Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-11

Chefen för Socialdepartementet statsrådet B. Westerberg anför efter sam råd med justitieministern.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av samhällets åtgärder mot prostitution. Utredaren skall kartlägga prostitutionens omfattning i Sverige och särskilt belysa de olika problem som är förknippade med prostitution samt orsakerna till dessa. Utredaren bör utarbeta eventuella förslag till förbättringar av samhällets insatser. Frågan om en kriminalisering av prostitutionen är en lämplig metod för att motverka prostitutionen och dess konsekvenser bör härvid förutsättningslöst undersökas.

Bakgrund

Prostitution är när minst två parter köper respektive säljer sexuella tjänster mot (vanligen) ekonomisk ersättning, vilken utgör en förutsättning för den sexuella tjänsten. På det sättet definierades prostitutionen av Prostitutionsutredningen i betänkandet Prostitutionen i Sverige. Bakgrund och åtgärder (SOU 1981:71, s. 33).

Prostitutionen har ett nära samband med sociala förhållanden och struk turer liksom med människors - och då kanske främst mäns - syn på det motsatta könet. Mannens del i prostitutionen har ofta tonats ner trots att det framför allt varit män som utnyttjat prostituerade. Denna dubbelmoral har kommit till uttryck i en inställning där det i huvudsak varit kvinnan som socialt bestraffats och föraktats.

Prostitution kan inte bara på flera olika sätt vara skadlig för många av de inblandade. Den kan också vara oförenlig med individens frihet och ägnad att negativt påverka sexualsynen i allmänhet. Vad avser den heterosexuella prostitutionen strider den mot strävandena efter jämställdhet mellan kvinnor och män. Prostitutionen utgör ofta ett led i brottslig verksamhet och förstärker eller skapar social utslagenhet. Den har sammanfattningsvis sådana negativa verkningar i samhället att den bör bekämpas med kraft.

Den år 1977 tillsatta Prostitutionsutredningen var den första utredning som i modern tid i Sverige ingående studerade prostitutionen som sam hällsföreteelse. Utredningen utgav betänkandet Prostitutionen i Sverige. Bakgrund och åtgärder (SOU 1981:71). Inom ramen för utredningen publice rades även rapporten Prostitutionen i Sverige (Ds S 1980:9). Prostitu tionsfrågan togs också upp i Sexualbrottskommitténs betänkande Våldtäkt och andra sexuella övergrepp (SOU 1982:61). I sitt slutbetänkande (SOU 1981:71) föreslog Prostitutionsutredningen ändrad lagstiftning för offentliga pornografiska föreställningar (sexklubbsverksamhet) och ett nytt straffansvar för hyresvärdar. Utredningen ansåg vidare att straff för den som köper sig tillfällig sexuell förbindelse med en narkotikaberoende prostituerad borde införas, eftersom det framstår som särskilt hänsynslöst och straffvärt att använda sig av narkotikapåverkade och narkotikaberoende prostituerade. De föreslagna skärpningarna förutsatte enligt utredningen att insatserna från samhällets sida för att hjälpa de prostituerade ökade.

Förslagen genomfördes endast vad avsåg offentliga pornografiska före ställningar på så sätt att en ny bestämmelse infördes i 10 § allmänna ordningsstadgan (1956:617). Se prop. 1981/82:187, bet. 1981/82:JuU56, rskr. 355, SFS 1982:344. Bestämmelsen innebar att anordnande av offent liga pornografiska föreställningar förbjöds. Fängelse upp till till sex månader kan följa för den som bryter mot förbudet.

Ett försök till beskrivning av det aktuella läget vad gäller prostitutionen redovisades under hösten 1991 i en promemoria (91-3561) utarbetad inom Justitiedepartementet.

