Prop. 1975/76:187

om kommunal demokrati, ny kommunallag m.m.

Prop. 1975/76: 187

Regeringens proposition 1975/ 76: 187

om kommunal demokrati. ny kommunallag m. m.:

beslutad den 20 maj 1976.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

G. E. STRÄNG HANS GUSTAFSSON

Propositionens huvudsakliga innehåll

Med propositionen redovisar regeringen en etapp av den översyn av de- mokratifrågorna som pågår. ! propositionen behandlas demokratifrågorna på det kommunala planet. Kommunerna och landstingskommunerna har fått ökade uppgifter. Detta i förening med förändringar i samhället har med- fört att det regelsystem som omger den kommunala verksamheten har be- hövt förnyas.

[ propositionen föreslås en enhetlig kommunallag med nya bestämmelser som syftar till att stärka medborgarnas inflytande. Till grund för förslagen ligger ett omfattande utredningsarbete som har utförts av utredningen om den kommunala demokratin och kommunallagsutredningen.

Den nya lagen bygger på principen att kommuner och landstingskom- muner skall lämnas största möjliga frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. Den nyligen genomförda kommunindelningsrefor- men har skapat förutsättningar för att minska detaljregleringen i de nu- varande kommunallagarna'. Den nya kommunallagen avses gälla för samtliga kommuner och landstingskommuner. Den ersätter den nuvarande kom- munallagen. kommunallagen för Stockholm och landstingslagen. Den får i högre grad än de nuvarande lagarna karaktär av ramlag. Åtskilliga de- taljfrågor som f.n. regleras i lag skall enligt förslaget kunna regleras av kommunerna och landstingskommunerna själva. Härigenom har det blivit möjligt att låta de allra flesta bestämmelserna i lagen lä generell giltighet. Några särregler har dock måst behållas för Stockholms kommun.

Propositionen innehåller förslag på en rad punkter som berör de förtro— endevaldas arbetsförutsättningar och medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala verksamheten. I ett representativt system är de förtroendevaldas arbetsförutsättningar och partiernas roll centrala frå-

] Riksdagen [ 975 / 76. ] saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187l . 2

gor. Rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala uppdrag föreslås.

Vidare föreslås vidgade möjligheter till ersättning för kostnader som har föranletts av förtroendeuppdrag. Bl.a. skall kostnader för barntillsyn kunna ersättas. Arvoden till de förtroendevalda skall enligt förslaget. liksom hittills kunna utgå endast med enhetliga belopp. dvs. utan hänsyn tagen till den enskilde förtroendevaldes förlorade arbetstörtjänst. Möjligheterna att senare pröva ett system med differentierad ersättning hålls dock öppen.

I propositionen framhävs de beslutande organens. dvs. kommunfullmäk- tiges och landstingets. centrala ställning. För landstingskommunernas del innebär förslaget att förvaltningsutskottets möjligheter att företräda lands- tinget begränsas samt att beredningen i utskott görs frivillig. För både kom- muner och landstingskommuner föreslås vidare vissa förändringar i fråga om de beslutande organens arbetsformer. Motioner skall sålunda i princip behandlas inom ett år och kravet på beslutförhet sänks från två tredjedels till enkel majoritet. Suppleantsystemet i kommunfullmäktige görs vidare obligatoriskt i likhet med vad som redan nu gäller för landsting.

För att inför väljarna klarare markera ansvarsförhållan'dena har många kommuner och Iandstingskommuner valt att införa något slag av majo- ritetsmarkeringar. I propositionen föreslås inga lagändringar för att införa några av de mest långtgående alternativ som har behandlats i den allmänna debatten. Mot sådana lösningar talar framför allt svårigheterna att skapa tillräckliga insynsmöjligheter lör minoriteten. Däremot anges det i propo- sitionen som en utgångspunkt att den politiska majoriteten skall ges möj- lighet att markera ett huvudansvar för den kommunala verksamheten sam- tidigt som minoriteten ges goda arbetsmöjlighcter. Hur detta skall ske i det enskilda fallet måste avgöras lokalt. Arvode skall kunna ges till mi- noritetsföreträdare som inte har uppdrag som ordlörande i nämnd. Vidare skall ersättare kunna utses lör ordförande för att man inte skall behöva få skifte i den politiska ledningen. om någon ordförande blir långvarigt sjuk. Av samma skäl skall man kunna utse andre vice ordförande i alla nämnder.

Bl. a. för att förhindra att ett parti som har förlorat valet ändå skall kunna besluta om budgeten för det kommande året föreslås åtgärder för att ås- tadkomma ett snabbare genomslag. Förslaget innebär att den nyvalda be- slutande församlingen börjar sin mandatperiod redan den 1 november. Det har inte bedömts möjligt att låta reformen omfatta också nämnderna. I anslutning till förslaget föreslås också att reglerna i vallagen om utseende av suppleanter för kommunfullmäktige ändras så att sammanräkningen skall kunna ske snabbare än hittills. Vidare föreslås att budgetfristerna för lands- tingskommunerna lörlängs så att de kommer att stämma överens med vad som gäller för kommunerna.

Det föreslås att ansvaret för informationsverksanihcten i princip skall åligga kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. Väsentliga önskemål

Prop. 1975/761187 3

om ökade insatser för att göra förvaltningen mer lättillgänglig och för att underlätta den idéförankrade informationen genom partier och övriga folk- rörelser anses kunna uppnås utan ytterligare regler i lag.

De kommunägda företagen svarar för en ansenlig del av den kommunala verksamheten. För att öka möjligheterna till insyn och inflytande föreslås att de ledamöter i företagens styrelser som skall utses av kommun eller landstingskommun skall kunna väljas proportionellt.

[ propositionen behandlas även lokala organ som kommundelsråd och institutionsstyrelser. Erfarenheterna från de kommuner som har prövat kom- mundelsråd är blandade och i de kommuner som har inrättat institutions- styrelser har försöksverksamheten ännu pågått alltför kort tid för att några bestämda slutsatser skall kunna dras. Några särskilda bestämmelser föreslås därför inte när det gäller lokala organ.

I propositionen avvisas tanken på att införa ett kommunalt folkomröst- ningsinstitut. Däremot föreslås en bestämmelse i den nya kommunallagen som syftar till att klarlägga rättsläget i fråga om sådana opinionsundersök- ningar som redan förekommer i vissa kommuner.

Den nya kommunallagen som avses träda i kraft den 1 januari 1977, föranleder följdändringar i ett stort antal författningar. Förslag till vissa följd- ändringar läggs fram i propositionen. Ytterligare förslag kommer att läggas fram inom kort.

Prop. 1975/76:187 4

1. Förslag till Kommunallag

Härigenom föreskrives följande.

1 kap. Allmänna bestämmelser

[ & Riket är indelat i kommuner och landstingskommuner. Varje län utgör en landstingskommun. om ej annat är föreskrivet. Om kommunalförbund och om ändring i kommunal indelning finns sär- skilda bestämmelser.

Zä Medlem av kommun är var och en som är kyrkobokförd i kommunen. äger fast egendom där eller är taxerad till kommunalskatt där.

Medlem av landstingskommun är var och en som är medlem av kommun inom landstingskommunen.

3 % Kommun och landstingskommun får själva vårda sina angelägenheter.

Stockholms läns landstingskommun får handha angelägenhet som avser del av landstingskommunen och som ankommer på kommun. om det är påkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommu- nerna inom nämnda del.

Om vissa angelägenheter som ankommer på kommun och landstings- kommun finns särskilda bestämmelser. Vad som sägs i andra stycket gäller ej i fråga om sådana angelägenheter.

4 ä Beslutanderätten tillkommer i kommun kommunfullmäktige och i landstingskommun landstinget.

Förvaltning och verkställighet utövas i kommun av kommunstyrelsen och övriga nämnder samt i landstingskommun av förvaltningsutskottet och övriga nämnder. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av kommunfullmäktige och landstinget. För sådan uppgift kan särskild be- redning bestående av en eller flera personer tillsättas.

Förvaltningsutskottet företräder landstinget mellan landstingsmötena i den utsträckning som landstinget bestämmer och i den mån annat ej följer av lag eller annan författning. Beslut som har fattats med stöd av detta stycke skall anmälas till landstinget. Landstinget bestämmer i vilken ordning detta skall ske.

55 I denna lag avses med fullmäktige kommunfullmäktige och landstinget samt med styrelsen kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.

Prop. 1975/76:187 5

2 kap. F ill/mäktige

65. Fullmäktige beslutar hur många ledamöteri fullmäktige som skall utses. Antalet skall bestämmas till ett udda tal och till minst

31 i kommun med 12000 röstberättigade invånare eller därunder och i landstingskommun med 140000 röstberättigade invånare eller därunder.

41 i kommun med över 12 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare. 51 i kommun med över 24 000 till och med 36 000 röstberättigade invånare och i landstingskommun med över 140000 till och med 200000 röstbe- rättigade invånare. .

61 i annan kommun med över 36 000 röstberättigade invånare än Stock- holms kommun.

71 i landstingskommun med över 200000 till och med 300000 röstbe- rättigade invånare.

101 i Stockholms kommun och i landstingskommun med över 300000 röstberättigade invånare.

Vid tillämpningen av första stycket skall som röstberättigad anses den som har upptagits i gällande röstlängd. Länsstyrelsen skall genast underrättas om beslut om ändring av antalet fullmäktige. Beslut om ändring av antalet skall tillämpas först när val i hela riket av fullmäktige förrättas nästa gång.

75 För ledamöterna i fullmäktige skall utses suppleanter. l kommun bestämmer kommunfullmäktige det antal suppleanter som skall ligga till grund för tillämpningen av bestämmelserna i 14 kap. 195 vallagen(l972:620) om utseende av suppleanter. Antalet skall utgöra viss andel. dock högst hälften. av det antal platser som varje pani erhåller i kommunen eller. om kommunen har indelats i valkretsar. i varje valkrets. Uppkommer därvid brutet tal, avrundas detta till närmast högre hela tal. Om beslutet skall länsstyrelsen genast underrättas. Om antalet suppleanter för ledamöterna i landstinget gäller vad som är löreskrivet i vallagen (19721620).

8 & Rösträtt vid val av ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige tillkommer den som är kyrkobokförd i kommunen och som har uppnått adenon års ålder senast på valdagen. Den som är omyndigförklarad av dom- stol har dock ej rösträtt. Den som ej är svensk medborgare har rösträtt endast om han har varit kyrkobokförd i riket den 1 november de tre åren närmast före valåret. Varje röstberättigad har en röst.

Vid val av ledamöter och suppleanter i landsting tillkommer rösträtt var och en som vid val av ledamöter i kommunfullmäktige är röstberättigad i kommun inom landstingskommuncn.

Frågan huruvida rösträtt enligt första och andra styckena föreligger avgörs på grundval av en före valet upprättad röstlängd.

Prop. 1975/76: 187 6

9 & Ledamöter och suppleanteri fullmäktige väljes bland dem som uppfyller villkoren för rösträtt enligt 85" första och andra styckena.

Landshövding. länsöverdirektör eller avdelningschef vid länsstyrelse är ej valbar till ledamot eller suppleant. Den som är anställd hos kommunen eller landstingskommunen och som i egenskap av föredragande hos styrelsen eller på grund av andra uppgifter som hör till tjänsten har den ledande ställningen bland kommunens eller landstingskommunens tjänstemän är ej heller valbar.

Upphör ledamot eller suppleant att vara valbar, förfaller hans uppdrag omedelbart. Fullmäktige skall befria ledamot eller suppleant från hans upp— drag. om han vill avgå och särskilda skäl ej talar däremot.

105 Ledamot och suppleant i fullmäktige eller beredning har rätt till den ledighet från anställning som behövs för uppdraget.

11 & Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljes för tre tjänstgöringsår. räknat från och med den 1 november det år då valet har skett.

1 Stockholms kommun räknas tjänstgöringstiden från och med den 15 oktober det år då valet har skett.

Om val av ledamöter och suppleanter med anledning av ändring i kom- munal eller landstingskommunal indelning finns särskilda bestämmelser.

125 l vallagen(1972z620) finns bestämmelser

om kommuns och landstingskommuns indelning i valkretsar och val— distrikt, .

om valdag. röstlängd. vals förrättande och avslutande samt om förfarandet när ledamot i fullmäktige har avgått före den bestämda tjänstgöringstidens utgång och när'suppleant för ledamot har inträtt som ledamot i fullmäktige eller av annan anledning har avgått som suppleant.

135 Fullmäktige väljer för varje tjänstgöringsår vid första sammanträdet under tjänstgöringsåret bland sina ledamöter en ordförande och en vice ordförande samt. om fullmäktige beslutar det. även en andre vice ordförande. Till dess valen har förrättats, utövas ordförandeskapet av den till tjänst- göringstiden äldste bland ledamöterna eller. om två eller flera ledamöter har lika lång tjänstgöringstid. av den bland dem som är äldst till levnads- åldern.

Kan varken ordföranden. vice ordföranden eller. om sådan har utsetts. andre vice ordföranden närvara vid sammanträde. skall fullmäktige utse annan ledamot att för tillfället föra ordet.

I fråga om ordförandeskapet vid första sammanträdet med fullmäktige som har valts med anledning av ändring i kommunal indelning finns sär- skilda bestämmelser.

Prop. 1975/76:187 7

149" Fullmäktige sammanträder enligt den ordning som fullmäktige be- stämmer med iakttagande av föreskrifterna i tredje stycket samt i 57 och 68 åå om tid för handläggning av vissa ärenden. Sammanträde skall även hållas. när styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det eller ordföranden finner att det behövs.

I landstingskommun bör sammanträde hållas minst fyra gånger varje år. Vid sammanträde före utgången av december månad förrättas val till de befattningar inom kommunen eller landstingskommunen som blir lediga vid årets slut. År då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum förrättas valen av de nyvalda fullmäktige.

1 Stockholms kommun skall styrelsen samt ordförande och vice ord- förande i styrelsen väljas vid första sammanträdet med fullmäktige under tjänstgöringsåret.

155 Kungörelse om sammanträde med fullmäktige utfärdas av ordföran- den. Den skall innehålla uppgift om tid och plats för sammanträdet samt om de ärenden som skall behandlas. Kungörelsen skall minst en vecka före sammanträdesdagen anslås på kommunens anslagstavla när fråga är om sammanträde med kommunfullmäktige och på landstingskommunens anslagstavla när fråga är om sammanträde med landstinget. Om fullmäktige har bestämt det. skall kungörelsen anslås också på annan plats. Minst en vecka före sammanträdesdagen skall kungörelsen sändas med posten till varje ledamot och suppleant i fullmäktige. Uppgift om tid och plats för sammanträde samt. om fullmäktige har be— stämt det. uppgift om de ärenden som skall behandlas skall minst en vecka före sammanträdesdagen införas i en eller flera ortstidningar. Vid samman- träde före utgången av december månad avgöres för nästa kalenderåri vilken eller vilka tidningar sådant tillkännagivande skall införas. Därvid bör väljas tidningar som genom spridning inom olika grupper av kommunens eller landstingskommunens medlemmar bringar tillkännagivandet till de flestas kännedom. llar vid fattandet av beslut i ämnet förslag om att tillkänna- givandet skall införas i annan ortstidning än sådan som omfattas av beslutet varit under omröstning och erhållit minst en tredjedel av rösterna. skall tillkännagivandet införas också i denna tidning. Fordrar ärende så skyndsam handläggning att kungörande i den ordning som föreskrives i första och andra styckena ej hinnes med. skall kungörelsen med uppgift om ärendet anslås senast vardagen före sammanträdesdagen och sändas med posten till varje ledamot och suppleant i fullmäktige så tidigt att den kan antagas komma honom tillhanda inom samma tid.

165 Är ledamot i fullmäktige hindrad att inställa sig till sammanträde eller att vidare deltaga i sammanträde. inträder i hans ställe den suppleant som enligt den mellan suppleanterna bestämda ordningen står i tur att tjänstgöra. Vad som har sagts om ledamot gäller även suppleant. som har kallats att

Prop. 1975/76:187 8

tjänstgöra eller som tjänstgör i stället för ledamot.

Ledamot. som inställer sig under pågående sammanträde eller till fortsatt sammanträde. har rätt att tjänstgöra även om suppleant har inträtt i hans ställe. Ledamot. som har avbrutit tjänstgöringen vid sammanträde på grund av annat hinder än jäv. får därefter ej tjänstgöra vid sammanträdet.

Suppleant som har börjat tjänstgöra med stöd av första stycket har fö- reträde till tjänstgöring framför annan suppleant. även om denne står i tur att tjänstgöra enligt den mellan suppleanterna bestämda ordningen. Supp- leant. som på grund av att han ärjävig i visst ärende avbryter tjänstgöringen vid sammanträde. får åter tjänstgöra sedan ärendet har handlagts.

Är samtliga suppleanter för ledamot i kommunfullmäktige hindrade att inställa sig till sammanträde eller att vidare deltaga i sammanträde. inträder i ledamotens ställe den suppleant som enligt den mellan suppleanterna be- stämda ordningcn står i tur att tjänstgöra för den ledamot som har erhållit den första platsen för partiet i valkretsen. Om sådan suppleant ej kan tjänst- göra. inträder den suppleant som enligt den mellan suppleanterna bestämda ordningen står i tur att tjänstgöra för den ledamot som har erhållit den andra platsen för partiet i valkretsen och så vidare efter samma grund. Är partiets samtliga suppleanter i valkretsen hindrade att inställa sig till sam- manträde eller att vidare deltaga i sammanträde. inträder suppleant som har utsetts för partiet i annan valkrets efter den grund som nyss har sagts. Därvid äger suppleant som har utsetts i valkrets där paniets röstetal är högst företräde.

175 Fullmäktige får handlägga ärende endast om flera än hälften av le- damöterna är närvarande. Fullmäktige kan dock föreskriva att interpellation och fråga får besvaras. även om antalet närvarande är lägre än vad nu har sagts. Är närvarande ledamot enligt 18 eller 64.5 på grund av jäv hindrad att deltaga i handläggningen av visst ärende. får fullmäktige handlägga ärendet. även om antalet deltagande på grund av hindret ej uppgår till vad som föreskrives i första stycket.

185 Ledamot i fullmäktige får ej deltaga i handläggning av ärende som personligen rör honom själv eller hans make. föräldrar. barn eller syskon ellerannan honom närstående. Bestämmelser omjäv i samband med revision finns i 64 5.

195. Varje ledamot i fullmäktige har en röst. Rätt att deltaga i fullmäktiges överläggningar men ej i besluten tillkommer

1. ordföranden eller vice ordföranden eller. om andre vice ordförande har utsetts. andre vice ordföranden i styrelsen.

2. ordföranden eller vice ordföranden eller. om andre vice ordförande har utsetts. andre vice ordföranden i annan nämnd eller i beredning vid handläggning av ärende som har beretts av nämnden eller beredningen och

Prop. 1975/76: 187 9

vid besvarande av interpellation som har ställts till ordföranden i nämnden eller beredningen. '

3. ledamot i styrelsen vid besvarande av interpellation som enligt 295 andra stycket har överlämnats för att besvaras av honom.

4. revisor hos kommunen eller landstingskommunen vid behandling av revisionsberättelsen för den verksamhet som revisionen avser.

5. sådan tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen som av- ses i 95 andra stycket samt,

6. i den mån fullmäktige har beslutat det, ledamot eller suppleant i sty- relsen eller annan nämnd eller i beredning.

1 Stockholms kommun är borgarråd skyldig att närvara vid fullmäktiges sammanträden. Borgarråd får deltaga i överläggningarna och framställa för- slag men ej deltaga i besluten. Fullmäktige får kalla tjänsteman hos den egna kommunen eller den egna landstingskommunen eller särskild sakkunnig för att meddela upplysningar vid sammanträde.

205. Fullmäktige skall besluta i ärende som har anhängiggjorts av

1. styrelsen eller annan nämnd.

2. ledamot eller. i Stockholms kommun, ledamot eller borgarråd genom motion.

3. regeringen. central förvaltningsmyndighet eller länsstyrelsen eller

4. revisorerna. om ärendet avser förvaltning som har samband med re- visionsuppdraget.

Om fullmäktige har löreskrivit det. skall fullmäktige besluta i ärende som har anhängiggjorts av beredning.

215 Ärende. vari fullmäktige skall besluta. skall beredas av den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör eller av en beredning som fullmäktige särskilt har utsett för ändamålet. Om ärende har beretts av annan än den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör. skall nämnden eller beredningen få tillfälle att avge yttrande i ärendet innan det avgöres. Styrelsen skall alltid få tillfälle att yttra sig i ärende som har beretts av annan än styrelsen. Val får förrättas utan föregående beredning. Ärende som avser ändring av antalet ledamöter i styrelsen eller annan nämnd eller avsägelse från upp- drag som ledamot eller suppleant i fullmäktige. styrelsen eller annan nämnd behöver ej heller beredas.

225 Motion bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut med anledning av motionen vid sammanträde som hålles inom ett år från det att motionen har väckts. Om beredningen ej kan avslutas inom sådan tid. skall detta och vad som har framkommit vid beredningen anmälas till fullmäktige vid sammanträde inom angivna tid. Fullmäktige får vid behandling av sådan

Prop. 1975/76zl87 10 anmälan avskriva motionen från vidare handläggning.

23 5 Om fullmäktige beslutar det. får som ett led i beredningen av ett ärende som det tillkommer fullmäktige att handlägga inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstingskommunen.

245 Kan sammanträde med fullmäktige ej slutföras på utsatt dag. skall det fortsätta omedelbart eller vid senare tidpunkt. Skall sammanträdet fort- sätta vid senare tidpunkt. bestämmer och tillkännager ordföranden genast tid och plats för det fortsatta sammanträdet. Om fortsättande och avslutande av valförrättning. när val är proportionellt. finns bestämmelseri lagen (1955zl38) om proportionellt valsätt vid val inom landsting. kommunfullmäktige m.m.

255 Ärende skall bordläggas. om det begäres av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. För bordläggning i fråga om val krävs beslut av fullmäktige med vanlig röstövervikt. Detta gäller också om samma ärende skall bordläggas mera än en gång. Beslutas bordläggning, bestämmer och tillkännager ordföranden genast till vilken dag ärendet skall uppskjutas.

265 Ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och föredrager ären- dena. Det åligger ordföranden att tillse att ärende avgöres endast om fö- reskrifterna i 155 om kungörande och i 21 5 om beredning har iakttagits i fråga om ärendet. Även om föreskrifterna i 15 och 21 55 ej har iakttagits. får ärende avgöras på sammanträdet. om ärendet fordrar skyndsam handläggning och samtliga närvarande ledamöter beslutar att det skall tagas upp till avgörande.

275 Sedan överläggningen i ett ärende har förklarats avslutad. framställer ordföranden proposition så avfattad. att den kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter till känna vad som enligt hans uppfattning har beslutats och befäster beslutet med klubbslag. om ej omröstning begäres. Begäres omröstning. skall den verkställas efter upprop och ske öppet utom vid val och i ärende som avser tillsättning av tjänst. Vid öppen omröstning får omröstningsapparat användas. Utgången bestämmes genom enkel röst- övervikt. om ej annat är föreskrivet för särskilda fall. Vid lika röstetal för olika meningar sker avgörandet genom lottning. om ärendet avser val eller tillsättning av tjänst och genom ordförandens utslagsröst i övriga ärenden.

285 Val av styrelse och annan nämnd. av revisorer och revisorssuppleanter som avses i 63 5 samt av beredning skall vara proportionellt. om det begäres av minst så många ledamöter som motsvarar den kvot. vilken erhålles om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet

Prop. 1975/76:187 ll

avser. ökat med 1. Är kvoten ett brutet tal. skall den avrundas till närmast högre hela tal. Om förfarandet vid sådant proportionellt val finns särskilda bestämmelser. Vad som sägs om annan nämnd äger i Stockholms kommun ej tillämpning beträffande nämnd som avses i 485 andra stycket.

Vad som sägs i första stycket gäller också när fullmäktige skall förrätta val av ledamöter eller suppleanter i styrelse för aktiebolag. ekonomisk för- ening eller stiftelse. av revisorer för granskning av sådan styrelses förvaltning eller av suppleanter för revisorerna.

295 Ledamot i fullmäktige får till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd eller i beredning framställa interpellation i ämne som tillhör fullmäktiges handläggning. 1 Stockholms kommun får interpellation framställas också till borgarråd. Fullmäktige beslutar utan föregående överläggning om in- terpellationen får framställas. Interpellationen skall vara tillgänglig för varje ledamot. innan fullmäktige fattar beslut som nu har sagts. Fullmäktige kan föreskriva att ordföranden i styrelsen får överlämna till honom ställd interpellation att besvaras av annan ledamot av styrelsen som på grund av sitt uppdrag har särskilda förutsättningar att besvara inter- pellationen. Om fullmäktige föreskriver det. får ledamot till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd eller i beredning framställa fråga i ämne som tillhör fullmäktiges handläggning.

305 Vid sammanträde skall på ordförandens ansvar föras protokoll. Av protokollet skall framgå vilka ledamöter som har varit närvarande. Pro- tokollet skall. för varje ärende. innehålla en kortfattad redogörelse för ären- dets beskaffenhet. uppgift om de förslag och yrkanden i ärendet som ej har återkallats och fullmäktiges beslut i ärendet. l-lar omröstning ägt rum. skall protokollet innehålla en redogörelse för propositionsordningen och upp- gift om hur många som har röstat för eller emot. När omröstning har skett öppet. Skall i protokollet anges hur var och en har röstat. llar reservation som avses i 31 5 anförts. skall protokollet innehålla uppgift om reservationen. Protokollet skall justeras av ordföranden och minst två ledamöter som fullmäktige för varje gång utser bland de närvarande. Justeringen skall äga rum senast fjorton dagar efter sammanträdesdagen på tid som ordföranden bestämmer och tillkännager vid sammanträdet. Justering får också verk- ställas av fullmäktige antingen genast eller vid nästa sammanträde. Senast på andra dagen efter justeringen skall denna samt uppgift om den plats där protokollet finns tillgängligt tillkännages på anslagstavlan. Till- kännagivandet skall innehålla uppgift om vilken dag det har anslagits. Det får ej avlägsnas före besvärstidens utgång. Bevis om dagen för anslaget skall tecknas på protokollet eller utfärdas särskilt. l landstingskommun skall tillkännagivandct införas i de tidningar som avses i 155 andra stycket.

Prop. 1975/76:187 12

31 5 Den som vid fullmäktiges sammanträde har deltagit i avgörande av ärende får anföra reservation mot det fattade beslutet. Reservation skall anmälas innan sammanträdet avslutas samt. om den närmare utvecklas. avfattas skriftligen och avges senast när protokollet justeras.

325 Fullmäktiges protokoll och de övriga handlingar som hör till fullmäk- tiges arkiv skall vårdas och förtecknas. Föreskrifter härom och om arkiv- vården i övrigt i kommunen eller landstingskommunen meddelas av full- mäktige. i den mån annat ej är särskilt föreskrivet.

335 Fullmäktiges sammanträden skall vara offentliga. Fullmäktige får dock för visst ärende besluta att överläggningen skall hållas inom stängda dörrar. Suppleant får närvara vid sådan överläggning. Ordföranden vakar över ordningen vid sammanträde. Han kan utvisa den som uppträder störande och ej rättar sig efter tillsägelse. Uppstår oord- ning. som ordföranden ej kan avstyra. får han upplösa sammanträdet.

345 Fullmäktige får besluta att till ledamot och suppleant i fullmäktige eller beredning skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranledes av uppdraget samt arvode. pension och andra ekonomiska förmåner.

355 Fullmäktige skall i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och ärendenas handläggning.

Arbetsordningen skall innehålla bestämmelser om anmälan om hinder för tjänstgöring vid sammanträde. om utsändning av handlingar inför sam- manträde. om inkallandc av suppleant. om handläggningen av motioner. interpellationer och frågor som avses i 29 5 tredje stycket samt om förfarandet vid omröstning.

3 kap. Styre/sunochövriganänzrlderm. m.

36 5Styrelsen skall leda förvaltningen av kommunens eller landstingskom- munens angelägenheter och ha inseende över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingskommunens utveckling och ekonomiska ställning samt hos fullmäktige och övriga nämnder liksom hos andra myndigheter göra de framställningar som styrelsen finner påkallade.

Det åligger vidare styrelsen

]. att bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäktige.

2. att handha den ekonomiska förvaltningen och därvid själv förvalta kommunens eller landstingskommunens egendom i den mån sådan egen- domsförvaltning ej har uppdragits åt annan nämnd.

3. att handha medelsförvaltningen i den mån fullmäktige ej har medgivit

Prop. 1975/76zl87 13

annan nämnd att helt eller delvis handha sin medelsförvaltning.

4. att verkställa fullmäktiges beslut när verkställigheten ej har uppdragits åt annan.

5. att själv eller genom ombud föra kommunens eller landstingskom- munens talan i alla mål och ärenden när detta icke på grund av lag eller annan författning eller fullmäktiges beslut ankommer på annan.

6. att handha kommunens eller landstingskommunens informationsverk- samhet i den mån fullmäktige ej har uppdragit denna åt annan nämnd.

7. att vårda och förteckna kommunens eller landstingskommunens arkiv i den mån dessa för sådant ändamål har överlämnats till styrelsen samt

8. att i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har överlämnat till styrelsen.

Styrelsen skall handlägga de ärenden som enligt särskilda författningar ankommer på styrelsen.

Styrelsen får infordra yttranden och upplysningar från övriga nämnder och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen eller den egna landstingskommunen. när det behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.

375 Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljes av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. Antalet ledamöter får dock ej vara under fem.

Om suppleanter väljes proportionellt. skall vid valet även bestämmas den ordning i vilken de skall inkallas till tjänstgöring.

385 Beträffande valbarhet till ledamot eller suppleant i styrelsen. verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse äger bestämmelserna i 95 om ledamot och suppleant i fullmäktige motsvarande tillämpning. Den som har uppnått aderton års ålder senast på dagen för valet till styrelsen är dock valbar. Utöver de personer som avses i 95 andra stycket får ej heller tjänsteman som är chef för verk som hör till styrelsens förvaltnings- område väljas till ledamot eller suppleant i styrelsen. 1 Stockholms kommun får borgarråd ej väljas till ledamot eller suppleant.

395 Ledamot och suppleant i styrelsen har rätt till den ledighet från an- ställning som behövs för uppdraget.

405 Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljes för tre år. räknat från och med den 1 januari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. 1 Stockholms kommun väljes dock ledamöter och suppleanter årligen förtiden intill nästa val vid det sammanträde som avses i 14 5 fjärde stycket. Avgår ledamot som har utsetts vid proportionellt val under tjänstgörings- tiden. inträder suppleant. enligt den ordning mellan suppleanterna som har

Prop. 1975/76: 187 14

bestämts vid valet. i ledamotens ställe för återstoden av tjänstgöringstiden. Avgår annan ledamot. förrättas fyllnadsval för återstoden av tjänstgörings- tiden.

41 5 Fullmäktige utser för den tid som fullmäktige bestämmer bland sty- relsens ledamöter en ordförande och en vice ordförande samt. om fullmäktige beslutar det. även en andre vice ordförande. 1 Stockholms kommun förrättas valen årligen vid det sammanträde som avses i 145 fjärde stycket för tiden intill nästa val.

Kan varken ordföranden. vice ordföranden eller. om sådan har utsetts. andre vice ordföranden närvara vid sammanträde med styrelsen. skall sty- relsen utse annan ledamot att för tillfället föra ordet.

Är ordföranden på grund av sjukdom eller annars för längre tid hindrad att fullgöra sitt uppdrag. får styrelsen förordna ledamot att som ersättare för ordföranden fullgöra dennes uppgifter.

425 Styrelsen bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Samman- träde skall även hållas. när minst en tredjedel av styrelsens ledamöter begär det eller ordföranden finner att det behövs.

Styrelsen får kalla ledamot eller suppleant i fullmäktige. i annan nämnd eller i beredning eller tjänsteman hos den egna kommunen eller den egna landstingskommunen eller särskild sakkunnig att närvara vid sammanträde med styrelsen. Den som har kallats till sammanträde får. om styrelsen med- ger det. deltaga i överläggningarna men ej i besluten.

435 Bestämmelserna i 165 om suppleants tjänstgöring i fullmäktige äger motsvarande tillämpning beträffande suppleant i styrelsen. Vad som har sagts nu gäller även när ledamot. som ej har utsetts vid proportionellt val. har avgått men fyllnadsval ännu ej har ägt rum. Suppleant får närvara vid styrelsens sammanträden och skall underrättas om tid och plats för sammanträde.

44 5 Styrelsen får handlägga ärende endast om flera än hälften av leda- möterna är närvarande.

Bestämmelserna i 18 5 om jäv för ledamot i fullmäktige äger motsvarande tillämpning på ledamot i styrelsen och på annan som har att handlägga ärende hos styrelsen. Den som är jävig får ej närvara vid handläggningen av ärende.

455 I fråga om förfarandet vid fattande av beslut. förande av protokoll. protokolls innehåll. justering av protokoll. tillkännagivande om justering och reservation äger bestämmelserna i 27. 30 och 31 55 om fullmäktige motsvarande tillämpning för styrelsen. Protokollet får dock justeras av ord- föranden och endast en ytterligare ledamot. Tillkännagivande om justering

Prop. 1975/761187 15

behöver ej införas i tidning. Styrelsens protokoll och de övriga handlingar som hör till styrelsens arkiv skall vårdas och förtecknas enligt de föreskrifter som avses i 32 5.

465 Bestämmelserna i 75 förvaltningslagen(19712290) äger motsvarande tillämpning i ärende hos styrelsen. Delgivning med styrelsen sker med ordföranden eller den som enligt reglemente. instruktion eller särskilt beslut är behörig att mottaga delgivning.

475 Fullmäktige får antaga reglemente med närmare bestämmelser om sty- relsens verksamhet. Styrelsen får. om fullmäktige beslutar det. uppdraga åt särskild avdelning. bestående av ledamöter eller suppleanter i styrelsen. åt ledamot ellersup- pleant eller åt tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen att på styrelsens vägnar besluta i vissa grupper av ärenden. vilkas beskaffenhet skall anges i reglemente eller Särskilt beslut. Framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med anledning av besvär över styrelsens beslut får dock ej beslutas annat än av styrelsen samfällt. Beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt andra stycket skall anmälas till styrelsen. Styrelsen bestämmer i vilken ordning detta skall ske.

485 Fullmäktige tillsätter nämnder för förvaltning och verkställighet som utövas enligt särskilda författningar. För sådana nämnder gäller vad som föreskrives i dessa författningar. För förvaltning och verkställighet i övrigt får fullmäktige tillsätta de nämn- der som behövs. Ledamöter och suppleanter i sådan nämnd som avses i andra stycket väljes av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. Beträffande sådan nämnd äger i övrigt vad som är föreskrivet i 375 andra stycket. 385 första stycket. 39 5. 405 tredje stycket. 42—47 55 och. utom i fråga om nämnd i Stockholms kommun. 41 5 motsvarande tillämpning.

495 Fullmäktige får. i den mån annat ej är föreskrivet i lag eller annan författning. besluta att styrelsen eller annan nämnd skall ]. handha förvaltning och verkställighet i fråga om egendom som eljest förvaltas av andra nämnder.

2. handlägga frågor om anställning. ledighet. vikariat eller skiljande från tjänst samt andra frågor beträffande personal som är underställd andra nämn- der.

505 Fullmäktige får besluta att ledamot eller suppleant i fullmäktige. sty- relsen eller annan nämnd eller beredning får närvara vid styrelsens eller annan nämnds sammanträden. även om han ej är ledamot eller suppleant i styrelsen eller nämnden. och deltaga i överläggningarna men ej i besluten

Prop. 1975/76zl87 16 samt få sin mening antecknad i protokollet.

5] 5 I fråga om ersättning. arvode. pension och andra ekonomiska förmåner till ledamot och suppleant i styrelsen och annan nämnd äger bestämmelserna i 345 motsvarande tillämpning. om ej annat är särskilt föreskrivet.

525 1 Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd för tre år vid det sammanträde som avses i 145 fjärde stycket det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Beträffande valbarhet till borgarråd och verkan av att valbarhetcn upphör äger bestämmelserna i 95 om ledamot i full- mäktige motsvarande tillämpning. Vid val av borgarråd skall. om det be- gäres. varje borgarråd väljas särskilt.

Avgår borgarråd under tjänstgöringstiden. skall nytt val av borgarråd sna- rast förrättas för återstoden av tjänstgöringstiden. För tiden intill dess nytt val har skett och vid tjänstledighet för borgarråd får styrelsen förordna vi- karie.

I fråga om ersättning. arvode. pension och andra ekonomiska förmåner äger bestämmelserna i 345 motsvarande tillämpning.

53 5 Borgarråden skall närvara vid styrelsens sammanträden och får deltaga i överläggningarna men ej i besluten. Borgarråden skall bilda en borgar- rådsberedning.

Styrelsen utser borgarråd till ordförande i sådan nämnd. som avses i 48 5. om ej annat har föreskrivits i lag eller annan författning eller bestämts av fullmäktige. Borgarråd tjänstgör som ordförande i nämnd intill dess han avgår som borgarråd. Förändras ärendenas fördelning mellan borgarråden. får styrelsen besluta att borgarråds ordförandeuppdrag skall upphöra tidigare. Den som styrelsen enligt 525 andra stycket har förordnat till vikarie för borgarråd utövar även borgarrådets uppdrag som ordförande i nämnd.

Fullmäktige meddelar närmare föreskrifter om borgarråden.

4 kap. Ekonomis/t'.lörvalming

545 Vad kommun eller landstingskommun tillhör i fast eller lös egendom bör förvaltas så. att förmögenheten ej minskas.

55 5 Kommuns och landstingskommuns medelsbehov skall. i den mån det ej fylles på annat sätt. täckas med skatt som utdebiteras enligt 71 5.

565 Kommun och landstingskommun skall årligen upprätta budget för näs- ta kalenderår. Budgeten skall. med utgångspunkt i ställningen enligt de avslutade rä- kenskaperna för året före det år som budgeten upprättas.-innehålla en plan

Prop. 1975/76: 187 17

för ekonomin under budgetåret. I planen skall redovisas de anslag som- skall utgå och täckningen av medelsbehovet med angivande av skattesatsen.

575 Förslag till budget skall göras upp av styrelsen före oktober månads utgång. Om särskilda förhållanden påkallar det. får budgetförslaget göras upp i november månad. I sådant fall skall styrelsen före oktober månads utgång göra upp förslag till skattesats för den kommunalskatt eller land- stingsskatt som ingår i preliminär skatt för inkomst under det följande året. Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast skall lämna sina särskilda budgetförslag till styrelsen. Budgeten fastställes av fullmäktige före november månads utgång. År då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum skall budgeten fastställas av de nyvalda fullmäktige. Kan budgeten till följd av särskilda förhållanden ej fastställas inom den tid som nyss har sagts. skall fullmäktige ändå fastställa skattesatsen inom denna tid. Budgeten skall därefter fastställas före de- cember månads utgång. Därvid får fullmäktige. om det finns skäl därtill. fastställa annan skattesats än den som har bestämts tidigare. Styrelsens förslag till budget skall från och med kungörandet av det sam— manträde med fullmäktige. vid vilket budgeten skall fastställas. vara till- gängligt för allmänheten på plats som tillkännages i kungörelsen.

58 5 Beslutas anslag annat än i samband med att budgeten fastställes. skall beslutet innefatta anvisning av medel för att täcka anslaget. Kommun och landstingskommun kan besluta ått anslag för visst ändamål får. i den mån det ej förbrukas under det år för vilket det har beviljats. användas för avsett ändamål under det följande året. Motsvarande beslut får därefter fattas för ett år i sänder.

595 Kommun och landstingskommun får avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder. Fondmedel får tagas i anspråk för annat ändamål än det som fonden avser endast genom beslut i samband med att budgeten fast- ställes. Medel ur kapitalfond får tagas i anspråk för driftändamål endast om regeringen medger det.

605 Kommttn och landstingskommun får taga upp lån med en återbetal- ningstid av högst fem år samt lån. som enligt uttryckligt beslut skall an- vändas för betalning av äldre lån och återbetalas inom de bctalningsterminer som gäller för det äldre lånet. Vid förvärv av intecknad egendom får kommun och landstingskommun övertaga betalningsansvar även för sådan intecknad skuld som är ställd att betalas inom längre tid eller i annan ordning. För lån i andra fall än som avses i första och andra styckena fordras regeringens medgivande. Bestämmelserna i första och tredje styckena gäller även borgen.

Prop. 1975/76:187 ' 18

61 5 Regeringen kan föreskriva att kommun eller landstingskommun utan särskilt medgivande fåt taga upp lån av statsmedel. som beviljas av statlig myndighet. och lån för särskilt angivna ändamål samt att kommun får åtaga sig ansvarighet gentemot staten för lån som av statsmedel beviljas annan än kommunen och ikläda sig borgensansvar för lån av visst slag.

625 Det åligger styrelsen att föra fortlöpande räkenskaper över de medel som den omhänderhar.

Annan nämnd som omhänderhar medel skall föra räkenskaper i enlighet med anvisningar av styrelsen och årligen inom tid som styrelsen bestämmer till styrelsen avlämna redovisning för sin medelsförvaltning under föregå- ende kalenderår.

När sådan redovisning har lämnats. skall styrelsen inom tid som full- mäktige bestämmer sammanfatta och avsluta räkenskaperna.

5 kap. Revision

635 Nyvalda fullmäktige väljer under år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum tre eller flera revisorer samt lika många suppleanter för gransk- ning av de tre följande årens verksamhet. Fullmäktige får därvid välja re- visorer och suppleanter för granskning av viss eller vissa nämnders verk- samhet. Antalet revisorer och suppleanter för varje nämnd eller grupp av nämnder skall dock vara minst tre.

Beträffande valbarhet till revisor eller revisorssuppleant. verkan av att valbarheten upphör. rätt till avsägelse och rätt till ledighet från anställning äger bestämmelserna i 9 och 10 55 om ledamot i fullmäktige motsvarande tillämpning. Den som har uppnått aderton års ålder senast på dagen för valet till revisor eller suppleant är dock valbar.

I fråga om ersättning. arvode. pension och andra ekonomiska förmåner till revisor och revisorssuppleant äger bestämmelserna i 345 motsvarande tillämpning.

645 Den som är ledamot eller suppleant i styrelsen eller annars är redo- visningsskyldig till kommunen eller landstingskommunen eller sådan den redovisningsskyldiga närstående. som avses i 18 5. får ej vara revisor eller revisorssuppleant för granskning av verksamhet som omfattas av redovis- ningsskyldigheten och ej heller deltaga i val av revisor eller revisorssuppleant för granskning av sådan verksamhet eller i handläggningen av ärende om ansvarsfrihet för verksamheten. Ordföranden och vice ordföranden i styrelse eller annan nämnd. vars verksamhet granskningen gäller. får utan hinder av vad nu har sagts och även om de ej är ledamöter i fullmäktige deltaga i fullmäktiges överläggning. när revisionsberättelse som avser granskningen behandlas.

Prop. 1975/76:187 19

65 5 Revisorerna granskar styrelsens och övriga nämnders verksamhet. De prövar om verksamheten har utövats på ett ändamålsenligt och från eko- nomisk synpunkt tillfredsställandc sätt. om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som har utövats inom nämnderna är tillräcklig. Revisor har rätt att av nämnd erhålla de uppgifter och upplysningar som behövs för revisionsarbetet. Revisor får när som helst inventera de penningmedel och värdehandlingar som nämnd omhänderhar samt taga del av räkenskaper och andra handlingar som berör nämnds verksamhet. Vad som har sagts om nämnd gäller i tillämpliga delar om beredning.

665 Revisorerna utövar. om fullmäktige ej bestämmer annat. själva den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget. Beslut som revi- sorerna fattar angående förvaltningen skall upptagas i protokoll. Bestäm- melserna i 455 om justering av protokoll och tillkännagivande om jus- teringen äger motsvarande tillämpning.

675 Revisorerna skall årligen till fullmäktige avge berättelse med redo- görelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under det föregående året. Av berättelsen skall framgå om anmärkning beträffande den granskade verksamheten föreligger eller ej. Framställes anmärkning. skall anledningen till denna anges i berättelsen. Revisionsberättelsen skall innehålla särskilt uttalande i frågan om ansvarsfrihet tillstyrkes eller ej.

685 Sedan förklaringar har inhämtats över de anmärkningar som har fram- ställts i revisionsberättelsen. skall fullmäktige vid sammanträde före ut- gången av året efter det år som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller åtgärd för att bevara kommunens eller landstingskom- munens rätt skall vidtagas. Väckes ej talan inom ett år från det att re- visionsberättelsen framlades på sammanträde med fullmäktige. anses an- svarsfrihet beviljad. Utan hinder av att ansvarsfrihet har beviljats får talan föras beträffande skada på grund av brottslig handling. om ej ansvarsfriheten uppenbarligen avsåg även den skadan.

695 Fullmäktige kan meddela närmare föreskrifter om revisionen.

6 kap. Ska/r till kommun och landstings/tommun

705 Om skyldighet att erlägga kommunalskatt föreskrives i kommunal- skattelagen (l928:370). Var och en som är skattskyldig till kommun inom landstingskommun är också skyldig att erlägga landstingsskatt.

715. Kommunalskatt och landstingsskatt utdebiteras i förhållande till de

Prop. 1975/76:187 20

skattekronor och skatteören som vid senaste taxering har påförts de skatt- skyldiga.

Den skattesats som har bestämts för visst år skall tillämpas vid fast- ställandet dels av sådan kommunalskatt och landstingsskatt som ingår i preliminär skatt för inkomst under detta år. dels av sådan kommunalskatt och landstingsskatt som ingår i slutlig skatt på grund av det följande årets taxering.

Har enligt 575 annan skattesats slutligt fastställts än som har bestämts tidigare. skall den kommunalskatt eller landstingsskatt. som ingår i den preliminära skatten för inkomst under det följande året. utgå efter den ti- digare bestämda skattesatsen. Den kommunalskatt och landstingsskatt. som ingår i slutlig skatt på grund av det därnäst följande årets taxering. skall utgå efter den utdebitering som har bestämts i samband med att budgeten fastställdes.

725 När budgeten har fastställts. skall styrelsen ofördröjligen underrätta länsstyrelsen och vederbörande lokala skattemyndighet om den skattesats som har bestämts för det följande året. Samtidigt skall styrelsen underrätta länsstyrelsen om det sammanlagda belopp. som för nämnda år har beslutats till utdebitering på grundval av det löpande årets taxering till kommunal inkomstskatt.

llar budgeten ej fastställts inom tid som anges i 57 5 andra stycket första punkten. skall så snart skattesatsen för den preliminära skatten har fastställts särskild underrättelse härom lämnas till riksskatteverket. länsstyrelsen och den lokala skattemyndigheten.

Har fullmäktige ej före utgången av oktober månad fattat beslut om ut- debitering. skall styrelsen ofördröjligen underrätta riksskatteverket. länsstyrelsen och den lokala skattemyndigheten om styrelsens förslag till skattesats.

l annan kommun än Stockholms kommun skall styrelsen också underrätta länsstyrelsen om beslut om utdebitering till församling inom kommunen.

735 Kommun är berättigad att för visst år av staten uppbära kommunalskatt med belopp som motsvarar vad som skulle utgå på grundval av antalet skattekronor och skatteören i kommunen för året. beräknat efter den skat- tesats som har bestämts för det föregående året. Vid beräkningen av antalet skattekronor och skatteören beaktas bestämmelserna i 25 lagen tl965:269l med särskilda bestämmelser om kommuns och annan mcnighets utdebi- tering av skatt. Har enligt 575 annan skattesats slutligt fastställts än som har bestämts tidigare. skall till grund för utbetalningen läggas den utdebitering som har bestämts i samband med att budgeten fastställdes. Kommun är berättigad att av staten såsom förskott uppbära det belopp som på grundval av taxeringsnämnds beslut visst år (taxeringsår) rörande

Prop. 1975/76:187 21

taxering till kommunal inkomstskatt har beslutats till utdebitering för det kommande året. Vid beräkningen av förskottsbeloppet jttsteras antalet skat- tekronor och skatteören enligt 25 lagen (19652269) med särskilda bestäm- melser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt. Vad som har beslutats till utdebitering ingår i kommunens fordran hos staten vid ingången av året näst efter det år. då beslutet fattades. Förskottet avräknas mot den kommunalskatt. som kommunen har rätt att uppbära av staten på grundval av taxeringen under året efter det år. då förskottet enligt be- stämmelserna i femte stycket utanordnas.

Är antalet hos länsstyrelsen registrerade kyrkobokförda invånare i kom- munen vid mitten av augusti månad taxeringsåret större än det var vid mitten av augusti månad två år tidigare. skall förskott. beräknat enligt tredje stycket. ökas i förhållande till ökningen i kommunens invånarantal mellan de angivna tidpttnkterna. Sådant ökat förskott ingår i kommunens fordran hos staten och avräknas enligt andra stycket. Länsstyrelsen skall senast den 10 september lämna kommunen uppgift om det invånarantal och det däremot svarande uppräknade skatteunderlag. som skall ligga till grtind för beräkningen.

Belopp. som vid ingången av ett år utgör kommunens fordran hos staten enligt föreskrifterna i denna paragraf". skall länsstyrelsen under samma år utanordna till kommunen med en sjättedel på åttonde dagen i var och en av månaderna januari. mars. maj. juli. september och november. Är kom- munens fordran icke ttträknad vid utbetalningstillfället i januari månad. skall vid detta tillfälle utbetalas samma belopp som har utbetalats i november månad det föregående året; dock får länsstyrelsen. när särskilda skäl för- anleder det. förordna att utbetalning skall ske med annat belopp. Om det belopp som utbetalades ijanuari månad icke motsvarar en sjättedel av kom- munens fordran. skall den jämkning som föranledes härav ske i fråga om det belopp. som utbetalas i mars månad.

Vad som har sagts om kommunalskatt äger motsvarande tillämpning i fråga om landstingsskatt.

745 Länsstyrelsen skall senast den 8 mars till styrelsen överlämna redo- visning för det föregående året över kommunen eller landstingskommunen tillkommande och till styrelsen utanordnad skatt. Närmare föreskifter om sådan redovisning meddelas av regeringen.

7 kap. Undersk'illning. kommmra/besväroch besvärsnämnd

755 Kommunfullmäktiges beslut om nya eller förhöjda hamnavgiftcr. grundpenningar eller sluss-. kanal- eller andra farledsavgifter skall för att vinna bindande kraft prövas och fastställas av regeringen. Fastställelse av beslut. som avses i första stycket. får meddelas även av myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen får även föreskriva att

Prop. 1975/76:187 22

i rörelse. för vilken avgifter enligt första stycket har blivit fastställda. av- gifterna och övriga intäkter får användas endast för rörelsens direkta behov. om ej myndighet som regeringen bestämmer medger att medlen användes för annat ändamål.

Om vissa andra beslut. som skall underställas regeringens prövning. finns bestämmelser i 59 och 60 55.

Beslut. som skall underställas regeringens prövning. skall insändas till länsstyrelsen. som skall överlämna handlingarna med eget yttrande till re- geringen.

765 Över beslut av kommunfullmäktige får. om annat ej är särskilt fö- reskrivet. medlem av kommunen anföra besvär hos länsstyrelsen. Sådan talan får grundas endast på att beslutet ej har tillkommit i laga ordning. står i strid mot lag eller annan författning. på annat sätt överskrider kom- tnttnfullmäktiges befogenhet. kränker klagandens enskilda rätt eller eljest vilar på orättvis grund. Besvärshandling skall ha kommit in till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har till- kännagetts på kommunens anslagstavla. Besvärshandlingen skall vara åtföljd av det överklagade beslutet och bevis om dagen för anslaget. Besvär som ej har anförts i rätt tid upptages ej till prövning. Över beslut av landsting får. om annat ej är särskilt föreskrivet. medlem av landstingskommunen anföra besvär hos regeringsrätten. Besvärshandling tillställes regeringsrätten. 1 övrigt äger bestämmelserna i första och andra styckena motsvarande tillämpning på sådan talan.

775 I fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen eller annan kom- munal nämnd skall bestämmelserna i 765 om besvär över beslut av kom- munfullmäktige äga motsvarande tillämpning. om annat ej sägs i 78 5 eller är särskilt föreskrivet. I fråga om besvär över beslut av förvaltningsutskottet eller annan landstingskommunal nämnd skall bestämmelserna i 765 om besvär över beslut av landsting äga motsvarande tillämpning. om annat ej sägs i 785 eller är särskilt föreskrivet. Mot beslut av rent förberedande eller rent verkställande art får talan dock ej föras. Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 47 5. I fråga om beslut. som ej har profokollförts särskilt. räknas besvärstiden från den dag då justering av protokoll. som har förts vid det sammanträde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har anmälts. har tillkännagetts på anslagstavlan. Vad som sägs i första stycket gäller också i fråga om besvär över sådant beslut av revisorerna som avses i 66 5.

785. Kommun och landstingskommun får utse särskild nämnd med uppgift att pröva besvär över styrelsens. annan nämnds eller revisorernas beslut

Prop. 1975/76:187 23

om tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst. entledigande från Sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mot tjänsteman. om talan mot beslutet annars skulle ha förts enligt 77 N'. Bestämmelserna i 4—10. 13—17. 19 och 20 55 förvaltningslagen (1.971 290) äger motsvarande tillämpning i ärende hos sådan besvärsnämnd.

Reglemente för besvärsnämnd antages av fullmäktige. Om annat ej föreskrives i reglementet. äger bestämmelserna i 48 5 tredje stycket. med undantag av hänvisningen till 445 andra stycket och 465 första stycket. motSVarande tillämpning på besvärsnänmd. '

Finns besvärsnämnd. får den som är missnöjd med beslut som avses i första stycket anföra besvär hos nämnden inom den tid. som föreskrives i 765 andra stycket och 775 andra stycket.

Beträffande talan mot besvärsnämnds beslut äger bestämmelserna i 765 motsvarande tillämpning. Till stöd för dylik talan får dessutom åberopas att det hos bcsvärsnämnden överklagade beslutet är oriktigt på någon sådan grund som sägs i 76 5.

795 Har besvär anförts hos länsstyrelsen. kan länsstyrelsen förbjuda att det överklagade beslutet verkställes.

305 Över länsstyrelsens beslut får. om annat ej är särskilt föreskrivet. besvär anföras hos regeringsrätten. Talan mot beslut av länsstyrelsen som har gått klaganden emot får föras endast av denne. Talan mot beslut. varigenom länsstyrelsen har bifallit besvär eller förbjudit att det överklagade beslutet verkställes. får föras av kommunen och medlem av kommunen. Besvärs- handlingen skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre veckor från den dag då den som vill anföra besvär fick delav beslutet. Har länsstyrelsens beslut gått klaganden emot. skall han underrättas om vad han haratt iakttaga vid talan mot beslutet.

81 5 Har beslut av fullmäktige blivit upphävt genom avgörande som äger laga kraft och har beslutet redan verkställts. åligger det fullmäktige att föranstalta om rättelse av verkställigheten i den mån det är möjligt.

Första stycket '.iger motsvarande tillämpning | fråga om beslut av styrelsen eller annan nämnd eller av revisorerna.

Om ikraftträdandet av denna lag finns bestämmelser i lagen (1976: 000) om införande av kommunallagen(1976: 000).

Prop. 1975/76:187 24

2. Förslag till Lag om införande av kommunallagen (l976:000)

Härigenom föreskrives följande.

1 5 Kommunnallagen (1976:000) och denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

25. Genom kommunallagen (l976:000) upphäves

kommunallagen (1953z753).

lagen (1953:754) om införande av kommunallagen.

landstingslagen (1954z319).

lagen (19541320) om införande av landstingslagen. kommunallagen(1957z50) för Stockholm och lagen ( 1969:215) med särskilda bestämmelser om Stockholms läns land- stingskommun.

:Jiaeww—

F”

35 Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till föreskrift som har ersatts genom bestämmelse i kommunallagen(l976:000) eller denna lag tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

45 Bestämmelserna i kommunallagen(l976:000) om att suppleanter skall utses för ledamöterna i kommunfullmäktige tillämpas första gången vid val som aVser tiden efter utgången av oktober 1979. Bestämmelserna i nämn- da lag om att suppleanter skall utses för ledamöterna i sådan nämnd som avses i 48 5 andra stycket samma lag tillämpas första gången vid val som avser tiden efter utgången av år 1979.

5 5 Tjänstgöringstiderna för ledamöter och suppleanter i kommunfullmäk- tige i andra kommuner än Stockholms kommun och i landsting. som har valts enligt äldre bestämmelser. upphör vid utgången av oktober 1979. 65 Första tjänstgöringsåret för ledamöter och suppleanter som avses i 5 5 upphör vid utgången av oktober 1977. Vid samma tidpunkt upphör tjänst- göringstiderna för ordförande. vice ordförande och andre vice ordförande i kommunfullmäktige i andra kommuner än Stockholms kommun samt i landsting.

Bestämmelserna i 13 5 första stycket kommunallagen(l976:000) medför ej '.ttt nytt val av ordförande. vice ordförande eller andre vice ordförande i kommunfullmäktige eller landsting skall äga rum vid kommunfullmäktiges eller landstingets första sammanträde under år 1977. Vid detta sammanträde får andre vice ordförande i kommunfullmäktige eller landsting väljas. om andre vice ordförande ej redan är utsedd. 1 Stockholms kommun får utan hinder av föreskriften i 41 5 kommunallagen(l976:000) om tid för sådant

Prop. 1975/76:187 25

val väljas andre vice ordförande i kommunstyrelsen för tiden intill det val som skall äga rum vid kommunfullmäktiges första sammanträde under det tjänstgöringsår som börjar den 15 oktober 1977.

7 5 Bestämmelserna i 16 5 fjäde stycket kommunallagen(l976:000) om sup- pleants tjänstgöring i kommunfullmäktige tillämpas först efter utgången av oktober 1979.

8 5 Bestämmelserna i 52 och 63 55 kommunallagen ( 1976:000) om valbarhet och verkan av att valbarheten upphör tillämpas ej i fråga om borgarråd i Stockholms kommun. revisor eller revisorssuppleant som har valts med stöd av äldre bestämmelser.

95 Bestämmelserna i 635 första stycket första punkten kommunallagen(1976:000) om val av revisorer och suppleanter tillämpas första gången vid val som avser tid efter utgången av år 1979. Kommunfullmäktige och lands- ting väljer år 1977 tre eller flera revisorer samt lika många suppleanter för granskning av de två följande årens verksamhet.

105 Föreskrifter som avses i 32 och 35 55 kommunallagen(l976:000) be- höver ej meddelas före utgången av år 1977. 1 landstingskommun gäller äldre bestämmelser om arbetsordning intill dess föreskrifter som avses i 355 nämnda lag har meddelats.

11 5 I fråga om förvaltningsutskottets rätt att företräda landstinget mellan dess sammanträden får äldre bestämmelser tillämpas intill utgången av år 1977.

125 Bestämmelserna i 735 fjärde stycket kommunallagen(l976:000) om ökat förskott gäller i fråga om år 1977 endast om och till den del befolk- ningsökningen i kommunen eller landstingskommunen mellan de tidpunk- ter som anges i lagrummet överstiger en procent.

135 Har besvärshandling som avses i 765 tredje stycket kommunallagen(l976:000) kommit in till länsstyrelsen men ej till regeringsrätten före be- svärstidens utgång och har det överklagade beslutet meddelats före den 1 januari 1977. skall regeringsrätten ändå upptaga besvären till prövning.

14 5 Bestämmelserna i 8 5 lagen ( l953:754)om införandeav kommunallagen gäller fortfarande.

155 Rikets indelning i landstingskommuner ändras ej genom kommunal- lagen (l976:000).

Prop. 1975/76:187 26

165 1 Stockholms kommun får drätselnämnd alltjämt behållas.

Utan hinder av 36 5 3 kommunallagen(l976:000) skall drätselnämnden handha medelsförvaltningen i den mån fullmäktige ej har medgivit annan nämnd att helt eller delvis handha sin medelsförvaltning. Drätselnänmden skall fullgöra de uppgifter i fråga om räkenskapslöringen som annars an- kommer på kommunstyrelsen. Bestämmelserna i 62 5 kommunallagen om styrelsen skall därvid i stället gälla drätselnämnden.

Beträffande drätselnämnden äger i övrigt bestämmelserna i 48 5 tredje stycket kommunallagen(l976:000) motsvarande tillämpning. Ordföranden i borgarrådsberedningen skall vara ordförande i drätselnämnden.

175 l landstingskommun där förvaltningsutskottets uppgifter är fördelade på avdelnittgarav utskottet får denna ordning alltjämt behållas. Landstinget får i reglemente för förvaltningsutskottet föreskriva att dessa avdelningar skall utses av landstinget genom särskilda val. Beträffande avdelning äger bestämmelserna om styrelsen i 41 5 andra stycket och 42—47 55 kommu- nallagen (19762000) motsvarande tillämpning. Avdelningen utser själv inom sig ordförande och vice ordförande. Det ankommer på utskottet samfällt att göra upp förslag till budget.

Prop. 1975/76:187

3. Förslag till

27

Lag om ändring i lagen (l957:281) om kommunalförbund

Härigenom föreskrives i fråga om lagen(1957:28l )om kommunalförbundl

dels att 18 5 skall upphöra att gälla.

dels att i 17 5 uttrycket "utgifts- och inkomststat" skall bytas ut mot

"budget".

dels att 3—5, 7—9, 12. 16. 19. 20 och 35 55 samt rubrikerna närmast före 16 och 35 55 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Kommunalförbunds beslutanderätt utövas av förbundets fullmäktige. Förvaltning och verkställighet till- komma förbundets styrelse och sär- skilt tillsatta nämnder.

Förvaltning och verkställighet till- komma förbundets styrelse och öv- riga nämnder. Nämnderna bereda även ärenden som skola avgöras a v fll/l- mäktige. Försddan uppgi/i kan särskild beredning bestående av en eller./lera personer tillsättas.

4 52

För kommunalförbund skall finnas förbundsordning, vilken skall inne- hålla bestämmelser om

1) förbundets ändamål och medlemmar; 2) förbundets benämning och den ort, där förbundet skall hava sitt säte; 3) fullmäktiges antal och det antal ledamöter i fullmäktige varje medlem skall utse;

4) antalet ledamöter och suppleanter i förbundets styrelse samt. därest styrelsen jämväl skall utgöra i särskild författning angiven nämnd. vad som Skall gälla angående valbarhet. sättet för utseende av ledamöter och supp- leanter samt deras tjänstgöringstid;

5) den rätt att upptaga län eller ingå borgen. som finnes böra med- givas förbundet. med angivande av det högsta sammanlagda belopp. in- till vilket lån mä upptagas eller bor- gen tecknas. och i vad mån län eller borgen som ej fordrar lt'wmngens medgivande må förekomma;

lSenaste lydelse av l8 5: l964z45.

2Senaste lydelse HK$—1:45.

5) den rätt att upptaga län eller ingå borgen. som finnes böra med- givas förbundet. med angivande av det högsta sammanlagda belopp. in- till vilket lån mä upptagas eller bor- gen tecknas. och i vad mån län eller borgen som ej fordrar regeringens medgivande må förekomma".

Prop. 1975/761187 28

tN-"uvarande lydelse föreslagen lydelse

6) den rätt till fondbildning. som finnes böra medgivas förbundet: 7) medlems andel i förbundets tillgångar samt vad i övrigt finnes er- forderligt för ordnande av de ekonomiska förhållandena mellan förbundet och dess medlemmar;

8) särskilt villkor för medlems utträde ur förbundet och uppgörelse. som i anledning därav må erfordras;

9) särskilt villkor för upplösning av förbundet: lO) grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar; samt 11) vad i övrigt må vara nödigt för ordnande av förbundets förhållanden i fråga om ekonomi och förvaltning.

Förbundsordning skall vidare innehålla bestämmelser om grunder för medlems skyldighet att tillhandahålla medel för förbundsverksamhetens ordnande och fortsatta bedrivande samt den begränsning av denna skyl- dighet som skall förekomma. lförbundsordning för förbund. som skall hand- hava angelägenhet. vilken det enligt särskild författning åligger kommun att vårda. må dock icke. såvitt angår sådan angelägenhet. intagas bestäm- melse om begränsning av medlems skyldighet att tillhandahålla medel.

Därest förbund skall handhava flera angelägenheter, skall i lörbundsord- ningen angivas. huruvida i förbundet skall finnas endast styrelse eller där- utöver en eller flera nämnder. samt i det senare fallet vilka av förbundets angelägenheter. som Skola omhänderhavas av de olika förvaltningsorganen.

Därest förbund har sitt säte inom kommun. som icke tillhör förbundet. skall i förbundsordningen angivas. å vilken kommuns anslagstavla tillkän- nagivande om justering av protokoll skall ske.

I . förl)undsordningen md bestäm/nas att suppleanter ska/a utses. för. lill/mäk- tige. I sådant./all ska/l ijörbtlndsord— ningen även bestämmas suppleanter- nas antal och det antal suppleanter som varje medlem ska/l utse.

U- :l]. |.»

l'adi 7 5 tredje aelijit'irde slt'ekena. Bestärntnelserna i 9 _t)" tredje stycket. ' ]] ?!!—))le ut'/t tredjeslrt'kena. 13. 14 samt 15-38 55 kommunallagen ar stadgat mn kommun/iill/näktlae ska/I äga motsvarande tillämpning i fråga om kommunalförbunds fullmäkti—

L'C.

3Senastc lydelse 1969z769.

[ () 5. [3 5 andra slveket och 15—34 55 kommunallagen (”76:00”) äga mot- svarande tillämpning i fråga om kommunförbunds fullmäktige. Be- stt'irnmelserna i 16 5" nämnda lag til/[im - pas (l()( 'k endast om Slipp/earlter/örllll/ - mäktige har utsetts.

Prop. 1975/76:187

Nuvarande l vdelse 7.5 Förbundsfullmäktige väljas av medlemmarnas fullmäktige.

Då medlem skall utse mer än en fullmäktig, skall valet vara propor- tionellt. därest det begäres av minst så många väl/"ande. som motsvara det tal, vilket erhålles_om samtliga väl/"an- des antal delas med det antal perso- ner valet avser. ökat med 1. Om för- farandet vid sådant proportionellt val är särskilt stadgat.

Förbundsmedlem må till fullmäk- tig i förbundet välja allenast leda- mot av förbundsmedlemmens full- mäktige.

29

Föreslagen lydelse

Förbundsfullmäktige och supple- anter väljas av medlemmarnas full- mäktige.

Då medlem skall utse mer än en fullmäktig eller mer än en suppleant. skall valet vara proportionellt. därest det begäres av minst så många Ie- damöter. som motsvara den kvot. vil- ken erhålles. om antalet närvarande ledamöter delas med det antal per- soner valet avser. ökat med 1 . Är kva- ten ett brutet tal. skall den avrundas till närmast högre lie/a tal. Om förfaran- det vid sådant proportionellt val är särskilt stadgat.

