Beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda vilka regler som bör gälla för ekonomiska föreningar som tar emot insättningar (sparkasseverksamhet).

Utredaren skall

• överväga vilka kvalitativa och kvantitativa krav som bör ställas på ekonomiska föreningar som tar emot insättningar och som har en icke- finansiell huvudverksamhet,
• bedöma i vilken utsträckning offentlig kontroll över dessa föreningar skall utövas,
• föreslå en rättslig reglering som tillfredsställer de krav och behov som bedöms föreligga till skydd för insättarna, och
• överväga hur ett särskilt skydd för sparare i sparkassor kan utformas.

Principer för kooperationen

Kooperationen har sina idémässiga rötter och första praktiska erfarenheter från första hälften av 1800-talet. Det började då växa fram idéer om verksamheter och företagsformer som direkt skulle utgå ifrån och tjäna människors behov som arbetare, jordbrukare, konsumenter, bostadsbehövande, småsparare och hantverkare.

Den kooperativa verksamheten skiljer sig till såväl syfte som form från andra ekonomiska verksamheter. Syftet med den kooperativa verksamheten är att tillgodose medlemmarnas ekonomiska intressen på områden där de som exempelvis konsumenter eller producenter är direkt engagerade. Genom att det kooperativa företaget är medlemsägt får medlemmarna kontroll över sin affärspartner som annars hade varit den starkare parten.

Formerna för den kooperativa samverkan har utvecklats under iakttagande av vissa grundläggande principer. En sådan princip är att medlemskap i en kooperativ förening skall vara frivilligt och öppet. En annan är huvudregeln om den demokratiska beslutsprincipen en medlem en röst. En tredje viktig princip har med överskottsfördelningen att göra. Kapitalvinst skall inte utgå men normal bankränta kan betalas på medlemmarnas insatta kapital. I övrigt skall utdelning av överskott i verksamheten ske till medlemmarna i proportion till deras utnyttjande av föreningen. Självfinansiering är ytterligare en viktig princip som innebär att behovet av egenkapital i rörelsen skall tillgodoses genom medlemsinsatser eller fonderade överskott. Ytterligare en viktig princip för kooperationen är strävan efter samverkan vilket innebär att olika kooperativ skall verka för att samarbeta med andra kooperativ för att på bästa sätt främja sina medlemmars intressen.

Traditionellt har kooperationen byggt upp det egna kapitalet genom att - utöver vissa medlemsinsatser - överskottsmedel på olika sätt hållits kvar i föreningen. Genom föreningens fonderingar har medlemmarna bidragit med ett kollektivt sparande som i princip aldrig lämnar föreningen. Därutöver har sparkassorna tjänat som en viktig finansieringskälla för föreningarnas verksamhet.

Flera av de större kooperationerna i Sverige har sedan länge erbjudit sina medlemmar olika sparformer i föreningens sparkassa. Bland de största sparkassorna återfinns de som drivs av KF, HSB, Riksbyggen samt Lantmännen ODAL. KF:s och HSB:s sparkassor har en inlåning på omkring 2 miljarder kronor vardera. Medan Riksbyggens sparkassa är organiserad som en särskild juridisk person är övriga sparkassor integrerade i den centrala föreningens rörelse.

Sparkassorna är tänkta att vara till ömsesidig nytta för såväl föreningarna som för enskilda medlemmar. Genom att finansiera sin rörelse med sparkassemedel från medlemmarna stärks kooperationens finansiella självständighet i förhållande till externa finansiärer. Sparkassorna erbjuder åt medlemmarna en alternativ inlåningstjänst utanför banksektorn, ofta med konkurrenskraftig nominell ränta.

Insättningarna i sparkassorna har i många avseenden samma kännetecken som bankernas inlåningstjänster. Medlen kan vara nominellt bestämda, likvida och räntebärande. Sparkassemedlens avistakaraktär förstärker emellertid effekterna av de lojalitetskriser som kan uppstå om föreningen visar svaga resultat. Oro över föreningens ekonomiska ställning och utveckling, oavsett om den är befogad eller ej, kan därför lätt leda till uttagsanstormningar. Detta har drabbat till exempel de finska kooperativen EKA och Elanto samt svenska HSB.

Sin inlåningsliknande karaktär till trots har sparkassorna lämnats utanför det finansiella regelverket med dess krav på soliditet, riskspridning och offentlig tillsyn. Redan vid tillkomsten av 1911 års banklag infördes nämligen på bankoutskottets initiativ ett undantag från den i lagförslaget intagna bankrörelsedefinitionen. Genom att definiera bankrörelse som sådan inlåning som sker från allmänheten undvek man förbjudandet av den sparkasserörelse som av kooperativa föreningar öppnats i olika delar av landet och som bedrevs enbart gentemot de egna medlemmarna. Riksdagen antog denna sålunda modifierade bankrörelsedefinition men konstaterade samtidigt att hänsynen till insättarnas rätt krävde att sparkasserörelse bedrevs under fullt betryggande former och därför borde underkastas erforderlig kontroll och reglering i en särskild lagstiftning. På riksdagens begäran tillsattes därför en utredning som föreslog en rad lagregler för de ekonomiska föreningar som bedrev sparkasserörelse, bl.a. regler om kassareserv, förbud mot viss kreditgivning samt begränsningar i inlåningsrätten. Någon lagstiftning kom emellertid inte till stånd.

