1. Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda frågor om en samlad resultatredovisning för det kriminalpolitiska området inom rättsväsendet. Utredaren skall därvid överväga

• de allmänna förutsättningarna för hur en sådan resultatredovisning skall kunna utvecklas och lämna förslag till en modell för denna,
• hur en rationell verksamhetsindelning av resultatredovisningen bör ut- formas,
• vilka uppgifter som bör ingå i resultatredovisningen,
• om bl.a. myndigheternas årsredovisningar och rättsstatistiken behöver anpassas till de krav som följer av utredarens förslag i övrigt om struktur, innehåll och indelning av resultatredovisningen,
• hur ansvaret skall fördelas mellan rättsväsendets myndigheter när resultatredovisningen skall utarbetas m.m.

2. Bakgrund

2.1. Myndigheternas årsredovisningar

Föreskrifter om bl.a. myndigheternas årsredovisningar finns intagna i förordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisning och anslags- framställning.

Enligt förordningen skall årsredovisningen bestå av en resultatredovis- ning, en resultat- och balansräkning samt en anslagsredovisning och finansieringsanalys.

Resultatredovisningen är avsedd att ge regeringen kontinuerlig informa- tion om verksamhetens resultat. Resultaten skall redovisas i första hand i förhållande till de verksamhetsmål, uppdrag och återrapporteringskrav som regeringen angett i regleringsbrevet. Resultat- och balansräkningen skall i sammandrag redovisa myndighetens samtliga intäkter och kostnader under räkenskapsåret resp. samtliga tillgångar och skulder samt kapital. I anslagsredovisningen skall redovisas utfallet på de anslag som myndigheten disponerar. Finansieringsanalysen skall visa myndighetens in- och utbetalningar fördelade på drift, investeringar m.m.

Årsredovisningen har flera syften. Ett är att verifiera i vad mån verksamheten har utförts på det sätt som regeringen beslutat. Vidare skall årsredovisningen ge information om huruvida verksamheten är under kontroll i ekonomiska och andra väsentliga hänseenden. Slutligen skall årsredovisningen ge underlag för statsmakternas planering och budgetering av den framtida verksamheten.

2.2. Inriktningen på kriminalpolitiken enligt 1994 års budgetproposition

I årets budgetproposition har regeringen närmare redovisat sin syn på förutsättningarna och målen för kriminalpolitiken (prop. 1993/94:100 bil. 3 s. 52-53). Bl.a. uttalas att brottsligheten i dag befinner sig på en nivå som inte kan accepteras och att ett huvudmål för kriminalpoli- tiken därför är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet mot att utsättas mot brott. I propositionen redovisas en rad åtgärder för omprövning och förnyelse av det kriminalpolitiska arbetet.

Kostnaderna för rättsväsendets åtgärder mot brott beräknas för budgetåret 1993/94 uppgå till cirka 12 miljarder kronor (prop. 1993/94:100 bil. 3.1 s. 181). För att kunna effektivisera verksamheten och optimera resursanvändningen behövs strategiska och övergripande analyser av resultatet av rättsväsendets samlade insatser mot brott. Mot bl.a. denna bakgrund aviseras i propositionen att en utredning inom kort skall tillsättas för att ta fram en samlad resultatredovisning för det kriminalpolitiska arbetsområdet. Ett utvecklingsarbete inom detta fält, heter det vidare, är helt nödvändigt för att i framtiden få ett bättre underlag för att senare kunna redovisa vilka insatser som ger bäst resultat i förhållande till de angivna målen för politikområdet.

2.3. BRÅ:s rapport Kriminalpolitisk framtids- och omvärldsanalys

Brottsförebyggande rådet (BRÅ) skriver i rapporten Kriminalpolitisk framtids- och omvärldsanalys från den 18 november 1993 att det behövs bättre möjligheter att avläsa resultaten av åtgärder på det brottspreventiva området. Därför måste det på nationell nivå utvecklas bättre instrument än de som finns i dag för att kunna följa brottslighetens förändringar och det s.k. flödet i rättssystemet. Det är därvid, enligt BRÅ, angeläget att det införs en årlig och förbättrad nationell brottsofferundersökning samt att förbättringar görs av rättsstatistiken så att det är möjligt att följa individer genom rätts- väsendet, dvs. från uppklaring till och med verkställighet av påföljd.

