Sammanfattning av uppdraget

Kommittén skall föreslå åtgärder som kan leda till att de förtroendevaldas arbetsförutsättningar förbättras samt överväga om det behövs ytterligare åtgärder för att stärka de skiftarbetandes möjligheter att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Vidare skall kommittén göra en översyn av kommunalförbundslagen (1985:894). Denna översyn skall även innefatta förslag till andraformer för kommunal samverkan.

Uppdrag

Förtroendevaldas arbetsförutsättningar

En vital demokrati förutsätter att det finns människor från olika befolkningsgrupper som är beredda att ta på sig kommunala uppdrag. Det har blivit allt svårare att rekrytera nya, speciellt yngre personer, till politiskt arbete. Det är därför viktigt att det finns goda arbetsförutsättningar för de förtroendevalda så att de kommunala förtroendeuppdragen upplevs som stimulerande och utvecklande.

Kommittén har enligt ursprungsdirektiven i uppdrag att göra en samlad utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som har skett i kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Enligt direktiven skall kommittén bl.a. göra en uppföljning av hur de förtroendevaldas möjligheter att styra och följa upp verksamheten har påverkats av förändringar i organisationsformer och styrsystem samt hur balansen mellan förtroendevalda och anställda påverkats.

Förutom en sådan utvärdering av hur förnyelsearbetet har påverkat de förtroendevalda bör kommittén också göra en bredare analys av de förtroendevaldas arbetsförutsättningar i kommuner och landsting. Kommittén skall i det sammanhanget redovisa hur de förtroendevaldas antal och representativitet har förändrats efter valet 1994 samt analysera varför förtroendevalda ofta lämnar sina kommunala uppdrag efter en relativt kort tid. Kommittén skall vidare undersöka hur de förtroendevalda ser på sin roll och sina arbetsförutsättningar samt hur dialogen med medborgarna fungerar. Det är av särskild betydelse att kommittén tar del av den diskussionen som förs i vissa kommuner eller landsting om förändringar i de förtroendevaldas arbetsvillkor och att kommittén tar fram underlag för regeringens prövning av olika typer av försöksverksamheter. Om dessa analyser visar att behov finns att förbättra de förtroendevaldas villkor skall kommittén föreslå sådana åtgärder.

Skiftarbetandes rätt till ledighet

Enligt 4 kap. 11 § kommunallagen har förtroendevalda rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen. Bestämmelsen innebär inte någon förändring i sak av de bestämmelser som infördes i 1977 års kommunallag om ledighet för kommunala förtroendeuppdrag. I förarbetena till 1977 års kommunallag (prop. 1975/76:187) framhöll föredraganden, som var av den uppfattningen att trygghet för de förtroendevalda borde kunna åstadkommas utan detaljerade lagregler, bl.a. att den bestämmelse om rätt till ledighet som föreslogs inte anvisar lösningar på diverse praktiska problem som kan uppkomma. Föredraganden ansåg att frågan om ersättare på arbetsplatsen bör ordnas av arbetsgivaren och förutsatte att den förtroendevaldes situation inte skall försämras på grund av förtroendeuppdraget. Föredragandens mening var att frågor som rör den förtroendevaldes anställningsvillkor, arbetsförhållanden, ersättare m.m. bör regleras avtalsvägen efter behov. Föredraganden betonade i sammanhanget även betydelsen av att kommunerna och landstingen har en sammanträdesplanering som ger arbetsgivarna och arbetstagarna tillfälle att planera behovet av ledighet och vikarier.

Konstitutionsutskottet har tidigare avstyrkt flera motioner angående frågan om de förtroendevaldas rätt till ledighet vid skifttjänstgöring. I motion 1992/93:K805 anförde motionären bl.a. att det inte finns något direkt stöd i kommunallagen eller dess förarbeten för att en förtroendevald med skifttjänstgöring har rätt till ledighet från påföljande nattskift. Motionären menade vidare att ledighetsreglernas utformning för kommunala förtroendeuppdrag innebär att den stora grupp på arbetsmarknaden som har skiftarbete är utlämnad till sin arbetsgivares godtycke när det gäller möjlighet att åta sig kommunala förtroendeuppdrag på människovärdiga villkor.

Konstitutionsutskottet fann vid sin behandling av motionen (bet. 1993/94:KU9) att problemet med rätt till ledighet kvarstår olöst. Utskottet konstaterade att det inte vare sig av förarbetena till 1977 års kommunallag eller 1991 års kommunallag framgår hur problemet kan lösas. Utskottet ansåg mot denna bakgrund att regeringen på lämpligt sätt bör se över reglerna om de förtroendevaldas rätt till ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen. Utskottet biföll motionen i den del som berör ledighetsreglerna och hemställde att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört. Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Kommittén skall mot denna bakgrund överväga eventuella åtgärder för att stärka de skiftarbetandes möjligheter att åta sig kommunala uppdrag.

Kommunalförbundslagen

Institutet kommunalförbund som en form för interkommunal samverkan infördes genom en lag 1919. Den ersattes 1957 av en ny kommunalförbundslag som omarbetades 1977. Den nuvarande kommunalförbundslagen tillkom 1985. De viktigaste förändringarna avsåg att tillgodose demokratiska krav och innebaranpassningar till kommunallagen. Dessa förändringar medförde även rätt för kommuner och landsting att utan inblandning av någon statlig myndighet bestämma om bildandet respektive utträdet ur ett förbund. I anslutning till införandet av 1991 års kommunallag genomfördes en del förändringar i kommunalförbundslagen. Dessa innebar en viss anpassning till de nya reglerna i kommunallagen men innebar dock inte en anpassning fullt ut.

