Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda om de kooperativa företagsformerna är missgynnade i jämförelse med andra företagsformer. Om utredaren finner att det är så skall utredaren föreslå de förändringar i lagar och andra författningar som behövs för att uppnå likvärdighet mellan de olika företagsformerna. Dessutom skall utredaren, om det behövs, föreslå andra åtgärder för att öka kunskapen om de kooperativa företagsformerna, t.ex. i den ekonomiska undervisningen på gymnasie- och högskolenivå.

Bakgrund

De kooperativa företagsformerna utgör en stor andel av näringslivet i Sverige. Inom jordbruket är de ekonomiska föreningarna den helt dominerande företagsformen liksom inom försäkringssektorn har de ömsesidiga försäkringsbolagen ungefär hälften av marknaden och av bostadssektorn omfattar bostadsrättsföreningarna omkring en femtedel av lägenhetsbeståndet. Konsumentkooperationen svarar för ungefär en femtedel av detaljhandeln. En relativt liten men växande andel av småföretagen som sysselsätter upp till 10 personer utgörs av kooperativa föreningar inom framför allt tjänsteproduktion.

Till skillnad mot många länder, både europeiska och utomeuropeiska, finns i Sverige mycket få kooperativa företag inom banksektorn och kreditmarknadssektorn. Den nuvarande kreditmarknadslagstiftningen medger för övrigt inte att kreditmarknadsföretag bedrivs i någon annan form än aktiebolag. På bank- och kreditmarknadsområdet har Betaltjänstutredningen under våren 1994 förslagit ändringar i gällande lagstiftning i delbetänkandet Finansiella tjänster i förändring (SOU 1994:66). Ändringarna innebär för de kooperativa kreditinstitutens del i huvudsak en genomgripande omarbetning av föreningsbankslagen (1987:620). Lagen som i sin nuvarande utformning är anpassad för bankservice åt jordbrukssektorn blir enligt Betaltjänstutredningens förslag bättre lämpad för kooperativ bankverksamhet i allmänhet.

Från de kooperativa företagens sida har under en följd av år gjorts gällande att den kooperativa föreningsformen är missgynnad i förhållande till främst aktiebolagen. Frågan har också behandlats i Kooperativa rådet (I 1983:G), som är regeringens kontaktorgan för kooperativa frågor. De lagstiftningsområden som därvid särskilt har pekats ut är konkurrenslagstiftningen och skattelagstiftningen men även kreditmarknadslagstiftningen. Ett annat förhållande som har framhållits är att ekonomiska föreningar och andra kooperativa företag som samverkar i en federation i konkurrensrättslig mening inte automatiskt betraktas som en ekonomisk enhet. Kooperativa rådet har påbörjat en insamling av skriftlig dokumentation från de kooperativa företagen om de olika problemens art och omfattning.

Den samlade kooperationen anser vidare att den allmänt är förbisedd och undertryckt av myndigheter och näringslivsfrämjande organisationer. Som exempel nämns att kooperativt företagande inte betraktas som seriöst och att kooperation som företagsform nästan helt förbigås i den ekonomiska undervisningen både i gymnasieskolan och högskolan. Vidare ges sällan någon upplysning om det kooperativa företaget som ett realistiskt alternativ för dem som planerar att starta nya företag och söker rådgivning av de traditionella företagsrådgivarna.

Riksdagen har under våren 1994 behandlat de kooperativa företagens ställning i förhållande till andra företagsformer vid två olika tillfällen. Näringsutskottet har uttryckt sin positiva syn på den kooperativa företagsformen (bet. 1993/94:NU15 Näringspolitik, sid. 51). Det är enligt utskottets mening helt oacceptabelt om statsmakterna genom utformning av regelsystem som missgynnar den kooperativa företagsformen åstadkommer en styrning bort från denna företagsform. Riksdagen bör, anförde utskottet vidare, genom ett uttalande till regeringen klarlägga att de kooperativa företagen skall behandlas likvärdigt med andra företag. Med det anförda tillstyrkte utskottet bl.a. motionerna 1993/94:N261 (s) yrkande 2 och 1993/94:N300 (c, s) yrkande 1, där det sägs att regeringen bör göra en skyndsam utredning av i vilka avseenden kooperativa eller liknande företagsformer missgynnas i befintliga lagar och förordningar. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr. 1993/94:222).

Näringsutskottet har också uttalat sig om de kooperativa företagens förhållanden i samband med behandlingen av de särskilda konkurrensreglerna för lantbruket (bet. 1993/94:NU23). Utskottet diskuterar relativt ingående sådana situationer där lagkollisioner av olika slag uppstår och då särskilt de fall som rör regeringsformen, lagen om ekonomiska föreningar och konkurrenslagen. Näringsutskottet hänvisar i sin redogörelse bland annat till departementspromemorian Konkurrensrättens tillämpning på ekonomiska föreningar - några principiella frågeställningar (Ds 1994:42). Utskottet hänvisar också till den utredning som skall göras inom regeringskansliet (Jordbruksdepartementet) av hur de svenska konkurrensreglerna förhåller sig bl.a. till EG:s konkurrensregler för jordbruket. Vidare refererar näringsutskottet till den analys av för kooperationen diskriminerande bestämmelser som påbörjats inom Civildepartementet på initiativ av Kooperativa rådet. Näringsutskottet utgår från att riksdagens nyligen gjorda uttalanden i betänkandet 1993/94:NU15 beaktas i de förslag till åtgärder som förväntas bli resultatet av övervägandena i de nämnda analyserna. Utskottet förutsätter också att kartläggningen blir klar i anslutning till att frågan om medlemskap i EU är avgjord. Det är viktigt, uttalar utskottet slutligen, att konkurrensreglerna och företagsformerna behandlas rättvist och likvärdigt.

