om kommunal demokrati, ny kommunallag m.m.

Prop. 1975/76: 187

Regeringens proposition

1975/76: 187

om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m.;

beslutad den 20 maj 1976.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits

i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

G. E. STRÄNG HANS GUSTAFSSON

Propositionens huvudsakliga innehåll

Med propositionen redovisar regeringen en etapp av den översyn av de-

mokratifrågorna som pågår. I propositionen behandlas demokratifrågorna

på det kommunala planet. Kommunerna och landstingskommunerna har fått ökade uppgifter. Detta i förening med förändringar i samhället har medfört att det regelsystem som omger den kommunala verksamheten har behövt förnyas.

I propositionen föreslås en enhetlig kommunallag med nya bestämmelser som syftar till att stärka medborgarnas inflytande. Till grund för förslagen ligger ett omfattande utredningsarbete som har utförts av utredningen om den kommunala demokratin och kommunallagsutredningen.

Den nya lagen bygger på principen att kommuner och landstingskommuner skall lämnas största möjliga frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. Den nyligen genomförda kommunindelningsreformen har skapat förutsättningar för att minska detaljregleringen i de nuvarande kommunallagarna: Den nya kommunallagen avses gälla för samtliga kommuner och landstingskommuner. Den ersätter den nuvarande kommunallagen, kommunallagen för Stockholm och landstingslagen. Den får i högre grad än de nuvarande lagarna karaktär av ramlag. Åtskilliga detaljfrågor som f.n. regleras i lag skall enligt förslaget kunna regleras av kommunerna och landstingskommunerna själva. Härigenom har det blivit

möjligt att låta de allra flesta bestämmelserna i lagen få generell giltighet.

Några särregler har dock måst behållas för Stockholms kommun.

Propositionen innehåller förslag på en rad punkter som berör de förtroendevaldas arbetsförutsättningar och medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala verksamheten. I ett representativt system är de förtroendevaldas arbetsförutsättningar och partiernas roll centrala frå-

1 Riksdagen 1975176. I saml. Nr 186

Prop. 1975/76: 187 . 2

gor. Rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala uppdrag föreslås.

Vidare föreslås vidgade möjligheter till ersättning för kostnader som har föranletts av förtroendeuppdrag. Bl. a. skall kostnader för barntillsyn kunna ersättas. Arvoden till de förtroendevalda skall enligt förstaget. liksom hittills kunna utgå endast med enhetliga belopp, dvs. utan hänsyn tagen till den enskilde förtroendevaldes förlorade arbetsförtjänst. Möjligheterna att senare pröva eu system med differentierad ersättning hålls dock öppen.

I propositionen framhävs de beslutande organens, dvs. kommunfullmäktiges och landstingets, centrala ställning. För landstingskommunernas del

innebär förslaget att förvaltningsutskottets möjligheter att företräda landstinget begränsas samt att beredningen i utskott görs frivillig. För både kommuner och landstingskommuner föreslås vidare vissa förändringar i fråga

om de beslutande organens arbetsformer. Motioner skall sålunda i princip behandlas inom ett år och kravet på beslutförhet sänks från två tredjedels till enkel majoritet. Suppleantsystemet i kommunfullmäktige görs vidare

obligatoriskt i likhet med vad som redan nu gäller för landsting. För att inför väljarna klarare markera ansvarsförhållandena har många

kommuner och landstingskommuner valt att införa något slag av majo-

ritetsmarkeringar. I propositionen föreslås inga lagändringar för att införa

några av de mest långtgående alternativ som har behandlats i den allmänna debatten. Mot sådana lösningar talar framför allt svårigheterna att skapa tillräckliga insynsmöjligheter för minoriteten. Däremot anges det i propo-

sitionen som en utgångspunkt att den politiska majoriteten skall ges möj-

lighet att markera ett huvudansvar för den kommunala verksamheten samtidigt som minoriteten ges goda arbetsmöjligheter. Hur detta skall ske i det enskilda fallet måste avgöras lokalt. Arvode skall kunna ges till minoritetsföreträdare som inte har uppdrag som ordförande i nämnd. Vidare skall ersättare kunna utses för ordförande för alt man inte skall behöva få skifte i den politiska ledningen, om någon ordförande blir långvarigt sjuk. Av samma skäl skall man kunna utse andre vice ordförande i alla nämnder.

Bl. a. för att förhindra att ett parti som har förlorat valet ändå skall kunna

besluta om budgeten för det kommande året föreslås åtgärder för att ås-

tadkomma ett snabbare genomslag. Förslaget innebär att den nyvalda beslutande församlingen börjar sin mandatperiod redan den 1 november. Det har inte bedömts möjligt att låta reformen omfatta också nämnderna. I anslutning till förslaget föreslås också att reglerna i vallagen om utseende av suppleanter för kommunfullmäktige ändras så att sammanräkningen skall kunna ske snabbare än hittills. Vidare föreslås att budgetfristerna för landstingskommunerna förlängs så att de kommer att stämma överens med vad som gäller för kommunerna.

Det föreslås att ansvaret för informationsverksamheten i princip skall

åligga kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. Väsentliga önskemål

om ökade insatser för att göra förvaltningen mer lättillgänglig och för att underlätta den idéförankrade informationen genom partier och övriga folkrörelser anses kunna uppnås utan ytterligare regler i lag.

De kommunägda företagen svarar för en ansenlig del av den kommunala verksamheten. För att öka möjligheterna till insyn och inflytande föreslås att de ledamöter i företagens styrelser som skall utses av kommun eller landstingskommun skall kunna väljas proportionellt.

I propositionen behandlas även lokala organ som kommundelsråd och

institutionsstyrelser. Erfarenheterna från de kommuner som har prövat kom-

mundelsråd är blandade och i de kommuner som har inrättat institutions-

styrelser har försöksverksamheten ännu pågått alltför kort tid för att några

bestämda slutsatser skall kunna dras. Några särskilda bestämmelser föreslås

därför inte när det gäller lokala organ. |

I propositionen avvisas tanken på att införa ett kommunalt folkomröst-

ningsinstitut. Däremot föreslås en bestämmelse i den nya kommunallagen som syftar till att klarlägga rättsläget i fråga om sådana opinionsundersökningar som redan förekommer i vissa kommuner.

Den nya kommunallagen som avses träda i kraft den 1 januari 1977,

föranleder följdändringar i ett stort antal författningar. Förslag till vissa följd-

ändringar läggs fram i propositionen. Ytterligare förslag kommer att läggas fram inom kort.

1¶Förslag till Kommunallag

Härigenom föreskrives följande.

I kap. Allmänna bestämmelser

1 & Riket är indelat i kommuner och landstingskommuner.

Varje län utgör en Jandstingskommun, om ej annat är föreskrivet.

Om kommunalförbund och om ändring i kommunal indelning finns särskilda bestämmelser.

2§ Medlem av kommun är var och en som är kyrkobokförd i kommunen, äger fast egendom där eller är taxerad till kommunalskatt där.

Medlem av landstingskommun är var och en som är medlem av kommun inom landstingskommunen.

33 Kommun och landstingskommun får själva vårda sina angelägenheter.

Stockholms läns landstingskommun får handha angelägenhet som avser del av landstingskommunen och som ankommer på kommun, om det är påkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommunerna inom nämnda del.

Om vissa angelägenheter som ankommer på kommun och landstings-

kommun finns särskilda bestämmelser. Vad som sägs i andra stycket gäller

ej I fråga om sådana angelägenheter.

4 & Beslutanderätten tillkommer i kommun kommunfullmäktige och i landstingskommun landstinget.

Förvaltning och verkställighet utövas i kommun av kommunstyrelsen och övriga nämnder samt i landstingskommun av förvaltningsutskottet och övriga nämnder. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av

kommunfullmäktige och landstinget. För sådan uppgift kan särskild be-

redning bestående av en eller flera personer tillsättas.

Förvaltningsutskottet företräder landstinget mellan landstingsmötena i

den utsträckning som landstinget bestämmer och i den mån annat ej följer

av lag eller annan författning. Beslut som har fattats med stöd av detta

stycke skall anmälas till landstinget. Landstinget bestämmer i vilken ordning

detta skall ske.

5§ I denna lag avses med fullmäktige kommunfullmäktige och landstinget

samt med styrelsen kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.

2 kap. Fullmäktige 6 § Fullmäktige beslutar hur många ledamöter i fullmäktige som skall utses.

Antalet skall bestämmas till ett udda tal och till minst

31 i kommun med 12 000 röstberättigade invånare eller därunder och

i landstingskommun med 140 000 röstberättigade invånare eller därunder,

41 i kommun med över 12 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare,

51 i kommun med över 24 000 till och med 36 000 röstberättigade invånare och i landstingskommun med över 140 000 till och med 200 000 röstbe-

rättigade invånare, |

61 i annan kommun med över 36 000 röstberättigade invånare än Stockholms kommun,

71 i landstingskommun med över 200 000 till och med 300 000 röstbe-

rättigade invånare,

101 i Stockholms kommun och i landstingskommun med över 300 000

röstberättigade invånare.

Vid tillämpningen av första stycket skall som röstberättigad anses den som har upptagits i gällande röstlängd. Länsstyrelsen skall genast underrättas

om beslut om ändring av antalet fullmäktige. Beslut om ändring av antalet skall tillämpas först när val i hela riket av fullmäktige förrättas nästa gång.

78 För ledamöterna i fullmäktige skall utses suppleanter.

I kommun bestämmer kommunfullmäktige det antal suppleanter som skall ligga till grund för tillämpningen av bestämmelserna i 14 kap. 1958 vallagen (1972:620) om utseende av suppleanter. Antalet skall utgöra viss andel, dock högst hälften, av det antal platser som varje parti erhåller i kommunen eller, om kommunen har indelats i valkretsar, i varje valkrets.

Uppkommer därvid brutet tal, avrundas detta till närmast Högre hela tal.

Om beslutet skall länsstyrelsen genast underrättas.

Om antalet suppleanter för ledamöterna i landstinget gäller vad som är föreskrivet i vallagen (1972:620).

8 I Rösträtt vid val av ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige tillkommer den som är kyrkobokförd i kommunen och som har uppnått aderton års ålder senast på valdagen. Den som är omyndigförklarad av domstol har dock ej rösträtt. Den som ej är svensk medborgare har rösträtt endast om han har varit kyrkobokförd i riket den I november de tre åren närmast före valåret. Varje röstberättigad har en röst.

Vid val av ledamöter och suppleanter i landsting tillkommer rösträtt var och en som vid val av ledamöter i kommunfullmäktige är röstberättigad i kommun inom landstingskommunen.

Frågan huruvida rösträtt enligt första och andra styckena föreligger avgörs

på grundval av en före valet upprättad röstlängd.

9§ Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljes bland dem som uppfyller villkoren för rösträtt enligt 83 första och andra styckena.

Landshövding, länsöverdirektör eller avdelningschef vid länsstyrelse är ej valbar till ledamot eller suppleant. Den som är anställd hos kommunen

eller landstingskommunen och som i egenskap av föredragande hos styrelsen

eller på grund av andra uppgifter som hör till tjänsten har den ledande ställningen bland kommunens eller landstingskommunens tjänstemän är

ej heller valbar.

Upphör ledamot eller suppleant att vara valbar, förfaller hans uppdrag omedelbart. Fullmäktige skall befria ledamot eller suppleant från hans upp-

drag, om han vill avgå och särskilda skäl ej talar däremot.

10 § Ledamot och suppleant i fullmäktige eller beredning har rätt till den ledighet från anställning som behövs för uppdraget.

11 § Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljes för tre tjänstgöringsår,

räknat från och med den I november det år då valet har skett.

I Stockholms kommun räknas tjänstgöringstiden från och med den 15

oktober det år då valet har skett.

Om val av ledamöter och suppleanter med anledning av ändring i kom-

munal eller landstingskommunal indelning finns särskilda bestämmelser.

12§ I vallagen (1972:620) finns bestämmelser om kommuns och landstingskommuns indelning i valkretsar och val-

distrikt, |

om valdag, röstlängd, vals förrättande och avslutande samt

om förfarandet när ledamot i fullmäktige har avgått före den bestämda tjänstgöringstidens utgång och när'suppleant för ledamot har inträtt som ledamot i fullmäktige eller av annan anledning har avgått som suppleant.

13§ Fullmäktige väljer för varje tjänstgöringsår vid första sammanträdet under tjänstgöringsåret bland sina ledamöter en ordförande och en vice

ordförande samt, om fullmäktige beslutar det, även en andre vice ordförande.

Till dess valen har förrättats, utövas ordförandeskapet av den till tjänst-

göringstiden äldste bland ledamöterna eller, om två eller flera ledamöter har lika lång tjänstgöringstid, av den bland dem som är äldst till levnads-

åldern.

Kan varken ordföranden, vice ordföranden eller, om sådan har utsetts, andre vice ordföranden närvara vid sammanträde, skall fullmäktige utse annan ledamot att för tillfället föra ordet.

I fråga om ordförandeskapet vid första sammanträdet med fullmäktige som har valts med anledning av ändring i kommunal indelning finns särskilda bestämmelser.

143 Fullmäktige sammanträder enligt den ordning som fullmäktige bestämmer med iakttagande av föreskrifterna i tredje stycket samt i 57 och 68 §§ om tid för handläggning av vissa ärenden. Sammanträde skall även hållas. när styrelsen eller minst en tredjedel av fullmiktiges ledamöter begär

det etler ordföranden finner att det behövs. I landstingskommun bör sammanträde hållas minst fyra gånger varje år.

Vid sammanträde före utgången av december månad förrättas val till de befattningar inom kommunen eller landstingskommunen som blir lediga vid årets slut. År då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum förrättas valen av de nyvalda fullmäktige.

I Stockholms kommun skall styrelsen samt ordförande och vice ord-

förande i styrelsen väljas vid första sammanträdet med fullmäktige under

tjänstgöringsåret.

15 § Kungörelse om sammanträde med fullmäktige utfärdas av ordföran-

den. Den skall innehålla uppgift om tid och plats för sammanträdet samt om de ärenden som skall behandlas. Kungörelsen skall minst en vecka

före sammanträdesdagen anslås på kommunens anslagstavla när fråga är

om sammanträde med kommunfullmäktige och på landstingskommunens anslagstavla när fråga är om sammanträde med landstinget. Om fullmäktige har bestämt det, skall kungörelsen anslås också på annan plats. Minst en vecka före summanträdesdagen skall kungörelsen sändas med posten till

varje ledamot och suppleant i fullmäktige. Uppgift om tid och plats för sammanträde samt, om fullmäktige har be-

stämt det. uppgift om de ärenden som skall behandlas skall minst en vecka

före sammanträdesdagen införas i en eller flera ortstidningar. Vid samman-

träde före utgången av december månad avgöres för nästa kalenderår i vilken eller vilka tidningar sådant tillkännagivande skall införas. Därvid bör väljas tidningar som genom spridning inom olika grupper av kommunens eller

landstingskommunens medlemmar bringar tillkännagivandet till de flestas

kännedom. Har vid fattandet av beslut i ämnet förslag om att tillkännagivandet skall införas i annan ortstidning än sådan som omfattas av beslutet varil under omröstning och erhållit minst en tredjedel av rösterna, skall

tillkännagivandet införas också i denna tidning.

Fordrar ärende så skyndsam handläggning att kungörande i den ordning som föreskrives i första och andra styckena cj hinnes med, skall kungörelsen

med uppgift om ärendet anslås senast vardagen före sammanträdesdagen

och sändas med posten till varje ledamot och suppleant i fullmäktige så tidigt att den kan antagas komma honom tillhanda inom samma tid.

16 § Är ledamot i fullmäktige hindrad att inställa sig till sammanträde celler all vidare deltaga i sammanträde, inträder i hans ställe den suppleant som enligt den mellan suppleanterna bestämda ordningen står i tur att tjänstgöra. Vad som har sagts om ledamot gäller även suppleant, som har kallats att

tjänstgöra eller som tjänstgör i stället för ledamot.

Ledamot, som inställer sig under pågående sammanträde eller till fortsatt sammanträde, har rätt att tjänstgöra även om suppleant har inträtt i hans

ställe. Ledamot, som har avbrutit tjänstgöringen vid sammanträde på grund

av annat hinder än jäv, får därefter ej tjänstgöra vid sammanträdet.

Suppleant som har börjat tjänstgöra med stöd av första stycket har företräde till tjänstgöring framför annan suppleant, även om denne står i tur att tjänstgöra enligt den mellan suppleanterna bestämda ordningen. Suppleant, som på grund av att han är jävig i visst ärende avbryter tjänstgöringen

vid sammanträde, får åter tjänstgöra sedan ärendet har handlagts.

Är samtliga suppleanter för ledamot i kommunfullmäktige hindrade att inställa sig till sammanträde eller att vidare deltaga i sammanträde, inträder i ledamotens ställe den suppleant som enligt den mellan suppleanterna be-

stämda ordningen står i tur att tjänstgöra för den ledamot som har erhållit

den första platsen för partiet i valkretsen. Om sådan suppleant ej kan tjänstgöra, inträder den suppleant som enligt den melian suppleanterna bestämda

ordningen står i tur att tjänstgöra för den ledamot som har erhållit den

andra platsen för panict i valkretsen och så vidare efter samma grund. Är partiets samtliga suppleanter i valkretsen hindrade att inställa sig till sammanträde eller att vidare deltaga i sammanträde, inträder suppleant som

har utsetts för partiet i annan valkrets efter den grund som nyss har sagts.

Därvid äger suppleant som har utsetts i valkrets där partiets röstetal är

högst företräde.

173 Fullmäktige får handlägga ärende endast om flera än hälften av le-

damöterna är närvarande. Fullmäktige kan dock föreskriva att interpellation

och fråga får besvaras, även om antalet närvarande är lägre än vad nu har

sagts.

Är närvarande ledamot enligt 18 eller 64 § på grund av jäv hindrad att deltaga i handläggningen av visst ärende, får fullmäktige handlägga ärendet, även om antalet deltagande på grund av hindret ej uppgår till vad som föreskrives i första stycket.

18§ Ledamot i fullmäktige får ej deltaga i handläggning av ärende som personligen rör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående. Bestämmelser om jäv i samband med revision

finns i 64 5.

19 § Varje ledamot i fullmäktige har en röst. Rätt att deltaga i fullmäktiges överläggningar men ej i besluten tillkommer

1. ordföranden eller vice ordföranden eller. om andre vice ordförande har utsetts. andre vice ordföranden i styrelsen,

2. ordföranden eller vice ordföranden eller, om andre vice ordförande har utsetts, andre vice ordföranden i annan nämnd eller i beredning vid handläggning av ärende som har beretts av nämnden eller beredningen och

vid besvarande av interpellation som har ställts till ordföranden i nämnden eller beredningen, |

3. ledamot i styrelsen vid besvarande av interpellation som enligt 295 andra stycket har överlämnats för att besvaras av honom,

4. revisor hos kommunen eller landstingskommunen vid behandling av

revisionsberättelsen för den verksamhet som revisionen avser,

5. sådan tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen som avses I 9 5 andra stycket samt,

6. i den mån fullmäktige har beslutat det, ledamot eller suppleant i styrelsen eller annan nämnd eller i beredning.

I Stockholms kommun är borgarråd skyldig att närvara vid fullmäktiges sammanträden. Borgarråd får deltaga i överläggningarna och framställa förslag men cj deltaga it besluten.

Fullmäktige får kalla tjänsteman hos den egna kommunen eller den egna landstingskommunen eller särskild sakkunnig för att meddela upplysningar vid sammanträde.

208 Fullmäktige skall besluta i ärende som har anhängiggjorts av

1. styrelsen celiler annan nämnd,

2. ledamot eller, i Stockholms kommun, ledamot eller borgarråd genom motion,

3. regeringen, central förvaltningsmyndighet eller länsstyrelsen eller

4. revisorerna, om ärendet avser förvaltning som har samband med re-

visionsuppdraget.

Om fullmäktige har föreskrivit det, skall fullmäktige besluta i ärende som har anhängiggjorts av beredning.

218 Ärende, vari fullmäktige skall besluta, skall beredas av den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör celler av en beredning som fullmäktige särskilt har utsett för ändamålet.

Om ärende har beretts av annan än den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör, skall nämnden eller beredningen få tillfälle av avge yttrande i ärendet innan det avgöres. Styrelsen skall alltid få ullfälle all yttra sig i ärende som har beretts av annan än styrelsen.

Val får förrättas utan föregående beredning. Ärende som avser ändring

av antalet ledamöter i styrelsen eller annan nämnd eller avsägelse från uppdrag som ledamot eller suppleant i fullmäktige, styrelsen eller annan nämnd behöver ej heller beredas.

2235 Motion bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut med anledning av motionen vid sammanträde som hålles inom ett år från det att motionen

har väckts. Om beredningen ej kan avslutas inom sådan tid, skall detta och vad som har framkommit vid beredningen anmälas till fullmäktige vid sammanträde inom angivna tid. Fullmäktige får vid behandling av sådan

anmälan avskriva motionen från vidare handläggning.

23§ Om fullmäktige beslutar det, får som ett led i beredningen av ett ärende som det tillkommer fullmäktige att handlägga inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landsungskommunen.

243 Kan sammanträde med fullmäktige ej slutföras på utsatt dag, skall det fortsätta omedelbart eller vid senare tidpunkt. Skall sammanträdet fortsätta vid senare tidpunkt, bestämmer och tillkännager ordföranden genast

tid och plats för det fortsatta sammanträdet. Om fortsättande och avslutande av valförrättning, när val är proportionellt,

finns bestämmelser i lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m.

25 § Ärende skall bordläggas. om det begäres av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. För bordläggning i fråga om val krävs beslut av fullmäktige med vanlig röstövervikt. Detta gäller också om samma ärende skall bordläggas mera än en gång.

Beslutas bordläggning, bestämmer och tillkännager ordföranden genast till vilken dag ärendet skall uppskjutas.

268 Ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och föredrager ären-

dena. Det åligger ordföranden att tillse att ärende avgöres endast om fö-

reskrifterna i 15 § om kungörande och i 218 om beredning har iakttagits 1 fråga om ärendet.

Även om föreskrifterna i 15 och 21 §§ ej har iakttagits, får ärende avgöras på sammanträdet, om ärendet fordrar skyndsam handläggning och samtliga närvarande ledamöter beslutar att det skall tagas upp till avgörande.

273 Sedan överläggningen i ett ärende har förklarats avslutad, framställer ordföranden proposition så avfattad, att den kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter till känna vad som enligt hans uppfattning har beslutats och befäster beslutet med klubbslag, om ej omröstning begäres.

Begäres omröstning, skall den verkställas efter upprop och ske öppet utom vid val och i ärende som avser tillsättning av tjänst. Vid öppen omröstning får omröstningsapparat användas. Utgången bestämmes genom enkel röst-

övervikt, om ej annat är föreskrivet för särskilda fall. Vid lika röstetal för

olika meningar sker avgörandet genom lottning, om ärendet avser val eller tillsättning av tjänst och genom ordförandens utslagsröst I övriga ärenden.

283 Val av styrelse och annan nämnd, av revisorer och revisorssuppleanter som avses i 63 X samt av beredning skall vara proportionellt, om det begäres av minst så många ledamöter som motsvarar den kvot, vilken erhålles om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet

avser, ökat med 1. Är kvoten ett brutet tal, skall den avrundas till närmast högre hela tal. Om förfarandet vid sådant proportionellt val finns särskilda bestämmelser. Vad som sägs om annan nämnd äger i Stockholms kommun ej tillämpning beträffande nämnd som avses i 484 andra stycket.

Vad som sägs I första stycket gäller också när fullmäktige skall förrätta val av ledamöter eller suppleanter i styrelse för aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse, av revisorer för granskning av sådan styrelses förvaltning eller av suppleanter för revisorerna.

298 Ledamot i fullmiiktige får till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd eller i beredning framställa interpellation i ämne som tillhör fullmäktiges handläggning. I Stockholms kommun får interpellation framställas också till borgarråd. Fullmäktige beslutar utan föregående överläggning om interpellationen får framställas. Interpellationen skall vara tillgänglig för varje ledamot, innan fullmäktige fattar beslut som nu har sagts.

Fullmäktige kan föreskriva att ordföranden i styrelsen får överlämna till honom ställd interpellation att besvaras av annan ledamot av styrelsen som på grund av sitt uppdrag har särskilda förutsättningar att besvara interpellationen.

Om fullmäktige föreskriver det. får ledamot till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd eller i beredning framställa fråga i ämne som tillhör fullmäktiges handläggning.

30§ Vid sammanträde skall på ordförandens ansvar föras protokoll. Av protokollet skall framgå vilka ledamöter som har varit närvarande. Protokollet skall, för varje ärende, innehålla en kortfattad redogörelse för ärendets beskaffenhet, uppgift om de förslag och yrkanden i ärendet som ej har återkallats och fullmäktiges beslut i ärendet. Har omröstning ägt rum, skall protokollet innehålla en redogörelse för propositionsordningen och uppgift om hur många som har röstat för eller emot. När omröstning har skett öppet, skall i protokollet anges hur var och en har röstat. Har reservation som avses i 31 § anförts, skall protokollet innehålla uppgift om reservationen.

Protokollet skall justeras av ordföranden och minst två ledamöter som fullmäktige för varje gång utser bland de närvarande. Justeringen skall äga rum senast fjorton dagar efter sammanträdesdagen på tid som ordföranden bestämmer och tillkännager vid sammanträdet. Justering får också verkställas av fullmäktige antingen genast eller vid nästa sammanträde.

Senast på andra dagen efter justeringen skall denna samt uppgift om den plats där protokollet finns tillgängligt tillkännages på anslagstavlan. Tillkännagivandet skall innehålla uppgift om vilken dag det har anslagits. Det får ej avlägsnas före besvärstidens utgång. Bevis om dagen för anslaget skall tecknas på protokollet eller utfärdas särskilt. I landstingskommun skall tullkännagivandet införas i de tidningar som avses i I5X andra stycket.

31§ Den som vid fullmäktiges sammanträde har deltagit i avgörande av

ärende får anföra reservation mot det fattade beslutet. Reservation skall

anmälas innan sammanträdet avslutas samt, om den närmare utvecklas, avfattas skriftligen och avges senast när protokollet justeras.

32 § Fullmäktiges protokoll och de övriga handlingar som hör till fullmäktiges arkiv skall vårdas och förtecknas. Föreskrifter härom och om arkivvården i övrigt I kommunen eller landstingskommunen meddelas av fullmiktige, i den mån annat ej är särskilt föreskrivet.

333 Fullmäktiges sammanträden skal! vara offentliga. Fullmäktige får dock

för visst ärende besluta att överläggningen skall hållas inom stängda dörrar. Suppleant får närvara vid sådan överläggning.

Ordföranden vakar över ordningen vid sammanträde. Han kan utvisa den som upptriider störande och ej rättar sig efter tillsägelse. Uppstår oordning, som ordföranden ej kan avstyra, får han upplösa sammanträdet.

34 § Fullmäktige får besluta att till ledamot och suppleant i fullmäktige eiler beredning skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranledes av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner.

35 § Fullmäktige skall i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och ärendenas handläggning.

Arbetsordningen skall innehålla bestämmelser om anmälan om hinder för tjänstgöring vid sammanträde, om utsändning av handlingar inför sammanträde, om inkallande av suppleant, om handläggningen av motioner, interpellationer och frågor som avses i 29 § tredje stycket samt om förfarandet vid omröstning.

3 kap. Styrelsen och övriga nämnder m. m.

36 §Styrelsen skall leda förvaltningen av kommunens eller landstingskommunens angelägenheter och ha inseende över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen skall uppmärksam följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingskommunens utveckling och ekonomiska ställning samt hos fullmäktige och övriga nämnder liksom hos andra myndigheter göra de framställningar som styrelsen finner påkallade.

Det åligger vidare styrelsen

1. att bereda eller vttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäktige,

2. att handha den ekonomiska förvaltningen och därvid själv förvalta kommunens eller landstingskommunens egendom i den mån sådan egendomsförvaltning ej har uppdragiis åt annan nämnd,

3. alt handha medelsförvaltningen i den mån fullmäktige ej har medgivit

annan nämnd att helt eller delvis handha sin medelsförvaltning,

4. att verkställa fullmäktiges beslut när verkställigheten ej har uppdragits åt annan,

5. att själv eller genom ombud föra kommunens eller landstingskommunens talan i alla mål och ärenden när detta icke på grund av lag eller annan författning eller fullmäktiges beslut ankommer på annan,

6. att handha kommunens eller landstingskommunens informationsverksamhet i den mån fullmäktige ej har uppdragit denna åt annan nämnd.

7. att vårda och förteckna kommunens eller landstingskommunens arkiv i den mån dessa för sådant ändamål har överlämnats till styrelsen samt

8. att i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har överlämnat till styrelsen.

Styrelsen skall handlägga de ärenden som enligt särskilda författningar

ankommer på styrelsen.

Styrelsen får infordra vuranden och upplysningar från övriga nämnder

och från beredningar och tjänsternän i den egna kommunen eller den egna

landstingskommunen, när det behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.

378 Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljes av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. Antalet ledamöter får dock ej vara under fem.

Om suppleanter väljes proportionellt, skall vid valet även bestämmas den ordning i vilken de skall inkallas till tjänstgöring.

38 § Beträffande valbarhet till ledamot eller suppleant i styrelsen, verkan av atl valbarheten upphör och rätt till avsägelse äger bestämmelserna i 9 8 om ledamot och suppleant i fullmäktige motsvarande tillämpning. Den som har uppnått aderton års ålder senast på dagen för valet till styrelsen är dock valbar. Utöver de personer som avses i 9 § andra stycket får ej heller tjänsteman som är chef för verk som hör till styrelsens förvaltningsområde väljas till ledamot eller suppleant i styrelsen.

I Stockholms kommun får borgarråd cj väljas till ledamot eller suppleant.

398 Ledamot och suppleant i styrelsen har rätt ull den ledighet från anställning som behövs för uppdraget.

40 § Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljes för tre år, räknat från

och med den 1 januari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum.

I Stockholms kommun väljes dock ledamöter och suppleanter årligen för tiden intill nästa val vid det sammanträde som avses i 14 § fjärde stycket.

Avgår ledamot som har utsetts vid proportionellt val under tjänstgöringstiden, inträder suppleant, enligt den ordning mellan suppleanterna som har

bestämts vid valet, i ledamotens ställe för återstoden av tjänstgöringstiden. Avgår annan ledamot, förrättas fyllnadsval för återstoden av tjänstgöringstiden.

413 Fullmäktige utser för den tid som fullmäktige bestämmer bland styrelsens ledamöter en ordförande och en vice ordförande samt, om fullmäktige beslutar det, även en andre vice ordförande. I Stockholms kommun förrättas valen årligen vid det sammanträde som avses i 14 § fjärde stycket för tiden

intill nästa val.

Kan varken ordföranden, vice ordföranden eller, om sådan har utsetts, andre vice ordföranden närvara vid sammanträde med styrelsen, skall sty-

relsen utse annan ledamot att för tillfället föra ordet.

Är ordföranden på grund av sjukdom eller annars för längre tid hindrad att fullgöra sitt uppdrag, får styrelsen förordna ledamot att som ersättare för ordföranden fullgöra dennes uppgifter.

428 Styrelsen bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Sammanträde skall även hållas, när minst en tredjedel av styrelsens ledamöter begär

det eller ordföranden finner att det behövs.

Styrelsen får kalla ledamot eller suppleant i fullmäktige, i annan nämnd eller i beredning eller tjänsteman hos den egna kommunen eller den egna landstingskommunen eller särskild sakkunnig att närvara vid sammanträde med styrelsen. Den som har kallats till sammanträde får, om styrelsen medger det, deltaga i överläggningarna men ej i besluten.

433 Bestämmelserna i 16 § om suppleants tjänstgöring i fullmäktige äger motsvarande tillämpning beträffande suppleant i styrelsen. Vad som har sagts nu gäller även när ledamot, som ej har utsetts vid proportionellt val, har avgått men fyllnadsval ännu cj har ägt rum.

Suppleant får närvara vid styrelsens sammanträden och skall underrättas om tid och plats för sammanträde.

44 § Styrelsen får handlägga ärende endast om flera än hälften av ledamöterna är närvarande.

Bestämmelserna i 18 £ om jäv för ledamot i fullmäktige äger motsvarande tillämpning på ledamot i styrelsen och på annan som har att handlägga

ärende hos styrelsen. Den som är jävig får ej närvara vid handtäggningen

av ärende.

45§ I fråga om förfarandet vid fattande av beslut. förande av protokoll, protokolls innehåll. justering av protokoll, tillkännagivande om justering

och reservation äger bestämmelserna i 27, 30 och 31 §& om fullmäktige

motsvarande tillämpning för styrelsen. Protokollet får dock justeras av ordföranden och endast en viterligare ledamot. Tillkännagivande om justering

behöver ej införas i tidning.

Styrelsens protokoll och de övriga handlingar som hör till styrelsens arkiv skall vårdas och förtecknas enligt de föreskrifter som avses i 32 8.

46 §& Bestämmelserna i 7 § förvaltningslagen (1971:290) äger motsvarande tillämpning i ärende hos styrelsen.

Delgivning med styrelsen sker med ordföranden eller den som enligt reglemente, instruktion eller särskilt beslut är behörig att mottaga delgivning.

47 § Fullmäktige får antaga reglemente med närmare bestämmelser om styrelsens verksamhet.

Styrelsen får, om fullmäktige beslutar det, uppdraga åt särskild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i styrelsen, åt ledamot eller suppleant eller åt tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen att på styrelsens vägnar besluta i vissa grupper av ärenden, vilkas beskaffenhet skall anges i reglemente eller särskilt beslut. Framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med anledning av besvär över styrelsens beslut får dock ej beslutas annat än av styrelsen samfällt.

Beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt andra stycket skall anmälas till styrelsen. Styrelsen bestämmer i vilken ordning detta skall ske.

48 § Fullmäktige tillsätter nämnder för förvaltning och verkställighet som

utövas enligt särskilda författningar. För sådana nämnder gäller vad som föreskrives i dessa författningar.

För förvaltning och verkställighet i övrigt får fullmäktige tillsätta de nämn-

der som behövs.

Ledamöter och suppleanter i sådan nämnd som avses i andra stycket väljes av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. Beträffande sådan nämnd äger i övrigt vad som är föreskrivet i 37 § andra stycket, 38 X första stycket, 39 §, 40 § tredje stycket, 42-47 §§ och, utom i fråga om nämnd i Stockholms kommun, 41 § motsvarande tillämpning.

49 § Fullmäktige får, i den mån annat ej är föreskrivet i lag eller annan författning. besluta att styrelsen eller annan nämnd skall

1. handha förvaltning och verkställighet i fråga om egendom som eljest förvaltas av andra nämnder.

2. handlägga frågor om anställning, ledighet. vikariat eler skiljande från tjänst samt andra frågor beträffande personal som är underställd andra nämn-

der.

50 § Fullmäktige får besluta att ledamot eller suppleant i fullmäktige, stvrelsen eller annan nämnd eller beredning får närvara vid styrelsens eller annan nämnds sammanträden. även om han ej är ledamot eller suppleant i styrelsen eller nämnden, och deltaga i överläggningarna men ej i besluten

samt få sin mening antecknad i protokollet.

51 § I fråga om ersättning, arvode, pension och andra ekonomiska förmåner

till ledamot och suppleant i styrelsen och annan nämnd äger bestämmelserna i 348 motsvarande tillämpning, om ej annat är särskilt föreskrivet.

52 § I Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd för tre år vid det sammanträde som avses i 14 § fjärde stycket det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Beträffande valbarhet till borgarråd och verkan av att valbarheten upphör äger bestämmelserna i 9 § om ledamot i fullmäktige motsvarande tillämpning. Vid val av borgarråd skall, om det begäres, varje borgarråd väljas särskilt.

Avgår borgarråd under tjänstgöringstiden. skall nytt val av borgarråd snarast förrättas för återstoden av tjänstgöringstiden. För tiden intill dess nytt val har skett och vid tjänstledighet för borgarråd får styrelsen förordna vikarie.

I fråga om ersättning, arvode, pension och andra ekonomiska förmåner äger bestämmelserna i 34 § motsvarande tillämpning.

53§ Borgarråden skall närvara vid styrelsens sammanträden och får deltaga

i överläggningarna men cj i besluten. Borgarråden skall bilda en borgarrådsberedning.

Styrelsen utser borgarråd till ordförande i sådan nämnd, som avses 1 48 §, om ej annat har föreskrivits i lag eller annan författning eller bestämts av fullmäktige. Borgarråd tjänstgör som ordförande i nämnd intill dess han avgar som borgarråd. Förändras ärendenas fördelning mellan borgarråden, får styrelsen besluta att borgarråds ordförandeuppdrag skall upphöra tidigare. Den som styrelsen enligt 52 § andra stycket har förordnat till vikarie för borgarråd utövar även borgarrådets uppdrag som ordförande i nämnd.

Fullmäktige meddelar närmare föreskrifter om borgarråden.

4F kap. Ekonomisk förvaltning

54 § Vad kommun eller landstingskommun tillhör i fast eter lös egendom bör förvaltas så, att förmögenheten ej minskas.

55§ Kommuns och landstingskommuns medelsbehov skall, i den mån det ej fylles på annat sätt. täckas med skatt som utdebiteras enligt 71 s.

56 § Kommun och landstingskommun skall årligen upprätta budget för nästa kalenderår.

Budgeten skall, med utgångspunkt i ställningen enligt de avslutade räkenskaperna för året före det år som budgeten upprättas, innehålla en plan

för ekonomin under budgetåret. I planen skall redovisas de anslag som :-

skall utgå och täckningen av medelsbehovet med angivande av skattesatsen.

57 8 Förslag till budget skall göras upp av styrelsen före oktober månads utgång. Om särskilda förhållanden påkallar det, får budgetförslaget göras upp i november månad. I sådant fall skall styrelsen före oktober månads

utgång göra upp förslag till skattesats för den kommunalskatt eller landstingsskatt som ingår i preliminär skatt för inkomst under det följande året.

Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast skall lämna sina särskilda budgetförslag till styrelsen.

Budgeten fastställes av fullmäktige före november månads utgång. År

då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum skall budgeten fastställas

av de nyvalda fullmäktige. Kan budgeten till följd av särskilda förhållanden

ej fastställas inom den tid som nyss har sagts, skall fullmäktige ändå fastställa

skattesatsen inom denna tid. Budgeten skall därefter fastställas före december månads utgång. Därvid får fullmäktige, om det finns skäl därtill,

fastställa annan skattesats än den som har bestämts tidigare.

Styrelsens förslag till budget skall från och med kungörandet av det sammanträde med fullmäktige, vid vilket budgeten skall fastställas, vara tillgängligt för allmänheten på plats som tillkännages i kungörelsen.

58 § Beslutas anslag annat än i samband med att budgeten fastställes, skall

beslutet innefatta anvisning av medel för att täcka anslaget. Kommun och

landstingskommun kan besluta ätt anslag för visst ändamål får, i den mån

det ej förbrukas under det år för vilket det har beviljats, användas för avsett ändamål under det följande året. Motsvarande beslut får därefter fattas för ett år i sänder.

59§ Kommun och landstingskommun får avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder. Fondmedel får tagas i anspråk för annat ändamål än det som fonden avser endast genom beslut i samband med att budgeten fastställes. Medel ur kapitalfond får tagas i anspråk för driftändamål endast om regeringen medger det.

605 Kommun och landstingskommun får taga upp lån med en återbetalningstid av högst fem år samt lån, som enligt uttryckligt beslut skall användas för betalning av äldre lån och återbetalas inom de betalningsterminer

som gäller för det äldre lånet.

Vid förvärv av intecknad egendom får kommun och landstingskommun övertaga betalningsansvar även för sådan intecknad skuld som är ställd att betalas inom längre tid eller i annan ordning.

För lån i andra fall än som avses i första och andra styckena fordras regeringens medgivande.

Bestämmelserna i första och tredje styckena gäller även borgen.

2 Riksdagen 1975176. I saml. Nr 186

618 Regeringen kan föreskriva att kommun eller landstingskommun utan särskilt medgivande fåt taga upp lån av statsmedel, som beviljas av statlig myndighet, och lån för särskilt angivna ändamål samt att kommun får åtaga sig ansvarighet gentemot staten för lån som av statsmedel beviljas annan än kommunen och ikläda sig borgensansvar för lån av visst slag.

62§ Det åligger styrelsen att föra fortlöpande räkenskaper över de medel

som den omhänderhar.

Annan nämnd som omhänderhar medel skall föra räkenskaper i enlighet med anvisningar av styrelsen och årligen inom tid som styrelsen bestämmer

till styrelsen avlämna redovisning för sin medelsförvaltning under föregå-

ende kalenderår.

När sådan redovisning har lämnats, skall styrelsen inom tid som fullmäktige bestämmer sammanfatta och avsluta räkenskaperna.

5 kap. Revision

638 Nyvalda fullmäktige väljer under år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum tre eller flera revisorer samt lika många suppleanter för gransk-

ning av de tre följande årens verksamhet. Fullmäktige får därvid välja re-

visorer och suppleanter för granskning av viss eller vissa nämnders verksamhet. Antalet revisorer och suppleanter för varje nämnd celler grupp av nämnder skall dock vara minst tre.

Beträffande valbarhet till revisor eller revisorssuppleant, verkan av att valbarheten upphör, rätt till avsägelse och rätt till ledighet från anställning äger bestämmelserna i 9 och 10 §§ om ledamot i fullmäktige motsvarande tillämpning. Den som har uppnått aderton års ålder senast på dagen för valet till revisor eller suppleant är dock valbar.

I fråga om ersättning, arvode, pension och andra ekonomiska förmåner

till revisor och revisorssuppleant äger bestämmelserna 1 34 § motsvarande ullämpning.

64 § Den som är ledamot eller suppleant i styrelsen eller annars är redovisningsskyldig till kommunen eller landstingskommunen eller sådan den redovisningsskyldiga närstående, som avses i 18 3, får cj vara revisor eller revisorssuppleant för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten och ej heller deltaga i val av revisor eller revisorssuppleant för granskning av sådan verksamhet eller i handläggningen av ärende om ansvarsfrihet för verksamheten. Ordföranden och vice ordföranden i styrelse eller annan nämnd, vars verksamhet granskningen gäller, får utan hinder av vad nu har sagts och även om de ej är ledamöter i fullmäktige deltaga i fullmäktiges överläggning, när revistonsberättelse som avser granskningen behandlas.

653 Revisorerna granskar styrelsens och övriga nämnders verksamhet. De prövar om verksamheten har utövats på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som har utövats inom nämnderna är tillräcklig.

Revisor har rätt att av nämnd erhålla de uppgifter och upplysningar

som behövs för revisionsarbetet. Revisor får när som helst inventera de

penningmedel och värdehandlingar som nämnd omhänderhar samt taga del av räkenskaper och andra handlingar som berör nämnds verksamhet.

Vad som har sagts om nämnd gäller i tillämpliga delar om beredning.

66 § Revisorerna utövar, om fullmäktige ej bestämmer annat, själva den

förvaltning som har samband med revisionsuppdraget. Beslut som revisorerna fattar angående förvaltningen skall upptagas i protokoll. Bestämmelserna i 45 § om justering av protokoll och tillkännagivande om justeringen äger motsvarande tillämpning.

67 & Revisorerna skall årligen till fullmäktige avge berättelse med redo-

görelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under det

föregående året. Av berättelsen skall framgå om anmärkning beträffande

den granskade verksamheten föreligger eller ej. Framställes anmärkning, skall anledningen till denna anges i berättelsen. Revisionsberättelsen skall innehålla särskilt uttalande i frågan om ansvarsfrihet tillstyrkes eller ej.

683 Sedan förklaringar har inhämtats över de anmärkningar som har fram-

ställts i rovisionsberättelsen, skall fullmäktige vid sammanträde före ut-

gången av året efter det år som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller åtgärd för att bevara kommunens eller landstingskommunens rätt skall vidtagas. Väckes ej talan inom ett år från det att revisionsberättelsen framlades på sammanträde med fullmäktige, anses ansvarsfrihet beviljad. Utan hinder av att ansvarsfrihet har beviljats får talan föras beträffande skada på grund av brottslig handling, om ej ansvarsfriheten uppenbarligen avsåg även den skadan.

69§ Fullmäktige kan meddela närmare föreskrifter om revisionen.

6 kap. Skatt till kommun och landstingskommun

708 Om skyldighet att erlägga kommunalskatt föreskrives i kommunalskattelagen (1928:370).

Var och en som är skattskyldig ull kommun inom landstingskommun är också skyldig att erlägga landstingsskatt.

7138 Kommunalskatt och landstingsskatt utdebiteras i förhållande till de

skattekronor och skatteören som vid senaste taxering har påförts de skattskyldiga.

Den skatlesats som har bestämts för visst år skall tillämpas vid fastställandet dels av sådan kommunalskatt och landstingsskatt som ingår i preliminär skatt för inkomst under detta år, dels av sådan kommunalskatt och fandstingsskatt som ingår i slutlig skatt på grund av det följande årets taxering.

Har enligt 57 § annan skattesats slutligt fastställts än som har bestämts

tidigare, skall den kommunalskatt eller landstingsskatt, som ingår i den preliminära skatten för inkomst under det följande året, utgå efter den ti-

digare bestämda skattesatsen. Den kommunalskatt och landstingsskatt. som

ingår i slutlig skatt på grund av det därnäst följande årets taxering, skall

utgå efter den utdebitering som har bestämts I samband med att budgeten

fastställdes.

728 När budgeten har fastställts, skall styrelsen ofördröjligen underrätta länsstyrelsen och vederbörande lokala skattemyndighet om den skattesats som har bestämts för det följande året. Samtidigt skall styrelsen underrätta länsstyrelsen om det sammanlagda belopp, som för nämnda år har beslutats till utdebitering på grundval av det löpande årets taxering till kommunal inkomstskatt.

Har budgeten ej fastställts inom tid som anges i 57 § andra stycket första punkten, skall så snart skattesatsen för den preliminära skatten har fastställts särskild underrättelse härom lämnas till riksskatteverket, länsstyrelsen och den lokala skauemyndigheten.

Har fullmäktige ej före utgången av oktober månad fattat beslut om utdebitering, skall styrelsen ofördröjligen underrätta riksskatteverket, länsstyrelsen och den lokala skattemyndigheten om styrelsens förslag till skattesats.

Fannan kommun än Stockholms kommun skall styrelsen också underrätta länsstyrelsen om beslut om utdebitering till församling inom kommunen.

73§ Kommun är berättigad att för visst år av staten uppbära kommunalskatt med belopp som motsvarar vad som skulle utgå på grundval av antalet skattekronor och skatteören i kommunen för året, beräknat efter den skattesats som har bestämts för det föregående året. Vid beräkningen av antalet

skattekronor och skatteören beaktas bestämmelserna i 2 § lagen (1965:269)

med särskilda bestämmelser om kommuns och annan mcenighets utdebitering av skatt.

Har enligt 57 § annan skattesats slutligt fastställts än som har bestämts

tidigare, skall till grund för utbetalningen läggas den utdebitering som har

bestämts i samband med att budgeten fastställdes.

Kommun är berättigad att av staten såsom förskott uppbära det belopp som på grundval av taxeringsnämnds beslut visst år (taxeringsår) rörande

taxering till kommunal inkomstskatt har beslutats till utdebitering för det

kommande året. Vid beräkningen av förskottsbeloppet justeras antalet skat-

tekronor och skatteören enligt 2§ lagen (1965:269) med särskilda bestäm-

melser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt. Vad som

har beslutats till utdebitering ingår i kommunens fordran hos staten vid ingången av året näst efter det år, då beslutet fattades. Förskottet avräknas

mot den kommunalskatt, som kommunen har rätt att uppbirra av staten

på grundval av taxeringen under året efter det år, då förskottet enligt be-

stämmelserna i femte stycket utanordnas.

Är antalet hos länsstyrelsen registrerade kyrkobokförda invånare i kom-

munen vid mitten av augusti månad taxeringsåret större än det var vid

mitten av augusti månad två år tidigare, skall förskott, beräknat enligt

tredje stycket, ökas i förhållande till ökningen i kommunens invånarantal

mellan de angivna tidpunkterna. Sådant ökat förskott ingår i kommunens fordran hos staten och avräknas enligt andra stycket. Länsstyrelsen skall senast den 10 september lämna kommunen uppgift om det invånarantal och det däremot svarande uppräknade skatteunderlag. som skall ligga till

grund för beräkningen.

Belopp, som vid ingången av ett år utgör kommunens fordran hos staten enligt föreskrifterna i denna paragraf, skall länsstyrelsen under samma år utanordna till kommunen med en sjättedel på åttonde dagen i var och en av månaderna Januari, mars, maj. juli, september och november. Är kommunens fordran icke uträknad vid utbetalningstillfället i januari månad, skall vid detta tillfälle utbetalas samma belopp som har utbetalats i november månad det föregående året; dock får länsstyrelsen, när särskilda skäl föranleder det, förordna att utbetalning skall ske med annat belopp. Om det belopp som utbetalades i januari månad icke motsvarar en sjättedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föranledes härav ske i fråga om det belopp. som utbetalas i mars månad.

Vad som har sagts om kommunalskatt äger motsvarande tillämpning i fråga om landstingsskatt.

74 8 Länsstyrelsen skall senast den 8 mars till styrelsen överlämna redo-

visning för det föregående året över kommunen eller landstingskommunen tillkommande och till styrelsen utanordnad skatt. Närmare föreskifter om sådan redovisning meddelas av regeringen.

7 kap. Underställning, kommunalbesvär och besvärshämnd

75 § Kommunfullmäktiges beslut om nya celler förhöjda hamnavgifter.

grundpenningar eller sluss-, kanal- eller andra farledsavgifter skall för att vinna bindande kraft prövas och fastställas av regeringen.

Fastställelse av beslut, som avses i första stycket, får meddelas även av myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen får även föreskriva att

i rörelse, för vilken avgifter enligt första stycket har blivit fastställda, av-

gifterna och övriga intäkter får användas endast för rörelsens direkta behov,

om ej myndighet som regeringen bestämmer medger att medlen användes för annat ändamål.

Om vissa andra beslut, som skall underställas regeringens prövning, finns

bestämmelser i 59 och 60 §§.

Beslut, som skall underställas regeringens prövning, skall insändas till länsstyrelsen, som skall överlämna handlingarna med eget yttrande till regeringen.

76 § Över beslut av kommunfullmäktige får, om annat ej är särskilt föreskrivet, medlem av kommunen anföra besvär hos länsstyrelsen. Sådan talan får grundas endast på att beslutet ej har tillkommit i laga ordning,

står I strid mot lag eller annan författning, på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges befogenhet, kränker klagandens enskilda rätt eller eljest

vilar på orättvis grund.

Besvärshandling skall ha kommit in till länsstyrelsen inom tre veckor

från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har tillkännagetis på kommunens anslagstavla. Besvärshandlingen skall vara åtföljd

av det överklagade beslutet och bevis om dagen för anslaget. Besvär som ej har anförts i rätt tid upptages ej till prövning.

Över beslut av landsting får, om annat ej är särskilt föreskrivet, medlem av landstingskommunen anföra besvär hos regeringsrätten. Besvärshandling tillställes regeringsrätten. I övrigt äger bestämmelserna i första och andra styckena motsvarande tillämpning på sådan talan.

778 I fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen eller annan kommunal nämnd skall bestämmelserna i 76 § om besvär över beslut av kommunfullmäktige äga motsvarande tillämpning, om annat ej sägs i 78 § eller är särskilt föreskrivet. I fråga om besvär över beslut av förvaltningsutskottet eller annan landstingskommunal nämnd skall bestämmelserna 1 76 § om besvär över beslut av landsting äga motsvarande tillämpning, om annat

ej sägs i 788 eller är särskilt föreskrivet. Mot beslut av rent förberedande

eller rent verkställande art får talan dock ej föras.

Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 47 §. I fråga om beslut, som ej har protokollförts

särskilt, räknas besvärstiden från den dap då justering av protokoll, som har förts vid det sammanträde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har anmälts, har tillkännagetts på anslagstavlan.

Vad som sägs i första stycket gäller också i fråga om besvär över sådant

beslut av revisorerna som avses i 665.

788 Kommun och landstingskommun får utse särskild nämnd med uppgift

alt pröva besvär över styrelsens, annan nämnds eller revisorernas beslut

om tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst, entledigande från sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mot tjänsteman, om talan mot beslutet annars skulle ha förts enligt 77 §. Bestämmelserna

i 4-10, 13-17, 19 och 20 8§ förvaltningslagen (1971:290) äger motsvarande

tillämpning i ärende hos sådan besvärsnämnd.

Reglemente för besvärsnämnd antages av fullmäktige.

Om annat cj föreskrives i reglementet, äger bestämmelserna i 48 § tredje stycket. med undantag av hänvisningen till 44 § andra stycket och 46 § första stycket, motsvarande tillämpning på besvärsnämnd. :

Finns besvärsnämnd, får den som är missnöjd med beslut som avses i första stycket anföra besvär hos nämnden inom den tid, som föreskrives i 76 § andra stycket och 77 § andra stycket.

Beträffande talan mot besvärsnämnds beslut äger bestämmelserna i 76 § motsvarande tillämpning. Till stöd för dylik talan får dessutom åberopas att det hos besvärsnämnden överklagade beslutet är oriktigt på någon sådan grund som siägs i 76 §.

793 Har besvär anförts hos länsstyrelsen, kan länsstyrelsen förbjuda att

det överklagade beslutet verkställes.

80 3 Över länsstyrelsens beslut får, om annat ej är särskilt föreskrivet, besvär

anföras hos regeringsrätten. Talan mot beslut av länsstyrelsen som har gått klaganden emot får föras endast av denne. Talan mot beslut, varigenom länsstyrelsen har bifallit besvär eller förbjudit att det överklagade beslutet

verkställes, får föras av kommunen och medlem av kommunen. Besvärs-

handlingen skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre veckor från den dag då den som vill anföra besvär fick del av bestutet. Har länsstyrelsens beslut gått klaganden emot, skall han underrättas om vad han haratt iakttaga vid talan mot beslutet.

815 Har beslut av fullmäktige blivit upphävt genom avgörande som äger

laga kraft och har beslutet redan verkställts, åligger det fullmäktige att föranstalta om rättelse av verkställigheten i den mån det är möjligt.

Första stycket äger motsvarande tillämpning i fråga om beslut av v styrelsen eller annan nämnd eller av revisorerna.

Om ikraftträdandet av denna lag finns bestämmelser i lagen (1976: 000)

om införande av kommunallagen (1976:000).

2¶Förslag till Lag om införande av kommunallagen (1976:000)

Härigenom föreskrives följande.

15 Kommunnallagen (1976:000) och denna lag träder i kraft den 1 januari

1977.

238 Genom kommunallagen (1976:000) upphäves

kommunallagen (1953:753),

lagen (1953:754) om införande av kommunallagen,

WIN landstingslagen (1954:319),

lagen (1954:320) om införande av landstingslagen,

MB kommunallagen (1957:50) för Stockholm och

DN lagen (1969:215) med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommun.

3§ Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till föreskrift som

har ersatts genom bestämmelse i kommunallagen (1976:000) eller denna

lag tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

43 Bestämmelserna i kommunallagen (1976:000) om att suppleanter skall

utses för ledamöterna i kommunfullmäktige tillämpas första gången vid val som avser tiden efter utgången av oktober 1979. Bestämmelserna i nämn-

da lag om att suppleanter skall utses för ledamöterna i sådan nämnd som avses i 48 3 andra stycket samma lag tillämpas första gången vid val som avser tiden efter utgången av år 1979.

5§ Tjänstgöringstiderna för ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige i andra kommuner än Stockholms kommun och i landsting, som har valts enligt äldre bestämmelser, upphör vid utgången av oktober 1979.

63 Första tjänstgöringsåret för ledamöter och suppleanter som avses i 5 I upphör vid utgången av oktober 1977. Vid samma tidpunkt upphör tjänst-

göringstiderna för ordförande. vice ordförande och andre vice ordförande

i kommunfullmäktige i andra kommuner än Stockholms kommun samt i landsting.

Bestämmelserna i 13 § första stycket kommunallagen (1976:000) medför ej att nytt val av ordförande, vice ordförande eller andre vice ordförande i kommunfullmäktige eller lundsting skall äga rum vid kommunfullmäktiges eller landstingets första sammanträde under år 1977. Vid detta sammanträde

får andre vice ordförande i kommunfullmäktige eller landsting väljas, om

andre vice ordförande ej redan är utsedd. I Stockholms kommun får utan hinder av föreskriften i 41 § kommunallagen (1976:000) om tid för sådant

val väljas andre vice ordförande i kommunstyrelsen för tiden intill det val som skall äga rum vid kommunfullmiäktiges första sammanträde under det tjänstgöringsår som börjar den 15 oktober 1977.

78 Bestämmelserna i 16 § fjäde stycket kommunallagen (1976:000) om suppleants tjänstgöring i kommunfullmäktige tillämpas först efter utgången av oktober 1979.

83 Bestämmelserna i 52 och 63 §§ kommunallagen (1976:000) om valbarhet

och verkan av att valbarheten upphör tillämpas ej i fråga om borgarråd

1 Stockholms kommun, revisor eller revisorssuppleant som har valts med stöd av äldre bestämmelser.

9 8& Bestämmelserna i 633 första stycket första punkten kommunallagen (1976:000) om val av revisorer och suppleanter tillämpas första gången vid val som avser tid efter utgången av år 1979. Kommunfullmäktige och landsting väljer år 1977 tre eller flera revisorer samt lika många suppleanter för granskning av de två följande årens verksamhet.

10 § Föreskrifter som avses i 32 och 35 §§ kommunallagen (1976:000) be-

höver ej meddelas före utgången av år 1977. I landstingskommun gäller

äldre bestämmelser om arbetsordning intill dess föreskrifter som avses i

35 § nämnda lag har meddelats.

11§ I fråga om förvaltningsutskottets rätt att företräda landstinget mellan dess sammanträden får äldre bestämmelser tillämpas intill utgången av år 1977.

123 Bestämmelserna i 73 § fjärde stycket kommunallagen (1976:000) om

ökat förskott gäller i fråga om år 1977 endast om och till den del befolk-

ningsökningen i kommunen eller landstingskommunen mellan de tidpunkter som anges I lagrummet överstiger en procent.

133 Har besvärshandling som avses i 76 § tredje stycket kommunullagen

(1976:000) kommit in till länsstyrelsen men ej till regeringsrätten före be-

svärstidens utgång och har det överklagade beslutet meddelats före den I januari 1977, skall regeringsrätten ändå upptaga besvären till prövning.

14 3 Bestämmelserna i 8 § lagen (1953:754) om införande av kommunallagen gäller fortfarande.

153 Rikets indelning i landstingskommuner ändras ej genom kommunallagen (1976:000).

168 I Stockholms kommun får drätselnämnd alltjämt behållas.

Utan hinder av 36 § 3 kommunallagen (1976:000) skall drätselnämnden handha medelsförvaltningen i den mån fullmäktige ej har medgivit annan nämnd att helt eller delvis handha sin medelsförvaltning. Drätselnämnden skall fullgöra de uppgifter i fråga om räkenskapsföringen som annars an-

kommer på kommunstyrelsen. Bestämmelserna i 62 § kommunallagen om

styrelsen skall därvid i stället gälla drätselnämnden.

Beträffande drätselnämnden äger i övrigt bestämmelserna i 48 § tredje stycket kommunallagen (1976:000) motsvarande tillämpning. Ordföranden

1 borgarrådsberedningen skall vara ordförande i drätselnämnden.

17§ I landstingskommun där förvaltningsutskottets uppgifter är fördelade på avdelningar av utskottet får denna ordning alltjämt behållas. Landstinget får i reglemente för förvaltningsutskottet föreskriva att dessa avdelningar skall utses av landstinget genom särskilda val. Beträffande avdelning äger bestämmelserna om styrelsen i 41 § andra stycket och 42-47 §§ kommunallagen (1976:000) motsvarande tillämpning. Avdelningen utser själv inom

sig ordförande och vice ordförande. Det ankommer på utskottet sam fällt

att göra upp förslag till budget.

3¶Förslag till Lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund

Härigenom föreskrives i fråga om lagen (1957:281) om kommunalförbund!

dels att 18 § skall upphöra att gälla,

dels att i 17 § uttrycket ”utgifts- och inkomststat” skall bytas ut mot

”budget”,

dels att 3-5, 7-9, 12, 16, 19, 20 och 35 §§ samt rubrikerna närmast före

16 och 35 5§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

38¶Kommunalförbunds beslutanderätt utövas av förbundets fullmäktige.

Förvaltning och verkställighet till- Förvaltning och verkställighet till-

komma förbundets styrelse och sär- komma förbundets styrelse och övskilt tillsatta nämnder. riga nämnder. Nämnderna bereda

även ärenden som skola avgöras av full-

mäktige. För sådan uppgift kan särskild

beredning bestående av en eller flera

personer tillsättas.

48?

För kommunalförbund skall finnas förbundsordning, vilken skall innehålla bestämmelser om

1) förbundets ändamål och medlemmar;

2) förbundets benämning och den ort, där förbundet skall hava sitt säte;

3) fullmäktiges antal och det antal ledamöter i fullmäktige varje medlem skall utse;

4) antalet ledamöter och suppleanter i förbundets styrelse samt, därest styrelsen jämväl skall utgöra i särskild författning angiven nämnd. vad som skall gälla angående valbarhet, sättet för utseende av ledamöter och suppleanter samt deras tjänstgöringstid;

5) den rätt att upptaga lån eller 5) den rätt att upptaga lån eller

ingå borgen. som finnes böra med- ingå borgen, som finnes böra med-

givas förbundet, med angivande av givas förbundet, med angivande av det högsta sammanlagda belopp, in- det högsta sammanlagda belopp, intill vilket lån må upptagas eller bor- till vilket lån må upptagas eHer borgen tecknas, och i vad mån lån eller gen tecknas, och i vad mån lån eller borgen som cj fordrar Konungens borgen som ej fordrar regeringens medgivande må förekomma; medgivande må förekomma:

I Senaste Ivdelse av 18 §: 1964:45. ? Senaste Iydelse 1964:45.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

6) den rätt till fondbildning, som finnes böra medgivas förbundet:

7) medlems andel i förbundets tillgångar samt vad i övrigt finnes erforderligt för ordnande av de ekonomiska förhållandena mellan förbundet och dess medlemmar;

8) särskilt villkor för medlems utträde ur förbundet och uppgörelse, som i anledning därav må erfordras;

9) särskilt villkor för upplösning av förbundet:

10) grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar; samt 11) vad i övrigt må vara nödigt för ordnande av förbundets förhållanden i fråga om ekonomi och förvaltning.

Förbundsordning skall vidare innehålla bestämmelser om grunder för medlems skyldighet att tillhandahålla medel för förbundsverksamhetens ordnande och fortsatta bedrivande samt den begränsning av denna skyldighet som skall förekomma. I förbundsordning för förbund, som skall handhava angelägenhet. vilken det enligt särskild författning åligger kommun alt vårda, må dock icke, såvitt angår sådan angelägenhet, intagas bestämmelse om begränsning av medlems skyldighet att tillhandahålla medel.

Därest förbund skall handhava flera angelägenheter, skall i förbundsordningen angivas, huruvida i förbundet skall finnas endast styrelse eller där-

utöver en eller flera nämnder, samt i det senare fallet vilka av förbundets

angelägenheter, som skola omhänderhavas av de olika förvaltningsorganen.

Därest förbund har sitt säte inom kommun. som icke tillhör förbundet, skall i förbundsordningen angivas, å vilken kommuns anslagstavla tillkän-

nagivande om justering av protokoll skall ske.

I förbundsordningen må bestämmas

att suppleanter skola utses för fullmäk-

tive. I sådant fall skall i förbundsord-

ningen även bestämmas suppleanter-

nas antaloch det antalsuppleanter som

varje medlem skall utse.

5§

Vadi?s tredje och fjärde styckena, Bestämmelserna i 9 § tredje stycket. - IA första och tredje styckena, 12,14 108, 134 andra stycket och 15-34 §§ samt 15-28 §§ kommunallagen är kommunallagen (1976:000) äga motstadgat om kommunfullmäktige skall svarande tillämpning i fråga om

äga Motsvarande tillämpning i fråga kommunförbunds fullmäktige. Be-

om kommunalförbunds fullmäktu- = stämmelsernai1l6N nämnda lag tilläm- Ke. pasdock endastom suppleanter för full-

mäktige har utsetts.

I Senaste Ivdelse 1969:769.

Nuvarande lvdelse Föreslagen lydelse

Förbundsfullmäktige väljas av Förbundsfullmäktige och supplemedlemmarnas fullmäktige. anter väljas av medlemmarnas full-

mäktige.

Då medlem skall utse mer än en Då medlem skall utse mer än en fullmäktig, skall valet vara propor- fullmäktig eller mer än en suppleant, tionellt, därest det begäres av minst skall valet vara proportionellt, därest

så många väljande, som motsvara det det begäres av minst så många /e-

tal, vilket erhålles, om samtliga väljan- damöter, som motsvara den kvot, vildes antal delas med det antal perso- ken erhålles, om antalet närvarande ner valet avser, ökat med 1. Om för- ledamöter delas med det antal per-

farandet vid sådant proportionellt soner valet avser, ökat med 1. Är kvo-

val är särskilt stadgat. ten ett brutet tal. skall den avrundas till

närmast högre hela tal. Om förfaran-

det vid sådant proportionellt val är

särskilt stadgat.

Förbundsmedlem må till fullmäk- Förbundsmedlem må till fullmäktig i förbundet välja allenast leda- tig eller suppleant i förbundet välja

mot av förbundsmedlemmens full- allenast ledamot eller suppleant i förmäktige. bundsmedlemmens fullmäktige.

Den omständigheten att tjänstgörings-

tiden för ledamöter och suppleanter i

förbundsmedlems tullmäktiee upphör

vid utgången av oktober månad år då

val i hela riket av fullmäktige har ägt

rum medför ej att uppdrag som ledamot

eller suppleant i förbundsfullmäktige

upphör före tjänstgöringstidens utgång.

Om suppleanter ej väljas proportio-

nellt, skall vid valet även bestämmas i

vilken ordning de skola inkallas till

tjänstgöring.

Vad i denna paragrad stadgas om medlems fullmäktige skall i fråga om landstingskommun gälla landstinget.

I mom.? Förbundsfullmäktige I mom. Förbundsfullmäktige

väljas för tre år, räknade från och och suppleanter väljas för tre år, räkmed den I januari året näst efter dot, nade från och med den I januari året

då allmänna kommunalval ägt rum. näst eler det, då val i hela riket av

kommunfullmäktige ägt rum. +Senaste lydelse: 1969:769.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

Val av förbundsfullmäktige för- Val av förbundsfullmäktige och rättas vid sammanträde som avses suppleanter förrättas vid sammanträ- 1 13 § fjärde stycket kommunallagen de som avses i 13 3 /försra stycket av de nyvalda kommunfullmäktige eller kommunallagen (1976:000) år då val i om valet förrättas av landsting, vid sam- hela riket av kommunfullmäktige ägt manträde som avses i 198 andra stycket rum. landstingslagen av det nyvalda landstinget.

2 mom. Då val av förbundsfull- 2 mom. Då val av förbundsfull-

mäktige sker första gången , skall det mäktige och suppleanter sker första

avse tiden från valets förrättande till gången, skall det avse tiden från va-

ingången av det år, då nästa tjänst- lets förrättande till ingången av det göringstid för fullmäktige börjar. år, då nästa tjänstgöringstid för full-

mäktige börjar.

Underrättelse om val, som sker första gången, skall, med angivande av

de valdas namn och postadress, ofördröjligen insändas till länsstyrelsen, som förordnar en av fullmäktige att utfärda kungörelse om fullmäktiges

första sammanträde och där föra ordet, till dess ordförande valts.

3mom. Avgår fullmäktig un- 3 mom. Avgår förbundsfullmäk-

der den för honom bestämda tjänst- tig som utsetts vid proportionellt val ungöringstiden, anställer den medlem, der tjänstgöringstiden och har supplesom utsett honom, fyllnadsval för anter för fullmäktige utsetts, inträder den återstående delen av tjänstgö- suppleant i den avgångnes ställe för ringstiden. återstoden av — tjänstgöringstiden.

Suppleanterna inträda i den ordning

som har bestämts vid valet. Avgår

fullmäktig / annat fall under den för

honom bestämda tjänstgöringstiden,

anställer den medlem, som utsett

honom, fyllnadsval för den återstå-

ende delen av tjänstgöringsviden.

4 m om. Förbundstullmäktige väl-

ja varje år för nästa kalenderår bland sig

en ordförande och en vice ordförande

samt, om fullmäktige besluta det, även

en andre vice ordförande.

4 mom. Vid sammanträde som under år, då val av fullmäktige i för-

bundet ägt rum. hålles med de nyvalda fullmäktige utövas ordförandeskapet

av den som enligt 9 § väljs till ordförande för nästkommande är. Intill

dess valet förrättats, utövas ordförandeskapet av den som fullmäktige därtill särskilt utsett.

SSenaste lydelse 1969:769.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lIvdelse

Då val av ordförande och vice ordförande ske första gången, skola de, om förbundet träder i verksamhet i annan tid än vid årsskifte, avse tiden

från valens förrättande till utgången av det år, under vilket valen ägt rum.

9 8

Sammanträden skola av fullmäktige Bestämmelserna i 148 första hållas enligt ordning, som bestämmes — och tredje styckena kommunallagen

av fullmäktige. Sammanträde skallock — (1976:000) om fullmäktiges samman-

hållas, när länsstyrelsen därom förord- — träden äga motsvarande tillämpning nar eller förbundets styrelse eller de — på förbundsfullmäktiges sammanträflesta av fullmäktige det begära eller den. I fråga om tid för sammanträde ordföranden finner det nödigt. för fastställelse av förbundets budget | skall dock gälla vad som sägs i 168

denna lag.

Vid sammanträde före utgången av juni månad fattas beslut i anledning av berättelsen om föregående årets räkenskaper och förvaltning.

Vid sammanträde i augusti månad fastställes förbundets — utgifts- och inkomststat.

Vid sammanträde före utgången av december månad förrättas val tillde befattningar inom förbundet, vilka vid

årets slut bliva lediga. År då val av för-

bundsfullmäkrtige ägt rum förrättas valen av de nyvalda fullmäktige. Dessa förrätta även andra val, avseende tid efter utgången av nämnda år. vilka ankomma på fullmäktige.

1237 Där ej annat är särskilt föreskrivet, Där ej annat är särskilt föreskrivet. skall vad i 30 N, 31 SM första stvcket för- äga 36-51 §§ kommunallagen

sta punkten och andra stvcket samt — (1976:000) motsvarande tillämpning 32-46 SN kommunallagen är stadzat + fråga om kommunalförbunds sty-

om kommunstyrelse och övriga nämn- — relse och övriga nämnder m. m. der m. m. äga motsvarande tillämpning i fråga om kommunalförbunds styrelse och övriga nämnder m. m.

& Senaste Ivdelse 1969:769. 7 Senaste Ivdelse 1969:769.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse

Om kommunalförbunds drätsel Om kommunalförbunds ekonomis-

ka förvaltning och revision

168 Vad i 50 Xx, 5258 första stycket, 53 4, Bestämmelserna i 54 och 56 §§, 57§

348 andra och tredje styckena, 57s för- tredje stvcket samt 58-69 §§ kommusta och andra styckena, 59 § första nallagen (1976:000) äga motvarande

stycket, 61. $. 62 § första, andra och tillämpning i fråga om kommunal-

tredje styckena, 63 och 64 §§, 65 § för- förbunds ekonomiska förvaltning och sta punkten samt 66 § kommunalla- revision. gen är stadgat om kommuns drätsel skall äga motsvarande tillämpning i fråga om kommunalförbunds drätsel.

Förslag till wtgifis- och inkomststat Förslag till budget skall uppgöras skall uppgöras av förbundsstyrelsen. av förbundsstyrelsen. Övriga nämn-

Övriga nämnder skola, inom tid som der skola, inom tid som bestämmes

bestämmes av styrelsen, till denna av styrelsen, till denna ingiva sina ingiva sina särskilda statförslag. särskilda budgetförslag.

I förbundsordning md medeivas, att Innan förslaget till budget uppgöres. SY $ I mom. och 56 § kommunallagen skall förbundsstvrelsen samråda med helt eller delvis skola äga motsvarande förbundsmedlemmarnas styrelser. tillämpning å kommunalförbund.

Vid sammanträde med förbundstull-

mäktige före utgången av september

månad fastställes kommunalförbun-

dets budget.

I nybildat förbund skall val av re- I nybildat förbund skall val av revisorer och revisorssuppleanter äga visorer och revisorssuppleanter äga rum vid förbundsfullmäktiges första rum vid förbundsfullmäktiges första sammanträde, och skall valet avse sammanträde. och skall valet avse

tiden från valets förrättande till ur- granskning av verksamheten under ti-

vången av det år, då valet skett. den från valets förrättande till dess

nästa tjänstgöringstid för revisorer och

revisorssuppleanter börjar.

19 N

Revisionsberättelse skall jämte de förklaringar över framställda anmärkningar. som förbundsfullmäktiges ordförande infordrar, framläggas — till oranskning och avgörande hos fullmäktise vid sammanträde före utgången av juni månad.

Avskrift av berättelsen jämte in- Avskrift av = revisionsberättelsen

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

fordrade förklaringar skall minst två jämte infordrade förklaringar skall

veckor före sammanträdet tillställas tillställas förbundsmedelmmarnas förbundsmedlemmarnas styrelser. styrelser minst två veckor före det sam-

manträde, då berättelsen framlägges

för förbundsfullmäktige.

20 8? Vad i 74 § fjärde stycket 75 § andra Bestämmelserna i 75-81 §§ komoch tredje styckena samt 76-78 §§ munallagen (7976:000) äga motsva-

kommunallagen (1953:753) är stad- rande tillämpning i fråga om komgat skall äga motsvarande tillämp- munalförbund. Ingår landstings-

ning i fråga om kommunalförbund. kommun i förbundet, skall därvid

Ingår landstingskommun i förbun- tillämpas de bestämmelser, som avser det, skall dock i fråga om besvär och landstingskommun. Besvärsrätt tillbesvärsnämnd vad i 78 § landstingsla- kommer såväl mellan av förbundet gen (1954:319) sägs äga motsvarande som medlem av kommun som ingår tillämpning. Besvärsrätt tillkommer i förbundet.

såväl sill förbundet ansluten kommun som medlem av sådan kommun.

Om = fullföljd av talan mot Om behörig länsstyrelse och besvär länsstyrelsens beslut i vissa fall över länsstyrelses beslut i vissa fall

35§

Ärende som enligt denna lag skall

prövas av länsstyrelse handlägges av

länsstyrelsen i det län där förbundsstyv-

relsen har eller skall ha sitt säte.

Över beslut, som meddelats av Över beslut som meddelats av

länsstyrelse i fråga om kommunför- länsstyrelse i fråga om kommunalbunds bildande, ändring eller upp- förbunds bildande, ändring eller lösning eller i ärende, som därmed upplösning eller i ärende, som där-

ägersamband, må besvär anföras hos med äger samband, må besvär an-

Konungen. | föras hos regeringen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977. 2. För tiden intill utgången av år 1979 får val av suppleanter för förbundsfullmäktige förrättas vid annat sammanträde än som anges i 8 § 1

mom.

3. Bestämmelserna i 8-10 och 13 §§ lagen (1976:000) om införande av

kommunallagen (1976:000) äger motsvarande tillämpning i fråga om kom-

munalförbund.

8 Senaste lydelse 1971:1167.

3 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 186

4¶Förslag till Lag om ändring i vallagen (1972:620)

Härigenom föreskrives i fråga om vallagen (1972:620)

dels att i lagen ordet ”landstingsman” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”landstingsledamot” i motsvarande form,

dels att 2 kap. 5 § samt 14 kap. 3, 15a, 17, 19 och 21 §§ skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas sex nya paragrafer, 2 kap. 6-11 §§, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

58! I landstingslagen (1954:319), kom- För val av landstingsledamöter inde-

munallagen (1953:753) och kommu- las landstingskommunen i valkretsar.

nallagen (1957:50) för Stockholm finns Valbarhet är ej inskränkt inom valk-

bestämmelser om landstingskommuns rets.

och kommuns indelning i valkretsar. I landstingslagen finns också bestämmel-

ser om fördelning av fasta valkretsman-

dat på valkretsar.

rd

Valkrets skall omfatta en eller flera

kommuner. Om det föranledes av and-

ra stycket I eller en lämpligare val-

kretsindelning därigenom eljest erhål-

les. får dock kommun delas i två eller

flera valkretsar eller del av kommun

sammanföras med annan kommun,

del av annan kommun eller delar av

andra kommuner till en valkrets.

Valkrets bör utformas så att den

1. kan beräknas komma att enligt

bestämmelserna i 8S tilldelas minst

åtta fasta valkretsmandat,

2. kan omslutas av en samman-

hängande gränslinje.

: Delas kommun i två eller flera val-

kretsar för val av landstingsledamöter

I Senaste lydelse 1975:474.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

och är kommunen indelad i valkretsar för val av kommunfullmäktige, skall iakttagas, att gräns för valkrets för val av landstingsledamöter skall sammanfalla med gräns för valkrets för val av fullmäktige.

78¶Indelningen i valkretsar bestämmes av landstinget, sedan kommunerna har beretts tillfälle att yttra sig. Mot lands-

tingets beslut får talan ej föras.

Beslut om indelning ivalkretsar meddelas, om ej regeringen föreskriver annat, före utgången av oktober året före det år då val .av landstingsledamöter första gången skall äga rum enligt den beslutade indelningen.

Beslut om indelning i valkretsar skall för att vinna bindande kraft prövas och fastställas av länsstyrelsen. Mot länsstyrelsens beslut föres talan hos valprövningsnämnden genom besvär. Mot valprövningsnämndens beslut får talan ej föras.

nr

Mandaten i landstinget utgöres av fasta valkretsmandat och utjämningsmandat. Nio tiondelar av mandaten är fasta valkretsmandat. Det brutna tal som uppkommer vid fastställandet av antalet fasta valkretsmandat avrundas till närmast lägre hela tal. Återstående mandat är utjämningsmandat.

Länsstyrelsen fastställer antalet fasta valkretsmandat i varje valkrets före utgången av april varje år då val av landstingsledamöter skall äga rum, om ej regeringen föreskriver annan tid för

beslutet. Härvid tillföres valkretsen ett

mandat för varje gång som antalet röstberättigade i valkretsen är jämnt del-

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

bart med det talsom erhålles, när anta-

let röstberättigade i landstingsskommunen delas med antalet fasta valkretsmandat där. De fasta valkretsmandat som härefter återstår tillföres valkretsarna efter storleken av de överskott som har uppkommit vid denna fördelning. Mellan lika överskottstal avgöres företrädet genom lottning.

Vid tillämpning av andra stycket skall som röstberättigad anses den som har upptagits i gällande röstlängd.

Mot länsstyrelsens beslut enligt denna paragraf föres talan hos valprövningsnämnden genom besvär. Mot valprövningshämndens beslut får talan ej föras.

För val av kommunfullmäktige skall kommun indelas i valkretsar, omikommunen finnas flera än 24 000 röstberättigade invånare eller för kommunen skall utses minst 51 fullmäktige. Överstiger antalet röstberättizade invånare i kommun 6 000 får kommunen indelas i valkretsar. Annan kommun får indelas i valkretsar endast om synnerliga skäl föreligger på grund av kommunens särskilt betydande utsträckning eller liknande förhållanden. Valbarhet är ej inskränkt inom valkrets. Som röstberättigad anses den som har upptagits i gällande röstlängd.

Vid valkretsindelning iakttages att valkretsarna

1. skall utformas så att varje krets kan beräknas komma att enligt bestämmelserna i 10 § utse minst femton kommunfullmäktige,

2. om det är möjligt, skall utformas så att varje krets kan omslutas med en sammanhängande gränslinje,

Nuvarande lydelse Föreslagen tydelse

3. skall utformas så att territoriell

församling, om det är möjligt, lämnas odelad och icke i något fall delas på flera

än två kretsar och 4. i den mån det kan ske utan olägenhet skall utformas så att antalet full-

mäktige för hela kommunen kan beräknas bli lika fördelat på de särskilda kretsarna.

108 I varje valkrets väljes en kommunfull-

mäktig för varje gång som antalet röst-

berättigade i valkretsen är jämnt delbart med det talsom erhålles, när antalet röstberättigade i kommunen delas

med antalet fullmäktige för hela kom-

munen. Om det antal fullmäktige som skall utses enligt denna regel ej uppgår till det för kommunen bestämda antalet, skall för att detta antal skall kunna uppnås de valkretsar i vilka antalet röst-

berättigade mest överskjuter de tal som

enligt regeln är bestämmande för fullmäktiges antal inom valkretsarna vara berättigade att var för sig i ordning efter överskottens storlek välja ytterligare en

fullmäktig. Är överskottstalen lika för

två eller flera valkretsar, avgöres företrädet genom lottning. Som röstberättigad anses den som har upptagits i gällande röstlängd.

115 Kommunfullmäktige får göra fram-

ställning hos länsstyrelsen om indelning i valkretsar. Länsstvrelsen får förordna om valkretsindelning, även om sådan framställning ej har gjorts. I sådant fall skall kommunfullmäktige beredas tillfälle att avge yttrande i ärendet.

Beslut om indelning i valkretsar skall meddelas före utgången av oktober

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

året före det år, under vilket beslutet

skall träda i tillämpning. Det antal

fullmäktige, som varje valkrets skall

utse, fastställes av länsstyrelsen det år, då valet skall äga rum, före april månads utgång med giltighet för den period som valet avser. Uppgår därvid

i någon valkrets det antal fullmäktige,

som kretsen äger utse enligt de grunder

som anges i 10 §, icke till femton, skall

antalet, med motsvarande jämkning

av antalet fullmäktige i övriga kretsar,

likväl bestämmas till femton. I sådant

fall skall valkretsindelningen omprövas

före nästa val.

Mot länsstyrelsens beslut enligt den-

na paragraf föres talan hos valpröv-

ningsnämnden genom besvär. Mot val-

prövningsnämndens beslut får talan ej

föras.

14 kap.

38?

I fråga om riksdagsval bestämmer länsstyrelsen ordningen mellan kandidatnamnen på partiernas valsedlar i valkretsen i den utsträckning som behövs för utseende av riksdagsledamöter och ersättare för dem.

I fråga om landstings- och kom- I fråga om landstings- och kom-

munfullmäktigval fördelar läns-- munfullmäktigval — fördelar länsstyrelsen platserna mellan partierna. styrelsen platserna mellan par- Platserna fördelas i fråga om kom- tierna. Platserna fördelas i fråga om

munfullmäktigval för varje kommunfullmäktigval — för varje valkrets. Länsstyrelsen fastställer valkrets. Länsstyrelsen fastställer

även för varje valkrets vilka personer även för varje valkrets vilka personer som skall erhålla platserna samt ut- som skall erhålla platserna samt ut-

ser suppleanter för landstingsmän och ser suppleanter för landstingsledamö-

för fullmäktige i kommuner där det ter och kommunfullmäktige. skall finnas suppleanter för fullmäktige.

Förrättningen skall genomföras utan dröjsmål. Vid avbrott i förrättningen

skall valsedlarna och övriga valhandlingar läggas i säkert förvar. Innan förrättningen återupptages, skall länsstyrelsen se till att obehörig åtgärd ej vidtagits med valhandlingarna.

2 Senaste lydelse 1975:474.

Nuvarande lvdelse Föreslagen lydelse

15a 8

Endast parti som har fått minst Mandaten ilandstinget fördelas meltre procent av rösterna i hela lands- lan partier. Endast parti som har fått tingskommunen är berättigat att del- minst tre procent av rösterna i hela

taga i fördelningen av mandaten i landstingskommunen är berättigat landstinget. att deltaga i fördelningen av man-

daten i landstinget.

17 §

När platserna i landsting och kom- När platserna i landsting och kommunfullmäktige fördelats mellan munfullmäktige fördelats mellan partier och besatts med ledamöter, partier och besatts med ledamöter, skall länsstyrelsen utse suppleanter skall länsstyrelsen utse suppleanter för landstingsmän och för kommun- för landstingsledamöter och kom-

fullmäktige i kommun där det skall fin- munfullmäktige.

nas suppleanter för fullmäktige.

19 §”

För utseende av suppleanter för full- För kommunfullmäktige utses suppmäktige företages ytterligare samman- leanter på följande sätt. räkningar för att besätta de suppleant- För varje ledamot göres en samman-

platser som varje parti skall erhålla en- räkning inom det parti, för vilket han

ligt beslut som fattats med stöd av 5 a § har blivit vald. Vid varje sammanräkkommunallagen (1953:753) eller 5 § ning tages hänsyn endast till de valsed-

kommunallagen (1957:50) för Stock- lar som upptar ledamotens namn och holm. Därvid äger 6 och 16 §§ i detta som på grund härav gällde för detta

kapitel motsvarande tillämpning. Vid namn, när det fick plats iordning. Varje

tillämpning av6 § skall hänsyn dock icke valsedelgäller som helröst. Mediaktta-

tagas till valsedlar som vid valet av full- gande av att namn på kandidat som har mäktige ej deltagit i besättandet av blivit genom valet utsedd till ledamot plats. skall anses som obefintligt tillgodoräk-

nas röstvärdet det namn som står

främst på sedeln. Den som får högsta

röstetalet är utsedd till suppleant för

den ledamot som sammanräkningen

avser. Mellan lika tal avgöres företrä-

det genom lottning.

Omdetantalsuppleantersom har ut-

setts enligt andra stycket är mindre än

det antal som kommunfullmäktige har

? Senaste lydelse 1975:474. 4 Senaste lydelse 1975:1105.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse bestämt enligt 7 § kommunallagen (1976:000) och samma suppleant har utsetts för fyra eller flera ledamöter, göres ytterligare en sammanräkning för var och en av dessa ledamöter. Därvid skall även namn på kandidat som har blivit genom valet utsedd till suppleant för den ledamot som sammanräkningen avser anses som obefintligt. I övrigt

förfares på sätt som anges i andra stycket.

Om antalet suppleanter fortfarande är mindre än det antal som kommunfullmäktige har bestämt enligt 7 § kommunallagen (1976:000) och samma suppleant har utsetts för sex eller flera ledamöter, göres ytterligare en sammanräkning för var och en av dessa ledamöter.

Därefter göres på motsvarande sätt successivt vtterligare sammanräkningar för de ledamöter vilkas suppleanter har utsetts för åtta eller flera ledamöter, tio eller flera ledamöter, och så vidare, så länge antalet suppleanter är mindre än det antal som kommunfullmäktige har bestämt enligt 7 § kommunallagen

(1976:000).

21855 Har föreskrivet antal fullmäktige Har föreskrivet antal fullmäktige

ej blivit utsedda vid valet, skall nytt ej blivit utsedda vid valet, skall nytt

val genast anställas för utseende av val genast anställas för utseende av

det felande antalet. Vid sådant val det felande antalet. Vid sådant val skall utses även suppleanter för full- skall utses även suppleanter för full-

mäktige i kommun där det skall finnas mäktige. Suppleanter för fullmäktige. Har fullmäktige men ej suppleanter valts till föreskrivet antal, skall därvid bero.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

5 Senaste lydelse 1975:474.

5¶Förslag till

Lag om ändring i lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning

Härigenom föreskrives i fråga om lagen (1919:293) om ändring i kommunal

och ecklesiastik indelning!

dels att 22 § skall upphöra att gälla,

dels att i 2 a, 6, 12. 14, 19, 23, 30, 31, 35, 37, 38, 41 och 41 a §§ ordet ”Konungen” skall bytas ut mot ”regeringen”,

dels att 2 och 42 §§ skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 b och 33 §§, samt närmast

före 33 § en ny rubrik av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

2§

Om ändring i rikets kommunala Om ändring i rikets kommunala indelning förordnar Konungen. indelning förordnar regeringen.

Därvid må två eller flera kommuner sammanläggas, del av kommun överföras till annan kommun, så ock eljest kommun upplösas eller nu kommun bildas.

Råder osäkerhet beträffande grän-

sen för kommuns område, förordnar

regeringen om gränsens rätta sträck-

ning.

2b§å

Annan kommun, som icke tillhör

landstingskommun, än Gotlands kom-

mun äger inträda i landstinaskommun.

såvida samstämmande beslut därom

har fattats av kommunen och lands-

tingskommunen. När synnerliga skäl

äro därull, må även regeringen besluta

om sådan kommuns inträde i lands-

tinaskommun.

Skall kommun inträda i landstings-

I Lagen omtryckt 1969:770

Senaste lydelse av 38 § 1972:230 41 3 1972:230 41 a § 1972:230.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

kommun, bestämmer regeringen dagen för inträdet och meddelar övriga erforderliga föreskrifter. Särskilda bestämmelser

to re rn Har beslut fattats om ändring i den landstingskommunala indelningen, äger regeringen förordna att de landtingsledamöter och suppleanter som har utsetts för landstingskommun som beröres av indelningsändringen skola frånträda sina uppdrag. när den nya indelningen träder ikraft. samt att nya val av ledamöter och suppleanter inom landstingskommunen skola verkställas. Valen skola äga rum året innan indelningsändringen träder i kraft den

dag som länsstyrelsen bestämmer och

avse tiden från och med dagen för ikraftträdandet till utgången av det år då val i hela riket av landsting nästa gång skola äga rum. Träder ändring i den landstingskommunala indelningen i kraft vid årsskifte närmast efter det år då vali hela riket av landsting hållits, avse valen landstingskommunen enligt den nva indelningen.

4 N

Stadgander i 22 § skall hava motsva- Regeringen äver efter framställning rande tillämpning i fråga om försam- bestämma beloppet av den upplåning.

ling, intill dess den i 66 § lagen om som av nybildad församling må beslutas

församlingsstyrelse meddelade be- utan underställning, imill dess den i

stämmelsen om lån, som må beslu- 73 § lagen (1961:436) om försam-

tas utan underställning, kan tilläm- lingsstyrelse meddelade bestämmetl-

pas. sen om lån, som må beslutas utan

underställning kan tillämpas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

2 Förutvarande 33 § upphävd genom 1969:770.

6¶Förslag till Lag om ändring i lagen (1965:596) om kommunala sammanläggningsdelegerade

Härigenom föreskrives i fråga om lagen (1965:596) om kommunala sam-

manläggningsdelegerade

dels att i I $ ordet ”Konungen” skall bytas ut mot ”regeringen”,

dels att 2-7, 10, 11, 13, 15-18, 20 och 21 §§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

&1

24¶Delegerade och suppleanter för Delegerade och suppleanter för varje kommun väljas av kommun- varje kommun väljas av kommun-

fullmäktige senast trettio dagar efter fullmäktige senast trettio dagar efter det kommunen fått del av förord- det kommunen fått del av förord-

nadet om indelningsändringen. Val- nandet om indelningsändringen. bar är den som är fullmäktig 1 kom- Valbar är den som är ledamot i kommunen. Bestämmelserna i 22 § fjärde munfullmäktige + kommunen. Bestycket kommunallagen den 18 de- stämmelserna i 28 § första stycket cember 1953 (nr 753) om proportio- kommunallagen (1976:000) om pronellt val äga motsvarande tillämp- portionellt val äga motsvarande tillning. Sker ej val av suppleanter pro- lämpning. Sker ej val av suppleanter portionellt, skall bestämmas den proportionellt, skall bestämmas den ordning i vilken suppleanterna skola ordning i vilken suppleanterna skola

inkallas till tjänstgöring. inkallas till tjänstgöring.

Sedan val ägt rum, skall uppgift om de valdas namn och postadress lämnas länsstyrelsen så snart som möjligt.

Avgår delegerad före utgången av Avgår delegerad före utgången av den bestämda tjänstgöringstiden, den bestämda tjänstgöringstiden, äga bestämmelserna i 33 § andra äga bestämmelserna i 40 § tredje stycket kommunallagen motsvaran- stycket kommunallagen (1976:000)

de tillämpning. motsvarande tillämpning.

$

Bestämmelserna i 7 § tredje och Bestämmelserna i 9 § tredje stycket

fjärde styckena kommunallagen om kommunallagen (1976:000) om ververkan av valbarhetens upphörande kan av valbarhetens upphörande och och om rätt till avsägelse äga mot- om rätt till avsägelse äga motsvaransvarande tillämpning på delegerade de tillämpning på delegerade och och suppleanter. suppleanter.

I Senaste lydelse 1969:779.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse

48 "Länsstyrelsen förordnar en av delegerade att utfärda kungörelse om första sammanträdet och föra ordet där, till dess ordförande valts. Kungörelsen anslås minst en vecka Minst en vecka före sammanträdes-

före sammanträdet på kommunernas dagen anslås kungörelsen på kommu-

anslagstavlor samt sändes till varje nernas anslagstavlor och sändes med delegerad och suppleant ned posten så posten till varje delegerad och supp-

tidigt att kungörelsen kan antagas kom- leant. Kungörelsen införes samtima honom till handa senast fyra dagar digt i de tidningar i vilka kommuföre sammanträdet. Kungörelsen in- nerna införa kommunala tillkännaföres samtidigt i de tidningar i vilka givanden. kommunerna införa kommunala tillkännagivanden.

5§

Vid första sammanträdet välja delegerade bland sig ordförande och vice ordförande för den tid för vilken delegerade utsetts.

Uppgift om de valdas namn och post-

adress skall lämnas länsstyrelsen så snart som möjligt för at tagas in i länskungörelserna.

Äro både ordförande och vice ordförande hindrade att inställa sig vid

delegerades sammanträde, äga delegerade utse annan delegerad att för tillfället föra ordet. Till dess så skett utövas ordförandeskapet av den delegerad

som är äldst till levnadsåren.

Sammanträden hållas på ställe och Sammanträden hållas på ställe och enligt ordning som delegerade be- enligt ordning som delegerade be-

stämma. Sammanträde hålles även stämma. Sammanträde hålles även

när länsstyrelsen förordnar därom eller när minst en tredjedel av de delegerade de flesta delegerade begära det eller begära det eller ordföranden finner

ordföranden finner det behövligt. det behövligt. Bestämmelserna i 13 § tredje och Bestämmelserna i 57 § andra styckfemte stvckena kommunallagen äga "et kommunallagen (1976:000) äga

motsvarande tillämpning på delege- motsvarande tillämpning på delegerade. rade.

7.

Kungörelse om sammanträde med Bestämmelsen i I5 Y kommunalladelegerade med uppgift om tid och stäl- gen(1976:000) om kungörelse om samle för sammanträdet och de ärenden manträde med kommunfullmäktige som skola behandlas vid detta utfärdas skalläga motsvarande tillämpningi frå-

2 Senaste lydelse 1971:1165.

Nuvarande lvdelse Föreslagen lydelse

av ordföranden eller. vid hinder för ga om sammanträde med delegerade. honom, av vice ordföranden. Kungörelsen skall anslås på anslagstav-

lorna ide kommuner som beröras av in-

delningsändringen och införas i de tid-

ningar i vilka kommunerna införa till-

kännagivande som avses i 15 § andra

stycket nämnda lag.

Kungörelsen anslås minst en vecka före sammanträdet på kommunernas anslagstavlor och, om delegerade be- Slutat det, även på annan plats. Kungörelsen sändes till varje delegerad och Suppleant med posten så tidigt att kungörelsen kan antagas komma honom till handa senast fyra dagar före sammanträdet.

Tillkännagivande om tid och ställe

Jör sammanträdet samt, om delegerade beslutat det, de ärenden som skola behandlas införes i de tidningar i vilka kommunerna införa kommunala tillkännagivanden.

Bestämmelserna i 14§ I mom. fjärde stycket och 2 mom. kommunallagen (1953:753) äga motsvarande tillämpning på delegerade.

10 §

Delegerade skola meddela beslut i Delegerade skola besluta i ärende ärende som hänskjutes till dem av som anhängiggjorts av | högre myndighet och i fråga, som väck- 1. arbetsutskott eller kommitté som es genom motion av delegerad eller avses i 149. genom framställning av arbetsutskott 2. delegerad genom motion, eller kommitté som avses i 14 § eller av 3. regeringen, central förvaltningsfullmäktige eller styrelsen i kom- myndighet eller länsstyrelsen, mun som beröres av indelningsänd- 4. fullmäktige eller styrelsen i ringen eller av samarbetsnämnd för kommun som beröres av indelningssådana kommuner. ändringen eller

5. samarbetsnämnd för sådana

kommuner.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen Ivdelse

118 Bestämmelserna i 15 §. 16 § första Bestämmelserna i 10, 17,18, 24-31

Stycket, 20-25 och 27 §§ kommunal- och 33 §§ kommunallagen (1 976:000)

lagen om kommunfullmäktige och om kommunfullmäktige och deras deras ordförande äga motsvarande ordförande äga motsvarande tilltillämpning på delegerade och deras lämpning på delegerade och deras ordförande. Tillkännagivande som ordförande. Tillkännagivande som avses i 24 § fjärde stycket skall ske avses i 30 § trede stycket skall ske på på anslagstavlorna i de kommuner anslagstavlorna i de kommuner som som beröras av indelningsändringen. beröras av indelningsändringen.

| 135

Om delegerade icke beslutat att protokoll och övriga handlingar skola

förvaras bland viss kommuns handlingar, skola handlingarna vårdas och

förtecknas på ordförandens ansvar.

Den som med begagnande av sin rätt enligt tryckfrihetsförordningen tagit avskrift av delegerades protokoll äger få avskriftens riktighet bestvrkt utan av-

gift.

15 5?

Ledamöter och suppleanter i arbetsutskottet eller i kommitté väljas till det antal delegerade bestämma och för delegerades tjänstgöringstid. Antalet ledamöter i arbetsutskottet må icke vara under fem.

I fråga om valbarhet till Icdamot I fråga om valbarhet till ledamot eller suppleant i arbetsutskottet eller eller suppleant i arbetsutskottet eller i kommitté, verkan av valbarhetens 1 kommitté, verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse upphörande och rätt till avsägelse äga bestämmelserna i 7 § kommu- äga bestämmelserna i 9 § kommunallagen om kommunfullmäktige nallagen (1976:000) om ledamot och motsvarande tillämpning. Vid till- suppleant i fullmäktige motsvarande lämpningen av 7 § första stycket tillämpning. Vid tillämpningen av 9 kommunallagen avses med kommu- X första stycket kommunallagen avnen alla kommuner som beröras av ses med kommunen alla kommuner indelningsändringen. som beröras av indelningsändringen.

Sker ej val av suppleanter proportionellt, skall bestämmas den ordning i vilken suppleanterna skola inkallas till tjänstgöring.

3Senaste lydelse 1969:779.

I Senaste Ivdelse 1969:779.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse

16 N

Delegerade utse bland Iledamöter- Delegerade utse bland ledamöterna i arbetsutskottet en ordförande na i arbetsutskottet en ordförande och en vice ordförande. Uppgift om och en vice ordförande. de utseddas namn och postadress sändes tilllänsstyvrelsen så snart som möjligt för att tagas in i länskungörelserna.

Äro både ordföranden och vice ordföranden hindrade att inställa sig vid sammanträde med arbetsutskottet, utser utskottet annan ledamot att för tillfället föra ordet.

17 §

Bestämmelserna 133 § andra styck- Bestämmelserna i 39 +, 40 § tredje et, 35-39 §§ och 40 § andra och tredje stycket, 428 första stycket, 43 och

Styckena kommunallagen (1953:753) 44 83, 45N första stycket och 468

om kommunstyrelse äga motsvaran- kommunallagen (1976:000) om styde tillämpning på arbetsutskottet relsen äga motsvarande tillämpning och på kommitté. Tillkännagivande på arbetsutskottet och på kommitté. som avses i 39 § tredje stycket skall Tillkännagivande som avses 1 45 § ske på anslagstavlorna i de kommu- första stycket skall ske på anslagstavner som beröras av indelningsänd- Jorna i de kommuner som beröras ringen. av indelningsändringen.

Arbetsutskottet och kommitté ärva

kalla tjänsteman hos kommun som be-

röres av indelningsändringen att närva-

ra vid sammanträde. Den som har kal-

lats får, om utskottet eller kommittén

medeiver det, deliaga i överläggningar-

na men ej i besluten. Utskottets och

kommitténs protokoll och övriga hand-

lingar skola vårdas och förtecknas på

ordförandens ansvar.

18 §

Ärende av annat slag än som anges Ärende må ej, utom i fallsom anges 1/9 § andra stycket kommunallagen i 21 § tredje stycket och 26 § andra må ej företagas till avzörande av dele- stycket kommunallagen (1976:000), gerade, innan det blivit berett på nå- avgöras av delegerade, innan det bli-

got av de sätt som anges I 14 §. Har vil berett på något av de sätt som

ärende beretts på annat sätt än av anges i 14 §&. Har ärende beretts på arbetsutskottet, skall ullfälle lämnas annat sätt än av arbetsutskottet,

SSenaste Iydelse 1971:1165.