Prostitutionsutredningens grundläggande beskrivningar och analyser torde fortfarande i stor utsträckning vara giltiga. Såväl den nationella som den internationella prostitutionens omfattning kan dock antas ha genomgått förändringar under det dryga decennium som gått sedan utredningen slutfördes. Prostitutionens dolda karaktär gör det svårt att slå fast sådana förändringar utan mera ingående studier. Av de prostitutionsformer, som studerades i slutet av 70-talet - den som sker på gatan, på massageinstitut, sexklubbar, hotell och restauranger och genom callgirlverksamhet - var det bara gatuprostitutionen som hade en direkt kontakt utåt mot köparna. Mot bakgrund av att sexklubbarna sannolikt har minskat i antal och att det har blivit allt svårare att hyra eller äga en lägenhet för prostitutionsändamål, är det möjligt att prostitutionen har sökt sig delvis nya vägar. De ökade möjligheterna till marknadsföring via nya kommunikationskanaler som t.ex. 071- telefonnumren, video och telefax och nya former av dold annonsering torde ha medfört att prostitutionen delvis har antagit ändrade former.

Det finns vidare uppgifter som tyder på att våldet och övergreppen mot de prostituerade kvinnorna har ökat. Vidare görs det i den allmänna debatten gällande att pornografin under 1980-talet har fått en allt brutalare vålds-inriktning och att det kan finnas ett samband mellan våldspornografin och prostitutionen. Ett sådant eventuellt samband var inte föremål för undersökning av den förra Prostitutionsutredningen.

En ytterligare faktor som har bidragit till att prostitutionen har ändrat karaktär är förekomsten av HIV och aids. Hittills har dock inte spridningen av HIV och aids bland de prostituerade i Sverige studerats. I det här sammanhanget bör manlig homosexuell prostitution särskilt uppmärksammas.

Den största förändringen av prostitutionens former torde dock gälla internationaliseringens konsekvenser. En diskussion kring prostitutionen kan inte längre göras ur ett begränsat svenskt perspektiv. Även om varje land har sitt prostitutionsmönster finns det numera också tydliga globala rörelser. En gäller migrationen av kvinnor från tredje världen till bordeller i Europa, Nordamerika och Japan. En annan gäller den dramatiskt ökade västerländska s.k. sexturismen till framför allt Sydostasien. En annan ny företeelse är att barn i allt lägre åldrar utnyttjas sexuellt. Rädda Barnen uppskattar att cirka en miljon barn i världen utnyttjas som prostituerade. HIV och aids utgör också ett allvarligare problem i tredje världen än i Sverige. De svenska turister som deltar i denna s.k. sexturism kan sägas utgöra en del av det svenska prostitutionsproblemet.

Det finns preliminära uppskattningar som visar att cirka etthundratusen kvinnor från tredje världen lever som prostituerade i Västeuropa. Organiserad handel med kvinnor förekommer och den är ofta knuten till annan brottslig verksamhet. Rörelser över gränserna är ett faktum i dagens EG-länder. Inför ett eventuellt svenskt EG-medlemsskap är det angeläget att närmare studera prostitutionen i övriga europeiska länder liksom att undersöka om det finns en reglering av prostitutionen inom EG. Det finns också anledning att uppmärksamt studera utvecklingen i Östeuropa där mycket tyder på att prostitutionen ökar i omfattning som en följd av genomgripande sociala och ekonomiska förändringar.

Samtidigt som de globala problemen knutna till prostitutionen har ökat stort, och då inte minst i tredje världen, finns det röster i den västeuropeiska debatten som har krävt en avkriminalisering av koppleribrottet och en legitimering av prostitutionen som yrke. En sådan inställning framstår som främmande för svenskt synsätt.

Någon lagstiftning som förbjuder prostitution som sådan finns inte i Sverige. Det är inte straffbart att mot ersättning erbjuda sexuella tjänster. Däremot är det straffbart att under vissa villkor köpa sexuella tjänster, t.ex när den prostituerade är under 18 år. Enligt 6 kap. 10 § brottsbalken (BrB) är det straffbart att genom att utlova eller ge ersättning skaffa eller försöka skaffa sig tillfälligt sexuellt umgänge med någon som är under 18 år. Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader. Denna bestämmelse kompletteras av en regel i 6 kap 11 § BrB där det stadgas att ansvar som i 6 kap. BrB är föreskrivet för gärning som begås mot någon under en viss ålder skall ådömas även den som inte insåg men hade skälig anledning att anta att den andre inte hade uppnått sådan ålder. Om den prostituerade befinner sig i ett hjälplöst tillstånd och köparen har sexuellt umgänge genom att otillbörligt utnyttja detta kan bestämmelsen om sexuellt utnyttjande i 6 kap 3 § BrB komma att tillämpas. Straffet för brott av normalgraden är fängelse i högst två år och för grovt sexuellt utnyttjande fängelse i högst fyra år.