Förbundsmedlem må till fullmäk- tig eller suppleant i förbundet villja allenast ledamot eller suppleant i för- bundsmedlemmens fullmäktige. Den ()mstc'imligheten att tjänstgörings- tiden för Iedainöter och suppleanter i _förbiindsmed/ems jul/mäktlge upphör

vid utgången av oktober månad är då val i hela riket at'jiillrrtält'tige har ägt rum tried/ör ei att uppdrag som ledamot eller suppleant iIlör'btlrttlslullmäktige upphör före tiänstgäringstidens utgång.

Om suppleanter ei väl/as proportio- nellt, skall vid valet även bestämmas i vilken ordning de ska/a inkallas till t/"ärt.stgt')'r'irtg.

Vad i denna paragrad stadgas om medlems fullmäktige skall i fråga om

landstingskommun gälla landstinget.

8 5 l mom.4 Förbundsfullmäktige väljas lör tre är. räknade från och med den ] januari året näst efter det. då allmänna kommunalval ägt rum.

4Senaste lydelse: 1969z769.

] mom.

Förbundsfullmäktige

oelt suppleanter väljas för tre år. räk- nade frän och med den l januari året näst efter det. då val i hela riket av kommuntitl/rnäktltze ägt rum.

Prop. 1975/76:187

Nuvarande lydelse

Val av förbundsfullmäktige för- rättas vid sammanträde som avses i 13 5fiärde stycket kommunallagen av de nyvalda kommunfitl/rnäktlge eller om y'a/elförrätta.sat'landsting, vid sant- manträde som avses i 1 9 _yf andra stycket landstings/agan av det nyvalda lands- tinget.

2 m 0 m. Då val av förbundsfull- mäktige sker första gången . skall det avse tiden från valets förrättande till ingången av det år. då nästa tjänst- göringstid för fullmäktige börjar.

30

F öres/agen lydelse

Val av förbundsfullmäktige och suppleanter förrättas vid sammanträ- de som avses i 13 5_första stycket kommunallagen (1976.'000) år då vali hela riket av kornmun/itl/rnäktlge ägt rum.

2 m 0 m. Då val av förbundsfull- mäktige oeh suppleanter sker första gången, skall det avse tiden från va- lets förrättande till ingången av det år. då nästa tjänstgöringstid för full- mäktige börjar.

Underrättelse om val. som sker första gången. skall. med angivande av de valdas nanm och postadress. ofördröjligen insändas till länsstyrelsen. som förordnar en av fullmäktige att utfärda kungörelse om fullmäktiges första sammanträde och där föra ordet. till dess ordförande valts.

3mom. Avgår fullmäktig un- der den för honom bestämda tjänst- göringstiden. anställer den medlem. som utsett honom. fyllnadsval för den återstående delen av tjänstgö- ringstiden.

3 m 0 m. Avgår _förbunds/itl/mäk- tig som utsetts vid proportionellt val un- der t/"änslgöringstiden och ltar supple- anter/ör fullmäktige utsetts. inträder suppleant i den avgångnes ställe för återstoden av tjänstgör'ingstiden. Sttppleanterna inträda i den ordning som har bestämts vid valet. Avgår fullmäktig i annat/all under den för honom bestämda tjänstgöringstiden. anställer den medlem. som utsett honom. fyllnadsval för den återstå- ende delen av tjänstgöringstiden.

4 m 0 m. Fo'rhttrttlsfit/lntc'iklige väl-

ja var/"e årför nästa kalenderår bland sig en ordförande och en l'lt'? ord/örant'le samt. outfit!/mäktige besluta det, även en andre viee ordförande.

4 m 0 m.—i Vid sammanträde som under år. då val av fullmäktige i för- bundet ägt rum. hålles med de nyvalda fullmäktige utövas ordförandeskapet av den som enligt 9 5 väljs till ordförande för nästkommande år. lntill dess valet förrättats. utövas ordförandeskapet av den som fullmäktige därtill

särskilt utsett.

5Senaste lydelse l969:769.

Prop. 1975/76:187

Nuvarande lydelse

3l

Föreslagen lydelse

Då val av ordförande och vice ordförande ske första gången. skola de. om förbundet träder i verksamhet i annan tid än vid årsskifte. avse tiden från valens förrättande till utgången av det år. under vilket valen ägt rum.

956

Sammanträden skala av. fill/mäktige ha"/las enligt ordning, som bestämmes avflt/lmäkttge. Sammanträde skall oek hållas. när länsslyre/sen däromförord- nar eller förbundets styrelse eller de flesta awful/mäktige det begära eller ordföranden finner det nödigt.

Vid sammanträde/öre utgången av juni månad./atlas beslut ianledning av berättelsen om föregående årets räken - skaper oehjörvaltning.

Vid sammanträde i augusti mättad fastställes förbundets

inkomststat. Vid sammanträde./öre utgången av

utgi/is- oelt

deeember månad/örrättas val till de be- fattningar inom förbundet, vilka vid årets slut bliva lediga. Å r då val avför- bundsfitllmäktt'ge ägt rum. förrättas va- len ay de nyvalda'ful/mäktige. Dessa förrätta även andra val. avseende tid efter utgången av nämnda år. vilka an- komma på. lid/mäktige.

Bestämmelserna i 145 första och tredje slt-tekena kommuna/lagen ( ] 976.000) om fit/lmäkttges samman- träden äga motsvarande tillämpning på .förbttntlsfitllntäktlges sammanträ- den. Ifråga om tid./ör sammanträde för fastställelse av förbundets but get .skall dock gälla vad som sägs i 16 t) denna lag.

1') s7

A-h

Där ej annat är särskilt föreskrivet. skall vad i 3!) 5. 3 l 5 första stycke/_ för- sta pttnkten och andra stycket samt 3346 s* 5 kommunallagen är stadgat om kmnmunstyrelse oelt övriga nämn- der nt. m. äga motsvarande tillämp- ning i fråga om kommunalförbunds styrelse och övriga nämnder m.m.

” Senaste lydelse 1969z769. 75enaste lydelse l969:769.

Där ej annat är särskilt föreskrivet. äga 36—51 55 kommunallagen (1976.'000) motsvarande tillämpning i fråga om kommunalförbunds sty- relse och övriga nämnder m.m.

Prop. 1975/76:187

Nuvarande lydelse

Om kommunalförbunds drätsel

16

Vad t'5l) _yl', 52 _ö'lförsta .stycket. 53 s*". 54 _5' andra och tredje slyckena. 5 7 5. för- .sta oclt andra styckena. 59 5" första stycket. 6! 5. 62 .yl'första. andra oclt tredje styclt'ena. 63 och 64 55", 65 _fför- sta punkten .santt 66 så kommunalla- gen är stadgat om kommuns drätsel skall äga motsvarande tillämpning i fråga om kommunalförbunds drät- sel.

Förslag till utgifis- och inkontststat skall uppgöras av förbundsstyrelsen. Övriga nämnder skola. inom tid som bestämmes av styrelsen. till denna ingiva sina särskilda .statförslag.

I . förbundsordning må medgivas. att 55 _l" ] ntom. och 56 5" kommunallagen helt eller delvis skola äga motsvarande tillämpning å kommunal/örbund.

l nybildat förbund skall val av re- visorer och ret-'ist'nssuppleanter äga rum vid förbundsfullmäktiges första sammantri'ide. och skall valet avse tiden från valets förrättande till ut- gången av det år. då valet skett.

l9 Revisionsberät[else ska/I jämte de förklaringar över framställda anmärk- ningar. somförbttna'sfitllmäktiges ord- fi'antläggas till granskning och atgörande hosfitl/ntäk-

förande infordra/'. tige vid sammantrt't'de före utgången av juni mättad.

Avskrift av l)!"l'flll('l$'0tl jämte in-

32

Föreslagen lydelse

Om kommunalförbunds ekonomis- ka förvaltning och revision 5

Bestämmelserna i 54 och 56 55)". 57 _tS' tredje stycket samt 58—69 55 kom m u - nallagen (1976.'00()) äga motvarande tillämpning i fråga om kommunal- förbunds ekonomiska förmltning och revision.

Förslag till budget skall uppgöras av förbundsstyrelsen. Övriga nämn- der skola. inom tid som bestämmes av styrelsen. till denna ingiva sina särsk 1 Ida budgetförslag.

Innan förslaget till budget uppgöres. ska/l |förbundsslyrelsen samråda med .förbunds/ned/emtnarnas styrelser.

Vid .santman träde med förbunds/itll- mäktige före utgången av september månad fastställes kommuttal/örbun- dets budget.

[ nybildat förbund skall val av re- visorer och revisorssuppleanter äga rum vid förbundsfullmäktiges första sammanträde. och skall valet avse granskning av verksam/teten under ti- den från valets förrättande till dess nästa tjänstgöringstid_för revisorer och revisorssttppleanter börjar.

5

Avskrift av revisionsberätie/sett

Prop. 1975/76: 187

Nuvarande lydelse

fordrade förklaringar skall minst två veckor före santmanträdet tillställas förbundsmedlemmarnas styrelser.

33

Föreslagen lydelse

jämte infordrade förklaringar skall tillställas förbundsmedelmmarnas styrelser minst två veckor före det sam - manträde. då berättelsen fram/ägges

_ för förbunds/ullmäktige.

20 58

Vadl' 74 5'fjärde stycket 75 5 andra och tredje styckena satnt 76—78 553" kommunallagen (1953.'753) är stad- gat skall äga motsvarande tillämp- ning i fråga om kommunalförbund. Ingår landstingskommun i förbun- det. skall dock ifråga om besvär och besvärsnämnd vad i 78 5" landstings/a- gen (1954:319) sägs äga motsvarande tillämpning. Besvärsrätt tillkommer såväl till förbundet ansluten kommun som medlem av sådan kommun.

Om fullföljd av talan mot länsstyrelsens beslut i vissa fall

Bestämmelserna i 75—815'5' kom- munallagen (l976:000) äga motsva- rande tillämpning i fråga om kom- munalförbund. Ingår landstings- kommun i förbundet. skall dätvid tillämpas de bestämmelser. som avser landstingskotnmun. Besvärsrätt till- kommer såväl mel/an av förbundet som medlem av kommun som ingår i _ förbundet.

Om behörig länsstyrelse och besvär över länsstyrelses beslut i vissa fall

355

Över beslut. som meddelats av. länsstyrelse i fråga om kommunför- bunds bildande. ändring eller upp- lösning eller i ärende. som därmed äger samband. må besvär anföras hos Konungen. '

Ärende som enligt denna lag ska/I prövas av länsstyrelse handlägges av länsstyrelsen i det län därförbundsslv- relsen ltar eller skall lta .sitt säte.

Över beslut som meddelats av länsstyrelse i fråga om kommunal- förbunds bildande. ändring eller upplösning eller i ärende. som där- med äger samband, må besvär an- föras hos regeringen.

]. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977. 2. För tiden intill utgången av år 1979 får val av suppleanter för för- bundsfullmäktige förrättas vid annat sammanträde än som anges i 8 5 1

mom.

3. Bestämmelserna i 8—10 och 1355 lagen (l976:000) om införande av kommunallagen (l976:000) äger motsvarande tillämpning i fråga om kom- munalförbund.

RSenaste lydelse l97lzll67. 3 Riksdagen I 975 / 76. I sant/. Nr 186

Prop. 1975/762187

4. Förslag till

34

Lag om ändring i vallagen (1972:620)

Härigenom föreskrives i fråga om vallagen(19722620)

dels att i lagen ordet "landstingsman" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "landstingsledamot” i motsvarande form,

dels att 2 kap. 5 & samt 14 kap. 3. 15a. 17. 19 och 21 gg skall ha nedan

angivna lydelse.

dels att i lagen skall införas sex nya paragrafer. 2 kap. 6—11 åå. av nedan

angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 5 &]

I landstings/agen (I 954.319). kom- munallagen (1953:753) och kommu- nallagen ( I 95 7:50)jör Stoekholmjintts bestämmelser om landstingskommuns och kommuns indelning i valkretsar. I landstings/agenjinns också bestämmel- ser omjördelning av fasta valkretsman- dat på valkretsar.

'Senaste lydelse 19751474.

För val av Iandstings/edamöter inde- las landstingskommunen t' valkretsar. Valbar/tet är ej inskränkt inom valk- rets.

tf./2

Valkrets skall omfatta en eller/lera kommuner. Ont det./öranledes av and- ra stycket 1 eller en lämpligare val- kretsindelttirtg därigenom eljest erhål- les. får dock kommun delas i två eller flera valkretsar eller del av kommun samman/äras med annan kommun, del av annan "kommun eller delar av andra kommuner till ett valkrets.

Valkrets bör utformas så att den ]. kan beräknas komma att ett/igt bestämmelserna i 8.6 tilldelas minst åtta _ fasta valkretsmandat.

2. kan omslutas av ett samman- hängande gränslinje.

- Delas kommun i två eller./lera val- kretsar för val av landstings/edamöter

Prop. 1975/761187

Nuvarande lydelse

8.'

35

Föreslagen lydelse

och är kommunen indelad i_ valkretsar för val av kommunfullmäktige. skall iakttagas. att gränsfo'r valkretsför val av landstings/edamöter skall samman- falla med gräns./ör valkrets./ör val av fullmäktige.

:!:/:

Indelningen i valkretsar bestämmes av landstinget. sedan kommunerna har beretts til/Rille att yttra sig. Mot lands- tingets bes/utfår talart ei./äras.

Beslut om indelning i valkretsar med - delas, om ej regeringen. föreskriver an- nat, före utgången av oktober året/öre det år då val.av landstings/edamöter första gången skall äga rttm enligt den

beslutade indelningen.

Beslut om indelning i valkretsar skall för att vinna bindande kraft prövas och fastställas av länsstyrelsen. Mot länsstvrelsens beslut/öres talan hos val - prövningsnämttden genom besvär. M ot valprövttingsnämndens bes/utfår talan ej föras. =

Mandaten i landstinget utgöres av fasta valkretsmandat och utjämnings— mandat. Nio tiondelar av mandaten är fasta valkretsmandat. Det brutna tal som ttppkontmer vid fastställandet av antalet fasta valkretsmandat avrundas till närmast lägre hela tal. Återstående mattdat är utjämningsmattdat.

Länsstyrelsenfastställer antaletfas- ta valkretsntandat i varje valkrets./öre utgången av april varje år då val av lattdstingsledamöter skall äga rttm. om ej regeringenföreskriver annan tid./ör beslutet. Härvid till/öres valkretsen ett mandat för varje gång som atttalet röst- berättigade i valkretsen ärjämttt del-

Prop. 1975/76:187

Nuvarande lydelse

36

Föreslagen lydelse

bart med det tal som erhålles. näranta- let röstberättigade t' landstingskommu- nen delas med attta/etjasta valkrets- mandat där. Defasta valkretsmandat som härefter återstår till/öres valkret— sarna efter storleken av de överskott som ltar uppkommit vid dennafördel- ning. Mellan lika överskottstal avgöres

. företrädet genom lottning.

Vid tillämpningavandra stycketskall som röstberättigad anses den som ltar upptagits igällande röstlättgd.

Mot länsstyrelsens beslut enligt den- na paragraf _föres talan hos valpröv- ningsnämnden genom besvär. Mot val- prövningsnämndens beslutfår talan ej

föras.

För val av kommunfullmäktige skall kommun indelas i valkretsar, om i kom - munen ätt/tas flera än 24 000 röstberät- tigade invånare eller för kommunen skall utses minst 5 I fullmäktige. Över- stiger antalet röstberättigade invånare i kommun 6 ()()()får kommunen inde- las i valkretsar. Attttan kommun får in- delas i valkretsar endast om synnerliga skäl föreligger på grttttd av kommu- nens särskilt betydande utsträcknittg eller liknandeförhållanden. Valbar/tet är ej inskränkt inom valkrets. Som röstberättigad anses den som ltar upp- tagits i gällande röstlängd.

Vid valkretsittdelning iakttages att valkretsarna

1. skall utformas så att varje krets kan beräknas komma att enligt be- stämmelserna i 10 »” utse minstfemton kommunfullmäktige,

2. om det är möjligt, skall utformas så att varje krets kan omsltttas med en samtttanhättgande gränslinje.

Prop. 1975/76: 187

Nuvarande lydelse

37

Föreslagen lydelse

3. skall utformas så att territoriell församling, om det är möjligt, lämnas odelad och icke i något fall delas på flera än två kretsar och

4. iden mån det kan ske tttan olä- genhet skall utformas så att antalet/itll- mäktigeför hela kommunen kan be- räknas bli Iikaförde/at på de särskilda kretsarna.

lOä

I varje valkrets väljes en kommun/itll- mäktig för varje gång som antalet röst- berättigade i valkretsen är jämnt del- bart med det tal som erhålles, när anta- let röstberättigade i kommunen delas nted atttaletfit/lmäktigeför ltela kom- munen. Ont det antalfttllntäktige som skall utses enligt denna regel ej uppgår till det./ör kontmtttten bestämda anta- let. skall för att detta antal skall kttnna uppnås de valkretsar i vilka an talet röst- berättigade mest överslg'uter de tal .som enligt regeln är bestänttttande_förfitll- mäktiges antal inom valkretsarna vara berättigade att varför sigi ordning efter överskottens storlek välja ytterligare en fullmäktig. Är överskottstalen lika för två eller. flera valkretsar. avgöresföre- trädet genottt lottning. Sant röstberätti- gad anses den som har upptagits i gäl- lande röstlängd.

llä

K ommunfitllmäktige. får göra/ram- ställning hos länsstyrelsen om indelning illa/kretsar. Länsstyrelsenfår-förordna om valkretsittdelning. även om sådan

framställning ej ltar gjorts. I sådant./oll skall kotttmurtfitllmäktige beredas till- fälle att avgeyttrande i ärendet.

Beslut om indelning i valkretsar skall meddelas före utgången __av oktober

Pröp. 1975/ 76: 187

Nuvarande lydelse

38

Föreslagen lydelse

året före det år. under vilket beslutet skall träda i tillämpning. Det antal fullmäktige, som varje valkrets skall utse, fastställes av länsstyrelsen det år. då valet skall äga rum, före april må- ttads utgång med giltigltet för den pe- riod som valet avser. Uppgår därvid i någon valkrets det antal fullmäktige, som kretsen äger utse enligt de grunder som anges i 10 y'. icke til/femton, skall antalet, med motsvarande jämkning av antaletfullmäktige i övriga kretsar. likväl bestämmas till femton. I sådant fall skall valkretsindelningen omprövas före nästa val.

Mot länsstyrelsetts beslut ett/igt dett- rta paragraf föres talan hos valpröv- ningsnätttnden genom besvär. Mot val- prövningsnämndens beslutfår talan ej föras.

14 kap. 3s2

I fråga om riksdagsval bestämmer länsstyrelsen ordningen mellan kan- didatnamnen på partiernas valsedlar i valkretsen i den utsträckning som behövs för utseende av riksdagsledamöter och ersättare för dem.

I fråga om landstings- och kom- munfullmäktigval fördelar läns-- styrelsen platserna mellan partierna.

Platserna fördelas i fråga om kom- .

munfullmäktigval för valkrets. Länsstyrelsen fastställer även för varje valkrets vilka personer som skall erhålla platserna samt ut- ser suppleanter för landstingsmän och för ful/mäktige i kommuner där det skall finnas suppleanter för f'ulltttäktige.

vane

I fråga om landstings- och kom- munfullmäktigval fördelar läns- styrelsen platserna mellan par- tierna. Platserna fördelas i fråga om kommunfullmäktigval för valkrets.. Länsstyrelsen fastställer även för varje valkrets vilka personer som skall erhålla platserna samt ut- ser suppleanter för landstings/edamö- ter och kommunfullmäktige.

vade

Förrättningen skall genomföras utan dröjsmål. Vid avbrott i förrättningen skall valsedlarna och övriga valhandlingar läggas i säkert förvar. Innan för- rättningen återupptages. skall länsstyrelsen se till att obehörig åtgärd ej vid- tagits med valhandlingarna.

2Senaste lydelse 19752474.

Prop. l975/76:187

Nuvarande lydelse

39

Föreslagen lydelse

15aå3

Endast parti som har fått minst tre procent av rösterna i hela lands- tingskommunen är berättigat att del- taga i fördelningen av mandaten i landstinget.

17

När platserna i landsting och kom- munfullmäktige fördelats mellan partier och besatts med ledamöter. skall länsstyrelsen utse suppleanter för landstingsmän och för kommun- fullmäktigeikomtttundärdetskallft'n- ttas suppleanter förtid/mäktige.

&

Mandatenilandstingetfördelasmel- lan partier. Endast parti som har fått minst tre procent av rösterna i hela landstingskommunen är berättigat att deltaga i fördelningen av man- daten i landstinget.

När platserna i landsting och kom- munfullmäktige fördelats mellan partier och besatts med ledamöter. skall länsstyrelsen utse suppleanter för Iandstingsledamöter och kom- munfullmäktige.

19 54

För utseende av suppleanter förfull- mäktige företages ytterligare satttntan- räkningar. för att besätta de suppleant- platser som varje parti skall erhålla en- ligt beslut somfättats med stöd av 5 a 53" kommunallagen (1953:753) eller 5 38" kommunallagen ([ 95 7:50) för Stock- holm. Därvid äger 6 och 16 .W i detta kapitel motsvarande tillämpning. Vid tillätttpning avö _l? skall hänsyn dock icke tagas till valsedlar sattt vid valet avfitll- mäktige ej deltagit i besättandet av plats.

3Senaste lydelse l975:474. ”* Senaste lydelse l975:1105.

För kammunfitlltttäktige utses sttpp- leattter påföljande sätt.

För varje ledamot göres en samman - räkttittg inom det parti. för vilket han har blivit vald. Vid varje sammanräk— ning tages hänsyn endast till de valsed- lar sam upptar ledamotens ttamn och sattt på grund ltärav gällde./ör detta namn. när det/ick plats i ordning. Varje valsedelgällersont ltel röst. Med iaktta- gande av att namn på kandidatsant har blivit genom valet utsedd till ledamot skall anses sattt obefintligt tillgodoräk- ttas röstvärde! det namn sattt står

främst på sedeln. Den sorttf'år ltögsta röstetalet är utsedd till suppleant för den ledatttot som sattttttatträknittgen avser. Mel/att lika tal algt't'reslöreträ- det genom lottning.

Om det antal suppleantersom ltar ttt- setts enligt andra stycket är mindre ätt det antal som kommunfitlltttäktlge har

Prop. l975/76:187

Nuvarande lydelse

40

Föreslagen lydelse

bestämt enligt 7 &" konttnunallagen (l976:000) och samma suppleant har utsetts för fyra eller flera ledatttöter. gä - res ytterligare en sammanräkningför var och en av dessa ledamöter. Därvid skall även namn på kandidat sattt ltar blivit genom valet utsedd till suppleant för den ledamot som sattttttanräktting-

en avser anses sattt obefintligt. I övrigt

_förfares på sätt som anges i andra .

stycket.

Om antalet suppleanter fortfarande är mindre ätt det antal sattt kottttnutt-

fulltttäktige ltar bestätttt enligt 7 9' kom - mutta/lagen (1976:()00) och satttttta suppleant ltar utsetts för sex eller_ flera ledatttöter, göres ytterligare ett sattt- tttanräkning för var och en av dessa le- dantöter.

Därefter göres på motsvarande sätt successivt ytterligare samtttatträktting- arför de ledamöter vilkas suppleanter har utsetts föråtta eller flera ledamöter. tia eller. flera ledatttöter. och så vidare. så länge anta/et suppleanter är mindre än det antal som kattttttunfullmäktlge ltar bestämt enligt 7 _f komtttunallagett ( I 9 76 :()00).

21%5

Har föreskrivet antal fullmäktige ej blivit utsedda vid valet. skall nytt val genast anställas för utseende av det felande antalet. Vid sådant val skall utses även suppleanter för full- mäktige i kommun där det skall finnas suppleattter för fullmäktige.

Har föreskrivet antal fullmäktige ej blivit utsedda vid valet. skall nytt val genast anställas för utseende av det felande antalet. Vid sådant val

skall utses även suppleanter för full- mäktige.

Har fullmäktige men ej suppleanter valts till föreskrivet antal. skall därvid bero.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

5Senaste lydelse l975:474.

Prop. 1975/76:187 41

5. Förslag till Lag om ändring i lagen (1919z293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning

Härigenom föreskrives i fråga om lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelningl

dels att 22 å skall upphöra att gälla.

dels att i 2 a. 6. 12. 14. 19. 23. 30. 31.35. 37. 38. 41 och 41 a åå ordet "Konungen”"skall bytas ut mot ””regeringen".

dels att 2 och 42 åå skall ha nedan angivna lydelse.

dels att i lagen skall införas två nya paragrafer. 2 b och 33 åå. samt närmast före 33 å en ny rubrik av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lvtlelse 2 å Om ändring i rikets kommunala Om ändring i rikets kommunala indelning förordnar Konungen. indelning förordnar regeringen.

Därvid må två eller flera kommuner sammanläggas. del av kommun överföras till annan kommun. så ock eljest kommun upplösas eller nu kom- mun bildas.

Råder osäker/tet beträffande grätt- sen för katttttttttts område. förordnar regeringen om gränsens rätta sträck- ning.

2 b å

Annan komtttlttt. sattt icke til/hör landstingskattttttlttt. ätt Gotlands kont- ttttttt äger inträda i landstingskottttttlttt. såvida sattlstätntttande bes/ltt därottt lta/"fattats av kotntttunett och lattds- tingskonttttltttett. När svnnerllga skäl äro därtill. tttå även regeringen besluta om sådan kottttttutts inträde i lands- tingskattttttun.

Skall kommun inträda i Iattdstittg -

'Lagen omtryckt 1969:77O Senaste lydelse av

38 å l972:230 41 å 1972:230

41 a å l972:230.

Prop. 1975/76:187

Nuvarande lydelse

4

Stadgandet i22 5” skall hava motsva- rande tillätttpttittg ifråga omförsant- littg. intill dess den i 66 å lagen om törsamlingsstyrelse meddelade be- stämmelsen om lån. som må beslu- tas utan underställning. kan tilläm- pas.

&» 'I): N

42

Föreslagen lydelse

kommun, bestt't'nttnerregerittgett dagen för inträdet och meddelar övrtga erfor- der/iga föreskrifter.

Särskilda bestätnntelser

Har bes/utfattats om ändring i den lattdstittgskonttttttttala inde/ningen, äger regeringenförordna att de lattd- tingsledatttt'iter och suppleanter som ltar utsetts./ör lantlstingskotntntttt sattt beröres av ittdelttingsändringen skola frånträda sitta uppdrag. ttär den nya itt- delningen träderi kraft. satttt attnya val av ledamöter och suppleanter inom landstingskotnmunen skola verkstäl- las. l-"alett sko/a äga rttttt året innan itt- tlelningsätldringen träder i kraft den dag sattt lätlsslyre/sen bestämmer och avse tiden från och ttted dagen för ikrafttrt't'dandet till utgången av det år då val i hela riket av landsting nästa gång skola äga rum.

Träder ändring i den landstingskom- ttntttala ittdelttittgett ikraft vid årsskifte ttärtttast efter det år då va! i hela riket av landsting ltållits. avse valen landsting - kommunen enligt den nya indelningett.

å

Regeringen äger efterfratttstäI/ning bestämma beloppet av den upplåning. som av nybildad församling må beslutas utan unde/ställning. intill dess den i 73 å lagen (1961.'436) om försam- lingsstyrclse meddelade bestämmel- sen om lån. som må beslutas utan underställning kan tillämpas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

2Förutvarandc 33 å upphävd genom 19691770.

Prop. l975/761187

6. Förslag till

43

Lag om ändring i lagen ( 1965:596 ) om kommunala sammanlägg-

ningsdelegerade

Härigenom föreskrives i fråga om lagen ( 1965:596 ) om kommunala sam-

manläggningsdelegerade

dels att i 1 å ordet "Konungen" skall bytas ut mot ””regeringen””.

dels att 2—7. 10. 11. 13. 15—18. 20 och 21 åå skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Delegerade och suppleanter för varje kommun väljas av kommun- fullmäktige senast trettio dagar efter det kommunen lätt del av förord- nadet om indelningsändringen. Val- bar är den som ärfulltttäktig i kom- munen. Bestämmelserna i ].7 _ålfjärtle stycket kommunallagen den 18 de- cember 1953 (nr 753) om proportio- nellt val äga motsvarande tillämp- ning. Sker ej val av suppleanter pro- portionellt. skall bestämmas den ordning i vilken suppleanterna skola inkallas till tjänstgöring.

Föreslagen lydelse

gl

2 .

Delegerade och suppleanter för varje kommun väljas av kommun- fullmäktige senast trettio dagar efter det kommunen fått del av förord- nandet om indelningsändringen. Valbar är den som är ledamot i kotn- tttuttfitlltttäktige i kommunen. Be- stämmelserna i 28 _å' första stycket kommunallagen (1976000) om pro- portionellt val äga motsvarande till- lämpning. Sker ej val av suppleanter proportionellt. skall bestämmas den ordning i vilken suppleanterna skola inkallas till tjänstgöring.

Sedan val ägt rum. skall uppgift om de valdas namn och postadress lämnas

länsstyrelsen så snart som möjligt.

Avgår delegerad löre utgången av den bestämda tjänstgöringstiden. äga bestämmelserna i 33 å" andra stycket kommunallagen motsvaran- de tillämpning.

3.'

Bestämmelserna i 7 å tredje och fjärde styckena kommunallagen om verkan av valbarhetens upphörande och om rätt till avsägelse äga mot- svarande tillämpning på delegerade och suppleanter.

lSenaste lydelse l969:779.

Avgår delegerad före utgången av den bestämda tjänstgöringstiden. äga bestämmelserna i 40 å" tredje stycket kommunallagen (l976:000) motsvarande tillämpning.

Bestämmelserna i 9 å tredje stycket kommunallagen (l976:000) om ver- kan av valbarhetens upphörande och om rätt till avsägelse äga motsvaran- de tillämpning på delegerade och suppleanter.

Prop. l975/76:187

Nuvarande lydelse

45”

Föreslagen lydelse

Länsstyrelsen förordnar en av delegerade att utfärda kungörelse

om första sammanträdet och föra ordet där. till dess ordförande valts.

K ungörelsen ans/äs minst en vecka före sammanträdet på kommunernas anslagstavlor samt sändes till varje delegerad och suppleant med posten så tidigt att kungörelsen kan antages kom - ma honom tillhanda senast./juo dagar före sammanträdet. Kungörelsen in- föres samtidigt i de tidningari vilka kommunerna införa kommunala tillkännagivanden.

5.'

Minst en vecka före sammanträdes- dagen anslås kungörelsen på kom m u - nernas anslagstavlor och sändes med posten till varje delegerad och supp- leant. Kungörelsen införes samti- digt i de tidningar i vilka kommu- nerna införa kommunala tillkänna- givanden.

Vid första sammanträdet välja delegerade bland sig ordförande och vice ordförande för den tid för vilken delegerade utsetts.

Uppgift om de valdas nantn och post- adress skall lämnas länsstyrelsen så snart som möjligt för att tagas in i Iänskttngörelserna.

Äro både ordförande och vice ordförande hindrade att inställa sig vid delegerades sammanträde. äga delegerade utse annan delegerad att för till- fället föra ordet. Till dess så skett utövas ordförandeskapet av den delegerad som är äldst till levnadsåren.

Sammanträden hållas på ställe och enligt ordning som delegerade be- stämma. Sammanträde hålles även när länsstvre/sen förordnar därom eller deflesta delegerade begära det eller ordföranden ftnner det behövligt.

Bestämmelserna i [3 ;S tredje och femte stt-'ckena kommunallagen äga motsvarande tillämpning på delege- rade.

7.

Kungörelse om sammanträde med delegerade med uppgift om tid och stäl- le för sammanträdet och de ärenden som sko/a behandlas vid detta utfärdas

? Senaste lydelse 197lzl165.

(IJ:

Sammanträden hållas på ställe och enligt ordning som delegerade be- stämma. Sammanträde hålles även när minst en tredjedel av de delegerade begära det eller ordföranden finner det behövligt.

Bestä mmelserna i 5 7 _l' andra styck- 'et kommunallagen ( 1976:000 ) äga

motsvarande tillämpning på delege- rade.

Bestämmelsen i 15 s*" kommunalla-

gen ( I 976 :()00) om kungörelse om sam -

manträde med kommun/itl/mäktiee skall äga motsvarande tillämpning [ nä -

Prop. l975/76: 187

Nuvarande lydelse

av ordföranden eller. vid hinder för honom, av vice ordföranden.

K ungörelsen ans/äs minst en vecka före sammanträdet på kommunernas anslagstavlor oclt. om delegerade be- slutat det. även på annan plats. K tmgö - relsen sändes till varje delegerad och suppleant med posten så tidigt att kungörelsen kan antages komma hon- om till handa senast-fyra dagar./öre sammanträdet.

Tillkännagivande om tid och ställe för sammanträdet samt. om delege- rade beslutat det. de ärenden som sko/a behandlas införes i de tidningar i vilka kommunerna införa kommunala lill- kännagivanden.

Bestämmelserna i 14 9" ] mom._tjärde stycket och 2 mom. kommunallagen (1953.'753) äga motsvarande tillämp- ning pä delegerade.

10

Delegerade skola meddela beslut i ärende som hänskjutes till dent av högre myndig/tet och i fråga, som väck- es genom motion av delegerad eller genom framställning av arbetsutskott eller kommitté som avses i l 4 &" eller av fullmäktige eller styrelsen i kom- mun som beröres av indelningsänd- ringen eller av samarbetsnämnd för sådana kommuner.

45

Föreslagen lydelse

ga om sammanträde nted delegerade. K ungörelsen skall ansla'spå anslagstav- lorna ide kommunersom beröras av in - delningsändringen och införas i de tid- ningar i vilka kommunerna införa till- kämtagivande som avses i 15 55" andra stycket nämnda lag.

;

Delegerade skola besluta i ärende som anhängigziorts av '

]. arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 5”.

2. delegerad genom motion. 3 . regeringen. centra/förvaltnings- myndighet eller länsstyrelsen.

4. fullmäktige eller styrelsen i kommun som beröres av indelnings- ändringen eller

5. samarbetsnämnd för sådana

kommuner.

Prop. l975/76:187

Nuvarande [_l-'delse

46

Föreslagen lydelse

llå3

Bestämmelserna i 15 5. 16 _åförsta stycket. 20—25 och 27 åå kommunal- lagen om kommunfullmäktige och deras ordförande äga motsvarande tillämpning på delegerade och deras ordförande. Tillkännagivande som avses i 24 _åfjärde stycket skall ske på anslagstavlorna i de kommuner som beröras av indelningsändringen.

Bestämmelserna i 10. 17. 18. 34—31 och 33 åå kommunallagen (l976:000) om kommunfullmäktige och deras ordförande äga motsvarande till- lämpning på delegerade och deras ordförande. Tillkännagivande som avses i 30 å" trode stycket skall ske på anslagstavlorna i de kommuner som beröras av indelningsändringen.

. 13 å Om delegerade icke beslutat att protokoll och övriga handlingar skola förvaras bland viss kommuns handlingar. skola handlingarna vårdas och

förtecknas på ordförandens ansvar.

Den som med begagnande av sin rätt enligt tryckf'riltetsförordningen tagit av- skrift av delegerades protokoll äger./å (tvskrt'ftens riktighet bestyrkt utan av- sitt.

15 å4 Ledamöter och suppleanter i arbetsutskottet eller i kommitté väljas till det antal delegerade bestämma och för delegerades tjänstgöringstid. Antalet ledamöter i arbetsutskottet må icke vara under fem.

I fråga om valbarhet till ledamot eller suppleant i arbetsutskottet eller i kommitté. verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse äga bestämmelserna i 7 å kommu- nallagen om kommunfullmäktige motsvarande tillämpning. Vid till- lämpningen av 7 å första stycket kommunallagen avses med kommu- nen alla kommuner som beröras av

indelningsändringen.

[ fråga om valbarhet till ledamot eller suppleant i arbetsutskottet eller i kommitté. verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse äga bestämmelserna i 9 å kommu- nallagen (]976:0()l)) om ledamot och suppleant i fullmäktige motsvarande tillämpning. Vid tillämpningen av 9 å första stycket kommunallagen av- ses med kommunen alla kommuner som beröras av indelningsändringen.

Sker ej val av suppleanter proportionellt. skall bestämmas den ordning i vilken suppleanterna skola inkallas till tjänstgöring.

3Senaste lydelse l969:779. 4Senaste lydelse l969:779.

Prop. l975/76: 187

Nuvarande lydelse

16

Delegerade utse bland ledamöter- na i arbetsutskottet en ordförande och en vice ordförande. Uppgift om de tttseddas nanm och postadress sän- des till länsstyrelsen så snart som möjligt för att tagas in i länskungt'irelserna.

47

Föreslagen lydelse

;

Delegerade utse bland ledamöter- na i arbetsutskottet en ordförande och en vice ordförande.

Äro både ordföranden och vice ordföranden hindrade att inställa sig vid sammanträde med arbetsutskottet. utser utskottet annan ledamot att för tillfället föra ordet.

175-*

Bestämmelserna i 33 513 andra styck- et. 35 —3 9 åå" och 40 å" andra och tredje styckena kommunallagen (1953:753) om kommunstyrelse äga motsvaran- de tillämpning på arbetsutskottet och på kommitté. Tillkännagivande som avses i 39 å" tredje stycket skall ske på anslagstavlorna i de kommu- ner som beröras av indelningsänd- ringen.

18

Ärende av annat slag än som anges i [9 y' andra stycket kommunallagen mä ejföretagas till avgörande av dele- gerade. innan det blivit berett på nå- got av de sätt som anges i 14 å. Har ärende beretts på annat sätt än av arbetsutskottet. skall tillfälle lämnas

5Senaste lydelse 1971:1165.

å

Bestämmelserna i 39 t. 40 å" tredje stycket. 42å första stycket. 43 oclt 44 åå, 45 å första stycket och 46 å" kommunallagen (1976:000) om sty- relsen äga motsvarande tillämpning på arbetsutskottet och på kommitté. Tillkännagivande som avses i 45 &" första stycket skall ske på anslagstav-

lorna i de kommuner som beröras av indelningsändringen.

Arbetsutskottet och kommitté äga kalla tjänsteman ltos kommun som be- röres av ittdelttingst'indringen att närva- ra vid sammanträde. Den som ltar kal - latsf'år, om utskottet eller kommitten medgi ver det, deltaga i överläggningar- na men ej i besluten. Utskottets och kommitténs protokoll och övriga hand - lingar skola vårdas och förtecknas pä ordförandens ansvar.

Ärende mä ej. utont i fall som anges i Zl _l" tredje stycket och 26 _l' andra stycket kommunallagen (]976:000). avgöras av delegerade. innan det bli- vit berett på något av de sätt som anges i 14 å. Har ärende beretts på annat sätt än av arbetsutskottet.

Prop. l975/76:187

Nuvarande [v:/else

utskottet att yttra sig. innan ärendet avgöres.

20

Delegerade äga bestämma om er- sättning till delegerad. ledamot i ar- betsutskottet eller kommitté och suppleant. Därvid äga bestämmelser- na i28 y' 1 inom. och 2 mom. första stycket kommunallagen motsvaran- de tillämpning.

21 Bestämmelserna i 76 & I och 2 mom. samt 77 & kommunallagen äga motsvarande tillämpning på talan mot beslut av delegerade. arbetsut- skottet eller kommitté.

Talan mot länsstyrelsens beslut föres i den ordning som anges i 78 & kommunallagen .

&

48

Föreslagen lydelse

skall tillfälle lämnas utskottet att ytt- ra sig. innan ärendet avgöres.

Delegerade äga bestämma om er- sättning till delegerad. ledamot i ar- betsutskottet eller kommitté och suppleant. Därvid äga bestämmelsen i 34 s*" kommunallagen (1976.'00()) motsvarande tillämpning.

Bestämmelserna i 76 åförsta och andra stt-'ckena. 77 åförsta och andra styckena och 79 _l' kommunallagen (1976:00()) äga motsvarande tillämp- ning på talan mot beslut av delege- rade. arbetsutskottet eller kommitté.

Talan mot länsstyrelsens beslut föres i den ordning som anges i 80 & kommunallagen (1976:000) .

Rätt till talan tillkommer även kommun som beröres av indelningsänd-

ringen.

Bestämmelserna i 81 _xl' kommuna/Ia- gen (1976:0()()) äga motsvarande til/- lämn/ting ifråga om beslut av delege- rade. arbetsutskottet eller kommitté.

Denna lag träder i kraft den I januari l977.

Prop. 1975/76:187

7. Förslag till

49

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928z370)

Härigenom föreskrives att l & kommunalskattelagen (19281370) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Allmän kommunalskatt, varom stadgas i kommuna/lagarna, skall ut- göras i förhållande till det antal skat- tekronor och skatteören. som påföres en var skattskyldig enligt de i denna lag fastställda grunder; dock att skat- ten skall utgå i helt antal kronor en- ligt vad i gällande uppbörds/ag stad- gas.

Angående taxeringsmyndigheter och förfarandet vid taxering till all- män kommunalskatt stadgas i gäl- lande taxeringslag.

Föreslagen lydelse

Med allmän kommunalskatt avses i _denna lag kommunalskatt, landstings— skatt och. församlingsskatt.

Allmän kommunalskatt skall ut- göras i förhållande till det antal skat- tekronor och skatteören. som påföres en var skattskyldig enligt de i denna lag fastställda grunder; dock att skat- ten skall utgå i helt antal kronor en- ligt vad i uppbörds/agen ( I 953 :2 72) stadgas.

Angående taxeringsmyndigheter och förfarandet vid taxering till all- män kommunalskatt stadgas i taxe- rings/agen ( I 956 .'6.?3 ).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

1Senaste lydelse 1953274 (jfr 19741771 och 773).

Prop. l975/76:187 50

Utdrag KOMMUNDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1976-05-20

Närvarande: statsråden Sträng. ordförande, och Johansson, Holmqvist. Asp- ling, Geijer, Bengtsson, Norling, Lidbom. Carlsson. Sigurdsen, Gustafsson, Zachrisson, Leijon, Hjelm-Wallén

Föredragande: statsrådet Gustafsson

Proposition om kommunal demokrati. ny kommunallag m. m.

1 Inledning

Den 20 mars 1970 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för dåvarande ci— vildepartementet att tillkalla sakkunniga för att göra en översyn av den kommunala demokratin (utredningen om den kommunala demokratin. de- mokratiutredningen). [ utredningens direktiv framhålls att den djupgående omvandling som kommunerna har genomgått motiverar en översyn av for— merna för medborgarinffytandet över den kommunala verksamheten och att även införandet av en gemensam valdag för de kommunala valen och riksdagsvalet ger anledning till överväganden i detta sammanhang. Som utgångspunkter för utredningens arbete anges i direktiven att partierna har en central roll när det gäller att utvidga medborgarinflytandet över de kom- munala frågorna och att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt skall ges frihet att bestämma formerna för sin verksamhet. Mot denna bak- grund har utredningen haft att överväga åtgärder i syfte att förstärka den kommunala självstyrelsens lokala förankring. som inrättandet av s. k. kom- mundelsorgan eller kommundelsråd samt utvidgning av rätten till delegation av den kommunala förvaltningen. Utredningen har enligt direktiven vidare haft att överväga åtgärder för att förbättra informationen till förtroendevalda och medborgare om den kommunala verksamheten under olika skeden av beslutsprocessen samt frågor som rör insyn och inflytande i kommunala bolag. minoritetsrepresentation i kommunernas styrelser. kommunal- och landstingsrådens kommunalrättsliga ställning, systemet med suppleanter för kommunfullmäktige och mandattidens början för fullmäktige och lands- ting. Genom tilläggsdirektiv våren 1972 fick utredningen i uppdrag att utreda vissa frågor om personalinllytande i den kommunala verksamheten.

Prop. 1975/76:187 51

Den 20 mars 1970 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för dåvarande ci- vildepartementet att även tillkalla en sakkunnig för att göra en lagteknisk översyn av kommunallagen (l953:753). kommunallagen (1957150) för Stock- holm.landstingslagen(19541319) och lagen(l957:281 )om kommunalförbund i syfte att åstadkomma en enklare och enhetligare lagstiftning. Utredningen'. som har antagit namnet Kommunallagsutredningen, har i februari 1975 överlämnat betänkandet (SOU l974z99) Enhetlig kommunallag. l betän- kandet föreslås en enhetlig kommunallag avsedd att ersätta de fyra nyss- nämnda lagarna och lagen (1969:215) med särskilda bestämmelser om Stock- holms läns landstingskommun. Utredningen om den kommunala demokratinz. som tidigare har redovisat flera undersökningsrapporter och delbetänkanden. har i juni 1975 överlämnat sitt huvudbetänkande(SOU l975:4l) Kommunal demokrati. Av utrednings- uppdraget återstår frågan om närvarorätt för representanter för de anställda i kommunala och landstingskommunala nämnder och frågan om överfö- rande av beslutanderätt i frågor av intresse för personalen till s.k. part- sammansatta organ.

De författningsförslag som redovisas i betänkandet Kommunal demokrati har utarbetats av kommunallagsutredningen och utformats som ändringar i förslaget till enhetlig kommunallag.

[ en inom kommundepartementet upprättad promemoria (Ds Kn l975:3) Minskad statlig detaljreglering av kommunerna föreslås ändringar i reglerna om de specialreglerade nämndernas organisation och arbetsformer och upp- hävande av kommuns skyldighet att underställa statlig myndighet vissa beslut. Promemorian innehåller också förslag till ändringar i kommunal- lagsutredningens förslag till enhetlig kommunallag när det gäller reglerna om proportionella val och befogenhet för fullmäktige att bestämma hur uppgifterna att handha cgendomsförvaltning och personaladministration skall fördelas mellan nämnderna. 1 det följande kommer endast de förslag som innebär ändringar i förslaget till enhetlig kommunallag att tas upp. Övriga förslag i promemorian kommer att tas upp i annat sammanhang.

Efter remiss har yttranden över betänkandet Enhetlig kommunallag av- getts av regeringsrätten. kammarkollegiet, statskontoret. statistiska central- byrån. riksrevisionsverket. riksarkivet. bostadsstyrelsen, statens lantmäte- riverk. samtliga länsstyrelser och landstingskommuner utom Jämtlands läns landstingskommun. omkring 200 kommuner. Landstingsförbundet, Svens- ka kommunförbundet, Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjuristcr

1Regeringsrådet Stig Nordlund.

3 Riksdagsledamoten Anna Lisa Lewén-Eliasson. ordförande. samt förbundsordför- anden Bengt Blomdahl. riksdagsledamötcrna Karl Boo och Claes Elmstedt. univer- sitctslektorn Agne Gustafsson. riksdagslcdamötcrn'a Nils Hörberg. Gördis Hörnlund och Hilding Johansson samt kommunalkonsulcnten Göran Åstrand.

Prop. 1975/76:187 52

och Föreningen Sveriges kommunalekonomer.

Över betänkandet Kommunal demokrati har efter remiss yttranden av— getts av socialstyrelsen, statens vägverk. kammarkollegiet. statskontoret. riksskatteverket. nämnden för samhällsinformation. kulturrådet. skolöver- styrelsen. universitetskanslersämbetet. statens invandrarverk. bostadsstyrel- sen. statens råd för byggnadsforskning. statens institut för byggnadsforsk- ning. statens planverk. samtliga länsstyrelser. stiftelseutredningen (Ju l975:01). socialutredningen (S 1969:29), utredningen (U 1972106) om skolan. staten och kommunerna. statens ungdomsråd. samtliga landstingskommu- ner. 239 kommuner. Landstingsförbundet. Svenska kommunförbundet. Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). Sveriges industriförbund. Central- organisationen SACO/SR. Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjänste- männens centralorganisation (TCO). centerns ungdomsförbund. kristen de- mokratisk ungdom. Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund. centerns kvinnoförbund. folkpartiets kvinnoförbund. moderata samlingspartiets kvinnoförbund. Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund. Arbetarnas bildningsförbund (ABF). Föreningen för samhällsplanering. Föreningen Sve- riges kommunala förvaltningsjurister. Svenska journalistförbundet. Svenska arkitekters riksförbund. Sveriges socionomförbund. De handikappades riks- förbund (DHR). Folkets husföreningarnas riksorganisation. Folkparkernas centralorganisation. Fredrika-Bremer-förbundet. Förbundet vi unga. Han- dikappförbundens centralkommitté HCK. Hyresgästernas riksförbund. Hy- resgästernas sparkasse- och byggnadsföreningar. lOGT-NTO. Kooperativa förbundet. KFUK/KFUMzs riksförbund. Lantbrukarnas riksförbund (LRF). Pensionärernas riksorganisation. Svenska korporationsidrottsförbundet. Svenska riksbyggen. Sveriges allmännyttiga bostadsföretag. Sveriges frikyr- koråd. Sveriges kristna ungdomsråd. Sveriges riksidrottsförbund och Unga örnars riksförbund. Yttranden har dessutom inkommit från Skånes han- delskammare. kristen demokratisk samling (KDS). Sveriges hantverks- och industriorganisation. Svenska inredningsarkitekters riksförbund. Ensamstå- endes intresseorganisation. Riksförbundet hem och skola. KDS i Tibro. Fri- luftsfrämjandet. MS-förbundet (riksorganisationen för neurologiskt sjuka och handikappade). Sveriges allmänna biblioteksförening och Sveriges Ci- vilingenjörsförbund.

Över departementspromemorian har efter remiss yttranden avgetts av socialstyrelsen. riksarkivet. skolöverstyrelsen. lantbruksstyrelsen. statens livsmedelsverk. statens planverk. statens brandnämnd. socialutredningen. utredningen (S l974:08) angående översyn av hälsovårdsstadgan. utredning- en om skolan. staten och kommunerna. samtliga länsstyrelser. lands- tingskommuncrna i Stockholms, Södermanlands. Jönköpings. Malmöhus. Hallands. Skaraborgs. Örebro. Kopparbergs och Västerbottens län. omkring 60 kommuner. Landstingsförbundet. Svenska kommunförbundet. Central- organisationen SACO/SR. LO och TCO.

Riksskatteverket har i en promemoria den ll december l975 föreslagit

Prop. 1975/76:187 53

vissa ändringar i bestämmelserna om utseende av suppleanter för kom- munfullmäktige. Syftet med de föreslagna ändringarna är bl.a. att sam- manräkningarna av kommunfullmäktigvalen skall kunna göras på kortare tid än enligt nuvarande bestämmelser. Efter remiss har yttranden över pro- memorian avgetts av länsstyrelserna i Stockholms. Kronobergs. Örebro. Västmanlands och Norrbottens län och av Svenska kommunförbundet.

2 Kommuner och landstingskommuner

Den lokala folkliga självstyrelsen har gamla anori vårt land. Dess moderna historia kan sägas ha börjat i mitten av 1800-talet. Därefter har den kom- munala självstyrelsen fortlöpande ökat i betydelse och omfattning genom att kommuner och landstingskommuner övertagit allt fler betydande sam- hällsuppgifter.

Den betydelsefulla ställning som kommunerna och landstingskommu- nerna har fått markeras i den nya regeringsformen (RF). ! 1 kap. RF. som innehåller bestämmelser om statsskickets grunder. slås redan i l ;" fast att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och par- lamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. l6 ;" anges vidare att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner. att beslu- tanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunerna har rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Enligt 7 & ftnns för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndig- heter_ l 8 kap. 5 & föreskrivs att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner. för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag. Föreskrifter om kom- munernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden skall också med- delas i lag. ! ll kap. 6,5 anges att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Med uttrycket "kommun" avses i RF både kommun och lands- tingskommun.

I samband med tillkomsten av RF underströk föredragande departe- mentschefen den stora betydelse som den kommunala självstyrelsen har för den svenska demokratin. llan framhöll att tyngdpunkten i arbetsför- delningen inom den offentliga sektorn mellan stat och kommun successivt har förskjutits till kommunernas förmån (prop. 1973190 5. l88). Liksom grundlagbcredningen ansåg departementschefen att den ställning som kom- munerna intar inom vårt demokratiska samhällssystem är sådan att den klart måste avspeglas i en ny grundlag. l RF borde dock inte tas in andra materiella bestämmelser än sådana vilka innefattar de väsentliga grundsatser som inte bör kunna ändras annat än med anlitande av de kvalificerade regler som gäller för grundlagstiftning.

Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun borde enligt departementschefen inte anges i grundlag. RF borde däremot anvisa på

Prop. 1975/76: 187 54

vilket sätt kommunernas uppgiftsområde skall avgränsas. Därvid borde i princip krävas att lagformen anlitas. eftersom genom kravet på riksdagens medverkan en garanti skapas för att frågorna om de kommunala arbets- uppgifterna blir föremål för den allmänna debatt som deras vikt fordrar. Vad gäller formerna för den kommunala verksamheten anförde departe- mentschefen att någon detaljerad grundlagsreglering inte borde komma i fråga. Det borde dock framgå av RF att också den kommunala självstyrelsen står på den allmänna och lika rösträttens grund och att även den kommunala demokratin är representativ. Dessutom borde i RF ges en anvisning om den rådande funktionsfördelningen inom kommunerna mellan beslutande organ å den ena sidan och förvaltande och verkställande å den andra (prop. s. 191). I fråga om kommunernas organisation och verksamhetsformer be- tonades att det endast är grunderna som behöver anges i lag. Det borde utan särskild bestämmelse i RF kunna förutsättas att regeringen iakttar den återhållsamhet i fråga om reglering av den kommunala verksamheten som påkallas av hänsyn till den kommunala självstyrelsen (prop. s. 306).

Begreppet kommunallag saknas i nya RF till skillnad från 1809 års RF. som i 57 å andra stycket angav att den kommunala beskattningsrätten be- stämdes genom kommunallagarna. "vilka av Konungen och riksdagen ge- mensamt stiftas". Att döma av ett uttalande i motiven till 1866 års riks- dagsordning tillades nämnda stycke i syfte att överföra kommunallagarna från den ekonomiska lagstiftningens till den samfällda lagstiftningens om- råde. Den i grundlagen använda bestämda formen "kommunallagarna" i stället för ”kommunallag" eller "kommunallagar" visar att det var vissa konkreta författningar som åsyftades. nämligen de åren 1862 och 1863 ut— färdade förordningarna om kommunalstyrelse på landet och i stad (Malm- gren. Sveriges grundlagar. elfte upplagan. Stockholm 1971. s. 72). Kommu- nallagsbegreppet har ansetts i princip omfatta varje lag som ersätter eller kan betraktas som en utbrytning ur eller komplettering av nämnda för— ordningar. Till kommunallagarna har räknats bl.a. kommunallagen (l953:753. omtryckt 1969z765) (KL). landstingslagen (1954:319. omtryckt 1972: 101)(LL). kommunallagen (195750) för Stockholm (omtryckt 1969z766) (KLS). lagen (1957:281) om kommunalförbund (KFL). lagen (19611436) om församlingsstyrelse (omtryckt 1972:228). lagen (19551138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting. kommunfullmäktige m.m.. kommunala delegationslagen (l954zl30) och lagen (19192293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (omtryckt 1969z770) (KIL).

KL innehåller bestämmelser om bl. a. kommunernas kompetens. upp— giftsfördelningen mellan beslutande samt förvaltande och verkställande or— gan. rösträtt. valbarhet och mandattider. de kommunala organens arbets— former. den ekonomiska förvaltningen. kommunalskatt. underställning och besvär. KLS och LL är uppbyggda på samma sätt och det sakliga innehållet i de tre lagarna är i mycket detsamma. Lagen (1969:215) med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommun innehåller föreskrif-

Prop. 1975/76:187 55

ter som på några punkter ersätter eller kompletterar reglerna i LL.

I fråga om kommunernas befogenheter och åligganden reglerar kommu- nallagarna endast den s. k. allmänna kompetensen. I 3 ;" KL sägs att kommun får själv vårda sina angelägenheter. såvitt inte handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan. Med inskränkningen avses före- skrifter som ålägger t. ex. statliga myndigheter och landstingskommuner vissa uppgifter. Inom området för den allmänna kompetens som grundas på 3 ;" KL och motsvarande bestämmelser i KLS och LL får kommunerna och landstingskommunerna obundna av detaljföreskrifter vidta åtgärder för att tillgodose allmänna intressen som är knutna till kommunen resp. lands- tingskommunen. Inom denna sektor tillhandahåller kommunerna en om- fattande materiell och kulturell service genom drift av t. ex. elektricitetsverk. vatten- och avloppsanläggningar. idrottsanläggningar och bibliotek. De upp- gifter som faller inom den allmänna kompetensen är i princip frivilliga för kommunerna och landstingskommunerna. När det gäller den kompetens som regleras i olika specialförfattningar är uppgifterna däremot oftast ob- ligatoriska. Genom sådan lagstiftning har kommunerna ålagts betydande uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet. bostadsförsörjningen. social- vården. undervisningen m. m. och landstingskommunerna fått ansvaret för sjukvården.

Kommuns och landstingskommuns beslutanderätt utövas i princip av kommunfullmäktige resp. landstinget. Dessa beslutande församlingar väljs för tre år i allmänna val och väljer i sin tur de förvaltande och verkställande organen kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet och övriga nämnder.

Den offentliga sektorns tillväxt har lett till ett ökat beroende mellan staten. landstingskommunerna och kommunerna vid fullgörandet av de olika sam- hällsuppgifterna. En strikt uppdelning mellan riks- och kommunalpolitiska frågor låter sig numera knappast göra. Fördelningen av uppgifter mellan staten. landstingskommunerna och kommunerna är inte heller en gång för alla given. Uppgiftsfördelningen måste fortlöpande anpassas efter den ut- veckling som sker i samhället. Ansvaret för samhällsutvecklingen i stort åvilar givetvis statsmakterna och en viss kontroll eller tillsyn från statens sida i fråga om den kommunala verksamheten är därför ofrånkomlig.

Medan staten ända fram till mitten av 1950-talet svarade för större delen av den offentliga sektorn. har tillväxten därefter till större delen ägt rum på det kommunala och landstingskommunala området. År 1974 uppgick den statliga andelen av bruttonationalprodukten till 11.4 % och den kom- munala och landstingskommunala andelen till 19.6 %. Den kommunala och landstingskommunala verksamhetens utbyggnad på senare år hänger samman med bl. at. de stora befolkningsomflyttningar som har skett. med- borgarnas krav på ökad samhällelig service och statsmakternas beslut att lägga ansvaret för olika samhällsuppgifter på kommunerna och lands- tingskommunerna.

Samtidigt som verksamheten under senare år har växt i omfattning och

Prop. 1975/76:187 56

betydelse har den kommunala indelningen genomgått stora förändringar. Genom den kommunindelningsreform som genomfördes år 1952 minskade antalet kommuner från 2498 till 1037. År 1962 beslutades en ny indel- ningsreform. Statsmakternas strävan var att skapa kommuner som hade erforderliga ekonomiska och personella resurser för att tillgodose medbor- garnas behov av kommunal service och var lämpligt avpassade områden för den lokala samhällsplaneringen. Denna indelningsreform har lett till att antalet kommuner minskat till 278. Fr. o. m. den ljanuari 1977 är antalet 277. Av dessa har ungefär en fjärdedel under 10 000 invånare och omkring 100 mellan 10000 och 20000 invånare. Varje län utom Gotlands län utgör en landstingskommun. Malmö och Göteborgs kommuner ingår inte i lands- tingskommun.

Genom den ökade kommunala verksamheten och kommunindelningsre- formerna har förutsättningarna för den kommunala demokratin ändrats vä- sentligt. Det gäller bl. a. i fråga om de förtroendevaldas arbetsförutsättningar och möjligheterna för medborgarna att följa och påverka verksamheten. Under de senaste åren har olika frågor aktualiserats mot bakgrund av de ändrade förutsättningarna. Det gäller både organisationens utformning och arbetsformerna i kommunerna och landstingskommunerna. Frågor som har diskuterats är bl. a. den kommunala styrelseordningen och självstyrelsens lokala förankring. Vidare har det ställts ökade krav på den kommunala informationen.

Den betydande omvandling som den kommunala verksamheten har genomgått och de ändrade förutsättningarna för den kommunala demokratin har motiverat en översyn av de regelsystem som gäller för kommuner och landstingskommuner. Det är mot denna bakgrund som utredningen om den kommunala demokratin och kommunallagsutredningen har bedrivit sitt arbete.

En annan svårighet i det representativa systemet är att antalet förtro- endeposter totalt sett har minskat avsevärt i kommunerna som en följd av kommunindelningsreformerna och av att förvaltningsuppgifter på flera områden har koncentrerats till an nämnd. Före 1962 års kommunindel- ningsreform fanns i landet uppskattningsvis 150 000—200 000 kommunala uppdrag. År 1974 innehade 30 000 personer totalt ca 42 000 ordinarie upp- drag.

Prop. 1975/76:187 57

3 Förtroendevalda och partier 3.1 Nuvarande förhållanden 3.1.1 Allmän bakgrund

Den moderna folkstyrelsen är en styrelse genom de politiska partierna. Det gäller även den kommunala demokratin. Till partiernas uppgifter hör att samla medborgarna kring en målsättning. De kanaliserar och ger efter- tryck åt medborgarnas önskemål och de fyller en väsentlig funktion vid nomineringen av förtroendeposterna. Den representativa demokratin bygger därför på att det finns medborgare som är villiga att äta sig förtroendeuppdrag och har möjlighet att göra det. 1 det övervägande antalet fall är det fråga om uppdrag som fullgörs på fritid vid sidan av förvärvsarbete eller hemarbete. Kraven på de förtroendevalda har ökat. Därmed har det blivit svårare att ägna sig åt kommunala uppdrag utan att det kommeri konflikt med fa- miljeliv och arbete.

En annan svårighet i det representativa systemet är att antalet förtro- endeposter totalt sett har minskat avsevärt i kommunerna som en följd av kommunindelningsreformerna och av att förvaltningsuppgifter på flera områden har koncentrerats till en nämnd. Före 1962 års kommunindel- ningsreform fanns i landet uppskattningsvis 150 000—200 000 kommunala uppdrag. År 1974 innehade omkring 30 000 personer totalt ca 42 000 ordinarie uppdrag.

Den grundläggande principen är att de valda representanterna företräder olika åsiktsriktningar som avspeglar väljarkårens partisympatier. I den all- männa debatten har stort intresse också riktats mot att även i övrigt analysera hur olika grupper av medborgare är företrädda i kommunala organ.

Det gäller bl.a. fördelningen mellan män och kvinnor. Det finns inte någon skillnad mellan kvinnors och mäns valdeltagande. Men valdeltagandet har inte någon motsvarighet i fråga om k vi n n o r n a s 'andel bland de förtroendevalda. Undersökningar som genomförts på initiativ av utredningen om den kommunala demokratin visar att andelen kvinnor i kommunfullmäktige i genomsnitt uppgår till 17 % . att andelen varierar starkt mellan olika kommuner och att i genomsnitt 19 % av landstingsledamöterna är kvinnor. Kvinnorna har uppdrag framför allt inom social- och kultursektorn. l f1era av de mest betydelsefulla nämn- derna har kvinnorna en mycket låg andel av uppdragen. i kommunsty- relserna. byggnadsnämnderna och fastighetsnämnderna 7 % och i förvalt- ningsutskotten 8 %. Kvinnornas andel av nämnduppdragen i landstingskom- munerna följer i övrigt samma mönster som i kommunerna.

De nämnda undersökningarna har även gällt å 1 d e r s sam m a n s ä tt - n i n g e n bland de förtroendevalda. Det är väl känt att väljarna i den övre medelåldern oftare har förtroendeuppdrag än andra grupper. Yngre ålders- grupper är i regel sämre representerade bland de förtroendevalda. Två tred- jedelar av de förtroendevalda är mellan 40 och 60 år. Endast . lla av dem

'JI OO

Prop. 1975/76:187

är under 30 år. Slutligen har åldersgrupperna över 60 år låg representation. En jämförelse mellan åldersfördelningen i kommunerna och åldcrfördel- ningen i landstingskommunerna visar att de lägsta åldersgrupperna är ännu sämre företrädda på landstingssidan. Samtidigt är andelen ledamöter över 50 är betydligt större.

Andra aspekter på de löt'troendevaldas avspegling av väljarkåren är deras yrke. utbildning och inkomst. De undersökningar som de- tnokratiutredningen tagit initiativ till visar att företagare. tjänstemän. per- soner med gymnasiestudier eller högre teoretisk utbildning och högre in- komsttagare är överrepresenterade. Arbetare och hemarbetande kvinnor ut- gör däremot en lörhållandevis liten andel.

Antalet förtroendeuppdrag per ledamot ligger mellan ett och två. Minst 60 % av de förtroendevalda har endast ett ordinarie uppdrag. De förtro- endevalda i kommuner och landstingskommuner har fått allt svårare att hinna med sina uppgifter på fritiden. De kommunala uppdragen tar alltmer tid i anspråk. Att detta upplevs som ett problem framgår klart av under- sökningar som demokratiutredningen publicerat i betänkandet (SOU 1975:18) Förtroendevalda i kommuner och landsting. En stor del av de förtroendevalda i kommunerna anger konflikter mellan samhällsuppdrag och fritid. mellan samhällsuppdrag och förvärvsarbete och mellan partiarbete och hem/fritid. Även när det gäller de egentliga arbetsförhållandena i de kommunala organen upplever många förtroendevalda brister. De har ofta svårt att hinna sätta sig in i frågorna. När det gäller beslutsunderlaget är många missnöjda med såväl utformning som innehåll. Undersökningarna visar också att de förtroendevalda upplever att de har alltför begränsade kunskaper för att kunna hävda sig i förhållande till tjänstemän och experter.

3.1.2 Ledig/ter från anställning

För kommunala uppdrag finns f.n. inte någon lagstadgad rätt till ledighet. Däremot föreskrivs det i kommunallagarna att den som är valbar till kommunalt förtroendeuppdrag även i princip är skyldig att äta sig sådant uppdrag (7. 32 och 45 ä;" KL. 7. 32 och 51 ä;" KLS och 8. 43 och 54 på LL). Möjligheten att få tjänstledighet för att fullgöra kommunalt förtroendeuppdrag är reglerad på olika sätt inom skilda samhällssektorer.

För anställda i kommuner och landstingskommuner är rätten till tjänst- ledighet för förtroendeuppdrag och därmed sammanhängande löneförmåncr reglerad i kollektivavtal. För uppdrag inom den egna kommunen eller lands- tinget medges de anställda rätt att behålla hela eller del av lönen när full ersättning för förlorad lön inte utgår för lörtroendeuppdraget. För att fullgöra förtroendeuppdrag inom annan kommun eller landstingskommun utgår inte några ekonomiska förmåner från arbetsgivaren.