2.4. Statskontorets rapport Sektorsövergripande analyser

I rapporten (1993:25) Sektorsövergripande analyser har Statskontoret på uppdrag av regeringen redovisat ett förslag till hur sektorsövergripande analyser skall kunna genomföras.

Enligt rapporten syftar de sektorsövergripande analyserna till att ge en översiktlig genomlysning av ett politikområde och generera uppslag till förändringar av politiken som gör att utbytet av de offentliga medel som satsas på området blir större alternativt att kostnaderna kan reduceras. I rapporten utgår Statskontoret från fyra huvudfrågor som bör vara väg- ledande för en sektorsövergripande analys. Frågorna är 1) vad är politikområdets kärna, 2) hänger politikens mål och medel ihop på ett ändamålsenligt sätt, 3) hur kan kostnadseffektiviteten förbättras och 4) vilka resultatkrav skall ställas på olika aktörer.

Utifrån dessa frågor har Statskontoret utvecklat en metod för sektors- övergripande analyser och prövat metoden genom tre fallstudier på några politikområden, varav ett är kriminalpolitiken.

3. Utredningsuppdraget

Den utredning som aviserades i 1994 års budgetproposition bör nu till- kallas.

En viktig utgångspunkt för utredningens arbete bör vara de riktlinjer för utvecklingen av resultatstyrningen av den statliga verksamheten som regeringen redovisat i bl.a. 1993 års finansplan (prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 85-86). Där uttalas bl.a. att ett centralt syfte med den nya budgetprocessen är att ge regering och riksdag ett bättre beslutsunderlag vid ställningstagande till de offentliga utgifternas utveckling och inriktning, bl.a. genom krav på resultatrapportering och effektanalyser. Enligt finansplanen är det vidare dialogen mellan regeringen och myndigheterna samt myndighetsledningarnas ansvar att följa upp resultatet och att ompröva och effektivisera sin verksamhet som är kärnan i mål- och resultatstyrningen. Men, heter det, perspektivet måste successivt vidgas till att omfatta analyser av vilka effekter som uppkommer inom skilda samhällssektorer genom den egna verk- samheten. Den myndighetsinterna resultatinformationen bör därför, enligt finansplanen, vid skilda tidpunkter kunna sammanställas till ett för regeringen relevant beslutsunderlag, vilket ställer stora krav på såväl myndigheternas kompetens att redovisa resultat och analysera effekter som på bl.a. verksamhetsanpassade uppföljningssystem.

En annan utgångspunkt för utredningsarbetet bör vara att en samlad resultatredovisning för det kriminalpolitiska området inom rättsväsendet bör innehålla bl.a. sådana uppgifter som finns redovisade i berörda myn- digheters årsredovisningar och att dessa så långt som möjligt bör an- passas till de krav som följer av en samlad resultatredovisning. Förut- sättningarna för en sambearbetning av myndigheternas årsredovisningar med en samlad resultatredovisning bör också övervägas.

Vissa utgångspunkter i övrigt är att resultatredovisningen skall kunna ligga till grund för tidsjämförelser i syfte att följa utvecklingen under t.ex. en viss period, övergripande analyser av effekter och mål- uppfyllelse som grund för en bedömning av ändamålsenligheten i vidtagna åtgärder m.m.

Inriktning, innehåll och omfattning av resultatredovisningen bör vid behov också kunna skifta mellan åren.

Så långt som möjligt bör informationen i resultatredovisningen presen- teras och struktureras på ett för olika intressenter enkelt och lättill- gängligt sätt.

