrätter måste tillföras ytterligare resurser.

En överflyttning bidrar inte till att frågan om ansvar för brott kan avgöras vid samma tillfälle som frågan om körkortsingripande, mer än i ett mindre antal mål. Merparten av körkortsmålen grundar sig på föreläggande om ordningsbot eller strafföreläggande. För att få en samtidig bedömning av både ansvarsfrågan och körkortsfrågan är det nödvändigt att låta polis respektive åklagare besluta om körkortsingri— pande. Även denna fråga har tidigare varit föremål för utredning.

Trafikmålskommittén föreslog på sin tid att körkort skulle kunna återkallas i högst tre månader genom strafföreläggande. Kommittén

motiverade sitt förslag med att den enskilde inte borde belastas med en onödigt omständlig procedur, att utvecklingen av användandet av strafföreläggande skulle främjas - enligt kommittén var körkortshavare obenägna att godkänna strafföreläggande när de inte visste hur detta skulle påverka körkortsinnehavet - och att det från rättssäkerhetsyn- punkt var att jämställa med en domstolsprövning i och med att det var en åklagare som beslutade om föreläggandet. 1968 års brottmåls- kommitté anslöt sig till trafikmålskommitténs förslag.

Vid remissbehandlingen av trafikmålskommitténs förslag avstyrkte flertalet att det skulle genomföras. Även vid remissyttrandena över betänkandet av brottmålsutredningen uttalades betänkligheter mot att införa en möjlighet att förknippa strafföreläggande med körkortsåter- kallelse. Som skäl mot förslaget åberopades huvudsakligen att rättssäkerhetsgarantiema inte var betryggande vid den summariska handläggningsform som strafföreläggande utgör eftersom utredning om sociala och personliga förhållanden inte kan ske. Remissinstanser- na ansåg också att det var olyckligt att beslutsfattaren redan på förhand var bunden av viss maximitid. Även riskerna för ojämnhet i praxis påtalades.

Departementschefen uttalade i prop. 1975/76:155 att starka skäl talade mot kommitténs förslag. Han framhöll att det under senare år hade lagts ned ett omfattande arbete på att reformera den administra— tiva processen i olika instanser. Han ansåg att åklagarna i och för sig var väl skickade att handlägga även körkortsfrågor. Det var således inte brist på personliga kvalifikationer hos åklagarna som gav upphov till problem utan möjligheterna till en så allsidig och grundlig utredning som möjligt. Han framhöll vidare att det skulle bli fråga om de mer svårbedömda fallen, även om spärrtidema var korta, där det gällde att värdera vårdslösheten eller en upprepad trafikbrottslighet. Mot denna bakgrund var en domstolsbehandling klart överlägsen den handläggningsform som står till buds om strafföreläggande används. Han ansåg vidare att nämndemannamedverkan var av särskilt värde vid de känsliga avvägningsfrågoma. Han ansåg därför att körkortsfrå- gan inte kunde avgöras genom strafföreläggande. Riksdagen (TU 1975/76:28, rskr 1975/76:390) anslöt sig till departementschefens uppfattning.

Frågan om körkortsingripande genom föreläggande behandlades även i prop. 1979/90:178. Departementschefen framhöll att han inte accepterade det förslag som vissa remissinstanser hade fört fram, nämligen att polis eller åklagare i viss utsträckning skulle fatta beslut i körkortsfrågan. Enligt departementschefen skulle en sådan ordning innebära att antingen förutsättningama för att utfärda ordningsbots- eller strafföreläggande väsentligt minskades eller att polis och åklagare i praktiken beslutade om körkortsingripande. Han påpekade att i sådana fall var förutsättningen att polismannen redan innan ett

ordningsbotsföreläggande utfärdas känner till om anmärkningar tidigare har riktats mot den misstänkte.

Det är, enligt vår mening, inte lämpligt att körkortsingripande skall kunna ske i samband med föreläggande om ordningsbot. Många av de trafikbrott som kan beviras genom ordningsbot är, med undantag för avsevärda hastighetsöverträdelser, inte av sådan karaktär att de i sig utgör grund för körkortsingripande. För att körkortsingripande skall kunna ske krävs i regel ett flertal förseelser av denna typ inom en viss tidsperiod. Förseelsema är också av det slag att återkallelse inte är obligatorisk. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan alltså varning meddelas. Det är knappast rimligt att en polisman vid vägkanten skall göra någon mer omfattande kontroll och bedömning av förarens lämplighet som innehavare av körkort. Det finns dessutom risk för en mycket oenhetlig praxis om befogenheten att besluta om körkortsingripande läggs ut på så många befattningshavare.

Däremot är det väl i och för sig tänkbart att körkortsingripande skulle kunna ske genom strafföreläggande i de fall trafikbrott beivras på sådant sätt. En sådan ordning innebär dock att frågan om körkorts- ingripande splittras upp på flera olika myndigheter. Detta är inte en önskvärd utveckling.

Vi anser inte att man kan uppnå några betydande fördelar genom att flytta över alla körkortsmål till tingsrätt. Tvärtom finns det risk för att detta skulle leda till ett komplicerat regelsystem. Vi anser inte heller att det är någon bra lösning att körkortsingripande skall kunna ske i form av föreläggande om ordningsbot eller strafföreläggande.

Enligt vår mening bör frågan om körkortsingripande ligga kvar på förvaltningssidan. Det finns dock anledning att se över formerna för ingripandena. Frågan är om körkortsingripandet är av sådan karaktär att det är nödvändigt att domstol beslutar eller om den uppgiften kan överlåtas till en förvaltningsmyndighet.

18.5 Överflyttning av körkortsmål till förvaltningsmyndighet

18.5.1 Problem med nuvarande ordning

Förvaltningsdomstolarnas huvuduppgift har av tradition varit att över- pröva förvaltningsmyndigheters beslut. Genom länsrättsreformen år 1979 tillskapades dock förvaltningsdomstolar som förutom uppgiften att vara besvärsinstans, även fick uppgiften att besluta som första instans i en rad ärenden.

Den nuvarande ordningen innebär att länsrätten som första instans beslutar i frågor som gäller vissa administrativa frihetsberövanden, vissa skattemål och vissa säkerhetsåtgärder, ingripande mot inne—

havare av körkort, flygcertifikat och liknande, verkställighet av allmän domstols dom i vissa fall, utdömande av vite, återbetalning av utgivet socialbidrag samt vissa rättshjälpsfrågor.

Tidigare beslutade länsrätten som första instans även i eftertaxe- ringsmål och vissa andra skattemål. Genom det nya taxeringsförfaran- det har länsrättens beslutsfunktion flyttats till skattemyndigheten. Länsrätten skall numera enbart besluta i frågor som gäller tillämp- ningen av lagen mot skatteflykt. Genom reformen har länsrätten fått en tydligare besvärsfunktion. De nya omprövningsreglerna i taxerings- lagen kommer att bidra till att länsrättemas verksamhet renodlas så att endast tvistiga frågor kommer att ställas under domstolens prövning.

Frågan är om det är möjligt och lämpligt att gå ytterligare ett steg i denna riktning genom att låta en förvaltningsmyndighet fatta de grundläggande besluten i körkortsfrågor med länsrätten som en över- prövande instans. En omständighet som gör det angeläget att granska denna fråga är att antalet körkortsmål är mycket stort och utgör en betydande del av länsrättemas arbetsbörda. Av de ca 136 200 mål som kom in till länsrättema under år 1990 var ca 47 500 körkortsmål. Under de senaste åren har också länsrättemas balanser i körkortsmål ökat. År 1987 fanns det ca 13 1800 körkortsmål i balans. Balansen uppgick under år 1990 till ca 18 700 mål. De balanserade målens medelålder har också ökat, från 3,6 månader är 1987 till 6,7 månader är 1990. Körkortsbalansema och åldersfördelningen på målen har således försämrats trots att länsrättema avgjorde betydligt fler körkortsmål år 1990 än år 1987. År 1987 avgjordes ca 37 600 kör- kortsmål, medan det under år 1990 avgjordes ca 46 800 mål.