Statsanställd som har kommunalt förtroendeuppdrag skall enligt cirkuläret ( l973:l l)om tjänstledighet för kommunalt förtroendeuppdrag ges den tjänst-

Prop. 1975/76:187 59

ledighet som behövs för uppdraget. om ej synnerliga skäl föranleder annat. Frågan om ekonomisk ersättning i samband med fullgörande av uppdraget regleras i avtal (AST & 19). Huvudregeln innebäri princip att lön med s. k. A-avdrag utgår. dvs. att omkring tio procents avdrag på bruttolönen görs för den tid tjänstledigheten har varat. Flertalet avtal inom den privata sektorn saknar bestämmelser om tjänstledighet för fullgörande av kommunala upp- drag. Det kan här vara motiverat att jämföra med de regler som gäller vid fullgörande av riksdagsuppdrag och fackliga förtroendeuppdrag.

Enligt 4 kap. 6; RF får riksdagsledamot och ersättare fullgöra uppdrag som ledamot utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger honom. Oavsett om den förtroendevalde är i statlig. kommunal eller enskild tjänst kan han alltså inte vägras ledighet för att fullgöra upp- draget.

Enligt grundlagberedningen borde uppdraget som riksdagsledamot rätts- ligen ta över skyldighet att fullgöra tjänst eller uppdrag som inte låter förena sig med ledamotsuppdraget. vare sig åliggandet var av offentligrättslig eller privaträttslig natur. 1 prop. 1973190 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. rn. anförde föredragande departementsehefen att en riksdagsledamot såvitt gäller egna åtaganden över huvud taget inte bör kunna åberopa den här aktuella bestämmelsen annat än i fråga om uppgift som förutsätter hans personliga insats i en sådan omfattning att hans medverkan i riksdagsarbetet skulle bli mera allvarligt lidande (prop. s. 262). Han tillade att en riksdagsledamot inte kan med stöd av den nämnda bestämmelsen motsätta sig t. ex. plikten att inställa sig som part eller vittne vid domstol.

Facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen regleras genom en sär- skild lag (19741358) i ämnet. Enligt denna har facklig förtroendeman rätt till den ledighet som fordras för det fackliga uppdraget. Ledigheten får inte ges större omfattning än som är skäligt med hänsyn till förhållandena på arbetsplatsen. Omfattningen av ledigheten regleras genom överläggningar mellan arbetsgivaren och den lokala arbetstagarorganisationen (6 _5). Lagen ger också skydd mot försämrade anställningsförhållanden och anställnings- villkor på grund av det fackliga uppdraget.

3. l .3 Ekonomisk ersättning

Bestämmelser om arvode och andra ersättningar till ledamöter och supp- leanter i det beslutande organet finns i 28% KL. 29; KLS och 39; LL. De ger kommuner och landstingskommuner rätt men ingen skyldighet att utge ersättningar.

Tillåtna ersättningsformer enligt KL är arvode och kostnadsersättning i form av traktamente. resekostnadsersättning och ersättning för andra ut- gifter som är förenade med uppdraget. Arvode får utgå för det arbete som är förenat med uppdraget. Det får inte överstiga vad som är skäligt med hänsyn till göromålens omfattning och art och den tid som kan beräknas

Prop. 1975/76:187 60

gå åt för uppdraget. Arvode för förtroendeuppdrag skall utgå med enhetligt belopp. Det innebär att ersättningens storlek inte får grundas på den för- troendevaldes egen förlorade arbetsförtjänst. Kommunen kan träffa avtal. s. k. likställighetsöverenskommelse om att arvode skall betraktas som in- komst av anställning såvitt-gäller allmän tilläggspension och sjukförsäkring. Kommunfullmäktige får. när särskilda skäl föreligger. bevilja fullmäktig, som under en lång följd av år på grund av uppdrag har utfört arbete av betydande omfattning, ålderspension. förtidspension och familjepension. llärutöver får kommunfullmäktig som skall ägna hela sin arbetstid åt upp- drag för kommunen tillförsäkras pension och andra ekonomiska förmåner enligt vad som är skäligt. De nu redovisade reglerna har motsVarande till- lämpning i fråga om ledamot och suppleant i beredning och i kommun- styrelsen och annan kommunal nämnd (28 och 46 ;"; KL).

Mötsvarande bestämmelser finns i 29 och 53 äg" KLS och i 39 och 55 åå LL. I 53 & KLS finns emellertid en särbestämmelse om att kommunstyrelsens ordförande och vice ordförande åtnjuter årsarvoden som bestäms av kom- munfullmäktige. Enligt 45ä 3 mom. KLS har borgarråd rätt till årsarvode och pension efter fullmäktiges bestämmande. Bestämmelserna i LL skiljer sig på en punkt från motsvarande regler i KL. Suppleant för landstingsman kan få ersättning endast om han har inkallats för att tjänstgöra på ett lands- tingsmöte.

Praktiskt taget samtliga kommuner och landstingskommuner ger någon form av ekonomisk ersättning till nämndledamöter i form av samman- trädesarvoden. Alla landstingskommuner betalar även motsvarande ersätt- ning till landstingsledamöterna. I de flesta landstingskommuner utgår även 5. k. läsdagsarvoden. Att arvode utgår är relativt vanligt när det gäller full- mäktige. men i något mindre än en tredjedel av kommunerna får leda- möterna inget arvode. Principerna och arvodcts storlek varierar något.

Årsarvoden ges i regel till ordförandena i fullmäktige och nämnder. Det genomsnittliga årsarvodet för kommunfullmäktiges ordlörande uppgår till något under 3 000 kr. [ nämnderna varierar ersättning till ordförandena starkt mellan kommunerna och med hänsyn till nämndernas uppgifter. Om kom- munstyrelsen undantas. ligger års-arvodet för nio av tio ordförandeuppdrag under 10 000 kr. I flertalet fall har ordförandena även sammanträdesarvoden i likhet med övriga ledamöter. l landstingskommunerna är ordförandeupp- drag och heitidsposter ofta sammankopplade. Den genomsnittliga årsarvo- desersättningen är därför sannolikt något lägre än i kommunerna.

Ersättning för utgifter som är förenade med uppdraget betalas även på de flesta håll. Det rör sig oftast om traktamenten. resekostnadsersättningar etc. I vissa fall ersätter man särskilda utgifter som kan följa av uppdraget. som kostnader för representation.skrivhjälp.telefon m. m. l dessa fall ersätts bara den faktiska kostnaden.

Prop. 1975/76:187 61

3.2 Utredningen om den kommunala demokratin 3.2.1 Allmänna synpunkter

Utredningen om den kommunala demokratin framhåller att de politiska partierna utgör basen för de förtroendevaldas arbete i kommuner och lands- tingskommuner. Partierna nominerar kandidaterna till de beslutande or- ganen och till nämnderna. [ det representativa systemet företräder de för- troendevalda medborgarna på alla nivåer i kommuner och landstingskom- muner. De förverkligar den kommunala självstyrelsen. Goda möjligheter för alla medborgare att äta sig förtroendeuppdrag är enligt utredningens mening ett villkor för en väl fungerande demokrati. En kärnfråga är därför vad som kan göras för att underlätta för olika medborgargrupper att äta sig kommunala förtroendeuppdrag.

Påtagliga skillnader kan konstateras mellan olika medborgargrupper när det gäller förhållandet mellan deras andel av väljarna och deras andel av de förtroendevalda. Demokratiutredningen tolkar denna underrepresenta- tion för vissa medborgargrupper bl. a. som en följd av att det finns praktiska hinder för dessa grupper att åta sig förtroendeuppdrag.

Från demokratisk utgångspunkt anser utredningen att det är ett rätt- visekrav att alla medborgare har samma möjligheter att äta sig och fullgöra kommunala uppdrag. Det är också av stort värde att de förtroendevalda har en så bred förankring som möjligt i väljarkåren. Den bristande över- ensstämmelsen mellan olika medborgargruppers andel av väljarkåren och deras andel av ledamöterna i de kommunala organen innebär därför enligt utredningens mening betydande nackdelar från demokratisk synpunkt. Mot den bakgrunden diskuterar utredningen vilka åtgärder som kan vidtas för att åstadkomma likvärdiga förutsättningar för olika medborgargrupper att åta sig kommunala uppdrag.

Utredningen har främst inriktat sig på åtgärder som kan förbättra möj- ligheterna att förena förtroenduppdrag och ordinarie arbete. vidga rätten till ersättning för kosmader och skapa bättre förutsättningar för att kombinera förtroendeuppdrag med familjeliv och fritidsintressen.

3.2.2 Ledighet från anställning

Fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag förutsätter enligt utred- ningen ofta möjlighet att frigöra sig från det ordinarie arbetet under viss tid. För många är detta i dag ett hinder för att äta sig kommunala uppdrag. [' kommunallagarna stadgas att den som är valbar till kommunalt förtro- endeuppdrag även i princip är skyldig att äta sig sådant uppdrag. ] konsekvens därmed anser demokratiutredningen att det är motiverat med en lagreglering som tryggar att förtroendevald och ersättare inte kan hindras att utöva sitt uppdrag. Utredningen föreslår därför att en föreskrift om rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala uppdrag införs i kommu-

Prop. 1975/761187 62

nallagen. Denna rätt föreslås även omfatta kommunala heltidsuppdrag. Genom en sådan lagreglering skulle de kommunala förtroendeuppdragens betydelse understrykas. Vidare skulle likformighet mellan olika samhälls- sektorer uppnås. Förtroendevalda skulle få samma rättigheter. oavsett om de är anställda inom den statliga. kommunala eller privata sektorn.

Det är mycket vanligt att ledamöterna i de kommunala organen har möten i partigrupperna i anslutning till landstingsmötena, fullmäktiges och nämn- dernas sammanträden. Enligt utredningens uppfattning är det därför vä- sentligt att förberedelser i form av gruppmöten ingår som en del av den ledighet som erfordras för att fullgöra uppdraget. Det bör även gälla den tid som erfordras för omklädnad och resa från arbetsplatsen till samman- trädet.

Bégreppet kommunalt förtroendeuppdrag bör enligt utredningens mening ges en vidsträckt tolkning. Bl. a. bör både suppleanter och ledamöter i kom- munala utredningar ingå. Även andra uppdrag som är att betrakta som en följd av kommunala uppdrag bör inbegripas.

För att ge arbetstagare och arbetsgivare tillfälle att planera behov av le- dighet och vikarier i samband med fullgörande av kommunala uppdrag bör kommuner och landstingskommuner enligt utredningens mening ha en sammanträdesplanering som sträcker sig över lång tid. Om det kan anges att sammanträdena i resp. organ planeras pågå en förmiddag. eftermiddag eller hel dag underlättas en sådan planering ytterligare.

Övriga frågor i samband med fullgörande av kommunala uppdrag t. ex. arbetsförhållanden. anställningsvillkor. ersättningsfrågor o. d. bör enligt ut- redningens mening regleras i annan ordning än genom lagstiftning.

3.2.3 Ekonomisk ersättning

Ersättningsfrågorna får. anför utredningen. ökad aktualitet i samband med förslaget om rätt till ledighet för förtroendeuppdrag. Härtill kommer att sammanträdena allt oftare förläggs till dagtid och att de förtroendevalda behöver allt längre tid för inläsning av handlingar inför sammanträdena.

Av utredningens undersökningar framgår att det finns avsevärda skill- nader mellan olika kommuner när det gäller ersättningen till förtroendevalda. Det finns även en betydande variation mellan kommuner och lands- tingskommuner. På vissa håll är ersättningarna enligt utredningens mening i dag så låga att många medborgare kan få ett betydande inkomstbortfall när de fullgör förtroendeuppdrag.

Med utgångSpunkt i tanken att alla medborgare skall ha möjlighet att åta sig kommunala uppdrag rekommenderar utredningen att sådan ersätt- ning ges att inte ekonomiska skäl kan utgöra hinder. Utredningens ställ- ningstaganden innebär inte att den förordar någon differentierad ersättning som är beroende av de Rårtroendevaldas egna inkomster.

Stora grupper av medborgare har enligt utredningen i dag betydande svå-

Prop. 1975/76:187 63

righeter i att kombinera kommunalt politiskt arbete med familjeliv och fri- tidsintressen. Det medför ofta att de inte anser sig ha tid att äta sig för- troendeuppdrag. Framför allt gäller detta för unga barnfamiljer. Detta är en av förklaringarna till den låga representationen från lägre åldersgrupper och kvinnor. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att reglerna om ersättning för utgifter som är förenade med kommunalt förtroendeuppdrag vidgas så att vissa kostnader som f. n. inte är ersättningsgilla i framtiden skall kunna ersättas. Kommuner och landstingskommuner skall t. ex. kunna ersätta kostnader för barntillsyn.

3.2.4 Utbildningsinsatser m. m.

Demokratiutredningen konstaterar att de kommunala frågornas antal har ökat och att frågorna har blivit mer komplicerade och svårbemästrade för personer som saknar särskild sakkunskap. Samtidigt har det kommunala arbetet inriktats mer på principfrågor och långsiktiga bedömningar. Detta ställer högre krav på partierna och de förtroendevalda när det gäller att kanalisera och förverkliga medborgarnas önskningar. Därför rekomntenderar utredningen kommuner och landstingskommuner att ge partistöd i en om- fattning som gör det möjligt för partierna att i ökad utsträckning svara för grundutbildning av blivande förtroendevalda. Enligt utredningens me- ning bör partierna i det sammanhanget satsa särskilda resurser på att utbilda blivande förtroendevalda från grupper av medborgare som är underrepre- senterade bland de förtroendevalda. Dessutom rekommenderar utredningen att särskilda insatser görs för att få till stånd ökad information om kom- munala frågor i skolorna. Utredningen anser även att det är angeläget att de politiska ungdomsorganisationerna ges bättre arbetsförutsättningar bland skolelever. '

Kommunerna och landstingskommunerna rekommenderas vidare att för- bättra sin service till ledamöterna i de beslutande organen. Som exempel nämns upprättande av materialsammanställningar och uppställningar över statistiska uppgifter.

3.3 Kommunallagsutredningen

Förslaget om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala lörtroen- deuppdrag kan enligt kommunallagsutredningen förverkligas på olika sätt. Rätten till ledighet bör. anser utredningen. skrivas in i grundlag eller kom- munallag. Om mera detaljerade bestämmelser behövs. bör dessa ges i lag av arbetsrättslig karaktär. Det kan i och för sig finnas skäl att i RF ta in en bestämmelse som ger de förtroendevalda en rätt till ledighet som svarar mot den som tillkommer riksdagsledamot. RF innehåller endast all- männa regler om den kommunala självstyrelsen. Rätten till ledighet kan garanteras genom annan lag. Utredningen anser därför att den bör regleras

Prop. 1975/76:187 64

i kommunallag i stället för i grundlag.

Kommunallagsutredningen anser att en allmän regel i en ny kommunallag om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag kan utformas på samma sätt som den bestämmelse som för riksdagsledamöternas del finns i RF. Enligt utredningen bör regeln gälla för ledamöter och supp- leanter i kommunfullmäktige. landsting. kommunstyrelse. förvaltnings- utskott. övriga nämnder och särskilda beredningar samt revisorer och re- visorssuppleanter. Rätten till ledighet föreslås också avse fullgörande av motsvarande uppdrag för kommunalförbund.

Genom en allmän regel om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag skapas. framhåller utredningen. likhet mellan privat- anställda och offentligt anställda. För de anställda hos kommuner och lands- tingskommuner och de statsanställda är rätten till tjänstledighet reglerad i kollektivavtal resp. i cirkuläret (l973:l ]) om rätt till tjänstledighet för för- troendeuppdrag. Fråga är emellertid om rätten till ledighet behöver regleras närmare i lag eller om det skall överlämnas åt arbetsmarknadens parter att genom kollektivavtal träffa överenskommelser om detta. Utredningen ifrågasätter om en lagreglering behövs och framhåller att detaljföreskrifter i kollektivavtal har vissa fördelar. Behov av närmare lagreglering av rätten till ledighet för riksdagsuppdrag har inte ansetts föreligga. En detaljreglering av rätten till ledighet förutsätter en ingående arbetsrättslig analys och un- dersökning av förhållandena på arbetsmarknaden. lnom arbetsrätten pågår f.n. ett omfattande lagstiftningsarbete. Kommunallagsutredningen anser emellertid att det inte är möjligt att f. n. utarbeta detaljerade bestämmelser om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag.

3.4 Remissyttrandena 3.4.l Allmänna synpunkter

Samtliga länsstyrelser. Innzlstingskommuner och kommuner som har yttrat sig instämmer i vad demokratiutredningen anför om betydelsen av att alla medborgare ges likvärdiga förutsättningar för att fullgöra kommunala för- troendeuppdrag. LutMinings/ört)unt/('t och Svenska kommun/örbumlpt har inte heller något att invända.

DHR anför att förbundet vid stickprovsundersökningar har konstaterat att antalet fullmäktigeledamöter och andra kommunala förtroendemän som är rörelsehindrade eller på annat sätt fysiskt handikappade är mycket litet. Detta är särskilt anmärkningsvärt med hänsyn till att antalet medborgare. som på grund av rörelsehinder inte alls eller endast med stora svårigheter kan gå i trappor enligt flera undersökningar uppgår till 800000 i åldrarna över l6 år. Orsakerna till denna underrepresentation är enligt DHR praktiska hinder och inte begränsat intresse för politiska frågor.

Prop. 1975/76:187 ' 65

En undersökning som DHR företog år 1971 visar att de kommunala för- valtningsbyggnaderna och fullmäktiges sessionssalar ofta inte är tillgängliga för rörelsehindrade. att hjälpmedel för hörsel- och synskadade saknas och att rörelsehindrade och synskadade inte kan få den ledsagarhjälp och lek- törshjälp som ofta är en förutsättning för aktiv politisk verksamhet. inte heller kan döva i dag få den tolkhjälp som erfordras för kommunalpolitisk verksamhet.

HCK och MS-tb'rbzmdet anför att för att alla medborgare skall få likvärdiga förutsättningar att fullgöra kommunala förtroendeuppdrag krävs dels att en rad praktiska åtgärder vidtas. dels att hela politikerrollen förändras. De krav som i dag ställs på en politiker är omöjliga att uppfylla. om man har ett handikapp som medför att man behöver extra hjälp från andra samtidigt som uppdraget är tidskrävande och tröttande.

3.4.2 Ledighet från anställning

Nästan alla remissinstanser som har yttrat sig över demokratiutredningens förslag om rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag tillstyrker förslaget. Till dessa remissinstanser hör alla landstingskommuner och kommuner som yttrar sig på denna punkt. Lands- tings/örbt/ndet, Svenska kommun/örbt/ndet, LO. TCO samt ett flertal av de politiska partiernas kvinno- och ungdomsförbund. .

Malmöhus läns landstingskommun anför att man i syfte att ge de förtro- endevalda större trygghet och garantier när det gäller arbetsförhållandena bör överväga en lagreglering i annan ordning än genom tillägg till kom- munallagen . Lagen (l974:358) om facklig förtroendemans ställning på ar- betsplatsen bör därvid kunna utgöra en lämplig utgångspunkt. Även LO och många kommuner anser att bestämmelser som skyddar mot försämrade anställningsvillkor eller arbetsförhållanden behövs. l.(_) anser vidare att även arbetsgivarens skyldighet att skaffa ersättare måste regleras för att rätten till ledighet skall bli reell.

Många kommuner delar utredningens mening att rätten till ledighet bör omfatta också tid för förberedelser i form av partigruppsmöten samt tid för omklädnad och resa från arbetsplatsen till sammanträdet. Detta påpekas av bl.a. Kristianstads, Borås. Västerås och Södertälje kommuner.

Några kommuner anser att rätten till ledighet inte bör regleras i kom- munallagen utan i särskild lag eller genom avtal.

Enligt statskontoret bör frågor rörande arbetsförhållanden och anställnings- villkor regleras i annan ordning än genom lagstiftning. In(Iustri/örbtmdet och SAF avstyrker utredningens förslag och påpekar att särskilt mindre fö- retag skulle kunna åsamkas problem genom den ökade frånvaro från arbetet som förslaget kan medföra. De menar liksom Skånes handelskammare — att rätten till ledighet bör regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter.

5 Riksdagen I 975 / 76. 1 som/. Nr [86

Prop. 1975/76:187 ' 66

3.4.3 Ekonomisk ersättning

Nästan alla remissinstanser instämmer i demokratiutredningens rekom- mendation till kommunerna och landstingskommunerna att ge sådan er- sättning till de förtroendevalda att ekonomiska skäl inte utgör hinder för någon att åtaga sig ett förtroendeuppdrag. Till dessa remissinstanser hör alla landstingskommuner och nästan alla kommuner som tar upp denna fråga. Landstings/örbundet. Svenska kommunförbundet och TCO. Hit hör också de länsstyrelser och andra statliga myndigheter som yttrar sig på denna punkt.

Västernorrlands och Jämtlands lärts landstingskommtmer. Stockholms och Sandvikens kommuner samt LO. SSU och ABF menar dock att ersättningen bör täcka inkomstbortfallet. dvs. att den bör differentieras efter de förtro- endevaldas egna inkomster.

Stockholms kommun anför att kommunen år 1971 ändrade sina normer för ersättning för kommunala förtroendeuppdrag. I det sammanhanget ut- talade borgarrådsberedningen bl. a. att för att alla skall få möjlighet att full- göra ett förtroendeuppdrag bör ersättningssystemet vara så utformat att det inte blir omöjligt att acceptera ett förtroendeuppdrag på grund av ekonomiska förluster till följd av förlorad arbetsförtjänst. Kommunen förordar att er- sättning lämnas för förlorad arbetsförtjänst. Att detta innebär att ersättningen differentieras bör inte vara något hinder. om det leder till att rekryteringen till de kommunala förtroendeuppdragen kan breddas.

Sandvikens kommun förespråkar en differentierad ersättning bestående av arvode för det arbete som är förenat med uppdraget. ersättning för förlorad arbetsförtjänst och ersättning för övriga kostnader i samband med uppdraget. För att komplicerade inkomstredovisningar för grupper som inte har inkomst från anställning skall kunna undvikas bör ett tak som är anpassat till löneläget på orten fastställas.

Belysande för de olägenheter som kan uppkomma med fasta ersättningar är enligt kommunen de skiftsarbetandes situation. Periodieiteten i sam- manträdena kan innebära att en skiftsarbetande förtroendevald alltid eller oftast förlorar inkomsten från hela sitt skift. Det bör enligt kommunen också påpekas att vissa förtroendemän inte någonsin behöver vidkännas löneavdrag för den tid som avsätts för kommunala uppdrag.

LO anser att odifferentierade arvoden får praktiska effekter som är be- tydligt mera stötande från rättvisesynpunkt än ett system som tar hänsyn till den förlorade arbetsinkomsten. Ett system som inte tar hänsyn till den förlorade arbetsförtjänsten innebär i kommuner med kvällssammanträden en så betydande ekonomisk uppoffring för personer med kvälls- eller skift- arbeten. att de i praktiken knappast kan åta sig kommunala uppdrag. I det ökande antal kommuner som har förlagt sammanträdena till dagtid uppstår enligt LO orättvisor av annat slag. En stor grupp löntagare — bl. a. statsanställda och stora grupper tjänstemän får enligt avtal ingen eller mycket liten reduktion av lönen för den tid de fullgör kommunala för-

Prop. 1975/76:187 67

troendeuppdrag. Andra grupper. t. ex. de privatanställda inom LO-området. måste ta ledigt utan lön från sitt arbete.

För att undvika dessa orättvisor mellan olika löntagargrupper måste enligt LO:s mening systemet för ersättning ändras så att det tar hänsyn till den förlorade arbetsinkomsten. Konstruktionen bör göras i enlighet med vad som gäller för ledamöter i statliga nämnder. Ersättningen bör alltså bestå av dels ett sammanträdesarvode. dels ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Även den tid som åtgår för sammanträden med partigrupper och inläsning av beslutsunderlag bör räknas in vid beräkningen av ersättning. LO förordar därför att kommunerna i lag åläggs att. förutom arvode. betala ersättning för förlorad arbetsinkomst intill ett visst högsta belopp. LO pekar även på de förtroendevaldas pensionsförhållanden. Löntagare inom LO-området som är anslutna till pensionsförsäkringar av typen STP får sin pensionsrätt ur- holkad vid frånvaro från arbetet för t. ex. kommunala uppdrag. Detta bör enligt LO kompenseras med en kommunal pension baserad på utbetalda arvoden. Enligt 28,5 KL är detta möjligt. när det finns särskilda skäl och när vederbörande under en lång följd av år på grund av uppdraget har utfört arbete av betydande omfattning. Denna möjlighet har dock enligt LO:s upp- fattning inte utnyttjats i tillräcklig omfattning.

En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker demokratiutredningens förslag att reglerna om ersättning för utgifter som är förenade med kom- munala förtroendeuppdrag vidgas så att kommuner och landstingskommu-

ner kan ersätta även kostnader för t. ex. barntillsyn.

Stockholms läns landstingskommun betonar att de förtroendevaldas arbets- insatser bör ersättas enligt i princip samma regler som gäller inom arbetslivet i övrigt. Från den synpunkten torde enligt landstingskommunen förslaget om särskild ersättning för barntillsyn vara betänkligt. De få kommuner som avstyrker förslaget menar att det innebär att de kommunala förtroende- männen kommer i en förmånligare ställning än andra grupper i samhället. Enligt Svenska kommunförbundet bör de kostnader som skall kunna ersättas avgränsas klart så att man inte får ett system med individuella ersättningar. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att de nya reglerna bör utformas på ett sådant Sätt. att kommunerna får full frihet att avgöra huruvida de vill åta sig dessa merkostnader. Det är enligt länsstyrelsen vidare angeläget att reglerna blir så preciserade att det klart framgår vilka kostnader som är ersättningsberättigade.

Landstings/ärbundet anser att även andra utgifter än de som utredningen har nämnt bör kunna ersättas. DHR kräver att förtroendevald som behöver ledsagare och tolk eller har kostnader för inläsning på band på grund av uppdraget får ersättning för sina kostnader eller att kommunen ställer sådana tjänster kostnadsfritt till förfogande. Liknande synpunkter anförs av HCK och MST/örbundet.

Prop. 1975/76:187 68

3.4.4 Utbildningsinsatser m.m.

Så gott som samtliga remissinstanser instämmer i demokratiutredningens rekommendation att kommuner och landstingskommuner bör ge partistöd i en omfattning som gör det möjligt för partierna att i ökad utsträckning svara för grundutbildning av blivande förtroendevalda.

Botkyrka kommun anser att stödet bör kompletteras med ett särskilt eko- nomiskt stöd för vidareutbildning av redan verksamma förtroendevalda. Invandrarverket påpekar att utbildning är särskilt nödvändig för invandrare. om kommunal rösträtt och valbarhet för invandrare beslutas.

De remissinstanser som yttrat sig i frågan instämmer i utredningens re- kommendation att särskilda insatser bör göras för att få till stånd ökad information om kommunala frågor i skolorna. Det gäller även utredningens synpunkt att det är angeläget att de politiska ungdomsorganisationerna ges förbättrade arbetsförutsättningar bland skolelever.

Jönköpings och Skaraborgs läns landstingskommuner påpekar att dessa frågor måste uppmärksammas bl. a. vid utformningen av läroplanen. Ansvaret för en utvidgad information i skolorna måste delas mellan de statliga skol- myndigheterna samt kommuner. landstingskommuner och de politiska par- tierna.

Landstings/?irbundet och Svenska kommunförbundet har inget att erinra mot rekommendationerna. Kommunförbundet anser att både de politiska partierna och kommunala tjänstemän bör engageras. samt att lärarna i sin fortbildning bör få bredare kunskaper om den kommunala förvaltningen och metoder för en undervisning som syftar till att ge eleverna en fördjupad kommunal kunskap. Kommunförbundet anför vidare att klarare regler behövs när det gäller partiernas utbildning av förtroendevalda. Kommunerna bör få utge ersättning till förtroendevalda som deltar i partiernas kurser i kommunal- politiska frågor. Hittillsvarande rättspraxis ger dock inte klart stöd för upp- fattningen att detta är tillåtet.

Om demokratiutredningens rekommendation att personal bör avdelas med uppgift att ge service till förtroendevalda i fullmäktige och landsting råder delade meningar bland remissinstanserna.

Landstings/örbundet, som hyser viss tveksamhet i fråga om lämpligheten av en generell rekommendation. anför att det kan visa sig att behovet av särskild service är begränsat i mindre kommuner eller att behovet inte står i rimlig proportion till kostnaderna. Förbundet påpekar också att samman- ställningar av bakgrundsmaterial. framtagning av statistik etc. kräver mer personal än vad som vanligtvis finns på landstingskanslierna. Svenska kom- munförbundet understryker vikten av att beslutsunderlaget görs lättillgängligt och överskådligt. Förbundet anser dock att ett mer ändamålsenligt alternativ än att särskilda tjänstemän ställs till förfogande är att fullmäktigelcdamöterna mer intensivt utnyttjar de servicefunktioner som står till förfogande i den nuvarande organisationen.

Prop. 1975/76:187 69

Drygt hälften av de kommuner som har yttrat sig instämmer i utred- ningens rekommendation. Enligt Upplands-Bro. Värmdö och Östersunds kommuner bör det i första hand ankomma på de politiska partierna att svara för service till förtroendemännen. Filipstads. Orusts och Tjörns kommuner anser att demokratiutredningens rekommendation kan gälla för stora kom- muner men att andra lösningar kan vara att föredra i små kommuner, bl. a. av ekonomiska skäl. Ett antal kommuner och landstingskommuner anser att det bör åligga resp. fackförvaltning att svara för service till de förtro- endevalda.

Stockholms kommun anför att kommunen redan har vidtagit åtgärder som tillgodoser syftet med utredningens rekommendation. Således har inom den centrala förvaltningen särskilda rotelkanslier sedan länge fungerat. där spe- ciell sekreterarpersonal har till uppgift att svara för service till de heltids- engagerade förtroendemännen och de olika fullmäktigegrupperna. Den 1 januari 1975 inrättades en kommunal upplysningstjänst med uppgift att biträda fullmäktiges ledamöter med information och mindre utredningar i frågor av betydelse för utövandet av deras uppdrag.

4 De beslutande organen 4.l Nuvarande förhållanden

När det gäller att åstadkomma en ökad kommunikation mellan med- borgare och förtroendevalda är de beslutande organen av stor betydelse. Genom debatterna i de beslutande församlingarna kan medborgarna följa de kommunala frågornas behandling direkt eller indirekt genom massmedi- erna. Olika meningsriktningar redovisas inför offentligheten. En livaktig debatt i de beslutande organen ökar intresset för de kommunala frågorna.

Förändringarna när det gäller den kommunala verksamhetens omfattning och inriktning har emellertid kraftigt påverkat de förtroendevaldas arbets- förutsättningar i fullmäktige och landsting. Utvecklingen av fullmäktiges och landstingets arbetsförhållanden kan sättas i samband med förändringarna inom förvaltningen. Såväl ärendenas stora antal som deras alltmer kom- pliceradc karaktär har lett till ökade insatser för att bereda besluten.

På den kommunala sidan har expansionen inneburit att kommunstyrelsen har fått ökade arbetsuppgifter. Dess roll som ledningsorgan har under de senaste decennierna markerats alltmer. Samtidigt har det på vissa områden skett en sammanslagning av nämnder som har gett varje nämnd större uppgiftsområde och resurser. Dessa förändringar har påverkat fullmäktiges arbetsförutsättningar. .

Liknande tendenser kan iakttas på den landstingskommunala sidan. Även landstingets roll har påverkats och förändrats under senare år. Lands- tingskommunerna har tagit på sig nya uppgifter och byggt ut den befintliga verksamheten. Förvaltningsutskottens centrala roll har betonats alltmer. Det s.k. ställföreträdarskapet har använts i allt större utsträckning.

Prop. 1975/76:187 70

Kommunstyrelsen. förvaltningsutskottet och de övriga nämnderna har därför fått en starkare ställning. Därigenom har fullmäktige och landsting enligt mångas uppfattning fått svårare att hävda sin roll.

4.1.1 De beslutande organens ställning

De beslutande organens centrala roll kommer till utryck i kommunal- lagstiftningen. Fullmäktige och landsting skall utöva beslutanderätten. De beslutande organen skall fatta alla viktigare finansiella beslut. De fastställer kommunal- och Iandstingsskatten och beslutar om taxor för den kommunala servicen.

De beviljar anslag till alla typer av utgifter. Genom anslagsvillkor påverkar de nämndernas handlingsutrymme. Nämndernas lagliga befogenheter enligt speciallagstiftningarna kan emellertid inte inskränkas genom beslut i full- mäktige eller på landstingsmötet.

De beslutande organen skall besluta om viktigare frågor som gäller för- fogandet över förmögenheten. Det gäller t. ex. köp och försäljning av fas- tigheter. upptagande av lån och ingående av borgen.

Kommunfullmäktige och landsting skall vidare fatta alla beslut av generell karaktär, t. ex. beslut om reglementen för nämnderna. utse ledamöterna i nämnderna samt ta ställning till revisionsberättelsen och besluta om an- svarsfrihet för förvaltningen.

Beredning. verkställighet och förvaltning skall skötas av kommunstyrelse respektive förvaltningsutskott och övriga nämnder (4.5 KL. 4å KLS. Så LL).

De större kommunerna och den expanderande verksamheten har medfört, att man på några håll har krävt att kommunfullmäktige skall få större möj- ligheter att överföra beslutanderätt till nämnderna.

Uttryckliga regler som tillåter att beslutanderätt överförs från kommun- fullmäktige till nämnderna saknas i KL och KLS. Besluts- och verkstäl- Iighetsfunktionen delas upp mera allmänt mellan organen i lagstiftningen. Den närmare uppgiftsfördelningen sker sedan genom rättspraxis.

Kommunfullmäktige får i princip inte överlåta något av sin beslutanderätt. Men i praxis har en viss delegation av beslutanderätt ansetts tillåten. Gräns- dragningen mellan vad som är beslutande. förvaltande och verkställande uppgifter är som nyss antytts inte i detalj angiven i lagstiftningen. Möj- ligheterna att överföra beslutanderätt är därför beroende av bl. a. hur be- greppet "verkställighet" tolkas. Av praxis framgår att det exempelvis är tillåtet för kommunfullmäktige att uppdra åt en fastighetsnämnd att besluta om rutinmässiga förvärv eller försäljningar av fastigheter och att uppdra åt lönenärnnd eller motsvarande kommunalt organ att träffa avtal om per- sonalens anställningsvillkor. Genom föreskrifter i specialförfattningar har

Prop. 1975/76:187 71

nämnderna vidare erhållit beslutanderätt i ett stort antal ärenden.

På grundval av förslag av landstingsutredningen i betänkandet SOU 1963:64 beslutade statsmakterna år 1965 om ändringar i LL och sjukvårdsla- gen för att göra det möjligt att hålla landstingsmöten utöver det obligatoriska oktobermötet (prop. 1965161. KU l965:20. rskr 1965z210). Därmed skulle landsti'ngsledamöterna lättare kunna följa ärendenas gång i beredningsar- betet. Dessutom skulle arbetsbördan kunna fördelas på ett rimligare sätt över året.

De nuvarande reglerna om när landstingsmöte skall hållas innebär att landstinget skall sammanträda varje år före oktober månads utgång för att ta ställning till förslaget till budget för det följande året och varje valår före utgången av december för val av nämnder m. m. för nästa mandatperiod (19 och 60 35,5 LL). Landstingsmöte hålls även om regeringen antingen direkt eller genom länsstyrelsen förordnar om detta. Landstinget kan även sam- mankallas om förvaltningsutskottet. eller minst en tredjedel av landstingets ledamöter begär det. eller om landstingets ordförande finner det behövligt.

Tabe/l 4.'l Antal landstingsmöten per år under perioden [969-74

År Antal möten per landsting

1 2 3 4 5 Mer än 5 Tot 1969 2" 18 3 1 — — 24 1970 2” 14 5 3 24 1971 17 4 1 1 ih 24 1972 14 7 1 — lh 23 1973 — — 14 7 1 ib 23 1974 12 7 1 2 lb 23

” Kalmar läns norra och södra landsting. ”Stockholms läns landsting.

Antalet landstingsmöten har visserligen ökat. men i flertalet fall sam- manträder landstingen fortfarande endast två eller tre gånger varje år. Åren 1970 och 1973 var antalet sammanträden högre beroende på att lands- tingsmöte då måte hållas för val av ledamöter i nämnder m.m. (Tabell 4:l). Stockholms läns landsting utgör ett undantag. Detta landsting sam- manträder lika ofta som kommunfullmäktige i kommunerna.

En orsak till att landstinget normalt inte sammanträder så ofta är att förvaltningsutskottet enligt 41 & LL kan företräda landstinget mellan lantis- tingsmötena i den mån annat inte är föreskrivet i författning eller genom landstingets beslut. Det s. k. ställ fö re t rä d a rs k a p et innebär att för- valtningsutskottet kan fatta beslut i stället för Iandstingsmötet även i ärenden som är mer betydelsefulla. innehållet i förvaltningsutskottens reglementen

Prop. 1975/76:187 72

tyder emellertid på att landstingen inte har gjort några formella begränsningar av utskottens befogenhet att företräda landstingen.

Ställföreträdarskapet ger förvaltningsutskottet väsentligt större möjlighe- ter att besluta på landstingets vägnar än vad kommunstyrelsen har i kom- munerna. Genom att landstinget i regel sammanträder endast två är tre gånger per år har förvaltningsutskotten fått en mycket stark ställning.

Med antalet landstingsmöten och förvaltningsutskottets ställning sam- manhänger de särskilda regler som gäller för den s. k. (1 u b bla be red - ni nge n (305 LL). Ärenden som Skall avgöras av landstinget skall vara beredda dels av den nämnd dit de hör. dels av ett särskilt utskott som landstinget har utsett bland sina ledamöter.

Syftet med den dubbla beredningen. vilken saknar motsvarighet för kom- munernas del. är att landstingsledamöterna skall få tillfälle att djupare tränga in i ärendena under själva mötet. Landstingsledamöterna kan inte på samma sätt som ledamöterna i kommunfullmäktige följa nämndernas arbete mellan sammanträdena. Utskotten tillsätts i regel på nytt vid varje landstingsmöte. Endast i ett fåtal fall har ständiga beredningsutskott tillsatts. Där det fö- rekommit har utskotten sällan utnyttjat möjligheten att sammanträda mellan landstingsmötena. Beredningsutskottens organisation och arbetsformer reg- leras inte i LL. Bestämmelser om utskotten är i stället intagna i de ar- betsordningar med föreskrifter om landstingets sammanträden och ären- denas behandling som skall beslutas enligt 38 & LL.

1 Stockholms läns landstingskommun är den dubbla beredningen frivillig (7; LLS). Motivet för detta var att landstinget förutsattes sammanträda förhållandevis ofta och kunde antas få en omfattande och väl utbyggd nämndorganisation ( prop. 1969:112 5. 102).

4.1.2 De beslutande Olga/tens arbetsför/ner

De beslutande organens ställning i den kommunala verksamheten hänger i hög grad samman med deras arbetsformer. Arbetsformerna påverkar de förtroendevaldas möjligheter att aktualisera frågor och därigenom föra ut dem till allmän debatt och därmed påverka medborgarnas förutsättningar att bilda sig en uppfattning om de kommunala frågorna även mellan valen.

En landstings- eller fullmäktigledamot kan ta upp en fråga iden beslutande församlingen genom motion. interpellation eller enkel fråga.

Särskilt i kommunerna har antalet motione r ökat. l medeltal väcks f. n. något mer än 15 motioner årligen i kommunfullmäktige. Motsvarande antal för landstingskommunerna är 20. Detta visar att motionerna har blivit ett allt väsentligare instrument för fullmäktig- och landstingsledamöterna att ta initiativ i en fråga.

Prop. 1975/76:187 73

Motion vid landstingsmöte skall enligt 21 ä 1 mom. LL vara skriftlig. Någon motsvarande regel finns inte för kommunfullmäktige (jfr 18: KL och l9.xK KLS).

Det linns inte heller några regleri KL eller KLS inom vilken tid motionerna skall lämnas in och besvaras. Enligt 21 ;" 1 mom. LL skall motion avlämnas senast två månader före landstingsmötets början. När synnerliga skäl för- anleder det. kan landstinget dock ta upp förslag som har väckts senare. I Stockholms läns landstingskommun gäller vad landstinget föreskriver om tid för väckande av motion (4; LLS). Tidsfristen för behandlingen av mo- tioner är en fråga som ofta debatteras. Det gäller särskilt i kommunerna. Av vissa undersökningar framgår att endast omkring hälften av motionerna till kommunfullmäktige behandlas inom ett år från det att de har väckts. Det lär inte vara ovanligt att motioner är obehandlade under flera år. Detta problem har man i vissa kommuner försökt komma till rätta med genom att fastställa tidsgränser för när motioner bör vara besvarade.

Ibland har de förtroendevalda intresse av att få till stånd en diskussion i de beslutande organen utan att behöva avvakta den beredning som måste föregå ett motionssvar. De kan då ta upp ett ärende som hör till fullmäktiges resp. landstingets kompetensområde genom interpellation till ord- föranden i kommunstyrelsen. förvaltningsutskottet eller annan nämnd eller beredning eller. i Stockholms kommun. till borgarråd (23; KL. 24; KLS. 33 & LL). Interpellation skall vara skriftlig. ] kommunerna skall den avlämnas till fullmäktiges ordförande före det sammanträde vid vilket den är avsedd att framställas. Om fullmäktige medger att interpellationen får ställas. bör den besvaras senast vid nästa sammanträde. Någon svarsplikt linns emel- lertid inte föreskriven. I landstingskommunerna skall interpellation avläm- nas till landstingets ordförande senast första dagen för landstingsmötet. Om landstinget medger att interpellationen får framställas. bör den besvaras vid mötet. I Stockholms läns landstingskommun gäller vad landstinget före- skriveri fråga om tid för avlämnande och besvarande av motion (4 & LLS).

I en riksdagsmotion år 1972 (l972zl68) föreslogs en ändring av LL så att interpellation skulle kunna besvaras även vid nästkommande lands- tingsmöte. Som skäl anfördes bl. a. att landstingsmötena i liertalet fall om- fattar endast ett fåtal dagar. Tiden för att förbereda svar ansågs därför vara för kort. Konstitutionsutskottet instämde i motionens syfte (KU 1972141). Utskottet underströk emellertid att en vidgad möjlighet att uppskjuta be- svarandet av framställt! interpellation inte lick missbrukas. Utskottet ansåg därför att en lagändring borde föregås av viss utredning. Riksdagen följde utskottet (rskr l972:307). Riksdagens skrivelse har överlämnats till utred- ningen om den kommunala demokratin.

Institutet e n k el frå g a regleras inte i KL. KLS eller LL. De föreskrifter som behövs får i stället meddelas av kommunfullmäktige resp. landstinget. I den kommunalrättsliga litteraturen anges att enkel fråga skall avse enkla

Prop. 1975/76:187 74

sakförhållanden där snabba svar kan ges. I annat fall är den som frågar hänvisad till interpellation. Enkel fråga kan ställas endast till en vid sam- manträdet närvarande nämndordförande. Den tillfrågade är inte tvingad att svara. Vid besvarandet är meningsutbytet i princip begränsat till frå- geställaren och den som har tillfrågats. Enkel fråga behöver inte vara skriftlig (Kaijser. Kommunallagarna 11. 1975. 5.210).

Enligt 38 & LL skall landstinget anta en a r b e t 5 o r d nin g. Denna be- stämmelse har ingen motsvarighet för kommunernas del. Av undersök- ningar framgår att omkring en fjärdedel (74) av landets kommuner har ar- betsordning för fullmäktige.

K u n g 6 re 1 se 0 m sa m m a nt räd e med kommunfullmäktige med uppgift om tid och ställe för sammanträdet och de ärenden som skall be- handlas skall enligt 14 & KL och 15 ;" KLS minst en vecka före sammanträdet anslås på kommunens anslagstavla. Den skall sändas med posten till varje ledamot och suppleant så tidigt att den kan antas vara adressaten till handa senast fyra dagar före sammanträdet.

Tillkännagivande om tid och plats för sammanträdet skall också införas i en eller flera ortstidningar senast en vecka före sammanträdesdagen. Om kommunfullmäktige har bestämt det. skall tillkännagivandet innehålla upp- gift om de ärenden som skall behandlas. Den omständigheten att kungö- relsen inte har blivit anslagen på annan plats än kommunens anslagstavla eller att tillkännagivandet om sammanträdet inte har införts i tidning utgör ej hinder mot att sammanträdet hålls.

Bestämmelser om kortare tidsfrister för kungörande på anslagstavla och utsändande av kungörelse till ledamot och suppleant finns för ärenden som kräver särskilt skyndsam handläggning.

Motsvarande bestämmelser finns i 20 _: LL. Kungörelse om sammanträde skall anslås på anslagstavlan och sändas till varje landstingsman minst 14 dagar före landstingsmötet. Någon skyldighet att sända kungörelsen till supp- leanterna finns inte. För Stockholms läns landstingskommun gäller att de nyss nämnda åtgärderna skall vidtas senast en vecka före landstingsmötet (3.5 LLS).

För kommunerna finns inga regler om när handlingarna till samman- trädena skall sändas till ledamöterna. I praktiken sänds de ofta samtidigt som kungörelsen. För landstingskommunernas del gäller att vissa handlingar om möjligt skall översändas till ledamöterna minst åtta dagar före lantis- tingsmötets början. Detta gäller emellertid bara motioner och förslag från förvaltningsutskottet. övriga nämnder och länsstyrelser.

] 65 % av kommunerna anges numera ärenderubrikerna i kungörelse- annonserna.

Kommunfullmäktige och landstinget skall årligen besluta om i vilka tid- ningar kungörelse om sammanträde skall inlöras. Därvid bör sådana tid- ningar väljas som genom sin spridning bringar tillkännagivandet till de flestas

Prop. 1975/76:187 75

kännedom. En minoritet som består av en tredjedel av närvarande ledamöter har rätt att få till stånd annonsering i viss tidning.

Statsmakterna beslöt år 1971 vissa allmänna riktlinjer för kungörelsean- nonsering ( prop. 1971:56 FiU 23. rskr 182). 1 det sammanhanget berördes också frågan om kungörelseannonsering i ortstidning. Föredragande depar- tementschefen ansåg att kungörelseannonsering som skall ske genom an- nonsering i ortStidning bör ske i samtliga ortstidningar som har en spridning av någon betydenhet (prop. s. 25). En reform av bestämmelserna om kungö- relseannonsering borde ske efter en detaljgenomgång av lagstiftningen på olika områden.

Resultatet av en sådan genomgång redovisas i departementspromemorian (Ds Ju l974:2) Effektivare kungörande. l promemorian föreslår en kungör- andelag som avses bli tillämplig bl. a. när kungörande enligt föreskrift i författning skall ske i Post- och Inrikes Tidningar eller ortstidning eller på kommunens anslagstavla. När kungörande enligt sådan föreskrift skall ske i ortstidning. skall enligt lagförslaget kungörelsen införas i samtliga lokala dagstidningar Som har en spridning av någon betydenhet bland dem till vilka kungörelsen riktar sig. 1 promemorian föreslås vidare att bestämmel- sernai 14 .:" KL om i vilka tidningar sammanträde med kommunfullmäktige skall införas tas bort. Frågan om lagstiftning på grundval av förslagen i promemorian övervägs f.n. i justitiedepartementet.

4.1.3 Suppleanter för fill/mäktige oelr landstingslea'amöter

För ledamöterna i landsting skall enligt 6 & LL utses suppleanter. Regler om hur suppleanterna skall utses finns i 14 kap. 18,5 vallagen (1972:620). För kommunfullmäktige är suppleanter inte obligatoriska. Fullmäktige får enligt Sa & KL och 5.5 KLS besluta att suppleanter skall utses. Antalet suppleanter skall i så fall bestämmas till viss andel. högst hälften. av det antal platser som varje parti erhåller i kommunen eller. om kommunen är indelad i valkretsar. i varje valkrets. Närmare föreskrifter om hur supp- leanterna skall utses finns i 14 kap. 19.5 vallagen. Till de tre kommuner som inte har infört suppleanter för kommunfullmäktige hör Stockholms kommun.

Möjlighet att utse suppleanter för kommunfullmäktige infördes vid 1970 års val ( prop. 1969: 1 29. KU 44 och 45. rskr 405 och 406). Skälen för reformen var bl. a. att. om suppleanter finns. tillfälligt förfall för ledamot inte leder till ändring av sryrkeförhållandena inom fullmäktige. att flera personer blir knutna till det kommunala arbetet och att därmed medborgarinflytandet breddas.

De regler för val av suppleanter som tillämpades vid 1970 års val stämde i huvudsak överens med bestämmelserna för val av suppleanter för lands- tingsledamöter. vilka hade fungerar väl. När motsvarande bestämmelser

Prop. 1975/762187 76

tillämpades för val av suppleanter för kommunfullmäktige. medförde de att ett oproportionerligt stort antal suppleanter utsågs i valkretsindelade kom- muner där partierna använde fiera listtyper. De ledde vidare till en bristande proportionalitet mellan partierna i fråga om antalet suppleanter. Bestäm- melserna ändrades därför inför 1973 års val (prop. 1972le5. KU 49. rskr 269). De nya bestämmelserna har lett till att antalet suppleanter kan ned- bringas. att minst en suppleant utses för varje parti som blir representerat i fullmäktige. att en proportionell fördelning av suppleanterna mellan par- tierna uppnås och att efterträdare för en avgången ledamot kommer att utses från den lista som den avgångne var uppförd på. En närmare re- dogörelse för bestämmelserna om utseende av suppleanter kommer att läm- nas i spccialmotiveringen i anslutning till att ett förslag från riksskatteverket om vissa ändringar av teknisk natur tas upp.

För beslutförhet i kommunfullmäktige krävs att minst hälften av leda- mötcrna är närvarande. Har suppleanter utsetts måste. liksom i landsting. minst två tredjedelar av ledamöterna vara närvarande (15 5 KL. 165 KLS. 27.5 LL).

1 14115" KL. 15115 KLS och 22,5 LL regleras suppleanternas inkallandc till tjänstgöring m. m. Suppleanter för kommunfullmäktige är gruppsupp- leanter i den meningen att varje suppleant är suppleant för alla fullmäktige som har valts på samma valsedel som suppleanten själv eller på annan valsedel för samma parti. Om kommunen är indelad i valkretsar. är möj- ligheten att inträda begränsad till valkretsen. Detta gäller även om partiet har använt gemensam lista i samtliga valkretsar i kommunen. Enligt 14 a 5 KL och 15 a _5' KLS skall suppleanterna inkallas i den mellan dem bestämda ordningen. dvs. den ordning i vilken de har valts för resp. politiskt parti. Turordningen mellan suppleanterrm bestäms således av valutslaget.

Valutslaget är även avgörande för sttppleants tjänstgöringsrätt. Inställer sig suppleant som har plats i turordningen före särskilt kallad eller vid sam- manträdet eljest närvarande suppleant. går han före den inkallade eller när- varande suppleanten. Likaså har den ordinarie ledamoten företräde framför varje suppleant. om han trots anmält hinder ändock inställer sig vid sam- manträdet.

Med hänsyn till uttalanden av konstitutionsutskottet vid tillkomsten av suppleantinstitutionen för kommunfullmäktige (KU 1969z44 s. 9) får anses gälla. att suppleants tjänstgöringsrätt omfattar helt sammanträde eller om inträde sker under pågående sammanträde återstående del av samman- träde. I enlighet härmed får suppleant och ordinarie ledamot eller flera supp- leanter inte tjänstgöra växelvis under ett sammanträde. Detta har — trots motstridiga uttalanden i förarbetena (jfr prop. 1969:129 5. 125 och KU 1969:44 s. 10) ansetts gälla även vid jäv. Det är osäkert om suppleant som har inträtt för jävig fullmäktig kan genom att frivilligt avstå från vidare del- tagande bereda denne möjlighet att återinträda. Närvarande suppleant som

Prop. 1975/76:187 77

har inträtt för fullmäktig som utan anmält hinder är frånvarande vid sam- manträdes början t.ex. på grund av försening — anses kunna avstå sin plats åt den ordinarie ledamoten. när denne inställer sig.

Suppleant som tjänstgör i stället för kommunfullmäktig eller landstingsle- damot har samma befogenhet som den ordinarie ledamoten. En icke tjänst- görande suppleant som är närvarande på sammanträdet har däremot inga särskilda befogenheter. Han får inte delta i överläggningarna elleri besluten och inte reservera sig mot besluten. Inte heller får han väcka motion eller framställa interpellation.

Vissa frågor som rör suppleantsystemet har tagits upp i motioner i riks- dagen. Det gäller införande av ett obligatoriskt suppleantsystem för kom- munfullmäktige. införande av suppleanter för förbundsfullmäktige i kom- munalförbund och slopande av kravet på att två tredjedelar av ledamöterna skall vara närvarande för att kommunfullmäktige skall vara beslutföra. om suppleanter har utsetts. Som framgår av det föregående föreligger vidare viss osäkerhet om vad som gäller i fråga om suppleanternas tjänstgöring. Det har också diskuterats om inte även icke-tjänstgörande suppleanter bör få rätt att väcka motion och framställa interpellation.

4.2 Utredningen om den kommunala demokratin 4.2.1 Allmänna svnptmkler

l takt med att kommunernas och landstingskommunernas verksamhet ökat i omfattning har de beslutande organens ställning förändrats. konsta- terar tttredningen. Kommunstyrelsens och förvaltningsutskottets funktion i beslutsprocessen har alltmer betonats. Därigenom har. anser demokra- tiutredningen. de beslutande organen fått svårare att hävda sin roll. Från demokratisk synpunkt är de förtroendevaldas arbete i de beslutande organen av central betydelse. Utredningen anser därför att fullmäktiges och lands- tingets ställning bör stärkas.

De beslutande organens arbetsformer bör enligt utredningen inte i detalj regleras i lag. Av hänsyn till den kommunala självstyrelsen och de skiftande lokala förhållandena bör de beslutande organen ges stor valfrihet när det gäller arbetsformerna. Vissa grundläggande regler bör emellertid enligt ut- redningen slås fast i lag. Det gäller bestämmelser om t. ex. rösträtt. valbarhet. de beslutande organens kompetens och rätt att väcka motion. lsådana frågor måste likformighet föreligga i hela landet. Bestämmelser av detaljkaraktär bör i stället tas in i arbetsordning. Utredningen föreslår att arbetsordning skall vara obligatorisk för både kommuner och landstingskommuner.

Prop. 1975/76:187 78

Från dessa allmänna utgångspunkter tar utredningen upp de beslutande organens ställning i den kommunala demokratin. arbetsformerna i de be- slutande organen och vissa frågor rörande suppleanterna för kommunfull- mäktige.

4.2.2 De beslutande organens ställning

Kommunallagsutredningen föreslåri betänkandet Enhetlig kommunallag att en allmän delegationsregel införs för de beslutande organen. Kommu- nallagsutredningen anser att möjligheterna till (1 el eg atio n bör framgå direkt av lagen. Rätten att överföra beslutanderätt skulle då inte längre vara beroende av hur begreppet "verkställighet" tolkas. Förslaget avser inte att törändra de principer som hittills har gällt för vilka ärendensom kan delegeras. Men detta behöver inte innebära. framhåller kommunallagsut- redningen. att delegationsrätten även i framtiden skall vara begränsad till de ärendetyper som f. n. anses kunna delegeras. Detta betyderatt man liksom hittills överlämnar åt praxis att dra upp gränserna för delegationsrätten.

Utredningen om den kommunala demokratin betonar att delegations- rätten måste ha en klar avgränsning som skall gälla vid de rättsliga be- dömningarna. Det finns annars risk för att kommunfullmäktiges och lands- tingets ställning urholkas. Att i lag exakt ange i vilka ärenden delegation får eller inte får förekomma är svårt. Den enda framkomliga vägen är att fastställa allmänna principer för delegationsrättens omfattning. Det är ut- redningens uppfattning att delegation även i framtiden bör kunna ske endast i de ärendekategorier i vilka beslutanderätten i dag kan överföras från kom- munfullmäktige till nämnd. Demokratiutredningen anser att den delega- tionsregel som kommunallagsutredningen föreslår endast skall ses som ett juridiskt klargörande av vad som gäller. inte som en vidgning av möjligheten att överföra beslutanderätt. Beslutanderätt bör kunna delegeras endast i ru- tinärenden. Men även när det gäller sådana ärenden förutsätts att fullmäktige och landsting bör vara restriktiva. eftersom delegationsärendena samman- taget kan ha stor betydelse. Utredningen betonar att de ärendegrupper som skall delegeras måste anges i ett särskilt beslut och avgränsas noga. Alla viktigare finansiella beslut skall fattas av de beslutande organen. De skall också fatta alla beslut som har generell innebörd. t. ex. beslut i taxefrågor. Utredningen anser att beslut som har fattats efter delegation på lämpligt sätt bör delges de beslutande organen.

Demokratiutredningen anför att landstingskommunernas uppgifter har ökat i omfattning och vidgats till nya verksamhetsområden. Landstingen har emellertid ändrat sina arbetsformer i liten utsträckning. Antalet lands- tingsmöten har inte ändrats nämnvärt. Möjligheten för de 5. k. berednings- utskotten att sammanträda även när landstinget inte är samlat har inte utnyttjats. Ett viktigt skäl för ett fåtal sammanträden var tidigare att re- seavstånden var långa och ärendena få. Enligt utredningens mening har

Prop. 1975/76:187 79

förutsättningarna i båda dessa avseenden ändrats. Fler landstingsmöten in- nebär att ledamöternas arbetsförutsättningar kan förbättras avsevärt. Genom att beredningsförfarandet sprids över hela året blir arbetsbelastningen jäm- nare. Mera tid kan även avsättas för diskussioner i partigrupper och i par- tiernas lokalorganisationer.

Antalet ärenden har ökat väsentligt under senare år. De långsiktiga be- dömningarna ställer enligt demokratiutredningens uppfattning ökade krav på en allsidig debatt där många lörtroendevalda deltar. Detta gäller även förutsättningarna för medborgarna att via partier. övriga folkrörelser och massmedia påverka landstingsfrågorna. Redan i dag är således lands- tingsverksamheten av en sådan betydelse för medborgarna att en större andel av frågorna bör avgöras av landstinget. Över huvud taget anser ut- redningen att landstingsfrågorna bör föras ut i den allmänna debatten i en större omfattning än vad som sker nu.

Kommunikationerna är i dag sådana över hela landet. anför utredningen. att det framstår som möjligt att hålla landstingsmöte varannan månad. De kostnadsökningar som kan uppstå genom att rese- och traktamentsersätt- ningarna ökar är enligt utredningen inte av den omfattningen att de behöver medföra något hinder. Demokratiutredningen anser att det finns starka mo- tiv för en ändring av landstingets funktion i riktning mot den som gäller för kommunfullmäktige. Utredningen anser därför att landstingen bör sam- manträda med kortare mellanrum än f. n. Landstingsmöte föreslås som regel hållas varannan månad. För det löpande lörvaltningsarbetet skulle tätare sammanträden och en ökning av det antal ärenden som landstinget skall avgöra sannolikt kunna leda till en något ökad arbetsbörda. Detta kan enligt utredningen emellertid uppvägas av att arbetet skulle kunna fördelasjämnare över året. Framför allt synes den nuvarande ordningen i llera fall innebära en mycket stark arbetsbelastning i samband med oktobersammanträdet.

Demokratiutredningen konstaterar att förvaltningsutskottet har fått en stark ställning genom sitt s.k. stäl ! fö reträd a rs kap. Detta innebär att utskottet kan fatta beslut i stället för landstinget även i ärenden som är mer betydelsefulla. Motivet för Ställföreträdarskapet har varit att vissa beslut måste fattas även mellan de relativt sällan återkommande lands- tingsmötena. Att besluten fattas av förvaltningsutskottet och inte av lands- tinget innebär emellertid vissa nackdelar ur demokratisk synvinkel. De för- troendevaldas och medborgarnas insyn och möjligheter till påverkan kan försvåras. Utredningen anser att alla frågor som har generell betydelse för medborgarna skall redovisats och diskuteras i de beslutande organen. Från kommunaldemokratisk synpunkt är det viktigt att den politiska debatten stimuleras på detta sätt. För minoritetens arbetsmöjligheter är det väsentligt att fler ärenden förs fram till offentlig debatt i landstinget och inte stannar i fönfaltningsutskottet. Därigenom kan minoriteten få till stånd en debatt och inför medborgarna markera sin politiska linje i de olika ärendena. Demokratiutredningen föreslår därför att Ställföreträdarskapet för förvalt-

Prop. 1975/762187 80

ningsutskottet slopas. Samma delegationsregler som för kommunfullmäk- tige föreslås gälla för landstingen. Om landstinget normalt sammanträder varannan månad. får landstingsledamöterna bättre möjligheter att följa be- redningsarbetet. Därför föreslår demokratiutredningen att den (1 a b bla h e - red ni n g e n görs fakultativ. Därmed ges möjlighet att införa samma be- redningsförfarande som tillämpas i kommunerna.

4.2.3 De bes/mande organens arbe/sfbrmer

Demokratiutredningen anför att de förtroendevaldas arbetsmöjligheter i de beslutande organen hänger nära samman med deras möjligheter att ak- tualisera frågor och få till stånd en debatt. Meningsutbytet har stor betydelse för medborgarnas förutsättningar att även mellan valen bilda sig en upp- fattning om de olika partiernas ståndpunkter. Det är av stort demokratiskt intresse att kommunfullmäktige och landsting får diskutera de långsiktiga frågorna på ett tidigt stadium. dvs. innan det är aktuellt att fatta verkställbara beslut. Utredningen rekommenderar därför att diskussionerna om de lång- siktiga frågorna inordnas i de beslutande organens arbete på ett sådant sätt att de blir regelbundet återkommande. Kommunfullmäktiges och Iands- tingets beslutanderätt bör emellertid inte begränsas till enbart översiktliga program och principiella avgöranden. De beslutande organen skall enligt demokratiutredningens mening styra utvecklingen både genom att ange rikt- linjer för verksamheten och genom att ta ställning i konkreta frågor.

Frågan om inom vilken tid ställning skall tas till väckta motio ner är inte reglerad i någon av kommunallagarna. Utredningen anser att mo- tionsrätten har stor betydelse för de enskilda ledamöterna och för partigrup- pernas möjligheter att påverka den kommunala verksamheten. Därför fö- reslår utredningen att motioner skall avgöras av fullmäktige resp. landsting inom ett år. Om beredningen inte har hunnits med. skall detta anmälas till de beslutande organen och en redogörelse lämnas över vad som har framkommit under beredningen. I samband med sådan anmälan skall det vara möjligt att besluta att motionen skall avskrivas från vidare handläggning eller att den skall anses besvarad med vad som har redovisats. Eftersom landstingen förutsätts sammanträda oftare än f. n. föreslår utredningen att särreglerna för motion till landstingsmöte skall slopas. Samma regler i fråga om motioner föreslås alltså gälla för kommuner och landstingskommuner. Demokratiutredningen anser att en i n t e r p el lat io n bör vara tillgäng- lig för varje ledamot. innan beslut om medgivande att framställa inter- pellationen fattas. Under förutsättning att landstingen börjar sammanträda oftare än f. n. föreslås att samma bestämmelser om tidsfristen för besvarande av interpellation skall gälla i kommuner och landstingskommuner. Utred- ningen rekommenderar att interpellation bör besvaras så snart som möjligt eller senast vid sammanträdet efter det att den ställts.

Prop. 1975/76:187 81

Enligt utredningens mening finns inget behov av att lagreglera institutet enkel fråga. Institutet föreslås bli reglerat i arbetsordningarna. [ dessa bör. förordar. utredningen. anges att den enkla frågan skall vara skriftlig. att den skall avlämnas en viss tid före sammanträdet. att den skall gälla enkla och klart avgränsade sakförhållanden och att endast den som frågar och den som skall svara får yttra sig när enkel fråga behandlas. Debattinläggen i anledning av en enkel fråga kan också tidsbegränsas i arbetsordningarna.

Kommunallagsutredningens förslag i fråga om k u n gö ran d e a v s a m m a n t r ä d e med kommunfullmäktige och landsting kommer att re- dovisas närmare i specialmotiveringen. En redogörelse för huvuddragen av förslagen lämnas i det följande som en bakgrund till de bedömningar som görs av utredningen om den kommunala demokratin.

De skäl som har åberopats för fjortondagarsfristen för utsändande av kungörelsen till landstingets ledamöter är enligt kommunallagsutredningen numera inte av samma styrka som tidigare. Efter kommunindelningsre- formen finns det flera kommuner som till sin ytvidd är lika stora som en del mindre landstingskommuner. Utredningen anser att bestämmelserna om kungörelse bör ha karaktären av minimiregler och att kompletteringar i skärpande riktning bör vara möjliga i arbetsordning. Därvid kan olika behov av kungörelsetider tillgodoses både med tanke på skillnaderna i kom- munstruktur och med hänsyn till kommunernas och landstingskommu- nernas skilda arbetsformer. Mot denna bakgrund anser kommunallagsut- redningen det möjligt att införa enhetliga tidsfrister om kungörelse i form av minimiregler. Enligt utredningens uppfattning kan en minimitid på en vecka för anslag och utsändande av kungörelsen vara lämplig. Kungörelsen bör sändas till både ledamöter och suppleanter. Kommunallagsutredningen anser att tidningskungörandet bör breddas på det sätt som statsmakterna uttalade sig för år 1971 (197156. FiU 23. rskr 182). Detta medför bl.a. att rätten för en minoritet inom kommunfullmäktige eller landstinget att få till stånd annonsering i viss tidning kan utgå. Kommunallagsutredningen anser att minimikravet på kungörelse i tidning bör anges i lag. Det föreslås därför en bestämmelse om att kungörelsen skall införas i samtliga orts- tidningar som i kommunen eller landstingskommunen har en spridning av någon betydenhet. Utredningen om den kommunala demokratin ansluter sig till kommu- nallagsutredningens förslag om att kungörelse med uppgift om tid och plats för sammanträde och om vilka ärenden som skall behandlas minst en vecka före sammanträdet anslås på kommunens resp. landstingskommunens an- slagstavla och sänds till varje ledamot och suppleant. Kungörande i tidning bör också ske minst en vecka före sammanträdet.

Utredningen om den kommunala demokratin rekommenderar dessutom att ledamöterna och suppleanterna får beslutsunderlaget samtidigt med kungörelsen. För att öka medborgarnas kännedom om vad som kommer

6 Riksdagen 1975/76. I sam/. .-'N"r Må

Prop. 1975/76:187 82

att behandlas i fullmäktige och i landstinget rekommenderas vidare att kungörelsen i tidningarna även innehåller en förteckning över de ärenden som skall behandlas.

De ökade kostnaderna för en sådan utvidgad annonsering kan enligt ut- redningens bedömning antas bli relativt begränsade. Stor omsorg bör enligt utredningen läggas ner på att utforma ärenderubrikerna så att medborgarna förstår vad ärendena gäller.