Efter att en motion hade väckts i frågan tillsattes en ny utredning som i sitt betänkande 1929 vidareutvecklade den tidigare utredningens förslag. Inte heller detta förslag ledde till någon lagstiftning. I den proposition som föregick 1955 års bankrörelselag (1955:3 s. 146) konstaterade departementschefen att vissa inlånande organisationer såsom Kooperativa Förbundet och HSB visserligen hade högst avsevärda medlemskadrar men att det ändå inte syntes rimligt att enbart av den anledningen beteckna inlåningsrörelsen såsom bedriven bland allmänheten, bl.a. därför att medlemmarnas inträde i organisationen mindre betingats av intresset att vinna anslutning till inlåningsverksamheten än av andra syften. Kreditmarknadskommittén fann emellertid i sitt betänkande SOU 1988:29 att Kooperativa förbundets medlemstal sedan länge passerat den gräns då inlåningsrörelsen måste anses bedriven mot allmänheten. Saken lämnades dock därhän eftersom utredningsdirektiven uttryckligen angett att sparkassorna inte skulle behandlas av kommittén.

Frågan om sparkassorna har senast behandlats av Betaltjänstutredningen som i sitt delbetänkande SOU 1994:66 angett att sparkassornas inlånings- rörelse i de föreningar där medlemskap står öppet för alla måste anses bedriven bland allmänheten. Insättarna ansågs därmed ha ett lika starkt skyddsintresse som de som sparar i bank. Betaltjänsteutredningen föreslog därför att dessa sparkassors verksamhet skulle fordra bankoktroj.

I EG:s andra banksamordningsdirektiv (89/646/EG) anges i art. 3 att endast kreditinstitut, dvs. i Sverige banker, kreditmarknadsbolag och vissa värdepappersbolag, får ta emot inlåning från allmänheten. Undantag medges om inlåningsverksamheten är föremål för särskilda nationella regler till skydd för insättarna, under förutsättning att företaget i fråga inte ägnar sig åt kreditgivning.

Utredaren skall utforma ett förslag till regelverk för de ekonomiska föreningar som tar emot insättningar från sina medlemmar eller medlemmar i närstående föreningar.

Med hänsyn till att en av de kooperativa grundsatserna är att verksamheten så långt som möjligt skall vara medlemsfinansierad bör regelverket inte vara mer ingripande än vad ändamålet kräver. Ett sådant regelverk bör dock utgå från följande förutsättningar.

Insättningsverksamhet får endast bedrivas i en ekonomisk förening vars huvudverksamhet är av icke-finansiell natur. Frågan om föreningar som huvudsakligen bedriver finansiell verksamhet bereds nämligen inom regeringskansliet i ett annat sammanhang. Föreningen skall tydligt och regelbundet informera insättarna om föreningens ekonomiska ställning och utveckling och om vilket skydd insättarna har i händelse av ekonomiska påfrestningar i föreningen. Insättningar på konto där medlen är omedelbart disponibla för uttag har egenskaper som kan förstärka en förenings finansiella utsatthet. Det bör därför undersökas i vad mån möjligheten att erbjuda sådana kontoformer bör begränsas, exempelvis till visst belopp per insättare. Utredaren kan undersöka behovet av att begränsa föreningens stora exponeringar, i synnerhet i förhållande till andra företag i samma federation. Vidare bör utredaren bedöma vilket mått av offentlig kontroll som sparkasseverksamhet kan behöva och hur en sådan kontroll bör arrangeras.

I regeringens lagrådsremiss den 21 juni 1995 med förslag till lag om insättningsgaranti föreslås ett system för insättningsgaranti med det primära syftet att stärka konsumentskyddet för allmänhetens insättningar i bank och komplettera den övriga skyddsreglering som omger bankerna. Flera remissinstanser har i det nu nämnda lagstiftningsärendet invänt mot att insättningsgarantin endast skall omfatta insättningar som har gjorts i banker och vissa värdepappersbolag, men inte i sparkassorna. Regeringen har emellertid funnit övervägande skäl tala mot att sparkassorna skall inordnas under den obligatoriska insättningsgarantin. Enligt regeringens uppfattning bör emellertid tanken på en garantiordning för insättare i sparkassor inte förkastas. Tvärtom förtjänar insättningar i sparkassor av flera skäl skydd. En enskilds sparande i en sparkassa kan nämligen uppgå till betydande belopp och vara av väsentlig betydelse för dennes ekonomi. Ofta är sparandet långsiktigt och tjänar viktiga syften. Utredaren bör därför klarlägga hur ett särskilt skydd för sparare i sparkassor kan utformas.

Utredningen skall bedrivas skyndsamt och vara avslutad senast under december 1995.

Utredaren skall beakta de allmänna direktiven till kommittéer och särskilda utredare och direktiven, om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Utredaren skall samråda med kooperativa rådet (I 1983:G), utredningen om översyn av bostadspolitiken (N 1995:01, dir. 1995:20) och Företagskooperativa utredningen (C 1994:05, dir. 1994:149).