Förutom att en betydande del av länsrättemas resurser måste tas i anspråk för handläggning av körkortsmål inkräktar de ofta på plane- ringen av annat länsrättsarbete, eftersom de är av förturskaraktär. Det är framför allt skattemålen som blir lidande av detta förhållande.

Även för kammarrättema utgör körkortsmålen numera en stor andel av mälantalet. I dag kommer det 111 ungefär lika många körkortsmål som skattemål till kammarrättema. Det är mycket vanligt att frågan i målet rent faktiskt endast gäller Spärrtidens längd.

Att körkortsmålen är resurskrävande beror, förutom målmängden, på handläggningsformema. I många mål krävs det nämligen att länsrätten, innan den dömer slutligt i målet, fattar ett interimistiskt beslut.

Det förekommer också ett visst dubbelarbete i körkortsfrågor. Innan ett körkortsmål kommer in till länsrätten har ärendet nämligen granskats och bedömts av allmänna ombudet.

Körkortsmålens karaktär är också ett skäl till att ifrågasätta det lämpliga i att domstol beslutar i frågan. Domstolar bör ju i första hand lösa tvister. I många körkortsmål, framför allt när det gäller rattfylleri, finns det inte någon laglig möjlighet för domstolen att inte

återkalla körkortet. Den materiella körkortslagstiftningen är generellt sett inte speciellt komplicerad. Den fråga som i regel föranleder särskilda bedömningar är Spärrtidens längd. Även om det i varje mål skall göras en individualiserad bedömning är det dock relativt vanligt att det finns vissa schabloner som utgångspunkt för övervägandena. Det bör dock framhållas att det finns vissa typer av körkortsmål som är svårbedömda. Det gäller bl.a. sådana mål där den enskildes per- sonliga lämplighet som innehavare av körkort sätts i fråga på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende eller allmän brottslighet.

Det är således inte på grund av att körkortsmålen i allmänhet är svåra från juridisk synpunkt som beslutsfunktionen ligger i länsrätten. Snarare beror detta på att körkortsmålen avser frågor som är av stor betydelse förden enskilde. Det kan dock ifrågasättas om körkortsmå- len verkligen avser så ingripande åtgärder mot en enskild att det av denna anledning krävs att det grundläggande beslutet i frågan måste fattas av en domstol.

18.5.2 Europakoventionen och förhållandena i vissa andra länder

I europakonventionen finns vissa krav på vilka frågor som skall prövas av domstol. Konventionstexten har fått sitt reella innehåll av europadomstolens avgöranden. Det finns därför skäl att något kommentera konventionen och domstolens praxis.

Enligt art. 5:3 i konventionen skall envar som är arresterad eller eljest berövad sin frihet såsom skäligen misstänkt för att ha förövat brott, eller när det skäligen anses nödvändigt för att förhindra honom att begå brott eller att undgå efter att ha gjort detta, ofördröjligen ställas inför domare eller annan ämbetsman som enligt lag har beklätts med domsmakt. Med andra ord är det i princip enbart i de fall då någon har anhållits eller häktats som misstänkt för brott som det enligt konventionen finns en rätt att ofördröjligen ställas inför en domstol.

När det gäller andra frihetsberövanden än de som anges ovan gäller enligt konventionen (art.5:4) att den som har berövats sin frihet har rätt att påfordra att lagligheten av frihetsberövandet snabbt prövas av domstol.

Det finns alltså inget krav enligt europakonventionen att beslut om administrativa frihetsberövanden eller återkallelse av vissa tillstånd skall beslutas av domstol. Däremot finns det krav på att man snabbt skall kunna få beslut om administrativa frihetsberövanden prövade av domstol. Europadomstolen har i en del avgöranden uttalat att man bör ha rätt att få återkallelse av vissa tillstånd eller licenser prövat av domstol. För svenskt vidkommande kan nämnas t.ex. fallen Pudas

(trafiktillstånd) och Tre Traktörer (tillstånd till alkoholförsäljning). Domstolen har i dessa fall utgått från resonemanget att beslut att inte bevilja eller att återkalla en licens som har betydelse för att kunna utöva näringsverksamhet rör en sådan civil rättighet som man bör kunna få prövad av domstol.

Enligt europakonventionen finns det således inget krav på att frågor om körkortsingripanden skall beslutas av domstol. Formerna för körkortsingripande varierar runt om i Europa som framgår av följande kortfattade redogörelse.

I Danmark beslutar allmän domstol om ovillkorlig återkallelse av körkort vid t.ex. trafiknykterhetsbrott och vid upprepade överträdelser av grundläggande trafikregler. Polis kan besluta om villkorlig återkallelse av körkort t.ex. om vederbörande inte avlägger ett förarprov efter föreläggande eller om han blir underkänd i provet. Vidare kan polis besluta om återkallelse om det är helt säkert att körkortshavaren inte längre uppfyller kraven för att erhålla körkort. Polis kan tillfälligt återkalla ett körkort i avvaktan på allmän domstols dom om återkallelsen bedöms leda till att domstolen ovillkorligt återkallar körkortet. Detta beslut kan överklagas till allmän domstol.

I Finland kan allmän domstol utfärda körförbud vid grova trafik- brott, t.ex. trafiknykterhetsbrott. Vid övriga trafikbrott kan polismyn- dighet besluta om återkallelse av körkort på viss tid, t.ex. vid upprepade förseelser och vid brott mot de speciella regler som gäller för nya förare. Körförbud beslutat av allmän domstol och återkallelse beslutad av polismyndighet har samma praktiska effekt för körkorts- havaren.

En polisman kan omedelbart omhänderta ett körkort om det föreligger skäl att befara att körkortshavaren har gjort sig skyldig till en handling som normalt medför körförbud eller om det föreligger sannolika skäl för återkallelse av körkortet på viss tid. Polisen kan också, om det är sannolikt att en gärning leder till körförbud, tills vidare återkalla körkortet tills saken har avgjorts vid domstol. Detta beslut kan överklagas. Om det är uppenbart att domstolen inte kommer att meddela körförbud, kan polisen underlåta att återkalla tills vidare.

I Norge beslutar polismyndigheten om återkallelse av körkort när lagakraftvunnen dom föreligger och återkallelsen grundar sig på hänsynen till trafiksäkerheten eller om det av "allmänna hänsyn" krävs att återkallelse sker. Återkallelse sker vidare vid opålitlighet i nykterhetshänseende. Polismyndigheten kan också återkalla ett körkort om körkortshavaren vägrar att komma in med ett läkarintyg eller vägrar att avlägga förarprov eller om läkarintyget eller förarprovet visar att körkortshavaren är olämplig att inneha körkort.

Polisman beslutar om beslag, dvs. omedelbart omhändertagande av körkort, när skälig grund föreligger för misstanke om straffbart

förhållande som kan medföra återkallelse av körkortet. Omhänderta- gandet gäller tills lagakraftvunnet avgörande föreligger, om körkorts- havaren samtycker till beslaget och så länge som förutsättningama för beslag är uppfyllda. Samtycker körkortshavaren inte till beslaget får polisen behålla körkortet i högst tre veckor. Polisen kan dock inom denna tid hos allmän domstol yrka att beslaget skall bestå tills vidare. Vid ett beslag får föraren i normalfallet ett tillstånd att köra dagen ut eller till en viss plats.