Nuvarande lydelse Föreslagen lvdelse

utskottet att yttra sig, innan ärendet skall tillfälle lämnas utskottet att yttavgöres. ra sig, innan ärendet avgöres.

20 § Delegerade äga bestämma om er- Delegerade äga bestämma om er-

sättning till delegerad, ledamot i ar- sättning till delegerad, ledamot i ar-

betsutskottet eller kommitté och betsutskottet eller kommitté och

suppleant. Därvid äga bestämmelser- suppleant. Därvid äga bestämmelsen na i 28 § I mom. och 2 mom. första i 34 § kommunallagen (1976:000) stycket kommunallagen motsvaran- motsvarande tillämpning. de tillämpning.

21 § Bestämmelserna i 76 § I och 2 Bestämmelserna i 76 § första och

mom. samt 77 § kommunallagen äga andra styckena, TI 8 första och andra motsvarande tillämpning på talan styckena och 79 § kommunallagen

mot beslut av delegerade, arbetsut- (1976:000) äga motsvarande tillämp-

skottet eller kommitté. ning på talan mot beslut av delege-

rade, arbetsutskottet eller kommitté.

Talan mot länsstyrelsens beslut Talan mot länsstyrelsens beslut

föres i den ordning som anges i 78 föres i den ordning som anges i 80

$ kommunallagen. S kommunallagen (1976:000).

Rätt till talan tillkommer även kommun som beröres av indelningsändringen.

Bestämmelserna i81§ kommunalla-

gen (1976:000) äga motsvarande till-

lämpning i fråga om beslut av delege-

rade, arbetsutskottet eller kommitté.

Denna lag träder i kraft den I januari 1977.

7¶Förslag till Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom föreskrives att I $ kommunalskattelagen (1928:370) skall ha

nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Med allmän kommunalskatt avses i

denna lag kommunalskatt, landstings-

skatt och församlingsskatt.

Allmän kommunalskatt, varom Allmän kommunalskatt skall utstadgas i kommunallagarna, skall ut- göras i förhållande till det antal skatgöras i förhållande till det antal skat- tekronor och skatteören, som påföres tekronor och skatteören, som påföres en var skattskyldig enligt de i denna en var skattskyldig enligt de i denna lag fastställda grunder; dock att skatlag fastställda grunder; dock att skat- ten skall utgå i helt antal kronor enten skall utgå i helt antal kronor en- ligt vad i uppbördslagen (1953:272) ligt vad i gällande uppbördslag stad- stadgas.

gas.

Angående taxeringsmyndigheter Angående taxeringsmyndigheter

och förfarandet vid taxering till all- och förfarandet vid taxering till all-

män kommunalskatt stadgas i gäl- män kommunalskatt stadgas i taxelande taxeringslag. ringslagen (1956:623).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

I Senaste lydelse 1953:274 jfr 1974:771 och 773). 4 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 186

Utdrag

KOMMUNDEPARTEMENTET PROTOKOLL vid regeringssammanträde 1976-05-20

Närvarande: statsråden Sträng, ordförande, och Johansson, Holmqvist, ASp-

ling, Geijer, Bengtsson, Norling, Lidbom, Carlsson, Sigurdsen, Gustafsson,

Zachrisson, Leijon, Hjelm-Wallén

Föredragande: statsrådet Gustafsson

Proposition om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m.

I Inledning

Den 20 mars 1970 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för dåvarande ci-

vildepartementet att tillkalla sakkunniga för att göra en översyn av den kommunala demokratin (utredningen om den kommunala demokratin, demokratiutredningen). I utredningens direktiv framhålls att den djupgående omvandling som kommunerna har genomgått motiverar en översyn av formerna för medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten och att även införandet av en gemensam valdag för de kommunala valen och riksdagsvalet ger anledning till överväganden i detta sammanhang. Som utgångspunkter för utredningens arbete anges i direktiven att partierna har en central roll när det gäller att utvidga medborgarinflytandet över de kommunala frågorna och att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt skall ges frihet att bestämma formerna för sin verksamhet. Mot denna bak-

grund har utredningen haft att överväga åtgärder i syfte att förstärka den

kommunala självstyrelsens lokala förankring, som inrättandet av s. k. kom-

mundelsorgan eller kommundelsråd samt utvidgning av rätten till delegation av den kommunala förvaltningen. Utredningen har enligt direktiven vidare haft att överväga åtgärder för att förbättra informationen till förtroendevalda

och medborgare om den kommunala verksamheten under olika skeden av

beslutsprocessen samt frågor som rör insyn och inflytande i kommunala

bolag, minoritetsrepresentation i kommunernas styrelser, kommunal- och landstingsrådens kommunalrättsliga ställning, systemet med suppleanter för

kommunfullmäktige och mandattidens början för fullmäktige och landsting. Genom tilläggsdirektiv våren 1972 fick utredningen i uppdrag att utreda

vissa frågor om personalinflytande i den kommunala verksamheten.

Den 20 mars 1970 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för dåvarande civildepartementet att även tillkalla en sakkunnig för att göra en lagteknisk översyn av kommunallagen (1953:753), kommunallagen (1957:50) för Stock-

holm, landstingslagen (1954:319) och lagen (1957:281) om kommunalförbund

i syfte att åstadkomma en enklare och enhetligare lagstiftning. Utredningen!,

som har antagit namnet Kommunallagsutredningen, har i februari 1975

överlämnat betänkandet (SOU 1974:99) Enhetlig kommunallag. I betänkandet föreslås en enhetlig kommunallag avsedd att ersätta de fyra nyss-

nämnda lagarna och lagen (1969:215) med särskilda bestämmelser om Stock-

holms läns landstingskommun.

Utredningen om den kommunala demokratin?, som tidigare har redovisat

flera undersökningsrapporter och delbetänkanden, har i juni 1975 överlämnat sitt huvudbetänkande (SOU 1975:41) Kommunal demokrati. Av utredningsuppdraget återstår frågan om närvarorätt för representanter för de anställda i kommunala och landstingskommunala nämnder och frågan om överfö-

rande av beslutanderätt i frågor av intresse för personalen till s. k. partsammansatta organ. De författningsförslag som redovisas i betänkandet Kommunal demokrati har utarbetats av kommunallagsutredningen och utformats som ändringar

i förslaget till enhetlig kommunallag.

Fen inom kommundepartementet upprättad promemoria (Ds Kn 1975:3)

Minskad statlig detaljreglering av kommunerna föreslås ändringar i reglerna

om de specialreglerade nämndernas organisation och arbetsformer och upphävande av kommuns skyldighet att underställa statlig myndighet vissa beslut. Promemorian innehåller också förslag till ändringar i kommunaillagsutredningens förslag till enhetlig kommunallag när det gäller reglerna

om proportionella val och befogenhet för fullmäktige att bestämma hur

uppgifterna att handha egendomsförvaltning och personaladministration skall fördelas mellan nämnderna. 1 det följande kommer endast de förslag som innebär ändringar i förslaget till enhetlig kommunallag att tas upp. Övriga förslag i promemorian kommer att tas upp i annat sammanhang.

Efter remiss har yttranden över betänkandet Enhetlig kommunallag avgetts av regeringsrätten, kammarkollegiet, statskontoret. statistiska centralbyrån, riksrevisionsverket, riksarkivet, bostadsstyrelsen, statens lantmäteriverk, samtliga länsstyrelser och landstingskommuner utom Jämtlands läns landstingskommun, omkring 200 kommuner, Landstingsförbundet, Svens-

ka kommunförbundet, Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister

! Regeringsrådet Stig Nordlund. 2 Riksdagstedamoten Anna Lisa Lewén-Eliasson, ordförande, samt förbundsordföranden Bengt Blomdahl, riksdagsledamöterna Karl Boo och Claes Elmstedt, universitetslektorn Agne Gustafsson. riksdagsledamöterna Nils Hörberg, Gördis Hörnlund och Hilding Johansson samt kommunalkonsulenten Göran Åstrand.

och Föreningen Sveriges kommunalekonomer.

Över betänkandet Kommunal demokrati har efter remiss yttranden avgetts av socialstyrelsen, statens vägverk, kammarkollegiet, statskontoret, riksskatteverket, nämnden för samhällsinformation, kulturrådet, skolöverstyrelsen, universitetskanslersämbetet, statens invandrarverk, bostadsstyrel-

sen, statens råd för byggnadsforskning, statens institut för byggnadsforsk-

ning, statens planverk, samtliga länsstyrelser, stiftelseutredningen (Ju 1975:01), socialutredningen (S 1969:29), utredningen (U 1972:06) om skolan, staten och kommunerna, statens ungdomsråd, samtliga landstingskommu-

ner, 239 kommuner, Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges industriförbund, Central-

organisationen SACO/SR, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), centerns ungdomsförbund, kristen demokratisk ungdom, Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund, centerns kvinnoförbund, folkpartiets kvinnoförbund, moderata samlingspartiets kvinnoförbund, Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund, Arbetarnas bildningsförbund (ABF), Föreningen för samhällsplanering, Föreningen Sve-

riges kommunala förvaltningsjurister, Svenska journalistförbundet, Svenska

arkitekters riksförbund, Sveriges socionomförbund, De handikappades riks-

förbund (DHR), Folkets husföreningarnas riksorganisation, Folkparkernas centralorganisation, Fredrika-Bremer-förbundet, Förbundet vi unga, Han-

dikappförbundens centralkommitté HCK, Hyresgästernas riksförbund, Hyresgästernas sparkasse- och byggnadsföreningar, IOGT-NTO, Kooperativa

förbundet, KFUK/KFUM:s riksförbund, Lantbrukarnas riksförbund (LRF),

Pensionärernas riksorganisation, Svenska korporationsidrottsförbundet, Svenska riksbyggen, Sveriges allmännyttiga bostadsföretag, Sveriges frikyrkoråd, Sveriges kristna ungdomsråd, Sveriges riksidrottsförbund och Unga örnars riksförbund. Yttranden har dessutom inkommit från Skånes handelskammare, kristen demokratisk samling (KDS), Sveriges hantverks- och

industriorganisation, Svenska inredningsarkitekters riksförbund, Ensamstå-

endes intresseorganisation, Riksförbundet hem och skola, KDS i Tibro, Fri-

luftsfrämjandet, MS-förbundet (riksorganisationen för neurologiskt sjuka

och handikappade), Sveriges allmänna biblioteksförening och Sveriges Civilingenjörsförbund.

Över departementspromemorian har efter remiss yttranden avgetts av socialstyrelsen, riksarkivet. skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen, statens livsmedelsverk, statens planverk, statens brandnämnd, socialutredningen, utredningen (S 1974:08) angående översyn av hälsovårdsstadgan, utredning-

en om skolan, staten och kommunerna, samtliga länsstyrelser, lands-

tingskommunerna I Stockholms, Södermanlands, Jönköpings, Malmöhus, Hallands, Skaraborgs, Örebro, Kopparbergs och Västerbottens län, omkring

60 kommuner, Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Central-

organisationen SACO/SR, LO och TCO.

Riksskatteverket har i en promemoria den 11 december 1975 föreslagit

vissa ändringar i bestämmelserna om utseende av suppleanter för kommunfullmäktige. Syftet med de föreslagna ändringarna är bl. a. att sammanräkningarna av kommunfullmäktigvalen skall kunna göras på kortare tid än enligt nuvarande bestämmelser. Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs, Örebro, Västmanlands och Norrbottens län och av Svenska kommunförbundet.

2¶Kommuner och landstingskommuner

Den lokala folkliga självstyrelsen har gamla anor i vårt land. Dess moderna

historia kan sägas ha börjat i mitten av 1800-talet. Därefter har den kommunala självstyrelsen fortlöpande ökat i betydelse och omfattning genom

att kommuner och landstingskommuner övertagit allt fler betydande sam-

hällsuppgifter.

Den betydelsefulla ställning som kommunerna och landstingskommunerna har fått markeras i den nya regeringsformen (RF). I 1 kap. RF, som

innehåller bestämmelser om stalsskickets grunder, slås redan i 1 § fast att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och par-

lamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. 16 § anges vidare att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunerna har rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Enligt 7 § finns för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. I 8 kap. 5 § föreskrivs att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner, för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag. Föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden skall också meddelas i lag. I 11 kap. 63 anges att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Med uttrycket ”kommun” avses i RF både kommun och landstingskommun.

I samband med tillkomsten av RF underströk föredragande departementschefen den stora betydelse som den kommunala självstyrelsen har för den svenska demokratin. Han framhöll att tyngdpunkten i arbetsför-

delningen inom den offentliga sektorn mettan stat och kommun successivt

har förskjutits till kommunernas förmån (prop. 1973:90 s. 188). Liksom grundlagberedningen ansåg departementschefen att den ställning som kommunerna intar inom vårt demokratiska samhällssystem är sådan att den klart måste avspeglas i en ny grundlag. I RF borde dock inte tas in andra materiella bestämmelser än sådana vilka innefattar de väsentliga grundsatser som inte bör kunna ändras annat än med anlitande av de kvalificerade regler som gäller för grundlagstiftning.

Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun borde enligt departementschefen inte anges i grundlag. RF borde däremot anvisa på

vilket sätt kommunernas uppgiftsområde skall avgränsas. Därvid borde i princip krävas att lagformen anlitas, eftersom genom kravet på riksdagens

medverkan en garanti skapas för att frågorna om de kommunala arbets-

uppgifterna blir föremål för den allmänna debatt som deras vikt fordrar.

Vad gäller formerna för den kommunala verksamheten anförde departe-

mentschefen att någon detaljerad grundlagsreglering inte borde komma i fråga. Det borde dock framgå av RF att också den kommunala självstyrelsen står på den allmänna och lika rösträttens grund och att även den kommunala demokratin är representativ. Dessutom borde i RF ges en anvisning om

den rådande funktionsfördelningen inom kommunerna mellan beslutande

organ å den ena sidan och förvaltande och verkställande å den andra (prop. s. 191). I fråga om kommunernas organisation och verksamhetsformer be-

tonades att det endast är grunderna som behöver anges i lag. Det borde

utan särskild bestämmelse i RF kunna förutsättas att regeringen iakttar

den återhållsamhet i fråga om reglering av den kommunala verksamheten

som påkallas av hänsyn till den kommunala självstyrelsen (prop. s. 306).

Begreppet kommunallag saknas i nya RF till skillnad från 1809 års RF,

som i 57 § andra stycket angav att den kommunala beskattningsrätten bestämdes genom kommunallagarna, ”vilka av Konungen och riksdagen ge-

mensamt stiftas”. Att döma av ett uttalande i motiven till 1866 års riks-

dagsordning tillades nämnda stycke i syfte att överföra kommunallagarna

från den ekonomiska lagstiftningens till den samfällda lagstiftningens om-

råde. Den i grundlagen använda bestämda formen ”kommunallagarna” i

stället för ”kommunallag” eller ”kommunallagar” visar att det var vissa

konkreta författningar som åsyftades, nämligen de åren 1862 och 1863 utfärdade förordningarna om kommunalstyrelse på landet och i stad (Malmgren, Sveriges grundlagar, elfte upplagan, Stockholm 1971. s. 72). Kommunallagsbegreppet har ansetts i princip omfatta varje lag som ersätter eller kan betraktas som en utbrytning ur eller komplettering av nämnda för-

ordningar. Till kommunallagarna har räknats bla. kommunallagen

(1953:753, omtryckt 1969:765) (KL), landstingstagen (1954:319, omtryckt 1972:101) (LL), kommunallagen (1957:30) för Stockholm (omtryckt 1969:766)

(KLS), lagen (1957:281) om kommunalförbund (KFL), lagen (1961:436) om

församlingsstyrelse (omtryckt 1972:228), lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m., kommunala

delegationstagen (1954:130) och lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (omtryckt 1969:770) (KIL).

KL innehåller bestämmelser om bl. a. kommunernas kompetens, uppgiftsfördelningen mellan beslutande samt förvaltande och verkställande organ, rösträtt, valbarhet och mandattider, de kommunala organens arbetsformer, den ekonomiska förvaltningen, kommunalskatt. underställning och

besvär. KLS och LL är uppbyggda på samma sätt och det sakliga innehållet i de tre lagarna är i mycket detsamma. Lagen (1969:215) med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommun innehåller föreskrif-

ter som på några punkter ersätter eller kompletterar reglerna i LL.

I fråga om kommunernas befogenheter och åligganden reglerar kommunallagarna endast dens. k. allmänna kompetensen. I 3 § KL sägs att kommun

får själv vårda sina angelägenheter, såvitt inte handhavandet därav enligt

gällande författningar tillkommer annan. Med inskränkningen avses föreskrifter som ålägger t. ex. statliga myndigheter och landstingskommuner vissa uppgifter. Inom området för den allmänna kompetens som grundas på 35 KL och motsvarande bestämmelser i KLS och LL får kommunerna och landstingskommunerna obundna av detaljföreskrifter vidta åtgärder för att tillgodose allmänna intressen som är knutna till kommunen resp. landstingskommunen. Inom denna sektor tillhandahåller kommunerna en om-

fattande materiell och kulturell service genom drift av t. ex. elektricitetsverk,

vatten- och avloppsanläggningar, idrottsanläggningar och bibliotek. De upp-

gilter som faller inom den allmänna kompetensen är i princip frivilliga för

kommunerna och landstingskommunerna. När det gäller den kompetens som regleras i olika specialförfattningar är uppgifterna däremot oftast ob-

ligatoriska. Genom sådan lagstiftning har kommunerna ålagts betydande

uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet, bostadsförsörjningen, social-

vården, undervisningen m. m. och landstingskommunerna fått ansvaret för

sjukvården.

Kommuns och landstingskommuns beslutanderätt utövas i princip av kommunfullmäktige resp. landstinget. Dessa beslutande församlingar väljs

för tre år i allmänna val och väljer i sin tur de förvaltande och verkställande

organen — kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet och övriga nämnder.

Den offentliga sektorns tillväxt har lett till ett ökat beroende mellan staten, landstingskommunerna och kommunerna vid fullgörandet av de olika samhällsuppgifterna. En strikt uppdelning mellan riks- och kommunalpolitiska frågor låter sig numera knappast göra. Fördelningen av uppgifter mellan staten, landstingskommunerna och kommunerna är inte heller en gång för alla given. Uppgiftsfördelningen måste fortlöpande anpassas efter den utveckling som sker i samhället. Ansvaret för samhällsutvecklingen i stort åvilar givetvis statsmakterna och en viss kontroll eller tillsyn från statens sida i fråga om den kommunala verksamheten är därför ofrånkomlig.

Medan staten ända fram till mitten av 1950-talet svarade för större delen

av den offentliga sektorn, har tillväxten därefter till större delen ägt rum

på det kommunala och landstingskommunala området. År 1974 uppgick den statliga andelen av bruttonationalprodukten till 11.4 26 och den kom-

munala och landstingskommunala andelen till 19.6 26. Den kommunala

och landstingskommunala verksamhetens utbyggnad på senare år hänger samman med bl. a. de stora befolkningsomflyttningar som har skett, medborgarnas krav på ökad samhällelig service och statsmakternas beslut att lägga ansvaret för olika samhällsuppgifter på kommunerna och lands-

tingskommunerna.

Samtidigt som verksamheten under senare år har växt i omfattning och

betydelse har den kommunala indelningen genomgått stora förändringar. Genom den kommunindelningsreform som genomfördes år 1952 minskade antalet kommuner från 2498 till 1037. År 1962 beslutades en ny indel-

ningsreform. Statsmakternas strävan var att skapa kommuner som hade erforderliga ekonomiska och personella resurser för att tillgodose medbor-

garnas behov av kommunal service och var lämpligt avpassade områden för den lokala samhällsplaneringen. Denna indelningsreform har lett till

att antalet kommuner minskat till 278. Fr. o. m. den I januari 1977 är antalet

277. Av dessa har ungefär en fjärdedel under 10 000 invånare och omkring

100 mellan 10 000 och 20 000 invånare. Varje län utom Gotlands län utgör en landstingskommun. Malmö och Göteborgs kommuner ingår inte i lands-

tingskommun.

Genom den ökade kommunala verksamheten och kommunindelningsreformerna har förutsättningarna för den kommunala demokratin ändrats vä-

sentligt. Det gäller bl. a. i fråga om de förtroendevaldas arbetsförutsättningar och möjligheterna för medborgarna att följa och påverka verksamheten.

Under de senaste åren har olika frågor aktualiserats mot bakgrund av de ändrade förutsättningarna. Det gäller både organisationens utformning och

arbetsformerna i kommunerna och landstingskommunerna. Frågor som har

diskuterats är bl. a. den kommunala styrelseordningen och självstyrelsens

lokala förankring. Vidare har det ställts ökade krav på den kommunala

informationen.

Den betydande omvandling som den kommunala verksamheten har

genomgått och de ändrade förutsättningarna för den kommunala demokratin

har motiverat en översyn av de regelsystem som gäller för kommuner och landstingskommuner. Det är mot denna bakgrund som utredningen om den kommunala demokratin och kommunallagsutredningen har bedrivit silt arbete.

En annan svårighet i det representativa systemet är att antalet förtroendeposter totalt sett har minskat avsevärt i kommunerna som cen följd av kommunindelningsreformerna och av att förvaltningsuppgifter på flera

områden har koncentrerats till an nämnd. Före 1962 års kommunindel-

ningsreform fanns i landet uppskattningsvis 150 000-200 000 kommunala

uppdrag. År 1974 innehade 30 000 personer totalt ca 42 000 ordinarie upp-

drag.

3¶Förtroendevalda och partier

3.1 Nuvarande förhållanden

3.1.1 Allmän bakgrund

Den moderna folkstyrelsen är en styrelse genom de politiska partierna. Det gäller även den kommunala demokratin. Till partiernas uppgifter hör att samla medborgarna kring en målsättning. De kanaliserar och ger efter-

tryck åt medborgarnas önskemål och de fyller en väsentlig funktion vid

nomineringen av förtroendeposterna. Den representativa demokratin bygger därför på att det finns medborgare som är villiga att åta sig förtroendeuppdrag och har möjlighet att göra det. I det övervägande antalet fall är det fråga

om uppdrag som fullgörs på fritid vid sidan av förvärvsarbete eller hemarbete.

Kraven på de förtroendevalda har ökat. Därmed har det blivit svårare att ägna sig åt kommunala uppdrag utan alt det kommer i konflikt med familjeliv och arbete. .

En annan svårighet i det representativa systemet är att antalet förtroendeposter totalt sett har minskat avsevärt i kommunerna som en följd

av kommunindelningsreformerna och av att förvaltningsuppgifter på flera områden har koncentrerats till en nämnd. Före 1962 års kommunindelningsreform fanns i landet uppskattningsvis 150 000-200 000 kommunala

uppdrag. År 1974 innehade omkring 30 000 personer totalt ca 42 000 ordinarie uppdrag.

Den grundläggande principen är att de valda representanterna företräder olika åsiktsriktningar som avspeglar väljarkårens partisympatier. I den allmänna debatten har stort intresse också riktats mot att även i övrigt analysera hur olika grupper av medborgare är företrädda i kommunala organ.

Det gäller bl.a. fördelningen mellan män och kvinnor.

Det finns inte någon skillnad mellan kvinnors och mäns valdeltagande.

Men valdeltagandet har inte någon motsvarighet i fråga om k vinn ornas

andel bland de förtroendevalda. Undersökningar som genomförts på initiativ av utredningen om den kommunala demokratin visar att andelen kvinnor i kommunfullmäktige i genomsnitt uppgår till 17 24 att andelen varierar starkt mellan olika kommuner och att i genomsnitt 19 26 av landstingsledamöterna är kvinnor. Kvinnorna har uppdrag framför allt inom social- och kultursektorn. I flera av de mest betydelsefulla nämnderna har kvinnorna en mycket låg andel av uppdragen, i kommunstyrelserna, byggnadsnämnderna och fastighetsnämnderna 7 26 och i förvaltningsutskotten 8 0. Kvinnornas andelav nämnduppdragen i landstingskom-

munerna följer i övrigt samma mönster som i kommunerna.

De nämnda undersökningarna har även gällt ål derssam mansättningen bland de förtroendevalda. Det är väl känt att väljarna i den övre medelåldern oftare har förtroendeuppdrag än andra grupper. Yngre åldersgrupper är I regel sämre representerade bland de förtroendevalda. Två tred- Jedelar av de förtroendevalda är mellan 40 och 60 år. Endast 3 "ö av dem

är under 30 år. Slutligen har åldersgrupperna över 60 år låg representation. En jämförelse mellan äldersfördelningen i kommunerna och ålderfördelningen i landstingskommunerna visar att de lägsta åldersgrupperna är ännu sämre företrädda på landstingssidan. Samtidigt är andelen ledamöter över

50 år betydligt större. Andra aspekter på de förtroendevaldas avspegling av väljarkåren är deras

yrke, utbildning och inkomst. De undersökningar som demokratiutredningen tagit initiativ till visar att företagare, tjänstemän, personer med gymnasiestudier eller högre teoretisk utbildning och högre in-

komsttagare är överrepresenterade. Arbetare och hemarbetande kvinnor ut-

gör däremot en förhållandevis liten andel.

Antalet förtroendeuppdrag per ledamot ligger mellan ett och två. Minst

60 24 av de förtroendevalda har endast ett ordinarie uppdrag. De förtro-

endevalda i kommuner och landstingskommuner har fått allt svårare att

hinna med sina uppgifter på fritiden. De kommunala uppdragen tar alltmer

tid i anspråk. Au detta upplevs som ett problem framgår klart av undersökningar som demokratiutredningen publicerat i betänkandet (SOU

1975:18) Förtroendevalda i kommuner och landsting. En stor del av de förtroendevalda i kommunerna anger konflikter mellan samhällsuppdrag

och fritid, mellan samhällsuppdrag och förvärvsarbete och mellan partiarbete och hem/fritid.

Även när det gäller de egentliga arbetsförhållandena i de kommunala organen upplever många förtroendevalda brister. De har ofta svårt att hinna sätta sig in i frågorna. När det gäller beslutsunderlaget är många missnöjda med såväl utformning som innehåll. Undersökningarna visar också att de förtroendevalda upplever att de har alltför begränsade kunskaper för att kunna hävda sig i förhållande till tjänstemän och experter.

3.1.2 Ledighet från anställning

För kommunala uppdrag finns f.n. inte någon lagstadgad rätt till ledighet. Däremot föreskrivs det i kommunallagarna att den som är valbar till kommunalt förtroendeuppdrag även i princip är skyldig att åta sig sådant uppdrag (7. 32 och 45 §§ KL, 7, 32 och 51 §§ KLS och 8, 43 och 54 §§ LL). Möjligheten au få tjänstledighet för att fullgöra kommunalt förtroendeuppdrag är reglerad på olika sätt inom skilda samhällssektorer.

För anstältda i kommuner och landstingskommuner är rätten till tjänstledighet för förtroendeuppdrag och därmed sammanhängande löneförmåner reglerad i kollektivavtal. För uppdrag inom den egna kommunen eller lands-

tinget medges de anställda rätt att behålla hela eller del av lönen när full ersättning för förlorad lön inte utgår för förtroendeuppdragcet. För att fullgöra

förtroendcuppdrag inom annan kommun celler landstingskommun utgår inte några ekonomiska förmåner från arbetsgivaren.

Statsanställd som har kommunalt förtroendeuppdrag skall enligt cirkuläret (1973:11) om tjänstledighet för kommunalt förtroendeuppdrag ges den tjänst-

ledighet som behövs för uppdraget, om ej synnerliga skäl föranleder annat. Frågan om ekonomisk ersättning i samband med fullgörande av uppdraget regleras i avtal (AST $ 19). Huvudregeln innebär i princip att lön med s. k.

A-avdrag utgår, dvs. att omkring tio procents avdrag på bruttolönen görs

för den tid tjänstledigheten har varat. Flertalet avtal inom den privata sektorn saknar bestämmelser om tjänstledighet för fullgörande av kommunala uppdrag. Det kan här vara motiverat att jämföra med de regler som gäller vid fullgörande av riksdagsuppdrag och fackliga förtroendeuppdrag.

Enligt 4 kap. 6 3 RF får riksdagsledamot och ersättare fullgöra uppdrag som ledamot utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse

som åligger honom. Oavsett om den förtroendevalde är i statlig, kommunal

eller enskild tjänst kan han alltså inte vägras ledighet för att fullgöra uppdraget.

Enligt grundlagberedningen borde uppdraget som riksdagsledamot rättsligen ta över skyldighet att fullgöra tjänst eller uppdrag som inte låter förena sig med ledamotsuppdraget. vare sig åliggandet var av offentligrättslig eller privaträttslig natur. I prop. 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m. anförde föredragande departementschefen att en riksdagsledamot såvitt gäller egna åtaganden över huvud taget inte bör kunna

åberopa den här aktuella bestämmelsen annat än i fråga om uppgift som

förutsätter hans personliga insats i en sådan omfattning att hans medverkan i riksdagsarbetet skulle bli mera allvarligt lidande (prop. s. 262). Han tillade att en riksdagsledamot inte kan med stöd av den nämnda bestämmelsen motsätta sig t. ex. plikten att inställa sig som part eller vittne vid domstol.

Facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen regleras genom en särskild lag (1974:358) i ämnet. Enligt denna har facklig förtroendeman rätt till den ledighet som fordras för det fackliga uppdraget. Ledigheten får inte ges större omfattning än som är skäligt med hänsyn till förhållandena på arbetsplatsen. Omfattningen av ledigheten regleras genom överläggningar mellan arbetsgivaren och den lokala arbotstagarorganisationen (6 §§). Lagen ger också skydd mot försämrade anställningsförhållanden och anställningsvillkor på grund av det fackliga uppdraget.

3.1.3¶Ekonomisk ersättning

Bestämmelser om arvode och andra ersättningar till ledamöter och suppleanter i det beslutande organet finns i 285 KL, 293 KLS och 395 LL. De ger kommuner och landstingskommuner rätt men ingen skyldighet att utge ersättningar.

Tillåtna ersättningsformer enligt KL är arvode och kostnadsersättning

i form av traktamente, resekostnadsersättning och ersättning för andra utgifter som är förenade med uppdraget. Arvode får utgå för det arbete som är förenat med uppdraget. Det får inte överstiga vad som är skäligt med hänsyn till göromålens omfattning och art och den tid som kan beräknas

gå åt för uppdraget. Arvode för förtroendeuppdrag skall utgå med enhetligt

belopp. Det innebär att ersättningens storlek inte får grundas på den förtroendevaldes egen förlorade arbetsförtjänst. Kommunen kan träffa avtal, s. k. likställighetsöverenskommelse om att arvode skall betraktas som inkomst av anställning såvitt gäller allmän tilläggspension och sjukförsäkring.

Kommunfullmäktige får, när särskilda skäl föreligger, bevilja fullmäktig,

som under en lång följd av år på grund av uppdrag har utfört arbete av betydande omfattning, ålderspension, förtidspension och familjepension. Härutöver får kommunfullmäktig som skall ägna hela sin arbetstid åt uppdrag för kommunen tillförsäkras pension och andra ekonomiska förmåner enligt vad som är skäligt. De nu redovisade reglerna har motsvarande tilllämpning i fråga om ledamot och suppleant i beredning och i kommunstyrelsen och annan kommunal nämnd (28 och 46 35§ KL).

Motsvarande bestämmelser finns i 29 och 53 §§ KLS och i 39 och 55 8§ LL. 153 § KLS finns emellertid en särbestämmelse om att kommunstyrelsens

ordförande och vice ordförande åtnjuter årsarvoden som bestäms av kommunfullmäktige. Enligt 45 § 3 mom. KLS har borgarråd rätt till årsarvode

och pension efter fullmäktiges bestämmande. Bestämmelserna i LL skiljer sig på en punkt från motsvarande regler i KL. Suppleant för landstingsman kan få ersättning endast om han har inkallats för att tjänstgöra på ett landstingsmöte.

Praktiskt taget samtliga kommuner och landstingskommuner ger någon

form av ekonomisk ersättning till nämndledamöter i form av sammanträdesarvoden. Alla landstingskommuner betalar även motsvarande ersättning till landstingsledamöterna. I de flesta landstingskommuner utgår även s. k. läsdagsarvoden. Att arvode utgår är relativt vanligt när det gäller fullmäktige, men i något mindre än en tredjedel av kommunerna får Iedamöterna inget arvode. Principerna och arvodets storlek varierar något.

Årsarvoden ges i regel till ordförandena i fullmäktige och nämnder. Det

genomsnittliga årsarvodet för kommunfullmäktiges ordförande uppgår till något under 3 000 kr. I nämnderna varierar ersättning till ordförandena starkt

mellan kommunerna och med hänsyn till nämndernas uppgifter. Om kommunstyrelsen undantas, ligger årsarvodet för nio av tio ordförandeuppdrag

under 10 000 kr. I fiertalet fall har ordförandena även sammanträdesarvoden

i likhet med övriga ledamöter. I landstingskommunerna är ordförandeuppdrag och hetidsposter ofta sammankopplade. Den genomsnittliga årsarvodesersättningen är därför sannolikt något lägre än i kommunerna.

Ersättning för utgifter som är förenade med uppdraget betalas även på

de flesta håll. Det rör sig oftast om traktamenten, resekostnadsersättningar

etc. I vissa fall ersätter man särskilda utgifter som kan följa av uppdraget, som kostnader för representation, skrivhjälp, telefon m. m. I dessa fall ersätts

bara den faktiska kostnaden.

3.2 Utredningen om den kommunala demokratin

3.2.1¶Allmänna synpunkter

Utredningen om den kommunala demokratin framhåller att de politiska partierna utgör basen för de förtroendevaldas arbete i kommuner och lands-

tingskommuner. Partierna nominerar kandidaterna till de beslutande or-

ganen och till nämnderna. I det representativa systemet företräder de för-

troendevalda medborgarna på alla nivåer i kommuner och landstingskommuner. De förverkligar den kommunala självstyrelsen. Goda möjligheter

för alla medborgare att åta sig förtroendeuppdrag är enligt utredningens

mening ett villkor för en väl fungerande demokrati. En kärnfråga är därför

vad som kan göras för att underlätta för olika medborgargrupper att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.

Påtagliga skillnader kan konstateras mellan olika medborgargrupper när det gäller förhållandet mellan deras andel av väljarna och deras andel av de förtroendevalda. Demokratiutredningen tolkar denna underrepresentation för vissa medborgargrupper bl. a. som en följd av att det finns praktiska hinder för dessa grupper att åta sig förtroendeuppdrag.

Från demokratisk utgångspunkt anser utredningen att det är ett rätt-

visekrav att alla medborgare har samma möjligheter att åta sig och fullgöra

kommunala uppdrag. Det är också av stort värde att de förtroendevalda har en så bred förankring som möjligt i väljarkåren. Den bristande överensstämmelsen mellan olika medborgargruppers andel av väljarkåren och deras andel av ledamöterna i de kommunala organen innebär därför enligt utredningens mening betydande nackdelar från demokratisk synpunkt. Mot den bakgrunden diskuterar utredningen vilka åtgärder som kan vidtas för

att åstadkomma likvärdiga förutsättningar för olika medborgargrupper att

åta sig kommunala uppdrag.

Utredningen har främst inriktat sig på åtgärder som kan förbättra möjligheterna att förena förtroenduppdrag och ordinarie arbete, vidga rätten till ersättning för kostnader och skapa bättre förutsättningar för alt kombinera förtroendeuppdrag med familjeliv och fritidsintressen.

3.2.2 Ledighet från anställning

Fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag förutsätter enligt utred-

ningen ofta möjlighet att frigöra sig från det ordinarie arbetet under viss tid. För många är detta i dag ett hinder för att åta sig kommunala uppdrag. I kommunallagarna stadgas att den som är valbar till kommunalt förtroendeuppdrag även i princip är skyldig att åta sig sådant uppdrag. I konsekvens därmed anser demokratiutredningen att det är motiverat med en lagreglering som tryggar att förtroendevald och ersättare inte kan hindras att utöva sitt uppdrag. Utredningen föreslår därför att en föreskrift om rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala uppdrag införs i kommu-

nallagen. Denna rätt föreslås även omfatta kommunala heltidsuppdrag. Genom en sådan lagreglering skulle de kommunala förtroendeuppdragens betydelse understrykas. Vidare skulle likformighet mellan olika samhällssektorer uppnås. Förtroendevalda skulle få samma rättigheter, oavsett om de är anställda inom den statliga, kommunala eller privata sektorn.

Det är mycket vanligt att ledamöterna i de kommunala organen har möten

i partigrupperna i anslutning till landstingsmötena, fullmäktiges och nämndernas sammanträden. Enligt utredningens uppfattning är det därför vä-

sentligt att förberedelser i form av gruppmöten ingår som en del av den

ledighet som erfordras för att fullgöra uppdraget. Det bör även gälla den tid som erfordras för omklädnad och resa från arbetsplatsen till samman-

trädet.

Begreppet kommunalt förtroendeuppdrag bör enligt utredningens mening ges en vidsträckt tolkning. Bl. a. bör både suppleanter och ledamöter i kommunala utredningar ingå. Även andra uppdrag som är att betrakta som en följd av kommunala uppdrag bör inbegripas.

För att ge arbetstagare och arbetsgivare tillfälle att planera behov av ledighet och vikarier i samband med fullgörande av kommunala uppdrag bör kommuner och landstingskommuner enligt utredningens mening ha en sammanträdesplanering som sträcker sig över lång tid. Om det kan anges att sammanträdena i resp. organ planeras pågå en förmiddag, eftermiddag eller hel dag underlättas en sådan planering ytterligare.

Övriga frågor i samband med fullgörande av kommunala uppdrag t. ex. arbetsförhållanden, anställningsvillkor, ersättningsfrågor o. d. bör enligt ut-

redningens mening regleras i annan ordning än genom lagstiftning.

3.2.3¶Ekonomisk ersättning

Ersättningsfrågorna får, anför utredningen, ökad aktualitet i samband med

förslaget om rätt till ledighet för förtroendeuppdrag. Härtill kommer att sammanträdena allt oftare förläggs till dagtid och att de förtroendevalda behöver allt längre tid för inläsning av handlingar inför sammanträdena.

Av utredningens undersökningar framgår att det finns avsevärda skill-

nader mellan olika kommuner när det gäller ersättningen till förtroendevalda. Det finns även en betydande variation mellan kommuner och landstingskommuner. På vissa håll är ersättningarna enligt utredningens mening i dag så låga att många medborgare kan få ett betydande inkomstbornfall

när de fullgör förtroendeuppdrag. Med utgångspunkt i tanken att alla medborgare skall ha möjlighet att

åta sig kommunala uppdrag rekommenderar utredningen att sådan ersättning ges att inte ekonomiska skäl kan utgöra hinder. Utredningens ställningstaganden innebär inte att den förordar någon differentierad ersättning

som är beroende av de förtroendevaldas egna inkomster.

Stora grupper av medborgare har enligt utredningen i dag betydande svå-

righeter i att kombinera kommunalt politiskt arbete med familjeliv och fritidsintressen. Det medför ofta att de inte anser sig ha tid att åta sig förtroendeuppdrag. Framför allt gäller detta för unga barnfamiljer. Detta är en av förklaringarna till den låga representationen från lägre åldersgrupper och kvinnor. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att reglerna om

ersättning för utgifter som är förenade med kommunalt förtroendeuppdrag

vidgas så att vissa kostnader som f.n. inte är ersättningsgilla i framtiden skall kunna ersättas. Kommuner och landstingskommuner skallt. ex. kunna

ersätta kostnader för barntillsyn.

3.2.4 Utbildningsinsatser m. m.

Demokratiutredningen konstaterar alt de kommunala frågornas antal har ökat och att frågorna har blivit mer komplicerade och svårbemästrade för personer som saknar särskild sakkunskap. Samtidigt har det kommunala arbetet inriktats mer på principfrågor och långsiktiga bedömningar. Detta ställer högre krav på partierna och de förtroendevalda när det gäller att kanalisera och förverkliga medborgarnas önskningar. Därför rekommenderar utredningen kommuner och landstingskommuner att ge partistöd i en omfattning som gör det möjligt för partierna att i ökad utsträckning svara för grundutbildning av blivande förtroendevalda. Enligt utredningens mening bör partierna i det sammanhanget satsa särskilda resurser på att utbilda blivande förtroendevalda från grupper av medborgare som är underrepresenterade bland de förtroendevalda. Dessutom rekommenderar utredningen att särskilda insatser görs för att få till stånd ökad information om kommunala frågor i skolorna. Utredningen anser även att det är angeläget att de politiska ungdomsorganisationerna ges bättre arbetsförutsättningar bland skolelever. |

Kommunerna och landstingskommunerna rekommenderas vidare att förbättra sin service till ledamöterna i de beslutande organen. Som exempel nämns upprättande av materialsammanställningar och uppställningar över statistiska uppgifter.

3.3 Kommunallagsutredningen

Förslaget om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala förtrocndeuppdrag kan enligt kommunallagsutredningen förverkligas på olika sätt. Rätten till ledighet bör, anser utredningen, skrivas in i grundtag eller kommunallag. Om mera detaljerade bestämmelser behövs, bör dessa ges i lag av arbetsrättslig karaktär. Det kan i och för sig finnas skäl att i RF ta in en bestämmelse som ger de förtroendevalda en rätt till ledighet som svarar mot den som tillkommer riksdagsledamot. RF innehåller endast allmänna regler om den kommunala självstyrelsen. Rätten till ledighet kan garanteras genom annan lag. Utredningen anser därför att den bör regleras

i kommunallag i stället för i grundlag.

Kommunallagsutredningen anser att en allmän regel i en ny kommunallag

om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag kan

utformas på samma sätt som den bestämmelse som för riksdagsledamöternas

del finns i RF. Enligt utredningen bör regeln gälla för ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige, landsting, kommunstyrelse, förvaltnings-

utskott, övriga nämnder och särskilda beredningar samt revisorer och revisorssuppleanter. Rätten till ledighet föreslås också avse fullgörande av motsvarande uppdrag för kommunalförbund.

Genom en allmän regel om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag skapas, framhåller utredningen, likhet mellan privatanställda och offentligt anställda. För de anställda hos kommuner och landstingskommuner och de statsanställda är rätten till tjänstledighet reglerad

i kollektivavtal resp. i cirkuläret (1973:11) om rätt till tjänstledighet för förtroendeuppdrag. Fråga är emellertid om rätten till ledighet behöver regleras

närmare i lag eller om det skall överlämnas åt arbetsmarknadens parter att genom kollektivavtal träffa överenskommelser om detta. Utredningen

ifrågasätter om en lagreglering behövs och framhåller att detaljföreskrifter

i kollektivavtal har vissa fördelar. Behov av närmare lagreglering av rätten

till ledighet för riksdagsuppdrag har inte ansetts föreligga. En detaljreglering av rätten till ledighet förutsätter en ingående arbetsrättslig analys och un-

dersökning av förhållandena på arbetsmarknaden. Inom arbetsrätten pågår f.n. ett omfattande lagstiftningsarbete. Kommunallagsutredningen anser emellertid att det inte är möjligt att f. n. utarbeta detaljerade bestämmelser om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag.

3.4 Remissyttrandena

3.4.1¶Allmänna synpunkter

Samtliga länsstyrelser, landstingskommuner och kommuner som har yttrat sig instämmer i vad demokratiutredningen anför om betydelsen av att alla medborgare ges likvärdiga förutsättningar för att fullgöra kommunala förtroendeuppdrag. Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet har inte heller något att invända.

DFIR anför att förbundet vid stickprovsundersökningar har konstaterat

att antalet fullmäktigeledamöter och andra kommunala förtroendemän som

är rörelsehindrade eller på annat sätt fysiskt handikappade är mycket litet. Detta är särskilt anmärkningsvärt med hänsyn till att antalet medborgare, som på grund av rörelsehinder inte alls eller endast med stora svårigheter

kan gå i trappor enligt flera undersökningar uppgår till 800 000 i åldrarna

över 16 år. Orsakerna till denna underrepresentation är enligt DHR praktiska hinder och inte begränsat intresse för politiska frågor.

En undersökning som DHR företog år 1971 visar att de kommunala för-

valtningsbyggnaderna och fullmäktiges sessionssalar ofta inte är tillgängliga

för rörelsehindrade, att hjälpmedel för hörsel- och synskadade saknas och att rörelsehindrade och synskadade inte kan få den ledsagarhjälp och lek-

törshjälp som ofta är en förutsättning för aktiv politisk verksamhet. Inte heller kan döva i dag få den tolkhjälp som erfordras för kommunalpolitisk verksamhet. HCK och MS-förbundet anför att för att alla medborgare skall få lik värdiga förutsättningar att fullgöra kommunala förtroendeuppdrag krävs dels att en rad praktiska åtgärder vidtas, dels att hela politikerrollen förändras. De krav som i dag ställs på en politiker är omöjliga att uppfylla, om man har ett handikapp som medför att man behöver extra hjälp från andra samtidigt

som uppdraget är tidskrävande och tröttande.

3.4.2 Ledighet från anställning

Nästan alla remissinstanser som har yttrat sig över demokratiutredningens

förslag om rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag tillstyrker förslaget. Till dessa remissinstanser hör alla landstingsskommuner och kommuner som yttrar sig på denna punkt, Lands-

tingsförbundet, Svenska kommunförbundet, LO, TCO samt ett flertal av de

politiska partiernas kvinno- och ungdomsförbund.

Malmöhus läns landstingskommun anför att man i syfte att ge de förtro-

endevalda större trygghet och garantier när det gäller arbetsförhållandena

bör överväga en lagreglering i annan ordning än genom tillägg till kom-

munallagen. Lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på ar-

betsplatsen bör därvid kunna utgöra en lämplig utgångspunkt. Även LO och många kommuner anser att bestämmelser som skyddar mot försämrade anställningsvillkor eller arbetsförhållanden behövs. LÖ anscr vidare att även arbetsgivarens skyldighet att skaffa ersättare måste regleras för att rätten

till ledighet skall bli reell.

Många kommuner delar utredningens mening att rätten till ledighet bör omfatta också tid för förberedelser i form av partigruppsmöten samt tid för omklädnad och resa från arbetsplatsen till sammanträdet. Detta påpekas

av bl.a. Kristianstads, Borås, Västerås och Södertälje kommuner. Några kommuner anser att rätten till ledighet inte bör regleras i kom-

munallagen utan i särskild lag eller genom avtal.

Enligt statskontoret bör frågor rörande arbetsförhållanden och anställnings-

villkor regleras i annan ordning än genom lagstiftning. Industriförbundet och SAF avstyrker utredningens förslag och påpekar att särskilt mindre fö-

retag skulle kunna åsamkas problem genom den ökade frånvaro från arbetet

som förslaget kan medföra. De menar — liksom Skånes handelskammare

—- att rätten till ledighet bör regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. 5 Riksdagen 19751/76. I saml. Nr 186

3.4.3 Ekonomisk ersättning

Nästan alla remissinstanser instämmer i demokratiutredningens rekommendation till kommunerna och landstingskommunerna att ge sådan ersättning till de förtroendevalda att ekonomiska skäl inte utgör hinder för

någon att åtaga sig ett förtroendeuppdrag. Till dessa remissinstanser hör

alla landstingskommuner och nästan alla kommuner som tar upp denna fråga, Landstingsförbundet. Svenska kommunförbundet och TCO. Hit hör också de

länsstyrelser och andra statliga myndigheter som yttrar sig på denna punkt.

Västernorrlands och Jämtlands läns landstingskommuner, Stockholms och Sandvikens kommuner samt LO, SSU och ABF menar dock att ersättningen

bör täcka inkomstbortfallet, dvs. att den bör differentieras efter de förtro-

endevaldas egna inkomster.

Stockholms kommun anför att kommunen år 1971 ändrade sina normer

för ersättning för kommunala förtroendcuppdrag. I det sammanhanget ut-

talade borgarrådsberedningen bl. a. att för att alla skall få möjlighet att full-

göra ett förtroendeuppdrag bör ersättningssystemet vara så utformat att det inte blir omöjligt att acceptera ett förtroendeuppdrag på grund av ekonomiska

förluster till följd av förlorad arbetsförtjänst. Kommunen förordar att er-

sättning lämnas för förlorad arbetsförtjänst. Att detta innebär att ersättningen differentieras bör inte vara något hinder. om det leder till att rekryteringen till de kommunala förtroendeuppdragen kan breddas.

Sandvikens kommun förespråkar en differentierad ersättning bestående av arvode för det arbete som är förenat med uppdraget, ersättning för förlorad

arbetsförtjänst och ersättning för övriga kostnader i samband med uppdraget. För att komplicerade inkomstredovisningar för grupper som inte har inkomst

från anställning skall kunna undvikas bör ett tak som är anpassat till löneläget

på orten fastställas.

Belysande för de olägenheter som kan uppkomma med fasta ersättningar är enligt kommunen de skiftsarbetandes situation. Periodiciteten i sammanträdena kan innebära att en skiftsarbetande förtroendevald alltid eller oftast förlorar inkomsten från hela sitt skift. Det bör enligt kommunen också påpekas att vissa förtroendemän inte någonsin behöver vidkännas

löneavdrag för den tid som avsätts för kommunala uppdrag.

LO anser att odifferentierade arvoden får praktiska effekter som är betydligt mera stötande från rättvisesynpunkt än ett system som tar hänsyn till den förlorade arbetsinkomsten. Ett system som inte tar hänsyn till den

förlorade arbetsförtjänsten innebär i kommuner med kvällssammanträden

en så betydande ekonomisk uppoffring för personer med kvälls- eller skiftarbeten, att de i praktiken knappast kan åta sig kommunala uppdrag. I

det ökande antal kommuner som har förlagt sammanträdena till dagtid uppstår enligt LO orättvisor av annat slag. En stor grupp löntagare — bl. a.

statsanställda och stora grupper tjänstemän — får enligt avtal ingen eller mycket liten reduktion av lönen för den tid de fullgör kommunala för-

troendeuppdrag. Andra grupper, t. ex. de privatanställda inom LO-området,

måste ta ledigt utan lön från sitt arbete.

För att undvika dessa orättvisor mellan olika löntagargrupper måste enligt LO:s mening systemet för ersättning ändras så att det tar hänsyn till den förlorade arbetsinkomsten. Konstruktionen bör göras i enlighet med vad som gäller för ledamöter i statliga nämnder. Ersättningen bör alltså bestå

av dels ett sammanträdesarvode, dels ersättning för förlorad arbetsförtjänst.

Även den tid som åtgår för sammanträden med partigrupper och inläsning av beslutsunderlag bör räknas in vid beräkningen av ersättning. LO förordar

därför att kommunerna i lag åläggs att, förutom arvode, betala ersättning

för förlorad arbetsinkomst intill ett visst högsta belopp. LO pekar även på

de förtroendevaldas pensionsförhållanden. Löntagare inom LO-området som

är anslutna till pensionsförsäkringar av typen STP får sin pensionsrätt urholkad vid frånvaro från arbetet för t. ex. kommunala uppdrag. Detta bör enligt LO kompenseras med en kommunal pension baserad på utbetalda

arvoden. Enligt 28 3 KL är detta möjligt, när det finns särskilda skäl och när vederbörande under en lång följd av år på grund av uppdraget har utfört

arbete av betydande omfattning. Denna möjlighet har dock enligt LO:s uppfattning inte utnyttjats i tillräcklig omfattning.

En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker demokratiutredningens

förslag att reglerna om ersättning för utgifter som är förenade med kom-

munala förtroendeuppdrag vidgas så att kommuner och landstingskommuner kan ersätta även kostnader för t. ex. barntillsyn.

Stockholms läns landstingskommun betonar att de förtroendevaldas arbets-

insatser bör ersättas enligt i princip samma regler som gäller inom arbetslivet

i Övrigt. Från den synpunkten torde enligt landstingskommunen förslaget om särskild ersättning för barntillsyn vara betänkligt. De få kommuner som

avstyrker förslaget menar att det innebär att de kommunala förtroendemännen kommer i en förmånligare ställning än andra grupper i samhället. Enligt Svenska kommunförbundet bör de kostnader som skall kunna ersättas avgränsas klart så att man inte får ett system med individuella ersättningar. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att de nya reglerna bör utformas på ett sådant sätt, att kommunerna får full frihet att avgöra huruvida de vill åta sig dessa merkostnader. Det är enligt länsstyrelsen vidare angeläget att reglerna blir så preciserade att det klart framgår vilka kostnader som är ersättningsberättigade.

Landstingsförbundet anser att även andra utgifter än de som utredningen

har nämnt bör kunna ersättas. DHR kräver att förtroendevald som behöver

ledsagare och tolk eller har kostnader för inläsning på band på grund av

uppdraget får ersättning för sina kostnader eller att kommunen ställer sådana

tjänster kostnadsfritt till förfogande. Liknande synpunkter anförs av HCK och MS-förbundet.

3.4.4 Utbildningsinsatser m. m.

Så gott som samtliga remissinstanser instämmer i demokratiutredningens rekommendation att kommuner och landstingskommuner bör ge partistöd

i en omfattning som gör det möjligt för partierna att i ökad utsträckning svara för grundutbildning av blivande förtroendevalda.

Botkyrka kommun anser att stödet bör kompletteras med ett särskilt ekonomiskt stöd för vidareutbildning av redan verksamma förtroendevalda. Invandrarverket påpekar att utbildning är särskilt nödvändig för invandrare, om kommunal rösträtt och valbarhet för invandrare beslutas.

De remissinstanser som yttrat sig i frågan instämmer i utredningens re-

kommendation att särskilda insatser bör göras för att få ull stånd ökad information om kommunala frågor i skolorna. Det gäller även utredningens synpunkt att det är angeläget att de politiska ungdomsorganisationerna ges förbättrade arbetsförutsättningar bland skolelever.

Jönköpings och Skaraborgs läns landstingskommuner påpekar att dessa frågor

måste uppmärksammas bl. a. vid utformningen av läroplanen. Ansvaret för

en utvidgad information i skolorna måste delas mellan de statliga skolmyndigheterna samt kommuner, landstingskommuner och de politiska partierna.

Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet har inget att erinra mot rekommendationerna. Kommunförbundet anser att både de politiska partierna och kommunala tjänstemän bör engageras, samt att lärarna i sin fortbildning

bör få bredare kunskaper om den kommunala förvaltningen och metoder för en undervisning som syftar till att ge eleverna en fördjupad kommunal

kunskap. Kommunförbundet anför vidare att klarare regler behövs när det gäller partiernas utbildning av förtroendevalda. Kommunerna bör få utge ersättning till förtroendevalda som deltar i partiernas kurser i kommunalpolitiska frågor. Hittillsvarande rättspraxis ger dock inte klart stöd för uppfattningen att detta är tillåtet.

Om demokratiutredningens rekommendation att personal bör avdelas med uppgift att ge service till förtroendevalda i fullmäktige och landsting råder delade meningar bland remissinstanserna.

Landstingsförbundet, som hyser viss tveksamhet i fråga om lämpligheten av en generell rekommendation, anför att det kan visa sig att behovet av

särskild service är begränsat i mindre kommuner eller att behovet inte står

i rimlig proportion till kostnaderna. Förbundet påpekar också att sammanställningar av bakgrundsmaterial, framtagning av statistik etc. kräver mer personal än vad som vanligtvis finns på landstingskanslierna. Svenska kommunförbundet understryker vikten av att beslutsunderlaget görs lättillgängligt och överskådligt. Förbundet anser dock att ett mer ändamålsenligt alternativ än alt särskilda tjänstemän ställs till förfogande är att fullmäktigeledamöterna mer intensivt utnyttjar de servicefunktioner som står till förfogande i den nuvarande organisationen.

Drygt hälften av de kommuner som har yttrat sig instämmer i utredningens rekommendation. Enligt Upplands-Bro, Värmdö och Östersunds kommuner bör det i första hand ankomma på de politiska partierna att svara för service till förtroendemännen. Filipstads, Orusts och Tjörns kommuner

anser att demokratiutredningens rekommendation kan gälla för stora kom-

muner men att andra lösningar kan vara att föredra i små kommuner, bl. a. av ekonomiska skäl. Ett antal kommuner och landstingskommuner anser

att det bör åligga resp. fackförvaltning att svara för service till de förtro-

endevalda.

Stockholms kommun anför att kommunen redan har vidtagit åtgärder som tillgodoser syftet med utredningens rekommendation. Således har inom den centrala förvaltningen särskilda rotelkanslier sedan länge fungerat, där speciell sekreterarpersonal har till uppgift att svara för service till de heltidsengagerade förtroendemännen och de olika fullmäktigegrupperna. Den 1 januari 1975 inrättades en kommunal upplysningstjänst med uppgift att biträda fullmäktiges ledamöter med information och mindre utredningar i frågor av betydelse för utövandet av deras uppdrag.

4¶De beslutande organen

4.1¶Nuvarande förhållanden

När det gäller att åstadkomma en ökad kommunikation mellan medborgare och förtroendevalda är de beslutande organen av stor betydelse. Genom debatterna i de beslutande församlingarna kan medborgarna följa de kommunala frågornas behandling direkt eller indirekt genom massmedierna. Olika meningsriktningar redovisas inför offentligheten. En livaktig

debatt i de beslutande organen ökar intresset för de kommunala frågorna.

Förändringarna när det gäller den kommunala verksamhetens omfattning och inriktning har emellertid kraftigt påverkat de förtroendevaldas arbetsförutsättningar i fullmäktige och landsting. Utvecklingen av fullmäktiges och landstingets arbetsförhållanden kan sättas i samband med förändringarna inom förvaltningen. Såväl ärendenas stora antal som deras alltmer kom-

plicerade karaktär har lett till ökade insatser för att bereda besluten.

På den kommunala sidan har expansionen inneburit att kommunstyrelsen har fått ökade arbetsuppgifter. Dess roll som ledningsorgan har under de senaste decennierna markerats alltmer. Samtidigt har det på vissa områden skett en sammanslagning av nämnder som har gett varje nämnd större uppgiftsområde och resurser. Dessa förändringar har påverkat fullmäktiges arbetsförutsättningar. |

Liknande tendenser kan iakttas på den landstingskommunala sidan. Även landstingets roll har påverkats och förändrats under senare år. Landstingskommunerna har tagit på sig nya uppgifter och byggt ut den befintliga verksamheten. Förvaltningsutskottens centrala roll har betonats alltmer. Det

s.k. ställföreträdarskapet har använts i allt större utsträckning.

Kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och de övriga nämnderna har

därför fått en starkare ställning. Därigenom har fullmäktige och landsting enligt mångas uppfattning fått svårare att hävda sin roll.

4.1.1 De beslutande organens ställning

De beslutande organens centrala roll kommer till utryck i kommunal-

lagstiftningen. Fullmäktige och landsting skall utöva beslutanderätten.

De beslutande organen skall fatta alla viktigare finansiella beslut.

De fastställer kommunal- och landstingsskatten och beslutar om taxor för den kommunala servicen.

De beviljar anslag till alla typer av utgifter. Genom anslagsvillkor påverkar de nämndernas handlingsutrymme. Nämndernas lagliga befogenheter enligt speciallagstiftningarna kan emellertid inte inskränkas genom beslut i fullmäktige eller på landstingsmötet.

De beslutande organen skall besluta om viktigare frågor som gäller för-

fogandet över förmögenheten. Det gäller t. ex. köp och försäljning av fastigheter, upptagande av lån och ingående av borgen.

Kommunfullmiäktige och landsting skall vidare fatta alla beslut av generell

karaktär, t. ex. beslut om reglementen för nämnderna, utse ledamöterna i nämnderna samt ta ställning till revisionsberättelsen och besluta om an-

svarsfrihet för förvaltningen.

Beredning, verkställighet och förvaltning skall skötas av kommunstyrelse

respektive förvaltningsutskott och övriga nämnder (4§ KL, 4§ KLS, 5§

LL).

De större kommunerna och den expanderande verksamheten har medfört,

att man på några håll har krävt att kommunfullmäktige skall få större möj-

ligheter att överföra beslutanderätt till nämnderna.

Uttryckliga regler som tillåter att beslutanderätt överförs från kommunfullmäktige till nämnderna saknas i KL och KLS. Besluts- och verkställighetsfunktionen delas upp mera allmänt mellan organen i lagstiftningen. Den närmare uppgiftsfördelningen sker sedan genom rättspraxis.

Kommunfullmäktige får i princip inte överlåta något av sin beslutanderätt. Men i praxis har en viss delegation av beslutanderätt ansetts tillåten. Gränsdragningen mellan vad som är beslutande, förvaltande och verkställande

uppgifter är som nyss antytts inte i detalj angiven i lagstiftningen. Möjligheterna att överföra beslutanderätt är därför beroende av bl. a. hur begreppet ”verkställighet” tolkas. Av praxis framgår att det exempelvis är tillåtet för kommunfullmäktige att uppdra åt en fastighetsnämnd att besluta

om rutinmässiga förvärv eller försäljningar av fastigheter och att uppdra åt lönenämnd eller motsvarande kommunalt organ att träffa avtal om personalens anställningsvillkor. Genom föreskrifter i specialförfattningar har

nämnderna vidare erhållit beslutanderätt i ett stort antal ärenden.

På grundval av förslag av landstingsutredningen i betänkandet SOU

1963:64 beslutade statsmakterna år 1965 om ändringar i LL och sjukvårdslagen för att göra det möjligt att hålla landstingsmöten utöver det obligatoriska

oktobermötet (prop. 1965:61, KU 1965:20, rskr 1965:210). Därmed skulle

landstingsledamöterna lättare kunna följa ärendenas gång i beredningsarbetet. Dessutom skulle arbetsbördan kunna fördelas på ett rimligare sätt över året.

De nuvarande reglerna om när landstingsmöte skall hållas innebär att

landstinget skall sammanträda varje år före oktober månads utgång för att ta ställning till förslaget till budget för det följande året och varje valår

före utgången av december för val av nämnder m. m. för nästa mandatperiod

(19 och 60 §§ LL). Landstingsmöte hålls även om regeringen antingen direkt eller genom länsstyrelsen förordnar om detta. Landstinget kan även sammankallas om förvaltningsutskottet, eller minst en tredjedel av landstingets

ledamöter begär det, eller om landstingets ordförande finner det behövligt.

Tabell 4:1 Antal landstingsmöten per år under perioden 1969-74

2 Kalmar läns norra och södra landsting. b Stockholms läns landsting.

Antalet landstingsmöten har visserligen ökat, men i flertalet fall sammanträder landstingen fortfarande endast två eller tre gånger varje år. Åren 1970 och 1973 var antalet sammanträden högre beroende på att lands-

tingsmöte då måste hållas för val av ledamöter i nämnder m. m. (Tabell 4:1). Stockholms läns landsting utgör ett undantag. Detta landsting sam-

manträder lika ofta som kommunfullmäktige i kommunerna.

En orsak till att landstinget normalt inte sammanträder så ofta är att förvaltningsutskottet enligt 41 § EL kan företräda landstinget mellan landstingsmötena i den mån annat inte är föreskrivet i författning eller genom

landstingets beslut. Det s. k. ställföreträdarskapet innebär att för-

valtningsutskottet kan fatta beslut i stället för landstingsmötet även i ärenden som är mer betydelsefulla. Innehållet i förvaltningsutskottens reglementen

tyder emellertid på att landstingen inte har gjort några formella begränsningar av utskottens befogenhet att företräda landstingen.

Ställföreträdarskapet ger förvaltningsutskottet väsentligt större möjligheter att besluta på landstingets vägnar än vad kommunstyrelsen har i kom-

munerna. Genom att landstinget i regel sammanträder endast två å tre

gånger per år har förvaltningsutskotten fått en mycket stark ställning.

Med antalet landstingsmöten och förvaltningsutskottets ställning sammanhänger de särskilda regler som gäller för den s.k. dubbla bered-

ningen (303 LL). Ärenden som skall avgöras av landstinget skall vara

beredda dels av den nämnd dit de hör, dels av ett särskilt utskott som

landstinget har utsett bland sina ledamöter.

Syftet med den dubbla beredningen, vilken saknar motsvarighet för kom-

munernas del, är att landstingsledamöterna skall få tillfälle att djupare tränga

in i ärendena under själva mötet. Landstingsledamöterna kan inte på samma sätt som ledamöterna i kommunfullmäktige följa nämndernas arbete mellan

sammanträdena. Utskotten tillsätts i regel på nytt vid varje landstingsmöte.

Endast i ett fåtal fall har ständiga beredningsutskott tillsatts. Där det fö-

rekommit har utskotten sällan utnyttjat möjligheten att sammanträda mellan

landstingsmötena. Beredningsutskottens organisation och arbetsformer reg-

leras inte i LL. Bestämmelser om utskotten är i stället intagna i de ar-

betsordningar med föreskrifter om landstingets sammanträden och ären-

denas behandling som skall beslutas enligt 38 5 LL.

I Stockholms läns landstingskommun är den dubbla beredningen frivillig (73 LLS). Motivet för detta var att landstinget förutsattes sammanträda förhållandevis ofta och kunde antas få en omfattande och väl utbyggd nämndorganisation (prop. 1969:112 s. 102).

4.1.2 De beslutande organens arbetsformer

De beslutande organens ställning i den kommunala verksamheten hänger

i hög grad samman med deras arbetsformer. Arbetsformerna påverkar de förtroendevaldas möjligheter att aktualisera frågor och därigenom föra ut dem till allmän debatt och därmed påverka medborgarnas förutsättningar

att bilda sig en uppfattning om de kommunala frågorna även mellan valen.

En landstings- eller fullmäktigledamot kan ta upp en fråga i den beslutande församlingen genom motion. interpellation celler enkel fråga.

Särskilt i kommunerna har antalet motioner ökat. I medeltal väcks

f.n. något mer än 15 motioner årligen i kommunfullmäktige. Motsvarande antal för landstingskommunerna är 20. Detta visar att motionerna har blivit ett allt väsentligare instrument för fullmäktig- och landstingsledamöterna

att ta initiativ i en fråga.

Motion vid landstingsmöte skall enligt 218 I mom. EL vara skriftlig. Någon motsvarande regel finns inte för kommunfullmäktige (fr 188 KL

och 195 KLS).

Det finns inte heller några regler i KL eller KLS inom vilken tid motionerna

skall lämnas in och besvaras. Enligt 21 § I mom. LL skall motion avlämnas senast två månader före landstingsmötets början. När synnerliga skäl föranleder det, kan landstinget dock ta upp förslag som har väckts senare.

I Stockholms läns landstingskommun gäller vad landstinget föreskriver om tid för väckande av motion (4 5 LLS). Tidsfristen för behandlingen av mo-

tioner är en fråga som ofta debatteras. Det gäller särskilt i kommunerna.

Av vissa undersökningar framgår att endast omkring hälften av motionerna

till kommunfullmäktige behandlas inom ett år från der att de har väckts.

Det lär inte vara ovanligt att motioner är obehandlade under flera år. Detta problem har man i vissa kommuner försökt komma till rätta med genom

att fastställa tidsgränser för när motioner bör vara besvarade.

Ibland har de förtroendevalda intresse av att få till stånd en diskussion i de beslutande organen utan att behöva avvakta den beredning som måste

föregå ett motionssvar. De kan då ta upp ett ärende som hör till fullmäktiges

resp. landstingets kompetensområde genom interpellation till ordföranden i kommunstyrelsen. förvaltningsutskottet eller annan nämnd eller

beredning eller, i Stockholms kommun, till borgarråd (23 § KL, 24 § KLS.

33 § LL). Interpellation skall vara skriftlig. I kommunerna skall den avlämnas till fullmäktiges ordförande före det sammanträde vid vilket den är avsedd att framställas. Om fullmäktige medger att interpellationen får ställas, bör

den besvaras senast vid nästa sammanträde. Någon svarsplikt finns emellertid inte föreskriven. I landstingskommunerna skall interpellation avlämnas till landstingets ordförande senast första dagen för landstingsmötet. Om landstinget medger att interpellationen får framställas, bör den besvaras vid mötet. I Stockholms läns landstingskommun gäller vad landstinget före-

skriver i fråga om tid för avlämnande och besvarande av motion (4 3 LLS).

I en riksdagsmotion år 1972 (1972:168) föreslogs en ändring av LL så att interpellation skulle kunna besvaras även vid nästkommande landstingsmöte. Som skäl anfördes bl. u. att landstingsmötena i fertalet fall omfattar endast ev fåtal dagar. Tiden för att förbereda svar ansågs därför vara för kort. Konstitutionsutskottet instämde i motionens syfte (KU 1972:41). Utskottet underströk emellertid att en vidgad möjlighet att uppskjuta besvarandet av framställd interpellation inte fick missbrukas. Utskottet ansåg

därför att en lagändring borde föregås av viss utredning. Riksdagen följde

utskottet (rskr 1972:307). Riksdagens skrivelse har överlämnats till utredningen om den kommunala demokratin.

Instituteten kel fråga regleras inte i KL. KLS eller LU. De föreskrifter som behövs får i stället meddelas av kommunfullmäktige resp. landstinget. I den kommunalrättsliga litteraturen anges att enkel fråga skall avse enkla

sakförhållanden där snabba svar kan ges. I annat fall är den som frågar

hänvisad till interpellation. Enkel fråga kan ställas endast till en vid sammanträdet närvarande nämndordförande. Den tillfrågade är inte tvingad

alt svara. Vid besvarandet är meningsutbytet i princip begränsat till frågeställaren och den som har tillfrågats. Enkel fråga behöver inte vara skriftlig (Kaijser, Kommunallagarna IT, 1975, s. 210).

Enligt 38 § EL skall landstinget anta en arbetsordning. Denna be-

stämmelse har ingen motsvarighet för kommunernas del. Av undersök-

ningar framgår att omkring en fjärdedel (74) av landets kommuner har arbetsordning för fullmäktige. Kungörelse om sammanträde med kommunfullmäktige med

uppgift om tid och ställe för sammanträdet och de ärenden som skall be-

handlas skall enligt 14 § KL och 15 5 KLS minst en vecka före sammanträdet

anslås på kommunens anslagstavla. Den skall sändas med posten till varje ledamot och suppleant så tidigt att den kan antas vara adressaten till handa senast fyra dagar före sammanträdet.

Tillkännagivande om tid och plats för sammanträdet skall också införas i en eller flera ortstidningar senast en vecka före sammanträdesdagen. Om kommunfullmäktige har bestämt det, skall tillkännagivandet innehålla uppgift om de ärenden som skall behandlas. Den omständigheten att kungörelsen inte har blivit anslagen på annan plats än kommunens anslagstavla eller att tillkännagivandet om sammanträdet inte har införts i tidning utgör ej hinder mot att sammanträdet hålls.

Bestämmelser om kortare tidsfrister för kungörande på anslagstavla och utsändande av kungörelse till ledamot och suppleant finns för ärenden som kräver särskilt skyndsam handläggning.

Motsvarande bestämmelser finns i 20 S LL. Kungörelse om sammanträde skall anslås på anslagstavlan och sändas till varje landstingsman minst 14 dagar före landstingsmötet. Någon skyldighet att sända kungörelsen till suppleanterna finns inte. För Stockholms läns landstingskommun gäller att de nyss nämnda åtgärderna skall vidtas senast en vecka före landstingsmötet

(38 LLS).

För kommunerna finns inga regler om när handlingarna till sammanträdena skall sändas ull ledamöterna. I praktiken sänds de ofta samtidigt som kungörelsen. För landstingskommunernas det gäller att vissa handlingar om möjligt skall översändas till ledamöterna minst åtta dagar före landstingsmötets början. Detta gäller emellertid bara motioner och förslag från

förvaltningsutskottet, övriga nämnder och länsstyrelser.

I 65 ?; av kommunerna anges numera ärenderubrikerna i kungörelse-

annonserna.

Kommunfullmäktige och landstinget skall årligen besluta om i vilka tidningar kungörelse om sammanträde skall införas. Därvid bör sådana tidningar väljas som genom sin spridning bringar tillkännagivandet till de flestas

kännedom. En minoritet som består av en tredjedel av närvarande ledamöter

har rätt att få till stånd annonsering i viss tidning. Statsmakterna beslöt år 1971 vissa allmänna riktlinjer för kungörelsean-

nonsering (prop. 1971:56 FiU 23, rskr 182). I det sammanhanget berördes också frågan om kungörelseannonsering i ortstidning. Föredragande departementschefen ansåg att kungörelseannonsering som skall ske genom annonsering i ortstidning bör ske i samtliga ortstidningar som har en spridning

av någon betydenhet (prop. s. 25). En reform av bestämmelserna om kungörelseannonsering borde ske efter en detaljgenomgång av lagstiftningen på olika områden. Resultatet av en sådan genomgång redovisas i departementspromemorian

(Ds Ju 1974:2) Effektivare kungörande. I promemorian föreslår en kungör-

andelag som avses bli tillämplig bl. a. när kungörande enligt föreskrift i

författning skall ske i Post- och Inrikes Tidningar eller ortstidning eller på kommunens anslagstavla. När kungörande enligt sådan föreskrift skall

ske i ortstidning, skall enligt lagförslaget kungörelsen införas i samtliga lokala

dagstidningar som har en spridning av någon betydenhet bland dem till vilka kungörelsen riktar sig. I promemorian föreslås vidare att bestämmel-

serna i 14 5 KL om i vilka tidningar sammanträde med kommunfullmäktige skall införas tas bort. Frågan om lagstiftning på grundval av förslagen i

promemorian övervägs f.n. i justitiedepartementet.

4.1.3 Suppleanter för fullmäktige och landstingstedamöter

För ledamöterna i landsting skall enligt 6 & LL utses suppleanter. Regler om hur suppleanterna skall utses finns i 14 kap. 183 vallagen (1972:620).

För kommunfulmäktige är suppleanter inte obligatoriska. Fullmäktige får

enligt Sa $ KL och 5X KLS besluta att suppleanter skall utses. Antalet suppleanter skall i så fall bestämmas till viss andel, högst hälften, av det antal platser som varje parti erhåller i kommunen eller. om kommunen är indelad i valkretsar, i varje valkrets. Närmare föreskrifter om hur suppleanterna skall utses finns i 14 kap. 195 vallagen. Till de tre kommuner som inte har infört suppleanter för kommunfullmäktige hör Stockholms kommun.

Möjlighet att utse suppleanter för kommunfullmäktige infördes vid 1970 års val (prop. 1969:129, KU 44 och 45. rskr 405 och 406). Skälen för reformen

var bl. a. att. om suppleanter finns, tillfälligt förfall för ledamot inte leder

till ändring av styrkeförhållandena inom fullmäktige, att flera personer blir knutna till det kommunala arbetet och att därmed medborgarinflytandet breddas.

De regler för val av suppleanter som tillämpades vid 1970 års val stämde i huvudsak överens med bestämmelserna för val av suppleanter för lands-

tingsledamöter, vilka hade fungerat väl. När motsvarande bestämmelser

tillämpades för val av suppleanter för kommunfullmäktige, medförde de alt ett oproportionerligt stort antal suppleanter utsågs i valkretsindelade kommuner där partierna använde flera listtyper. De tedde vidare till on bristande proportionalitet mellan partierna i fråga om antalet suppleanter. Bestäm-

melserna ändrades därför inför 1973 års val (prop. 1972:105, KU 49, rskr

269). De nya bestämmelserna har lett till att antalet suppleanter kan nedbringas, att minst en suppleant utses för varje parti som blir representerat i fullmäktige, att en proportionell fördelning av suppleanterna mellan par-

tierna uppnås och att efterträdare för en avgången ledamot kommer att

utses från den lista som den avgångne var uppförd på. En närmare redogörelse för bestämmelserna om utseende av suppleanter kommer att lämnas i specialmotiveringen i anslutning till att ett förslag från riksskatteverket om vissa ändringar av teknisk natur tas upp.

För beslutförhet i kommunfullmäktige krävs att minst hälften av ledamöterna är närvarande. Har suppleanter utsetts måste, liksom i landsting. minst två tredjedelar av ledamöterna vara närvarande (15 § KL, 16 § KLS.

273 LL).

I 14a 8 KL, 1528 KLS och 225 CL regleras suppleanternas inkallande till tjänstgöring m. m. Suppleanter för kommunfull mäktige är gruppsuppleanter i den meningen att varje suppleant är suppleant för alla fullmäktige som har valts på samma valsedel som suppleanten själv eller på annan valsedel för samma parti. Om kommunen är indelad i valkretsar, är möjligheten att inträda begränsad till valkretsen. Detta gäller även om partiet har använt gemensam lista i samtliga valkretsar i kommunen. Enligt 14a§ KL och 15 a 8 KLS skall suppleanterna inkallas i den mellan dem bestämda ordningen. dvs. den ordning i vilken de har valts för resp. politiskt parti. Turordningen mellan suppleanterna bestäms således av valutslaget.

Valutslaget är iven avgörande för suppleants tjänstgöringsrätt. Inställer sig suppleant som har plats i turordningen före särskilt kallad eller vid sammanträdet eljest närvarande suppleant, går han före den inkallade eller närvarande suppleanten. Likaså har den ordinarie ledamoten företräde framför varje suppleant, om han trots anmält hinder ändock inställer sig vid sammanträdet.

Med hänsyn till uttalanden av konstitutionsutskottet vid tillkomsten av suppleantinstitutionen för kommunfullmäktige (KU 1969:44 s. 9) får anses gälla, att suppleants tjänstgöringsrätt omfattar helt sammanträde eller — om inträde sker under pågående sammanträde — återstående del av sammanträde. I enlighet härmed får suppleant och ordinarie ledamot eller flera suppleanter inte tjänstgöra växelvis under ett sammanträde. Detta har — trots motstridiga uttalanden i förarbetena (fr prop. 1969:129 s. 125 och KU 1969:44 s. 10) — ansetts gälla även vid jäv. Det är osäkert om suppleant som har inträtt för jävig fullmäktig kan genom att frivilligt avstå från vidare deltagande bereda denne möjlighet att återinträda. Närvarande suppleant som

har inträtt för fullmäktig som utan anmält hinder är frånvarande vid sam-

manträdes början — t. ex. på grund av försening — anses kunna avstå sin plats åt den ordinarie ledamoten, när denne inställer sig.

Suppleant som tjänstgör i stället för kommunfullmäkug eller landstingsle-

damot har samma befogenhet som den ordinarie ledamoten. En icke tjänst-

görande suppleant som är närvarande på sammanträdet har däremot inga särskilda befogenheter. Han får inte delta i överläggningarna eller i besluten och inte reservera sig mot besluten. Inte heller får han väcka motion eller framställa interpellation.

Vissa frågor som rör suppleantsystemet har tagits upp i motioner i riks-

dagen, Det gäller införande av ett obligatoriskt suppleantsystem för kommunfullmäktige, införande av suppleanter för förbundsfullmäktige i kom-

munalförbund och slopande av kravet på att två tredjedelar av ledamöterna

skall vara närvarande för att kommunfull mäktige skall vara beslutföra, om

suppleanter har utsetts. Som framgår av det föregående föreligger vidare viss osäkerhet om vad som gäller i fråga om suppleanternas tjänstgöring. Det har också diskuterats om inte även icke-tjänstgörande suppleanter bör få rätt att väcka motion och framställa interpellation.

4.2 Utredningen om den kommunala demokratin

4.2.1 Allmänna svnpunkter

I takt med att kommunernas och landstingskommunernas verksamhet ökat i omfattning har de beslutande organens ställning förändrats, konstaterar utredningen. Kommunstyrelsens och förvaltningsutskottets funktion i beslutsprocessen har alltmer betonats. Därigenom har, anser demokratiutredningen, de beslutande organen fått svårare att hävda sin roll. Från demokratisk synpunkt är de förtroendevaldas arbete i de beslutande organen av central betydelse. Utredningen anser därför att fullmäktiges och landstingets ställning bör stärkas.

De beslutande organens arbetsformer bör enligt utredningen inte i detalj regleras i lag. Av hänsyn till den kommunala självstyrelsen och de skiftande lokala förhållandena bör de beslutande organen ges stor valfrihet när det gäller arbetsformerna. Vissa grundläggande regler bör emellertid enligt utredningcen slås fast i lag. Det gäller bestämmelser om t. ex. rösträtt, valbarhet, de beslutande organens kompetens och rätt att väcka motion. I sådana frågor måste likformighet föreligga i hela landet. Bestämmelser av detaljkaraktär bör i stället tas in i arbetsordning. Utredningen förestår att arbetsordning

skall vara obligatorisk för både kommuner och landstingskommuner.

Från dessa allmänna utgångspunkter tar utredningen upp de bestutande organens ställning i den kommunala demokratin, arbetsformerna i de beslutande organen och vissa frågor rörande suppleanterna för kommunfullmäktige.

4.2.2 De beslutande organens ställning

Kommunallagsutredningen föreslår i betänkandet Enhetlig kommunallag

att en allmän delegationsregel införs för de beslutande organen. Kommunallagsutredningen anser att möjligheterna till delegation bör framgå

direkt av lagen. Rätten att överföra beslutanderätt skulle då inte längre

vara beroende av hur begreppet ”verkställighet” tolkas. Förslaget avser inte att förändra de principer som hittills har gällt för vilka ärenden.som kan

delegeras. Men detta behöver inte innebära, framhåller kommunallagsut-

redningen, att delegationsrätten även i framtiden skall vara begränsad till de ärendetyper som f. n. anses kunna delegeras. Detta betyder att man liksom

hittills överlämnar åt praxis att dra upp gränserna för delegationsrätten.

Utredningen om den kommunala demokratin betonar att delegationsrätten måste ha en klar avgränsning som skall gälla vid de rättsliga bedömningarna. Det finns annars risk för att kommunfullmäktiges och lands-

tingets ställning urholkas. Att i lag exakt ange i vilka ärenden delegation får eller inte får förekomma är svårt. Den enda framkomliga vägen är att fastställa allmänna principer för delegationsrättens omfattning. Det är ut-

redningens uppfattning att delegation även i framtiden bör kunna ske endast i de ärendekategorier i vilka beslutanderätten i dag kan överföras från kommunfullmäktige till nämnd. Demokratiutredningen anser att den delega-

tionsregel som kommunallagsutredningen föreslår endast skall ses som ett

juridiskt klargörande av vad som gäller, inte som en vidgning av möjligheten att överföra beslutanderätt. Bestutanderätt bör kunna delegeras endast i ru-

tinärenden. Men även när det gäller sådana ärenden förutsätts att fullmäktige

och landsting bör vara restriktiva. eftersom delegationsärendena sammantaget kan ha stor betydelse. Utredningen betonar att de ärendegrupper som skall delegeras måste anges i ett särskilt beslut och avgränsas noga. Alla viktigare finansiella beslut skall fattas av de beslutande organen. De skall

också fatta alla beslut som har generell innebörd, t. ex. beslut i taxefrågor.

Utredningen anser att beslut som har fattats efter delegation på lämpligt sätt bör delges de beslutande organen.

Demokratiutredningen anför att landstingskommunernas uppgifter har ökat i omfattning och vidgats till nva verksamhetsområden. Landstingen har emellertid ändrat sina arbetsformer i liten utsträckning. Antalet landstingsmöten har inte ändrats nämnvärt. Möjligheten för de s. k. beredningsutskotten att sammanträda även när landstinget inte är samlat har inte utnyttjats. Ett viktigt skäl för ett fåtal sammanträden var tidigare att reseavstånden var långa och ärendena få. Enligt utredningens mening har

förutsättningarna i båda dessa avseenden ändrats. Fler landstingsmöten innebär att ledamöternas arbetsförutsältningar kan förbättras avsevärt. Genom att beredningsförfarandet sprids över hela året blir arbetsbelastningen jämnare. Mera tid kan även avsättas för diskussioner i partigrupper och i partiernas lokalorganisationer.

Antalet ärenden har ökat väsentligt under senare år. De långsiktiga be-

dömningarna ställer enligt demokratiutredningens uppfattning ökade krav på en allsidig debatt där många förtroendevalda deltar. Detta gäller även förutsättningarna för medborgarna att via partier. övriga folkrörelser och massmedia påverka landstingsfrågorna. Redan i dag är således landstingsverksamheten av en sådan betydelse för medborgarna att en större andel av frågorna bör avgöras av landstinget. Över huvud taget anscr ut-

redningen att landstingsfrågorna bör föras ut i den allmänna debatten i

en större omfattning än vad som sker nu.

Kommunikationerna är i dag sådana över hela landet, anför utredningen, att det framstår som möjligt att hålla landstingsmöte varannan månad. De kostnadsökningar som kan uppstå genom att rese- och traktamentsersättningarna ökar är enligt utredningen inte av den omfattningen att de behöver medföra något hinder. Demokratiutredningen anser att det finns starka motiv för en ändring av landstingets funktion i riktning mot den som gäller för kommunfullmäktige. Utredningen anser därför att landstingen bör sammanträda med kortare mellanrum än f. n. Landstingsmöte föreslås som regel

hållas varannan månad. För det löpande förvaltningsarbetet skulle tätare

sammanträden och en ökning av det antal ärenden som landstinget skall avgöra sannolikt kunna leda till en något ökad arbetsbörda. Detta kan enligt utredningen emellertid uppvägas av att arbetet skulle kunna fördelas jämnare över året. Framför allt synes den nuvarande ordningen i flera fall innebära en mycket stark arbetsbelastning i samband med oktobersammanträdet.

Demokratiutredningen konstaterar att förvaltningsutskottet har fått en stark ställning genom sitt s.k. ställföreträdarskap. Detta innebär att utskottet kan fatta beslut i stället för landstinget även i ärenden som är mer betydelsefulla. Motivet för ställföreträdarskapet har varit att vissa beslut måste fattas även mellan de relativt sällan återkommande landstingsmötena. Att besluten fattas av förvaltningsutskottet och inte av landstinget innebär emellertid vissa nackdelar ur demokratisk synvinkel. De förtroendevaldas och medborgarnas insyn och möjligheter till påverkan kan försvåras. Utredningen anser att alla frågor som har generell betydelse för

medborgarna skall redovisas och diskuteras i de beslutande organen. Från

kommunaldemokratisk synpunkt är det viktigt att den politiska debatten stimuleras på detta sätt. För minoritetens arbetsmöjligheter är det väsentligt

att fler ärenden förs fram till offentlig debatt i landstinget och inte stannar i förvaltningsutskottet. Därigenom kan minoriteten få till stånd en debatt

och inför medborgarna markera sin politiska linje i de olika ärendena.

Demokratiutredningen föreslår därför att ställföreträdarskapet för förvalt-

ningsutskottet slopas. Samma delegationsregler som för kommunfullmäktige föreslås gilla för landstingen. Om landstinget normalt sammanträder varannan månad, får landstingsledamöterna bättre möjligheter att följa be-

redningsarbetet. Därför föreslår demokratiutredningen attdend ubbla be-

redningen görs fakultativ. Därmed ges möjlighet att införa samma beredningsförfarande som tillämpas i kommunerna.

4.2.3 De beslutande organens arbetsformer

Demokratiutredningen anför att de förtroendevaldas arbetsmöjligheter i de beslutande organen hänger nära samman med deras möjligheter att aktualisera frågor och få till stånd en debatt. Meningsutbytet har stor betydelse för medborgarnas förutsättningar att även mellan valen bilda sig en uppfattning om de olika partiernas ståndpunkter. Det är av stort demokratiskt

intresse att kommunfullmäktige och landsting får diskutera de långsiktiga

frågorna på ett tidigt stadium, dvs. innan det är aktuellt att fatta verkställbara beslut. Utredningen rekommenderar därför att diskussionerna om de långsiktiga frågorna inordnas i de beslutande organens arbete på ett sådant sätt att de blir regelbundet återkommande. Kommunfullmäktiges och landstingets beslutanderätt bör emellertid inte begränsas till enbart översiktliga program och principiella avgöranden. De beslutande organen skall enligt demokratiutredningens mening styra utvecklingen både genom att ange riktlinjer för verksamheten och genom att ta ställning i konkreta frågor.

Frågan om inom vilken tid ställning skall tas till väckta motioner är inte reglerad i någon av kommunallagarna. Utredningen anser att motionsrätten har stor betydelse för de enskilda ledamöterna och för partigruppernas möjligheter att påverka den kommunala verksamheten. Därför föreslår utredningen att motioner skall avgöras av fullmäktige resp. landsting inom ett år. Om beredningen inte har hunnits med, skall detta anmälas till de beslutande organen och en redogörelse lämnas över vad som har framkommit under beredningen. I samband med sådan anmälan skall det vara möjligt att besluta att motionen skall avskrivas från vidare handläggning elier att den skall anses besvarad med vad som har redovisats. Eftersom landstingen förutsätts sammanträda oftare än f. n. föreslår utredningen att särreglerna för motion till landstingsmöte skall slopas. Samma regler i fråga om motioner föreslås alltså gälla för kommuner och landstingskommuner.

Demokratiutredningen anser atteninterpellation bör vara tillgänglig för varje ledamot, innan beslut om medgivande att framställa interpellationen fattas. Under förutsättning att landstingen börjar sammanträda oftare än f. n. föreslås att samma bestämmelser om tidsfristen för besvarande av interpellation skall gälla I kommuner och landstingskommuner. Utredningen rekommenderar att interpellation bör besvaras så snart som möjligt eller senast vid sammanträdet efter det att den ställts.

Enligt utredningens mening finns inget behov av att lagreglera institutet enkel fråga. Institutet föreslås bli reglerat i arbetsordningarna. I dessa bör, förordar. utredningen, anges att den enkla frågan skall vara skriftlig, att den skall avlämnas en viss tid före sammanträdet, att den skall gälla enkla

och klart avgränsade sakförhållanden och att endast den som frågar och

den som skall svara får yttra sig när enkel fråga behandlas. Debattinläggen i anledning av en enkel fråga kan också tidsbegränsas i urbetsordningarna.

Kommunallagsutredningens förslag i fråga om kungörande av sammanträde med kommunfullmäktige och landsting kommer att re-

dovisas närmare i specialmotiveringen. En redogörelse för huvuddragen av förslagen lämnas i det följande som en bakgrund till de bedömningar som

görs av utredningen om den kommunala demokratin.

De skäl som har åberopats för fjortondagarsfristen för utsändande av kungörelsen till landstingets ledamöter är enligt kommunallagsutredningen numera inte av samma styrka som tidigare. Efter kommunindelningsreformen finns det flera kommuner som till sin ytvidd är lika stora som en del mindre landstingskommuner, Utredningen anser att bestämmelserna om kungörelse bör ha karaktären av minimiregler och att kompletteringar i skärpande riktning bör vara möjliga i arbetsordning. Därvid kan olika behov av kungörelsetider tillgodoses både med tanke på skillnaderna i kommunstruktur och med hänsyn till kommunernas och landstingskommunernas skilda arbetsformer. Mot denna bakgrund anser kommunallagsut-

redningen det möjligt att införa enhetliga tidsfrister om kungörelse i form

av minimiregler. Enligt utredningens uppfattning kan en minimitid på en vecka för anstag och utsändande av kungörelsen vara lämplig. Kungörelsen bör sändas till både ledamöter och suppleanter. Kommunallagsutredningen anser att tidningskungörandet bör breddas på det sätt som statsmakterna uttalade sig för år 1971 (1971:56, FiU 23, rskr 182). Detta medför bl. a. att rätten för en minoritet inom kommunfullmäktige eller landstinget att få till stånd annonsering I viss tidning kan utgå. Kommunallagsutredningen anser att minimikravet på kungörelse i tidning bör anges i lag. Det föreslås därför en bestämmelse om att kungörelsen skall införas i samtliga ortstidningar som i kommunen eller landstingskommunen har en spridning av någon betydenhet.

Utredningen om den kommunala demokratin ansluter sig till kommunallagsutredningens förslag om att kungörelse med uppgift om tid och plats för sammanträde och om vilka ärenden som skall behandlas minst en vecka

före sammanträdet anslås på kommunens resp. landstingskommunens an-

slagstavla och sänds till varje ledamot och suppleant. Kungörande i tidning bör också ske minst en vecka före sammanträdet.

Utredningen om den kommunala demokratin rekommenderar dessutom att ledamöterna och suppleanterna får beslutsunderlaget samtidigt med

kungörelsen. För att öka medborgarnas kännedom om vad som kommer

6 Riksdagen 1975/76. I samt. Nr 186

att behandlas i fullmäktige och i landstinget rekommenderas vidare att

kungörelsen i tidningarna även innehåller en förteckning över de ärenden som skall behandlas.

De ökade kostnaderna för en sådan utvidgad annonsering kan enligt utredningens bedömning antas bli relativt begränsade. Stor omsorg bör enligt utredningen läggas ner på att utforma ärenderubrikerna så att medborgarna

förstår vad ärendena gäller.

Demokratiutredningen anser sig inte kunna ta ställning till de förslag

i fråga om kungörelseannonsering som har lagts fram i promemorian Effektivare kungörande. Kostnaderna för kungörelseannonseringen måste avvägas mot kostnaderna för att tillgodose andra kommunala informations-

behov. Innebörden av uttrycket ”spridning av någon betydenhet” bör klargöras. De nuvarande bestämmelserna om rätt för en minoritet inom det beslutande organet att få till stånd annonsering i viss tidning har enligt

utredningen fungerat tillfredsställande. Verkningarna av en ändring av de

nuvarande bestämmelserna bör belysas ytterligare.

4.2.4 Suppleanter för fullmäktige och landstingsledamöter

Enligt utredningens mening finns en rad viktiga motiv för att utse suppleanter för ledamöterna i de beslutande organen. Flera kommunmedlemmar kan knytas till den kommunala verksamheten och förtroendeuppdragen kan spridas till flera medborgargrupper. Kommunens och landstingskommunens olika delar kan bli bättre representerade. Vidare garanteras att de beslutande organen är fulltaliga så att tillfällig frånvaro för ordinarie ledamöter inte påverkar beslutsfattandet. Suppleanter är även tll fördel vid jävssituationer. Suppleanter har också utsetts för fullmäktige i nästan alla kommuner.

Demokratiutredningen föreslår därför att det skall vara obligatoriskt att ha suppleanter för kommunfullmäktige. Fullmäktige bör som hittills bestämma antalet suppleanter. De nuvarande bestämmelserna om antalet suppleanter har enligt utredningens mening fungerat tillfredsställande och de kan därför behållas oförändrade. Suppleanter föreslås också vara obligatoriska för förbundsfullmäktige i kommunalförbund. För förbundsfullmäktige kan f.n. inte utses suppleanter. Medlemskommunerna föreslås få frihet att i förbundsordningen bestämma hur många suppleanter som skall finnas och hur många suppleanter varje medlemskommun skall utse. Utredningen föreslår att samma regler för 1. ex. inkallande och tjänstgöringsrätt skall gilla för suppleanterna i förbundsfullmäktige som för suppleanterna i övriga beslutande kommunala organ. Eftersom redan enligt nuvarunde bestämmelser suppleanter skall utses för landstingets ledamöter, skapas genom dessa förslag enhetlighet för samtliga beslutande kommunala organ.

Om suppleanter har utsetts för kommunfullmäktige. måste enligt gällande regler minst två tredjedelar av ledamöterna vara närvarande för att beslut skall kunna fattas. För beslutförhet i landsting krävs också att två tredjedelar

av ledamöterna är närvarande. Enligt utredningen torde det vara sällsynt alt en minoritet gör det omöjligt för det beslutande organet att fungera genom att utebli från ett sammanträde. Utredningen anser dock att en formell garanti bör finnas mot en sådan obstruktion. Utredningen föreslår därför

att för beslutförhet skall krävas att fler än hälften av ledamöterna i de be-

slutande organen är närvarande.

För att klargöra innebörden av bestämmelserna om inkallande av supp- Icanter och deras tjänstgöringsrätt föreslår utredningen en lagreglering av följande innehåll. Den nu gällande principen att valutslaget är avgörande för turordningen behålls. Valutslaget skall också vara avgörande för supp- Icanternas tjänstgöringsrätt. Ordinarie ledamot skall alltid ha företräde till tjänstgöring framför suppleant. Ledamot skall därför ha rätt att inträda, även om han inställer sig under pågående sammanträde. Detta skall gälla oavsett om han har anmält hinder eller ej. Suppleant skall tjänstgöra under hela sammanträdet eller den del som återstår sedan han har inträtt. Vid jäv för ledamot eller tjänstgörande suppleant skall den jävige ha rätt att återinträda, sedan det ärende i vilket jäv föreligger har behandlats. I andra fall skall det inte vara tillåtet för ledamot och suppleant att tjänstgöra växelvis under ett och samma sammanträde.

Utredningen erinrar om att det har hävdats att suppleanter som inte tjänstgör bör få rätt att yttra sig på sammanträden, framställa yrkanden och anmäla reservation mot beslut. Syftet med en sådan ordning skulle vara att suppleantuppdraget skulle göras mera meningsfullt. Demokratiutredningen anser att såväl principiella som praktiska skäl talar mot en sådan ordning. Gränsen mellan ordinarie ledamöter och suppleanter skulle suddas ut. Vidare skulle en förändrad ställning för suppleanter som inte tjänstgör förändra sammanträdesordningen. Effektiviteten i de beslutande organens sammanträden skulle försämras. Av dessa skäl anser utredningen att icke tjänstgörande suppleanters befogenheter inte bör utsträckas. En breddad representation kan och bör enklast åstadkommas genom ett ökat antal ledamöter i de beslutande organen. Tjänstgörande suppleant bör liksom hittills i princip ha samma befogenheter som ledamot.

De föreskrifter som kan behövas om formerna för anmälan av hinder och för inkallande av suppleant bör enligt utredningens mening kunna tas in i arbetsordning för fullmäktige resp. landstinget.

4.3 Kommunallagsutredningen

Kommunallagsutredningen förklarar att vad utredningen om den kommunala demokratin anför om tillämpningen av den regel om delegation av beslutanderätt från kommunfullmäktige eller landsting till styrelsen och övriga nämnder som kommunallagsutredningen föreslår i betänkandet En-

hetlig kommunallag inte föranleder något författningsförslag. Föreskrifter om att landstingsmöten skall hållas med vissa intervaller bör enligt kom-

munallagsutredningen inte tas in i lag. Sådana regler hör hemma i arbets-

ordning. Utredningen anför vidare att förslaget om slopande av förvaltningsutskottets befogenhet att företräda landstinget mellan dess samman-

träden tillgodoses genom att regeln om förvaltningsutskottets ställföreträdarskap utgår. Förvaltningsutskottet får därigenom i princip sam ma ställning

och funktion som kommunstyrelsen. Om förvaltningsutskottets ställföre-

trädarskap upphör blir det, påpekar utredningen, nödvändigt att landstinget

sammanträder oftare.

Utredningen anser att förslagen från utredningen om den kommunala demokratin angående motionsförfarandet bör leda till nya bestämmelser i lag. Därvid bör föreskrivas att motion bör beredas så att kommunfullmäktige elier landstinget kan fatta beslut med anledning av motionen på sammanträde som hålls inom ett år efter det att den har väckts. Det föreslås också att, om beredningen inte har avslutats inom ett år. skall vad som har förekommit i ärendet anmälas och redovisas för det beslutande organet. Kommunallagsutredningen framhåller att sådana bestämmelser inte gör beredningen absolut tidsbestämd och att de ger kommunfullmäktige möjlighet att styra beredningen av motionerna. Det förslås vidare en bestämmelse som ger kommunfullmäktige och landsting befogenhet att i samband med sådan anmälan skriva av motionen eller förklara den besvarad med vad som har redovisats.

Kommunallagsutredningen konstaterar att förslagen rörande suppleant-

systemet föranleder ett flertal bestämmelser i lag. I fråga om utformningen

av dessa bestämmelser hänvisas till specialmotiveringen.

4.4. Remissyttranden

4.4.1 De beslutande organens ställning

Nästan alla landstingskommuner anser att de skäl som utredningen om den kommunala demokratin anför för sin rekommendation om tätare landstingsmöten är välgrundade. De stöder därför rekommendationen i princip.

Hälften av landstingskommunerna anser emellertid att ett landstingsmöte

varannan månad kan vara för mycket i små landstingskommuner eller att antalet successivt bör ökas så att partierna och förvaltningarna får möjlighet alt anpassa sig. Några länsstyrelser anför liknande synpunkter.

Uppsala läns landstingskommun påpekar att landstinget redan tillämpar

ett system med oftare förekommande landstingsmöten. Erfarenheterna av

detta har varit goda. Landstinget har avgjort ett avsevärt antal ärenden, vilka enligt den ordning som tillämpades tidigare skulle ha avgjorts av förvaltningsutskottet.

Några landstingskommuner. t. ex. Kronobergs, Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner, framhåller att det är svårt att generellt säga att landstingsmöte skall hållas varannan månad. I mindre landstingskommuner

kan det vara befogat med färre möten. Kristianstads läns landstineskommun

menar att det är tillräckligt med ett tandstingsmöte i kvartalet. Älvsborgs

läns landstingsskommun anser att antalet möten i viss mån måste anpassas till de lokala förhållandena. Jämtlands, Västernorrlands och Västerbottens

läns landstingskommuner anser att antalet möten bör avgöras av det enskilda landstinget och att man successivt bör öka antalet. I första hand bör antalet möten ökas till fvra per år. Därefter bör antalet successivt ökas till sex

per år så att partiorganisationerna och förvaltningsorganisationen hinner anpassa sig.