Demokratiutredningen anser sig inte kunna ta ställning till de förslag i fråga om kungörelseannonsering som har lagts fram i promemorian Ef- fektivare kungörande. Kostnaderna för kungörelseannonseringen måste av- vägas mot kostnaderna för att tillgodose andra kommunala informations- behov. lnnebörden av uttrycket ”spridning av någon betydenhet" bör klar- göras. De nuvarande bestämmelserna om rätt för en minoritet inom det beslutande organet att få till stånd annonsering i viss tidning har enligt utredningen fungerat tillfredsställande. Verkningarna av en ändring av de nuvarande bestämmelserna bör belysas ytterligare.

4.2.4 Suppleanter jörji/l/mäklige och landsIings/edamörer

Enligt utredningens mening finns en rad viktiga motiv för att utse Stipp- leanter för ledamöterna i de beslutande organen. Flera kommunmedlemmar kan knytas till den kommunala verksamheten och förtroendeuppdragen kan spridas till flera medborgargrupper. Kommunens och landstingskommunens olika delar kan bli bättre representerade. Vidare garanteras att de beslutande organen är fulltaliga så att tillfällig frånvaro för ordinarie ledamöter inte påverkar beslutsfattandet. Suppleanter är även till fördel vid jävssituationer. Suppleanter har också tttsetts för fullmäktige i nästan alla kommuner.

Demokratiutredningen föreslår därför att det skall vara obligatoriskt att ha suppleanter för kommunfullmäktige. Fullmäktige bör som hittills be- stämma antalet suppleanter. De nuvarande bestämmelserna om antalet supp- leanter har enligt utredningens mening fungerat tillfredsställandc och de kan därför behållas oförändrade. Suppleanter föreslås också vara obligatoriska för förbundsfullmäktige i kommunalförbund. För förbundsfullmäktige kan f. n. inte utses suppleanter. Medlemskommunerna föreslås få frihet att i förbundsordningen bestämma hur många suppleanter som skall finnas och hur många suppleanter varje medlemskommun skall utse. Utredningen fö- reslår att samma regler för t. ex. inkallande och tjänstgöringsrätt skall gälla för suppleanterna i förbundsfullmäktige som för suppleanterna i övriga be- slutande kommunala organ. Eftersom redan enligt nuvarande bestämmelser suppleanter skall utscs för landstingets ledamöter. skapas genom dessa lör- slag enhetlighet för samtliga beslutande kommunala organ.

Om suppleanter har utsetts för kommunfullmäktige. måste enligt gällande regler minst två tredjedelar av ledamöterna vara närvarande för att beslut skall kunna fattas. För beslutförhet i landsting krävs också att två tredjedelar

Prop. 1975/76: 187 83

av ledamöterna är närvarande. Enligt utredningen torde det vara sällsynt att en minoritet gör det omöjligt för det beslutande organet att fungera genom att utebli från ett sammanträde. Utredningen anser dock att en for- mell garanti bör finnas mot en sådan obstruktion. Utredningen föreslår därför att för beslutförhet skall krävas att fler än hälften av ledamöterna i de be- slutande organen är närvarande.

För att klargöra innebörden av bestämmelserna om inkallande av supp- leanter och deras tjänstgöringsrätt föreslår utredningen en lagreglering av följande innehåll. Den nu gällande principen att valutslaget är avgörande för turordningen behålls. Valutslaget skall också vara avgörande för supp- leanternas tjänstgöringsrätt. Ordinarie ledamot skall alltid ha företräde till tjänstgöring framför suppleant. Ledamot skall därför ha rätt att inträda. även om han inställer sig under pågående sammanträde. Detta skall gälla oavsett om han har anmält hinder eller ej. Suppleant skall tjänstgöra under hela sammanträdet eller den del som återstår sedan han har inträtt. Vid jäv lör ledamot eller tjänstgörande suppleant skall den jävige ha rätt att återinträda. sedan det ärende i vilket jäv föreligger har behandlats. [ andra fall skall det inte vara tillåtet lör ledamot och suppleant att tjänstgöra växelvis under ett och samma sammanträde.

Utredningen erinrar om att det har hävdats att suppleanter som inte tjänst- gör bör få rätt att yttra sig på sammanträden. framställa yrkanden och anmäla reservation mot beslut. Syftet med en sådan ordning skulle vara att supp- leantuppdraget skulle göras mera meningsfullt. Demokratiutredningen anser att såväl principiella som praktiska skäl talar mot en sådan ordning. Gränsen mellan ordinarie ledamöter och suppleanter skulle suddas ut. Vidare skulle en förändrad ställning för suppleanter som inte tjänstgör förändra sammanträdesordningen. Effektiviteten i de beslutande organens samman- träden skulle försämras. Av dessa skäl anser utredningen att icke tjänst- görande suppleanters befogenheter inte bör utsträckas. En breddad repre- sentation kan och bör enklast åstadkommas genom ett ökat antal ledamöter ide beslutande organen. Tjänstgörande suppleant bör liksom hittills i princip ha samma befogenheter som ledamot.

De föreskrifter som kan behövas om formerna för anmälan av hinder och för inkallande av suppleant bör enligt utredningens mening kunna tas in i arbetsordning för fullmäktige resp. landstinget.

4.3 Kommunallagsutredningen

Kommunallagsutredningen förklarar att vad utredningen om den kom- munala demokratin anför om tillämpningen av den regel om delegation av beslutanderätt från kommunfullmäktige eller landsting till styrelsen och övriga nämnder som kommunallagsutredningen föreslår i betänkandet En- hetlig kommunallag inte föranleder något författningsförslag. Föreskrifter om att landstingsmöten skall hållas med vissa intervaller bör enligt kom-

Prop. 1975/76:187 84

munallagsutredningen inte tas in i lag. Sådana regler hör hemma i arbets- ordning. Utredningen anför vidare att förslaget om slopande av förvalt- ningsutskottets befogenhet att företräda landstinget mellan dess samman- träden tillgodoses genom att regeln om förvaltningsutskottets ställföreträ- darskap utgår. Förvaltningsutskottet får därigenom i princip samma ställning och funktion som kommunstyrelsen. Om förvaltningsutskottets ställföre- trädarskap upphör blir det. påpekar utredningen. nödvändigt att landstinget sammanträder oftare.

Utredningen anser att förslagen från utredningen om den kommunala demokratin angående motionsförfarandet bör leda till nya bestämmelser i lag. Därvid bör föreskrivas att motion bör beredas så att kommunfull- mäktige eller landstinget kan fatta beslut med anledning av motionen på sammanträde som hålls inom ett år efter det att den har väckts. Det föreslås också att. om beredningen inte har avslutats inom ett år. skall vad som har förekommit i ärendet anmälas och redovisas för det beslutande organet. Kommunallagsutredningen framhåller att sådana bestämmelser inte gör be- redningen absolut tidsbestämd och att de ger kommunfullmäktige möjlighet att styra beredningen av motionerna. Det förslås vidare en bestämmelse som ger kommunfullmäktige och landsting befogenhet att i samband med sådan anmälan skriva av motionen eller förklara den besvarad med vad som har redovisats.

Kommunallagsutredningen konstaterar att förslagen rörande suppleant- systemet föranleder ett flertal bestämmelser i lag. I fråga om utformningen av dessa bestämmelser hänvisas till specialmotiveringen.

4.4. Remissyttranden 4.4.1 De beslutande organens ställning

Nästan alla landstingskontmuner anser att de skäl som utredningen om den kommunala demokratin anför för sin rekommendation om tätare lands- tingsmöten är välgrundade. De stöder därför rekommendationen i princip. Hälften av landstingskommunerna anser emellertid att ett landstingsmöte varannan månad kan vara för mycket i små landstingskommuner eller att antalet successivt bör ökas så att partierna och förvaltningarna får möjlighet att anpassa sig. Några länsstyrelser anför liknande synpunkter.

Uppsala läns Iandsringskommun påpekar att landstinget redan tillämpar ett system med oftare förekommande landstingsmöten. Erfarenheterna av detta har varit goda. Landstinget har avgjort ett avsevärt antal ärenden. vilka enligt den ordning som tillämpades tidigare skulle ha avgjorts av för- valtningsutskottet.

Några landstingskommuner. t. ex. Kronobergs. Hallands och Skaraborgs läns landstingskommimer. framhåller att det är svårt att generellt säga att landstingsmöte skall hållas varannan månad. 1 mindre landstingskommuner

Prop. 1975/76:187 85

kan det vara befogat med färre möten. Kristianstads läns landstingskommim menar att det är tillräckligt med ett landstingsmöte i kvartalet. Älvsborgs läns landstingskommun anser att antalet möten i viss mån måste anpassas till de lokala förhållandena. Jämtlands. Västernorrlands och Västerbottens läns landstings/communer anser att antalet möten bör avgöras av det enskilda landstinget och att man successivt bör öka antalet. I första hand bör antalet möten ökas till fyra per år. Därefter bör antalet successivt ökas till sex per år så att partiorganisationerna och förvaltningsorganisationen hinner an- passa sig.

Även om fler landstingsmöten kommer till stånd kommer tyngdpunkten enligt l-"ärmlartds läns landstingskommun att ligga på det möte när budgeten skall fastställas. Norrbottens läns landstingskommun instämmer i att tätare landstingsmöten har ett värde ur demokratisk synpunkt. Men man menar också att detta hittills i Norrbotten har uppvägts av önskemålet om att begränsa landstingsledamöternas åksträckor och tidsåtgång.

Landstingsförbundet anser att det måste ankomma på varje landsting att självt avgöra hur ofta det är lämpligt att sammanträda. Förbundet framhåller också att en utveckling mot flera landstingsmöten måste vara knuten till landstingens behandling av viktiga sakfrågor. Om landstingen sammanträder utan att ha viktiga frågor att behandla. finns det risk att deras ställning försvagas. Hänsyn måste också enligt förbundet tas till kostnaderna för att hålla landstingsmöte och till ledamöternas restider.

Med hänsyn till de praktiska problem. som dock uppkommer framför allt i Norrlandslänen. är länsstvrelsen i Stockholms län något tveksam till att tvinga landstingen att hålla täta landstingsmöten. vilket enligt länsstyrel- sen blir den praktiska konsekvensen. om förvaltningsutskottets ställföre- trädarskap avskaffas. Rcmissinstanserna delar demokratiutredningens allmänna uppfattning att de beslutande organens ledande roll i framtiden bör betonas och förstärkas. 1 det sammanhanget påpekar Skaraborgs läns landstingskommun att ut- redningen inte har närmare belyst kompetensfördelningen mellan lands- tinget och de specialreglerade nämnderna. Det framhålls att landstingets inflytande på denna sektor är begränsat. trots att den är dominerande och mycket kostnadskrävande. Med hänvisning till detta anser landstingskom- munen att denna kompetensfördelning bör övervägas ytterligare. Latulstittgs/örbundet och 15 landstingskommuner ansluter sig i princip till demokratiutredningens för51ag att fö r va 1 i n i n g 5 u ts k ot tets s t ä 1 l - fö r e t r ä d a r s k a p skall slopas. Praktiskt taget samtliga betonar dock att detta på ett eller annat sätt måste knytas till en lämpligt avvägd delegation. Man menar att förslaget att Ställföreträdarskapet skall slopas delvis är oför- enligt med förslaget att delegationsbestämmelserna skall tillämpas restrik- tivt. Förslaget att Ställföreträdarskapet skall slopas tillstyrks också av 50- cialt/emokratiska kvinno/örhundet, centerns ungdomsförbund och KDS. Värm- lands läns landstingskommun stöder förslaget att Ställföreträdarskapet slopas

Prop. 1975/76:187 86

under förutsättning att landstingsmötena sammanträder oftare. Länsstyrelsen i Gävleborgs län och statskontoret ger också uttryck för denna uppfattning.

Stockholms läns landstingskommun anser att utredningen anför goda skäl för sin ståndpunkt att Ställföreträdarskapet skall slopas. Utvecklingen i Stock- holms län visar att en övergång till tätare landstingsmöten medför att ställ- företrädarskapet inte behöver utnyttjas. Även Hallands lärts landstingskom- mun framhåller att Ställföreträdarskapet har utnyttjats i begränsad omfatt- ning.

Det är väsentligt att landstingets beslut i så stor utsträckning som möjligt får en bred förankring. anför Landstingsförburidel. En vidgad roll för lands- tinget bör också vitalisera debatten i landstingskommunala frågor bland både valda och väljare. Man bör också beakta. anser förbundet. det från kont- munaldemokratisk synpunkt viktiga förhållandet att alla partier som är fö- reträdda i landstinget inte är representerade i förvaltningsutskottet. En nack- del med att Ställföreträdarskapet slopas är enligt förbundet att det kommer att innebära en förlängd beslutsprocess.

Siu Iandstingskommuner och några länsstyrelser avstyrker förslaget att ställ- företrädarskapet skall slopas.

Östergötlands. Jönköpings. Kristianstads. IMa/möhus. Kopparbergs, Väster- bottens och Norrbottens lärts landstingskommuner menar att ställföreträdar- skapet är en förutsättning för en effektiv förvaltning. Om ställföreträdar- skapet slopas. blir följden en ökad byråkratisering, Beredningen av ärenden blir enligt dessa landstingskommuner mera tidskrävande. Vissa typer av ärenden kräver snabba avgöranden. Slutligen anser man att risken är stor att ett omfattande delegationsförfarande tvingas fram som kan förändra praxis därhän att syftet med förslaget att Ställföreträdarskapet skall slopas motverkas. Länsstyrelsen i Malmöhus län instämmer i stort sett i dessa syn- punkter.

Kristianstads. |"'ästerbottens och .-'N"orrbottens lärts lartdstingskomtrtunr'r menar att ett ökat antal landstingsmöten kan innebära att ställföreträdarskapet inte utnyttjas på samma sätt som nu och att det möjligen kan slopas med tiden. Länsstyrelserna i Kristianstads och Göteborgs och Bohus län redovisar samma uppfattning,

Norrbottens lärts landstingskommun framhåller att de långa reseavstånden i länet medför svårigheter. om landstinget snabbt måste fatta-beslut. Ställ- företrädarskapet medger en effektiv handläggning av brådskande ärenden.

Demokratiutredningens strävan att lägga så stor beslutsvolym som möjligt på så hög lörtroendemannanivå som möjligt medför enligt Östergötlands och ll-lalmöhus läns landstingskommuner dåliga arbetslörhållanden och mins- kad möjlighet för de förtroendevalda att styra utvecklingen. Eftersom lör- valtningsutskottets ledamöter oftast också är landstingsledamöter. är tit- skotten lyhörda föratt ställföreträdarskapet inte utnyttjas i strid med lands- tingets önskemål.

Samtliga landstingskommuner och de få länsstyrelser sotn behandlar ut- redningens rekommendation om restriktivitet när det gäller d e l e g a t i o n

Prop. 1975/76:187 87

är tveksamma till om ett slopande av Ställföreträdarskapet är förenligt med en sådan rekommendation.

Uppsala. Sörlerrrtartlartds. Skaraborgs, I"'ärm/ands. Örebro. l-"ästmanlands och Kopparbergs läns landstingskomrnuner ansluter sig från kommunalde- mokratiska utgångspunkter till föislaget att Ställföreträdarskapet skall slopas. Förslagets positiva konsekvenser. att offentligheten vidgas och att samtliga landstingsledamöter kan delta i behandlingen av flera ärenden. måste vägas mot att effektiviteten minskas genom att beslutsgången förlängs och att beslutsprocessen formaliseras. Dessa negativa konsekvenser av att ställfö- reträdarskapet slopas bör enligt dessa remissinstanser kompenseras genom en lämpligt avvägd delegation. Detta kan ske utan att principen om vidgad demokrati och insyn eftersätts.

Söder/riari/artds. Östergötlands. l-"ärm/ands och l"'t'i.strnartlartds lärts lands- tirtgskornrrtuner anser att en bestämmelse om rätt för landstinget att delegera sin beslutanderätt bör ges en flexibel utformning. De grundläggande prin- ciperna i uppgiftsfördelningen mellan beslutande och förvaltande organ bör inte ändras. Gränserna för delegationsrätten får som hittills dras upp i rätts- praxis. Flera länsstyrelser anför liknande synpunkter.

Demokratiutredningens uttalande att rätten till delegation bör begränsas till de ämnen som f. n. anses kunna delegeras är oklart. framhåller Skaraborgs lärts landstingskomrnun. Ställföreträdarskapet har inneburit att delegation från landstinget till förvaltningsutskottet knappast har förekommit i praktiken. Enligt Älvsborgs lärts landstingskommun är det tveksamt om samma dele- gationsregel kan tillämpas i kommuner och landstingskommuner. Behovet är större i landstingskommunerna än i kommunerna.

Älvsborgs. Gävleborgs och Norrbottens lärts landstingskommuner hävdar att det bör ankomma på varje landsting att bestämma när delegation skall få förekomma. Därvid bör beaktas både kommunaldemokratiska synpunkter och effektivitetssynpunkter. De kommunaldemokratiska kraven bör tillgo- doses genom att en öppen redovisning sker av beslut i delegationsärenden. Liknande synpunkter anförs av länsstyrelsen t' l-"ästnianlands län.

Dentokratiutredningens förslag innebär. noterar Jönköpings lärts lands- tirtgskorrtrrturt. att flera ärenden som i dag avgörs på ett lägre plan måste tas upp av landstinget. Därmed reduceras det reella inflytandet för de för- troendevalda i nämnder. direktioner. samrådsgrupper och andra beredande organ. Landstingskommunen anser att det är väsentligt att nämnderna kan fatta självständiga beslut i linje med de principer som landstinget har be- stämt.

Också i framtiden behövs enligt Lartdstirtgs/örbttrtdet samt lx'alrrtar och l"'ästernorrlands lärts lartdstingskommuner starka förvaltningsutskott för att landstingskommunerna skall kunna motsvara de krav och förväntningar som de ställs inför. Även med tätare landstingsmöten kommer det enligt l.andstirtgs/ärbunt/et att vara nödvändigt att viktiga beslut kan fattas mellan landstingsmötena. Förbundet menar därför att varje landsting självt bör

Prop. 1975/76:187 88

få avgöra i vilken omfattning delegation skall förekomma.

Även de länsstyrelser som tar upp utredningens förslag i fråga om dele- gationsförfarandet är tveksamma. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att. om man slopar Ställföreträdarskapet och vill begränsa delegationsmöjlig- heterna utan en direkt lagreglering. kan det medföra att delegation används i långt större utsträckning än som har varit avsett. Lärtsstvre/sen i Uppsala län anser att inte bara beslut i rutinärenden måste kunna delegeras. Därutöver måste förvaltningsutskottet kunna fatta beslut i ärenden som inte tål dröjs- mål.

Demokratiutredningens rekommendation att diskussionerna om de läng- siktiga frågorna bör ges ett ökat utrymme i de beslutande organens arbete har berörts av en minoritet av landstingskommuner. Östergr'r'tlands. Älvsborgs och Skaraborgs lärts lartdstirtgskommuner anser att det kan finnas risk för att tillräcklig tid inte ägnas åt de större och mer principiella frågorna. om antalet ärenden som landstinget skall avgöra ökar. Enligt .lo'rrkr'r'pirtgs lärts laridsringskommun bör landstingets ställning stärkas när det gäller långsiktiga och övergripande frågor. Detta kan ske samtidigt som nämnderna ges möj- lighet att avgöra en betydande andel av ärendena. l'ästerrtorrlant'ls och Järnt— lartds läns landstingskorrtmurter uppger att man under senare år har strävat efteratt anordna regelbundet återkommande programdebatter om t. ex. lång- tidsbudgeten och andra planeringsfrågor. Ytterligare några landstingskom- muner. t.ex. Kalmar. Skaraborgs och l'ärrrt/ands lärts laru'lstingskorrtrrttmer instämmer i utredningens rekommendation att de långsiktiga frågorna på ett naturligt sätt bör inordnas i de beslutande organens arbete så att de blir regelbundet återkommande inslag vid landstingsmötena.

Nästan alla landstingskommuner tillstyrker. liksom l..ari(ls/irigs/örbitrtdet. statskontoret. centerns ungdomsförbund och socialdemokrattska kvinnoförbun- det. demokratiutredningens förslag att den d u b bla b e re d nin g e n skall vara frivillig.

Blekinge. Malmöhus och Örebro lärts landstirtgskorrtmuner anser att utskotts- behandlingen är en relativt betydelselös del av beslutsprocessen. En fördel är att de landstingskommuner som finner denna beredningsprocedur vär- defull fortfarande kan tillämpa den. Enligt Stockho/ms. Kalmar och Väst- manlands lärts landstingskommuner är den beredning som sker inom par- tigrupperna minst lika väsentlig för en väl fungerande demokrati som be- redningen inom beredningsutskotten. Länsstyrelsen i Västmanlands län har samma uppfattning. Hallands lärts landstingskommun påpekar att lands- tingskommunerna numera har breddat sin nämndorganisation och att detta medför att de flesta landstingsledamöterna som ledamöter i någon nämnd nära följer beredningen.

Endast Kopparbergs läns lartdstirtgskommun avstyrker utredningens förslag. Landstingskommunen menar att strävandena att fördjupa förtroendeman- nainflytandet främjas om den obligatoriska dubbla beredningen behålls.

Landstings/örburtdet påpekar att beredningsutskottets roll varierar i de olika landstingskommunerna. På en del håll är utskottsbehandlingen närmast en

Prop. 1975/76:187 89

formalitet. På andra håll har utskotten en viktig funktion i ärendenas sak- behandling. Avgörande för hur de enskilda landstingskommunerna ser på utskottsbehandlingen är ofta partigruppernas arbetsformer. Förbundet på- pekar att förvaltningsutskottens ställning i viss utsträckning förstärks. om den dubbla beredningen slopas. Eftersom flera landstingskommuner anser att den dubbla beredningen även i framtiden har en viktig funktion att fylla. bör varje landsting självt få ta ställning till frågan.

KUNNIZNHUHIU instämmer allmänt i vad demokratiutredningen anför om att fullmäktiges ställning bör stärkas. En stor majoritet är emellertid tveksam till om detta kan åstadkommas genom att reglerna om d e l e ga t i o n till- lämpas restriktivt. Framför allt reagerar ntan mot att utredningen rekom- menderar att restriktivitet iakttas även när det gäller rutinärenden. De länsstyrelser som uttalar sig på denna punkt anser också att utredningens rekommendation om delegationsrättens omfattning är alltför restriktiv.

Kommunerna anför flera skäl mot en alltför restriktiv tillämpning av delegationsinstitutet. De framhåller bl. a. att en sådan ordning skulle medföra att fullmäktiges sammanträden tyngs av mängder av småärenden. att all- mänhetens intresse och massmediernas möjlighet till information minskar. att sammanträdena förlängs. att ärendebehandlingen lördröjs. att nämn- dernas inflytande minskar. att fullmäktige inte hinner ägna sig åt de stora långsiktiga och principiella frågorna samt att fullmäktiges möjlighet att styra utvecklingen av verksamheten ntinskar. Det betonas vidare att bl.a. kom- munernas skiftande storlek medför att det finns stora skillnader mellan olika kommuners behov av att utnyttja delegationsittstitutet. Därför bör varje fullmäktigeförsamling själv få avgöra vilken omfattning delegations- förfarandct skall ha.

En stor majoritet bland kommunerna anser att någon restriktivitet inte bör krävas i fråga om delegation i rutinärenden. Knappt hälften av kom- munerna menar att delegationsrätten inte bör begränsas snävare än vad som nu är fallet och att bestämmelserna måste vara flexibla. Att delegation sker i rutinärenden behöver inte leda till någon ändring av den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnderna. Fullmäktige skall fortfarande fatta alla beslut av viktigare finansiell eller principiell betydelse.

Ett fåtal kommuner anser att fullmäktige bör kunna delegera beslutan- derätt även i ärenden som inte kan karaktäriseras som rutinmässiga ärenden.

Jönköpings korrtniirn vill inte acceptera demokratiutredningens tolkning av den delegationsregel som föreslås. Farhågorna för att fullmäktiges ställ- ning kommer att urholkas är överdrivna. Fullmäktige beslutarju om dele- gationcns omfattning och kan därigenom bevaka kommunaldemokratiska synpunkter. Det påpekas också att delegationen kan förenas nted villkor och att den kan återkallas. om det bedöms nödvändigt.

Fullmäktige bör enligt Lidingö korrtrrtun befrias från detaljbesluten. Arbetet i fullmäktige bör inriktas på "de strategiska besluten". Det är fullmäktiges kontrollfunktion som måste stärkas men kontrollfunktionen förutsätter inte att fullmäktige också fattar de formella besluten. Kommunen menar att

Prop. 1975/76:187 90

fullmäktige måste anta ett program för varje planeringsarbete. om det po- litiska målet för arbetet skall kunna anges i förväg. En systematisk upp- följning av tidigare planering och en redovisning inför bl.a. fullmäktige är en ofta försummad men mycket viktig förutsättning föratt beslutsfattarna skall kunna tillgodogöra sig erfarenheter inför nästa projekt. Ett beslut om ett större projekt bör därför. anser kommunen. innehålla direktiv om en sådan efterkontroll. När en anläggning har varit i bruk ett antal är bör det undersökas om de intentioner som angavs vid beslutstilllället har tillgo- dosetts. Enligt kommunen är det på detta sätt som fullmäktiges kontroll- funktioner bör utövas.

.S'lot'k/m/ms kommun anser att en delegationsregel bör införas. En sådan regel innebär att den beslutanderätt som kan överföras till nämnderna inte blir beroende av konkreta verkställighets- och förvaltningsuppdrag. Detta innebär ett avsteg från principen att beslutanderätten i kommunerna utövas av fullmäktige. För att oklarhet skall undvikas bör enligt kommunen dele- gationsregeln kompletteras med en bestämmelse om att delegation endast kan avse ärenden av rutinmässig karaktär. ] övrigt bör de principer som hittills har tillämpats fortfarande gälla. Den närmare gränsdragningen får överlämnas åt rättspraxis. Beslut av grundläggande eller generell natur bör givetvis liksom nu fattas av fullmäktige.

Med hänsyn dels till de effekter som demokratiutredningen syftar till med Sina förslag och rekommendationer. dels till att de förtroendevaldas tid även i framtiden kommer att vara begränsad kan. anför Svenska kom— mun/örbtnn'lvi, en begränsning av delegationsinstitutet i förhållande till vad som hittills har tillämpats inte vara aktuell. Förbundet anser att det måste ankomma på fullmäktigeförsamlingarna att från deras egen arbetssituation och andra speciella förhållanden avgöra i vilken utsträckning de vill utnyttja delegationsinstitutet. Genom förstärkningen av kommunfullmäktiges roll och genom utvecklingen av planeringssystemen kan sannolikt de negativa effekterna av delegationen elimineras.

Knappt en fjärdedel av kommunerna tar upp demokratiutredningens re- kommendation att diskussioner om de långsiktiga frågorna bör ges ökat utrymme i de beslutande organens arbete. Dessa kommuner instämmer i rekommendationen och betonar att 5. k. programdebatter bör bli ett na- turligt inslag i fullmäktiges arbete. Många kommuner anser att en restriktiv tillämpning av delegationsreglerna försvårar för fullmäktige att hinna med meningsfulla programdebatter.

Lidingö. Göteborgs och Örebro kommuner betonar att det är viktigt att kommunfullmäktige kommer in i beslutsprocessen på ett tidigt stadium. Oftast kommer fullmäktiges beslut sist i en lång beslutsprocess. De reella möjligheterna att på detta stadium påverka ärendets utgång är ofta begrän- sade, Stora och viktiga frågor bör därför föras upp till fullmäktige för prin- cipbehandling på ett tidigare stadium. Om kommunfullmäktige skall få ett reellt inflytande. krävs att nämnderna utarbetaralternativa förslag till beslut. anför l"'('isit*rt'iks kommun.

Prop. 1975/76:187 91

Kommtm/ärbunder anser att det är lämpligt att fullmäktige utan direkt koppling till årsbutlgeten och andra långsiktiga planeringsinstrument i större utsträckning än f. n. behandlar hur olika verksamhetsgrenar bör bedrivas och vilket resultat som bör eftersträvas. Kommunfullmäktiges arbetssätt har avgörande betydelse för om fullmäktige skall kunna få den roll som eftersträvas. Kommunförbundet delar demokratiutredningens uppfattning att detta kan ske genom att det i ett tidigt skede diskuteras vilken inriktning och omfattning en viss verksamhet bör ha och genom att diskussionerna leder till riktlinjer för de verkställande organens handläggning.

4.4.2 De beslutande organens arbetsformer

Ett fåtal remissinstanser är negativa till demokratiutredningens förslag i fråga om motio ne r i fullmäktige och landsting. Alla landstingskom- muner och nästan alla kommuner som berör förslagen är positiva. Svenske kommun/örbumlet och Lont/stitres/örbunder tillstyrker också förslagen.

Botkyrka. Sollentuna. Sävsjö. tl-Iat'iestads. Arvika. Säffle och Eda kommuner stöder inte utredningens förslag att motioner efter ett år skall kunna skrivas av från vidare handläggning utan sakbehandling. En sådan regel kan enligt dessa göra det möjligt för fullmäktige att på ett alltför enkelt sätt göra sig av med besvärliga motioner. Även länsstyrelsen i Blekinge län anser det tvek- samt om motioner skall kunna skrivas av. Ovanåkers kommun förordar att motion inte skall kunna skrivas av. om motionären motsätter sig att så sker. Sundbybergs kommun instämmer i princip i utredningens förslag men anser att motion skall kunna skrivas av endast på förslag av kommun- styrelsen.

Sollentuna och Sävsjö kommuner anser att förslaget att motioner skall kun- na skrivas av innebär en klar begränsning av den nuvarande motionsrätten. eftersom det leder till att bered ningstvånget för motioner upphör. [ praktiken torde förslaget inte innebära någon förstärkning av motionärernas ställning. l-"östertis kommun anser att det är fullt tillräckligt att alla obesvarade motioner en gång per år anmäls i fullmäktige.

Lidingö kommun uppger att kommunen har beslutat att alla motioner som innehåller förslag om ekonomiska insatser skall behandlas i budget- arbetet. Denna handläggningsordning kan göra det svårt att förverkliga utredningens förslag att alla motioner i princip skall vara besvarade inom ett år. Stockholms kommun uttalar att förslaget knappast kommer att få någon praktisk betydelse för kommunens del. eftersom det övervägande antalet motioner redan nu besvaras inom ett år.

Katrineholms. rllölndals och Bollnäs kommuner anser att tidsfristen ett år måste betraktas som en maximigräns. Många motioner kan besvaras på betydligt kortare tid. En tidsfrist om två år föreslås av Halmstads kommun. Alltför kort tid kan innebära att motionen blir summariskt behandlad. Även länsstyrelsen i Västmanlands län påpekar att tidsfristen kan vara svår att hålla

Prop. 1975/76:187 92

särskilt när en motion kräver stora utredningar. [ sådana fall bör det räcka att utredningsläget redovisas. Då kan kommunfullmäktige pröva fördröj- ningen och eventuellt utfärda direktiv för det fortsatta arbetet.

Danderyds. Arvika. Filipstads och illa/[High" kmnmuner anser att någon tid inom vilken en motion skall besvaras inte bör anges i lag. I stället föreslår man att detta sker i arbetsordning för kommunfullmäktige. De regler som utredningen föreslåräri princip riktiga men alltför detaljerade. anför Haninge. Hagfors och Säf/le kommttner. Kommunerna bör själva kunna reglera för- farandet i arbetsordningar.

Nästan alla kommuner och landstingskommuner som berör demokra- tiutredningens förslag att ledamöterna i de beslutande organen skall ha till- gång till en interpellation. innan de tar ställning till om den skall få framställas. och att reglerna om tid för avlämnande och besvarande av interpellation skall anges i arbetsordning är positiva till förslagen. Svenska kommtin/örbunt/el och I.unt/stings/örbunder tillstyrker också förslagen.

Burlövs och Strömsunds kommttner anser att interpellationerna bör sändas ut till ledamöterna två eller tre dagar före eller samtidigt med kungörelsen till sammanträdet. Kungälvs kommun anser att en tvingande regel om att interpellationer skall vara skriftliga inte behövs. Å andra sidan föreslår Jön- köpings. Nässjö och Degerfors kommuner att också interpellationssvaret skall tillhandahållas ledamöterna före sammanträdet och vara skriftligt. Enligt Tranås kommun bör skyldighet att besvara interpellationer införas.

lnterpellationsinstitutet bör. anför .S'tenungsunds. Grums och Hojo/'s kom- muner. regleras i lokala arbetsordningar. Även länsstvre/sen i Gävleborgs län är tveksam till om det behövs någon lagreglering.

När det gäller utredningens rekommendation att en interpellation bör besvaras så snart som möjligt och senast på sammanträdet efter det att den ställts anmärker _S'toekho/ms kommun att rekommendationen är orea- listisk. I Stockholm är det ofta svårt att hinna besvara en interpellation inom två månader. eftersom kommunfullmäktige är hårt belastade av be- slutsärenden.

En stor majoritet av de kommuner och landstingskommuner som tar upp institutet enkel fråga delar utredningens uppfattning att några bestämmelser i lag inte behövs och att det i arbetsordning lämpligen kan anges att enkel fråga skall vara skriftlig och avlämnas viss tid före ett sam- manträde. Landstings/örbumlet har inte heller något att erinra.

[fjor/on kommuner anser emellertid att även institutet enkel fråga för klar- hetens skull bör nämnas i kommunallagen . dock utan detaljreglering. Gäv- leborgs läns landstingskrmtmun delar denna uppfattning och förordar att lag- texten utformas sä att varje landstingskommun själv kan avgöra om enkel fråga skall få förekomma eller inte.

Balkvrku. .lt'inkr'ipings. Tome/illa och Kungsörs kommuner delar inte de- mokratiutredningens uppfattning att en enkel fråga skall behöva avges skrift— ligen viss tid före sammanträdet. Syftet med institutet enkel fråga riskerar

Prop. 1975/76:187 93

att gå förlorat. om sådana regler införs.

En betydande majoritet av de remissinstanser som behandlar utredningens förslag att k u n g ö r e l s e om samm a nt räd 0 skall anslås och sändas till ledamöterna senast en vecka före sammanträdet tillstyrker förslaget.

Lottdstings/ärbtmdet påpekar att förslaget innebär en förkortad kallelsetid för landstingsledamöterna. För landstingskansliernas del innebär det emel- lertid en fördel. om landstingen kommeratt sammanträda oftare. Förbundet tillstyrker därför förslaget.

Orusts och l"'ilhelmina kommuner befarar att rekommendationen att hand- lingarna till sammanträdena bör sändas ut senast en vecka före samman- trädet kommer att leda till att beslutsprocessen förlängs och att antalet extra ärenden vid fullmäktiges sammanträden ökar.

l"'ä.xjjö och Örebro kommuner samt Göteborgs och Bohus läns Iam/stingskom- mun ifrågasätter om inte en tidsfrist för när handlingarna till ett sammanträde skall sändas ut bör anges i lag. Å andra sidan menar Häbo och .S'tenungsumls kommuner att kungörelseförfärandet bör regleras av kommunerna själva i arbetsordningar.

Dontlervds. if'll'Ö/hf' och Lycksele kommuner anser att rekommendationen om när handlingarna bör sändas ut kan medföra praktiska svårigheter. Det gäller t. ex. hur utskrifter och justeringar av protokoll skall kunna hinnas med. rlljö/bv kommun påpekar att ärendenas beredningstid kommer att öka. speciellt när flera nämnder deltar i beredningen. Trelleborgs kommun av- styrker rekommendationen av tryckeritekniska skäl och menar att det va'- sentliga är att kungörelsen införs i tidningarna en vecka före sammanträdet och att den innehåller uppgift om vilka ärenden som skall behandlas. Kristen demokratisk sam/ing anser att det inte är tillräckligt att beslutsunderlaget sänds ut en vecka före sammanträdet.

Demokratiutredningens rekommendation att kungörelseannonserna i tid— ningarna skall innehålla en förteckning över de ärenden som skall behandlas har kommenterats av relativt få remissinstanser. De flesta av dem som

yttrar sig har dock inte något att erinra mot rekommendationen. Vallentuna. Laholms och Orebro kommuner anser att det är befogat att det i en ny kommunallag föreskrivs att annonsen skall innehålla en ären- deförteckning. medan ett tiotal kommuner anser att det inte går att ge någon generell rekommendation. Dessa kommuner anser att varje kommun själv bör få avgöra om den vill ta in en ärendeförteckning i annonsen. Götene, H et'rljttngo. Tranemo och Årjängs kommuner anser att annonseringskostnaden kan bli relativt hög. om hela föredragningslistan skall tas med för de mindre kommuner som ligger mellan olika tidningars spridningsområde. Denna kostnad måste avvägas mot kostnaden för annan information.

Några remissinstanser. bl.a. l"'t"isternorr/antls läns landstingskomtnttn och Botkyrka. Sigtuna. Kungälvs. f"'ansbro och Umeti kommuner. anser att det för att stimulera allmänhetens intresse kan vara lämpligt med någon form

Prop. 1975/76:187 94

av populärsammanställning i annonsform om de viktigaste och mest kon- troversiella ärendena.

Kommunallagsutredningen föreslår i sitt förslag till enhetlig kommunallag att uppgift om tid och plats för sammanträdet skall minst en vecka före sammanträdet införas i samtliga ortstidningar som har en spridning av någon betydenhet. Samtidigt föreslås att rätten för en minoritet att få till stånd annonsering i viss tidning slopas.

Demokratiutredningen anser sig inte kunna ta ställning till de förslag i fråga om kungörelscannonseringen som framlagts. Kostnaderna för kungö- relseannonseringen måste avvägas mot kostnaderna föratt tillgodose andra kommunala informationsbehov. lnnebörden av uttrycket "spridning av nå- gon betydenhet" bör klargöras. De nuvarande bestämmelserna om rätt för en minoritet inom det beslutande organet att få till stånd annonsering i viss tidning har enligt demokratiutredningen fungerat tillfredsställandc. Till- lämpningen av dessa bestämmelser bör belysas ytterligare. innan bestäm- melserna ändras.

Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över demokratitttrcdningens syn- punkter på kungörelseannonscringens omfattning och minoritetsskyddet vid beslut om annonsering i vissa tidningar.

Stockholms. Östergötlands och Skaraborgs läns Ion(lstingskommtmer samt Norrköpings. Vimmerby, ;flunketlals och Götene kommuner delar utredningens uppfattning att innebörden av uttrycket "ortstidning som har en spridning av någon betydenhet" är oklart. De förutsätter att de hittillsvarande be- stämmelserna behålls i avvaktan på fortsatt utredning. Norrköpings. rl-Iun- ket/als och Götene kommuner anser också att den nuvarande regeln att en tredjedel av ledamöterna i det beslutande organet kan kräva annonsering i viss tidning har fttngerat bra. Denna regel bör därför behållas.

4.4.3 Suppleanter för 'litllntäktige Ot'll landstingsledomtfiter

Förslaget att suppleanter skall vara obligatoriska även i kommunfullmäk- tige och förbundsfullmäktige tillstyrks av Svenska kommun/örbundet. Lands- tings/örbtmtlet och så gott som alla övriga remissinstanser som yttrar sig på denna punkt. Endast länsstvrelsen i Stockholms län ställer sig direkt av- visande till förslaget.

Sotenäs och Säj/le kommuner menar att förslaget har marginell betydelse. eftersom nästan alla kommuner redan har infört suppleanter för kommun- fullmäktige. .S'otenäs kommun anser därför att ett obligatorium är onödigt. Samma uppfattning redovisas av Haninge kommun.

1 tjänstemannayttrandena från Stockholms kmnntun konstateras att de— mokratiutredningens förslag om ett obligatoriskt suppleantsystem innebär en väsentlig rubbning av de traditionella arbetsformerna hos kommunfull- mäktige i Stockholm och att ett betydande administrativt merarbete blir

Prop. 1975/76:187 95

oundvikligt. En knapp majoritet i kommunfullmäktige stöder förslaget. mc- dan minoriteten avstyrker detsamma. Länsstyrelsen i .S'toekltolms lätt anser att kommunerna själva skall fatta beslut om suppleantsystemet i kommun- fullmäktige. Med hänvisning till lokalmässiga hänsyn avstyrker länsstyrelsen utredningens förslag om ett obligatoriskt suppleantsystem.

Länsstyrelsen i t'l-Ialmölius län anser att suppleanter i förbundsfullmäktige inte bör vara obligatoriska. Om suppleanter införs. kan de beslutande för- samlingarna i kommunalförbunden bli alltför stora. Länsstyrelsen anser där- för att man endast bör öppna möjlighet för kommunalförbunden att utse suppleanter.

I fråga om förslaget att för b e slutför h et i landsting och fullmäktige skall krävas endast att mer än hälften av ledamöterna är närvarande är remissbilden splittrad. Något mer än hälften av remissinstanserna avstyrker förslaget. De klart flesta av de landstingskommuner och hälften av de kom- muner som tar upp frågan avstyrker liksom kammarkollegiet förslaget. Lands- tings/örbtmdet ansluter sig däremot till förslaget.

Hallands och Skaraborgs läns landstingsktnnmuner samt Halmstads. Borås. Skövde. Lidköpings. Kumla. Örebro och Malungs kommuner menar att den nuvarande regeln för landstingen och för fullmäktige i kommuner med suppleanter inte har medfört olägenheter. Man anser inte att risken för ob- struktion utgör en tillräcklig grund föratt beslutsförhetskravct skall sänkas. Lc't'nsstvrelserna i Hallands och Gävleborgs lätt delar denna uppfattning. Ble- kinge läns landstingskommtm samt Linköpings. Kungälvs och Umeå kommuner ftnner det angeläget att reglerna är utformade så att största möjliga antal ledamöter tvingas delta i sammanträdena.

Stockholms läns landstingskommtin avstyrker ändringen av beslutsförhets- kravet. Utredningens förslag innebär enligt landstingskommunen att det inte blir möjligt att i arbetsordning föreskriva visst närvaroantal vid be— svarande av interpellationer och enkla frågor. Detta rimmar illa med vad utredningen föreslår för att stärka medborgarinllytandet över den kommu- nala förvaltningen. En översyn av utredningens förslag i denna del föreslås därför.

Södermanlands läns lantlstittgskommtm anser att risken för obstrttktion vis- serligen är ytterst liten men att den föreslagna ändringen ändå är motiverad närmast som en formell garanti. Tranås kommun är av samma uppfattning.

Utredningens förslag om suppleanternas tj a' n s 1 g 6 ri n g 5 rä tt berörs av relativt få remissinstanser. Bara någon enstaka remissinstans har något att erinra mot förslagen.

Svenska kommtm/örbundet. som i princip tillstyrker förslaget. förutsätter att det klart skall framgå av lagreglcrna att en ledamot som har lämnat sammanträdet och ersatts av suppleant. inte kan återinträda — bortsett från det fallet att ledamoten har avträtt från visst ärendes behandling på grund

av jäv.

Prop. 1975/76:187 %

Några remissinstanser. bl.a. Stockholms lärts lan(lstingskommun och Ny- kö/tings och Kalmar kommuner, anser att de föreslagna reglerna inte är en- tydiga. Bestämmelsen om att ledamot. även om han har anmält förhinder och suppleant efter kallelse har inställt sig till sammanträdet. skall ha rätt att inträda under pågående sammanträde. kan öppna möjligheter till väx- eltjänstgöring som enligt vad utredningen anför inte skall vara tillåten.

Stockholms läns lam/stingskommun påpekar att något olika system kan till- lämpas beträffande suppleanternas tjänstgöring i kommuner och lands- tingskommuner. l kommunerna är suppleanterna ofta närvarande och får viss ersättning även när de inte tjänstgör. medan suppleanterna för lands- tingsledamöterna inställer sig till sammanträde endast när de kallas till tjänst- göring. Man bör ha möjlighet till lokal utformning av lämpliga regler be- roende på vilket system som används. Enligt arbetsordningen för Stockholms läns landsting skall suppleant som före landstingsmötet inkallas till tjänst- göring tjänstgöra från mötets början till dess slut. Uppkommer under mötet hinder för ledamot att vidare deltaga och kallas suppleant med anledning härav, skall suppleanten tjänstgöra till mötets slut. Reglerna är utformade för undvikande av växeltjänstgöring. l förvaltningsutskottet och övriga nämnder tillämpas andra regler. beroende på att suppleanterna regelmässigt är närvarande vid dessa organs sammanträden. Landstingskommunen fö- reslår att demokratiutredningens förslag på denna punkt ses över. Även Norrköpings kommun anser att det i arbetsordning bör kunna regleras hur man skall förfara när en ordinarie ledamot skall inträda i stället för en tjänst- görande suppleant. Det bör t. ex. kunna föreskrivas att en ledamot. som kommer till sammanträdet sedan detta har börjat. har att hos ordföranden anmäla sin ankomst. Anmälan skall ske sedan behandlingen av då pågående ärende avslutats. Genom denna anmälan skall ledamoten anses inträda i tjänstgöring.

Karlstads kommun stöder förslaget om ovillkorlig tjänstgöringsrätt för lc- damot men anser att valutslaget skall vara avgörande även för turordningen mellan suppleanterna.

Södertälje. Linköpings. Lunds och Orebro kommuner påpekar att utred- ningens förslag inte löser problemet att suppleanternas tjänstgöring är bun- den till den valkrets i vilken resp. suppleant har valts. Enligt dessa kommuner bör en lagändring övervägas på denna punkt. Om kommunen är indelad i flera valkretsar. bör en ordinarie ledamot kunna ersättas med suppleant från samma parti. även om denne har valts i en annan valkrets.

De flesta av de ganska få remissinstanser som går in på frågan om s u p p — le a n t e r n a 5 b c fo g enh e t e r delar demokratiutredningens uppfatt- ning att någon ändring inte bör göras på denna punkt.

.--'Vorrköpirt_g.s. Parti/le. Härryda. Skara. Karlsborgs. Örebo. Västerås. Bodens och Överkalix kommuner anser emellertid att även suppleanter som inte tjänstgör bör ha yttranderätt. Detta är en förutsättning för att suppleant- uppdraget skall bli meningsfullt. l-läärs. .'l-Iä/näals och :l-la/ungs kommuner menar att en inte tjänstgörande suppleant bör ha yttranderätt när ett svar

Prop. 1975/76:187 97

lämnas på en interpellation som han har ställt vid ett föregående samman- träde. Enligt Höörs kommun skall motsvarande gälla när motion behandlas. Hälle/brs kommun menar att fullmäktige genom majoritetsbeslut bör kunna utöka ej tjänstgörande suppleants rättigheter.

Inte ens en tjänstgörande suppleant bör kunna väcka motion, anför Upp- sala lärts landstingskommun och länsstyrelsen i Uppsala län.

Utredningens rekommendation att fullmäktige och landstinget i arbets- ordning skall kunna ge föreskrifter om formerna för anmälan av hinder och om inkallandc av suppleant har föranlett kommentarer från ganska få remissinstanser. De flesta som yttrar sig instämmer med utredningen. lf'itttmeröv kommun anser dock att dessa frågor bör regleras i lag.

5 Nämnderna 5.1 Nuvarande förhållanden 5.1. l Nämndatganisationen

I det dagliga arbetet i kommunerna och landstingskommunerna spelar nämnderna den dominerande rollen. Nämndorganisationen har utvecklats och förändrats under de senaste åren. Detta har aktualiserat frågor om hur medborgarnas och de förtroendevaldas möjligheter till information och på- verkan skall kunna förbättras i olika organisationstyper. Ett annat väsentligt problem som uppmärksammats är det kraftigt minskade antalet förtroen- deuppdrag. I det sammanhanget har diskuterats bl. a. om antalet nämnder eller antalet ledamöter i nämnderna bör utökas och om suppleanter bör vara obligatoriska i alla nämnder.

Enligt kommunallagstiftningcn skall beredning. verkställighet och för- valtning skötas av kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet och övriga nämnder (' 4 och 19.5;- KL. 4 och 20 åå KLS, 5 och 30 M" LL). [ varje kommun och varje landstingskommun skall det finnas en kommunstyrelse resp. ett förvaltningsutskott och vissa andra nämnder som föreskrivs i spe- cialförfattningar. I vissa fall kan även kommunstyrelsen och förvaltnings- utskottet svara för specialreglerade uppgifter. Kommun och landstingskom- mun får tillsätta de ytterligare nämnder som behövs (44.5 KL. 49 åKLS. 54.5 LL).

Kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet är de centrala styrelseorganen med uppgifter som i vissa avseenden sträcker sig över hela det kommunala verksamhetsområdet. Till deras uppgifter hör enligt 30; KL. BOå KLS och 41 ;" LL att: samordna och leda den totala verksamheten. övervaka andra nämnders verksamhet. svara för kommunens resp. landstingskommunens ekonomiska förvaltning. bereda ärenden som skall avgöras av fullmäktige resp. landstinget. verkställa fullmäktiges resp.

Prop. 1975/76:187 98

landstingets beslut och besluta i ärenden som har överlåtits från fullmäktige resp. landstinget. I Stockholms kommun ankommer den ekonomiska för- valtningen enligt 47.5 KLS på drätselnämnden. Sådan nämnd får inrättas även i andra kommuner men den möjligheten utnyttjas numera inte. I landstingskommunerna har förvaltningsutskotten. genom det 5. k. ställfö- reträdareskapet vilket har beskrivits i det föregående. en starkare ställning än vad kommunstyrelsen har i kommunerna. Avsikten är att förvaltnings- utskottet skall i stor utsträckning kunna ersätta landstinget mellan dettas sammanträden.

Kommunfullmäktige bestämmer enligt 31 ; KL antalet ledamöter i kom- munstyrelsen. Antalet får inte understiga fem. Mandattiden är tre år (33 s). Bland ledamöterna utser kommunfullmäktige en ordförande och en vice ordförande (34 å). Motsvarande gäller enligt 42, 44 och 45 5.5 LL för lands- tingskommun. För Stockholms kommun gäller enligt 31. 33 och 34 så KLS i stort sett samma regler. En väsentlig avvikelse är dock att mandattiden är bara ett år.

Nämnder som tillsätts med stöd av enbart KL. KLS eller LL är fakultativa. dvs. de kan inrättas om det behövs. Beträffande dessa nämnder har de beslutande organen frihet att bestämma arbetsuppgifterna. I övrigt gäller för dessa nämnder samma regler som för kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet med undantag för reglerna om antal ledamöter. mandattid. suppleanter och presidium (45 & KL. Sl ; KLS. 54.5 LL).

Nämnder som tillsätts enligt speciallagstiftning är vanligen obligatoriska i kommunerna. Det innebär att man måste inrätta särskilda nämnder för ifrågavarande uppgifter. ] landstingskommunerna är dessa nämnder obligatoriska endast som funktion. Särskilda nämnder behöver alltså inte inrättas utan uppgifter kan läggas på förvaltningsutskottet eller annan redan inrättad nämnd. Exempel på en sådan ordning finns också för kommunernas dcl. Till följd av hänvisningar i specialförfattningarna till KL. KLS eller LL gäller i fråga om organisation. arbetsformer m.m. i allmänhet samma regler för de särskilt inrättade specialreglerade nämnderna som för kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet.

De specialreglerade nämnderna handhar inte enbart verkställighet och förvaltning. De har enligt speciallagstiftningen egna befogenheter på om- råden där fullmäktige och landstinget inte kan ingripa. De beslutande or- ganen utövar inflytande på verksamheten i-de specialreglerade nämnderna genom sin rätt att utse ledamöter och genom att bevilja anslag. Men de kan självfallet inte inskränka anslagen på ett sådant sätt att verksamheten för en specialreglerad nämnd förhindras.

För kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet skall enligt 34 35 KL. 34 & KLS och 45.5 LL utses en ordförande och en vice ordförande. Endast

Prop. 1975/76:187 99

ledamot i styrelsen resp. utskottet kan utses och uppdraget som ordförande eller vice ordförande skall avse samma tid som ledamotsvalet. Motsvarande gäller för flertalet specialreglerade nämnder. Däremot kan kommunfullmäk- tige resp. landstinget utse flera vice ordförande i de kommunallagsreglerade nämnderna. De nyss nämnda bestämmelserna i kommunallagarna gäller nämligen inte för dessa nämnder.

De beslutande organen kan dessutom tillsätta tillfälliga b e re (1 n i n g a r eller kom in i t té e r. Dessa tillsätts ofta föratt utreda någon speciell fråga. De kan inte ha förvaltande eller verkställande uppgifter. De är inte närmare reglerade i kommunallagarna. Vid sidan av de centrala nämnderna finns i landstingskommunerna vanligen lokala organ eller distriktsorgan för spe- cialreglerad verksamhet. Som exempel kan nämnas sjukhusdirektioner.

Numera finns 5 u pp l ea nte r i flertalet nämnder i både kommunerna och landstingskommunerna. Antalet suppleantuppdrag har ökat kraftigt. Suppleanterna i kommunstyrelse och förvaltningsutskott utses av de be- slutande organen sont också bestämmer antalet (31 % KL. 33% KLS. 42% LL). Suppleanterna kan utses antingen proportionellt eller genom majori- tetsval. Om valet inte sker proportionellt skall ordningen för suppleanternas inkallandc till tjänstgöring bestämmas genom ett särskilt beslut i samband med valet. Mandattiden för suppleanterna är liksom för de ordinarie |e- damöterna tre år. (33% KL, 44% LL). Enligt 33% KLS är mandattiden i Stockholms kommun bara ett år.

För övriga nämnder gäller i stort sett samma regler som för kommun- styrelsen och förvaltningsutskottet. Några avvikelser finns emellertid. De beslutande organen har frith att själva besluta om mandattiden i de kom- munallagsreglerade nämnderna. Det är inte obligatoriskt att utse suppleanter i dessa nämnder (45 %KL. 51 % KLS. 54% LL).

En tjänstgörande suppleant har samma ställning som den ordinarie le- damot som han ersätter. Suppleant som inte tjänstgör- har rätt att vara när- varande vid sammanträde och skall alltid underrättas om tid och plats för detta (36% KL. 51 & KLS. 47% LL). Kallelseförfarandet för suppleanterna är inte lagreglerat. I Stockholms kommun har suppleant för ledamot i kom- munstyrelsen rätt att närvara bara om han skall tjänstgöra. Suppleant som inte tjänstgör har inte formellt yttranderätt. Men genom särskilt beslut med enkel majoritet kan nämnden medge detta tillfälligt eller tills vidare. De beslutande organen kan också föreskrivas yttranderätt i reglemente för nämnden. Om suppleanterna har lätt yttranderätt får de delta i överlägg- ningen men inte framStälla yrkande eller förslag. De får inte heller delta i besluten eller reservera sig mot besluten.

Kommunsammanläggningarna har totalt sett kraftigt minskat antalet nämnder och förtroendeuppdrag. Dessutom började i slutet av 1960-talet strävanden mot en ökad centralisering och rationalisering inom nämndorganisationen att framträda starkare. Detta motiverades ofta av att

Prop. 1975/76:187 100

arbetet skulle bli effektivare genom en bättre samordning av verksamheten.

Det mest framträdande exemplet är att man har inrättat sociala central- nämndertlagen. 1970:296. om social centralnämnd m. m.). Till dessa nämn- der har de tidigare socialnämndernas. barnavårdsnämndernas och nykter- hetsnämndernas funktioner överförts. Ett motiv för detta var att en bättre administrativ samordning var nödvändig. Ett annat skäl var att en ny social behandlingsmetod hade vuxit fram. genom vilken individens totala vård- behov skulle kunna tillgodoses bättre. Ca 90 96 av kommunerna hade år 1974 inrättat en social centralnämnd. Lagen öppnar även möjlighet att inrätta sociala distriktsnämnder. som i centralnämndens ställe handlägger frågor som gäller enskilda personer. Denna möjlighet hade år 1974 utnyttjats av endast ett tjugotal kommuner. De flesta av dessa kommuner hade inrättat två eller tre distriktsnämnder.

Även på andra sektorer än den sociala har nämnder förts samman. Ex- empel på detta är idrotts- och ungdomsnämnden biblioteksstyrelser och kulturnämnder samt civilförsvarsnämnder och brandstyrelser. Tidigare var det vanligt att man för större byggnadsprojekt tillsatte särskilda byggnads- kommittéer. l expansiva kommuner kunde de bli många. Numera har ca 85 % av landets kommuner endast en central byggnadskommitté för att sköta kommunens samtliga byggnadsprojket. Ett annat uttryck för centra- liseringen är den allt starkare ställning som kommunstyrelsen har fått.

De olika nämndernas verksamhet griper ofta in i och kompletterar va- randra. Ett mera regelbundet och systematiskt samarbete mellan nämnder har börjat utvecklas på många håll. Samverkan sker både i grupper som arbetar fortlöpande och i samarbetsgrupper som tillsätts för särskilda projekt. På många håll används 5. k. projektorganisation. Det innebär att man tillfälligt bildar en organisation som är anpassad till arbetsuppgifter av en- gångskaraktär. Avsikten är att skapa möjlighet till bättre samordning av övergripande och utvecklingsinriktade arbetsuppgifter.

I många kommuner har man under senare år börjat inrätta olika typer av 10 k ala o rga n. Som förut nämnts öppnades möjligheten att inrätta sociala distriktsnämnder genom en ny lagstiftning år 1970. I början av 1970- talet började även vissa kommuner inrätta kommundelsråd med övergri- pande beredande uppgifter. Dessas verksamhet begränsas till ett bestämt geografiskt område. Kommundelsråden har i de flesta fall inrättats i samband med kommunsammanläggningar. ] andra kommuner har man försöksvis inrättat s.k. institutionsstyrelser.

På landstingssidan har specialiseringen på nämnder inte varit så stark och börjat senare än i kommunerna. Landstingskommunerna började tidigt tillsätta direktioner eller lokala styrelser för olika institutioner. t. ex. för sjuk- hus och folkhögskolor. På central nivå utgiordes däremot nämndorgani- sationen praktiskt taget ända fram till 1960-talets mitt av förvaltningsut-

Prop. 1975/76: 187 101

skottet ensamt. Senare blev det vanligare. särskilt i de större landstingskom- munerna. att man övergick till en organisation med fristående hälso— och sjukvårdsstyrelse. Många landstingskommuner har dessutom inrättat cen- trala nämnder för mindre verksamhetsområden och specialfunktioner. En- dast en fjärdedel av landstingskommunerna har kvar de lokala direktionerna för enskilda institutioner. De övriga har som regel i stället indelat lands- tingskommunen i distrikt och slagit samman de lokala organen till en di- rektion för varje distrikt. Vissa har gått ännu längre och lagt direktionerna direkt under hälso- och sjukvårdsstyrelsen.

5.1.2 Bes/ursprot'c'ssen i nämnderna

De förtroendevaldas roll i beslutsprocessen har ändrats betydligt under de senaste årtiondena. Tidigare svarade de förtroendevalda för både be- redning. beslut och verkställighet. Numera har de stegvis överlämnat be- rednings- och verkställighetsuppgifterna till tjänstemän. De deltar i mindre utsträckning än tidigare i hela beslutsprocessen. 1 större utsträckning dele- geras uppgifter av rutinkaraktär till tjänstemän. Detta innebär svårigheter för de förtroendevalda att få en samlad överblick över verksamheten och att leda och kontrollera den. För att möta dessa problem har partierna i många kommuner och landstingskommuner valt att låta någon eller några förtroendevalda arbeta på heltid som politiker.

Det starkt växande antalet ärenden har inneburit att formerna för be- slutsfattandet i nämnderna har förändrats. Det har blivit vanligare att nämn- derna delegerar viss del av sin beslutanderätt. Under senare år har detta utsträckts till allt fler och större ärendegrupper. [ stor utsträckning har tjäns- temän fått beslutanderätt genom (1 e l e gat io n . Särskilt i större kommuner och landstingskommuner tillämpas denna ordning för behandling av ru- tinärenden. Syftet har varit att öka effektiviteten i administrationen.

Enligt 43% KL kan kommunfullmäktige i reglemente för kommunsty- relsen bestämma att styrelsen får uppdra åt avdelning bestående av ledamöter eller SUppleanter i styrelsen. åt enskild ledamot eller suppleant eller åt tjäns- teman att be51uta på nämndens vägnar i vissa grupper av ärenden. Generell delegation är inte tillåten. Det är inte heller möjligt att delegera till förtroendevald och tjänsteman i förening eller till flera tjänstemän i förening. Delegaten kan inte genom 5. k. vidaredelegation i sin tur överföra beslut- anderätten till någon annan. Kommunstyrelsen kan återkalla delegationen när den så önskar. Av förarbetena framgår att delegation främst är avsedd att användas i ärenden av rutinmässig karaktär ( prop. 1953:210 5. 120). Ut- tryckligt undantagna från delegation är framställningar och yttranden till kommunfullmäktige. Beslut som har fattats på grund av delegation skall anmälas vid styrelsens nästa sammanträde.

Motsvarande delegationsmöjligheter lör annan kommunallagsreglerad nämnd ges i 45 % KL. För de specialreglerade nämndernas del regleras dele-

Prop. 1975/76:187 102

gationsinstitutet antingen genom hänvisningar till 45 % KL eller genom sär- skilda bestämmelser med i allmänhet samma sakliga innehåll.

Bestämmelser motsvarande 43 och 45 %% KL finns i 48 % och 51 % 2 mom. KLS samt i 52 och 54 %% LL. Något undantag i fråga om yttrande till lands- tinget fmns inte i LLzs delegationsbestämmelser. Vidare får avdelning av förvaltningsutskottet ges samma befogenhet som utskottet att uppdra åt annan att fatta beslut.

Svenska kommunförbundet har utarbetat förslag till normalreglemente för kommunstyrelser. Detta normalförslag har helt eller till stora delar an- tagits av flertalet kommuner. Uppräkningen av delegeringsbara ärenden i normalförslaget upptar huvudsakligen löpande rutinärenden. Ärendegrup- perna är tämligen skarpt avgränsade.

B e re d nin g 5 fö r fa r a n d et i kommunerna och landstingskommu- nerna har förändrats under senare år. Antalet anställda tjänstemän har ökat kraftigt. Remissförfarandet mellan nämnderna har utvecklats. På många håll är remiss till sammanslutningar utanför den kommunala organisationen vanlig.

Långtidsbudgeten och det årliga budgetarbetet ären beredningsprocess som har fått allt större betydelse för medborgarna och de förtroendevalda. Bud- geten har från demokratisk synpunkt blivit ett av de viktigaste ärendena som bereds under året. Arbetet med budgetförslaget berör alla delar av den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Förtroendevalda från alla nämnder deltar. Här kommer även detaljkraven fram.

Genom att frågorna ofta är konkreta och besluten snabbt får genomslag finns det förutsättningar för att de skall väcka intresse bland medborgarna. Ett hinder är emellertid att det i regel är svårt att redovisa budgetunderlag och beslut på ett lättillgängligt sätt. Intresset kan även begränsas av att en stor del av innehållet i budgeten inte är möjligt att påverka. Det är intecknat av verksamhet som kommunen är ålagd att bedriva och av sådant som är en följd av tidigare långsiktigt verkande beslut. De demokratiska frågorna kring den ekonomiska långtidsplaneringen har ett direkt samband med de övriga planeringsfrågorna och resonemangen om dessa utvecklas i det avsnitt som speciellt tar upp dessa frågor.

5.2 Utredningen om den kommunala demokratin 5.2. 1 Nämndorganisalionen

Demokratiutredningen framhåller att de politiska partierna genom de olika förtroendeuppdragen kan kanalisera medborgarnas krav och önskningar. Förtroendeuppdragen möjliggör ett informationsutbyte och stimulerar det politiska arbetet i partiernas lokala organisationer.

Det finns enligt utredningen en rad frågor när det gäller nämndernas organisation och de förtroendevaldas arbete i nämnderna som är väsentliga

Prop. 1975/76:187 103 /

från demokratisk synpunkt. Utredningen tar upp bl. a. det minskade antalet förtroendeuppdrag. delegationsförfarandet och vissa detaljer i berednings- processen. speciellt i budgetarbetet.

Genom att flera medborgare engageras i nämndarbetet kan enligt utred- ningen flera önskemål tillgodoses. Fler kommuninvånare kan delta i kom- munalpolitiskt arbete. Representationen kan breddas till att omfatta fler medborgargrupper. Medborgare utan tidigare erfarenhet av förtroendeupp- drag ges möjlighet att stegvis komma in i det kommunala arbetet. Större möjligheter skapas att få en ökad representation från olika delar av kom- munen eller landstingskommunen. Småpartiernas möjligheter att bli repre- senterade i nämnderna förbättras.

Demokratiutredningen anser att det är önskvärt att så många medborgare som möjligt engageras i samhällsarbetet. Detta önskemål måste emellertid vägas mot en rad delvis motsatta krav. Nämnderna får inte bli så stora att ett effektivt arbete blir omöjligt. Alla ledamöter måste ha ett reellt in- flytande och meningsfulla arbetsuppgifter.

Utredningen rekommenderar att man när sammanläggningar av nämnder övervägs låter önskemålet att antalet förtroendeuppdrag inte skall minska väga tyngre än tidigare. Utredningen anser att kommunerna och lands- tingskommunerna på sikt bör överväga att inrätta fler nämnder och att antalet ledamöter bör höjas i de nämnder som har få ledamöter.

Enligt demokratiutredningens förslag skall en andre vice ord- fö ra nde kunna utses för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.

Utredningen föreslår att det föreskrivs att 5 u p pl e a n te r skall finnas i alla kommunala och landstingskommunala nämnder. Det innebär att den regel som gäller för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet görs till- lämplig även för övriga nämnder. Dessutom anser demokratiutredningen att det normalt bör finnas lika många suppleanter som ordinarie ledamöter i nämnderna. Utredningen anser dock att frihet bör lämnas att efter lokala förhållanden besluta om antalet suppleanter. För att oklarhet skall undvikas föreslår utredningen att det föreskrivs att suppleant alltid skall inkallas vid förfall för ordinarie ledamot. De regler om suppleanternas tjänstgöringsrätt som enligt utredningens förslag skall gälla för de beslutande organen föreslås gälla också för nämnderna. Utredningen anser att nämndsuppleant som inte tjänstgör bör ha yttranderätt. Men eftersom nämndernas storlek och arbetsuppgifter varierarzwsevärt. föreslås ingen lagreglering på denna punkt.

5.2.2 Bus/ursproresse/l i nämnde/'na

När det gäller omfattningen av delegationsförfarandet konstaterar demo- kratiutredningen att önskemålen om vidgat inflytande för förtroendevalda och medborgare kan stå i ntotsatsställning till kraven på en effektiv ad- ministration. Det har. säger utredningen. framhållits att en långt gående

Prop. 1975/76:187 104

d e l e g at io n skulle vara en förutsättning för en effektiv verksamhet. Det har även ansetts att en vidgad delegation skulle kunna ge de förtroendevalda möjlighet att ägna mer tid åt riktlinjer. planering och initiativ till åtgärder av övergripande karaktär.