Polismyndighet liksom allmän domstol måste vid beslag och återkallelse ta hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. I denna värdering kan beaktas hur allvarlig förseelsen är, behovet av körkort i eller utanför arbetet, konsekvenserna för körkortshavarens person- liga och sociala situation samt om körkortsingripandets konsekvenser står i proportion till gärningens svårhetsgrad.

Återkallelse av körkort kan ske vid trafiknykterhetsbrott, grov vårdslöshet i trafik, opålitlighet i nykterhetshänseende, allvarliga tekniska brister hos fordonet och vid allvarliga vålds— eller sedlighets- brott. Vidare kan körkortet återkallas vid överskridande av hastighets- gränserna, överträdelser av väjningsplikt och vid omkörning eller annan oaktsam körning som har skapat en situation som lätt kunnat leda till en olycka. Om den tillåtna hastigheten är 50, 70 eller 90 km/tim återkallas körkortet om hastighetsgränsen har överskridits med 21, 30 resp. 35 km/tim.

Allmän domstol eller förvaltningsmyndighet kan i Storbritannien, Västtyskland, Frankrike, Nederländerna, Luxemburg och Spanien återkalla körkort. I Storbritannien och Nederländerna återkallar förvaltningsmyndighetema körkort endast på medicinska grunder.

I Schweiz och Österrike beslutar endast förvaltningsmyndighet om återkallelse medan i Belgien endast allmän domstol har denna befogenhet.

Endast Storbritannien saknar möjlighet till omedelbart omhänderta- gande av körkort. Normalt omhändertas körkortet vid trafiknykter- hetsbrott. Härutöver omhändertas körkortet i Västtyskland, Schweiz och Belgien vid grova överträdelser av grundläggande trafikregler. I Belgien omhändertas körkortet också vid smitning, olovlig körning och vid ohörsamhet mot polismans order.

Det omedelbara omhändertagandet beslutas eller utförs av polisen. I Belgien fattas beslutet av allmän åklagare. I Nederländerna beslutar åklagaren efter omhändertagande om körkortet skall innehållas eller återställas. I Schweiz beslutar förvaltningsmyndigheten efter ett om- händertagande om körkortet skall återkallas tills vidare eller åter- ställas. I Schweiz kan ett beslut om omhändertagande överklagas. I Nederländerna kan åklagarens beslut överklagas.

18.5.3 Några körkortsfrågor som beslutas av annan myndighet än länsrätt

Som tidigare har nämnts handlägger både förvaltningsmyndigheter och domstolar frågor om körkort och körkortstillstånd. Något förenklat kan sägas att länsstyrelsen meddelar körkortstillstånd medan länsrätten beslutar om ingripanden mot den som innehar körkort eller körkorts- tillstånd. Detta är dock inte hela sanningen. Länsstyrelsen kan t.ex. besluta att en viss bestämd tid måste förflyta innan körkortstillstånd meddelas eller besluta att körkortshavaren för att inneha körkort måste uppfylla vissa villkor. Länsrätten är inte exklusiv beslutsmyn- dighet i frågor om ingripande mot den som innehar körkort eller kör- kortstillstånd. Polismyndighet och åklagare har t.ex. befogenhet att besluta om omedelbart omhändertagande av körkort. Allmänna ombu- det har dessutom befogenhet att utfärda föreläggande om varning för godkännande i vissa fall.

Det är inte bara körkortsingripanden (dvs. återkallelse eller varning) som kan ha stor betydelse för den enskilde. Den spärrtid som läns- styrelsen vid prövningen av en ansökan om körkortstillstånd skall bestämma, om det finns hinder mot att tillstånd meddelas, kan vara nog så betungande för den enskilde. I de fall någon ansöker om körkortstillstånd efter ett beslut om återkallelse kan det i praktiken bli så att länsstyrelsens beslut dessutom innebär att länsrättens beslut om spärrtid förlängs. Länsstyrelsen kan även besluta om att körkortsinne— havet skall vara villkorat. Som villkor kan t.ex. uppställas att körkortshavaren skall lämna in läkarintyg med jämna mellanrum. Det är ofrånkomligt att en påtvingad läkarundersökning kan upplevas som ett betydande ingrepp i den enskildes personliga integritet.

18.5.4 Handläggning av liknande frågor inom andra områden

Tillståndsgivning och utfärdande av kompetensbevis är typiska upp- gifter för förvaltningsmyndigheter. Vanligtvis är det också en uppgift för förvaltningsmyndighetema att återkalla givna tillstånd. Undantag har dock gjorts för ingripanden mot innehavare av körkort, körkorts- tillstånd, luftfartscertifikat och elevtillstånd. I dessa ärenden beslutar domstol om ingripandena. Frågan är om dessa ärenden skiljer sig så mycket från andra typer av ingripanden mot tillstånd eller kom- petensbevis att denna ordning är motiverad. För att något belysa detta lämnar vi en kort beskrivning av några av de ingripanden som i första instans beslutas av en förvaltningsmyndighet.

Legitimationer inom hälso- och sjukvården utfärdas av socialstyrel- sen och återkallas av hälso— och sjukvårdens ansvarsnämnd. Även frågan om en person skall återfå sin legitimation efter en återkallelse

beslutas av nämnden. Domstol blir inkopplad först om den som för- lorar sin legitimation, eller som inte får tillbaka den, klagar på ansvarsnämndens beslut.

För att verka som t.ex. fastighetsmäklare krävs numera registrering hos länsstyrelsen. Den enskilde mäklaren måste uppfylla vissa krav för att få registreras som fastighetsmäklare. Länsstyrelsen kan även återkalla en registrering. Den som inte får registreras som fastighets- mäklare eller vars registrering återkallas kan överklaga länsstyrelsens beslut till kammarrätten.

Det kan nämnas att det finns ett flertal andra yrkesområden där det krävs myndigheternas godkännande eller auktorisation för att en person skall få utöva yrket. Som exempel kan nämnas försäkrings— mäklare, revisorer, ordningsvakter, tolkar, översättare, trafiklärare och elinstallatörer. Beslut fattas i alla dessa ärenden av förvaltnings- myndighet, vars beslut som regel kan överklagas till domstol.

För att driva yrkesmässig trafik enligt yrkestrafiklagen (1988z263) krävs trafiktillstånd. Frågor om trafiktillstånd prövas av länsstyrelsen i det län där sökanden är kyrkobokförd, eller, om sökanden är en juridisk person, där företagets ledning finns. Frågor om tillstånd till linjetrafik som berör flera län skall dock prövas av transportrådet. Om det i den yrkesmässiga trafiken eller i övrigt vid driften av trafikrörelsen eller i annan näringsverksamhet som tillståndshavaren driver har förekommit allvarliga missförhållanden eller om annars förutsättningama för tillstånd inte längre föreligger skall tillståndet återkallas. Om missförhållandena inte är av allvarlig art, kan i stället varning meddelas. Frågor om återkallelse av trafiktillstånd eller om varning prövas av den myndighet som har meddelat tillståndet. Tillståndsmyndighetens beslut om återkallelse får överklagas till domstol (kammarrätten). Beslut om varning får inte överklagas.

18.5.5 Överväganden

Som framgår av redogörelsen ovan har vi i Sverige valt en annan beslutsväg när det gäller körkortsingripanden än vissa andra länder i Europa. Vi har dessutom gått betydligt längre än de krav som enligt europakonventionen gäller för domstolsprövning.