I vissa fall kan lagstiftning av social skyddskaraktär komma att aktualiseras för de prostituerade. Här kan nämnas socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Smittskyddslagen (1988:1472) kan också i vissa fall bli tillämplig.

I Sverige liksom i de flesta andra länder är koppleri förbjudet. Syftet med bestämmelserna om koppleri är att straffbelägga handlingar som inne bär att någon främjar eller utnyttjar prostitution. Enligt 6 kap 8 § första stycket BrB skall den som främjar eller på ett otillbörligt sätt ekonomiskt utnyttjar att någon annan har tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning dömas för koppleri till fängelse i högst fyra år. För grovt koppleri är straffet enligt 6 kap 9 § fängelse i lägst två och högst sex år. Som koppleri kan bedömas inte bara mer traditionell hallickverksamhet utan även annat främjande, t.ex sexannonser i tidningar, reseförmedling och liknande.

Ett särskilt straffansvar - såsom för koppleri - gäller i vissa fall enligt 6 kap 8 § andra stycket BrB för fastighetsägare då en upplåten lägenhet används för prostitution. Fastighetsägare har också särskilda möjligheter att säga upp hyresgäster och bostadsrättsinnehavare när en lägenhet används på detta sätt. Regleringen finns i 12 kap 42 § 8 jordabalken och 7 kap 18 § 8 bostadsrättslagen (1991:614). De nu redovisade bestämmelserna fick sin utformning genom lagstiftning år 1984 (prop.1983/84:105,bet.1983/84:JuU25, rskr. 332, SFS 1984:399). Till grund för lagstiftningen låg i första hand Sexualbrottskommittens betän kande (SOU 1982:61) Våldtäkt och andra sexuella övergrepp.

Visserligen är det bara ett drygt decennium sedan Prostitutionsutredningen presenterade sitt slutbetänkande Prostitutionen i Sverige. Bakgrund och åtgärder (SOU 1982:71). Prostitutionen kan emellertid i många avseenden ha ändrat karaktär och uttrycksformer. Den kan dessutom inte längre ses i ett begränsat, nationellt perspektiv. Dessa förändringar bör studeras. Det finns i dag även en ökad kunskap om prostitutionen ur flera aspekter i de flesta länder. Bl.a. har männens roll i prostitutionen studerats liksom till prostitutionen närliggande områden som våldtäkt, incest och kvinnomisshandel. Det sexualiserade våldets djupa skador är numera väl kända.

Det sociala arbetet i de större städerna har också gett ny kunskap både vad gäller uppsökande verksamhet och behandlingsarbete. Polisen har vidare i sin brottsbekämpande verksamhet vunnit viktiga erfarenheter.

Jag finner det vara angeläget att nu väga samman all kunskap och utifrån denna göra en förnyad kartläggning och en översyn av samhällets åtgärder mot prostitution.

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en kartläggning och översyn av samhällets åtgärder mot prostitutionen. Utredaren skall kartlägga prostitutionens omfattning i Sverige och särskilt belysa de problem som är förknippade med prostitutionen samt orsakerna till dessa. Det gäller såväl heterosexuell som homosexuell prostitiution. Vidare bör utredaren förutsättningslöst undersöka om en kriminalisering av prostitutionen är en lämplig åtgärd för att förstärka samhällets insatser när det gäller att bekämpa prostitutionen. I uppdraget ligger också att föreslå andra eventuella åtgärder och hur dessa skulle kunna genomföras. Vidare skall utredaren redovisa förslag till informations- och upplysningsarbete såväl nationellt som internationellt. I uppdraget ingår att särskilt studera nedan angivna uppgifter och områden.