Utredningen anser att de krav som ställs på vidgat inflytande för de för- troendevalda och för medborgarna måste beaktas. när delegationsförfaran- dets omfattning övervägs. Enligt demokratiutredningen bör delegationsin- stitutet användas restriktivt. Utredningen rekommenderar att delegations- bemyndiganden i första hand ges till grupper av förtroendevalda eller till enskilda ledamöter eller suppleanter. Delegation till tjänstemän bör före- komma endast när det är lämpligt med hänsyn till ärendenas art.

Utredningen anser att det årliga budgetarbetet är en beredningsprocess som bör ägnas stor uppmärksamhet från kommunaldemokratisk synpunkt. Arbetet med budgetförslaget berör alla delar av den kommunala och lands- tingskommunala verksamheten. Förtroendevalda från alla nämnder deltar.

Eftersom budgetfrågorna ofta är konkreta och besluten snabbt får genom- slag. anser demokratiutredningen att det finns förutsättningar för att de skall väcka intresse bland medborgarna.

För att budgetarbetet skall väcka intresse bör det bedrivas så att med- borgarna och de förtroendevalda kan följa arbetet i dess olika skeden. Ut- redningen rekommenderar att partierna och deras lokalorganisationer får en särskild budgetinformation. innan arbetet i nämnderna börjar. Enligt utredningen bör de förtroendevalda i nämnderna få en samlad redovisning av nämndernas krav. innan kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet börjar sitt arbete med budgeten. Slutligen rekommenderar demokratiutred- ningen att information om kommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets budgetförslag sprids till förtroendevalda. organisationer och allmänheten. innan de beslutande organen behandlar förslaget.

Förslagen om ett "öppnare" beredningsarbete när det gäller budgeten utgör en väsentlig förutsättning för demokratiutredningens förslag om ett snabbare valgenomslag. Detta förslag redovisas i avsnitt 6.2.4 .

5.3 Remissyttrandena 5.3.1 Nämndarganisarionen

En klar majoritet bland de remissinstanser som yttrar sig på denna punkt delar utredningens uppfattning att kommunaldemokratiska synpunkter bör tillmätas stor betydelse när ställning skall tas till frågor om ändringar i nämndorganisationen. Till de positiva remissinstanserna hör samtliga kom- muner som uttalar sig om rekommendationen. De flesta instämmer också i utredningens rekommendation att behovet av samordning bör tillgodoses på annat sätt än genom att nämnderna läggs samman.

Prop. 1975/76:187 105

Landstings/ärbunc/et har inget att erinra mot demokratiutredningens rc- kommendationer på denna punkt. Svenska kommun/örbimdet instämmer i princip men framhåller att nämndstrukturen är mycket varierande i kom- munerna och att det i åtskilliga kommuner kan finnas anledning att företa sådana ändringar som redan har genomförts i andra kommuner. Det går inte att generellt låsa den nuvarande nämndorganisationen. Förbundet på- pekar också att vissa risker är förenade med att fasta samrådsorgan bildas i alltför stor omfattning. Kompetenskonflikter och överlappningar kan upp- komma. Det finns också risk för att samrådsorganen övertar nämndernas uppgifter. 1 den mån samrådsorgan bildas bör man enligt Sollentuna kommun se till att man inte får en förskjutning av beslutsfattandet som innebär att de stora och övergripande besluten fattas i samrådsorganen. En liknande synpunkt anförs av l"'ärniIan(/s läns Iandstingskommtm som anser att det finns risk för att det verkliga inflytandet kommer att koncentreras till det be- gränsade antalet ledamöter i samrådsorganen. Landstingskommunen på- pekar också att samrådsorganen blir ett ytterligare led i beslutsprocessen vilket kommer att medföra längre handläggningstider. Huddinge kommun anför liknande synpunkter.

Av kommunaldemokratiska skäl och effektivitetsskäl kan det enligt Upp- sala kommun bli nödvändigt såväl att dela 'som att lägga samman nämnder även i framtiden. En betydande del av de kommunala organens arbetstid ägnas redan nu åt olika former av samråd och samordning. Det är enligt kommunen tveksamt om det gagnar medborgarna och den kommunala demokratin att ytterligare tid avdelas för sådant samråd.

Umeå kommun anser att nämnderna bör ges en sådan organisatorisk in- riktning att behovet av sidoorgan blir det minsta möjliga och att de ordinarie nämnderna får en reell handlingskraft. Om samrådsorgan inrättas-. uppkom- mer enligt kommunen svårigheter med insynen i deras verksamhet och med deras kompetens och partipolitiska sammansättning.

Bland remissinstanserna råder delade meningar i fråga om demokrati- utredningens rekommendation att kommunerna och landstingskommuner- na bör överväga möjligheten att öka antalet förtroendeuppdrag genom att inrätta flera nämnder. Omkring hälften av de landstingskommuner och kom- muner som yttrar sig är av annan mening än utredningen. l-"c'istcigör/ands läns landstingskommlIII anser att varje åtgärd som leder till att den kommunala organisationen blir större och mera svåröverskådlig in- nebär en försvagning av demokratin. Antalet nämnder bör därför i första hand avgöras av kravet på en effektiv organisation. Några landstingskom- muner påpekar att ett ökat antal nämnder kan leda till samordningSproblem och risk för kompetenskonflikter.

Flera kommuner understryker att en förutsättning för inrättande av fler nämnder är att alla ledamöter får ett reellt inflytande och meningsfulla upp- gifter. De kommuner som är negativa till rekommendationen att flera nämn- der skall inrättas anför bl. a. att medborgarna kan få svårt att veta till vilken

Prop. 1975/76:187 106

instans de skall vända sig. att en ökning av antalet nämnder kan innebära en splittring av kommunens resurser och att en ökning är motiverad endast om den leder till bättre effektivitet. Det arbete som uträttas i nämnderna inte antalet nämnder är viktigast för medborgarnas tilltro till den kom- munala demokratin.

Större enighet råder bland remissinstanserna i fråga om utredningens re- kommendation att antalet ledamöter bör ökas i de nämnder som har ett litet antal ledamöter. De klart flesta av de landstingskommuner och kom- muner som yttrar sig är av samma mening som utredningen. Några lands- tingskommuner och kommuner är dock tveksamma och hänvisar till kravet på effektivitet i nämndarbetet.

Svenska kommun/örbimdet har inga invändningar mot rekommendationen men framhåller att man inte bör ensidigt betona mängden kommunala upp- drag. Andra faktorer har enligt förbundet sannolikt bättre effekt när det gäller att stärka den kommunala demokratin och minska avståndet mellan de förtroendevalda och medborgarna.

Delade meningar bland remissinstanserna råder i fråga om demokrati- utredningens rekommendation att flera ledamöter i nämnderna bör delta i beredningsarbetet och att detta kan ordnas genom att samtliga ledamöter och suppleanter ingår i beredningsavdelningar som bereder ärendena efter en viss kategoriindelning. Omkring två tredjedelar av de landstingskom- muner och ca hälften av de kommuner som yttrar sig är av annan mening än utredningen. Även L(irirlstirtgs/öl'bimdc! och Svenska kommim/örbimdel är tveksamma till rekommendationen.

Uppsala, Södermanlands. Vär/n/micls och Kopparbergs läns Iaml'sringsko/n- muner delar utredningens uppfattning. I l-"'('irmlands läns lam/stingskommun tillämpas sedan år 1974 ett system med olika beredningsavdelningar i för- valtningsutskottet. Systemet har fungerat i stort sett tillfredsställande. Mo- dellen blir dock mer motiverad och meningsfull. om beredningsavdelning- arna även har vissa beslutsbefogenheter. När det gäller renodlade bered- ningsuppgif'ter avses partigruppsammanträdena fylla uppgiften att ge samt- liga ledamöter möjligheter att delta i arbetet.

Malmöhus. ..4'lvsborgs och Skaraborgs läns lan(lst/ngskommuner menar att den ordning som utredningen förordar medför så stora nackdelar från ef- fektivitetssynpunkt att de demokratiska vinsterna inte uppvägs. Liknande synpunkter anförs av flera kommuner. Även l-"äs/man/anrls läns lands- Iingskommun ifrågasätter om rekommendationen bör följas. Det föreslagna systemet kan försvåra möjligheterna för övriga ledamöter att påverka be- sluten. Landstingskommunen anser det viktigt att slå vakt om nämndernas karaktär av samlade enheter. llclhetssyn och totalöverblick över verksam- hetsområdet är av största värde. Beredningen vid de politiska gruppernas sammanträden är väl så värdefull som den som kan åstadkommas i be- redningsavdelningarna. Värdet av beredningen inom partigrupperna betonas av bl. a. Järfälla och Helsingborgs kommuner. medan risken för bristande

Prop. 1975/76:187 107

överblick understryks också av några kommuner som är positiva till re- kommendationen.

Demokratiutredningens rekommendation kan enligt Svenska kommun- förbundet leda till ökad specialisering bland de förtroendevalda. risk för kom- petenskonflikter mellan de olika beredningsavdelningarna och bristande hel- hetssyn inom den samlade nämnden. Särskilt olämpligt anser förbundet systemet vara vid beredningen av den llerårigaverksamhets- och ekono— miplanen samt av årsbudgeten.

Ett system med beredningsutskott. leder till att man förlorat i överskåd- lighet. anför lluddinge kommun. Det är därför olämpligt i flertalet nämnder. Metoden kan dock tillämpas i kommunstyrelsen, där förhållandena är något annorlunda. ] Huddinge deltar samtliga ledamöter och suppleanter i be- redningsutskott. Systemet fungerar enligt kommunen bra.

Endast ett fåtal remissinstanser avstyrker demokratiutredningens förslag att kommuner och landstingskommuner skall ges möjlighet att också utse andre vice ordförande i kommunstyrelsen och i för- valtningsutskottet. Det främsta motivet för en sådan reform är enligt Uppsala och l-"ästmanlancls lärts landstingskommuner att den kan ge den politiska oppositionen bättre arbetsmöjligheter. Oppositionen bör sålunda få en post i de utökade presidierna. Uppsala och Kopparbergs läns lands- tingskommuner samt Svenska koniman/ärbtmdet anser att det bör vara möjligt att utse andre vice ordförande också i övriga nämnder.

Förslaget om ett obligatoriskt 5 U pp l ea n tsys t e m för alla nämnder tillstyrks av samtliga kommuner och länsstyrelser som yttrar sig över detta förslag samt av kammarkollegiet. statskontoret. centerns tmgdoms/örbund. kristen demokratisk sam/ing. kristen demokratisk ungdom. moderata samlings- partiets kvinnoförbund och Sveriges socia/demokratiska kTinno/ärbtnul. En stor majoritet av dessa kommuner instämmer också i demokratiutredningens rekommendationer att antalet suppleanter bör vara lika stort som antalet ledamöter och att suppleanter som inte tjänstgör bör ha yttranderätt. Lands— krona. Degerfors. Örebro och Ludvika kommuner anser att suppleanternas ytt— randerätt bör vara obligatorisk och inte beroende av nämndernas egna be— slut. Varken Landstings/örbtmdet eller Svenska kommun/örbumle/ har något att invända mot utredningens förslag och rekommendationer i fråga om suppleanterna.

Malmöhus läns landstingsktmzinuti påpekar att om antalet suppleanter blir lika stort som antalet ordinarie ledamöter. kan arbetet i nämnderna försvåras i sådan grad att det inte uppvägs av den vinst från demokratisk synpunkt som ett utökat antal deltagare medför. Enligt Skaraborgs läns landstingskom- mun bör ett obligatoriskt suppleantsystem kompletteras med en lagregel som ger det beslutande organet rätt att för att partiväxling skall kunna undvikas bestämma att vissa angivna suppleanter endast får inträda för vissa bestämda ordinarie ledamöter.

Prop. 1975/76:187 l08

5.3.2 Beslutsprocessen i nämnderna

Flertalet landstingskommuner och en tredjedel av de kommuner som yttrar sig är liksom Landstings/ärbuna'et och Svenska kommun/örbundet tvek- samma till demokratiutredningens rekommendationer beträffande använd- ningenavdelegationsinstitutet. Deflestakommunernadelardär- emot utredningens uppfattning att delegationsreglerna bör användas res- triktivt.

Blekinge läns landstingskommtin framhåller att delegationsreglerna inte bör göras för snäva. eftersom resultatet kan bli att nämnderna kommer att syssla med alltför bagatellartade ärenden. En liknande uppfattning redovisar Jön- köpings Och l"'t'i.ste/'bt)tte/is läns landstingskommuner som anser att den in- ställning som utredningen ger uttryck för kan medföra att utrymmet för debatt om de från kommunaldemokratisk synpunkt väsentligare långsiktiga frågorna kan bli för litet. Liknande synpunkter anförs av Svenska kommun- förbundet och av flera kommuner.

Några kommuner anser att en alltför restriktiv delegation kan få till löljd att ärendebehandlingen försvåras och handläggningstiderna förlängs. Med- borgarnas krav på en obyråkratisk och snabb handläggning motiverar en ökad delegation i rutinärenden.

Lant/stingslörbimdet anser att det kan ifrågasättas om utredningens res- triktiva linje är hållbar i framtiden. Risken för ineffektivitet i beslutspro- cessen får inte underskattas. Antalet ärenden ökari landstingskommunerna. Om delegationsreglerna görs för snäva. riskeras att nämnderna kommer att ägna en alltför stor del av sin tid åt att besluta i enskilda rtttinfrågor. Enligt förbundet bör huvudprincipen i stället vara att nämnden fattar prin- cipbeslut och att grupper av förtroendemän eller tjänstemän på basis av detta beslutar i enskilda ärenden som inte innehåller några nya principiella frågor.

Skaraborgs lärts landstingskommtm påpekar att det förekommer ett mycket stort antal ärenden som har klar förvaltningskaraktär och innebär tillämp- ning av riktlinjer som de förtroendevalda har fastställt. [ sådana ärenden bör tjänsteman lämpligen besluta.

Praktiska skäl och effektivitetsskäl talar enligt l-"'ästernorrlands och Jämt- lands läns Iandstingskommuner för att delegation bör ske i ärenden av ru- tinmässig karaktär. I annat fall finns risk för att tillräckligt utrymme inte kan ägnas åt mera principiella frågor. Dessa landstingskommuner anser dock att delegation i första hand bör ske till förtroendevalda.

Svenska kommun/örbtmdet anser att fördelningen av delegationsbemyn- diganden mellan grupp av förtroendevalda. enskild förtroendevald och tjäns- teman inte kan ske efter enhetliga riktlinjer för samtliga kommuner eller ens samtliga nämnderi en kommun. Det finns emellertid anledning pröva om inte beslutanderätt som har getts grupp av förtroendevalda kan lämnas till enskild förtroendeman eller till tjänsteman.

Hänvisningar till US120

Prop. 1975/76:187 109

Om ett ärende är av politisk betydelse eller principiellt viktigt av andra skäl. bör eventuell delegation ske till en grupp av förtroendevalda. anför SACO/SR. Delegation i ärenden av verkställighets- eller rutinkaraktär. bör i första hand ske till tjänstemän. SACO/SR anser vidare. liksom utredningen om skolan, staten och kommunerna, att man bör överväga möjligheten att medge delegation också till grupp av tjänstemän.

TCO och Sveriges socionom/örbund hävdar att det på många håll före- kommer att delegation till tjänstemän används i otillräcklig omfattning. Detta kan leda till ineffektivitet. Ärenden av direkt politisk art bör dock alltid avgöras av förtroendemän. Föreningen Sveriges kommtmalajörvaltnings- jurister har ingen invändning mot att beslutanderätten i första hand skall förbehållas förtroendemännen. Endast rutinärenden bör enligt föreningen avgöras på tjänstemannanivå.

De landstingskommuner och kommuner som yttrar sig därom delar de- mokratiutredningens mening att särskild budgetinformation bör gå ut innan arbetet i nämnderna startar. innan kommunstyrelsen resp. förvaltningsut- skottet påbörjar arbetet med budgeten och innan de beslutande organen behandlar budgetförslaget. Skaraborgs läns landstingskommun hyser dock far- hågor för att så omfattande budgetdiskussioner kommer att bli alltför tids- ödande. medan Göteborgs och Skellefteå kommuner anser att särskild bud- getinformation innan arbetet i nämnderna startar kan bli svår att genomföra med hänsyn till bl.a. att flera faktorer som skall ligga till grund för bud- getarbetet blir kända först i augusti.

TCO och Sveriges soeionorn/ärbmul understryker vikten av att förtroen- demännen verkligen använder budgetprocessen som ett politiskt styrmedel. TCO anser också att det bör vara möjligt för fackliga organisationer lokalt och regionalt att från sina utgångspunkter kanalisera opinioner till poli- tikerna. Frågor som har anknytning till arbetsmarknadsproblem. barntillsyn samt andra service- och planeringsfrågor är intressanta i detta sammanhang. TCO förutsätter att budgetinformation regelmässigt lämnas också till fackliga organ och att dessa ges praktiska möjligheter att följa budgetprocessen och att inkomma med förslag och synpunkter.

6 Den kommunala styrelseordningen

6.1. Nuvarande förhållanden

6. l . [ Allmän bakgrund

Den kommunala styrelseordningen har diskuterats med stor intensitet under senare år. Bl. a. har förslag framförts om att kommunal parlamentarism eller 5. k. majoritetsstyre skall införas. Kortfattat kan parlamentarismen be- skrivas som ett politiskt system där en regering — vare sig den har bildats

Prop. 1975/761187 110

av ett eller flera partier har parlamentets förtroende eller i varje fall tolereras av detta. Om regeringen förlorar parlamentets förtroende och lider nederlag i en central fråga, avgår regeringen eller utlyser nyval.

Enligt kommunallagarna är ett parlamentariskt system motsvarande det som tillämpas på riksplanet inte möjligt i kommuner och landstingskom- muner. Kommunstyrelsen. förvaltningsutskottet och de heltidsengagerade förtroendemännen är valda för viss tid. Voteringsnederlag i de beslutande organen har i detta sammanhang inte någon formell betydelse.

Av tradition har man tidigare tillämpat samlingsstyre, dvs. de olika par- tierna har i regel varit representerade i nämnderna alltefter mandatfördel- ningen vid valen till de beslutande organen. Under senare år har man från flera håll krävt att majoriteten skall markera sin ställning i styrelseordningen genom att besätta uppdragen som ordförande i nämnderna eller vissa andra betydelsefulla uppdrag. Denna fråga har samband med frågan om de hel- tidsengagerade förtroendemännens ställning i organisationen och med frågan om mandattiden för de kommunala organen skall börja närmare valet. s. k. snabbare valgenomslag. Av stor betydelse i sammanhanget är också frågan om minoritetens möjligheter till insyn vid olika typer av majoritetsmar- keringar.

Debatten om den kommunala styrelseordningen aktualiserades genom motioner i riksdagen i mitten av 1960-talet. Huvudfrågan var om man genom att förändra den kommunala organisationen kan stimulera den kommu- nalpolitiska debatten. Anhängarna till ett majoritetsstyre framhöll bl. a. att samlingsstyre ger upphov till ett överdrivet kompromissande och att över- enskommelserna mellan partierna verkar utslätande och döljer var det po- litiska ansvaret ligger. De ansåg också att "samregerandet" har en förlamande inverkan på den politiska debatten. eftersom det i stället för att stimulera till öppet redovisade åsiktsskillnadcr pressar till tidiga kompromisser mellan partierna. De framhöll vidare att den egentliga debatten vid samlingsstyre sällan förs i de beslutande organen. där den rätteligen hör hemma. utan i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. Detta resulterar. menade man. i orimliga svårigheter för allmänheten att urskilja partigränserna. En klarare gränsdragning mellan majoriteten och minoriteten skulle leda till en livaktigare debatt och till bättre information till medborgarna.

De som förespråkade samlingsstyret hävdade att det är värdefullt för den kommunala styrelseordningen att de olika partiernas företrädare ges tillfälle att diskutera frågorna i beredningsorganen så att man kan komma fram till en gemensam lösning. Enligt dem skulle ett majoritetsstyre kraftigt be- skära minoritetens insynsmöjligheter. De framhöll vidare att de kommunala frågorna är mer praktiskt än ideologiskt inriktade och att reglerna om pro- portionella val hade fungerat så bra att deras tillämpningsområde borde utvidgas till att omfatta också tillsättandet av de heltidsengagerade förtro- endemännen och val av ordförande och vice ordförande i nämnderna.

Redan år 1972 publicerade utredningen om den kommunala demokratin

Prop. 1975/76:187 lll

diskussionspromemorian (SOU 197232) Kommunalt samlingsstyre eller ma- joritetsstyre. Avsikten med promemorian var att främja en allmän debatt om styrelseordningen. Promemorian innehåller inte några ställningstagan- den från utredningens sida. Någon formell remissbehandling skedde inte. [ promemorian redovisas ett omfattande material för att belysa problem- ställningarna kring frågan om kommunalt samlingsstyre eller majoritets- styre. Vidare redovisas fem alternativa styrelseordningar med skiftande ma- joritetsinslag.

l. Fullständigt genom/ört majoritetsstyre. Majoriteten i den beslutande för- samlingen tillsätter med stöd av lagregler alla posterna i de kommunala nämnderna.

2. Begränsat mqioritetsstvre. Majoriteten besätter alla poster i kommunsty- relsen resp. förvaltningsutskottct. Minoriteten är representerad i övriga nämnder.

3. Sam/ingsstvre medmajoritetsins/ag. lett system som i övrigt karakteriseras av proportionalitet byggs vissa majoritetsmarkeringar in. Majoriteten be- sätter alla heltidsarvoderade förtroendeuppdrag och/eller alla uppdrag som ordförande i nämnderna.

4. Sam/ingsstvre utan maioritetsins/ag enligt praxis. Alla poster i de kommu- nala organen fördelas proportionellt enligt gällande regler. De heltids- arvoderade förtroendeuppdragen och ordförandeuppdragen fördelas mel- lan partierna utan uttryckliga föreskrifter om proportionalitet.

5. Sam/ingsstj're utan majoritetsinslag enligt lag. De heltidsarvoderade för- troendeuppdragen och ordförandeuppdragen fördelats proportionellt enligt föreskrifter i lag.

Det debatten främst har gällt är om majoriteten skall ges ökade möjligheter till markeringar (alternativ 1 och 2) eller om minoritetens befogenheter att kräva proportionalitet skall förstärkas (alternativ 5).

6.1.2 Gällande bestämmelser m. m.

Kommunalt majoritetsstyre tillämpades under de tidigare skedena av kommunernas och landstingskommunernas historia såväl vid val till kom- munfullmäktige och landsting som vid val till nämnderna. Successivt har därefter det proportionella valsättet utsträckts att gälla för allt fler val. Vid tillkomsten av de nuvarande kommunallagarna utsträcktes det proportio- nella valsättet att omfatta även andra kommunallagsreglerade nämnder än styrelsen. Kravet på en återgång till majoritetsprincipen aktualiserades som förut nämnts i mitten av 19607talet. Detta skedde genom motioner i riks- dagen där man krävde majoritetsval till kommunstyrelsen och förvaltnings- utskottet.

De som krävt att någon form av kommunal parlamentarism skall införas har menat att bestämmelsen om proportionella val här slopas. Minoriteten

Prop. 1975/76:187 112

bör frånkännas rätten att framtvinga att val av nämnderna sker propor- tionellt. Därmed ges majoriteten i de beslutande församlingarna formell möjlighet att besätta samtliga poster i nämnderna. Diskussionerna har emel— lertid i huvudsak handlat om sammansättningen av kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. Vidare har det gällt fördelningen av ordförandepos- terna och posterna som kommunalråd resp. landstingsråd.

Enligt 22; KL och 32% LL skall val av bl. a. kommunstyrelsen. för- valtningsutskottet och annan kommunallagsreglerad nämnd ske proportio- nellt, om det begärs av en minoritet som är så stor att den vid en proportionell fördelning skulle bli representerad i nämnden. Med att valet sker propor- tionellt anses att det sker så att varje parti blir representerat i förhållande till sin representation i det beslutande. organet. Bestämmelserna om pro- portionella val är i allmänhet antingen genom hänvisningar till KL resp. LL eller genom särskilda föreskrifter i specialförfattningarna tillämpliga på de specialreglerade nämnderna. 1 Stockholms kommun är bestämmelserna om proportionella val inte tillämpliga på andra kommunallagsreglerade nämnder än kommunstyrelsen och drätselnätnnden (23 & KLS). Närmare bestämmelser om förfarandet vid proportionellt val finns i lagen (19551138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting. kommunfullmäktige m. m.

När det gäller tillsättningen av poster som ordförande eller vice ordförande i kommunal nämnd eller som kommunalråd eller landstingsråd finns inga föreskrifter om proportionella val.

6.1.3. Tendenser i utvecklingen

En jämförelse mellan de två senaste mandatperioderna visar att majo- ritetsinslag har blivit betydligt vanligare i både kommunerna och lands- tingskommunerna.

Något förenklat kan de olika majoritetsmarkeringar som förekommer un- der mandatperioden 1974—76 sammanfattas på följande sätt. 1 omkring en fjärdedel av kommunerna (68) och i två landstingskommuner har majo- ritetens ställning markerats genom att den har besatt alla heltidsposter och alla ordförande- och vice ordförandeposter. "Oppositionsråd". dvs. heltids- engagerade förtroendemän som inte har något ordförandeuppdrag. finns i 22 kommuner och nio landstingskommuner. Om heltidsposterna undantas kan konstateras att majoriteten i något mer än en tredjedel (98) av kom- munerna och i sex landstingskommuner har markerat sin ställning genom att besätta samtliga ordiörande- och vice ordförandeposter. Den fördelnings- princip som innebär att majoriteten tillsätter alla ordförandeposterna och minoriteten vice ordförandeposterna tillämpades år 1974 i något mindre än en fjärdedel (65) av kommunerna. Sex landstingskommuner hade valt denna form av markering. En utpräglat proportionell fördelning av pre- sidieposterna förekommer i en tredjedel av kommunerna (84) och i sex landstingskommuner.

Prop. 1975/76:187 113

6.1.4. De heltidsengagerade förtroendemännen

Motivet för att engagera förtroendevalda på heltid har varit en strävan att stärka och öka de förtroendevaldas inflytande. Under den kraftiga kom- munala expansionen på 1960-talet ålades och tog kommuner och lands- tingskommuner på sig nya uppgifter. Förtroendemännen fann det då allt svårare att på fritiden hinna sätta sig in i och styra och kontrollera det ökande antalet ärenden. Många ansåg att det växande antalet tjänstemän kunde innebära risk för att förtroendemännen i vissa fall skulle få det svårt att göra sig gällande. Antalet heltidsengagerade förtroendemän har ökat snabbt. Under innevarande mandatperiod har ca 70 % av kommunerna för- troendevalda med heltidsuppdrag. Endast tre landstingskommuner saknar heltidsengagerade förtroendemän.

Kommunalråds- och landstingsrådsinstitutionen är inte omnämnd i kom- munallagarna. Utan vad gäller Stockholms kommun och Stockholms läns lanstingskommun finns det inga lagbestämmelser som direkt reglerar de heltidsengagerade fönroendemännens verksamhet. Däremot finns det be- stämmelser som indirekt har betydelse. t. ex. reglerna om valbarhet. när- varorätt och interpellation. Det finns också bestämmelser som gör det möjligt att ge de heltidsengagerade förtroendemännen ekonomisk ersättning. Kom- munerna och landstingskommunerna kan enligt de förut redovisade be- stämmelserna i 28 å KL resp. 39 & LL ge arvoden, pension och andra eko- nomiska förmåner enligt vad som anses skäligt.

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har utarbetat nor- malförslag för hur dessa regler kan tillämpas. De flesta kommuner och Iands- tingskommuner följer normalförslagen.

Olika principer gäller för de heltidsengagerades inplacering i förvaltnings- organisationen. 1 det övervägande antalet kommuner är kommunalråden ledamöter i kommunstyrelsen eller ordförande i någon annan nämnd. 1 ett tiotal. ofta tämligen stora. kommuner har kommunalråden däremot inte några ordförandeuppdrag. De står på detta sätt friare från förvaltningen än landets övriga kommunalråd. Denna tendens till "frikoppling" från direkta uppdrag har blivit vanligare under senare år. Motiven har framför allt varit att arbetsuppgifterna har ökat så kraftigt att en spridning av uppdragen har blivit nödvändig. Samtidigt har kommunstyrelsens samordnande funk- tion i de övergripande och långsiktiga frågorna fått en större omfattning och betydelse.

I KL och LL finns inga bestämmelser som direkt reglerar rätten för de heltidsengagerade förtroendemännen att n ä rv a ra oc h y t t ra sig vid de beslutande organens och nämndernas sammanträden. De beslutande or- ganens sammanträden är i princip offentliga (27 & KL. 37 ;" LL). Ordföranden eller vice ordföranden i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet har enligt 17.5 KL och 29; LL rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten. Samma rätt har bl. a. ordföranden eller vice ordföranden i annan nämnd. dock endast när ärende som har beretts av nämnden behandlas 8 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187 114

eller då interpellation som har ställts till nämndens ordförande skall besvaras.

I nämndernas sammanträden har utomstående i princip inte rätt att delta (36 & KL. 47 & LL). För att någon som inte är ledamot eller suppleant skall få närvara och yttra sig krävs ett enhälligt beslut vid varje sammanträde. De beslutande organen anses inte kunna föreskriva att förtroendeman skall ha närvaro- och yttranderätt i viss nämnd.

KLS och LLS ger de heltidsengagerade förtroendemännen viss närvaro- och yttranderätt. Borgarråden i Stockholms kommun har. även om de inte är ledamöter. rätt att närvara vid fullmäktiges sammanträden. att delta i överläggningarna och att framställa förslag (18 & KLS). De har också närvaro- och yttranderätt i kommunstyrelsen där de inte kan vara ledamöter (32 och 46 ;; KLS). För Stockholms läns landstingskommun gäller. utöver de bestämmelser i LL som nyss har redovisats. att landstingsråden har närvaro- och yttranderätt på landstingsmöte och vid sammanträde med förvaltnings- utskottet. Förutsättningen för dessa rättigheter är att den heltidsengagerade innehar uppdrag som ordförande i nämnd (9 & LLS). Yttrandrätten är dock inte begränsad till frågor som har beretts av den nämnd i vilken han är ordförande.

I nte r p el 1 a t io n får ställas till heltidsengagerad förtroendeman endast om han är ordförande i någon nämnd eller beredning (23 & KL. 33ä LL). I Stockholms kommun får interpellation ställas bara till borgarråd (24 & KLS). 1 kommun där ett kommunalråd är ordförande i bara vissa nämnder inom sitt ansvarsområde kan han interpelleras bara i frågor som rör dessa nämnders verksamhet.

6.1.5. Snabbare valgenoms/ag

En fråga som har nära samband med den kommunala styrelseordningen är hur en snabbare majoritetsväxling skall kunna ske efter valen till kom- munfullmäktige och landsting. En sådan ordning innebär att den nyvalda fullmäktigeförsamlingen. det nyvalda landstinget och eventuellt även nämnderna sammanträder i närmare anslutning till valet än f. n. Därigenom skulle den tillträdande majoriteten vid omkastningar av majoritetsläget ges större möjligheter att påverka utvecklingen under året närmast efter valet. Framför allt gäller det en ny majoritets möjlighet att påverka budgeten för det kommande året.

Mandatperioden för kommunfullmäktige. landstinget, kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet börjar den 1 januari året efter valet. Ledamöter och suppleanter väljs för tre år (8 och 33 åå KL. 9 och 44 åå LL). De spe- cialreglerade nämndernas mandatperioder regleras i resp. författning och följer vanligen bestämmelserna för kommunstyrelsen och förvaltningsut- skottet. När det gäller de kommunallagsreglerade nämnderna har fullmäktige resp. landstinget frihet att bestämma över mandatperiodens längd. början och slut (45—*:" KL. 54.5 LL).

Prop. 1975/76:187 115

För Stockholms kommun gäller något andra regler. För kommunfull- mäktige är mandatperioden tre år. Men den börjar löpa redan den 15 oktober. dvs. knappt en månad efter det att valet skett (8 & KLS). Kommunstyrelsens och borgarrådens mandatperiod är enligt 33å och 45% 1 mom. KLS ett år resp. tre år från det att de har utsetts. För övriga nämnder är man- datperioden ett år räknat från den 1 januari året efter valet. Detta gäller för samtliga nämnder. om inte annat har föreskrivits i någon specialför- fattning (51; 1 mom. KLS).

Indirekt betydelse för frågan om ett snabbare valgenomslag har bestäm- melserna i 14 & KL och 20 ;" LL om kungörande av fullmäktiges resp. lands- tingets sammanträde. Kungörelsen skall anslås på kommunens resp. lands- tingskommunens anslagstavla minst en vecka resp. minst 14 dagar före sammanträdet. Enligt KL skall kungörelsen sändas till varje ledamot och suppleant så tidigt att den kan antas komma honom till handa senast fyra dagar före sammanträdet. Enligt LL skall kungörelsen sändas till varje lands- tingsman senast 14 dagar före sammanträdet. En undantagsregel om för- kortad kungörelsetid kan tillämpas i brådskande fall.

Tidsåtgången för röstsammanräkningen och tidpunk- ten för när det officiella valutslaget kan föreligga är avgörande för alla re- sonemang om ett snabbare valgenomslag.

Val i hela riket av kommunfullmäktige och landsting förrättas enligt 1 kap. 3 & vallagen samtidigt med ordinarie val till riksdagen. Valdag är tredje söndagen i september. Detta innebär att valdagen kan infalla tidigast den 15 september och senast den 21 september. Riksskatteverket har enligt vad utredningen om den kommunala demokratin uppger funnit det realistiskt att räkna med att det definitiva valresultatet i framtiden kommer att kunna föreligga omkring 25—30 dagar efter valdagen.

Under tiden från valet fram till de nyvalda beslutande församlingarnas valsammanträde pågår n 0 min e ri n g a r n a till nämnderna inom par- tierna. Tyngdpunkten i nomineringsarbetet ligger. enligt aktuella under- sökningar. från mitten av november till början av december månad. Efter 1973 års val träffades pattiöverenskommelserna om fördelningen av pre- sidieposterna och heltidsuppdragen endast i undantagsfall före oktober må- nads utgång. I flera fall får man ha förhandlat om dessa poster även i de- cember månad.

Ett av motiven för ett snabbare valgenomslag är att den tillträdande ma- joriteten i de beslutande organen skall ha möjlighet att påverka den kom- mande budgeten. Reglerna om b u d ge t fr i s t e r n a har därför stor be- tydelse för frågan om ett snabbare valgenomslag kan komma till stånd.

Förslag till budget skall utarbetas av kommunstyrelsen före oktober må- nads utgång (54.5 KL). Nämndernas budgetförslag skall överlämnas till styrelsen senast den 1 oktober. De landstingskommunala nämnderna skall överlämna sina förslag till förvaltningsutskottet senast den dag som utskottet har bestämt (60 & LL). Bestämmelser saknas om när förvaltningsutskottets

Prop. 1975/76:187 116

budgetförslag skall vara upprättat.

Kommunfullmäktige skall enligt 13 ; KL fastställa budgeten före utgång- en av november månad. Om budgeten till följd av speciella omständigheter inte kan fastställas i november. får den i stället fastställas före december månads utgång under förutsättning att skattesatsen har fastlagts i november månad. För landstingskommunen skall budgeten fastställas i oktober månad (60; LL).

För Stockholms kommun gäller något annorlunda regler. Kommunsty- relsens budgetförslag skall föreligga före oktober månads utgång (58 ;' KLS). Kommunfullmäktige skall fastställa budgeten senast den 8 december (14 ;" KLS).

6.2. Utredningen om den kommunala demokratin 6.2.1 Allmänna synpunkter

Inledningsvis konstaterar demokratiutredningen att den kommunala sty- relseordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka politiska partier som har det främsta politiska ansvaret för kommunernas verksamhet. Det betonas också att om man markerar det politiska ansvaret alltför långt kan det in- nebära att minoriteten ställs utan möjligheter till påverkan och infor- mation. Man kan då riskera att i realiteten försämra arbetsförutsättningarna för ett stort antal förtroendevalda. Majoritetsmarkeringarna måste därför begränsas. Utredningen anser det angeläget att de förtroendevalda och de politiska partierna ges goda arbetsförutsättningar. Diskussionen om sam- lingsstyre eller majoritetsstyre rör också önskemålet att få till stånd ett för- djupat informationsutbyte mellan de förtroendevalda och medborgarna.

Med hänsyn till de skilda förutsättningar som råder i olika kommuner och landstingskommuner anser utredningen att det inte är lämpligt att fö- reskriva något enhetligt system för den kommunala styrelseordningen. Många krav kan ställas på utformningen av styrelseordningen. Demokra- tiutredningen sammanfattar några av de viktigaste kraven på följande sätt. Styrelseordningen skall medge goda arbetsförutsättningar för de förtroen- devalda och partierna. Den skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten. Den skall medge en beslutsordning som inte leder till alltför lång tidsfördröjning. Den skall underlätta ett ömsesidigt informationsutbyte med allmänheten och innebära goda möjligheter till medborgarinflytande.

Av dessa olika punkter framgår att frågan om den kommunala styrel- seordningen hänger samman med flera av de övriga frågor som demokra- tiutredningen har haft att överväga.

Prop. 1975/76:187 117

6.2.2. Samlingsstw'e eller majoritetsstyre

Demokratiutredningen avvisarett fullständigt m ajoritetssty- re där alla förtroendevalda i nämnderna kommer från den politiska ma- joriteten. Ett sådant system skulle innebära oacceptabla svårigheter för mi- noritetens företrädare att följa verksamheten och att bedriva en oppositions- politik.

Utredningen anser att det finns betydande nackdelar också med ett b e - gränsat m ajoritetssty re. där majoriteten besätter alla poster i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. alla ordförandeposter samt alla heltidsposter med nämndansvar. Därför föreslås inte någon förändring av gällande regler om proportionella val.

Enligt demokratiutredningen är det inte lämpligt att binda kommunerna och landstingskommunerna så hårt att man i lag föreskriver att proportionell fördelning skall tillämpas i fråga om alla poster. En sådan lösning skulle inte stämma överens med utredningens direktiv. Enligt dessa bör man öppna möjligheter för kommuner och landstingskommuner att vidta åtgärder utan att tvinga dem. Utredningen anser det väsentligt att det finns möjligheter för majoriteten att inom samlingsstyrets ram markera det politiska ansvaret för väljarna. Utredningen avvisar därför en ordning som innebär att alla poster enligt lag skall fördelas proportionellt.

Den styrelseordning som i ökad utsträckning har börjat tillämpas i kom- muner och landstingskommuner kan karakteriseras som en mellanform mel- lan ett rent majoritetsstyre och ett samlingsstyre. I huvudsak fördelas pos- terna i nämnderna proportionellt. Men majoriteten markerar på olika sätt det politiska ansvaret vid fördelningen av heltidsposter och poster som ord- förande och vice ordförande. En kartläggning av de kommuner och lands- tingskommuner som har valt att tillämpa denna ordning visar att det finns betydande variationer. En långtgående variant är att majoriteten besätter alla heltidsposter och poster som ordförande och vice ordförande. Arbets- utskott och motsvarande organ besätts enbart av majoriteten. Denna variant kan karakteriseras som samlingsstyre med utpräglade ma- joritetsinslag.

Demokratiutredningen anser att lämpligheten av cn ordning med så långt- gående majoritetsinslag kan sättas i fråga. En nackdel är att kommunsty- relsens arbetsutskott får en mycket central roll i beslutsfattandet och ut- redningen ifrågasätter om inte det medför att arbetsutskottens ställning mås- te regleras formellt. Utredningen påpekar också att de s. k. oppositionsrådens ställning blir oklar. Utredningen anser därför att en styrelseordning som denna kan innebära betydande svårigheter för minoriteten och rekommen- derar att minoriteten ges en starkare ställning.

En variant av nyssnämnda styrelseordning kan karakteriseras som s a m - lingsstyre med vissa majoritetsinslag. Den innebär att majoriteten besätter alla heltidsposter med ansvar för ett förvaltningsområde

Prop. 1975/76:187 118

och alla ordförandeposter. Minoritetens företrädare återfinns som vice ord- förande. Om det finns flera heltidsposter. får oppositionsråden vice ord- förandeposterna som bas för sitt arbete. Därmed garanteras de representation i arbetsutskott. beredningar o. (1. Med en sådan styrelseordning är det enligt demokratiutredningen mindre komplicerat att lösa frågan om minoritetens arbetsförutsättningar. Genom att minoriteten behåller posterna som vice ordförande i nämnderna kan den fortlöpande följa ärendenas gång, förutsatt att dessa förtroendemän finns med i arbetsutskott och beredningar. Samtidigt tillgodoses önskemålet att majoriteten skall kunna markera att den har det främsta politiska ansvaret.

Om verksamhetens omfattning motiverar att flera heltidsengagerade för- troendemän tillsätts. rekommenderar utredningen att minoritetens företrä- dare innehar uppdrag som vice ordförande i kommunstyrelsen resp. för- valtningsutskottet eller någon annan nämnd.

Sammanfattningsvis innebär demokratiutredningens ställningstaganden följande. Den kommunala styrelseordningen bör ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret. Kommunerna och lands- tingskommunerna bör ges så stor valfrihet som möjligt när det gäller ut- formningen av styrelseordningen. Utredningen ftnner det lämpligt att kom- munerna och landstingskommunerna tillämpar den modell som benämns samlingsstyre med vissa majoritetsinslag. Den innebär att majoriteten be- sätter ordförandeposterna och att minoriteten besätter vice ordförandeposter- na. Nuvarande bestämmelser om proportionella val till kommunala och landstingskommunala nämnder bör behållas. För att minoritetens arbets- möjligheter skall underlättas föreslår utredningen att förtroendevalda med särskilda uppgifter skall kunna arvoderas även om de inte har uppdrag som ordförande eller vice ordförande i nämnd.

För att "majoritetsväxling" skall kunna äga rum. om partikonstellationen ändras under en mandatperiod, föreslår utredningen att ettåriga mandat- perioder skall införas i fråga om presidieposterna. För att inte frånvaro på grund av avgång, sjukdom eller liknande orsak skall behöva medföra att den politiska ledningen ändras föreslår utredningen att nämnd skall kunna utse tillfällig ersättare för ordföranden. om ordförandens frånvaro beräknas bli längre än 30 dagar. Ersättaren skall enligt förslaget väljas bland leda- möterna i nämnden. Slutligen föreslår demokratiutredningen att kommu- nerna och landstingskommunerna ges möjlighet att utse också en andre vice ordförande i kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.

6.2.3 De heltidsengagerade förtroendemännen

Enligt demokratiutredningens mening utgör de heltidsengagerade förtro- endemännen en av förutsättningarna för att de förtroendevaldas möjligheter till inflytande skall kunna behållas. Utredningen föreslår därför att de hel- tidsengagerade förtroendemännen omnämns i en inledande bestämmelse

Prop. 1975/76:187 119

i en ny kommunallag. Däremot anser utredningen inte att det finns skäl för att i lag reglera deras befogenheter och ställning i organisationen. En sådan reglering skulle innebära en onaturlig formalisering av förtroendeupp- dragen. Den skulle inte stämma med den representativa demokratins princip att det är de förtroendevalda som ytterst bär det politiska ansvaret.

Under senare år har det blivit vanligare att heltidsengagerade förtroen- demän saknar ordförandeuppdrag. Motivet för en sådan ordning är att de heltidsengagerade skall kunna ägna sig mera åt långsiktiga frågor. Enligt demokratiutredningens uppfattning är det att föredra att de heltidsenga- gerade är förankrade i förvaltningen genom uppdrag i nämnderna. Å andra sidan anser utredningen att de heltidsengagerades ställning bör bestämmas av kommunerna och landstingskommunerna själva efter de lokala förut- sättningarna. Om man väljer att tillämpa en ordning som innebär att de heltidsengagerade inte har ordförandeuppdrag eller andra uppdrag i nämn- derna. uppkommer frågan om de bör ha närvarorätt i nämnder som de inte tillhör och frågan om interpellation skall kunna ställas till dem, även om de inte är nämndordförande.

Demokratiutredningen anser att en heltidsengagerad förtroendeman i vis- sa fall kan behöva vara närvarande för att lämna upplysningar på ett sam- manträde med en nämnd i vilken han inte är ledamot. Detta gäller emellertid även andra förtroendemän. Utredningen föreslår därför att varje nämnd skall få avgöra. om en förtroendevald som inte tillhör nämnden skall till- kallas. Beslut om tillkallande skall enligt förslaget kunna fattas med enkel majoritet. Förtroendentan som inte är kallad skall liksom hittills kunna medges närvaro- och yttranderätt genom enhälligt beslut av nämnden.

Att generellt införa en rätt att ställa interpellation även till heltidsenga- gerade förtroendemän som inte har något ordförandeuppdrag bedömer ut- redningen som mindre lämpligt. Huvudprincipen att interpellation endast skall kunna riktas till nämndordförande bör alltså upprätthållas. [ stora kom- muner och landstingskommuner med flera heltidsengagerade som har ett övergripande nämndansvar kan det emellertid finnas skäl för en ordning som innebär att interpellation kan ställas även till en förtroendeman som inte är nämndordförande. Demokratiutredningen föreslår därför att möj- lighet skall införas för ordföranden i kommunstyrelsen resp. förvaltnings- utskottet att efter samråd överlämna interpellation att besvaras av annan ledamot som på grund av sitt uppdrag har särskilda förutsättningar att be- svara den. En förutsättning för överlämnandet skall alltså vara att förtro- endemannen är ledamot i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet.

Demokratiutredningen föreslår inga ändringar i KLS i fråga om borgar- rådens ställning. Däremot föreslås att utredningens förslag beträffande hel- tidsengagerade förtroendemän skall tillämpas även för landstingsråden i Stockholms läns landstingskommun och att särreglerna för dem slopas.

Prop. 1975/76: 187 120

6.2.4 Snabbare valgenomslag

Demokratiutredningen anser att det inte kan anses tillfredsställande att en politisk majoritet som grundar sig på ett tre år gammalt valutslag kan sitta kvar och fatta beslut som påverkar verksamheten under de kommande åren. Utredningens grundinställning till denna fråga är att ett snabbare val- genomslag bör genomföras. om det visar sig praktiskt möjligt.

Som förutsättningar för en sådan reform bör enligt utredningen krävas att partiernas nomineringsarbete inför valet av de kommunala nämnderna inte försvåras och att den tillträdande majoriteten kan ta ansvaret för och fastställa det kommande årets budget.

Till de faktorer som inverkar på frågan om det är möjligt att genomföra ett snabbare valgenomslag hör enligt utredningen tidsåtgången för röstsam- manräkningen. tidsåtgången för partiernas nomineringsarbete, tidsfristerna för kungörandet av sammanträde med de beslutande organen och tidsfris- terna för budgetarbetet.

Utredningen har funnit att det med hänsyn till partiernas nominerings- arbete inte är möjligt att låta samtliga kommunala organ tillträda tidigare än f. n. Utredningen föreslår dock att ett snabbare valgenomslag genomförs. Det föreslås ske genom att kommunfullmäktige och landstinget samlas så snart som möjligt efter det att valresultatet har fastställts, dock före den 1 november. Mandatperioden föreslås börja den 22 oktober. Kommunsty- relsen, förvaltningsutskottet och övriga nämnder skall enligt förslaget till- träda den 1 januari året efter valet. Beträffande Stockholms kommun, där kommunfullmäktiges mandatperiod börjar redan den 15 oktober, föreslås inte någon ändring.

Demokratiutredningens förslag innebär att den tillträdande majoriteten först får majoritet i de beslutande organen. Därmed ges en yttersta garanti för att den skall kunna utöva det avgörande inflytandet över politiken i stort. Den får således möjlighet att fatta beslut om bl.a. den budget som kommer att reglera verksamheten under det kommande året. Det är. anför utredningen. naturligtvis en nackdel att förslagen till de beslutande organen utarbetas av nämnder som har en annan majoritet än den beslutande för- samlingen.

En begränsning av det snabbare valgenomslaget är att den frånträdande majoriteten behåller möjligheten att avgöra frågor som ligger inom nämn- dernas beslutskompetens. Utredningen anser att dessa nackdelar kan ac- cepteras under en kortare tidsperiod. En fördel med den angivna ordningen är att partiernas nomineringsarbete inte behöver påskyndas.

Demokratiutredningen rekommenderar att kommunerna och lands- tingskommunerna skapar goda förutsättningar för minoriteten att följa det löpande budgetarbetet. Annars får en ny majoritet inte möjlighet att på ett ur demokratisk synvinkel tillfredsställandc sätt påverka budgetarbetet. Dessutom föreslås att den gamla majoriteten genom uttryckliga bestäm-

Prop. 1975/76:187 121

melser förhindras att behandla budgeten. innan de nyvalda fullmäktige resp. det nyvalda landstinget har tillträtt. Enligt utredningens förslag skall de tidsfrister som gäller för fastställelse av budgeten i kommunerna införas för landstingskommunerna. Detta innebär att budgetfristen förlängs med en månad. Även i landstingskommunerna skall man i undantagsfall kunna fastställa skattesatsen före november månads utgång och besluta om bud- geten först i december. Utredningen föreslår däremot inga ändrade bestäm- melser om budgetfristerna eller mandattiderna i Stockholms kommun där ett snabbare valgenomslag redan tillämpas.

6.3 Kommunallagsutredningen

Kommunallagsutredningen tar upp frågan om ersättning till heltidssys- selsatta företrädare för minoriteten som inte är ordförande eller vice ord- förande i nämnd eller beredning och inte har annat särskilt uppdrag utöver ledamotskap i fullmäktige. nämnd eller beredning. Beslut att utge arvode till sådana s.k. oppositionsråd har inte prövats i rättspraxis. Utredningen erinrar om att arvode kan utgå endast för arbete som föranleds av uppdrag för kommunens räkning. Differentiering av arvoden måste grundas på ob- jektiva skäl, dvs. uppdragens omfattning och det arbete som är förenat med dem. Enligt utredningen synes lagligheten av beslut om att arvode skall utgå till oppositionsråd kunna sättas i fråga.

Kommunallagsutredningen anser att det framgår av vad utredningen om den kommunala demokratin har anfört att det finns anledning att ändra på det synsättet att minoritetsföreträdarnas arbete inte är att anse som arbete "för kommunen" i KL:s mening och därmed inte ersättningsberättigat. Mi- noritetsföreträdarnas arbete har. säger kommunallagsutredningen, främst po- litisk prägel. Eftersom förtroendemännen är politiskt valda och deras arbete sker med politiska värderingar som grund. måste minoritetsrepresentan- ternas arbete också ses som ett normalt led i bcrednings- och beslutsprocessen i de kommunala organen. Detta arbete får enligt kommunallagsutredningen anses ske för kommunen.

Utredningen erinrar om att betänkandet Enhetlig kommunallag innehåller förslag om avsevärt förenklade bestämmelser om arvoden och andra er- sättningar till de förtroendevalda. Bestämmelserna har enligt utredningen utformats så att ersättningsrätten lättare skall kunna anpassas till utveck- lingen. Utredningen anser att dessa bestämmelser ger utrymme för att betala arvoden och annan ersättning till vissa företrädare för oppositionen. 1 beslut om sådana förmåner ligger att ett uppdrag som avser heltid eller deltid lämnas från kommunen till den förtroendevalde. En förutsättning för regelns tillämpning blir dock enligt utredningen att den som får förmånerna är ledamot eller suppleant i kommunfullmäktige. landsting. nämnd eller be- redning. 1 första hand får det ankomma på de beslutande organen att avgöra hur hög ersättningen skall vara. Kravet på att ersättningen skall vara skälig

Prop. 1975/76:187 122

ger dock. säger utredningen. en yttersta garanti mot missbruk.

Kommunallagsutredningen erinrar om att utredningen om den kommu- nala demokratin anser att de heltidsengagerade förtroendemännen bör om- nämnas i de inledande bestämmelserna i en ny kommunallag. De ersätt- ningsregler som kommunallagsutredningen föreslår ändrar inte på grund- principen att det kommunala förtroendeuppdraget är en bisyssla. Mot denna bakgrund anser utredningen att det kan vara befogat att föreskriva att kom- munfullmäktige och landsting får besluta att vissa kommunala uppdrag skall vara heltidssysslor.

Kommunallagsutredningen anser liksom utredningen om den kommu- nala demokratin att de heltidsengagerade förtroendemännens uppgifter inte bör regleras närmare i lag. Det står enligt kommunallagsutredningen också i fortsättningen kommunerna och landstingskommunerna fritt att utfärda instruktioner för kommunal- och landstingsråden. När det gäller de s.k. oppositionsråden är det nödvändigt att klargöra tjänstemännens skyldighet att gå dem till handa.

6.4 Remissyttrandena 6.4.1 Samlingsstvre eller majoritetsstyre 6.4.l.1 Majoritetsmarkeringar

En bred majoritet av de remissinstanser som berör frågan om samlingsstyre eller majoritetsstyre instämmer i vad demokratiutredningen anför om att kommunerna och landstingskommunerna skall ges så stor valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av den kommunala styrelseordningen.

Svenska kommunförbundet understryker att det helt måste ankomma på varje kommun att själv ta ställning till hur styrelseordningen skall utformas. Förbundet menar att utredningens redovisning av olika alternativ i sty- relsefrågan då kan utgöra en värdefull grund för själva diskussionen. Men avgörande för ställningstagandet blir givetvis hur man lokalt bedömer för- utsättningarna. Några centrala riktlinjer för den ena eller andra formen får enligt Svenska kommunförbundet således inte förekomma.

Även Landstings/örbunder instämmer i detta och understryker att förut- sättningarna varierar mellan landstingskommunerna vad gäller storlek och reSurser samt arbetsuppgifternas omfattning. Detta motiverar enligt förbun- det att man inte skall låsa sig för en enhetlig lösning på frågan om sam- lingsstyre eller majoritetsstyre.

Flertalet remissinstanser instämmer också i demokratiutredningens upp- fattning att den kommunala styrelseordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten.

Svenska kommunförbundet påpekar att ett argument mot renodlat sam- lingsstyre har varit att ett sådant innebär att ordförandeposterna fördelas mellan samtliga partier. Vid renodlat samlingsstyre har en nämndordförande

Prop. 1975/76:187 123

från minoriteten gentemot väljarna fått företräda nämnden även i de frågor där minoriteten haft avvikande mening. Det är självklart menar förbundet att sådana förhållanden inte är ägnade att underlätta för väljarna att följa beslutsprocessen i kommunen.

En bred majoritet av remissinstanserna instämmer också i demokrati- utredningens allmänna syn på omfattningen av ett majoritetsinslag i den kommunala styrelseordningen. Endast ett fåtal kommuner, t.ex. Arboga och Hallsberg. anser att majoritetspartiet bör besätta alla poster i kommun- styrelsen. samtliga kommunalråclsbefattningar och alla presidieposter. me- dan mandaten i övriga nämnder fördelas proportionellt. 'Deras huvudsakliga motivering är att det politiska ansvarsuter-ivandet under alla omständigheter då läggs på majoriteten. När det gäller minoritetens insyn i ett sådant system menar Hallsbergs kommun att man kan lösa denna genom att införa en dubbel beredning. som ger oppositionen tillfälle att framföra sin uppfattning.

Även Sveriges socialdemokrat/ska ungdomsförbund stöder detta alternativ för styrelseordningen. Man menar dock att minoriteten bör besätta ord- förandeposterna i de granskande organen som t. ex. revisions- och besvärs- nämnd. Slutligen anser förbundet att minoriteten bör vara representerad i arbetsutskotten.

Ett fåtal kommuner, l'årgårda. Svenljunga. Aneby och l-"indeln. hävdar att det nuvarande systemet med samlingsstyre enligt praxis fungerar bra. Samtidigt betonar dessa kommuner att delokala förhållandena i dessa sam- manhang har stor betydelse och att varje kommun själv bör få avgöra sty- relseordningens utformning.

De kommuner som menar att demokratiutredningens rekommendation innebär en för kraftig majoritetsmarkering förordar en lagreglering för att utsträcka de proportionella valen. .S'rrängnäs. Gislaveds. .S'örlerkr'ipings. Var:- ge/jvr'ls. rl-Ir'ir'bt'långa. Hässleholms. Alvesta. .-—-'f/m/ru/l. l-'(rrber_r.:s. Borås. lf'aru. Roberts/ins. hands och Åre kommuner hör till dessa kommuner.

Vara kommun konstaterar att majoritetsmarkeringarna alltmer har ned- tonats och att samlingsstyretanken har fått förnyad aktualitet i debatten om styrelseordningen. Orsaken till detta är det ökade intresset för nya former och vägar för vidgat deltagande och medinflytande i den kommunala be- slutsprocessen. Vara kommun finner det därför angeläget att framhålla att den kommunala styrelseordningen bör vidareutvecklas inom ramen för fort- satt samlingsstyre.

Lidköpings kommun anser med hänvisning till att förslaget om snabbare valgenomslag medför att minoriteten måste kunna lägga fram underbyggda budgetalternativ att lagen om proportionella val bör tillämpas när det gäller heltidsposterna. Länsstyrelsen iJr'inköpings län och Jönköpings kommun redo- visar samma uppfattning.

Ulricehamns kommun anser att utredningen för ett något förenklat re- sonemang i styrelsefrågan. I flertalet kommuner har inte något parti absolut

Prop. 1975/76:187 124

majoritet och inte heller finns enbart ett minoritetsparti. Ulricehamns kom- mun menar därför att en närmare definition av begreppen majoritet och minoritet måste ske innan man kan ta ställning till utredningens förslag.

En bred majoritet av remissinstanserna avvisar således i likhet med de- mokratiutredningen såväl ett renodlat majoritetsstyre som ett utpräglat sant- lingsstyre. Utredningens huvudforslag att majoritetsinslaget skall tillgodoses inom samlingsstyrets ram. "samlingsstyre med majoritetsinslag". har vunnit betydande anslutning hos remissinstanserna. Utredningen förordar valfrihet även inom ramen för detta alternativ. men rekommenderar en modell som kan karakteriseras som "samlingsstyre med vissa majoritetsinslag".

Något mindre än två tredjedelar av kommunerna. nästan alla lands- tingskommunerna och hälften av länsstyrelserna har behandlat utredningens rekommendation när det gäller styrelseordningen. Remissopinionen är på den punkten delad. Hälften av de remissinstanser som tar upp frågan till- styrker i princip utredningens rckommendation. Av dem som avstyrker anser omkring hälften att rekommendationen innebär en alltför svag ma- joritetsmarkering.

Landsrings/örbtmder påpekar att förbundet redan i yttrandet över en av utredningens tidigare rapporter framhållit att man bör inrikta sig på mo- difieringar i den nuvarande styrelseordningen och inte på genomgripande förändringar. Förbundet menar att utredningens förslag ansluter sig till vad man då föreslog. dvs. att reglerna om proportionella val behålls och att kommuner och landstingskommuner tillämpar en styrelsemodell som be- nämns "samlingsstyre med vissa majoritetsinslag". Landstingsförbundet på- pekar att utredningen synes ha förutsatt att minoriteten. om den garanteras vice ordförandeposter. även garanteras att vara med i hela beredningen.

Förbundet framhåller att beredningsformen varierar från landstingskom- mun till landstingskommun. Det föreligger starka skiftningar i fråga om vem eller vilka som egentligen bildar minoriteten. Härav följer i sin tur att minoriteten svårligen kan följa alla stadier av bcrcdningsprocesscn. l landstingskommuner där starka majoritetsmarkeringar är för handen kan sålunda minoriteten tillerkännas rätt till insyn och information endast till en viss gräns som kan variera allt efter omständigheterna. Om det viktigaste beredningsarbetet äger rum inom respektive partigrupper måste enligt Lands- tingsförbundets mening minoritetens principiella insynsmöjlighet i det kortr- munala arbetet markeras.

Landstingsförbundet anser emellertid att det inte är ändamålsenligt när det gäller styrelseordningen att gå längre än att rekommendera "samlings- styre med majoritetsinslag". Däremot måste varje landsting självt avgöra om detta skall ha "utpräglat majoritetsinslag" eller enbart "vissa majori- tetsmarkeringar". Vilket systent en landstingskommun än följer föreligger det enligt förbundets mening behov av att klart markera vent som är ma- joritets- respektive minoritetsledare i grupper bestående av flera partier. Slut- . ligen anser Landstingsförbundet att möjligheterna härtill skulle bli större

Prop. 1975/76:187 125

om man i nämnderna hade tre presidieposter. där majoriteten besatte ord- förande- och förste vice ordförandeposten. medan minoriteten tillsatte andre vice ordförandeposten.

Svenska kommunförbundet konstaterar i sitt yttrande att man i åtskilliga kommuner efter det senaste valet har infört mer eller mindre starka ma- joritetsmarkeringar. Den främsta anledningen till dessa beslut torde enligt förbundets mening ha varit att man inför väljarna önskat markera ansvars- förhållandena i kommunerna. Vid ställningstagande till frågan om olika former av majoritetsstyre måste enligt förbundets bestämda mening frågan om minoritetens arbetsvillkor tillmätas stor betydelse. Förbundet under- stryker därför att minoriteten måste beredas möjligheter till information och insyn i beredningsprocessen. Det alternativ. "samlingsstyre med vissa majoritetsinslag", som demokratiutredningen rekommenderat i styrelsefrå- gan tillgodoser enligt Kommunförbundet kraven på markering av det po- litiska ansvaret samtidigt som det ger minoriteten goda arbetsvillkor.

En knapp majoritet av landstingskommunerna stöder i princip utredning- ens rekommendation om "samlingsstyre med vissa majoritetsinslag".

Ö.ster_t:ällanäs läns landstings/rommun anser att en väsentligt starkare ma- joritetsmarkering bör rekommenderas. l-"'ä.st(www/andr läns landslinuskum- man anser att utredningens argument för att låta minoriteten besätta vice ordförandeuppdragen förefaller svaga. Med den arbetsbelastning som i dag åvilar ordföranden framstår det enligt landstingskommunens mening som nödvändigt att vice ordförandens roll som ersättare för ordföranden betonas. I motsats till demokratiutredningen anser Västernorrlands läns lands- tingskommun därför att vice ordföranden skall inträda i ordförandens ställe vid frånvaro.

Örebro och Västmanlands läns landstingskommutter menar att det inte är möjligt att utgå från att minoriteten genom vice ordförandeposterna gar- anteras insyn i ärendebehandlingen. Det kan menar man finnas behov av att klarare markera vem som företräder minoriteten. särskilt om denna består av flera partier. Detta skulle underlättas om majoriteten klart markerade den politiska ansvarsställningen genom att inneha både ordförande- och vice ordförandeposterna medan minoriteten besatte andre vice ordföran- deposten.

Stockholms läns lanc/sängskommun anser att de rekommendationer som utredningen ger beträffande den kommunala organisationen inte i alla delar står i överensstämmelse med utredningens deklarerade grundsyn på de po- litiska partierna som bärare av den kommunala demokratin. Landstingskom- munen har uppfattat att det här går en principiell skiljelinje mellan ut- redningens och landstingets ställningstaganden till organisationsfrågorna. Organisationen i Stockholms läns landstingskommun präglas av att den reella politiska beredningen förutsätts ske i och mellan partigrupperna. Det gäller både i nämnder, förvaltningsutskott och landsting. Nämnderna och Iokalstyrelserna arbetar som en följd av detta utan arbetsutskott. Bortsett

Prop. 1975/76:187 126

från vissa speciella frågor arbetar Rirvaltningsutskottet utan "fackberedning- ar". Den "dubbla" beredningen i landstinget tillämpas inte.. Med denna organisation saknar vice ordförandeposterna i nämnder och förvaltnings- utskott annan betydelse än som medel att på förhand ange vem som skall inträda vid förfall för ordföranden. Det är då naturligt att även vice ord- förandeposterna tillfaller majoriteten.

Landstingskommunen förmodar emellertid att utredningen delar dessa synpunkter. Demokratiutredningen föreslår nämligen att förvaltningsutskott och nämnder skall kunna förordna ersättare för ordföranden om denne på grund av sjukdom eller eljest är hindrad att fullgöra sitt uppdrag. Det är således inte meningen att vice ordföranden annat än vid enstaka samman- träden skall fullgöra någon ordförandefunktion. .

Malmöhus lärts landstingskommun anser att minoritetens rätt att vara fö- reträdd i arbetsutskott och beredningar bör inskrivas i lagen. Jönköpings läns landstingskommun instämmer i utredningens rekommendation men an- ser att ett undantag bör göras, ordförandeposten i revisionen bör besättas av minoriteten. Dessutom anser Jönköpings läns landstingskommun att den prOportionella valmetoden bör gälla även de heltidsengagerade förtro- endemännen.

Skaraborgs läns landstingskommtm anser å andra sidan att frågan om in- förande av lagbestämmelser som garanterar minoriteten t. ex. presidieposter m.m. bör aktualiseras först sedan erfarenhet vunnits av den effekt som utredningens rekommendation får beträffande majoritetsmarkeringar i kom- muner och landstingskommuner.

Ett fyrtiotal kommuner anser att utredningens rekommendation innebär en för svag markering och förordar att majoriteten skall tillsätta alla ord- förande-, vice ordförande- och kommunalrådsposterna. Dessa kommuner menar att minoriteten inte bör besätta vice ordförandeposterna. eftersom detta vid ordförandens frånvaro kan ge kommunalpolitiken en helt annan inriktning. Vidare anser de att man då skulle gå miste om den "profil" som klart utvisar var ansvaret ligger när det gäller den kommunala verk- samheten. De påpckar att vice ordföranden måste ses som ordförandens ställföreträdare och att denne rimligen också bör företräda samma politiska meningsriktning som ordföranden. Man anmärker också att ordförandens arbetsbörda numera är så stor att någon form av arbetsfördelning måste ske med vice ordföranden. Dessa kommuner framhåller att den kommunala sektorns expansion och den allmänna samhällsomvandlingen gjort de kom- munala frågorna alltmer politiska. Detta innebär menar man att det är av stor betydelse för den politiska debatten att man klart markerar var ansvaret ligger. Minoritetens arbetsmöjligheter bör menar dessa kommuner tillgo- doses genom att den alltid bör vara representerad i arbetsutskott och be- redningar.

Alternativet "samlingsstyre med utpräglat majoritetsinslag" stöds av ytterligare ett tiotal kommuner som menar att denna styrelseform måste

Prop. 1975/76:187 127

kombineras med att minoriteten proportionellt väljs in i arbetsutskotten. Kramfors kommun påpekar att i kommunen utser majoriteten både ordfö- rande och vice ordförande. För att garantera minoriteten insyn i nämndernas arbete sker valen av ledamöterna proportionellt. Man uppmärksammat i det sammanhanget att det proportionella valsättet i vissa fall kan utestänga mindre partier. En lämplig åtgärd kan då vara att partierna ges möjlighet att följa arbetet genom suppleantplatser.

Utredningens rekommendation om "samlingsstyre med vissa majoritets- inslag" tillstyrks av hälften av de kommuner som behandlat frågan i sina yttranden. Av de tio länsstyrelser som berört styrelseordningen instämmer sju i utredningens rekommendation.