Även om fler landstingsmöten kommer till stånd kommer tyngdpunkten enligt Värmlands läns landstingskommun att ligga på det möte när budgeten skall fastställas. Norrbottens läns landstingskommun instämmer i att tätare landstingsmöten har ett värde ur demokratisk synpunkt. Men man menar också att detta hittills i Norrbotten har uppvägts av önskemålet om att

begränsa landstingsledamöternas åksträckor och tidsåtgång. Landstingsförbundet anser att det måste ankomma på varje landsting att självt avgöra hur ofta det är lämpligt att sammanträda. Förbundet framhåller också att en utveckling mot flera landstingsmöten måste vara knuten till landstingens behandling av viktiga sakfrågor. Om landstingen sammanträder utan att ha viktiga frågor att behandla, finns det risk att deras ställning

försvagas. Hänsyn måste också enligt förbundet tas till kostnaderna för att hålla landstingsmöte och till ledamöternas restider.

Med hänsyn till de praktiska problem, som dock uppkommer framför allt i Norrlandslänen. är länsstyrelsen i Stockholms län något tveksam till att tvinga landstingen att hålla täta landstingsmöten, vilket enligt länsstyrel-

sen blir den praktiska konsekvensen, om förvaltningsutskottets ställföre-

trädarskap avskaffas.

Remissinstanserna delar demokratiutredningens allmänna uppfattning att de beslutande organens ledande roll i framtiden bör betonas och förstärkas.

I det sammanhanget påpekar Skaraborgs läns landstineskommun att utredningen inte har närmare belyst kompetensfördelningen mellan landstinget och de specialreglerade nämnderna. Det framhålls att landstingets inflytande på denna sektor är begränsat, trots att den är dominerande och mycket kostnadskrävande. Med hänvisning till detta anser landstingskommunen att denna kompetensfördelning bör övervägas ytterligare.

Landstingsförbundet och 15 landstingskommuner ansluter sig i princip till demokratiutredningens förslag att förvaltningsutskottets ställföreträdarskap skall slopas. Praktiskt taget samtliga betonar dock att detta på ett eller annat sätt måste knytas till en lämpligt avvägd delegation. Man menar att förslaget att ställföreträdarskapet skall slopas delvis är oförenligt med förslaget att delegationsbestämmelserna skall tillämpas restriktivt. Förslaget att ställföreträdarskapet skall slopas tillstyrks också av socialdemokratiska kvinnoförbundet, centerns ungdomsförbund och KDS. Värmlands läns landstingskommun stöder förslaget att ställföreträdarskapet slopas

under förutsättning att landstingsmötena sammanträder oftare. Länsstyrelsen

i Gävleborgs län och statskontoret ger också uttryck för denna uppfattning.

Stockholms läns landstingskommun anser att utredningen anför goda skäl för sin ståndpunkt att ställföreträdarskapet skall slopas. Utvecklingen i Stockholms län visar att en övergång till tätare landstingsmöten medför att ställ-

företrädarskapet inte behöver utnyttjas. Även Hallands läns landstingskom-

mun framhåller att ställföreträdarskapet har utnyttjats i begränsad omfattning.

Det är väsentligt att landstingets besiut i så stor utsträckning som möjligt

får en bred förankring. anför Landstingsförbundet. En vidgad roll för landstinget bör också vitalisera debatten i landstingskommunala frågor biand både valda och väljare. Man bör också beakta, anser förbundet, det från kom-

munaldemokratisk synpunkt viktiga förhållandet att alla partier som är fö-

reträdda i landstinget inte är representerade i förvaltningsutskottet. En nack-

del med att ställföreträdarskapet slopas är enligt förbundet att det kommer

att innebära en förlängd beslutsprocess.

Sju landstingskommuner och några länsstyrelser avstyrker förslaget att ställföreträdarskapet skall slopas.

Östergötlands, Jönköpings, Kristianstads, Malmöhus. Kopparbergs. Västerbottens och Norrbottens läns landstingskommuner menar att ställföreträdar-

skapet är en förutsättning för en effektiv förvaltning. Om ställföreträdar-

skapet slopas, blir följden en ökad byråkratisering. Beredningen av ärenden blir enligt dessa landstingskommuner mera tidskrävande. Vissa typer av ärenden kräver snabba avgöranden. Slutligen anser man att risken är stor att ett omfattande delegationsförfarande tvingas fram som kan förändra praxis därhän att syftet med förslaget att ställföreträdarskapet skall slopas

motverkas. Länsstyrelsen i Malmöhus län instämmer i stort sett i dessa syn-

punkter.

Kristianstads, Västerbottens och Norrbottens läns landstingskommuner menar att ett ökat antal landstingsmöten kan innebära att ställföreträdarskapet inte utnyttjas på samma sält som nu och att det möjligen kan slopas med tiden.

Länsstyrelserna i Kristianstads och Göteborgs och Bohus län redovisar samma

uppfattning.

Norrbottens läns landstingzskommun framhåller att de långa reseavstånden i länet medför svårigheter, om landstinget snabbt måste fatta beslut. Ställföreträdarskapet medger en effektiv handläggning av brådskande ärenden.

Demokratiutredningens strävan att lägga så stor beslutsvolym som möjligt på så hög förtroendemannanivå som möjligt medför enligt Östergötlands och Malmöhus läns landstingskommuner dåliga arbetsförhållanden och minskad möjlighet för de förtroendevalda att styra utvecklingen. Eftersom förvaltningsutskottets ledamöter oftast också är landstingsledamöter, är ut-

skotten lyhörda för att ställföreträdarskapet inte utnyttjas i strid med lands-

tingets önskemål.

Samtliga landstingskommuner och de få länsstyrelser som behandlar utredningens rekommendation om restriktivitet när det gäller delegation

är tveksamma till om ett slopande av ställföreträdarskapet är förenligt med en sådan rekommendation.

Uppsala, Södermanlands, Skaraborgs, Värmlands. Örebro, Västmanlands och Kopparbergs läns landstingskommuner ansluter sig från kommunaldemokratiska utgångspunkter till förslaget att ställföreträdarskapet skall slopas. Förslagets positiva konsekvenser, att offentligheten vidgas och att samtliga landstingsledamöter kan delta i behandlingen av flera ärenden, måste vägas mot alt effektiviteten minskas genom att beslutsgången förlängs och att

beslutsprocessen formaliseras. Dessa negativa konsekvenser av att ställfö-

reträdarskapet slopas bör enligt dessa remissinstanser kompenseras genom en lämpligt avvägd delegation. Detta kan ske utan att principen om vidgad demokrati och insyn ceftersätts.

Södermanlands, Östergötlands, Värmlands och Västmanlands läns landstingeskommuner anser att en bestimmelse om rätt för landstinget att delegera

sin beslutanderätt bör ges en flexibel utformning. De grundläggande principerna i uppgiftsfördelningen mellan beslutande och förvaltande organ bör inte ändras. Gränserna för delegationsrätten får som hittills dras upp i rätts-

praxis. Flera länsstyrelser anför liknande synpunkter.

Demokratiutredningens uttalande att rätten till delegation bör begränsas till de ämnen som f. n. anses kunna delegeras är oklart. framhåller Skaraborgs läns landstingskommun. Ställföreträdarskapet har inneburit att delegation från landstinget till förvaltningsutskottet knappast har förekommit i praktiken. Enligt Älvsborgs läns landstingskommun är det tveksamt om samma delegationsregel kan tillämpas i kommuner och landstingskommuner. Behovet är större i landstingskommunerna än I kommunerna.

Älvsborgs, Gävleborgs och Norrbottens läns landstingzskommuner hävdar att det bör ankomma på varje landsting att bestämma när delegation skall få förekomma. Därvid bör beaktas både kommunaldemokratiska synpunkter och effektivitetssynpunkter. De kommunaldemokratiska kraven bör tillgodoses genom att en öppen redovisning sker av beslut i delegationsärenden. Liknande synpunkter anförs av länsstyrelsen i Västmanlands län.

Demokratiutredningens förslag innebär, noterar Jönköpings läns lands-

tinuskommun, att flera ärenden som i dag avgörs på ett lägre plan måste tas upp av landstinget. Därmed reduceras det reella inflytandet för de förtroendevalda i nämnder, direktioner, samrådsgrupper och andra beredande organ. Landstingskommunen anser att det är väsentligt att nämnderna kan fatta självständiga beslut i linje med de principer som landstinget har bestämt.

Också i framtiden behövs enligt Landstuingsförbundet samt Kalmar och Västernorrlands läns landstingsskommuner starka förvaltningsutskott för att landstingskommunerna skall kunna motsvara de krav och förväntningar som de ställs inför. Även med tätare landstingsmöten kommer det enligt Landstingstörbunder att vara nödvändigt att viktiga beslut kan fattas mellan landstingsmötena. Förbundet menar därför att varje landsting självt bör

få avgöra i vilken omfattning delegation skall förekomma.

Även de länsstyrelser som tar upp utredningens förslag i fråga om dele-

gationsförfarandet är tveksamma. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att,

om man slopar ställföreträdarskapet och vill begränsa delegationsmöjligheterna utan en direkt lagreglering, kan det medföra att delegation används i långt större utsträckning än som har varit avsett. Länsstyrelsen i Uppsala län anser att inte bara beslut i rutinärenden måste kunna delegeras. Därutöver måste förvaltningsutskottet kunna fatta beslut i ärenden som inte tål dröjsmål.

Demokratiutredningens rekommendation att diskussionerna om de längsiktiga frågorna bör ges ett ökat utrymme t de beslutande organens arbete har berörts av en minoritet av landstingskommuner. Östergötlands, Älvsborgs och Skaraborgs läns landstineskommuner anser aut det kan finnas risk för att tillräcklig tid inte ägnas åt de större och mer principiella frågorna, om antalet ärenden som landstinget skall avgöra ökar. Enligt Jönköpings läns landstingskommun bör landstingets ställning stärkas när det gäller långsiktiga och övergripande frågor. Detta kan ske samtidigt som nämnderna ges möjlighet att avgöra en betydande andel av ärendena. Västernorrlands och Jämtlands läns landstingzskommuner uppger att man under senare år har strävat

efter att anordna regelbundet återkommande programdebatter om 1. ex. lång-

tidsbudgeten och andra planeringsfrågor. Ytterligare några landstingskommuner, ti. ex. Kalmar, Skaraborgs och Värmlands läns landstingskommuner instämmer i utredningens rekommendation att de långsiktiga trågorna på ett naturligt sätt bör inordnas i de beslutande organens arbete så att de blir regelbundet återkommande inslag vid landstingsmötena.

Nästan alla landstingskommuner tillstyrker, liksom Landstingsförbundet, statskontoret, centerns ungdomsförbund och socialdemokratiska kvinnoförbundet, demokratiutredningens förslag att den dubbla beredningen skall vara frivillig.

Blekinge, Malmöhus och Örebro läns landstingskommuner anser att utskottsbehandlingen är en relativt betydelselös del av beslutsprocessen. En fördel är att de landstingskommuner som finner denna beredningsprocedur värdefull fortfarande kan tillämpa den. Enligt Stockholms, Kalmar och Västmanlands läns landstingskommuner är den beredning som sker inom partigrupperna minst lika väsentlig för en väl fungerande demokrati som beredningen inom beredningsutskotten. Länsstyrelsen i Västmanlands län hat samma uppfattning. Hallands läns landstingskommun påpekar att landstingskommunerna numera har breddat sin nämndorganisation och att detta medför att de flesta landstingsledamöterna som ledamöter i någon nämnd nära följer beredningen.

Endast Kopparbergs läns landstinoskommun avstyrker utredningens förslag. Landstingskommunen menar att strävandena att fördjupa förtroendeman-

nainflytandet främjas om den obligatoriska dubbla beredningen behålls.

Landstingstförbundet påpekar att beredningsutskottets roll varierar i de olika

landstingskommunerna. På en del håll är utskottsbehandlingen närmast en

formalitet. På andra håll har utskotten en viktig funktion i ärendenas sakbehandling. Avgörande för hur de enskilda landstingskommunerna ser på utskottsbehandlingen är ofta partigruppernas arbetsformer. Förbundet påpekar att förvaltningsutskottens ställning i viss utsträckning förstärks, om den dubbla beredningen slopas. Eftersom flera landstingskommuner anser att den dubbla beredningen även i framtiden har en viktig funktion att

fylla, bör varje landsting självt få ta ställning till frågan.

Kommunerna instämmer allmänt i vad demokratiutredningen anför om att fullmäktiges ställning bör stärkas. En stor majoritet är emellertid tveksam till om detta kan åstadkommas genom att reglerna om delegation tilllämpas restriktivt. Framför allt reagerar man mot att utredningen rekommenderar att restriktivitet iakttas även när det gäller rutinärenden. De länsstyrelser som uttalar sig på denna punkt anser också att utredningens rekommendation om delegationsrättens omfattning är alltför restriktiv.

Kommunerna anför flera skäl mot en alltför restriktiv tillämpning av

delegationsinstitutet. De framhåller bl. a. att en sådan ordning skulle medföra

at! fullmäktiges sammanträden tyngs av mängder av småärenden, att all-

mänhetens intresse och massmediernas möjlighet till information minskar,

atl sammanträdena förlängs. att ärendebehandlingen fördröjs, att nämndernas inflytande minskar, att fullmäktige inte hinner ägna sig åt de stora

långsiktiga och principiella frågorna samt att fullmäktiges möjlighet att styra

utvecklingen av verksamheten minskar. Det betonas vidare att bl. a. kommunernas skiftande storlek medför att det finns stora skillnader mellan olika kommuners behov av att utnyttja dolegationsinstitutet. Därför bör varje fullmäktigeförsamling själv få avgöra vilken omfattning delegations-

förfarandet skall ha.

En stor majoritet bland kommunerna anser att någon restriktivitet inte bör krävas i fråga om delegation i rutinärenden. Knappt hälften av kommunerna menar att delegationsrätten inte bör begränsas snävare än vad som nu är fallet och att bestämmelserna måste vara flexibla. Att delegation sker i rutinärenden behöver inte leda till någon ändring av den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnderna. Fullmäktige skall fortfarande fatta alla beslut av viktigare finansiell eller principiell betydelse.

Ett fåtal kommuner anser att fullmäktige bör kunna delegera beslutan-

derätt även I ärenden som inte kan karaktäriseras som rutinmässiga ärenden.

Jönköpings kommun vill inte acceptera demokratiutredningens tolkning av den delegationsregel som föreslås. Farhågorna för att fullmäktiges ställning kommer att urholkas är överdrivna. Fullmäktige beslutar ju om delegationens omfattning och kan därigenom bevaka kommunaldemokratiska synpunkter. Det påpekas också att delegationen kan förenas med villkor och att den kan återkallas, om det bedöms nödvändigt.

Fullmäktige bör enligt Lidingö kommun befrias från detaljbesluten. Arbetet i fullmäktige bör inriktas på ”de strategiska besluten”. Det är fullmäktiges

kontrollfunktion som måste stärkas men kontrollfunktionen förutsätter inte

att fullmäktige också fattar de formella besluten. Kommunen menar att

fullmäktige måste anta ett program för varje plancringsarbete, om det politiska målet för arbetet skall kunna anges i förväg. En systematisk uppföljning av tidigare planering och en redovisning inför bl. a. fullmäktige är en ofta försummad men mycket viktig förutsättning för att beslutsfattarna skall kunna tillgodogöra sig erfarenheter inför nästa projekt. Ett beslut om ett större projekt bör därför. anser kommunen, innehålla direktiv om en

sådan efterkontroll. När en anläggning har varit i bruk ett antal år bör det undersökas om de intentioner som angavs vid beslutstillfället har tillgo-

dosetts. Enligt kommunen är det på detta sätt som fullmäktiges kontroll-

funktioner bör utövas.

Stockholms kommun anser att en delegationsregel bör införas. En sådan

regel innebär att den beslutanderätt som kan överföras till nämnderna inte

blir beroende av konkreta verkställighets- och förvaltningsuppdrag. Detta innebär ctt avsteg från principen att beslutanderätten i kommunerna utövas av fullmäktige. För att oklarhet skall undvikas bör enligt kommunen delegationsregeln kompletteras med en bestämmelse om att delegation endast

kan avse ärenden av rutinmässig karaktär. I övrigt bör de principer som

hittills har tillämpats fortfarande gälla. Den närmare gränsdragningen får överlämnas åt rättspraxis. Beslut av grundläggande eller generell natur bör

givetvis liksom nu fattas av fullmäktige. Med hänsyn dels till de effekter som demokratiutredningen svftar till

med sina förslag och rekommendationer, dels till att de förtroendevaldas ud även I framtiden kommer att vara begränsad kan, anför Svenska kom-

munförbundet, en begränsning av delegationsinstitutet i förhållande till vad

som hittills har tillämpats inte vara aktuell. Förbundet anser att det måste ankomma på fullmäktigeförsamlingarna att från deras egen arbetssituation och andra speciella förhållanden avgöra i vilken utsträckning de vill utnyttja delegationsinstitutet. Genom förstärkningen av kommunfullmäktiges roll och genom utvecklingen av planeringssystemen kan sannolikt de negativa effekterna av delegationen elimineras.

Knappt en fjärdedel av kommunerna tar upp demokratiutredningens rekommendation att diskussioner om de långsiktiga frågorna bör ges ökat

utrymme i de beslutande organens arbete. Dessa kommuner instämmer

i rekommendationen och betonar att s. k. programdebatter bör bli ett naturligt inslag i fullmäktiges arbete. Många kommuner anser att en restriktiv

tillämpning av delegationsreglerna försvårar för fullmäktige att hinna med

meningsfulla programdebatter.

Lidingö. Göteboras och Örebro kommuner betonar att det är viktigt att kommunfullmäktige kommer in i beslutsprocessen på ct tidigt stadium. Oftast kommer fullmäktiges beslut sist i en lång beslutsprocess. De reclila möjligheterna att på detta stadium påverka ärendets utgång är ofta begränsade. Stora och viktiga frågor bör därför föras upp till fullmäktige för principbehandling på ctt tidigare stadium. Om kommunfullmäktige skall få ett reellt inflytande, krävs att nämnderna utarbetar alternativa förslag till beslut, anför Västerviks kommun.

Kommunförbundet anser att det är lämpligt att fullmäktige utan direkt koppling till årsbudgeten och andra långsiktiga planeringsinstrument i större

utsträckning än f.n. behandlar hur olika verksamhetsgrenar bör bedrivas

och vilket resultat som bör eftersträvas. Kommunfullmäktiges arbetssätt har avgörande betydelse för om fullmäktige skall kunna få den roll som eftersträvas. Kommunförbundet delar demokratiutredningens uppfattning att detta kan ske genom att det i ett tidigt skede diskuteras vilken inriktning

och omfattning en viss verksamhet bör ha och genom att diskussionerna leder till riktlinjer för de verkställande organens handläggning.

4.4.2 De beslutande organens arbetsformer

Ett fåtal remissinstanser är negativa till demokratiutredningens förslag i fråga om motioner i fullmäktige och landsting. Alla landstingskommuner och nästan alla kommuner som berör förslagen är positiva. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet wllstyrker också förslagen.

Botkyrka, Sollentuna, Sävsjö, Mariestads, Arvika, Sätfle och Eda kommuner

stöder inte utredningens förslag att motioner efter ett år skall kunna skrivas av från vidare handläggning utan sakbehandling. En sådan regel kan enligt

dessa göra det möjligt för fullmäktige att på ett alltför enkelt sätt göra sig av med besvärliga motioner. Även länsstyrelsen i Blekinge län anser det tveksamt om motioner skall kunna skrivas av. Ovanåkers kommun förordar att motion inte skall kunna skrivas av. om motionären motsätter sig att så sker. Sundbybergs kommun instämmer i princip i utredningens förslag men anser att motion skall kunna skrivas av endast på förslag av kommunstyrelsen.

Sollentuna och Sävsjö kommuner anser alt förslaget att motioner skall kunna skrivas av innebär en klar begränsning av den nuvarande motionsrätten, eftersom det leder till att beredningstvånget för motioner upphör. I praktiken

torde förslaget inte innebära någon förstärkning av motionärernas ställning.

Västerds kommun anser att det är fullt öllräckligt att alla obesvarade motioner en gång per år anmäls i fullmäktige.

Lidingö kommun uppger att kommunen har beslutat att alla motioner

som innehåller förslag om ckonomiska insatser skall behandlas i budget-

arbetet. Denna handläggningsordning kan göra det svån att förverkliga utredningens förslag att alla motioner i princip skall vara besvarade inom ett år. Stockholms kommun uttalar att förslaget knappast kommer att få någon praktisk betydelse för kommunens del. eftersom det övervägande antalet motioner redan nu besvaras inom ett år.

Katrineholms, Mölndals och Bollnäs kommuner anser att tidsfristen ett år

måste betraktas som en maximigräns. Många motioner kan besvaras på

betydligt kortare tid. En tidsfrist om två år föreslås av Halmstads kommun.

Alltför kort tid kan innebära att motionen blir summariskt behandlad. Även länsstyrelsen i Västmanlands län påpekar att uidstristen kan vara svår att hålla

särskilt när en motion kräver stora utredningar. I sådana fall bör det räcka

att utredningsläget redovisas. Då kan kommunfullmäktige pröva fördröj-

ningen och eventuellt utfärda direktiv för det fortsatta arbetet.

Danderyds, Arvika, Filipstads och Malungs kommuner anser att någon tid

inom vilken en motion skall besvaras inte bör anges i lag. I stället föreslår man att detta sker i arbetsordning för kommunfullmäktige. De regler som

utredningen föreslår är i princip riktiga men alltför detaljerade, anför Haninge, Hagfors och Säffle kommuner. Kommunerna bör själva kunna reglera för-

farandet i arbetsordningar.

Nästan alla kommuner och landstingskommuner som berör demokrutiutredningens förslag att ledamöterna i de beslutande organen skall ha tillgång till en interpellation. innan de tar ställning till om den skall få framställas, och att reglerna om tid för avlämnande och besvarande av interpellation skall anges i arbetsordning är positiva till förslagen. Svenska kommunförbundet och Landstingstförbundet ullstyrker också förslagen.

Burlövs och Strömsunds kommuner anser att interpellationerna bör sändas ut till ledamöterna två eller tro dagar före eller samtidigt med kungörelsen

till sammanträdet. Kungälvs kommun anser att en tvingande regel om att

interpellationer skall vara skriftliga inte behövs. Å andra sidan föreslår Jönköpings, Nässjö och Degerfors kommuner aut också interpellationssvaret skall

tillhandahållas ledamöterna före sammanträdet och vara skriftligt. Enligt

Trands kommun bör skyldighet att besvara interpellationer införas.

Interpellationsinstitutet bör, anför Stenungsunds, Grums och Hofors kommuner, regleras i lokala arbetsordningar. Även länsstyrelsen i Gävleborus län är tveksam ull om det behövs någon lagreglering.

När det gäller utredningens rekommendation att en interpellation bör besvaras så snart som möjligt och senast på sammanträdet efter det att den ställts anmärker Stockholms kommun at rekommendationen är orealistisk. I Stockholm är det ofta svårt att hinna besvara en interpellation inom två månader, eftersom kommunfullmäktige är hårt belastade av beslutsärenden.

En stor majoritet av de kommuner och landstingskommuner som tar

upp institutet enkel fråga delar utredningens uppfattning att några

bestämmelser i lag inte behövs och att det i arbetsordning lämpligen kan

anges att enkel fråga skall vara skriftlig och avlämnas viss tid före ett sam-

manträde. Landstingsförbundet har inte heller något att erinra.

Fjorton kommuner anser emellertid att även institutet enkel fråga för klar-

hetens skull bör nämnas i kommunallagen, dock utan detaljreglering. Gäv-

leborgs läns ländstingskommun delar denna uppfattning och förordar att lagtexten utformas så att varje landstuingskommun själv kan avgöra om enkel

fråga skall få förekomma eller inte. Botkyrka, Jönköpings. Tomelilla och Kungsörs kommuner delar inte de-

mokratiutredningens uppfautning att en enkel fraga skall behöva avges skrift-

ligen viss tid före sammanträdet. Syftet med institutet enkel fråga riskerar

att gå förlorat, om sådana regler införs.

En betydande majoritet av de remissinstanser som behandlar utredningens förslag att kungörelse om sammanträde skall anslås och sändas till ledamöterna senast en vecka före sammanträdet tillstyrker förslaget.

Landstingsförbundet påpekar att förslaget innebär en förkortad kallelsetid

för landstingsledamöterna. För landstingskansliernas del innebär det emel-

lertid en fördel, om landstingen kommer att sammanträda oftare. Förbundet tillstyrker därför förslaget.

Orusts och Vilhelmina kommuner befarar att rekommendationen att handlingarna till sammanträdena bör sändas ut senast en vecka före sammanträdet kommer att leda till att beslutsprocessen förlängs och att antalet extra ärenden vid fullmäktiges sammanträden ökar.

Växjö och Örebro kommuner samt Göteborgs och Bohus läns landstingskom-

nun ifrågasätter om inte en tidsfrist för när handlingarna ull eu sammanträde

skall sändas ut bör anges i lag. Å andra sidan menar Håbo och Stenungsunds kommuner att. kungörelseförfarandet bör regleras av kommunerna själva i arbetsordningar.

Danderyds. Mjölbv och Lycksele kommuner anser att rekommendationen om när handlingarna bör sändas ut kan medföra praktiska svårigheter. Det gäller t. ex. hur utskrifter och justeringar av protokoll skall kunna hinnas med. Afjölbv kommun påpekar att ärendenas beredningstid kommer att öka, speciellt när flera nämnder deltar i beredningen. Trelleborgs kommun avstyrker rekommendationen av tryckeritekniska skäl och menar att det väsentliga är att kungörelsen införs i tidningarna en vecka före sammanträdet och att den innehåller uppgift om vilka ärenden som skall behandlas. Kristen demokratisk samling anser att det inte är tillräckligt att beslutsunderlaget

sänds ut en vecka före sammanträdet.

Demokratiutredningens rekommendation att kungörelscannonserna I tidningarna skall innehålla on förteckning över de ärenden som skall behandlas har kommenterats av relativt få remissinstanser. De flesta av dem som yttrar sig har dock inte något att erinra mot rekommendationen.

Vallentuna, Laholms och Örebro kommuner anser att det är befogat att det i en ny kommunallag föreskrivs att annonsen skall innehålla en ärendeförteckning, medan ett tiotal kommuner anser att det inte går att ge någon generell rekommendation. Dessa kommuner anser att varje kommun själv

bör få avgöra om den vill ta in en ärendeförteckning i annonsen. Götene,

Herrljunga, Tranemo och Årjängs kommuner anser att annonseringskostnaden kan bli relativt hög, om hela föredragningslistan skall tas med för de mindre kommuner som ligger mellan olika tidningars spridningsområde. Denna kostnad måste avvägas mot kostnaden för annan information.

Några remissinstanser, bl. a. Västernorrlands läns landstinaskommun och Botkyrka, Sigtuna, Kungälvs. Vansbro och Umed kommuner. anser att det för att stimulera allmänhetens intresse kan vara lämpligt med någon form

av populärsammanställning I annonsform om de viktigaste och mest kontroversiella ärendena.

Kommunallagsutredningen föreslår i sitt förslag till enhetlig kommunallag att uppgift om tid och plats för sammanträdet skall minst en vecka före sammanträdet införas i samtliga ortstidningar som har en spridning av någon betydenhet. Samtidigt föreslås att rätten för en minoritet att få ull stånd annonsering i viss tidning slopas.

Demokratiutredningen anser sig inte kunna ta ställning till de förslag i fråga om kungörelseannonseringen som framlagts. Kostnaderna för kungö-

relseannonseringen måste avvägas mot kostnaderna för att tillgodose andra

kommunala informationsbehov. Innebörden av uttrycket ”spridning av nå-

gon betydenhet” bör klargöras. De nuvarande bestämmelserna om rätt för

en minoritet inom det beslutande organet att få till stånd annonsering i viss tidning har enligt demokratiutredningen fungerat tillfredsställande. Tilllämpningen av dessa bestämmelser bör belysas ytterligare, innan bestämmelserna ändras.

Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över demokratiutredningens synpunkter på kungörelscannonseringens omfattning och minoritetsskyddet vid beslut om annonsering i vissa tidningar.

Stockholms. Östergötlands och Skaraborgs läns landstingskommuner samt Norrköpings, Vimmerby, Munkedals och Götene kommuner delar utredningens uppfattning att innebörden av uttrycket ”ortstidning som har en spridning

av någon betydenhet” är oklart. De förutsätter att de hittillsvarande be-

stämmelserna behålls i avvaktan på fortsatt utredning. Norrköpings, Munkedals och Götene kommuner anser också att den nuvarande regeln att en tredjedel av ledamöterna i det beslutande organet kan kräva annonsering i viss tidning har fungerat bra. Denna regel bör därför behållas.

4.4.3 Suppleanter för fullmäktige och landstingsledamöter

Förslaget att suppleanter skall vara obligatoriska även i kommunfullmäktige och förbundsfullmäktige tillstyrks av Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet och så gott som alla övriga remissinstanser som vttrar sig

på denna punkt. Endast länsstyrelsen i Stockholms län sväller sig direkt avvisande till förslaget.

Sotenäs och Säffle kommuner menar att förslaget har marginell betydelse, cftersom nästan alla kommuner redan har infört suppleanter för kommun-

fullmäktige. Sotenäs kommun anser därför att eu obligatorium är onödigt.

Samma uppfattning redovisas av Haninge kommun.

I tjänstemannavttrandena från Stockholms kommun konstateras att demokratiutredningens förslag om et obligatoriskt suppleantsystem innebär en väsentlig rubbning av de traditionella arbetstormerna hos kommunrullmäktige i Stockholm och att ett betydande administrativt merarbete blir

oundvikligt. En knapp majoritet i kommunfullmäktige stöder förslaget, medan minoriteten avstyrker detsamma. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att kommunerna själva skall fatta beslut om supplcantsystemet i kommunfullmäktige. Med hänvisning till lokalmässiga hänsyn avstyrker länsstyrelsen utredningens förslag om ett obligatoriskt suppleantsystem.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att suppleanter i förbundsfullmäktige inte bör vara obligatoriska. Om suppleanter införs, kan de beslutande församlingarna i kommunalförbunden bli alltför stora. Länsstyrelsen anser där-

för att man endast bör öppna möjlighet för kommunalförbunden att utse

suppleanter.

I fråga om förslaget att för beslutförhet ilandsting och fullmäktige skall krävas endast att mer än hälften av ledamöterna är närvarande är remissbilden splittrad. Något mer än hälften av remissinstanserna avstyrker förslaget. De klart flesta av de landstingskommuner och hälften av de kommuner som tar upp frågan avstyrker liksom kammarkollegiet förslaget. Landstingsförbundet ansluter sig däremot till förslaget.

Hallands och Skarabores läns landstingskommuner samt Halmstads. Borås, Skövde, Lidköpings, Kumla, Örebro och Malungs kommuner menar att den nuvarande regeln för landstingen och för fullmäktige i kommuner med suppleanter inte har medfört olägenheter. Man anser inte att risken för ob-

struktion utgör en tillräcklig grund för att beslutsförhetskravet skall sänkas.

Länsstyrelserna i Hallands och Gävleborgs län delar denna uppfattning. Blekinge läns landstingskommun samt Linköpings, Kungälvs och Umed kommuner

finner det angeläget att reglerna är utformade så att största möjliga antal

ledamöter tvingas delta 1 sammanträdena.

Stockholms läns landstinoskommun avstyrker ändringen av beslutsförhetskravet. Utredningens förslag innebär enligt landstingskommunen att det inte blir möjligt att i arbetsordning föreskriva visst närvaroantal vid besvarande av interpellationer och enkla frågor. Detta rimmar illa med vad utredningen förestår för att stärka medborgarinflytandet över den kommunala förvaltningen. En översyn av utredningens förslag i denna det föreslås därför.

Södermanlands läns landstingzskommun anser att risken för obstruktion visserligen är ytterst liten men att den föreslagna ändringen ändå är motiverad närmast som en formell garanti. Trands kommun är av samma uppfauning.

Utredningens förslag om suppleanternas tjänstgöringsrätt berörs av relativt få remissinstanser. Bara någon enstaka remissinstans har något att erinra mot förslagen.

Svenska kommunförbundet, som i princip tillstyrker förslaget, förutsätter att det klart skall framgå av lagreglerna att en ledamot som har lämnat sammanträdet och ersatts av suppleant. inte kan återinträda — bortsett från det fallet att ledamoten har avträtt från visst ärendes behandling på grund av jäv.

Några remissinstanser, bl. a. Stockholms läns landstingskommun och Nvyköpings och Kalmar kommuner, anser att de föreslagna reglerna inte är entydiga. Bestämmelsen om att ledamot, även om han har anmält förhinder och suppleant efter kallelse har inställt sig till sammanträdet. skall ha rätt alt inträda under pågående sammanträde, kan öppna möjligheter till växeltjänstgöring som enligt vad utredningen anför inte skall vara tillåten.

Stockholms läns landstingskommun påpekar att något olika system kan tilllämpas bewäffande suppleanternas tjänstgöring i kommuner och landstingskommuner. I kommunerna är suppleanterna ofta närvarande och får viss ersättning även när de inte tjänstgör, medan suppleanterna för landstingsledamöterna inställer sig till sammanträde endast när de kallas till tjänstgöring. Man bör ha möjlighet till lokat utformning av lämpliga regler beroende på vilket system som används. Enligt arbetsordningen för Stockholms läns landsting skall suppleant som före landstingsmötet inkallas till tjänst-

göring tjänstgöra från mötets början till dess slut. Uppkommer under mötet

hinder för ledamot att vidare deltaga och kallas suppleant med anledning härav, skall suppleanten tjänstgöra till mötets slut. Reglerna är utformade

för undvikande av växeltjänstgöring. I förvaltningsutskottet och övriga

nämnder tillämpas andra regler, beroende på att suppleanterna regelmässigt är närvarande vid dessa organs sammanträden. Landstingskommunen föreslår att demokratiutredningens förslag på denna punkt ses över. Även Norrköpings kommun anser att det i arbetsordning bör kunna regleras hur man skall förfara när en ordinarie ledamot skall inträda i stället för en tjänst-

görande suppleant. Det bör 1. cx. kunna föreskrivas att en ledamot, som

kommer till sammanträdet sedan detta har börjat. har att hos ordföranden anmäla sin ankomst. Anmälan skall ske sedan behandlingen av då pågående ärende avslutats. Genom denna anmälan skall ledamoten anses inträda i tjänstgöring.

Karlstads kommun stöder förslaget om ovillkorlig tjänstgöringsrätt för Icdamot men anser att valutslaget skall vara avgörande även för turordningen mellan supplcanterna.

Södertälje, Cinköpings, Lunds och Örebro kommuner påpekar att utredningens förslag inte löser problemet att suppleanternas tjänstgöring är bunden till den valkrets i vilken resp. suppleant har valts. Enligt dessa kommuner bör en lagändring övervägas på denna punkt. Om kommunen är indelad i flera valkretsar, bör en ordinarie ledamot kunna ersättas med suppleant från samma parti, även om denne har valts i en annan valkrets.

De flesta av de ganska få remissinstanser som går in på frågan om s u pp leanternas befogenheter delar demokratuiutredningens uppfauning att någon ändring inte bör göras på denna punkt.

Norrköpings. Partille, Härrvda, Skara, Karlsborgs, Örebo, Västerås, Bodens och Överkalix kommuner anser emellertid att även suppleanter som inte tjänstgör bör ha yttranderätt. Detta är en förutsättning för att supplcuntuppdraget skall bli meningsfullt. Höörs, Mölndals och Malungs kommuner menar att en inte tjänstgörande suppleant bör ha yttranderätt när ett svar

lämnas på en interpellation som han har ställt vid ett föregående sammanträde. Enligt Höörs kommun skall motsvarande gälla när motion behandlas.

Hällefors kommun menar att fullmäktige genom majoritetsbeslut bör kunna

utöka ej tjänstgörande suppleants rättigheter.

Inte ens en tjänstgörande suppleant bör kunna väcka motion, anför Uppsala läns landstinoskommun och länsstyrelsen i Uppsala län.

Utredningens rekommendation att fullmäktige och landstinget i arbets-

ordning skall kunna ge föreskrifter om formerna för anmälan av hinder och om inkallande av suppleant har föranlett kommentarer från ganska

få remissinstanser. De flesta som yttrar sig instämmer med utredningen. Vimmerby kommun anser dock att dessa frågor bör regleras i lag.

5¶Nämnderna

5.1¶Nuvarande förhållanden

5.1.1 Nämndorganisationen

I det dagliga arbetet i kommunerna och landstingskommunerna spelar nämnderna den dominerande rollen. Nämndorganisationen har utvecklats

och förändrats under de senaste åren. Detta har aktualiserat frågor om hur

medborgarnas och de förtroendevaldas möjligheter till information och påverkan skall kunna förbättras i olika organisationstyper. Ett annat väsentligt problem som uppmärksammats är det kraftigt minskade antalet förtroendeuppdrag. I det sammanhanget har diskuterats bl. a. om antalet nämnder eller antalet ledamöter i nämnderna bör utökas och om suppleanter bör vara obligatoriska i alla nämnder.

Enligt kommunallagstiftningen skall beredning, verkställighet och förvaltning skötas av kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet och övriga nämnder ( 4 och 1955 KL, 4 och 2085 KLS, 5 och 30 53 LL). I varje kommun och varje landstingskommun skall det finnas en kommunstyrelse resp. ett förvaltningsutskott och vissa andra nämnder som föreskrivs i specialförfattningar. I vissa fall kan även kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet svara för specialreglerade uppgifter. Kommun och landstingskom-

mun får tillsätta de ytterligare nämnder som behövs (44 5 KL, 49 SKLS,

54 38 LL).

Kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet är de centrala styrelseorganen med uppgifter som i vissa avseenden sträcker sig

över hela det kommunala verksamhetsområdet. Till deras uppgifter hör

enligt 3005 KL, 30 x KLS och 413 LL att: samordna och leda den totala verksamheten, övervaka andra nämnders verksamhet, svara för kommunens resp. landstingskommunens ekonomiska förvaltning, bereda ärenden som skall avgöras av fullmäktige resp. landstinget, verkställa fullmäktiges resp. 7 Riksdagen 1975176. I saml. Nr I86

landstingets beslut och besluta i ärenden som har överlåtits från fullmäktige resp. landstinget. I Stockholms kommun ankommer den ekonomiska förvaltningen enligt 47 5 KLS på drätselnämnden. Sådan nämnd får inrättas även i andra kommuner men den möjligheten utnyttjas numera inte. I

landstingskommunerna har förvaltningsutskotten, genom det s. k. ställfö-

reträdareskapet vilket har beskrivits i det föregående, en starkare ställning än vad kommunstyrelsen har i kommunerna. Avsikten är att förvaltningsutskottet skall i stor utsträckning kunna ersätta landstinget mellan dettas sammanträden.

Kommunfullmäktige bestämmer enligt 31 X KL antalet ledamöter i kom-

munstyrelsen. Antalet får inte understiga fem. Mandattiden är tre år (33 §).

Bland ledamöterna utser kommunfullmäktige en ordförande och en vice

ordförande (34 §). Motsvarande gäller enligt 42, 44 och 45 §§ LL för landstingskommun. För Stockholms kommun gäller enligt 31, 33 och 34 §§ KLS

i stort sett samma regler. En väsentlig avvikelse är dock att mandattiden är bara ct år.

Nämnder som tillsätts med stöd av enbart KL,

KLS eller LL är fakultativa. dvs. de kan inrättas om det behövs.

Beträffande dessa nämnder har de beslutande organen frihet att bestämma

arbetsuppgifterna. I övrigt gäller för dessa nämnder samma regler som för kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet med undantag för reglerna om antal ledamöter, mandattid. suppleanter och presidium (45 & KL. 51 5 KLS,

54 § LL). Nämnder som tillsätts enligt speciallagstiftning

är vanligen obligatoriska i kommunerna. Det innebär att man måste inrätta särskilda nämnder för ifrågavarande uppgifter. I landstingskommunerna är dessa nämnder obligatoriska endast som funktion. Särskilda nämnder behöver alltså inte inrättas utan uppgifter kan läggas på förvaltningsutskottet eller annan redan inrättad nämnd. Exempel på en sådan ordning finns också för kommunernas del. Till följd av hänvisningar i specialförfattningarna till KL, KLS eller LL gäller i fråga om organisation, arbetsformer m. m. i allmänhet samma regler för de särskilt inrättade specialreglerade nämnderna som för kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet.

De specialreglerade nämnderna handhar inte enbart verkställighet och förvaltning. De har enligt speciallagstiftningen egna befogenheter på områden där fullmäktige och landstinget inte kan ingripa. De beslutande organen utövar inflytande på verksamheten i- de specialreglerade nämnderna genom sin rätt att utse ledamöter och genom att bevilja anslag. Men de kan självfallet inte inskränka anslagen på ett sådant sätt att verksamheten för en specialreglerad nämnd förhindras.

För kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet skall enligt 34 § KL, 34 § KLS och 45 § EL utses en ordförande och en vice ordförande. Endast

ledamot i styrelsen resp. utskottet kan utses och uppdraget som ordförande eller vice ordförande skall avse samma tid som ledamotsvalet. Motsvarande gäller för flertalet specialreglerade nämnder. Däremot kan kommunfullmäktige resp. landstinget utse flera vice ordförande i de kommunallagsreglerade nämnderna. De nyss nämnda bestämmelserna i kommunallagarna gäller

nämligen inte för dessa nämnder.

De beslutande organen kan dessutom tillsätta tillfälliga beredningar

ellerk om mittéer. Dessa tillsätts ofta för att utreda någon speciell fråga. De kan inte ha förvaltande eller verkställande uppgifter. De är inte närmare reglerade i kommunallagarna. Vid sidan av de centrala nämnderna finns

i landstingskommunerna vanligen lokala organ eller distriktsorgan för specialreglerad verksamhet. Som exempel kan nämnas sjukhusdirektioner.

Numera finns suppleanter i flertalet nämnder i både kommunerna och landstingskommunerna. Antalet suppleantuppdrag har ökat kraftigt. Suppleanterna i kommunstyrelse och förvaltningsutskott utses av de beslutande organen som också bestämmer antalet (31 § KL, 33 § KLS, 42 § LL). Suppleanterna kan utses antingen proportionellt eller genom majoritetsval. Om valet inte sker proportionellt skall ordningen för suppleanternas

inkallande till tjänstgöring bestämmas genom ett särskilt beslut i samband med valet. Mandattiden för suppleanterna är liksom för de ordinarie le-

damöterna tre år. (338 KL, 44 § LL). Enligt 33 § KLS är mandattiden i Stockholms kommun bara ett år.

För övriga nämnder gäller i stort sett samma regler som för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. Några avvikelser finns emellertid. De beslutande organen har frihet att själva besluta om mandattiden i de kommunallagsreglerade nämnderna. Det är inte obligatoriskt att utse suppleanter

1 dessa nämnder (45 SKL, 351 3 KLS, 54 § LL).

En tjänstgörande suppleant har samma ställning som den ordinarie ledamot som han ersätter. Suppleant som inte tjänstgör har rätt att vara närvarande vid sammanträde och skall alltid underrättas om tid och plats för

detta (36 5 KL, 51 § KLS. 47 § LD). Kallelseförfarandet för suppleanterna

är inte lagreglerat. I Stockholms kommun har suppleant för ledamot i kommunstyrelsen rätt all närvara bara om han skall tjänstgöra. Suppleant som inte tjänstgör har inte formellt yttrunderätt. Men genom särskilt beslut med

enkel majoritet kan nämnden medge detta tillfälligt eller tills vidare. De beslutande organen kan också föreskrivas yttranderätt i reglemente för

nämnden. Om suppleanterna har fått yttranderätt får de delta i överlägg-

ningen men inte framställa yrkande eller förslag. De får inte heller dela

i besluten eller reservera sig mot besluten.

Kommunsammanläggningarna har totalt sett kraftigt minskat antalet nämnder och förtroendeuppdrag. Dessutom började i slutet av 1960-talet

strävanden mot en ökad centralisering och rationalisering inom nämndorganisationen att framträda starkare. Detta motiverades ofta av att

arbetet skulle bli effektivare genom en bättre samordning av verksamheten.

Det mest framträdande exemplet är att man har inrättat sociala centralnämnder (lagen. 1970:296. om social centralnämnd m. m.). Till dessa nämn-

der har de tidigare socialnämndernas, barnavårdsnämndernas och nykterhetsnämndernas funktioner överförts. Eu motiv för detta var att en bättre

administrativ samordning var nödvändig. Ett annat skäl var att en ny social behandlingsmetod hade vuxit fram, genom vilken individens totala vård-

behov skulle kunna tillgodoses bättre. Ca 90 25 av kommunerna hade år

1974 inrättat en social centralnämnd. Lagen öppnar även möjlighet att inrätta sociala distriktsnämnder, som i centralnämndens ställe handlägger frågor som gäller enskilda personer. Denna möjlighet hade år 1974 utnyttjats av

endast ett tjugotal kommuner. De flesta av dessa kommuner hade inrättat

två eller tre distriktsnämnder.

Även på andra sektorer än den sociala har nämnder förts samman. Exempel på detta är idrotus- och ungdomsnämnder, biblioteksstyrelser och

kulturnämnder samt civilförsvarsnämnder och brandstyrelser. Tidigare var

det vanligt att man för större byggnadsprojekt tillsatte särskilda byggnads-

kommittéer. I expansiva kommuner kunde de bli många. Numera har ca

85 4 av landets kommuner endast en central byggnadskommitté för att sköta kommunens samtliga byggnadsprojket. Ett annat uttryck för centra-

liseringen är den allt starkare ställning som kommunstyrelsen har fått.

De olika nämndernas verksamhet griper ofta in i och kompletterar va-

randra. Ett mera regelbundet och systematiskt samarbete mellan nämnder

har börjat utvecklas på många håll. Samverkan sker både i grupper som arbetar fortlöpande och i samarbetsgrupper som tillsätts för särskilda projekt.

På många håll används. k. projektorganisation. Det innebär att man tillfälligt

bildar en organisation som är anpassad till arbetsuppgifter av engångskaraktär. Avsikten är att skapa möjlighet till bättre samordning av övergripande och utvecklingsinriktade arbetsuppgifter.

I många kommuner har man under senare år börjat inrätta olika typer av lokala organ. Som förut nämnts öppnades möjligheten att inrätta sociala distriktsnämnder genom en ny lagstiftning år 1970. I början av 1970-

talet började även vissa kommuner inrätta kommundelsråd med övergripande beredande uppgifter. Dessas verksamhet begränsas till ett bestämt geografiskt område. Kommundelsråden har i de flesta fall inrättats i samband

med kommunsammanläggningar. I andra kommuner har man försöksvis inrättat s. k. institutionsstyrelser.

På landstingssidan har specialiseringen på nämnder inte varit så stark och börjat senare än i kommunerna. Candstingskommunerna började tidigt

tillsätta direktioner eller lokala styrelser för olika institutioner, t. ex. för sjukhus och folkhögskolor. På central nivå utgjordes däremot nämndorganisationen praktiskt taget ända fram till 1960-talets mitt av förvaltningsut-

skottet ensamt. Senare blev det vanligare, särskilt i de större landstingskommunerna, ätt man Övergick till en organisation med fristående hälso- och sjukvårdsstyrelse. Många landstingskommuner har dessutom inrättat centrala nämnder för mindre verksamhetsområden och specialfunktioner. Endast en fjärdedel av landstingskommunerna har kvar de lokala direktionerna

för enskilda institutioner. De övriga har som regel i stället indelat lands-

tingskommunen i distrikt och slagit samman de lokala organen till en direktion för varje distrikt. Vissa har gått ännu längre och lagt direktionerna

direkt under hälso- och sjukvårdsstyrelsen.

5.1.2¶Beslutsprocessen i nämnderna

De förtroendevaldas roll i beslutsprocessen har ändrats betydligt under de senaste årtiondena. Tidigare svarade de förtroendevalda för både beredning, beslut och verkställighet. Numera har de stegvis överlämnat be-

rednings- och verkställighetsuppgifterna till tjänstemän. De deltar i mindre utsträckning än tidigare i hela beslutsprocessen. I större utsträckning delegeras uppgifter av rutinkaraktär till tjänstemän. Detta innebär svårigheter för de förtroendevalda att få en samlad överblick över verksamheten och

att leda och kontrollera den. För att möta dessa problem har partierna i många kommuner och landstingskommuner valt att låta någon eller några förtroendevalda arbeta på heltid som politiker.

Det starkt växande antalet ärenden har inneburit att formerna för beslutsfattandet i nämnderna har förändrats. Det har blivit vanligare att nämnderna delegerar viss del av sin beslutanderätt. Under senare år har detta utsträckts till allt fler och större ärendegrupper. I stor utsträckning har tjänstemän fått beslutanderätt genom delegation. Särskilt istörre kommuner och landstingskommuner tillämpas denna ordning för behandling av rutinärenden. Syftet har varit att öka effektiviteten i administrationen.

Enligt 43 § KL kan kommunfullmäktige i reglemente för kommunstyrelsen bestämma att styrelsen får uppdra åt avdelning bestående av ledamöter eller suppleanter i styrelsen, åt enskild ledamot eller suppleant eller åt tjänsteman att besluta på nämndens vägnar i vissa grupper av ärenden. Generell delegation är inte tillåten. Det är inte heller möjligt att delegera till

förtroendevald och tjänsteman i förening eller till flera tjänstemän i förening. Delegaten kan inte genom s. k. vidaredelegation i sin tur överföra beslut-

anderätten till någon annan. Kommunstyrelsen kan återkalla delegationen

när den så önskar. Av förarbetena framgår att delegation främst är avsedd

att användas i ärenden av rutinmässig karaktär (prop. 1953:210 s. 120). Ut-

tryckligt undantagna från delegation är framställningar och yttranden till

kommunfullmäktige. Beslut som har fattats på grund av delegation skall

anmälas vid styrelsens nästa sammanträde. Motsvarande delegationsmöjligheter för annan kommunallagsreglerad

nämnd ges i 45 3 KL. För de specialreglerade nämndernas del regleras dele-

gationsinstitutet antingen genom hänvisningar till 45 § KL eller genom särskilda bestämmelser med i allmänhet samma sakliga innehåll.

Bestämmelser motsvarande 43 och 45 §§ KL finns i 48 § och 51 § 2 mom. KLIS samt i 52 och 54 §§ LL. Något undantag i fråga om yttrande till lands-

tinget finns inte i LL:s delegationsbestämmelser. Vidare får avdelning av förvaltningsutskottet ges samma befogenhet som utskottet att uppdra åt annan att fatta beslut.

Svenska kommunförbundet har utarbetat förslag till normalreglemente

för kommunstyrelser. Detta normalförslag har helt eller till stora delar antagits av flertalet kommuner. Uppräkningen av delegeringsbara ärenden i normalförslaget upptar huvudsakligen löpande rutinärenden. Ärendegrupperna är tämligen skarpt avgränsade.

Beredningsförfarandet i kommunerna och landstingskommu-

nerna har förändrats under senare år. Antalet anställda tjänstemän har ökat kraftigt. Remissförfarandet mellan nämnderna har utvecklats. På många håll är remiss till sammanslutningar utanför den kommunala organisationen vanlig.

Långtidsbudgeten och det årliga budgetarbetet ären beredningsprocess som

har fått allt större betydelse för medborgarna och de förtroendevalda. Bud-

geten har från demokratisk synpunkt blivit ett av de viktigaste ärendena

som bereds under året. Arbetet med budgetförslaget berör alla delar av

den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Förtroendevalda från alla nämnder deltar. Här kommer även detaljkraven fram.

Genom att frågorna ofta är konkreta och besluten snabbt får genomslag

finns det förutsättningar för att de skall väcka intresse bland medborgarna. Ett hinder är emellertid att det i regel är svårt att redovisa budgetunderlag och beslut på ett lättillgängligt sätt. Intresset kan även begränsas av att en stor del av innehållet i budgeten inte är möjligt att påverka. Det är intecknat av verksamhet som kommunen är ålagd att bedriva och av sådant som är en följd av tidigare långsiktigt verkande beslut. De demokratiska frågorna kring den ekonomiska långtidsplaneringen har ett direkt samband med de övriga plancringsfrågorna och resonemangen om dessa utvecklas i det avsnitt som speciellt tar upp dessa frågor.

5.2¶Utredningen om den kommunala demokratin

5.2.1¶Nämndorganisationen

Demokratiutredningen framhåller att de politiska partierna genom de olika förtroendeuppdragen kan kanalisera medborgarnas krav och önskningar. Förtroendeuppdragen möjliggör ett informationsutbyte och stimulerar det politiska arbetet i partiernas lokala organisationer.

Det finns enligt utredningen en rad frågor när det gäller nämndernas organisation och de förtroendevaldas arbete i nämnderna som är väsentliga

från demokratisk synpunkt. Utredningen tar upp bl. a. det minskade antalet förtroendeuppdrag, delegationsförfarandet och vissa detaljer i beredningsprocessen, speciellt i budgetarbetet.

Genom att flera medborgare engageras i nämndarbetet kan enligt utredningen flera önskemål tillgodoses. Fler kommuninvånare kan delta i kommunalpolitiskt arbete. Representationen kan breddas till att omfatta fler medborgargrupper. Medborgare utan tidigare erfarenhet av förtroendeuppdrag ges möjlighet att stegvis komma in i det kommunala arbetet. Större möjligheter skapas att få en ökad representation från olika delar av kommunen eller landstingskommunen. Småpartiernas möjligheter att bli representerade i nämnderna förbättras.

Demokratiutredningen anser att det är önskvärt att så många medborgare som möjligt engageras i samhällsarbetet. Detta önskemål måste emellertid vägas mot en rad delvis motsatta krav. Nämnderna får inte bli så stora att ett effektivt arbete blir omöjligt. Alla ledamöter måste ha ctt reellt inflytande och meningsfulla arbetsuppgifter.

Utredningen rekommenderar att man när sammanläggningar av nämnder övervägs låter önskemålet att antalet förtroendeuppdrag inte skall minska väga tyngre än tidigare. Utredningen anser att kommunerna och landstingskommunerna på sikt bör överväga att inrätta fler nämnder och att

antalet ledamöter bör höjas I de nämnder som har få ledamöter.

Enligt demokratiutredningens förslag skall en andre vice ordförande kunna utses för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.

Utredningen föreslår att det föreskrivs att suppleanter skall finnas i alla kommunala och landstingskommunala nämnder. Det innebär att den regel som gäller för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet görs tilllämplig även för övriga nämnder. Dessutom anser demokratiutredningen att det normalt bör finnas lika många suppleanter som ordinarie ledamöter i nämnderna. Utredningen anser dock att frihet bör lämnas av efter lokala förhållanden besluta om antalet suppleanter. För att oklarhet skall undvikas föreslår utredningen att det föreskrivs att suppleant alltid skall inkallas vid förfall för ordinarie ledamot. De regler om suppleanternas tjänstgöringsrätt som enligt utredningens förslag skall gälla för de beslutande organen föreslås gälla också för nämnderna. Utredningen anser att nämndsuppleant som inte tjänstgör bör ha yttranderätt. Men eftersom nämndernas storlek och

arbetsuppgifter varierar avsevärt, föreslås ingen lagreglering på denna punkt.

5.2.2 Beslutsprocessen i nämnderna

När det gäller omfattningen av delegationsförfarandet konstaterar demokratiutredningen att önskemålen om vidgat inflytande för förtroendevalda

och medborgare kan stå i motsatsställning till kraven på en effektiv ad-

ministration. Det har, säger utredningen, framhållits att en långt gående

delegation skulle vara en förutsättning för en effektiv verksamhet. Det har även ansetts att en vidgad delegation skulle kunna ge de förtroendevalda

möjlighet att ägna mer tid åt riktlinjer, planering och initiativ till åtgärder av Övergripande karaktär. Utredningen anser att de krav som ställs på vidgat inflytande för de för-

troendevalda och för medborgarna måste beaktas, när delegationsförfarandets omfauning övervägs. Enligt demokratiutredningen bör delegationsinstitutet användas restriktivt. Utredningen rekommenderar att delegationsbemyndiganden i första hand ges till grupper av förtroendevalda eller till enskilda ledamöter eller suppleanter. Delegation till tjänstemän bör förekomma endast när det är lämpligt med hänsyn tull ärendenas art.

Utredningen anser att det årliga budgetarbetet är en beredningsprocess som bör ägnas stor uppmärksamhet från kommunaldemokratisk synpunkt. Arbetet med budgetförslaget berör alla delar av den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Förtroendevalda från alla nämnder delar.

Eftersom budgetfrågorna ofta är konkreta och besluten snabbt får genomslag, anser demokratiutredningen att det finns förutsättningar för att de

skall väcka intresse bland medborgarna.

För att budgetarbetet skall väcka intresse bör det bedrivas så att medborgarna och de förtroendevalda kan följa arbetet i dess olika skeden. Utredningen rekommenderar att partierna och deras lokalorganisationer får en särskild budgetinformation, innan arbetet i nämnderna börjar. Enligt

utredningen bör de förtroendevalda i nämnderna få en samlad redovisning av nämndernas krav, innan kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet

börjar sitt arbete med budgeten. Slutligen rekommenderar demokratiutredningen att information om kommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets budgetförslag sprids till förtroendevalda, organisationer och allmänheten, innan de beslutande organen behandlar förslaget.

Förslagen om ett ”öppnare” beredningsarbete när det gäller budgeten utgör en väsentlig förutsättning för demokratiutredningens förslag om ctt

snabbare valgenomslag. Detta förslag redovisas i avsnitt 6.2.4.

5.3 Remissyttrandena

5.3.1¶Nämndorganisationen

En klar majoritet bland de remissinstanser som yttrar sig på denna punkt delar utredningens uppfattning att kommunaldemokratiska synpunkter bör tillmätas stor betydelse när ställning skall tas till frågor om ändringar i nämndorganisationen. Till de positiva remissinstanserna hör samtliga kommuner som uttalar sig om rekommendationen. De flesta instämmer också i utredningens rekommendation att behovet av samordning bör tillgodoses på annat sätt än genom att nämnderna läggs samman.

Landstuingsförbundet har inget att erinra mot demokratiutredningens rekommendationer på denna punkt. Svenska kommunförbundet instämmer i princip men framhåller att nämndstrukturen är mycket varierande i kommunerna och att det i åtskilliga kommuner kan finnas anledning att företa

sådana ändringar som redan har genomförts i andra kommuner. Det går

inte att generellt låsa den nuvarande nämndorganisationen. Förbundet på-

pekar också att vissa risker är förenade med att fasta samrådsorgan bildas

i alltför stor omfattning. Kompetenskonflikter och överlappningar kan uppkomma. Det finns också risk för att samrådsorganen övertar nämndernas uppgifter. I den mån samrådsorgan bildas bör man enligt Sollentuna kommun

se till att man inte får en förskjutning av beslutsfattandet som innebär

att de stora och övergripande besluten fattas i samrådsorganen. En liknande synpunkt anförs av Värmlands läns landstingskommun som anser att det finns

risk för att det verkliga inflytandet kommer att koncentreras till det be-

gränsade antalet ledamöter i samrådsorganen. Landstingskommunen påpekar också att samrådsorganen blir eu ytterligare led i beslutsprocessen

vilket kommer att medföra längre handläggningstider. Huddinge kommun

anför liknande synpunkter.

Av kommunaldemokratiska skäl och effektivitetsskäl kan det enligt Upp-

sala kommun bli nödvändigt såväl att dela som att lägga samman nämnder även i framtiden. En betydande del av de kommunala organens arbetstid ägnas redan nu åt olika former av samråd och samordning. Det är enligt

kommunen tveksamt om det gagnar medborgarna och den kommunala

demokratin att vtterligare tid avdelas för sådant samråd.

Umed kommun anser att nämnderna bör ges en sådan organisatorisk in-

riktning att behovet av sidoorgan blir det minsta möjliga och att de ordinarie

nämnderna får en reell handlingskraft. Om samrådsorgan inrättas, uppkom-

mer enligt kommunen svårigheter med insynen i deras verksamhet och med deras kompetens och partipolitiska sammansättning.

Bland remissinstanserna råder delade meningar i fråga om demokratiutredningens rekommendation att kommunerna och landstingskommunerna bör överväga möjligheten att öka antalet förtroendeuppdrag genom att inrätta flera nämnder. Omkring hälften av de landstingskommuner och kommuner som vttrar sig är av annan mening än utredningen.

Västergötlands läns landstingskommun anser att varje åtgärd som leder till att den kommunala organisationen blir större och mera svåröverskådlig innebär en försvagning av demokratin. Antalet nämnder bör därför i första

hand avgöras av kravet på en effektiv organisation. Några landstingskom-

muner påpekar att ett ökat antal nämnder kan leda till samordningsproblem

och risk för kompetenskonflikter. Flera kommuner understryker att en förutsättning för inrättande av fler

nämnder är att alla ledamöter får ett reellt inflytande och meningsfulla upp-

gifter. De kommuner som är negativa till rekommendationen att flera nämnder skall inrättas anför bl. a. att medborgarna kan få svårt att veta till vilken

instans de skall vända sig, att en ökning av antalet nämnder kan innebära en splittring av kommunens resurser och att en ökning är motiverad endast

om den leder till bättre effektivitet. Det arbete som uträttas i nämnderna

— inte antalet nämnder — är viktigast för medborgarnas tilltro till den kommunala demokratin.

Större enighet råder bland remissinstanserna i fråga om utredningens re-

kommendation att antalet ledamöter bör ökas i de nämnder som har ett litet antal ledamöter. De klart flesta av de landstingskommuner och kommuner som yttrar sig är av samma mening som utredningen. Några landstingskommuner och kommuner är dock tveksamma och hänvisar till kravet på effektivitet i nämndarbetet.

Svenska kommunförbundet har inga invändningar mot rekommendationen

men framhåller att man inte bör ensidigt betona mängden kommunala uppdrag. Andra faktorer har enligt förbundet sannolikt bättre effekt när det gäller att stärka den kommunala demokratin och minska avståndet mellan

de förtroendevalda och medborgarna.

Delade meningar bland remissinstanserna råder i fråga om demokratiutredningens rekommendation att flera ledamöter i nämnderna bör delta i beredningsarbetet och att detta kan ordnas genom att samtliga ledamöter och suppleanter ingår i beredningsavdelningar som bereder ärendena efter

en viss kategoriindelning. Omkring två tredjedelar av de landstingskom-

muner och ca hälften av de kommuner som yttrar sig är av annan mening än utredningen. Även Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet

är tveksamma till rekommendationen.

Uppsala, Södermanlands. Värmlands och Kopparbergs läns landstingskommuner delar utredningens uppfattning. I Värmlands läns landstingskommun tillämpas sedan år 1974 ett system med olika beredningsavdelningar i förvaltningsutskottet. Systemet har fungerat i stort sett tillfredsställande. Modellen blir dock mer motiverad och meningsfull, om beredningsavdelningarna även har vissa beslutsbefogenheter. När det gäller renodlade beredningsuppgifter avses partigruppsammanträdena fylla uppgiften att ge samtliga ledamöter möjligheter att delta i arbetet.

Malmöhus, Älvsborgs och Skaraborgs läns landstingskommuner menar att den ordning som utredningen förordar medför så stora nackdelar från effektivitelssynpunkt att de demokratiska vinsterna inte uppvägs. Liknande

synpunkter anförs av flera kommuner. Även Västmanlands läns landstingskommun ifrågasätter om rekommendationen bör följas. Det föreslagna

systemet kan försvåra möjligheterna för övriga ledamöter att påverka besluten. Landstingskommunen anser det viktigt att slå vakt om nämndernas karaktär av samlade enheter. Helhetssyn och totalöverblick över verksamhetsområdet är av största värde. Beredningen vid de politiska gruppernas sammanträden är väl så värdefull som den som kan åstadkommas i beredningsavdelningarna. Värdet av beredningen inom partigrupperna betonas

av bl. a. Järfälla och Helsingborgs kommuner, medan risken för bristande

överblick understryks också av några kommuner som är positiva till rekommendationen.

Demokratiutredningens rekommendation kan enligt Svenska kommunförbundet leda till ökad specialisering bland de förtroendevalda, risk för kompetenskonflikter mellan de olika beredningsavdelningarna och bristande helhetssyn inom den samlade nämnden. Särskilt olämpligt anser förbundet

systemet vara vid beredningen av den fleråriga verksamhets- och ekonomiplanen samt av årsbudgeten.

Ett system med beredningsutskoatt, leder till att man förlorar i överskådlighet. anför Huddinge kommun. Det är därför olämpligt i flertalet nämnder. Metoden kan dock tillämpas i kommunstyrelsen, där förhållandena är något annorlunda. I Huddinge deltar samtliga ledamöter och suppleanter i beredningsutskott. Systemet fungerar enligt kommunen bra.

Endast ett fåtal remissinstanser avstyrker demokratiutredningens förslag att kommuner och landstingskommuner skall ges möjlighet att också utse andre vice ordförande i kommunstyrelsen och i förvaltningsutskottet. Det främsta motivet för en sådan reform är enligt Uppsala och Västmanlands läns landstingskommuner at den kan ge den politiska oppositionen bittre arbetsmöjligheter. Oppositionen bör sålunda få en post i de utökade presidierna. Uppsala och Kopparbergs läns landstingskommuner samti Svenska kommunförbundet anser att det bör vara möjligt

att utse andre vice ordförande också i övriga nämnder. Förslaget om ett obligatoriskt suppleantsystem för alla nämnder

tillstyrks av samtliga kommuner och länsstyrelser som yttrar sig över detta förslag samt av kammarkollegiet, statskontoret, centerns ungdomsförbund, kristen demokratisk samling, kristen demokratisk ungdom. moderata samlingspartiets kvinnoförbund och Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund. En stor majoritet av dessa kommuner instämmer också i demokratiutredningens rekommendationer att antalet suppleanter bör vara lika stort som antalet ledamöter och att suppleanter som inte tjänstgör bör ha vttranderätt. Landskrona, Degerfors. Örebro och Ludvika kommuner anser att suppleanternas yttranderiätt bör vara obligatorisk och inte beroende av nämndernas egna beslut. Varken Landstingsförbundet eller Svenska kommunförbundet har något att invända mot utredningens förslag och rekommendationer i fråga om suppleanterna.

Malmöhus läns landstingskommun påpekar att om antalet suppleanter blir lika stort som antalet ordinarie ledamöter, kan arbetet i nämnderna försvåras i sådan grad att det inte uppvägs av den vinst från demokratisk svnpunkt som ett utökat antal deltagare medför. Enligt Skaraborgs läns landstingskommun bör ett obligatoriskt suppleantsystem kompletteras med en lagregcl som ger det beslutande organet rätt att — för att partiväxling skall kunna undvikas — bestämma att vissa angivna suppleanter endast får inträda för vissa bestämda ordinarie ledamöter.

5.3.2 Beslutsprocessen i nämnderna

Flertalet landstingskommuner och en tredjedel av de kommuner som yttrar vig är liksom Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet wveksamma till demokratiutredningens rekommendationer beträffande användningenavdelegationsinstitutet. De flesta kommunerna delar däremot utredningens uppfattning att delegationsreglerna bör användas restriktivt.

Blekinge läns landstingskommun framhåller att delegationsreglerna inte bör göras för snäva, eftersom resultatet kan bli att nämnderna kommer att syssla

med alltför bagatellartade ärenden. En liknande uppfattning redovisar Jön-

köpings och Västerbottens läns landstingskommuner som anser att den in-

ställning som utredningen ger uttryck för kan medföra att utrymmet för

debatt om de från kommunaldemokratisk synpunkt väsentligare långsiktiga

frågorna kan bli för litet. Liknande synpunkter anförs av Svenska kommun-

förbundet och av flera kommuner.

Några kommuner anser att en alltför restriktiv delegation kan få till följd att ärendebehandlingen försvåras och handläggningstiderna förlängs. Med-

borgarnas krav på en obyråkratisk och snabb handläggning motiverar en

ökad delegation 1 rutinärenden.

Landstingsförbundet anser att det kan ifrågasättas om utredningens res-

triktiva linje är hållbar i framtiden. Risken för ineffektivitet i beslutsprocessen får inte underskattas. Antalet ärenden ökar i landstingskommunerna.

Om delegationsreglerna görs för snäva, riskeras att nämnderna kommer

alt ägna en alltför stor del av sin tid åt att besluta i enskilda rutinfrågor.

Enligt förbundet bör huvudprincipen i stället vara att nämnden fattar principbeslut och att grupper av förtroendemän celler tjänstemän på basis av detta beslutar i enskilda ärenden som inte innehåller några nya principiella frågor.

Skaraborgs läns landstinzskommun påpekar att det förekommer ett mycket stort antal ärenden som har klar förvaltningskaraktär och innebär tillämpning av riktlinjer som de förtroendevalda har fastställt. I sådana ärenden bör tjänsteman lämpligen besluta.

Praktiska skäl och effektivitetsskäl talar enligt Västernorrlands och Jämtlands läns landstingskommuner för att delegation bör ske i ärenden av ru-

tinmässig karaktär. I annat fall finns risk för att tillräckligt utrymme inte

kan ägnas åt mera principiella frågor. Dessa landstingskommuner anser dock

att delegation i första hand bör ske till förtroendevalda.

Svenska kommunförbundet anser att fördelningen av delegationsbemyn-

diganden mellan grupp av förtroendevalda, enskild förtroendevald och tjäns-

teman inte kan ske efter enhetliga riktlinjer för samtliga kommuner eller ens samtliga nämnder i en kommun. Det finns emellertid anledning pröva om inte beslutanderätt som har getts grupp av förtroendevalda kan lämnas till enskild förtroendeman eller till tjänsteman.

Om ett ärende är av politisk betydelse eller principiellt viktigt av andra

skäl, bör eventuell delegation ske till en grupp av förtroendevalda, anför

SACO/SR. Delegation i ärenden av verkställighets- eller rutinkaraktär, bör i första hand ske till tjänstemän. SACO/SR anser vidare, liksom utredningen om skolan, staten och kommunerna, att man bör överväga möjligheten att

medge delegation också till grupp av tjänstemän.

TCO och Sveriges socionomförbund hävdar att det på många håll förekommer att delegation till tjänstemän används i otillräcklig omfattning.

Detta kan leda till ineffektivitet. Ärenden av direkt politisk art bör dock

alltid avgöras av förtroendemän. Föreningen Sveriges kommunala förvaltnings- Jurister har ingen invändning mot att beslutanderätten i första hand skall förbehållas förtroendemännen. Endast rutinärenden bör enligt föreningen avgöras på tjänstemannanivå.

De landstingskommuner och kommuner som yttrar sig därom delar demokratiutredningens mening att särskild budgetinformation bör gå ut innan arbetet i nämnderna startar, innan kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet påbörjar arbetet med budgeten och innan de beslutande organen behandlar budgetförslaget. Skaraborgs läns landstingskommun hyser dock far-

hågor för att så omfattande budgetdiskussioner kommer att bli alltför tids-

ödande, medan Göteborgs och Skellefteå kommuner anser att särskild budgetinformation innan arbetet i nämnderna startar kan bli svår att genomföra

med hänsyn till bl. a. att flera faktorer som skall ligga till grund för bud-

getarbetet blir kända först i augusti.

TCO och Sveriges socionomförbund understryker vikten av att förtroen-

demännen verkligen använder budgetprocessen som ett politiskt styrmedel. TCO anser också att det bör vara möjligt för fackliga organisationer lokalt och regionalt att från sina utgångspunkter kanalisera opinioner till poli-

tikerna. Frågor som har anknytning till arbetsmarknadsproblem, barntillsyn samt andra service- och planeringsfrågor är intressanta i detta sammanhang. TCO förutsätter att budgetinformation regelmässigt lämnas också till fackliga organ och att dessa ges praktiska möjligheter att följa budgetprocessen och att inkomma med förslag och synpunkter.

6¶Den kommunala styrelseordningen

6.1 Nuvarande förhållanden 6.1.1 Allmän bakgrund

Den kommunala styrelseordningen har diskuterats med stor intensitet

under senare år. Bl. a. har förslag framförts om att kommunal parlamentarism eller s. k. majoritetsstyre skall införas. Kortfattat kan parlamentarismen beskrivas som ett politiskt system dir en regering — vare sig den har bildats

av ett eller flera partier — har parlamentets förtroende eller i varje fall tolereras av detta. Om regeringen förlorar parlamentets förtroende och lider nederlag i en central fråga, avgår regeringen eller utlyser nyval.

Enligt kommunallagarna är ett parlamentariskt system motsvarande det som tillämpas på riksplanet inte möjligt i kommuner och landstingskommuner. Kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och de heltidsengagerade förtroendemännen är valda för viss tid. Voteringsnederlag i de beslutande organen har i detta sammanhang inte någon formell betydelse.

Av tradition har man tidigare tillämpat samlingsstyre, dvs. de olika par-

tierna har i regel varit representerade i nämnderna alltefter mandatfördel-

ningen vid valen till de beslutande organen. Under senare år har man från flera håll krävt att majoriteten skall markera sin ställning i styrelseordningen genom att besätta uppdragen som ordförande i nämnderna eller vissa andra betydelsefulla uppdrag. Denna fråga har samband med frågan om de heltidsengagerade förtroendemännens ställning i organisationen och med frågan om mandattiden för de kommunala organen skall börja närmare valet, s. k. snabbare valgenomslag. Av stor betydelse i sammanhanget är också frågan om minoritetens möjligheter till insyn vid olika typer av majoritetsmarkeringar.

Debatten om den kommunala styrelseordningen aktualiserades genom motioner i riksdagen i mitten av 1960-talet. Huvudfrågan var om man genom att förändra den kommunala organisationen kan stimulera den kommunalpolitiska debatten. Anhängarna till ett majoritetsstyre framhöll bl. a. att samlingsstyre ger upphov till ett överdrivet kompromissande och att överenskommelserna mellan partierna verkar utslätande och döljer var det politiska ansvaret ligger. De ansåg också att ”samregerandet” haren förlamande inverkan på den politiska debatten, eftersom det i stället för att stimulera till öppet redovisade åsiktsskillnader pressar till tidiga kompromisser mellan partierna. De framhöll vidare att den egentliga debatten vid samlingsstyre sällan förs i de beslutande organen, där den rätteligen hör hemma, utan i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. Detta resulterar. menade man, i orimliga svårigheter för allmänheten att urskilja partigränserna. En klarare gränsdragning mellan majoriteten och minoriteten skulle leda till

en livaktigare debatt och till bättre information till medborgarna.

De som förespråkade samlingsstyret hävdade att det är värdefullt för den kommunala styrelscordningen att de olika partiernas företrädare ges tillfälle alt diskutera frågorna i beredningsorganen så att man kan komma fram till en gemensam lösning. Enligt dem skulle ett majoritetsstyre kraftigt beskära minoritetens insynsmöjligheter. De framhöll vidare att de kommunala frågorna är mer praktiskt än ideologiskt inriktade och att reglerna om proportionella val hade fungerat så bra att deras tillämpningsområde borde utvidgas till att omfatta också tillsättandet av de heltidsengagerade förtroendemännen och val av ordförande och vice ordförande i nämnderna.

Redan år 1972 publicerade utredningen om den kommunala demokratin

diskussionspromemorian (SOU 1972:32) Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre. Avsikten med promemorian var att främja en allmän debatt om styrelseordningen. Promemorian innehåller inte några ställningstaganden från utredningens sida. Någon formell remissbehandling skedde inte. I promemorian redovisas ett omfattande material för att belysa problemställningarna kring frågan om kommunalt samlingsstyre eller majoritets-

styre. Vidare redovisas fem alternativa styrelseordningar med skiftande majoritetsinslag.

1. Fullständigt genomfört majoritetsstyre. Majoriteten i den beslutande för-

samlingen tillsätter med stöd av lagregler alla posterna i de kommunala

nämnderna. 2. Begränsat majoritetsstvre. Majoriteten besätter alla poster i kommunsty-

relsen resp. förvaltningsutskottet. Minoriteten är representerad i övriga

nämnder. 3. Samlingsstyvre med majoritetsinslag. I ett system som i övrigt karakteriseras

av proportionalitet byggs vissa majoritetsmarkeringar in. Majoriteten be-

sätter alla heltidsarvoderade förtroendeuppdrag och/eller alla uppdrag

som ordförande i nämnderna. 4. Samlingsstyre utan majoritetsinslag enligt praxis. Alla poster i de kommu-

nala organen fördelas proportionellt enligt gällande regler. De heltids-

arvoderade förtroendeuppdragen och ordförandeuppdragen fördelas mel-

lan partierna utan uttryckliga föreskrifter om proportionalitet. 5. Samlingsstyre utan majoritetsinslag enligt lag. De heltidsarvoderade för-

troendeuppdragen och ordförandeuppdragen fördelas proportionellt enligt

föreskrifter i lag.

Det debatten främst har gällt är om majoriteten skall ges ökade möjligheter till markeringar (alternativ 1 och 2) eller om minoritetens befogenheter att kräva proportionalitet skall förstärkas (alternativ 5).

6.1.2 Gällande bestämmelser m. m.

Kommunalt majoritetsstyre tillämpades under de tidigare skedena av kommunernas och landstingskommunernas historia såväl vid val till kommunfullmäktige och landsting som vid val till nämnderna. Successivt har därefter det proportionella valsättet utsträckts att gälla för allt fler val. Vid tillkomsten av de nuvarande kommunallagarna utsträcktes det proportionella valsättet att omfatta även andra kommunallagsreglerade nämnder än styrelsen. Kravet på en återgång till majoritetsprincipen aktualiserades som förut nämnts i mitten av 1960-talet. Detta skedde genom motioner i riksdagen där man krävde majoritetsval till kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.

De som krävt att någon form av kommunal parlamentarism skall införas har menat att bestämmelsen om proportionella val bör slopas. Minoriteten

bör frånkännas rätten att framtvinga att val av nämnderna sker propor-

tionellt. Därmed ges majoriteten i de beslutande församlingarna formell

möjlighet att besätta samtliga poster i nämnderna. Diskussionerna har emellertid i huvudsak handlat om sammansättningen av kommunstyrelsen resp.

förvaltningsutskottet. Vidare har det gällt fördelningen av ordförandepos-

terna och posterna som kommunalråd resp. landstingsråd.

Enligt 225 KL och 32§ LL skall val av bl. a. kommunstyrelsen. förvaltningsutskottet och annan kommunallagsreglerad nämnd ske proportionellt, om det begärs av en minoritet som är så stor att den vid en proportionell fördelning skulle bli representerad i nämnden. Med att valet sker proportionellit anses att det sker så att varje parti blir representerat i förhållande till sin representation i det beslutande organet. Bestämmelserna om proportionella val är i allmänhet — antingen genom hänvisningar till KL resp. LL eller genom särskilda föreskrifter i specialförfattningarna — tillämpliga på de specialreglerade nämnderna. I Stockholms kommun är bestämmelserna om proportionella val inte tillämpliga på andra kommunallagsreglerade nämnder än kommunstyrelsen och drätselnämnden (23 § KLS). Närmare bestämmelser om förfarandet vid proportionellt val finns i lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m.

När det gäller tillsättningen av poster som ordförande eller vice ordförande

i kommunal nämnd eller som kommunalråd eller landstingsråd finns inga

föreskrifter om proportionella val.

6.1.3 Tendenser i utvecklingen

En jämförelse mellan de två senaste mandatperioderna visar att majoritetsinslag har blivit betydligt vanligare i både kommunerna och landstingskommunerna.

Något förenklat kan de olika majoritetsmarkeringar som förekommer under mandatperioden 1974-76 sammanfattas på följande sätt. I omkring en fjärdedel av kommunerna (68) och i två landstingskommuner har majoritetens ställning markerats genom att den har besatt alla heltidsposter och alla ordförande- och vice ordförandeposter. ”Oppositionsråd”, dvs. heltids-

engagerade förtroendemän som inte har något ordförandeuppdrag, finns

122 kommuner och nio landstingskommuner. Om heltidsposterna undantas kan konstateras att majoriteten i något mer än en tredjedel (98) av kommunerna och i sex landstingskommuner har markerat sin ställning genom

alt besätta samtliga ordförande- och vice ordförandeposter. Den fördelnings-

princip som innebär att majoriteten tillsätter alla ordförandeposterna och minoriteten vice ordförandeposterna tillämpades år 1974 i något mindre

än en fjärdedel (65) av kommunerna. Sex landstingskommuner hade valt

denna form av markering. En utpräglat proportionell fördelning av presidieposterna förekommer i en tredjedel av kommunerna (84) och i sex landstingskommuner.

6.1.4 De heltidsengagerade förtroendemännen

Motivet för att engagera förtroendevalda på heltid har varit en strävan att stärka och öka de förtroendevaldas inflytande. Under den kraftiga kommunala expansionen på 1960-talet ålades och tog kommuner och landstingskommuner på sig nya uppgifter. Förtroendemännen fann det då allt

svårare att på fritiden hinna sätta sig in i och styra och kontrollera det ökande antalet ärenden. Många ansåg att det växande antalet tjänstemän kunde innebära risk för att förtroendemännen i vissa fall skulle få det svårt

att göra sig gällande. Antalet heltidsengagerade förtroendemän har ökat snabbt. Under innevarande mandatperiod har ca 70 26 av kommunerna förtroendevalda med heltidsuppdrag. Endast tre landstingskommuner saknar heltidsengagerade förtroendemän.

Kommunalråds- och landstingsrådsinstitutionen är inte omnämnd i kom-

munallagarna. Utan vad gäller Stockholms kommun och Stockholms läns

lanstingskommun finns det inga lagbestämmelser som direkt reglerar de

heltidsengagerade förtroendemännens verksamhet. Däremot finns det bestämmelser som indirekt har betydelse. t. ex. reglerna om valbarhet, närvarorätt och interpellation. Det finns också bestämmelser som gör det möjligt

att ge de heltidsengagerade förtroendemännen ekonomisk ersättning. Kom-

munerna och landstingskommunerna kan enligt de förut redovisade bestämmelserna i 28 § KL resp. 39 S LL ge arvoden, pension och andra ekonomiska förmåner enligt vad som anses skäligt.

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har utarbetat nor-

malförslag för hur dessa regler kan tillämpas. De flesta kommuner och landstingskommuner följer normalförslagen.

Olika principer gäller för de heltidsengagerades inplacering i förvaltnings-

organisationen. I det övervägande antalet kommuner är kommunalråden ledamöter i kommunstyrelsen eller ordförande i någon annan nämnd. I ett tiotal, ofta tämligen stora, kommuner har kommunalråden däremot inte några ordförandeuppdrag. De står på detta sätt friare från förvaltningen än landets övriga kommunalråd. Denna tendens till ”frikoppling” från direkta uppdrag har blivit vanligare under senare år. Motiven har framför allt varit att arbetsuppgifterna har ökat så kraftigt att en spridning av uppdragen har blivit nödvändig. Samtidigt har kommunstyrelsens samordnande funk-

tion i de övergripande och långsiktiga frågorna fått en större omfattning

och betydelse.

I KL och LL finns inga bestämmelser som direkt reglerar rätten för de

heltidsengagerade förtroendemännen att närvara och yttra sig vid de beslutande organens och nämndernas sammanträden. De beslutande or-

ganens sammanträden är i princip offentliga (27 § KL, 37 5 LL). Ordföranden eller vice ordföranden i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet har

enligt 17 X KL och 2985 LL rätt att delta i överläggningarna men inte i

besluten. Samma rätt har bl. a. ordföranden eller vice ordföranden i annan

nämnd, dock endast när ärende som har beretts av nämnden behandlas 8 Riksdagen 1975176. I saml. Nr 186

eller då interpellation som har ställts till nämndens ordförande skall besvaras.

I nämndernas sammanträden har utomstående i princip inte rätt att delta (36 § KL, 47 § LL). För att någon som inte är ledamot eller suppleant skall få närvara och yttra sig krävs ett enhälligt beslut vid varje sammanträde. De beslutande organen anses inte kunna föreskriva att förtroendeman skall ha närvaro- och yttranderätt i viss nämnd.

KLS och LLS ger de heltidsengagerade förtroendemännen viss närvaro-

och yttranderätt. Borgarråden i Stockholms kommun har, även om de inte

är ledamöter, rätt att närvara vid fullmäktiges sammanträden, att delta i överläggningarna och att framställa förslag (18 § KLS). De har också närvaro-

och yttranderätt i kommunstyrelsen där de inte kan vara ledamöter (32 och 46 §§ KLS). För Stockholms läns landstingskommun gäller, utöver de

bestämmelser i LL som nyss har redovisats, att landstingsråden har närvaro-

och yttranderiätt på landstingsmöte och vid sammanträde med förvaltningsutskottet. Förutsättningen för dessa rättigheter är att den heltidsengagerade

innehar uppdrag som ordförande i nämnd (9 § LLS). Yttrandrätten är dock inte begränsad till frågor som har beretts av den nämnd i vilken han är ordförande. Interpellation får ställas till heltidsengagerad förtroendeman endast om han är ordförande i någon nämnd eller beredning (23 § KL, 33 5 LL).

I Stockholms kommun får interpellation ställas bara till borgarråd (24 § KLS).

I kommun där ett kommunalråd är ordförande i bara vissa nämnder inom

sitt ansvarsområde kan han interpelleras bara i frågor som rör dessa nämnders verksamhet.

6.1.5 Snabbare valgenomslag

En fråga som har nära samband med den kommunala styrelseordningen är hur en snabbare majoritetsväxling skall kunna ske efter valen till kommunfullmäktige och landsting. En sådan ordning innebär att den nyvalda fullmäktigeförsamlingen, det nyvalda landstinget och eventuellt även nämnderna sammanträder i närmare anslutning till valet än f. n. Därigenom skulle den tillträdande majoriteten vid omkastningar av majoritetsläget ges

större möjligheter att påverka utvecklingen under året närmast efter valet.

Framför allt gäller det en ny majoritets möjlighet att påverka budgeten

för det kommande året.

Mandatperioden för kommunfullmäktige, landstinget, kommunstyrelsen

och förvaltningsutskottet börjar den 1 januari året efter valet. Ledamöter

och suppleanter väljs för tre år (8 och 33 §X KL, 9 och 44 §§ LL). De specialreglerade nämndernas mandatperioder regleras i resp. författning och följer vanligen bestämmelserna för kommunstyrelsen och förvaltningsut-

skottet. När det gäller de kommunallagsreglerade nämnderna har fullmäktige

resp. landstinget frihet att bestämma över mandatperiodens längd, början

och slut (45 § KL, 548 LD).

För Stockholms kommun gäller något andra regler. För kommunfullmäktige är mandatperioden tre år. Men den börjar löpa redan den 15 oktober, dvs. knappt en månad efter det att valet skett (8 § KLS). Kommunstyrelsens och borgarrådens mandatperiod är enligt 33 § och 458 I mom. KLS ett år resp. tre år från det att de har utsetts. För övriga nämnder är man-

datperioden ett år räknat från den 1 januari året efter valet. Detta gäller för samtliga nämnder, om inte annat har föreskrivits i någon specialförfattning (51 I mom. KLS).

Indirekt betydelse för frågan om ett snabbare valgenomslag har bestämmelserna i 14 § KL och 20 5 LL om kungörande av fullmäktiges resp. lands-

tingets sammanträde. Kungörelsen skall anslås på kommunens resp. lands-

tingskommunens anslagstavla minst en vecka resp. minst 14 dagar före

sammanträdet. Enligt KL skall kungörelsen sändas till varje ledamot och suppleant så tidigt att den kan antas komma honom till handa senast fyra

dagar före sammanträdet. Enligt LL skall kungörelsen sändas till varje landstingsman senast 14 dagar före sammanträdet. En undantagsregel om för-

kortad kungörelsetid kan tillämpas i brådskande fall. Tidsåtgången för röstsammanräkningen och tidpunk-

ten för när det officiella valutslaget kan föreligga är avgörande för alla resonemang om ett snabbare valgenomslag.

Val i hela riket av kommunfullmäktige och landsting förrättas enligt 1

kap. 3 3 vallagen samtidigt med ordinarie val till riksdagen. Valdag är tredje

söndagen i september. Detta innebär att valdagen kan infalla tidigast den

15 september och senast den 21 september. Riksskatteverket har enligt vad utredningen om den kommunala demokratin uppger funnit det realistiskt

att räkna med att det definitiva valresultatet i framtiden kommer att kunna

föreligga omkring 25-30 dagar efter valdagen.

Under tiden från valet fram till de nyvalda beslutande församlingarnas

valsammanträde pågår nomineringarna till nämnderna inom partierna. Tyngdpunkten i nomineringsarbetet ligger, enligt aktuella under-

sökningar, från mitten av november till början av december månad. Efter

1973 års val träffades partiöverenskommelserna om fördelningen av pre-

sidieposterna och heltidsuppdragen endast i undantagsfall före oktober månads utgång. I flera fall lär man ha förhandlat om dessa poster även i de-

cember månad.

Ett av motiven för ett snabbare valgenomslag är att den tillträdande majoriteten i de beslutande organen skall ha möjlighet att påverka den kom-

mande budgeten. Reglerna om budgetfristerna har därför stor be-

tydelse för frågan om ett snabbare valgenomslag kan komma till stånd.

Förslag till budget skall utarbetas av kommunstyrelsen före oktober månads utgång (54 § KL). Nämndernas budgetförslag skall överlämnas till styrelsen senast den 1 oktober. De landstingskommunala nämnderna skall

överlämna sina förslag till förvaltningsutskottet senast den dag som utskottet

har bestämt (60 3 LL). Bestämmelser saknas om när förvaltningsutskottets

budgetförslag skall vara upprättat.

Kommunfullmäktige skall enligt 13 5 KL fastställa budgeten före utgången av november månad. Om budgeten till följd av speciella omständigheter inte kan fastställas i november, får den i stället fastställas före december

månads utgång under förutsättning att skattesatsen har fastlagts i november

månad. För landstingskommunen skall budgeten fastställas i oktober månad (60 § LL). För Stockholms kommun gäller något annorlunda regler. Kommunsty-

relsens budgetförslag skall föreligga före oktober månads utgång (58 § KLS).

Kommunfullmäktige skall fastställa budgeten senast den 8 december (14 § KLS).

6.2 Utredningen om den kommunala demokratin

6.2.1 Allmänna svnpunkter

Inledningsvis konstaterar demokratiutredningen att den kommunala styrelseordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka politiska partier som har det främsta politiska ansvaret för kommunernas verksamhet. Det betonas

också att om man markerar det politiska ansvaret alltför långt kan det in-

nebära att minoriteten ställs utan möjligheter till påverkan och information. Man kan då riskera att i realiteten försämra arbetsförutsättningarna

för ett stort antal förtroendevalda. Majoritetsmarkeringarna måste därför

begränsas. Utredningen anser det angeläget att de förtroendevalda och de politiska partierna ges goda arbetsförutsättningar. Diskussionen om samlingsstyre eller majoritetsstyre rör också önskemålet att få till stånd ett fördjupat informationsutbyte mellan de förtroendevalda och medborgarna.

Med hänsyn till de skilda förutsättningar som råder i olika kommuner och landstingskommuner anser utredningen att det inte är lämpligt att föreskriva något enhetligt system för den kommunala styrelseordningen. Många krav kan ställas på utformningen av styrelseordningen. Demokratiutredningen sammanfattar några av de viktigaste kraven på följande sätt.

Styrelseordningen skall medge goda arbetsförutsättningar för de förtroendevalda och partierna. Den skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten. Den skall medge en beslutsordning som inte leder till alltför lång tidsfördröjning. Den skall

underlätta ett ömsesidigt informationsutbyte med allmänheten och innebära goda möjligheter till medborgarinflytande.

Av dessa olika punkter framgår att frågan om den kommunala styrelseordningen hänger samman med flera av de övriga frågor som demokra-

tiutredningen har haft att överväga.

6.2.2 Samlingsstyre eller majoritetsstyre

Demokratiutredningen avvisar ett fullständigt majoritetsstyre där alla förtroendevalda i nämnderna kommer från den politiska ma- Joriteten. Ett sådant system skulle innebära oacceptabla svårigheter för minoritetens företrädare att följa verksamheten och att bedriva en oppositionspolitik.

Utredningen anser att det finns betydande nackdelar också med ett be -

gränsat majoritetsstyre, där majoriteten besätter alla poster i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet, alla ordförandeposter samt alla

heltidsposter med nämndansvar. Därför föreslås inte någon förändring av

gällande regler om proportionella val.

Enligt demokratiutredningen är det inte lämpligt att binda kommunerna och landstingskommunerna så hårt att man i lag föreskriver att proportionell

fördelning skall tillämpas i fråga om alla poster. En sådan lösning skulle inte stämma överens med utredningens direktiv. Enligt dessa bör man öppna möjligheter för kommuner och landstingskommuner att vidta åtgärder utan

att tvinga dem. Utredningen anser det väsentligt att det finns möjligheter för majoriteten att inom samlingsstyrets ram markera det politiska ansvaret

för väljarna. Utredningen avvisar därför en ordning som innebär att alla

poster enligt lag skall fördelas proportionellt.

Den styrelseordning som i ökad utsträckning har börjat tillämpas i kommuner och landstingskommuner kan karakteriseras som en mellanform mellan ett rent majoritetsstyre och ett samlingsstyre. I huvudsak fördelas posterna i nämnderna proportionellt. Men majoriteten markerar på olika sätt det politiska ansvaret vid fördelningen av heltidsposter och poster som ord-

förande och vice ordförande. En kartläggning av de kommuner och lands-

tingskommuner som har valt att tillämpa denna ordning visar att det finns betydande variationer. En långtgående variant är att majoriteten besätter alla heltidsposter och poster som ordförande och vice ordförande. Arbetsutskott och motsvarande organ besätts enbart av majoriteten. Denna variant kan karakteriseras som samlingsstyre med utpräglade majoritetsinslag.

Demokratiutredningen anser att lämpligheten av en ordning med så långt-

gående majoritetsinslag kan sättas i fråga. En nackdel är att kommunsty-

relsens arbetsutskott får en mycket central roll i beslutsfattandet och utredningen ifrågasätter om inte det medför att arbetsutskottens ställning måste regleras formellt. Utredningen påpekar också att de s. k. oppositionsrådens ställning blir oklar. Utredningen anser därför att en styrelseordning som denna kan innebära betydande svårigheter för minoriteten och rekommen-

derar att minoriteten ges en starkare ställning.

En variant av nyssnämnda styrelseordning kan karakteriseras som s a m lingsstyre med vissa majoritetsinslag. Den innebär att majoriteten besätter alla heltidsposter med ansvar för ett förvaltningsområde

och alla ordförandeposter. Minoritetens företrädare återfinns som vice ordförande. Om det finns flera heltidsposter, får oppositionsråden vice ordförandeposterna som bas för sitt arbete. Därmed garanteras de representation

i arbetsutskott, beredningar o. d. Med en sådan styrelseordning är det enligt

demokratiutredningen mindre komplicerat att lösa frågan om minoritetens

arbetsförutsättningar. Genom att minoriteten behåller posterna som vice ordförande i nämnderna kan den fortlöpande följa ärendenas gång, förutsatt

att dessa förtroendemän finns med i arbetsutskott och beredningar. Samtidigt tillgodoses önskemålet att majoriteten skall kunna markera att den har det främsta politiska ansvaret.

Om verksamhetens omfattning motiverar att flera heltidsengagerade för-

troendemän tillsätts, rekommenderar utredningen att minoritetens företrädare innehar uppdrag som vice ordförande i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet eller någon annan nämnd.

Sammanfattningsvis innebär demokratiutredningens ställningstaganden följande. Den kommunala styrelseordningen bör ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret. Kommunerna och landstingskommunerna bör ges så stor valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av styrelseordningen. Utredningen finner det lämpligt att kommunerna och landstingskommunerna tillämpar den modell som benämns samlingsstyre med vissa majoritetsinslag. Den innebär att majoriteten besätter ordförandeposterna och att minoriteten besätter vice ordförandeposter-

na. Nuvarande bestämmelser om proportionella val till kommunala och

landstingskommunala nämnder bör behållas. För att minoritetens arbetsmöjligheter skall underlättas föreslår utredningen att förtroendevalda med särskilda uppgifter skall kunna arvoderas även om de inte har uppdrag som ordförande eller vice ordförande i nämnd.

För att ”majoritetsväxling” skall kunna äga rum, om partikonstellationen ändras under en mandatperiod, föreslår utredningen att ettåriga mandatperioder skall införas i fråga om presidieposterna. För att inte frånvaro på grund av avgång, sjukdom eller liknande orsak skall behöva medföra att

den politiska ledningen ändras föreslår utredningen att nämnd skall kunna utse tillfällig ersättare för ordföranden, om ordförandens frånvaro beräknas

bli längre än 30 dagar. Ersättaren skall enligt förslaget väljas bland leda-

möterna i nämnden. Slutligen föreslår demokratiutredningen att kommu-

nerna och landstingskommunerna ges möjlighet att utse också en andre vice ordförande i kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.

6.2.3 De heltidsengagerade förtroendemännen

Enligt demokratiutredningens mening utgör de heltidsengagerade förtroendemännen en av förutsättningarna för att de förtroendevaldas möjligheter till inflytande skall kunna behållas. Utredningen föreslår därför att de heltidsengagerade förtroendemännen omnämns i en inledande bestämmelse

i en ny kommunallag. Däremot anser utredningen inte att det finns skäl för att i lag reglera deras befogenheter och ställning i organisationen. En sådan reglering skulle innebära en onaturlig formalisering av förtroendeuppdragen. Den skulle inte stämma med den representativa demokratins princip

att det är de förtroendevalda som ytterst bär det politiska ansvaret.

Under senare år har det blivit vanligare att heltidsengagerade förtroen-

demän saknar ordförandeuppdrag. Motivet för en sådan ordning är att de heltidsengagerade skall kunna ägna sig mera åt långsiktiga frågor. Enligt

demokratiutredningens uppfattning är det att föredra att de heltidsenga-

gerade är förankrade i förvaltningen genom uppdrag i nämnderna. Å andra sidan anser utredningen att de heltidsengagerades ställning bör bestämmas av kommunerna och landstingskommunerna själva efter de lokala förutsättningarna. Om man väljer att tillämpa en ordning som innebär att de

heltidsengagerade inte har ordförandeuppdrag eller andra uppdrag i nämnderna, uppkommer frågan om de bör ha närvarorätt i nämnder som de

inte tillhör och frågan om interpellation skall kunna ställas till dem, även

om de inte är nämndordförande.

Demokratiutredningen anser att en heltidsengagerad förtroendeman i vissa fall kan behöva vara närvarande för att lämna upplysningar på ett sam-

manträde med en nämnd i vilken han inte är ledamot. Detta gäller emellertid

även andra förtroendemän. Utredningen föreslår därför att varje nämnd

skall få avgöra, om en förtroendevald som inte tillhör nämnden skall till-

kallas. Beslut om tillkallande skall enligt förslaget kunna fattas med enkel

majoritet. Förtroendeman som inte är kallad skall liksom hittills kunna medges närvaro- och yttranderätt genom enhälligt beslut av nämnden.

Att generellt införa en rätt att ställa interpellation även till heltidsenga-

gerade förtroendemän som inte har något ordförandeuppdrag bedömer utredningen som mindre lämpligt. Huvudprincipen att interpellation endast skall kunna riktas till nämndordförande bör alltså upprätthållas. I stora kommuner och landstingskommuner med flera heltidsengagerade som har ett övergripande nämndansvar kan det emellertid finnas skäl för en ordning som innebär att interpellation kan ställas även till en förtroendeman som inte är nämndordförande. Demokratiutredningen föreslår därför att möjlighet skall införas för ordföranden i kommunstyrelsen resp. förvaltnings-

utskottet att efter samråd överlämna interpellation att besvaras av annan ledamot som på grund av sitt uppdrag har särskilda förutsättningar att besvara den. En förutsättning för överlämnandet skall alltså vara att förtroendemannen är ledamot i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet.

Demokratiutredningen föreslår inga ändringar i KLS i fråga om borgar-

rådens ställning. Däremot föreslås att utredningens förslag beträffande heltidsengagerade förtroendemän skall tillämpas även för landstingsråden i

Stockholms läns landstingskommun och att särreglerna för dem slopas.

6.2.4 Snabbare valgenomslag

Demokratiutredningen anser att det inte kan anses tillfredsställande att en politisk majoritet som grundar sig på ett tre år gammalt valutslag kan sitta kvar och fatta beslut som påverkar verksamheten under de kommande åren. Utredningens grundinstäl!ning till denna fråga är att ett snabbare valgenomslag bör genomföras, om det visar sig praktiskt möjligt.

Som förutsättningar för en sådan reform bör enligt utredningen krävas att partiernas nomineringsarbete inför valet av de kommunala nämnderna inte försvåras och att den tillträdande majoriteten kan ta ansvaret för och fastställa det kommande årets budget.

Till de faktorer som inverkar på frågan om det är möjligt att genomföra ett snabbare valgenomslag hör enligt utredningen tidsåtgången för röstsam-

manräkningen, tidsåtgången för partiernas nomineringsarbete, tidsfristerna

för kungörandet av sammanträde med de beslutande organen och tidsfristerna för budgetarbetet.