Att beslutsfunktionen i körkortsfrågor över huvud taget hamnade i allmän förvaltningsdomstol hänger samman med de reformer som gjordes inom den statliga länsförvaltningen under 1970—talet. Det ansågs då att vissa ärenden som handlades av länsstyrelsen borde få en mer domstolsmässig hantering. Det var därför vissa delar av länsstyrelsens verksamhet bröts ut och placerades i länsdomstolar. Det bör påpekas att även om dessa var självständiga i förhållande till länsstyrelsen var de dock administrativt knutna till den av länsstyrel-

sens huvudenheter som handlade rättskipning. Först år 1979 tillskapa- des de nuvarande länsrättema. Som tidigare har nämnts utökades inte området för domstolsprövning vare sig vid länsstyrelsereformen år 1971 eller vid länsrättsreformen år 1979. Vid tillskapandet av läns- rättema verkar det inte ha skett någon mer ingående analys av frågan om nödvändigheten av att domstol beslutar som första instans. Kör- kortsmålen fördes, i likhet med övriga målgrupper, mer eller mindre automatiskt över från länsdomstolarna till länsrättema. En anledning till att beslutsfunktionen i körkortsmål hamnade i domstol var strävandena att förbättra rättssäkerheten och handläggningen av dessa ärenden.

Länsrättens beslutsfunktion utvidgades år 1987 till att omfatta även frågor om ingripanden mot den som innehar luftfartscertifikat eller elevtillstånd. Beslutsfunktionen i certifikatsfrågor låg tidigare helt på luftfartsverket. Verkets beslut om återkallelse av certifikat och om försättande av certifikat ur kraft kunde överklagas till domstol. Däremot kunde varning inte överklagas. I olika sammanhang fram- fördes kritik mot detta system. År 1987 infördes därför en ordning att ingripanden mot den som har luftfartscertifikat eller elevtillstånd skall beslutas av länsrätten på ansökan av luftfartsverket. Detta motiverades bl.a. med att frågorna hade lika stor betydelse för den enskilde som körkortsinnehav och att de därför var av den arten att de borde prövas av ett organ som var fristående från den myndighet som har tillsynen över flygverksamheten i övrigt.

Rätten till domstolsprövning är inte detsamma som att domstol skall fatta det grundläggande beslutet i en fråga. Det finns anledning att understryka distinktionen mellan att domstol överprövar ett förvalt- ningsärende och att domstol beslutar ärendet. På flertalet förvaltnings- områden anses betryggande råttssäkerhetsgarantier vara uppfyllda genom att den enskilde har möjlighet att få frågan överprövad av domstol. Det är denna princip som har varit grundläggande vid be- stämmandet av regeringsrättens och kammarrättemas målområde. Även europakonventionen utgår från denna distinktion. Konventionen kan sägas ange minimikraven för 1 vilka fall domstol bör besluta och när domstol bör överpröva.

Som tidigare har nämnts är det enligt konventionen i princip enbart i de fall någon har berövats friheten i anledning av brott som det finns en ovillkorlig rätt att ställas inför domstol. I övriga typer av frihetsberövanden finns en rätt att skyndsamt få beslutets laglighet överprövat av domstol. Beträffande andra frågor bör man enligt konventionen ha rätt att få frågor som berör civila rättigheter överprövade av domstol. Det är tveksamt om ett körkortsingripande kan anses beröra en sådan civil rättighet som avses i konventionen. Å andra sidan är det inte uteslutet att så är fallet. Frågan är emellertid främst av teoretiskt intresse eftersom det varken är lämpligt eller

aktuellt att så i grunden ändra det svenska systemet att körkortsin— gripanden skulle undandras domstolsprövning. Däremot finns det anledning att överväga om inte beslutsfunktionen bör flyttas från domstol till en förvaltningsmyndighet.

Även om effekterna av ett körkortsingripande kan vara mycket omfattande för körkortshavaren och drabba denne hårt både från eko- nomisk synpunkt och på andra sätt kan man dock konstatera att lag- stiftningen på detta område är utformad på ett sådant sätt att flertalet körkortsmål är okomplicerade från juridisk synpunkt. Det kan t.ex. nämnas att länsrätten inte skall gå in i en prövning av skuldfrågan i sin handläggning av mål om återkallelse på grund av brott. Dessutom är praxis i de flesta fall tämligen fast. I dessa fall kan det som vi ser det inte finnas några avgörande hinder mot att föra över beslutsfunk- tionen till en förvaltningsmyndighet. Det finns dock vissa typer av körkortsmål som inte kan sägas vara okomplicerade eller tillhöra dem där utgången i målen i de flesta fall är tämligen given. Det är de fall då körkortsinnehavet ifrågasätts på grund av opålitlighet i nykterhets- hänseende eller allmän brottslighet eller av det skälet att någon på grund av sina personliga förhållanden i övrigt inte kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon. Dessa mål är ofta svårbedömda och det kan därför finnas skäl som talar för att i vart fall dessa typer av mål bör avgöras av domstol. Vi anser emellertid att skälen inte räcker. De myndigheter som nu sysslar med körkortsärenden har över låg en god kompetens på området. Enbart den omständigheten att ett ärende kan vara svårbedömt bör då inte utgöra något skäl för att inte låta förvaltningsmyndigheten besluta i ärendet. Rätten att överklaga beslutet ger tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Det kan för övrigt framhållas att det redan i dag är förvaltningsmyndighet som gör bedömningar, liknande dem som görs av länsrätten i körkortsmål, i ärenden om körkortstillstånd. Vi anser därför att övervägande skäl talar för att beslutsfunktionen i samtliga körkortsmål förs över till förvaltningsmyndighet. Den utredning som krävs i varje enskilt mål för att en individualiserad bedömning skall kunna göras, kan utföras lika väl i en sådan myndighet som av en domstol. Förvaltningslagens bestämmelser bör kunna tillgodose både att beslutsunderlaget i ärendet blir tillräckligt och att den enskilde bereds tillfälle att yttra sig i ärendet innan beslut fattas.

En sådan ordning medför väsentliga fördelar. Dels blir länsrätten även i dessa mål en ren överprövningsinstans i tvistiga ärenden, dels är det bara en myndighet, som ändå är inkopplad i ärendet och skall göra en bedömning, som behöver belastas i huvudparten av fallen. Det finns också anledning att utgå från att ett beslut i körkortsärenden kan fattas snabbare än i dag. Denna fråga är dock i hög grad beroende av vilka resurser som finns vid beslutsmyndigheten och dess

rutiner. Vi vill särskilt peka på att det kan finnas skäl att se över rutinerna för hur informationen kommer från trafiksäkerhetsverket till beslutsmyndigheten och hur den behandlas där. Detta är ett mycket ömtåligt led i hanteringen av körkortsärenden som lätt kan leda till att ärendena fördröjs.

En sådan nedflyttning av besluten medför dessutom att en betydande arbetskapacitet kommer att frigöras hos länsrättema.

De förslag som KÖRKORT 2000 har lagt fram innebär väsentliga förändringar i den materiella lagstiftningen. Skulle dessa komma att genomföras finns det ännu större anledning att låta beslutsfunktionen ligga hos en förvaltningsmyndighet.

18 . 5 . 6 Körkortsmyndigheten

KÖRKORT 2000 har inte närmare angett vilken körkortsmyndigheten skall _vara. Utredningen förslår dock att körkortsmyndighetens beslut skall kunna överklagas till länsrätten och att det allmännas talan i körkortsmål skall föras av de allmänna ombuden i körkortsmål.

