Beslut vid regeringssammanträde den 1 september 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda frågan om förbud mot indirekt tobaksreklam och möjligheterna att införa ett sådant förbud.

Utredaren skall i det sammanhanget särskilt

• analysera det nuvarande rättsläget och pröva frågan med hänsyn till bl.a. tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och varumärkesrätten,
• utforma förslag till lagreglering.

Bakgrund

Gällande lagstiftning

Tobakslagen (1993:581) innebär bl.a. att Sverige sedan den 1 juli 1994 har ett förbud för näringsidkare att marknadsföra tobaksvaror till konsumenter i kommersiella annonser i periodiska skrifter eller därmed jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig.

Kommersiella annonser där tobak marknadsförs av näringsidkare till konsumenter får inte heller förekomma i ljudradio- eller televisionsprogram. Detta gäller även sådana televisionssändningar som omfattas av lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten och som bara kan tas emot i något annat land som är bundet av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet). Genom tobakslagens bestämmelser införlivades i svensk rätt EG:s direktiv (89/522/EEG) om TV-sändningar till allmänheten vilket omfattas av EES-avtalet.

Tobakslagen föreskriver också att näringsidkare skall iaktta särskild måttfullhet när de på annat sätt marknadsför tobaksvaror till konsumenter. Reklam eller annan marknadsföring av tobaksvaror får inte vara påträngande eller uppsökande och inte heller uppmuntra till bruk av tobak. Tobakslagen anknyter till marknadsföringslagen på det sättet att en marknadsföringsåtgärd som strider mot lagen skall anses vara otillbörlig vid tillämpningen av marknadsföringslagens generalklausul mot otillbörlig marknadsföring.

Indirekt eller förtäckt tobaksreklam

Direkt tobaksreklam avser tobaksreklam som riktar sig direkt mot konsumenter av tobaksprodukter, medan indirekt tobaksreklam avser reklam som på annat sätt vänder sig till dessa konsumenter. Exempel på indirekt reklam är fall då en tobaksvara avbildas i reklam för andra produkter. En annan relativt vanligt förekommande typ av sådan reklam är när ett varumärke som är inarbetat för en tobaksprodukt används för andra varor, för tjänster eller för annat, s.k. brand stretching. Som exempel kan nämnas när cigarettmärken används i namn på fritidskläder, stövlar, klockor och resor. Förhållandet kan också vara det omvända, t.ex. när kända formgivare använder sitt etablerade firmamärke till att marknadsföra cigaretter. Vidare kan en produkt användas som rekvisita i filmer, s.k. varuplacering, eller omnämns i en tidningsartikel.

Förtäckt tobaksreklam avser sådana fall av indirekt reklam där näringsidkaren har en avsikt att främja avsättningen av tobaksvaran. En regel om förbud mot förtäckt reklam skulle därmed förutsätta att det kan bevisas att det finns ett klart samband/avtal mellan tobaksbolaget och den som svarar för den förtäckta marknadsföringen.

Begreppet indirekt tobaksreklam förutsätter inte en avsikt hos näringsidkaren att marknadsföra tobaksvaran. En regel om förbud mot indirekt tobaksreklam skulle inte ställa några krav på att bevisa sambandet mellan tobaksbolaget och den som svarar för marknadsföringen av tobaksvaran.

Problematik

En lagstiftning mot indirekt reklam kräver komplicerade överväganden. Det gäller framför allt om en sådan reglering kan vara förenlig med tryckfrihetsförordningen (TF), yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och författningar av känneteckens- och marknadsrättslig natur. Både TF och YGL är grundlagar och eftersom ett ingripande i grundlagarna berör grunderna för vårt rättssamhälle, krävs en ännu högre grad av försiktighet än vid annan lagstiftning.

Förbudet mot direkt tobaksreklam i tobakslagen innebär en begränsning av yttrandefriheten. Om även den indirekta reklamen skulle omfattas av ett förbud begränsas yttrandefriheten ytterligare. Yttrandefriheten beträffande tryckta skrifter skyddas av tryckfrihetsförordningen. Förbudet mot tobaksreklam i kommersiella annonser i tryckta skrifter m.m. möjliggjordes av att det år 1974 infördes en bestämmelse i 1 kap. 9 § TF enligt vilken lagbestämmelser om förbud mot kommersiell annons gäller utan hinder av tryckfrihetsförordningen i den mån annonsen används vid marknadsföring av tobaksvaror. Med tobaksvaror menas i detta sammanhang cigarrer, cigariller, cigaretter, röktobak, tuggtobak och snus. Yttrandefriheten i radio, TV samt film skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen. I denna grundlag har en motsvarande begränsning av yttrandefriheten gjorts. YGL hindrar vidare inte att det i lag meddelas föreskrifter om förbud i övrigt mot kommersiell reklam i radioprogram eller om villkor för sådan reklam. Med radioprogram avses här förutom program i ljudradio även program i television och innehållet i vissa andra sändningar. Ett generellt förbud mot indirekt tobaksreklam skulle således få direkt stöd i TF och YGL endast under förutsättning att det begränsas till yttranden i kommersiell annons.