Utredningen har funnit att det med hänsyn till partiernas nominerings-

arbete inte är möjligt att låta samtliga kommunala organ tillträda tidigare

än f. n. Utredningen föreslår dock att ett snabbare valgenomslag genomförs. Det föreslås ske genom att kommunfullmäktige och landstinget samlas så

snart som möjligt efter det att valresultatet har fastställts, dock före den I november. Mandatperioden föreslås börja den 22 oktober. Kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och övriga nämnder skall enligt förslaget tillträda den 1 januari året efter valet. Beträffande Stockholms kommun, där kommunfullmäktiges mandatperiod börjar redan den 15 oktober, föreslås inte någon ändring.

Demokratiutredningens förslag innebär att den tillträdande majoriteten först får majoritet i de beslutande organen. Därmed ges en yttersta garanti för att den skall kunna utöva det avgörande inflytandet över politiken i stort. Den får således möjlighet att fatta beslut om bl. a. den budget som kommer att reglera verksamheten under det kommande året. Det är, anför

utredningen, naturligtvis en nackdel att förslagen till de beslutande organen

utarbetas av nämnder som har en annan majoritet än den beslutande församlingen.

En begränsning av det snabbare valgenomslaget är att den frånträdande majoriteten behåller möjligheten att avgöra frågor som ligger inom nämn-

dernas beslutskompetens. Utredningen anser att dessa nackdelar kan ac-

cepteras under en kortare tidsperiod. En fördel med den angivna ordningen är att partiernas nomineringsarbete inte behöver påskyndas.

Demokratiutredningen rekommenderar att kommunerna och landstingskommunerna skapar goda förutsättningar för minoriteten att följa det löpande budgetarbetet. Annars får en ny majoritet inte möjlighet att på ett ur demokratisk synvinkel tillfredsställande sätt påverka budgetarbetet. Dessutom föreslås att den gamla majoriteten genom uttryckliga bestäm-

melser förhindras att behandla budgeten, innan de nyvalda fullmäktige resp.

det nyvalda landstinget har tillträtt. Enligt utredningens förslag skall de tidsfrister som gäller för fastställelse av budgeten i kommunerna införas för landstingskommunerna. Detta innebär att budgetfristen förlängs med

en månad. Även i landstingskommunerna skall man i undantagsfall kunna fastställa skattesatsen före november månads utgång och besluta om budgeten först i december. Utredningen föreslår däremot inga ändrade bestämmelser om budgetfristerna eller mandattiderna i Stockholms kommun där ett snabbare valgenomslag redan tillämpas.

6.3¶Kommunallagsutredningen

Kommunallagsutredningen tar upp frågan om ersättning till heltidssysselsatta företrädare för minoriteten som inte är ordförande eller vice ord-

förande i nämnd eller beredning och inte har annat särskilt uppdrag utöver

ledamotskap i fullmäktige, nämnd eller beredning. Beslut att utge arvode till sådana s. k. oppositionsråd har inte prövats i rättspraxis. Utredningen erinrar om att arvode kan utgå endast för arbete som föranleds av uppdrag

för kommunens räkning. Differentiering av arvoden måste grundas på ob-

jektiva skäl, dvs. uppdragens omfattning och det arbete som är förenat

med dem. Enligt utredningen synes lagligheten av beslut om att arvode

skall utgå till oppositionsråd kunna sättas i fråga.

Kommunallagsutredningen anser att det framgår av vad utredningen om

den kommunala demokratin har anfört att det finns anledning att ändra på det synsättet att minoritetsföreträdarnas arbete inte är att anse som arbete

”för kommunen” i KL:s mening och därmed inte ersättningsberättigat. Minoritetsföreträdarnas arbete har, säger kommunallagsutredningen, främst politisk prägel. Eftersom förtroendemännen är politiskt valda och deras arbete

sker med politiska värderingar som grund, måste minoritetsrepresentan-

ternas arbete också ses som ett normalt led i berednings- och beslutsprocessen i de kommunala organen. Detta arbete får enligt kommunallagsutredningen anses ske för kommunen.

Utredningen erinrar om att betänkandet Enhetlig kommunallag innehåller förslag om avsevärt förenklade bestämmelser om arvoden och andra ersättningar till de förtroendevalda. Bestämmelserna har enligt utredningen utformats så att ersättningsrätten lättare skall kunna anpassas till utvecklingen. Utredningen anser att dessa bestämmelser ger utrymme för att betala

arvoden och annan ersättning till vissa företrädare för oppositionen. I beslut om sådana förmåner ligger att ett uppdrag som avser heltid eller deltid lämnas från kommunen till den förtroendevalde. En förutsättning för regelns tillämpning blir dock enligt utredningen att den som får förmånerna är ledamot eller suppleant i kommunfullmäktige, landsting, nämnd eller be-

redning. I första hand får det ankomma på de beslutande organen att avgöra hur hög ersättningen skall vara. Kravet på att ersättningen skall vara skälig

ger dock, säger utredningen, en yttersta garanti mot missbruk.

Kommunallagsutredningen erinrar om att utredningen om den kommunala demokratin anser att de heltidsengagerade förtroendemännen bör om-

nämnas i de inledande bestämmelserna i en ny kommunallag. De ersätt-

ningsregler som kommunallagsutredningen föreslår ändrar inte på grundprincipen att det kommunala förtroendeuppdraget är en bisyssla. Mot denna bakgrund anser utredningen att det kan vara befogat att föreskriva att kom-

munfullmäktige och landsting får besluta att vissa kommunala uppdrag

skall vara heltidssysslor.

Kommunallagsutredningen anser liksom utredningen om den kommu-

nala demokratin att de heltidsengagerade förtroendemiännens uppgifter inte

bör regleras närmare i lag. Det står enligt kommunallagsutredningen också

i fortsättningen kommunerna och landstingskommunerna fritt att utfärda

instruktioner för kommunal- och landstingsråden. När det gäller de s.k. oppositionsråden är det nödvändigt att klargöra tjänstemännens skyldighet att gå dem till handa.

6.4 Remissyttrandena

6.4.1 Samlingsstyre eller majoritetsstyre

6.4.1.1¶Maijoritetsmarkeringar

En bred majoritet av de remissinstanser som berör frågan om samlingsstyre

eller majoritetsstyre instämmer i vad demokratiutredningen anför om att

kommunerna och landstingskommunerna skall ges så stor valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av den kommunala styrelseordningen.

Svenska kommunförbundet understryker att det helt måste ankomma på varje kommun att själv ta ställning till hur styrelscordningen skall utformas. Förbundet menar att utredningens redovisning av olika alternativ i styrelsefrågan då kan utgöra en värdefull grund för själva diskussionen. Men avgörande för ställningstagandet blir givetvis hur man lokalt bedömer förutsättningarna. Några centrala riktlinjer för den ena eller andra formen får

enligt Svenska kommunförbundet således inte förekomma.

Även Landstingsförbundet instämmer i detta och understryker att förutsättningarna varierar mellan landstingskommunerna vad gäller storlek och resurser samt arbetsuppgifternas omfattning. Detta motiverar enligt förbun-

det att man inte skall låsa sig för en enhetlig lösning på frågan om samlingsstyre eller majoritetsstyre.

Flertalet remissinstanser instämmer också i demokratiutredningens uppfattning att den kommunala styrelseordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten.

Svenska kommunförbundet påpekar att ett argument mot renodlat sam-

lingsstyre har varit att ett sådant innebär att ordförandeposterna fördelas

mellan samtliga partier. Vid renodlat samlingsstyre har en nämndordförande

från minoriteten gentemot väljarna fått företräda nämnden även i de frågor

där minoriteten haft avvikande mening. Det är självklart menar förbundet att sådana förhållanden inte är ägnade att underlätta för väljarna att följa beslutsprocessen i kommunen.

En bred majoritet av remissinstanserna instämmer också i demokrati-

utredningens allmänna syn på omfattningen av ett majoritetsinslag i den

kommunala styrelseordningen. Endast ett fåtal kommuner, t. ex. Arboga

och Hallsberg, anser att majoritetspartiet bör besätta alla poster i kommun-

styrelsen, samtliga kommunalrådsbefattningar och alla presidieposter, medan mandaten i övriga nämnder fördelas proportionellt. Deras huvudsakliga motivering är att det politiska ansvarsutkrävandet under alla omständigheter

då läggs på majoriteten. När det gäller minoritetens insyn i ett sådant system menar Hallsbergs kommun att man kan lösa denna genom att införa en dubbel beredning, som ger oppositionen tillfälle att framföra sin uppfattning.

Även Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund stöder detta alternativ för styrelseordningen. Man menar dock att minoriteten bör besätta ordförandeposterna i de granskande organen som t. ex. revisions- och besvärs-

nämnd. Slutligen anser förbundet att minoriteten bör vara representerad

i arbetsutskotten.

Ett fåtal kommuner, Vårgårda. Svenljunga, Aneby och Vindeln, hävdar

alt det nuvarande systemet med samlingsstyre enligt praxis fungerar bra.

Samtidigt betonar dessa kommuner att de lokala förhållandena i dessa sammanhang har stor betydelse och att varje kommun själv bör få avgöra styrelseordningens utformning.

De kommuner som menar att demokratiutredningens rekommendation

innebär en för kraftig majoritetsmarkering förordar en lagreglering för att

utsträcka de proportionella valen. Strängnäs, Gislaveds, Söderköpings, Vaggereds, Mörbylånga, Hässleholms. Alvesta, Älmhult, Varbergs, Borås, Vara. Robertsfors, Tranås och Åre kommuner hör till dessa kommuner.

Vara kommun konstaterar att majoritetsmarkeringarna alltmer har nedtonats och att samlingsstyretanken har fått förnyad aktualitet i debatten

om styrelseordningen. Orsaken till detta är det ökade intresset för nya former och vägar för vidgat deltagande och medinflytande i den kommunala be-

slutsprocessen. Vara kommun finner det därför angeläget att framhålla att den kommunala styrelseordningen bör vidareutvecklas inom ramen för fort-

satt samlingsstyre.

Lidköpings kommun anser med hänvisning till att förslaget om snabbare valgenomslag medför att minoriteten måste kunna lägga fram underbyggda budgetalternativ att lagen om proportionella val bör tillämpas när det gäller heltudsposterna. Länsstyrelsen i Jönköpings län och Jönköpings kommun redovisar samma uppfattning.

Ulricehamns kommun anser att utredningen för eu något förenklat resonemang i styrclsefrågan. I flertalet kommuner har inte något parti absolut

majoritet och inte heller finns enbart ett minoritetsparti. Ulricehamns kommun menar därför att en närmare definition av begreppen majoritet och minoritet måste ske innan man kan ta ställning till utredningens förslag.

En bred majoritet av remissinstanserna avvisar således i likhet med demokratiutredningen såväl ett renodlat majoritetsstyre som ett utpräglat samlingsstyre. Utredningens huvudförslag att majoritetsinslaget skall tillgodoses

inom samlingsstyrets ram, ”samlingsstyre med majoritetsinslag”, har vunnit

betydande anslutning hos remissinstanserna. Utredningen förordar valfrihet

även inom ramen för detta alternativ, men rekommenderar en modell som

kan karakteriseras som ”samlingsstyre med vissa majoritetsinslag”.

Något mindre än två tredjedelar av kommunerna, nästan alla lands-

tingskommunerna och hälften av länsstyrelserna har behandlat utredningens rekommendation när det gäller styrelscordningen. Remissopinionen är på den punkten delad. Hälften av de remissinstanser som tar upp frågan tillstyrker i princip utredningens rekommendation. Av dem som avstyrker anser omkring hälften att rekommendationen innebär en alltför svag majoritetsmarkering.

Landstingsförbundet påpekar att förbundet redan i yttrandet över en av utredningens tidigare rapporter framhållit att man bör inrikta sig på modifieringar i den nuvarande styrelseordningen och inte på genomgripande förändringar. Förbundet menar att utredningens förslag ansluter sig till vad man då föreslog, dvs. att reglerna om proportionella val behålls och att kommuner och landstingskommuner tillämpar en styrelsemodell som benämns ”samlingsstyre med vissa majoritetsinslag”. Landstingsförbundet påpekar att utredningen synes ha förutsatt att minoriteten, om den garanteras vice ordförandeposter, även garanteras att vara med i hela beredningen.

Förbundet framhåller att beredningsformen varierar från landstingskommun till landstingskommun. Det föreligger starka skiftningar i fråga om vem eller vilka som egentligen bildar minoriteten. Härav följer i sin tur att minoriteten svårligen kan följa alla stadier av beredningsprocessen. I landstingskommuner där starka majoritetsmarkeringar är för handen kan så.unda minoriteten tillerkännas rätt till insyn och information endast till en viss gräns som kan variera allt efter omständigheterna. Om det viktigaste beredningsarbetet äger rum inom respektive partigrupper måste enligt Landstingsförbundets mening minoritetens principiella insynsmöjlighet i det kommunala arbetet markeras.

Landstingsförbundet anser emellertid att det inte är ändamålsenligt när det gäller styrelseordningen att gå längre än att rekommendera ”samlings-

styre med majoritetsinslag”. Däremot måste varje landsting självt avgöra om detta skall ha ”utpräglat majoritetsinslag” eller enbart ”vissa majoritetsmarkeringar”. Vilket system en landstingskommun än följer föreligger

det enligt förbundets mening behov av att klart markera vem som är ma-

joritets- respektive minoritetsledare i grupper bestående av flera partier. Slutligen anser Landstingsförbundet au möjligheterna härtill skulle bli större

om man i nämnderna hade tre presidieposter, där majoriteten besatte ord-

förande- och förste vice ordförandeposten, medan minoriteten tillsatte andre

vice ordförandeposten.

Svenska kommunförbundet konstaterar i sitt yttrande att man i åtskilliga

kommuner efter det senaste valet har infört mer eller mindre starka ma-

joritetsmarkeringar. Den främsta anledningen till dessa beslut torde enligt förbundets mening ha varit att man inför väljarna önskat markera ansvarsförhållandena i kommunerna. Vid ställningstagande till frågan om olika

former av majoritetsstyre måste enligt förbundets bestämda mening frågan

om minoritetens arbetsvillkor tillmätas stor betydelse. Förbundet understryker därför att minoriteten måste beredas möjligheter till information och insyn i beredningsprocessen. Det alternativ, ”samlingsstyre med vissa majoritetsinslag”, som demokratiutredningen rekommenderat i styrelsefrågan tillgodoser enligt Kommunförbundet kraven på markering av det politiska ansvaret samtidigt som det ger minoriteten goda arbetsvillkor.

En knapp majoritet av landstingskommunerna stöder i princip utredning-

ens rekommendation om ”samlingsstyre med vissa majoritetsinslag”.

Östergötlands läns landstingskommun anser att en väsentligt starkare ma- Joritetsmarkering bör rekommenderas. Västernorrlands läns laändstingskommun anser att utredningens argument för att låta minoriteten besätta vice

ordförandeuppdragen förefaller svaga. Med den arbetsbelastning som i dag

åvilar ordföranden framstår det enligt landstingskommunens mening som

nödvändigt att vice ordförandens roll som ersättare för ordföranden betonas.

I motsats till demokratiutredningen anser Visternorrlands läns lands-

tingskommun därför att vice ordföranden skall inträda i ordförandens ställe vid frånvaro.

Örebro och Västmanlands läns landstingskommuner menar att det inte är möjligt att utgå från att minoriteten genom vice ordförandeposterna gar-

anteras insyn i ärendebehandlingen. Det kan menar man finnas behov av

att klarare markera vem som företräder minoriteten, särskilt om denna består

av flera partier. Detta skulle underlättas om majoriteten klart markerade den politiska ansvarsställningen genom att inneha både ordförande- och

vice ordförandeposterna medan minoriteten besatte andre vice ordförandeposten.

Stockholms läns landstingskommun anser att de rekommendationer som

utredningen ger beträffande den kommunala organisationen inte i alla delar

står i överensstämmelse med utredningens deklarerade grundsyn på de politiska partierna som bärare av den kommunala demokratin. Landstingskommunen har uppfattat att det här går en principiell skiljelinje mellan utredningens och landstingets ställningstaganden till organisationsfrågorna. Organisationen i Stockholms läns landstingskommun präglas av att den reelta politiska beredningen förutsätts ske i och mellan partigrupperna. Det gäller både i nämnder, förvaltningsutskou och landsting. Nämnderna och lokalstyrelserna arbetar som en följd av detta utan arbetsutskott. Bortsett

från vissa speciella frågor arbetar förvaltningsutskottet utan ”fackberedning-

ar”. Den ”dubbla” beredningen i landstinget tillämpas inte.. Med denna

organisation saknar vice ordförandeposterna i nämnder och förvaltnings-

utskott annan betydelse än som medel att på förhand ange vem som skall inträda vid förfall för ordföranden. Det är då naturligt att även vice ordförandeposterna tillfaller majoriteten. Landstingskommunen förmodar emellertid att utredningen delar dessa synpunkter. Demokratiutredningen föreslår nämligen att förvaltningsutskott

och nämnder skall kunna förordna ersättare för ordföranden om denne på grund av sjukdom eller eljest är hindrad att fullgöra sitt uppdrag. Det är således inte meningen att vice ordföranden annat än vid enstaka sammanträden skall fullgöra någon ordförandefunktion. .

Malmöhus läns landstingskommun anser att minoritetens rätt att vara fö-

reträdd i arbetsutskott och beredningar bör inskrivas i lagen. Jönköpings läns landstingskommun instämmer i utredningens rekommendation men anser att ett undantag bör göras, ordförandeposten i revisionen bör besättas

av minoriteten. Dessutom anser Jönköpings läns landstingskommun att den proportionella valmetoden bör gälla även de heltidsengagerade förtroendemännen. Skaraborgs läns landstingskommun anser å andra sidan att frågan om införande av lagbestämmelser som garanterar minoriteten t. ex. presidieposter m. m. bör aktualiseras först sedan erfarenhet vunnits av den effekt som utredningens rekommendation får beträffande majoritetsmarkeringar i kom-

muner och landstingskommuner.

Ett fyrtiotal kommuner anser att utredningens rekommendation innebär en för svag markering och förordar att majoriteten skall tillsätta alla ordförande-, vice ordförande- och kommunalrådsposterna. Dessa kommuner

menar att minoriteten inte bör besätta vice ordförandeposterna, eftersom detta vid ordförandens frånvaro kan ge kommunalpolitiken en helt annan inriktning. Vidare anser de att man då skulle gå miste om den ”profil”

som klart utvisar var ansvaret ligger när det gäller den kommunala verk-

samheten. De påpekar att vice ordföranden måste ses som ordförandens

ställföreträdare och att denne rimligen också bör företräda samma politiska meningsriktning som ordföranden. Man anmärker också att ordförandens arbetsbörda numera är så stor alt någon form av arbetsfördelning måste

ske med vice ordföranden. Dessa kommuner framhåller att den kommunala

sektorns expansion och den allmänna samhällsomvandlingen gjort de kommunala frågorna alltmer politiska. Detta innebär menar man att det är av

stor betydelse för den politiska debatten att man klart markerar var ansvaret

ligger. Minoritetens arbetsmöjligheter bör menar dessa kommuner tillgo-

doses genom att den alltid bör vara representerad i arbetsutskott och be-

redningar.

Alternativet ”samlingsstyre med utpräglat majoritetsinslag” stöds av

ytterligare ett tiotal kommuner som menar att denna styrelseform måste

kombineras med att minoriteten proportionellt väljs in i arbetsutskotten. Kramfors kommun påpekar att i kommunen utser majoriteten både ordförande och vice ordförande. För att garantera minoriteten insyn i nämndernas arbete sker valen av iedamöterna proportionellt. Man uppmärksammar i det sammanhanget att det proportionella valsättet i vissa fall kan utestänga

mändre partier. En lämplig åtgärd kan då vara att partierna ges möjlighet

att följa arbetet genom supplcantplatser.

Utredningens rekommendation om ”samlingsstyre med vissa majoritets-

inslag” tillstyrks av hälften av de kommuner som behandlat frågan i sina yttranden. Av de tio länsstyrelser som berört styrelscordningen instämmer sju i utredningens rekommendation. Övriga kommuner - ett femtiotal — som haft någon mening om rekom-

mendationen om styrelseordningen förordar samlingsstyre i någon form. Nästan alla dessa kommuner vill att samlingsstyret skall garanteras i lagstiftning. Några tillstyrker i princip utredningens rekommendation om ”sam-

lingsstyre med vissa majoritetsinslag” men anser att denna behöver kom-

pletteras med en lagfäst möjlighet för minoriteten att kunna begära pro-

portionella val. Man anser ofta att de proportionella valen bör utsträckas att gälla presidieposter, arbetsutskott samt de heltidsengagerade förtroen-

demännen.

En liten del av remissinstanserna berör demokratiutredningens förslag

att det skall bli möjligt att arvodera förtroendevalda med särskilda uppgifter även om de inte har presidieuppdrag. Nästan alla är positiva ull förslaget. Nässjö, Gislaveds och Vaggervds kommuner anser att även minoriteten bör kunna tillsätta heltidsengagerade förtroendemän. Men de menar också att dessa förtroendemin måste vara inordnade i den kommunala organisationen. De måste — förutom kontaktuppgifter — ha speciella beredande funktioner. Dessa remissinstanser anser att ”oppositionsråd” med enbart kontaktuppgifter inte bör förekomma. Även centerns kvinnoförbund instämmer i detta.

Denna uppfattning delas inte av Haninge och Jönköpings kommuner. I dessa

kommuner är kommunalråden frikopplade från själva förvaltningsarbetet i nämnderna. Haninge kommun tillstyrker förslaget.

Svenska kommunförbundet anser att det är viktigt för att minoritetens arbetsförutsättningar skall underlättas att förslaget om att en rätt att arvodera förtroendevalda utan presidieuppdrag genomförs.

6.4.1.2 Ersättare för ordföranden

En bred majoritet av de kommuner och landstungskommuner som tar

upp denna fråga instämmer i utredningens förslag att nämnd skall kunna utse ullfällig ersättare för ordföranden, om ordföranden beräknas bli frånvarande mer än 30 dagar.

Karlstads kommun anser att den föreslagna regeln bör utvidgas så att även heltidsengagerade förtroendemän utan ordförandeuppdrag kan omfattas av

den. Oxelösunds kommun ställer sig tveksam till förslaget, dock utan att redovisa några särskilda motiv. Några kommuner anser att den föreslagna

regeln om ersättare för ordföranden också bör gälla vice ordföranden. Skaraborgs läns landstingskommun har samma uppfattning.

Några av remissinstanserna har berört tidsgränsen 30 dagar innan ersättare

skall få utses. Jönköpings kommun ifrågasätter om det över huvud taget behövs någon bestämd tidsgräns. Aneby och Nässjö kommuner anser att tidsgränsen är för snäv och föreslår att den förlängs till 90 dagar. Även Burlövs kommun föreslår en förlängning, dock bara till 45 dagar.

Göteborgs och Bohus läns landstineskommun, Västmanlands läns landstingskommun, Örebro läns landstinzskommun samt Järfälla, Sollentuna, Värmdö, Avesta, Sotenäs, Arvika och Arboga kommuner anser att det inte finns

något behov av att utse ersättare för ordföranden, när majoritetens ställning markeras genom att den utser både ordförande och vice ordförande. Sollentuna kommun menar att demokratiutredningens förslag inte verkar vara

praktiskt förankrat. I det enskilda ärendet kan menar man en kort bortovaro

för ordföranden vara nog så ödesdiger för ledningen av det politiska arbetet.

Den politiska ledningen förloras för en kort tid, under vilken viktiga ärenden

kan bli föremål för behandling. Den föreslagna konstruktionen står således

enligt kommunens mening inte i överensstämmelse med utredningens uppfattning att styrelseordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten. Om en sådan ordning skall upprätthållas synes det vara nödvändigt att man även i nämn-

derna inför den ordning som utredningen föreslår för kommunstyrelsen,

nämligen att det skall tillsättas två vice ordförande.

6.4.1.3 Ettåriga mandattider för presidieposter

Omkring tre fjärdedelar av de remissinstanser som går in på demokratiutredningens förslag om ettåriga mandattider för presidiecposterna avstyrker förslaget. De anför bl. a. följande skäl för sin inställning. Kontinuiteten i

arbetet riskerar att försvinna. Ordförandena får svårt att ta mer långsiktiga initiativ. De förtroendevalda vill inte åta sig så korta uppdrag, vilket kommer

alt ge upphov till rekryteringssvårigheter. Ordförandeposterna innehas ofta

av kommunalråd, som då skulle bli ännu svårare att rekrytera. Majoritets-

växling under löpande mandatperiod förekommer i så liten utsträckning

att det inte kan motivera en tvingande bestämmelse som skall gälla alla

kommuner och landstingskommuner. Småpartier kan få så stark ställning att de kan spela en s.k. vågmästarroll.

Haninge kommun menar att ettåriga mandattider i vissa fall kan vara positiva, så till vida att de möjliggör framtvingande av personskiften inom majoriteten. Med ettåriga mandattider måste majoriteten varje år uttrycka sitt förtroende för presidierna. Haninge kommun anser dock att frågan om mandatperiodernas längd för presidieposterna bör utredas vidare.

Stockholms läns landstingskommun konstaterar att utredningens förslag ligger i linje med de önskemål som man tidigare framfört till statsmakterna I samband med övergången till den nuvarande styrelseordningen med majoritetsinslag.

Svenska kommunförbundet anser att det kan vara rimligt med ettåriga mandatperioder för presidieposterna vid en majoritetsväxling. Men samtidigt

påpekar förbundet att man i många kommuner torde finna att förslaget är obefogat. Framför allt gäller detta i kommuner som tillämpar en mer renodlad form av samlingsstyre. Enligt Svenska kommunförbundet bör det

därför övervägas om inte kommunerna bör lämnas frihet att själva besluta

om presidieposterna skall väljas på ett eller tre år.

Länsstyrelsen i Jämtlands län och Skinnskattebergs kommun har en liknande

uppfattning.

6.4.2 De heltidsengagerade förtroendemännen

Nästan alla remissinstanser som yttrar sig på denna punkt anser att de-

mokratiutredningens förslag att de heltidsengagerade förtroendemännen skall skrivas in i kommunallagen är följdriktigt. Något mer än hälften av landstingskommunerna har behandlat frågan. Alla instämmer i förslaget. Av det fyrtiotal kommuner som yttrat sig är endast en direkt avvisande. Växjö kommun anser att någon ändring av de heltidsengagerade förtroendemännens ställning inte bör ske. Några direkta motiv för detta ställningstagande lämnas inte i yttrandet. Svenska kommunförbundet och länsstyrelsen i Stockholms län sväller sig emellertid tveksamma till förslaget och anser att kommunalrådens ställning ytterligare bör analyseras innan man tar ställning

till utredningens förslag.

Svenska kommunförbundet anser att utredningens förslag inte löser den föga analyserade frågan om kommunalrådens rättsliga ställning. Förbundet framhåller att kommunallagsutredningen i sitt huvudbetänkande förutsatte att demokratiutredningen skulle föreslå en enhetlig lagreglering av kommunalråden, landstingsråden och borgarråden. Det framlagda lagförslaget innebär anser förbundet nu att man för borgarråden i Stockholm får en detaljreglering av deras uppgifter och funktioner medan man för kommunalråden i stort lämnas i ovisshet om vad som gäller. Möjligheten att reglementsvägen reglera kommunalrådens ställning är inte heller obegränsad.

Enligt förbundets mening är det önskvärt att för alla typer av kommunalråd

(heltidsengagerade förtrocendemän) införs vissa gemensamma basregler som skall gälla generellt. Sådana basregler kan avse t. ex. närvarorätt, yttranderätt, interpellation och avgång. Med stöd av dessa basregler kan man sedan, anser förbundet, lokalt klara kommunalrådens ställning beroende på den organisationsmodell man anser lämplig för den egna kommunen. Med ett lämpligt urval basregler kan enligt förbundets uppfattning också Stockholms kommun i princip bevara sin organisation orubbad liksom andra kommuner 9 Riksdagen 1975176. I saml. Nr I86

kan behålla sin.

Förbundet påpekar att detta inte innebär att regelrätta instruktioner skall

utarbetas för kommunalråden. Förbundet anser att kommunalrådens ställning som heltidsengagerade politiker gör att de inte kan och inte bör bindas

av instruktioner som i detalj reglerar arbetsuppgifterna. Förbundet finner

också att en ramreglering av kommunalrådsfunktionen skulle undanröja

åtskilliga oklarheter i de heltidsengagerades rättsliga ställning, och föreslår att hela detta frågekomplex blir föremål för vuerligare analys innan man tar ställning till utredningens förslag.

Länsstyrelsen i Stockholms län framför i stort sett liknande synpunkter. Även länsstyrelsen i Jämtlands län anser att kommunalrådens ställning fort-

farande är oklar och att problematiken ytterligare bör övervägas.

Stockholms läns landstingskommun instämmer i att de heltidsengagerade

bör omnämnas i lagstiftningen och att deras ställning inte bör närmare reg-

leras. Enligt landstingskommunens mening ligger detta i linje med utred-

ningens allmänna grundsyn att i största möjliga utsträckning överlåta frågor

rörande den kommunala organisationen till kommunernas och landstingskommunernas egen bedömning.

Demokratiutredningens förslag om vidgad närvarorätt för kommunal- och landstingsråden har uppmärksammats av ett litet antal remissinstanser. En knapp majoritet av dessa tillstyrker förslaget.

Mölndals kommun finner i sitt yttrande att kommunalrådens närvarorätt vid nämndsammanträden bör utredas närmare.

Karlstads, Norrköpings och Västerås kommuner samt Skaraborgs och Gö-

teborgs och Bohus läns landstingskommuner anser att kommuner och landstingskommuner bör ges större frihet att själva bestämma på denna punkt. Man menar alt när kommunerna själva har rätt att besluta att förtroendeuppdrag skall vara heltidssyssla, bör de även ha rätt att fatta beslut om att sådana förtroendemän skall ha närvaro- och yttranderätt i nämnder där de inte är ledamöter. Norrköpings kommun anser att en sådan generell närvarorätt kan, med stöd av kommunallagen, ges I ett av kommunrfullmäktige antaget reglemente. Det bör ankomma på fullmäktige att i reglemente ange vilka förtroendemän som skall ha denna närvarorätt. Östhamrmars och Svalövs kommuner samt länsstyrelsen i Värmlands län anser att de heltidsengagerade förtroendemännen i lag skali garanteras närvarorätt oavsett om de har uppdrag i resp. nämnd eller ej.

Svenska kommunförbundet anger som exempel på basregler som bör införas en regel som innebär att fullmäktige får bestimma i vilken utsträckning kommunalråd skall medges niärvaro- och vttranderätt i olika nämnder där

han inte är ledamot. En sådan regel kan enligt förbundets mening då ges olika utsträckning lokalt, beroende på hur man ser på kommunalrådens roll i organisationen. Denna basregel skulle anser förbundet tillgodose olika organisationsmodeller och legalisera dem.

Huddinge kommun anser att heltidsengagerad förtroendeman bör garan-

teras närvarorätt genom minst suppleantskap. Detta bör enligt kommunens mening gälla nämnder som har anknytning till hans huvudsakliga verksamhetsområde.

Stockholms läns landsuingskommun framhåller att landstingskommunen ir medveten om de många variationer som finns beträffande de heltidsenga-

gerades ställning i olika kommuner och om att detta försvårar en legal precisering. Frågan kompliceras av att kommuner och landstingskommuner på sistone engagerat ”oppositionsråd”. En bestämmelse bör införas om att

kommunfullmäktige resp. landsting själva äger fatta bindande beslut om de heltidsengagerades närvaro-, yttrande- och förslagsrätt i olika kommunala organ samt om till vem interpellationer och enkla frågor får riktas.

Endast ett fyrtiotal remissinstanser har gett sin syn på utredningens förslag

om vidgad interpellationsriätt. En fjärdedel av dessa remissinstanser avstyrker förslaget eller ger uttryck för tveksamhet inför det.

Svenska kommunförbundet och länsstyrelsen i Stockholms län menar att

också en basregel om interpellation bör kunna utformas. Göteborgs kommun

och Stockholms läns landstingskommun anser att kommuner och lands-

tingskommuner själva bör utforma föreskrifter om till vem interpellationer och enkla frågor får riktas. Botkyrka, Haninge, Södertälje, Vallentuna, Upplands-Bro och Nyköpings

kommuner samt Göteborgs och Bohus läns landstingskommun avstyrker utred-

ningens förslag. De menar att man mer bör betona ordförandens huvudansvar för nämndens område.

Jönköpings och Örebro kommuner sama Jönköpings läns landstingskommun föreslår bestämmelser i lag som gör det möjligt att ställa interpellation

direkt till heltidsengagerade förtroendevalda som inte har ordförandeuppdrag. Även länsstyrelsen i Värmlands län anser att reglerna bör vidareutvecklas

så att landstingsråd som har ”ansvarsområde” bör kunna interpelleras även om han inte är ordförande i någon nämnd.

Stockholms kommun konstaterar att den föreslagna regeln kommer att

innebära att även annan än borgarråd, dvs. nämndordföranden som inte

är borgarråd och eventuellt annan ledamot i kommunstyrelsen som har särskilda förutsättningar att besvara interpellationen, kommer att kunna interpelleras. Kommunen menar att den vidgade interpellationsrätten kan svara mot ett visst behov. Det kan dock finnas risk för att oklarhet uppstår

i fråga om det politiska ansvaret beträffande det område som behandlas i interpellationen, eftersom det alltid finns ett ”rotelansvarigt” borgarråd.

Stockholms kommun anser emellertid inte att detta kan anföras som tillräckliga skäl för att avstyrka den utvidgade interpellationsrätten för kommunens del.

Man får antaga, menar Kalmar kommun, att interpellanten väljer adressat för interpellationen med viss avsikt. Vidare innebär överlämnandet av interpellation från styrelsens ordförandes sida en press på vederbörande ledamot att svara. En bättre lösning kan måhända anser Kalmar kommun

vara att låta interpellation ställas till de ledamöter i kommunstyrelsen som

samtidigt är fullmäktigeledamöter. Danderyds och Täby kommuner menar att uppgiftsfördelningen mellan hel-

tidsengagerade förtroendemän och tjänstemän bör regleras i arbetsordningar och i instruktioner för tjänsterna. Kungälvs, Vilhelmina och Umeå kommuner framhåller att gränsen mellan förtroendemäns och tjänstemäns roller i det kommunala arbetet måste göras så klar som möjligt. Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister menar att denna rollfördelning är så viktig

för det kommunala arbetet att den bör övervägas ingående i varje kommun. Detta menar föreningen gäller inte bara rolifördelningen mellan de heltidsengagerade och chefstjänstemännen utan rollfördelningen mellan förtroendemän och anställda. SACO/SR anser att gränsdragningen bör ske i instruktioner för såväl heltidsengagerade förtroendemän som chefstjänstemän.

En reglering av denna rollfördelning i form av instruktioner kan SACO/SR inte anse innebära några nackdelar ur kommunaldemokratisk synvinkel.

Hultsfreds kommun anser att kommunalrådens befogenheter måste regleras i lokala författningar. Arvika kommun anser att det hade varit önskvärt om man i lag hade

kunnat klara ut hur långt det politiska ansvaret för kommunal- och landstingsråden sträcker sig och hur långt tjänstemännens ansvar går.

Svenska kommunförbundet anser att kommunalrådens ställning som hel-

tidsengagerade politiker gör att de inte kan och inte bör bindas av instruk-

tioner som i detalj reglerar deras arbetsuppgifter.

6.4.3 Snabbare valgenomslag

Ungefär hälften av remissinstanserna behandlar frågan om det snabbare valgenomslaget i sina remissvar. En bred majoritet av dessa

remissinstanser är i princip positiva till demokratiutredningens förslag och menar att det har stort värde från demokratisk synpunkt. Samtidigt påpekar många att förslaget rymmer en rad praktiska svårigheter som måste klarläggas.

Något fler än hälften av de landstingskommuner och omkring två tred-

jedelar av de kommuner som behandlar frågan om ett snabbare valgenomslag

är i princip positiva till förslaget. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet tillstyrker liksom en bred majoritet av länsstyrelserna förslaget

i princip.

Södermanlands och Kalmar läns landstingskommuner påpekar att om valet till fullmäktige eller landstinget överklagas så har tidsutrymmet för besvärens avgörande minskat så att det torde vara omöjligt att få besvären slutligt avgjorda före den nya mandatperiodens början. Landstingskommunerna an-

ser därför att det inte är klarlagt i utredningens betänkande om den gamla

fullmäktigeförsamlingen/landstinget tills vidare skall anses behörigt att fungera som beslutande organ. Kronobergs läns landstinoskommun är i princip

positivt inställd till ett snabbare vaälgenomslag men finner det tveksamt om de praktiska förutsättningarna föreligger härför. Västerbottens läns landstingskommun anmärker att om förslaget skall genomföras krävs en övergångsbestämmelse, som avbryter mandatperioden för de ledamöter i de be-

slutande organen som har valts vid det val som närmast föregår den tidpunkt när de nya bestämmelserna träder i kraft. Malmöhus läns landstingskommun tillstyrker den modell för snabbare val-

genomslag som demokratiutredningen föreslår men anför att en ordning som innebär att samtliga kommunala organ tillträder vid samma tidpunkt vore att föredra. En sådan lösning är emellertid ogenomförbar med hänsyn till partiernas nomineringsarbete. Stockholms läns landstingskommun anser att det skulle ha varit att föredra om också förvaltningsutskottet och landstingsråden hade omfattats av det snabbare valgenomslaget, men landstingskommunen påpekar att det tidsmässiga utrymmet för detta är alltför kort.

Landstingsförbundet menar att en ordning med snabbare valgenomslag

för både det beslutande organet och styrelsen skulle innebära fördelar jämfört

med gällande förhållanden: Vid en eventuell förändring av majoritetsinnehavet skulle den nya majoriteten få större möjligheter att påverka inte bara budgetarbetet utan även nämndernas arbete. Förbundet menar resonemangsvis att när det preliminära valresultatet föreligger kan det nominceringsarbete som avser styrelsen äga rum relativt snabbt. För nominceringsarbete till nämnderna krävs emellertid enligt förbundets mening det tidsutrymme som för närvarande är tillgängligt. De lokala partiorganisa-

tionernas inflytande bör inte få eftersättas.

Danderyds kommun anser att det inte är tillräckligt att den nyvalda full-

mäktigeförsamlingen fattar det formella beslutet om budgeten för året efter

valåret. Den slutliga beredningen av budgetförslaget bör enligt kommunens mening egentligen göras av en nyvald kommunstyrelse men eftersom nomincringsarbetet ofta resulterar i samlade paketlösningar för samtliga nämnder och styrelser kan det vara svårt att bryta ut kommunstyrelsen och välja den tidigare. Danderyds kommun tillstyrker därför demokratiutredningens förslag. Borlänge kommun anser att med tanke på kommunstyrelsens centrala roll bör övervägas om inte styrelsen bör tillträda samtidigt med kommunfullmäktige. En sådan ordning skulle inte nämnvärt påverka partiernas nomincringsarbete.

Kalmar läns landstingskommun anser att från demokratisk synpunkt är det

önskvärt med så snabbt valgenomslag som möjligt. Landstingskommunen ställer sig emellertid något tveksam till demokratiutredningens förslag mot den bakgrunden att risk föreligger att den tillträdande majoriteten i realiteten tvingas besluta om och genomföra åtgärder för vilka det reella ansvaret

ligger hos den avgående majoriteten.

Skaraborgs läns landstingskommun tillstyrker utredningens förslag men enligt ländstingskommunens mening kan ett snabbare valgenomslag begränsat

till fullmäktige och landstinget knappast medföra väsentliga förändringar. Landstingskommunen anser att även det begränsade valgenomslaget blir

komplicerat att genomföra i praktiken. Det föreslagna systemet förutsätter

inte bara att minoriteten har haft goda möjligheter att i detalj följa bud-

getarbetet utan också att den under beslutsgången har framfört alternativa

förslag, om den i majoritetsställning senare skall kunna fastställa en egen och väsentligt ändrad budget.

Västernorrlands och Blekinge läns landstingskommuner ställer sig något tveksamma till utredningens förslag. Man menar bl. a. att förslaget kommer

att bli komplicerat att genomföra i praktiken även vid den förlängning av budgetfristen med en månad som föreslås. Två tredjedelar av de kommuner som behandlar frågan om ett snabbare valgenomslag är i princip positiva till förslaget och anser att det har ett

kommunaldemokratiskt värde. Men samtidigt påpekar praktiskt taget samtliga att det finns en rad praktiska svårigheter. Man pekar bl. a. på tidsaspekten

och på frågan om den nya majoriteten i realiteten kan ha någon möjlighet

att påverka den nya budgeten.

Åtvidabergs och Höganäs kommuner tillstyrker i princip förslaget, men är mycket tveksamma till hur detta tidsmässigt skall vara möjligt att realisera. Eskilstuna kommun anser att förslaget om ett snabbare valgenomslag bör genomföras, men man menar också att värdet av att de nyvalda fullmäktige

får fastställa den nya budgeten torde vara begränsat. Trelleborgs kommun

anser att förslaget kan stimulera den kommunalpolitiska valdebatten. Ett

större intresse från allmänheten för kommunalvalen skapas om alternativa

budgetförslag presenteras i debatten. A/e kommun delar i princip utredningens uppfattning men anser att förslaget i vissa situationer kan leda till betydande svårigheter just med tanke på budgetarbetet. Kommunen påpekar att de nya ledamöterna efter ett majoritetsskifte inte kan vara lika insatta I budgetförslaget som den tidigare fullmäktigekonstellationen. Köpings kommun stöder utredningens förslag av den anledningen att det kan finnas lokala frågor av olika slag som ger kraftiga valgenomslag och där en mar-

kering av inriktningen snarast bör ske. Däremot tror kommunen att änd-

ringen beträffande budgetarbetet m. m. inte får den praktiska betydelse som utredningen förutsätter. Gislaveds kommun anser att ett snabbare valgenomslag rent tekniskt kan stöta på svårigheter bl. a. därför att de sittande nämnderna måste utföra allt förarbete. Man menar att den nya fullmäktigeförsamlingen därför endast kan påverka utdebiterings- contra avgiftsändringar och genomföra en grov omfördelning av anslagsposter. Skall det snabba valgenomslaget få effekt, menar Gislaveds kommun, måste förslaget ändras

så att en rimlig tid står till förfogande mellan fullmäktiges tillträde och

budgetens antagande. Även Herrljunga kommun stöder utredningens förslag men menar att den nyvalda fullmäktigeförsamlingen endast skall ta ställning till frågor som gäller det kommande året. Lidköpings kommun menar med hänsyn till att det snabbare valgenomslaget förutsätter att minoriteten kan

lägga fram verkligt underbyggda alternativ att den proportionella valmetoden

bör kunna tillämpas vid utseende av heltidsengagerade förtroendemän i kommuner där verksamheten bedöms motivera mer än en heltidspost för de förtroendevalda.

Göteborgs kommun tillstyrker förslaget om snabbare valgenomslag men anser att tidsmarginalerna kan bli knappa samt att praktiska administrativa problem kan uppstå i samband med budgetarbetet. Ängelholms. Ystads och Kristinehamns kommuner anser att man bör överväga en förskjutning av fullmäktiges första sammanträde till den 5 november för att kungörelseförfarandet skall medhinnas. Burlövs kommun ifrågasätter om inte revisorernas mandattid bör överensstämma med fullmäktiges mandattid. För att

alltför snäva tidsmarginaler skall kunna undvikas bör enligt Kristianstads

kommun de nyvalda fullmäktiges första sammanträde få kungöras senare

än sju dagar i förväg. Tyresö och Ekerö kommuner stöder utredningens förslag under förutsätt-

ning att valet kan ha vunnit laga kraft vid mandattidens början.

Av länsstyrelserna berör 18 frågan om snabbare valgenomslag i sina yttranden. Endast fyra avstyrker förslaget.

Länsstyrelserna i Jönköpings, Göteborgs och Bohus och Kalmar län framhåller att det från teknisk synpunkt inte finns några hinder för att genomföra

reformen. Länsstyrelsen i Jönköpings län konstaterar att valen år 1973 var färdigräknade den 10 oktober trots viss tidsfördröjning på grund av ett tillbud

med datoranläggningen.

Länsstyrelsen i Jämtlands län erinrar om att omständigheter kan inträffa som gör det svårt att hinna med röstsammanräkningen i tid. Länsstyrelsen i Kronobergs län påpekar att det är angeläget att länsstyrelsen tillförsäkras

resurser för att ett snabbt och tillförlitligt sammanriäkningsförfarande skall

vara möjligt. Även länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att tidsfristerna är tilltagna i underkant.

Något mindre än en tredjedel av de remissinstanser som tar upp demokratiutredningens förslag avstyrker. De pekar på den korta sammanräkningstiden för valet, den korta tiden för kungörelse om de nyvaldas första sammanträde, och risken för att valet överklagas samt sätter i fråga om den nya majoriteten kan reellt påverka budgeten.

Värmlands läns landstingskommun anser att även om ett snabbare valgenomslag skulle kunna anses önskvärt från principiell synpunkt medför det så många praktiska svårigheter och sådan tidspress att reformen inte

kan anses motiverad, i vart fall inte så länge inte ett majoritetsstyre tillämpas.

Örebro läns landstingskommun anser att den blandning av kommunala majoriteter som förslaget innebär inger tveksamhet. Även om landstingskom-

munen ansluter sig till målsättningen som på sikt bör vara att man försöker åstadkomma ett snabbare valgenomslag är detta dock förenat med flera

främst praktiska svårigheter. Enligt landstingskommunens mening är frågan om ett snabbare valgenomslag och dess konsekvenser inte tillräckligt belyst

och bör därför ytterligare övervägas. Även Jämtlands läns landstingskommun

ställer sig synnerligen tveksam till förslaget. Det påpekas bl.a. att bud-

getarbetet är i stort sett färdigt i anslutning till semestertiden. Därtill kommer att budgetdirektiven och därmed budgeten alltmer styrs av övergripande verksamhetsplaner.

Kristianstads läns landstinceskommun anser att det nyvalda landstinget bör fatta beslut om det kommande årets budget. Däremot anser landstingskom-

munen det ej nödvändigt att förändra mandattiderna utan anser att dessa

som nu i alla fall bör börja den 1 januari.

Omkring en tredjedel av de kommuner som tar upp frågan ställer sig tveksamma till demokratiutredningens förslag om ett snabbare valgenomslag. Flertalet menar att tidsmarginalen är för kort för att ett av den föregående majoriteten utarbetat förslag till budget skall kunna hinna omarbetas av den nya majoriteten till en ny budget. Några ifrågasätter också vem som skall svara för beredningen, när kommunstyrelsen och övriga nämnder tillhör den tidigare majoriteten. Flera kommuner påpekar att redan

nu föreligger möjligheter för de nya fullmäktige att vidtaga relativt om-

fattande omdispositioner i den av den avgående majoriteten fastställda budgeten genom tilläggsanslag efter den 1 januari. Många framhåller att mycket av det som finns i budgetförslaget redan är uppbundet genom t. ex. det kommunala bostadsbyggnadsprogrammet och den kommunalekonomiska

långtidsplaneringen. Man menar också att om stora förändringar skall göras

i det framlagda budgetförslaget vid en skiftning i majoriteten kan detta i sin tur medföra stora praktiska problem och fördröjningar i ärendets handläggning. Det kan bli svårt att hinna färdigställa budgeten till årsskiftet. Några ifrågasätter hur det går med det snabbare valgenomslaget om valet blir överklagat och eventuellt ogiltigförklarat.

Värmdö, Mörbylånga, Lysekils och Sandvikens kommuner menar att om ett snabbare valgenomslag skall kunna genomföras kräver det antingen en förändring av det kommunala budgetåret så att detta blir detsamma som det statliga budgetåret eller att de allmänna valen sker på våren.

En stor del av de remissinstanser som är tveksamma till förslaget anför att frågan är ytterst komplicerad och att det nuvarande systemet inte bör ändras utan att frågan utreds ytterligare.

Länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Blekinge, Jämtlands och Västernorrlands län avstyrker förslaget. Länsstyrelsen i Blekinge län anser att

den nytillträdda fullmäktigeförsamlingens möjligheter att påverka budgeten

under den korta tid som står till buds är mycket liten, särskilt om valet medfört stora personella förändringar. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att ett snabbare valgenomslag på eu olvckligt sätt skulle rubba den stabilitet och kontinuitet som bör känneteckna arbetet under en valperiod. Länsstyrelsen i Värmlands län anser att valtekniskt ger erfarenheterna från 1973 års val anledning till viss tvekan. Uppenbarligen konstaterar länsstyrelsen är ett maskintekniskt system mycket sårbart och för full driftssäkerhet

krävs maskindubbleringar m. m. Länsstyrelsen anser också att den nya majoriteten har begränsade möjligheter att snabbt genomföra förändringar i

en fastlagd budget. Man hänvisar bl. a. till att budgetarbetet börjar redan

på våren samt till att budgeten i allt högre grad styrs av den långsiktiga planeringen.

Länsstyrelsen i Stockholms län finner i likhet med demokratiutredningen

det vara från kommunaldemokratiska synpunkter angeläget med ett snabbare valgenomslag. Länsstyrelsen påpekar att man i olika sammanhang i yttranden i valfrågor har uttryckt farhågor för att förslag som syftar till ett snabbare sammanräkningsförfarande och ctt tidigare valgenomslag förs fram utan tillräckligt beaktande av möjligheterna att åstadkomma ett säkert sammanräkningsresultat. Länsstyrelsen anför att arbetet med sammanräkningen i detta län är speciellt tidsödande och motsvarar arbetet i ungefär fem vanliga län. Länsstyrelsen erinrar vidare om att tidigare tankar på att införa ett maskinellt sammanräkningssystem numera synes ha övergivits.

Det omfattande valsedelsmaterialet ifrån de inemot 1000 valdistrikten i

Stockholms län måste alltjämt sammanräknas manuellt och datorer kan

användas huvudsakligen för vissa avslutande räkneoperationer.

Länsstyrelsen anför att det torde vara riktigt att sammanräkningsresultat normalt kan beräknas föreligga omkring den 20 oktober. Detta gäller emellertid under förutsättning att inga komplikationer i form av erforderliga omräkningar, tidsödande utredningar i kassationsfrågor o. d. förekommer. Vid 1973 års val var sammanräkningen för den sist räknade kommunen i Stockholms län färdig den 15 oktober 1973. Valdagen var detta år den

16 september. Infaller valdagen så sent som den 21 september, vilket är

möjligt. kommer resultatet enligt länsstyrelsen inte att föreligga förrän ungefär samtidigt som den föreslagna mandatperioden börjar.

Aven om inte sammanräkningsförfarandet onormalt försenas av oförutsedda omständigheter tillkommer enligt länsstyrelsen problemet med besvär över sammanräkningsförrättningen. Vid 1973 års val avgjorde rogeringsrätten det sista besvärsärendet från detta län den 7 december. Länsstyrclsen anser det osannolikt att besvärsärendena kan hinna avgöras före mandatperiodens början den 22 oktober. Bifalles besvären, är det uppenbarligen omöjligt att hinna med omval före mandatperiodens början. F. n. står tiden fram till årsskiftet till förfogande.

Självfallet får inte strävan att nå ett snabbare valgenomslag, anför

länsstyrelsen i Stockholms län, leda till att den kommunala beslutsprocessen

”råkar i baklås” genom att definitivt sammanräkningsresultat inte föreligger

före den tidpunkt då de nya fullmäktige skall träda i funktion.. Eftersom

en situation av detta slag med den nya ordningen inte längre är osannolik anser länsstyrelsen att den måste ägnas ökad uppmärksamhet. Visserligen gäller numera att utsedda fullmäktige får träda i funktion utan hinder av besvär över sammanräkningsförrättningen. Härigenom löses dock inte enligt länsstyrelsen frågan vid en försening av sammanräkningsresultat. Vid besvär

med omval i någon krets eller annan rättelse som följd måste man vidare räkna med att de utsedda fullmäktige — sedan de beslutat om skattesats

och budget för nästa år — i något fall kan komma att få sådan ändrad sam-

mansättning att omkastade majoritetsförhållanden blir följden. Länsstyrelsen upplyser att vid 1973 års val i en kommun, där besvär anfördes men ogillades, röstsiffrorna var så jämna att en sådan utgång väl hade kunnat

tänkas. |

Riksskatteverket menar att utredningens förslag ställer vissa krav av praktisk natur I. ex. när det gäller sammanräkningen och mandatfördelningen. Riksskatteverket har dock utifrån dessa synpunkter ingenting att erinra mot förslaget. Verket påpekar också att man under utredningsarbetets gång lämnat synpunkter på utformning av ett system för att utse suppleanter för

fullmäktige. Riksskatteverket har överlämnat ett förslag till modifierat suppleantsystem till justitiedepartementet. Verket framhåller i sitt remissyttrande

vikten av att ett förenklat suppleantsystem införs för att möjliggöra för länsstyrelserna att genomföra sammanräkningen. Detta är enligt riksskatteverkets mening väsentligt mot bakgrund av den tid som står till buds

för sammanräkning.

En stor del av remissinstanserna som tar upp demokratiutredningens förslag att mandattiderna för de nyvalda fullmäktige skulle börja den 22 oktober

och att det första sammanträdet skall hållas senast den I november ifrå-

gasätlter med hänvisning till tidigare valsammanräkningar om resultaten kommer att föreligga den 22 oktober. Flera remissinstanser är negativa till

den tidspress som förslaget kan komma att innebära. Man ifrågasätter om

det finns något utrymme för misstag 1. ex. i sammanräkningsförfarandet. Flera kommuner anscr att tiden för det första sammanträdet bör ändras till senast den 5 november för att minska tidspressen.

Kumla, Danderyds och Sigtuna kommuner menar att mandattiden bör vara densamma för alla kommuner och landstingskommuner vad gäller fullmäktige och landsting och att detta också bör gälla Stockholms kommun. Kammarkollegiet och riksskatteverket har en liknande uppfattning. Även Svenska kommunförbundet anser att det är svårt att finna några skäl att behålla

den särskilda mandattiden för fullmäktige i Stockholm. Enligt förbundets mening bör det gå att ha samma tid för landets alla kommuner. Länsstyrelsen

i Stockholms län framför också att den har svårt att finna några sakliga skäl

för att bibehålla den särskilda mandattiden för fullmäktige i Stockholm. ”

Vid fastställande av en tidigare tidpunkt för mandatperiodens början synes denna böra bli enhetlig för samtliga kommuner. Den nu berörda frågan måste emellertid enligt länsstyrelsen avgöras under noggrant beaktande av möjligheterna att få fram ett slutligt valresultat under den avsevärt förkortade tid som kommer att stå till förfogande.

Demokratiutredningens förslag att de bud getfrister som gäller för kommunerna skall införas också för landstingskommunerna behandlas av ganska få remissinstanser. Framför allt har några landstingskommuner be-

handlat det. Av dessa har alla ställt sig positiva till förslaget.

Älvsborgs läns landstingskommun påpekar att utredningen inte anger när undantagsregeln — att utdebiteringen bestäms i november och att innehållet

i budgeten fastställs i december månad — skall få tillimpas.

Skaraborgs läns landstingskommun ifrågasätter om en förändring i majo-

ritetsläget är tillräcklig anledning för att budgetbeslutet skall få tas i de-

cember. Länsstyrelsen i Skaraborgs län redovisar en liknande uppfattning.

Demokratiutredningens förslag att regler tillskapas så att den gamla majoriteten under valår förhindras att behandla budgeten innan det nyvalda

fullmäktige och landstinget har trätt i funktion har behandlats av ett litet antal remissinstanser. De flesta konstaterar att förslaget utgör en förutsätt-

ning och garanti för att det snabbare valgenomslaget skall kunna genomföras.

Alla som tar upp förslaget är positiva till det.

Praktiskt taget alla remissinstanser som tar upp frågan understryker utredningens uppfattning om att goda förutsättningar måste skapas för mi-

noriteten att kunna följa budgetarbetet. Kingdkers och Lidköpings kommuner anser att man för att garantera mi-

noritetens insyn i budgetarbetet måste införa proportionella val till bl. a. arbetsutskott och budgetberedningar. Skaraborgs läns landstingskommun och Mjölby, Torsås och Kungälvs kommuner anser att det snabbare valgenomslaget

kräver att minoriteten utarbetar en alternativ budget. Länsstyrelsen i Örebro

län är av samma uppfattning. Västmanlands läns landstingskommun och Sundbybergs kommun anser att det är tveksamt om minoriteten verkligen har möjligheter att göra en ”skuggbudget”. Götene kommun påpekar att ett snabbare valgenomslag med eventuellt alternativa budgetar kommer att ställa stora krav på förvaltningsapparaten.

7¶Information

7.1 Nuvarande förhållanden

7.1.1 Allmän bakgrund

Flera väsentliga utvecklingsdrag under senare år har påverkat medborgarnas möjligheter till information om och medverkan i den kommunala verksamheten. Det är främst förhållanden som hänger samman med samhällsutvecklingen i stort och med kommunernas och landstingskommunernas utökade uppgifter. Kommunerna har blivit större. Antalet ärenden

har ökat i både kommunerna och landstingskommunerna. Frågorna har

blivit mera komplicerade bl. a. i takt med att ökad vikt har lagts vid pla-

neringen av samhällsverksamheten. Medborgarnas rörlighet i fråga om bo-

stadsort och arbetsplats har ökat.

Samtidigt har antalet medborgare som direkt deltar i den kommunala självstyrelsen som förtroendevalda totalt sett minskat kraftigt. Det är en

följd av att kommunindelningen har ändrats och av att uppgifter som tidigare

har handhafts av flera kommunala nämnder har förts samman till en nämnd.

Möjligheterna till personliga kontakter mellan dem som har förtroendeuppdrag och övriga medborgare har därigenom minskat. Undersökningar tyder på alt det finns ett starkt samband mellan kommunala uppdrag, aktivitet i politiska partier och arbete inom föreningslivet i övrigt.. Flertalet av de personer som mist sina förtroendeuppdrag har inte ökat sin verksamhet inom partierna eller föreningslivet.

Därmed har förutsättningarna för medborgarnas kontakter med kommun

och landstingskommun förändrats. Det gäller möjligheterna att hålla sig informerad, att själv delta i det kommunala arbetet genom förtroendeupp-

drag och att hålla en personlig kontakt med förtroendevalda.

I detta avsnitt behandlas därför frågan om vilken roll ett utvidgat utbyte av information mellan kommunala organ och medborgare kan spela. Till denna frågeställning hör konkreta åtgärder för att informera direkt och för

att stödja partier och andra opinionsbildares verksamhet. Likaså tas möjligheterna upp att anpassa beslutsprocessen så att kontakterna med olika medborgargrupper underlättas.

I ett följande avsnitt behandlas de politiska partiernas, folkrörelsernas och andra sammanslutningars roll i den kommunala demokratin, lokala kommunala organ samt omröstningar och opinionsundersökningar.

71.2 Kommunal information

Medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar garanteras genom

tryckfrihetsförordningen. Kommunfullmiäktiges och landstingets sammanträden är offentliga.

Medborgarnas möjlighet att följa de kommunala frågorna och att ta ställning till dem hänger i hög grad samman med tillgången till lokal dagspress. Antalet kommuner med mer än en lokal tidning har minskat väsentligt under de senaste årtiondena. F. n. har omkring 40 ?5 av kommunerna endast

en tidning, om man bortser från tidningar som täcker mindre än 20 ;

av hushållen. De politiska partiernas tillgång till lokala språkrör är ojämnt fördelad över landet.

De regionala radioprogrammen har sedan 1950-talet fått en successivt

ökad sändningstid. Fr. o. m. år 1977 kommer enligt riksdagens beslut ett

tlokalradionät att byggas ut (prop. 1975:13). Regionala nyhetssändningar i

TV pågår som försöksverksamhet.

Under senare år har kommunerna och landstingskommunerna i ökad utsträckning börjat komplettera den information som kan spridas på detta sätt med egna informationsåtgärder. Särskilt större kommuner och landstingskommuner har anställt personal enbart med uppgift att ägna sig åt informationsfrågor. Både kommuner och landstingskommuner har valt att

salsa en stor del av resurserna på tryckt information. Stor vikt läggs vid

att informera om service som tillhandahålls och om hur den kommunala förvaltningen fungerar. Informationsbroschyrer, informationstidningar och

annonser är vanliga former för sådan information. I ökad utsträckning riktas

informationen till medborgargrupper med speciella informationsbehov.

Kretsen av kommunala organ, intressenter och övriga medborgare som berörs av den kommunala planeringen har ökat snabbt. Allt fler medborgare

har blivit uppmärksamma på dessa frågor. I många fall har kritik riktats

mot kommunerna för att planeringen har bedrivits på ett alltför slutet sätt.

Intresset har främst inriktats på miljöfrågor och fysisk planering. Men ofta

har dessa frågor även haft ett nära samband med andra planer och beslut.

Många kommuner har varit lyhörda för kritiken och försökt skapa bättre

förutsättningar för medverkan från en större allmänhet. Genom aktiva in-

satser har kommunerna ofta kunnat avsevärt vidga kretsen av dem som

deltar i planarbetet. Det har emellertid visat sig att det är svårt att engagera

en större allmänhet, särskilt under längre tid.

Informationsmaterialet har inte sällan uppfattats som svårtillgängligt. Betydelsen av att engagera fler förtroendevalda från fullmäktige och nämnder har i många fall uppmärksammats alltför litet. De politiska partiernas lokala

organisationer har inte sällan getts otillräckliga möjligheter att delta. I åt-

skilliga fall skulle det ha varit till fördel om åtgärder för att skapa en dialog hade kunnat vidtas i ett tidigare skede.

Man har nått vissa grupper men lyckats sämre när det gäller andra. De ekonomiskt och socialt sämst ställda grupperna i samhället har ofta inte kunnat nås genom de traditionella formerna för information. Deras möj-

ligheter att få kännedom om pågående planering och att påverka besluten har därför varit små.

7.2 Utredningen om den kommunala demokratin

Demokratiutredningen understryker inledningsvis att den representativa principen är grundläggande för den svenska demokratin. Utredningen betonar att möjligheterna till en aktiv kommunikation mellan väljare och valda även mellan valen bör förbättras. Det är enligt utredningens mening en förutsättning för en väl fungerande demokrati. Demokratiutredningen be-

handlar en rad frågor av betydelse för medborgarnas information och möj-

ligheter att påverka den kommunala verksamheten. I detta sammanhang tar utredningen upp den kommunala informationsverksamheten samt sär-

skilda frågor i samband med information och medverkan i planeringsfrågor. Utredningen konstaterar att det finns en tydlig tendens till att information

genom personliga kontakter ersätts med ökad masskommunikation. Utredningen betonar den personliga kontaktens betydelse från demokratisk

synpunkt. Information genom massmedier och trycksaker kan aldrig ersätta de personliga kontaktvägarna. Däremot kan de utgöra värdefulla hjälpmedel

i informationsutbytet. Den utbyggnad av informationsverksamheten som

kan noteras i kommuner och landstingskommuner bör enligt utredningen fortsätta. Den har emellertid ofta haft en något oklar inriktning. Det ankommer enligt utredningen på de förtroendevalda att ta ställning till vilken inriktning den bör ges i framtiden. Särskilt understryker demokratiutredningen betydelsen av att kontakterna vidgas med grupper av medborgare som vanligtvis inte nås av information och som saknar kontakter med de förtroendevalda, s. k. informationssvaga grupper.

Medborgarna kommer i kontakt med kommunen eller landstingskommunen dels när det gäller att utnyttja den service som kommunen resp. landstingskommunen erbjuder, dels i den demokratiska processen. Utredningen konstaterar att det finns ett starkt samband mellan dessa båda situationer.

Utredningen rekommenderar en rad åtgärder för att underlätta medborgarnas kontakt i servicesituationen. Tyngdpunkten ligger vid att en grundläggande skriftlig information om den service som erbjuds alltid bör finnas lätt tillgänglig och vid att särskilda utbildningsinsatser för personalen bör

göras i syfte att ge de kommunala förvaltningarna en öppen och tillgänglig

karaktär i förhållande till medborgarna. Vidare bör den kommunala orga-

nisationen ständigt ses över i det syftet att medborgarnas kontakter med de kommunala förvaltningarna skall underlättas.

I den demokratiska processen bör kommunens resp. landstingskommunens egen information enligt utredningen inte spela någon självständig roll. Insatserna bör inriktas på att underlätta massmediernas, partiernas och övriga folkrörelsers arbete. Särskild vikt fäster utredningen vid att partier och andra folkrörelser ges möjlighet att dela i uppsökande verksamhet som riktas mot informationssvaga grupper.

Utredningen konstaterar att medborgarna ofta uppfattar den skriftliga information som finns i dag som svårförståclig och expertbetonad. Detta medför att de informationssvaga grupperna får sämre möjligheter att ta till vara

sina rättigheter. Inte minst från rättvisesynpunkt är det därför viktigt att

kommunerna och landstingskommunerna vidtar åtgärder som syftar till att förenkla det skriftliga materialet.

Demokratiutredningen anser att planeringsfrågorna är centrala från demokratisk synpunkt. Ett allt mer vitt förgrenat system av planer håller på att utvecklas. Större krav måste ställas på insyn och redovisning av planarbetet i tidiga skeden. Detta är enligt utredningens mening angeläget av flera skäl. Bedömningarna måste grundas på ett underlag som ofta är osäkert. Besluten påverkar användningen av resurser för lång tid och inverkar i regel på många människors levnadsförhållanden. De vanliga vägarna för att utkräva ansvar är inte alltid möjliga att använda, eftersom beslutens verkningar ofta inte helt kan överblickas.

Utredningen anser att det är betydelsefullt att kommunerna och landstingskommunerna fortsätter att pröva olika vägar för att underlätta en bred debatt i planeringsfrågor. Erfarenheterna bör dokumenteras och föras vidare. Utredningen betonar även betydelsen av ctt utökat forsknings- och utveck-

lingsarbete på detta område. Inte minst gäller det ekonomiska planer, ut-

redningar för speciella sektorer — bostadsbyggnadsprogram, trafikplaner osv. = och nämndernas planer för den egna verksamheten.

Det är enligt demokratiutredningen väsentligt att handlingsutrymmet i varje planeringssituation kan redovisas klart. Det gäller de ekonomiska förutsättningarna inom kommunen, förhållandet till statliga och landstingskommunala planer samt företagens planering. Utredningen ansluter sig till

länsberedningens förslag att länsstyrelsen regelbundet skall sammanfatta

och redovisa den statliga planeringen i länet och rekommenderar att landstingskommunerna regelbundet sammanfattar och redovisar pågående planering av sin egen verksamhet. I kommuner som kraftigt domineras av ett eller ett par företag berörs planeringen i hög grad av dessa företags utveckling. Demokratiutredningen rekommenderar därför att en försöksverksamhet inleds med kommunal styrelserepresentation i företag som är dominerande i kommunen. |

En förutsättning för en bred diskussion är att frågorna kan läggas fram på ett sätt som väcker intresse. Planmaterialets utformning är därför enligt utredningen betydelsefull. Utredningen rekommenderar kommunerna att I större utsträckning än f. n. utarbeta planbeskrivningar som utgår från olika medborgargruppers och kommundelars förhållanden. För att underlätta kommunernas insatser föreslår utredningen att statens planverk utarbetar och ställer samman beskrivningsunderlag för olika planeringssituationer vad gäller den fysiska planeringen. För att ett fullständigt underlag skall kunna erhållas vid planering av förnyelse- och saneringsområden bör kontakt regelmässigt tas med dem som berörs av de planerade åtgärderna. Demokratiutredningen anser även att det bör utarbetas anvisningar för hur kartbeteckningar kan utföras så att de lättare kan förstås av en större allmänhet och att det övervägs om en utbyggd service på riks- eller länsnivå kan ges åt kommunerna när det gäller material för presentation och redovisning av planeringsverksamheten.

I fråga om planeringsprocessen anger utredningen några väsentliga önskemål. Öppenhet och goda möjligheter till allmän diskussion bör vara en utgångspunkt för planarbetet. Överblick över de olika moment som ingår i planeringsprocessen är en annan väsentlig förutsättning. Riktlinjer och program från förtroendevalda organ är enligt utredningens uppfattning väsentliga moment i en demokratisk beslutsprocess. De förtroendevalda måste på ett tidigt stadium ha möjlighet att leda och följa det arbete som de har att ta ansvar för inför väljarna.

Utredningen har övervägt om riktlinjer i lag bör ges för planeringsprocessen men stannat för att kommunerna och landstingskommunerna bör

kunna ges frihet att i detta hänseende själva bestämma sina arbetsformer.

Även om förhållandena varierar mellan kommunerna och mellan olika slag av planering, kan vissa viktiga skeden i planceringsprocessen regelmässigt

urskiljas. Det är tidpunkter i planeringsarbetet då förtroendevalda organ

fattar beslut och då åtgärder bör vidtas för att informera allmänheten och

de särskilt berörda. En skedesindelning kan omfatta arbetsplan, program, alternativa förslag, förslagsskede, projekteringsskede och uppföljning.

Även om förutsättningarna variérar från kommun till kommun och be-

roende på vad planeringen avser, anser demokratiutredningen att vissa åtgärder generellt är ägnade att öka medborgarnas insyn i och inflytande på

planeringsarbetet. Den rekommenderar därför kommunerna att tillkännage tidsramen för planarbetet samt dettas syfte och omfattning. Program för planarbetet bör upprättas. Programmet bör bestämmas av kommunfullmäktige. I god tid innan beslut skall fattas bör information lämnas och all-

mänheten beredas möjlighet att ge synpunkter på planeringsfrågan.

Utredningen rekommenderar ytterligare några allmänna riktlinjer för pla-

neringsprocessen. Skedesindelningen bör göras så att partierna ges tillräcklig

tid till debatt och information. Kommunerna bör rutinmässigt informera

massmedierna samt alla organisationer och enskilda som har anmält intresse för en viss fråga eller viss typ av frågor. De bör också ges möjlighet att framföra synpunkter. De sociala nämnderna i kommunen bör ges möjlighet att yttra sig i alla planfrågor som har betydelse för medborgarnas sociala situation. De synpunkter som kommer in bör alltid ställas samman och

redovisas för de förtroendevalda organ som skall fatta beslut.

Demokratiutredningen rekommenderar att riktlinjer för arbetet med bostadsbyggnadsprogram och kommunalekonomisk långtidsplanering (KELP) alltid ges av kommunfullmäktige. Den ser det som naturligt att planering av detta slag regelmässigt behandlas och prövas av kommunfullmäktige. Många kommuner har påbörjat arbete med bostadssaneringsprogram. Utredningen rekommenderar att sådana program utformas så att de som berörs av åtgärderna lätt kan utläsa hur de kommer att påverkas. Kommunerna bör informera de berörda t. ex. genom anslag i fastigheterna eller genom annonsering i lokalpressen. |

Utredningen rekommenderar också att nämnder och förvaltningar som

har en långsiktig verksamhetsplancring årligen utarbetar en sammanfattning

av sina planer. Särskilt bör väsentliga förändringar i verksamheten anges. Dessa sammanfattningar kan ställas samman och bli utgångspunkt för dis-

kussion i kommunfullmäktige och en värdefull informationskälla för organisationer, massmedier och enskilda medborgare.

Landstingskommunernas speciella förhållanden i fråga om geografisk omfattning och verksamhetsinriktning motiverar enligt utredningen särskilda åtgärder. Utredningen rekommenderar att stor vikt läggs vid kontakter med dem som har särskilda behov av den vård och service som landstingskom-

munen svarar för, med organisationer för sådana grupper och med de an-

ställda. Vidare rekommenderar utredningen att lokala offentliga möten an-

ordnas kring planeringsfrågorna och att särskild uppmärksamhet ägnas åt att partierna får tillräcklig tid till information och debatt. Samtidigt som demokratiutredningen förordar en ökad satsning på in-

formationsåtgärder är den angelägen om att denna verksamhet förankras i förtroendevalda organ. Eftersom verksamheten på de flesta håll är relativt

ny, är det enligt utredningen särskilt viktigt att de förtroendevalda aktivt

medverkar till att ge den en önskad inriktning. Med hänsyn till de stora lokala skillnaderna finner utredningen det naturligt att olika organisatoriska lösningar kan komma i fråga. Ansvaret för informationsverksamheten kan

enligt utredningen läggas på en särskild beredning, ett utskott till kom-

munstyrelsen resp. förvaltningsutskottet eller en särskild fakultativ nämnd.

7.3¶Remissyttrandena

7.3.1 Allmänna synpunkter

Remissinstanserna är genomgående positiva till demokratiutredningens

allmänna syn på informationsfrågorna. De instämmer i utredningens be-

dömning att ökade insatser behövs särskilt mot bakgrund av att kommunernas storlek har ökat. Flera kommuner och landstingskommuner anger att de ämnar se över handläggningen av informationsfrågorna på grundval

av utredningens förslag.

Vissa remissinstanser som i Övrigt är positiva till utredningens ställnings-

taganden nämner att det kan bli svårt att avsätta de resurser som är nöd-

vändiga för att uppfylla utredningens intentioner. Några få remissinstanser anför mer kritiska synpunkter på utredningens allmänna syn på informa-

tionsfrågorna. Trelleborgs och Falkenbergs kommuner anser att utredningen

har överskattat medborgarnas intresse för kommunala frågor.

Det hör till undantagen att remissinstanserna framför önskemål om formella regler. Nämnden för samhällsinformation anser dock att kommunernas informationsskyldighet bör fastläggas på ett sådant sätt att medborgarnas rätt till likvärdig information tillgodoses var de än bor. LO förordar en lagstadgad allmän informationsplikt för kommunerna. Pensionärernas riksorganisation anser att vissa grundprinciper bör fastställas med utgångspunkt i utredningens rekommendationer.

Om utredningens principiella syn på ansvaret för den kommunala informationen råder inga delade meningar. Remissinstanserna instämmer i att kommunerna och landstingskommunerna skall svara för information om service och annan kommunal verksamhet. Den idéförankrade informationen bör däremot partier, övriga folkrörelser, massmedier och andra opinionsbildare svara för. Även i deta hänseende har kommunerna och landstingskommunerna ett viktigt ansvar. Det ankommer på dem att skapa 10 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 186

goda förutsättningar för partier och andra opinionsbildare att fungera som kommunikationskanaler. Vissa remissinstanser nämnder emellertid att det

kan finnas svårigheter att i praktiken göra denna uppgiftsfördelning, Svenska

kommunförbundet anser att de problem som kan uppkomma vid avvägningen mellan partiernas och kommunernas egen information bör uppmärksammas.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län, statens ungdomsråd och Huddinge kommun anser att uppsökande information till resurs- och informationssvaga grupper bör prioriteras framför massinformation. Huddinge kommun anser att skriftlig information som är allmänt hållen bör ges i begränsad utsträckning. I stället bör speciell information styras till de grupper som närmast har intresse av

olika kommunala åtgärder. Ungdomsrådet anser att den idéförankrade informationen bör stimulera organisationerna till att söka alternativ information och till att framställa eget informationsmaterial utifrån sina egna värderingar och erfarenheter.

7.3.2¶Information om kommunal service m. m.

Praktiskt taget alla remissinstanser tillstyrker demokratiutredningens rekommendation att kommuner och landstingskommuner bör samla grundläggande upplysningar om sin service i en särskild katalog som är lätt tillgänglig för medborgarna. Flera remissinstanser understryker vikten av att detta samordnas med andra offentliga organs information i en gemensam servicekatalog.

Betydelsen av särskilda insatser för informationssvaga och resurssvaga grupper understryks av en rad kommuner, bl. a. Botkyrka, Emmaboda och Timrå kommuner, samt av Landstingsförbundet och LO. Kristianstads läns

landstingskommun betonar i det sammanhanget betydelsen av att det skrift-

liga materialet görs lättare att förstå. TCO framhåller informationen genom massmedierna och Trands kommun understryker bibliotekens roll när det gäller att nå informationssvaga grupper.

Flertalet av de remissinstanser som tar upp demokratiutredningens re-

kommendation om uppsökande verksamhet i samarbete med folkrörelser anser att tanken är riktig. Sölvesborgs kommun anser dock att utredningen

borde ha utvecklat hur sådan verksamhet skall gå till och Dals Eds och

Örkelljunga kommuner avvisar rekommendationen av kostnadsskäl.

Många remissinstanser understryker starkt massmediernas betydelse. De instämmer i utredningens rekommendationer om hur kommuner och landstingskommuner skall underlätta massmediernas arbete. Några remissinstanser framhåller dock att det ibland kan vara olämpligt att lämna information

på ett tidigt stadium. Nyköpings kommun anser att förslag till beslut från arbets- eller beredningsutskott bör föreligga, innan information lämnas.

Remissinstanserna instämmer också i att lokalradion kan bli en betydelsefull kontaktlänk mellan kommuner och landstingskommuner samt medborgare. Lokalradions framtida roll betonas av bl. a. Hallands, Blekinge,

Göteborgs och Bohus och Jämtlands läns landstingskommuner samt Botkyrka,”

Bromölla, Kristianstads, Kungälvs, Eda och Torsby kommuner.

Utredningens rekommendation om försöksverksamhet med nya massmediatekniker har behandlats av ett litet antal remissinstanser. Norrbottens läns landstineskommun anser att sådana hjälpmedel kan bli värdefulla i framtiden. Folkets husföreningarnas riksorganisation pekar på den ökade koncentrationen av information som har skett under senare år i tidningar, TV m. m. Videogram öppnar möjligheter till en decentraliserad lokal informationsverksamhet och kan enligt förbundet få avgörande betydelse för den

kommunala informationen till föreningar och organisationer i framtiden.

Speciellt gäller det glesbygdskommuner och kommuner med ett flertal befolkningscentra. Täbv kommun och statens ungdomsråd intar en mer reserverad hållning. Enligt ungdomsrådet bör folkrörelserna stimuleras till informationsinsatser som alternativ till de i många fall rent kommersiella

nya medierna. I folkrörelsernas arbete kan enkel utrustning för att återge ljud och bilder m. m. vara till hjälp.

Flertalet av de remissinstanser som vittrar sig om utredningens rekommendation att kommuner och landstingskommuner skall utse särskilda kontaåktpersoner med uppgift att svara för kontakter med medborgarna, massmedier m. fl. tillstyrker detta. Dals Eds kommun anser att funktionen som kontaktperson bör ligga på ordförandena i nämnderna. I små och medelstora kommuner är en sådan formalisering inte nödvändig. anser Höörs, Heby och Sandvikens kommuner. Svenska kommunförbundet är positivt till alt re-

ceptioner och informationsfunktioner förstärks. Särskilda kontaktpersoner med mer långtgående uppgifter avvisas dock med motiveringen att det ålig-

ger alla anställda att besvara frågor. Länsstyrelsen i Älvsborgs län samt Växjö och Älmhults kommuner avstyrker rekommendationen med motiveringen att ett mellanled mellan medborgarna och de anställda skulle kunna försämra samarbetet och öppenheten inom förvaltningen. Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund understryker att medborgare och massmedier skall kunna vända sig direkt till de politiskt ansvariga.

Informationen till invandrarna behöver enligt en samstämmig remissopinion förbättras. Invandrarverket anser att invandrarbyråer och organiserad tolkverksamhet bör ordnas samt att all viktig information bör ges även på invandrarspråk. Invandrarföreningarnas egna tidningar och lokalradion är därvid viktiga medier. Uppsökande verksamhet i form av hembesök bör eftersträvas och följas av information till mindre grupper i angelägna frågor. Andra åtgärder som framhålls är informationsträffar i bostadsområdena, förenkling av blanketter och ökad personalutbildning. Kungälvs kommun betonar betydelsen av samverkan regionalt och med centrala myndigheter. Bords kommun understryker betydelsen av insatser genom invandrarbyråer.

Folkbibliotekens möjligheter att förbättra den kommunala informationen

betonas av Tranås, Oxelösunds, Ale, Mullsjö, Vårgårda och Hallsbergs kom-

muner samt SACO/SR. Gävleborgs läns landstineskommun anser att folkbib-

Jioteken kan få verklig betydelse som informationskälla för förtroendevalda och allmänhet, om de utvecklas och kan tillhandahålla sammanställningar av pågående utredningar, statistik, motioner o. d. Sveriges allmänna biblio-

teksförening framhåller folkbibliotekens fördelar som informationsförmed-

lare. De har kontakt med alla åldrar och grupper och har öppet på kvällar och helger, när andra kommunala institutioner är stängda. Svenska kom-

munförbundet och Växjö kommun anför att folkbiblioteken knappast kan fungera som kommunens förvaltningsbibliotck.

Rekommendationen att kommunerna och landstingen i sin internutbild-

ning ägnar ökad uppmärksamhet åt frågorna om formerna för medborgarnas

kontakter med den kommunala förvaltningen mottas positivt av remissinstanserna. Umeå kommun och Svenska kommunförbundet understryker värdet av att personalen i telefonväxlar och receptioner fortlöpande utbildas och informeras. Många remissinstanser understryker utredningens mening

att de kommunala frågorna bör få en mer framträdande roll i undervisningen

och att kommunernas och landstingskommunernas egen medverkan i skolorna bör ökas. Blekinge läns landstingskommun samt Bodens och Ljusdals kommuner understryker behovet av att det i läromedel som används ges en mer fullständig bild av den kommunala verksamheten.

7.3.3 Informationen i den demokratiska processen

Remissinstanserna delar utredningens uppfattning att en viktig uppgift för den kommunala informationsverksamheten är att underlätta partiernas, övriga folkrörelsers och opinionsbildares verksamhet. Många understryker att det till en sådan uppgift även hör att se till att de förtroendevaldas beslutsunderlag är hanterligt och lättillgängligt.

Kopparbergs läns landstingskommun anser att informationsverksamheten bör inriktas på direktinformation genom medverkan av politiker och andra befattningshavare hos landstingskommunerna. Illustrationer, filmer och annat AV-material bör kunna tillhandahållas. Skarabores läns landstingskommun påpekar även att de förtroendevalda och partiorganisationerna bör ges möjlighet att verka i hela landstingsområdet. Därför måste större ekonomiska

resurser än f.n. ställas till deras förfogande. Utredningens rekommendationer om insatser för att underlätta folkrö-

relsernas arbete mottas nästan genomgående positivt. Upplands-Bro kommun

anser att folkrörelsernas roll för att förmedla faktainformation bör uppmärk-

sammas mera och Överkalix kommun anser att med undantag av en servicekatalog bör all kommunal information skötas av folkrörelserna. Jämtlands läns landstingskommun anser dock att det är svårt att få gensvar från Organisationerna.

Den interna informationens betydelse och de anställdas roll i kontakten med medborgarna framhålls särskilt av landstingskommunerna.

Vissa remissinstanser framför även konkreta förslag utöver de som ut-

redningen lägger fram. Gislaveds kommun anför au lokala servicekontor på ett verksamt sätt kan bidra till en bättre information och kontakt med kommunens olika delar. Robertsfors kommun anser att utgivning av en kommunal informationstidskrift kan vara ett värdefullt komplement till andra aktiviteter. Östra Göinge kommun anser att särskilda ”kommundagar” bör anordnas för att informera politiska partier, personal och lärare. Burlövs och Bollnäs kommuner föreslår kommundelsmöten och Sala kommun anser att särskilda studiebesök vid förvaltningarna regelbundet bör anordnas för de

förtroendevalda. Umeå kommun föreslår att invånarna efter varje val bör ges information om vilka som har valts till fullmäktige och de mer betydelsefulla nämnderna.

7.3.4 Allmänna synpunkter på informationen i planeringsfrågor

Remissinstanserna instämmer allmänt i att det behövs större öppenhet och aktiva insatser, om flera medborgare skall kunna engageras i planeringsarbetet. Många betonar i likhet med utredningen betydelsen av särskilda insatser i fråga om ekonomisk planering, utredningsplaner och verksam-

hetsplanering.

Även inställningen till utredningens konkreta rekommendationer om informationen i planeringsfrågor är positiv. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att en större öppenhet och bättre förankring av fysisk, ekonomisk och social planering i kommunerna har största betydelse även för länsstyrelsens deltagande i samhällsplaneringen. |

Vissa kommuner som i princip är positiva framhåller dock att rekom-

mendationerna sammantagna kan medföra risk för minskad effektivitet och fördröjning. Det gällert. ex. Täbv, Sölvesborgs, Pited, Torsby. Mariestads, Trelleborgs och Norrköpings kommuner. Mörbylånga kommun anser att risken för

fördröjning i sin tur kan innebära ett hot mot demokratin. Töreboda kommun anser att insatserna bör kunna begränsas i förhållande till utredningens förslag. Industriförbundet och SAF anför i ett gemensamt vttrande att utredningens förslag innebär alltför stark betoning av planeringsinformation och

samråd på bekostnad av effektiviteten.

Föreningen för samhällsplanering är positiv till utredningens rekommendationer men anser att synsättet att de statliga intressena genomgående är överordnade de kommunala intressena och planerna leder till att tonvikten

läggs vid översiktliga planer. Kommunerna blir ställda inför svårförenliga

krav, dels kravet att agera i enlighet med statsmakternas intentioner, dels kravet att åstadkomma en demokratisk samverkan på gräsrotsnivå. Detta har utredningen enligt föreningen inte beaktat tillräckligt.

Statens institut för byggnadsforskning anser att utredningen har inriktat sina bedömningar alltför mycket på en formell beslutsprocess. För analys av demokratiproblemen anser institutet det vara mer fruktbart att utgå från de faktiskt förekommande beslut i bebyggelsefrågor som påtagligt förändrar

verkligheten. De beslutssituationer som institutet tar upp är lokaliseringsbeslut, tillstånd, verkställighetsbeslut, avtal, resursfördelningsbestlut och programbeslut. .

Många remissinstanser instämmer i utredningens uttalade önskemål om

fortsatt försöksverksamhet och utvecklingsarbete på området. Länsstyrelsen

i Örebro län understryker behovet av detta när det gäller både planerings-

materialet och planeringsprocessen. S4CO/SR anser att medel bör avsättas

för kommunala strävanden i den riktningen och för medborgargrupper som

söker påverka sin situation. Utredningens mening att kommunerna själva bör få avgöra vilka åtgärder som är lämpliga accepteras av flertalet remissinstanser. Betydelsen av att

bindande regler undviks betonas av bl. a. Åtvidabergs och Norrköpings kommuner. Vissa remissinstanser tar dock upp frågan om enhetliga regler kan behövas. Länsstyrelsen i Östergötlands län betonar att fasta rutiner bör utarbetas för hur och när samspelet skall ske mellan förtroendevalda, tjänstemän, eventuella konsulter och allmänhet i olika typer av planeringsfrågor.

Kungälvs kommun och Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister in-

stämmer i utredningens syn att kommunerna bör ha frihet att själva finna

de lämpligaste arbetsformerna. De anser dock att det är olyckligt om kom-

munerna tillämpar alltför olikartade planerings- och samrådsrutiner så att medborgarna I olika kommuner får väsentligt olika möjligheter att påverka de kommunala besluten.

LO anser att anvisningarna för de fackliga organisationernas medverkan i länsplanceringen måste vara bindande. De fackliga organisationernas synpunkter måste redovisas i de beslutande organen. TCO och Sveriges socionomförbund framför liknande synpunkter. Hyresgästernas riksförbund ifrågasätter om rekommendationer är tillräckligt. Framställningar från hyresgästav-

delningar om att få bli remissinstanser hari vissa fall avvisals på formella grun-

der. LRF kräver också mer preciserade regler för samråd.

Flertalet remissinstanser som yttrar sig i frågan instämmer i utredningens rekommendationer att den statliga planeringen på länsnivå skall redovisas årligen och att landstingskommunerna regelbundet skall sammanfatta planeringen av sin egen verksamhet. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser dock att detta medför krav på dokumentation och kan ge upphov till en tungrodd och resurskrävande planeringsprocess.

Socialstyrelsen anser att landstingskommunernas planering bör redovisas så att verkningarna för invånarna i de enskilda kommunerna framgår. Det ger även underlag för diskussion om samverkan mellan landstingskommunen och kommunerna i fråga om socialvården. Hallands och Skaraborgs

läns landstingskommuner påpekar att regelbunden information även bör gå I riktning från kommuner till landstingskommuner.

De kommuner som yttrar sig om informationssystemet företag-samhälle understryker betydelsen av att planeringsunderlag av detta slag kan föras ut till öppen debatt bland förtroendevalda och i partier och lokala föreningar.

De remissinstanser som berör planeringsarbetets organisation uttalar sig i allmänhet för ett mer direkt deltagande från kommunfullmäktige resp. landsting. Statens råd för byggnadsforskning understryker utredningens åsikt att kommunfullmäktige bör ha såväl beslutanderätten i frågor av vägledande betydelse som möjlighet att i detaljer leda och följa planeringsprocessen. Jönköpings kommun pekar på möjligheten att inrätta särskilda programkom-

mittéer för långsiktig planering.

Flertalet remissinstanser ser positivt på utredningens rekommendation om att ledningsgruppen vid projektorganisation alltid bör bestå av förtroendevalda. Många anser att det är en självklar princip. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser aut tjänstemän inte bör ges uppgifter för vilka politiskt

ansvar kan krävas ut. Frågan om Iedningsgruppens tillgång till expertis kan enligt länsstyrelsens mening lösas genom att tjänstemän adjungeras eller underställs ledningsgruppen i någon form. I vissa fall framförs dock kritiska synpunkter. Partille kommun anser att rekommendationen kan medföra alltför stor arbetsbörda för de förtroende-

valda. Västerås kommun anför att det finns risk för alltför tidiga vindningar. Skara kommun anser att frågan bör avgöras från fall'ill fall. Svenska riksbyggen tillstyrker rekommendationen under förutsättning att man i ledningsgruppen håller sig strikt till politiskt-ekonomiska frågor.

De remissinstanser som tar upp frågan om planmaterialets utformning instämmer i att en intresseväckande och lättillgänglig redovisning är en förutsättning för en bred diskussion. Stockholms läns landstingskommun understryker att mängden information i förslag som skall bli föremål för samråd och politiskt beslut måste begränsas. Hur utförligt och detaljerat ett planförslag kan utformas, om förtroendevalda och allmänhet skall ha en möjlighet att tränga in i det kan ofta bli en besvärlig avvägningsfråga. En rad tekniska detaljer måste utformas av plantekniker med ansvar under förtroende. Candstingskonmmunen framhåller att det är väsentligt att tidningarna får möjlighet att på ett slående och lättläst sätt redovisa innehållet i planerna. Länsstyrelsen i Gotlands län påpekar att planmaterialet inte får bli så vagt utformat att det förlorar sin juridiska stringens. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att datasammanställningar bör läggas upp så att t. ex. fackliga organisationer och politiska partier kan gå in i materialet, göra analyser och dra egna slutsatser.

Förslaget om att beskrivningsunderlag för olika planeringssituationer skall utarbetas och sammanställas av statens planverk tillstyrks av flertalet re-

Missinstanser. Planverketr tillstyrker förslaget men framhåller att det är viktigt

att även redovisa vilka medel som finns när det gäller att genomföra planerna.

Konsekvensbeskrivningar bör referera till dessa medel — de kan annars lätt ge en falsk bild av framtida verklighet. Verket anser därför att det bör

Övervägas om inte planer bör kompletteras med ett åtgärdsprogram som

klargör kommunens utfästelser i fråga om genomförandet. Länsstyrelsen i Västerbottens län utgår från att planverkets arbete skall ske

i mycket nära samarbete med kommuner och länsstyrelser. Socialstyrelsen

förutsätter att berörda fackmyndigheter får möjlighet att medverka. LO be-

tonar vikten av effekterna på sysselsättningen redovisas klart.

Hultsfreds kommun anser att en utförligare redovisning av planernas totala

konsekvenser är värdefull som underlag för en allmän debatt. Eftersom

plantyperna är allmänt förekommande, bör det enligt kommunen vara möjligt att på central nivå utarbeta hjälpmedel för att popularisera planerna.

Örebro, Västerås och Kalix kommuner påpekar att materialet inte får bli styrande eller likriktande. SACO/SR ifrågasätter värdet av centralt informations- och referensmaterial i konkreta planeringssituationer.

Ett mindre antal kommuner yttrar sig över utredningens rekommendation om cen mer utbyggd service på riks- eller länsnivå när det gäller material för presentation och redovisning. Hagfors. Alingsds och Tranemo kommuner tillstyrker och anser att de föreslagna åtgärderna på ett markant sätt skulle

förbättra och underlätta kommunernas arbete. Enligt länsstyrelsen i Skara-

borgs län bör nämnden för samhällsinformation kunna samordna produktion av informationsmaterial på central nivå och organisera erfarenhetsutbyte

i planeringsfrågor. Det bör ske i samverkan med länsstyrelserna. Länsstyrelsen

i Västerbottens län förklarar Sig intresserad av att delta i ett utvecklingsprojekt som innebär att länsstyrelsen biträder kommunerna med rådgivning och

tillhandahåller lämpligt material. |

Länsstyrelsen i Kalmar län anser av detta närmast är en uppgift för Svenska kommunförbundet. Planverket anför att förslag till fysiska planer bygger på lokala, särpräglade förutsättningar. Möjligheterna att utarbeta centralt informationsmaterial är därför begränsade. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att planverket bör framställa ljudbildband i planeringsfrågor som har allmänt intresse. Stockholms läns landstingskommun anser även att lokala TV-program skulle vara vtterst värdefulla för presentation av planeringsfrågor. Nynäshamns kommun vill fästa uppmärksamheten på bristen på användbar studiematerial i planeringsfrågor, som bl. a. behandlar lagstiftning,

forskningsresultat, normer och informationsmetoder. Det är enligt kom-

munen rimligt att samhället stöder framtagning av sådana studiematerial även i fråga om enskilda planeringsobjekt. Orusts kommun understryker att det finns behov av nytänkande och reformering I fråga om de statliga äm-

betsverkens blanketter och anvisningar, t. ex. i fråga om bostadsbyggnadsprogram och KELP. Enligt kommunen kan de i dag knappast sägas vara lättlästa och överskådliga.

7.3.5 Planeringsprocessen

Remissinstanserna instämmer allmänt i vad demokratiutredningen anför

om att planeringsarbetet bör skedesindelas. Därigenom kan anges när viktiga

beslut skall fattas och när information till allmänheten är möjlig och me-

ningsfull, säger flera remissinstanser.

Remissinstanserna betonar särskilt att arbetsplan bör upprättas i samband med att planarbetet börjar, att ett program bör utarbetas för att understryka

planeringens politiska innebörd och att alternativa förslag bör läggas Iram. Många remissinstanser betonar även att resultatet av planeringen bör be-

vakas. Planverket anser att en arbetsplan kan underlätta överblicken över planeringsarbetet och ange de ullfällen i planeringsprocessen när information

till allmänheten är särskilt angelägen.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län delar utredningens mening att en arbetsplan bör upprättas och publiceras i samband med att planarbetet påbörjas. Den är grundläggande för den kommande informationen om planarbetet. eftersom den sätter in de olika skedena i sitt sammanhang. Enligt länsstyrelsen bör den därför på olika stadier redovisas med angivande av hur långt man har kommit i planen. Länsstyrelsen anser att uppföljningen av planarbetet och sammanställningar av inkomna synpunkter bör redovisas inte bara för de förtroendevalda utan även för allmänheten. pressen, de som bor inom ett visst område osv.. så att de som har deltagit i diskussionen får se det samlade resultatet. LRF villstyrker starkt att kommunen skall tillkännage när planarbetet påbörjas, dess syfte och arbetets omfattning. Socialdemokratiska kvinnoförbundet anser att en kalender bör finnas som visar när de viktiga planeringsfrågorna skall tas upp till behandling under året. Den bör spridas till alla förtroendevalda i nämnder och styrelser. De kan därigenom

få information om de övergripande beslut som kommer att påverka nämn-

dernas arbete.

Västernorrlands läns landstingskommun framhåller at flerårsplaneringen liksom budgetarbetet måste få en djupare förankring i partigrupperna och partiorganisationerna. Arbetet bör läggas upp så att landstinget får möjlighet att diskutera direktiven och förutsättningarna för arbetet. Landstuinusförbundet understryker de lokala partiorganisationernas betydelse för en vidgad diskussion om landstingskommunens planering.

Flera kommuner, däribland Hallsbergs, Bollnäs. Hallstahammars. Tingsryds och Arboga kommuner, understryker betydelsen av konkreta och väl förankrade program. Tid och resurser måste enligt dessa kommuner avsättas för allmän debatt och analys i partigrupperna.

Planverket delar utredningens uppfattning att program bör utarbetas för alla plancringsuppgifter av betydelse. En regelmässig uppföljning av planeringen anser planverket vara av stort värde för programarbetet. Det är viktigt att de ställningstaganden som görs i planprogram bygger på erfarenheter från tidigare genomförda planer, så att programmen inte bara blir allmänna

måldeklarationer utan kan respekteras som realistiska arbetsinstrument.

Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller att genom att planeringsprogrammet antas av fullmäktige ges fasta politiska riktlinjer för planeringen. Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister påpekar att detta i fråga om den längsiktiga planeringen och budgeten innebär två fullmäktigebehandlingar årligen. Föreningen anser att det bör vara möjligt att utforma en

sådan rullande planeringsrutin. Enligt planverkets uppfattning är tillgång till planalternativ en grundläggande förutsättning för att en allmän debatt skall kunna föras om hur olika förslag motsvarar de krav som ställs i programmet. Möjligheten att välja mellan alternativ är också en förutsättning för att de

förtroendevalda skall kunna göra en ekonomisk utvärdering av planutform-

ningen. Uppsala kommun framhåller värdet i att minoriteten i fullmäktige därigenom får samma möjligheter som majoriteten. Att utgå från två tekniskt lika riktiga men ideologiskt olikartade lösningsförslag ger enligt kommunen allmänheten och de förtroendevalda större valfrihet i beslutssituationen. För att begränsa kostnaderna bör den alternativa uppläggningen äga rum så tidigt som möjligt och i första hand på det översiktliga planstadiet. Srockholms läns landstingskommun betonar vikten av att alternativa förslag koncentreras på väsentliga mål- och värderingsfrågor snarare än på olika detaljlösningar.

Centerns ungdomsförbund, kristen demokratisk samling och kristen demokratisk ungdom förordar en ökad användning av alternativa förslag. Riksbyggen anser alt ett generellt krav på alternativa planer är av stor betydelse. De ekonomiska konsekvenserna av alternativen bör redovisas. Liknande synpunkter anförs av HSB och länsstyrelsen i Västmanlands län.

De folkrörelser som yttrar sig i frågan är genomgående positiva till ett ökat deltagande. Förbundet vi unga, LRF. HCK, KFUM-KFUK, IOGT-NTO och Kooperativa förbundet framhåller alla sitt intresse av att delta aktivt i planeringsprocessen. Särskilt betonas att möjlighet härtill måste ges i ett tidigt skede. Flera organisationer understryker vikten av att folkrörelserna får tid till debatt och till att samla in synpunkter och förmedla opinioner. HSB understryker särskilt folkrörelsernas deltagande i arbetet med bostadssaneringsprogram och bostadsbyggnadsprogram.

Statens institut för byggnadsforskning anser att man kan skapa förutsättningar för en dialog och diskussion kring det system med gemensamma planeringsförutsättningar som har börjat tillämpas i allt fler kommuner genom att de politiska partiernas lokalavdelningar årligen utarbetar rapporter om silt område. Institutet jämför erfarenheterna från länsplaneringen som i många fall har stimulerat kommunerna att utarbeta alternativa planer. För att underlätta en sådan diskussion krävs emellertid enligt institutet mer problemorienterade beskrivningar. Länsstyrelsen i Örebro län anser att kommundelsorgan skulle kunna vara kanal för medverkan vid detaljplanering. Uppsala kommun anser av lokala räd genomgående kan svara för insamling. redovisning och utvärdering av den lokala opinionen I resp. kommundel i samband med planeringstrågor. Stwängnäs kommun förordar studiccirklar.

Länsstyrelsen i Norrbottens län förordar en vidare tolkning av sakägarbegreppet för att ge möjlighet till medverkan för grupper som utan att vara markägare eller markutnyttjare inom området ändå har väsentliga Intressen i frågan.

in un

I

Remissinstanserna anför i regel inte några avvikande synpunkter på utredningens rekommendation att massmedier och alla organisationer och enskilda som har anmält intresse för en viss fråga eller viss typ av frågor

rutinmässigt bör informeras och ges möjlighet att framföra synpunkter.

Umed kommun anför det att detta inte utan vidare kan accepteras. Av kostnadsskäl måste informationen enligt kommunen koncentreras till större frå-

gor.

De kommuner som vwvitrar sig om utredningens rekommendation att de sociala nämnderna i kommunen bör ges möjlighet att yttra sig i ulla planfrågor som har betydelse för medborgarnas sociala situation instämmer I utredningens syn. Länsstvrelsen i Blekinge län anser av dona kräver att den kunskap och erfarenhet som representeras av förtroendevalda inom socialvårdens nuvarande organisation kan tillföras planeringsprocessen på ett

effektivt sält. Länsstyrelsen anser därför att det kan ifrågasättas om det

inte i lag bör fastställas en planeringsorganisation som tillgodoser de krav

på information och medverkan som utredningen föreslår.