Övriga kommuner — ett femtiotal — som haft någon mening om rekom- mendationen om styrelseordningen förordar samlingsstyre i någon form. Nästan alla dessa kommuner vill att samlingsstyret skall garanteras i lag- stiftning. Några tillstyrkeri princip utredningens rekommendation om "sam- lingsstyre med vissa majoritetsinslag" men anser att denna behöver kom- pletteras med en lagfäst möjlighet för minoriteten att kunna begära pro- portionella val. Man anser ofta att de proportionella valen bör utsträckas att gälla presidieposter. arbetsutskott samt de heltidsengagerade förtroen- demännen.

En liten del av remissinstanserna berör demokratiutredningens förslag att det skall bli möjligt att arvodera förtroendevalda med särskilda uppgifter även om de inte har presidieuppdrag. Nästan alla är positiva till förslaget. Nässjö, Gislaveds och Dagge/ytb kommuner anser att även minoriteten bör kunna tillsätta heltidsengagerade förtroendemän. Men de menar också att dessa förtroendemän måste vara inordnade i den kommunala organisationen. De måste förutom kontaktuppgifter ha speciella beredande funktioner. Dessa remissinstanser anser att "oppositionsråd" med enbart kontaktupp- gifter inte bör förekomma. Även centerns lo'inno/iirhnm'l instämmer i detta. Denna uppfattning delas inte av Haninge och Jönköpings kommuner. ] dessa kommuner är kommunalråden frikopplade från själva förvaltningsarbetet i nämnderna. I'Iuninge kommun tillstyrker förslaget.

Svenska kommun/örlnmrlet anser att det är viktigt för att minoritetens ar- betsförutsättningar skall underlättas att förslaget om att en rätt att arvodera förtroendevalda utan presidieuppdrag genomförs.

6.4.l.2 Ersättare för ordföranden

En bred majoritet av de kommuner och landstingskommuner som tar upp denna fråga instämmer i utredningens förslag att nämnd skall kunna utse tillfällig ersättare för ordföranden. om ordföranden beräknas bli från- varande mer än 30 dagar.

Karlstads kommun anser att den föreslagna regeln bör utvidgas så att även heltidsengagerade förtroendemän utan ordförandeuppdrag kan omfattas av

Prop. 1975/76:187 128

den. Oxelösunds kommun ställer sig tveksam till förslaget. dock utan att redovisa några särskilda motiv. Några kommuner anser att den föreslagna regeln om ersättare för ordföranden också bör gälla vice ordföranden. Ska- raborgs läns landstingskomtmtn har samma uppfattning.

Några av remissinstanserna har berört tidsgränsen 30 dagar innan ersättare skall få utses. Jönköpings kommun ifrågasätter om det över huvud taget behövs någon bestämd tidsgräns. Aneby och Nässjö kommuner anser att tidsgränsen är för snäv och föreslår att den förlängs till 90 dagar. Även Burlövs kommun föreslår en förlängning. dock bara till 45 dagar.

Göteborgs och Bohus lärts landstingskommun. |-"'ästrnan/artr'ls lärts Iands- tingskommun. Örebro läns landstingskommun samt Järfälla, Sollentuna. Värmd- ä, Avesta. Sotenäs, Arvika och Arboga kommuner anser att det inte finns något behov av att utse ersättare för ordföranden. när majoritetens ställning markeras genom att den utser både ordförande och vice ordförande. Sol- lerrtttrta kommun menar att demokratiutredningens förslag inte verkar vara praktiskt förankrat. ] det enskilda ärendet kan menar man en kort bortovaro för ordföranden vara nog så ödesdiger för ledningen av det politiska arbetet. Den politiska ledningen förloras för en kort tid, under vilken viktiga ärenden kan bli föremål för behandling. Den föreslagna konstruktionen står således enligt kommunens mening inte i överensstämmelse med utredningens upp- fattning att styrelseordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten. Om en sådan ordning skall upprätthållas synes det vara nödvändigt att man även i nämn- derna inför den ordning som utredningen föreslår för kommunstyrelsen. nämligen att det skall tillsättas två vice ordförande.

6.413 Ettåriga mandattider för presidieposter

Omkring tre fjärdedelar av de remissinstanser som går in på demokra- tiutredningens förslag om ettåriga mandattider för presidieposterna avstyrker förslaget. De anför bl.a. följande skäl för sin inställning. Kontinuiteten i arbetet riskerar att försvinna. Ordförandena får svårt att ta mer långsiktiga initiativ. De förtroendevalda vill inte äta sig så korta uppdrag. vilket kommer att ge upphov till rekryteringssvårigheter. Ordförandeposterna innehas ofta av kommunalråd. som då skulle bli ännu svårare att rekrytera. Majoritets- växling under löpande mandatperiod förekommer i så liten utsträckning att det inte kan motivera en tvingande bestämmelse som skall gälla alla kommuner och landstingskommuner. Småpartier kan få så stark ställning att de kan spela en s.k. vågmästarroll.

Haninge kommun menar att ettåriga mandattider i vissa fall kan vara positiva. så till vida att de möjliggör f'ramtvingande av personskiften inom majoriteten. Med ettåriga mandattider måste majoriteten varje år uttrycka sitt förtroende för presidierna. Haninge kommun anser dock att frågan om mandatperiodernas längd för presidieposterna bör utredas vidare.

Prop. 1975/76:187 129

Stockholms lärts landstingskommun konstaterar att utredningens förslag lig- ger i linje med de önskemål som man tidigare framfört till statsmakterna i samband med övergången. till den nuvarande styrelseordningen med ma- joritetsinslag.

Svenska kommunförbundet anser att det kan vara rimligt med ettåriga mandatperioder för presidieposterna vid en majoritetsväxling. Men samtidigt påpekar förbundet att man i många kommuner torde finna att förslaget är obefogat. Framför allt gäller detta i kommuner som tillämpar en mer renodlad form av samlingsstyre. Enligt Svenska kommunförbundet bör det därför övervägas om inte kommunerna bör lämnas frihet att själva besluta om presidieposterna skall väljas på ett eller tre år.

Länsstyrelsen i Jämtlands län och Skinnskattebergs kommun har en liknande uppfattning.

6.4.2 De heltidsengagerade förtroendemännen

Nästan alla remissinstanser som yttrar sig på denna punkt anser att de- mokratiutredningens förslag att de heltidsengagerade förtroendemännen skall skrivas in i kommunallagen är följdriktigt. Något mer än hälften av landstingskommunerna har behandlat frågan. Alla instämmer i förslaget. Av det fyrtiotal kommuner som yttrat sig är endast en direkt avvisande. Växjö kornrmtn anser att någon ändring av de heltidsengagerade förtroen- demännens ställning inte bör ske. Några direkta motiv för detta ställnings- tagande lätn nas inte i yttrandet. Svenska kommun/örhuntlet och länsstyrelsen i Stockholms län ställer sig emellertid tveksamma till förslaget och anser att kommunalrådens ställning ytterligare bör analyseras innan man tar ställning till utredningens förslag. Svenska kommun/örbundet anser att utredningens förslag inte löser den föga analyserade frågan om kommunalrådens rättsliga ställning. Förbundet framhåller att kommunallagsutredningen i sitt huvudbetänkande förutsatte att demokratiutredningen skulle föreslå en enhetlig lagreglering av kom- munalråden. landstingsråden och borgarråden. Det framlagda lagförslaget innebär anser förbundet nu att man för borgarråden i Stockholm får en detaljreglering av deras uppgifter och funktioner medan man för kommu- nalråden i stort lämnas i ovisshet om vad som gäller. Möjligheten att reg- lementsvägen reglera kommunalrådens ställning är inte heller obegränsad. Enligt förbundets mening är det önskvärt att för alla typer av kommunalråd ( heltidsengagerade förtroendemän) införs vissa gemensamma basregler som Skj” gälla generellt. Sådana basregler kan avse t. ex. närvarorätt. yttranderätt. interpellation och avgång. Med stöd av dessa basregler kan man sedan. anser förbundet, lokalt klara kommunalrådens ställning beroende på den organisationsmodell man anser lämplig för den egna kommunen. Med ett lämpligt urval basregler kan enligt förbundets uppfattning också Stockholms kommun i princip bevara sin organisation orubbad liksom andra kommuner

Prop. 1975/761187 130

kan behålla sin.

Förbundet påpekar att detta inte innebär att regelrätta instruktioner skall utarbetas för kommunalråden. Förbundet anser att kommunalrådens ställ- ning som heltidsengagerade politiker gör att de inte kan och inte bör bindas av instruktioner som i detalj reglerar arbetsuppgifterna. Förbundet ftnner också att en ramreglering av kommunalrådsfunktionen skulle undanröja åtskilliga oklarheter i de heltidsengagerades rättsliga ställning. och föreslår att hela detta frågekomplex blir föremål för ytterligare analys innan man tar ställning till utredningens förslag.

Länsstyrelsen i Stockholms län framför i stort sett liknande synpunkter. Även länsstyrelsen i Jämtlands län anser att kommunalrådens ställning fort- farande är oklar och att problematiken ytterligare bör övervägas.

Stockholms lärts landstingskommun instämmer i att de heltidsengagerade bör omnämnas i lagstiftningen och att deras ställning inte bör närmare reg- leras. Enligt landstingskommunens mening ligger detta i linje med utred- ningens allmänna grundsyn att i största möjliga utsträckning överlåta frågor rörande den kommunala organisationen till kommunernas och lands- tingskommunernas egen bedömning.

Demokratiutredningens förslag om vidgad närvarorätt för kommunal- och landstingsråden har uppmärksammats av ett litet antal remissinstanser. En knapp majoritet av dessa tillstyrker förslaget.

Mölndals kommun finner i sitt yttrande att kommunalrådens närvarorätt vid nämndsammanträden bör utredas närmare.

Karlstads. Norrköpings och Västerås kommuner samt Skaraborgs och Gö- teborgs och Bohus lärts landstingskommttner anser att kommuner och lands- tingskommuner bör ges större frihet att själva bestämma på denna punkt. Man menar att när kommunerna själva har rätt att besluta att för- troendeuppdrag skall vara heltidssyssla. bör de även ha rätt'att fatta beslut om att sådana förtroendemän skall ha närvaro- och yttranderätt i nämnder där de inte är ledamöter. Norrköpings korrtrrtttrt anser att en sådan generell närvarorätt kan. med stöd av kommunallagen . ges i ett av kommunfull- mäktige antaget reglemente. Det bör ankomma på fullmäktige att i reg- lemente ange vilka förtroendemän som skall ha denna närvarorätt. Öst- hammars och Svalövs komrnurter samt lt'irtssti't'elsen i l--'t'irrnlands län anser att de heltidsengagerade förtroendemännen i lag skall garanteras närvarorätt oavsett om de har uppdrag i resp. nämnd eller ej.

Svenska kommunförbundet anger som exem pel på basregler som bör införas en regel som innebär att fullmäktige får bestämma i vilken utsträckning kommunalråd skall medges närvaro- och yttranderätt i olika nämnder där han inte är ledamot. En sådan regel kan enligt förbundets mening då ges olika utsträckning lokalt. beroende på hur man ser på kommunalrådens roll i organisationen. Denna basregel skulle anser förbundet tillgodose olika organisationsmodeller och legalisera dem.

Huddinge kornrnurt anser att heltidsengagerad förtroendeman bör garan-

Prop. 1975/76:187 131

teras närvarorätt genom minst suppleantskap. Detta bör enligt kommunens mening gälla nämnder som har anknytning till hans huvudsakliga verk- samhetsområde.

Stockholms lärts landstingskomntttrt framhåller att landstingskom munen är medveten om de många variationer som finns beträffande de heltidsenga- gerades ställning i olika kommuner och om att detta försvårar en legal precisering. Frågan kompliceras av att kommuner och landstingskommuner på sistone engagerat "oppositionsråd". En bestämmelse bör införas om att kommunfullmäktige resp. landsting själva äger fatta bindande beslut om de heltidsengagerades närvaro-. yttrande- och förslagsrätt i olika kommunala organ samt om till vem interpellationer och enkla frågor får riktas.

Endast ett fyrtiotal remissinstanser har gett sin syn på utredningens förslag om vidgad interpellationsrätt. En fjärdedel av dessa remiss- instanser avstyrker förslaget eller ger uttryck för tveksamhet inför det.

Svenska kommunförbundet och länsstyrelsen i Stockholms län menar att också en basregel om interpellation bör kunna utformas. Göteborgs kommun och Stockholms lärts landstingskommun anser att kommuner och lands- tingskommuner själva bör utforma föreskrifter om till vem interpellationer och enkla frågor får riktas.

Botkyrka. Haninge. Södertälje. Vallentuna. Upplands-Bro och Nyköpings kommuner samt Göteborgs oclt Bohus lärts landstingskommun avstyrker utred- ningens förslag. De menar att man mer bör betona ordförandens huvud- ansvar för nämndens område.

Jönköpings och Örebro kornrnurter samt Jönköpings lärts landstingskommun föreslår bestämmelser i lag som gör det möjligt att ställa interpellation direkt till heltidsengagerade förtroendevalda som inte har ordförandeupp- drag. Även länsstyrelsen i Värmlands län anser att reglerna bör vidareutvecklas så att landstingsråd som har "ansvarsområde" bör kunna interpelleras även om han inte är ordförande i någon nämnd.

Stockholms kotrtrnurt konstaterar att den föreslagna regeln kommer att innebära att även annan än borgarråd. dvs. nämndordföfanden som inte är borgarråd och eventuellt annan ledamot i kommunstyrelsen som har särskilda förutsättningar att besvara interpellationen. kommer att kunna in- terpelleras. Kommunen menar att den vidgade interpellationsrätten kan sva- ra mot ett visst behov. Det kan dock finnas risk för att oklarhet uppstår i fråga om det politiska ansvaret beträffande det område som behandlas i interpellationen. eftersom det alltid finns ett "rotelansvarigt" borgarråd. Stockholms kommun anser emellertid inte att detta kan anföras som till- räckliga skäl för att avstyrka den utvidgade interpellationsrätten för kom- munens del.

Man får antaga. menar Kalmar kontmun. att interpellanten väljer adressat för interpellationen med viss avsikt. Vidare innebär överlämnandet av in- terpellation från styrelsens ordförandes sida en press på vederbörande le- damot att svara. En bättre lösning kan måhända anser Kalmar kommun

Prop. 1975/76:187 132

vara att låta interpellation ställas till de ledamöter i kommunstyrelsen som samtidigt är fullmäktigeledamöter.

Danderyds och Täby kommuner menar att uppgiftsfördelningen mellan hel- tidsengagerade förtroendemän och tjänstemän bör regleras i arbetsordningar och i instruktioner för tjänsterna. Kungälvs, Vilhelmina och Umeå kommuner framhåller att gränsen mellan förtroendemäns och tjänstemäns roller i det kommunala arbetet måste göras så klar som möjligt. Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjuristcr menar att denna rollfördelning är så viktig för det kommunala arbetet att den bör övervägas ingående i varje kommun. Detta menar föreningen gäller inte bara rollfördelningen mellan de heltids- engagerade och chefstjänstemännen utan rollfördelningen mellan förtro- endemän och anställda. SAC O/SR anser att gränsdragningen bör ske i in- struktioner för såväl heltidsengagerade förtroendemän som chefstjänstemän. En reglering av denna rollfördelning i form av instruktioner kan SACO/SR inte anse innebära några nackdelar ur kommunaldemokratisk synvinkel. Hults/"reds kommun anser att kommunalrådens befogenheter måste regleras i lokala författningar.

Arvika kommun anser att det hade varit önskvärt om man i lag hade kunnat klara ut hur långt det politiska ansvaret för kommunal- och lands- tingsråden sträcker sig och hur långt tjänstemännens ansvar går. Svenska kommunförbundet anser att kommunalrådens ställning som hel- tidsengagerade politiker gör att de inte kan och inte bör bindas av instruk- tioner som i detalj reglerar deras arbetsuppgifter.

6.4.3 Snabbare valgenomslag

Ungefär hälften av remissinstanserna behandlar frågan om d e t 5 n a b - b a re v a 1 g e n o m sla g et i sina remissvar. En bred majoritet av dessa remissinstanser är i princip positiva till demokratiutredningens förslag och menar att det har stort värde från demokratisk synpunkt. Samtidigt påpekar många att förslaget rymmer en rad praktiska svårigheter som måste klar- läggas.

Något fler än hälften av de landstingskommuner och omkring två tred- jedelar av de kommuner som behandlar frågan om ett snabbare valgenomslag är i princip positiva till förslaget. Svenska kommunförbundet och Lands- tingsförbundet tillstyrker liksom en bred majoritet av länsstyrelserna förslaget i princip.

Södermanlands och Kalmar läns Iandstingskommuner påpekar att om valet till fullmäktige eller landstinget överklagas så har tidsutrymmet för besvärens avgörande minskat så att det torde vara omöjligt att få besvären slutligt avgjorda före den nya mandatperiodens början. Landstingskommunerna an- ser därför att det inte är klarlagt i utredningens betänkande om den gamla fullmäktige-församlingen/Iandstinget tills vidare skall anses behörigt att fungera som beslutande organ. Kronobergs läns landstingskommun är i princip

Prop. 1975/76:187 133

positivt inställd till ett snabbare valgenomslag men ftnner det tveksamt om de praktiska förutsättningarna föreligger härför. Västerbottens lärts lands- tingskommun anmärker att om förslaget skall genomföras krävs en över- gångsbestämmelse. som avbryter mandatperioden för de ledamöter i de be- slutande organen som har valts vid det val som närmast föregår den tidpunkt när de nya bestämmelserna träder i kraft.

Malmöhus läns landstingskommun tillstyrker den modell för snabbare val- genomslag som demokratiutredningen föreslår men anför att en ordning som innebär att samtliga kommunala organ tillträder vid samma tidpunkt vore att föredra. En sådan lösning är emellertid ogenomförbar med hänsyn till partiernas nomineringsarbete. Stockholms läns landstingskommun anser att det skulle ha varit att föredra om också förvaltningsutskottet och land- stingsråden hade omfattats av det snabbare valgenomslaget. men landstings- kommunen påpekar att det tidsmässiga utrymmet för detta är alltför kort.

Landstingsförbundet menar att en ordning med snabbare valgenomslag för både det beslutande organet och styrelsen skulle innebära fördelarjämfört med gällande förhållanden". Vid en eventuell förändring av majoritetsin- nehavet skulle den nya majoriteten få större möjligheter att påverka inte bara budgetarbetet utan även nämndernas arbete. Förbundet menar reso- nemangsvis att när det preliminära valresultatet föreligger kan det nomi- neringsarbete som avser styrelsen äga rum relativt snabbt. För nominer- ingsarbete till nämnderna krävs emellertid enligt förbundets mening det tidsutrymme som för närvarande är tillgängligt. De lokala partiorganisa- tionernas inflytande bör inte få eftersättas.

Danderyds kommun anser att det inte är tillräckligt att den nyvalda full- mäktigeförsamlingen fattar det formella beslutet om budgeten för året efter valåret. Den slutliga beredningen av budgetförslaget bör enligt kommunens mening egentligen göras av en nyvald kommunstyrelse men eftersom no- mineringsarbetet ofta resulterar i samlade paketlösningar för samtliga nämn- der och styrelser kan det vara svårt att bryta ut kommunstyrelsen och välja den tidigare. Danderyds kommun tillstyrker därför demokratiutredningens förslag. Borlänge kommun anser att med tanke på kommunstyrelsens centrala roll bör övervägas om inte styrelsen bör tillträda samtidigt med kommun- fullmäktige. En sådan ordning skulle inte nämnvärt påverka partiernas no- mineringsarbete.

Kalmar lärts landstirtgskorntnrtrt anser att från demokratisk synpunkt är det önskvärt med så snabbt valgenomslag som möjligt. Landstingskommunen ställer sig emellertid något tveksam till demokratiutredningens förslag mot den bakgrunden att risk föreligger att den tillträdande majoriteten i realiteten tvingas besluta om och genomföra åtgärder för vilka det reella ansvaret ligger hos den avgående majoriteten.

Skaraborgs lärts landstingskommztrt tillstyrker utredningens förslag men en- ligt landstingskommunens mening kan ett snabbare valgenomslag begränsat

Prop. 1975/76:187 134

till fullmäktige och landstinget knappast medföra väsentliga förändringar. Landstingskommunen anser att även det begränsade valgenomslaget blir komplicerat att genomföra i praktiken. Det föreslagna systemet förutsätter inte bara att minoriteten har haft goda möjligheter att i detalj följa bud- getarbetet utan också att den under beslutsgången har framfört alternativa förslag. om den i majoritetsställning senare skall kunna fastställa en egen och väsentligt ändrad budget.

Västerrtorrlartds och Blekinge lärts landstingskorrtmutter ställer sig något tveksamma till utredningens förslag. Man menar bl. a. att förslaget kommer att bli komplicerat att genomföra i praktiken även vid den förlängning av budgetfristen med en månad som föreslås.

Två tredjedelar av de kommuner som behandlar frågan om ett snabbare valgenomslag är i princip positiva till förslaget och anser att det har ett kommunaldemokratiskt värde. Men samtidigt påpekar praktiskt taget samt- liga att det finns en rad praktiska svårigheter. Man pekar bl. a. på tidsaspekten och på frågan om den nya majoriteten i realiteten kan ha någon möjlighet att påverka den nya budgeten.

Antidabergs och Höganäs kommunertillstyrker i princip förslaget. men är mycket tveksamma till hur detta tidsmässigt skall vara möjligt att realisera. Eskilstuna korrtmurt anser att förslaget om ett snabbare valgenomslag bör genomföras. men man menar också att värdet av att de nyvalda fullmäktige får faStställa den nya budgeten torde vara begränsat. Trelleborgs kommun anser att förslaget kan stimulera den kommunalpolitiska valdebatten. Ett större intresse från allmänheten för kommunalvalen skapas om alternativa budgetförslag presenteras i debatten. Ale kommun delar i princip utredning- ens uppfattning men anser att förslaget i vissa situationer kan leda till be- tydande svårigheter just med tanke på budgetarbetet. Kommunen påpekar att de nya ledamöterna efter ett majoritetsskifte inte kan vara lika insatta i budgetförslaget som den tidigare fullmäktigekonstellationen. Köpings kom- mun stöder utredningens förslag av den anledningen att det kan finnas lokala frågor av olika slag som ger kraftiga valgenomslag och där en mar- kering av inriktningen snarast bör ske. Däremot tror kommunen att änd- ringen beträffande budgetarbetet m. ni. inte får den praktiska betydelse som utredningen förutsätter. Gislaveds kommun anser att ett snabbare valgenom- slag rent tekniskt kan stöta på svårigheter bl. a. därför att de sittande nämn- derna måste utföra allt förarbete. Man menar att den nya fullmäktigeför- samlingen därför endast kan påverka utdebiterings- contra avgiftsändringar och genomföra en grov omfördelning av anslagsposter. Skall det snabba valgenomslaget få effekt. menar Gislaveds kommun. måste förslaget ändras så att en rimlig tid står till förfogande mellan fullmäktiges tillträde och budgetens antagande. Även Herrljunga kommun stöder utredningens förslag men menar att den nyvalda fullmäktigeförsamlingen endast skall ta ställning till frågor som gäller det kommande året. Lidköpings kontrnttrt menar med hänsyn till att det snabbare valgenomslaget förutsätter att minoriteten kan

Prop. 1975/76:187 135

lägga fram verkligt underbyggda alternativ att den proportionella valmetoden bör kunna tillämpas vid utseende av heltidsengagerade förtroendemän i kommuner där verksamheten bedöms motivera mer än en heltidspost för de förtroendevalda.

Göteborgs kommun tillstyrker förslaget om snabbare valgenomslag men anser att tidsmarginalerna kan bli knappa samt att praktiska administrativa problem kan uppstå i samband med budgetarbetet. Ängelholms. Ystads och Kristine/morris kommuner anser att man bör överväga en förskjutning av fullmäktiges första sammanträde till den 5 november för att kungörelse- förfarandet skall medhinnas. Burlövs kommun ifrågasätter om inte reviso- rernas mandattid bör överensstämma med fullmäktiges mandattid. För att alltför snäva tidsmarginaler skall kunna undvikas bör enligt Kristianstads kommun de nyvalda fullmäktiges första sammanträde lå kungöras senare än sju dagar i förväg.

lfvresä och Ekerö kommuner stöder utredningens förslag under förutsätt- ning att valet kan ha vunnit laga kraft vid mandattidens början.

Av länsstyrelserna berör l8 frågan om snabbare valgenomslag i sina ytt- randen. Endast fyra avstyrker förslaget.

Länsstyrelserna i Jönköpings. Göteborgs och Bohus och Kalmar län fram- håller att det från teknisk synpunkt inte finns några hinder för att genomföra reformen. Länsstyrelsen i Jönköpings län konstaterar att valen år 1973 var färdigräknade den 10 oktober trots viss tidsfördröjning på grund av ett tillbud med datoranläggningen.

Länsstyrelsen i Jämtlands län erinrar om att omständigheter kan inträffa som gör det svårt att hinna med röstsammanräkningen i tid. Länsstyrelsen i Kronobergs län påpekar att det är angeläget att länsstyrelsen tillförsäkras resurser för att ett snabbt och tillförlitligt sammanräkningsförfarande skall Vara möjligt. Även länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att tidsfristerna är tilltagna i underkant.

Något mindre än en tredjedel av de remissinstanser som tar upp de- mokratiutredningens förslag avstyrker. De pekar på den kona samman- räkningstiden för valet. den korta tiden för kungörelse om de nyvaldas första sammanträde. och risken för att valet överklagas samt sätter i fråga om den nya majoriteten kan reellt påverka budgeten.

Värmlands läns Iandstingskommun anser att även om ett snabbare val- genomslag skulle kunna anses önskvärt från principiell synpunkt medför det så många praktiska svårigheter och sådan tidspress att reformen inte kan anses motiverad. i vart fall inte sålänge inte ett majoritetsstyre tillämpas. Örebro läns landstingskomnrun anser att den blandning av kommunala ma- joriteter som förslaget innebär inger tveksamhet. Även om landstingskom- munen ansluter sig till målsättningen som på sikt bör vara att man försöker åstadkomma ett snabbare valgenomslag är detta dock förenat med flera främst praktiska svårigheter. Enligt landstingskommunens mening är frågan om ett snabbare valgenomslag och dess konsekvenser inte tillräckligt belyst

Prop. 1975/76:187 136

och bör därför ytterligare övervägas. Även Jämtlands lärts larulstingskommun ställer sig synnerligen tveksam till förslaget. Det påpekas bl.a. att bud- getarbetet är i stort sett färdigt i anslutning till semestertiden. Därtill kommer att budgetdirektiven och därmed budgeten alltmer styrs av övergripande verksamhetsplaner.

Kristianstads läns landstingskommun anser att det nyvalda landstinget bör fatta beslut om det kommande årets budget. Däremot anser landstingskom- munen det ej nödvändigt att förändra mandattiderna utan anser att dessa som nu i alla fall bör börja den 1 januari.

Omkring en tredjedel av de kommuner som tar upp frågan ställer sig tveksamma till demokratiutredningens förslag om ett snabbare valgenom- slag. Flertalet menar att tidsmarginalen är för kort för att ett av den fö- regående majoriteten utarbetat förslag till budget skall kunna hinna om- arbetas av den nya majoriteten till en ny budget. Några ifrågasätter också vem som skall svara för beredningen. när kommunstyrelsen och övriga nämnder tillhör den tidigare majoriteten. Flera kommuner påpekar att redan nu föreligger möjligheter för de nya fullmäktige att vidtaga relativt om- fattande omdispositioner i den av den avgående majoriteten fastställda bud- geten genom tilläggsanslag efter den 1 januari. Många framhåller att mycket av det som finns i budgetförslaget redan är uppbundet genom t. ex. det kommunala bostadsbyggnadsprogrammet och den kommunalekonomiska långtidsplaneringen. Man menar också att om stora förändringar skall göras i det framlagda budgetförslaget vid en skiftning i majoriteten kan detta i sin tur medföra stora praktiska problem och fördröjningar i ärendets hand- läggning. Det kan bli svårt att hinna färdigställa budgeten till årsskiftet. Några ifrågasätter hur det går med det snabbare valgenomslaget om valet blir överklagat och eventuellt ogiltigförklarat.

l-"ärmdä. lllörbvldnga. Lysekils och Sandvikens kommuner menar att om ett snabbare valgenomslag skall kunna genomföras kräver det antingen en för- ändring av det kommunala budgetåret så att detta blir detsamma som det statliga budgetåret eller att de allmänna valen sker på våren.

En stor del av de remissinstanser som är tveksamma till förslaget anför att frågan är ytterst komplicerad och att det nuvarande systemet inte bör ändras utan att frågan utreds ytterligare.

Länsstvrelserna i Stockholms. Södermanlands. Blekinge. Jämtlands och l-"'äster-norrlands län avstyrker förslaget. Länsstyrelsen i Blekinge län anser att den nytillträdda fullmäktigeförsamlingens möjligheter att påverka budgeten under den korta tid som står till buds är mycket liten. särskilt om valet medfört stora personella förändringar. Länsstvrelsen i l"'ästernorrlaruls län an- ser att ett snabbare valgenomslag på ett olyckligt sätt skulle rubba den sta- bilitet och kontinuitet som bör känneteckna arbetet under en valperiod. Lärrsstvre/sen i l-"ärmlands län anser att valtekniskt ger erfarenheterna från 1973 års val anledning till viss tvekan. Uppenbarligen konstaterar länsstyrel- sen är ett maskintekniskt system mycket sårbart och för full dril'tssäkerhet

Prop. 1975/76:187 137

krävs maskindubbleringar m. m. Länsstyrelsen anser också att den nya ma- joriteten har begränsade möjligheter att snabbt genomföra förändringar i en fastlagd budget. Man hänvisar bl.a. till att budgetarbetet börjar redan på våren samt till att budgeten i allt högre grad styrs av den långsiktiga planeringen.

Länsstyrelsen i Stockholms län finner i likhet med demokratiutredningen det vara från kommunaldemokratiska synpunkter angeläget med ett snab- bare valgenomslag. Länsstyrelsen påpekar att man i olika sammanhang i yttranden i valfrågor har uttryckt farhågor för att förslag som syftar till ett snabbare sammanräkningsförfarande och ett tidigare valgenomslag förs fram utan tillräckligt beaktande av möjligheterna att åstadkomma ett säkert sammanräkningsresultat. Länsstyrelsen anför att arbetet med sammanräk- ningen i detta län är speciellt tidsödande och motsvarar arbetet i ungefär fem vanliga län. Länsstyrelsen erinrar vidare om att tidigare tankar på att införa ett maskinellt sammanräkningssystem numera synes ha övergivits. Det omfattande valsedelsmaterialet ifrån de inemot 1000 valdistrikten i Stockholms län måste alltjämt sammanräknas manuellt och datorer kan användas huvudsakligen för vissa avslutande räkneoperationer.

Länsstyrelsen anför att det torde vara riktigt att sammanräkningsresultat normalt kan beräknas föreligga omkring den 20 oktober. Detta gäller emel- lertid under förutsättning att inga komplikationer i form av erforderliga omräkningar. tidsödande utredningar i kassationsfrågor o.d. förekommer. Vid 1973 års val var sammanräkningen för den sist räknade kommunen i Stockholms län färdig den 15 oktober 1973. Valdagen var detta år den 16 september. lnfaller valdagen så sent som den 21 september. vilket är möjligt. kommer resultatet enligt länsstyrelsen inte att föreligga förrän unge- ftir samtidigt som den föreslagna mandatperioden börjar. Aven om inte sammanräkningsförfarandet onormalt försenas av oför- utsedda omständigheter tillkommcr enligt länsstyrelsen problemet med be- svär över sammanräkningslörrättningen. Vid 1973 års val avgjorde rege- ringsrätten det sista besvärsärendet från detta län den 7 december. Länsstyrel- sen anser det osannolikt att besvärsärendena kan hinna avgöras före man- datperiodens början den 22 oktober. Bifalles besvären. är det uppenbarligen omöjligt att hinna med omval före mandatperiodens början. F. n. står tiden fram till årsskiftet till förfogande.

Självfallet får inte. strävan att nå ett snabbare valgenomslag. anför länsstyrelsen i Stockholms län. leda till att den kommunala beslutsprocessen "råkar i baklås" genom att definitivt sammanräkningsresultat inte föreligger före den tidpunkt då de nya fullmäktige skall träda i funktion. Eftersom en situation av detta slag med den nya ordningen inte längre är osannolik anser länsstyrelsen att den måste ägnas ökad uppmärksamhet. Visserligen gäller numera att utsedda fullmäktige får träda i funktion utan hinder av besvär över sammanräkningsförrättningen. Härigenom löses dock inte enligt länsstyrelsen frågan vid en försening av sammanräkningsresultat. Vid besvär

Prop. 1975/76:187 138

med omval i någon krets eller annan rättelse som följd måste man vidare räkna med att de utsedda fullmäktige sedan de beslutat om skattesats och budget för nästa år i något fall kan komma att få sådan ändrad sam- mansättning att omkastade majoritetsförhållanden blir följden. Länsstyrel- sen upplyser att vid 1973 års val i en kommun. där besvär anfördes men ogillades. röstsiffrorna var så jämna att en sådan utgång väl hade kunnat tänkas. '

Riksskatteverket menar att utredningens förslag ställer vissa krav av prak- tisk natur t. ex. när det gäller sammanräkningen och mandatfördelningen. Riksskatteverket har clock utifrån dessa synpunkter ingenting att erinra mot förslaget. Verket påpekar också att man under utredningsarbetets gång läm- nat synpunkter på utformning av ett system för att utse suppleanter för fullmäktige. Riksskatteverket har överlämnat ett förslag till modifierat supp- leantsystem till justitiedepartementet. Verket framhåller i sitt remissyttrande vikten av att ett förenklat suppleantsystem införs för att möjliggöra för länsstyrelserna att genomföra sammanräkningen. Detta är enligt riksskat- teverkets mening väsentligt mot bakgrund av den tid som står till buds för sammanräkning.

En stor del av remissinstanserna som tar upp demokratiutredningens för- slag att mandattiderna för de nyvalda fullmäktige skulle börja den 22 oktober och att det första sammanträdet skall hållas senast den 1 november ifrå- gasätter med hänvisning till tidigare välsammanräkningar om resultaten kommer att föreligga den 22 oktober. Flera remissinstanser är negativa till den tidspress som förslaget kan komma att innebära. Man ifrågasätter om det finns något utrymme för misstag t. ex. i sammanräkningsförlärandet. Flera kommuner anser att tiden för det första sammanträdet bör ändras

till senast den 5 november för att minska tidspressen. Kumla. Dandervds och Sigtuna kommuner menar att mandattiden bör vara densamma för alla kommuner och landstingskommuner vad gäller full- mäktige och landsting och att detta också bör gälla Stockholms kommun. Kammarkollegiet och riksskatteverket har en liknande uppfattning. Även Svenska kommun/örbundet anser att det är svårt att finna några skäl att behålla den särskilda mandattiden för fullmäktige i Stockholm. Enligt förbundets mening bör det gå att ha samma tid för landets alla kommuner. Länsstvrelsen iStock/zolms län framför också att den har svårt att finna några sakliga skäl för att bibehålla den särskilda mandattiden för fullmäktige i Stockholm.' Vid fastställande av en tidigare tidpunkt för mandatperiodens början synes denna böra bli enhetlig för samtliga kommuner. Den nu berörda frågan måste emellertid enligt länsstyrelsen avgöras under noggrant beaktande av möjligheterna att få fram ett slutligt valresultat under den avsevärt förkortade tid som kommer att stå till förfogande.

Demokratiutredningens förslag att de b U (1 ge t friste r som gäller för kommunerna skall införas också för landstingskommunerna behandlas av ganska få remissinstanser. Framför allt har några landstingskommuner be-

Prop. 1975/762187 139

handlat det. Av dessa har alla ställt sig positiva till förslaget.

Älvsborgs läns Iandstingskommun påpekar att utredningen inte anger när undantagsregeln —att utdebiteringen bestäms i november och att innehållet i budgeten fastställs i december månad skall få tillämpas.

Skaraborgs läns landstingskommun ifrågasätter om en förändring i majo— ritetsläget är tillräcklig anledning för att budgetbeslutet skall-få tas i de— cember. Lt'insstyre/sen i Skaraborgs län redovisar en liknande uppfattning.

Demokratiutredningens förslag att regler tillskapas så att den gamla ma— joriteten under valår förhindras att behandla budgeten innan det nyvalda fullmäktige och landstinget har trätt i funktion har behandlats av ett litet antal remissinstanser. De flesta konstaterar att förslaget utgör en förutsätt- ning och garanti för att det snabbare valgenomslaget skall kunna genomföras. Alla som tar upp förslaget är positiva till det. :

Praktiskt taget alla remissinstanser som tar upp frågan understryker ut- redningens uppfattning om att goda förutsättningar måste skapas för mi— noriteten att kunna följa budgetarbetet.

l-"'ingäkers och Lidköpings kommuner anser att man för att garantera mi— noritetens insyn i budgetarbetet måste införa proportionella val till bl.a. arbetsutskott och budgetberedningar. Skaraborgs läns landsringskommun och Mjölby. Torsås och Kungälvs kommuner anser att det snabbare valgenomslaget kräver att minoriteten utarbetar en alternativ budget. Länsstyrelsen i Örebro län är av samma uppfattning. l-"ästrnan/ands lärts landstingskommun och Sund- bvbergs kommun anser att det är tveksamt om minoriteten verkligen har möjligheter att göra en "skuggbudget". Götene kommun påpekar att ett snab- bare valgenomslag med eventuellt alternativa budgetar kommer att ställa stora krav på förvaltningsapparaten.

7 Information 7.1 Nuvarande förhållanden 7.1. 1 Allmän bakgrund

Flera väsentliga utvecklingsdrag under senare år har påverkat medbor- garnas möjligheter till information om och medverkan i den kommunala verksamheten. Det är främst förhållanden som hänger samman med sam- hällsutvecklingen i stort och med kommunernas och landstingskommu- nernas utökade uppgifter. Kommunerna har blivit större. Antalet ärenden har ökat i både kommunerna och landstingskommunerna. Frågorna har blivit mera komplicerade bl.a. i takt med att ökad vikt har lagts vid pla- neringen av samhällsverksamheten. Medborgarnas rörlighet i fråga om bo- stadsort och arbetsplats har ökat.

Samtidigt har antalet medborgare som direkt deltar i den kommunala självstyrelsen som förtroendevalda totalt sett minskat kraftigt. Det är en

Prop. 1975/76:187 140

följd av att kommunindelningen har ändrats och av att uppgifter som tidigare har handhafts av flera kommunala nämnder har förts samman till en nämnd. Möjligheterna till personliga kontakter mellan dem som har förtroendeupp— drag och övriga medborgare har därigenom minskat. Undersökningar tyder på att det finns ett starkt samband mellan kommunala uppdrag, aktivitet i politiska partier och arbete inom föreningslivet i övrigt.-Flertalet av de personer som mist sina förtroendeuppdrag har inte ökat sin verksamhet inom partierna eller föreningslivet.

Därmed har förutsättningarna för medborgarnas kontakter med kommun och landstingskommun förändrats. Det gäller möjligheterna att hålla sig informerad. att själv delta i det kommunala arbetet genom förtroendeupp- drag och att hålla en personlig kontakt med förtroendevalda.

I detta avsnitt behandlas därför frågan om vilken roll ett utvidgat utbyte av information mellan kommunala organ och medborgare kån spela. Till denna frågeställning hör konkreta åtgärder för att informera direkt och för att stödja partier och andra opinionsbildares verksamhet. Likaså tas möj- ligheterna upp att anpassa beslutsprocessen så att kontakterna med olika medborgargrupper underlättas.

I ett följande avsnitt behandlas de politiska partiernas. folkrörelsernas och andra sammanslutningars roll i den kommunala demokratin. lokala kommunala organ samt omröstningar och opinionsundersökningar.

7.1.2 Kommunal irzfor'rrzation

Medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar garanteras genom tryckfrihetsförordningen . Kommunfullmäktiges och landstingets samman- träden är offentliga.

Medborgarnas möjlighet att följa de kommunala frågorna och att ta ställ- ning till dem hängeri hög grad samman med tillgången till lokal dagspress. Antalet kommuner med mer än en lokal tidning har minskat väsentligt under de senaste årtiondena. F. n. haromkring 40 % av kommunerna endast en tidning. om man bortser från tidningar som täcker mindre än 20 % av hushållen. De politiska partiernas tillgång till lokala språkrör är ojämnt fördelad över landet.

De regionala radioprogrammen har sedan 1950-talet fått en successivt ökad sändningstid. Fr.o.m. år 1977 kommer enligt riksdagens beslut ett lokalradionät att byggas ut ( prop. 1975:13 ). Regionala nyhetssändningar i TV pågår som försöksverksamhet.

Under senare år har kommunerna och landstingskommunerna i ökad utsträckning börjat komplettera den information som kan spridas på detta sätt med egna informationsåtgärder. Särskilt större kommuner och lands- tingskommuner har anställt personal enbart med uppgift att ägna sig åt informalionsfrågor. Både kommuner och landstingskommuner har valt att satsa en stor del av resurserna på tryckt information. Stor vikt läggs vid

Prop. 1975/76:187 141

att informera om service som tillhandahålls och om hur den kommunala förvaltningen fungerar. lnformationsbroschyrer, informationstidningar och annonser är vanliga former för sådan information. ] ökad utsträckning riktas informationen till medborgargrupper med speciella informationsbehov.

Kretsen av kommunala organ, intressenter och övriga medborgare som berörs av den kommunala planeringen har ökat snabbt. Allt fler medborgare har blivit uppmärksamma på dessa frågor. 1 många fall har kritik riktats mot kommunerna för att planeringen har bedrivits på ett alltför slutet sätt. Intresset har främst inriktats på miljöfrågor och fysisk planering. Men ofta har dessa frågor även haft ett nära samband med andra planer och beslut.

Många kommuner har varit lyhörda för kritiken och försökt skapa bättre förutsättningar för medverkan från en större allmänhet. Genom aktiva in- satser har kommunerna ofta kunnat avsevärt vidga kretsen av dem som deltar i planarbetet. Det har emellertid visat sig att det är svårt att engagera en större allmänhet, särskilt under längre tid.

lnformationsmaterialet har inte sällan uppfattats som svårtillgängligt. Be- tydelsen av att engagera fler förtroendevalda från fullmäktige och nämnder har i många fall uppmärksammats alltför litet. De politiska partiernas lokala organisationer har inte sällan getts otillräckliga möjligheter att delta. ] åt- skilliga fall skulle det ha varit till fördel om åtgärder för att skapa en dialog hade kunnat vidtas i ett tidigare skede.

Man har nått vissa grupper men lyckats sämre när det gäller andra. De ekonomiskt och socialt sämst ställda grupperna i samhället har ofta inte kunnat nås genom de traditionella formerna för information. Deras möj- ligheter att få kännedom om pågående planering och att påverka besluten har därför varit små.

7.2. Utredningen om den kommunala demokratin

Demokratiutredningen understryker inledningsvis att den representativa principen är grundläggande för den svenska demokratin. Utredningen be- tonar att möjligheterna till en aktiv kommunikation mellan väljare och valda även mellan valen bör förbättras. Det är enligt utredningens mening en förutsättning för en väl fungerande demokrati. Demokratiutredningen be- handlar en rad frågor av betydelse för medborgarnas information och möj- ligheter att påverka den kommunala verksamheten. I detta sammanhang tar utredningen upp den kommunala informationsverksamheten samt sär- skilda frågor i samband med information och medverkan i planeringsfrågor. Utredningen konstaterar att det finns en tydlig tendens till att information genom personliga kontakter ersätts med ökad masskommunikation. Ut- redningen betonar den personliga kontaktens betydelse från demokratisk

Prop. 1975/76:187 142

synpunkt. Information genom massmedier och trycksaker kan aldrig ersätta de personliga kontaktvägarna. Däremot kan de utgöra värdefulla hjälpmedel i informationsutbytet. Den utbyggnad av informationsverksamheten som kan noteras i kommuner och landstingskommuner bör enligt utredningen fortsätta. Den har emellertid ofta haft en något oklar inriktning. Det an- kommer enligt utredningen på de förtroendevalda att ta ställning till vilken inriktning den bör ges i framtiden. Särskilt understryker demokratiutred- ningen betydelsen av att kontakterna vidgas med grupper av medborgare som vanligtvis inte nås av information och som saknar kontakter med de förtroendevalda. s.k. informationssvaga grupper.

Medborgarna kommer i kontakt med kommunen eller landstingskom- munen dels när det gäller att utnyttja den service som kommunen resp. landstingskontmunen erbjuder. dels i den demokratiska processen. Utred- ningen konstaterar att det finns ett starkt samband mellan dessa båda si- tuationer.

Utredningen rekommenderar en rad åtgärder för att underlätta medbor- garnas kontakt i servicesituationen. Tyngdpunkten ligger vid att en grund- läggande skriftlig information om den service som erbjuds alltid bör finnas lätt tillgänglig och vid att särskilda utbildningsinsatser för personalen bör göras i syfte att ge de kommunala förvaltningarna en öppen och tillgänglig karaktär i förhållande till medborgarna. Vidare bör den kommunala orga- nisationen ständigt ses över i det syftet att medborgarnas kontakter med de kommunala förvaltningarna skall underlättas.

I den demokratiska processen bör kommunens resp. landstingskommu- nens egen information enligt utredningen inte spela någon självständig roll. Insatserna bör inriktas på att underlätta massmediernas. partiernas och övriga folkrörelsers arbete. Särskild vikt faster utredningen vid att partier och andra folkrörelser ges möjlighet att delta i uppsökande verksamhet som riktas mot informationssvaga grupper.

Utredningen konstaterar att medborgarna ofta uppfattar den skriftliga in- formation som finns i dag som svårförståelig och expertbctonad. Detta med- för att de informationssvaga grupperna får sämre möjligheter att ta till vara sina rättigheter. Inte minst från rättvisesynpunkt är det därför viktigt att kommunerna och landstingskommunerna vidtar åtgärder som syftar till att förenkla det skriftliga materialet.

Demokratiutredningen anser att pl a n e ri n g 5 fr å g 0 r n a är centrala från demokratisk synpunkt. Ett allt mer vitt förgrenat system av planer håller på att utvecklas. Större krav måste ställas på insyn och redovisning av planarbetet i tidiga skeden. Detta är enligt utredningens mening angeläget av flera skäl. Bedömningarna måste grundas på ett underlag som ofta är osäkert. Besluten påverkar användningen av resurser för lång tid och inverkar i regel på många människors levnadsförhållanden. De vanliga vägarna för att utkräva ansvar är inte alltid möjliga att använda, eftersom beslutens verkningar ofta inte helt kan överblickas.

Prop. 1975/76:187 143

Utredningen anser att det är betydelsefullt att kommunerna och lands- tingskommunerna fortsätter att pröva olika vägar för att underlätta en bred debatt i planeringsfrågor. Erfarenheterna bör dokumenteras och föras vidare. Utredningen betonar även betydelsen av ett utökat forsknings- och utveck- lingsarbete på detta område. Inte minst gäller det ekonomiska planer. ut- redningar för speciella sektorer bostadsbyggnadsprogram. trafikplaner osv. — och nämndernas planer för den egna verksamheten.

Det är enligt demokratiutredningen väsentligt att handlingsutrymmet i varje planeringssituation kan redovisas klart. Det gäller de ekonomiska för- utsättningarna inom kommunen, förhållandet till statliga och landstingskom- munala planer samt företagens planering. Utredningen ansluter sig till länsberedningens förslag att länsstyrelsen regelbundet skall sammanfatta och redovisa den statliga planeringen i länet och rekommenderar att lands- tingskommunerna regelbundet sammanfattar och redovisar pågående pla- nering av sin egen verksamhet. I kommuner som kraftigt domineras av ett eller ett par företag berörs planeringen i hög grad av dessa företags ut- veckling. Demokratiutredningen rekommenderar därför att en försöksverk- samhet inleds med kommunal styrelserepresentation i företag som är do- minerande i kommunen. _

En förutsättning för en bred diskussion är att frågorna kan läggas fram på ett sätt som väcker intresse. Planmaterialets utformning är därför enligt utredningen betydelsefull. Utredningen rekommenderar kommunerna att i större utsträckning än f. n. utarbeta planbeskrivningar som utgår från olika medborgargruppers och kommundelars förhållanden. För att underlätta kommunernas insatser föreslår utredningen att statens planverk utarbetar och ställer samman beskrivningsunderlag för olika planeringssituationer vad gäller den fysiska planeringen. För att ett fullständigt underlag skall kunna erhållas vid planering av förnyelse- och saneringsområden bör kontakt re- gelmässigt tas med dem som berörs av de planerade åtgärderna. Demo- kratiutredningen anser även att det bör utarbetas anvisningar för hur kart- beteckningar kan utföras så att de lättare kan förstås av en större allmänhet och att det övervägs om en utbyggd service på riks- eller Iänsnivå kan ges åt kommunerna när det gäller material för presentation och redovisning av planeringsverksamheten.

I fråga om planeringsprocesscn anger utredningen några väsentliga öns- kemål. Öppenhet och goda möjligheter till allmän diskussion bör vara en utgångspunkt för planarbetet. Överblick över de olika moment som ingår i planeringsprocesscn är en annan väsentlig förutsättning. Riktlinjer och program från förtroendevalda organ är enligt utredningens uppfattning vä- sentliga moment i en demokratisk beslutsprocess. De lörtroendevalda måste på ett tidigt stadium ha möjlighet att leda och följa det arbete som de har att ta ansvar för inför väljarna.

Utredningen har övervägt om riktlinjer i lag bör ges för planeringspro- cesscn men stannat för att kommunerna och landstingskommunerna bör

Prop. 1975/76:187 144

kunna ges frihet att i detta hänseende själva bestämma sina arbetsformer. Även om förhållandena varierar mellan kommunerna och mellan olika slag av planering, kan vissa viktiga skeden i planeringsprocessen regelmässigt urskiljas. Det är tidpunkter i plancringsarbetet då förtroendevalda organ fattar beslut och då åtgärder bör vidtas för att informera allmänheten och de särskilt berörda. En skedesindelning kan omfatta arbetsplan. program, alternativa förslag. förslagsskede. projekteringsskede och uppföljning. Även om förutsättningarna varierar från kommun till kommun och be- roende på vad planeringen avser. anser demokratiutredningen att vissa åt- gärder generellt är ägnade att öka medborgarnas insyn i och inflytande på planeringsarbetet. Den rekommenderar därför kommunerna att tillkännage tidsramen för planarbetet samt dettas syfte och omfattning. Program för planarbetet bör upprättas. Programmet bör bestämmas av kommunfullmäk- tige. I god tid innan beslut skall fattas bör information lämnas och all- mänheten beredas möjlighet att ge synpunkter på planeringsfrågan. Utredningen rekommenderar ytterligare några allmänna riktlinjer för pla- neringsprocessen. Skedesindelningen bör göras så att partierna ges tillräcklig tid till debatt och information. Kommunerna bör rutinmässigt informera massmedierna samt alla organisationer och enskilda som har anmält intresse för en viss fråga eller viss typ av frågor. De bör också ges möjlighet att framföra synpunkter. De sociala nämnderna i kommunen bör ges möjlighet att yttra sig i alla planfrågor som har betydelse för medborgarnas sociala situation. De synpunkter som kommer in bör alltid ställas samman och redovisas för de förtroendevalda organ som skall fatta beslut. Demokratiutredningen rekommenderar att riktlinjer för arbetet med bo- stadsbyggnadsprogram och kommunalekonomisk långtidsplanering (KELP) alltid ges av kommunfullmäktige. Den ser det som naturligt att planering av detta slag regelmässigt behandlas och prövas av kommunfullmäktige. Många kommuner har påbörjat arbete med bostadssaneringsprogram. Ut- redningen rekommenderar att sådana program utformas så att de som berörs av åtgärderna lätt kan utläsa hur de kommer att påverkas. Kommunerna bör informera de berörda t. ex. genom anslag i fastigheterna eller genom annonsering i lokalpressen. '

Utredningen rekommenderar också att nämnder och förvaltningar som har en långsiktig verksamhetsplanering årligen utarbetar en sammanfattning av sina planer. Särskilt bör väsentliga förändringar i verksamheten anges. Dessa sammanfattningar kan ställas samman och bli utgångspunkt för dis- kussion i kommunfullmäktige och en värdefull informationskälla för or- ganisationer. massmedier och enskilda medborgare.

Landstingskommunernas speciella förhållanden i fråga om geografisk om- fattning och verksamhetsinriktning motiverar enligt utredningen särskilda åtgärder. Utredningen rekommenderar att stor vikt läggs vid kontakter med dem som har särskilda behov av den vård och service som landstingskom-

Prop. 1975/76:187 145

munen svarar för, med organisationer för sådana grupper och med de an- ställda". Vidare rekommenderar utredningen att lokala offentliga möten an- ordnas kring planeringsfrågorna och att särskild uppmärksamhet ägnas åt att partierna får tillräcklig tid till information och debatt.

Samtidigt som demokratiutredningen förordar en ökad satsning på in- formationsåtgärder är den angelägen om att denna verksamhet förankras i förtroendevalda organ. Eftersom verksamheten på de flesta håll är relativt ny, är det enligt utredningen särskilt viktigt att de förtroendevalda aktivt medverkar till att ge den en önskad inriktning. Med hänsyn till de stora lokala skillnaderna ftnner utredningen det naturligt att olika organisatoriska lösningar kan komma i fråga. Ansvaret för informationsverksamheten kan enligt utredningen läggas på en särskild beredning. ett utskott till kom- munstyrelsen resp. förvaltningsutskottet eller en särskild fakultativ nämnd.

7.3. Remissyttrandena 7 . 3. ] Allmänna synpunkter

Rcmissinstanserna är genomgående positiva till demokratiutredningens allmänna syn på informationsfrågorna. De instämmer i utredningens be- dömning att ökade insatser behövs särskilt mot bakgrund av att kommu- nernas storlek har ökat. Flera kommuner och landstingskommuner anger att de ämnar se över handläggningen av informationsfrågorna på grundval av utredningens förslag.

Vissa remissinstanser som i övrigt är positiva till utredningens ställnings- taganden nämner att det kan bli svårt att avsätta de resurser som är nöd- vändiga för att uppfylla utredningens intentioner. Några få remissinstanser anför mer kritiska synpunkter på utredningens allmänna syn på informa- tionsfrågorna. Trelleborgs och Falkenbergs kommuner anser att utredningen har överskattat medborgarnas intresse för kommunala frågor.

Det hör till undantagen att remissinstanserna framför önskemål om för- mella regler. ;N'iimndenför sam/1ä/lsi/t/brmation anser dock att kommunernas informationsskyldighet bör fastläggas på ett sådant sätt att medborgarnas rätt till likvärdig information tillgodoses var de än bor-. LO förordar en lag- stadgad allmän informationsplikt för kommunerna. Pensionärernas riksor- ganisation anser att vissa grundprinciper bör fastställas med utgångspunkt i utredningens rekommendationer.

Om utredningens principiella syn på ansvaret för den kommunala in- formationen råder inga delade meningar. Remissinstanserna instämmer i att kommunerna och landstingskommunerna skall svara för information om service och annan kommunal verksamhet. Den idéförankrade infor- mationen bör däremot partier. övriga folkrörelser. massmedier och andra opinionsbildare svara för. Även i detta hänseende har kommunerna och landstingskommunerna ett viktigt ansvar. Det ankommer på dent att skapa

IO Rlltirdagen 1975/76. I sam/. .-'N'l 11%

Prop. 1975/76:187 146

goda förutsättningar för partier och andra opinionsbildare att fungera som kommunikationskanaler. Vissa remissinstanser nämnder emellertid att det kan finnas svårigheter att i praktiken göra denna uppgiftsfördelning. Svenska kommun/örbtmdet anser att de problem som kan uppkomma vid avvägningen mellan partiernas och kommunernas egen information bör uppmärksammas.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län. statens ungdomsråd och Huddinge kommun an- ser att uppsökande information till resurs- och informationssvaga grupper bör prioriteras framför massinformation. Huddinge kommun anser att skriftlig information som är allmänt hållen bör ges i begränsad utsträckning. I stället bör speciell information styras till de grupper som närmast har intresse av olika kommunala åtgärder. Ungdomsrådet anser att den idéförankrade in- formationen bör stimulera organisationerna till att söka alternativ infor- mation och till att framställa eget informationsmaterial utifrån sina egna värderingar och erfarenheter.

7.3.2 Information om kommunal service m. m.

Praktiskt taget alla remissinstanser tillstyrker demokratiutredningens re- kommendation att kommuner och landstingskommuner bör samla grund- läggande upplysningar om sin service i en särskild katalog som är lätt till- gänglig för medborgarna. Flera remissinstanser understryker vikten av att detta samordnas med andra offentliga organs information i en gemensam servicekatalog.

Betydelsen av särskilda insatser för informationssvaga och resur55vaga grupper understryks av en rad kommuner. bl. a. Botkyrka. Emmaboda och Timrå kommuner. samt av Landstings/Firmmdet och LO. Kristianstads läns landstingskommun betonar i det sammanhanget betydelsen av att det skrift- liga materialet görs lättare att förstå. TCO framhåller informationen genom massmedierna och Tranås kommun understryker bibliotekens roll när det gäller att nå informationssvaga grupper.

Flertalet av de remissinstanser som tar upp demokratiutredningens re- kommendation om uppsökande verksamhet i samarbete med folkrörelser anser att tanken är riktig. Sölvesborgs kommun anser dock att utredningen borde ha utvecklat hur sådan verksamhet skall gå till och Dals Eds och Örkelliungu kommuner avvisar rekommendationen av kostnadsskäl.

Många remissinstanser understryker starkt massmediernas betydelse. De instämmer i utredningens rekommendationer om hur kommuner och lands- tingskom muner skall underlätta massmediernas arbete. Några remissinstan- ser framhåller dock att det ibland kan vara olämpligt att lämna information på ett tidigt stadium. vaöpings kommun anser att förslag till beslut från arbets- eller beredningsutskott bör föreligga. innan information lämnas.

Remissinstanserna instämmer också i att lokalradion kan bli en bety- delsefull kontaktlänk mellan kommuner och landstingskommuner samt medborgare. Lokalradions framtida roll betonas av bl. a. ['In/lunds. Blekinge.

Prop. l975/76:187 147

Göteborgs och Bohus och Jämtlands lärts landstingskommuner samt Botkyrka. ' Bromölla. Kristianstads. Kungälvs, Eda och Torsby kommuner.

Utredningens rekommendation om försöksverksamhet med nya mass- mediatekniker har behandlats av ett litet antal remissinstanser. Norrbottens läns landstingskommun anser att sådana hjälpmedel kan bli värdefulla i fram- tiden. Folkets hits/iir'ertirzgar'rt(1.s riksorganisation pekar på den ökade koncen- trationen av information som har skett under senare år i tidningar. TV m. m. Videogram öppnar möjligheter till en decentraliserad lokal informa- tionsverksamhet och kan enligt förbundet få avgörande betydelse för den kommunala informationen till föreningar och organisationer i framtiden. Speciellt gäller det glesbygdskommuner och kommuner med ett flertal be- folkningscentra. Täby kommun och statens ungdomsråd intar en mer reser- Verad hållning. Enligt ungdomsrådet bör folkrörelserna stimuleras till in- formationsinsatser som alternativ till de i många fall rent kommersiella nya medierna. [ folkrörelsernas arbete kan enkel utrustning för att återge ljud och bilder m.m. vara till hjälp.

Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig om utredningens rekom- mendation att kommuner och landstingskommuner skall utse särskilda kon- taktpersoner med uppgift att svara för kontakter med medborgarna. mass- medier m. fl. tillstyrker detta. Dals Eds kommun anser att funktionen som kontaktperson bör ligga på ordförandena i nämnderna. I små och medelstora kommuner är en sådan formalisering inte nödvändig. anser Höörs. Heb)= Och Sandvikens kommuner. Svenska kommunförbundet är positivt till att re- ceptioner och informationsfunktioner förstärks. Särskilda kontaktpersoner med mer långtgående uppgifter avvisas dock med motiveringen att det ålig- ger alla anställda att besvara frågor. Länsstyrelsen iÄ/vsborgs län samt l-f'äxiö och Älmhults kommuner avstyrker rekommendationen med motiveringen att ett mellanled mellan medborgarna och de anställda skulle kunna försämra samarbetet och öppenheten inom förvaltningen. Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund understryker att medborgare och massmedier skall kunna vända sig direkt till de politiskt ansvariga.

Informationen till invandrarna behöver enligt en samstämmig remiss- opinion förbättras. lnvt'mdrarverket anser att invandrarbyråer och organiserad tolkyerksamhet bör ordnas samt att all viktig information bör ges även på invandrarspråk. lnvandrarföreningarnas egna tidningar och lokalradion är därvid viktiga medier. Uppsökande verksamhet i form av hembesök bör eftersträvas och följas av information till mindre grupper i angelägna frågor. Andra åtgärder som framhålls är informationsträifar i bostadsområdena. förenkling av blanketter och ökad personalutbildning. Kungälvs kommun be- tonar betydelsen av samverkan regionalt och med centrala myndigheter. Borås kommun understryker betydelsen av insatser genom i nvandrarbyråer.

Folkbibliotekens möjligheter att förbättra den kommunala informationen betonas av Tronds. Oxelösunds. Ale. Mullsjö. l-"ärgårda och Hallsbergs kortr- rnuner samt SAC 0/ SR. Gävleborgs lärts landstingskorrrmurt anser att folkbib-

Prop. 1975/76:187 148

lioteken kan få verklig betydelse som informationskälla för förtroendevalda och allmänhet. om de utvecklas och kan tillhandahålla sammanställningar av pågående utredningar. statistik. motioner o.d. Sveriges allmänna biblio— teks/örening framhåller folkbibliotekens fördelar som informationsförmed- lare. De har kontakt med alla åldrar och grupper och har öppet på kvällar och helger. när andra kommunala institutioner är stängda. Svenska kortt- munförbundet och Växjö kommun anför att folkbiblioteken knappast kan fungera som kommunens förvaltningsbibliotck.

Rekommendationen att kommunerna och landstingen i sin internutbild- ning ägnar ökad uppmärksamhet åt frågorna om formerna för medborgarnas kontakter med den kommunala förvaltningen mottas positivt av remiss- instanserna. Urrteå kommun och Svenska kommunförbundet understryker vär- det av att personalen i telefonväxlar och receptioner fortlöpande utbildas och informeras. Många remissinstanser understryker utredningens mening att de kommunala frågorna bör få en mer framträdande roll i undervisningen och att kommunernas och landstingskommunernas egen medverkan i sko- lorna bör ökas. Blekinge lärts landstingskommun samt Boderts och Ljusdals kommuner understryker behovet av att det i läromedel som används ges en mer fullständig bild av den kommunala verksamheten.

7.3.3. Informationen i den demokratiska processen

Rcmissinstanserna delar utredningens uppfattning att en viktig uppgift för den kommunala informationsverksamheten är att underlätta partiernas, övriga folkrörelsers och opinionsbildares verksamhet. Många understryker att det till en sådan uppgift även hör att se till att de förtroendevaldas beslutsunderlag är hanterligt och lättillgängligt.

Kopparbergs lärts landstingskommun anser att informationsverksamheten bör inriktas på direktinformation genom medverkan av politiker och andra befattningshavare hos landstingskommunerna. illustrationer. filmer och an- nat AV-material bör kunna tillhandahållas. Skaraborgs lärts landstingskom- rnun påpekar även att de förtroendevalda och partiorganisationerna bör ges möjlighet att verka i hela landstingsområdet. Därför måste större ekonomiska resurser än f.n. ställas till deras förfogande.

Utredningens rekommendationer om insatser för att underlätta folkrö- relsernas arbete mottas nästan genomgående positivt. Upplands-Bro kommun anser att folkrörelsernas roll för att förmedla faktainformation bör uppmärk- sammas mera och Överkalix kommun anser att med undantag av en ser- vicekatalog bör all kommunal information skötas av folkrörelserna. Järnt- Iands lärts landstingskommun anser dock att det är svårt att få gensvar från organisationerna.

Den interna informationens betydelse och de anställdas roll i kontakten med medborgarna framhålls särskilt av landstingskommunerna. Vissa remissinstanser framför även konkreta förslag utöver de som ut-

Prop. 1975/76:187 149

redningen lägger fram. Gislaveds kommun anför att lokala servicekontor på ett verksamt sätt kan bidra till en bättre information och kontakt med kom- munens olika delar. Robertsfors kontrnurt anser att utgivning av en kommunal informationstidskrift kan vara ett värdefullt komplement till andra akti- viteter. Östra Göinge kornrnurt anser att särskilda "kommundagar" bör an- ordnas för att informera politiska partier. personal och lärare. Burlövs och Bollnäs korttmuner föreslår kommundelsmöten och Sala kommun anser att särskilda Studiebesök vid förvaltningarna regelbundet bör anordnas för de förtroendevalda.

Umeå kommun föreslår att invånarna efter varje val bör ges information om vilka som har valts till fullmäktige och de mer betydelsefulla nämnderna.

7.3.4 fll/männa synpunkter på infor/nationen i planeringsfrågor

Remissinstanserna instämmer allmänt i att det behövs större öppenhet och aktiva insatser, om flera medborgare skall kunna engageras i plane- rings-arbetet. Många betonar i likhet med utredningen betydelsen av särskilda insatser i fråga om ekonomisk planering. utredningsplaner och verksam- hetsplanering.

Även inställningen till utredningens konkreta rekommendationer om in- formationen i planeringsfrågor är positiv. Länsstyrelsen i l"'('isterbottens lärt an- ser att en större öppenhet och bättre förankring av fysisk, ekonomisk och social planering i kommunerna har största betydelse även för länsstyrelsens deltagande i samhå'illsplaneringen. '

Vissa kommuner som i princip är positiva framhåller dock att rekom- mendationerna sammantagna kan medföra risk för minskad effektivitet och förd röjning. Det gäller t. ex. Täby. Sölvesborgs. Piteå. Torsby. Mariestads. Trel- leborgs och Norrköpings kommune/'. Mörbylånga kommun anser att risken för fördröjning i sin tur kan innebära ett hot mot demokratin. 'l'ir'rebodu kommun anser att insatserna bör kunna begränsas i förhållande till utredningens för- slag. Indttstrt'lörbundet och SAF anför i ett gemensamt yttrande att utred- ningens förslag innebär alltför stark betoning av planeringsinformation och samråd på bekostnad av effektiviteten.

Foreningen/är somltällsplanering är positiv till utredningens rekommen- dationer men anser att synsättet att de statliga intressena genomgående är överordnade de kommunala intressena och planerna leder till att tonvikten läggs vid översiktliga planer. Kommunerna blir ställda inför svårförenliga krav. dels kravet att agera i enlighet med statsmakternas intentioner. dels kravet att åstadkomma en demokratisk samverkan på gräsrotsnivå. Detta har utredningen enligt föreningen inte beaktat tillräckligt.