Någon ingående studie av prostitutionens omfattning har inte gjorts sedan slutet av 1970-talet. För att få en uppfattning om problemets vidd och förändringar bör en ny studie genomföras där omfattningen och formerna för den heterosexuella och homosexuella prostitutionen kartläggs. I denna studie bör också den s.k. sexturismen, barnprostitutionen, kontaktannonsprostitutionen, 071-telefonnummren och "kvinnoimporten" från sydostasien och östeuropa uppmärksammas.

I de större städerna i Sverige - Stockholm, Göteborg och Malmö - har socialtjänstens och polisens arbete under 1980-talet mer eller mindre kontinuerligt haft riktade insatser för prostituerade kvinnor. Arbetet har huvudsakligen haft uppsökande karaktär. I Göteborg har därutöver ingått behandlingsarbete och information riktad till allmänheten. Detta arbete bör utvärderas vad gäller insatser, riktlinjer, utformning och resultat. Erfarenheter av prostitutionens skadeverkningar bör beskrivas. Likaså bör kunskaper om bakgrundsfaktorer som bidrar till att kvinnor prostituerar sig analyseras, exempelvis tidiga erfarenheter av sexuella övergrepp.

De särskilda insatserna mot prostitutionen bör diskuteras i förhållande till socialtjänstens och polisens ordinarie arbete. Speciell uppmärksamhet bör ägnas kvinnor som har missbruksproblem. En redovisning bör ges av förekommande riktade behandlingsinsatser och tillämpningen av lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) när det gäller prostituerade. Utredningen bör också studera det sociala arbete för att hjälpa prostituerade som utförs i Oslo. Dessa insatser kan utgöra ett jämförelsematerial till de svenska förhållandena.

Frivilliga insatser mot såväl den inhemska som den internationella pro stitutionen har växt fram under det senaste decenniet. Som exempel kan Svenska Kyrkans och Rädda Barnens arbete nämnas. De har bl.a.engagerat sig i problemen med barnprostitution i Sydostasien och också bidragit med upplysningsarbete i Sverige. Deras och andras insatser bör redovisas.

Effekterna av den lagstiftning om förbud mot offentliga pornografiska föreställningar som infördes i 10 § allmänna ordningsstadgan (1956:617) den 1 juli 1982 i anledning av Prostitutionsutredningens förslag bör utvärderas (prop. 1981/82:187, bet. 1981/82:JuU56, rskr. 355, SFS 1982:344). Likaså bör en utvärdering ske av ändringarna av koppleribes tämmelsen den 1 juli 1984 (prop. 1983/84:105, bet. 1983/84:JuU25, rskr. 332, SFS 1984:399). Om behov av ändrad lagstiftning visas föreligga bör sådana förslag läggas fram.

De prostituerade löper generellt sett större risk att utsättas för framför allt våldsbrott än andra grupper. Hittills har dock inte omfattningen av denna brottslighet gått att utläsa ur kriminalstatistiken. Utredningen bör undersöka möjligheterna att redovisa omfattningen av denna brottslighet.

Den fråga som i debatten om samhällets åtgärder mot prostitution har tilldragit sig störst intresse är om prostitutionen skall kriminaliseras eller inte. De krav på straffbeläggning som nu ställs, bl.a. genom ett flertal motioner under hösten 1992, utformas olika. Antingen krävs att både köpare och säljare skall straffas eller att straff enbart skall drabba köparen. Det hävdas av vissa att en kriminalisering är den enda verkningsfulla vägen, dels genom den effekt som ett straff i det enskilda fallet medför och dels genom det generella fördömmande från samhällets sida som en straffbeläggning innebär. Eventuellt skulle alltså ett straffbud i någon form kunna fylla en normbildande funktion och därigenom få en viss avhållande effekt.

Prostitutionen är oförenlig med individens möjlighet att utvecklas som människa. Samtidigt har inte samhället kommit till rätta med prostitutionen. Detta aktualiserar självfallet frågan om en kriminalisering av prostitutionen.