En mindre del av remissinstanserna anför kritiska synpunkter. Mullsjö kommun anser at insatserna kan begränsas något och ändå ge tillfredsställande resultat. Hudiksvalls, Kalix och Västerds kommuner tillstyrker förslagen rörande planeringsprocessen men anser att en skedesindelning vid fysisk planering kan bli alltför komplicerad, tidsödande och kostnadskrävande. Eskilstuna kommun ställer sig positiv till förslaget om skedesindelning men anser alt det bör gälla planer av större betydelse. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Västmanlands län som anser att den rekommenderade ordningen skulle bli onödigt betungande och tidsödande för detaljplaner.

7.3.6 Ekonomisk planering, sektorsplanering och verksamhetsplanering

Remissinstanserna ställer sig positiva till demokratiutredningens rekommendation att riktlinjer för arbetet med böostadsbyggnadsprogram och kommunalekonomisk långtudsplanering skall ges av kommunfullmäktige. Det gäller även rekommendationen att dessa program regelmässigt skall behandlas och antas av kommunfullmäktige. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att planeringen bör bedrivas i sådana former att både de folkvalda och den breda allmänheten kan förstå uppläggningen och påverka resultatet. I dag har enligt länsstyrelsen i vissa fall bostadsbyggnadsprogrammen och de ekonomiska längtidsplanerna tyvärr mer karaktär av tjänstemannaprodukter. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Göteboras och Bohus län i fråga om den ekonomiska långtidsplaneringen. Länsstyrelsen anser det även viktigt aut den sektorsplanering som finns i varje kommun är inordnad i ett övergripande planeringssystem. Om så är fallet ger planeringen stadga åt den kommunala utvecklingen och fullmäktige ges möjlighet att mer långsiktigt ange ramarna för denna utveckling.

Utredningens rekommendation om att bostadssaneringsprogram bör utformas så att de som berörs av planerade åtgärder med lätthet kan utläsa hur de kommer utt påverkas har inte mötts av några invändningar från remissinstanserna. Det gäller också rekommendationen att kommunerna även särskilt bör informera de berörda, t. ex. genom anslag i berörda fastigheter eller genom annonsering i lokalpressen. Länsstyrelsen i Örebro län anser att utredningens rekommendation att det vid förnyelse uv befinttig miljö regelmässigt skall tas kontakt med dem som bor och arbetar i den

aktuella miljön är mycket väsentlig. Ett direkt inflytande på och ett med-

ansvar för utformningen av boendemiljön skapar också bättre lojulitet med bostadsområdet och kan bidra till ökad trivsel och engagemang 1 vården av boendemiljön.

De remissinstanser som yttrar sig på denna punkt är i allmänhet positiva till rekommendationen att förvaltningar med långsiktig verksamhetsplancring årligen redovisar sina planer. Särskilt bör väsentliga förändringar i verksamheten anges. Skörde kommun anser att kommunstyrelsen bör rekommenderas att årligen rapportera om pågående utredningar och framtida ut-

redningsbehov. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser det välgrundat att

kommunerna årligen skall utarbeta en sammanfattning av plunerna och

ange väsentliga förändringar I verksamheten. Enligt länsstyrelsen i Skaraborgs

län bör det övervägas om inte uppgiften att redovisa planering kan regleras i arbetsordning. Södermanlands läns landstingskommun och Kalmar läns landstingskommun anger att de arbetar med femårsplaner med årlig revidering.

Unga örnar anser att en plauneringsmodell bör utarbetas för barn- och ungdomsorganisationernas medverkan på skolor och fritidshem.

Slutligen framför vissa länsstyrelser allmänna synpunkter på behovet av samarbete mellan olika planeringsmyndigheter. Länsstyrelsen i Västernorrlands län understryker behovet av samordning mellan instanser på riksnivå. länsnivå och lokal nivå inom t.ex. länsplaneringen. En grupp med företrädare för olika berörda organ bör enligt länsstyrelsen tillsättas i detta syfte. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser det otillfredsställande att det inte finns någon klar praxis för hur kommunernas deltagande i olika statliga planeringssystem skall utformas och förankras. För den planering som länsstyrelsen bedriver skulle det vara till stor fördel om informationen till medborgarna kunde inordnas I ett generellt system som passar olika planeringsformer. Länsstyrelsen skisserar ett sådant system. Huvudtanken i deta är att kommunstyrelsen bör ansvara för att partigrupper och olika informationsgrupper får del av material som har ställts ull förfogande av centrala myndigheter eller länsstyrelser eller som kommunen har utarbetat.

7.3.7 Organisatoriska frågor

Utredningens syn att det är väsentligt att informationsverksumheten är väl förankrad i kommunernas och landstingskommunernas förtroendevalda

organ delas av remissinstanserna. Den klart dominerande delen av remissinstanserna anser att en särskild beredning eller eu särskilt utskott av kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet är lämpligast. Eu mindre antal remissinstanser tillstyrker alternativet med en särskild fakultativ nämnd för intormationsuppgilier. Ett tiotal remissinstanser anser att båda alternativen är acceptabla, medan några menar att det är tveksamt eller direkt olämpligt att Över huvud taget inrätta något särskilt organ.

Åre och Hallsberus kommuner tillstyrker alternativet med en särskild fakultativ nämnd med ansvar för verksamhien. fHallsberes kommun anser au det speciellt i de större kommunerna är väsentligt att antalet kommunala

förtroendeuppdrag kan ökas och att den som svarar för informationsverk-

samheten helst bör vara fristående från övriga kommunala organ. Stockholms kommun framhåller att den sedan lång tid har en informationsnämnd. Enligt sin instruktion skall nämnden genom tryckta skrifter. utställningar eller på annat sätt belysa aktuella kommunala frågor, sprida kännedom om kommunala förmåner och kommunal service. Den skall dessutom samordna planeringen av den kommunala informationsverksamheten och ge råd och service åt kommunens övriga nämnder och företag. Länsstvrelsen i Stockholms län anser att oavsett vilken lösning kommunerna och Jandstingskommunerna väljer är det angeläget att facknämnderna får resurser att sprida mer specialistbetonad information på sina områden.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län anför av det kan uppstå oklarheter i ansvarsfördelning eller dubbelarbete, om en särskild informationsnämnd inrättas. Centerns ungdomsförbund anför som motiv för att någon särskild nämnd

inte bör inrättas att informationsfrågorna inte kan ses som något fristående

tekniskt eller administrativt problem.

Skaraborgs läns landstingskommun anser att den direkta ledningen av informationsverksamheten bör handhas av förtroendevalda. vilka hämtas från förvaltningsutskottet och från nämnder med ansvar för olika grenar av förvaltningen. De remissinstanser som anser att det är tveksamt eller olämpligt att inrätta något särskilt organ understryker kommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets övergripande ansvar. Östergötlands och Kopparhergs läns landstingskommuner anser att det odelade förvaltningsutskottet bör ha an-

svaret.

Nacka kommun anser att ansvaret för informationsverksamheten bör åligga resp. fackförvaltning och nämnd. Informationsaspekterna måste beaktas i hela den kommunala verksamheten. Det övergripande ansvaret har kommunstyrelsen i samma mening som den har ett övergripande ansvar för kommunens verksamhet i övrigt. Liknande synpunkter framförs av Av köpings. Eksjö. Ljungby. Älmhults, Växjö, Västerviks, Kungälvs. Heby, Skövde, Årjängs, Sotenäs, Orusts, Ånge, Herrljunga och Ulricehamns kommuner.

Svenska kommunförbundet anser att de kontinuerliga informationsuppgif-

terna är av sådan karaktär att de inte ger underlag för meningsfullt arbete i ett särskilt förtroendemannaorgan. Starka skäl anses därför tala för au

unsvaret skall ligga hos kommunstyrelsen. Landstingsförbundet understryker förvaltningsutskottets ansvar men framhåller att varje nämnd bör bedöma behovet av åtgärder.

8¶Lokal förankring

8.1¶Nuvarande förhållanden

&. 1.1 Partier och andra folkrörelser

De politiska partierna har et vittförgrenat nät av organisationer på den

lokala nivån. Detta gäller samtliga rikspartier. Betydande skillnader finns

dock mellan partierna i fråga om antalet underorganisationer. En tendens mot en anpassning av det lokala organisationsmönstret till den nya kommunindelningen kan även iakttas.

I samband med kommunsammanläggningarna har förutsättningarna för

partiernas arbete i olika kommundelar förändrats. Undersökningar visar att det inte var ovanligt i de minsta kommunerna att t. ex. fullmäktiges fö-

redragningslista i sin helhet behandlades på partimöten före fullmäktige-

sammanträdena. I de nya större kommunerna är detta inte möjligt i samma utsträckning. Orsaken är främst det ökade antalet ärenden. 1 stället har många lokala partiorganisationer prövat nya former för att engagera flera

medborgare och ge möjlighet till ett lokalt inflytande. Man har bl. a. anordnat

studiecirklar i kommunala frågor, organiserat arbetsgrupper och referensgrupper, anordnat andra former av samråd mellan partimedlemmar och andra medborgare, bedrivit uppsökande verksamhet till vissa medborgargrupper, anordnat offentliga utfrågningar av kommunalt förtroendevalda i olika kommundelar och arrangerat särskilda budgetmöten i olika delar av kommunen.

Antalet folkrörelser och andra sammanslutningar som är lokalt verksamma är mycket stort. Även i de minsta kommunerna rör det sig om ctt hundratal och en stor del av dem har förgreningar i olika kommundelar. Många förtroendevalda är verksamma även i föreningar av olika slag. Sådana lokala organisationer utgör därför i hög grad informella kontaktpunkter.

Kommunerna har i ökad utsträckning börjat inhämta synpunkter från

folkrörelserna och andra organisationer under beredningsarbetet. Det har

skett genom remisser. informationsmöten samt arbets- och referensgrupper

med rådgivande ställning. Lokala opinionsgrupper uppstod främst i storstadsområdena under slutet av 1960-talet. Redan tidigare hade det dock funnits lokala intressegrupper,

som främst arbetade med traditionella kontaktmetoder i förhållande till de kommunala organen. Under de senaste åren har lokala grupper arbetat för att påverka beslutsfattare och den allmänna opinionen genom bl. a. demonstrationer och namninsamlingar. Andelen kommuner, där det finns sådana opinionsgrupper har ökat under 1970-talet. År 1974 fanns sådana grupper

i över hälften av kommunerna. De var relativt jämnt fördelade över landet. Det har blivit vanligare att kommunerna bereder opinionsgrupper möjlighet

all Svara på remisser och delta i samråd.

8.1.2 Lokala organ

En väg som har prövats för att bredda kontaktytorna mellan kommunerna

och medborgarna är att ändra den kommunala organisationen. Genom att inrätta lokala organ har man försökt minska avståndet mellan den kom-

munala förvaltningen och medborgarna. Till de olika typer av lokala organ som har prövats hör sociala distriktsnämnder, s. k. kommundelsråd och andra kommundelsorgan, lokala styrelser vid daghem, lekskolor, ålderdoms-

hem och andra kommunala institutioner, lokala kontaktmän i olika kom-

mundelar samt sjukhusdirektioner, styrelser för folkhögskolor och andra lokala nämnder för landstingskommunal verksamhet.

För varje förvaltningsområde skall det i princip finnas ett enda förvalt-

ningsorgan för hela kommunen celler ländstingskommunen. Denna huvudregel benämns ofta det odelade ansvarets princip. Den innebär att nämnderna var och en inom sitt område skall ansvara för förvaltning och verk-

ställighet. Detta medför att förvaltning och verkställighet i ett och samma ärende måste ligga hos en nämnd och att de inte kan fördelas mellan flera. För den specialreglerade förvaltningen följer denna princip oftast av resp. författning. Principen om det ”odelade ansvaret” anses gälla även för de

kommunallagsreglerade nämnderna. Lokala organ med förvaltande och

verkställande uppgifter kan alltså i princip inte inrättas. Lokala organ kan

däremot inrättas för beredande och rådgivande uppgifter.

Vad gäller den kommunallagsreglerade sektorn finns det inte några ut-

tryckliga hinder i lagstiftningen för lokal förvaltning inom olika kommundelar. Men eftersom det odelade ansvarets princip anses gälla även på detta område kan lokala organ med övergripande beslutande uppgifter för avgränsade geografiska områden inte inrättas. Det är således inte möjligt att dela in verksamheten i distrikt. Detta innebär att övergripande kommundelsorgan endast kan ha beredande och rådgivande uppgifter. Det finns däremot inget hinder för att lokala nämnder inrättas för att ansvara för förvaltning och drift av en speciell anläggning. t. ex. en idrottsanläggning eller ett bibliotek.

När det gäller den specialreglerade sektorn är rättsläget mera komplicerat, eftersom något olika regler gäller i de olika specialförfattningarna. I regel finns det inte något uttryckligt hinder för lokal förvaltning som är anknuten

till en speciell anläggning eller institution. För landstingskommunerna gäller

att decentraliserad förvaltning i form av lokala organ är möjlig såväl inom sjukvårdsområdet som inom omsorgsverksamheten. I dessa fall anges i resp. lag att det är möjligt att inrätta en direktion, som har ansvaret för en sjukvårdsinrättning.

De sociala distriktsnämnderna utgör ett undantag från principen om det odelade ansvaret. De avgör enligt 9 3 lagen om social centralnämnd, var och en inom sitt distrikt, ärenden som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person.

Vissa kommuner har inrättat lokala övergripande organ med råd-

givande och informerande uppgifter, s. k. kommundelsråd. Dessa lokala organ har främst till uppgift att följa ut-

vecklingen inom kommundelen, att hos kommunstyrelsen och andra kommunala organ göra de framställningar som de anser påkallade, att hålla kontakt med kommundelens befolkning för ömsesidigt informationsutbyte och att avge yttrande över frågor som hänskjuts till dem.

Försöksverksamhet med lokala styrelser vid institutioner pågår i vissa kommuner. I regel giller det styrelser för daghem, fritids- och idrottsanfläggningar samt ålderdomshem.

Styrelserna brukar ha till uppgift att planera och samordna verksamheten inom institutionen, att följa utvecklingen inom verksamhetsområdet och göra de framställningar till andra kommunala organ som anses påkallade, att hålla kontakt med kommundelens invånare och att samråda med or-

ganisationer och andra som: berörs av verksamheten inom institutionen.

När det gäller de direkta kontakterna med den centrala förvaltningen skall institutionsstyrelserna i allmänhet vara remissorgan i alla ärenden som rör

institutionen och utarbeta budgetförstag till den centrala nämnden för in-

stitutionen. Institutionsstyrelserna har ofta getts befogenhet att diskutera riktlinjer för sysselsättning. studiebesök, utflykter m. m. och för verksamhetens allmänna uppläggning i övrigt med personalen och andra som berörs av verksamheten, att handlägga frågor om öppethållande, att fördela hyrestider till vissa hyresgäster, att lägga fram förslag om -reparations- och ombyggnadsarbeten och att i övrigt fullgöra de förvaltnings- och verkställighetsuppgifter som kommunfullmäktige överlämnar till styrelsen.

Något under 30 kommuner hade år 1974 utsett lok ala kontakimin

i kommundelarna. I allmänhet hade de tll uppgift att svara på förfrågningar i samband med kommunsammanläggningarna. Initiativ till aktiva infor-

mationsåtgärder har de i regel inte tagit.

Sjukhusdirektioner och styrelser för vissa skolor är exempel på lokala nämnder inom landstingskommunerna. Inom de ramar som resp. specialförfattning ger kan landstingskommunerna välja mellan en centraliserad och en decentraliserad förvaltningsorganisation. Det är alltså möjligt att ha

en sjukhusdirektion för varje sjukhus eller en gemensam direktion för flera

sjukhus. Sjukhusdirektionen är enligt sjukvårdslagen (1962:242) underordnad sjukvårdsstyrelsen. Under senare år har flera tandstingskommuner av-

skatfat sina sjukhusdirektioner för att underlätta samordningen av adminis-

trationen.

&.1.3 Omröstningar och opinionsundersökningar

Förtroendevalda, lokala partiorganisationer, lokala kommunala organ, föreningar och grupper kan ses som kanaler för att ge medborgarna information och för att föra fram medborgarnas krav till kommunerna och landstingskommunerna. I detta sammanhang uppkommer frågan om ett mer direkt deltagande från medborgarnas sida i beslutsprocessen kan öka intresset

för kommunala frågor och ge besluten en starkare demokratisk förankring. Ett sådant deltagande skulle kunna komma till stånd genom kommunala

omröstningar. Kommunallagarna innehåller inte några bestämmelser om kommunal folkomröstning. De opinionsundersökningar som har förekom- « mit har ibland skett i sådana former att de kommit att likna folkomröst-

ningar. Sådana undersökningar har oftast gällt kommunindelningsfrågor.

Det är svårt att rättsligt definiera opinionsundersökningen och samtidigt

klart avgränsa den från folkomröstningen. Det är självfallet inte förbjudet

att anordna en opinionsundersökning i form av urvalsundersökning eller att sända ut frågeformulär med svarsalternativ till invånarna i en del av

kommunen eller landstingskommunen. Vid ett omröstningsförfarande vän-

der sig kommunen eller landstingskommunen samtidigt till alla invånarna för att få en opinionsyttring. Enligt rättspraxis är ett kommunalt beslut om en sådan omröstning olagligt, åtminstone om valnämnden avses medverka. Däremot finns det inga formella hinder mot att de partier som är representerade i fullmäktige anordnar en ”allmän opinionsundersökning” genom cen särskilt tillsatt valkommitté. Detta gäller även om omröstningen i praktiken genomförs på nästan samma sätt och även om kommunala medel används för finansieringen.

Kommunala folkomröstningar, opinionsundersökningar och liknande förfaranden har inte berörts i förarbetena till kommunallagarna. Frågan om det är lagligt att inhämta kommuninvånarnas uppfattning i visst ärende genom omröstning har bedömts i två utslag av regeringsrätten (RÅ 1932 S 166 och 1967 ref. 57).

Regeringsrätten fäste i utslaget från år 1967 avgörande vikt vid att den beslutade omröstningen dels skulle företas huvudsakligen i de former som gällde för allmänna val, dels närmast skulle få karaktären av en kommunal motsvarighet till folkomröstning enligt 49 § dåvarande regeringsform. Dessa två omständigheter synes ha anscus tillräckliga för att beslutet skulle betraktas som kompetensöverskridande. Anlitande av valnämnden för andra än författningsenliga uppgifter har emellertid i andra sammanhang ansetts vara kompetensöverskridande. Regeringsrätten betonade i utslaget år 1967 kommunernas stora frihet vid val av former för utredning i ärenden som avser kommunala angelägenheter. Detta uttalande ger fog för slutsatsen att kommunfullmäktige får besluta om opinionsundersökningar av skilda slag bland kommuninvånarna och anslå medel till genomförandet.

År 1967 var valnämnden inte att betrakta som en kommunal nämnd.

11 Riksdagen 1975176. I saml. Nr I86

Länsstyrelsen utsåg ordföranden och dennes ersättare. Nämnden hade delvis andra uppgifter än f. n. Efter vallagens ikraftträdande är valnämnden ett helt kommunalt organ, en obligatorisk och specialreglerad kommunal nämnd (prop. 1972:105 s. 100 och 121). Valnämndens uppgifter regleras av vallagen. Denna ger inte stöd för att valnämnden tas i anspråk för andra uppgifter än de som anges i lagen. Förutsättningarna för en bedömning av möjligheten att lämna uppdrag åt valnämnden att genomföra lokala omröstningar är genom vallagens tillkomst något förändrade. Valnämnden torde emellertid fortfarande inte kunna ges i uppdrag att medverka vid lokala omröstningar.

8.2 Utredningen om den kommunala demokratin

8.2.1 Partier och andra folkrörelser

Utredningen anser att partiernas strävan att utveckla kontakterna med medborgarna bör stödjas och underlättas. Till de former av kontakter som kommunerna kan stödja hör bl.a. s. k. rådslag vid vilka partierna bjuder in medlemmar och andra för att diskutera kommunala frågor, studiekampanjer med en bred inriktning, offentliga kommundelsmöten där medbor-

garna får tillfälle att fråga ut de förtroendevalda och referensgrupper inom partierna som kontinuerligt följer särskilda frågor eller vissa nämnders verk-

samhet.

Kommunerna och landstingskommunerna bör enligt utredningen mer systematiskt än vad som nu sker planera för partiaktiviteter och tillhandahålla ett lättillgängligt material. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot partiernas arbetsförutsättningar när det gäller t. ex. budgetfrågor och planfrågor.

Demokratiutredningen anser att också andra folkrörelser än partierna bör kunna spela en roll i den kommunala demokratin. Genom studiekampanjer. remissförfarande, konferenser och muntliga samråd kan ett väsentligt vidgat intresse och deltagande från medborgarnas sida uppnås.

8.2.2 Lokala organ

Utredningen behandlar övergripande kommundelsorgan

(kommundelsråd) av två slag, dels rådgivande informationsorgan, dels organ

med upppifter inom ett eller flera av områdena förvaltning, verkställighet

och beslutsfattande.

Den förstnämnda formen är den som hittills har prövats i kommunerna. Om kommunerna väljer att inrätta lokala organ, bör enligt utredningen särskild uppmärksamhet ägnas åt att föra in dem som ett naturligt led i beredningsarbetet. Utredningen anser att det är väsentligt att större regelbundenhet skapas i remissarbetet genom att det i nämndernas reglementen

anges att vissa frågor skall och andra bör gå ut på remiss till de lokala

organen. De lokala organen bör enligt utredningen också kunna framföra

synpunkter på eget initiativ eller själva initiera ärenden. Utredningen anser att de bör kunna anhängiggöra frågor i kommunfullmäktige.

Demokratiutredningen rekommenderar vidare att de lokala organen periodiskt utarbetar rapporter om förhållandena och problemen i kommundelen. Sådana rapporter bör kunna utnyttjas i det centrala program- och budgetarbetet i kommunen.

En väsentlig uppgift för de lokala organen kan enligt utredningen vara att utveckla det lokala informationsutbytet bl. a. genom att bearbeta centralt

informationsmaterial så att det får en lokal anknytning. Utredningen erinrar

om att en avvägning måste göras mellan de informationsinsatser som bör

ankomma på de kommunala organen och de som bör ankomma på t. ex. partierna och andra folkrörelser.

Det informationsmaterial som de lokala kommunala organen utarbetar bör enligt demokratiutredningen kunna användas i idé- och intresseburen verksamhet. Det bör därför utformas så att det underlättar arbetet för partierna, andra folkrörelser, opinionsgrupper m. m. De lokala organen bör utom allmänna informationsmöten kunna arrangera temakonferenser till vilka för-

cningarna bjuds in. Sådana informationsmöten kan gälla t. ex. ungdoms-

verksamheten, det sociala arbetet och samarbetet mellan skolan, hemmen

och organisationerna. Till sådana konferenser bör även olika personalgrupper

som arbetar med de aktuella frågorna kunna inbjudas.

Utredningen behandlar också förutsättningarna för att ge kommun-

delsorganen = förvaltningsuppgifter och belsutanderätt i vissa frågor.

Kortfattat innebär utredningens slutsatser att det inte framstår som möjligt att finna några klara principer för ett överförande av förvaltningsuppgifter

och beslutanderätt till organ med delar av kommunen som geografiska verksamhetsområden. Det finns betydande risker för kompetenskonflikter i förhållande till olika centrala nämnder. Svårigheterna beror främst på att verksamheten skulle komma att beröra flera nämnders uppgilftsområden. Av praktiska och administrativa skäl anser utredningen inte att det är lämpligt att dela upp förvaltningen på ett sådant sätt.

I diskussionen om kommundelsorganen har det enligt utredningen framkommit delvis olika uppfattningar om hur de bör utses. En förhärskande mening har varit att den representativa demokratin inte skall överges. Inom denna ram kan emellertid olika valsätt diskuteras. I huvudsak brukar man vid valet av samhällsorgan skilja mettan direkta val och indirekta val. Direkta val tillämpas för de beslutande församlingarna på olika nivåer — riksdagen,

landstinget och kommunfullmäktige. Valet sker på en och samma dag.

Huvudprincipen är, framhåller utredningen, att endast de beslutande or-

ganen, som i vårt land har egen beskattningsrätt, väljs genom direkta val.

Valhandlingen innebär ett politiskt ansvarsutkrävande från medborgarna

av de valda representanternas beslutsfattande. De lokala organen är av annan karaktär än de beslutande församlingarna. En viktig principiell fråga är då

om samma krav alltid måste ställas på organ som väljs i direkta val. Ut-

redningen anser det rimligt att ett organ som väljs i direkta val har en

egen ekonomisk resurs att ansvara för inför väljarna, t. ex. en given ckonomisk ram.

Från praktiska utgångspunkter måste emellertid även andra aspekter be-

aktas, anför demokratiutredningen. Direktval ställer stora krav på likformighet. Antalet ledamöter måste relateras till invånarantal. De lokala områdena måste anpassas till valkretsar och valdistrikt. Det innebär att förhållandevis stora områden måste fastställas av statliga myndigheter. Områdesindelningen måste vara totaltiickande för kommunen, om information om valtekniken skall kunna ske. Starka skäl talar för att lokala organ med ungefär samma uppgifter måste inrättas i alla kommuner. Om valen skall

ske endast i vissa kommuner, försvåras den valtekniska informationen. Med

hänsyn till valdeltagandet och sammanräkningsförfarandet är det en nackdel om fristående val anordnas i olika kommundelar.

Utredningen anser med hänsyn till det anförda att principen om direkta val inte går att förena med önskemålen alt kommundelsorganen skall vara

frivilliga och att kommunerna själva skall få bestämma områdesindelningen. Enligt demokratiutredningen bör valen diirför ske indirekt.

En annan fråga gäller om kommundelsorganen bör avspegla partifördelningen i olika kommundelar. Enligt gällande regler kan detta åstadkommas

genom att minorileten avstår från att begära proportionella val. Därvid kan

partierna komma Överens om att kommundelsorganen skall avspegla partifördelningen i varje kommundel. Utredningen anser att formerna för de indirekta valen inte bör bindas genom lagstiftning utöver vad som gäller i dag.

En annan väg att stärka kontakten mellan medborgare och förvaltning som har övervägts av demokratiutredningen är att inrätta lokala styrelser vid kommunala institutioner. Flera olika sätt att sätta samman sådana styrelser har diskuterats. Frågan har varit om de bör bestå av enbart förtroendevalda, av enbart företrädare för intressegrupper — vid en skola t. ex. lärare, övrig personal, elever och föräldrar — eller av både förtroendevalda och företrädare för intressegrupper.

Av dessa alternativ anser utredningen att en styrelse som består av enbart

företrädare för intressegrupper är svår att förena med de demokratiska prin-

ciper som karakteriserar den kommunala verksamheten i vårt land. Över-

vägande skäl talar för aut det s.k. allmänintresset bör vara representerat i styrelserna. Utredningen anser därför att en begränsning till enbart personal och serviceutnyttjare inte är rimlig. Det är enligt utredningens mening svårt

att inom ramen för den verksamhet som i dag bedrivs vid kommunala

institutioner avgränsa frågor som berör enbart dessa grupper.

Om det tredje alternativet, s. k. blandade organ, bör kunna tillämpas häng-

er enligt utredningen samman främst med vilka uppgifter som skall ligga på de lokala styrelserna.

Utredningen finner det självklart att de företagsdemokratiska strävanden som i dag gör sig gällande i samhället som helhet också skall komma tiil uttryck på den kommunala nivån. Olika vägar kan således diskuteras när det gäller de anställdas medverkan i lokala styrelser. F. n. prövas efter beslut av regeringen med stöd av lagen (1972:271) om närvarorätt vid sammanträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd i några kommuner en modell som innebär att representanter för de anställda har rätt att närvara vid instituttonsstyrelsernas sammanträden samt att delta i överläggningarna

men inte i besluten.

Fn annan form som demokratiutredningen har övervägt inom alternativet blandade organ innebär att institutionsstyrelsen i huvudsak består av förtroendevalda och anställda med de förstnämnda i majoritet, att hela styrelsen

väljs av kommunfullmäktige, att det därvid förutsätts att partierna nominerar serviceutnyttjare som har anknytning till institutionerna samt att de

anställdas representanter nomineras av de fackliga organisationerna.

Frågan om de anställdas roll i detta sammanhang gäller emellertid, framhåller utredningen, i hög grad den principiella frågan om gränsdragningen mellan den politiska demokratin och företagsdemokratin. Frågan faller alltså

inom ramen för det utredningsuppdrag som utredningen kommer att behandla i en senare utredningsetapp.

Sammanfattningsvis anser demokratiutredningen att kommunerna och

landstingskommunerna skall kunna inrätta lokalstyrelser vid 1. ex. skolor, daghem och ålderdomshem. Institutionsstyrelserna skall ha ansvaret för skötseln av institutionen och utgöra en kontaktlänk mellan medborgarna och den kommunala verksamheten. Lokala styrelser bestående enbart av förtroendevalda som väljs av kommunens fullmäktige stämmer enligt utredningen bäst överens med traditionella kommunaldemokratiska principer. Utredningen anser att ytterligare försöksverksamhet med denna modell bör bedrivas.

8.2.3 Omröstningar och opinionsundersökningar

Demokratiutredningen anser att grunden för en stark och medborgerligt förankrad kommunal styrelseform även i framtiden måste vara en väl utvecklad representativ demokrati. Ofta förekommande allmänna omröstningar eller andra liknande beredningsformer är enligt utredningens mening svåra

att förena med kravet på en fungerande representativ styrelseform.

Något mera utbrett missnöje med det representativa systemet som sådant på det kommunala planet kan inte utläsas av tillgängligt material. Kraven

"på kommunala folkomröstningar torde enligt utredningen inte vara förank-: rade i någon utbredd opinion. Utredningen har dock prövat om det finns skäl att bredda underlaget för fullmäktiges och landstingets berednings-

former för ati göra det möjligt att inhämta synpunkter under mera direkta former från medlemmar av kommunen eler landstingskommunen innan

beslut fattas.

Väsentliga förutsättningar för den representativa demokratin har enligt

utredningen förändrats under senare år. Kommunerna har ökat i omfång

och befolkningstal. Sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik har framträtt starkare. Den kommunala långtidsplaneringen har ökat. Landstingskommunerna har fått ett större verksamhetsområde och deras uppgifter

har expanderat starkt. Partiernas betydelse i det kommunala livet har, liksom valdeltagandet, ökat starkt. |

Demokratiutredningen anser att den skisserade utvecklingen ytterligare "understryker behovet av en väl fungerande och medborgerligt förankrad representativ styrelseform för kommuner och landstingskommuner. Men samhällsutvecklingen har även ökat kraven på breddade och mer mångsidiga former för ärendenas beredning. Utredningen föreslår, som framgår av det föregående, också en rad åtgärder i denna riktning. De förslag som syftar till att öka antalet förtroendevalda och underlätta deras arbetsmölligheter torde enligt utredningen på eu avgörande sätt förbättra beredningsprocessen. Genom olika förslag vidgas partiernas möjligheter till utökade

insatser på den lokala nivån. Utredningen föreslår också att den kommunala

informationen förbättras. Vidare föreslås åtgärder för att stimulera medlemmarna i folkrörelserna och olika sammanslutningar till aktiva insatser i samhällsarbetet. De lokala organ som utredningen behandlar syftar till

att just fånga upp de synpunkter och tendenser i folkopinionen som kraven på folkomröstningar oftast motiveras med.

Enligt utredningen bör åtgärder av detta slag prövas och utvärderas, innan man i kommuner och landstingskommuner överväger andra former för be-

redningen i riktning mot folkomröstningar.

Självfallet representerar varje alternativ till ett ökat direkt inflytande för

den enskilde väljaren något av ett demokratiskt ideal, anför utredningen. En rad starka invändningar har dock rests mot omröstningar. De skulle

kunna medföra att debatten om enstaka projekt blir lösryckt ur ett större sammanhang. Därmed finns stor risk för att den kommunala långtidsplaneringen försvåras. Avgränsning och formulering av väsentliga frågor för omröstning torde bli ett stort problem. Sammantaget får man, enligt de-

mokratiutredningen, räkna med att omröstningar resulterar i en arbetskrävande och utdragen beredningsprocess. Risk finns för att kostnaden för

en omröstning inte skulle stå i någon rimlig proportion till den ckonomiska

betydelsen av den fråga som blir föremål för folkomröstning. Utredningen anser att tyngdpunkten i insatserna för att förbättra fullmäktiges beslutsunderlag bör ligga inom ramen för de övriga åtgärder som utredningen föreslår. Om man skall gå vidare i riktning mot mera direkta beredningsformer är däremot mycket tveksamt. Demokratiutredningen vill inte föreslå att något särskilt lagreglerat institut för kommunal folkomröstning eller and-

ra dylika opinionsundersökningar införs.

Ett beslut av kommunfullmäktige att anordna en rådgivande kommunal

folkomröstning i valnämndens regi blir enligt utredningen olagligt. Men

om en opinionsundersökning av i stort sett samma karaktär beslutas under

delvis andra former och beteckningar möter inga rättsliga hinder. Kom-

munernas stora frihet att själva välja former för beredningen av ärenden

ger således möjlighet för en kommun att fatta beslut om en omröstning som reellt inte skiljer sig från vad man kallar kommunal folkomröstning. I praktiken är rättsläget därför i viss mån oklart. För att oklarheten skall undanröjas föreslår utredningen en föreskrift om att fullmäktige resp. landsung får inhämta synpunkter från medlemmar av kommunen eller lands-

tingskommunen som ett led i beredningen av eu ärende. Därvid skall om

så behövs valnämnden kunna anlitas, om inte nämndens uppgifter i övrigt hindras därigenom.

I särskilda undantagsfall skall enligt utredningen upplysningar kunna inhämtas genom rådgivande omröstningar. Med hänsyn till svårigheten att bedöma storleksordningen och karaktären av problemen synes det lämpligt

att i övrigt lämna formerna öppna. Det bör klart markeras att ansvaret

för valet av beredningsform ankommer på fullmäktige resp. landstinget. Härigenom vill demokratiutredningen understryka vikten av att beslut om opinionsundersökningar inte bör ingå som något normalt led i berednings-

processen. Det bör endast tillgripas i sällsynta undantagsfall. Det förutsätts,

att fullmäktige och landsting i alla beredningssammanhang är ytterst noga med att iakttaga regler som tryggar medborgarnas krav på rättstrygghet, likställighet och integritet. Recell möjlighet att delta för alla som anmodas alt yttra sig, garanterad rätt till anonymitet, och rätt till en jämbördig in-

formation är exempel på några grundläggande förutsättningar.

8.3 Kommunallagsutredningen

De uppgifter som enligt vad utredningen om den kommunala demokratin föreslår skall kunna anförtros åt kommundelsråd och andra lokala organ är enligt kommunallagsutredningen av sådan art att föreskrifter därom kan ges i reglementen. Motsvarande gäller i fråga om de lokala organens ar-

betsformer. På dessa punkter förutsätter förslaget inte lagstiftning.

Kommunfullmäktige kan, säger kommunallagsutredningen, i sin arbetsordning föreskriva att förslag från kommundelsorgan skall tas upp till be-

handling i fullmäktige, dvs. att förslag från dessa organ liksom förslag från

kommunstyrelsen och övriga nämnder skall ha ovillkorlig anhängighets-

verkan. Förslaget att kommunfullmäktige skall avgöra om kommundels-

organen skall ha initiativrätt hos fullmäktige föranleder därför inte något lag-

förslag från kommunallagsutredningen.

Kommunallagsutredningen anser det inte nödvändigt att i lag närmare

definiera kommundelsorganen eller att ge dem en särskild benämning. Varje

kommun får själv fastställa benämningen med hänsyn till organens funktion.

Det är enligt utredningens mening därför tillräckligt att av lagen framgår

alt kommundelsorgan kan finnas i kommun. I en bestämmelse härom bör anges att kommunfullmäkvge kan ullsätta särskilda organ som har till uppgift att företräda invånarna i del av kommunen i angelägenheter som rör kommundelen.

Kommunallagsutredningen tar härefter upp frågan om kommunala folkomröstningar och opinionsundersökningar. I enlighet med förslaget från utredningen om den kommunala demokratin föreslår kommunallagsutredningen en bestämmelse som klargör att kommunfullmäktige och landsting som ett led i beredningen av ett ärende kan inhämta upplysningar om kommunmedlemmarnas synpunkter i frågan. Det är därvid tillräckligt, säger utredningen, alt det framgår av motiven att synpunkter kan inhämtas även

genom omröstningar.

8.4 Remissyttrandena

8.4.1 Allmänna synpunkter

Remissinstanserna ser I allmänhet positivt på demokratiutredningens inställning att det bör ankomma på kommuner och landstingskommuner att själva välja lämplig väg nir det gäller att förbättra kontakterna mellan kommunerna och medborgarna. De tre alternativ som utredningen anger är dels fördjupad kommunikation via partier, andra folkrörelser. sammanslutningar och lokala grupper dels lokala organ. dels omröstningar och opi-

nionsundersök ningar. Även om olika remissinstanser betonar värdet av olika

vägar olika starkt kan vissa tendenser urskiljas. Den övervigande delen av remissinstanserna understryker de politiska partiernas roll och värdet av att kommuner och landstingskommuner underlättar de lokala partiorganisationernas verksamhet. När det gäller förändringar i den kommunala organisationen som syftar till inrättande av lokala organ är en stor det av remissinstanserna tveksamma. Många betonar de svårigheter av olika slag som kan vara förenade med kommundelsråd eller institutionsstyrelser. En mindre del av den kommunala remissopinionen tillstyrker dock mer oreserverat inrättande av antingen kommundelsråd eller lokala styrelser. I fråga om omröstningar och opinionsundersökningar finns en stor tveksamhet mot

en utbredd användning av sådana former för medborgarinflytande. Mindre

delar av remissopinionen tillstyrker utredningens förslag eller tar bestimt

avstånd från varje forrn av omröstningar.

Utöver de tre huvudalternativ som utredningen diskuterar har ett mindre antal remissinstanser även tagit upp vissa andra vägar för att skapa större kontaktytor och för att stärka kontakterna med kommunernas olika deltar.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att förtroendevalda kontaktmän som funnits sedan en tid inom omsorgsstyrelsens verksamhetsområde bör prövas i större utsträckning.

Oskarshamns. Hultsfreds och Orusts kommuner framhåller betydelsen av

regelbundna informationsmöten i kommundelarna, där medborgarna kan

ställa frågor och framföra synpunkter till förtroendevalda. Afarks kommun anser utt kommundelsmöten bör hållas i varje kommundel eller ort av betydelse minst en gång under valperioden.

KDS och kristen demokratisk ungdom förordar reglebundet anordnade kommundelsstämmor. Till dessa inbjuds alla invånare i kommundelen. Därigenom kan kommunen stimulera till ett brett lokalt intresse för de kom-

munala frågorna, anser dessa organisationer.

Linköpings kommun förordar även stöd till stads- och kommundelsföreningar som tillkommit på frivillig grund.

å.4.2 Partier och andra folkrörelser

Betydelsen av att förbättra partiernas arbetsmöjligheter betonas av flertalet remissinstanser. I regel behandlas frågan ganska allmänt. Men genomgående förklarar sig landstingskommuner och kommuner beredda att satsa mer resurser på att ta fram underlag, ge utrymme för partiaktiviteter och i övrigt underlätta partiernas arbete.

Nordmalings kommun anser att det för mindre kommuner är lämpligast

alt vidareutveckla den reformviäg som syftar till fördjupad kommunikation

via partier. övriga folkrörelser och sammanslutningar.

Norrköpings kommun understryker partiernas uppgift att förmedla åsikter och uppfattningar till de förtroendevalda. Karlskrona kommun betonar samordningen mellan kommunens och partiernas information. Åstorps kommun understryker vikten av att partierna får bättre möjligheter via partistödet att föra ut information till medborgarna. I den information som kommunerna i dag själva ger ut är det enligt kommunen ofta svårt att få en klar bild av vilket parti eller vilka partier som har det politiska ansvaret. Alvesta kommun framhåller att en meningsfull debatt förutsätter att det finns alternativ. Det måste av både majoritet och minoritet uppfattas som ett gemensamt intresse att få olika alternativ belysta. Inte minst ett väl utformat partistöd är därför enligt kommunen av värde för den kommunala demokratin. Svenska kommunförbundet anser att tyngdpunkten i strävandena bör läggas vid all ge partierna ökade möjligheter att vidga medborgarkontakterna.

Demokratiutredningens rekommendation att kommuner och landstingskommuner skall tillhandahålla faktamaterial som kan utnyttjas i partiarbetet understryks av bl. a. universitetskanslersämbetet samt Hallands. Jönköpings och Blekinge läns landstingskommuner.

Reaktionen på utredningens principdiskussion och rekommendationer i fråga om folkrörelserna är överlag posiuv. Remissinstanserna anser att det

är väsentligt att intressera det lokala föreningslivet för de kommunala frå-

gorna. Svenska kommuntörbunder uttalar sig positivt om en utveckling av

det samarbete mellan kommuner och folkrörelser som redan etablerats på många håll. Bland de tolkrörelser som yttrat sig är inställningen mycket positiv till utredningens förslag. Degerfors, Lindesbergs och Pajala kommuner anser att större klarhet behövs i fråga om hur de praktiska kontakterna

med föreningslivet skall ske.

En mindre del av remissinstanserna framhåller även som sin mening

att ett långt utvecklat system med remissförfarande och samråd kan få negativa effekter på effektiviteten. Vaggervds, Oxelösunds, Linköpings. Eda,

Tranås och Kalix kommuner anser att det föreligger risk för tungrodd administration. Kungälvs kommun och Föreningen Sveriges kommunala förvalt-

ningsjurister anser med hänsyn till risken för fördröjning att endast principiella

frågor bör tas upp i referensgrupper och bli föremål för remissförfarande. Hultsfreds kommun är positiv till eu utökat remissförfarande och anser med

hänvisning till risk för byråkratisering och förlängd behandlingstid att frågan

bör avgöras från fall till fall.

Ett litet antal remissinstanser tar upp vad ökade insatser för att underlätta folkrörelsernas deltagande kan betyda från principiell och praktisk synpunkt för partierna. Karlskrona kommun anser att remissförfarande inte bör förekomma till intressegrupper ”såvitt inte särskilda förutsättningar förelig-

ger”. Mörbylånga kommun anser att det finns risk för att den representativa

demokratin urholkas. Årjängs kommun är synnerligen tveksam till ökat inflytande genom utvidgat remissförfarande, konferenser med intresseorga-

nisationer, tillskapande av kommundelsråd m. m. Det måste enligt kommunen ankomma på de politiska partierna att via sina förtroendevalda ka-

nalisera de åsikter som finns bland organisationer och enskilda.

Landstingsförbundet anser att åtgärderna i första hand bör inriktas på de politiska partierna, konferenser m. m. Förbundet förordar viss återhållsamhet

med permanenta samrådsorgan.

Socialdemaokratiska kvinnoförbundet anser att intressegruppers inflytande främst bör kanaliseras den politiska vägen. Kommunalt förtroendevalda I olika föreningar kan utgöra kontaktpersoner. Förbundet förordar därför försiktighet med att inrätta organ som är direkt knutna till intressegrupper.

Folkrörelserna är genomgående positiva till ett ökat deltagande i kommunala frågor. De tillstyrker remissförfarande, konferenser, munttiga samråd m. m. ABF och Kooperativa förbundet understryker betydelsen av att folkrörelserna får tillgång till faktamaterial. Förbundet vi unga och Sveriges kristna ungdomsråd understryker betydelsen av att organisationerna får god tid på sig och att diskussionsmaterialet är överskådligt och pedagogiskt uttormat.

Några folkrörelser tår upp frågan om huvudmannaskapet för olika verksamheter. Folkparkernas centralorganisation saknar i betänkandet ett principiellt resonemang om möjligheterna för folkrörelser att överta ansvar och drift av viss kommunal verksamhet. Folkets hustöreningarnas riksorganisation anser att huvudmannaskapet för så många verksamheter som möjligt bör läggas hos folkrörelserna. Riksidrottsförbundet anser att idrotten så långt möj-

ligt själv skall svara för idrotts- och friluftsliv, dock med avsevärt stöd —- ekonomiskt och i övrigt — från kommunerna.

Folkparkernas centralorganisation påpekar att samrådsorgan inte får leda till att naturliga kontaktytor mellan olika organisationer och de studieförbund

till vilka de är anslutna försvagas. Det får heller inte leda till att verksamheten

övertas av den kommunala förvaltningen.

IOGT-NTO påpekar att de s. k. ungdomsråd som tidigare inrättades för

att tillgodose ungdomens fritidsliv efter hand har utvecklats till kommunala organ. Därmed har nya behov av verkliga samrådsorgan uppstått.

Kooperativa förbundet betonar de kommunala konsumentnämndernas roll. Till dessa nämnder bör reterensgrupper med folkrörelseanknytning knytas.

Sveriges kristna ungdomsråd förordar att et kommunalt organ, lämpligen fritidsnämnden ges i uppdrag att svara för kontakterna med folkrörelserna.

Sveriges frikvrkordd anser att det bör inrättas ett särskilt kontaktorgan för att etablera ett fast samarbete mellan de kristna samfunden och kommunerna. Ett sådant organ skulle kunna sammanträda ett par gånger årligen.

Sveriges frikyrkoråd anser även att informationskonferenser bör anordnas för folkrörelsernas funktionärer.

Statens kulturråd framhåller att insatser av teater- och musikgrupper och grupper som arbetar med foto, film, bild och utställningsverksamhet bör kunna spela en viktig roll för att göra den kommunala demokratin mer levande. Kommunernas kulturpolitiska insatser får därigenom ytterligare

en motivering — att bidra till den kommunala debatten. Ekonomiska resurser,

lokaler och utrustning för kulturell verksamhet blir förutsättningar för att aktivera debatten.

Socialstyrelsen understryker betydelsen av att utveckla dialogen med grupper som är beroende av verksamheter inom socialvården samt hälso- och sjukvården, t. ex. handikapp- och pensionärsorganisationer.

Folkrörelsernas möjligheter att medverka i uppsökande verksamheter till resurssvaga grupper behandlas bl. a. av socialstyrelsen som ställer sig positiv till sådan verksamhet som inriktar sig på organisationernas medlemmar. Styrelsen anser dock att organisationerna inte kan överta de sociala och medicinska myndigheternas ansvar, vilket gäller alla medborgare. AMS-förbundet betonar handikapporganisationernas roll och anser att nya former för ekonomiskt stöd måste övervägas.

Invandrarverket föreslår att flera olika vägar prövas för samarbete med folkrörelserna. Verket föreslår att ett invandrarråd knyts till det kommunala

organ där invandrarfrågorna förankrats. t.ex. kommunstyrelsen, informiu-

tionsnämnd eller invandrarnämnd. Utfrågningar oller enkäter kun anordnas antingen med representanter för olika nationaliteter eller i speciella frågor.

Sveriges hantverks- och industriorganisation (SHIO) anser att även andra organisationer än folkrörelser bör uppmärksammas och framhåller SH1O:s 400 hantverks- och industriföreningar. För närvarande informeras företag med mer än 50 anställda genom informationssystemet ”Företag - samhälle”.

För mindre företag bör informationen enligt SHIO gå över företagens organisationer.

Eu litet antal remissinstanser har behandlat kontakterna mellan kommuner och lokala opinionsgrupper. Kungsbacka kommun anser att det är viktigt att även lokala opinionsgrupper och andra sammanslutningar erhåller

en fullgod information i sådana frågor som särskilt intresserar dem. Deras

synpunkter bör kanaliseras till de förtroendevalda, så att deras krav kan vägas mot varandra och mot andra krav. Trands kommun påpekar att partierna måste få sådana ekonomiska resurser att de kan utöka kontaktverksamheten till olika typer av aktionsgrupper t. ex. byalag.

Västerviks kommun är tveksam till att bygga ut kontaktytor med tillfälliga lokala opinionsgrupper. Dessa grupper har enligt kommunens erfarenhet begränsade möjligheter att bidra med allmängiltiga och konstruktiva förslag med hänsyn till att de oftast grundar sin verksamhet på mycket speciella intressen och till att de ofta saknar den överblick som fordras för att väga olika önskemål mot varandra.

8.4.3¶Övergripande kommundelsorgan

Praktiskt taget alla remissinstanser instämmer i demokratiutredningens mening att kommundelsorgan (kommundelsråd) skall vara frivilliga och

att kommunerna själva skall bestämma arbetsformerna. Remissbilden är i övrigt mer splittrad än i Nertalet andra frågor. Flertalet remissinstanser tillstyrker fortsatt försöksverksamhet men i övrigt är remissopinionen delad. En relativt stör grupp av remissinstanserna redovisar en markerat tveksam

inställning till lokala organ och anför som grund för detta en rad skäl av

principiell och praktisk natur. En annan relativt stor grupp av remissinstanser förordar mer långt gående alternativ genom att råden enligt deras uppfattning

bör ges förvaltande uppgifter, utses i direkta val m. m. !

Fit fåtal landstingskommuner har berört lrågan. Stockholms läns lands- Hingskommun anser att för vissa av landstingskommunens verksamheter kan en decentraliserad förvaltning i form av lokala organ vara möjlig. Exempel

på detta är hälso- och sjuk vårdsnämndens lokala förvaltning. Det är naturligt

att I frågor med lokal anknytning inhämta kommunernas synpunkter. I en reservation till Göreborgs och Bohus läns landstinazskommuns yttrande föreslås att det s.k. primärvårdsområdet tas som utgångspunkt för en mer decentraliserad förvaltningsorganisation. Enligt reservationen ses en politiskt

vald styrelse för primärvårdsområdet som ett alternativ till instituttonssty-

relse och kommundelsråd. En modell där styrelsen även får vissa sam-

arbetsuppgifter mellan kommun och landstuingskommun bör enligt reser-

vationen utvecklas och prövas i försöksverksamhet.

Vissa av de kommuner som är tveksamme till kommundelsråd anser att de uppgifter som organen skulle kunna ha i stället bör handhas av de lokala partitöreningarna. Lokala kommunala organ kan enligt deras mening

även splittra den politiska ledningen och förstärka motsättningarna mellan

olika kommundelar. Synpunkter med den inriktningen har framförts av

bl. a. Sundbybergs, Älvkarleby, Alvesta, Hagfors, Sandvikens, Osby och Eskilstu-

na kommuner. Avesta kommun anser att det lokala inflytandet i stället skall tillgodoses genom att de politiska partierna i sina nomineringar tar hänsyn till behovet av företrädare inom kommunens olika delar.

En grupp av framför allt mindre och medelstora kommuner anser att kommundelsorgan kan vara lämpliga i kommuner med stor vta eller stor

befolkning men att det för deras egen del knappast är aktuellt att inrätta

kommundelsråd. Bland dessa kommuner finns Avesta. Håbo. Emmaboda, Vaggervds, Tingsryds. Tomelilla, Mörbylånga, Skara, Munkfors, Vindelns. Vännäs, Å rjängs. Storfors och Arboga kommuner. Gislaveds kommun anser att

försöksverksamhet kun vara aktuellt i kommuner med 50-60 000 invånare.

Robertsfors kommun anser att frågkan om kommundelsorgan inte har direkt aktualitet i små kommuner, eftersom den geografiska spridningen av mandaten ger de flesta orter representation.

En annan grupp kommuner som ställer sig tveksamma till kommundelsråd gör det framför allt av effektivitetsskäl. Sölvesborgs. Torsby, Örnsköldsviks och Lunds kommuner anser alt en sådan organisation leder till

en ökad belastning på förvaltningen och medför risk för byråkrati och för-

dröjning. Värnamo kommun anser att sådana organ kan leda till en olycklig uppdelning av den kommunala förvaltningen. Halmstads kommun anser att

de kan föranleda kompetenskonflikter.

Åstorps kommun avvisar kommundelsråd med motiveringen att de inte kommer att få den överblick som är nödvändig för att man skall kunna göra de prioriteringar som är bäst för kommunen i dess helhet. Söderhamns kommun ställer sig tveksam till kommundelsråd, eftersom de lätt kan upplevas som en fullmäktigeförsumling för en del av kommunen och på det sättet motverka demokratiutredningens rekommendation att kommunfullmiiktiges ställning bör stärkas.

Några av de kommuner som har bedrivit försöksverksamhet med kommundelsråd redovisar en relativt tveksam inställning. Jönköpings kommun anför mot bakgrund av sina erfarenheter att kommunen intar en något mer restriktiv hållning till lokala organ än utredningen. Enligt kommunen har det varit svårt att finna meningsfulla uppgifter åt de råd som inrättats ti Jönköping. Enligt Eksjö kommun har erfarenheterna av en försöksverksamhet med kommundelsråd i kommunen varit negativa.

Svenska kommunförbundet understryker frivilliglinjen beträffande lokula organ. Förbundet pekar på att erfarenheterna av de kommundelsorgan som hittills inrättats visar att kommundelsorganen haft obetydliga kontakter med politiska partier. övriga folkrörelser och organisationer. Förbundet finner att kommundelsorgan som fungerar vid sidan av de opinionsbildande organisationer som har att ta eu samlat ansvar för hela kommunområdet

kan bli till mer skada än nytta vid uppbyggandet av en fungerande kommunal

demokrati. Kommundelsorganen kan vidare medföra att beslutsprocessen fördröjs.

Ett mindre antal kommuner har en negativ attityd till kommundelsorgan utan att det klart framgår om de avstyrker demokratiutredningens förslag om fortsatt försöksverksamhet. Hullsberus. Hedemora och Krokoms kommu- Aer anser sålunda att kommundelsorgan ej bör förekomma. Arjeplous kommun anser att det inte föreligger tillräckliga motiv för inrättande av kommundelsråd, om man istället får en ökad aktivitet inom partierna och ett vidgat deltagande från folkrörelserna. Boxholms kommun anser att ett system med kommundelsorgan inte är förenligt med en representativ demokrati. Kiruna kommun anser att det med nuvarande förutsättningar i lagstiftning m. m. inte finns tillräckligt meningsfulla uppgifter för kommundelsorgan.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser av övervägande skäl talar mot kom-

mundelsorgan. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att det föreligger risk för att kommundelsorganen får karaktären av ”diskussionsklubb” vilket medför svårigheter att hålla intresset vid liv.

Socialdemokratiska kvinnoförbundet påpekar att kommundelsråd kräver re-

surser och medför risk för ”bypoliuk”. Som en negativ följd ser förbundet även alt skiljelinjerna mellan partierna blir mindre klara.

Sammanlagt ett tjugotal remissinstanser avstyrker utredningens förslag om fortsatt försöksverksamhet med kommundelsorgan. Till dem hör Östergötlands läns landstingskommun och länsstyrelsen i Kronobergs län samt Södertälje, Nyköpings, Oxelösunds. Linköpings. Motala. Norrköpings, Åtvidabergs. Alvesta, Lessebo. Tarsås, Kristianstads. Helsingborgs, Landskrona, Lvsekils, Hällefors, Surahammars och Lycksele kommuner.

Oskarshamns kommun avvisar bestämt lagregler om kommundelsråd och den politiska sammansättningen i sådana råd. Förutom att kommundelsråd lätt leder ull kompetenskonflikter i förhållande till de ordinarie nämnderna innebär systemet enligt kommunen en påbyggnad av den kommunala förvaltningen som i många avseenden försvårar verksamheten och gör den svår utt överblicka. Kommunen framhåller i stället betydelsen av regelbundna informationsmöten i kommundelarna där medborgarna kan framföra frågor och synpunkter till de förtroendevalda.

En stor grupp remissinstanser, främst kommuner, anser att kommundelsorganen bör ges mer längtgående uppgifter. att deras sammansättning bör avspegla den politiska strukturen i kommundelen och att de bör väljas i direkta val. I allmänhet anser dessa remissinstanser att kommundelsorganen bör vara frivilliga. Sietuna kommun anser dock att de bör vara obligatoriska men att kommunen bör bestämma arbetsformerna. Enligt centerns kvinnoförbund bör kommundelsorgan finnas i alla kommuner. Om kommundelorgan inrättas bör de finnas i hela kommunen. anför centerns ungdomsförbund.

I Skövde kommun finns fem kommundelsråd. Kommunen anser att deras verksamhet har varit värdefull och att den bör vidaroutvecklas. Utredningens

förslag om ökade uppgifter och resurser för kommundelsorganen tillstyrks

av Sivtuna. Uppsala och Umeå kommuner.

Centerns ungdomsförbund förordar alt en möjlighet införs att ge kommundelsörganen en omfattande beslutanderätt i frågor som rör kommundelen. Utvecklingen mot en ökad sektorisering har enligt statskonmoret gjort det svårare för den enskilde att orientera sig i den kommunala verksamheten. Statskontoret anser därför att det bör vara möjligt att delegera beslutanderätt

i ärenden som rör kommundelen från kommunallagsreglerad nämnd till kom-

mundelsorgan. Botkyrka, Huddinge, Nacka, Tyresö, Vaxholms, Vallentuna, Strängnäs. Vetlanda, Kalmar, Vimmerby, Vellinge. Göteborgs. Uddevalla, Borås. Vara. Vansbro, Åre och Umeå kommuner samt folkpartiets kvinnoförbund och moderata samlingspartiets kvinnoförbund anser att kommundelsorganen bör kunna ges

förvaltande uppgifter. Huddinge och Umeå kommuner anser att motsvarande

bör gälla i fråga om verkställighetsuppgifter. Kommundelsorganens uppgifter

> bör enligt Dandervds kommun avse endast rådgivning och information. Enligt

Huddinge, Uppsala, Göteborgs och Umed kommuner bör kommundelsorgan kunna utgöra styrelse för kommunal anläggning i kommundelen.

I Haninge kommun har frågan om s. k. kommundelsnämnder utretts. Förslag om försöksverksamhet har lagts fram som innebär att kommundelsnämnder byggs upp med stöd av möjligheten att inrätta dels sociala distriktsnämnder, dels särskild styrelse för grupper av institutioner inom den sociala distriktsnämndens geografiska område. Vidare förutsätts att samma personer väljs att utgöra såväl social distriksnämnd som styrelse för de inom området befintliga institutionerna. Den gemensamma styrelsen har då möjligheter att dels samordnat utöva de beslutsfunktioner som inryms i bestämmelserna om institutionsstyrelse och social distriktsnämnd och dels fungera som rådgivande och beredande organ inom området i övriga frågor av specifikt lokalt intresse.

Haninge kommun anser att utredningen borde ha prövat möjligheten att medge att lokala nämnder inrättas utan att konflikt uppstår med det odelade ansvarets princip. Enligt kommunen kan man tänka sig en ny typ av fakultativa nämnder med samma befogenheter som andra sådana nämnder utan befogenhet att göra framställningar hos kommunfullmäktige. Dessa nämnder skulle i praktiken kunna underordnas en central nämnd och fungera på grundval av delegation från denna. Kommunen anser att frågan bör

upptas till prövning i anslutning till bl.a. försöksverksamheten med in-

stilutionsstyrelser.

Kommundelsorganen bör enligt Vimmerby kommun ha en sådan politisk för-

ankring att de kan sägas avspegla den politiska strukturen i kommundelen. Av samma mening är Botkyrka, Vallentuna, Strängnäs, Ljungby, Vetlanda, Svalövs, Vellinge, Göteborgs, Uddevalla. Borås, Ulricehamns, Vara och Vansbro kommuner. Upplands-Bro kommun anser dliremot att det inte bör vara möjligt alt låta ett kommundelsorgan avspegla kommundelens politiska struktur.

Direkta val till kommundelsorganen förordas av Nacka, Tyresö och Åre kommuner samt centerns ungdomsförbund. Strängnäs, Vetlanda. Uddevalla, Fara och Vansbro kommuner förordar försök med direkta val. På sikt bör enligt Vallentuna, Tierps, Uppsala, Vetlanda, Uddevalla. Borås och Umed

kommuner kommuadelsorganen utses genom direkta val. Övergångsvis kan indirekta val accepteras, anför Vindelns och Vännäs kommuner. Förwsiättningarna för direkta val bör dock undersökas närmare. Cemoerns kvinnoförbund anser också att indirekta val kan vara tänkbara under en övergångsperiod. Detta förutsätter dock att kommundelsorganen ändå ges en sådan

summansättning att de återspeglar den politiska strukturen i kommundelen.

Sollentuna kommun delar utredningens uppfattning att kommundelsorganen bör utses av kommunfullmäktige.

Länsstyrelsen i Örehro län anser att ledamöterna i kommundelsorganen bör ha anknytning till kommundelen och att föreskrift därom bör ges i lag. Kommundelsorganen bör ha förankring i kommunstyrelsen, anför Duls- Eds kommun. En av ledamöterna i varje kommundelsorgan bör därför också vara ledamot i kommunstyrelsen. Representanter för kommundelsorganen bör enligt Göteborgs kommun ha rätt att vara närvarande vid facknämndernas sammanträden.

De konkreta rekommendationer som utredningen lagt fram om kommundelsrådens praktiska arbete behandlas av relativt få remissinstanser. Utredningens rekommendation om att kommundelsorganen i de kommuner

där de inrättas bör ges ökade uppgifter och utökade resurser i förhållande

till vad som vanligen varit fallet tillstyrks av de remissinstanser som yttrar sig.

Utredningens rekommendation att kommunerna bör ges rätt att ange i reglemente att kommundelsorgan skall kunna anhängiggöra frågor i kommunfullmäktige tillstyrks av flertalet kommuner som vttrat sig i frågan. Avvikande mening redovisas av Skövde. Sietuna och Örebro kommuner. Skövde kommun anseratt ärenden i första hand böranhängiggöras via styrelser

och nämnder, partiorganisationer och ledamöter i fullmäktige. Stockholms kommun anser att der kan ifrågasättas om fullmäktige enligt gällande tag fritt

kan besluta att kommundelsorgan skall tillerkännas initiativrätt trots att de inte kan anses vara nämnder. Kommunen anser att en sådan tolkning är en ändring i sak av rättsläget.

Rekommendationen att kommunerna i reglementen bör ange att vissa frågor skall och andra bör remitteras tll kommundelsråden tillstyrks av Umed kommun. Kommunförbundet anser av utredningen borde ha betyst var-

för kommundelsorganen där de inrättats inte redan i dag har den ställning

I remissarbetet som utredningen rekommenderar.

Rekommendationen att kommundelsorganen bör bestå av 15-20 ledamöter i större områden tillstyrks av flertalet remissinstanser som yttrat sig I frågan. Vissa avvikande meningar kan dock noteras. Täbv kommun anser att antalet är onödigt stort och Örkelljunga kommun Wrågasätter om kom-

mundelsråden kan bli funktionsdugliga med så många ledamöter. Örebro

kommun anser att bedömningen helt bör tillkomma kommunfullmäktige.

Svenska kommunförbundet har ingen erinran mot utredningens rekommendation.

8.4.4 Lokala styrelser vid kommunala institutioner

Flertalet remissinstanser tillstyrker fortsatt försöksverksamhet med in-

stitutionsstyrelser enligt demokratiutredningens förslag. Till dessa remiss-

insatser hör Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. De ertfarenheter som hittills kunnat göras talar dock enligt Landstingsförbundet i huvudsak mot institutionsstyrelserna.

Hallsbergs kommun anser att.det med hänsyn till behovet av att öka antalet förtroendeuppdrag är lämpligt att inrätta lokala styrelser vid kom-

'munala institutioner. Sandvikens kommun anser att institutionsstyrelserna

bör ha goda förutsättningar att stimulera den demokratiska processen. Borlänge kommun anser att försöksverksamhet med institutionsstyrelser bör be-

drivas. I det syftet har Borlänge kommun startat en försöksverksamhet med

institutionsstyrelser för bl. a. daghem, ålderdomshem och idrottsanläggning-

ar som lett till att närmare 300 nya människor engagerats i de kommunala beslutsprocesserna. Kommunen anför att det är fullmäktiges förhoppning

att verksamheten kommer att leda till att kommuninvånarna ges en möj-

lighet att mer direkt föra fram synpunkter och krav till de förtroendevalda.

Finspångs kommun anser att de hittills vunna erfarenheterna av försöksverksamhet med institutionsstyrelser i Finspång tyder på att tanken med institutionsstyrelser är riktig.

Västerviks kommun anser att institutionsstyrelser bör få konkreta frågor

att arbeta med. Detta bör enligt kommunen öka motivationen för styrel-

seledamöterna. Styrelsen kan utgöra en bra kontakt mellan gästerna på en institution, deras anhöriga och den centrala nämnden. En lokal idrottsplatsstyrelse kan förmedla kontakten mellan brukare och fritidsnämnd.

Många av de remissinstanser som tillstyrker ger dock uttryck för tveksamhet. Tveksamheten motiveras framför allt av att det finns risk för splitt-

ring av den kommunala förvaltningen med minskad effektivitet som följd. Många pekar på svårigheter vid budgetbehandling och när det gäller att urskilja ansvar och kompetens. Ett annat skäl för tveksamhet är att ansvarsområdet kan bli alltför litet för att verksamheten skall bli meningsfull. För det tredje anför många remissinstanser att de anställdas och nyttjarnas roll är ofullständigt utredd. Många remissinstanser anser sig ha svårt att

acceptera utredningens modell med enbart kommunalt förtroendevalda som ledamöter i styrelserna.

Effekwivitetsaspekten tas upp av bl. a. Stockholms läns landstingskommun, som understryker att inrättandet av institutionsstyrelser eller liknande organ

12 Riksdagen 19751/76. I saml. Nr 186

Prop, 1975/76:187 178

inte får medföra en ytterligare tidsfördröjning. Huvudlinjen måste därför

vara att dessa styrelser skall fungera som beslutsorgan.

Bollnäs kommun förordar en lagändring som ger möjlighet att lägga större

konkret ansvar på institutionsstyrelser utan att de behöver bli fristående

nämnder. Ljungby kommun anser att vissa beslutsfunktioner bör överföras från den centrala nämnden till lokalstyrelserna. Beslutsfunktionen bör fö-

renas med budgetansvar. Kommunen framhåller även betydelsen av att

den centrala nämnden formulerar de långsiktiga målen och fastställer verk-

samhetsplaner. Flerårsbudgeten bör enligt kommunen bli grundläggande

i samspelet mellan den centrala nämnden och den lokala styrelsen.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att det är de medmänskliga aspekterna som ligger i förgrunden. Vid vissa vårdinstitutioner är det sålunda av betydelse att klienter och patienter får tillfälle att till en lekmanna-

styrelse framföra synpunkter på exempelvis vården, kostförhållandena, servicen, fritiden, förströelsemöjligheterna, terapiverksamheten etc. Utredning-

ens förslag innebär att försöksverksamheten skall fortsätta utan lagreglering,

vilket medför att institutionsstyrelserna även fortsättningsvis blir fristående fakultativa nämnder. De skall således inte utgöra underorgan till den nämnd som institutionen sorterar under, vilket i det praktiska arbetet medför ömtåliga gränsdragningsproblem mellan lokalstyrelsen och den centrala nämn-

den. Länsstyrelsen anser för sin del att man bör sträva efter en konstruktion där Iokalstyrelsen skall vara underordnad facknämnden och inte heller ha

befattning med budget och ekonomi.

Torsby och Kungälvs kommuner anser att styrelserna kan vara värdefulla som informations- och kontaktorgan men pekar på svårigheter i att tilldela dem förvaltningsuppgifter. Liknande synpunkter anförs av Eskilstuna kom-

mun. Tvresö och Vara kommuner anser att institutionsstyrelser kan vara ett

komplement till kommundelsorgan. Katrineholms kommun anför stor tveksamhet men förordar institutionsstyrelser framför kommundelsorgan.

Upplands-Väsby, Trelleborgs, Örnsköldsviks. Umeå. Krokoms och Kalix

kommuner anser att institutionsstyrelserna kan leda till splittring av förvaltningen, kompetenskonflikter och minskad effektivitet.

Upplands-Bro kommun understryker att nämndernas ansvar inte får urholkas. Landskrona kommun anser att institutionsstyrelser kan leda till en

svårhanterlig förvaltning och förordar därför ytterligare försök och diskussion i partierna. Åstorps och Lysekils kommuner anser att institutionsstyrelser i vissa fall kan vara lämpliga men att det gäller att se till att inte antalet

blir oproportionerligt stort.

Örebro läns landstinzskommun anför tveksamhet mot institutionsstyrelser med hänsyn till att tendensen går från institution mot funktion när det

gäller att organisera förvaltningen. Skaraborgs läns landstingskommun anser

att frågan om försöksverksamhet bör vara beroende av organisationsformen och sambandet med personalinflytandet. Hallands läns landstingskommun på-

pekar att det f. n. fordras statligt godkännande för att inrätta institutionssty-

relser inom gymnasiesektorn. Sollentuna och Surahammars kommuner anser

att frågan behöver övervägas ytterligare. En allmänt kritisk inställning redovisas av Eslövs, Höörs, Ystads, Munkfors.

Ljusnarsbergs, Dals-Eds, Emmaboda och Örebro kommuner. De motsätter sig

emellertid i regel inte fortsatt försöksverksamhet men ifrågasätter behovet och anser det vara oklart vilka uppgifter som skall ligga på styrelserna.

Vissa remissinstanser betonar att ansvarsområdet måste vara tillräckligt

stort. Socialstyrelsen anser att redovisningen av pågående försöksverksamhet inte

gör det troligt att det föreligger tillräckligt beslutsutrymme vid ålderdoms-

hem och daghem. Basen för det politiska ansvarsutkrävandet är att det föreligger sådana uppgifter. Styrelsen anser därför att även andra alternativ

bör övervägas innan ställning tas till de lokalstyrelser som utredningen re-

kommenderar. Bl. a. anser socialstyrelsen att institutionsstyrelser med ett bredare ansvarsområde bör övervägas. Socialstyrelsen motsätter sig vidare

förändringar som innebär att förtroenderåd vid ålderdomshem får minskade möjligheter att fundera. Enligt socialstyrelsens bedömning finns det starka

skäl som talar för att frågan om institutionsstyrelser inom styrelsens verk-

samhetsområde övervägs ytterligare och att även andra alternativ att engagera medborgaren i verksamheten prövas. Därvid bör klargöras hur personalens förhållanden påverkas och vad förslagen innebär för de grupper som utnyttjar den aktuella verksamheten.

Gislaveds kommun anser att det måste vara fråga om verkligt stora enheter om särskilda styrelser skall inrättas. Värdet ligger enligt kommunen i att personalinflytandet och personalinformationen kan förbättras. Värmdö kom-

mun anför liknande synpunkter. Årjängs kommun anser det inte vara befogat

att i små kommuner inrätta lokala styrelser vid kommunala institutioner. Antalet institutioner av varje slag är litet och varje institution är inte större än att ansvarig nämnd har grepp om verksamheten.

Åvesta kommun avvisar förslaget om försöksverksamhet med motivering-

en att om fler förtroendevalda skall engageras måste det ske i uppgifter av väsentlig betydelse. Det anses inte bli fallet i institutionsstyrelser.

Svenska kommunförbundet tillstyrker utredningens förslag men pekar på en rad problem som enligt förbundet måste lösas. Det gäller gränsdragningen mot den centrala nämnden och samordningen när flera styrelser inrättas inom samma nämndområde. Andra problem är likställighetskravet i förhållande till behovet av handlingsutrymme för styrelsen, effekterna på beslutsprocessen och behovet av ekonomiska och personella resurser. Slutligen

pekar förbundet på anknytningen till de företagsdemokratiska strävandena.

Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister anser att det är svårt att

få tankegångarna om lokala styrelser att harmoniera med det odelade an-

svarets princip och anför att svårigheter kan uppkomma när det gäller sam-

ordningen och kravet på likartad servicekvalitet. Därtill kommer admi-

nistrativa problem. Kammarkollegiet anser att det kan finnas risk för att

det uppstår svårigheter för den ansvariga nämnden att leda och ta ansvar

för verksamheten. Länsstyrelsen i Västmanlands län pekar på problem i sam-

band med avgränsningen till andra organ. SSK-utredningen anser att demokratiutredningen inte har uppmärksammat att en och samma anläggning kan inrymma institutioner som sorterar under olika nämnder och styrelser.

Det kan t. ex. gälla en skolanläggning, till vilken förlagts biblioteksfilial,

fritidsgård, sport- och simhall osv. SSK-utredningen föreslår att det prövas om en gemensam styrelse är lämplig även med centralt bibehållen uppdelning på flera nämnder och styrelser. SSK-utredningen understryker att eventuella lokalstyrelser i skolorna inte skall ta över ansvar som i dag vilar på personal och elever.

Vissa remissinstanser pekar på alternativ eller kommer med egna förslag. Älvsborgs län landstingyskommun anser att direktioner för sjuk vårdsdistrikt kan ge en bättre lokal förankring. Västmanlands läns landstingskommun anser att

en gemensam styrelse bör kunna inrättas för flera institutioner. Jämtlands

läns landstingskommun framhåller tanken på kontaktmän inom inrättningarna. I detta förslag instämmer även Västernorrlands läns landstineskommun.

Landstingskommunen föreslår en försöksverksamhet med förtroendevalda

kontaktmän.

Flens kommun anser att referensgrupper och lokala samrådsorgan kan ut-

göra alternativ. Uddevalla kommun erinrar om de s.k. förtroenderåd som

finns vid vissa ålderdomshem. Moderata samlingspartiets kvinnoförbund för-

ordar ytterligare försöksverksamhet även med förtroenderåd, samrådsgrup-

per och distriktsnämnder.

Vaxholms, Nyköpings, Åtvidabergs, Sävsjö. Mörbylånga, Helsingborgs, Melleruds, Hällefors, Avesta och Kramfors kommuner avstyrker förslaget om fortsatt försöksverksamhet med institutionsstyrelser.

Flertalet remissinstanser accepterar demokratiutredningens modell i fråga om institutionsstyrelsernas sammansättning. Men många remissinstanser tar upp de anställdas och nyttjarnas roll i institutionsstyrelserna. I många fall uttrycks önskemål om att utredningen i nästa etapp skall överväga även

andra alternativ. |

Västmanlands läns landstingskommun anser att de anställda bör vara re-

presenterade i styrelserna. Liknande synpunkter framförs av Älvkarleby kom-

mun. Statskomoret betonar frågan om serviceutnyttjarnas ställning.

Hudiksvalls kommun anser att de samrådsorgan för ålderdomshem, som

finns i kommunen bör utvärderas innan ställning tas till den typ av in-

stitutionsstyrelse som utredningen föreslår. Samrådsorganen är sammansatta

av förtroendemän, personal och pensionärer.

Upplands-Bro kommun anser att personalrepresentanter bör kunna adjungeras till institutionsstyrelserna. Halmstads kommun ställer sig frågande inför personalens och ”allmänhetens” representation. -Arboua kommun anser att både förtroendevalda och företrädare för intressegrupperna bör ingå. U/ricehamns kommun anser att både förtroendevalda och intressegrupper bör

vara representerade men valda av fullmäktige. Järfälla och Örkelljunga kommuner biträder inte utredningens uppfattning om enbart politiskt summansatta styrelser. Svenska kommunförbundet anser att anknytningen till de företagsdemokratiska strävandena är otillräcklig.

Vissa remissinstanser anför avvikande mening när det gäller vilket organ

som skall utse institutionsstyrelsernas ledamöter. Tingsryds kommun anser att styrelserna bör väljas av den nämnd som har ansvaret för verksamheten.

Lindesbergs kommun anser att detta kan medverka till att intresse och ansvarskonflikter undviks. Degerjors kommun anför liknande synpunkter.

SACO/SR anser att utredningens förslag inte ger något betydande in-

flytande för de anställda. LO varnar för politisk byråkratisering. Frågan kan enligt LO inte avgöras åtskild från frågan om de kommunalanställdas med-

bestämmande. Svenska kommunalarbetareförbundet anser att det inte finns behov av ytterligare en politisk nivå. TCO ansluter sig till demokratiutredningens ståndpunkter men framhåller vikten av att s. k. blandade organ övervägs förutsättningslöst i utredningens fortsatta arbete. Moderata samlingspartiers kvinnoförbund betonar de anställdas och konsumenternas inflytande. Socialdemokratiska kvinnoförbundet anför tveksamhet med hinsyn till att gränsen mellan politiskt inflytande och personalinflytande är oklar. Först

när detta utretts kan försöken fortsätta. Ansvarsområdet måste faststillas.

I annat fall kan dessa styrelser enligt förbundets mening öka avståndet mellan personal och beslutsfattare. SSU förordar helt politiskt sammansatta

styrelser, men förbundet menar också att en försöksverksumhet bör inledas,

där folkrörelser med verksamhet som anknyter till institutionen får utse Iedamöterna i styrelsen. Det skulle exempelvis kunna gälla pensionärsorganisationer för ålderdomshem och handikapporganisationer för vissa andra

vårdinstitutioner. Handikappförbundens centralkommitté (HCK) tar upp de in-

stitutionsboendes situation. HCK anser att en meningsfull rehabilitering förutsätter möjlighet att påverka den enga situationen. De handikappades riksförbund anser att de institutionsboende bör ingå i styrelserna.

Riksidrottsförbundet tillstyrker ytterligare försöksverksamhet med institutionsstyrelser. I försöksverksamheten bör enligt förbundet även folkrörelserna, t. ex. idrottsrörelsen, erhålla representation i vissa instilutionsstyrelser. Detta skulle enligt förbundet medverka till att folkrörelsearbetet på ett bältre sätt än för närvarande integreras med samhället i övrigt.

&. 4.5 Omröstningar och opinionsundersökningar

Den övervägande delen av remissinstanserna delar demokratiutredning-

ens negativa inställning tll omröstningar. En rad principiella och praktiska

skäl anförs mot att omröstningar och opinionsundersök ningar blir ett vanligt

inslag i den demokratiska processen. Remissinstanserna instämmer enhälligt

i utredningens mening att i första hand andra åtgärder bör prövas. Flertalet

remissinstanser accepterar dock utredningens förslag om tillägg i kommu-

nallagen för att klargöra rättsläget. Omkring 25 remissinstanser avstyrker utredningens författningsförslag.

Ett par remissinstanser anser att en minoritet i fullmäktige eller bland

de röstberättigade invånarna i kommundelen bör kunna påfordra omröstning. Kristen demokratisk ungdom anser att rådgivande folkomröstning bör kunna anordnas om en tredjedel av fullmäktige eller en fjärdedel av kommunens röstberättigade invånare så önskar. Moderata samlingspartiets kvin-

noförbund anser att sådan omröstning bör kunna anordnas om en tredjedel av fullmäktige eller landstinget önskar det. Sjöbo kommun tar ställning mot

kommunala folkomröstningar. Om omröstningar ändå skall förekomma bör de enligt kommunen vara beslutande.

Skaraborgs läns landstingzskommun pekar på att regler om förfarandet vid omröstningar saknas. Länsstyrelsen i Hallands län påpekar att utredningens förslag måste anses gälla även opinionsundersökningar och omröstningar

i endast del av en kommun och att även kommunmedlemmar som inte

är kyrkobokförda i kommunen kommer att kunna höras.

Stockholms kommun anser att landstingskommun inte bör få anlita val-

nämnd för opinionspejling om detta inte medgivits av kommunfullmäktige. Ekerö kommun anser att för den händelse landstingskommunen får befo-

genhet att anlita valnämnden är det en självklar sak att landstingskommunen skall bekosta sina omröstningar. Kommunen anser att detta bör anges i lag.

Många remissinstanser uttalar sig starkt kritiskt mot omröstningar utan att direkt avstyrka utredningens förslag. Stockholms läns landstingskommun pekar t. ex. på de stora svårigheter som är förknippade med genomförande av någon form av kommunal folkomröstning med hänsyn till att landstingskommunens befolkning uppgår till 1,5 milj. människor. Södertälje kommun understryker svårigheten att kombinera omröstningar med ett representativt system. Länsstyrelsen i Malmöhus län uppger sig vara ytterst tveksam till det föreslagna tillägget till kommunallagen. Länsstyrelsen anser

att det under inga förhållanden får leda till att ett kommunalt folkomröstningsinstitut införs bakvägen. Länsstyrelsen i Värmlands län anser inte att det finns något behov av författningsreglerade kontaktvägar. Hällefors, Stor-

fors och Motala kommuner motsätter sig ett lagreglerat folkomröstningsinstitut.

En minoritet av remissinstanserna avstyrker klart demokratiutredningens

förslag. Några av dem anger att remissförfarande, offentliga möten, par-

tiaktiviteter m. m. är lämpliga alternativ till omröstningar. Förslaget avstyrks av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. länsstyrelsen i Västernorrlands län samt av Stockholms, Uppsala. Östergötlands. Malmöhus, Örebro och Jämtlands läns landstingskommuner. Förslaget avstyrks också av omkring 15 kommuner och av Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.

Svenska kommunförbundet anför att de av utredningen redovisade syn-

punkterna inte ger stöd för uppfattningen att det finns något reellt behov

av att öppna möjligheten att utnyttja valnämnd för att genomföra omröst-

ning. Förbundet avstyrker därför den lagändring som skulle möjliggöra anordnande av rådgivande folkomröstning. Landstingsförbundet anför liknande synpunkter.

9¶Kommunägda företag

9.1 Nuvarande förhållanden

Vid sidan av de former för kommunal verksamhet som regleras i kommunallagarna används i praktiskt taget alla kommuner och de flesta lands-

tingskommuner även privaträttsliga former för vissa slag av verksamhet. Vanligen drivs då verksamheten i form av aktiebolag eller stiftelse. Framför allt gäller detta verksamhet som har ett starkt inslag av affärsdrift. Som motiv för att använda företagsformen åberopas i regel effektivitetsskäl.

Företagsformen innebär emellertid också vissa nackdelar. Medborgarnas möjligheter till insyn är nämligen mera begränsade än vad som är fallet i

fråga om verksamhet som drivs inom de kommunala förvaltningarna. Beslutanderätten i företagen utövas av kommunens representanter i företagens

styrelser samt, i aktiebolag, också av kommunens ombud på bolagsstämman. Kommunfullmäktiges direkta insyn i och inflytande är därigenom mindre än om verksamheten drivs inom ramen för den kommunala förvaltningen. Offentligheten omfattar bara handlingar som tillställts kommunen från fö-

retaget. I fråga om aktiebolag skall viss årlig redovisning ske som är offentlig.

För en verksamhet som drivs inom den kommunala förvaltningen gäller däremot i princip att alla handlingar är tillgängliga för allmänheten. Från offentlighet undantas endast sådana handlingar som anges i sekretesslagen (1937:249). Till detta kommer att bolagsstämmor och styrelsesammanträden inte är offentliga i motsats till vad som gäller för fullmäktiges sammanträden.

Frågor som gäller insynen i kommunägda företag har tagits upp i motioner i riksdagen. Problemet har tidigare behandlats av kommunalrättskommittén i betänkandet (SOU 1965:40) Kommunala bolag. Remissopinionen var splittrad och förslagen i betänkandet har inte lett till lagstiftning.

Sedan kommunalrättskommittén behandlade frågan i början av 1960-talet,

har den kommunala verksamhet som drivs i företagsform ökat i omfattning.

I vissa avseenden kan avsevärda förändringar iakttas vad gäller företagens struktur och verksamhetsinriktning. Sedan senare delen av 1960-talet har det totala antalet kommunägda företag i landet emellertid förblivit nästan

oförändrat. Fusioner av företag i samband med kommunsammanläggningar

har förekommit framför allt inom bostadssektorn. Det finns tecken som tyder på att en viss nybildning av kommunala företag har skett även under den perioden. Ett ökat antal anställda tyder även på att omfattningen av den verksamhet som drivs i företagsform har ökat. När det gäller valet

av företagsform kan en markant övergång från stiftelseformen till aktie-

bolagsformen också noteras.

Det fanns år 1974 omkring 1 300 företag som helt eller till övervägande delen ägdes av kommuner eller landstingskommuner. Ett 40-tal av dessa företag ägdes av landstingskommuner. Den totala omsättningen i de kom-

munägda företagen år 1973 har beräknats till sju miljarder kronor. De do-

minerande företagsformerna var aktiebolag (58 96) och stiftelse (38 26).

Återstoden var till största delen ekonomiska föreningar. I omkring en fem-

tedel av företagen ingick även andra intressenter än kommuner eller landstingskommuner som delägare.

Omkring två tredjedelar av företagen var verksamma inom bostadsför-

sörjning eller fastighetsförvaltning. I övrigt var kommunägda företag vanliga

inom elförsörjning, hotell-, restaurang- och kioskrörelse, busstrafik samt

rekreations- och nöjesverksamhet. En märkbar tendens är att antalet företag

verksamma inom bostadsförsörjningen har minskat, medan antalet företag

som sysslar med andra slag av fastighetsförvaltning, t. ex. förvaltning av industri- och hantverkslokaler, har ökat. En viss ökning kan noteras också

beträffande vissa slag av kommunal service. En kommun eller landstingskommun kan genom föreskrifter i bolags-

ordning, stadgar för stiftelse eller motsvarande ställa upp regler för hur förtroendevalda och medborgare skall ges insyn i och möjlighet att påverka företagen. Det är mycket vanligt att ett kommunalt organ utser styrelse och revisorer i ett kommunalt aktiebolag och att styrelsen väljs efter proportionell metod. Styrelseledamöterna och verkställande direktören har ofta

kommunala uppdrag. Det är vidare ganska vanligt att kommunen förbehåller

sig s. k. inspektionsrätt samt att företaget inte får besluta om vissa åtgärder utan kommunens godkännande. Även andra sätt att bereda ett större antal

förtroendevalda och andra medborgare insyn i kommunala företags verksamhet förekommer.

Val av ledamöter i kommunägt aktiebolags styrelse regleras liksom val

av styrelse i annat aktiebolag av lagen (1944:705) om aktiebolag. Som hu-

vudregel gäller att bolagsstämman skall utse styrelsen. Enligt 77 § kan dock en eller flera ledamöter tillsättas i annan ordning, om detta har föreskrivits

i bolagsordningen. Sådan föreskrift kan införas efter tillstånd av kommers-

kollegium eller med stöd av bestämmelse i särskild författning. Samtliga

ledamöter i aktiebolags styrelse får dock inte tillsättas i annan ordning än

huvudregeln anger. Även revisorer skall väljas på bolagsstämma. I bolagsordning kan bestämmas att en eller flera revisorer skall utses på annat

sätt. Minst en revisor skall alltid väljas på bolagsstämman (105 5). Den 1 januari 1977 träder en ny aktiebolagslag (1975:1385) i kraft. Enligt

8 kap. 13 väljs styrelsen av bolagsstämman, om det inte föreskrivs i bolagsordningen att en eller flera styrelseledamöter skall utses på annat sätt.

Något särskilt tillstånd eller stöd i författning krävs alltså inte för avvikelse

från huvudregeln. Revisor väljs enligt 10 kap. 15 av bolagsstämman. Om

flera revisorer skall utses, kan det föreskrivas i bolagsordningen att en eller flera revisorer, dock inte alla, skall utses i annan ordning.

Enligt lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar gäller att styrelsen skall väljas på föreningsstämma (21 §). Dock kan i föreningsstadgar bestämmas att samtliga eller vissa ledamöter skall tillsättas i annan ordning. Detsamma

gäller för revisor (45 3).

Utöver lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser och vissa beskattningsregler saknas lagregler för stiftelser. Kommun och landstingskommun har

frihet att i de stadgar för stiftelse, som måste finnas för att denna skall

bli en särskild juridisk person, ge de föreskrifter om styrelseval, revision. förvaltning m. m. som anses lämpliga.

Lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunalfull-

mäktige m. m. är tillämplig endast när detta föreskrivs i författning. Så

har skett i bl. a. 225 KL, 23 5 KLS och 32 5 CL samt i specialförfattningar som reglerar vissa kommunala nämnders verksamhet.

Interpellation i kommunfullmäktige skall avse ämne som tillhör kom-

munfullmäktiges handläggning (23§ KL, 248 KLS). Med bestämmelsen förstås att interpellationsämnet skall falla såväl inom den allmänna kom-

munala kompetensen som inom ramen för de frågor vilka kan behandlas

av kommunfullmäktige. Interpellation får således inte avse ämnen som klart

faller utanför den kommunala kompetensen eller är av allmänpolitisk natur och inte heller frågor som förvaltningsorganen enligt särskilda författningar har att pröva utan att vara ansvariga för sina åtgärder inför kommunfull-

mäktige. Motsvarande gäller för interpellation i landsting (33 § LL).

Kommunalt bolag, stiftelse eller ekonomisk förening är formellt ett självständigt, privaträttsligt rättssubjekt och skiljer sig inte i detta avseende från andra sådana rättssubjekt. Bolagsorganen är inte kommunala organ. Därigenom begränsas kommunfullmäktiges, kommunstyrelsens och övriga nämnders inflytande, insyn och kontroll över bolagens verksamhet. De kan inte utkräva formellt ansvar av bolagets funktionärer. Även möjligheten att ställa bolagets funktionärer till svars genom interpellation är begränsad, eftersom dessa i denna egenskap inte är att betrakta som kommunala förtroendemän. Av den sysslomannaställning som styrelseledamöterna får anses inta i förhållande till bolaget följer att de är skyldiga att iaktta tystlåtenhet med avseende på angelägenheter och förhållanden i bolaget vilkas yppande

kan medföra skada för bolaget (prop. 1975:103 s. 377). Kommunerna kan

genom avtal med privaträttsliga företag eller genom utformningen av bolagsordning eller stadgar tillförsäkra sig ett direkt inflytande över företagens verksamhet. Sådana arrangemang anses emellertid i princip inte utvidga det tillåtna området för interpellation.

Det som har anförts i det föregående innebär inte att förhållandena i kommunala företag skulle vara helt undandragna interpellation. De eko-

nomiska mellanhavanden som kommunen har med privaträttsliga företag får anses utgöra tillåtna interpellationsämnen. Om en interpellation knyter

an till instruktion för ombud på bolagsstämma eller föreskriven inspek-

tionsrätt. kan dess laglighet inte heller sättas i fråga. Detsamma kan även

gälla när kommunstyrelsen eller annan nämnd har ålagts att följa verk-

samheten i de kommunala företagen. En interpellation kan då ha som utgångspunkt en konkret åtgärd eller eu beslut inom ett företag, om frågan

till vederbörande ordförande utformas så att interpeHanten efterhör vilka åtgärder kommunstyrelsen eller nämnder kommer att vidta med anledning av åtgärden eller beslutet. Interpellationen kan också med utgångspunkt

i en inträffad händelse eller vidtagen åtgärd från företagets sida avse vad kommunstyrelsen eller annan nämnd tänker företa sig på grund av inspektionsrätten. En interpellation kan vidare utmynna i en fråga om vederbörande nämnd har för avsikt att göra en framställning till ett kommunalt företag med anledning av något förhållande inom företaget. Interpellation om för-

hållanden i kommunala företag är således enligt gällande rätt möjlig i relativt stor utsträckning.

9.2 Utredningen om den kommunala demokratin

Med hänsyn til! att insynen är sämre i verksamhet som drivs i före-

tagsform än i verksamhet som drivs inom kommunal förvaltning anser utredningen att en restriktiv hållning bör tillämpas när det gäller att föra över verksamhet som drivs inom kommunal förvaltning till företagsform.

Inom vissa verksamhetsområden kan emellertid kommunägda företag vara motiverade även i framtiden. Det kan också vara lämpligt att använda fö-

retagsformen när en verksamhet skall drivas gemensamt för flera kommuner

eller flera landstingskommuner eller i samarbete mellan kommun och landstingskommun. Uppmärksamhet måste emellertid enligt utredningen riktas mot de särskilda förutsättningar som gäller från demokratisk synpunkt.

Deltagande av andra intressenter än kommunala i företagens styrelser

kan enligt utredningen vara en acceptabel lösning på kort sikt. Det gäller t. ex. verksamheter som kräver stora tillskott av kapital eller tillgång till högt specialiserade kunskaper. Mot ett delat ägarskap talar enligt utredningen framför allt demokratiska skäl. I de fall kommunen anser att kommunal kontroll över en verksamhet är nödvändig bör enligt utredningens mening också en sådan ordning eftersträvas att styrelsen för företaget utses enligt samma principer som gäller för andra kommunala organ.

Utredningen konstaterar att det är möjligt att vidta omfattande åt gärder utan lagändringar för att tillgodose kraven på insyn och inflytande i de kommunägda företagen. Dessa åtgärder förutsätter i regel fö-

reskrifter i bolagsordning för aktiebolag eller stadgar för stiftelse. Utred-

ningen ställer upp ett antal rekommendationer som främst syftar till att öka kommunfullmäktiges och landstingets möjligheter att följa verksamheten i företagen och att ange riktlinjer för denna.

Utredningen rekommenderar bl. a. att det i bolagsordning eller stadgar för stiftelse anges att vissa åtgärder inte får vidtas utan kommunfullmäktiges resp. landstingets godkännande, att revisionsberättelsen överlämnas till full-

mäktige resp. landstinget för kännedom och att kommunens resp. lands-

tingskommunens val till styrelserna i kommunägda företag sker på samma sätt som till andra kommunala organ, dvs. efter behandling i valberedningen. I fråga om aktiebolag rekommenderar utredningen att kommunens eller landstingskommunens ombud till bolagsstämma väljs av fullmäktige resp. landstinget, att kommunstyrelsen utarbetar skriftlig instruktion för ombuden

och att ledamöterna i fullmäktige resp. landstinget ges rätt att närvara vid

bolagsstämman.

Kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet bör enligt utredningen vara det organ som i första hand har ansvaret för tillsynen över de kommunägda företagen. Föreskrift härom bör tas in i bolagsordning resp. stadgar för stif-

telse. Det kan också vara lämpligt att i bolagsordning resp. stadgar för stiftelse

föreskriva att företagets handlingar skall vara offentliga. Andra åtgärder som enligt utredningen kan vara lämpliga är att anordna informationssammanträden för ledamöterna i fullmäktige resp. landstinget och att företagens verksamhetsberättelser årligen anmäls som ett särskilt ärende i fullmäktige resp. landstinget.

Utöver sådana åtgärder, påpekar utredningen, behövs det ofta initiativ från företagen själva för information och samråd om verksamheten.

På några punkter föreslår utredningenlagändringar. Förslagen gäller tillsättningen av styrelser och revisorer i företagen och införande av formell

rätt att interpellera i fullmäktige resp. landstinget om företagens verksamhet.

Enligt utredningens mening finns det inte anledning att ha andra principer för val till kommunägda företags styrelser än de som tillämpas vid val till kommunala nämnder. Därför föreslås att den beslutande församlingen skall utse samtliga styrelseledamörter och revisorer i företag som helt ägs av kom-

munen eller landstingskommunen. Även i de fall när inte alla styrelse-

ledamöter och revisorer skall utses av kommunen, skall kommunens representanter enligt utredningens förslag väljas av fullmäktige. Utredningen anser att det från den politiska minoritetens synpunkt är väsentligt att möjlighet till proportionell representation i de kommunägda företagens styrelser garanteras i lag. Det föreslås därför att lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m. görs tillämplig.

Utredningen anser att en vidsträckt offentlighet är önskvärd i fråga om handlingar hos kommunägda företag. Av flera skäl har den emellertid inte

ansett det möjligt att lägga fram förslag på denna punkt. Utredningen föreslår

i stället att frågan om en utvidgad tillämpning av offentlighetsprincipen utreds särskilt och att det därvid övervägs hur offentlighetsprincipen skall

kunna göras tillämplig även i fråga om kommunägda företag. Utredningen konstaterar att frågor som rör ett kommunägt företags interna

angelägenheter enligt gällande rätt inte kan tas upp genom interpellation i fullmäktige resp. landstinget. Detta hänger samman med att de kommunägda företagen utgör särskilda rättssubjekt. Formellt sett utgör frågor som rör företagens verksamhet inte ärenden som tillhör fullmäktiges cller

landstingets handläggning.

Utredningen anser att en betydande del av den verksamhet som bedrivs

i företagsform är av stort intresse för medborgarna. Det är därför angeläget att det finns former som gör det möjligt att i de bestutande församlingarna

aktualisera frågor som gäller sådan verksamhet. Enligt utredningen är det önskvärt att interpellationsrätten omfattar också frågor som rör kommunägda

företag. Handlingarna i företagen är emellertid inte offentliga och styrelseledamöterna i företagen har viss tystnadsplikt. Utredningen anser därför

att frågan om en utvidgning av interpellationsrätten bör övervägas sedan

frågan om offentlighet i kommunägda företag har utretts.

Enligt utredningen bör interpellationsrätten emellertid utvidgas redan dessförinnan. En sådan utvidgad interpellationsrätt bör anknytas till det övergripande ansvar för de kommunigda företagens verksamhet som kom-

munstyrelsen resp. förvaltningsutskottet bör ha. Utredningen föreslår att

interpellation skall kunna ställas i fråga om kommunens resp. landstingskommunens roll i samband med sådant företags verksamhet. Detta bör gälla även i fråga om företag i vilka kommunen eller landstingskom-

munen endast är delägare.

9.3 Kommunallagsutredningen

Utredningen tar upp förslagen från utredningen om den kommunala de-

mokratin om principerna för val av styrelseledamöter och revisorer i kommunägda företag. Kommunallagsutredningen anför att lagen om proportionellt valsätt inom landsting, kommunfullmäktige m. m. kan genom en bestämmelse i kommunallag göras tillämplig på sådana val av ledamöter och revisorer i kommunala företag som kommunfullmäktige eller landstinget skall förrätta. Om bestämmelsen utformas så att proportionellt val skall kunna förekomma när fullmäktige eller landstinget skall förrätta valen, blir

den tillämplig även i de fall funktionärer utses i privaträttsliga företag som

inte i sin helhet ägs av kommunen eller landstingskommunen. Eftersom det i aktiebolag måste utses minst en styrelseledamot och cen revisor på

bolagsstämma, erhålls inte en helt proportionell fördelning genom en sådan bestämmelse. Lagbestämmelser fordras enligt utredningen också om samtliga styrelseledamöter och revisorer skall kunna utses i annan ordning än vad 77 § 1944 års aktiebolagslag anger och att kommunfullmäktige resp. landstinget skall förrätta valen. Bestämmelser måste också ges om vad som

menas med kommunalt aktiebolag.

Förslagen om principerna för val av styrelseledamöter m. fl. föranleder

enligt kommunaällagsutredningen en ganska omfattande författningsreglering om förhållanden i särskilda juridiska personer. Sådana bestämmelser får anses frimmande för kommunallagen. Kommunallagsutredningen anser därför att de bör tas in i en särskild lag. Om det bedöms lämpligt, kan i kommunallag samtidigt tas in föreskrifter om att de val som kommun-

fullmäktige eller landsting förrättar av styrelseledamöter och revisorer i pri-

vaträttsliga företag skall kunna ske proportionellt.

Om förslaget från utredningen om den kommunala demokratin att kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet skall åläggas ett övergripande an-

svar för de kommunala företagens verksamhet genomförs, innebär detta enligt kommunallagsutredningen i och för sig inte att det faktiska inter-

pellationsområdet utvidgas. Interpellation skulle liksom nu få avse vilka åtgärder kommunstyrelsen kommer att vidta med anledning av visst i interpellationen påtalat förhållande. Interpellation om kommunstyrelsens åtgärder visavi bolaget skulle i stort sett få samma omfattning som interpellation till styrelsen om dess uppgifter att ha överinseende över andra förvaltningsorgans verksamhet. Kommunallagsutredningen anser att några särskilda bestämmelser om detta ansvar inte behövs.

För att verksamheten i privaträttsliga kommunala företag skall bli åt-

komliga för interpellation i större utsträckning än f. n. behövs enligt kommunallagsutredningen uttryckliga bestämmelser. Utredningen föreslår en

föreskrift om att interpellation om förhållanden i privaträttsliga kommunala

företag är tillåten, i den mån bestämmelser i författning inte hindrar det.

Genomförandet av förslaget från utredningen om den kommunala de-

mokratin att även förhållanden i företag som kommun eller landstingskom-

mun äger tillsammans med annan kommun eller landstingskommun eller tillsammans med enskild skall kunna bli föremål för interpellation är förenat med särskilda svårigheter. Funktionärer i bolag och andra särskilda juridiska

personer har viss tystnadsplikt. Förhållanden får inte yppas för utomstående,

om det kan medföra skada för den juridiska personen. I ett bolag som kommunen äger ensam får tystnadsplikten knappast aktualitet annat än

med hänsyn till borgenärernas intressen. Om ett bolag däremot ägs av kom-

mun och enskild eller av två eller flera kommuner eller landstingskommuner, kan röjandet av bolagets interna förhållanden enligt utredningen leda till konflikter och ansvarsutkrävande. Detsamma gäller i fråga om andra juridiska personer.

Kommunallagsutredningen anför att det är svårt att ange vilken grad av inflytande som en kommun eller landstingskommun skall ha för att ett företag skall vara att anse som kommunalt. Dessa svårigheter gör sig särskilt gällande om området för interpellation utvidgas till att omfatta andra företag än de som helt ägs av en kommun eller en landstingskommun.

Kommunallagsutredningen anser att interpellationsområdet i avvaktan på en utredning om offentlighet och sekretess inom statliga och kommunala

företags verksamhet endast bör utvidgas till att omfatta företag som helt

ägs av en kommun eller en landstingskommun.