Statens institut för byggnads/orskning anser att utredningen har inriktat sina bedömningar alltför mycket på en formell beslutsprocess. För analys av demokratiproblemen anser institutet det vara mer fruktbart att utgå från de faktiskt förekommande beslut i bebyggelsefrågor som påtagligt förändrar

Prop. 1975/76:187 ISO

verkligheten. De beslutssituationer som institutet tar upp är lokaliserings- beslut. tillstånd. verkställighetsbeslut. avtal. resursfördelningsbesfut och pro- grambeslut.

Många remissinstanser instämmer i utredningens uttalade önskemål om fortsatt försöksverksamhet och utvecklingsarbete på området. Länsstyrelsen i Örebro län understryker behovet av detta när det gäller både planerings- materialet och planeringsprocesscn. SACO/SR anser att medel bör avsättas för kommunala strävanden i den riktningen och för medborgargrupper som söker påverka sin situation.

Utredningens mening att kommunerna själva bör få avgöra vilka åtgärder som är lämpliga accepteras av flertalet remissinstanser. Betydelsen av att bindande regler undviks betonas av bl. a. Åtvidabergs och .-Vorrk(fipings kom- muner. Vissa remissinstanser tar dock upp frågan om enhetliga regler kan behövas. Länsstyrelsen i Östergötlands län betonar att fasta rutiner bör ut- arbetas för hur och när samspelet skall ske mellan förtroendevalda. tjäns- temän. eventuella konsulter och allmänhet i olika typer av planeringsfrågor. Kungälvs kommun och Föreningen Sveriges kommuna/a.förvaltnings/'in'isrer in- stämmer i utredningens syn att kommunerna bör ha frihet att själva finna de lämpligaste arbetsformerna. De anser dock att det är olyckligt om kom— munerna tillämpar alltför olikartade planerings- och samrådsrutiner så att medborgarna i olika kommuner får väsentligt olika möjligheter att påverka de kommunala besluten.

LO anser att anvisningarna för de fackliga organisationernas medverkan i länsplaneringen måste vara bindande. De fackliga organisationernas syn— punkter måste redovisas i de beslutande organen. TCO och Sveriges socio- nom/örbund framför liknande synpunkter. Hyresgästernas riksförbund if råga— sätter om rekommendationerärtillräckligt. Framställningar från hyresgästav— delningarom att få bli remissinstanser hari vissa fall avvisats på formella grun— der. LRFkräver också mer preciserade regler för samråd.

Flertalet remissinstanser som yttrar sig i frågan instämmeri utredningens rekommendationer att den statliga planeringen på länsnivå skall redovisas årligen och att landstingskommunerna regelbundet skall sammanfatta pla- neringen av sin egen verksamhet. Länsstyrelsen iJönköpings län anser dock att detta medför krav på dokumentation och kan ge upphov till en tungrodd och resurskrävande planeringsprocess.

Socialstyrelsen anser att landstingskommunernas planering bör redovisas så att verkningarna för invånarna i de enskilda kommunerna framgår. Det ger även underlag för diskussion om samverkan mellan landstingskom- munen och kommunerna i fråga om socialvården. Hollands och Skaraborgs läns Iarulsringskommuner påpekar att regelbunden information även bör gå i riktning från kommuner till landstingskommuner.

De kommuner som yttrar sig om informationssystemet företag—samhälle understryker betydelsen av att planeringsunderlag av detta slag kan föras ut till öppen debatt bland förtroendevalda och i partier och lokala föreningar.

Prop. 1975/76:187 151

De remissinstanser som berör planeringsarbetets organisation uttalar sig i allmänhet för ett mer direkt deltagande från kommunfullmäktige resp. landsting. Sta/ens räd/iir bjgartorts/orskning understryker utredningens åsikt att kommunfullmäktige bör ha såväl beslutanderätten i frågor av vägledande betydelse som möjlighet att i detaljer leda och följa planeringsprocessen. Jönköpings kommun pekar på möjligheten att inrätta särskilda programkom- mittéer för långsiktig planering.

Flertalet remissinstanser ser positivt på utredningens rekommendation om att ledningsgruppen vid projektorganisation alltid bör bestå av förtro- endevalda. Många anser att det är en självklar princip. Länsstyrelsen i Ska- raborgs län anser att tjänstemän inte bör ges uppgifter för vilka politiskt ansvar kan krävas ut. Frågan om ledningsgruppens tillgång till expertis kan enligt länsstyrelsens mening lösas genom att tjänstemän adjungeras eller underställs ledningsgruppen i någon form.

I vissa fall framförs dock kritiska synpunkter. Partille kommun anser att rekommendationen kan medföra alltför stor arbetsbörda för de förtroende- valda. l-"'ästeräs kommun anför att det finns risk för alltför tidiga bindningar. Skara kommun anser att frågan bör avgöras från fall'till fall. Svenska riksbvgeen tillstyrker rekommendationen under förutsättning att man i ledningsgruppen håller sig strikt till politiskt-ekonomiska frågor.

De remissinstanser som tar upp frågan om planmaterialets utformning instämmer i att en intresseväckande och lättillgänglig redovisning är en förutsättning för en bred diskussion. Stockho/ms lärts landstingskommun un- derstryker att mängden information i förslag. som skall bli föremål för samråd och politiskt beslut måste begränsas. Hur utförligt och detaljerat ett plan- förslag kan utformas. om förtroendevalda och allmänhet skall ha en möj- lighet att tränga in i det kan ofta bli en besvärlig avvägningsfråga. En rad tekniska detaljer måste utformas av plantekniker med ansvar under för- troende. Landstingskommunen framhåller att det är väsentligt att tidning- arna får möjlighet att på ett slående och lättläst sätt redovisa innehållet i planerna. Länsstyrelsen i Gotlands län påpekar att planmaterialet inte får bli så vagt utformat att det förlorar sin juridiska stringens. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att datasammanställningar bör läggas upp så att t. ex. fackliga organisationer och politiska partier kan gå in i materialet. göra ana- lyser och dra egna slutsatser.

Förslaget om att beskrivningsunderlag för olika planeringssituationer skall utarbetas och sammanställas av statens planverk tillstyrks av flertalet re- missinstanser. Planverket tillstyrker förslaget men framhåller att det är viktigt att även redovisa vilka medel som finns när det gäller att genomföra planerna. Konsekvensbeskrivningar bör referera till dessa medel de kan annars lätt ge en falsk bild av framtida verklighet. Verket anser därför att det bör övervägas om inte planer bör kompletteras med ett åtgärdsprogram som klargör kommunens utfästelser i fråga om genomförandet.

Länsstyrelsen i Västerbottens län utgår från att planverkets arbete skall ske

Prop. 1975/76:187 152

i mycket nära samarbete med kommuner och länsstyrelser. Socialstyrelsen förutsätter att berörda fackmyndigheter får möjlighet att medverka. LO be- tonar vikten av effekterna på sysselsättningen redovisas klart.

Hults/reds kommun anser att en utförligare redovisning av planernas totala konsekvenser är värdefull som underlag för en allmän debatt. Eftersom plantyperna är allmänt förekommande. bör det enligt kommunen vara möj- ligt att på central nivå utarbeta hjälpmedel för att popularisera planerna.

ÖrebrO. l-"ästeräs och Kalix kommuner påpekar att materialet inte får bli styrande eller likriktande. SACO/SR ifrågasätter värdet av centralt infor- mations- och referensmaterial i konkreta planeringssituationer.

Ett mindre antal kommuner yttrar sig över utredningens rekommendation om en mer utbyggd service på riks- eller länsnivå när det gäller material för presentation och redovisning. Hag/orts. .fi/in_gsås och Tranemo kommuner tillstyrker och anser att de föreslagna åtgärderna på ett markant sätt skulle förbättra och underlätta kommunernas arbete. Enligt länsstvrelsen i Skara- borgs län bör nämnden för samhällsinformation kunna samordna produktion av informationsmaterial på central nivå och organisera erfarenhetsutbyte i planeringsfrågor. Det bör ske i samverkan med länsstyrelserna. Länsstyrelsen i l-"ästerbottens län förklarar sig intresserad av att delta i ett utvecklingsprojekt som innebär att länsstyrelsen biträder kommunerna med rådgivning och tillhandahåller lämpligt material. '

Länsstyrelsen iKa/mar län anser att detta närmast är en uppgift för Svenska kommunförbundet. P/(IIIt'L'l'Å'C'l anför att förslag till fysiska planer bygger på lokala. särpräglade förutsättningar. Möjligheterna att utarbeta centralt informationsmaterial är därför begränsade. Länsstyrelsen iJönköpings län an— ser att planverket bör framställa ljudbildband i planeringsfrågor som har allmänt intresse. .S'mcklralms läns lan(lstingskommtm anser även att lokala TV—program Skulle vara ytterst värdefulla för presentation av planerings- frågor. Nynäshamns kommun vill lästa uppmärksamheten på bristen på an- vändbart studiematerial i planeringsfrågor. som bl. a. behandlar lagstiftning. forskningsresultat. normer och informationsmetoder. Det är enligt kom- munen rimligt att samhället stöder framtagning av sådana studiematerial även i fråga om enskilda planeringsobjekt. Orusts krmunun understryker att det finns behov av nytänkande och reformering i fråga om de statliga äm- betsverkcns blanketter och anvisningar. t. ex. i fråga om bostadsbyggnads- program och KELP. Enligt kommunen kan de i dag knappast sägas vara lättlästa och överskådliga.

7. 3 . 5 Planeri/tgsprocessen

Remissinstanserna instämmer allmänt i vad demokratiutredningen anför om att planeringsarbetet börskedesindelas. Därigenom kan anges när viktiga beslut skall fattas och när information till allmänheten är möjlig och tne- ningsfull. säger flera remissinstanser.

Prop. 1975/76:187 ] 'Jl b.:

Rcmissinstanserna betonar särskilt att arbetsplan bör upprättas i samband med att planarbetet börjar. att ett program bör utarbetas för att understryka planeringens politiska innebörd och att alternativa förslag bör läggas fram. Många remissinstanser betonar även att resultatet av planeringen bör be- vakas. Planverket anser att en arbetsplan kan underlätta överblicken över planeringsarbetet och ange de tillfällen i planeringsprocesscn när information till allmänheten är särskilt angelägen.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län delar utredningens mening att en arbetsplan bör upprättas Och publiceras i samband med att planarbetet påbörjas. Den är grundläggande för den kommande informationen om planarbetet. efter- som den sätter in de olika skedena i sitt sammanhang. Enligt länsstyrelsen bör den därför på olika stadier redovisas med angivande av hur långt man har kommit i planen. Länsstyrelsen anser att uppföljningen av planarbetet och sammanställningar av inkomna synpunkter bör redovisas inte bara för de förtroendevalda utan även för allmänheten. pressen. de som bor inom ett visst område osv.. så att de som har deltagit i diskussionen får se det samlade resultatet. [.RI'" tillstyrker starkt att kommunen skall tillkännage när planarbetet påbörjas. dess syfte och arbetets omfattning. Soria/(lemo- kratiska kl'lllllt't/Öl'blllitft'l anser att en kalender bör finnas som visar när de viktiga planeringsfrågorna skall tas tipp till behandling under året. Den bör spridas till alla förtroendevalda i nämnder och styrelser. De kan därigenom få information om de övergripande beslut som kommer att påverka nämn- dernas arbete.

l-'ästernorr/anrls läns lam/stingskrnnmun framhåller att flerårsplaneringen liksom budgetarbetet måste få en djupare förankring i partigrupperna och partiorganisationcrna. Arbetet bör läggas upp så att landstinget får möjlighet att diskutera direktiven och förutsättningarna förarbetet. I.alu/stingslörhtrnrle/ understryker de lokala partiorganisationernas betydelse för en vidgad dis- kussion om landstingskommunens planering.

Flera kom muner. däribland Hallsbergs. Bollnäs. Hallsta/tammars. Tingsryds och Arboga kommuner. understryker betydelsen av konkreta och väl för- ankrade program. Tid och resurser måste enligt dessa kommuner avsättas för allmän debatt och analys i partigrupperna.

P/anverket delar utredningens uppfattning att program bör utarbetas för alla planeringsuppgifter av betydelse. En regelmässig uppföljning av plane- ringen anser planverket vara av stort värde för programarbctet. Det är viktigt att de sti-illningstagandcn som görs i planprogram bygger på erfarenheter från tidigare genomförda planer. så att programmen inte bara blir allmänna måldeklarationer utan kan respekteras som realistiska arbetsinstrument.

Länsstyrelsen i.lönköpings län framhåller att genom att planeringsprogram- met antas av fullmäktige ges fasta politiska riktlinjer för planeringen. Fär- eningen .S'veriges kommunala.lön'altrrings/'tn'r'ster påpekar att detta i fråga om den långsiktiga planeringen och budgeten innebär två fullmäktigebehand- lingar årligen. Föreningen anser att det bör vara möjligt att utforma en

Prop. 1975/76:187 154

sådan rullande planeringsrutin. Enligt planverkets uppfattning är tillgång till planalternativ en grundläggande förutsättning för att en allmän debatt skall kunna föras om hur olika förslag motsvarar de krav som ställs i programmet. Möjligheten att välja mellan alternativ är också en förutsättning för att de förtroendevalda skall kunna göra en ekonomisk utvärdering av planutf'orm- ningen. Lf'ppsala kommun framhåller värdet i att minoriteten i fullmäktige därigenom får samma möjligheter som majoriteten. Att utgå från två tekniskt lika riktiga men ideologiskt olikartade lösningsförslag ger enligt kommunen allmänheten och de förtroendevalda större valfrihet i beslutssituationen. För att begränsa kostnaderna bör den alternativa uppläggningen äga rtim så tidigt som möjligt och i första hand på det översiktliga planstadiet. Stock- holms lärts lantis"!ingskommtin betonar vikten av att alternativa förslag kon- centreras på väsentliga mål- och värderingsfrågor snarare än på olika de- taljlösningar.

Centerns tingt/oms/örhttm/. kristen demokratisk sam/ing och kristen (lemo- kratisk ungdom förordar en ökad användning av alternativa förslag. Riks- byggen anser att ett generellt krav på alternativa planer är av stor betydelse. De ekonomiska konsekvenserna av alternativen bör redovisas. Liknande synpunkter anförs av HSB och länsstyrelsen i Västmanlands lätt.

De folkrörelser som yttrar sig i frågan är genomgående positiva till ett ökat deltagande. Förbundet vi unga. LRF . HCK. KF Uli-1 -KF UK. lOGT—NTO och kooperativa järbttnt/et framhåller alla sitt intresse av att delta aktivt i planeringsprocessen. Särskilt betonas att möjlighet härtill måste ges i ett tidigt skede. Flera organisationer understryker vikten av att folkrörelserna får tid till debatt och till att samla in synpunkter och förmedla opinioner. HSB understryker särskilt folkrörelsernas deltagande i arbetet med bostadssa- neringsprogram och bostadsbyggnadsprogram.

Statens institut/iir ingartatls/orskning anser att man kan skapa förutsätt- ningar för en dialog och diskussion kring det system med gemensamma planeringsförutsättningar som har börjat tillämpas i allt fler kommuner genom att de politiska partiernas lokalavdelningar årligen utarbetar rapporter om sitt område. Institutet jämför erfarenheterna från länsplaneringen som i många fall har stimulerat kommunerna att utarbeta alternativa planer. För att underlätta en sådan diskussion krävs emellertid enligt institutet mer problemorienterade beskrivningar. Länsstyrelsen i Örebro lätt anser att kommundelsorgan skulle kunna vara kanal för medverkan vid detaljpla- nering. Uppsala kommun anser att lokala råd genomgående kan svara för insamling. redovisning och utvärdering av den lokala opinionen i resp. kom- mundel i samband med planeringsfrågor. .S'trängnt'is kommun förordar stu- diecirklar.

Lr'insstvrelsen i .fN-"orrbottens län förordar en vidare tolkning av sakägar- begreppet för att ge möjlighet till medverkan för grupper som utan att vara markägare eller markutnyttjare inom området ändå har väsentliga intressen i frågan.

Prop. 1975/76:187 l55

Remissinstanserna anför i regel inte några avvikande synpunkter på ut- redningens rekommendation att massmedier och alla organisationer och enskilda som har anmält intresse för en viss fråga eller viss typ av frågor rutinmässigt bör informeras och ges möjlighet att framföra synpunkter. Linner? kommun anför det att detta inte utan vidare kan accepteras. Av kost- nadsskäl måste informationen enligt kommunen koncentreras till större frå- gor.

De kommuner som yttrar sig om utredningens rekommendation att de sociala nämnderna i kommunen bör ges möjlighet att yttra sig i alla plan- frågor som har betydelse för medborgarnas sociala situation instämmer i utredningens sytt. Länsstyrelsen i Blekinge län anser att detta kräver att den kunskap och erfarenhet som representeras av förtroendevalda inom soci- alvårdens nuvarande organisation kan tillföras planeringsprocessen på ett effektivt sätt. Länsstyrelsen anser därför att det kan ifrågasättas om det inte i lag bör fastställas en planeringsorganisation som tillgodoser de krav på information och medverkan som utredningen föreslår.

En mindre del av remissinstanserna anför kritiska synpunkter. tilt/llsiö kommun anser att insatserna katt begränsas något och ändå ge tillfreds- ställande resultat. Hudiksvalls. Kalix och l'ästertis kommuner tillstyrker för- slagen rörande planeringsprocessen men anser att en skedesindelning vid fysisk planering kan bli alltför komplicerad. tidsödande och kostnadskrä- vande. Eskilstuna knnnnun ställer sig positiv till förslaget om skedesindelning men anser att det bör gälla planer av större betydelse. Liknande synpunkter fratn förs av länsstvrelsen i lästntanlamls län som anser att den rekommen- derade ordningen sktrlle bli onödigt betungande och tidsödande för detalj- planer.

7.3.6. Ekonomisk planering. sr'ktnrs/t/anering tre/t verksam/ntis/rlt'nrering

Remissinstanserna ställer sig positiva till demokratiutredningens rekom— mendation att riktlinjer för arbetet med bostadsbyggnadsprogram och kortt— munalekonomisk långtidsplanering skall ges av kommunfullmäktige. Det gäller även rekommendationen att dessa program regelmässigt skall be- handlas och antas av kommunfullmäktige. Länsstyrelsen i Jönköpings lätt anser att planeringen bör bedrivas i sådana former att både de folkvalda och den breda allmänheten kan förstå uppläggningen och påverka resultatet. [ dag har enligt länsstyrelsen i vissa fall bostadsbyggnadsprograrnmen och de ekonomiska långtidsplanerna tyvärr mer karaktär av tjänstemannapro- dukter. Liknande synpunkter framförs av länsstvrelsen i Göteborgs och Bohus lätt i fråga om den ekonomiska långtidsplaneringen. Länsstyrelsen anser det även viktigt att den sektorsplanering som finns i varje kommun är inordnad i ett övergripande planeringssystem. Om så är fallet ger planeringen stadga åt den kommunala utvecklingen och fullmäktige ges möjlighet att tner långsiktigt ange ramarna för denna utveckling.

Utredningens rekommendation om att bostadssaneringsprogram bör ut- formas så att de som berörs av planerade åtgärder med lätthet kan utläsa hur de kommer att påverkas har inte mötts av några invändningar från remissinstansernaf Det gäller också rekommendationen att kommunerna även särskilt bör informera de berörda. t. ex. genom anslag i berörda fas- tigheter eller genom annonsering i lokalpressen. Lr'insstyrelsen i Örebro län anser att utredningens rekommendation att det vid förnyelse av befmtlig miljö regelmässigt skall tas kontakt med dem som bor och arbetar i den aktuella miljön är mycket väsentlig. Ett direkt inflytande på och ett med- ansvar för utformningen av boendemiljön skapar också bättre lojalitet med bostadsområdet och kan bidra till ökad trivsel och engagemang i vården av boendemiljön.

De remissinstanser som yttrar sig på denna punkt är i allmänhet positiva till rekommendationen att förvaltningar med långsiktig verksamhetsplane- ring årligen redovisar sina planer. Särskilt bör väsentliga förändringar i verk- samheten anges. .S'kr'ivt/e kommun anser att kommunstyrelsen bör rekom- menderas att årligen rapportera om pågående utredningar och framtida ut— redningsbehov. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser det välgrundat att kommunerna årligen skall utarbeta en sammanfattning av planerna och ange väsentliga förändringari verksamheten. Enligt länsstyrelsen i.S'karabrn;t:s län bör det övervägas om inte uppgiften att redovisa planering kan regleras i arbetsordning. .S'iir/ernran/anrls läns larulsringskornrnnn och Kalmar lärts lands- tingskommun anger att de arbetar med femårsplaner med årlig revidering.

Unga o'rnur anser att en planeringsmodelf bör utarbetas för barn- och ung- domsorganisationernas medverkan på skolor och fritidshem.

Slutligen framför vissa länsstyrelser allmänna synpunkter på behovet av samarbete mellan olika planeringstnyndigheter. Länsstyrelsen i f't'isternorr- lands lätt understryker behovet av samordning mellan instanser på riksnivå. länsnivå och lokal nivå inom t.ex. länsplaneringen. En grttpp med före- trädare för olika berörda organ bör enligt länsstyrelsen tillsättas i detta syfte. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser det otillfredsställandc att det inte finns någon klar praxis för htrr kommunernas deltagande i olika statliga planeringssystem skall utformas och förankras. För den planering som länsstyrelsen bedriver skulle det vara till stor fördel om införmatitmen till medborgarna kunde inordnas i ett generellt system som passar olika pla- neringsformer. Länsstyrelsen skisserar ett sådant system. lluvudtanken i detta är att kommunstyrelsen bör ansvara för att partigrupper och olika informationsgrupper får del av material som har ställts till förfogande av centrala myndigheter eller länsstyrelser eller som kommunen har tttarbetat.

7 . _? . 7 Orea/lisalor/ska . ruta.-u-

Utredningens syn att det är väsentligt att informationsverksamheten är väl förankrad i kommunernas och landstingskommarternas förtroendevalda

Prop. 1975/76:187 157

organ delas av remissinstanserna. Den klart dominerande delen av remiss- instanserna anser att en särskild beredning eller ett särskilt utskott av kom- munstyrelsen resp. förvaltningsutskottet är lämpligast. Ett mindre antal re- missinstanser tillstyrker alternativet med en särskild fakultativ nämnd för informationsuppgifter. Ett tiotal remissinstanser anser att båda alternativen är acceptabla. medan några menar att det är tveksamt eller direkt olämpligt att över huvud taget inrätta något särskilt organ.

Åre och Hallsbergs kommuner tillstyrker alternativet med en särskild fa- kultativ nämnd med ansvar för verksamhten. Hallsbergs kommun anser att det speciellt i de större kommunerna är väsentligt att antalet kommunala förtroendeuppdrag kan ökas och att den som svarar för informationsverk— samheten helst bör vara fristående från övriga kommunala organ. Stoeklto/nis kommun framhåller att den sedan lång tid har en informationsnämnd. Enligt sin instruktion skall nämnden genom tryckta skrifter. utställningar eller på annat sätt belysa aktuella kommunala frågor. sprida kännedom om kom- munala förmåner och kommunal service. Den skall dessutom samordna planeringen av den kommunala informationsverksamheten och ge råd och service åt kommunens övriga nämnder och företag. Lii/tszsryrelsen i Stock- holms län anser att oavsett vilken lösning kommunerna och landstingskom- munerna väljer är det angeläget att facknämnderna får resurser att sprida mer specialistbetonad information på sina områden.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län anför att det kan uppstå oklarheter i ansvars- fördelning eller dubbel-arbete. om en särskild informationsnämnd inrättas. Centerns ungdomsförbund anför som motiv för att någon särskild nämnd inte bör inrättas att informationsfrågorna inte kan ses som något fristående tekniskt eller administrativt problem.

Skaraborgs läns landstings/tomtniin anser att den direkta ledningen av in- formationsverksamheten bör handhas av förtroendevalda. vilka hämtas från förvaltningsutskottet och från nämnder med ansvar för olika grenar av för- valtningen. De remissinstanser som anser att det är tveksamt eller olämpligt att inrätta något särskilt organ understryker kommunstyrelsens resp. för- valtningsutskottets övergripande ansvar. Östergötlands och Ix'opparbergs läns lumlstingskotnnumer anser att det odelade förvaltningsutskottet bör ha an- svaret.

.Vueka kommun anser att ansvaret för informationsverksamheten bör åligga resp. fackförvaltning och nämnd. lnformationsaspekterna måste beaktas i hela den kommunala verksamheten. Det övergripande ansvaret har kom- munstyrelsen i samma mening som den har ett övergripande ansvar för kommunens verksamhet i övrigt. Liknande synpunkter framförs av äfv- käplngs. Eks/ö. Ljung/J): .Åf/ntltults. Väx/"(fi. läste/"viks, Ix'ungälvs. I Ieln'. Skött/e.

Årjängs. Sotenäs, Orusts. Ånge. Herrljunga och Ulricehamns kommuner. Svenska kommun/iirltumlet anser att de kontinuerliga informationsuppgif—

tema är av sådan karaktär att de inte ger underlag för meningsfullt arbete i ett särskilt förtroendemannaorgan. Starka skäl anses därför tala för att

Prop. 1975/76:187 158 ansvaret skall ligga hos kommunstyrelsen. Lamlstingslärlnuulet understryker förvaltningsutskottets ansvar men framhåller att varje nämnd bör bedöma behovet av åtgärder.

8. Lokal förankring 8.1 Nuvarande förhållanden 8.1.I Partier oelt andraIlblkrärelser

De politiska partierna har ett vittförgrenat nät av organisationer på den lokala nivån. Detta gäller samtliga rikspartier. Betydande skillnader finns dock mellan partierna i fråga om antalet underorganisationer. En tendens mot en anpassning av det lokala organisationsmönstret till den nya kom- munindelningen kan även iakttas.

! samband med kommunsammanläggningarna har förutsättningarna för partiernas arbete i olika kommundelar förändrats. Undersökningar visar att det inte var ovanligt i de minsta kommunerna att t.ex. fullmäktiges fö- redragningslista i sin helhet behandlades på partimöten före fullmäktige- sammanträdena. [ de nya större kommunerna är detta inte möjligt i samma utsträckning. Orsaken är främst det ökade antalet ärenden. ] Stället har många lokala partiorganisationer prövat nya former för att engagera flera medborgare och ge möjlighet till ett lokalt inflytande. Man har bl. a. anordnat studiecirklar i kommunala frågor. organiserat arbetsgrupper och referens- grttpper. anordnat andra formerav samråd mellan partimedlemmar och and- ra medborgare. bedrivit uppsökande verksamhet till vissa medborgargrupper. anordnat offentliga utfrågningar av kommunalt fi'irtrt')endevalda i olika kom- mttndelar och arrangerat särskilda budgetmöten i olika delar av kommunen.

Antalet folkrörelser och andra sammanslutningar som är lokalt verksam- ma är mycket stort. Även i de minsta kommunerna rör det sig om ett hundratal och en stor del av dem har förgreningar i olika kommundelar. Många förtroendevalda är verksamma även i föreningarav olika slag. Sådana lokala organisationer utgör därför i hög grad informella kontaktpunkter.

Kommunerna har i ökad utsträckning börjat inhämta synpunkter från folkrörelserna och andra organisationer under beredningsarbetet. Det har skett genom remisser. informationsmöten samt arbets- och referensgrupper med rådgivande ställning.

Lokala opinionsgrupper uppstod främst i storstadsområdena under slutet av 1960-talet. Redan tidigare hade det dock funnits lokala intressegrupper. som främst arbetade med traditionella kontaktmetoder i förhållande till de kommunala organen. Under de senaste åren har lokala grupper arbetat för att påverka beslutsfattare och den allmänna opinionen genom bl.a. demon- strationer och namninsamlingar. Andelen kommuner. där det finns sådana opinionsgrupper har ökat under 1970-talet. År 1974 fanns sådana grupper

Prop. 1975/76:187 159

i över hälften av kommunerna. De var relativt jämnt fördelade över landet. Det har blivit vanligare att kommunerna bereder opinionsgrupper möjlighet att svara på remisser och delta i samråd.

8.1.2 Loka/a organ

En väg som har prövats för att bredda kontaktytorna mellan kommunerna och medborgarna är att ändra den kommunala organisationen. Genom att inrätta lokala organ har man försökt minska avståndet mellan den kom- munala förvaltningen och medborgarna. Till de olika typer av lokala organ som har prövats hör sociala distriktsnämnder. s.k. kommundelsråd och andra kommundelsorgan. lokala styrelser vid daghem. lekskolor. ålderdoms- hem och andra kommunala institutioner. lokala kontaktmän i olika kom- mundelar samt sjukhusdirektioner. styrelser för folkhögskolor och andra lokala nämnder för landstingskommunal verksamhet.

För varje förvaltningsområde skall det i princip finnas ett enda förvalt- ningsorgan för hela kommunen eller landstingskommunen. Denna hu- vudregel benämns ofta det odelade ansvarets princip. Den innebär att nämn- derna var och en inom sitt område skall ansvara för förvaltning och verk- ställighet. Detta medför att förvaltning och verkställighet i ett och samma ärende måste ligga hos en nämnd och att de inte kan fördelas mellan flera. För den specialreglerade förvaltningen följer denna princip oftast av resp. författning. Principen om det "odelade ansvaret" anses gälla även för de kommunallagsreglerade nämnderna. Lokala organ med förvaltande och verkställande uppgifter kan alltså i princip inte inrättas. Lokala organ kan däremot inrättas för beredande och rådgivande uppgifter.

Vad gäller den kommunallagsreglerade sektorn finns det inte några ut- tryckliga hinder i lagstiftningen för lokal förvaltning inom olika kommun- delar. Men eftersom det odelade ansvarets princip anses gälla även på detta område kan lokala organ med övergripande beslutande uppgifter för av- gränSade geografiska områden inte inrättas. Det är således inte möjligt att dela in verksamheten i distrikt. Detta innebär att övergripande kommun- delsorgan endast kan ha beredande och rådgivande uppgifter. Det finns däremot inget hinder för att lokala nämnder inrättas för att ansvara för förvaltning och drift av en speciell anläggning. t. ex. en idrottsanläggning eller ett bibliotek.

När det gäller den specialreglerade sektorn är rättsläget mera komplicerat. efterSom något olika regler gäller i de olika specialft'irfitttningarna. ! regel finns det inte något uttryckligt hinder för lokal förvaltning som är anknuten till en speciell anläggning eller institution. För landstingskommunerna gäller att dacentraliserad förvaltning i form av lokala organ är möjlig såväl inom S_iUkVårdsområdet som inom omsorgsverksamheten. ] dessa fall anges i resp. lag att det är möjligt att inrätta en direktion. som har ansvaret för en sjuk- vårdsinrättning.

Prop. 1975/76:187 160

De sociala distriktsnämnderna utgör ett undantag från prin- cipen om det odelade ansvaret. De avgör enligt 9ä lagen om social cen- tralnämnd. var och en inom sitt distrikt. ärenden som avser vård och be- handling eller annan åtgärd beträffande enskild person.

Vissa kommuner har inrättat lokala övergripande o rg a n m e d rå d - givande och informerande uppgifter. s.k. kom- mu ndelsråd. Dessa lokala organ har främst till uppgift att följa ut- vecklingen inom kommundelen. att hos kommunstyrelsen och andra kom- munala organ göra de framställningar som de anser påkallade. att hålla kontakt med kommundelens befolkning för ömsesidigt informationsutbyte och att avge yttrande över frågor som hänskjuts till dem.

l-"örsöksverksamhet med lo k al a s t y re l s e r vid in st i t u - t io n e r pågår i vissa kommuner. i regel gäller det styrelser för daghem. fritids- och idrottsanläggningar samt ålderdomshem.

Styrelserna brukar ha till uppgift att planera och samordna verksamheten inom institutionen. att följa utvecklingen inom verksamhetsområdet och göra de framställningar till andra kommunala organ som anses påkallade. att hålla kontakt med kommundelens invånare och att samråda med or- ganisationer och andra som- berörs av verksamheten inom institutionen. När det gäller de direkta kontakterna med den centrala förvaltningen skall institutionsstyrelserna i allmänhet vara remissorgan i alla ärenden som rör institutionen och utarbeta budgetförslag till den centrala nämnden för in- stitutionen. lnstitutionsstyrelserna har ofta getts befogenhet att diskutera riktlinjer för sysselsättning. studiebesök. utflykter m. m. och för verksam- hetens allmänna uppläggning i övrigt med personalen och andra som berörs av verksamheten. att handlägga frågor om öppethållande. att fördela hy- restider till vissa hyresgäster. att lägga fram förslag om _reparations- och ombyggnadsarbeten och att i övrigt fullgöra de förvaltnings- och verkstäl- lighetsuppgifter som kommunfullmäktige överlämnar till styrelsen.

Något under 30 kommuner hade år 1974 utsett ] 0 k a l a k 0 n t a k 1 in ä n i kommundelarna. [ allmänhet hade de till uppgift att svara på förfrågningar i samband med kommunsammanläggningarna. Initiativ till aktiva infor- mationsåtgärder har de i regel inte tagit.

Sjukhusdirektioner och styrelser för vissa skolor är exempel på lokala nämnder inom landstingskommunerna. Inom de ramar som resp. speci- alförfattning ger kan landstingskommunema välja mellan en centraliserad och en decentraliserad förvaltningsorganisation. Det är alltså möjligt att ha en sjukhusdirektion för varje sjukhus eller en gemensam direktion för flera sjukhus. Sjukhusdirektionen är enligt sjukvårdslagen (19621242) underord- nad s_iukvårdsstyrclscn. Under senare år har flera landstingskommuner av- skaffat sina sjukhusdirektioner för att underlätta samordningen av adminis- trationen.

Prop. 1975/76:187 ' 161

8.1.3 Omr(')'.S'I/1ingar och opinionsundemökningar

Förtroendevalda. lokala partiorganisationer. lokala kommunala organ. för- eningar och grupper kan ses som kanaler för att ge medborgarna information och för att föra fram medborgarnas krav till kommunerna och lands- tingskommunerna. I detta sammanhang uppkommer frågan om ett mer direkt deltagande från medborgarnas sida i beslutsprocessen kan öka intresset för kommunala frågor och ge besluten en starkare demokratisk förankring. Ett sådant deltagande skulle kunna komma till stånd genom kommunala omröstningar. Kommunallagarna innehåller inte några bestämmelser om kommunal folkomröstning. De opinionsundersökningar som har förekom- - mit har ibland skett i sådana former att de kommit att likna folkomröst- ningar. Sådana undersökningar har oftast gällt kommunindelningsfrågor.

Det är svårt att rättsligt definiera opinionsundersökningen och samtidigt klart avgränsa den från folkomröstningen. Det är självfallet inte förbjudet att anordna en opinionsundersökning i form av urvalsundersökning eller att sända ut frågeformulär med svarsalternativ till invånarna i en del av kommunen eller landstingskommunen. Vid ett omröstningsförfarande vän- der sig kommunen eller landstingskommunen samtidigt till alla invånarna för att få en opinionsyttring. Enligt rättspraxis är ett kommunalt beslut om en sådan omröstning olagligt. åtminstone om valnämnden avses med- verka. Däremot finns det inga formella hinder mot att de partier som är representerade i fullmäktige anordnar en "allmän opinionsundersökning" genom en särskilt tillsatt valkommitté. Detta gäller även om omröstningen i praktiken genomförs på nästan samma sätt och även om kommunala medel används för finansieringen.

Kommunala folkomröstningar.opinionsundersökningar och liknande för- faranden har inte berörts i förarbetena till kommunallagarna. Frågan om det är lagligt att inhämta kommuninvånarnas uppfattning i visst ärende genom omröstning har bedömts i två utslag av regeringsrätten (RÅ 1932 S 166 och 1967 ref. 57).

Regeringsrätten fäste i utslaget från år 1967 avgörande vikt vid att den beslutade omröstningen dels skulle företas huvudsakligen i de former som gällde för allmänna val. dels närmast skulle få karaktären av en kommunal motsvarighet till folkomröstning enligt 49 ;" dåvarande regeringsform. Dessa två omständigheter synes ha ansetts tillräckliga för att beslutet skulle be- traktas som kompetensöverskridande. Anlitande av valnämnden för andra än författningsenliga uppgifter har emellertid i andra sammanhang ansetts vara kompetensöverskridande. Regeringsrätten betonade i utslaget år 1967 kommunernas stora frihet vid val av former för utredning i ärenden som avser kommunala angelägenheter. Detta uttalande ger fog för slutsatsen att kommunfullmäktige får besluta om opinionsundersökningar av skilda slag bland kommuninvånarna och anslå medel till genomförandet.

År 1967 var valnämnden inte att betrakta som en kommunal nämnd.

11 Riksdagen I (175/76. I saml. .-Vr186

Prop. 1975/76:187 ' 162

Länsstyrelsen utsåg ordföranden och dennes ersättare. Nämnden hade delvis andra uppgifter än f.n. Efter vallagens ikraftträdande är valnämnden ett helt kommunalt organ. en obligatorisk och specialreglerad kommunal nämnd (prop. 19721105 5. 100 och 121). Valnämndens uppgifter regleras av vallagen. Denna ger inte stöd för att valnämnden tas i anspråk för andra uppgifter än de som anges i lagen. Förutsättningarna för en bedömning av möjligheten att lämna uppdrag åt valnämnden att genomföra lokala omröstningar är genom vallagens tillkomst något förändrade. Valnämnden torde emellertid fortfarande inte kunna ges i uppdrag att medverka vid lokala omröstningar.

8.2 Utredningen om den kommunala demokratin 8.2.1 Partier och andar/folkrörelser

Utredningen anser att partiernas strävan att utveckla kontakterna med medborgarna bör stödjas och underlättas. Till de former av kontakter som kommunerna kan stödja hör bl.a. s.k. rådslag vid vilka partierna bjuder in medlemmar och andra för att diskutera kommunala frågor. studiekam- panjer med en bred inriktning. offentliga kommundelsmöten där medbor- garna får tillfälle att fråga ut de förtroendevalda och referensgrupper inom partierna som kontinuerligt följer särskilda frågor eller vissa nämnders verk- samhet.

Kommunerna och landstingskommunerna bör enligt utredningen mer systematiskt än vad som nu sker planera för partiaktiviteter och tillhan- dahålla ett lättillgängligt material. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot partiernas arbetsförutsättningar när det gäller t. ex. budgetfrågor och plan- frågor.

Demokratiutredningen anser att också andra folkrörelser än partierna bör kunna spela en roll i den kommunala demokratin. Genom studiekampanjer. remissförfarande. konferenser och muntliga samråd kan ett väsentligt vidgat intresse och deltagande från medborgarnas sida uppnås.

8.2.2 Lokala organ

Utredningen behandlar övergripande kommundelsorgan (kommundelsråd) av två slag. dels rådgivande informationsorgan. dels organ med uppgifter inom ett eller flera av områdena förvaltning. verkställighet och beslutsfattande.

Den förstnämnda formen är den som hittills har prövats i kommunerna. Om kommunerna väljer att inrätta lokala organ. bör enligt utredningen särskild uppmärksamhet ägnas åt att föra in dem som ett naturligt led i beredningsarbetet. Utredningen anser att det är väsentligt att större regel- bundenhet skapas i remissarbetet genom att det i nämndernas reglementen anges att vissa frågor skall och andra bör gå ut på remiss till de lokala

Prop. 1975/76:187 163

organen. De lokala organen bör enligt utredningen också kunna framföra synpunkter på eget initiativ eller själva initiera ärenden. Utredningen anser att de bör kunna anhängiggöra frågor i kommunfullmäktige.

Demokratiutredningen rekommenderar vidare att de lokala organen pe- riodiskt utarbetar rapporter om förhållandena och problemen i kommun- delen. Sådana rapporter bör kunna utnyttjas i det centrala program- och budgetarbetet i kommunen.

En väsentlig uppgift för de lokala organen kan enligt utredningen vara att utveckla det lokala informationsutbytet bl.a. genom att bearbeta centralt informationsmaterial så att det får en lokal anknytning. Utredningen erinrar om att en avvägning måste göras mellan de informationsinsatser som bör ankomma på de kommunala organen och de som bör ankomma på t. ex. partierna och andra folkrörelser.

Det informationsmaterial som de lokala kommunala organen utarbetar bör enligt demokratiutredningen kunna användas i ide- och intresseburen verksamhet. Det bör därför utformas så att det underlättar arbetet för par- tierna. andra folkrörelser. opinionsgrupper m. m. De lokala organen bör utom allmänna informationsmöten kunna arrangera temakonferenser till vilka för- eningarna bjuds in. Sådana informationsmöten kan gälla t.ex. ungdoms- vcrksamheten. det sociala arbetet och samarbetet mellan skolan. hemmen och organisationerna. Till sådana konferenser bör även olika personalgrupper som arbetar med de aktuella frågorna kunna inbjudas.

Utredningen behandlar också förutsättningarna för att ge kommun- delsorganen förvaltningsuppgifter och belsutanderätt i vissa frågor. Kortfattat innebär utredningens slutsatser att det inte framstår som möjligt att finna några klara principer för ett överförande av förvaltningsuppgifter och beslutanderätt till organ med delar av kommunen som geografiska verk- samhetsområden. Det finns betydande risker för kompetenskonflikter i för- hållande till olika centrala nämnder. Svårigheterna beror främst på att verk- samheten skulle komma att beröra Iiera nämnders uppgiftsområden. Av praktiska och administrativa skäl anser utredningen inte att det är lämpligt att dela upp förvaltningen på ett sådant sätt.

[ diskussionen om kommundelsorganen har det enligt utredningen fram- kommit delvis olika uppfattningar om hur de bör utses. En förhärskande mening har varit att den representativa demokratin inte skall överges. Inom denna ram kan emellertid olika valsätt diskuteras. I huvudsak brukar man vid valet av samhällsorgan skilja mellan direkta val och indirekta val. Direkta val tillämpas för de beslutande församlingarna på olika nivåer riksdagen. landstinget och kommunfullmäktige. Valet sker på en och samma dag.

l-luvudprincipen är. framhåller utredningen. att endast de beslutande or- ganen. som i vårt land har egen beskattningsrätt. väljs genom direkta val. Valhandlingen innebär ett politiskt ansvarsutkrävande från medborgarna av de valda representanternas beslutsfattande. De lokala organen är av annan karaktär än de beslutande församlingarna. En viktig principiell fråga är då

Prop. 1975/76:187 164

om samma krav alltid måste ställas på organ som väljs i direkta val. Ut- redningen anser det rimligt att ett organ som väljs i direkta val har en egen ekonomisk resurs att ansvara för inför väljarna. t. ex. en given eko- nomisk ram.

Från praktiska utgångspunkter måste emellertid även andra aspekter be- aktas. anför demokratiutredningen. Direktval ställer stora krav på likform- ighet. Antalet ledamöter måste relateras till invånarantal. De lokala om- rådena måste anpassas till valkretsar och valdistrikt. Det innebär att för- hållandevis stora områden måste fastställas av statliga myndigheter. Om- rådesindelningen måste vara totaltäckande för kommunen. om information om valtekniken Skall kunna ske. Starka skäl talar för att lokala organ med ungefär samma uppgifter måste inrättas i alla kommuner. Om valen skall ske endast i vissa kommuner. försvåras den valtekniska informationen. Med hänsyn till valdeltagandet och sammanräkningsförfarandet är det en nackdel om fristående val anordnas i olika kommundelar. Utredningen anser med hänsyn till det anförda att principen om direkta val inte går att förena med önskemålen att kommundelsorganen skall vara frivilliga och att kommunerna själva skall få bestämma områdesindelningen. Enligt demokratiutredningen bör valen därför ske indirekt.

En annan fråga gäller om kommundelsorganen bör avspegla partifördel- ningen i olika kommundelar. Enligt gällande regler kan detta åstadkommas genom att minoriteten avstår från att begära proportionella val. Därvid kan partierna komma överens om att kommundelsorganen skall avspegla par- tifördelningen i varje kommundel. Utredningen anser att formerna för de indirekta valen inte bör bindas genom lagstiftning utöver vad som gäller i dag.

En annan väg att stärka kontakten mellan medborgare och förvaltning som har övervägts av demokratiutredningen äratt inrätta lokala s t y re l s e r vid k 0 mm u nal a 'i n st i tu t io n e r. Flera olika sätt att sätta samman sådana styrelser har diskuterats. Frågan har varit om de bör bestå av enbart förtroendevalda. av enbart företrädare för intressegrupper vid en skola t. ex. lärare. övrig personal. elever och föräldrar eller av både förtroen- devalda och företrädare för intressegrupper.

Av dessa alternativ anser utredningen att en styrelse som består av enbart företrädare för intressegrupper är svår att förena med de demokratiska prin- ciper som karakteriserar den kommunala verksamheten i vårt land. Över- vägande skäl talar för att det s.k. allmänintresset bör vara representerat i styrelserna. Utredningen anser därför att en begränsning till enbart personal och serviceutnyttjarc inte är rimlig. Det är enligt utredningens mening svårt att inom ramen för den verksamhet som i dag bedrivs vid kommunala institutioner avgränsa frågor som berör enbart dessa grupper.

Om det tredje alternativet. s. k. blandade organ. bör kunna tillämpas häng- er enligt utredningen samman främst med vilka uppgifter som skall ligga på de lokala styrelserna.

Prop. 1975/76:187 165

Utredningen finner det självklart att de företagsdemokratiska strävanden som i dag gör sig gällande i samhället som helhet också skall komma till uttryck på den kommunala nivån. Olika vägar kan således diskuteras när" det gäller de anställdas medverkan i lokala styrelser. F. n. prövas efter beslut av regeringen med stöd av lagen (1972:2711 om närvarorätt vid sammanträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd i några kommuner en modell som innebär att representanter för de anställda har rätt att närvara vid institutionsstyrelsernas sammanträden samt att delta i överläggningarna men inte i besluten.

En annan form som demokratiutredningen har övervägt inom alternativet blandade organ innebär att institutionsstyrelsen i huvudsak består av för- troendevalda och anställda med de förstnämnda i majoritet. att hela styrelsen väljs av kommunfullmäktige. att det därvid förutsätts att partierna nomi- nerar serviceutnyttjare som har anknytning till institutionerna samt att de anställdas representanter nomineras av de fackliga organisationerna.

Frågan om de anställdas roll i detta sammanhang gäller emellertid. fram- håller utrcdningcn. i hög grad den principiella frågan om gränsdragningen mellan den politiska demokratin och företagsdemokratin. Frågan faller alltså inom ramen för det utredningsuppdrag som utredningen kommer att be- handla i en senare utredningsetapp.

Sammanfattningsvis anser demokratiutredningen att kommunerna och landstingskommunerna skall kunna inrätta Iokalstyrelser vid t.ex. skolor. daghem och ålderdomshem. lnstitutionsstyrelserna skall ha ansvaret för skötseln av institutionen och utgöra en kontaktlänk mellan medborgarna och den kommunala verksamheten. Lokala styrelser bestående enbart av förtroendevalda som väljs av kommunens fullmäktige stämmer enligt ut- redningen bäst överens med traditionella kommunaldemokratiska principer. Utredningen anser att ytterligare försöksverksamhet med denna modell bör bedrivas.

8.3.3 Omröstningar och opiniimszindersökningar

Demokratiutredningen anser att grunden för en stark och medborgerligt förankrad kommunal styrelseform även i framtiden måste vara en väl ut- vecklad representativ demokrati. Ofta förekommande allmänna omröstning- ar eller andra liknande beredningsformer är enligt utredningens mening svåra att förenat med kravet på en fungerande representativ styrelseform.

Något mera utbrett missnöje med det representativa systemet som sådant på det kommunala planet kan inte utläsas av tillgängligt material. Kraven ' på kommunala folkomröstningar torde enligt utredningen inte vara förank-- rade i någon utbredd opinion. Utredningen har dock prövat om det finns skäl att bredda underlaget för fullmäktiges och landstingets berednings- former för att göra det möjligt att inhämta synpunkter under mera direkta former från medlemmar av kommunen eller landstingskommunen innan

Prop. 1975/76:187 166

beslut fattas.

Väsentliga förutsättningar för den representativa demokratin har enligt utredningen förändrats under senare år. Kommunerna har ökat i omfång och befolkningstal. Sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik har framträtt starkare. Den kommunala långtidsplaneringen har ökat. Lands- tingskommunerna har fått ett större verksamhetsområde och deras uppgifter har expanderat starkt. Partiernas betydelse i det kommunala livet har. liksom valdeltagandet, ökat starkt. _

Demokratiutredningen anser att den skisserade utvecklingen ytterligare 'understryker behovet av en väl fungerande och medborgerligt förankrad representativ styrelseform för kommuner och landstingskommuner. Men samhällsutvecklingen har även ökat kraven på breddade och mer mång- sidiga former för ärendenas beredning. Utredningen föreslår. som framgår av det föregående, också en rad åtgärder i denna riktning. De förslag som syftar till att öka antalet förtrocnt'levalt'la och underlätta deras arbetsmöj- ligheter torde enligt utredningen på ett avgörande sätt förbättra berednings- processen. Genom olika förslag vidgas partiernas möjligheter till utökade insatser på den lokala nivån. Utredningen föreslår också att den kommunala informationen förbättras. Vidare föreslås åtgärder för att stimulera med- lemmarna i folkrörelserna och olika sannnanslutningar till aktiva insatser i samhällsarbetet. De lokala organ som utredningen behandlar syftar till att just fånga upp de synpunkter och tendenser i folkopinionen som kraven på folkomröstningar oftast motiveras med.

Enligt utredningen bör åtgärder av detta slag prövas och utvärderas. innan man i kommuner och landstingskommuner överväger andra former för be— redningen i riktning mot folkomröstningar.

SjäIVfallet representerar varje alternativ till ett ökat direkt inflytande för den enskilde väljaren något av ett demokratiskt ideal. anför utredningen. En rad starka invändningar har dock rests mot omröstningar. De skulle kunna medföra att debatten om enstaka projekt blir lösryckt ur ett större sammanhang. Därmed finns stor risk för att den kommunala långtidspla- neringen lörsvåras. Avgränsning och formulering av väsentliga frågor för omröstning torde bli ett stort problem. Sammantaget får man. enligt de- mokratiutredningen. räkna med att omröstningar resulterar i en arbetskrä- vande och utdragen beredningsprocess. Risk finns för att kostnaden för en omröstning inte skulle stå i någon rimlig proportion till den ekonomiska betydelsen av den fråga som blir föremål för folkomröstning. Utredningen anser att tyngdpunkten i insatserna för att förbättra fullmäktiges besluts- underlag bör ligga inom ramen för de övriga åtgärder som utredningen föreslår. Om man skall gå vidare i riktning mot mera direkta berednings- former är däremot mycket tveksamt. Demokratiutredningen vill inte föreslå att något särskilt lagreglerat institut för kommunal folkomröstning eller and— ra dylika opinionsttndersökningar införs.

Ett beslut av kommunfullmäktige att anordna en rådgivande kommunal

Prop. 1975/76:187 l67

folkomröstning i valnämndens regi blir enligt utredningen olagligt. Men om en opinionsundersökning av i stort sett samma karaktär beslutas under delvis andra former och beteckningar möter inga rättsliga hinder. Kom- munernas stora frihet att själva välja former för beredningen av ärenden ger således möjlighet för en kommun att fatta beslut om en omröstning som reellt inte skiljer sig från vad man kallar kommunal folkomröstning. l praktiken är rättsläget därför i viss mån oklart. För att oklarheten skall undanröjas föreslår utredningen en föreskrift om att fullmäktige resp. Iands- ting får inhämta synpunkter från medlemmar av kommunen eller lands- tingskommunen som ett led i beredningen av ett ärende. Därvid skall om så behövs valnämnden kunna anlitas. om inte nämndens uppgifter i övrigt hindras därigenom.

[ särskilda undantagsfall Skall enligt utredningen upplysningar kunna in- hämtas genom rådgivande omröstningar. Med hänsyn till svårigheten att bedöma storleksordningen och karaktären av problemen synes det lämpligt att i övrigt lämna formerna öppna. Det bör klart markeras att ansvaret för valet av beredningSform ankommer på fullmäktige resp. landstinget. Härigenom vill demokratiutredningen understryka vikten av att beslut om opinionsundersökningar inte bör ingå som något normalt led i berednings- processen. Det bör endast tillgripas i sällsynta undantagsfall. Det förutsätts. att fullmäktige och landSting i alla beredningssammanhang är ytterst noga med att iakttaga regler som tryggar medborgarnas krav på rättstrygghet. likställighct och integritet. Reell möjlighet att delta för alla som anmodas att yttra sig. garanterad rätt till anonymitet. och rätt till en jämbördig in- formation är exempel på några grundläggande förutsättningar.

8.3 Kommunallagsutredningen

De uppgifter som enligt vad utredningen om den kommunala demokratin föreslår skall kunna anförtros åt kommundelsråd och andra lokala organ är enligt kommunallagsutredningen av sådan art att föreskrifter därom kan ges i reglementen. Motsvarande gäller i fråga om de lokala organens ar- betsformer. På dessa punkter förutsätter förslaget inte lagstiftning.

Kommunfullmäktige kan. säger kommunallagsutredningen. i sin arbets- ordning föreskriva att förslag från kommundelsorgan skall tas upp till be- handling i fullmäktige. dvs. att förslag från dessa organ liksom förslag från kommunstyrelsen och övriga nämnder skall ha ovillkorlig anhängighets- verkan. Förslaget att kommunfullmäktige skall avgöra om kommundels- organen skall ha initiativrätt hos fullmäktige föranleder därför inte något lag- förslag från kommunalIagsutrcdningen.

Kommunallagsutredningen anser det inte nödvändigt att i lag närmare definiera kommundelsorganen eller att ge dem en särskild benämning. Varje kommun får själv fastställa benämningen med hänsyn till organens funktion. Det är enligt utredningens mening därför tillräckligt att av lagen framgår

Prop. 1975/76:187 168

att kommundelsorgan kan finnas i kommun. 1 en bestämmelse härom bör anges att kommunfullmäktige kan tillsätta särskilda organ som har till upp- gift att företräda invånarna i del av kommunen i angelägenheter som rör kommundelen.

Kommunallagsutredningen tär härefter upp frågan om kommunala folk- omröstningar och opinionsundersökningar. I enlighet med förslaget från ut- redningen otn den kommunala demokratin föreslår kommunallagsutred- ningen en bestämmelse som klargör att kommunfullmäktige och landsting som ett led i beredningen av ett ärende kan inhämta upplysningar om kom- munmedlemmarnas synpunkter i frågan. Det är därvid tillräckligt. säger utredningen. att det framgår av motiven att synpunkter kan inhämtas även genom omröstningar.

8.4 Remissyttrandena 8.4.1 Allmänna svn/nmkter

Remissinstanserna ser i allmänhet positivt på demokratiutredningens in- ställning att det bör ankomma på kommuner och landstingskommuner att själva välja lämplig väg när det gäller att förbättra kontakterna mellan kom- munerna och medborgarna. De tre alternativ som utredningen anger är dels fördjupad kommunikation via partier. andra folkrörelser. sammanslut- ningar och lokala grupper dels lokala organ. dels omröstningar och opi- nionsundersökningar. Även om olika remissinstanser betonar värdet av olika vägar olika starkt kan vissa tendenser urskiljas. Den övervägande delen av remissinstanserna understryker de politiska partiernas roll och värdet av att kommuner och landstingskommuner underlättar de lokala partior- ganisationernas verksamhet. När det gäller förändringar i den kommunala organisationen som syftar till inrättande av lokala organ är en stor del av remissinstanserna tveksamma. Många betonar de svårigheter av olika slag som kan vara förenade med kommundelsråd eller institutionsstyrelser. En mindre del av den kommunala remissopinionen tillstyrker dock mer ore- serverat inrättande av antingen kommundelsråd eller lokala styrelser. l fråga om omröstningar och opinionsundersökningar li nns en stor tveksamhet mot en utbredd användning av sådana former'för medborgarinflytande. Mindre delar av remissopinionen tillstyrker utredningens förslag eller tar bestämt avstånd från varje form av omröstningar.

Utöver de tre huvudalternativ som utredningen diskuterar har ett mindre antal remissinstanser även tagit upp vissa andra vägar för att skapa större kontaktytor och för att stärka kontakterna med kommunernas olika delar.

Länsstyrelsen i l-"'ästm'narrlands län anser att förtroendevalda kontaktmän som funnits sedan en tid inom omsorgsstyrelsens verksamhetsområde bör prövas i större utsträckning.

Prop. 1975/76:187 169

(.)skarslzamns. Hultsfreds och Orus/s kommuner framhåller betydelsen av regelbundna informationsmöten i kommundelarna. där medborgarna kan ställa frågor och framföra synpunkter till förtroendevalda. tila/"ks komntun anser att kommundelsmöten bör hållas i varje kommundel eller ort av be- tydelse minst en gång under valperioden.

KDS och kristen demokratisk ungdom förordar reglebundet anordnade kom- mundelsstämmor. Till dessa inbjuds alla invånare i kommundelen. Där- igenom kan kommunen stimulera till ett brett lokalt intresse för de kom- munala frågorna. anser dessa organisationer.

Linköpings kommun förordar även stöd till stads- och kommundelsför- eningar som tillkommit på frivillig grund.

8. 4.3 Portia/' och andraFlo/k'l'är'elscr

Betydelsen av att förbättra partiernas arbetsmöjligheter betonas av flertalet remissinstanser. [ regel behandlas frågan ganska allmänt. Men genomgående förklarar sig landstingskommuner och kommuner beredda att satsa tner resurser på att ta fram underlag. ge utrymme för partiaktiviteter och i övrigt underlätta partiernas arbete.

.-"V()I'tll71(1lll1_t_'.s' kommun anser att det för mindre kommuner är lämpligast att vidareutveckla den reform 'äg som syftar till fördjupad kommunikation via partier. övriga folkrörelser och sammanslutningar.

Nor/'k'öpirl_t(5 kommun understryker partiernas uppgift att förmedla åsikter och uppfattningar till de förtroendevalda. lt'arlskrono kommun betonar sam- ordningen mellan kommunens och partiernas information. Åstorps kommun understryker vikten av att partierna får bättre möjligheter via partistödet att föra ut information till medborgarna. 1 den information som kommunerna i dag själva ger ut är det enligt kommunen ofta svårt att få en klar bild av vilket parti eller vilka partier som har det politiska ansvaret. slirar/n kom- mun framhåller att en meningsfull debatt förutsätter att det finns alternativ. Det måste av både majoritet och minoritet uppfattas som ett gemensamt intresse att få olika alternativ belysta. Inte minst ett väl utformat partistöd är därför enligt kommunen av värde förden kommunala demokratin. Svens- ka kommun/iirln/n(lut anser att tyngdpunkten i strävandena bör läggas vid att ge partierna ökade möjligheter att vidga medborgarkontakterna.

Demokratiutredningens rekommendation att kommuner och lands- tingskommuner skall tillhandahålla faktamaterial som kan utnyttjas i par- tiarbetet understryks av bl. a. uniu'rsitutskrms/crsäntbr*u'r samt lla/lands. .lön— köpings och Blekinge läns landstingskontmuner.

Reaktionen på utredningens principdiskussion och rekommendationer i fråga om folkrörelserna är överlag positiv. Rcmissinstanserna anser att det är väsentligt att intressera det lokala föreningslivet för de kcnnmunala frå- gorna. S'vvnska kommtrn/örlnnulw uttalar sig positivt om en utveckling av

Prop. 1975/76:187 170

det samarbete mellan kommuner och folkrörelser som redan etablerats på många håll. Bland de folkrörelser som yttrat sig är inställningen mycket positiv till utredningens förslag. Duger/ins. Lindesbergs och Paja/a kommuner anser att större klarhet behövs i fråga om hur de praktiska kontakterna med föreningslivet skall ske.

En mindre del av remissinstanserna framhåller även som sin mening att ett långt utvecklat system med remissförfarande och samråd kan få ne- gativa effekter på effektiviteten. Vaggeryds. Oxelösunds. Linkr'ipings. Lila. Tranås och Kalix kommuner anser att det föreligger risk för tungrodd ad- ministration. Kungälvs kommun och Ii'r'irt'ningwr Siv-vigas kommunalaförvalt- nings/'urisrw anser med hänsyn till risken för fördröjning att endast principiella frågor bör tas upp i referensgrupper och bli föremål för remissförfarande. I-Iults/i't'rls kommun är positiv till ett utökat remissförfarande och anser med hänvisning till risk för byråkratisering och förlängd behandlingstid att frågan bör avgöras från fall till fall.

Ett litet antal remissinstanser tar upp vad ökade insatser för att underlätta folkrörelsernas deltagande kan betyda från principiell och praktisk synpunkt för partierna. Karlskrona kommun anser att remissförfarande inte bör fö- rekomma till intressegrupper "såvitt inte särskilda förutsättningar förelig- ger". rl-lärlzvlringa kommun anser att det finns risk för att den representativa demokratin urholkas. Årjängs kommun är synnerligen tveksam till ökat in- flytande genom utvidgat remissförfarande. konferenser med intresseorga- nisationer. tillskapande av kommundelsråd m.m. Det måste enligt kom- munen ankomma på de politiska partierna att via sina förtroendevalda ka- nalisera de åsikter som finns bland organisationer och enskilda.

Lamisrin_gs/örbzoutar anser att åtgärderna i första hand bör inriktas på de politiska partierna. konferenser rn. m. Förbundet förordar viss återhållsamhet med permanenta samrådsorgan.

Socialdemokratiska kvinno/ör!"mdc! anser att intressegruppers inflytande främst bör kanaliseras den politiska vägen. Kommunalt förtroendevalda i olika föreningar kan utgöra kontaktpersoner. Förbundet förordar därför för- siktighet med att inrätta organ som är direkt knutna till intressegrupper.

Folkrörelserna är genomgående positiva till ett ökat deltagande i kom- munala frågor. De tillstyrker remissförfarande. konferenser. muntliga sam råd m. m. ABF och Karmel-mimförbundet understryker betydelsen av att folk- rörelserna får tillgång till faktamaterial. Förbundet vi unga och Sveriges kristna ungdomsråd understryker betydelsen av att organisationerna får god tid på sig och att diskussionsmaterialet är överskådligt och pedagogiskt utformat.

Några folkrörelser tar upp frågan om huvudmannaskapet för olika verk- samheter. l-io/kparkcrnas cantra/organisation saknar i betänkandet ett prin- cipiellt resonemang om möjligheterna för folkrörelser att överta ansvar och drift av viss kommunal verksamhet. Folkets lttis/öreningar/tas riksorganisation anser att huvudmannaskapet för så många verksamheter som möjligt bör läggas hos folkrörelserna. RiksidroIts/ärbunt/ct anser att idrotten så långt möj-

Prop. 1975/76:187 l7l

ligt själv skall svara för idrotts- och friluftsliv. dock med avsevärt stöd ekonomiskt och i övrigt — från kommunerna.

Folkparkernas centra/organist":lion påpekar att samrådsorgan inte får leda till att naturliga kontaktytor mellan olika organisationer och de studieförbund till vilka de är anslutna försvagas. Det får heller inte leda till att verksamheten övertas av den kommunala förvaltningen.

IOGT—NTO påpekar att de 5. k. ungdomsråd som tidigare inrättades för att tillgodose ungdomens fritidsliv efter hand har utvecklats till kommunala organ. Därmed har nya behov av verkliga samrådsorgan uppstått.

Koopr'rarival/örbumlct betonar de kommunala konsumentnämndernas roll. Till dessa nämnder bör referensgrupper med lolkrörelseanknytning knytas.

.S'rt'rrgr's kris-rna ungdoms/tid förordar att ett kommunalt organ. lämpligen fritidsnämnden ges i uppdrag att svara för kontakterna med folkrörelserna.

Sveriges_li'ikvrkoräd anser att det bör inrättas ett särskilt kontaktorgan för att etablera ett fast samarbete mellan de kristna samfunden och kommu- nerna. Ett sådant organ skulle kunna sammanträda ett par gånger årligen. Sveriges frikyrkoråd anser även att informationskonferenser bör anordnas för folkrörelsernas funktionärer.

Statens kulturråd framhåller att insatser av teater- och musikgrupper och grupper som arbetar med foto. film. bild och utställningsverksamhet bör kunna spela en viktig roll för att göra den kommunala demokratin mer levande. Kommunernas kulturpolitiska insatser får därigenom ytterligare en motivering—att bidra till den kommunala debatten. Ekonomiska resurser. lokaler och utrustning för kulturell verksamhet blir förutsättningar för att aktivera debatten.

Socialstyrelsen understryker betydelsen av att utveckla dialogen med grup- per som är beroende av verksamheter inom socialvården samt hälso- och sjukvården. t.ex. handikapp- och pensionärsorganisationer.

Folkrörelsernas möjligheter att medverka i ttppsökande verksamheter till resurssvaga grupper behandlas bl. a. av socialstyrelsmr som ställer sig positiv till sådan verksamhet som inriktar sig på organisationernas medlemmar. Styrelsen anser dock att organisationerna inte kan överta de sociala och medicinska myndigheternas ansvar. vilket gäller alla medborgare. .-l-I.S'-/iir- bundet betonar handikapporganisationernas roll och anser att nya former för ekonomiskt stöd måste övervägas.

lnt'a/ulran'crkat föreslår att flera olika vägar prövas för samarbete med folkrörelserna. Verket föreslår att ett int-andrarråd knyts till det kommunala organ där invandrarfrågorna förankrats. t. ex. kommunstyrelsen. informa- tionsnämnd eller invandrarnämnd. Utfrågningar eller enkäter kan anordnas antingen med representanter för olika nationaliteter eller i speciella frågor.

Sveriges Irantvurks- och indirstriorgonisarion (SH/O) anser att även andra or- ganisationer än folkrörelser bör uppmärksammas och framhåller SHlO:s 400 hantverks- och industriföreningar. För närvarande informeras företag med mer än 50 anställda genom informationssystemet "Företag samhälle".

Prop. 1975/762187 172

För mindre företag bör informationen enligt SHlO gå över företagens or- ganisationer.

Ett litet antal remissinstanser har behandlat kontakterna mellan kom- muner och lokala opinionsgrupper. Kungsbacka kommun anser att det är viktigt att även lokala opinionsgrupper och andra sammanslutningar erhåller en fullgod information i sådana frågor som särskilt intresserar dem. Deras synpunkter bör kanaliseras till de förtroendevalda. så att deras krav kan vägas mot varandra och mot andra krav. Tranås kommun påpekar att partierna måste få sådana ekonomiska resurser att de kan utöka kontaktverksarnheten till olika typer av aktionsgrupper t. ex. byalag.

|"'('ist('/'t=iks kommun är tveksam till att bygga ut kontaktytor med tillfälliga lokala opinionsgrupper. Dessa grupper har enligt kommunens erfarenhet begränsade möjligheter att bidra med allmängiltiga och konstruktiva förslag med hänsyn till att de oftast grundar sin verksamhet på mycket speciella intressen och till att de ofta saknar den överblick som fordras för att väga olika önskemål mot varandra.