Det är oklart huruvida varumärkeslagen (1960:644) och Sveriges åtaganden enligt internationella överenskommelser på immaterialrättens område lägger hinder i vägen för ett förbud mot indirekt tobaksreklam. Enligt varumärkeslagen och Pariskonventionen om industriellt rättsskydd får en näringsidkare registrera samma varumärke för tobaksvaror och för andra varor och tjänster. Enligt Pariskonventionen gäller att beskaffenheten hos de varor för vilket ett varumärke är avsett att användas inte får vara ett hinder mot märkets registrering.

EG och förbud mot indirekt tobaksreklam

Frågan om indirekt tobaksreklam behandlas för närvarande inom EG. Kommissionen har lagt fram ett förslag till ett direktiv om förbud mot alla former av direkt och indirekt tobaksreklam (COM[92]196 final SYN 194). Detta diskuterades i rådets folkhälsogrupp i juli månad och kommer att diskuteras ytterligare under hösten 1994. Det finns skilda meningar mellan medlemsländerna bl.a. om betydelsen av subsidiaritetsprincipen i detta fall. Innan ärendet åter behandlas i folkhälsogruppen skall kommissionen närmare granska sitt förslag till direktiv mot bakgrund av subsidiaritetprincipen.

Uppdraget

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen 1993/94:98 Vissa ändringar i tobakslagen (1993:581) gav riksdagen regeringen till känna att frågan om förtäckt tobaksreklam skyndsamt måste utredas (bet. 1993/94:SoU 17 och rskr. 1993/94:149). Denna fråga hade inte behandlats i propositionen.

Begreppen indirekt reklam och förtäckt reklam har i olika sammanhang behandlats synonymt. Någon distinktion mellan begreppen har inte gjorts. Regeringen tolkar riksdagens tillkännagivande som att riksdagen velat att även sådan indirekt reklam som enligt vad tidigare sagts inte utgör förtäckt reklam skall utredas.

En särskild utredare skall därför utreda frågan om indirekt tobaksreklam och möjligheterna att införa ett förbud mot sådan reklam. Utredaren skall vara oförhindrad att pröva om det skall röra sig om ett förbud mot indirekt eller förtäckt tobaksreklam. Utredaren skall analysera det nuvarande rättsläget och särskilt pröva frågan mot bakgrund av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och den varumärkesrättsliga lagstiftningen samt med hänsynstagande till Sveriges internationella åtaganden på det immaterialrättsliga området. Utredaren skall i detta sammanhang beakta konsekvenserna av det arbete rörande varumärkesrätten som pågår inom regeringskansliet med anledning av Sveriges förpliktelser enligt avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) att senast den 1 januari 1995 tillträda det s.k. Madridprotokollet om internationell registrering av varumärken. Utredaren skall vidare beakta rättsläget vad avser indirekt tobaksreklam i de övriga nordiska länderna. Utredaren skall också utforma förslag till grundlagsändringar om sådana erfordras samt lämna förslag till lagreglering. Utredaren skall även belysa för- och nackdelar med ett förbud mot indirekt tobaksreklam samt de samhällsekonomiska konsekvenserna av ett sådant förbud.

Utredaren skall överväga de praktiska tillämpningsproblem som ett eventuellt förbud mot indirekt tobaksreklam skulle medföra. Effekterna av ett sådant förbud skall också bedömas mot bakgrund av den ökade internationaliseringen inom media och inom reklambranschen. Eventuella konkurrenssnedvridande effekter mellan inhemska och utländska företag skall redovisas.

Utredaren får ta upp ytterligare aspekter kring frågan om indirekt tobaksreklam.

För utredaren skall gälla regeringens direktiv till samtliga kommitteér och särskilda utredare om EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43), om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt om prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Utredningsarbetet skall vara avslutat den 31 maj 1995.