Frågan om val av styrelseledamöter och revisorer i kommunala företag och frågan om utvidgning av interpellationsrätten till att omfatta alla företag

där kommun eller landstingskommun har intressen fordrar en relativt omfattande associationsrättslig utredning. Enligt kommunallagsutredningens

mening bör dessa frågor därför tas upp i samband med en utredning om

offentlighet och sekretess i samhällsägda företag eller övervägas särskilt.

9.4 Remissyttrandena

Remissinstanserna delar utredningens principiella syn att kommuner och landstingskommuner så långt möjligt bör undvika att inrätta särskilda företag med hänsyn till de begränsningar i fråga om insyn som företagsformen

kan innebära. Den övervägande delen av remissinstanserna tillstyrker ore-

serverat utredningens rekommendationer och förslag till lagstiftningsåtgär-

der. Dessa anses kunna förbättra såväl de förtroendevaldas möjligheter till

ledning och kontroll som medborgarnas kontakt med och insyn i företagen.

Några av de remissinstanser som i princip är positiva till utredningens förslag framhåller dock att principiella svårigheter föreligger i samband med en öppnare redovisning av företagens verksamhet. Stiftelseutredningen och Kungälvs kommun anser att insynshindret i vissa fall är en förutsättning för

att kommunen skall kunna hävda sig gentemot privata företag. Intresset

av att verksamheten kan drivas så effektivt som möjligt måste beaktas Jämsides med kravet på insyn i verksamheten, betonar Svenska Riksbyggen.

Borlänge kommun delar utredningens uppfattning att den beslutande för-

samlingen på ett mer avgörande sätt än hittills bör engageras i de kommunala företagens verksamhet. Kommunen anser emellertid att denna fråga är så intimt sammankopplad med frågan om en utredning om offentlighetsprincipens tillämpning beträffande de samhällsägda företagen att den bör över-

vägas ytterligare.

Enligt Gnosjö kommun är det förvånande att flera av utredningens rekommendationer beträffande kommunägda företag inte har byggts ut till förslag om lagstiftning. Kommunen anser att rekommendationerna uppenbarligen inte räcker till när det gäller företag som har bildats i akt och

mening att försvåra insynen.

Svenska kommunförbundet anser att utredningens förslag leder till en be-

svärligare beslutsprocess men tillstyrker förslagen i stort. Falköpings kommun anser att förslagen tillsammans kan begränsa handlingsfriheten i så hög

grad att övervägande skäl kan tala för att man bör upphöra att driva verk-

samhet i företagsform.

Jönköpings kommun anser att stiftelseformen från insynssynpunkt är att föredra framför aktiebolagsformen. Ingen av de associationsformer som nu används för allmännyttiga bostadsföretag är enligt Sveriges allmännyttiga bo-

stadsföretag helt lämplig för den verksamhet som dessa företag driver. Frågan om cen för dessa företag lämpligare rättslig reglering bör därför prövas. Cen-

terns ungdomsförbund anser att en speciell kommunal företagsform bör prö-

vas. Med nuvarande företagsformer uppstår problem speciellt när det gäller

delägda och interkommunala företag, anför förbundet.

Samma regler som anses gälla för företag som helt ägs av kommunen

bör enligt Trelleborgs kommun gälla för företag som helt ägs av kommunalförbund.

Många kommuner anför att flera av de åtgärder som utredningen rekommenderar redan tillämpas.

Mot rekommendationen att val till styrelser i kommunägda företag skall

ske på samma sätt som val till rent kommunala organ, dvs. efter beredning

i kommunens valberedning, anmäls endast undantagsvis avvikande synpunkter. Sollentuna kommun anser sålunda att en ordning som innebär att kommunens ombud på bolagsstämma i aktiebolag väljs av kommunfullmäktige inte skulle ha någon större praktisk effekt. Enligt Hudiksvalls kommun kan det vara lämpligt att hela fullmäktigeförsamlingen är ombud vid bolagsstämmor. Rekommendationen att kommunstyrelsen skall utarbeta skriftlig instruktion för ombuden behöver inte tillimpas generellt men kan användas i speciella fall, anför Umed kommun.

Kungälvs kommun hävdar att en föreskrift i bolagsordning om att kom-

munfullmäktiges godkännande krävs i fråga om vissa åtgärder kan försätta de kommunala bolagen i underläge i förhållande till privata företag. Ett

krav på sådan underställning i låneärenden skulle enligt Eskilstuna kommun på ett olämpligt sätt minska handlingsfriheten för t. ex. styrelsen i ett kom-

munägt bostadsföretag. Kommunen anser att det är tillräckligt att uppgifter

kan erhållas i efterhand i verksamhetsberättelsen. Liknande synpunkter framförs av Sollentuna kommun. Några remissinstanser tar upp de speciella svårigheter som föreligger i fråga om underställning när ett företag ägs av

flera kommuner gemensamt. Vänersborgs kommun och länsstyrelsen i Älvs-

borgs län anser att rekommendationen om underställning bör avse endast företag som ägs av en kommun. När flera kommuner är ägare, uppstår svårigheter att åstadkomma likalydande beslut. I sådana fall innebär rekommendationen enligt Svenska kommunförbundet i realiteten krav på enhällighet. En kommun kan därigenom få ”vetorätt”.

Utredningens rekommendation att revisionsberättelsen för kommunägda företag skall överlämnas till kommunfullmäktige resp. landstinget för kännedom har inte föranlett några avvikande synpunkter från remissinstanserna.

Rekommendationen att kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet bör ges i uppdrag att svara för den löpande tillsynen av kommunens företag har inte heller mötts av någon kritik. Stockholms kommun understryker att de tillsynsuppgifter som utredningen tillägger kommunstyrelsen kan innebära gränsdragningsproblem för kommunens del i förhållande till den upp-

siktsskyldighet som drätselnämnden och vederbörande facknämnd f. n. har.

Remissinstanserna är också positiva till rekommendationen att det regel-

mässigt bör skrivas in i bolagsordningar och stadgar för stiftelser att kom-

munstyrelsen resp. förvaltningsutskottet har rätt att när som helst få tillgång

till företagens handlingar.

| fråga om utredningens rekommendation att fullmäktiges och lands-

tingets ledamöter bör ges rätt att närvara vid bolagsstämma anför Svenska

kommunförbundet att en sådan ordning kan innebära enormt stora bolagsstämmor i interkommunala företag. Lycksele kommun och kristen demokratisk samling anser att både fullmäktiges och kommunstyrelsens ledamöter bör ges närvaro- och yttranderätt. Mot rekommendationen att fullmäktige resp. landstinget vid regelbundet återkommande tillfällen bör informeras om företagens skötsel har inte anförts någon kritik. Utredningens rekommendation om att företagens verksamhetsberättelser årligen skall anmälas som ctt särskilt ärende i fullmäktige kommenteras av ct fåtal remissinstanser. Kristianstads kommun anser att information till fullmäktige är tillräckligt. Halmstads kommun anser att det är lämpligare att fullmäktigledamöterna ges tillfälle att begära upplysningar från styrelscordförande och verkställande tjänsteman vid det sammanträde då årsberättelsen anmäls

än att de ges närvarorätt vid bolagsstämma. Utredningens rekommendationer i fråga om ökad offentlighet för företagens handlingar och aktiva informationsinsatser från företagen tillstyrks av flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan. Botkyrka kommun hänvisar

till möjligheten att i bolagsordning skriva in att företagets handlingar skall

vara offentliga med undantag för sådant som av affärsmässiga skäl inte

bör lämnas ut. Vaxholms kommun föreslår att protokollen från bolagsstyrelsernas sammanträden delges någon nämnd och påpekar att de därigenom

blir offentliga.

En tänkbar lösning av problemen vid avgränsningen mellan offentlighet och sekretess är enligt Svenska kommunförbundet att man tillämpar sekre-

tesslagens bestämmelser för affärsdrivande verk. En nackdel med en sådan

ordning är emellertid att det inte finns någon besvärsrätt, när offentligheten endast regleras genom bolagsordning. Sveriges allmännvitiga bostadsföretag

ansluter sig i princip till utredningens grundsyn att kommunerna bör ges

ökade möjligheter till insyn och inflytande i sina egna företag, men pekar på risken för obehörig insyn i de allmännyttiga bostadsföretagens, hyresgästernas och andra parters förhållanden. Bostadsstyrelsen ansluter sig till utredningens uppfattning att en utsträckt offentlighet är önskvärd men anser

att de kommunala företagen inte bör genom lagstiftning åläggas att hålla sina handlingar offentliga. Om så sker, finns det risk för att affärshemligheter

utnyttjas obehörigen.

Vikten av ett fortlöpande ömsesidigt meningsutbyte mellan de kommunala bostadsföretagen och de boende betonas av bostadsstyrelsen. Sveriges allmännyttiga bostadsföretag framhåller att frågan om kommunal demokrati har samband med frågorna om hyresgästdemokrati och företagsdemokrati. Liknande problem kan föreligga beträffande andra kommunägda företag. Denna fråga måste utredas ytterligare, innan nya regler för insyn och in-

flytande i kommunägda företag beslutas. Sedan länge finns enligt Hyresgästernas riksförbund väl utvecklade kanaler för förhandlingar och kontakt

mellan de organiserade hyresgästerna och bostadsföretagen.

Statskontoret ser i ett decentraliserat besluts- och verksamhetsansvar inom

bostadsföretagen ytterligare en väg till större insyn och inflytande. Formerna

för ett vidgat lokalt inflytande på detta område bör enligt statskontorets

mening prövas genom försöksverksamhet.

Förslaget att kommunerna och landstingskommunerna skall ges rätt att

utse alla ledamöter i styrelserna för helkommunala företag genom val i

den beslutande församlingen tillstyrks i princip av de remissinstanser som

yttrar sig i frågan. I några fall påpekas dock att frågan är lagtekniskt kom-

plicerad. Enligt Stockholms läns landstingskommun torde det vara tekniskt

komplicerat men förhållandevis föga vunnet med en särskild lagstiftning

om utseende av ledamöter i styrelserna för kommunägda bolag. Från praktisk synpunkt anses de förslag till lösning av frågan som har lagts fram tillräckliga.

Förslaget att kommunfullmäktige resp. landstinget alltid skall välja de styrelseledamöter och de revisorer som skall utses av kommunen eiler landstinget accepteras av de remissinstanser som yttrar sig på denna punkt. Remissinstanserna tillstyrker också förslaget att valen av styrelseledamöter och revisorer skall kunna ske proportionellt. Kungsörs kommun anser att det är

väsentligt att styrelsen har en sådan storlek att minoriteten i kommunfullmäktige resp. landstinget blir företrädd vid ett proportionellt val.

Förslaget om att en särskild utredning skall tillsättas om en utvidgad

tillämpning av offentlighetsprincipen tillstyrks av flertalet remissinstanser.

Utredningens förslag i fråga om interpellation beträffande kommunägda

företag tillstyrks av det övervägande antalet remissinstanser. Vissa remiss-

instanser anför dock invändningar. Stiftelseutredningen anser att interpel-

lationsrätten bör begränsas till helägda företag och att den i fråga om stiftelser

bör avse företag i vilka kommunen äger hela grundkapitalet. I avvaktan

på resultatet av en utredning om offentlighet och sekretess i kommunägda

företag är Arvika kommun av samma mening. Förutsättningarna för interpellation i frågor som rör samägda och detägda företag bör enligt Helsingborgs kommun undersökas.

Norrköpings kommun anser att det i lag bör preciseras vilka frågor som kan bli föremål för interpellation. Interpellationsreglerna måste utformas så att interpellationsrätten inte kan utnyttjas för att få obehörig insyn i företagets, dess hyresgästers eller andra parters förhållanden, anför Sveriges allmänna bostadsföretag. Kungälvs kommun anser att en lagfäst rätt till insyn

är nödvändig för den till vilken interpellation skall kunna ställas.

Gränserna för den utvidgade interpellationsrätten rörande kommunägda

företag bör enligt Stockholms kommun klarläggas under det fortsatta lagstift-

ningsarbetet. Det kan inte uteslutas att vissa tillämpningssvårigheter kan

uppstå för kommunens del i frågan om rätt adressat för interpellation om kommunägda företag. Detta hänger samman med borgarrådens ställning

som föredragande i kommunstyrelsen.

Göteborgs landstingskommun samt Vallentuna, Jönköpings, Mölndals och Stenungsunds kommuner anser att interpellation bör kunna ställas även till styrelseordföranden i företag som kommunen äger ensam. Interpellation 13 Riksdagen 1975176. I saml. Nr I&86

bör enligt Vallentuna och Mölndals kommuner kunna ställas också till kommunens representant i styrelsen för ett företag som kommunen äger tillsammans med annan.

10¶Kommunalbesvärsprocessen efter förvaltningsrättsreformen

10.1 Gällande bestämmelser

Kommunfullmäktiges och landstings bestut kan alltid överklagas genom kommunalbesvär som anförs med stöd av kommunallagarna. Kommunala och landstingskommunala nämnders beslut kan också överklagas genom kommunalbesvär i sådana fall där besvärsbestämmelser inte finns i spe-

cialförfattningar. Överklagas nämndernas beslut med stöd av särskilda be-

svärsbestämmelser sker det genom förvaltningsbesvär, som också används när man Överklagar statliga förvaltningsorgans beslut. Kommunalbesvär och förvaltningsbesvär är i flera hänseenden underkastade olika regler.

De grundläggande reglerna om kommunalbesvär finns i 76-78 §§ KL.

80-82 §§ KLS och 78 8 LL. I fråga om tillämpningen av dessa bestämmelser har utbildats en ganska omfattande rättspraxis.

Kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut överklagas hos länsstyrelsen. Besvär över länsstyrelsens beslut i kommunalbesvärsmål kan anföras hos regeringsrätten. Landstings och landstingskommunala nämnders

beslut överklagas direkt hos regeringsrätten. Möjligheten att överklaga

nämndernas beslut är begränsad genom ett uttryckligt förbud mot klagan över beslut av rent förberedande eller verkställande art. Rätt att överklaga kommunala beslut har medlem av kommun. oavsett om han särskilt berörs av beslutet eller ej, men ingen annan. Besvärstiden är tre veckor och räknas alitid från den dag då beslutet har kungjorts hos kommunen eller landstingskommunen. Besvärsprövningen avser endast sådana fel i beslutet som klaganden påtalar inom besvärstiden. Nya omständigheter som klaganden åberopar först efter besvärstidens utgång hos länsstyrelsen eller först hos regeringsrätten, tas inte upp till prövning. Länsstyrelsen och regeringsrätten kan endast pröva beslutets laglighet i de hänseenden som närmare anges

1 768 I mom. KL. 808 I mom. KLS och 78 & I mom. LL, men inte dess

lämplighet. Om besvären bifalls, kan besvärsmyndigheten inte göra mer än upphäva det felaktiga beslutet. Den kan således inte ändra beslutets innehåll. Dessa karakteristiska drag hos kommunaibesvären har sin bakgrund i tanken att kommunmedlemmarna bör kunna påkalla statlig kontroll av kommunens beslut, men att denna kontroll av hänsyn till den kommunala självstyrelsen bör hålla sig inom bestämda gränser.

Efter 1971 års förvaltningsrättsreform gäller, utöver kommunallagens besvärsregler, förvaltningslagen (1971:290) för handläggningen av kommunalbesvärsmål i länsstyrelsen och förvaltningsprocesslagen (1971:291) för handläggningen av sådana mål i regeringsrätten. Vid dessa lagars tillkomst skedde

en viss samordning med andra författningar, däribland kommunallagarna.

Bortsett från att den tidigare bestämmelsen om särskild besvärstid för me-

nighet togs bort lämnades reglerna om kommunalbesvär och instansordningen i kommunalbesvärsmål orubbade.

Förvaltningslagen är i princip tillämplig på länsstyrelsens handläggning

av kommunalbesvärsmål. Undantaget beträffande kommunalbesvär i 2§ 2 förvaltningslagen avser endast handläggningen hos den kommunala myndigheten. Av 13 andra stycket förvaltningslagen följer dock att kommunallagarnas regler om kommunalbesvär tar över förvaltningslagens bestämmelser i de fall då samma fråga regleras i båda lagarna. Kommunallagarnas regler om besvärsrätt, om formerna för anförande av besvär och om inhibition gäller i stället för motsvarande bestämmelser i 11-13 §§ förvaltningslagen.

I förvaltningslagen avses med termen ”besvär” endast förvaltningsbesvär. När bestämmelserna i förvaltningslagen gäller både förvaltningsbesvär och kommunalbesvär används termen ”Ööverklagande” för att undvika miss-

förstånd (prop. 1971:30 s. 702).

Handläggningsreglerna i förvaltningslagen är uppdelade i allmänna be-

stämmelser (4-13 88) och särskilda bestämmelser för vissa ärenden

(14-20 38). Bland de förra, som är tillämpliga i alla slags ärenden, finns

regler om jäv, ombud, tidpunkt när handling skall anses ha kommit in till myndigheten, tolk och remissförfarande. I 8 § föreskrivs att myndighet

är skyldig att vägleda part som har gett in en ofullständig besvärshandling,

om bristen kan avhjälpas på ett enkelt sätt och vägledning behövs för att parten skall kunna ta till vara sin rätt. De särskilda bestämmelserna gäller endast ärenden som på ett mer direkt sätt angår den enskilde.

I dessa bestämmelser regleras bl. a. parts rätt till insyn i utredningsmaterialet, myndighets skyldighet att underrätta part om material som har tillförts ärendet och ge honom tillfälle att yttra sig över det, motivering av beslut, underrättelse om beslut, besvärshänvisning samt rättelse av förbiseendefel i beslut.

De särskilda bestämmelserna är enligt 3 § förvaltningslagen tillämpliga endast på ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild. Om ett kommunalbesvärsmål är av sådant slag, blir de särskilda bestämmelserna i 14-20 88 tillämpliga när länsstyrelsen handlägger målet. Det är svårt att avgöra om de särskilda bestämmelserna skall tillämpas. I flertalet fall torde dock endast de allmänna bestämmelserna vara tillämpliga.

För handläggningen av kommunalbesvärsmål liksom för annan rättskipning i regeringsrätten gäller förvaltningsprocesslagen. Enligt 2 § denna lag

gäller dock avvikande bestämmelser i andra författningar framför det som

är föreskrivet i lagen. De frågor som uttryckligen behandlas i kommunal-

lagarnas besvärsregler, dvs. instansordning, överklagbarhet, besvärsrätt och besvärsgrunder, påverkas således inte av de regler i samma ämnen som kan finnas i förvaltningsprocesslagen.

Förvaltningsprocesslagen är betydligt utförligare än förvaltningslagen.

Några bestämmelser är gemensamma men i stort sett går regleringen i förvaltningsprocesslagen längre och är mera ingående än reglerna i förvaltningslagen. Förvaltningsprocesslagens regler är delvis utformade med bestämmelserna om rättegången i de allmänna domstolarna som förebild eller som hänvisningar till rättegångsbalken.

I 3-7 §§ förvaltningsprocesslagen finns regler om hur man väcker talan. 153 föreskrivs att rätten skall förelägga klagande som har gett in en ofullständig besvärshandling att inom viss tid avhjälpa bristen. Denna bestäm-

melse är enligt förarbetena inte avsedd att rubba den fasta praxis i kommunalbesvärsmål som innebär att grunderna för talan måste anges före be-

svärstidens utgång och som grundar sig på kommunallagarnas besvärsbe-

stämmelser (prop. 1971:30 s. 522).

Målens handläggning i regeringsrätten regleras i 8-19 §§ förvaltningspro-

cesslagen. I 8 § anges principerna för domstolens utredningsansvar. Det slås fast att domstolen skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet

kräver. I 98 anges att förfarandet i domstolen är skriftligt. När det kan antas vara till fördel för utredningen, får dock muntlig förhandling hållas. Förfarandet vid muntlig förhandling regleras närmare i 14-17 38. Regler om när yttranden skall inhämtas från parter och myndigheter finns i 10-13

och 1858.

I 20-27 §§ förvaltningsprocesslagen finns bestämmelser om vissa bevis-

medel och i 38-40 §§ regler om straff och vite hos förvaltningsdomstol. I 28-32 §§ finns bestämmelser om verkställighetsförbud, ramen för besvärsprövningen, expedieringen av rättens beslut, rättelse av förbiseendefel m. m.

Möjligheten att anföra besvär hos regeringsrätten är enligt 35 § begränsad genom kravet på s. k. prövningstillstånd. Sådant tillstånd krävs dock endast vid besvär över kammarriätts beslut. Bestämmelserna om prövningstillstånd är alltså inte tillämpliga på besvär över länsstyrelses beslut i kommunalbesvärsmål.

1 41-53 §§ förvaltningsprocesslagen finns regler om bl. a. jäv i förvaltningsdomstolarna, parts rätt till insyn i utredningsmaterialet, tidpunkt när

handling skall anses ha kommit in till rätten, laga förfall, delgivning, ombud,

biträde och tolk.

Frågor om tillämpningen av förvaltningsprocesslagens bestämmelser på

regeringsrättens handläggning av kommunalbesvärsmål har i allmänhet inte

behandlats i lagens förarbeten.

För kommunalbesvärsprocessen finns alltså tre olika regelsystem. I den kommunala instansen gäller bara reglerna i kommunallagarna. Vid länsstyrelsens prövning gäller såväl dessa regler som förvaltningslagens regler. I regeringsrätten gäller kommunallagens regler och förvaltningsprocess-

lagens regler. Dessutom måste hänsyn tas till förvaltningslagens regler.

10.2 Kommunallagsutredningen

Utredningen har ansett det angeläget att undersöka om förvaltningsrätts-

reformen har medfört behov av ändringar i de bestämmelser i kommu-

nallagstiftningen som reglerar kommunalbesvärsprocessen. Utredningen konstaterar att de grundläggande principerna för kommunalbesvären har lämnats orubbade. Det kan dock enligt utredningen tänkas att vissa bestämmelser i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen rimmar mindre väl med kommunalbesvärens särskilda funktioner av medborgerlig kontroll av lagligheten i den kommunala förvaltningen.

Utredningen behandlar först förvaltningslagens tillämpning på kommunalbesvärsprocessen i länsstyrelsen. Flertalet av de allmänna bestämmelserna i 4-10 §§ förvaltningslagen torde enligt utredningen utan vidare kunna tillämpas när länsstyrelsen handlägger kommunalbesvärsmål. Utredningen framhåller att regeln i 8 § om myndighets skyldighet att vägleda part när

besvärshandling är ofullständig i viss mån kan sägas vara en nyhet för

kommunalbesvären. Vissa typer av komplettering torde dock redan tidigare ha accepterats i kommunalbesvärspraxis. Med den begränsade räckvidd, som bestämmelsen enligt uttalanden i förarbetena får anses ha torde, förklarar utredningen, något hinder att tillämpa dem i kommunalbesvärsprocessen inte föreligga. Utredningen uttalar vidare att 11-13 §§ förvaltningslagen inte gäller vid kommunalbesvär utan endast vid förvaltningsbesvär.

De särskilda bestimmelserna i 14-20 §§ förvaltningslagen som gäller enbart

vid myndighetsutövning mot enskild kommer antagligen, säger utredningen, att bli tillämpliga endast i ett mindre antal kommunalbesvärsmål. Utredningen konstaterar att det i allmänhet inte finns några praktiska hinder mot att tillämpa dessa bestämmelser. Utredningen föreslår i detta sammanhang, att i en ny kommunallag införs uttryckliga bestämmelser om dels avvisning av besvär som har anförts för sent hos länsstyrelsen, dels skyldighet för länsstyrelsen att lämna besvärshänvisning i kommunalbesvärsmål.

Efter sin genomgång av förvaltningslagen uttalar utredningen att flertalet

av bestimmelserna i och för sig synes kunna tillämpas på kommunalbe-

svärsmålen, även om de i vissa fall får sägas innebära nya inslag i kom-

munalbesvärsprocessen. Det grundläggande problemet i förhållandet mellan

förvaltningslagen och kommunalbesvärsprocessen är emellertid enligt utredningen den tudelning av handläggningsreglerna som blir en följd av 3 § förvaltningslagen. En del av de särskilda bestämmelserna skulle enligt ut-

redningen utan vidare kunna - och eventuellt behöva — tillämpas i alla

kommunalbesvärsmål.

Utredningen finner det tveksamt om den skillnad i handläggningsreglerna som uppstår på grund av 3 X förvaltningslagen är sakligt motiverad. Gräns-

dragningen kan tänkas bli besvärlig. Någon anknytning till kommunalbe-

svärsgrunderna finns inte och torde inte heller vara eftersträvansvärd. Från dessa utgångspunkter är enligt utredningen en sådan lagteknisk lösning att föredra som innebär att de särskilda bestämmelserna i förvaltningslagen

aldrig tillämpas när det rör sig om kommunalbesvär. Utredningen påpekar att en annan lösning är att göra de särskilda bestämmelserna tillämpliga it alla kommunalbesvärsmål. Därigenom vinner man åtminstone, framhåller

utredningen, enhetlighet i handläggningsreglerna. Emellertid är det enligt utredningens uppfattning rimligt att vänta med

mera genomgripande reformer av kommunalbesvärsprocessen till dess ytter-

ligare erfarenheter föreligger i fråga om betydelsen av förvaltningslagen och

förvaltningsprocesslagen för förfarandet i kommunalbesvärsmål. En mer ingående översyn av kommunalbesvärsprocessen har samband med förvaltningsprocessens utformning i övrigt och med bestämningen av förvaltnings-

domstolarnas målområden. Med hänsyn härtill föreslår utredningen endast

de mindre ändringar som tidigare har redovisats.

Utredningen behandlar härefter kommunalbesvärsprocessen i regerings-

rätten. Den genomgång av förvaltningsprocesslagens bestämmelser som utredningen har gjort visar enligt utredningen att flertalet av bestämmelserna

utan svårighet kan tillämpas även i kommunalbesviärsmål.

Utredningen framhåller att bestämmelsen i 8 § förvaltningsprocesslagen

om rättens utredningsansvar kan synas rimma illa med kommunalbesvärsprocessen, där huvudregeln är att bevisbördan ligger på den kommunmedlem som vill göra gällande att det kommunala beslutet är olagligt. Man bör

dock, säger utredningen, kunna förutsätta att hänsyn tas till kommunal-

besvärsprocessens särart, när bestämmelsen tillämpas, och att kompletterande utredningar begränsas till att närmare belysa de grunder som klaganden

har åberopat. Mot denna bakgrund föreslår utredningen inte något uttryckligt

undantag från tillämpningen av 85 förvaltningsprocesslagen i kommunalbesvärsmål. Den möjlighet som 29 § förvaltningsprocesslagen ger förvaltningsdomstol att utan yrkande besluta till det bättre för enskild part torde enligt utredningen få ringa utrymme i regeringsrätten och inte alls böra komma i fråga i kommunalbesvärsmål.

De bestämmelser i förvaltningsprocesslagen som i olika avseenden reglerar

muntlig förhandling kan enligt utredningen också synas främmande för

kommunalbesvärsprocessen. Utredningen anser att något hinder mot muntlighet i kommunalbesvärsprocessen i och för sig inte föreligger, även om

muntliga förhandlingar i praktiken måste bli sällsynta.

Även om vissa av reglerna i förvaltningsprocesslagen inte passar för kommunalbesvärsprocessen bör det dock, framhåller utredningen, inte vara nödvändigt att uttryckligen undanta bestämmelserna från tillämpning på denna

process. Utredningen går också in på frågan om förvaltningslagens betydelse för

kommunalbesvärsprocessen i regeringsrätten. I sista instans måste man ta hänsyn inte bara till den ram som kommunallagstiftningen ger för kommunalbesvären utan även till vad förvaltningslagen kan tänkas innebära för länsstyrelsens prövning av sådana mål. Utredningen påpekar att förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen inte är samordnade och att de

båda lagarna i vissa avseenden skiljer sig avsevärt från varandra. Detta för-

hållande kan enligt utredningen tänkas inverka på kommunalbesvärsprocessen I de olika instanserna. Utredningen anmärker att regeringsrätten kan

återförvisa kommunalbesvärsmål till länsstyrelsen för ny handläggning på den grund att länsstyrelsen inte har följt förvaltningslagens regler.

Utredningen konstaterar att tre olika regelsystem, nämligen kommunal-

lagen, förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen, nu gäller för kom-

munalbesvärsprocessen. Eftersom reglerna är av olika innebörd kan detta inverka på handläggningen i de olika instanserna, möjligen med återverkningar på den sakliga bedömningen av målen. Utredningen anser att det rent lagtekniskt skulle vara enkelt att låta förvaltningsprocesslagens regler gälla även för handläggningen av kommunalbesvärsmål hos länsstyrelsen.

En sådan effekt skulle nås om dessa mål överfördes till länsrätten. En allsidig belysning av detta och andra problem i fråga om kommunalbesvärsprocessen

1 länsstyrelsen och regeringsrätten kräver enligt utredningen särskilda undersökningar. Utredningen anser att en sådan mer genomgripande översyn

av kommunalbesvärsprocessen kan vara motiverad.

10.3 Remissyttrandena

Frågor om kommunalbesvärsprocessen tas upp av framför allt regeringsrätten och länsstyrelserna.

Utredningens förslag att frågan om avvisning av kommunalbesvär som har anförts för sent hos länsstyrelsen skall regleras i den enhetliga kommunallagen godtas eller lämnas utan kommentar av remissinstanserna. Förslaget att en uttrycklig bestämmelse om skyldighet för länsstyrelse att lämna besvärshänvisning i kommunalbesvärsmål skall införas i lagen möter inte heller någon kritik.

När det gäller förvaltningslagens tillämplighet på kommunalbesvärsprocessen i länsstyrelsen delar regeringsrätten utredningens uppfattning att det, med hänsyn till bestimmelsens begränsade räckvidd enligt förarbetena, inte finns något hinder för länsstyrelsen att tillämpa 8 §.

Flera av de remissinstanser som yttrar sig om kommunalbesvärsprocessen anser i likhet med utredningen att den skillnad i reglerna om handläggning av olika kommunalbesvärsmål hos länsstyrelsen som uppstår till följd av 3 § förvaltningslagen inte är tillfredsställande. Regeringsrätten delar emellertid inte utredningens uppfattning att man bör vänta med mera genomgripande reformer av kommunalbesvärsprocessen i länsstyrelsen. Enligt re-

geringsrätten torde det lätt kunna inträffa att det i enstaka fall förbises alt förvaltningslagens särskilda bestämmelser är tillämpliga och att under-

låtenheten just i sådana fall får betydelse för avgörandet. Förvaltningslagens särskilda bestämmelser i 14-20 §§ kan inte anses vara långtgående eller betungande för myndigheterna att tillämpa. Det bör enligt regeringsrätten inte möta något hinder att redan nu låta de särskilda bestämmelserna bli tillämpliga på alla slag av kommunalbesvärsmål. Detta torde inte innebära några större nyheter för länsstyrelserna. Det skulle enligt regeringsrätten

utan att egentligen öka länsstyrelsernas börda dels befria dem från det besvär som ligger i att avgöra om de särskilda bestämmelserna är tillämpliga eller ej, dels medföra bättre garanti för att dessa bestämmelser verkligen blir tillämpade i de fall där de nu skall tillämpas. En regel av det antydda slaget kan få sin plats i anslutning till bestämmelserna om kommunalbesvär. Länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Uppsata, Östergötlands. Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län anser också att förvaltningslagens särskilda bestämmelser bör göras tillämpliga i samtliga kommunalbesvärsmål hos länsstyrelse. Flera länsstyrelser förklarar att de redan nu tillämpar förvaltningslagen fullt ut i alla kommunalbesvärsmål.

Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig om kommunailbesvärspro-

cessen ansluter sig till utredningens uppfattning att en översyn av denna

process är motiverad. Regeringsrätten, länsstyrelsen i Skaraborgs län samt Gotlands och Arvika kommuner betonar att det är besvärligt att behöva röra sig med tre olika regelsystem i kommunalbesvärsmålen. Regeringsrådet Pet-

rén anför i ett särskilt uttalande att speciella regler om förfarandet i kom-

munalbesvärsmål bör utarbetas. Han betonar att samma regler om förfarandet bör gälla i alla besvärsinstanser. Han finner det uteslutet att tillämpa förvaltningslagen i en instans och förvaltningsprocesslagen i en annan. Regeringsrätten samt länsstyrelserna i Södermanlands, Östergötlands och Gävleborgs län finner att frågan om att överföra kommunalbesvärsmålen från länsstyrelsen till länsrätten förtjänar att prövas I samband med en översyn av kommunalbesvärsprocessen. Länsstyrelsen i Stockholms län ställer sig dock avvisande till denna tanke. Svenska kommunförbundet uttalar att förbundet i likhet med kommunallagutredningen anser att en översyn av kommunalbesvärsprocessen bör företas sedan större erfarenhet har vunnits av förvaltningsrättsreformen.

11¶Enhetlig kommunallag

11.1 Nuvarande förhållanden

Kommunallagsutredningen har som nämnts i inledningen haft i uppdrag att göra en lagteknisk översyn av KL, KLS, CL och KFL. Syftet med över-

synen angavs i direktiven vara bl. a. att lagstiftningen skulle göras enklare och mera enhetlig. I betänkandet (SOU 1974:99) Enhetlig kommunallag

förestår utredningen en ny kommunallag som avses ersätta bl.a. de nyss nämnda lagarna och LLS.

Som en bakgrund till förslaget att bestämmelserna för alla kommuner

och landstingskommuner samt för kommunalförbunden skall samlas i en lag redovisas i det följande översiktligt de skiljaktigheter som f.n. finns mellan KL, KLS och LL. Vidare redovisas de särskilda regler för Stockholms läns landstingskommun som finns i LES.

KL, KLS och LL är uppbyggda på samma sätt. De innehåller bestämmelser

Prop. 1975/76: 187 201

om bl.a. kommuns resp. landstingskommuns kompetens, de beslutande

organen dvs. kommunfullmäktige resp. landstinget (antal ledamöter, rösträtt, valbarhet. mandattid, kallelse till sammanträde, förfarandet vid sammanträde osv. de förvaltande och verkställande organen dvs. nämnderna, förmögenhetsförvaltning, budget, fondbildning, lånerätt, revision, skatt till kommun resp. landstingskommun och besvär. Innehållet i bestämmelserna är i. mycket detsamma.

Antalet bestämmelser i KLS som avviker från reglerna i KL är ganska

stort. Skiljaktigheterna är emellertid oftast små och i huvudsak formella. Till avvikelser av större betydelse hör regleringen av borgarrådsinstitutionen

i Stockholms kommun, vilken i sin tur återverkar på bestämmelserna om

kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Andra mer omfattande avvikelser hänger samman med mandattiderna för fullmäktige och nämnder

i Stockholms kommun. För drätselnämnden i Stockholm finns också särskilda bestämmelser.

I KLS finns ett flertal bestämmelser om borgarråd. Borgarråden är ob-

ligatoriska och utses för tre år av kKommunfullmäktige, som också bestämmer deras antal. De har föredragningsskyldighet i kommunstyrelsen. Bland bor-

garråden utser kommunstyrelsen ordförande i övriga nämnder. Även om borgarråd inte är kommunfullmäktig, skall han närvara vid fullmäktiges sammanträden. Någon annan motsvarighet till bestämmelserna om bor-

garråd än reglerna om ersättning till heltidsengagerade förtroendemän finns

inte i KL eller CL.

Mandattiden för kommunfullmäktige är i Stockholms kommun, liksom

i övriga kommuner, tre år. Mandatperioden börjar emellertid den 15 oktober i stället för den 1 januari. Kommunstyrelsen väljs för ett år i taget. medan mandatperioden för kommunstyrelsen i övriga kommuner är tre år.

Bestämmelser om drätselnämnd finns i både KL och KLS men de skiljer sig från varandra bl. a. när det gäller nämndens uppgifter. I LL saknas bestämmelser om drätselnämnd. Enligt KL behöver drätselnämnd inte inrättas.

Drätselnämnd finns numera bara i Stockholms kommun, där sådan nämnd

är obligatorisk.

Utvecklingen har gått mot en större överensstämmelse mellan KL och

LL. Trots detta finns det fortfarande ett ganska stort antal regler i LL som

skiljer sig från motsvarande bestämmelser i KL. Till dessa regler hör bl. a.

reglerna om val av landstingsmiän och om valkretsindelningen. Andra olik-

heter har sin grund i att landstingens sammanträdesfrekvens är väsentligt

lägre än kommunfullmäktiges. I detta sammanhang kan erinras om för-

valtningsutskottets uppgift att företräda landstinget mellan landstingsmö-

tena. Vissa olikheter föreligger vidare i fråga om bl. a. kommunalbesvärsprocessen.

Efter de ändringar som år 1975 beslutades i LL och KL stämmer LL:s bestämmelse om antalet landstingsmän i princip överens med motsvarande

regler i KL (prop. 1975:101. KU 19, rskr 227). Ändringarna i LL innebar

bl. a. att — efter förebild av bestämmelserna om antalet kommunfullmäktige — regler infördes om att antalet landstingsmän skulle bestämmas cfter vissa minimital, som står i relation till antalet röstberättigade i landstingskommunen. I fråga om latitudgränserna är bestämmelserna dock inte enhetliga.

I samband med att ett nytt valsystem år 1975 infördes för landstingsvalen

ändrades också reglerna i LL om valkretsindelningen. De nya bestämmelserna skiljer sig, liksom de tidigare, avsevärt från motsvarande bestämmelser i KL. Det nya valsystemet för landstingsvalen ansluter sig i huvudsak till

det system som sedan år 1970 tillämpas för riksdagsvalen. De grundläggande

bestämmelserna om valsystemet, dvs. bestämmelserna om fasta valkretsmandat och utjämningsmandat, finns i LL. Detta motiverades i propo-

sitionen med att de har ett visst samband med reglerna om valkretsindelningen. Föredraganden anförde emellertid att frågan om att föra över

alla dessa bestämmelser till vallagen borde tas upp i samband med att ställning tas till förslaget om en enhetlig kommunallag (prop. s. 65). För valen till kommunfullmäktige behölls det hittillsvarande valsystemet. I KL finns

således inte någon motsvarighet till [L:s bestämmelser om fasta valkrets-

mandat och utjämningsmandat. Bestämmelserna om mandatfördelningen

mellan partierna vid val av landstingsmän och kommunfullmäktige finns

i vallagen.

För landstingsmän skall suppleanter utses, medan kommunfullmäktige får besluta att suppleanter skall utses för fullmäktige. Bestämmelser om utseende av suppleanter för landstingsmän finns i vallagen. Motsvarande bestämmelser om suppleanter för fullmäktige finns dels i KL. dels i vallagen.

Kommunfullmäktige är skyldig att meddela beslut i ärende som har hänskjutits till dem av högre myndighet, t. ex. länsstyrelsen. Denna föreskrift motsvaras i LL av en bestämmelse om att länsstyrelsen har rätt att väcka förslag på landstingsmöte. Skillnaden ligger i att regeringen eller en central myndighet själv kan väcka en fråga hos kommunfullmäktige, medan LL förutsätter att frågan väcks av länsstyrelsen. Landshövdingen har enligt LL rätt att delta i landstingets överläggningar. Någon motsvarande bestämmelse

finns inte i KL.

I LLS finns vissa särregler för Stockholms läns landstingskommun. De

har föranletts av de särskilda förhållandena i Stockholmsregionen, vilka har

lett till att landstingskommunen har övertagit vissa uppgifter som normalt ankommer på kommunerna och till att landstinget måste sammanträda oftare än övriga landsting. Särreglerna avser bl. a. landstingskommunens kompetens. kungörelse om landstingsmöte, presidiet. närvaro- och yttranderätt för länsöverdirektören och för heltidsengagerad förtroendeman, fortsatt landstingsmöte och bordläggning. Landstinget får vidare självt meddela fö-

reskrifter om tid för väckande av förslag vid landstingsmöte och för avlämnande och besvarande av interpellation samt avgöra om ärende skall

vara berett i ett särskilt utskott av landstinget.

KFL innehåller 35 paragrafer. I lagen finns bestämmelser om bl. a. för-

utsättningarna för bildande av kommunalförbund, förbundsfullmäktige, förbundsstyrelse, förbundsordning, val av förbundsfullmäktige, mandattid, sammanträden med förbundsfullmäktige, drätsel, medlemskommuns bidragsskyldighet, besvär, underställning, ordningen för bildande av kom-

munalförbund, medlems utträde och kommunalförbunds upplösning. Be-

stämmelserna innehåller i ganska stor utsträckning hänvisningar till de be-

stämmelser i KL som reglerar motsvarande frågor.

11.2 Kommunallagsutredningen

Kommunallagsutredningen återger vissa uttalanden som kommunallagskommittén och föredragande departementschefen gjorde vid tillkomsten av KL. Principen för kommitténs arbete var att kommunerna borde åtnjuta

största möjliga frihet att ordna sin förvaltning och sina verksamhetsformer med hänsyn till skiftande lokala behov. Kommittén framhöll att det låg i kommunalförfattningarnas natur av en ramlagstiftning att bestämmelserna ofta måste ges en mycket allmän formulering, vars tolkning i det enskilda fallet kunde föranleda vissa svårigheter. Departementschefen (prop. 1953:210

s. 503) anslöt sig till kommitténs allmänna riktlinjer för utformningen av

den nya lagstiftningen men framhöll samtidigt att grunddragen för den kommunala organisationen måste anges i lagen och att lagstiftaren måste fastställa det minimimått av regler som garanterar att kommunmedlemmarna behandlas lika och att ärendena handläggs under demokratiska former. Enligt departementschefen var en viss enhetlighet i kommunernas organisationer och arbetsformer ofrånkomlig.

Kommunallagsutredningen anser att de nyss redovisade principerna för kommunallagstiftningens utformning alltjämt är bärande och anför att den

har sett som sin uppgift att göra lagstiftningen så enkel och enhetlig som möjligt och att samtidigt anpassa bestämmelserna till utvecklingen av kommunal praxis. Utredningen konstaterar att det inte ligger inom dess uppdrag att föreslå sådana ändringar som innebär att nu gällande principer för kommunernas organisation och verksamhetsformer rubbas.

När det gäller att närmare bestämma vad kommunallagen bör innehålla och vad som kan undvaras eller regleras i annan ordning, kommer kom-

munmedlemmarnas intresse av medverkan och insyn först i blickpunkten,

anför utredningen. Från denna synpunkt motiverar exempelvis reglerna om

medlemskap. rösträtt. valbarhet, kungörelse om fullmäktigesammanträden

och kommunalbesvär sin plats i kommunallagen. Flera regler kan indirekt sägas vara av betydelse för kommunmedlemmarna, t. ex. bestämmelserna om budgetprocessen, vilken redovisar bl. a. utdebiteringens höjd och de prioriteringar som har gjorts mellan olika verksamhetsområden. En annan

viktig intressentgrupp är förtroendemännen. Här gäller det framför allt regler

som syftar till att säkerställa ett beslutsförfarande i demokratiska former.

Hit hör också bestämmelser som reglerar den enskilde förtroendemannens

möjligheter att agera, t. ex. rätt att väcka motion och interpellation samt rätt att till beslut foga reservation.

Enligt utredningen ligger det i linje med nya regeringsformen och direktiven för utredningsarbetet att kommunallagens karaktär av ramlag betonas och att detaljföreskrifter så långt möjligt rensas ut. Även skillnaden i storlek mellan olika kommuner och de ökade administrativa resurser som står till kommunernas förfogande motiverar enligt utredningen att kommunallagens bestämmelser i än högre grad än hittills får karaktär av basregler för alla kommuner, oavsett struktur och storlek. Liksom hittills kan reglerna i kommunallagen kompletteras genom reglementen och arbetsordningar.

När det gäller möjligheterna att åstadkomma cen enhetlig kommunallag anför utredningen att det från lagteknisk synpunkt skulle vara önskvärt med fullständig uniformitet i kommunallagstiftningen, dvs. att er lag skulle reglera samtliga kommuner och landstingskommuner och att inga särregler skulle ges för någon särskild kommun eller landstingskommun. Den frihet att själva närmare reglera sina verksamhetsformer och sin organisatoriska uppbyggnad som bör tillkomma kommunerna och landstingskommunerna

skulle då, framhåller utredningen, få tillgodoses genom reglementen, ar-

betsordningar och instruktioner, som är anpassade till den enskilda kommunen eller landstingskommunen. Utredningen erinrar om att det i vissa

fall kan behövas uttryckligt lagstöd för att avvikelse från en i kommunallagen

inskriven regel eller från en annars gällande kommunalriättslig grundsats skall få ske.

Utredningen finner att det ligger utanför ramen för dess uppdrag att rubba mer väsentliga och principiella skillnader i organisationen mellan Stockholms kommun och övriga kommuner. Detta leder till att vissa särregler åtminstone tills vidare måste gälla för Stockholms kommun. Utredningen kommer fram till att antalet särbestämmelser inte blir flera än att de kan passas in i en gemensam kommunallag. I sammanhanget erinras om den lagtekniska modell som har valts för församlingsstyrelselagen (1961:436; omtyckt 1972:228), vilken ersatte de tidigare särskilda lagarna om församlingsstyrelse, om församlingsstyrelse i Stockholm och angående kyrkofullmäktige och kyrkonämnd i Göteborg. Vid tillkomsten av församlingsstyrelselagen, vilken innehåller åtskilliga avvikande bestämmelser för församlingarna i Stockholm och Göteborg, uttalades bl. a. att en för hela landet gemensam lag innebar praktiska fördelar i skilda avseenden, inte minst med hänsyn till önskvärdheten av enhetlighet i rättstillämpningen (prop. 1961:70 s. 71). Utredningen konstaterar att antalet från KL avvikande bestämmelser i KLS numerärt sett är förhållandevis stort men att skiljaktigheterna oftast är små och i huvudsak formella. Bland avvikelser i KLS av större betydelse framhåller utredningen borgarrådsinstitutionen, som i sin tur återverkar på bestämmelserna om fullmäktige och kommunstyrelsen. mandattiderna för de kommunala organen i Stockholm och de särskilda reglerna för drätselnämnden i Stockholm.

De speciella förhållanden som tidigare har åberopats som grund för avvikande reglering i KLS torde enligt utredningen i allmänhet inte finnas

kvar. De allra största kommunerna och landstingskommunerna har administrativa problem av samma art och omfattning som Stockholms kommun, och kommunalförvaltningen i Stockholm skulle säkerligen kunna organi-

seras om på sådant sätt att en enhetlig kommunallag skulle kunna tillämpas

i full utsträckning. Det ligger emellertid inte inom utredningens uppdrag att rubba de grundläggande principerna för organisationen i Stockholms kommun. Hur denna organisation bör vara utformad är enligt utredningen främst en fråga för kommunen själv. En år 1966 av stadskollegiet i Stockholm

tillsatt kommitté för utredning av den kommunala självstyrelsens arbets-

former kommer enligt vad utredningen har inhämtat att behandla de organisatoriska frågorna för Stockholms kommun. Därvid kommer jämförelse att ske med organisationen i Göteborgs kommun och i Stockholms läns landstingskommun.

Utredningen vill inte föregripa självstyrelsekommitténs ställningstagande

men anser sig kunna föreslås att sådana bestämmelser om borgarråden i

Stockholm som lika väl kan placeras i reglemente eller motsvarande utgår

ur lagen. När det gäller mandatperiodens längd borde det vara fullt möjligt att övergå till en treårig mandatperiod för nämnderna i Stockholms kommun. Denna fråga ligger dock utanför ramen för utredningens uppdrag. Genom olika lagtekniska lösningar bör i varje fall antalet särregler för Stockholms del beträffande mandatperiodens längd kunna minskas betydligt, anför utredningen. I fråga om mandatperiodens början bör för övriga kommuners

del ett närmande till den s. k. Stockholmsmodellen vara möjligt, om man

önskar uppnå ett snabbare valgenomslag i de kommunala organens sammansättning. Drätselnämnd finns enligt utredningen endast i Stockholms och Helsingborgs kommuner!. Med hänsyn till att man på kommunalt håll anser att kommunstyrelsen bör svara för såväl den kortsiktiga som den långsiktiga planeringen finns det inte anledning räkna med önskemål om att drätselnämnder skall kunna inrättas i flera kommuner. I LL saknas be-

stämmelser om drätselnämnd. Det sagda visar, anför utredningen, att det

praktiska behovet av en organisationsform med särskild drätselnämnd för finansförvaltningen måste vara ringa. Med tanke på den roll som kom-

munstyrelsen har tillerkänts i kommunallagstiftningen kan även principiella invändningar riktas mot uppspaltningen på två organ. I en författning av

ramlags karaktär är det otillfredsställande att införa regler av generell natur,

som endast får tillämpning på en eller två kommuner. Utredningen anser

därför att bestämmelserna om drätselnämnd bör utgå ur såväl KL som KLS.

Vad gäller övriga olikheter mellan KL och KLS kan en ökad enhetlighet uppnås t. ex. genom att ändringar görs i KL etter förebild från KLS och tvärtom, genom att vissa regler slopas i endera eller bägge lagarna och över-

3Under remissbehandlingen har framkommit att drätselnämnd inte längre finns i Helsingsborgs kommun.

förs till reglementen och arbetsordningar eller genom att nya, enhetliga regler införs. Sammanfattningsvis bör enligt utredningen antalet avvikande bestämmelser för Stockholms del kunna minskas i sådan omfattning att någon

särskild kommunallag för Stockholm inte längre behövs.

Utredningen framhåller att de synpunkter som utredningen har anfört

i fråga om möjligheterna aut förenhetliga KL och KLS i huvudsak gäller även i fråga om möjligheterna att få till stånd enhetlighet mellan KL

och LL. Landstingskommunerna bör ha frihet att närmare reglera sina verksamhetsformer och sin organisatoriska uppbyggnad i samma utsträckning som kommunerna, anför utredningen. Den särreglering som kan visa sig nödvändig mellan landstingskommunerna inbördes och i förhållande till kommunerna kan normalt ske i form av reglementen, arbetsordningar och

instruktioner. Den önskvärda flexibiliteten behöver därför inte utgöra något

hinder mot en enhetlig ramlag för alla kommuner och landstingskommuner. Liksom i fråga om KLS anser sig utredningen inte böra rubba de mera

väsentliga och principiella skillnaderna mellan kommunernas och lands-

tingskommunernas verksamhet och arbetsformer.

Skillnaderna mellan kommunerna och landstingskommunerna avser, förutom den geografiska utbredningen, främst verksamhetens inriktning. I fråga om arbetsformerna torde olikheterna främst bero på att antalet landstingsmöten per år är väsentligt lägre än antalet sammanträden med kommunfullmäktige. Rent allmänt skall kommunallag och landstingslag tillgodose samma intressen, i första hand kommunmedlemmarnas och förtroendemännens

intressen, och beslutsfattandet skall ske i samma demokratiska former. Frå-

gan om skilda lagar bör behållas för landstingskommuner och kommuner eller om en gemensam lag kan reglera båda kommunformerna bör enligt utredningen i första hand avgöras med hänsyn till antalet särbestämmelser som kan behövas för landstingskommunernas del. Den undersökning som utredningen har gjort visar att antalet särbestämmelser kan nedbringas i en sådan omfattning att en gemensam lag från rent lagtekniska synpunkter är möjlig. Den omständigheten att landstingskommuner och kommuner

verkar på olika nivåer och till övervägande delen har olika verksamhetsfält

bör inte i och för sig utgöra något hinder mot en gemensam lag.

En del av skillnaderna mellan KL och LL har enligt utredningen hu-

vudsakligen sin grund i landstingskommunernas speciella ställning som

länskommunala organ och i deras geografiska utbredning. Dit kan hänföras

reglerna om val av landstingsmän och landstingskommunens indelning i valkretsar liksom de bestämmelser som gäller förhållandet mellan länsstyrelsen och landstingskommunen. Utredningen framhåller även de olikheter som har sin grund i att landstingen inte sammanträder så ofta som kom-

munfullmäktige. Med detta förhållande sammanhänger förvaltningsutskot-

tets speciella uppgift att företräda landstinget mellan dess möten.

Utredningen erinrar om att bestämmelsen i KL om antalet fullmäktige

ändrades år 1969. Avsikten var bl. a. att kommunerna skulle få större frihet

än tidigare att bestämma antalet fullmäktige och därvid ta hänsyn till speciella förhållanden. Antalet ledamöter bör enligt utredningen liksom hittills bestämmas efter en avvägning mellan, å ena sidan, intresset av att fullmäktige resp. landstinget får en allsidig medborgerlig förankring och, å andra sidan, kravet på att den beslutande församlingen fungerar på ett effektivt

sätt. Invånarantalet bör alltjämt spela den avgörande rollen vid bedömningen av var minimigränsen för antalet fullmäktige och landstingsmän bör gå.

Denna regel bör dock inte uttryckligen lagfästas, eftersom fullmäktiges och

landstingets beslut om antalet fullmäktige resp. antalet landstingsmän då

skulle kunna överklagas på den grunden att hänsyn till invånarantalet inte

har tagits. Därigenom skulle ett skönsmässigt moment införas i kommunalbesvärsprocessen, vilket bör undvikas. En absolut minimigräns för antalet

ledamöter bör dock ställas upp.

När det gäller reglerna om utseende av suppleanter föreligger vissa skillnader mellan kommunerna och landstingskommunerna i fråga om reglernas innehåll och deras placering i regelsystemet. Det ligger emellertid inte inom ramen för utredningens uppdrag att ändra förutsättningarna för de nuvarande suppleantsystemen. Inkonsekvenserna i fråga om systematiseringen av författningsstoffet är enligt utredningen föga omfattande. De bör kunna ac-

cepteras, åtminstone övergångsvis. I enlighet med den överflyttning av vissa mandatfördelningsregler från riksdagsordningen till vallagen som har skett

för riksdagsvalens del bör motsvarande regler för kommunalvalens del kunna placeras i vallagen. Trots att vissa olikheter kan komma att bestå mellan

valsystemet för riksdagsvalen och valsystemet för kommunalvalen, bör det vara möjligt att låta alla regler som hänger samman med valet placeras

i vallagen. Utredningen utgår därför från att några bestämmelser som har

direkt samband med valförfarandet inte kommer att behöva placeras i en

enhetlig kommunallag.

Utredningen behandlar härefter förhållandet mellan länsstyrelsen, landstingskommunen och kommunerna och redogör för ett antal regler som ger uttryck för behovet av samordning mellan länsstyrelsen och landstingskommunen. Hit hör bl. a. regeln om länsstyrelsens rätt att väcka förslag vid landstingsmöte, vilken motsvaras av bestämmelsen om skyldighet för kommunfullmäktige att meddela beslut i ärenden som har hänskjutits till dem av högre myndighet och regeln om landshövdingens rätt att delta i landstingets överläggningar. Utredningen erinrar om att olika bestämmelser i

länsstyrelsecinstruktionen (1971:460) likställer landstingskommunerna och

kommunerna när det gäller samordning av statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet och i fråga om länsstyrelsens befogenhet att övervaka kommunal och landstingskommunal verksamhet. Samordningsreglerna i länsstyrelseinstruktionen är snarast ett uttryck för att kom-

munerna och landstingskommunerna är likställda i förhållande till länsstyrel-

sen. Behovet av samordning mellan statlig och kommunal verksamhet på

olika nivåer har kommit till uttryck vid flera tillfällen. De uttalanden som

därvid har gjorts från statsmakternas sida, bl. a. i fråga om samordningen

inom samhällsplaneringen, ger inte belägg för att någon särställning skulle

föreligga för vare sig landstingskommunerna eller kommunerna. Den om-

ständigheten att landstingskommunerna verkar på länsnivå synes enligt utredningen ha utgjort den reella grunden för vissa särregler i LL, medan däremot skillnaderna i verksamhetens art och omfattning inte medför behov av särregler i en gemensam kommunallag.

Vid en undersökning av möjligheterna att åstadkomma en gemensam lag för kommuner och landstingskommuner har man enligt utredningen anledning att noga pröva nödvändigheten av varje skiljaktighet i bestämmelserna för de båda kommuntyperna. En sådan prövning visar enligt utredningen att det är möjligt att rensa ut en betydande del av de nuvarande olikheterna ur lagstiftningen. Med hänsyn till samordningsbehovet mellan länsstyrelsens, landstingskommunens och kommunernas verksamhet i länet anser utredningen att regeln om länsstyrelsens rätt att anhängiggöra ärende bör stå kvar och avse såväl landstinget som kommunfullmäktige, medan rätten för annan statlig myndighet än länsstyrelsen att anhängiggöra ärende hos fullmäktige bör kunna utgå. Därigenom skulle alltså en enhetlig reglering

vara möjlig i denna del. Utredningen anser vidare att regeln om lands-

hövdingens närvaro- och yttranderätt vid landstingsmöte bör stå kvar. En

motsvarande regel för kommunernas del är med hänsyn till antalet kommuner i varje län och den förhållandevis täta sammanträdesfrekvensen inte

lämplig.

Utredningen anser att LLS kan upphävas och att i en enhetlig kommunallag kan tas in särreglerna om bl. a. den vidgade kompetensen för Stockholms läns landstingskommun.

I fråga om KFL framhåller utredningen att kommunindelningsreformen ger anledning att ställa frågan om en lagstiftning om interkommunal samverkan i kommunalförbundets form fortfarande behövs. Av de kvarvarande 20 kommunalförbunden har en betydande del sin verksamhet lokaliserad till storstadsområdena. Minskningen av antalet kommunalförbund på senare år har et klart samband med kommunsammanläggningarna och överförandet av polisväsendet till statsförvaltningen. Den undersökning som utredningen har gjort ger inte vid handen att minskningen skulle bero på

brister i fråga om kommunalförbundsinstitutet som samverkansform. Den

I juni 1971 var antalet interkommunala företag i form av bolag och stiftelser

33. En dei av de existerande kommunalförbunden är att hänföra till sådana förbund som kan bildas tvångsvis. Ett samband föreligger enligt utredningen

mellan kommunstorleken och antalet kommunalförbund, men även stora kommuner har i vissa frågor behov av att gå över kommungränsen. Ut-

vecklingen i Stockholmsområdet ger belägg för detta. Bland de frågor som

på senare tid har aktualiserat samarbete mellan flera kommuner nämner

utredningen renhållningsfrågorna, kommunernas ansvar för energiförsörj-

ningen och vissa frågor som har samband med den översiktliga samhälls-

planeringen. För mera betydande samarbetsuppgifter blir det säkerligen även i framtiden nödvändigt att bilda rättssubjekt som är fristående från kommunerna. Därvid står f.n. ett privaträttsligt alternativ, aktiebolaget, och ett kommunalrättsligt alternativ, kommunalförbundet, till buds. Den fort-

gående minskningen av antalet kommunalförbund ger anledning att ställa frågan om lagstiftning om kommunalförbund fortfarande behövs. Utredningen konstaterar att kommunalförbundsformen har ett vidsträck-

tare användningsområde än aktiebolagsformen, att kommunmedlemmarna kan anföra kommunalbesvär över kommunalförbunds beslut, att någon motsvarande möjlighet inte finns i fråga om beslut av aktiebolag, att offentlighetsprincipen gäller i fråga om kommunalförbunds men inte i fråga om aktiebolags handlingar, att för kommunalförbund inskränkningar föreligger i rätten att fritt upptaga lån, att det för aktiebolag inte finns några sådana

begränsningar, att en kommun inte utan särskild förbindelse synes ha någon

juridisk skyldighet att lämna bidrag för att täcka underskott i ett kommunägt aktiebolag och att medlemskommunerna har lagstadgad bidragsskyldighet

gentemot kommunalförbundet liksom skyldighet att svara för kommunalförbundets skulder.

Utredningen anser att det ligger i sakens natur att de deltagande kommunerna förlorar i inflytande över den verksamhet som bedrivs i inter-

kommunala former, oavsett vilken juridisk form man har valt för samarbetet.

Från kommunaldemokratiska synpunkter och rättssäkerhetsaspekter synes

kommunailförbundsformen vara att föredra framför bolagsformen. Utredningen anser därför att kommunalförbundsformen bör behållas även i fort-

sättningen och att det på de flesta områden bör ankomma på kommunerna själva att bestämma valet av samarbetsform. Eftersom KFL i betydande omfattning hänvisar till reglerna i KL, anser utredningen att det från lagteknisk synpunkt är fördelaktigast att de speciella bestämmelserna om kommunalförbund tas in i ett särskilt kapitel i en enhetlig kommunallag.

Utredningen föreslår således att KL, KLS, LL. LES och KFL ersätts av en sådan enhetlig kommunallag.

11.3 Remissyttrandena

En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller förklarar sig inte ha något att invända mot att en enhetlig lag tillskapas för kommuner och

landstingskommuner, medan ett tiotal uttalar tveksamhet och ifrågasätter

om inte den nuvarande ordningen med en särskild lag för landstingskommunerna bör behållas. Endast en remissinstans, Tingsrvds kommun, avstyrker uttryckligen förslaget om en enhetligt lag för kommuner och landstingskom-

muner. Inför förslaget att även KFL skall inordnas i en enhetlig kommunallag är emellertid flera remissinstanser tveksamma.

Landstingsförbundet anser att förstaget till enhetlig kommunallag inte har bara lagtekniska utan även kommunaldemokratiska fördelar. Genom en

14 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 156

enhetlig kommunallag framkommer, anför förbundet, på ett klarare sätt kommunernas och landstingskommunernas gemensamma roll som demokratiska organ med direkt ansvar inför medborgarna. Utredningen har i

stort sett lyckats mycket bra med att arbeta samman de fem aktuella lagarna

till en enda. Förbundet säger sig inte ha någon erinran mot att den nya lagen får benämningen ”kommunallag” , även om det inte redan av rubriken

kommer att framgå att lagens räckvidd avser även landstingskommunerna.

Svenska kommunförbundet tillstyrker att lagstiftningen på det kommunala området ges karaktär av ramlag och förklarar sig berett att utarbeta förslag

till reglementen m. m. till vägledning för kommunerna. I likhet med ut-

redningen anser förbundet det både praktiskt möjligt och mest ändamålsenligt att kommunallagen görs tillämplig på landets samtliga kommuner. Förbundet anser också att LLS bör kunna utgå och att återstående särbestämmelser utan svårighet kan inordnas i en för samtliga landstingskom-

muner gemensam lag. En så långt möjligt enhetlig reglering kan, som ut-

redningen har tänkt sig, ta sig uttryck i en för kommuner och landstingskommuner gemensam lag och förbundet ser ingen anledning att motsätta sig en sådan lösning. Enligt förbundet kan det dock konstateras att önskvärd samstämmighet kan uppnås även vid en lösning som innebär en lag för

kommuner och en lag för landstingskommuner.

Bland de remissinstanser som i huvudsak tillstyrker förslaget till enhetlig kommunallag anser åtskilliga, bland dem kammarkollegiet och flera länsstyrelser, att utredningen har lyckats väl i sin strävan att ge den enhetliga lagen karaktären av ramlag utan onödiga detaljföreskrifter. varigenom kommunerna får större frihet och bättre möjligheter att efter skiftande lokala förhållanden själva reglera sin organisation och sina verksamhetsformer. Flera av nämnda remissinstanser anser emellertid att ändringar i förslaget

bör göras i vissa hänseenden. Stockholms läns landstingskommun påtalar 1. ex.

att kommunernas och landstingskommunernas kompetens inte anges på ett tillfredsställande sätt i de nuvarande lagarna och att den formulering som har valts i förslaget helt suddar ut gränsen för den ena kommuntypens kompetens gentemot den andras. Även Eslövs, Höörs och Partille kommuner

finner det angeläget att en enhetlig lag ger en viss grundläggande kom-

petensfördelning mellan kommuner och landstingskommuner. Eslövs kommun framhåller att landstingskommunerna på senare år har börjat verka på ett flertal områden, 1. ex. samfärdseln och kulturen. inom vilka kommunerna tidigare helt hade ansvaret. Kommunen förordar att lands-

tingskommunernas kompetens i en kommande kommunallag huvudsakligen regleras i enlighet med 4 § EL. Partille kommun anser att konsekven-

serna av cn gemensam kompetensbestämmelse för kommuner och landstingskommuner inte är tillräckligt belysta och framhåller att gränsdragningsproblemen mellan kommunerna och landstingskommunerna redan nu är

svårlösta på en mängd områden, t. ex. socialvården samt hälso- och siuk-

vården.

Enligt Sollentuna kommun bör lagförslaget överarbetas så att gränsdragningen mellan frågor som ur allmän synpunkt fordrar fasta regler och enhetlig ordning i alla kommuner, å ena sidan, och detaljföreskrifter som kan variera mellan kommunerna, å andra sidan, klarläggs. Enköpings kommun tycker att den föreslagna Jagen har blivit tämligen omfångsrik och att de detalj-

bestämmelser om skatt till kommun och landstingskommun som har be-

hållits bör placeras i en speciell författning. Samma mening framförs av Skaraborgs läns landstinaskommun.

Flera remissinstanser påtalar att antalet särbestämmelser i den enhetliga

lagen är för stort. Enligt länsstyrelsen i Västmanlands län är det viktigt att

frågan om särbestämmelser behövs prövas noga. Skaraborgs läns lands-

tingskommun anser att särreglerna för Stockholms kommun bör kunna minskas i den enhetliga lagen och framhåller att det t. ex. inte synes befogat

att för Stockholms kommun ha en särskild tid för fastställande av budget, som är åtta dagar längre än den som gäller för övriga kommuner och för

landstingskommunerna. Enligt Sjöbo och Munkedals kommuner bör en ytterligare utredning ske så att särbestämmelserna för Stockholms kommun och Stockholms läns landstingskommun kan utgå. Orusts kommun finner det förvånande att flera väsentliga avvikelser och särbestämmelser för lands-

tingskommuner och Stockholms kommun har behållits i lagförslaget, 1. ex. i fråga om landstingskommunens speciella relationer till länsstyrelsen och

landshövdingens närvaro- och yttranderätt vid Jandstingsmöte. Enligt kommunen torde det inte heller föreligga större skäl att i kommunallagen skriva

in specialbestämmelser för Stockholms kommuns borgarråd än för övriga kommuners kommunalråd.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län tycker sig förnimma en allmän tendens hos utredningen att beröva lagtexten även sådana regler som utan större svårighet i och för sig skulle kunna inlemmas i en enhetlig kommunallag

och anför som exempel bestämmelserna om ordförandeskap i kommun-

fullmäktige (12 §), plats för fullmäktiges sammanträden (13 §), handläggning

av och former för delegationsbeslut och interpellationer (25 och 42 §§) samt obligatorisk arbetsordning (31 §). Länsstyrelsen anser att även på en enhetlig

kommunallag måste ställas kravet att den skall kunna tjäna som en överskådlig, såvitt möjligt uttömmande och därmed i den dagliga kommunala verksamheten användbar handbok. Gislaveds kommun anför liknande synpunkter.

Trollhättans kommun anför att lagens karaktär av ramlag medför två kon-

sekvenser som förtjänar att uppmärksammas, nämligen dels att det kommer att åvila fullmäktige att genom särskilda beslut och reglementen ge den

kommunala verksamheten och dess administration en fast reglering, dels

att regelsystemen kommer att skifta mellan olika kommuner. Enligt Eskilstuna kommun bör även detaljföreskrifter kunna ha sin givna plats i den enhetliga lagen, om de är av övergripande betydelse för kommunerna och lokala variationer knappast är tänkbara. Vidare bör enligt kommunen de-

taljföreskrifter som är ägnade att stärka fullmäktiges ställning och därigenom även den kommunala demokratin vara obligatoriska och återfinnas i lagen.

Flera remissinstanser har tagit upp den språkliga utformningen av lagförslaget. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att, även om någon omfattande språklig omarbetning av lagtexten inte har varit påkallad, möi-

ligheterna borde ha utnyttjats bättre att byta ut några ålderdomliga och

för en större allmänhet svårbegripliga uttryck, som anhängiggöra (19 §) och drätseln (32 §). Benämningen förvaltningsutskott på landstingskommunens styrelse leder, anser länsstyrelsen, närmast tanken till ett beredande organ och motsvarar inte alls den betydelsefulla ställning som förvaltningsutskottet intar. Med hänsyn till att kommunstyrelsen i kommun enligt lagförslaget får i stort sett samma ställning som förvaltningsutskottet i landstingskom- : mun vore det enligt länsstyrelsen konsekvent att låta beteckningarna stämma

överens. Med hänsyn till bl. a. de särregler som har ansetts nödvändiga

för kommunerna, å ena sidan, och för landstingskommunerna, å andra sidan,

kan det enligt länsstyrelsen i Värmlands län ifrågasättas om lagförslaget fram-

står som lättläst och enkelt för en läsare som är obevandrad i kommunallagstiftningen. Länsstyrelsen anser det viktigt att den strävan till kommunal demokrati som genomsyrar tankarna bakom lagförslaget också kommer till uttryck i en text, som det är enkelt att orientera sig i och som är lätt att förstå. Stockholms län landstingskommun påpekar att metoden att arbeta med en enhetlig lag är ägnad att försvåra läsningen för den som vill ha reda på enbart vad som gäller för t.ex. landstingskommunernas del. Han måste t. ex. vara medveten om att begreppet kommun enbart avser ”primärkommuner”, medan landstingskommun kallas landstingskommun, att begreppet fullmäktige avser såväl den ”primärkommunala” fullmäktigeförsamlingen som landstinget och att begreppet styrelse avser både kommunstyrelse och förvaltningsutskott. Landstingskommunen framhåller att denna terminologi leder till vissa språkliga otympligheter men anser, att dessa anmärkningar knappast är av den vikt att de bör föra med sig att utredningens förslag förkastas. En lag som skall passa kommuner av så skiftande slag som här är fråga om kan knappast göras enkel, anför Bjuvs kommun, som frågar sig varför man inte genomgående skulle kunna använda begreppen ”primärkommun” och landstingskommun i stället för kommun och landstingskommun.

Förslaget att bestämmelser som gäller valförfarandet skall föras över till

vallagen har inte mött några invändningar. Det tillstyrks uttryckligen av: länsstyrelserna i Gävleborgs, Västerbottens och Norrbottens län. Sistnämnda

länsstyrelse förutsätter dock att de regler som gäller antalet fullmäktige och

landstingsmän tas in i den enhetliga kommunallagen. Länsstyrelserna i Skarabores och Värmlands län anser att det från systematisk synpunkt är önskvärt

alt även reglerna om utseende av suppleanter för kommunfullmäktige flyttas

över till vallagen.

Till de remissinstanser som ställer sig tveksamma till att kommunernas och landstingskommunernas verksamhet regleras i en gemensam lag hör

länsstyrelsen i Uppsala län. Länsstyrelsen anser att detaljföreskrifter för den

kommunala verksamheten så långt möjligt bör rensas ut så att en önskvärd

rörelsefrihet för kommunerna och en större flexibilitet kan uppnås. Enligt länsstyrelsens mening synes emellertid förenklingarna i förenhetligandets intresse på flera punkter ha drivits fram på bekostnad av tydligheten och fastheten i lagbestämmelserna. Länsstyrelsen befarar att den förenklade kompetensbestämmelsen som avses gälla för både kommuner och lands-

tingskommuner kommer att vålla tolkningssvårigheter och anser att de nuvarande kompetensbestiimmelserna bör behållas oförändrade. Vidare befarar länsstyrelsen att överförandet av flera viktiga bestämmelser till arbetsordning kan leda till tolkningssvårigheter. Om utredningens intentioner slår igenom

i full utsträckning, finns det risk för att systemet med arbetsordningar m. m.

som komplement till kommunallagen blir en belastning och ett hinder i den kommunala verksamheten. Länsstyrelsen finner alltså inte betoningen

av kommunallagen som en ramlag odelat positiv och ifrågasätter om inte

två kommunallagar. en för kommunerna och en för landstingskommunerna,

är att föredra. Uppsala läns landstinzskommun framhåller att i ett framtids-

perspektiv, med nya eller ändrade uppgifter för kommuner och landstingskommuner, sådana särbestämmelser kan krävas för den regionala folkrepresentationen att enhetligheten i en samlad lag går förlorad. Länsstyrelsen i Jönköpings län delar utredningens uppfattning att en enhetlig kommunallag medför vissa fördelar men ifrågasätter. med hänsyn till att kommuner och landstingskommunerna arbetar på olika nivåer och med i huvusak olika

verksamhetsfält, om det inte vore naturligast att i stället ha en lag för vardera

kommuntypen. Utredningens lagförslag innehåller särbestämmelser som gäller enbart Stockholms kommun, vilket enligt länsstyrelsen inte stämmer väl överens med lagens karaktär av ramlag. Med hänsyn till de fördelar som utredningsförslaget medför i övrigt vill länsstyrelsen emellertid inte motsätta sig att det genomförs. Enligt länsstyrelsen i Jämrlands län reduceras överskådligheten i den föreslagna lagen genom att i lagtexten har sprängts in specialregler för Stockholms kommun, för landstingskommuner och för kommunalförbund. Länsstyrelsen anser att det bör noga övervägas om inte det nuvarande systemet med en särskild landstingslag bör behållas.

Värnamo kommun anför att ramlagstiftningens betydelse för kommunernas rörelsefrihet inte bör överdrivas. Behovet av flexibilitet i lagstiftningen är enligt kommunen i många frågor rent av obefintligt. Beträffande åtskilliga regler som har anknytning till förfarandet i fullmäktige och nämnder är

det möjligt att i lagstiftningen mera utförligt avspegla rättsläget och därmed lämna mer preciserade anvisningar för det kommunala arbetet. Kommunen framhåller vidare att en utpräglad ramlag allmänt sett får ett mindre in-

formativt innehåll och att man bör ha i minnet att de förtroendemän, kom-

munalanställda och andra som har att tillämpa lagarna på det kommunala

området besitter högst skiftande juridiska insikter och färdigheter i att med hjälp av olika rättskällor bilda sig en uppfattning om gällande rätt. Enligt kommunens mening framstår en utpräglad ramlag som mindre lämplig som

vägledning för arbetet i kommunerna. Det hade varit mera fruktbart om

utredningen, i stället för att låsa sig vid ramlagstanken, från fall till fall

hade prövat om det var lämpligt att använda en allmänt hållen regel eller en mera preciserad bestämmelse. Kommunen anser att det bör vara möjligt att åstadkomma en gemensam lag för landets samtliga kommuner och att en sådan lag bör kunna innehålla ett begränsat antal särregler för Stockholms kommun. Däremot ställer sig kommunen tveksam till en gemensam lag för kommuner och landstingskommuner. Det rör sig om två skilda kommuntyper, som verkar på olika nivåer och till övervägande del på olika verksamhetsfält. Enligt kommunen kan det sättas i fråga om det är lämpligt att som utredningen använda begreppet ”fullmäktige” för både kommun-

fullmäktige och landstinget och begreppet ”styrelsen” för både kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.

Helsingborgs kommun framhåller att. även om utredningen har lagt fram ett väl genomtänkt förslag, har den tvingats till betänkliga konstruktioner och till eftergifter i fråga om enhetligheten. Den spridning av förtroendeupp-

dragen som demokratiutredningen förordar lär enligt kommunen få till följd

att en förtroendeman sällan kommer att inneha uppdrag i både en kommun och en landstingskommun. En gemensam lagstiftning kommer därför att framstå såsom onödigt svårtillgänglig för den enskilde förtroendemannen.

Kiruna kommun framhåller att det förhållandet att en samordning av de aktuella lagarna är möjlig från lagteknisk synpunkt inte i och för sig utgör något starkt skäl för en enhetlig lag. En sådan reform måste i första hand vara betingad av att den i tillämpningen medför fördelar som är av betydelse.

Alt så kan vara fallet för besvärsinstanserna kan inte uteslutas, men det

bör också kunna visas att en förenkling uppnås för de kommunala organ som skall praktiskt tillämpa lagstiftningen och för den allmänhet som berörs av lagtillämpningen. Med hänsyn till den mängd särbestämmelser som blir

nödvändiga är det tveksamt om en sådan förenkling är möjlig. Kommunen anför att lagförslaget innehåller omkring 25 särbestämmelser för lands-

tingskommunerna, Stockholms läns landstingskommun eller Stockholms

kommun och att av förslagets 71 paragrafer, bortsett från bestämmelserna om kommunalförbund, endast en tredjedel är helt gemensamma för de olika kommuntyperna. Enhetligheten i förslaget har nåtts på bekostnad av

överskådligheten, anför kommunen. I det fortsatta reformarbetet bör man försöka ytterligare begränsa antalet särbestämmelser.

Utredningens förslag om en gemensam lag för såväl kommuner som landstingskommuner är enligt Stockholms läns landstingskommun inte helt invändningsfritt. Allmänt sett kan det befaras att möjligheterna för de enskilda kommunerna och landstingskommunerna att tillgodose organisatoriska önskemål som är betingade av deras särart minskar genom att lagstiftningen

anpassas efter genomsnittliga förhållanden. Landstingskommunen framhåller emellertid att invändningen är av teoretisk art och att den inte riktar sig direkt mot det framlagda förslaget. Förslaget synes inte behöva medföra genomgripande förändringar för landstingskommunens del.

Stockholms kommun, som i huvudsak tillstyrker förslaget till enhetlig kommunallag, delar utredningens uppfattning att antalet avvikande bestämmel-

ser för Stockholms del bör kunna minskas i sådan omfattning att någon särskild kommunallag för Stockholm inte längre behövs. Utredningens påstående att de speciella förhållanden som tidigare har åberopats som grund

för en avvikande reglering i KLS numera i allmänhet inte föreligger, synes också vara riktigt.

När det gäller reglerna om drätselnämnden i Stockholm har kommunen

en annan mening än utredningen. Självstyrelsekommittén har nyligen av-

slutat sitt arbete genom att lägga fram ett betänkande om den kommunala organisationen. Förslagen i betänkandet har godkänts av kommunfullmäk-

tige. I betänkandet behandlas de centrala kommunala organen i Stockholm, främst kommunstyrelsen, borgarrådsberedningen och dritsemmämnden.

Kommittén konstaterar att den nuvarande ordningen fungerar på ett till-

fredsställande sätt och föreslår inga ändringar i fråga om kommunstyrelsens och borgarrådsberedningens sammansättning eller rollfördelning dem emellan eller i fråga om drätselnämndens uppgifter. Som skäl för att drätsel-

nämnden bör behållas anför kommittén att nämndens politiska betydelse

är stor, särskilt i fråga om den politiska minoritetens möjligheter att på ett tidigt stadium kunna redovisa sin ståndpunkt, och att nämndens med-

verkan i ärendeberedningen är av stort värde för kommunstyrelsen och

fullmäktige. Kommunallagsutredningens förslag att bestämmelserna om drätselnämnden i Stockholm skall placeras i övergångsbestämmelserna till den enhetliga kommunallagen innebär visserligen att det nuvarande systemet med drätselnämnd i Stockholm i princip kan behållas men måste ändå innefatta en anvisning om att det är önskvärt att nämnden avskaffas. En sådan uppfattning stämmer inte överens med kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges uppfattning om drätselnämndens betydelse och uppgifter. Kommunen anser därför att bestämmelserna om drätselnämnden i Stockholm inte bör placeras i övergångsbestämmelserna utan att de bör ha sin plats i själva lagen.

Att bestämmelserna om drätselnämnd får utgå ur kommunallagen till-

styrks däremot av länsstyrelsen i Norrbottens län, som därutöver påpekar att antalet särbestämmelser för Stockholms kommun är avsevärt och att en-

hetlighet i lagen har nåtts på bekostnad av överskådligheten.

Länsstyrelsen i Kronobergs län biträder förslaget att rätten att anhängiggöra

ärende hos kommunfull mäktige begränsas till att avse länsstyrelsen. Om en annan statlig myndighet vänder sig till länsstyrelsen för att få ett ärende

behandlat av fullmäktige i en kommun, har länsstyrelsen i samband med överlämnandet av ärendet möjlighet att komplettera det med en bedömning

från regionala synpunkter. Även länsstyrelsen i Norrbottens län tillstyrker förslaget att rätten för annan statlig myndighet än länsstyrelsen att anhängiggöra

ärende hos kommunfullmäktige skall utgå.

Förslaget att KFL skall inordnas i den enhetliga kommunallagen: föranleder kritik och tveksamhet från flera håll, bl. a. från kammarkollegiet och länsstyrelserna i Jönköpings. Skaraborgs och Örebro län samt Norrköpings. Gislaveds och Värnamo kommuner. Kammarkollegiet anför att ett kommu-

nalförbund inte är att betrakta som en kommun, eftersom det inte har

någon egen utdebiteringsrätt. Bestämmelserna i KFL har fogats till lagförslaget som ett särskilt kapitel och de omfattar 32 av förslagets 103 pa-

ragrafer. Detta talar enligt kollegiets mening mot att KFL förs samman

med den nya kommunallagen. För en sådan åtgärd talar å andra sidan den

praktiska synpunkten att det, på grund av de många hänvisningarna till KL som förekommer i KFL, är bekvämt för den som handskas med kommunalförbund att ha gällande regler om kommuner och kommunalförbund samlade i en lag.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län kan inte tveklöst förorda att KFL tas in som ett särskilt kapitel i den enhetliga lagen. En sådan åtgärd skulle ge

intryck av att kommunalförbundsformen avses få ökad användning och

fastare förankring för sin tillämpning. Motiv kan sålunda enligt länsstyrelsen

anföras för att bestämmelserna om kommunalförbund fortfarande bör åter-

finnas i en särskild lag. Även länsstyrelsen i Örebro län ifrågasätter lämp-

ligheten av att bestämmelserna i KFL flyttas över till en gemensam kommunallag och framhåller att denna därigenom kommer att ”tyngas ner” av en mängd bestämmelser rörande en samarbetsform, som har kommit till allt mindre användning. Enligt länsstyrelsen i Norrbottens län finns det anledning överväga om kommunalförbundsinstitutet alltjämt behövs, eftersom kommunerna oftast synes använda sig av aktiebolagsformen när det gäller kommunalt samarbete i betydelsefulla frågor. Enligt länsstyrelsens

mening bör aktiebolagsformen vara tillåten även inom specialreglerade sek-

torer av den kommunala verksamheten. Av hänsyn främst till offentlighetsprincipen anser länsstyrelsen dock att kommunalförbundsinstitutet bör be-

hållas även fortsättningsvis. Gislaveds kommun ifrågasätter om särbestäm-

melser i lag behövs om kommunalförbund. Efter kommunindelningsreformens genomförande har behovet av kommunalförbund minskat högst vä-

sentligt. Att KFL:s bestämmelser har tagits in i den enhetliga kommunallagen anser kommunen inte innebära någon olägenhet men kommunen ifrågasätter om inte de fall när samarbete mellan kommuner kan komma

i fråga bättre kan lösas genom avtal, bolag eller stiftelser. Inte heller Värnamo

kommun tror att det finns någon anledning förmoda att kommunalförbunden

i fortsättningen får större betydelse än tidigare. Om man utgår från att lag-

stiftningen bör uppta enbart regler som är centrala för den kommunala verksamheten saknas enligt kommunen fog för att belasta lagtexten med speciella bestämmelser för kommunalförbund.

12¶Föredraganden

12.1 Inledning

12.1.1 Kommunal självstyrelse — kommunal demokrati

Den kommunala självstyrelsen är en av grunderna för det fria folkstyret i vårt land. Genom kommunerna och landstingskommunerna har medborgarna tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om gemensamma angeliä-

genheter. Denna rätt som har lång tradition är inskriven i grundlagen. Det är ett uttryck för den betydelsefulla roll som den kommunala självstyrelsen tillmäts i det svenska statsskicket.

Rätten att ta ut skatt och avgifter för skötseln av de kommunala uppgifterna är en väsentlig del av den lokala självstyrelsen. Genom beskatt-

ningsrätten och ökade statliga bidrag har den kommunala verksamheten utsträckts ull alltfler områden i enlighet med kommuninvånarnas önskemål

och behov. I dag svarar kommunerna och landstingskommunerna i nära samverkan med staten för en rad betydelsefulla uppgifter. Genom den kommunala självstyrelsen har demokratins idé om människornas inflytande över samhällsutvecklingen förverkligats i vid omfattning.

Medborgarnas inflytande i den kommunala självstyrelsen sker enligt den representativa demokratins principer. Den innebär att medborgarna vid regelbundet återkommande val med allmän och lika rösträtt väljer en beslutande församling. De valda representanterna har på medborgarnas uppdrag ansvaret för handläggningen av de gemensamma angelägenheterna. Det politiska ansvaret utkrävs i de allmänna valen.

Den kommunala demokratin i vårt land präglas av ett långt utvecklat

förtroendemannastyre. De förtroendevalda handlar öppet och under offentlighet. Det ger möjlighet till en fortlöpande granskning från medborgarnas

sida. Samtidigt utgör detta en förutsättning för att medborgarna även mellan valen skall kunna ge uttryck för sina uppfattningar och påverka kommunalpolitikens innehåll. Yttrandefriheten är därvid en väsentlig förutsättning.

Den moderna folkstyrelsen är en styrelse genom de politiska partierna. I partierna samlas medborgarna kring en gemensam målsättning. Genom partierna kanaliseras och ges medborgarnas önskemål eftertryck. Partierna | fyller en väsentlig funktion vid nomineringen till de kommunala förtroendeposterna.

De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunalpolitikens utformning och vitalitet samt medborgarnas möjligheter att medverka och forma sin egen sociala miljö. När det gäller att förankra kommunalpolitiken i de breda folklagren spelar

även övriga folkrörelser en central roll i enlighet med den demokratiska tradition som finns i vårt land. Genom sin mångfald av idéer och aktiviteter lägger folkrörelserna grunden till demokratins förmåga att samla människorna till en bred samverkan och sammanhållning.

Den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin har säledes en mycket stark ställning i Sverige. I få länder har de kommunala organen så vidsträckta befogenheter och det kommunala arbetet sådan bredd och sådant djup som här. Den lokala självstyrelsen har en lång tradition. Den omvandling som det svenska samhället i sin helhet har genomgått

har förändrat även självstyrelsens arbetsformer. Styrkan i vår självstyrel-

setradition ligger inte minst i att arbetsformerna successivt kunnat anpassas

till nya förhållanden. Med jämna mellanrum har reformer genomförts som

gett kommunerna och landstingskommunerna en starkare ställning. De förslag till reformering av den kommunala demokratins villkor och kommu-

nallagstiftningen som nu presenteras skall ses som ett led i ett fortlöpande

reformarbete. Förslagen bör bedömas mot bakgrund av en helhetssyn på kommunernas och landstingskommunernas förändrade roll i samhället.

12.1.2¶Kommuner och landstingskommuner i omvandling

När 1862 års kommunalreform genomfördes, var styrelseskicket i vårt land i hög grad centraliserat. I den mån decentraliserad samhällsförvaltning

förekom låg ansvaret till övervägande delen på lokala statliga organ. Under

de drygt 100 år som har förflutit sedan kommunernas och landstingskom-

munernas tillkomst har förutsättningarna för deras arbete radikalt förändrats.

Det karakteristiska för samhällsutvecklingen under detta århundrade är ett ökat ansvar för såväl staten som kommunerna och landstingskommu-

nerna. Successivt har grunderna för ett vätfärdssamhälle byggts upp. Över-

gripande politiska mål när det gäller rätten till arbete, utbildning och social trygghet, en god bostad, sjukvård och trygghet på ålderdomen har förutsatt ökade samhällsinsatser. Denna strävan att ge de stora folkgrupperna ökad trygghet och valfrihet har inneburit en väsentlig tillväxt av den offentliga

sektorn. Mellan åren 1915 och 1970 har de offentliga utgifterna uttryckta

i fast penningvärde ungefär femtonfaldigats. De utgör nu nära en tredjedel av bruttonationalprodukten.

Detta återspeglar omfattande samhällsreformer, som till stor del har

förverkligats på kommunal nivå. Kommunerna och landstingskommu-

nerna har anförtrotts nya uppgifter och nytt ansvar av regering och riksdag.

I början av 1950-talet var den kommunala andelen knappt hälften av den

offentliga sektorn. I dag uppgår denna andet ull nära två tredjedelar.

Den kommunala verksamheten har således ökat väsentligt i betydelse och därmed har också utrymmet för den kommunala självstyrelsen ökat. Detta är ett uttryck för önskemålet att lägga besluten så nära medborgarna som möjligt.

I äldre tider hade kommunerna och landstingskommunerna jämförelsevis

små resurser. Mönstret för 1862 års kommunallagstiftare var att statens

roll borde vara begränsad till ett minimum. Dess syfte skulle i huvudsak

vara att trygga den enskildes rättssäkerhet. Efter hand har denna samhällssyn blivit föråldrad. För att lösa människornas grundläggande behov har det krävts ett omfattande samspel mellan stat och kommun.

Förhållandet mellan stat och kommun kännetecknas numera av ett kontinuerligt samarbete i mångskiftande former för medborgarnas bästa samt ständiga förändringar och förskjutningar i den inbördes arbetsfördelningen.

Om staten i egen regi skall handha en samhällsuppgift eller om ansvaret skall tillfalla kommunerna eller landstingskommunerna är till stor del en praktisk fråga. För- och nackdelar av en centraliserad eller decentraliserad

förvaltning har fått fälla utslaget i det enskilda fallet. Erfarenheterna har visat att en decentraliserad förvaltning visat sig ha stora fördelar, Utifrån

demokratisk synvinkel är det ett värde i sig om besluten kan läggas nära medborgarna. Detta är skälen till att det kommunala ansvarstagandet har

ökat. För att möjliggöra ett ökat kommunalt ansvar för betydelsefulla sam-

hällsuppgifter har kommunindelningen reformerats. Det ursprungliga antalet

kommuner —ca 2 500 - reducerades genom 1952 års s. k. storkommunreform till 1037.

Trots den avsevärda minskningen visade det sig snart att åtskilliga av de nya kommunerna inte blev så bärkraftiga som man hade väntat sig. Särskilt i de små landskommunerna vars befolkning minskade genom inflyttningen till städerna blev svårigheterna att tillgodose medborgarnas behov av en rimlig kommunal service alltmer uppenbara.

Mot slutet av 1950-talet väcktes frågan om en ny kommunindelningsreform och 1962 beslutade riksdagen att den kommunala indelningen skulle

revideras. Denna indelningsreform genomfördes under slutet av 1960-talet och början av 1970-talet. I dag är antalet kommuner 278. Fr. o. m. den

I januari 1977 kommer antalet att vara 277.

En av riktlinjerna för kommunindelningsreformen var att varje kommun skulle omfatta tätort och kringliggande lundsbygd som med hänsyn till näringsliv, bosättning. kommunikationer och service samt människornas kontaktinriktning i övrigt bildade en sammanhållen region. Målet var vidare att skapa kommuner med nödvändiga ekonomiska och personella resurser för att kunna tillgodose medborgarnas behov av kommunal service.

Reformen utgick också från behovet att göra kommunerna till väl avpassade områden för den lokala samhällsplaneringen och därmed skapa möjligheter för aktiv medverkan i den närings- och regionalpolitik som statsmakterna beslutar om. Alternativet till reformen hade varit att lyfta av

kommunerna uppgifter och låta regionala eller centrala organ få ansvaret för dem. Detta skulle ha inneburit att beslutanderätten i angelägenheter av direkt lokah intresse hade flyttats längre bort från medborgarna. Stats-

makterna valde i stället att reformera den kommunala indelningen.

De nya kommunerna utgör en garanti för den kommunala självstyrelsen

och för att medborgarna även i framtiden skall kunna ta ansvar för viktiga samhällsfrågor genom kommunala beslut.

12.1.3 Utgångspunkter för ett kommunalt reformprogram

Kommunernas och landstingskommunernas omvandling är en följd av de krav medborgarna har ställt på samhällsutvecklingen. På det ena området efter det andra har det kommit fram önskemål om samhällsservice, som inneburit en betydande förändring av samhällsorganens arbetsförutsättning-

ar. Även i framtiden torde medborgarnas krav på samhället komma att vara stora.

Det moderna industrisamhället kännetecknas av mycket snabba förändringar. som på ett genomgripande sätt påverkar människornas villkor. Hotet att mänskliga, sociala och kulturella värden underordnas kraven från privata vinstintressen upplevs starkt av många människor. Behoven att hävda människornas egenvärde, att skapa trygghet och gemenskap och att fördjupa välfärden förstärks. Det är ett uttryck för en vilja att humanisera industrisamhiället och tillvarata dess möjligheter. För att tillgodose medborgarnas krav och önskemål krävs även i framtiden omfattande samhällsinsatser. Det gäller t. ex. åtgärder för att skapa arbete åt alla. En stor del av de nya

sysselsättningstillfällena kommer att återfinnas inom den offentliga sektorn.

Samfällda insatser behövs för att möta kraven på god omsorg om barnen. bättre omvårdnad för sjuka och gamla, god hälsovår samt kultur och ut-

bildning. Hushållningen med naturresurser måste utvecklas så att män-

niskorna tillförsäkras en god yttre miljö. Samordnad planering som möjliggör en bättre regional balans måste åstadkommas.

Det moderna samhällets problem kan endast lösas genom en planmässig hushållning, som utgår från medborgarnas önskemål intör framtiden. Den tekniska utvecklingen, de större enheterna, den med nödvändighet alltmer övergripande planeringen kräver ett allt större engagemang av de enskilda människorna. Detta anger kraven på samhällsorganisationens utformning och utgångspunkterna för ett kommunalt reformprogram där den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin präglas av en helhetssyn.

Jag anser att en första utgångspunkt i ett sådant program är att kommunerna och landstingskommunerna skall tillförsäkras en fortsatt stark ställ-

ning med ert ökat kommunalt ansvar och en ökad handlingsfrihet. Genom kommunindelningsreformen har skapats möjligheter för en fortsatt utveckling i denna riktning. Detta innebir emellertid inte att övergripande rättvisekrav mellan olika medborgargrupper och mellan medborgare i olika delar av landet kan eftersättas. Statsmakterna bör ange ramarna för de samlade samhällsinsatserna. Inom dessa ramar bör kommunerna och landstingskommunerna

ha stor frihet att utifrån de lokala förutsättningarna forma och förverkliga

samhällsbyggandet.

Detta synsätt förutsätter att formen för samspelet mellan stat och kommun

inte är detaljreglerad eller given en gång för alla. I vissa situationer kan

en fråga beröra så grundläggande samhällsmål t. ex. i fråga om jämlikhet

och solidaritet att statsmakterna närmare bör reglera utvecklingen. Den överordnade principen bör emellertid vara att över lag eftersträva en decen-

tralisering och en vidsträckt handlingsfrihet i den kommunala självstyrelsen. Inom kommundepartementet pågår i samråd med andra berörda depar-

tement en successiv översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner. Syftet är att mönstra ut sådana föreskrifter som med hänsyn till de kom-

munala och landstingskommunala organens ställning och resurser inte längre

är nödvändiga.

Regeringen avser att förelägga riksdagen förslag som innebär minskad

statlig detaljreglering av kommunernas och landstingskommunernas verksamhet. Förslagen gäller de kommunala och landstingskommunala nämndernas organisation och arbetssätt samt frågan om underställning hos statlig myndighet av vissa beslut. Beträffande det fortsatta översynsarbetet vill jag erinra om regeringens tidigare uttalande om att frågan om de statliga utredningarnas och ämbetsverkens medverkan kommer att prövas (prop.

1975/76:100, bil. 16).

Ett led i en minskad detaljreglering är även den nya kommunallag som jag kommer att föreslå i det följande. Lagen ges karaktären av ramlag.

En andra utgångspunkt för en reformering av den kommunala självstyrelsens och den kommunala demokratins villkor är ert utvidgat samspel mellan stat och kommun på samhällsplaneringens område. Under de senaste åren har samhällsplaneringen byggts ut såväl på central och regional som lokal nivå. Denna utveckling måste fortsätta i syfte att öka handlingsberedskapen inför

framtiden.

Huvuddelen av underlaget för planeringen måste arbetas fram i kommunerna och landstingskommunerna. Härigenom förankras planeringens innehåll hos medborgarna.

Genom ett ökat engagemang från kommunerna i samhällsplaneringen kan de lokala synpunkterna tillgodoses. Men det finns behov av ett organ på länsnivån som har som huvuduppgift att samordna och samstämma statlig och kommunal planering. Länsstyrelserna är ett betydelsefullt instrument för detta.

Regeringen har tidigare i år lagt fram en proposition (prop. 1975/76:168) om länsförvaltningens organisation. I propositionen föreslås bl. a. ett ökat inflytande för länsinvånarna på länsstyrelsens sammansättning genom partiorganisationerna samt ett utvidgat samråd mellan länsstyrelserna samt kommunerna och landstingskommunerna.

Samtidigt som detta genomförs är det enligt min mening angeläget att

forsatta ansträngningar görs för att åstadkomma en vidgad medverkan från medborgarnas sida när det gäller den planering som samordnas på den statliga

länsnivån. Det gäller framför allt att ge planmaterialet en mer tillgänglig utformning och att utveckla formerna för planarbetet. Därigenom bör det

vara möjligt att finna vägar till ett utvidgat medborgarinflytande genom medverkan av kommunerna och landstingskommunerna samt genom ökade möjligheter för partier och övriga folkrörelser att engagera sig i dessa frågor.

Den tredje utgångspunkten för ett reformprogram gäller medborgarnas inflytande i kommunerna och landstingskommunerna. Motivet för att stärka den kommunala självstyrelsen enligt de riktlinjer som jag tidigare har nämnt är att medborgarna på så sätt får ökade möjligheter att påverka samhällsutvecklingen. Många av de frågor som kommunerna och landstingskom-

munerna kommer att ha ansvaret för gäller hur det framtida samhället skall

byggas upp. Önskemålen och alternativen kommer med sannolikhet att

vara flera än som kan förverkligas inom ramen för de resurser som står till buds. Avvägningarna mellan olika behov och intressen kommer att bli

svåra. De kommer inte att kunna göras på ett ändamålsenligt sätt om inte

medborgarna 1 ökad utsträckning bereds möjligheter att medverka och på-

verka politikens utformning även mellan valtillfällena.

Den utökade kommunala verksamhet som är nödvändig för att tillgodose medborgarnas krav och önskemål förutsätter ökad planering och en väl fungerande organisation. Detta får emellertid inte leda till ökat främlingskap

hos medborgarna inför den kommunala organisationen. Tvärtom förutsätter

en sådan utveckling att medborgarna i ökad utsträckning engageras i den kommunala verksamheten. Det kommunala arbetet måste präglas av öppenhet och tillgänglighet.

I det följande anges riktlinjerna för ett reformarbete som rör den kommunala demokratin. Förslagen bygger på huvudbetänkandet SOU 1975:41

Kommunal demokrati från utredningen om den kommunala demokratin.

12.1.4 Kommunal demokrati i dag och i framtiden

I direktiven till utredningen om den kommunala demokratin framhölls att den djupgående omvandling som kommunerna och landstingskommunerna hade varit föremål för motiverade en översyn av formerna för medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten.

Bakgrunden till utredningens arbete är de förändrade förutsättningarna för den kommunala demokratin. De är en följd av bl. a. ökade kommunala verksamheten, kommunindelningsreformerna samt behovet av en långsiktig

kommunal planering. Ökade krav ställs på den representativa demokratin. Även om den representativa demokratins grundvalar måste stå fast, motiverar de förändrade förutsättningarna, enligt utredningen, att de demokra-

tiska arbetsformerna övervigs främst i syfte att åstadkomma förbättrade

villkor för en aktiv kommunikation mellan medborgare och förtroendevalda även mellan valen. |

I likhet med en bred majoritet av remissinstanserna vill jag instämma i de allmänna utgångspunkter som utredningen har ställt upp för sitt arbete.

För egen det vill jag framför allt understryka följande.

Sedan slutet av 1960-talet har demokratifrågorna fått ökad aktualitet. Olika tendenser, som har påverkat förutsättningarna för den demokratiska processen i det moderna samhället har uppmärksammats. Diskussionen har i hög grad gällt hur medborgarna skall kunna påverka miljöns utformning

i det industrialiserade samhället.

Det moderna samhället kännetecknas av snabba förändringar. Ny teknik och nya forskningsrön kommer fram. Användningsområden måste anges genom politiska beslut. Inte sällan är de miljömässiga och sociala konse-

kvenserna svåra att överblicka. Risk finns för att detta skapar en känsla

av otrygghet och maktlöshet.

Andra förhålianden som bör uppmärksammas är massmediernas ökade roll i informationshänsecende. De personliga kontakterna har enligt olika

undersökningar fått minskad betydelse. Samtidigt förändras situationen på

massmedieområdet. Åtskilliga dagstidningar har fått läggas ned. Andra mass-

medier främst televisionen har förändrat förutsättningarna för den demo-

kratiska processen. Nya massmedier t. ex. videogram, vars konsekvenser för de demokratiska arbetsformerna i dag är svåra att överblicka, har introducerats.

Utmärkande för det moderna samhället är också en större geografisk rör-

lighet hos människorna. Ur demokratisk synvinkel har detta vissa konsekvenser. De som har flyttat flera gånger har färre sociala kontakter och mindre intresse för det egna bostadsområdet, kvarteret eller kommundelen. Det är också belagt i olika undersökningar att det politiska deltagandet är lägre bland personer som flyttar ofta.