I en skrivelse till regeringen (dnr. C94/593/FOK) från Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Folksam, HSB:s Riksförbund, Kooperativa Förbundet (KF), Länsförsäkringsbolagens Förening och Kooperativa Institutet anförs bl.a. att Europeiska gemenskapen i olika sammanhang visat en mycket uppskattande attityd till kooperationen. Som exempel nämns ett av kommissionen upprättat förslag till program som omfattar kooperativa föreningar, ömsesidiga försäkringsbolag/kassor och andra sammanslutningar. Enligt vad som uttalas i skrivelsen är ett syfte med programmet att ge dessa företagsformer samma förutsättningar som andra företag att utnyttja den inre marknadens och den monetära unionens alla fördelar. I skrivelsen hemställs att regeringen tillsätter den utredning som riksdagen begärt.

Föreningen för kooperativ utveckling i Sverige har också i en skrivelse till regeringen (dnr. C94/2274/FOK) yrkat att regeringen snarast tillsätter en utredning om kooperativa och liknande företagsformer. Föreningen, som är ett samarbetsorgan för landets samtliga lokala kooperativa utvecklingscentrum, hänvisar till riksdagens beslut som stöd för sin framställning.

I regeringsförklaringen den 7 oktober 1994 framhålls att privata, kooperativt och offentligt ägda företag skall konkurrera på lika villkor. De frågor som har redovisats i det föregående bör enligt regeringens mening belysas uttömmande. En särskild utredare bör därför tillkallas med denna uppgift.

Utredaren skall undersöka och beskriva vilka väsentliga skillnader och eventuellt missgynnande som genom bestämmelser i lag och andra författningar eller på något annat sätt föreligger mellan kooperativa företag och andra företagsformer. Undersökningen skall i första hand omfatta företagsformerna ekonomisk förening, bostadsrättsförening och ömsesidigt försäkringsbolag i förhållande till aktiebolag, handelsbolag, kommanditbolag och försäkringsaktiebolag.

En särskild uppgift för utredaren är att undersöka likheter och olikheter mellan federationer och koncerner. I detta sammanhang skall utredaren studera vilka förutsättningar det finns att bedriva verksamhet i de olika formerna. Effekterna från konsumentsynpunkt av att företag bedrivs antingen i federation eller koncern skall också uppmärksammas.

Vidare skall utredaren göra en noggrann genomgång av rättsläget i fråga om lagkollisioner, dvs. sådana situationer där ett av lagstiftningen skyddat intresse strider mot ett annat lagskyddat intresse. Genomgången skall avse både en mer allmän översikt av begreppet lagkollision och hur det behandlas av rättsordningen samt en speciell genomgång som avser de grundlagsfästa reglerna om föreningsfrihet i förhållande till bestämmelser som kan anses inskränka föreningsfriheten.

Från kooperativa organisationer framhålls ofta den bestämda uppfattningen att en stor del av de problem organisationerna möter i sina kontakter med övriga sektorer i samhället bottnar i bristande kunskaper om villkoren för kooperativt företagande. Utredaren skall därför ta reda på om det kan finns ett samband mellan kunskaper och attityder kring kooperativt företagande i förhållande till annat företagande å ena sidan och den undervisning som förmedlas främst i ämnet företagsekonomi i gymnasieskolan och på universitet samt högskolor å andra sidan.

Enligt artikel 58 i Romfördraget jämställs bl.a. kooperativa föreningar med övriga företagsformer vid tillämpningen av reglerna i fördragets kapitel II om etableringsrätt. Med hänsyn till att EU:s regelverk successivt påverkar den svenska rättstillämpningen skall utredaren också göra en noggrann genomgång av hur olika företagsformer behandlas i förhållande till varandra inom EU. Utredaren skall kartlägga rättsläget i fråga om kooperativa föreningar både enligt EG:s rättssystem och i görligaste mån enligt medlemsländernas nationella rättssystem. Mot bakgrund av den kartläggning som görs av förutsättningarna för kooperativt företagande i Sverige bör jämförelser göras med förhållanden på motsvarande område inom EU och dess medlemsländer. Rättsområden som är av särskilt intresse i det sammanhanget är skatteområdet och konkurrens- området.

Med utgångspunkt från resultatet i de nämnda undersökningarna skall utredaren vid behov föreslå de författningsändringar som krävs för att uppnå likvärdiga förutsättningar för kooperativa företagsformer jämfört med andra typer av företag. I den mån utredaren finner att attityder i samhället som bottnar i bristande kunskaper och kännedom om villkoren för kooperativt företagande medverkar till att missgynna kooperativa företagsformer skall utredaren lämna förslag till hur bristerna skall kunna åtgärdas.

Utredningen skall bedrivas skyndsamt och vara avslutad senast under februari 1996.

Utredaren skall beakta de allmänna direktiven (1988:43) till kommittéer och särskilda utredare angående EG-aspekter i utredningsverksamheten, direktiv (1992:50) om regionalpolitiska konsekvenser, direktiv (1994:23) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden samt direktiv (1994:124) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser.

Utredaren skall samråda med Kooperativa rådet (I 1983:G) och Utredningen om konkurrensreglernas tillämpning på jordbruksområdet i ett EU-perspektiv (Jo 1994:04, Dir. 1994:59).