Den statliga förvaltningen är på många områden föremål för över- syn och förändringar. Inom trafrksäkerhetsområdet avlöser utred- ningarna varandra. Bilregisterutredningen har under våren 1991 av- lämnat betänkandet SOU 1991214 Den regionala bil- och körkorts— administrationen. Utredningen hade i uppdrag att förutsättningslöst pröva om huvudmannaskapet för bilregistret m.m. på regional nivå borde ändras. Dessutom skulle utredningen överväga om det är mest rationellt att låta ett centralt eller regionalt organ ha ansvaret som regional körkortsmyndighet. Utredarens slutsatser är att det inte finns skäl att ändra huvudmannaskapet. Han förordar att ansvaret för bil- register-, vägtrafikskatte- och körkortshanteringen på regional nivå även i fortsättningen skall åvila länsstyrelserna. Han föreslår vidare att verksamheten inom länsstyrelsen sammanförs till ett verksamhets- område som omfattar all trafikadministration som hanteras i trafik- säkerhetsverkets ADB-stödda informationssystem för vägtrafiken. Dvs. frågor som rör körkort, fordon, vägtrafrkbeskattning, yrkes— mässig trafrk och eventuellt vissa andra vägtrafikärenden. Utredaren anser att om det av något skäl är önskvärt att avlasta länsstyrelsen dessa förvaltningsuppgifter, bör den alternativa lösningen vara att verksamheten i sin helhet förläggs till trafiksäkerhetsverket. Huruvida en sådan lösning över huvud taget kan bli aktuell, är beroende av de förestående övervägandena om trafiksäkerhetsfrågomas framtida hantering.

Dessa frågor har övervägts av en i december 1990 tillsatt särskild utredare, som har haft i uppdrag att se över det offentliga trafiksäker- hetsarbetets organisation i syfte att åstadkomma en effektivare

resursanvändning samt öka förutsättningama att uppnå de av riks- dagen fastställda trafiksäkerhetsmålen. I betänkandet (SOU 1991:79) Det framtida trafrksäkerhetsarbetet föreslår utredaren att TSV och vägverket skall slås samman till en ny myndighet, vägtrafrkverket. Det föreslås vidare att det nya verket bl.a. skall ha ansvar för de centrala myndighetsuppgifterna på trafrksäkerhetsområdet och för förarprövningen. Det förelås inga förändringar beträffande länstyrel- sens hantering av bil- och körkortsregistren.

Det är ofrånkomligt att även det förnyelsearbete som pågår inom den statliga länsförvaltningen kan komma att påverka valet av vilken myndighet som skall handlägga körkortsfrågor. Länsstyrelsen är ju den myndighet som handhar merparten av de för allmänheten praktiska frågorna om vägtrafrk.

Det är väsentligt att den myndighet som handlägger ärenden om körkort och körkortstillstånd besitter så god kompetens som möjligt. Det ligger i sakens natur att domstolarna kan utnyttjas bäst om de beslut de skall överpröva har fattats av kvalificerade organ. En kvalificerad prövning hos en förvaltningsmyndighet innebär att ären- det är ordentligt utrett innan det kommer till domstol. Frågan om vilken myndighet som är mest lämpad för körkortsfrågor är dock inte så lätt att besvara för vår utredning. Så länge myndigheten har kompetens för uppgiften är dessutom frågan av underordnat intresse från domstolssynpunkt. Oavsett vilken myndighet som i framtiden kommer att utses till körkortsmyndighet bör det inte vara någon större svårighet att anpassa forumreglema till denna.

Rent allmänt kan dock några synpunkter föras fram beträffande olika alternativ. Enligt vår mening bör det eftersträvas att samtliga ärenden som rör körkortsfrågor handläggs av en enda myndighet. Dvs. det bör vara en och samma myndighet som meddelar körkorts— tillstånd och återkallar körkort m.m.

Länsstyrelsen handlägger i dag centrala delar av trafiksäkerhetsarbe- tet på regional nivå. Länsstyrelsen har huvudmannaskapet för körkorts- och bilregistret samt handlägger vägtrafikskattefrågor. Dessutom handlägger länsstyrelsen den stora mängden av ärenden om körkortstillstånd. Det är vidare länsstyrelsetjänstemän som agerar som allmänna ombud i körkortsfrågor. Hos länsstyrelsen finns således redan kompetens och vana att hantera körkortsärenden. Detta talar för att länsstyrelsen bör vara den myndighet som även beslutar i ärenden om körkortsingripanden.

Om beslutanderätten flyttas till länsstyrelsen finns det anledning att ifrågasätta de allmänna ombudens funktion. Ombuden skulle i ett sådant system endast gå in i de fall länsstyrelsens beslut om körkorts- ingripande överklagas till länsrätt. Det skulle innebära betydligt färre arbetsuppgifter för ombuden än i dag. Allmänna ombud eller liknande

finns och har funnits på flera områden inom förvaltningen. Det har ansetts värdefullt att statens talan förs av en i förhållande till besluts- myndigheten självständig processförare. Inom framför allt skatte- området går numera utvecklingen i en annan riktning. I den nya taxeringsprocessen uppträder beslutsmyndigheten som part i länsrät- ten.

När det gäller allmänna ombuden i körkortsmål kan det för övrigt ifrågasättas hur självständiga ombuden är i förhållande till länsstyrel- sen. Ombuden utses av länsstyrelsen. De är dessutom anställda hos länsstyrelsen och handlägger i många fall även andra ärenden än körkortsfrågor. Ombudsverksamheten är helt beroende av hur mycket resurser länsstyrelsen avsätter till den. I detta avseende finns det stora skillnader mellan länen. Rent faktiskt kan varje enskild länsstyrelse därigenom påverka ambitionsnivån för körkortsingripande på ett inte avsett sätt.

Vi anser att om länsstyrelsen i framtiden skall besluta i körkortsfrå- gor bör den allmänna ombudsfunktionen upphöra och den verksamhe- ten integreras med övrig verksamhet hos länsstyrelsen. Överklagas länsstyrelsens beslut till länsrätt, bör länsstyrelsen inträda som den enskildes motpart i processen. Länsstyrelsen får således partsställning i domstolsprocessen, med möjlighet att överklaga både länsrättens och kammarrättens beslut. Det är väsentligt att staten tar sitt ansvar för trafiksäkerheten och körkortsfrågoma. Tillräckliga resurser måste därför tilldelas trafiksäkerhetsarbetet på regional nivå.

Det kan tänkas att det pågående fömyelsearbetet inom länsstyrelsen leder till att styrelsen avlastas förvaltningsärenden och därigenom även körkortsfrågor. Förutom hos länsstyrelsen finns det också hos traflksäkerhetsverket mycken kompetens om trafiksäkerhet. Det skulle alltså vara tänkbart att flytta körkortshandläggningen till verket. Mot detta talar bl.a. de allmänna strävandena inom statsförvaltningen, som går ut på att avlasta de centrala förvaltningsmyndighetema befatt- ningen med individärenden. Att låta en central myndighet fatta beslut skapar dessutom ett stort avstånd mellan den enskilde och beslutsmyn— digheten. Trafiksäkerhetsverkets regionala organisation består av sju distrikt, medan länsstyrelserna är 24. Verket har i och för sig föreslagit att dess nuvarande regionala organisation skall utökas till en länsvis representation (trafikkontor) och att den regionala lämplighets- prövningen i körkortsärenden samt bil- och körkortsregistreringen skall flyttas dit från länsstyrelsen. Som framgår av redogörelsen ovan har dock detta förslag förkastats av bilregisterutredningen. Det är dessutom tveksamt om det i det rådande statsfinansiella läget finns utrymme att inrätta nya myndigheter.