Ett annat kännetecken i dag är samhällsfrågornas alltmer komplicerade

karaktär. Detta kommer till uttryck inte minst inom samhällsplaneringens område där de långsiktiga konsekvenserna av olika åtgärder kan. vara svåra att förutse. Bl. a. måste ekonomiska, sociala och kulturella aspekter vägas mot varandra.

Allt detta påverkar förutsättningarna för den demokratiska processen.

Även den betydande omvandlingen av den kommunala verksamheten måste finnas med i bilden. Genomgripande förändringar har skett i fråga om den kommunala verksamhetens omfattning och inriktning. Antalet ärenden har mångfaldigats under några decennier. Samtidigt har de kommunala frågorna blivit mera komplicerade och tidskrävande till sin karaktär.

De förtroendevalda har fått ökade arbetsuppgifter. Det har blivit allt svårare att förena de mest krävande arbetsuppgifterna med förvärvsarbete. Där-

för har i ökad utsträckning förtroendevalda engagerats på heltid.

För att klara av de ökade arbetsuppgifterna har såväl kommunerna som landstingskommunerna ökat antalet anställda. Det gäller både personal som arbetar med olika typer av kommunal service, t. ex. vid vårdinrättningar. och personal med förvaltningsuppgifter.

Som demokratiutredningen redovisar har även kommunindelningsreformerna förändrat förutsättningarna för den kommunala demokratin. Detta

belyses bl. a. i ett omfattande forskningsarbete som har pågått sedan år

1966 vid de statsvetenskapliga institutionerna. Av forskningsresultaten framgår att den senaste kommunindelningsreformen enligt de använda mät-

metoderna synes ha haft olika effekter i kommunaldemokratiskt hänseende. Antalet förtroendevalda har minskat avsevärt. En minskning till hälften har inte varit ovanlig vid en kommunsammanläggning. Även minskningen av antalet nämnder har reducerat de förtroendevaldas antal. Sammantaget har detta lett till ett ökat avstånd mellan väljare och valda. Det har blivit mindre vanligt att medborgarna känner till kandidater vid fullmäktigeval.

Även i geografiskt hänseende har det ökade avståndet gjort sig gällande. Sammantaget har forskningsresultat som avser personliga kontakter visat

en negativ utveckling i stora kommuner.

En motsatt effekt är enligt forskningsresultaten en ökad politisk aktivitet 1 de större kommunerna. Detta har noterats i samband med valrörelserna genom t. ex. partiernas satsning i valrörelsearbetet, debatter om kommunala frågor i valrörelsen samt medborgarnas kontakter med partiaktiviteter. Även mellan valrörelserna präglas det politiska arbetet enligt undersökningarna av en större vitalitet i stora kommuner än i små. Partierna har en livligare aktivitet internt och i förhållande till medborgarna. Allt detta gör det lättare för medborgarna att uppmärksamma partipolitiska skillnader i kommunalpolitiken.

I jämförelse med andra länder torde den kommunala demokratin i vårt land hävda sig väl. Utredningens studier av kommunerna och landstingskommunerna har visat att de kommunala demokratifrågorna ägnas betydande uppmärksamhet. De förändrade förutsättningarna motiverar att arbetsformerna för den kommunala demokratin ständigt utvecklas.

Enligt min mening bör den representativa demokratin utvecklas. Detta bör ske genom förbättrade förutsättningar för ett aktivt informations- och åsiktsutbyte mellan medborgare och förtroendevalda även mellan valen. Syftet bör vara att ge medborgarna ökade möjligheter till direkt medverkan och möjligheter till inflytande över de kommunala frågorna.

Jag finner det särskilt väsentligt att man eftersträvar aut få ull stånd utö-

kade personliga kontaktvägar. Särskilt viktigt är att man underlättar arbetet för de politiska partierna. Partierna har en särställning när det gäller att erbjuda ökade möjligheter till medborgarinflytande i kommunala frågor. Genom det kommunala partistödet har partierna fått väsentligt ökade resurser på lokal nivå. Utredningens undersökningar visar emellertid att de förtroendevaldas och partiernas arbetsförutsättningar i den kommunala verk-

samheten skulle kunna förbättras även på flera andra sätt.

Även övriga folkrörelsers betydelse för demokratin i vårt land måste uppmärksammas. Folkrörelserna kännetecknas av bred medborgerlig förankring under demokratiska former. Det är väsentligt att folkrörelserna självständigt utifrån sina särskilda villkor ges ökade möjligheter att engagera sina medlemmar i kommunala frågor.

Detta innebär emellertid inte någon sammanblandning mellan partiernas och övriga folkrörelsers uppgifter. På partierna ankommer alltid att göra de slutliga avvägningarna. De förtroendevalda bär det politiska ansvaret.

De övriga folkrörelsernas roll består främst i att utgöra ett forum för debatt.

Olika medborgargruppers möjligheter till medverkan varierar. I skilda sammanhang har konstaterats att det finns en stor andel medborgare som inte deltar aktivt i samhällsarbete. Det finns även grupper som inte känner

till sina rättigheter eller vet hur man påverkar beslutsfattare. Jag anser att

åtgärder för att förbättra de s. k. informations- eller resurssvaga gruppernas

ställning är av central betydelse för den kommunala demokratin.

Massmedierna bör ges en ökad roll i framtiden. Jag delar utredningens

uppfattning att den teknik som i dag finns tillgänglig på detta område inte har utnyttjats till fullo för den kommunala demokratin. Särskilt gäller detta

etermedier t. ex. lokalradion och olika former av bildöverföring. Enligt min mening skall emellertid inte massmedierna ses som ett alternativ till de personliga kontakterna utan som ett komplement.

Mot bakgrund av dessa allmänna utgångspunkter är det väsentligt att överväga den kommunala organisationens uppbyggnad och dess arbetsformer. Det gäller hur den kommunala organisationen skall utformas för att motsvara de ökade krav som ställs i den demokratiska processen. En särskild aspekt är den kommunala förvaltningens tillgänglighet för medborgarna.

I det följande behandlas de beslutande organens uppgifter och arbetsformer ingående. Även nämnderna och den kommunala styrelseordningen blir fö-

remål för överväganden. Det gäller förutsättningarna för dels det interna arbetet, dels informationsutbytet mellan förtroendevalda och medborgare.

En aspekt som inte behandlas i detta sammanhang är de anställdas inflytande över sin arbetssituation i kommunerna och landstingskommunerna. Denna fråga behandlas i samband med reformeringen av arbetsrättslagstiftningen i prop. 1975/76:105 med förslag till arbetsrättsreform m. m. Dessutom kommer den att behandlas i demokratiutredningens andra utredningsetapp. Utredningens fortsatta arbete gäller dels frågan om eventuell närvarorätt för de anställdas representanter i kommunala nämnder, dels frågan om överförande av beslutanderätt till s. k. partssammansatta organ. Utredningen beräknas lägga fram förslag angående denna del av sitt uppdrag under år 1976.

Avslutningsvis vill jag framhålla att mina överväganden i det följande gäller politiska organ som kännetecknas av mycket stora variationer. Det

gäller såväl organisatorisk uppbyggnad som innehållet i verksamheten. I

likhet med utredningen och flertalet remissinstanser anser jag att de l!agstiftningsåtgärder som blir aktuella bör ges en sådan utformning att det innebär stor valfrihet för kommunerna och landstingskommunerna.

Jag finner det också motiverat med hänsyn till den kommunala självstyrelsen att så långt möjligt undvika lagstiftningsåtgärder, när det finns

förutsättningar för att en önskvärd utveckling ändå kan komma till stånd.

I stället för att välja vägen över lagstiftningsätgärder har jag således ibland 15 Riksdagen 1975176. I saml. Nr I86

valt att tills vidare redovisa min principiella syn på en fråga. Jag avser emellertid att nära följa utvecklingen. Om det därvid visar sig att lagstiftning

framstår som erforderlig kan det finnas anledning att ånyo aktualisera någon

av de behandlade frågorna.

Jag vill också understryka att en effektiv beslutsordning är en förutsättning för att den kommunala demokratin skall fungera väl. Endast om medborgarna upplever att de förtroendevalda kan lösa deras problem finns för-

utsättningar för ett välutvecklat informations- och åsiktsutbyte mellan med-

borgare och förtroendevalda. Därvid är tids- och kostnadsaspekterna vä-

sentliga. I flera fall torde de åtgärder som föreslås i det följande kunna

inordnas i det kommunala förvaltningsarbetet som det fungerar i dag utan

svårigheter. I andra fall kan det eventuellt bli fråga om en viss tidsfördröjning

av beredningen och förberedelserna före ' besluten.

Jag anser i likhet med utredningen och flera remissinstanser att åtgärderna

inte bör få en sådan utformning att den kommunala verksamheten upplevs som ineffektiv. Även utifrån praktiska synpunkter framstår det emellertid ofta som lämpligt att besluten förankras hos medborgarna i ett tidigt skede.

fallmänhet framstår det alltså som väl motiverat även från effektivitetssynpunkt att vidta åtgärder som leder till bättre kontakter mellan förtroendevalda och medborgare. Men en avvägning måste ske mellan önskemålet att få till stånd en vidgad medverkan och kravet att kunna fatta beslut. När det gäller möjligheterna att vidta åtgärder för att utveckla den kommunala demokratin måste avgörande hänsyn tas till de lokala förutsättningarna. Jag anser därför att det ytterst bör ankomma på kommunerna och landstingskommunerna att fullfölja reformarbetet på detta område och göra de lämpliga avvägningarna utifrån de allmänna överväganden som kommer till uttryck i det följande.

12.2 Förtroendevalda och partier

12.2.1 Allmänna synpunkter

I vårt land utser väljarna i direkta val sina företrädare. Valsystemet bygger på att ledamöterna i bl. a. kommuners och landstingskommuners beslutande organ utses bland kandidater som partierna nominerar. En förutsättning för att ett sådant system skall fungera är att det finns personer som är villiga och har möjligheter att åta sig förtroendeuppdrag. I det övervägande antalet fall utförs sådana uppdrag på fritid vid sidan av ett förvärvsarbete. Mycket tid och kraft måste i regel avsättas. Kraven på de förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner har också ökat under senare år. Därmed har det blivit svårare att ägna sig åt kommunala uppdrag utan att detta kommer i konflikt med familjeliv och arbete.

Undersökningar som har genomförts på demokratiutredningens initiativ visar att flertalet förtroendevalda upplever mycket påtagliga svårigheter i samband med sina kommunala uppdrag. Det gäller inte bara personer som har flera uppdrag. I hög grad gäller det även den större gruppen av för-

troendevulda som har ett eller eu par uppdrag. Svårigheterna gäller både arbetsförhållandena i de kommunala organen och den personliga arbetssituationen.

Utredningen har även lagt stor vikt vid att analysera vilka hinder av allmän karaktär som finns för olika medborgargrupper att åta sig förtroendeuppdrag. Detta görs bl. a. mot bakgrund av de olika gruppernas ojämna representation i kommunala organ. Om vissa grupper genomgående är mindre representerade än andra, kan det enligt utredningen bero på att det finns praktiska hinder för dessa grupper att delta. Som en allmän utgångspunkt framhåller utredningen därför att alla bör ges likvärdiga förutsättningar att åtaga sig och fullgöra kommunala förtroendeuppdrag.

De pohtiska partierna är basen för de förtroendevalda, framhåller utred-

ningen. Partierna kanaliserar medborgarnas inflytande över verksamheten i kommuner och landstingskommuner genom dem som har valts till förtroendeuppdrag. Jämsides med att de förtroendevaldas situation belyses måste därför enligt utredningen partiernas arbetsförutsättningar uppmärksammas. Det gäller såväl den interna verksamheten. t. ex. partigruppsmöten och medlemsmöten. som den utåtriktade och opinionsbildande aktiviteten.

Remissinstanserna instämmer genomgående i att särskilda åtgärder måste vidtas för att underlätta de förtroendevaldas och partiernas verksamhet. Även jag anser att deta är en grundläggande förutsättning när det gäller att fördjupa den kommunala demokratin. Goda arbetsmöjligheter för de förtroendevalda och för de politiska partierna är ett avgörande villkor för en väl fungerande kommunal demokrati.

En central fråga för demokratiutredningen är hur en bättre samstämmighet

skall kunna uppnås mellan olika gruppers andel av väljarkåren och deras

andel av de förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner. Enligt

utredningens mening beror de nuvarande skillnaderna på att störa grupper av medborgare av olika skäl är förhindrade att åtaga sig förtroendeuppdrag eller kan göra det endast med stora svårigheter. Utredningen har i flera av sina undersökningar belyst förhållandena för de många förtroendevalda som endast har något enstaka uppdrag. Undersökningarna visar att det finns ett stort behov av att på allt sätt underlätta arbetet för dessa förtroendevalda.

Demokratiutrodningen har även behandlat behovet av service till de förtroendevalda I kommunfullmäktuge och i landstinget. Utredningen rekommenderar att personal avdetas för sådana uppgifter. Som exempel på tjänster som kan behövas nämner utredningen sammanställning av material och framtagning av statistiska uppgifter.

Meningarna är delade bland remissinstanserna. Flertalet kommuner tillstyrker dock utredningens rekommendation. Åtskilliga remissinstanser anser emellertid att de befintliga förvaltningarna bör utnyttjas i större utsträckning och att särskild personal kan medföra besvärande kostnadshöjningar för i synnerhet mindre kommuner. Andra remissinstanser anser att uppgifterna i första hand bör ankomma på partierna och att det kommunala

partistödets storlek därför måste anpassas till denna uppgift.

För egen del anser jag att utredningens intentioner kan förverkligas på flera olika sätt. Kommunerna och landstingskommunerna bör här söka finna praktiska lösningar. Ökade möjligheter för de förtroendevalda att få hjälp av tjänstemän är en väg. I andra fall kan partierna bättre bistå de förtroendevalda. Det väsentliga är enligt min mening att den stora grupp av förtroendevalda som har begränsad tid för uppdragen och begränsade möjligheter till överblick över den kommunala förvaltningen ges bättre möjligheter att fungera som väljarnas representanter. På sina håll kan det kanske vara motiverat att inrätta särskilda serviccorgan. Det bör vidare vara naturligt

att personalen vid de olika förvaltningarna i rimlig omfattning står till tjänst med upplysningar och andra tjänster som de förtroendevålda behöver för

att fullgöra sina uppdrag. Enligt min mening finns det inte någon anledning att överväga några författningsbestämmelser på denna punkt.

I samband med att frågan om den kommunala styrelscordningen be-

handlas i det följande ämnar jag ta upp den särskilda frågan om den politiska minoritetens arbetsmöjligheter.

Otvivelaktigt finns det i dag för stora grupper av medborgare svårigheter

att åtaga sig Kommunala uppdrag. Jag anser att dessa hinder bör undanröjas

så Jångt det är möjligt. Därmed tas ett första steg mot en bredare representation för olika grupper i de kommunala församlingarna. Utan att i detalj gå in på frågan vill jag framhålla att det är angeläget att bl.a. kvinnor, ungdomar, handikappade och arbetare i produktionen blir bättre representerade. Jag övergår nu till att behandla några speciella problem som kan

utgöra hinder för vissa grupper att åtaga sig förtroendeuppdrag.

12.2.2 Rätt till ledighet

Den som har att fullgöra ett kommunalt förtroendcuppdrag måste i regel ha möjlighet att under viss tid frigöra sig från sitt ordinarie arbete. Enligt demokratiutredningen är det i dag många som saknar denna möjlighet. Detta får negativa konsekvenser för bredden i rekryteringen. Utredningen framhåller att det även är negativt från principiell synpunkt, eftersom det innebär risk för att den representativa demokratin delvis sätts ur spel.

Räuen till ledighet för av fullgöra riksdagsuppdrag garanteras genom 4 kap. 6§ regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får riksdagsledamot fullgöra uppdraget som ledamot utan hinder av tjänsteuppgift eller annan

sådan förpliktelse som åligger honom. Rätten till tjänstledighet för att full-

göra kommunala förtroendeuppdrag är reglerad på olika sätt inom skilda samhällssektorer. För kommunalt anställda och statsanställda regleras den i kollektivavtal resp. i cirkuläret (1973:11) om tjänstledighet för kommunalt förtroendeuppdrag. Statligt anställda, som innehar kommunalt förtroendeuppdrag som bisyssla, bör enligt cirkuläret medges den tjänstledighet som behövs för uppdraget, om inte synnerliga skäl föranleder annat. Inom den privata sektorn är förutsättningarna annorlunda. Flertalet kollektivavtal sak-

nar här bestämmelser om tjänstledighet för fullgörande av kommunala upp-

drag. Där avtalsbestimmelser saknas prövas ledighet för kommunala uppdrag i samma ordning som annan ledighet, dvs. beslut fattas av arbetsgivaren

i varje enskilt fall.

Demokratiutredningen föreslår att rätt till ledighet från anställning för

fullgörande av kommunala uppdrag, inklusive kommunala heltidsuppdrag,

garanteras i lag. En sådan bestämmelse förbättrar enligt utredningens mening möjligheterna för stora grupper av människor att åtaga sig förtroendeuppdrag. Vidare uppnås därigenom likformighet mellan anställda i olika samhällssektorer. Begreppet kommunalt förtroendeuppdrag bör ges en vidsträckt tolkning, anser utredningen. Utöver uppdrag som ledamot eller suppleant i fullmäktige, landsting eller nämnd bör uppdrag som ledamot eller suppleant i kommunala beredningar och utredningar ingå. I uppdraget bör enligt utredningen inbegripus också uppgifter som är utt betrakta som en följd av det kommunala uppdraget, t. ex. partigruppsmöten i fullmäktige och nämnder. Övriga frågor i samband med fullgörande av kommunala uppdrag, t. ex.

frågor som rör arbetsförhållanden, anställningsvillkor eller ersättning bör

enligt utredningen regleras 1 annan ordning än genom lagstiftning.

Den övervägande delen av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag om en lagstadgad rätt till ledighet. Hit hör samtliga landstingskom-

muner, nästan alla kommuner, de båda kommunförbunden samt LO och

TCO. SAF och Sveriges industriförbund avstyrker förslaget med motiveringen att särskilt mindre företag skulle kunna åsamkas problem genom en ökad frånvaro från arbetet. De anser att frågan i stället bör lösas genom

avtal mellan arbetsmarknadens parter. Å andra sidan bör denna fråga enligt

LO:s mening lösas på i princip samma sätt som enligt lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen.

Enligt denna lag har facklig förtroendeman rätt till den ledighet som behövs för det fackliga uppdraget. Ledighetens omfattning och förläggning bestäms efter överläggningar mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationen. Lagen ger också skydd mot försämrade arbetsförhållanden och anställningsvillkor på grund av det fackliga uppdraget.

LO anser att en bestämmelse om rätt till ledighet för kommunalt förtroendeuppdrag bör skydda mot försämrade anställningsvillkor och arbetsförhållanden på samma sätt som lagen om facklig förtroendemans ställning.

Enligt LO:s mening måste även arbetsgivarens skyldighet att skaffa ersättare regleras för att rätten till ledighet skall bli reell.

För egen del vill jag anföra följande.

En av förutsättningarna för en väl fungerande representativ demokrati

är att alla som uppfyller valbarhetskraven ges likvärdiga möjligheter att

åtaga sig och fullgöra offentliga uppdrag. Man bör sträva elter att undanröja de hinder som finns. Ett steg i den riktningen är att förbättra möjligheterna till ledighet för fullgörande av offentliga uppdrag. -

En praktiskt taget enig remissopinion instämmer i demokratiutredningens

förslag om att en lagstadgad rätt till ledighet bör införas. De fåtaliga re-

missinstanser som uttalar sig mot lagstiftning anser att frågan bör regleras avtalsvägen. Redan det förhållandet att det inte är bara en rättighet utan också en skyldighet att åtaga sig ett kommunalt förtroendeuppdrag leder

enligt min mening till att rätten till ledighet bör garanteras i lag. Därigenom markeras betydelsen av de stora insatser i samhällets tjänst som de många medborgare utför som åtar sig kommunala förtroendeuppdrag.

Några remissinstanser har argumenterat för en mer detaljerad lagreglering.

Jag har emellertid funnit att man bör kunna åstadkomma trygghet för de

förtroendevalda utan detaljerade lagregler. Erfarenheterna visar att de gäl-

lande bestämmelserna i fråga om riksdagsuppdrag har fungerat tillfredsställande. Statliga och kommunala arbetsgivare är redan nu i princip skyldiga att ge ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag. Även inom den privata sektorn medges i regel ledighet. Den bestämmelse, som jag förordar, syftar till att ge en yttersta formell garanti för att förtroendeuppdrag skall kunna fullgöras oberoende av inom vilken sektor av samhället man är yrkesverksam.

Begreppet ”kommunalt förtroendceuppdrag” bör enligt min mening ges en vidsträckt innebörd i detta sammanhang. Det bör omfatta uppdrag som ledamot eller suppleant i fullmäktige, landsting, nämnd eller beredning. Hit bör även räknas deltagande som ledamot i arbetsgrupper. utredningar eller motsvarunde som kan betraktas som en följd av uppdraget. Självfallet

hör också 1. ex. heltidsuppdrag och uppdrag som revisor hit.

Rätten till ledighet bör i första hand avse deltagande i sammanträde med resp. kommunala organ. Det är vanligt att man har partigruppsmöten som förberedelser för ordinariz sammanträden i fullmäktige och nämnder. Dessa förläggs oftast i anslutning till de ordinarie sammanträdena. Jag anser att denna form av förberedelser inför sammanträde bör inräknas i förtroendeuppdraget. Rätten till ledighet bör också omfatta tid för omklädnad och resa från arbetsplatsen tili sammanträdet. Deltagande i sammankomster som inte direkt har med kommunalt sammanträde att göra — t.ex. allmänna

partimöten — bör däremot enligt min mening inte hänföras till förtroen-

deuppdraget. Inte heller bör tid för inläsning av handlingar inbegripas.

Den bestämmelse om rätt till ledighet som föreslås anvisar inte lösningar

på diverse praktiska problem som kan uppkomma. Ett sådant är den ckonomiska ersättningen, ett annat är hur ersättare skall kunna ordnas på arbetsplatsen. Jag anser emellertid att kostnader som uppstår för den förtroendevalde genom uppdraget i princip bör betalas av kommunen resp. landstingskommunen. Frågan om ersättare på arbetsplatsen bör däremot ordnas genom arbetsgivaren. Jag förutsätter vidare att den förtroendevaldes situation på arbetsplatsen inte skall försämras på grund av förtoendeupp-

draget. Frågor som rör den förtroendevaldes anställningsvillkor, arbetsför-

hållanden, ersättare m. m. bör enligt min mening regleras avtalsvägen efter behov.

I detta sammanhang vill jag även betona betydelsen av att kommunerna och landstingskommunerna har en sammanträdesplancering som ger arbetsgivarna och arbetstagarna tillfälle att planera behovet av ledighet och vikarier.

Jag avser att följa utvecklingen på detta område i frumtiden. Om crfarenheterna visar att mera detaljerade lagregler skulle vara att föredra ämnar jag återkomma till frågan.

Till frågan om den närmare utformningen av den bestämmelse om rätt till ledighet för fullgörande av kommunalt förtroendeuppdrag som föreslås återkommer jag i specialmotiveringen.

12.2.3 Ekonomisk ersättning

Bestämmelser om arvode och annan ersättning till ledamöter och suppleanter i det beslutande organet finns i 283 KL, 295 KLS och 395 LL. De ger kommuner och landstingskommuner rätt men inte skyldighet att utge ersättning.

Tillåtna ersättningsformer enligt KL är arvode och kostnadsersättning

i form av traktamente, resekostnadsersättning och ersättning för andra utgifter som är förenade med uppdraget. Arvode får utgå för det arbete som

är förenat med uppdraget. Det får inte överstiga vad som är skäligt med

hänsyn till göromålens omfattning och art och den tid som kan beräknas gå åt för uppdraget. Det är inte tillåtet att bestämma arvodet efter den arbetsinkomst som den förtroendevalde har förlorat på grund av uppdraget. De nu redovisade reglerna har motsvarande tillämpning i fråga om ledamot och suppleant i beredning och i kommunstyrelsen och annan kommunal

nämnd (28 och 46 §§ KL). Motsvarande bestämmelser finns i KLS och LL. Demokratiutredningen betonar starkt vikten av att ekonomiska hinder

för att åtaga sig kommunala uppdrag undanröjs. Värdet av en utvidgad rätt till ledighet kan bli begränsad om inte möjligheterna till ekonomisk kompensation uppmärksammas. Det gäller möjligheterna att få kompensation för inkomstminskning men det kan också vara fråga om att ge en rimlig ersättning för det merarbete som uppdraget medför. Vidare gäller det möjligheterna att få direkta omkostnader till följd av uppdraget ersatta.

Demokratiutredningen konstaterar att den ersättning som utgår i vissa kommuner och landstingskommuner är så låg att många förtroendevalda drabbas av ett betydande inkomstbortfall, när de fullgör förtroendeuppdrag. Utredningen anför att detta kan ha betydelse för möjligheterna att rekrytera förtroendevalda från grupper av medborgare som nu är underrepresenterade. Med utgångspunkt i principen att alla skall ha möjlighet att åtaga sig kom-

munala uppdrag rekommenderar utredningen kommunerna och lands-

tingskommunerna att betala sådan ersättning att ekonomiska skäl inte skall behöva hindra någon från att att åtaga sig ett förtrocendeuppdrag. Utredningen avvisar tanken att arvodet skall bestämmas med inkomstbortfallet som

grund. De ersättningsformer som finns f. n. är i stort sett tillräckliga, anser

utredningen.

Praktiskt taget samtliga remissinstanser tillstyrker utredningens rekom-

mendation. Några remissinstanser, bl. a. LO, har dock annan mening än

utredningen i fråga om ersättningsprinciperna. De förordar sålunda ett crsättningssystem som även tar hänsyn till den förlorade arbetstinkomsten. LO anser att ett system som inte tar hänsyn till den förlorade arbetsför-

tjänsten medför en så betydande ekonomisk uppoffring för personer med

kvälls- eller skiftarbeten, att de i praktiken knappast kan åtaga sig kommunala uppdrag.

Vid dagsammanträden uppstår orättvisor genom att en stor grupp löntagare, bl. a. statsanställda och stora grupper av tjänstemän, får både lön och sammanträdesarvoden medan de privatanställda inom LO-området mås-

te ta ledigt utan lön från sitt arbete. LO föreslår därför att ersättning skall

utgå dels med ett sammanträdesarvode, dels som ersättning för förlorad

arbetsförtjänst. I sistnämnda hänseende bör ersättning dock kunna utgå

endast intill ett visst högsta belopp.

För egen del anser jag att det är utomordentiigt väsentligt att inte ekonomiska skäl blir avgörande för medborgarnas möjligheter att åtaga sig förtroendeuppdrag. Det är betänkligt om de nuvarande ersättningsprinciperna

försätter vissa kategorier, t. ex. de skiftarbetande, i en sämre situation än

andra och därmed leder till att dessa grupper rentav blir underrepresenterade

bland de förtroendevalda. Enligt min mening kan det alltså finnas skäl för en ordning som innebär att hänsyn får tas till förlorad arbetsförtjänst,

när ersättningen bestäms. De nuvarande reglerna innebär att ersättningen skall bestämmas efter tidsåtgång och andra grunder som kan bedömas enhetligt. En enhetlig bedömning blir däremot svår om hänsyn skall få tas till förlorad arbetsförtjänst. En fråga blir t. ex. hur den förlorade arbetsförtjänsten skall beräknas för vrkesgrupper som egna företagare och fria yrkesutövare. Även från administrativ synpunkt skulle svårigheter kunna uppstå.

Jag anser diirför i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser att principerna för hur ersättningen skall bestämmas inte bör ändras i detta sammanhang. Samtidigt vill jag understryka betydelsen av att ersättningen sätts på en sådan nivå att ingen skall vara förhindrad att åtaga sig kommunala förtroendeuppdrag av ekonomiska skäl. Jag anser emellertid att de synpunkter som LO har anfört är värda beaktande. Jag är därför beredd att överväga denna fråga ytterligare.

Enligt kommunallagarna kan, som jag förut nämnt, ersättning utgå för

vissa utgifter som är förenade med kommunala förtroendeuppdrag. Förutom resekostnadsersättning och traktamente kan ersättning utgå för särskilda utgifter som kostnader för representation. skrivhjälp och telefon. Demo-

kratiutredningen föreslår att rätten att betala ersättning för utgifter som

är förenade med kommunala förtroendeuppdrag vidgas så att kommuner och landstingskommuner skall kunna ersätta även t. ex. kostnader för barntillsyn.

En bred majoritet av remissinstanserna tillstyrker att möjligheterna att

utge ersättning för kostnader vidgas. Olika synpunkter framförs emellertid

om hur långt en sådan vidgning skall sträcka sig. Svenska kommunförbundet anser att en avgränsning måste göras så att man inte indirekt får ett system med individuella ersättningar. Några remissinstanser anser att utredningens

förslag innebär att de förtroendevalda kommer i en förmånligare ställning

än andra grupper i samhället.

Handikapporganisationerna pekar på de handikappades svårigheter att fullgöra förtroendeuppdrag på samma villkor som andra medborgare. Det piller t.ex. handikappades kostnader för ledsagare, tolk, hjälp med uppläsning av handlingar eller hemhjälp efter mötet på kvällen. Organisationerna betonar även vikten av att sammanträdeslokalerna är lätullgänghiga för rörelsehindrade.

Jag anser att kommunerna och landstingskommunerna bör få ersätta de

särskilda kostnader som föranledes av ett kommunalt förtroendeuppdrag. På denna punkt bör ersättningsbestämmelserna ändras så att de kommer att omfatta vissa kostnader som f.n. inte kan ersättas. Det är naturligt att t.ex. kostnader för barnomsorg i enlighet med demokratiutredningens förslag skall kunna ersättas.

I likhet härmed bör förtroendevald som har omvårdnad om en handikappad som behöver tillsyn kunna få ersättning för kostnader för ersättare

som måste anskaffas i samband med kommunala sammanträden.

Sådana särskilda kostnader som handikappade åsamkas på grund av förtroendeuppdrag bör enligt min mening också kunna ersättas. Stora grupper av medborgare lider av handikapp som gör det svårt för dem att åtaga sig förtroendeuppdrag. Enligt min mening är det av stor betydelse att dessa grupper kan delta i kommunalpolitiken. För detta talar dels rättviseskäl, dels att en ökad representation för dessa underrepresenterade grupper kan tillföra de kommunala organen värdefulla kunskaper och erfarenheter. Excmpel på kostnader som enligt min mening bör kunna ersittas är kostnader för hjälp med inläsning av handlingar och kostnader för tolk och ledsagare vid sammanträden. Kostnaderna för handikappades resor i samband med att de fullgör kommunala förtroendeuppdrag är givetvis att jämställa med andra förtroendevaldas reskostnader och är således ersättningsberättigade fullt ut. Detta gäller självfallet även kostnader som beror på att särskilda transportmedel måste användas.

Förslaget om ersättning för kostnader innebär således att kommunerna och landstingskommunerna skall få en vidgad rätt att betala ersättning. Till den närmare utformningen av bestämmelserna återkommer jag i specialmotiveringen.

Jag anser det vidare angeläget utt praktiska problem som rör sammanträdeslokalernas tillgänglighet och lämplighet för olika handikappgrupper uppmärksammas. I det sammanhanget vill jag erinra om att regeringen i prop. 1975/76:198 föreslår att bestämmelserna i byggnadsstadgan (1959:612.

omtryckt 1972:776) ändras så att större krav ställs på byggnaders tillgänglighet för handikappade. Bestämmelserna avser i princip nybyggnad och ombyggnad. Jag förutsätter emellertid att kommunerna och landstingskom-

munerna ägnar uppmärksamhet åt dessa frågor även när det gäller befintliga

lokaler.

12.2.4 Utbildningsinsatser m.m.

De politiska partierna samlar medborgarna kring olika grundläggande uppfattningar om samhället. Som kanaler för krav och opinioner från väljarna är de basen för de förtroendevaldas verksamhet. Partiernas möjligheter att nå ut till medborgarna och att forma och genomföra en politik i linje med väljarnas krav är enligt utredningen grundläggande för den representativa

demokratins sätt att fungera. Sedan möjligheten att ge kommunalt partistöd

infördes år 1970, har stödets storlek och betydelse för det lokala politiska livet ökat snabbt. Praktiskt taget alla landstingskommuner och kommuner betalade enligt utredningen kommunalt partistöd år 1974. Utredningens un-

dersökningar tyder på att en stor del av detta stöd används för utbildning

av partiernas förtroendevalda.

Demokratiutredningen rekommenderar kommuner och landstingskommuner att genom partistöd ge partierna ökade möjligheter att svara för grundutbildning av de förtroendevalda. Enligt utredningens uppfattning bör par-

tierna I det sammanhanget satsa särskilda resurser på att utbilda blivande

förtroendevalda från grupper som är underrepresenterade bland de förtroendevalda. Remissinstanserna är positiva till denna rekommendation. I nå-

got fall framförs emellertid önskemål om ctt särskilt stöd för vidare ut-

bildning av redan verksamma förtroendevalda.

Jag delar utredningens uppfattning att partiernas möjligheter att fungera som kanaler för medborgarnas krav och önskemål är grundläggande för den kommunala demokratin. Jag anser att det kommunala partistödet har stor betydelse för det lokala politiska livet. En medveten satsning från partiernas sida kan även medverka till att rekryteringen av förtroendevalda breddas inom grupper som nu är underrepresenterade.

Principfrågor och långsiktiga bedömningar har fått en ökad tyngd i det

kommunala arbetet. Med hänsyn härtill ökar de förtroendevaldas behov av större kunskaper inom de kommunala organens olika verksamhetsområden och djupare kunskap om kommunens sätt att fungera. För utvecklingen av den kommunala demokratin på längre sikt anser jag att partiernas insatser för vidareutbildning av förtroendevalda är av utomordentligt stör betydelse.

Att vidareutbildningen av förtroendevalda skall kunna ske i partiernas cgen regi anser jag självklart. Svenska kommunförbundet har framfört öns-

kemål om att kommunernas möjligheter att ge ekonomiskt stöd till sådan utbildning skall klarläggas. Förbundet framhåller att partierna bör kunna ges ett större utrymme för cgen utbildning i samband med den kursverksamhet som förbundet driver. Jag vill erinra om att bestämmelserna om

kommunalt partistöd inte gör det möjligt för kommunerna eller landstingskommunerna att föreskriva att stödet skall användas till utbildnings-

verksamhet som partierna driver. Däremot anser jag att det inom ramen för de nya bestämmelserna om ersilttning till förtroendevalda skall vara möjligt att ge förtroendevalda arvode för deltagande i partiernas utbildning

i kommunala frågor samt ersättning för kostnader i samband härmed. Till det senare bör även kostnader för kursavgifter kunna räknas. Jag förutsätter

dock att kommunerna resp. landstingskommunerna i förväg blir under-

rättade och därigenom får möjlighet att pröva frågan. Därigenom kan pla-

nering och beräkning av verksamhetens omfattning underlättas.

12.3 De beslutande organen

12.31¶Allmänna synpunkter

De beslutande församlingarna, kommunfullmäktige och landstinget, har en central roll i den representativa demokratin. Beslutarnderätten utövas på medborgarnas uppdrag. Genom debatter i de beslutande församlingarna kan medborgarna följa de kommunala frågornas behandling. Olika meningsriktningar redovisas inför offentligheten. Massmedierna förmedlar information om den kommunala verksamheten till medborgarna.

När det gäller att åstadkomma ökade kontakter mellan medborgare och

förtroendevalda är de beslutande organen av stor betydelse. Förändringarna

i den kommunala verksamhetens omfattning och inriktning har emellertid

påverkat förutsättningarna för de förtroendevaldas arbete i fullmäktige och

i landstinget. Detta motiverar att de beslutande församlingarnas uppgifter och arbetsformer tas upp till övervägande. En viktig fråga i detta sammanhang är i vilken utsträckning det skall vara möjligt att överföra beslutanderätt från kommunfullmäktige resp. landsting till kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet samt övriga nämnder.

Från demokratisk synpunkt är de förtroendevaldas arbete i de beslutande församlingarna av central betydelse. Liksom demokratiutredningen anser

jag att utgångspunkten för övervägandena måste vara att fullmäktiges och

landstingets ställning som högsta beslutande organ bör stärkas. Det är också

min uppfattning alt det är betydelsefullt att kommunerna och landstingskommunerna ges stor frihet när det gäller formerna för det egna arbetet.

Detta motiveras främst av hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Men det är även en praktisk ordning, eftersom förutsättningarna skiljer sig väsentligt i olika kommuner och landstingskommuner.

Det är å andra sidan uppenbart att vissa bindande regler om de beslutande

organen måste ges i lag. Det gäller inte bara bestämmelser om 1. ex. de beslutande organens uppgifter, antalet ledamöter, rösträtt, valbarhet, mandattid och ersättning. Bl. a. från kommunaldemokratisk synvinkel är det också angeläget att likformighet råder över hela landet i fråga om principerna för de beslutande organens arbetssätt. Så långt möjligt bör kommunerna och landstingskommunerna emellertid själva besluta om arbetsformerna.

[2.3.2 Antalet landstingsmöten

Landstingskommunernas verksamhet och uppgifter har utvidgats avsevärt under de senaste decennierna. Arbetsformerna för det beslutande organet

—- landstinget — har emellertid förändrats endast i begränsad utsträckning. Antalet landstingsmöten har inte nämnvärt förändrats. Vanligen förekom-

mer sammanträden endast två å tre gånger per år.

I LL finns vissa bestämmelser om när landstingsmöte skall hållas. Enligt

19 3 skall landstingsmöte således äga rum när regeringen förordnar om det,

när förvaltningsutskottet eller en tredjedel av landstingets ledamöter begär det och när ordföranden anser att det behövs. Landstinget skall vidare sammanträda före utgången av december varje år för att förrätta val till bl. a. de nämnder vilkas mandatperiod upphör vid årsskiftet. Vid landstingsmöte i oktober månad skall budgeten för nista år fastställas (60 §).

Att antalet landstingsmöten var få kunde tidigare förklaras av roscavstånden och de fåtaliga ärendena. Enligt demokratiutredningens mening är emellertid läget I båda dessa uvseenden ett annat. Utredningen anser därför att landstingen bör sammanträda oftare än f.n. Candstingsmöte bör enligt utredningen som regel hållas varannan månad. Någon bestämmelse 1 lag om minsta antalet landstingsmöten föreslås dock ine.

Nästan alla landstingskommuner anför i remissyttrandena att de skäl som utredningen anger för att antalet landstingsmöten bör ökas är välgrundade. Hälften av landstingskommunerna anser emellertid att ett landstingsmöte varannan månad kan vara för mycket i små landstingskommuner. Några av dessa tandstingskommuner anser att man i första hand bör öka antalet landstingsmöten till fyra per år. Därefter kan en övergång till sex möten per år ske successivt så att den landstingskommunala förvaltningen och de politiska partierna får möjlighet att anpassa Sig.

Norrbottens läns ländstingskommun tar upp frågan utifrån sina speciella

gcografiska förutsättningar. Landstingskommunen anser att det från de-

mokratisk synpunkt är värdefullt om antalet landstingsmöten kan ökas. Häremot ställer landstingskommunen önskemålet att landstingsledamöternas äksträckor och tidsåtgång begränsas. Landstingsförbundet anser att antalet landstingsmöten bör ökas, men anför i sitt yttrande att en sådan ut-

veckling är beroende av att landstingen har sakfrågor av vikt att behandla.

Om landstingsmöten hålls utan att viktiga frågor tas upp, riskerar man sna-

rast att landstingens ställning försvagas. Hänsyn måste också enligt förbundet tas till kostnaderna för att hålla landstingsmöte och till Icdamöternas

restider.

För egen del finner jag det naturligt att utgå från den stora förändring

som under senare år har skett i omfattningen och inriktningen av lands-

tingskommunernas verksamhet. Landstingskommunernas ansvarsområde innefattar frågor, som väcker ett ökande intresse hos medborgarna. Detta motiverar enligt min mening att landstingens arbetsformer ändras så att

medborgarnas möjligheter att följa verksamheten kan öka. De långsiktiga

bedömningarna ställer enligt min uppfattning också ökade krav på en allsidig

debatt där många förtroendevalda dehar. En sådan debatt främjar också

medborgarnas förutsättningar att via partiernas lokala organisationer påverka

landstingsfrågorna. o

Jag delar därför utredningens och remissinstansernas uppfattning att

landstingen bör sammanträda oftare än f. n. Enligt min mening finns det starka skäl för att landstingets arbetsformer ändras så att de kommer att närma sig kommunfullmäktiges. Jag vill peka på att den landstingskom-

munala verksamheten med säkerhet kommer att öka ytterligare i omfattning. Om landstingen sammanträder oftare är det sannolikt att det allmänna in-

tresset för landstingsfrågorna ökar. Den landstingspolitiska debatten blir inte så koncentrerad till ett eller två tillfällen per år. De förtroendevalda ges

bättre möjligheter att regelbundet delta i beredningsarbetet. Arbetsbördan för de förtroendevalda och de politiska partierna fördelas också på ett naturligare sätt över hela året. Därmed får de förtroendevalda bättre tid att

sätta sig in i beslutsunderlaget. Den landstingskommunala förvaltningens

arbete kan dessutom fördelas jämnare över året.

Kommunikationerna är i dag sådana över hela landet, att det enligt min uppfattning framstår som möjligt för landstingen att sammanträda minst fyra gånger per år. De kostnadsökningar som kan uppstå genom ökade rescoch traktamentsersättningar är inte av den omfattningen att det behöver medföra något hinder.

Antalet landstingsmöten är av grundläggande betydelse för i vilken utsträckning landstingens arbetsformer kan anpassas till kommunfullmäktiges. När jag i det följande tar ställning till förvaltningsutskottets ställföreträdarskap, den dubbla beredningen, interpellationsinstitutet. motionsbehandlingen etc., sker detta mot bakgrund av att landstingskommunerna i sina remissyttranden allmänt har gett uttryck för uppfattningen att det är naturligt att antalet landstingsmöten ökas. Enligt min mening bör det vara möjligt för samtliga landsting att sammanträda minst fyra gånger per år. Sambandet mellan antalet landstingsmöten och landstingens arbetsformer bör markeras genom cn föreskrift i lag om minsta antalet landstingsmöten. En tvingande

bestämmelse kan inte anses nödvändig. Jag förordar därför en föreskrift

om att landstingsmöte bör hållas minst fyra gånger per år.

12.3.3 Överförande av beslutanderätt från kommunfullmäktige och landstinget till nämnderna

Förändringarna i den kommunala verksamhetens omfattning och inrikt-

ning aktualiserar frågan om arbetsfördelningen mellan de beslutande för-

samlingarna och nämnderna. Såväl ärendenas antal som deras alltmer komplicerade karaktär har medfört ökade insatser för att bereda besluten. Därmed har kommunstyrelsens. förvaltningsutskottets och de övriga nämndernas funktion i beslutsprocessen betonats. Den expanderande kommunala verksamheten har medfört att kommunfullmäktiges arbetsbelastning har ökat.

På några håll har man därför krävt att fullmäktige skall få större möjligheter än f.n. att överföra beslutanderätt ull nämnderna. Enligt 4 § KL utövas kommuns beslutanderätt av kommunfullmäktige, medan förvaltning och verkställighet ankommer på kommunstyrelsen och

övriga nämnder. Motsvarande bestämmelser finns i 4§ KLS och 58 LL. I kommunallagarna och andra författningar sägs uttryckligen att beslu-

tanderätten i vissa angivna frågor ankommer på fullmäktige resp. landstinget. Av de regler som jag nu har berört följer att fullmäktige resp. landstinget

har att besluta om bl. a. budget, skattesats, taxor för den kommunala ser-

vicen, upptagande av lån, viktigare förmögenhetsförfoganden, reglementen

för nämnderna samt lokala ordningsstadgor. Fullmäktige resp. landstinget utser vidare ledamöterna i nämnderna och prövar frågan om ansvarsfrihet

för nämndernas förvaltning.

Nämnderna har i olika specialförfattningar tillerkänts en omfattande beslutanderäu. Förvaltningsutskottet företräder enligt 41 § LL landstinget mel-

lan landstingsmötena. Den beslutanderätt som följer av detta s. k. ställ-

företrädarskap omfattar inte sådana frågor i vilka landstinget skall besluta enligt uttrycklig föreskrift i lag eller annan författning. Den kan vidare begränsas genom beslut av landstinget. Några sådana begränsningar har emellertid inte gjorts av något landsting.

Bortsett från regeln om ställföreträdarskapet finns det i kommunallagarna inga bestämmelser som uttryckligen medger att beslutanderätt överförs från

fullmäktige resp. landstinget till nämnderna. En viss överföring av beslu-

tanderätt har ändå ansetts tillåten. Hur gränsen skall dras mellan beslutande uppgifter å ena sidan samt förvaltande och verkställande uppgifter å andra sidan är inte klart angivet i kommunallagarna. Ett visst mått av beslutanderätt hari rättspraxis ansetts kunna tolkas in i begreppet ”verkställighet”.

Kommunfullmäktige har exempelvis ansetts kunna överlåta ål fastighets-

nämnden att — inom ramen för vissa förutsättningar som föreskrivits av

fullmäktige — besluta om förvärv och försäljningar av fastigheter. Av vad jag har anfört förut framgår att förvaltningsutskotet har större befogenheter

än kommunstyrelsen och andra nämnder.

Kommunallagsutredningen, som anser att möjligheten till delegation bör anges i lag, föreslår en föreskrift om delegation i den nya kommunallagen.

Av den skulle framgå att kommunfullmäktige får uppdra åt kommunsty-

relsen eller annan nämnd awu på fullmäktiges vägnar fatta beslut i visst ärende eller viss grupp av ärenden, om inte annat följer av lag eller annan författning. Motsvarande bestämmelse föreslås gälla för landstingskommunerna. Syftet med förslaget är inte att de hittillsvarande principerna för när beslutanderätt kan delegeras skall ändras.

Men detta behöver inte innebära, framhåller kommunallagsutredningen, att delegationsrätten även i framtiden skall vara begränsad till de ärendetyper som f.n. anses kunna delegeras.

Demokratiutredningen, som ingående har övervägt frågan om arbetsför-

delningen mellan de beslutande organen och nämnderna, ansluter sig till kommunallagsutredningens förslag. Om delegationsrätten inte ges en klar

avgränsning, finns det emellertid enligt demokratiutredningen risk för att

kommunfullmäktiges och landstingets ställning urholkas. Att i lag exakt ange i vilka ärenden delegation får eller inte får förekomma är svårt. Det är utredningens uppfattning att delegation även i framtiden bör kunna ske endast i de ärendekategorier i vilka beslutanderätten i dag kan överföras

från kommunfullmäktige till nämnd. Utredningen anser att den delega-

tionsregel som kommunallagsutredningen föreslår endast skall ses som ett juridiskt klargörande av vad som gäller, inte som en vidgning av möjligheten att överföra beslutanderätt. Beslutanderätt bör kunna delegeras endast i ru-

tinärenden. Men även när det gäller sådana ärenden förutsätts att fullmäktige

skall vara restriktiva, eftersom delegationsärendena sammantaget kan ha stor betydelse. Utredningen betonar att de ärendegrupper som skall delegeras måste anges i ett särskilt beslut och avgränsas noga.

Flertalet remissinstanser delar utredningens principiella syn på delegationsinstitutet. Endast ett fåtal kommuner anser att principerna för delegationsrätten bör förändras, dvs. att fullmäktige skall kunna delegera beslutanderätt i andra ärenden än sådana som kan karakteriseras som rutinärenden.

En bred majoritet av remissinstanserna är emellertid tveksam till demokratiutredningens rekommendation om restriktiv ullämpning av den föreslagna delegationsregeln. Dessa remissinstanser anser att en alltför restriktiv tillämpning av delegationsreglerna leder till att effektiviteten minskas och därmed till att ärendebehandlingen fördröjs. Man menar också att allmänhetens intresse för debatterna i fullmäktige kommer att minska liksom

massmediernas möjlighet att förmedla information från debatterna, eftersom

sammanträdena kommer att tyngas av mängder av småärenden.

Bl. a. Svenska kommunförbundet anför att det föreligger stora olikheter mellan kommuner av olika storlek när det gäller behovet av delegation. Därför bör, menar man, varje fullmäktigeförsamling med hänsyn till den egna arbetssituationen själv få avgöra i vilken omfattning delegation skall förekomma. Liknande synpunkter anförs även av flera andra remissinstan-

ser.

För egen del vill jag inte förorda att möjligheterna till delegation utvidgas utöver vad som f. n. anses gälla. Från demokratisk synpunkt är det väsentligt att kommunfullmäktiges och landstingets ställning som beslutande organ inte urholkas.

Från lagteknisk synpunkt är det naturligtvis inte helt tillfredsställande att, som f. n., en viss möjlighet att överföra beslutanderätt härleds ur begreppet ”verkställighet". Det är å andra sidan knappast möjligt att i lag med någon exakthet ange i vilken utsträckning delegation skall få ske. Efter ordalagen innebär också kommunallagsutredningens förslag att delegation

får förekomma i väsentligt större utsträckning än vad utredningarna synes

ha avsett. I och för sig är det naturligtvis möjligt att i lag ange vissa begränsningar i delegationsrätten. Det kan ske t. ex. genom att ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars har större betydelse undantas. En sådan låsning skulle emellertid innebära att såväl kommunerna och lands-

tingskommunerna som besvärsinstanserna får en helt ny utgångspunkt för

bedömningen av i vilken utsträckning delegation får förekomma.

Med hänsyn till vad jag nu har anfört är jag inte beredd att förorda be-

stämmelser om delegation av beslutanderätt från kommunfullmäktige och

landstinget till nämnderna.

Den överföring av beslutanderätt som rättspraxis har ansett kunna ske bör, som jag närmare skall utveckla i det följande, kunna tillämpas analogt även på landstingssidan.

Innan jag övergår till att behandla förvaltningsutskottets ställföreträdarskap. vill jag ta upp en särskild fråga. Uppgiftsfördelningen mellan de beslutande organen och nämnderna aktualiseras även i samband med att nya plancringssystem utvecklas i kommunerna och landstingskommunerna. Deua är enligt min uppfattning en utveckling som från demokratisk utgångspunkt framstår som önskvärd. De beslutande organen bör självfallet sträva efter att ge direktiv och handlingslinjer i program e. d. Sådana principbeslut bör emellertid också innehålla direktiv om hur efterkontrollen skall ske. Det bör vid större projekt innebära att genomförandet redovisas så att de beslutande organen kan se hur de intentioner som angavs vid beslutstillfället har följts. Denna princip för de beslutande organens kontroll-

funktion bör kunna tillämpas i ökad utsträckning både i kommunerna och

i landstingskommunerna.

Förvaltningsutskottet kan som jag tidigare har påpekat genom sitt s. k. ställföreträdarskap fatta beslut i stället för landstinget även i ärenden som

är mer betydelsefulla. Motivet för ställföreträdarskapet har varit att vissa beslut måste fattas även mellan de retativt sällan återkommande lands-

tingsmötena. Ställföreträdarskapet har emellertid i vissa fall inneburit att de förtroendevaldas och medborgarnas insyn har försvårats. Som en allmän utgångspunkt anger demokratiutredningen att alla frågor som har betydelse för medborgarna skall redovisas och diskuteras i de beslutande organen.

Därför föreslår utredningen att bestämmelsen om ställföreträdarskapet slo-

pas. I stället föreslås att enhetliga regler om delegation införs för landstinget

och kommunfullmäktige.

Landstingskommunerna ansluter sig i sina remissyttranden allmänt till utredningens uppfattning att de beslutande organens ledande roll bör betonas och förstärkas. En klar majoritet av landstingskommunerna tillstyrker i princip förslaget att ställföreträdarskapet skall slopas. Praktiskt taget samtliga betonar dock att detta förutsätter att en väl avvägd delegationsregel införs.

Även Landstingsförbundet ansluter sig i princip till utredningens förslag. Förbundet framhåller att det är väsentligt att landstingens beslut i så stor

utsträckning som möjligt får en bred förankring. En utvidgad roll för landstingen bör kunna vitalisera debatten i landstingskommunala frågor bland

både valda och väljare. Den förstärkta ställningen för landstingen bör, framhålls det, successivt utvecklas i takt med att landstingskommunernas uppgifter kommer att omfatta nya och vidgade områden.

De landstingskommuner som avstyrker förslaget anser att ställföreträ-

darskapet utgör en förutsättning för en effektiv förvaltning. Om ställfö- reträdarskapet slopas, kan följden bli en ökad byråkratisering, framhåller man. En annan allmän mening bland dessa landstingskommuner är att

beredningen av ärendena skulle bli mer tidskrävande. Vidare anförs att vissa typer av ärenden kräver snabba avgöranden. Slutligen anser dessa

landstingskommuner att risken är stor att ett omfattande delegationsför-

farande skulle tvingas fram som kan förändra praxis därhän att utredningens

intentioner motarbetas. Några landstingskommuner påpekar i sina yttranden

alt ett ökat antal landstingsmöten kan innebära att ställföreträdarskapet inte

behöver utnyttjas på samma sätt som nu och att det möjligen kan slopas senare.

"Norrbottens läns landstingskommun framhåller att de speciella förhållandena med de långa reseavstånden i länet medför svårigheter, när ett beslut måste fattas snabbt. Ställföreträdarskapet medger att brådskande ärenden handläggs effektivt. Landstingskommunen anser att det är tveksamt om samma delegationsregler kan tillämpas i kommuner och landstingskommuner. Med hänsyn till att landstingen inte sammanträder så ofta som kommunfullmäktige är landstingskommunernas behov av möjligheten att överföra beslutanderätt större än kommunernas. Landstingsförbundet anser att det även i framtiden krävs starka förvaltningsutskott för att lands-

tingskommunerna skall kunna motsvara de krav och förväntningar som de ställs inför. Även med tätare landstingsmöten kommer det enligt för-

bundet att vara nödvändigt att viktiga beslut fattas mellan landstingsmötena.

Även jag anser att förvaltningsutskottet måste ha en stark ställning, om

utskottet skall kunna fullgöra uppgiften att samordna nämndernas verk-

samhet. Om landstinget, i enlighet med den bestämmelse som jag har för-

ordat i det föregående, sammanträder minst fyra gånger per år. kommer förvaltningsutskottet att få en ställning som mera än f.n. överensstämmer

med kommunstyrelsens. 16 Riksdagen 19751/76. I saml. Nr I86

Ställföreträdarskapet har hittills varit nödvändigt från praktisk synpunkt, eftersom landstinget som regel har sammanträtt så sällan. Denna ordning kan emellertid innebära nackdelar från demokratisk synpunkt. Jag anser

i likhet med demokratiutredningen att alla frågor som har större allmän betydelse för medborgarna bör redovisas och diskuteras i de beslutande organen. En sådan ordning medför att den politiska debatten stimuleras på ett sätt som är av stort värde från kommunaldemokratisk synpunkt. För minoritetens arbetsmöjligheter är det sålunda väsentligt att fler ärenden förs fram till offentlig debatt i landstinget. Därigenom kan minoriteten få till stånd en debatt och inför medborgarna bättre markera sin politiska linje i de olika ärendena.

Jag har i det föregående förordat att landstingen bör sammanträda minst

fyra gånger per år och enligt min mening är det angeläget att antalet sammanträden på sikt successivt ökas även därutöver. En sådan utveckling

skulle minska förvaltningsutskottets behov av att utnyttja sitt ställföreträ-

darskap. Trots detta kan jag inte biträda förslaget att ställföreträdarskapet

nu skall tas bort. Som några remissinstanser har framhållit, kommer det, även om landstingen sammanträder fyra gånger per år, att kunna uppkomma

situationer som kräver att beslut i viktiga ärenden fattas snabbt. Jag anser därför att ställföreträdarskapet tills vidare bör finnas kvar, men att dess räckvidd begränsas. Hittills har ställföreträdarskapet vanligen inte begränsats genom beslut av landstingen. Det har i vissa fall fått en vidsträckt an-

vändning. Jag förordar emellertid att ställföreträdarskapet skall omfatta bara

vad som anges i reglemente för förvaltningsutskottet eller i särskilt beslut

av landstinget. Ställföreträdarskapet bör reserveras för fall när landstingets beslut inte kan avvaktas eller fråga är om ärenden som inte har principiell betydelse eller annars är av större vikt.

Jag förordar således att en bestämmelse införs som ålägger landstingen att ge föreskrifter om och i vilken utsträckning ställföreträdarskapet får användas. De beslut som förvaltningsutskottet har fattat på grundval av ställföreträdarskapet bör anmälas för landstinget.

12.3.4 Den obligatoriska dubbla beredningen

Ärende som skall avgöras av landstinget skall enligt 308 LL beredas

dels av den nämnd eller beredning dit de hör eller av en eller flera personer som har särskilt utsetts för att bereda ärendet, dels av ett beredningsutskott som landstinget har utsett bland sina ledamöter. Denna s. k. dubbla beredning saknar motsvarighet i kommunerna. Den infördes för att landstingsledamöterna skulle få tillfälle att tränga djupare in i ärendena under landstingsmötet. Det ansågs att landstingsledamöterna inte kunde följa nämndernas arbete mellan sammanträdena på samma sätt som ledamöterna i kommunfullmäktige. Enligt 7 § lagen (1969:215) med särskilda bestäm-

melser om Stockholms läns landstingskommun (LLS) är den dubbla beredningen frivillig i denna landstingskommun.

Kritik mot beredningsförfarandet i landstingskommunerna har främst rik-

tats mot att alltför kort tid står till beredningsutskottens förfogande. Möjligheten att beredningsutskotten sammanträder mellan landstingens sam-

manträden synes ha utnyttjats i begränsad utsträckning. Beredningen har därför ibland ansetts utgöra en formalitet. Formerna för beredningsförfarandet hänger enligt demokratiutredningen

i hög grad samman med hur ofta landstinget sammanträder. Om landstinget

sammanträder mera regelbundet, faller motiven för en obligatorisk dubbel beredning bort. Utredningen föreslår därför att den dubbla beredningen skall göras fakultativ. Nästan alla landstingskommuner och Landstingsförbundet tillstyrker förslaget. För egen del finner jag det svårt att entydigt bedöma beredningsutskottens

betydelse. Det finns stora skillnader mellan landstingskommunerna i detta avseende. Utskottens verksamhet upplevs säkert som betydelsefull av framför allt de landstingsledamöter som inte har nämnduppdrag. Jag delar emel-

lertid utredningens uppfattning att motiven för dubbel beredning minskar

i betydelse om antalet landstingsmöten ökar. Samma beredningsförfarande

kan då tillämpas som i kommunerna. Landstingsledamöternas arbetsbe-

lastning blir jämnare genom att beredningsarbetet på ett naturligt sätt sprids över hela året. Det kan även ges mera tid för diskussioner i partigrupper och i partiernas lokala organisationer. Den beredning som kan ske på detta sätt har enligt min mening stor betydelse för en väl fungerande kommunal demokrati.

Jag föreslår därför att den dubbla beredningen inte längre skall vara ob-

ligatorisk. Med hänsyn till att erfarenheterna av beredningsutskotten på

sina håll är goda anser jag emellertid att det fortfarande bör vara möjligt för landstingskommunerna att inrätta sådana utskott. Det kan ske utan att bestämmelser därom ges i lag. Den närmare utformningen av ett system med beredningsutskott bör enligt min mening regleras i arbetsordning.

12.3.) De beslutande organens arbetsformer

De beslutande organens ställning i den kommunala verksamheten är i

hög grad beroende av deras arbetsformer. Det gäller t. ex. de förtroendevaldas

möjligheter att föra fram frågor och därigenom få till stånd en allmän debatt.

Detta påverkar i sin tur medborgarnas möjligheter att bilda sig en uppfattning om de kommunala frågorna mellan valen.

Demokratiutredningen anser att det är av stort demokratiskt intresse att

kommunfullmäktige och landsting diskuterar de långsiktiga frågorna på ett

tidigt stadium, dvs. innan det är aktuellt att fatta beslut som skall verkställas. Utredningen rekommenderar därför att diskussionerna om de långsiktiga planceringsfrågorna inordnas i de beslutande organens övriga arbete på ett

sådant sätt att de blir regelbundet återkommande. Knappt en fjärdedel av kommunerna har tagit upp denna rekommendation

i sina yttranden. Samtliga stöder utredningens rekommendation och betonar på olika sätt att s.k. programdebatter bör bli ett naturligt inslag i kom-

munfullmäktiges arbete. Svenska kommunförbundet biträder också rekom-

mendationen, liksom flertalet av de ganska få landstingskommuner som

tar upp frågan. För egen del finner jag det värdefullt att långsiktiga frågor regelbundet

tas upp till offentlig debatt i fullmäktige och landsting. Därigenom ges en

utåtriktad information om olika politiska ställningstaganden i ämnen som är betydelsefulla för kommunmedlemmarna. De beslutande organen får

vidare möjlighet att styra utvecklingen både genom att ange riktlinjer för verksamheten och genom att ta ställning i konkreta frågor. Enligt min uppfattning är det lämpligt att fullmäktige och landsting i större utsträckning tår upp en principdiskussion om olika verksamhetsgrenars bedrivande och resultat. I den alltmer sammansatta samhällsverksamheten är det angeläget att de beslutande organen för en långsiktig diskussion framför allt när det

gäller verksamhetens inriktning och omfattning i framtiden. Det är naturligt att dessa diskussioner förs fortlöpande och att de, i den mån det inte inkräktar

på den självständighet för nämnderna som kan vara förutsatt i olika spe-

cialförfattningar, utmynnar i riktlinjer och direktiv för handläggningen i

nämnderna. Därmed ges ledamöterna i fullmäktige och i landstingen ökade

möjligheter att påverka de långsiktiga frågorna. Samtidigt förs dessa frågor ut till allmänheten i ett tidigt skede, vilket gör en bred debatt möjlig. Ett

komplement till program- och direktivdebatter kan vara att fullmäktige och landstinget, t. ex. när något större projekt är genomfört, diskuterar om resultatet stämmer överens med de ursprungliga intentionerna.

Enligt min mening finns det inte anledning att genom särskilda föreskrifter

i lag binda kommunfullmäktiges eller landstingets handläggning av de frågor som jag nu har berört. Jag vill nämna att jag i ett följande avsnitt kommer att ta upp ett närliggande spörsmål, nämligen information och medverkan

i planeringsfrågorna. Genom motion, interpellation och enkel fråga kan en fullmäktig- eller landstingsledamot ta upp en fråga i den beslutande församlingen.

Motion

Enligt 18 § KL och 19§ KLS skall kommunfullmäktige meddela beslut i fråga som har väckts genom motion av fullmäktig. I 213 1 mom. LL anges att bl. a. ledamot av landstinget har rätt att väcka förslag vid landstingsmöte. Sådant förslag skall avlämnas senast två månader före landstingsmötets början. Någon motsvarighet till denna bestämmelse finns inte i KL eller KLS. I Stockholms läns landstingskommun gäller vad landstinget föreskriver om tid för väckande av motion (4 § ELS). Kommunallagarna

saknar bestämmelser om när motion skall behandlas i den beslutande församlingen.

Från kommunaldemokratisk utgångspunkt är det viktigt, anser utredningen, att motioner behandlas inom en begränsad tid så att frågornas aktualitet inte försvinner. Av utredningens undersökningar framgår att hälften

av alla motioner i kommunerna inte har behandlats inom ett år efter det

att de har väckts. |

Utredningen föreslår därför en föreskrift om att motion bör beredas så

att fullmäktige resp. landstinget kan fatta beslut med anledning av motionen inom ett år. Beredningen bör enligt utredningen normalt kunna klaras av inom ett år. Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta

enligt förslaget anmälas till fullmäktige resp. landstinget. Samtidigt skall redogörelse lämnas över vad som dittills har framkommit under bered-

ningen. I samband med sådan anmälan skall fullmäktige resp. landstinget

kunna skriva av motionen från vidare handläggning. Eftersom landstingen förutsätts sammanträda oftare än f.n. föreslår utredningen att särreglerna om tid för avlämnande av motion i landsting slopas. Samma regler föreslås

alltså gälla för kommunerna och landstingskommunerna. Övriga frågor som rör motionsförfarandet bör enligt utredningens mening regleras i arbetsordningar för de beslutande organen. I sådan ordning bör enligt utredningen föreskrivas att motion skall vara skriftlig.

Alla landstingskommuner och nästan alla kommuner som berör förslagen

är positiva till utredningens förslag i fråga om motionsförfarandet. Svenska

kommunförbundet och Landstingsförbundet tillstyrker förslaget. Ett fåtal

remissinstanser ställer sig tveksamma eller avvisande till förslaget.

Några av dessa senare remissinstanser anser att den föreslagna möjligheten

att skriva av motioner kan lämna vägen öppen för majoriteten att på ett

alltför enkelt sätt göra sig av med besvärliga motioner. Andra menar att förslaget innebär att det s. k. beredningstvånget för motioner upphör och därmed att den nuvarande motionsrätten begränsas. Några anser att den föreslagna tidsgränsen på ett år är för kort och att den kan innebära att vissa motioner blir summariskt behandlade. Slutligen anser ett fåtal kommuner att förslaget är riktigt i princip men att de föreslagna reglerna är av detaljkaraktär och att kommunerna själva bör få reglera förfarandet i arbetsordningar.

I likhet med utredningen anser jag att motionsinstitutet har stor betydelse

för den enskilde ledamotens möjligheter att påverka den kommunala verksamheten. Regler av det slag som utredningen föreslår kan ha stor betydelse för minoritetens möjligheter att markera sin inställning inför medborgarna och massmedia. Motionsinstitutet får därmed en annan och mera politisk karaktär än vad det har i dag.

Enligt min mening är det angeläget att motioner behandlas så att de

kan tas upp i fullmäktige eller landstinget inom inte alltför lång tid efter det att de har vickts, I normalfallet bör flertalet motioner kunna sakbehandlas inom en tid av ett år. Men det kan, som utredningen påpekar,

också inträffa att en motion kräver så omfattande utredningar att den inte kan vara färdigberedd inom denna tid. Farhågorna för att majoriteten skall utnyttja sin rätt att skriva av besvärliga motioner, om utredningens förslag genomförs, anser jag vara överdrivna. En sådan åtgärd skulle ge upphov till en kraftig politisk reaktion från minoritetens sida. Dessutom kan ju motionären alltid aktualisera frågan i en ny motion.

Jag kan inte instämma i påståendet från några remissinstanser att beredningstvånget för motioner upphör, om utredningsförslaget genomförs. Förslaget tvingar fram ett avgörande eller en redovisning inom ett år. Avsikten med förslaget är emellertid inte att beredningstvånget eller beredningens innehåll skall ändras. Om en motion inte längre är aktuell eller redovisningen av vad som har kommit fram under beredningen bedöms tillräcklig med hänsyn till motionens syfte och innehåll, kan kommunfullmäktige resp. landstinget skriva av motionen. Inget hindrar emellertid att en nämnd tar upp frågan genom ett eget förslag eller att motionären väcker en ny motion i samma ämne.

När det gäller farhågorna för att ettårsfristen kan leda till att vissa motioner blir alltför summariskt behandlade, vill jag peka på att den föreslagna fristen inte är ovillkorlig. När fullmäktige resp. landstinget tar upp motioner som inte är färdigberedda, kan beslut fattas om att beredningen skall fortsätta och direktiv ges för den fortsatta beredningen. De bestämmelser som utredningen föreslår hindrar inte fullmäktige eller landstinget från att i arbetsordning besluta om kortare normaltid för beredning av motion. Ett sådant beslut medför dock inte att en motion kommer att kunna skrivas av före ettårsfristens utgång.

Med stöd av vad jag nu har anfört förordar jag att utredningens förslag till regler för behandlingen av motiner genomförs. De grundläggande regler som det här är fråga om bör alltså ges i lag.

Eftersom jag förutsätter att landstingen kommer att sammanträda minst fyra gånger per år, anser jag att bestämmelserna i LL om tid för avlämnande av motion kan utgå. Denna fråga bör liksom övriga detaljfrågor som hänger samman med motionsförfarandet kunna regleras i arbetsordning.

Interpellation och enkel fråga

Interpellation skall avse ämne som hör till fullmäktiges resp. landstingets kompetensområde (23 §& KL, 24 & KLS, 33 § EL). Den skall ställas till ordföranden i kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet eller annan nämnd eller beredning eller, i Stockholms kommun, till borgarråd. Interpellation skall vara skriftlig. I kommunerna skall den avlämnas till fullmäktiges ordförande före det sammanträde vid vilket den är avsedd att framställas. Om fullmäktige medger att interpellationen får ställas, bör den besvaras senast vid nästa sammanträde. Någon svarsplikt finns emellertid inte föreskriven. I landstingskommunerna skall interpellation avlämnas till landstingets ord-

förande senast första dagen för landstingsmötet. Om landstinget medger

att interpellationen får framställas, bör den besvaras vid mötet. I Stockholms

läns landstingskommun gäller vad landstinget föreskriver i fråga om tid

för avlämnande och besvarande av motion (4 § LLS). I en riksdagsmotion år 1972 (1972:168) föreslogs en ändring av LL så att interpellation skulle kunna besvaras även vid nästkommande landstingsmöte. Replerna i CL om när interpellation bör besvaras har gett upphov till svårigheter, när om-

fattande interpellationssvar skall arbetas fram på några få dagar under landstingsmötet. Det är skillnaden i sammanträdesfrekvens mellan fullmäktige

och landstinget som har motiverat de skilda bestämmelserna om tidsfrister för besvarande av interpellation.

Demokratiutredningen föreslår, under förutsättning att landstingen börjar sammanträda oftare än f. n., att samma bestämmelser om tid för besvarande

av interpellation skall gälla i kommuner och landstingskommuner. Förslaget innebär att det inte i lag skall anges någon exakt tid inom vilken interpellation skall besvaras. .

Utredningen rekommenderar att interpellation besvaras så snart som möjligt och senast vid sammanträdet efter det att den har ställts. I lag bör, enligt utredningen, endast föreskrivas att interpellation skall vara tillgänglig för varje ledamot, innan beslut om medgivande att framställa interpellationen fattas, samt att beslut i den frågan skall fattas utan överläggning.

Dessutom föreslås en föreskrift om att fullmäktige resp. landstinget skall kunna ge föreskrifter om tid för avlämnande och besvarande av interpel-

lation. Två förslag från utredningen kommer jag att ta upp i senare avsnitt. Det gäller dels förslaget att interpellation skall kunna avse också förhållande i företag som ägs av kommunen eller landstingskommunen, dels förslaget att ordföranden i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet skall kunna överlämna interpellation att besvaras av annan ledamot av styrelsen eller utskottet.

Remissinstanserna instämmer allmänt i utredningens förslag om ändrade regler för interpellation. Nästan alla kommuner och landstingskommuner som berör utredningsförslaget är således positiva. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet tullstyrker också förslaget. Två kommuner menar dock i sina yttranden att interpellation bör sändas ut till ledamöterna tillsammans med kungörelsen till sammanträdet. En kommun anser att

svarsplikt bör införas när det gäller interpellationer. Några kommuner menar

att också interpellationssvaret bör vara skriftligt. Utredningens rekommendation, att interpellation bör besvaras senast på sammanträdet efter det att den har ställts, kan enligt Stockholms kommun med hänsyn till ärendebelastningen i fullmäktige inte följas i kommunen.

För egen del anser jag att interpellationsinstitutets utformning är väsentlig

utifrån kommunaldemokratisk synvinkel. Genom interpellation kan den

enskilde ledamoten stimulera debatten i en aktuell fråga. Enligt min mening bör alla ledamöter i fullmäktige resp. landstinget ha tillgång till interpel-

lationen, innan de beslutar om den skall få framställas. Som utredningen

föreslår bör föreskrift därom ges i lag. Genom en sådan föreskrift blir det

klart att interpellation skall vara skriftlig. Särskild föreskrift härom behövs alltså inte. Jag bedömer det som osannolikt att någon nämndordförande

vägrar att besvara en interpellation. Inte heller i riksdagen finns svarsplikt

för interpellationer. För egen del finner jag det därför inte befogat att införa svarsplikt för interpellationer.

Jag anser det vara en fördel om detaljregler kan undvikas i lag. Närmare föreskrifter om interpellationsinstitutet bör kunna tas in i arbetsordning. I den ordningen bör sålunda föreskrifter kunna ges om bl. a. tid för avlämnande och besvarande av interpellation. Reglerna i KL, KLS och LL om när interpellation skall avlämnas och om när den bör besvaras kan alltså tas bort. Men jag instämmer i utredningens rekommendation att interpellation i normalfallet bör besvaras så snart som möjligt eller senast vid sammanträdet efter det att den ställts. Enligt min mening bör man inte i lag föreskriva att interpellationssvaret skall vara skriftligt eller att det skall tillhandahållas viss tid före sammanträdet. För egen del anser jag att det skulle vara olämpligt att i lag föreskriva att interpellationssvar skall vara skriftligt. Det bör nämligen vara tillåtet att lämna ett muntligt

svar omedelbart efter det att interpellationen har framställts. Institutet enkel fråga regleras inte i KL, KLS eller LL. De beslutande

organen anses kunna meddela de föreskrifter i ämnet som behövs. I landstingskommunerna och i de större kommunerna har detta ofta skett i arbetsordningar. Utmärkande för institutet är att frågan skall avse enkla sakförhållanden så att svar kan lämnas snabbt. Enkel fråga anses inte behöva ges skriftlig form.

Demokratiutredningen anser att det inte är nödvändigt att reglera institutet enkel fråga i lag. Utredningen rekommenderar att det i arbetsordning anges att enkel fråga skall vara skriftlig och att den skall avlämnas viss tid före sammanträdet. Därmed ges ordföranden möjlighet att ta ställning till om det är en enkel fråga eller en interpellation som har ställts och om frågan ligger inom det beslutande organets kompetensområde. Utredningen

anser också att det i arbetsordningarna bör anges att enkel fråga skall avse

enkla och klart avgränsade sakförhållanden. Vid behov kan även debattinläggen i anledning av en enkel fråga tidsbegränsas. Också principen att

endast den som har framställt frågan och den som skall svara får yttra

sig när enkel fråga behandlas bör enligt utredningens mening skrivas in 1 arbetsordningarna.

En bred majoritet av de kommuner och landstingskommuner som yttrar sig på denna punkt delar utredningens uppfattning. Ett femtontal remissinstanser anser emellertid att institutet enkel fråga bör nämnas i kommunallagen, dock utan att någon detaljreglering sker. Några kommuner anser att de enkla frågorna inte skall behöva avlämnas skriftligen före sammanträdet.

För egen del instämmer jag i utredningens uppfattning att institutet enkel

fråga inte behöver lagregleras närmare. För klarhetens skull förordar jag dock en bestämmelse om att kommunfullmäktige resp. landstinget kan fö-

reskriva att ledamot får framställa fråga i ämne som hör till fullmäktiges

resp. landstingets handläggning till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd eller i beredning. Mitt förslag innebär att kommunfullmäktige och landstinget får avgöra om enkel fråga skall få förekomma och ge de fö-

reskrifter om institutet som behövs. I samband därmed är enligt min mening utredningens rekommendationer i ämnet värda att beakta.

Kungörelse om sammanträde m. m.

Kungörelse om sammanträde med kommunfullmäktige med uppgift om tid och ställe för sammanträdet och de ärenden som skall behandlas skall enligt 14 § KL och 158 KLS anslås minst en vecka före sammanträdet på kommunens anslagstavla. Den skall sändas med posten till varje Iedamot och suppleant så tidigt att den kan antas vara adressaten till handa senast fyra dagar före sammanträdet. Tillkännagivande om tid och plats för sammanträdet skall också införas i en eller flera ortstidningar senast en vecka

före sammanträdesdagen. Om kommunfullmäktige har bestämt det, skall tillkännagivandet innehålla uppgift om de ärenden som skall behandlas. Motsvarande bestämmelser finns i 20 § LL. Kungörelse om sammanträde

skall anslås på anslagstavlan och sändas till varje landstingsledamot minst

14 dagar före landstingsmötet. Någon skyldighet att sända kungörelsen till

suppleanterna finns inte. För Stockholms läns landstingskommun gäller att de nyss nämnda åtgärderna skall vidtas senast en vecka före landstingsmötet

(3§ LLS).

För kommunerna finns inga regler om när handlingarna till sammanträdena skall sändas till ledamöterna. I praktiken sänds de ofta samudigt som kungörelsen. För landstingskommunernas del gäller att vissa handlingar om möjligt skall översändas till ledamöterna minst åtta dagar före landstingsmötets början.

Kommunfullmäktige och landstinget skall årligen besluta om i vilka tidningar kungörelse om sammanträde skall införas. Därvid bör sådana tidningar viljas som genom sin spridning bringar tillkännagivandet till de flestas kännedom. En minoritet av en tredjedel av närvarande ledamöter har rätt

att få till stånd annonsering i viss tidning.

Med utgångspunkt i statsmakternas beslut år 1971 om vissa riktlinjer

för förbättrad samhällsinformation (prop. 1971:56, FiU 23, rskr 182) föreslås

i departementspromemorian (Ds Ju 1974:2) Effektivare kungörande en särskild kungörandelag. Lagen avses bli tillämplig bl. a. när kungörande enligt

föreskrift i författning skall ske i ortstidning eller på kommunens anslags-

tavla. Kungörande i ortstidning skall i sådant fall ske genom att kungörelsen förs in i samtliga lokala dagstidningar som har en spridning av någon betydenhet bland dem till vilka kungörelsen riktar sig. Bestämmelserna i kom-

munallagarna om vilka ortstidningar som bör väljas för tillkännagivande

om sammanträde skall enligt vad som föreslås i promemorian tas bort.

Demokratiutredningen ägnar betydande uppmärksamhet åt förhållandet att en stor andel av de förtroendevalda i de beslutande organen anser

sig ha en otillfredsställande arbetssituation. Utredningens egna undersök-

ningar visar att många anser att man får beslutsunderlaget för sent och att möjligheterna till förberedelser inför sammanträdena är alltför begrän-

sade. Även kommuninvånarnas förutsättningar att informera sig om vilka ärenden som skall behandlas på de beslutande organens sammanträden

aktualiseras av utredningen.

Demokratiutredningen föreslår i likhet med kommunallagsutredningen

föreskrifter om att kungörelse med uppgift om tid och plats för sammanträde och om vilka ärenden som skall behandlas minst en vecka före sammanträdet

skall anslås på kommunens resp. landstingskommunens anslagstavla och

sändas till varje ledamot och suppleant. Kungörande i tidning skall enligt förslaget också ske minst en vecka före sammanträdet. För att öka medborgarnas kännedom om de beslutande organens sammanträden rekommenderas att kungörelseannonserna i tidningarna även skall innehålla en förteckning över de ärenden som skall behandlas. Demokratiutredningen

rekommenderar vidare att ledamöterna och suppleanterna får beslutsun-

derlaget samtidigt med kungörelsen. Utredningen anför att majoriteten av de förtroendevalda enligt utredningens undersökningar anser att tidsperioden mellan utsändningen av beslutsunderlaget och sammanträdet f. n. är alltför kort.

En klar majoritet av de remissinstanser som tar upp denna fråga är positiva

till förslaget att kungörelsen skall anslås och sändas till ledamöter och supp-

leanter en vecka före sammanträdet och samtidigt införas i ortstidningarna.

Landstingsförbundet konstaterar att förslaget innebär en förkortad kungö-

relsetid för landstingsledamöterna men tillstyrker ändå förstaget.

Några av de remissinstanser som kommenterar rekommendationen att handlingarna till sammanträdet skall sändas ut samtidigt med kungörelsen anför att den kan leda till bl.a. att beslutsprocessen fördröjs och till att antalet extra ärenden vid sammanträdena ökar. Även olika praktiska svå-

righeter nämns i sammanhanget. Två kommuner och en landstingskommun ifrågasätter om inte en minimitid för när handlingarna skall sändas ut bör

anges i lag, Några kommuner anser däremot att kungörelseförfarandetr helt bör regleras av kommunerna själva 1 arbetsordningar.

För egen del vill jag understryka betydelsen av att de förtroendevaldas arbete underlättas. Jag förordar att utredningens förslag om en veckas kungörelsetid genomförs såväl för kommunerna som för landstingskommunerna. Samtidigt vill jag påpeka att detta är en minimitid. Enligt min mening är det även väsentligt att beslutsunderlaget kommer ledamöterna till handa i god tid före sammanträdet. Jag finner det emellertid inte lämpligt att i lag ange en bestämd tid inom vilken handlingarna till sammanträdet skall sändas ut. Frågan bör i stället regleras av kommunerna och landstingskommunerna själva i arbetsordning.

Utredningens rekommendation att kungörelsen i tidningarna skall innehålla en förteckning över de ärenden som skall behandlas kommenteras av relativt få remissinstanser. De flesta av dessa remissinstanser har dock inte något att erinra mot rekommendationen. Några få kommuner anser att rekommendationen är för svag och förordar att det i lag föreskrivs att

annonsen skall innehålla en ärendeförteckning. Andra menar att denna fråga

inte kan regleras centralt. Eu par kommuner påpekar att kostnaden för

annonseringen kan bli relativt hög om hela föredragningslistan skall tas

med, speciellt för de mindre kommuner som ligger mellan olika tidningars spridningsområden.

För egen del finner jag det väsentligt att frågan om medborgarnas information om de beslutande organens arbete ägnas stor uppmärksamhet. En väg att åstadkomma detta är att låta kungörelsen i tidningarna innehålla en ärendeförteckning. Kostnaden för sådan annonsering måste emellertid

avvägas mot kostnaden för annan information. Jag anser således att kom-

munerna och landstingskommunerna själva bör få avgöra om ärendeförteckningen bör tas med i tidningsannonsen. I lag bör dock, i enlighet med de nuvarande bestämmelserna i KL och KLS, föreskrivas att uppgift om de ärenden som skall behandlas skall tas in i annonsen, om fullmäktige resp. landstinget har bestämt att så skall ske.

Kommunallagsutredningen föreslår en bestämmelse om att kungörelse om sammanträde skall införas i samtliga ortstidningar som i kommunen resp. landstingskommunen har en spridning av någon betydenhet. Rätten

för en minoritet inom kommunfullmäktige resp. landstinget att få till stånd

kungörelse i viss tidning skall enligt utredningens förslag tas bort. Demokratiutredningen anser sig emellertid inte kunna ta ställning till förslagen i departementspromemorian (Ds Ju 1974:2). innebörden av uttrycket ”spridning av någon betydenhet” är enligt utredningen oklar. Utredningen anser vidare alt de nuvarande reglerna om minoritetens rätt att få till stånd annonscring i viss tidning har fungerat väl. De ganska få remissinstanser som går in på dessa frågor delar demokratiutredningens uppfattning.

Som jag nämnt i det föregående övervägs förslagen i promemorian f. n. inom justitiedepartementet. I fråga om kungörelserna om fullmäktiges och landstingets sammanträden gör sig delvis andra synpunkter gällande än

beträffande de kungörelser i övrigt som avses med förslaget till kungörandelag. Kungörelserna om sammanträde är sålunda bara i ringa utsträck-

ning av betydelse för enskilds rätt. Att de når en vid krets av befolkningen

är i stället av betydelse främst från kommunaldemokratisk synpunkt. De

nuvarande reglerna har visat sig leda till en god spridning av informationen om sammanträdena. Tillräcklig anledning att med hänsyn till det lagstift-

ningsarbete som pågår inom justidiedepartementet välja en annan lösning

än den nuvarande föreligger enligt min mening inte. Jag förordar därför

att de nuvarande bestämmelserna om hur de tidningar bör väljas ut, där

kungörelse om sammanträde skall ske behålls. Även rätten för en minoritet

inom kommunfullmäktige resp. landstinget att få till stånd kungörelse i viss tidning bör alltså finnas kvar.

12.3.6 Suppleanter för fullmäktige- och landstingsledamöter m. m.

För ledamöterna i landsting skall enligt 6 § CL utses suppleanter. Kommunfullmäktige får besluta att suppleanter skall utses (Sa $ KL. 5X KLS).

Suppleanter får däremot inte utses för förbundsfullmäktige i kommunal-

förbund. Möjligheten att utse suppleanter i kommunfullmäktige infördes år 1969 (prop. 1969:129, KU 44 och 45, rskr 405 och 406). För reformen anfördes flera skäl. Det var främst att flera personer kan knytas till det kommunala arbetet och att medborgarinflytandet alltså breddas, om suppleanter finns. Ett annat skäl var att styrkeförhållandena inom fullmäktige inte rubbas,

om en ledamot är förhindrad att närvara eller är jävig. Dessutom har åbe-

ropats att suppleantsystemet har fungerat mycket väl för landstingens del.

En första fråga när det gäller suppleantsystemet är om det skall vara

obligatoriskt för alla kommuner. Alla kommuner utom tre har infört sup-

pleantsystem. Till de kommuner som inte har suppleanter hör Stockholms kommun.

En annan fråga gäller principerna för suppleanternas turordning och tjänst-

göring. I vissa fall föreligger oklarhet om hur gällande regler skall ullämpas.

En tredje fråga gäller suppleanternas befogenheter. Enligt gällande regler har suppleanterna samma ställning som ordinarie ledamöter, när de tjänstgör i stället för ledamot. När så inte är fallet, har de däremot inte några särskilda befogenheter.

I det följande skall jag ta upp dessa tre frågor. En fjärde fråga, nämligen frågan om reglerna för hur suppleanterna skall utses, kommer jag att behandla ti specialmotiveringen. I det sammanhanget kommer jag att ta upp bl. a. ett förslag från riksskatteverket som syftar till en förkortning av tiden för sammanräkningen efter valet. Förslaget rör också frågan om en suppleant bör kunna ersätta även andra ledamöter än de som har valts i samma valkrets som suppleanten.

Obligatoriskt suppieantsystem

Till de skäl som talar för att suppleanter bör utses för fullmäktige hör enligt demokratiutredningen bl. a. att ett suppleantsystem gör det möjligt att få kommunens olika delar bättre representerade och att sprida förtroendeuppdragen till skilda medborgargrupper. Utredningen föreslår att supp-

Icanter obligatoriskt skall utses inte bara för landstingsledamöter utan också för kommunfullmäktige och fullmäktige i kommunalförbund. Kommun-

fullmäktige föresläs som hittills bestämma antalet suppleanter. Medlemmarna i kommunalförbund föreslås få frihet at i förbundsordningen be-

stämma hur många suppleanter som skall finnas och hur många suppleanter

varje medlemskommun skall utse.

Nästan alla remissinstanser som berör förslagen är positiva. Endast

länsstyrelsen i Stockholms län ställer sig direkt av visande till ett obligatoriskt

suppleantsystem för kommunfullmiktige. Länsstyrelsen anser främst med

hänvisning till praktiska skäl att kommunerna bör lämnas frihet att själva

avgöra om det skall finnas suppleanter i fullmäktige eller ej. Endast länsstyrelsen i Malmöhus län tar upp frågan om suppleanter i förbundsfullmäktige. Länsstyrelsen anser att det inte bör vara obligatoriskt med suppleanter i förbundsfullmäktige. Med suppleanter skulle de beslutande församlingarna i kommunalförbunden enligt länsstyrelsen bli alltför stora.

Länsstyrelsen anser därför att man endast bör öppna möjlighet för kom-

munalförbunden att utse suppleanter.

Enligt min mening är ett av de främsta skälen för suppleantsystemet

att fler medborgare kan engageras i samhällsarbetet. Om suppleanter utses, kan flera kommunmedlemmar knytas direkt till den kommunala verksamheten. I likhet med demokratiutredningen anser jag att suppleantinstitutionen i de beslutande organen har sådan betydelse att den bör införas i alla kommuner. Denna uppfattning styrks av att suppleanter utsetts för fullmäktige i nästan alla kommuner. Vad gäller frågan om suppleanter för förbundsfullmäktige anser iag att medlemskommunerna bör ges rätt men inte

skyldighet att utse suppleanter. Jag återkommer till denna fråga i speci-

almotiveringen till ändringarna i lagen om kommunalförbund.

Beslutförhetsregeln

För beslutförhet i kommunfullmäktige krävs att flera än hälften av Icdamöterna är närvarande. Har suppleanter utsetts måste, liksom i landsting, minst två tredjedelar vara närvarande (15 § KL, 16 5 KLS, 278 LL).

Innan möjligheten att utse suppleanter för kommunfullmäktige infördes,

krävdes för beslutförhet att flera än hälften av ledamöterna var närvarande.

Som skäl för att ånyo införa denna ordning har hävdats att en minoritet inte, genom att utebli från sammanträdet, bör kunna göra det omöjligt för församlingen att fungera. I praktiken torde det visserligen vara sällsynt att

något sådant förekommer. Demokratiutredningen anser emellertid att en formell garanti mot obstruktion ändå bör finnas. Därför föreslås att för be-

slutförhet skall krävas endast att flera än hälften av antalet ledamöter är närvarande.

I denna fråga är remissbilden splittrad. Något mer än hälften av remissinstanserna avstyrker förstaget. En bred majoritet av de landstingskommuner och hälften av de kommuner som tar upp frågan hör till dessa remissinstanser. Landstingsförbundet ansluter sig emellertid till utredningens förslag. De remissinstanser som avstyrker förslaget menar vanligen att den nuvarande regeln inte har medfört olägenheter. Man anser att risken för obstruktion inte utgör tillräcklig grund för att beslutförhetskravet skall sänkas. Några remissinstanser framhåller att det är angeläget att reglerna är

utformade så att största möjliga antal ledamöter deltar i sammanträdena. Stockholms läns landstingskommun, som avstyrker förslaget, anför att det innebär att det inte blir möjligt att i arbetsordning föreskriva visst närvaroantal vid besvarande av interpellationer och enkla frågor.

För de beslutande församlingarnas del har enligt min mening en beslutförhetsregel ganska liten betydelse. Detta gäller i synnerhet om. som enligt mitt förslag. suppleanter alltid skall finnas. Man bör då kunna räkna med

att församlingen i regel är åtminstone i det närmaste fullalig. En beslut-

förhetsregel blir därför av betydelse främst för rena undantagsfall. Detta medför att den i och för sig obetydliga risken för s. k. obstruktion får förhållandevis större betydelse. Trots att åtskilliga remissinstanser har avstyrkt

utredningens förslag, förordar jag därför att det genomförs. |

Med anledning av vad Stockholms läns landstingskommun har anfört

vill jag nämna att jag i specialmotiveringen kommer att föreslå att full-

mäktige resp. landstinget skall kunna föreskriva att interpellation och enkel fråga får besvaras, även om antalet närvarande är mindre än vad som normalt krävs.

Suppleanternas turordning och tjänstgöringsrätt

I 14a 8 KL, 15a 8 KLS och 228 LL regleras suppleanternas inkallande till tjänstgöring m. m. Suppleant skall kallas in, om ledamot inte kan inställa sig vid sammanträde eller inte vidare kan tjänstgöra vid sammanträdet. Suppleanterna kallas in i den mellan dem bestämda ordningen, dvs. den ordning i vilken de har valts för resp. politiskt parti. Valutslaget är också avgörande för supplcants tjänstgöringsrätt. Inställer sig suppleant som har plats i turordningen före särskilt kallad eller vid sammanträdet annars närvarande suppleant, går han före den inkallade eller närvarande suppleanten. Likaså har den ordinarie ledamoten företräde framför varje suppleant. om han trots anmält hinder inställer sig vid sammanträdet. Supplcants tjänstgöringsrätt torde få anses omfatta helt sammanträde eller — om inträde skor under pågående sammanträde — återstående del av sammanträdet. I enlighet härmed fär suppleant och ordinarie ledamot eter flera suppleanter inte tjänstgöra växelvis under ett sammanträde. Detta har — trots motstridiga utta-

landen i förarbetena (jfr prop. 1969:129 s. 125 och KU 1969:44 s. 10) -

ansetts gälla även vid jäv. Det är osäkert om suppleant som har inträtt

för jävig fullmäktig kan genom att frivilligt avstå från vidare deltagande

bereda denne möjlighet att återinträda. Även i övrigt har osäkerhet uppstått om de nuvarande bestämmelsernas innebörd när det gäller suppleants tjänstgöringsrätt.

Demokratiutredningen anser därför att klarlägganden behövs och föreslår

att bestämmelser med följande innebörd ges i lag. Principen att valutslaget är avgörande för turordningen behålls. Valutslaget skall också vara avgörande för suppleanternas tjänstgöringsrätt. Ordinarie ledamot skall alltid ha fö-

reträde till tjänstgöring framför suppleant. Ledamot skall därför ha rätt att inträda, även om han inställer sig under pågående sammanträde. Detta skall

gälla oavsett om han har anmält hinder eller inte. Suppleant skall tjänstgöra

under hela sammanträdet eller den del som återstår sedan han har inträtt. Vid jäv för ledamot eller tjänstgörande suppleant skall den jävige ha rätt att återinträda, sedan det ärende i vilket jäv föreligger har behandlats. I andra fall skall det inte vara tillåtet för ledamot och suppleant att tjänstgöra växelvis under ett och samma sammanträde.

Utredningsförslagen i denna del berörs av relativt få remissinstanser. Bara

någon enstaka remissinstans har något att erinra mot förslagen. En remissinstans hävdar att regeln om att valutslaget skall vara avgörande för turordningen mellan suppleanterna bör gälla utan undantag och alltså även

under pågående sammanträde. Några av remissinstanserna anser att de fö-

reslagna reglerna inte är helt entydiga. Bestämmelsen om att ledamot skall ha rätt att inträda under pågående sammanträde, även om han har anmält förhinder och suppleant efter kallelse har inställt sig till sammanträde, kan

enligt dessa remissinstanser öppna möjlighet till växeltjänstgöring. Enligt

min mening är vad remissinstanserna anför i sak riktigt. I viss utsträckning blir alltså växeltjänstgöring möjlig även enligt utredningens förslag. Sådan tjänstgöring kan inte helt undvikas. om principen att ordinarie ledamot har företräde ull tjänstgöring framför suppleant skall upprätthållas.

Jag förordar att utredningens förslag i fråga om suppleanternas turordning och tjänstgöringsrätt genomförs. Förslaget bör dock kompletteras så att det klart framgår att ledamot som avbrutit tjänstgöringen vid ett sammanträde på grund av annat hinder än jäv inte får tjänstgöra igen vid detta sam-

rnanträde. På många håll har osäkerhet rått om hur de nuvarande reglerna

skall tolkas. Enligt min mening eliminerar utredningens förslag dessa oklarheter. Jag återkommer i specialmotiveringen till denna fråga.

I ett avseende bör enligt utredningen avsteg göras från principen att val-

utslaget alltid är avgörande för tjänstgöringsrätten. Suppleant som har trätt in för en ledamot skall sålunda inte ersättas av annan suppleant med förtur

som får träda tillbaka därför att den ledamot i vars ställe han tjänstgör inställer sig under pågående sammanträde. Jag instämmer i utredningens förslag även i denna del.

Suppleants befogenhet

Suppleant som tjänstgör i stället för ledamot har samma befogenheter som ordinarie ledamot. En icke tjänstgörande suppleant har däremot inga

särskilda befogenheter.

För att suppleantuppdraget skall få ett meningsfullt innehåll har ibland hävdats att suppleanter som är närvarande vid sammanträde men inte tjänstgör bör ha rätt att yttra sig. framställa yrkanden och anmäla reservation mot beslut. Demokratiutredningen vill emellertid inte föreslå någon ändring

i fråga om supplcants befogenheter.

Utredningens ställningstagande på denna punkt har behandlats av ett fåtal remissinstanser. Majoriteten delar utredningens uppfattning. Ett tiotal kommuner anser emellertid att suppleanterna bör ha yttranderätt även när de inte tjänstgör. Några kommuner föreslår att en suppleant skall ha rätt att yttra sig vid behandlingen av en interpellation eller motion som han har ställt när han tjänstgjort som ledamot.

För egen del finner jag det väsentligt att suppleanterna bereds goda möjligheter att följa de beslutande organens fortlöpande arbete och att uppdraget

får ett innehåll som gör det meningsfullt. I detta avseende är det t.ex.

betydelsefullt att suppleanterna får del av samma beslutsunderlag som de ordinarie ledamöterna. Partierna har et särskilt ansvar för att suppleanterna bereds goda arbetsmöjligheter. Jag anser emellertid att såväl principiella som praktiska skäl talar mot att icke tjänstgörande suppleanters formella befogenheter vidgas. En breddad beslutsrepresentation bör enligt min mening främst åstadkommas genom att antalet ledamöter i fullmäktige och landsting ökas. En vidgning av suppleanternas befogenheter leder till att gränsen mellan ordinarie ledamöter och suppleanter suddas ut. Vidare skulle en förändrad ställning för suppleanter som inte tjänstgör förändra sammanträ-

desordningen. Jag delar alltså utredningens uppfattning att befogenheterna

för de suppleanter som inte tjänstgör inte bör vidgas.

12.4 De kommunala nämnderna

12.41 Nämndorganisationen

Minskningen av antalet kommunala förtroendeuppdrag har varit betydande under de senaste årtiondena. Detta är i första hand en följd av kommunsammanläggningarna. Samtidigt har det i kommunerna funnits en strävan mot ökad centralisering och rationalisering inom nämndorganisationen. Framför allt på det sociala området har nämnderna slagits samman. Detta har ytterligare minskat antalet uppdrag.

Enligt demokratiutredningen bör så många medborgare som möjligt enga-

geras i samhällsarbetet. Detta önskemål mäste emellertid vägas mot en rad

delvis motsatta krav. Nämnderna får inte bli så stora att ett effektivt arbete omöjliggörs. Alla ledamöter måste också ha ett reellt inflytande och meningsfulia arbetsuppgifter. Många av de sammanläggningar av flera nämnder till en som har skett har enligt utredningen förmodligen varit nödvändiga, eftersom nämnderna har varit för små och saknat tillräckliga arbetsuppgifter.

Demokratiutredningens utgångspunkt i resonemangen om nämndorrpanisationen är att kommunernas och landstingskommunernas organisation

inte skall bindas mer än nödvändigt genom föreskrifter i lag. Eftersom strä-

van är att ge kommunerna och laändstingskommunerna så stor frihet som möjligt, lämnar utredningen endast vissa principiella synpunkter på hur nämndorganisationen bör utformas. Utredningen rekommenderar att man

vid diskussioner om sammanläggningar av nämnder låter de demokratiska kraven väga tyngre än tidigare. Utredningen anser att behovet av samordning inte bör leda till yuerligare sammanslagningar av nämnder. Kommunerna och landstingskommunerna bör på sikt överväga att inrätta flera nämnder. Antalet iedamöter i nämnder som har ctt litet antal ledamöter bör ökas.

Samtliga kommuner och landstingskommuner som yttrar sig i fråga om

nämndorganisationen instämmer i utredningens uppfattning att de kom-

munaldemokratiska kraven mer än hittills bör bestämma ställningstagan-

dena när ändringar övervägs. En bred majoritet av remissinstanserna delar utredningens uppfattning om de kommunaldemokratiska kravens stora betydelse. Om rekommendationen att kommunerna och landstingskommunerna på sikt bör överväga att inrätta flera nämnder råder det delade meningar bland remissinstanserna. Omkring hälften av de landstingskommuner och kommuner som yttrar sig är av delvis annan mening än utredningen. De hänvisar till att ett ökat antal nämnder kan leda till bl. a. samordningsproblem. risk för kompetenskonflikter och splittring av resurserna. En klar majoritet av de landstingskommuner och kommuner som yttrar sig delar demokratiutredningens mening att det kan vara lämpligt att öka antalet Iedamöter i nämnder med få ledamöter.

När det gäller nämndorganisationen reser sig enligt min mening en rad

delvis motsatta krav. Det är en fördel att så många medborgare som möjligt

engageras i samhällsarbetet. Men detta måste vägas mot andra krav. Nämnderna får inte bli så stora att ett effektivt arbete försvåras. Ett alltför stort antal nämnder kan också ge upphov till svårigheter när det gäller samordningen. En sammanhållen nämndorganisation har många fördelar och är ofta en förutsättning för att medborgarnas krav på service skall kunna tillgodoses. Från kommunaldemokratisk synpunkt har emellertid en alltför starkt sammanhållen nämndorganisation vissa nackdelar. En minskning av antalet förtroendeuppdrag är t.ex. en negativ konsekvens.

Jag anser det olämpligt att genom lagregler låsa nämndorganisationen eller föreskriva en likformig organisation för alla kommuner och landstingskommuner. Kommunerna och landstingskommunerna måste ges frihet att inom vida ramar besluta om organisationen. För egen del anser jag emellertid att de kommunaldemokratiska kraven bör väga tungt vid diskussioner om kommunala organisationsförändringar. Jag delar utredningens och flertalet remissinstansers uppfattning att det framstår som önskvärt att fler med-

borgare kan engageras som förtroendevalda. Syftet att åstadkomma flera förtroendeuppdrag får emellertid inte vara ett självändamål. Nämndupp-

dragen måste innebära meningsfulla arbetsuppgifter.

För kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet skall suppleanter utses

(31 S KL, 338 KLS, 42 5 LL). Något visst minimiantal är inte föreskrivet. På grund av hänvisningar i specialförfattningarna till kommunallagarna är

suppleanter obligatoriska också i de specialreglerade nämnderna. Bestämmelserna om suppleanter är däremot inte tillämpliga på de kommunallagsreglerade nämnderna. 17 Riksdagen 1975176. I saml. Nr 186

Suppleant som inte tjänstgör har rätt att vara närvarande vid sammanträde

och skall alltid underrättas om tid och plats för detta (36 § KE. 513 KLS,

47 § LL). Kallelseförfarandet. för suppleanterna är inte lagreglerat. Suppleant

som inte tjänstgör har inte yttranderätt. Men genom särskilt beslut med enkel majoritet kan nämnden medge detta tillfälligt eller tills vidare. De beslutande organen kan också föreskriva yttranderätt i reglemente för nämnden. Om suppleanterna har fått yttranderätt, får de delta i överläggningen men inte framställa yrkande eller förslag. De får inte heller delta i besluten eller reservera sig mot besluten.

Demokratiutredningen föreslår att suppleanter skall vara obligatoriska i

alla nämnder. Utredningen rekommenderar också att det normalt bör finnas lika många suppleanter som ordinarie ledamöter i nämnderna men anser att kommunerna och landstingskommunerna bör lämnas frihet att efier lokala förhållanden besluta om antalet suppleanter.

För att oklarhet skall undvikas föreslår utredningen en föreskrift om att suppleant alltid skall kallas in vid förfall för ordinarie ledamot. Liksom hittills skall ordningen för hur suppleanterna skall inkallas regleras i samband med valet. Utredningen rekommenderar att ordningen regleras i detalj i beslutet. Syftet med rekommendationen är att s. k. partiväxlingar skall kunna undvikas. De regler som har föreslagits för suppleanternas tjänstgöringsrätt i de beslutande organen föreslås gälla även beträffande nämnderna. Utredningen anser att suppleanter som inte tjänstgör för ordinarie ledamot

bör ha yttranderätt. Eftersom nämndernas storlek och arbetsuppgifter va-

rierar avsevärt, föreslås emellertid ingen lagreglering på denna punkt.

De remissinstanser som yttrar sig över dessa förslag och rekommendationer delar i huvudsak utredningens uppfattning. Landstingsförbundet och

Svenska kommunförbundet ansluter sig till förslagen. En remissinstans anser

att en ordning med lika många suppleanter som ordinarie ledamöter medför nackdelar. Arbetet i nämnderna kan enligt denna remissinstans försvåras 1 sådan grad att det inte uppvägs av den vinst från demokratisk synpunkt som ett ökat antal närvarande medför. En stor majoritet av remissinstanserna instämmer emellertid i vad utredningen anför om att suppleanterna bör vara lika många som de ordinarie ledamöterna.

Skaraborgs läns landstingskommun anser att ett obligatoriskt suppleantsystem bör kompletteras med en lagregel som ger det beslutande organet rätt att — för att partiväxling skall kunna undvikas — bestämma för vilka ledamöter varje suppleant skall få träda in.

Slutligen anser några av kommunerna att suppleanternas yttranderätt bör vara obligatorisk och inte beroende av nämndernas egna beslut.

För egen del anser jag att eu system med suppleanter i nämnderna tillgodoser flera önskemål. Flera kommuninvånare kan delta i kommunalpolitiskt arbete genom att antalet uppdrag ökar. Representationen kan breddas till att omfatta fler medborgargrupper. Suppleantuppdragen ger möjlighet för medborgare utan tidigare erfarenhet av kommunala förtroendeuppdrag att stegvis komma in i det kommunala arbetet. Större möjligheter skapas

att få en ökad representation från olika delar av kommunen eller lands-

tingskommunen. Jag förordar därför att förslaget om ett obligatoriski supp-

leantsystem i nämnderna genomförs. ”

Om man vill uppnå att det kommer till stånd flera förtroendeuppdrag bör kommunerna och landstingskommunerna enligt min mening eftersträva lika stort antal suppleanter som antalet ordinarie ledamöter. I likhet med utredningen anser jag emellertid att kommunerna och landstingskommunerna själva bör få avgöra hur stort antalet suppleanter skall vara och om suppleanterna skall ha yttranderätt även när de inte tjänstgör.

Demokratiutredningens förslag innebär att partiväxling kan förhindras, när suppleant kallas att tjänstgöra i stället för ledamot som har anmält för-

hinder före sammanträdet. Om en ledamot måste lämna ett pågående sammanträde, kan det emellertid inträffa att det inte finns någon suppleant närvarande från samma parti. Utredningens förslag innebär, liksom de nu-

varande bestämmelserna, att en suppleant från ett annat parti kan träda in i sådant fall. Enligt min mening faller det inom partiernas ansvar att

förhindra att en situation som den nu beskrivna uppstår. Jag anser därför

att det är principiellt olämpligt att införa en lagreglering av detta.

12.4.2 Beslutsprocessen i nämnderna

Delegation

Det växande antalet ärenden i nämnderna har fört med sig att beslu-

tanderätten i vissa kategorier av ärenden i ökad utsträckning har delegerats

till företroendevalda eller till tjänstemän. Framför allt har beslutanderätt överförts till tjänstemän.

Kommunallagarna tillåter inte s. k. lokal delegation, vidaredelegation cller blandad delegation. Lokal delegation innebär delegation till exempelvis övergripande kommundelsorgan. Vidaredelegation innebär att den eller de personer som har fått ett delegationsuppdrag i sin tur överför beslutanderätten till annan utan att det organ som har gett uppdraget har beslutat om detta. Med blandad delegation avses att förtroendevald och tjänsteman beslutar gemensamt med stöd av delegation från nämnden. Delcgationsinstitutet är främst avsett för rutinärenden (prop. 1953:210 s. 120).

Demokratiutredningen föreslår inte några författningsändringar när det

gäller delegationsreglerna utan diskuterar deras tillämpning ställd i relation till den kommunala demokratin. Utredningen anser att de krav som ställs

på vidgat inflytande för de förtroendevalda och för medborgarna måste beaktas när delegationsförfarandets omfattning övervägs. Därför anser utred-

ningen att delegationsinstitutet bör användas restriktivt. I första hand rekommenderas delegation till grupper av förtroendevalda eller till enskilda ledamöter eller suppleanter.

Remissopinionen är något splittrad. Två tredjedelar av de kommuner som yttrar sig delar i princip utredningens uppfattning att delegationsreglerna bör tillämpas restriktivt. Flertalet av landstingskommunerna, drygt en tred-

jedel av kommunerna samt Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet är emellertid tveksamma till utredningens rekommendationer.

Landstingsförbundet påpekar att risken för ineffektivitet i beslutsprocessen

inte får underskattas. Antalet ärenden ökar hos landstingskommunerna.

Om delegationsreglerna tillämpas för snävt, riskerar man enligt förbundet att nämnderna kommer att ägna en alltför stor del av sin tid åt att besluta i rutinfrågor. Liknande synpunkter anförs av åtskilliga remissinstanser. Sven-

ska kommunförbundet anser sålunda att utredningens synpunkter på tilllämpningen av delegationsreglerna innebär att nämndernas utrymme för

behandling av principiella frågor begränsas.

När det gäller att bedöma i vilken utsträckning nämndernas beslutanderätt

bör få delegeras har man enligt min mening att göra en avvägning mellan demokratiaspekter och kravet på effektivitet i den kommunala förvaltningen.

De förtroendevalda i nämnderna har det politiska ansvaret och måste därmed

kunna fatta beslut och utöva inflytande över frågor som är av betydelse

för medborgarna. Detta innebär att de förtroendevalda bör kunna följa den fortlöpande kommunala verksamheten, även om man inte fattar beslut i varje enskilt ärende. I det sammanhanget bör beaktas att delegation i mindre viktiga ärenden kan ge de förtroendevalda möjlighet att ägna mer tid åt planering, riktlinjer och andra principiella frågor. Vad jag nu har sagt innebär

att jag stöder principen att delegation bör förekomma främst i rutinärenden,

t. ex. ärenden där det är fråga om en direkt tillämpning av riktlinjer som

nämnden har fastställt.

Några närmare anvisningar för tillämpningen av delegationsinstitutet bör enligt min mening inte ges i lag. Förutsättningarna för vad som kan och bör delegeras varierar mellan kommuner av olika storlek. Det bör därför liksom hittills tillkomma kommunerna och landstingskommunerna att själ-

va bestämma hur delegationsreglerna skall tillimpas. När delegationsför-

farandets tillämpning övervägs, är det enligt min mening nödvändigt att noggrant beakta de krav som ställts på vidgat inflytande och förbättrad

information från de förtroendevaldas och från medbörgarnas sida.

Jag avser att i det avsnitt som behandlar den s. k. lokala förankringen återkomma till frågan om s. k. lokal delegation. Demokratiutredningen kom-

mer i sitt fortsatta arbete att ta upp frågan om blandad delegation och frågan

om delegation till partssammansatta organ. Dessa frågor bör därför inte tas upp till övervägande nu. Jag har alltså inte funnit anledning att lägga fram förslag om ändrade bestämmelser om delegationsinstitutet.

Budgetberedningen

Demokratiutredningen anser att budgetarbetet bör bedrivas så att med-

borgarna och de förtroendevalda kan följa arbetet i dess olika skeden. Utredningen rekommenderar att en särskild budgetinformation går ut till par-

tierna, innan arbetet i nämnderna startar. De förtroendevalda bör få en samlad

redovisning av nämndernas yrkanden, innan kommunstyrelsen eller för-

valtningsutskottet påbörjar arbetet med budgeten. Information bör vidare spridas om kommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets budgetförslag, innan det behandlas av de beslutande organen. :

De landstingskommuner som yttrar sig på denna punkt tillstyrker, liksom flertalet kommuner, utredningens rekommendationer. Någon landstingskommun hyser dock farhågor för att så omfattande budgetdiskussioner kommer att bli alltför tidsödande. Några kommuner anser att en särskild budgetinformation, innan arbetet i nämnderna startar, kan bli svår att genomföra. Flera faktorer som skall ligga till grund för budgetarbetet blir nämligen

kända först i augusti.

Jag kommer i det följande att förorda att de beslutande församlingarnas mandatperiod skall börja i nära anslutning till valet. En nödvändig förutsättning för att detta skall kunna genomföras är att medborgarnas insyn i budgetarbetet och minoritetens möjligheter att utforma alternativa budgetförslag underlättas. Mitt förslag bygger på att minoriteten har utformat ett alternativ i form av reservationer i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. Den gamla majoriteten kommer enligt vad jag ämnar föreslå också att förhindras att besluta om budgeten för det kommande året.

För egen del instämmer jag i att det årliga budgetförslaget från kommunaldemokratisk utgångspunkt bör ägnas stor uppmärksamhet. Syftet bör

vara att de förtroendevalda och medborgarna skall få ökade möjligheter

att delta i och påverka budgetarbetet. Ett hinder är emellertid att det i regel är svårt att redovisa budgetunderlaget på ct lättillgängligt sätt. Intresset kan även begränsas av att en stor del av innehållet i budgeten inte kan påverkas. Det hänför sig till verksamhet som kommunen resp. landstingskommunen är ålagd att bedriva eller är en följd av tidigare långsiktigt verkande bestut. Det framstår därför som lämpligt enligt min mening att ytterligare försöka stärka sambandet mellan årsbudgeten och flerårsbudgeten.

Jag anser att den förlängning av budgetprocessen med en månad som år 1973 infördes för kommunernas del innebär awt tillräcklig tid finns för att hinna med mer omfattande diskussioner om budgeten. I det följande kommer jag att föreslå en motsvarande förlängning för landstingskommunernas del.

12.5 Den kommunala styrelseordningen

12.51¶Allmänna svnpunkter

I vårt land har den kommunala styrelseordningen av tradition haft karaktären av samlingsstyre. De olika partierna är representerade i nämnderna alltefter mandatfördelningen i de beslutande organen. Under senare år har emellertid från olika håll framförts förslag om att den kommunala styrelseordning bör utformas som ctt parlamentariskt system. Vanligen har man ansett att den politiska majoriteten bör besätta alla poster i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. Om kommunalt majoritetsstyre införs, får man ett klarare ansvarsförhållande mellan den politiska majoriteten och mino-

riteten. Den kommunala debatten intensifieras och medborgarna får bättre möjligheter att följa den kommunala verksamheten.

Många krav ställs på den kommunala organisationens utformning. Demokratiutredningen sammanfattar de viktigaste kraven beträffande styrel-

seordningen på följande sätt.

- Den skall medge goda arbetsförutsättningar för de förtroendevalda och

partierna. —- Den skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta

politiska ansvaret.

- Den skall medge en beslutsordning som inte skapar alltför lång tidsfördröjning. |

—- Den skall underlätta ett ömsesidigt informationsutbyte med allmänheten

och innebära goda möjligheter till medborgarinflytande.

Jag kan ansluta mig till vad utredningen har uttalat. Utredningens upp-.

fattning delas också av remissinstanserna. I det föregående har jag lagt fram förslag som syftar till att ge de förtroendevalda och de politiska partierna

bättre arbetsförutsättningar. Längre fram återkommer jag till åtgärder som syftar till att underlätta ett ömsesidigt informationsutbyte mellan medborgare och förtroendevalda. Det är enligt min mening lämpligt att i detta sammanhang också behandla frågan om de heltidsengagerade förtroende-

männens ställning och frågan om huruvida mandattiden för de kommunala

organen skall börja närmare valet, det s.k. snabbare valgenomslaget.

12.5.2 Samlingsstyre eller majoritetsstvre Den allmänna debatten

Demokratiutredningen redovisar argument som har förekommit i den allmänna debatten för och emot ett införande av kommunalt majoritetsstyre. Denna redovisning visar att anhängarna främst har ansett att samlingsstyre ger upphov till ett överdrivet kompromissande och att överenskommelserna mellan partierna verkar utslätande. Därmed döljs var det politiska ansvaret ligger. De har också menat att samlingsstyret har en förlamande inverkan

på den politiska debatten. I stället för att stimulera till öppet redovisade

åsiktsskillnader medför systemet tidiga kompromisser mellan partierna. Ett annat argument är att den egentliga debatten vid samlingsstyre sällan förs

i de beslutande organen, där den rätteligen hör hemma, utan i kommunstyrelsen resp. i förvaltningsutskottet. Detta resulterar i orimliga svårigheter

för medborgarna att urskilja partigränserna.

De som har förespråkat samlingsstyre däremot har hävdat att det är vär-

defullt för den kommunala demokratin om de olika partiernas företrädare

ges tillfälle att diskutera frågorna i beredningsorganen så att man kan komma fram till en gemensam lösning. Enligt dem skulle ett majoritetsstyre kraftigt beskära minoritetens insynsmöjligheter. De har vidare ansett att de kom-

munala frågorna är mer praktiskt än ideologiskt inriktade. Några har också menat att reglerna om proportionella val har fungerat så bra att deras till-

lämpningsområde bör utvidgas. Reglerna skulle i framtiden även gälla vid

tillsättandet av de heltidsengagerade förtroendemännen och vid val av ordförande och vice ordförande i nämnderna.

Enligt 225 KL och 32 & EL skall val av bl.a. kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och annan kommunallagsreglerad nämnd ske proportionellt. om det begärs av en minoritet som är så stor att den vid en proportionell fördelning skulle bli representerad i nämnden. Med att valet sker propor-

tionellt avses alt det sker så att varje parti blir representerat i förhållande

till sin representation i det beslutande organet. Bestämmelserna om proportionella val är i allmänhet — antingen genom hänvisningar till KL resp. LL eller genom särskilda föreskrifter i specialförfattningarna — tillämpliga på de specialreglerade nämnderna. I Stockholms kommun är bestämmelserna om proportionella val inte tillämpliga på andra kommunallagsreglerade nämnder än kommunstyrelsen och drätselnämnden (23 § KLS). Närmare

bestämmelser om förfarandet vid proportionellt val finns i lagen (1955:138)

om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m.

När det gäller tillsättningen av poster som ordförande eller vice ordförande

i kommunal nämnd eller av heltidsposter finns inga föreskrifter om pro-

portionella val.

Olika former av majoritetsinslag

Demokratiutredningens principförslag innebär att den kommunala styrelscordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten. Kommunerna och landstingskommunerna skall dock ges så stor valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av den kommunala styrelscordningen.

Med denna utgångspunkt avvisar utredningen såväl renodlade former av muajoritetsslyre som ett utvidgat samlingsstyre. Systemet med eu s. k. fullständigt majoritetsstvyre, där alla förtroendevalda i nämnderna kommer från den politiska majoriteten, avvisas. En sådan ordning

skulle innebära oacceptabla svårigheter för minoritetens företrädare att följa

verksamheten och bedriva en oppositionspolitik. Utredningen går även emot införande av ett s. k. begränsat majoritetlsstyre, vilket innebär att majoriteten besätter alla poster i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet, alla ordförandeposter och alla heltidsposter med ansvar för viss nämnds verksamhet.

Utredningen hyser tvivel om att ett begränsat majoritetsstyre skulle ha de åsyftade effekterna, dvs. att verka stimulerande på den kommunalpo-

litiska debatten. Det framstår som omöjligt att i ett sådant system tillförsäkra minoriteten goda arbetsförutsättningar samtidigt som en acceptabel effektivitet i förvaltningen upprätthålls.

Utredningen avvisar också ett renodlat samlingsstyre. efter-

som det medför att ansvarsfördelningen mellan partierna inte framgår klart. Utredningen konstaterar att en relativt stor andel av medborgarna inte vet

vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret i kommunen eller landstingskommunen.

Utredningen anser att det inte är lämpligt att binda kommunerna och landstingskommunerna så hårt som skulle bli följden, om samlingsstyre skulle föreskrivas i lag. Detta skulle inte heller överensstämma med de allmänna

riktlinjerna för utredningens arbete. Utredningen föreslår därför inte någon

ändring i gällande regler för proportionella val.

Demokratiutredningen förordar för sin del en mellunform mellan ett rent majoritetsstyre och samlingsstyre. Det innebär att valet till posterna i nämnderna som hittills skall kunna ske enligt lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m. Men utredningen anser att majoriteten bör markera det politiska ansvaret vid fördelningen av heltidsposter samt ordförande- och viccordförandeuppdrag. Detta kan ske på många olika sätt. I praktiken förekommer långtgående former av majoritetsinslag där majoriteten besätter alla uppdrag av detta slag. Utredningen, anser alt det i en sådan ordning kan vara svårt att tillförsäkra minoriteten tillräcklig insyn i den löpande kommunala verksamheten. Utredningen finner det därför lämpligt att kommunerna och landstingskommunerna tilllämpar en ordning som kan karakteriseras som samlingsstyre med vissa majoritletsinslag. Det innebär att majoriteten besätter alla heltidsposter och alla ordförandeuppdrag. Minoritetens företrädare återfinns

som vice ordförande i nämnderna. Om kommuner och landstingskommuner

har flera heltidsposter, får s. k. oppositionsråd vice ordförandeposterna som

bas för sitt arbete. Arbetsutskott, beredningar och motsvarande organ består

av företrädare för både majoriteten och minoriteten. Utredningen anser emellertid att det även i detta fall bör råda så stor valfrihet för kommunerna och landstingskommunerna som möjligt. Därför avvisar utredningen en lagreglering och nöjer sig med att uttala sin uppfattning i frågan.

Praktiskt taget alla remissinstanser instämmer i utredningens allmänna

utgångspunkt att kommunerna och iandstingskommunerna bör ges så stor

valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av den kommunala styrelscordningen. Förslaget att den kommunala styrelseordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten har också vunnit bred anslutning bland remissinstanserna.

Huvuddelen av remissinstanserna avvisar i likhet med utredningen tanken

att någon form av kommunalt majoritetsstyre skall införas.

Gemensamt för de ganska få remissinstanser som förordar ett majoritetsstyre är att man föreslår en ordning där majoriteten besätter alla poster i kommunstyrelsen. Den huvudsakliga motiveringen för en sådan ordning är att det politiska ansvaret då under alla omständigheter läggs på majoriteten. I allmänhet anser man att minoritetens insyn skall tillgodoses genom ett system med utskott till nämnderna. I utskottetn skulle oppositionen

få ullfälle att framföra sin uppfattning, innan ärendena går vidare för be-

handling i fullmäktige resp. landstinget.

Nära eu femtiotal kommuner och några landstingskommuner förordar att tillimpningsområdet för det proportionella valsättet utvidgas. Främst önskar de proportionella val även i fråga om heltidsposter och ordföran-

deuppdrag. Den allmänna motiveringen är alt samlingsstyret har fungerat

väl och att det ger minoriteten goda arbetsförutsättningar. Några remissinstanser tillstyrker i princip utredningens rekommendation om samlingsstyre med vissa majoritetsinslag men anser att det i lag bör föreskrivas en rätt för minoriteten att besätta uppdragen som vice ordförande. Flertalet av dessa anser att även arbetsutskott och beredningsutskott i nämnderna bör viljas enligt reglerna om proportionella val.

En bred majoritet av remissinstanserna instämmer således i inriktningen

på utredningens huvudförslag, dvs. att ett mellanalternativ som benämns samlingsstyre med majoritetsinslag bäst tillgodoser olika krav på den kommunala styrelseordningen. Ungefär hälften av remissinstanserna instämmer även i uppfattningen att minoritetens arbetsmöjligheter bäst kan tillgodoses, om den ges möjlighet att tillsätta vice ordförandeposterna. Av dem som inte har samma uppfattning som utredningen anser den ena hälften att ett mera långtgående majoritetsinslag är att föredra, medan den andra hälften förordar regler för att garantera ett mera långtgående samlingsstyre.

För egen del kan jag biträda utredningens allmänna syn på den kommunala styrelscordningen. Jag finner det väsentligt att kommunerna och landstingskommunerna garanteras betydande valfrihet när det gäller styrelscordningens utformning. De lokala förutsättningarna i vårt land är mycket skiftande

bl. a. vad gäller arbetsuppgifternas omfattning. Även befolkningens och

kommunalförvaltningens storlek varierar avsevärt. Därtill kommer att den lokala politiska traditionen inte är densamma överallt. Det är mot den bakgrunden inte lämpligt att eftersträva en enhetlig utformning av styrelseordningen för alla kommuner och landstingskommuner.

Detta synsätt innebär emellertid inte att frågan bör lämnas helt oreglerad.

Övervägande skäl talar enligt min mening för att ct renodlat majoritetsstyre inte heller i framtiden skall kunna tillämpas på den kommunala nivån. Om cn jämförelse med riksstyret skall kunna göras fullt ut. förutsätter det att de beslutande församlingarna på den kommunala nivån är suveräna

på samma sätt som riksdagen. Vidare förutsätter det en förändring av det

kommunala valsvstemet så att nyval kan hållas även mellan de ordinarie valen.

Erfarenheterna från de nya kommunerna är ännu så länge begränsade. Mitt intryck är emellerud att de kommunala frågorna i högre grad har fått en partipolitisk prägel under senare är. Undersökningar visar att partiernas aktivitet i regel ökar med växande kommunstorlek. Det tar sig uttryck i bl. u. ett ökat antal motioner och interpellationer i fullmäktige. Ett mera utvecklat arbete i partiernas fullmäktigegrupper är eu annat drag.

Enligt nun mening är det också mycket tveksamt om ett begränsat ma-

joritetsstyre på den kommunala nivån skulle medföra en livuktigare kommunalpolitik, vilket ett fåtal remissinstanser anser. Jag delar demokratiutredningens och flertalet remissinstansers uppfattning att minoriteten skul-

le få betydande svårigheter. Det framstår som omöjligt att tillgodose både

kravet på goda arbetsmöjligheter för minoriteten och kravet på en rimlig effektivitet vid majoritetsstyre. Genom att ett utskottssystem krävs, skulle beredningstiden förlängas avsevärt. Även i övrigt skulle minoriteten få en svår arbetsuppgift, eftersom undersökningar visar att den som regel inte har något eget lokalt pressorgan.

En annan nackdel med renodlat majoritetsstyre är att det skulle bli svårt alt kombinera med ett snabbare valgenomslag. Eftersom minoriteten inte skulle delta i det löpande budgetarbetet, skulle den inte hinna med att

ularbeta och framlägga budgeten inför nästkommande år vid en eventuell omkastning i majoritetsläget. Jag kommer att gå närmare in på denna fråga i det följande.

Jag har samma synsätt som demokratiutredningen även när det gäller

en mera renodlad form av samlingsstyre. De remissinstanser som förordar

en sådan ordning undervärderar enligt min mening betydelsen av en klar politisk ansvarsfördelning i den kommunala verksamheten. En undersökning som presenteras av utredningen visar att en stor andel av medborgarna — ca 40 6 — inte vet vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret i kommunen. Svårigheterna uppstår främst när man delar upp ansvaret vid fördelningen av ordförande- och heltidsposter. Som utredningen.

de båda kommunförbunden och ett stort antal remissinstanser har påpekat,

är det nödvändigt från demokratisk synpunkt att medborgarna kan urskilja

vilket eller vilka partier som bär huvudansvaret för den förda politiken. Efter valet år 1973 har det skett en avsevärd förändring i såväl kommunerna som landstingskommunerna när det gäller fördelningen av för-

troendeuppdragen. I ökad utsträckning har man från majoritetens sida valt att inom samlingsstyrets ram markera sitt huvudansvar för de politiska ställningstagandena. F.n. tillämpas någon form av majoritetsmarkering i 60-70 25 av kommunerna och i 17 av de 23 landstingskommunerna. Samlingsstyre föreskrivet i lag, som några remissinstanser föreslår, innebär att denna utveckling förhindras. Detta innebär en begränsning av den kommunala självstyrelsen. Som jag har deklarerat redan inledningsvis anser jag att reformverksamheten på det kommunalrättsliga området tvärtom bör syfta

till att vidga den lokala bestämmanderätten. Därför anser jag i likhet med

utredningen och det stora flertalet remissinstanser att tilläimpningsområdet

för lagen om proportionellt valsätt inte bör utsträckas till att omfatta val

av ordförande och vice ordförande.

Jag anser att det alternativ som utredningen benämner samlings-

styre med majoritetsinslag är mest ändamålsenligt på den kommunala nivån. Inom ramen för denna ordning kan en majoritetsmarkering

ästadkommas. Samtidigt är det möjligt att tillgodose minoritetens berättigade krav på insyn och goda arbetsförutsättningar. Detta kan ske på olika sätt.

Utredningen finner det limpligt att minoriteten besäuer vice ordförandeposterna så att den därigenom kan följa beredningen av ärendena. Flertalet remissinstanser delar helt utredningens uppfattning. Några remissinstanser påpekar att man kan utforma styrelscordningen så att minoritetens intressen tillgodoses även med mera långtgående majoritetsinslag. Andra instämmer

i utredningens uppfattning men anser att det i lag skall föreskrivas att minoriteten skall garanteras minst vice ordförandeposterna.

För egen del anser jag att frågan om minoritetens arbetsförutsättningar är en huvudfråga. Om minoriteten skall kunna föra en aktiv oppositionspolitik och utforma egna alternativa förslag, krävs att den inte ställs helt

utanför beredningen av ärendena. Avgörande för hur denna insyn skall

lösas är hur beredningen går till i kommunen eller landstingskommunen. Sannolikt är det lättare att tillgodose minoritetens intressen, om majoriteten och minoriteten har gemensam beredning. I många fall tycks detta gå till

så att ordföranden och vice ordföranden ingår i arbetsutskott som förbereder ärendena inför sammanträdet. Men det förekommer också att ordföranden ensam tillsammans med tjänstemännen förbereder sammanträdena. Jag an-

ser att ärendeberedningen, oavsett hur den sker, bör göra det möjligt för

såväl majoritetens som minoritetens ledamöter i en nämnd att i god tid

före sammanträdet ta del av bestlutsunderlaget.

Jag noterar att utredningens förslag ger valfrihet för kommunerna och landstingskommunerna när det gäller den närmare utformningen av styrelseordningen. Detta överensstämmer med min egen uppfattning. Även inom ramen för alternativet samlingsstyre med majoritetsinslag måste det finnas möjligheter att utforma en styrelseordning som anpassas efter de lokala önskemålen. Av det skälet anser jag att förslaget från några remiss-

instanser att minoriteten enligt lag skall tillförsäkras vice ordförandeposterna

bör avvisas. Förutom de principieHa betänkligheterna mot att föreskriva att en viss bestämd form av majoritetsinslag skall tillämpas föreligger stora svårigheter att konstruera en lagregel som får den praktiska innebörd som här avses.

Avslutningsvis vill jag även erinra om att utformningen av den kommunala styrelseordningen inte är det enda medlet att åstadkomma en

klar ansvarsfördelning och en livaktig kommunalpolitisk debatt. Centralt

är också att de politiska partierna ges ökade möjligheter att arbeta och därmed visa var åsiktsskillnaderna går. Även olika typer av åtgärder för att förbättra de många förtroendevaldas arbetsmöjligheter och att knyta flera förtroendevalda till den kommunala verksamheten är väsentliga. Likaså är en bred

satsning på olika typer av informationsåtgärder betydelsefull.

Minoritetens arbetsförutsättningar m. m.

Enligt kommunallagarna kan arvode utgå endast för arbete som föranleds av uppdrag för kommunens eller landstingskommunens räkning (28 och

46 SS KL, 29 och 53 §§ KLS, 39 och 55 §§ LL). Det innebär att den rättsliga

grunden för särskilda arvoden till s. k. oppositionsråd, som inte har uppdrag som ordförande eller vice ordförande i nämnd eller beredning eller annat sär-

skilt uppdrag, kan sättas i fråga. För att den kommunala styrelseordningen skall kunna utformas på olika sätt föreslår demokratiutredningen att innebörden av reglerna om kommunäla arvoden skall ändras. Utredningen föreslår att förtroendevald med särskild uppgift att tillvarata minoritetens intressen skall kunna arvoderas på samma sätt som de som har presidieposter. Eftersom de förtroendevalda är politiskt valda och deras arbete sker med poliuska värderingar som grund, måste minoritetsrepresentanternas arbete ses som ett normalt led 1 beslutsprocessen, anför kommunallagsutredningen. Arbetet får enligt utredningen anses ske för kommunen.

Av de remissinstanser som berör minoritetens arbetsförutsättningar med utgångspunkt i arvodesreglerna är flertalet positiva till utredningens förslag. Några remissinstanser anser dock att s. k. oppositionsråd utan formella uppdrag inte bör kunna förekomma. Enligt Svenska kommunförbundet är det emellertid viktigt för minoritetens arbetsförutsättningar att förslaget om rätt alt arvodera förtroendevalda utan presidieuppdrag genomförs.

För egen del har jag samma uppfattning som demokratiutredningen och flertalet remissinstanser när det gäller arvode till minoritetsföreträdare. Sannolikt är det lättare att garantera minoriteten goda arbetsvillkor, om den tillsätter presidieposter i de kommunala nämnderna. I kommunerna och landstingskommunerna prövas emellertid 1 dag styrelseformer som innebär att minoriteten inte medverkar genom att åtaga sig presidieuppdrag. Jag förordar att kommunerna och landstingskommunerna ges möjlighet att ersätta även minoritetsföreträdare som inte har presidicuppdrag för deras arbete. Jag återkommer i specialmotiveringen till frågan om vilken ändring i arvodesreglernas utformning som föranleds av förslaget.

Demokratiutredningen tar även upp problem som kan uppstå i samband med att avgång, sjukdom eller liknande orsak medför att den politiska ledningen i en nämnd ändras. För kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet

skall utses en ordförande och en vice ordförande (348 KL, 34 § KLS och

45 § LD). Detsamma gäller för flertalet specialreglerade nämnder. Däremot kan flera vice ordförande utses för övriga kommunallagsreglerade nämnder. Om en ordförande, som ullhör den politiska majoriteten. blir långvarigt sjuk.

träder enligt gillande regler vice ordföranden in och tjänstgör som ord-

förande. Om vederbörande tullhör en annan politisk meningsriktning, kan således sjukdomen medföra att den politiska ledningen ändras.

Utredningen föreslår därför att nämnd skall kunna utse tillfällig ersättare

för ordföranden, om ordförandens frånvaro beräknas vara längre än 30 dagar. Ersättaren skall enligt förslaget väljas bland Iedamöterna i nämnden. Utredningen föreslär att kommunerna och landstingskommunerna skall ges möj- Hehet att utse också en andre vice ordförande i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet.

En bred majoritet av de kommuner och landstingskommuner som be-

handlar ersättarregeln instämmer i utredningens förslag. En kommun anser

att den föreslagna regeln bör utvidgas till att omfatta även heltidsengagerade förtroendemän utan ordförandeuppdrag. Några andra kommuner anser att ersättare också bör kunna utses för vice ordföranden.

Några kommuner anser att den föreslagna tidsgränsen 30 dagar är för

snäv, medan en remissinstans ifrågasätter om någon bestämd tidsgräns behövs. En något större grupp remissinstanser anser att man i stället för att införa en ersättarregel bör göra det möjligt för kommunerna och landstingskommunerna att utse en andre vice ordförande i alla nämnder. Därmed skulle det vara möjligt att, om vice ordföranden tillhör samma parti som ordföranden, även under kortare frånvaro förhindra en omkastning i den politiska ledningen.

För egen del anser jag att utredningens förslag om tillfällig ersättare för

ordföranden vid långvarig sjukdom eller annan längre frånvaro bör genom-

föras. Som flera remissinstanser påpekar skulle detta lösa problem som ibland har uppstått såväl i kommunerna som i landstingskommunerna. Däremot anser jag att denna möjlighet inte bör stå öppen vid ordförandens avgång. I sådant fall ankommer det ju på fullmäktige resp. landstinget att utan onödigt dröjsmål utse ny ordförande. Det beslutande organets avgörande

bör inte få föregripas genom att nämnden utser ersättare. Jag finner det

inte nödvändigt att i lagen ange en bestämd tidsgräns. Det är emellertid min mening att ersättare bör utses endast om ordföranden är eller beräknas bli förhindrad att fullgöra uppdraget under längre tid. Vice ordföranden

bör således inträda vid kortvariga förfall. Vid varje enskilt fall blir det emel-

lertid enligt mitt förslag nämndens sak att avgöra om regeln om tillfällig ersättare skall tillämpas.

Jag ansluter mig till de remissinstanser som anser att kommunerna och landstingskommunerna bör kunna utse en andre vice ordförande i alla nämnder. Jag är medveten om att de kommuner och landstingskommuner som

vill utnyttja denna möjlighet kanske inte kommer att känna behov av att kunna utse ersättare för ordföranden. Jag anser emellertid att båda dessa

möjligheter bör öppnas, eftersom det innebär att kommunerna och .landstingskommunerna kan tillämpa den ordning som utifrån lokala förutsättningar är mest lämplig.

Jag kan däremot inte ansluta mig till förslaget, som framförts av några få remissinstanser, att ersättare skall kunna utses också för vice ordförandena. De skäl som motiverar att ersättare bör kunna utses för ordföranden kan enligt min mening inte åberopas i dewua fall.

Mandatperioden för presidicposterna

Demokratiutredningen föreslår att mandatperioderna för presidieposterna skall förkortas från tre år till ett år, dvs. att den ordning som tillämpas

i Stockholms kommun skall införas generellt. Motivet för detta är att ”ma-

joritetsväxling” skall vara möjlig för den händelse partigrupperingarna för-

ändras under en mandatperiod. Denna fråga hänger samman med frågan om det skall vara möjligt att upplösa den representativa församlingen och förordna om nyval. Enligt utredningen kan detta bli aktuellt främst vid ett renodlat majoritetsstyre. där parlamentariska principer i övrigt tillämpas. Utredningen avstyrker tanken på nyval även med motiveringen au det skulle

medföra flera praktiska problem i samband med revisionen. Enligt utred-

ningen är förslaget om cwuåriga mandatperioder förenat med vissa nackdelar.

Det skulle t. ex. kunna bli något svårare att få kandidater till de viktigaste

förtroendeuppdragen i kommunerna och landstingskommunerna. Men utredningen anser att deta i allmänhet inte behöver vara någon avgörande svårighet. Utredningen hänvisar i detta sammanhang till siu förslag att de

förtroendevalda skall garanteras rätt till ledighet för att fullgöra förtroen-

deuppdrag, vilket ju omfattar även heltidsengagerade förtroendemän.

Av de remissinstanser som behandlar förslaget om ettåriga mandatperioder avstyrker tre fjärdedelar förslaget. Motiveringen är bl. a. att det skulle leda

till minskad kontinuitet och till att ordföranden skulle få svårt att ta mer

långsiktiga initiativ. Vidare åberopas att förslaget skulle medföra ytterligare

svårigheter vid rekryteringen till ordförandeposterna som ofta innehas av

heltidsengagerade förtroendemän. Ett annat argument mot förslaget är au

småpartier kan få en alltför stark ställning genom att de kan spela en s. k.

vågmästarroll. Vissa remissinstanser hänvisar till att sådana förändringar i partikonstellationerna som medför en majoritetsväxling under löpande mandatperiod förekommer i begränsad utsträckning. Det kan enligt dessa remissinstanser därför inte vara motiverat att införa en tvingande regel som skall gälla alla kommuner och landstingskommuner. Svenska kommun-

förbundet anför att ettåriga mandatperioder för presidicposterna kan vara till fördel vid en majoritetsväxling. Men samtidigt påpekas att man i många kommuner troligen anser att förslaget är obefogat. Framför allt gäller detta

kommuner som tillämpar en mer renodlad form av samlingsstyre. Enligt förbundet och ytterligare några remissinstanser bör det därför övervägas om inte kommunerna bör lämnas frihet att själva besluta om presidieposterna skall väljas på ett eller tre år.

För egen del anser jag att utredningen har underskattat nackdelarna med

ettåriga mandatperioder för presidieposterna. Jag menar liksom flera av re-

missinstanserna att utredningens förslag på sina håll kan leda ull ökade

rekryteringssvårigheter särskilt när det gäller de mera tidskrävande uppdragen. som kräver hel- eller deltidsengagemang. Jag noterar emellertid att det råder delade meningar på denna punkt bland remissinstanserna.

Stockholms läns lundstingskommun har i en skrivelse till utredningen begärt

att få en lagändring till stånd för att kunna införa ettåriga mandatperioder.

Denna ordning tillämpas redan nu i Stockholms kommun. Flera av de kom-

muner som är negativa till utredningens förslag ifrågasätter frimst dess

tvingande karaktär. Enligt min mening är det inte någon nackdel om det inte blir likformighet i alla kommuner och landstingskommuner i detta avseende. I likhet med Svenska kommunförbundet anser jag därför att kommunerna och landstingskommunerna bör lämnas frihet att själva besluta om mandatperioden för presidieposterna.

12.5.3 Förtroendevalda engagerade på heltid Allmänna synpunkter

Under de senaste åren har antalet heltidsengagerade förtroendemän ökat avsevärt. Detta sammanhänger inte minst med kommunsammanläggningarna. År 1974 var sammanlagt 338 förtroendevalda engagerade på heltid i 200 av de 278 kommunerna. I landstingskommunerna började förtroen-

devalda engageras på heltid främst under 1960-talet. År 1974 hade 20 landstingskommuner sammanlagt 57 heltidsengagerade förtroendevalda. Någon omfattande principiell diskussion om de heltidsengagerade för-

troendeminnens ställning har emellertid ännu inte kommit till stånd. In-

förandet av kommunal- och landstingsråd har förändrat såväl de förtro-

ende valdas ställning som de kommunala arbetsformerna men har inte medfört någon direkt rättslig reglering. I den allmänna diskussionen har väckts en rad frågor som rör de heltidsengagerade förtroendemännens rättsliga ställning. De har gällt t. ex. gränsdragningen mellan de heltidsengagerades och tjänstemännens arbetsuppgifter. En annan fråga rör närvarorätten i nämnderna för sådana heltidsengagerade som inte har uppdrag i nämnd men har ett särskilt ansvarsområde. Slutligen har man ifrågasatt om inte interpellation bör kunna ställas även till sådana heltidsengagerade förtroendemän som inte har uppdrag som ordförande i nämnd.

Enligt demokratiutredningens mening utgör de heltidsengagerade förtroendemännen en förutsättning för ett starkt förtroendemannainflytande över den kommunala verksamheten. Genom heltidsuppdragen ges de förtroendevalda möjlighet att följa och leda beredningsarbetet. I tidiga skeden av beslutsprocessen har de en viktig uppgift när det gäller att förmedla kontakterna mellan förvaltningarna och de stora grupperna av förtroendevalda,

säger utredningen. =

Demokratiutredningen anser emellertid att det inte finns skäl som talar för att de heltidsengagerade förtroendemännens roll och ställning i den kommunala organisationen regleras i lag. Utredningen anser att en sådan reglering skulle innebära en onaturlig formalisering av förtroendeuppdraget. Det skulle inte stämma med den representativa demokratins princip, dvs. att det är de förtroendevalda som ytterst bär det poliuska ansvaret för verksamheten.

En viss gränsdragning mellan de förtroendevalda och tjänstemännen kan

enligt demokratiutredningen ske i de instruktioner som finns för chefstjänstemännen.

Med hänsyn till den viktiga roll som de helidsengagerade spelar föreslår emellertid utredningen att de skall omnämnas i kommunallagen. Utredningen föreslår således en allmän bestämmelse om att fullmäktige resp. landstinget får besluta att förtroendeuppdrag skall vara heltidssyssla.

Knappt ett tiotal av remissinstanserna har närmare kommenterat demokratiutredningens ställningstagande. Många betonar att rollfördelningen på

något sätt måste regleras i arbetsordningar för både heltidsengagerade för-

troendemän och chefstjänstemän. Arvika kommun anser t. ex. att det är önskvärt att det i lag anges hur långt det politiska ansvaret för kommunaloch landstingsråden går och hur långt tjänstemännens ansvar sträcker sig. Svenska kommunförbundet anser emellertid att kommunalrådens ställning som politiker gör att de inte kan och inte bör bindas av instruktioner som i detalj reglerar deras arbetsuppgifter.

Den formella ansvarsfördelningen mellan de båda grupperna är enligt min mening helt klar. Däremot är inte den direkta rollfördelningen mellan de heltidsengagerade och tjänstemännen reglerad. Enligt min uppfattning är det helt naturligt att så inte har skett. En reglering av denna rollfördelning skulle innebära nackdelar ur kommunaldemokratisk synvinkel och skulle

kunna föra med sig en begränsning i handlingsfriheten för dem som har

ansvaret för den kommunala verksamheten. En annan sak är att. som utredningen påpekar, en viss gränsdragning mellan arbetsområdena för de båda grupperna kan göras i instruktionerna för chefstjänstemännen.

För egen del finner jag det naturligt att man inte genom lag närmare reglerar formerna för de förtroendevaldas arbete. Detta synsätt motiveras även av de stora variationer som finns i arbetsförutsättningarna för de förtroendevalda. Allmänt sett är det väsentligt att de förtroendevaldas inftytande över den kommunala verksamheten förstärks. Av stor betydelse i detta sammanhang är möjligheterna att förtroendevalda engageras på heleller deltid. Enligt min mening finns det emellertid inte några särskilda skäl för en generell bestämmelse i kommunallagen om att förtroendevalda kan engageras på heltid, eftersom det får anses helt klart att kommunerna och landstingskommunerna redan i dag har denna befogenhet. Jag är således inte beredd att föreslå att den av demokratiutredningen föreslagna bestämmelsen om de heltidsengagerade förtroendemännen skall införas i kommunallagen.

Närvarorätt

EKLE och LL finns inga bestämmelser som direkt reglerar rätten för de heltidsengagerade förtroendemiinnen att närvara och yttra sig vid de beslutande organens och nämndernas sammanträden. Fullmäktiges och landstingets sammanträden är i princip offentliga (27 § KL, 37 X LL). Ordföranden eller vice ordföranden i kommunstvrelsen resp. förvaltningsutskottet har enligt 17 § KL och 29 Xx ÅL rätt alt delta i överläggningarna men inte i

besluten. Samma rätt har bl. a. ordföranden eller vice ordföranden i annan

nämnd, dock endast när ärende som har beretts av nämnden behandlas eller interpellation som har ställts till nämndens ordförande skall besvaras.

I nämndernas sammanträden har utomstående i princip inte rätt att delta

(36 5 KL, 47 § LL). För att någon som inte är ledamot eller suppleant skall få närvara och yttra sig krävs et enhälligt beslut vid varje sammanträde.

De beslutande organen anses inte kunna föreskriva att förtroendevald skall

ha närvaro- och yttranderätt i viss nämnd. KLS och ELS ger de heltidsengagerade förtroendemännen viss närvarooch yttranderätt. Borgarråden i Stockholms kommun har, även om de inte är ledamöter, rätt att närvara vid fullmäktiges sammaträden, att delta i

överläggningarna och att framställa förslag (18 § KLS). De har också närvarooch yttranderätt i kommunstyrelsen där de inte kan vara ledamöter (32 och 46 §§ KLS). För Stockholms läns landstingskommun gäller, utöver de

bestämmelser i LL som nyss har redovisats, att landstingsråden har närvarooch yttranderätt på landstingsmöte och vid sammanträde med förvaltnings-

utskottet. Förutsättningen för dessa rättigheter är att den heltidsengagerade innehar uppdrag som ordförande i nämnd (9 § LLS). Yttranderätten är dock

inte begränsad till frågor som har beretts av den nämnd i vilken han är ordförande. Frågor som rör de heltidsengagerades närvarorätt har aktualiserats främst

i kommuner och landstingskommuner med stora förvaltningar som är in-

delade i ansvarsområden eller rotlar. Där har det funnits ett behov av att

vidga närvarorätten så att de heltidsengagerade kan närvara och få upplysningar, även om de inte är ledamöter i en nämnd.

Demokratiutredningen anför att en nämnd ibland kan behöva inhämta upplysningar från en heltidsengagerad förtroendeman som inte är ledamot

i nämnden. Men detta gäller även andra förtroendemän än de heltidsengagerade. Utredningen föreslår därför att det föreskrivs att varje nämnd själv skall få avgöra, om en förtroendevald som inte tillhör nämnden skall tillkallas. Samtidigt föreslås att de särskilda reglerna om närvarorätt och yttranderätt för landstingsråden i Stockholms läns landstingskommun slopas.

Däremot föreslås ingen ändring beträffande borgarråden i Stockholms kommun.

Förhållandevis få remissinstanser yurar sig över förslaget. En mycket knapp majoritet tillstyrker de bestämmelser som föreslås. Praktiskt taget

alla som är tveksamma till utredningens förslag anser att kommuner och

landstingskommuner bör ges större frihet att själva bestämma om närvarorätten. Några anser att de heltidsengagerade i lag bör ges generell rätt att närvara i nämnder där de inte är ledamöter.

Enligt Svenska kommunförbundet löser utredningens förslag inte frågan

om kommunalrådens rättsliga ställning. Förslaget innebär enligt förbundet

att man för borgarråden i Stockholm får en detaljreglering av uppgifter och

funktioner. medan man för kommunalråden i stort lämnas i ovisshet om

18 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 186

vad som gäller. Möjligheten att i reglemente reglera kommunalrådens ställ-

ning är inte obegränsad. Enligt förbundets mening är det önskvärt att vissa gemensamma basregler som skall gälla generellt införs för alla typer av

heltidsengagerade förtroendemän. Sådana basregler kan avse t. ex. närvarorätt, yttranderätt, interpellation och avgång. Med stöd av dessa basregler kan man sedan, menar förbundet, lokalt klargöra kommunalrådens ställning med hänsyn till den organisationsmodell som man anser lämplig för den egna kommunen. Med ett lämpligt urval basregler kan enligt förbundets uppfattning också Stockholms kommun i princip bevara sin organisation : orubbad liksom andra kommuner kan behålla sin. Förbundet påpekar att

dess förslag inte innebär att regelrätta instruktioner skall utarbetas för kom-

munalråden. Förbundet anser att kommunalrådens ställning som heltids-

engagerade politiker gör att de inte kan och inte bör bindas av instruktioner som i detalj reglerar arbetsuppgifterna. En sådan ramreglering av kommu-

nalrådsfunktionen skulle kunna undanröja åtskilliga oklarheter i kommu-

nalrådens rättsliga ställning. Förbundet föreslår att frågan om de heltids-

engagerades ställning övervägs ytterligare, innan man tar ställning till utredningens förslag.

Även Stockholms läns landstingskommun och länsstyrelsen i Stockholms län anser att man i lag bör skriva in en regel som innebär att fullmäktige

och landstinget själva kan fatta bindande beslut om de heltidsengagerades

ställning i organisationen samt om deras närvaro-, yttrande- och förslagsrätt i olika kommunala organ.

För egen del vill jag anföra följande.

Det är numera inte ovanligt att heltidsengagerade förtrocendemän saknar ordförandeuppdrag. Motivet har i sådana fall varit att de heltidsengagerade skall kunna ägna sig mera åt långsiktiga frågor. Vid bedömningen av frågan i vilken omfattning de heltidsengagerade bör medges närvarorätt i nämnderna måste motstridiga synpunkter vägas mot varandra. Jag delar demokratiutredningens bedömning att det inte är lämpligt att införa en generell närvarorätt för de heltidsengagerade förtroendemännen.

De variationer beträffande de heltidsengagerades ställning som råder mellan

olika kommuner och landstingskommuner försvårar enligt min mening en lagreglering. Som jag förut har framhållit i olika sammanhang bör man

inte genom lagregler i detalj styra utformningen av de enskilda kommu-

nernas eller landstingskommunernas organisation. Om man t. ex. i en kom-

mun utifrån de lokala förutsättningarna vill ha en organisation som innebär att kommunalråden får mer översiktliga uppgifter och saknar uppdrag i

nämnderna, bör detta vara möjligt. Jag anser därför att de heltidsengagerades

ställning i organisationen bör avgöras av kommunerna och landstingskom-

munerna själva efter de lokala förutsättningarna. Jag finner det alltså lämpligt

att man lämnar kommunerna och landstingskommunerna större frihet än vad demokratiutredningen har förordat så att de själva kan besluta om vilken

roll de heltidsengagerade skall spela. Jag förordar därför en ordning som

innebär att kommunfullmäktige resp. landstinget får rätt att i reglemente eller i särskilt beslut föreskriva att förtroendevald med övergripande uppgifter inom visst verksamhetsområde skall få närvara och yttra sig vid sammanträde med nämnd, även om han inte är ledamot eller suppleant i nämnden. Därmed får kommunerna och landstingskommunerna möjlighet att själva reglera närvarorätten för sådana heltidsengagerade förtroendemän med övergripande arbetsuppgifter som saknar ordförandeuppdrag, för minoritetsföreträdare och för ordförande i kommunstyrelse och förvaltningsutskott som inte är heltidsengagerade. Den föreslagna närvaro- och yttranderätten bör kunna begränsas till att avse bara viss nämnd och bara vissa ärenden eller grupper av ärenden. Någon rätt att delta i besluten bör naturligtvis inte kunna följa med närvarorätten och yttranderätten och följaktligen inte heller någon rätt att framställa förslag eller någon reservationsrätt. Däremot bör fullmäktige resp. landstinget kunna föreskriva rätt för den som getts närvarorätt och yttranderätt att få avvikande mening antecknad till protokollet. Motsvarande befogenheter bör också kunna medges i fråga om sammanträde med fullmäktige resp. landstinget. Möjligheten att medge närvarorätt och yttranderätt bör enligt min mening tillämpas främst när det gäller heltidsengagerade förtroendemän som har övergripande uppgifter och som saknar ordförandeuppdrag inom sitt ansvarsområde och i andra hand beträffande de övriga kategorier som jag nyss nämnt. Det är emellertid knappast möjligt att på ett nöjaktigt sätt ange dessa grupper av förtroendevalda i lagtext. Jag förordar därför att en bestämmelse i ämnet får omfatta ledamot eller suppleant i fullmäktige, landstinget, nämnd eller beredning. Att bestämmelsen formellt kommer att omfatta en vidare krets än vad den är avsedd för torde i praktiken inte vara någon allvarlig olägenhet. Samtidigt vill jag betona vikten av att även övriga förtroendevaldas arbetsförutsättningar ägnas uppmärksamhet.

De regler som jag nu har föreslagit innebär att kommuner och landstingskommuner lämnas frihet att i nämndernas reglementen eller i särskilda beslut reglera bl. a. de heltidsengagerades ställning och roll i organisationen. Särreglerna för landstingsråden i Stockholms läns landstingskommun kan därmed utmönstras ur lagstiftningen. För borgarråden i Stockholms kommun bör emellertid vissa särskilda bestämmelser finnas kvar.

Interpellation

Tendensen att tilldela heltidsengagerade förtroendemän mer översiktliga arbetsuppgifter utan ordförandeuppdrag innebär att det inte alltid är möjligt att ställa interpellation till dem. Interpellation kan nämligen enligt 23 § KL och 33 & LL ställas bara till ordförande i nämnd eller beredning. I Stockholms kommun kan interpellation ställas bara till borgarråd (24 § KLS).

Demokratiutredningen anser att principen att interpellation endast skall kunna riktas till ordförande i nämnd eller beredning bör upprätthållas. I

stora kommuner och i landstingskommuner med flera heltidsengagerade som har övergripande uppgifter kan det enligt utredningens uppfattning emellertid vara motiverat att även dessa skall kunna interpelleras. Utred-

ningen föreslår därför att möjlighet skall införas för ordförande i kommun-

styrelsen resp. förvaltningsutskottet att efter samråd överlämna interpellation att besvaras av annan ledamot som på grund av sitt uppdrag har

särskilda förutsättningar att kunna besvara den. En förutsättning för över-

lämnandet skall alltså vara att den förtroendevalde är ledamot i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. Demokratiutredningen föreslår inga

förändringar när det gäller borgarrådens ställning. En sådan förändring skulle

enligt utredningen ändra hela funktionsfördelningen mellan de kommunala organen i Stockholms kommun.

En fjärdedel av de remissinstanser som har yttrat sig på denna punkt

är tveksamma till förslaget. Svenska kommunförbundet menar att basregler om interpellation bör kunna utformas och att kommuner och landstings-

kommuner utifrån en sådan själva bör få utforma närmare föreskrifter. Flertalet av de remissinstanser som avstyrker förslaget anser att interpellation bör kunna ställas till heltidsengagerad förtroendeman som saknar ordförandeuppdrag. Man menar att kommuner och landstingskommuner själva

bör få utforma föreskrifter om till vem interpellation skall riktas.

Haninge kommun tar fram en annan sida av problemet i sitt yttrande. Kommunen anser att interpellationer inom kommunstyrelsens an-

svarsområde, som utredningen också anser, med fördel kan fördelas på sektorsansvariga kommunalråd. Men om förslaget också kan tolkas så att kom-

munstyrelsens ordförande skall kunna överlåta till kommunstyrelseledamot

alt besvara interpellation i en fråga som hör till en facknämnds förvalt-

ningsområde, är kommunen tveksam till förslaget. Eventuella förändringar i interpellationsinstitutets användning bör enligt kommunens mening i stället gå i riktning mot att ordförandens huvudansvar för nämndens verksamhetsområde markeras.

Stockholms kommun konstaterar i sitt yttrande att den föreslagna regeln kommer att innebära att även annan än borgarråd kommer att kunna interpelleras. Kommunen anser att en sådan ordning kan svara mot ett visst

behov. Men det kan också finnas risk för att oklarhet uppstår om vem

som har det politiska ansvaret på det område som interpellationen rör. Det finns ju alltid ett rotelansvarigt borgarråd. Kommunen anser emellertid inte

alt detta utgör skäl att avstyrka förslaget för Stockholms del.

Liksom utredningen anser jag att principen att interpellation skall kunna riktas endast till ordförande i nämnd eller beredning i normalfallet bör upprätthållas. I stora kommuner och landstingskommuner med flera heltidsengagerade förtroendemän som har övergripande ansvar för vissa verksamhetsområden i kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet kan det emellertid vara motiverat att interpellationssvar skall kunna lämnas även av sådan förtroendevald.

Jag delar demokratiutredningens principiella uppfattning att det bör kunna överlåtas till förtroendevald med övergripande uppgifter att besvara interpellation. Kommunerna och landstingskommunerna bör emellertid själva få bestämma om en sådan möjlighet skall införas. Jag förordar därför att fullmäktige resp. landstinget skall ges rätt att i reglemente eller särskilt beslut föreskriva att ordföranden i kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet skall kunna överlämna interpellation som är ställd till vederbörande att besvaras av annan ledamot som på grund av sitt uppdrag har särskilda

förutsättningar att besvara interpellationen. Förslaget avser alltså endast interpellation som är ställd till ordföranden

i styrelsen. Härav följer att det inte omfattar interpellation som exklusivt hör till en annan nämnds förvaltningsområde. Av nuvarande bestämmelser anses följa att en interpellation som har ställts till ordföranden i en viss nämnd men som rör en annan nämnds förvaltningsområde skall överlimnas

till ordföranden i denna nämnd. Någon ändring på denna punkt är inte

avsedd.

12.5.4 Snabbare valgenomslag

Val i hela riket av kommunfullmäktige och landsting förrättas enligt I kap.

38 vallagen (1972:620) samtidigt med ordinarie val till riksdagen. Valdag är tredje söndagen i september. Mandatperioden för kommunfullmäktige,

landstinget, kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet börjar den 1 januari året efter valet (8 och 33 §§ KL, 9 och 44 ä& LL). De specialreglerade nämndernas mandatperioder följer vanligen bestämmelserna för kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. I fråga om de kommunallagsreglerade nämn-

derna har fullmäktige resp. landstinget frihet att bestämma bl. a. när man-

datperioden skall börja (45 5 KL, 54 § LL). I Stockholms kommun börjar kommunfullmäktiges mandatperiod enligt 8 X KLS den 15 oktober valåret. Kommunstyrelsen och borgarrådens mandatperiod börjar omedelbart efter det att de har utsetts (33 § och 458 I mom. KLS). För övriga nämnder i kommunen börjar mandatperioden i princip den 1 januari året efter valet

(51 § I mom. KLS).

En fråga som har ett nära samband med den kommunala styrelseordningen

är frågan hur valet snabbare skall kunna slå igenom i fullmäktige och lands-

ting. Det främsta motivet för ett snabbare valgenomslag är att den tillträdande majoriteten skall ges tillfälle att påverka utformningen av budgeten för det nästkommande året. Därigenom skulle den tillträdande majoriteten,

om valet har medfört att majoritetsläget har kastats om, ges större möj-

ligheter att påverka utvecklingen under året närmast efter valet. Det har ansetts rimligt från demokratisk synpunkt att den nya majoriteten skall tillträda i så god tid, att den kan påverka budgeten för det kommande året.

Demokratiutredningen framhåller att det inte kan anses tillfredsställande

att en politisk majoritet som grundar sig på ett tre år gammalt valutslag

kan sitta kvar och fatta beslut som påverkar verksamheten under de kommande åren. Utredningens grundinställning till denna fråga är därför att

man bör söka få till stånd ett snabbare valgenomslag. Utredningen har övervägt olika möjligheter när det gäller vilka kom-

munala organ som skulle kunna omfattas av ett snabbare valgenomslag. Med hänsyn till partiernas nomineringsarbete är det enligt utredningen inte

möjligt att låta alla kommunala organ tillträda tidigare än f.n.

Utredningen föreslår att ett snabbare valgenomslag genomförs så att de

nyvalda fullmäktige resp. det nyvalda landstinget samlas så snart som möjligt

efter det att valresultatet har firdigräknats, dock senast den 1 november.

Mandatperioden föreslås formellt börja den 22 oktober. Kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och övriga nämnder avses liksom hittills tillträda den

1 januari året efter valet. Beträffande Stockholms kommun föreslås inte någon ändring av mandatperioderna.

Demokratiutredningen rekommenderar kommuner och landstingskommuner att skapa goda arbetsförutsättningar för minoriteten så att den kan följa det löpande budgetarbetet. Annars får en nytillträdande majoritet inte möjlighet, att på ett ur demokratisk synvinkel tillfredsställande sätt påverka

budgetarbetet. Dessutom föreslås bestämmelser som hindrar den gamla majoriteten från att behandla budgeten, innan de nyvalda fullmäktige resp.

det nyvalda landstinget har tillträtt.

Förslag till budget skall utarbetas av kommunstyrelsen före oktober månads utgång (54 § KL). Bestämmelser saknas om när förvaltningsutskottets

budgetförslag skall vara upprättat. Kommunfullmäktige skall enligt 133

KL fastställa budgeten före utgången av november månad. Om budgeten till följd av speciella omständigheter inte kan fastställas i november, får den i stället fastställas före december månads utgång under förutsättning att skattesatsen har fastlagts i november månad. För landstingskommunen

skall budgeten fastställas i oktober månad (60 § LL). För Stockholms kom-

mun gäller något annorlunda regler. Kommunstyrelsens budgetförslag skall föreligga före oktober månads utgång (58 § KLS). Kommunfullmäktige skall

fastställa budgeten senast den 8 december (14 § KLS).

För att ett snabbare valgenomslag skall kunna genomföras föreslår utredningen att de budgetfrister som gäller för kommunerna skall göras till-

lämpliga också på landstingskommunerna. Demokratiutredningen föreslår däremot inte någon ändring i fråga om budgetfristerna för Stockholms kommun.

Ungefär hälften av remissinstanserna behandlar frågan om det snabbare valgenomslaget. En bred majoritet av dem, bl. a. två tredjedelar av kommunerna, något fler än hälften av landstingskommunerna, flertalet länsstyrelser, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet, är i prin-

cip positiva till förslaget. De anser att det har stort värde från demokratisk

synpunkt. Flera remissinstanser framhåller att förslaget kan stimulera den kommunalpolitiska valrörelsen. Ett större intresse från allmänheten för kom-

munalvalen skapas om t. ex. alternativa budgetförslag presenteras i debatten. Samtidigt påpekar emellertid många att förslaget också rymmer en rad praktiska svårigheter som måste klarläggas, innan det kan genomföras. Något mindre än en tredjedel av remissinstanserna avstyrker förslaget.

Flera remissinstanser anser att ett snabbare valgenomslag som innebär

att alla kommunala organ tillträder samtidigt är det enda godtagbara al-

ternativet. Några uttrycker tveksamhet inför utredningens förslag att endast fullmäktige och landstinget skall omfattas av det snabbare valgenomslaget.

Detta anses vara olämpligt särskilt vid starkare former av majoritetsmarkeringar. Dessa remissinstanser anser att förslaget inte kan vara någon tillfredsställande lösning mot bakgrund av det nödvändiga samspelet mellan

å ena sidan beslutande och å andra sidan beredande och verkställande organ.

Det räcker inte, anser flera remissinstanser, att fullmäktige resp. landstinget fattar det formella budgetbeslutet. Det krävs också att det slutliga beredningsarbetet görs av en nyvald kommunstyrelse resp. ett nyvalt förvaltningsutskott. Andra betonar dessutom att kommunstyrelsens centrala roll bör medföra att den tillträder samtidigt med kommunfullmäkiige. Några remissinstanser tillstyrker förslaget men menar att ett snabbare valgenomslag

begränsat till enbart fullmäktige och landsting knappast medför några väsentliga förändringar.

Flertalet av de remissinstanser som avstyrker förslaget anser att tidsmar-

ginalen är för kort för att ett förslag till budget som har utarbetats av den

föregående majoriteten skall kunna omarbetas till en ny budget. Det ifrågasätts också vem som skall svara för beredningen, när kommunstyrelsen och övriga nämnder tillhör den tidigare majoriteten. Redan nu kan de nya fullmäktige göra relativt omfattande omdispositioner i den budget som den

avgående majoriteten har fastställt. Det kan ske genom tilläggsanslag när

den nya mandatperioden har börjat, dvs. efter den 1 januari. Flera av dessa remissinstanser påpekar också att en stor del av budgetförslaget redan är låst genom t. ex. det kommunala bostadsbyggnadsprogrammet och den kommunalekonomiska långtidsplaneringen. Om stora förändringar skall göras i det framlagda budgetförslaget, kan det bli svårt att hinna färdigställa bud-

geten till årsskiftet. En stor del av de remissinstanser som är tveksamma

till förslaget anför att frågan är ytterst komplicerad och att den bör utredas

ytterligare, innan den nuvarande ordningen ändras. Några av remissinstanserna, bl. a. länsstyrelsen i Stockholms län, ifrå-

gasätter hur det går med det snabbare valgenomslaget, om valet blir över-

klagat och kanske ogiltigförklarat så att omval måste ske. Länsstyrelsen

påpekar risken för att omvalen kan leda till ett majoritetsskifte.

Några av länsstyrelserna konstaterar att erfarenheterna från 1973 års val ger anledning till viss tvekan från valteknisk synpunkt. Ett maskintekniskt system är mycket sårbart och för full driftsäkerhet krävs maskindubbleringar

och större personella resurser. framhåller länsstyrelserna. Länsstyrelsen i Stockholms län erinrar om att sammanräkningen i detta län är lika om-

fattande som i fem normallän tillsammans och därför speciellt tidsödande.

Länsstyrelsen ställer sig tveksam till demokratiutredningens förslag och anför att förslaget inte tillräckligt beaktar vikten av ett säkert sammanräk-

ningsresultat. Riksskatteverket framhåller vikten av att ett förenklat supp-

leantsystem införs så att det blir möjligt för länsstyrelserna att genomföra sammanräkningen tillräckligt snabbt. Detta är enligt verkets mening vä-

sentligt mot bakgrund av den ringa tid som står till buds.

Den övervägande delen av de remissinstanser som tagit upp förslaget att mandattiden skall börja den 22 oktober och att fullmäktige och landsting

skall samlas till första sammanträde senast den I november är tveksamma

till om dessa båda tidpunkter verkligen kan hållas. Över huvud taget uttrycks tveksamhet inför den tidspress som förslaget innebär. Flera kommuner anser att tidsgränserna bör förskjutas en vecka, dvs. till den I november resp. den 5 november så att praktiska och administrativa problem inte skall behöva uppstå. Några remissinstanser föreslår att fullmäktiges första sammanträde efter valet skall få kungöras senare än sju dagar före sammanträdet.

Ett tiotal remissinstanser — bl.a. Svenska kommunförbundet och

länsstyrelsen i Stockholms län — anser att mandattiden för kommunfull-

mäktige i Stockholms kommun bör vara densamma som för övriga full-

mäktigeförsamlingar och landsting.

De remissinstanser som tar upp förslaget om samma budgetfrister i kommuner och landstingskommuner är positiva till förslaget.

Demokratiutredningens förslag att den gamla majoriteten genom lagbestämmelser skall förhindras att behandla budgeten, innan de nyvalda be-

slutande församlingarna har tillträtt, har behandlats av ett litet antal remissinstanser. De flesta konstaterar att förslaget utgör en förutsättning för att det snabbare valgenomslaget skall kunna genomföras. Alla som tar upp förslaget är positiva.

Nästan alla remissinstanser som behandlat det snabbare valgenomslaget understryker utredningens uppfattning om att goda förutsättningar måste

skapas för minoriteten att kunna följa budgetarbetet.

För egen del anser jag att det är otillfredsställande att en politisk majoritet

som grundar sig på ett val som hölls tre år tidigare får sitta kvar och påverka

verksamheten för året efter ett nytt val. Ett snabbare valgenomslag skulle kunna vitalisera den politiska debatten i kommunerna och landstingskommunerna. Det skulle öka partiernas möjligheter att inför medborgarna mer-

kera sina handlingslinjer i det program inför det kommande året som budgeten utgör. Om valet leder till ett majoritetsskifte kan den nya majoriteten omedelbart påbörja arbetet med att förverkliga sitt program.

En förutsättning för att ett snabbare valgenomslag som omfattar också nämnderna skall kunna genomföras är att partiernas nomincringsarbete inför

valet av ledamöter och suppleanter i nämnderna inte försvåras. Av stor betydelse är självfallet också att den tillträdande majoriteten kan ta ansvar för det kommande årets budget. En ovillkorlig förutsättning är vidare att

sammanräkningen har genomförts med den snabbhet som krävs.

Huvuddelen av partiernas nomineringsarbete till nämnduppdragen sker, enligt de undersökningar som demokratiutredningen har gjort, från mitten

av november till början av december månad. En av förutsättningarna för partiernas nomineringsarbete är naturligtvis att man i stort känner till för-

delningen av posterna mellan partierna, dvs. även fördelningen av de heltidsengagerade förtroendeuppdragen och presidieposterna. Efter 1973 års val träffades överenskommelser om fördelningen av dessa poster endast i ett

fåtal fall före oktober månads utgång. I flera fall skedde fördelningen av

posterna först i december månad. Jag anser inte att partiernas nomine-

ringsarbete skall behöva forceras för att det skall vara möjligt att genomföra det snabbare valgenomslaget. Principiellt är det naturligtvis att föredra att

samtliga kommunala organ kan tillträda och börja arbeta så snart som möjligt

efter valet. Men en ordning som innebär att alla kommunala organ skall tillträda tidigare än nu anser jag vara praktiskt omöjlig att genomföra. Det

skulle innebära bl. a. att det från demokratisk synpunkt viktiga nomine-

ringsarbetet måste bedrivas så snabbt, att medlemmarnas inflytande i de lokala partiorganisationerna skulle inskränkas.

Nomineringsarbetet resulterar ofta i samlade lösningar för samtliga nämnder. Det är därför svårt att bryta ut t. ex. kommunstyrelsen eller förvalt-

ningsutskottet och välja dem tidigare än andra nämnder. För partierna skulle det enligt min mening förmodligen inte vara möjligt att på ett tillfreds-

ställande sätt klara av nomineringarna till kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet och till de heltidsengagerade posterna samtidigt med budgetarbetet. Nominceringsförfarandet och framför allt partiöverenskommel-

serna om fördelning av kommunalråds- och landstingsrådsposterna och pre-

sidieposterna kräver sin tid. Majoritetsmarkeringar på just dessa poster har blivit vanligare. Detta har medfört att förhandlingarna mellan partierna förlängs. I samband med att en ny majoritet tillträder aktualiseras ofta ändringar i organisationen. Dessa avser ofta antalet heltidsengagerade celler rotelindelningen. Enligt min uppfattning är det förenat med betydande svårigheter för partierna att nominera kandidater, innan överenskommelse mellan partierna har träffats om sådana organisationsfrågor. En mera praktisk aspekt som också bör beaktas i detta sammanhang är att de personer som har nominerats till de ledande posterna som kommunalråd och landstingsråd måste få möjlighet att ordna sina privata förhållanden.

Även om ett snabbare valgenomslag skulle omfatta också kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet, skulle den nya majoriteten enligt min mening inte hinna att på ett avgörande sätt påverka styrelsens budgetförslag.

Enligt min uppfattning framstår därför utredningens förslag att endast

kommunfullmäktige och landstinget skall omfattas av det snabbare val-

genomslaget som det enda realistiska alternativet. En nackdel med detta alternativ är att den frånträdande majoriteten får behålla möjligheten att avgöra frågor som ligger inom nämndernas bestutanderätt. Under en kortare

tidsperiod bör en sådan ordning dock kunna godtas. En fördel med denna ordning är alt partiernas nomineringsarbete inte behöver påskyndas.

Det är självfallet riktigt som vissa remissinstanser har påpekat att bud-

getens innehåll till viss del bestäms av t. ex. den ekonomiska långtidspla-

neringen. Om den tidigare minoriteten har följt budgetarbetet och utformat

ett alternativt budgetförslag, bör den vid ett skifte av majoritetsläget enligt min mening emellertid ha goda möjligheter att påverka den slutliga budgetens utformning.

Tidpunkten när det slutliga valresultatet kan föreligga är som jag tidigare

har framhållit av avgörande betydelse för frågan om hur snabbt ett valgenomslag kan ske. Riksskatteverkets bedömning av frågan är självfallet

av stor betydelse. Enligt verket kommer sammanräkningarna att kunna

vara klara senast 25-30 dagar efter valdagen. Denna beräkning bedömer

verket som helt säker under förutsättning att ett nytt system för samman-

räkningen genomförs beträffande valet av suppleanter. Verket har föreslagit

ett sådant nytt system 1 en skrivelse till regeringen. Jag återkommer i spe-

cialmotiveringen till förslaget, vilket i huvudsak har mottagits positivt av remissinstanserna.

För egen del anser jag att demokratiutredningens förslag att mandatperioden för de nyvalda beslutande församlingarna skall börja den 22 oktober kan innebära att tidsmarginalerna blir för snäva. Om mandattiden i stället börjar den 1 november, bör det inte finnas någon risk för att valresultatet

inte skall föreligga i tillräckligt god tid. Jag kan inte se någon avgörande nackdel med en sådan förskjutning i förhållande till utredningens förslag.

Den tillträdande majoritetens huvudsakliga budgetarbete måste ändå ske

före det formella tillträdet i de beslutande organen.

Flera remissinstanser har väckt frågan om vad som händer om valet av någon anledning överklagas och kanske upphävs. Enligt 15 kap. 8 § vallagen skall de nyvalda ledamöterna i fullmäktige och landstinget tillträda, även om valet överklagas. Om besvären bifalts, kan omval inte ske före den I november. För egen del anser jag att dessa bestämmelser i vallagen inte

bör ändras. Det förhållandet att ett omval kan leda till en omkastning i majoriteten kan naturligtvis medföra viss olägenhet. Denna är dock enligt min mening inte av sådan art, att utredningens förslag inte bör genomföras.

Vid övervägande av de frågor som jag nu har berört finner jag att för-

utsättningar måste anses föreligga att genomföra utredningens förslag. Med hänsyn till de fördelar från principiell synpunkt som förslaget innebär förordar jag därför att det genomförs. I förhållande till utredningens förslag

bör dock tidpunkten för mandattidens början förskjutas på sätt som jag

har angett i det föregående. Mitt förslag innebär alltså att mandatperioden för de nyvalda beslutande församlingarna skall börja den I november valåret,

medan kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet och övriga nämnder tillträder vid samma tid som f. n., dvs. i normalfallet den 1 januari året efter valet. Detta innebär att den tillträdande majoriteten först får majoriteten

i de beslutande organen. Därmed ges en yttersta garanti för att majoriteten skall kunna utöva det avgörande inflytandet över politiken i stort. Den får således möjlighet att bl. a. fatta beslut om den budget som kommer att reglera verksamheten under det kommande året. Jag vill understryka

att förslaget bygger på att minoriteten nära följt budgetberedningen och utarbetat ett eget alternativt budgetförslag som läggs fram i form av re-

servationer i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet och som sedan

tas upp Som majoritetens förslag av de nyvalda fullmäktige resp. det nyvalda

landstinget.

Demokratiutredningen har också föreslagit att de nyvalda fullmäktige

och det nyvalda landstinget skall sammanträda första gången senast den

I november. För egen del anser jag att en sådan bestämmelse inte är nödvändig. Föreskriften att budgeten skall fastställas före november månads utgång får anses tillräcklig. En tvingande regel om tiden för det första sam-

manträdet kan i onödan tvinga fram två sammanträden med de beslutande organen. Jag anser att fullmäktige och landstinget bör ha möjlighet att fatta

beslut om budgeten vid det konstituerande sammanträdet.

Vad jag nu har förordat föranleder inte några lagändringar beträffande budgetprocessen i kommunerna. De förlängningar av budgetfristerna som

beslöts av riksdagen år 1973 i avvaktan på resultatet av demokratiutredningens arbete får anses tillräckliga. Ytterligare förlängningar är f. ö. med hänsyn till skatteadministration m. m. knappast möjliga. Däremot måste

budgetfristerna för landstingskommunerna förlängas. Enligt gällande regler

skall, som förut har nämnts, budgeten fastställas i oktober månad. Jag fö-

reslår att samma budegetfrister som gäller för kommunerna införs för landstingskommunerna. Detta innebär att förvaltningsutskottets budgetförslag

skall föreligga före utgången av oktober månad och att landstinget skall

fastställa budgeten före utgången av november månad. Även landstingskommunerna skall, om budgeten till följd av särskilda förhållanden inte

kan fastställas före november månads utgång, kunna fastställa skattesatsen inom denna tid och fastställa budgeten före årsskiftet. En förändring i ma-

joritetsläget är enligt min uppfattning en tillräcklig anledning för att undantagsregeln skall kunna tillämpas.

Om fördelarna med ett snabbare valgenomslag skall kunna tas till vara måste, som utredningen framhåller, den ”gamla” majoriteten förhindras

att behandla budgeten, innan de nyvalda fullmäktige resp. det nyvalda lands-

tinget har tillträtt. Jag förordar därför en bestämmelse härom.

En förutsättning för ett snabbare valgenomslag är enligt min mening att den tillträdande majoriteten har haft möjlighet att fortlöpande följa bud-

getarbetet. Jag förutsätter därför att kommunerna och landstingskommunerna. om riksdagen bifaller mitt förslag om snabbare valgenomslag, skapar goda förutsättningar för minoriteten att följa det löpande budgetarbetet.

Slutligen anser jag att det beslutande organets mandattid bör vara densamma för alla kommuner och landstingskommuner. Detta kan emellertid

innebära nackdelar för Stockholms kommun genom att fullmäktiges man-

dattid påbörjas fjorton dagar senare än f. n. Jag förordar därför inte att man-

dattiden för kommunfullmäktige i Stockholms kommun skall förändras. Däremot bör samma budgetfrister gälla för Stockholms kommun som för andra kommuner.

12.6 Kommunal informationsverksamhet

[2.6.1 Allmänna svnpunkter

Den ökade kommunala verksamheten ställer krav på en väl fungerande

kommunal informationsverksamhet. Under senare år har såväl kommunerna

som landstingskommunerna ägnat dessa frågor ökad uppmärksamhet.

Demokratiutredningen har gjort en omfattande analys och översyn av

förutsättningarna för den kommunala informationsverksamheten. Utred-

ningen konstaterar att behovet av aktiva informationsåtgärder från de kom-

munala organens sida har ökat. Medborgarnas möjlighet att skaffa sig kunskaper om och påverka utformningen at de kommunala frågorna har, enligt

utredningen, ett nära samband med deras levnadsförhållanden. Enligt flera undersökningar skiljer sig kunskaperna om och intresset för kommunalpolitik mellan olika medborgargrupper. Utredningen uppmärksammar särskilt det stora informationsbehov som finns hos s.k. informations- eller

resurssvaga grupper. Utredningen framhåller mot bakgrund av detta betydelsen av en utbyggnad av den kommunala informationsverksamheten. Det ökade antalet ärenden, den ökade svårighetsgraden i de kommunala frågorna samt föränd-

ringen i den kommunala nämnd- och förvaltningsorganisationen motiverar, enligt utredningen, ökade resurser på detta område i framtiden.

För egen del vill jag liksom flertalet remissinstanser understryka betydelsen av att de kommunala informationsfrågorna ägnas betydande uppmärksamhet. Därvid är det även väsentligt att klargöra informationsverksamhetens allmänna syfte. Enligt min mening bör informationsverksamheten underlätta de ömsesidiga kontakterna mellan medborgarna och de

kommunala organen och öka medborgarnas möjligheter att påverka utformningen av den kommunala verksamheten. I detta sammanhang vill jag särskilt understryka betydelsen av att informationsåtgärderna utformas

så att de når även medborgargrupper som annars inte brukar få del av sam-

hällsinformationen och som inte brukar delta aktivt i samhällsarbetet.

Som utredningen påvisar är det flera problem, av såväl principiell som praktisk natur, som aktualiseras i samband med en utbyggnad av den kommunala informationsverksamheten. Enligt min mening är det väsentligt att uppmärksamma gränsdragningen mellan samhällets informationsverk-

samhet och den idéförankrade information som bör handhas av partierna

och andra folkrörelser. Även formerna för samarbetet med massmedierna

bör finnas med i bilden.

I likhet med utredningen och flertalet remissinstanser anser jag att det

finns flera skäl som talar för att planeringsfrågorna ägnas särskild uppmärk-

samhet i informationssammanhang. Eftersom planeringsverksamheten ofta har ett långt tidsperspektiv och resultatet till en början är ovisst ställer planeringsfrågorna speciella krav på öppenhet och debatt. Även de förtroen-

devaldas möjligheter att leda verksamheten och ange riktlinjer förtjänar

särskild uppmärksamhet.

12.6.2¶Informationsverksamhetens inriktning

Demokratiutredningen behandlar ingående frågan om den kommunala

informationsverksamhetens inriktning. Med utgångspunkt från de erfarenheter som framkommit vid utredningens egna undersökningar förordar utredningen att informationsåtgärderna inriktas på två huvudsakliga problem-

områden. Det ena gäller medborgarnas kontakter med kommunerna och landstingskommunerna som serviceorgan. Det andra gäller medborgarnas

kontakter med kommunerna och landstingskommunerna som självstyrel-

seorgan,. dvs. informationens roll i den demokratiska processen.

När det gäller det förstnämnda området konstaterar utredningen att framför allt medborgarnas kontakter med de kommunala förvaltningarna och

de anställda är väsentliga. Utredningen anser därför att kommunerna och landstingskommunerna bör ägna stor uppmärksamhet åt åtgärder som gör att förvaltningarna präglas av öppenhet och tillgänglighet för medborgarna. Det är en viktig uppgift för den kommunala informationsverksamheten. menar utredningen, att systematiskt granska den kommunala förvaltningen i dessa avseenden. Utredningen rekommenderar en lång rad konkreta åtgärder, som syftar till att göra den kommunala förvaltningen mera lätttillgänglig för kommuninvånarna.

När det gäller informationsverksamhetens roll i den demokratiska pro-

cessen påpekar utredningen att verksamheten i första hand bör vara faktainriktad. Den bör således inte spela någon självständig roll i förhållande till medborgarna när det gäller idéförankrad information. Verksamheten bör i stället inriktas på åtgärder som underlättar för förtroendevalda, partier, övriga folkrörelser och massmedier att verka.

För egen del deiar jag i likhet med flertalet remissinstanser utredningens allmänna syn på inriktningen av den kommunala informationsverksamheten. Jag vill understryka betydelsen av att de kommunala förvaltningarna präglas av öppenhet och tillgänglighet för kommuninvånarna. Den kommunala verksamheten har under senare år ökat starkt i omfattning och

utsträckts till allt fler områden, som har stor betydelse för medborgarnas vardagliga förhållanden. Som utredningen framhåller, kan medborgarna upp-

leva flera olika svårigheter vid kontakter med förvaltningarna t. ex. på grund av svårförståeliga blanketter eller rutiner som inte förklaras tillräckligt. Åt-

gärder som underlättar förståelsen är enligt min mening särskilt väsentliga

inte minst ur rättvisesynpunkt, eftersom de främst påverkar förutsättningarna för de resurs- och informationssvaga grupperna att tillvarata sina rättigheter.

En mycket stor del av allmänhetens kontakter med kommunen resp. landstingskommunen sker genom de anställda. Enligt min mening är det

därför en god informationsåtgärd att förbättra personalens förutsättningar för kontakter med kommuninvånarna 1. ex. genom att dessa frågor ägnas

uppmärksamhet i personalutbildningen.

Jag vill även understryka betydelsen av att den kommunala informationsverksamheten inte ges en självständig roll, när det gäller den idéförankrade informationen. Enligt min mening är det naturligt alt denna form

av information liksom hittills främst handhas av de politiska partierna och av andra folkrörelser. Den kommunala informationsverksamheten bör ut-

formas så att den underlättar partiernas och de övriga folkrörelsernas verksamhet. Som utredningen visar finns det möjligheter att vidta ett flertal konkreta åtgärder.

När det gäller möjligheterna att nå grupper som i dag ofta inte får del av informationsinsatser framstår det även som önskvärt med ett utvecklat samarbete med folkrörelserna. Erfarenheterna från ett samarbete där den kommunala informationsverksamheten underlättar folkrörelsers uppsökande och kontaktskapande verksamhet bland sina medlemmar är således positiva. Som exempel kan nämnas att sådant samarbete förekommer med

bl. a. pensionärsföreningar, handikapporganisationer och invandrarföreningar.

Liksom utredningen och flera remissinstanser vill jag även understryka betydelsen av att massmediernas arbete underlättas. Enligt min mening är det väsentligt att, förutom dagspressen, även uppmärksamma vilken roll lokalradion och nya medier som kabel-tv och videogram kan spela när det gäller att fördjupa den kommunala demokratin.

Slutligen vill jag i likhet med utredningen understryka den roll som folkbiblioteken kan spela när det gäller den kommunala informationen i framtiden.

Sammantaget förordar utredningen en lång rad åtgärder rörande den kommunal informationsverksamhetens inriktning. För egen del anser jag att utredningens idéer och uppslag bör kunna vara en god utgångspunkt för

en utveckling på detta område. I likhet med utredningen och remissin-

stanserna anser jag emellerud att kommunerna och landstingskommunerna själva bör utforma sin informationsverksamhet utifrån de lokala förutsättningarna.

Vad som jag anfört i det föregående föranleder således inte några lagsufiningsåtgärder från min sida.

12.6.3 Ansvaret för informationsverksamheten

Enligt demokratiutredningens och remissinstansernas åsikt är det väsent-

ligt att informationsverksamheten är väl förankrad i kommunernas och lands-

tingskommunernas förtroendevalda organ. Den övervägande delen av remissinstanserna förordar att ett särskilt utskott till kommunstyrelsen resp.

förvaltningsutskottet inrättas och ges ansvaret för informationsverksamheten.

För egen del anser jag att det finns möjlighet att ge informationsverksamheten en central roll när det gäller att utveckla kontakterna mellan den kommunala förvaltningen och medborgarna samt när det gäller att underlätta partiernas, det övriga föreningslivets och massmediernas verksamhet. Jag anser därför att det är av stor vikt att frågor som rör prioriteringar av informationsinsatser och uppläggning av kontaktverksamheten kommer upp till diskussion i förtroendevalda organ.

Jag vill instämma med de remissinstanser som påpekar att informationen

inte kan ses fristående från de olika verksamheter som den gäller. Varje kommunalt organ har ett ansvar utåt för informationen om den egna verksamheten. Enligt min mening behövs ändå ett övergripande och samord-

nande informationsorgan i kommunerna och landstingskommunerna. I likhet med flertalet remissinstanser anser jag att det kan vara lämpligt att ett särskilt utskott till kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet anförtros

denna uppgift. En annan lösning är att en särskild nämnd tillsätts för än-

damålet.

Uppgifter som kan åligga det förtroendevalda informationsorganet är fram-

för allt att skapa kontakter och ta initiativ på informationsområdet. Väsentliga uppgifter för informationsorganet kan 1. ex. vara:

— att regelbundet se över den kommunala organisationen med den utgångspunkten att kontakterna mellan kommuninvånarna och de kommunala förvaltningarna skall underlättas,

— att biträda nämnderna med rådgivning i frågor som rör deras kontakter med allmänheten,

— att hålla kontakt med föreningsliv, grupper och utbildningsinstitutioner,

—- att anordna konferenser med föreningar och speciella grupper, t. ex. invandrare,

— att underlätta för organisationer och lokala grupper att få tillgång till

kommunalt material som de behöver för sin egen verksamhet eller för att kunna ge synpunkter på kommunala frågor,

— att främja studieverksamhet i kommunala frågor t. ex. planeringsfrågor, —- att utveckla och underlätta samarbetet med massmedierna som t. ex.

lokalpress och lokalradio,

—- att fortlöpande ge de förtroendevalda service, t. ex. i form av underlag

för informationsmöten, —- att fortlöpande se över det informationsmaterial som går ut till för-

troendevalda, organisationer och allmänhet med hänsyn till språklig utformning, behov av sammanfattningar etc.,

—- att ansvara för informationstidning, - att lägga upp informationsutbytet mellan företag och samhälle,

— att svara för lokal konsumentverksamhet i den mån uppgiften inte

uppdragits åt annan,

- att svara för invandrarbyrå och andra insatser för att underlätta in-

vandrarnas kontakter med kommuner och landstingskommuner samt

— att Svara för information till handikappade om bl. a. service inom kom-

munen.

Den närmare utformningen måste avgöras lokalt i varje kommun och

landstingskommun. Jag delar därmed utredningens uppfattning att förhållandena i olika kommuner och landstingskommuner är så skilda att det

inte är lämpligt att i lag reglera deras skyldighet att svara för informationen

om sin verksamhet. Jag anser emellertid att en allmän bestämmelse om

kommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets övergripande ansvar för informationen bör införas i kommunallagen. Det skulle även understryka betydelsen av insatser på detta område. Jag föreslår därför en bestämmelse med innebörden att kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet skall ha

ansvaret för kommunens resp. landstingskommunens samordnande informationsverksamhet i den mån uppgiften inte har uppdragits åt annan nämnd.

Detta innebär att den samordnade informationsverksamheten kan uppdras åt ett arbetsutskott inom kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet eller

till en särskild informationsnämnd.

12.6.4 Planeringstrågor

Demokratiutredningen anser att det är en demokratisk kärnfråga hur riktlinjer och planer kan förankras hos medborgarna. Planarbetet bör enligt utredningen ske under öppenhet och debatt. Flera skäl anförs för att detta är särskilt väsentligt i plancringsfrågor. Besluten påverkar användningen av resurser för lång tid och berör för medborgarna så väsentliga frågor som bostadsmiljö, arbetsmiljö, sjukvård. barntillsyn och annan kommunal service. Dessutom måste planbedömningarna ofta grundas på ett osäkert underlag vilket innebär att beslutens verkningar inte alltid kan överblickas.

Ingående diskussioner behövs därför enligt utredningen. Det gäller framför

allt de förtroendevalda organ som skall besluta i frågan eller på annat sätt berörs av planeringen. Men det behövs även insatser för att stimulera medlemmarna i lokala partiorganisationer, andra folkrörelser och sammanslutningar med specialintressen att medverka i planeringen. Därigenom kan olika aspekter bli belysta. Det gäller såväl långsiktiga och övergripande planer som mer detaljerade frågor. För att underlätta diskussion behövs i många fall aktiva åtgärder från kommuner och landstingskommuner. Utredningen noterar att sådana insatser förekommit på många håll. Vissa erfarenheter

har redovisats av utredningen i en särskild rapport (SOU 1974:50) Infor-

mation och medverkan i kommunal planering. För att ytterligare erfarenheter skall kunna föras vidare anser utredningen att försök som görs bör dokumenteras. Den betonar även starkt betydelsen av ett ökat forsknings-

och utvecklingsarbete på området. |

Vissa frågor bör enligt utredningen uppmärksammas särskilt. Det gäller

t.ex. sambandet mellan å ena sidan den kommunala planeringen och å

andra sidan statlig och annan planering, organisation och ansvarsfördelning,

planeringsprocessen samt planmaterialets utformning. Särskilt anger utredningen även att det är angeläget att diskussionen om kommunal planering

vidgas till att omfatta inte bara fysisk planering utan även planering som

gäller ekonomi och särskilda verksamheter.

Praktiskt taget alla remissinstanser delar utredningens uppfattning om planeringsfrågornas betydelse från demokratisk synpunkt. Många trycker

starkt på att eu mer tillgängligt och intresseväckande material i regel behövs,

att även den statliga planeringen på länsnivå bör uppmärksammas samt att planeringsprocessen bör skedesindelas för att underlätta överblick och öppen debatt.

För egen del anser jag att det är av särskild vikt att insatser görs för

att bereda enskilda medborgare, lokala partiföreningar och övriga folkrörelser ökade möjligheter att engagera sig i planeringsfrågorna. De förtroendevalda har ansvaret för besluten men information behövs i flera avseenden. Dels

behöver insatser göras för att sprida kunskaper om nya planeringsformer och planeringsmetoder, dels är det nödvändigt från demokratisk synpunkt

att få en vidgad medverkan i dessa för medborgarna så viktiga frågor i

konkreta projekt. En avvägning måste självfallet ske mellan effektivitetskravet och demokratikravet men jag noterar med tillfredsställelse att remissinstansernas inställning till utredningens förslag om ökade insatser på området är positiv.

Förutsättningarna för kommunernas och landstingskommunernas planering har snabbt förändrats. De nya planformer som utvecklats under senare år ställer andra krav från demokratisk synpunkt än den traditionella markanvändningsplaneringen. Jag instämmer därför med de remissinstanser som förordar fortsatt försöksverksamhet och utvecklingsarbete på området. Det finns bl. a. ett stort behov av alt utveckla redovisningmetoder som på ett

bättre sätt än f. n. gör det möjligt för förtroendevalda och andra att tränga in i frågorna. Detta är krav som enligt min mening även bör ställas på

den statliga planeringen på länsnivå. Det finns enligt min mening även skäl att uppmärksamma de demokratiska aspekterna när det gäller organisation och ansvarsfördelning i planarbetet och att planeringsprocessen får en indelning i skeden så att överblick och debatt främjas.

19 Riksdagen 1975176. I saml. Nr 186

Organisation och ansvarsfördelning

Demokratiutredningen framhäver fullmäktiges och landstingets roll i plancringen. I synnerhet gäller det beslut som blir vägledande för mer detaljerade beslut. Utredningen pekar särskilt på att fullmäktige regelmässigt bör behandla och anta bostadsbyggnadsprogram och kommunalekonomisk

långtidsplanering (KELP). Utredningen konstaterar att användning av pro-

jektorganisation i vissa fall kan innebära fördelar. Genom att den ordinarie

organisationen ställs åt sidan kräver detta emellertid nya former för information till övriga förtroendevalda och till allmänheten. Utredningen re-

kommenderar därför bl. a. att en ledningsgrupp utses som består av enbart förtroendevalda.

Remissinstanserna understryker i många fall fullmäktiges och landstingets

ställning i planeringen. Mot utredningens rekommendation att ledningsgrupp endast skall bestå av förtroendevalda har flertalet remissinstanser inte anfört några erinringar.

För egen del instämmer jag i utredningens och remissinstansernas syn att de förtroendevalda i fullmäktige bör ges bättre möjligheter att ange rikt-

linjer för planeringsarbetet. En vidgad roll för fullmäktige innebär också i regel att frågorna lyfts fram till offentlig debatt i större utsträckning än

om de enbart behandlas i nämnd eller beredning. Jag återkommer till detta

i det följande i samband med att planeringsprocessen behandlas. Det är enligt min mening naturligt att tjänstemän inte ges uppgifter för vilka po-

litiskt ansvar kan utkrävas. I linje med det allmänna önskemålet om att de förtroendevaldas ställning i planeringsarbetet bör stärkas anser jag det därför riktigt att ledningsgrupper som kan anses ha sådant ansvar består enbart av förtroendevalda. I övrigt delar jag utredningens uppfattning att

det i planfrågor av begränsad räckvidd kan vara lämpligt att ge de direkt

berörda och deras organisationer ett avsevärt inflytande över utformningen.

Utredningen har inte gått in på möjligheterna att närmare lagreglera organisation och ansvarsfördelning. Inte heller jag anser att sådan lagstiftning är motiverad. Kommuner och landstingskommuner bör enligt min mening ha möjlighet att tillämpa den organisation som lokalt anses lämpligast. Mot

lagstiftning talar även det förhållandet att de många olika formerna av pla-

nering kan behöva handläggas på ett mycket varierande sätt.

Planeringsprocessen

Demokratiutredningen föreslår en modell för planeringsprocessen som den anser bör kunna tillämpas i flertalet fall. En utgångspunkt för utredningen är att öppenhet tillämpas i planeringsarbetet. Utredningens modell innebär vidare att en skedesindelning görs för att skapa överblick över den ofta relativt långa tidsperiod som plancringsarbetet sträcker sig över. Riktlinjer och program bör enligt utredningen ges av förtroendevalda organ i tidiga skeden.

Utredningen anser att en arbetsplan regelmässigt bör utarbetas. En sådan plan underlättar överblicken över planceringsarbetet och anger de tillfällen i planeringsprocessen då information är särskilt angelägen. I planen bör enligt utredningen anges en skedesindelning, namnen på ansvariga förtroendevalda och tjänstemän samt den tid inom vilken synpunkter skall ha inkommit. För mindre planeringsobjekt kan en arbetsplan göras upp varje år eller varje

halvår för allt planeringsarbete. Denna samlade arbetsplan bör föreläggas

kommunfullmäktige. Genom att utnyttja arbetsplanerna kan organisationer och enskilda ta initiativ till att begära fram material, utarbeta alternativ, ordna sammankomster m. m.

Programskedet understryker planeringens politiska innehåll. Utredningen anser att särskild vikt bör läggas vid att ge partier och förtroendevalda organ

tid och resurser för diskussion och analys av 'planeringsprogrammen.

Alternativa planförslag bör enligt utredningen utarbetas om möjligt. Detta

kan ge olika politiska riktningar i kommunen möjlighet att få sina tankar

konkretiserade. Alternativen bör arbetas fram tidigt för att undvika stora kostnader.

Utredningen anser att information om planförslag framför allt bör ges till dem som närmast berörs av planerna.

Utredningen anser även att uppföljningsskedet i många fall hittills inte beaktats tillräckligt. Om det sker regelmässigt kan planprogrammen i ökad utsträckning bygga på erfarenheter från tidigare genomförda planer.

Utredningen rekommenderar i övrigt att massmedier, organisationer och

enskilda som anmält intresse för viss fråga eller frågor rutinmässigt skall

informeras. De bör även inbjudas att inom viss tid lämna synpunkter. De

sociala nämnderna i kommunen bör enligt utredningen ges möjlighet att yttra sig i alla planfrågor.

Utredningen rekommenderar att arbete med kommunalckonomisk långtidsplanering och bostadsbyggnadsprogram bör ske i två steg. Vidare bör förvaltningarna årligen utarbeta sammanfattningar av sina planer.

När det gäller landstingens planering bör enligt utredningen i huvudsak samma principer som för kommunerna gälla men särskild uppmärksamhet bör ägnas åt kontakten med dem som direkt berörs av verksamheten.

Utredningen har övervägt om det finns skäl att införa bestämmelser om

planeringsprocessen i lag. Den har emellertid kommit fram till att det i nuvarande situation skulle stöta på stora svårigheter att åstadkomma bestämmelser som kan tillämpas generellt. De remissinstanser som yttrar sig i frågan delar i allmänhet utredningens uppfattning. Vissa remissinstanser anför emellertid att det skulle vara olyckligt om kommunerna och lands-

tingskommunerna tillämpade alltför olikartade planerings- och samråds-

rutiner. Remissopinionen är i stort sett positiv till den rekommenderade uppläggningen av planeringsprocessen. Många kommuner betonar värdet av ett väl förankrat programarbete. Landstingsförbundet och flera landstings-

kommuner som yttrat sig i frågan har anfört att det är önskvärt att lands-

tingens flersårsplanering får en djupare förankring bland partigrupperna och

de lokala partiorganisationerna. Jag instämmer i att detta på allt sätt bör underlättas.

För egen del instämmer jag t' utredningens bedömning av betydelsen av att en skedesindelning utförs, dvs. att själva planeringsarbetet planeras.

Därigenom blir det överskådligt för de förtroendevalda som skall fatta beslut

och för de människor som kommer att beröras.

Jag anser att mycket talar för att cen mer formaliserad planeringsprocess i tidiga skeden är att föredra. Den skulle kunna ge både förtroendevalda och en större allmänhet en bättre överblick över vad som skall ske under en längre tidsperiod.

Flera andra länder som exempelvis Danmark och Storbritannien har valt

att mer i detalj lagreglera planeringsprocessen. En detaljerad lagstiftning i vårt land skulle emellertid enligt min mening vara svår att förena med

önskemålet om att kommuner och landstingskommuner så långt möjligt själva bör kunna bestämma om formerna för det kommunala arbetet. Det

finns vidare ofta ett stort behov av lokal anpassning eftersom förhållandena

är mycket varierande. Även med hänsyn till att det nuvarande planerings-

systemet håller på att söka sig nya former anser jag au det f. n. inte finns

anledning till lagstiftningsåtgärder. Demokratiutredningens modell ger enligt

min mening en god utgångspunkt för diskussioner i kommuner och lands-

tingskommuner om vilka insatser som kan behöva göras lokalt för att ge medborgarna kännedom om planeringsarbetet och möjlighet att påverka detta. I gällande lagstiftning finns inga hinder mot att kommuner och landstingskommuner söker ett brett samråd i samband med sitt planeringsarbete. Detta har också, som demokratiutredningen redovisat, skett på många håll. Under senare tid har även positiva erfarenheter kunnat konstateras från arbetet med den fysiska riksplaneringens programskede. De erfarenheter

som kan vinnas fortsättningsvis av sådan försöksverksamhet bör kunna ge ett värdefullt underlag för att bedöma det framtida behovet av lagstiftning

på området. Med tanke på planeringsbeslutens betydelse för den kommunala demokratin ämnar jag emellertid ägna frågan fortsatt uppmärksamhet.

Planmaterialets utformning

En aktiv medverkan från många förtroendevalda och från partier, föreningsliv och andra intresserade medborgare ställer enligt utredningen större

krav på lättillgänglighet och överskådlighet. Bl.a. pekar utredningen

på behovet av att man tar större hänsyn till språk, omfång och åskådlighet vid utformningen av materialet. Utredningen rekommenderar även att kommunerna i större utsträckning utarbetar planbeskrivningar som

utgår från olika medborgargruppers och kommundelars förhållanden. Ex-

empel på möjliga åtgärder i den riktningen redovisas även i utredningens rapport (SOU 1975:46) Kommunal organisation och information. De re-