Antalet kommunalförbund har under årens lopp skiftat. Före kommunsammanläggningarna 1952 fanns 935 kommunalförbund. Efter kommunsammanläggningarna i början av 1970-talet hade antalet förbund reducerats till ett tjugotal. Sedan slutet av 1980-talet och under 1990-talet har kommunalförbunden åter ökat i antal. För närvarande finns 36 förbund. Sedan 1993 har 7 kommunalförbund bildats och flera är under bildande. Totalt är 137 kommuner och 3 landsting medlemmar i ett eller flera förbund. De flesta kommunalförbunden har enbart ett verksamhetsområde. Storleken på kommunalförbunden varierar dock kraftigt. Uppgifter som kommunalförbund sköter kan vara räddningstjänst, planering, vatten och avlopp, utbildning, vård och behandling m.m.

För ett kommunalförbund kan två organisationsformer väljas, den ena med förbundsfullmäktige, styrelse och eventuella ytterligare nämnder och den andra med enbart en förbundsdirektion.

Direktionsmodellen var tänkt för ett fåtal medlemmars samarbete i mindre skala t.ex.tekniskt och ekonomiskt samarbete som inte inbjuder till politiska meningsskiljaktigheter om verksamhetens drift. Trots detta väljer kommuner i allt större utsträckning direktionsmodellen för sitt samarbete även för uppgifter som är mer omfattande såsom gymnasieutbildning och räddningstjänst. Lagregleringen för denna form av kommunalförbund är bl.a. med hänsyn till medlemmarnas inflytande inte anpassad till så omfattande uppgifter. En översyn av kommunalförbundslagen behöver därför ske i syfte att anpassa direktionsmodellen till de aktuella behoven.

Samarbete har aktualiserats genom kommunalförbund om andra uppgifter än ren förvaltning eller drift av en verksamhet, såsom upphandling, kanslifunktion och annan administrativ service. Det går inte att utläsa av kommunalförbundslagen om sådant samarbete är möjligt. För sådana uppgifter finns det ett uttalat behov av lösningar där kommunerna ges möjlighet att välja en offentligrättslig samarbetsform i stället för att de skall vara hänvisade till privaträttsliga subjekt eller samarbetsavtal.

Förbundsmedlemmarnas styrmöjligheter är enligt lagen svag. Styrningen sker mestadels på informell väg. Medlemmarnas styrmöjligheter bör stärkas och lagregleras. Förbundsmedlemmarna bör därför ges möjlighet att gemensamt fastställa mål och riktlinjer för förbundets verksamhet, ange de ekonomiska ramarna samt i övrigt ges möjlighet att lämna bindande föreskrifter för verksamheten.

För förbundsmedlemmarna är det väsentligt att få information om hur ett förbund planerar sin ekonomi, både på kort och på längre sikt. En utgångspunkt bör vara att bestämmelserna om budgetdokumentering och ekonomiskt redovisning skall vara i princip lika för kommuner, landsting och kommunalförbund. Bestämmelser om årsredovisning och om årsbokslut bör därför övervägas även för kommunalförbund med direktion. Vid översynen skall kommittén beakta de eventuella förändringar som i årets kompletteringsproposition aviserats beträffande kommunallagens 8 kap. om ekonomisk förvaltning.

Kommunalförbundslagen är en lag som i likhet med kommunallagen skall tillämpas av förtroendevalda. Den nu gällande kommunalförbundslagen innehåller en rad hänvisningar till kommunallagen t.ex. när det gäller revision och de kommunalrättsliga principerna. Kommunalförbundslagen är av denna anledning svår att tillämpa och innebörden är ibland oklar. En översyn bör leda till att lagen skall kunna läsas och förstås fristående från annan lagstiftning.

Andra modeller för samverkan än kommunalförbundslagen

Den enda formen för samverkan inom ett offentligrättsligt organ är för närvarande kommunalförbund. Den tillgodoser inte alltid den form av offentligrättsligt reglerat samarbete som efterfrågas. Det finns i dag t.ex. i Finland andra modeller för samverkan såsom samkommuner och gemensam nämnd. I tidigare utredningar till kommunalförbundslagen och om kommunalt samarbete (Ds 1983:15 och 1985:4) diskuterades frågan om samarbetsnämnder. Inom Finansdepartementet har promemoriorna Kommunal uppdragsverksamhet och kommunal samverkan om myndighetsutövning (Ds 1995:13) och Sjukvårdssamverkan mellan landsting (Ds 1995:26) utarbetats. I dessa har förslag lagts fram om olika modeller för samverkan. Kommuner och landsting har behov av enkla och smidiga samarbetsformer för olika typer av samverkan. Kommittén bör överväga behovet av alternativa offentligrättsliga former för samverkan. En utgångspunkt bör därvid vara att kommuner och landsting ges stor frihet att välja enkla och ändamålsenliga lösningar som dock fyller de krav som ställs ur offentligrättslig synvinkel.

Redovisning av uppdraget

Med ändring av vad som tidigare angetts (Dir. 1994:151) skall kommitténs uppdrag vara avslutat senast den 31 december 1996. Det står kommittén fritt att lämna ett eller flera delbetänkanden.