Som framgår är den statliga förvaltningen föremål för översyn och utredning på många områden som har anknytning till körkortsfrågor. Det kan i och för sig hävdas att det är lämpligt att avvakta dessa

överväganden innan slutlig ställning tas till frågan vilken myndighet som skall utses till körkortsmyndighet. Vi anser dock att det är mycket angeläget att en reform beträffande körkortsmålen kan genomföras snabbt. Hanteringen av körkortsmålen är i dag mycket resurs— och kostnadskrävande. Allt för stor del av domstolarnas resurser tas i anspråk för handläggningen. En flyttning av körkorts- målen till en körkortsmyndighet innebär dels att länsrättens begränsa- de resurser kan utnyttjas på ett bättre sätt, dels att samhället kan göra betydande besparingar. Vi föreslår därför att beslutanderätten i kör- kortsfrågor omgående flyttas från länsrätten till en körkortsmyndighet. I dagsläget framstår länsstyrelsen som det naturliga alternativet i valet av vilken myndighet som skall utses till körkortsmyndighet. Att flytta över beslutanderätten i körkortsfrågor till länsstyrelsen bör inte vara förenat med några större svårigheter eftersom det är hos länsstyrelsen de allmänna ombuden i körkortsmål finns. Det finns alltså redan länsstyrelsetjänstemän som utreder och handlägger körkortsärenden. För dessa blir den stora skillnaden att de i stället för att som allmänt ombud ansöka om körkortsingripande, själva fattar beslut om körkortsingripande i länsstyrelsens namn. Frågan om prövningstill- stånd i ledet länsrätt - kammarrätt behandlas i avsnitt 21.5.2.

IV Omprövning, överklagande och instansordning

19. Inledning

Både inom rättsväsendet och inom förvaltningen finns möjligheter att få ett ställningstagande från en myndighet prövat på nytt. Man brukar använda termen omprövning när det är den myndighet som har beslu- tat i första instans som gör den nya prövningen. Om prövningen görs av en annan myndighet talar man i stället om överprövning.

Inom domstolsväsendet finns det i regel möjligheter att överklaga ett domstolsavgörande i första instans till en högre domstolsinstans. Den här möjligheten tillgodoser två intressen. För det första skall det gå att rätta avgöranden som av någon anledning har blivit felaktiga. För det andra tillgodoses genom möjligheten att överklaga intresset av att få fram avgöranden som är vägledande för rättstillämpningen.

Inom förvaltningen finns vid sidan av möjligheten att överklaga även ett omprövningsinstitut. Institutet används framför allt när det gäller frågor där det inte är fråga om att lösa en tvist mellan två parter. Det tjänar främst syftet att rätta till fel snabbare och enklare än vad man i regel kan göra genom överprövning i en högre instans.

Vi har fått i uppdrag att analysera vissa frågor om omprövning, överklagande och instansordning i främst tre olika hänseenden.

En viktig utgångspunkt för överväganden om instansordningen i förvaltningsdomstolarna är de regler om omprövning som finns i för- valtningslagen m.fl. lagar. Ett effektivt omprövningsförfarande är ägnat att enkelt och snabbt rätta felaktiga beslut, att minska tillström- ningen av mål till domstolarna och att underlätta handläggningen av de mål som överklagas. Vi har fått i uppdrag att skaffa oss en bild av hur de hittillsvarande omprövningsreglema tillämpas och, i den mån vi finner brister i reglerna eller deras tillämpning, föreslå de ändringar som kan anses påkallade. I kapitel 20 skall vi redovisa våra överväganden i den delen.

Det förekommer både i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna att beslut av förvaltningsmyndigheter över- klagas direkt till den andra domstolsinstansen (hovrätt eller kammar- rätt). Enligt våra direktiv stämmer en sådan ordning mindre väl överens med önskemålet att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga

i den lägsta domstolsinstansen. Vi har därför övervägt om det går att flytta den första domstolsprövningen till tingsrätt respektive länsrätt. Vi redovisar våra överväganden i kapitel 22.

Det nu nämnda uppdraget kan i viss mån riskera att komma i kon- flikt med önskemålet att ett mål inte skall prövas i fler instanser än vad som är sakligt motiverat. Att så inte sker är viktigt av hänsyn både till parterna, som har ett berättigat önskemål att snabbt få en sak slutligt avgjord, och av hänsyn till samhällets kostnader för rättsväsen- det. En nedflyttning av mål till den första domstolsinstansen kan, om inga andra åtgärder vidtas, medföra en förlängning av instanskedjan. Det kan man emellertid komma till rätta med genom regler om pröv- ningstillstånd och fullföljdsbegränsningar. Sådana regler kan, som sägs i våra direktiv, även vara motiverade i andra fall än i de där vi diskuterar en nedflyttning av den första domstolsprövningen. Dessa frågor behandlar vi i kapitel 21.

20. Omprövning enligt förvaltningslagen

Sammanfattning: I detta kapitel redogör vid för den undersök- ning som vi har gjort av hur de nuvarande omprövningsreglema enligt förvaltningslagen fungerar. Trots att det är ovanligt att myndigheterna ändrar sina beslut vid omprövning, anser vi att det är värdefullt att möjligheten finns. Vi föreslår ingen ändring av de nuvarande reglerna, men vill understryka vikten av att myndigheterna snabbt lämnar över överklagade ärenden till den myndighet eller domstol som skall pröva överklagandet.

20.1 Inledning

Enligt direktiven (s. 21) skall vi skaffa oss en bild av hur de nuvaran- de omprövningsreglema enligt förvaltningslagen m.fl. lagar tillämpas. I den mån vi finner brister i reglerna eller deras tillämpning skall vi föreslå de förändringar som anses påkallade.

Ett effektivt fungerande omprövningsförfarande är ägnat att enkelt och snabbt rätta felaktiga beslut, att minska tillströmningen av mål till domstolarna och att underlätta domstolarnas handläggning av de mål som överklagas. En stor del av de mål som finns i förvaltningsdom- stolarna utgörs av skattemål. Hos skattemyndigheterna har det nyligen införts särskilda omprövningsregler som är mer vittgående än de som finns inom övrig förvaltning. Ett av skälen till de nya reglerna är just att minska antalet mål i domstol. Det är dock ännu för tidigt att utvärdera den reformen. För de flesta förvaltningsmyndigheter regleras förfarandet av förvaltningslagen och inte av en specialförfatt- ning. Hur förvaltningslagens omprövningsregler tillämpas är därför av intresse. Omprövningsreglema har nu varit i kraft under drygt fyra år.

För att få en bild av hur reglerna tillämpas har vi vänt oss till ett antal förvaltningsmyndigheter med en enkät. Förfrågan har ställts till kommunala myndigheter, regionala statliga myndigheter och centrala statliga myndigheter. Dessutom har en enkät sänts till några förvalt- ningsdomstolar.

Av de 35 myndigheter som har tillfrågats, har 27 svarat. Mot bak-

grund av den korta tid som står till vårt förfogande har det inte varit möjligt att göra en mer omfattande utvärdering.

20.2 Förvaltningslagen

Den nuvarande förvaltningslagen trädde i kraft den 1 januari 1987 och ersatte 1971 års förvaltningslag. Den nya lagen är ett led i arbetet med att förnya den offentliga sektorn. Det främsta syftet med lagen är att den skall värna om medborgarnas rättssäkerhet vid kontakter med förvaltningsmyndigheter. Ett annat viktigt syfte är att förbättra myndigheternas service gentemot allmänheten. Vidare är avsikten att lagen skall leda till snabbare avgöranden genom att motverka att ärenden prövas i för många instanser.