I uppdraget ingår att överväga de allmänna förutsättningarna för att ut- veckla en modell för en samlad resultatredovisning för det kriminalpoli- tiska området inom rättsväsendet, bl.a. med uppgifter från den myndig- hetsinterna resultatinformation som lämnas i myndigheternas årsredo- visningar (jfr. 3.1 ovan).

Åtgärder mot brott, som tar en betydande del av rättsväsendets resurser (ca 12 miljarder kronor för budgetåret 1993/94) i anspråk, bestäms givetvis till stor del av brottsutvecklingen, men också av sådana faktorer som anmälningsbenägenheten, prioriteringar inom polisverksamheten, mängden mål och deras svårighetsgrad samt inom kriminalvården av antalet utdömda frihetsstraff och strafftidens längd.

Arbetet inom rättsväsendets olika sektorer hänger på detta område intimt samman. Förenklat kan det sägas gå en rak linje när det gäller lagföring för brott, från polis via åklagare och domstolar till kriminalvården. Dessa myndigheter, utom domstolarna, har också som övergripande och gemensam uppgift att minska brotten och öka rättstryggheten. Därför behövs det ett sektorsövergripande och systematiskt sätt att identifiera, analysera och vidta åtgärder som samlat bedöms vara effektivast i förhållande till de kriminalpolitiska mål som ställs upp och de resurser som ställs till förfogande för ändamålet. Det behöver utvecklas metoder och modeller som möjliggör att bl.a. den myndighetsinterna resultatinformationen kan sammanställas till ett för riksdag och regering relevant beslutsunderlag för prioriteringar av sådana åtgärder och resurser. Ett betydande problem är t.ex. att de olika myndigheterna i dag bedömer resultatet av sin verksamhet utan att ta hänsyn till sådana faktorer som helt eller delvis påverkas av andra myndigheters verksamhet, vad gäller bl.a. orsaker till och åtgärder mot brott. Detta kan undvikas om resultatet av verksamheterna inom rättsväsendets skilda sektorer redovisas och bedöms samlat. Hänsyn måste vid övervägandena tas till den särskilda ställning som domstolarna har inom rättsväsendets verksamhetsområde och redovisning och bedömning bör för deras del avpassas härtill.

En så långt möjlig samlad resultatredovisning för utvecklingen inom det kriminalpolitiska området skall kunna ligga till grund för en övergripande analys av vilka prestationer som faktiskt genomförts och vilka effekter dessa prestationer lett till samt kostnaderna för dessa insatser. Denna analys skall sedan kunna utgöra en grund för stats- makternas bedömning av en rationell åtgärds- och resursavvägning i fråga om rättsväsendets samlade åtgärder mot brott. En sådan resultatanalys bör kunna omfatta t.ex. teman eller åtgärder som spänner över rätts- väsendets brottsbekämpande delsektorer och utgöra ett komplement till den analysverksamhet som finns hos varje myndighet.

En förutsättning för att resultaten av rättsväsendets samlade åtgärder mot brott skall kunna redovisas och analyseras på ett bra sätt är att en för det samlade politikområdet ändamålsenlig verksamhetsindelning kan göras. I en särskild bilaga till budgetpropositionen redovisas hur resurserna i dag fördelas mellan olika åtgärder mot brott enligt följande gruppering (prop. 1993/94:100 bil. 3.1 s. 180).

Förebyggande åtgärder som är riktade mot personer som inte är föremål för rättsväsendets direkta åtgärder mot brott. Övervakning av regel- efterlevnaden som syftar till att dels förhindra brott, dels upptäcka brott. Brottsutredning och andra åtgärder i brottsmålsförfarandet som krävs för att fatta beslut och reaktioner mot brott. Verkställande på- följder som främst hör hemma i kriminalvården. Men även andra myndig- heter har uppgifter inom området, t.ex. exekutionsväsendet i fråga om böter. Rehabiliterande åtgärder, varmed avses åtgärder som syftar till att ge personer som har begått brott bättre förutsättningar för en anpassning i samhället. Utvecklingsarbete som avser att belysa orsaker till och åtgärder mot brott.