Ett förbud mot prostitution skulle göra klart för de prostituerades kundkrets att prostitution är en verksamhet som samhället finner förkastlig. Riskerna för att köparens beteende genom ett ingripande blir känt för familjen, i umgängeskretsen och bland arbetskamrater skulle öka. Detta skulle säkerligen kunna vara en starkt avhållande faktor för en stor del av köparna och troligen verka mer avhållande på dem än det straff, som blir den rättsliga följden av en upptäckt. På sikt skulle ett förbud kunna medföra en ändrad inställning hos många icke-kriminella män mot köpta könsförbindelser. En straffbeläggning skulle också kunna verka avskräckande på kvinnornas verksamhet.

Mot en kriminalisering talar bl.a. svårigheter att tillräckligt tydligt beoch avgränsa den brottsliga gärningen och bevissvårigheter. Från det straffbara området måste självfallet uteslutas sådana beteenden som upp fattas som normala människor emellan. Prostitution bygger i normalfallet vidare på en uppgörelse mellan två parter under ömsesidigt samtycke. Ingendera har något intresse av att avslöja att något brott begåtts. Man kan fråga sig vem som är offer i detta normalfall? Är det dessutom en tillräcklig grund för kriminalisering att utomstående betraktar detta normalfall av prostitution som ett stötande eller förkastligt beteende? Handlingen sker oftast utom synhåll för vittnen. I stort sett det enda sättet att få bevis skulle vara genom provokation av polis, socialarbetare eller andra som skulle samarbeta med polisen. Denna typ av brottsbekämpning har ingen tradition i Sverige och skulle vart fall föra med sig betydande problem för polisen i dess brottsbekämpande verksamhet. Prostitutionen skulle vidare troligtvis bli ännu mera osynlig än i dag och därigenom svårare att kontrollera. Det kan då finnas ökad risk för våld och övergrepp mot prostituerade. Även hallickarnas makt kan öka. Samhällets möjligheter att hjälpa de prostituerade skulle också kunna minska.

Om enbart köparnas beteende kriminaliserades skulle detta med stor san nolikhet kunna bilda grogrund för olika slags utpressningsverksamhet.

Det kan vidare hävdas att om ett generellt förbud införs vars efterlevnad inte på ett effektivt sätt går att kontrollera, det enbart leder till att rättsmedvetandet urholkas och att respekten för andra regler och lagar minskar.

Frågan om en kriminalisering av prostitutionen innehåller i enlighet med vad jag nu har redovisat många känsliga avvägningar och svåra övervä ganden. Utredaren bör förutsättningslöst överväga olika alternativ och särskilt analysera kriminalpolitiska effekter av en eventuell kriminalisering. Denna frågas lösning i andra jämförbara länder bör studeras. Rättsväsendets kostnader för en sådan reform skall jämföras med insatser på andra områden, såsom t.ex. förebyggande arbete.

Det framtida sociala och polisiära arbetet måste ske med beaktande av ett mer internationellt perspektiv än tidigare. Utredaren bör mot denna bakgrund inventera och analysera prostitutionspolitiken i några länder med olika inriktning på detta område. Såväl den officiella inställningen som frivilliga organisationers arbete bör studeras. De nuvarande EG- ländernas lagstiftning bör redovisas. Det är viktigt att de svenska och nordiska erfarenheterna kan relateras till ett större sammanhang. I denna granskning bör också internationella regelverk studeras.

För utredningens arbete gäller de allmänna tilläggsdirektiv som utfärdats den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare (dir. 1984:5). Utredaren skall särskilt beakta vad som i tilläggsdirektiven sägs om att förslag från kommittéerna inte får öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna.

Utredarens arbete skall vara slutfört senast vid utgången av år 1994.

att tillkalla en utredare - omfattad av kommitteförordningen (1976:119) - med uppdrag att genomföra en utredning om prostitutionen i Sverige,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde till utredaren.

att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag A2.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Socialdepartementet)