Omprövningsreglema finns i lagens 27—28 åå. De egentliga förut- sättningama för omprövning finns i 27 &. Bestämmelsen är bara tillämplig på beslut som en myndighet har meddelat som första instans. Det är tre förutsättningar som alla måste vara uppfyllda för att en förvaltningsmyndighet skall vara skyldig att ompröva ett beslut. För det första måste myndigheten finna att beslutet är uppenbart oriktigt. Dessutom skall beslutet kunna ändras snabbt och enkelt. Slutligen skall beslutet kunna ändras utan att det är till nackdel för en enskild part.

Att beslutet är uppenbart oriktigt innebär att myndigheten är skyldig att ompröva beslutet bara i sådana fall då det är lätt för myndigheten att konstatera att beslutet är oriktigt. Normalt är myndigheten inte skyldig att göra någon mer ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än då den har särskild anledning till det. Vid överkla— gande räcker det i allmänhet att myndigheten läser igenom klagandens skrivelse och det överklagade beslutet. Bara om denna genomläsning ger vid handen att utgången sannolikt bör vara en annan behöver myndigheten i allmänhet granska ärendet närmare.

Att beslutet kan ändras snabbt och enkelt innebär normalt att omprövningsskyldigheten inte gäller om det krävs ytterligare utred- ning i ärendet. Denna begränsning motiveras av hänsyn till rättssäker- het och effektivitet. Överklagade ärenden skall således inte bli liggande på myndigheten i väntan på omprövning.

Att ändringen kan ske utan att det blir till nackdel för någon enskild part innebär att myndigheten inte är skyldig att ompröva beslut om detta är till nackdel för en enskild.

Omprövningsskyldigheten är inte undantagslös. Myndigheten är således inte skyldig att ompröva sitt beslut om den som har överklagat beslutet begär inhibition. Inte heller är myndigheten skyldig att ompröva beslutet om den har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans. Slutligen finns ingen skyldighet att ompröva beslut

om något annat särskilt skäl talar mot att myndigheten ändrar beslutet. Ett särskilt skäl mot omprövning kan vara att det rör sig om ett överklagat beslut och att detta beslut har samband med ett annat beslut som är beroende av den högre instansens prövning.

Om förutsättningama för omprövning är uppfyllda och inget undan- tag är tillämpligt skall myndigheten ändra beslutet, dvs. genom ett nytt beslut helt eller delvis återkalla eller ändra det tidigare beslutet. Förfarandet vid omprövning är inte reglerat i förvaltningslagen. De allmänna föreskrifter som gäller parts rätt att ta del av uppgifter, underrättelse om beslut m.m. gäller även i dessa fall. Frågan om vem som är behörig att på myndighetens vägnar handlägga omprövnings- frågor regleras inte i lagen, utan i den specialförfattning eller instruktion som gäller myndighetens verksamhet. Ett omprövnings- beslut bör fattas på samma nivå som grundbeslutet och om möjligt av samma tjänsteman,(jfr Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen s. 339). Omprövningsskyldigheten gäller bara beslut som är uppenbart oriktiga och lätta att ändra. En omprövning på högre nivå inom myndigheten eller i en annan sammansättning är svår att förena med lagstiftarens strävan att begränsa antalet prövningsinstanser.

Finns det ingen anledning till omprövning behöver myndigheten inte meddela något beslut i denna del. Myndigheten skall i stället så snart det går se till att ärendet kommer under den högre instansens pröv- ning. Gör myndigheten en omprövning som resulterar i att beslutet står fast behöver den normalt sett inte meddela ett formligt beslut om detta. Det kan dock vara lämpligt att till överinstansen uttryckligen meddela att omprövning skett och vad denna inneburit.

20.3 Enkät I, beslutsmyndigheterna

I enkäten fick förvaltningsmyndighetema besvara frågor om bl.a. antal meddelade beslut under år 1989, hur många av dessa som var avslag och hur många som överklagades. Dessutom fick myndigheter— na lämna uppgift om hur många och i vilka fall beslut ändrades efter omprövning. Myndigheterna lämnade vidare uppgifter om huruvida det förekom omprövning i andra fall än vid överklagande och om ärendet kompletterades innan omprövning. Uppgift lämnades också om hur lång tid det tar från att ett överklagande kommer in till myn- digheten till det att handlingarna sänds till överinstansen samt om myndigheten sände med eget yttrande till överinstansen.

20. 3. l Socialnämnderna

Enkäten sändes till tio socialnämnder, av dessa hörde två inte av sig. Sju nämnder besvarade frågorna, medan en nämnd ansåg att den inte

hade möjlighet att göra det. För socialnämndemas del avgränsades enkäten till att avse omprövning i samband med beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen.

Ett utmärkande drag hos biståndsärendena är att socialnämndema meddelar avsevärt fler gynnande beslut än avslagsbeslut. Av avslags— besluten är det relativt få som överklagas till domstol. Av enkätsvaren framgår att det är ovanligt att en socialnämnd ändrar ett beslut i samband med omprövning. Omprövning vid andra tillfällen än vid överklagande förekommer nästan inte alls.

När det gäller frågan om komplettering av ärendet innan ompröv- ning varierar förfarandet hos nämnderna. Vissa kompletterar ärendet, andra inte. Detsamma gäller i vilken utsträckning socialnämnden sänder med ett eget yttrande till länsrätten. En del nämnder sänder regelmässigt med yttranden, medan andra aldrig gör det. Några problem med att besvären ges in till fel myndighet finns inte.

Anmärkningsvärt är att det i vissa nämnder tar mycket lång tid innan ett överklagat ärende lämnas över till länsrätten. Om besluten tas på tjänstemannanivå lämnas i regel besvären över inom 1-3 dagar i flertalet nämnder. Om nämnd fattat beslut förlängs denna tid. I vissa nämnder klarar man omprövningen inom en vecka, medan andra tar upp till 8 veckor på sig att överlämna handlingarna. Det finns några nämnder som uppger att det även vid tjänstemannabeslut går flera veckor innan ett överklagat ärende lämnas över till länsrätten.

20.3.2 Byggnadsnämndema

Av de fyra byggnadsnämnder som har tillfrågats är det bara en som har svarat. Det är möjligt att det inte var lämpligt att vända sig till byggnadsnämndema eftersom plan— och bygglagen inte helt korre- sponderar med förvaltningslagen.

20.3.3 Länsstyrelserna

Av sju tillfrågade länsstyrelser har alla utom en besvarat enkäten. För länsstyrelsernas del avgränsades frågorna till att avse omprövning i ärenden om körkortstillstånd.

Precis som socialnämndema meddelar länsstyrelserna en stor mängd beslut varav en mindre del avser avslag. Av dessa överklagas ett förhållandevis ringa antal.

Inte heller hos länsstyrelserna är det vanligt att ett beslut ändras efter omprövning. Omprövning äger inte rum vid andra tillfällen än vid överklagande.

Även bland länsstyrelserna varierar rutinerna beträffande komplet- tering av ärendet och eget yttrande till kammarrätten. Hos vissa

länsstyrelser förekommer komplettering innan omprövning, hos andra inte. Komplettering förekommer t.ex. i form av översättning av skrivelser från den enskilde. Några länsstyrelser sänder eget yttrande till kammarrätten, andra inte. En länsstyrelse sänder eget yttrande i de fall nya omständigheter åberopats och dessa enligt länsstyrelsens mening inte borde föranleda ändring.