En utgångspunkt för utredningsarbetet kan vara att denna verksamhets- indelning även bör kunna användas i en samlad resultatredovisning. Det kan emellertid finnas skäl som talar för att en förändrad eller helt ny verksamhetsindelning tas fram. Utredaren bör överväga olika alternativ på detta område.

Utredaren skall däremot inte ha till uppgift att se över och lämna förslag till en indelning av verksamhetsgrenar inom resp. myndighetssektor.

En samlad resultatredovisning inom rättsväsendets verksamhetsområde bör som nämnts ovan bl.a. innehålla uppgifter som utgår från den resultat- information som lämnas i myndigheternas årsredovisningar.

Utredaren bör överväga om det finns behov av att anpassa innehållet m.m. i myndigheternas årsredovisningar till de krav som följer av utredarens förslag i övrigt om struktur, innehåll och indelning av den samlade resultatredovisningen.

I sammanhanget måste också beaktas svårigheterna att i enbart statistiska former fånga de komplicerade och ofta vetenskapligt svårutredda orsakssammanhangen när det gäller brottslighet och andra förhållanden inom rättsväsendets område. Det bör mot den bakgrunden övervägas om och på vilket sätt det statistiska materialet bör kompletteras med bedömningar från myndigheternas sida av t.ex. effekter och måluppfyllelse i verksamheten.

I 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 3 s. 155-156) före- slås att BRÅ skall ta över ansvaret för de statistikprodukter som ingår i Statistiska centralbyråns (SCB) statistikprogram Kriminalpolitik och rättsväsende.

Denna statistik och bl.a. uppgifterna i myndigheternas årsredovisningar bör utgöra grundinformationen i en samlad resultatredovisning.

Mot denna bakgrund skall utredaren överväga om rättsstatistikens inne- håll och struktur i något avseende bör förändras för att kunna användas som ett relevant underlag i resultatredovisningen. Det kan t.ex. avse behov av bättre statistik för att kunna följa individer genom rättsväsendet, dvs. från uppklaring till och med verkställighet av påföljd.

3.6 Ansvarsfördelning mellan rättsväsendets myndigheter för arbetet med den samlade resultatredovisningen

BRÅ har fr.o.m. budgetåret 1993/94 fått till uppgift att under regering- en ansvara för övergripande utredningar och analyser av samhällets samlade insatser inom det kriminalpolitiska fältet. BRÅ bör därför ha det övergripande ansvaret för arbetet med den samlade resultat- redovisningen.

Detta arbete bör självfallet genomföras i nära samarbete med övriga be- rörda myndigheter inom rättsväsendet. Den närmare ansvars- och arbets- fördelningen mellan BRÅ och övriga berörda myndigheter samt regleringen av denna bör därför övervägas av utredaren.

Myndigheternas årsredovisningar skall enligt gällande ordning lämnas till regeringen senast den 1 oktober varje år.

En samlad resultatredovisning, som skall innehålla uppgifter från bl.a. årsredovisningarna, bör kunna utgöra ett viktigt underlag för regeringen i budgetarbetet.

Mot denna bakgrund bör utredaren överväga förutsättningarna att lämna en samlad resultatredovisning till regeringen senast i anslutning till att årsredovisningarna skall lämnas över.

För utredningen gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05) och angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren bör i kontakt med Finansdepartementets budgetavdelning följa det utredningsarbete inom regeringskansliet som aviserats i prop. 1993/94:25 om inriktningen av den ekonomiska politiken (s. 48) och som inbegriper budgetdokumentens form och innehåll, budget- och redovis- ningsprinciper, årsrytmen i budgetprocessen samt en ambitionsnivåhöjning av resultatstyrningen.

BRÅ och Statskontoret bör biträda utredningen och samråd bör ske med Riksrevisionsverket (RRV).

Utredningsarbetet bör vara avslutat före utgången av år 1994. Om det visar sig ändamålsenligt kan delar av uppdraget redovisas tidigare.

Utredaren bör också lämna förslag till hur det fortsatta utvecklingsarbetet bör bedrivas.