Ett genomgående drag är att länsstyrelserna i normalfallet sänder över handlingarna i ärendet till kammarrätten inom några dagar från det att överklagandet kom in. Det tar dock längre tid i de fall översättning måste göras.

20.3.4 De centrala myndigheterna

Enkäten ställdes till tre centrala myndigheter av olika storlek, ärendetyper och handläggningsrutiner. Flest beslut meddelades av centrala studiestödsnämnden (CSN), som under det aktuella året meddelade 168 000 beslut varav 20 000 avsåg avslag. Av dessa överklagades 1 000 till domstol. 100 beslut ändrades vid omprövning. CSN uppger att det förekommer att beslut omprövas även vid andra tillfällen än vid överklagande.

Kriminalvårdsstyrelsen meddelade under året ca 4 000 beslut. Hur många som var avslagsbeslut har styrelsen inte haft möjlighet att ange. Styrelsen uppskattar att mindre än tio procent av avslags- besluten överklagades. Det är sällsynt att styrelsen ändrar ett beslut vid omprövning. Omprövning förekommer inte vid andra tillfällen än vid överklagande.

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd meddelade 1 514 beslut under år 1989. Till skillnad från andra tillfrågade myndigheter, är övervä- gande delen av ansvarsnämndens beslut avslag. 1 290 beslut av de meddelade besluten var nämligen avslag. Ca 300 av avslagsbesluten överklagades till domstol. I endast ett fall förekom att ett beslut ändrades vid omprövning efter överklagande. Det förekommer inte omprövning vid andra tillfällen än vid överklagande.

De tre centrala myndigheterna sänder inte regelmässigt med eget yttrande till domstolarna. För samtliga myndigheter gäller vidare att de inom högst en vecka sänder över handlingarna i ett överklagat ärende till domstol.

20.3.5 Övriga myndigheter

Enkäten har även besvarats av rättshjälpsnämnden i Malmö och Västra värnpliktskontoret. Rättshjälpsnämnden har tillämpat omprövningsreglema i ett stort antal fall. Omprövning har företagits inte bara i samband med ett

överklagande, även om det är vanligast att frågan uppkommer i sam- band med ett överklagande. Nämnden har intrycket av att det är först i besvärsinlagan som den rättssökande lämnar så exakta uppgifter som behövs. I de ganska många ärenden där förutsättningar för om- prövning inte har ansetts föreligga har nämnden inte brukat skicka med ett eget yttrande till högre instans.

Vämpliktskontoret meddelade under året 2 245 beslut varav drygt hälften, eller 1 274, var avslagsbeslut. Av dessa överklagades 351. Vid omprövning ändrades 96 beslut. Kontoret kompletterar ibland ärendena före omprövning. Något eget yttrande sänds inte med vid överklagande. Handlingarna i ärendet sänds i regel över till över- instansen inom fem dagar.

20.4 Enkät II, besvärsinstanserna

En enkät har även sänts till kammarrättema samt tre länsrätter. Samtliga domstolar har besvarat den. Domstolarna har bl.a. lämnat synpunkter på huruvida det förekommer "onödiga" mål i domstolen, dvs. mål där beslutsmyndigheten vid omprövning inte har ändrat sitt beslut trots att det har funnits skäl till det. Vidare har domstolarna lämnat uppgifter om förvaltningsmyndighetema lämnar över besvärs- skrivelsen inom rimlig tid, i vilken omfattning myndigheten lämnar eget yttrande i ett överklagat ärende, hur rättidsprövningen fungerar hos myndigheterna samt om antalet mål i domstol har påverkats av att omprövningsregler har införts.

Enligt två av kammarrättema förekommer det inte några "onödiga" mål i domstolen. De två andra kammarrättema uppger att det i enstaka fall förekommer sådana mål. Allmänt sett lämnar myndig- heterna över besvärsskrivelsen inom rimlig tid. Det förekommer dock att vissa myndigheter väntar allt för länge med att lämna över. Avsevärda brister förekommer hos några centrala förvaltningsmyndig- heter. Som exempel anges socialstyrelsen och riksförsäkringsverket. När det gäller riksförsäkringsverket har det förekommit fall med åravis fördröjning.

Enligt samtliga kammarrätter fungerar numera myndigheternas rättidsprövning bra. Kammarrätterna anser att det inte är möjligt att avgöra om antalet mål har minskat på grund av att omprövningsreg- lema infördes.

Enligt länsrätterna förekommer det aldrig eller mycket sällan onödiga mål i domstolen. Två av länsrättema uppger att myndigheter- na i allmänhet lämnar över besvärsskrivelsen inom rimlig tid. Länsrätten i Västmanlands län, som har genomfört en noggrann studie i frågan, uppger att det i genomsnitt tar 22 dagar innan myndigheter— na lämnar över ett överklagande. I Västmanlands län har bistånds-

målen minskat genom åren. I Uppsala län är antalet biståndsmål konstant, medan det under det senaste året har ökat markant i Orebro län.

20.5 Överväganden

Att dra några säkra slutsatser av den begränsade undersökning som vi har gjort är vanskligt. En viss inblick i hur omprövningsreglema tillämpas har vi dock fått. De tillfrågade myndigheterna har relativt entydigt uppgivit att de nästan aldrig ändrar ett avslagsbeslut vid omprövning. Ett undantag utgörs av västra Vämpliktskontoret som relativt ofta ändrar vid omprövning. I de fall omprövning förekommer sker det för det mesta i samband med ett överklagande. Vid de myndigheter där det förekommer att beslut ändras vid omprövning sker detta i ett förhållandevis mycket begränsat antal fall per år.

Ett skäl till att avslagsbesluten inte ändras vid ett överklagande kan vara att beslutsmyndigheten redan vid beslutstillfället har ett fylligt beslutsunderlag. Vid prövningen av en ansökan om bistånd enligt socialtjänstlagen görs ofta en ekonomisk beräkning som ligger till grund för beslutet. I biståndsärenden har dessutom den enskilde i regel en personlig kontakt med myndigheten. Det är heller inte ovanligt att den enskilde under flera år har kontakt med myndigheten.

Ett annat skäl till att avslagsbesluten inte ändras är att lagstiftning och praxis är så tydlig att besluten är korrekta redan från början. Nya uppgifter från den enskilde påverkar således sällan utgången i ärendet. Ett typexempel på detta är frågor om körkortstillstånd.

Den vanligaste orsaken till att en myndighet ändrar ett avslagsbeslut är att utredningen i ärendet har kompletterats genom t.ex. ett nödvändigt intyg.

Av det förhållandet att det är ovanligt att myndigheterna ändrar sina beslut vid omprövning går det inte att dra slutsatsen att myndigheterna omprövar i för liten utsträckning. Ingen av de tillfrågade domstolarna anser att det förekommer "onödiga" mål i domstolen, mer än i något enstaka fall. Det är således de tvistiga ärendena som kommer till domstolarna.

En förklaring till att så få beslut ändras vid omprövning är naturligtvis att omprövningsreglema är utformade på sådant sätt att det endast är uppenbara felaktigheter som kan rättas.

Frågan är om omprövningsreglema verkligen behövs. Enkäten visar dels att det är få beslut som ändras efter omprövning, dels att det är oklart om måltillströmningen till domstol har påverkats av ompröv- ningsreglema. Merparten av de tillfrågade myndigheterna är dock positiva till omprövningsinstitutet som ger dem möjlighet att på ett enkelt sätt rätta felaktiga beslut. Även om omprövningen sällan leder