8. 4 . 3 Övc/gri/rmulc kommrrrulclsorgr'rn

Praktiskt taget alla remissinstanser instämmer i demokratiutredningens mening att kommundelsorgan (kommundelsråd) skall vara frivilliga och att kommunerna själva skall bestämma arbetsformerna. Remissbilden är i övrigt tner splittrad än i flertalet andra frågor. Flertalet remissinstanser tillstyrker fortsatt försöksverksamhet men i övrigt är remissopinionen delad. En relativt stor grupp av remissinstanserna redovisar en markerat tveksam inställning till lokala organ och anför som grund för detta en rad skäl av principiell och praktisk natur. En annan relativt stor grupp av remissinstanser förordar mer långt gående alternativ genom att råden enligt deras uppfattning bör ges förvaltande uppgifter. utses i direkta val m. m. '

Ett fåtal landstingskommuner har berört frågan. Stockholms läns lands- IlngskommH/l"anser att för vissa av landstingskommunens verksamheter kan en decentraliserad förvaltning i form av lokala organ vara möjlig. Exempel på detta är hälso- och sjukvårdsnämndens lokala förvaltning. Det är naturligt att i frågor med lokal anknytning inhämta kommunernas synpunkter. 1 en reservation till Göteborgs och Bohus läns landstingskommuns yttrande fö- reslås att det s.k. primärvårdsområdet tas som utgångspunkt för en mer decentraliserad förvaltningsorganisation. Enligt reservationen ses en politiskt vald styrelse för primärvårdsområdet som ett alternativ till institutionssty- relse och kommundelsråd. En modell där styrelsen även får vissa sam- arbetsuppgifter mellan kommun och landstingskommun bör enligt reser- vationen utvecklas och prövas i försöksverksamhet.

Vissa av de kommuner som är tveksamma till kommundelsråd anser att de uppgifter som organen skulle kunna ha i stället bör handhas av de lokala partiföreningarna. Lokala kommunala organ kan enligt deras mening

Prop. 1975/76:187 173

även splittra den politiska ledningen och förstärka motsättningarna mellan olika kommundelar. Synpunkter med den inriktningen har framförts av bl. a. Sundbybergs, Alvkar/cbv, Alvesta, Hagfors. Sant/vikens, Osby och Eskilstu- na komntttttcr. Avesta kommun anser att det lokala inflytandet i stället skall tillgodoses genom att de politiska partierna i sina nomineringar tar hänsyn till behovet av företrädare inom kommunens olika delar.

En grupp av framför allt mindre och medelstora kommuner anser att kommundelsorgan kan vara lämpliga i kommuner med stor yta eller stor _befolkning men att det för deras egen del knappast är aktuellt att inrätta kommundelsråd. Bland dessa kommuner finns Alves/a. Häbo. Emmaboda. Vaggeryds. Tingsryds. Toma/illa. tf'lärbyldnga. Skara. t'l-lunk/ots. Vindelns. Vännäs. Årjängs. .S'tor/ots och A rhoga kommuner. Gislaveds kommun anser att försöksverksamhet kan vara aktuellt i kommuner med 50—60 000 invånare. Roberts/hrs kommun anser att frågan om kommundelsorgan inte har direkt aktualitet i små kommuner. eftersom den geografiska spridningen av man- daten ger de flesta orter representation.

En annan grupp kommuner som ställer sig tveksamma till kommun- delsråd gör det framför allt av effektivitetsskäl. Sölvesborgs. Torsby. Örn- skölrlsviks och Lunds kommuner anser att en sådan organisation leder till en ökad belastning på förvaltningen och medför risk för byråkrati och för- dröjning. I-"'ärnamo kommun anser att sådana organ kan leda till en olycklig uppdelning av den kommunala förvaltningen. Halmstads kommun anser att de kan föranleda kompetenskonflikter.

Åstorps kommun avvisar kommundelsråd med motiveringen att de inte kommer att få den överblick som är nödvändig för att man skall kunna göra de prioriteringar som är bäst för kommunen i dess helhet. Söderhamns kommun ställer sig tveksam till kommundelsråd. eftersom de lätt kan upp- levas som en fullmäktigeförsamling för en del av kommunen och på det sättet motverka demokratiutredningens rekommendation att kommunfull- mäktiges ställning bör stärkas.

Några av de kommuner som har bedrivit försöksverksamhet med kom- mundelsråd redovisar en relativt tveksam inställning. Jönköpings kommun anför mot bakgrund av sina erfarenheter att kommunen intar en något mer restriktiv hållning till lokala organ än utredningen. Enligt kommunen har det varit svårt att finna meningsfulla uppgifter åt de råd som inrättats i Jönköping. Enligt Eks/”ä kommun har erfarenheterna av en försöksverk- samhet med kommundelsråd i kommunen varit negativa.

.S'rcnskrt kommun/iirlnnulct understryker frivilliglinjen beträffant'le lokala organ. Förbundet pekar på att erfarenheterna av de kommundelsorgan som hittills inrättats visar att kommundelsorganen haft obetydliga kontakter med politiska partier. övriga folkrörelser och organisationer. Förbundet finner att kommundelsorgan som fungerar vid sidan av de opinionsbildande or- ganisationer som har att ta ett samlat ansvar för hela kommunotnrådet kan bli till mer skada än nytta vid uppbyggandet av en fungerande kommunal

Prop. 1975/76:187 174

demokrati. Kommundelsorganen kan vidare medföra att beslutSproeessen fördröjs.

Ett mindre antal kommuner har en negativ attityd till kommundelsorgan utan att det klart framgår om de avstyrker demokratiutredningens förslag om fortsatt försöksverksamhet. Hallsbergs. Hedemora och Krokoms kommu- ner anser sålunda att kommundelsorgan ej bör förekomma. .-f rjeplogs kom- mun anser att det inte föreligger tillräckliga motiv för inrättande av kom- mundelsråd. om man istället får en ökad aktivitet inom partierna och ett vidgat deltagande från folkrörelserna. Boxholms kommun anser att ett system med kommundelsorgan inte är förenligt med en representativ demokrati. Kiruna kommun anser att det med nuvarande Förutsättningar i lagstiftning m. m. inte finns tillräckligt meningsfulla uppgifter för kommundelsorgan.

Länsstyrelsen i illa/mö/tus län anser att övervägande skäl talar mot kom- mundelsorgan. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att det föreligger risk föratt kommundelsorganen får karaktären av "diskussionsklubb" vilket medför svårigheter att hålla intresset vid liv.

Sot'ic'tldemokratiska kvinno/örbttndet påpekar att kommundelsråd kräver re- surser och medför risk för '"bypolitik". Som en negativ följd ser förbundet även att skiljelinjerna mellan partierna blir mindre klara.

Sammanlagt ett tjugotal remissinstanser avstyrker utredningens förslag om fortsatt försöksverksamhet med kommundelsorgan. Till dem hör Ös- term?/lands läns landslingskommun och länsstvrelsen i Ix'ronobetgs län samt .S'o'v dertiil/e. .fovkö/tings. Oxelösumls. Linköpings. :l-Iota/a. .EVorrkr'i/tings. .»"flrida— bergs. .'f/vesta. Lessebo. Torsås. Kristianstads. I-lelsingboigs. Landskrona. [_j-'- seki/s. Hälle/hrs. .S'urahammars och Lycksele kommuner.

Oskarshamns kommun avvisar bestämt lagregler om kom mundelsråd och den politiska sanunansättningen i sådana råd. Förutom att kommundelsråd lätt leder till kompetenskonflikter i förhållande till de ordinarie nämnderna innebär systemet enligt kommunen en påbyggnad av den kommunala lör- valtningen som i många avseenden försvårar verksamheten och gör den svår att överblicka. Kommunen framhåller i stället betydelsen av regel- bundna informationsmöten i kmnmundelarna där medborgarna kan fram- föra frågor och synpunkter till de li'irtroendevalda.

En stor grupp remissinstanser. främst kommuner. anser att kommun- delsorganen bör ges mer långtgående uppgifter. att deras samnmnsättning bör avspegla den politiska strukturen i kommundelen och att de bör väljas i direkta val. I allmänhet anser dessa remissinstanser att kommundelsor- ganen bör vara frivilliga. .S'iutuna kommun anser dock att de bör vara ob- ligatoriska men att kommunen bör bestämma arbetsformerna. Enligt cen- terns kvinno/iirlntm/ bör kommundelsorgan finnas i alla kommuner. Om kom- mttndelorgan inrättas bör de finnas i hela kommunen. anför centerns ungdoms- förbund.

1 Skövde kommun finns fem kommundelsråd. Kommunen anser att deras verksamhet har varit värdefull och att den bör vidareutvecklas. L.?tredningens

Prop. 1975/76:187 175

förslag om ökade uppgifter och resurser för kommundelsorganen tillstyrks av Sigtuna. Uppsala och Umeå kommuner.

Centerns trngdoms/örbrrnd förordar att en möjlighet införs att ge kommun- delsorganen en omfattande beslutanderätt i frågor som rör kommundelen. Utvecklingen mot en ökad sektorisering har enligt statskontoret gjort det svårare för den enskilde att orientera sig i den kommunala verksamheten. Statskontoret anser därför att det bör vara möjligt att delegera beslutanderätt iärenden som rör kommundelen från kommunallagsreglerad nämnd till kom- mundelsorgan. " Botkyrka. Huddinge. Nacka. Tyresö. l-'"a_vltolms. l-"a/lentuna. Strängnäs. Vel- /anda. Kalmar. Vimmerby. Vellinge. Göteborgs. Uddevalla. Borås. I'm-(L I-"ang. bro, Å re och Umeå kommuner samt./ölkpartiets kvinnoförbund och moderata sarn/ings/rartiets krinno/örbrmd anser att kommunt'lelsorganen bör kunna ges förvaltande uppgifter. Huddinge och Umeå kornrrurner anser att motsvarande bör gälla i fråga om verkställighetsuppgifter. Kommundelsorganens uppgifter ' bör enligt Danderyds kommun avse endast rådgivning och information. Enligt l—luddinge, Uppsala. Göteborgs och Umeå” korn/ruiner bör kommundelsorgan kunna utgöra styrelse för kommunal anläggning i kommundelen.

] Haninge kommun har frågan om s.k. kommundelsnämnder utretts. Förslag om försöksverksamhet har lagts fram som innebär att kommun- delsnämnder byggs upp med stöd av möjligheten att inrätta dels sociala distriktsnämnder. dels särskild styrelse för grupper av institutioner inom den sociala distriktsnämndens geografiska område. Vidare förutsätts att samma personer väljs att utgöra såväl social distriksnämnd som styrelse för de inom området befintliga institutionerna. Den gemensamma styrelsen har då möj- ligheter att dels samordnat utöva de beslutsfunktioner som inryms i be- stämmelserna om institutionsstyrelse och social distriktsnämnd och dels fungera som rådgivande och beredande organ inom omrädet i övriga frågor av specifikt lokalt intresse.

Haninge kommun anser att utredningen borde ha prövat möjligheten att medge att lokala nämnder inrättas utan att konflikt uppstår med det odelade ansvarets princip. Enligt kommunen kan man tänka sig en ny typ av fa- kultativa nämnder med samma befogenheter som andra sådana nämnder utan befogenhet att göra framställningar hos kommunfullmäktige. Dessa nämnder skullei praktiken kunna underordnas en central nämnd och funge- ra på grundval av delegation från denna. Kommunen anser att frågan bör upptas till prizivning i anslutning till bl.a. lörsöksverksamheten med in- stitutionsstyrclser. Kommundelsorganen bör enligt Vimmerby kommun ha en sådan politisk för- ankring att de kan sägas avspegla den politiska strukturen i kommundelen. Av samma mening är Borkvrka. Pullman/za. .S'trängnc'is. Liang/rv, fet/anda. .S'va/övs. Pellinge. Göteborgs. Uddevalla. Borås, Ulricehamns. f-"ara och Vansbro kommuner. Upplands—Bro kommun anser däremot att det inte bör vara möjligt att låta ett kommundelsorgan avspegla kommundelens politiska struktur.

Prop. 1975/76:187 176

Direkta val till kommundelsorganen förordas av Nacka. 'Ifrr'eso' och Åre kommuner samt centerns ungdoms/ört)und. Strängnäs. ket/anda. Uddevalla. fara och l'ansbr-o kommuner förordar försök med direkta val. På sikt bör enligt l'a/lentuna. Tier/ts. Uppsala. l-'ellanda. Lf'ddera/la. Borås och Umeå komna/ner kom mundelsorganen utses genom direkta val. Övergångsvis kan indirekta val accepteras. anför finde/ns och känn/"is kommuner. Förutsätt- ningarna lör direkta val bör dock undersökas närmare. ("enter-ns kvinno/ör- btrnd anser också att indirekta val kan vara tänkbara ttnder en övergångs- period. Detta förutsätter dock att kommundelsorganen ändå ges en sådan sammansf'tttning att de återspeglar den politiska strukturen i kommundelen.

Sollentuna kommun delar utredningens uppfattning att kommundelsorga- nen bör utses av kommunfullmäktige.

Lönsstt'relsen i Örebro län anser att ledamöterna i kommundelsorganen bör ha anknytning till kommundelen och att föreskrift därom bör ges i lag. Kommundelsorganen bör ha förankring i kommunstyrelsen. anför Dals- I-jds kornmrrn. En av ledamöterna i varje kommundelsorgan bör därför också vara ledamot i kommunstyrelsen. Representanter för kommundelsorganen bör enligt Göteborgs kommun ha rätt att vara närvarande vid läcknämndernas sammanträden.

De konkreta rekommendationer som utredningen lagt fram om kom- mundelsrådens praktiska arbete behandlas av relativt få remissinstanser. Utredningens rekommendation om att kommundelsorganen i de kommuner där de inrättas bör ges ökade uppgifter och utökade resurser i förhållande till vad som vanligen varit fallet tillstyrks av de remissinstanser som yttrar sig.

Utredningens rekommendation att kommunerna bör ges rätt att ange i reglemente att kommundelsorgan skall kunna anhängiggöra frågor i kom- munfullmäktige tillstyrks av fiertalet kommuner som yttrat sig i frågan. Avvikande mening redovisas av Skövde..S'rgtuna och Örebro kommuner. Skövde kommun anserattärenden i första hand böranhängiggöras via styrelser och nämnder. partiorganisationer och ledamöter i fullmäktige. Stockholms kommun anser att det kan ifrågasättas om fullmäktige enligt gällande lag fritt kan besluta att kommundelsorgan skall tillerkännas initiativrätt trots att de inte kan anses vara nämnder. Kommunen anser att en sådan tolkning är en ändring i sak av rättsläget.

Rekommendationen att kommunerna i reglementen bör ange att vissa frågor skall och andra bör remitteras till kommundelsräden tillstyrks av Umeå korntntrrr. Kommun/örbundet anseratt utredningen borde ha belyst var- för kommundelsorganen där de inrättats inte redan i dag har den ställning i remissarbetet som utredningen rekomntenderar.

Rekmnmendationen att kommundelsorganen bör bestå av 15—20 leda- möter i större områden tillstyrks av liertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan. Vissa avvikande meningar kan dock noteras. Töbv kornrntrrt anser att antalet är onödigt stort och Örkelljunga kornnurrr ifrågasätter om kom-

Prop. 1975/76:187 177

mundelsråden kan bli funktionsdugliga med så många ledamöter. Örebro kornrnrrn anser att bedömningen helt bör tillkomma kommunfullmäktige. Svenska komnarn/örbundet har ingen erinran mot utredningens rekommen- dation.

8.4.4 Loka/a styrelser vid kommunala institutioner

Flertalet remissinstanser tillstyrker fortsatt försöksverksamhet med in- stitutionsstyrelser enligt demokratiutredningens förslag. Till dessa remiss- insatser hör Svenska kommun/örbundet och Landstingsförbundet. De er- farenheter som hittills kunnat göras talar dock enligt Landstingsförbundet i huvudsak mot institutionsstyrelserna.

Hallsbergs kommun anser att-det med hänsyn till behovet av att öka antalet förtroendeuppdrag är lämpligt att inrätta lokala styrelser vid kom- munala institutioner. Sandvikens kommun anser att institutionsstyrelserna bör ha goda förutsättningar att stimulera den demokratiska processen. Bor- länge kommun anser att försöksverksamhet med institutionsstyrelser bör be- drivas. I det syftet har Borlänge kommun startat en försöksverksamhet med institutionsstyrelser för bl. a. daghem. ålderdomshem och idrottsanläggning- ar som lett till att nännare 300 nya människor engagerats i de kommunala beslutsprocesserna. Kommunen anför att det är fullmäktiges förhoppning att verksamheten kommer att leda till att kommuninvånarna ges en möj- lighet att mer direkt föra fram synpunkter och krav till de förtroendevalda.

Finspångs kommun anser att de hittills vunna erfarenheterna av försöks- verksamhet med institutionsstyrelser i Finspång tyder på att tanken med institutionsstyrelser är riktig.

f"'('isten'ikS kommun anser att institutionsstyrelser bör få konkreta frågor att arbeta med. Detta bör enligt kommunen öka motivationen för styrel- seledamöterna. Styrelsen kan utgöra en bra kontakt mellan gästerna på en institution. deras anhöriga och den centrala nämnden. En lokal idrottsplats- styrelse kan förmedla kontakten mellan brukare och fritidsnämnd.

Många av de remissinstanser som tillstyrker ger dock uttryck för tvek- samhet. Tveksamheten motiveras framför allt av att det finns risk för splitt- ring av den kommunala förvaltningen med minskad effektivitet som följd. Många pekar på svårigheter vid budgetbehandling och när det gäller att urskilja ansvar och kompetens. Ett annat skäl för tveksamhet är att an- svarsområdet kan bli alltför litet för att verksamheten skall bli meningsfull. För det tredje anför många remissinstanser att de anställdas och nyttjarnas roll är ofullständigt utredd. Många remissinstanser anser sig ha svårt att acceptera utredningens modell med enbart kommunalt förtroendevalda som ledamöter i styrelserna.

Effektivitetsaspekten tas upp av bl. a. Stockholms lärts landstingskornrnun. som understryker att inrättandet av institutionsstyrelser eller liknande organ

12 Riksdagen ] 975 / 76. I sant/. Nr 186

Prop. 1975/76: 187 178

inte får medföra en ytterligare tidsfördröjning. Huvudlinjen måste därför vara att dessa styrelser skall fungera som beslutsorgan.

Bollnäs kommun förordar en lagändring som ger möjlighet att lägga större konkret ansvar på institutionsstyrelser utan att de behöver bli fristående nämnder. Ljungby kommun anser att vissa beslutsfunktioner bör överföras från den centrala nämnden till Iokalstyrelserna. Beslutsfunktionen bör fö- renas med budgetansvar. Kommunen framhåller även betydelsen av att den centrala nämnden formulerar de långsiktiga målen och fastställer verk- samhetsplaner. Flerårsbudgeten bör enligt kommunen bli grundläggande i samspelet mellan den centrala nämnden och den lokala styrelsen. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att det är de medmänskliga aspek- terna som ligger i förgrunden. Vid vissa vårdinstitutioner är det sålunda av betydelse att klienter och patienter får tillfälle att till en lekmanna- styrelse framföra synpunkter på exempelvis vården. kostförhållandena, ser- vicen, fritiden, förströelsemöjligheterna, terapivcrksamheten etc. Utredning- ens förslag innebär att försöksverksamheten skall fortsätta utan lagreglering. vilket medför att institutionsstyrelserna även fortsättningsvis blir fristående fakultativa nämnder. De skall således inte utgöra underorgan till den nämnd som institutionen sorterar under. vilket i det praktiska arbetet medför öm- tåliga gränsdragningSproblem mellan lokalstyrelsen och den centrala nämn- den. Länsstyrelsen anser för sin del att man bör sträva efter en konstruktion där lokalstyrelsen skall vara underordnad facknämnden och inte heller ha befattning med budget och ekonomi. Torsby och Kungälvs kommuner anser att styrelserna kan vara värdefulla som informations- och kontaktorgan men pekar på svårigheter i att tilldela dem förvaltningsuppgifter. Liknandelsynpunkter anförs av Eskilstuna kom- mun. Tyresö och l-"'ara konrnruner anser att institutionsstyrelser kan vara ett komplement till kommundelsorgan. Katrineholms kommun anför stor tvek- samhet men förordar institutionsstyrelser framför kommundelsorgan.

U/rplamls-l-"äsbv. Trelleborgs. Örnsköldsviks. Umeå. Krokoms och Kalix kommuner anser att institutionsstyrelserna kan leda till splittring av för- valtningen. kompetenskonllikter och minskad effektivitet.

Upplands-Bro kommun understryker att nämndernas ansvar inte får ur- holkas. Landskrona kommun anser att institutionsstyrelser kan leda till en svårhanterlig förvaltning och förordar därför ytterligare försök och diskussion i partierna. Åstorps och Lysekils kommuner anser att institutionsstyrelser i vissa fall kan vara lämpliga men att det gäller att se till att inte antalet blir oproportionerligt stort.

Örebro läns Iandstingskommun anför tveksamhet mot institutionsstyrelser med hänsyn till att tendensen går från institution mot funktion när det gäller att organisera förvaltningen. Skaraborgs läns landstingskommun anser att frågan om försöksverksamhet bör vara beroende av organisationsformen och sambandet med personalinllytandet. Hallands läns landstingskommun på- pekar att det f. n. fordras statligt godkännande för att inrätta institutionssty-

Prop. 1975/76:187 179

relser inom gymnasiesektorn. Sollentuna och Suraltarttrttars kommuner anser att frågan behöver övervägas ytterligare.

En allmänt kritisk inställning redovisas av Eslövs. Höörs. Ystads, Munkfors. lJttsnarsbergs, Dals-Eds, Emmaboda och Örebro kommuner. De motsätter sig emellertid i regel inte fortsatt försöksverksamhet men ifrågasätter behovet och anser det vara oklart vilka uppgifter som skall ligga på styrelserna.

Vissa remissinstanser betonar att ansvarsområdet måste vara tillräckligt stort.

Socialstyrelsen anser att redovisningen av pågående försöksverksamhet inte gör det troligt att det föreligger tillräckligt beslutsutrymme vid ålderdoms- hem och daghem. Basen för det politiska ansvarsutkrävandet är att det föreligger sådana uppgifter. Styrelsen anser därför att även andra alternativ bör övervägas innan ställning tas till de lokalstyrelser som utredningen re- kommenderar. Bl. a. anser socialstyrelsen att institutionsstyrelser med ett bredare ansvarsområde bör övervägas. Socialstyrelsen motsätter sig vidare förändringar som innebär att förtroenderåd vid ålderdomshem får minskade möjligheter att fundera. Enligt socialstyrelsens bedömning finns det starka skäl som talar för att frågan om institutionsstyrelser inom styrelsens verk- samhetsområde övervägs ytterligare och att även andra alternativ att enga- gera medborgaren i verksamheten prövas. Därvid bör klargöras hur per- sonalens förhållanden påverkas och vad förslagen innebär för de grupper som utnyttjar den aktuella verksamheten.

Gislaveds kommun anser att det måste vara fråga om verkligt stora enheter om särskilda styrelser skall inrättas. Värdet ligger enligt kommunen i att personalinflytandet och personalinformationen kan förbättras. Värmdö kont- rmrrt anför liknande synpunkter. Årjängs kommun anser det inte vara befogat att i små kommuner inrätta lokala styrelser vid kommunala institutioner. Antalet institutioner av varje slag är litet och varje institution är inte större än att ansvarig nämnd har grepp om verksamheten.

Avesta kommun avvisar förslaget om försöksverksamhet med motivering- en att om fler förtroendevalda skall engageras måste det ske i uppgifter av väsentlig betydelse. Det anses inte bli fallet i institutionsstyrelser.

Svenska korttmun/örbtrrttlet tillstyrker utredningens förslag men pekar på en rad problem som enligt förbundet måste lösas. Det gäller gränsdragningen mot den centrala nämnden och samordningen när flera styrelser inrättas inom samma nänmdområde. Andra problem är likställighetskravet i för- hållande tilI behovet av handlingsutrymme för styrelsen. effekterna på be- slutsprocessen och behovet av ekonomiska och personella resurser. Slutligen pekar förbundet på anknytningen till de företagsdemokratiska strävandena.

Föreningen Sveriges korttrtturtala . [ärvaltningsjurister anser att det är svårt att få tankegångarna om lokala styrelser att harmoniera med det odelade an- svarets princip och anför att svårigheter kan uppkomma när det gäller sam- ordningen och kravet på likartad servicekvalitet. Därtill kommer admi- nistrativa problem. Kattttttar'kollegiel anser att det kan finnas risk för att

Prop. 1975/76:187 180

det uppstår svårigheter för den ansvariga nämnden att leda och ta ansvar för verksamheten. Lt't'nsstvr'elsert i l-"'ästrrranlartds län pekar på problem i sam- band med avgränsningen till andra organ. SSK—utredningen anser att de- mokratiutredningen inte har uppmärksamtmtt att en och samma anläggning kan inrymma institutioner som sorterar under olika nämnder och styrelser. Det kan t.ex. gälla en skolanläggning. till vilken förlagts bibliotekslilial. fritidsgård. sport- och simhall osv. SSK-utredningen föreslår att det prövas om en gemensam styrelse är lämplig även med centralt bibehållen uppdelning på flera nämnder och styrelser. SSK-utredningen understryker att eventuella lokalstyrelser i skolorna inte skall ta över ansvar som i dag vilar på personal och elever.

Vissa remissinstanser pekar på alternativ eller kommer med egna förslag. Älvsborgs län lartdstingskomrrtrrrt anser att direktioner för sjukvårdsdistrikt kan ge en bättre lokal förankring. Västmanlands lärts lartdstingskontrttun anser att en gemensam styrelse bör kunna inrättas för flera institutioner. Jämtlands lärts landstirtgskomrttun framhåller tanken på kontaktmän inom inrättning- arna. i detta förslag instämmer även Västernorrlands lärts landstingskommun. Landstingskommunen föreslår en försöksverksamhet med förtroendevalda kontaktmän.

Flens kommun anser att referensgrupper och lokala samrådsorgan kan ut- göra alternativ. Uddevalla kommun erinrar om de s.k. förtroenderåd som finns vid vissa ålderdomshem. Moderata samlingspartiets kvinno/örbund för- ordar ytterligare försöksverksamhet även med förtroenderåd, samrådsgrup- per och distriktsnämnder.

Vaxholms. Nyköpings. Åtvidabergs. Sävsjö. Mörbylånga. Helsingborgs. Mel- leruds. Hälle/orts. Avesta och Kram/ins kontrtturter avstyrker förslaget om fort- satt försöksverksamhet med institutionsstyrelser.

Flertalet remissinstanser accepterar demokratiutredningens modell i fråga om institutionsstyrelsernas sammansättning. Men många remissinstanser tar upp de anställdas och nyttjarnas roll i institutionsstyrelserna. [ många fall uttrycks önskemål om att utredningen i nästa etapp skall överväga även andra alternativ. '

l-"ästrnanlands lärts lartdstingskomrttttrr anser att de anställda bör vara re- presenterade i styrelserna. Liknandc synpunkter framförs av .Ällvkar'lebv kortt- rtrtrrt. Statskontoret betonar frågan om serviceutnyttjarnas ställning.

Hudiksvalls kommun anser att de samrådsorgan för ålderdomshem. som linns i kommunen bör utvärderas innan ställning tas till den typ av in- stitutionsstyrelse som utredningen föreslår. Samrådsorganen är sammansatta av förtroendemän, personal och pensionärer.

Upplands-Bro kornrnrrrr anser att personalrepresentanter bör kunna adjungeras till institutionsstyrelserna. Halrttstads korttrtttrrr ställer sig frågande inför personalens och "allmänhetens" representation. .—lr'boga kommun anser att både Rårtroendevalda och företrädare för intressegrupperna bör ingå. Ul- ricehamns kornnrtrn anser att både förtroendevalda och intressegrupper bör

Prop. 1975/76:187 181

vara representerade men valda av fullmäktige. Jär/äl/a och Örkelljunga kortr- rttuner biträder inte utredningens uppfattning om enbart politiskt samman- satta styrelser. Svenska korrrrrrurr/är'buru/et anser att anknytningen till de fö- retagsdemokratiska strävandena är otillräcklig.

Vissa remissinstanser anför avvikande mening när det gäller vilket organ som skall utse institutionsstyrelsernas ledamöter. Tingsryds" kommun anser att styrelserna bör väljas av den nämnd som har ansvaret för verksamheten. Lindesbergs korttrnrrrr anser att detta kan medverka till att intresse och an- svarskonflikter undviks. Degerfors kommun anför liknande synpunkter.

SACO/SR anser att utredningens förslag inte ger något betydande in- flytande för de anställda. LO varnar för politisk byråkratisering. Frågan kan enligt LO inte avgöras åtskild från frågan om de kommunalanställdas mcd- bestämmande. .S'vertska krrnrrnrrnalarbetar'ejörbtmdet anser att det inte finns behov av ytterligare en politisk nivå. TCO ansluter sig till demokratiut- redningens ståndpunkter men framhåller vikten av att 5. k. blandade organ övervägs förutsättningslöst i utredningens fortsatta arbete. rt-loderata surn- lirrgspar'tiets kvirtrto/ärburtd betonar de anställdas och konsumenternas infly- tande. Sot'ia/demokra/rska kvinno/ir'rbrrndet anför tveksamhet med hänsyn till att gränsen mellan politiskt inflytande och personalinflytande är oklar. Först när detta utretts kan försöken fortsätta. Ansvarsområdet måste fastställas. [ annat fall kan dessa styrelser enligt förbundets mening öka avståndet mellan personal och beslutsfattare. SSU förordar helt politiskt sammansatta styrelser. men förbundet menar också att en försöksverksamhet bör inledas. där folkrörelser med verksamhet som anknyter till institutionen får utse ledamöterna i styrelsen. Det skulle exempelvis kunna gälla pensionärsor- ganisationer för ålderdomshem och handikapporganisationer för vissa andra vårdinstitutioner. Handikapnförblmdens centralkommitté ( HCK) tar upp de in- stitutionsboendes situation. HCK anser att en meningsfull rehabilitering förutsätter möjlighet att påverka den enga situationen. De lurntliku/t/tudes r'iks/o'rbund anser att de institutionsboende bör ingå i styrelserna.

Riksidrotrs/är'burtdet tillstyrker ytterligare försöksverksamhet med insti- tutionsstyrelser. l lörsöksverksamheten bör enligt förbundet även folkrö- relserna. t. ex. idrottsrörelsen. erhålla representation i vissa institutionssty- relser. Detta skulle enligt förbundet medverka till att folkrörelsearbetet på ett bättre sätt än för närvarande integreras med samhället i övrigt.

8. 4 . 5 (_)rrtröstnirtgar oelr opirtiorrstrnderst'r'kningar

Den övervägande delen av remissinstanserna delar demokratiutredning- ens negativa inställning till omröstningar. En rad principiella och praktiska skäl anförs mot att omröstningar och opinionsundersiftkningar blir ett vanligt inslag i den demokratiska processen. Rcmissinstanserna instämmer enhälligt i utredningens mening att i första hand andra åtgärder bör prövas. Flertalet remissinstanser accepterar dock utredningens förslag om tillägg i kommu-

Prop. 1975/76:187 182

nallagen för att klargöra rättsläget. Omkring 25 remissinstanser avstyrker utredningens författningsförslag.

Ett par remissinstanser anser att en minoritet i fullmäktige eller bland de röstberättigade invånarna i kommundelen bör kunna påfordra omröst— ning. Kristen dernokratisk ungdom anser att rådgivande folkomröstning bör kunna anordnas om en tredjedel av fullmäktige eller en ljärdedel av kom— munens röstberättigade invånare så önskar. Moderata sarn/ings/tar-tiets kvin— noförbund anser att sådan omröstning bör kunna anordnas om en tredjedel av fullmäktige eller landstinget önskar det. Sjöbo kommun tar ställning mot kommunala folkomröstningar. Om omröstningar ändå skall förekomma bör de enligt kommunen vara beslutande.

Skaraborgs lärts landstingskomrnrrrr pekar på att regler om förfarandet vid omröstningar saknas. Länsstyrelsen i Hallands län påpekar att utredningens förslag måste anses gälla även opinionsundersökningar och omröstningar i endast del av en kommun och att även kommunmedlemmar som inte är kyrkobokförda i kommunen kommer att kunna höras.

Stockholms komrttrrn anser att landstingskommun inte bör få anlita val- nämnd för opinionspejling om detta inte medgivits av kommunfullmäktige. Ekerö kommun anser att för den händelse landstingskommunen får befo- genhet att anlita valnämnden är det en självklar sak att landstingskommunen Skall bekosta sina omröstningar. Kommunen anser att detta bör anges i lag.

Många remissinstanser uttalar sig starkt kritiskt mot omröstningar utan att direkt avstyrka utredningens förslag. Stockholms lärts landstingskornrttun pekar t. ex. på de stora svårigheter som är förknippade med genomförande av någon form av kommunal folkomröstning med hänsyn till att lands- tingskommunens befolkning uppgår till 1.5 milj. människor. Södertälje kortt- mun understryker svårigheten att kombinera omröstningar med ett repre- sentativt system. Länsstyrelsen i Malmöhus län uppger sig vara ytterst tvek- sam till det föreslagna tillägget till kommunallagen . Länsstyrelsen anser att det under inga förhållanden får leda till att ett kommunalt folkomröst- ningsinstitut införs bakvägen. Länsstyrelsen i Värmlands lätt anser inte att det finns något behov av författningsreglerade kontaktvägar. Hällefors. Stor-- fors och Motala kommuner motsätter sig ett lagreglerat folkomröstnings- institut.

En minoritet av remissinstanserna avstyrker klan demokratiutredningens förslag. Några av dem anger att remissförfarande. offentliga möten. par- tiaktiviteter m. m. är lämpliga alternativ till omröstningar.'Förslaget avstyrks av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus lätt. länsstvrelsen i Västernorrlands län samt av Stockholms. Uppsala. Östergötlands. Malrttöltus, Örebro och Järnt- lands lärts landstingskommuner. Förslaget avstyrks också av omkring 15 kom- muner och av Landstingsförbundet och Svenska kontrttun/örbundet.

Svenska kommun/örbundet anför att de av utredningen redovisade syn- punkterna inte ger stöd för uppfattningen att det finns något reellt behov

Prop. 1975/76:187 183

av att öppna möjligheten att utnyttja valnämnd för att genomföra omröst- ning. Förbundet avstyrker därför den lagändring som skulle möjliggöra an- ordnande av rådgivande folkomröstning. Landstingsförbundet anför liknan- de synpunkter.

9. Kommunägda företag

9.1. Nuvarande förhållanden

Vid sidan av de former för kommunal verksamhet som regleras i kom- munallagarna används i praktiskt taget alla kommuner och de flesta lands- tingskommuner även privaträttsliga former för vissa slag av verksamhet. Vanligen drivs då verksamheten i form av aktiebolag eller stiftelse. Framför allt gäller detta verksamhet som har ett starkt inslag av affärsdrift. Som motiv för att använda företagsformen åberopas i regel effektivitetsskäl.

Företagsformen innebär emellertid också vissa nackdelar. Medborgarnas möjligheter till insyn är nämligen mera begränsade än vad som är fallet i fråga om verksamhet som drivs inom de kommunala förvaltningarna. Be- slutanderätten i företagen utövas av kommunens representanteri företagens styrelser samt. i aktiebolag, också av kommunens ombud på bolagsstämman. Kommunfullmäktiges direkta insyn i och inflytande är därigenom "mindre än om verksamheten drivs inom ramen för den kommunala förvaltningen. Offentligheten omfattar bara handlingar som tillställts kommunen från fö- retaget. ] fråga om aktiebolag skall viss årlig redovisning ske som är offentlig. För en verksamhet som drivs inom den kommunala förvaltningen gäller däremot i princip att alla handlingar är tillgängliga för allmänheten. Från offentlighet undantas endast sådana handlingar som anges i sekretesslagen (19372249). Till detta kommer att bolagsstämmor och styrelsesammanträden inte är offentliga i motsats till vad som gäller för fullmäktiges sammanträden.

Frågor som gäller insynen i kommunägda företag har tagits upp i motioner i riksdagen. Problemet har tidigare behandlats av kommunalrättskommittén i betänkandet (SOU 1965140) Kommunala bolag. Remissopinionen var splitt- rad och förslagen i betänkandet har inte lett till lagstiftning.

Sedan kommunalrättskommittén behandlade frågan i början av 1960-talet. har den kommunala verksamhet som drivs i företagsform ökat i omfattning. [ vissa avseenden kan avsevärda förändringar iakttas vad gäller företagens struktur och verksamhetsinriktning. Sedan senare delen av 1960-talet har det totala antalet kommunägda företag i landet emellertid förblivit nästan oförändrat. Fusioner av företag i samband med kommunsammanläggningar har förekommit framför allt inom bostadssektorn. Det finns tecken som tyder på att en viss nybildning av kommunala företag har skett även under den perioden. Ett ökat antal anställda tyder även på att omfattningen av den verksamhet som drivs i företagsform har ökat. När det gäller valet av företagsform kan en markant övergång från stiftelseformen till aktie- bolagsformen också noteras.

Prop. 1975/76:187 184

Det fanns år 1974 omkring 1 300 företag som helt eller till övervägande delen ägdes av kommuner eller landstingskommuner. Ett 40-tal av dessa företag ägdes av landstingskommuner. Den totala omsättningen i de kom- munägda företagen är 1973 har beräknats till sju miljarder kronor. De do- minerande företagsformerna var aktiebolag ("58 %) och stiftelse (38 %). Återstoden var till största delen ekonomiska föreningar. [ omkring en fem- tedel av företagen ingick även andra intressenter än kommuner eller lands- tingskommuner som delägare.

Omkring två tredjedelar av företagen var verksamma inom bostadsför- sörjning eller fastighetsförvaltning. [ övrigt var kommunägda företag vanliga inom elförsörjning. hotell-. restaurang- och kioskrörclse, busstrafik samt rekreations- och nöjesverksamhet. En märkbar tendens är att antalet företag verksamma inom bostadsförsörjningen har minskat. medan antalet företag som sysslar med andra slag av fastighetsförvaltning. t. ex. förvaltning av industri- och hantverkslokaler. har ökat. En viss ökning kan noteras också beträffande vissa slag av kommunal service.

En kommun eller landstingskommun kan genom föreskrifter i bolags- ordning, stadgar för stiftelse eller motsvarande ställa upp regler för hur för- troendevalda och medborgare skall ges insyn i och möjlighet att påverka företagen. Det är mycket vanligt att ett kommunalt organ utser styrelse och revisorer i ett kommunalt aktiebolag och att styrelsen väljs efter pro- portionell metod. Styrelseledamöterna och verkställande direktören har ofta kommunala uppdrag. Det är vidare ganska vanligt att kommunen förbehåller sig 5. k. inspektionsrätt samt att företaget inte får besluta om vissa åtgärder utan kommunens godkännande. Även andra sätt att bereda ett större antal förtroendevalda och andra medborgare insyn i kommunala företags verk- samhet förekommer.

Val av ledamöter i kommunägt aktiebolags styrelse regleras liksom val av styrelse i annat aktiebolag av lagen (l944z705) om aktiebolag. Som hu- vudregel gäller att bolagsstämman skall utse styrelsen. Enligt 77 ;" kan dock en eller flera ledamöter tillsättas i annan ordning. om detta har föreskrivits i bolagsordningen. Sådan föreskrift kan införas efter tillstånd av kommers- kollegium eller med stöd av bestämmelse i särskild författning. Samtliga ledamöter i aktiebolags styrelse får dock inte tillsättas i annan ordning än huvudregeln anger. Även revisorer skall väljas på bolagsstämma. ] bolags- ordning kan bestämmas att en eller flera revisorer skall utses på annat sätt. Minst en revisor skall alltid väljas på bolagsstämman (105 ä).

Den 1 januari 1977 träder en ny aktiebolagslag (1975:1385) i kraft. Enligt 8 kap. 1 ä' väljs styrelsen av bolagsstämman, om det inte föreskrivs i bo- lagsordningen att en eller flera styrelseledamöter skall utses på annat sätt. Något särskilt tillstånd eller stöd i författning krävs alltså inte för avvikelse från huvudregeln. Revisor väljs enligt 10 kap. 1 5 av bolagsstämman. Om flera revisorer skall utses. kan det föreskrivas i bolagsordningen att en eller flera revisorer. dock inte alla. skall utses i annan ordning.

Prop. 1975/76:187 185

Enligt lagen ( 1951 :308) om ekonomiska föreningar gäller att styrelsen skall väljas på föreningsstämma (21 ä). Dock kan i föreningsstadgar bestämmas att samtliga eller vissa ledamöter skall tillsättas i annan ordning. Detsamma gäller för revisor (45 =").

Utöver lagen (19292116) om tillsyn över stiftelser och vissa beskattnings- regler saknas lagregler för stiftelser. Kommun och landstingskommun har frihet att i de stadgar för stiftelse. som måste finnas för att denna skall bli en särskild juridisk person. ge de föreskrifter om styrelseval. revision. förvaltning m.m. som anses lämpliga.

Lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting. kommunalfull- mäktige m.m. är tillämplig endast när detta föreskrivs i författning. Så har skett i bl.a. 22.5 KL. 23å KLS och 32.5 LL samt i specialförfattningar som reglerar vissa kommunala nämnders verksamhet.

Interpellation i kommunfullmäktige skall avse ämne som tillhör kom- munfullmäktiges handläggning (23.5 KL. 24; KLS). Med bestämmelsen förstås att interpellationsämnet skall falla såväl inom den allmänna kom- munala kompetensen som inom ramen för de frågor vilka kan behandlas av kommunfullmäktige. Interpellation får således inte avse ämnen som klart faller utanför den kommunala kompetensen eller är av allmänpolitisk natur och inte heller frågor som förvaltningsorganen enligt särskilda författningar har att pröva utan att vara ansvariga för sina åtgärder inför kommunfull- mäktige. Mot5varande gäller för interpellation i landsting (33,5 LL).

Kommunalt bolag. stiftelse eller ekonomisk förening är formellt ett själv- ständigt. privaträttsligt rättssubjekt och skiljer sig inte i detta avseende från andra sådana rättssubjekt. Bolagsorganen är inte kommunala organ. Där- igenom begränsas kommunfullmäktiges. kommunstyrelsens och övriga nämnders inflytande. insyn och kontroll över bolagens verksamhet. De kan inte utkräva formellt ansvar av bolagets funktionärer. Även möjligheten att ställa bolagets funktionärer till svars genom interpellation är begränsad. eftersom dessa i denna egenskap inte är att betrakta som kommunala för- troendemän. Av den sysslomannaställning som styrelseledamöterna får an- ses inta i förhållande till bolaget följer att de är skyldiga att iaktta tystlåtenhet med avseende på angelägenheter och förhållanden i bolaget vilkas yppande kan medföra skada för bolaget (prop. 1975:103 s. 377). Kommunerna kan genom avtal med privaträttsliga företag eller genom utformningen av bo- lagsordning eller stadgar tillförsäkra sig ett direkt inflytande över företagens verksamhet. Sådana arrangemang anses emellertid i princip inte utvidga det tillåtna området för interpellation.

Det som har anförts i det föregående innebär inte att förhållandena i kommunala företag skulle vara helt undandragna interpellation. De eko- nomiska mellanhavanden som kommunen har med privaträttsliga företag får anses utgöra tillåtna interpellationsämnen. Om en interpellation knyter an till instruktion för ombud på bolagsstämma ellcr föreskriven inspek- tionsrätt. kan dess laglighet inte heller sättas i fråga. Detsamma kan även

Prop. 1975/76:187 186

gälla när kommunstyrelsen eller annan nämnd har ålagts att följa verk- samheten i de kommunala företagen. En interpellation kan då ha som ut- gångspunkt en konkret åtgärd eller ett beslut inom ett företag. om frågan till vederbörande ordförande utformas så att interpellanten efterhör vilka åtgärder kommunstyrelsen eller nämnder kommer att vidta med anledning av åtgärden eller beslutet. Interpellationen kan också med utgångspunkt i en inträffad händelse eller vidtagen åtgärd från företagets sida avse vad kommunstyrelsen eller annan nämnd tänker företa sig på grund av inspek- tionsrätten. En interpellation kan vidare utmynna i en fråga om vederbörande nämnd har för avsikt att göra en framställning till ett kommunalt företag med anledning av något förhållande inom företaget. Interpellation om för- hållanden i kommunala företag är således enligt gällande rätt möjlig i relativt stor utsträckning.

9.2. Utredningen om den kommunala demokratin

Med hänsyn till att insynen är sämre i verksamhet som drivs i före- tagsform än i verksamhet som drivs inom kommunal förvaltning anser utredningen att en restriktiv hållning bör tillämpas när det gäller att föra över verksamhet som drivs inom kommunal förvaltning till företagsform. Inom vissa verksamhetsområden kan emellertid kommunägda företag vara motiverade även i framtiden. Det kan också vara lämpligt att använda fö- retagsformen när en verksamhet skall drivas gemensamt för flera kommuner eller flera landstingskommuner eller i samarbete mellan kommun och lands- tingskommun. Uppmärksamhet måste emellertid enligt utredningen riktas mot de särskilda förutsättningar som gäller från demokratisk synpunkt.

Deltagande av andra intressenter än kommunala i företagens styrelser kan enligt utredningen vara en acceptabel lösning på kort sikt. Det gäller t. ex. verksamheter som kräver stora tillskott av kapital eller tillgång till högt specialiserade kunskaper. Mot ett delat ägarskap talar enligt utredningen framför allt demokratiska skäl. 1 de fall kommunen anser att kommunal kontroll över en verksamhet är nödvändig bör enligt utredningens mening också en sådan ordning eftersträvas att styrelsen för företaget utses enligt samma principer som gäller för andra kommunala organ.

Utredningen konstaterar att det är möjligt att vidta omfattande åt g ä r - d e r uta n lag ä n (1 r i nga r för att tillgodose kraven på insyn och in- flytande i de kommunägda företagen. Dessa åtgärder förutsätter i regel fö- reskrifter i bolagsordning för aktiebolag eller stadgar för stiftelse. Utred- ningen ställer upp ett antal rekommendationer som främst syftar till att öka kommunfullmäktiges och landstingets möjligheter att följa verksam- heten i företagen och att ange riktlinjer för denna.

Utredningen rekommenderar bl.a. att det i bolagsordning eller stadgar för stiftelse anges att vissa åtgärder inte får vidtas utan kommunfullmäktiges resp. landstingets godkännande. att revisionsberättelsen överlämnas till full—

Prop. 1975/76:187 187

mäktige resp. landstinget för kännedom och att kommunens resp. lands- tingskommunens val till styrelserna i kommunägda företag sker på samma sätt som till andra kommunala organ, dvs. efter behandling i valberedningen. I fråga om aktiebolag rekommenderar utredningen att kommunens eller landstingskommunens ombud till bolagsstämma väljs av fullmäktige resp. landstinget. att kommunstyrelsen utarbetar skriftlig instruktion för ombuden och att ledamöterna i fullmäktige resp. landstinget ges rätt att närvara vid bolagsstämman.

Kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet bör enligt utredningen vara det organ som i första hand har ansvaret för tillsynen över de kommunägda företagen. Föreskrift härom bör tas in i bolagsordning resp. stadgar för stif- telse. Det kan också vara lämpligt att i bolagsordning resp. stadgar för stiftelse föreskriva att företagets handlingar skall vara offentliga. Andra åtgärder som enligt utredningen kan vara lämpliga är att anordna informationssamman- träden för ledamöterna i fullmäktige resp. landstinget och att företagens verksamhetsberättelser årligen anmäls som ett särskilt ärende i fullmäktige resp. landstinget.

Utöver sådana åtgärder, påpekar utredningen. behövs det ofta initiativ från företagen själva för information och samråd om verksamheten.

På några punkter föreslår utredningen [ a g ä n d ri n g a r. Förslagen gäller tillsättningen av styrelser och revisorer i företagen och införande av formell rätt att interpellera i fullmäktige resp. landstinget om företagens verksamhet.

Enligt utredningens mening finns det inte anledning att ha andra principer för val till kommunägda företags styrelser än de som tillämpas vid val till kommunala nämnder. Därför föreslås att den beslutande församlingen skall utse samtliga styrelseledamöter och revisorer i företag som helt ägs av kom- munen eller landstingskommunen. Även i de fall när inte alla styrelse- ledamöter och revisorer skall utses av kommunen. skall kommunens re- presentanter enligt utredningens förslag väljas av fullmäktige. Utredningen anser att det från den politiska minoritetens synpunkt är väsentligt att möj- lighet till proportionell representation i de kommunägda företagens styrelser garanteras i lag. Det föreslås därför att lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting. kommunfullmäktige m.m. görs tillämplig.

Utredningen anser att en vidsträckt offentlighet är önskvärd i fråga om handlingar hos kommunägda företag. Av flera skäl har den emellertid inte ansett det möjligt att lägga fram förslag på denna punkt. Utredningen föreslår i stället att frågan om en utvidgad tillämpning av offentlighetsprincipen utreds särskilt och att det därvid övervägs hur offentlighetsprincipen skall kunna göras tillämplig även i fråga om kommunägda företag.

Utredningen konstaterar att frågor som rör ett kommunägt företags interna angelägenheter enligt gällande rätt inte kan tas upp genom interpellation i fullmäktige resp. landstinget. Detta hänger samman med att de kom- munägda företagen utgör särskilda rättssubjekt. Formellt sett utgör frågor som rör företagens verksamhet inte ärenden som tillhör fullmäktiges eller

Prop. 1975/76:187 188

landstingets handläggning.

Utredningen anser att en betydande del av den verksamhet som bedrivs i företagsform är av stort intresse för medborgarna. Det är därför angeläget att det finns former som gör det möjligt att i de beslutande församlingarna aktualiscra frågor som gäller sådan verksamhet. Enligt utredningen är det önskvärt att interpellationsrätten omfattar också frågor som rör kommunägda företag. Handlingarna i företagen är emellertid inte offentliga och styrel- seledamöterna i företagen har viss tystnadsplikt. Utredningen anser därför att frågan om en utvidgning av interpellationsrätten bör övervägas sedan frågan om offentlighet i kommunägda företag har utretts.

Enligt utredningen bör interpellationsrätten emellertid utvidgas redan dessförinnan. En sådan utvidgad interpellationsrätt bör anknytas till det övergripande ansvar för de kommunägda företagens verksamhet som kom- munstyrelsen resp. förvaltningsutskottet bör ha. Utredningen föreslår att interpellation skall kunna ställas i fråga om kommunens resp. lands- tingskontmunens roll i samband med sådant företags verksamhet. Detta bör gälla även i fråga om företag i vilka kommunen eller landstingskom- munen endast är delägare.

9.3. Kommunallagsutredningen

Utredningen tar upp förslagen från utredningen om den kommunala de- mokratin om principerna för val av styrelseledamöter och revisorer i kom- munägda företag. Kommunallagsutredningen anför att lagen om propor- tionellt valsätt inom landsting. kommunfullmäktige m. m. kan genom en bestämmelse i kommunallag göras tillämplig på sådana val av ledamöter och revisorer i kommunala företag som kommunfullmäktige eller landstinget skall förrätta. Om bestämmelsen utformas så att proportionellt val skall kunna förekomma när fullmäktige eller landstinget skall förrätta valen. blir den tillämplig även i de fall funktionärer utses i privaträttsliga företag som inte i sin helhet ägs av kommunen eller landstingskommunen. Eftersom det i aktiebolag måste utses minst en styrelseledamot och en revisor på bolagsstämma. erhålls inte en helt proportionell fördelning genom en sådan bestämmelse. Lagbestämmelser fordras enligt utredningen också om samt- liga styrelseledamöter och revisorer skall kunna utses i annan ordning än vad 77.5 1944 års aktiebolagslag anger och att kommunfullmäktige resp. landstinget skall förrätta valen. Bestämmelser måste också ges om vad som menas med kommunalt aktiebolag.

Förslagen om principerna för val av styrelseledamöter m.fl. föranleder enligt kommunallagsutredningen en ganska omfattande författningsregle- ring om förhållanden i särskilda juridiska personer. Sådana bestämmelser får anses främmande för kommunallagen . Kommunallagsutredningen anser därför att de bör tas in i en särskild lag. Om det bedöms lämpligt. kan i kommunallag samtidigt tas in föreskrifter om att de val som kommun-

Prop. 1975/76:187 189

fullmäktige eller landsting förrättar av styrelseledamöter och revisorer i pri- vaträttsliga företag skall kunna ske proportionellt.

Om förslaget från utredningen om den kommunala demokratin att kom- munstyrelsen resp. förvaltningsutskottet skall åläggas ett övergripande an- svar för de kommunala företagens verksamhet genomförs. innebär detta enligt kommunallagsutredningen i och för sig inte att det faktiska inter- pellationsområdet utvidgas. Interpellation skulle liksom nu få avse vilka åtgärder kommunstyrelsen kommer att vidta med anledning av visst i in- terpellationen påtalat förhållande. Interpellation om kommunstyrelsens åt- gärder visavi bolaget skulle i stort sett få samma omfattning som inter- pellation till styrelsen om dess uppgifter att ha överinseende över andra förvaltningsorgans verksamhet. Kommunallagsutredningen anser att några särskilda bestämmelser om detta ansvar inte behövs. För att verksamheten i privaträttsliga kommunala företag skall bli åt- komliga för interpellation i större utsträckning än f. n. behövs enligt kom- munallagsutredningen uttryckliga bestämmelser. Utredningen föreslår en föreskrift om att interpellation om förhållanden i privaträttsliga kommunala företag är tillåten. i den mån bestämmelser i författning inte hindrar det.

Genomförandet av förslaget från utredningen om den kommunala de- mokratin att även förhållanden i företag som kommun eller landstingskom- mun äger tillsammans med annan kommun eller landstingskommun eller tillsammans med enskild skall kunna bli föremål för interpellation är förenat med särskilda svårigheter. Funktionärer i bolag och andra särskilda juridiska personer har viss tystnadsplikt. Förhållanden får inte yppas för utomstående. om det kan medföra skada för den juridiska personen. I ett bolag som kommunen äger ensam får tystnadsplikten knappast aktualitet annat än med hänsyn till borgenärernas intressen. Om ett bolag däremot ägs av kom- mun och enskild eller av två eller flera kommuner eller landstingskommuner. kan röjandet av bolagets interna förhållanden enligt utredningen leda till konflikter och ansvarsutkrävande. Detsamma gäller i fråga om andra ju- ridiska personer.

Kommunallagsutredningen anför att det är svårt att ange vilken grad av inflytande som en kommun eller landstingskommun skall ha för att ett företag skall vara att anse som kommunalt. Dessa svårigheter gör sig särskilt gällande om området för interpellation utvidgas till att omfatta andra företag än de som helt ägs av en kommun eller en landstingskommun.

Kommunallagsutredningen anser att interpellationsområdet i avvaktan på en utredning om offentlighet och sekretess inom statliga och kommunala företags verksamhet endast bör utvidgas till att omfatta företag som helt ägs av en kommun eller en landstingskommun.

Frågan om val av styrelseledamöter och revisorer i kommunala företag och frågan om utvidgning av interpellationsrätten till att omfatta alla företag där kommun eller landstingskommun har intressen fordrar en relativt om- fattande associationsrättslig utredning. Enligt kommunallagsutredningens

Prop. 1975/762187 190

mening bör dessa frågor därför tas upp i samband med en utredning om offentlighet och sekretess i samhällsägda företag eller övervägas särskilt.

9.4. Remissyttrandena

Rcmissinstanserna delar utredningens principiella syn att kommuner och landstingskommuner så långt möjligt bör undvika att inrätta särskilda företag med hänsyn till de begränsningar i fråga om insyn som företagsformen kan innebära. Den övervägande delen av remissinstanserna tillstyrker ore- serverat utredningens rekommendationer och förslag till lagstiftningsåtgär- der. Dessa anses kunna förbättra såväl de förtroendevaldas möjligheter till ledning och kontroll som medborgarnas kontakt med och insyn i företagen.

Några av de remissinstanser som i princip är positiva till utredningens förslag framhåller dock att principiella svårigheter föreligger i samband med en öppnare redovisning av företagens verksamhet. Stiftelseutredningen och Kungälvs kommun anser att insynshindret i vissa fall är en förutsättning för att kommunen skall kunna hävda sig gentemot privata företag. Intresset av att verksamheten kan drivas så effektivt som möjligt måste beaktas jämsides med kravet på insyn i verksamheten. betonar Svenska Riksbyggen.

Borlänge kommun delar utredningens uppfattning att den beslutande för- samlingen på ett mer avgörande sätt än hittills bör engageras i de kommunala företagens verksamhet. Kommunen anser emellertid att denna fråga är så intimt sammankopplad med frågan om en utredning om offentlighetsprin- cipens tillämpning beträffande de samhällsägda företagen att den bör över- vägas ytterligare.

Enligt Gnosjö kommun är det förvånande att flera av utredningens re- kommendationer beträffande kommunägda företag inte har byggts ut till förslag om lagstiftning. Kommunen anser att rekommendationcrna uppen- barligen inte räcker till när det gäller företag som har bildats i akt och mening att försvåra insynen.

Svenska kommundirbundet anser att utredningens förslag leder till en be- svärligare beslutsprocess men tillstyrker förslagen i stort. Falköpings kommun anser att förslagen tillsammans kan begränsa handlingsfriheten i så hög grad att övervägande skäl kan tala för att man bör upphöra att driva verk- samhet i företagsform.

Jönköpings kommun anser att stiftelseformen från insynssynpunkt är att föredra framför aktiebolagsformen. Ingen av de associationsformer som nu används för allmännyttiga bostadsföretag är enligt Sveriges allmännyttiga bo- stads/öretag helt lämplig för den verksamhet som dessa företag driver. Frågan om en för dessa företag lämpligare rättslig reglering bör därför prövas. Cen- terns ungdoms/örbund anser att en speciell kommunal företagsform bör prö- vas. Med nuvarande företagsformer uppstår problem speciellt när det gäller delägda och interkommunala företag. anför förbundet.

Samma regler som anses gälla för företag som helt ägs av kommttnen

Prop. 1975/76:187 191

bör enligt Trelleborgs kommun gälla för företag som helt ägs av kommu- nalförbund.

Många kommuner anför att flera av de åtgärder som utredningen re- kommenderar redan tillämpas.

Mot rekommendationen att val till styrelser i kommunägda företag skall ske på samma sätt som val till rent kommunala organ. dvs. efter beredning i kommunens valberedning, anmäls endast undantagsvis avvikande syn- punkter. Sollentuna kommun anser sålunda att en ordning som innebär att kommunens ombud på bolagsstämma i aktiebolag väljs av kommunfull- mäktige inte skulle ha någon större praktisk effekt. Enligt Hudiksvalls kom- mun kan det vara lämpligt att hela fullmäktigeförsamlingen är ombud vid bolagsstämmor. Rekommendationen att kommunstyrelsen skall utarbeta skriftlig instruktion för ombuden behöver inte tillämpas generellt men kan användas i speciella fall. anför Umeå kommun.

Kungälvs kommun hävdar att en föreskrift i bolagsordning om att kom- munfullmäktiges godkännande krävs i fråga om vissa åtgärder kan försätta de kommunala bolagen i underläge i förhållande till privata företag. Ett krav på sådan underställning i låneärenden skulle enligt Eskilstuna kommun på ett olämpligt sätt minska handlingsfriheten för t. ex. styrelsen i ett kom- munägt bostadsföretag. Kommunen anser att det är tillräckligt att uppgifter kan erhållas i efterhand i verksamhetsberättelsen. Liknande synpunkter framförs av Sollentuna kommun. Några remissinstanser tar upp de speciella svårigheter som föreligger i fråga om underställning när ett företag ägs av flera kommuner gemensamt. Viinembongs kommun och länsstvrelsen i Älvs- borgs la'n anser att rekommendationen om underställning bör avse endast företag som ägs av en kommun. När flera kommuner är ägare. uppstår svå- righeter att åstadkomma likalydande beslut. 1 sådana fall innebär rekom- mendationen enligt Svenska kommun/örburm'et i realiteten krav på enhäl- lighet. En kommun kan därigenom få "vetorätt".

Utredningens rekommendation att revisionsberättelsen för kommunägda företag skall överlämnas till kommunfullmäktige resp. landstinget för kän- nedom har inte föranlett några avvikande synpunkter från remissinstanserna.

Rekommendationen att kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet bör ges i uppdrag att svara för den löpande tillsynen av kommunens företag har inte heller mötts av någon kritik. Stockholms kommun understryker att de tillsynsuppgifter som utredningen tillägger kommunstyrelsen kan inne- bära gränsdragningsproblem för kommunens del i förhållande till den upp- siktsskyldighet som drätselnämnden och vederbörande facknämnd f. n. har. Remissinstanserna är också positiva till rekommendationen att det regel- mässigt bör skrivas in i bolagsordningar och stadgar för stiftelser att kom- munstyrelsen resp. förvaltningsutskottet har rätt att när som helst få tillgång till företagens handlingar.

I fråga om utredningens rekommendation att fullmäktiges och lands- tingets ledamöter bör ges rätt att närvara vid bolagsstämma anför Svenska

Prop. 1975/76:187 192

kommun/örbundet att en sådan ordning kan innebära enormt stora bo- lagsstämmor i interkommunala företag. Lycksele kommun och kristen de- mokratisk samling anser att både fullmäktiges och kommunstyrelsens leda- möter bör ges närvaro- och yttranderätt. Mot rekommendationen att full- mäktige resp. landstinget vid regelbundet återkommande tillfällen bör in- formeras om företagens skötsel har inte anförts någon kritik. Utredningens rekommendation om att företagens verksamhetsberättelser årligen skall an- mälas som ett särskilt ärende i fullmäktige kommenteras av ett fåtal re- missinstanser. Kristianstads kommun anser att information till fullmäktige är tillräckligt. Halmstads kommun anser att det är lämpligare att fullmäk- tigledamöterna ges tillfälle att begära upplysningar från styrelseordförande och verkställande tjänsteman vid det sammanträde då årsberättelsen anmäls än att de ges närvarorätt vid bolagsstämma.

Utredningens rekommendationer i fråga om ökad offentlighet för före- tagens handlingar och aktiva informationsinsatser från företagen tillstyrks av flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan. Botkyrka kommun hänvisar till möjligheten att i bolagsordning skriva in att företagets handlingar skall vara offentliga med undantag för sådant som av affärsmässiga skäl inte bör lämnas ut. Vaxholms kommun föreslår att protokollen från bolagssty- relsernas sammanträden delges någon nämnd och påpekar att de därigenom blir offentliga.

En tänkbar lösning av problemen vid avgränsningen mellan offentlighet och sekretess är enligt Svenska kommunförbundet att man tillämpar sekre- tesslagens bestämmelser för affärsdrivande verk. En nackdel med en sådan ordning är emellertid att det inte finns någon besvärsrätt, när offentligheten endast regleras genom bolagsordning. Sveriges allmännyttiga bostadsföretag ansluter sig i princip till utredningens grundsyn att kommunerna bör ges ökade möjligheter till insyn och inflytande i sina egna företag. men pekar på risken för obehörig insyn i de allmännyttiga bostadsföretagens. hyres- gästernas och andra parters förhållanden. Bostadsstyrelsen ansluter sig till utredningens uppfattning att en utsträckt offentlighet är önskvärd men anser att de kommunala företagen inte bör genom lagstiftning åläggas att hålla sina handlingar offentliga. Om så sker. finns det risk för att affärshemligheter utnyttjas obehörigen.

Vikten av ett fortlöpande ömsesidigt meningsutbyte mellan de kommu- nala bostadsföretagen och de boende betonas av bostadsstyrelsen. Sveriges allmännyttiga hostacls/öretag framhåller att frågan om kommunal demokrati har samband med frågorna om hyresgästdemokrati och löretagsdemokrati. Liknande problem kan föreligga beträffande andra kommunägda företag. Denna fråga måste utredas ytterligare. innan nya regler för insyn och in- flytande i kommunägda företag beslutas. Sedan länge finns enligt Hyres- gästernas riksförbund väl utvecklade kanaler för förhandlingar och kontakt mellan de organiserade hyresgästerna och bostadsföretagen.

Statskontoret ser i ett decentraliserat besluts- och verksam hetsansvar inom

Prop. 1975/76:187 193

bostadsföretagen ytterligare en väg till större insyn ochinllytande. Formerna för ett vidgat lokalt inflytande på detta område bör enligt Statskontorets mening prövas genom försöksverksamhet.

Förslaget att kommunerna och landstingskommunerna skall ges rätt att utse alla ledamöter i styrelserna för helkommunala företag genom val i den beslutande församlingen tillstyrks i princip av de remissinstanser som yttrar sig i frågan. I några fall påpekas dock att frågan är lagtekniskt kom- plicerad. Enligt Stockholms läns landstingskommun torde det vara tekniskt komplicerat men förhållandevis föga vunnet med en särskild lagstiftning om utseende av ledamöteri styrelserna för kommunägda bolag. Från praktisk synpunkt anses de förslag till lösning av frågan som har lagts fram tillräckliga.

Förslaget att kommunfullmäktige resp. landstinget alltid skall välja de styrelseledamöter och de revisorer som skall utses av kommunen eller lands- tinget accepteras av de remissinstanser som yttrar sig på denna punkt. Re- missinstanserna tillstyrker också förslaget att valen av styrelseledamöter och revisorer skall kunna ske proportionellt. Kungsörs kommun anser att det är väsentligt att styrelsen har en sådan storlek att minoriteten i kommun- fullmäktige resp. landstinget blir företrädd vid ett proportionellt val.

Förslaget om att en särskild utredning skall tillsättas om en utvidgad tillämpning av offentlighetsprincipen tillstyrks av flertalet remissinstanser.

Utredningens förslag i fråga om interpellation beträffande kommunägda företag tillstyrks av det övervägande antalet remissinstanser. Vissa remiss- instanser anför dock invändningar. Stiftelsen[redningen anser att "interpel- lationsrätten bör begränsas till helägda företag och att den i fråga om stiftelser bör avse företag i vilka kommunen äger hela grundkapitalet. l avvaktan på resultatet av en utredning om offentlighet och sekretess i kommunägda företag är Arvika kommun av samma mening. Förutsättningarna för inter- pellation i frågor som rör samägda och delägda företag bör enligt l-lelsingborgs kommun undersökas.

Norrköpings kommun anser att det i lag bör preciseras vilka frågor som kan bli föremål för interpellation. Interpellationsreglerna måste utformas så att interpellationsrätten inte kan utnyttjas för att få obehörig insyn i företagets. dess hyresgästers eller andra parters förhållanden. anför Sveriges allmänna bostadsföretag. Kungälvs kommun anser att en lagfäst rätt till insyn är nödvändig för den till vilken interpellation skall kunna ställas.

Gränserna för den utvidgade interpellationsrätten rörande kommunägda företag bör enligt Stockholms kommun klarläggas under det fortsatta lagstift- ningsarbetet. Det kan inte uteslutas att vissa tillämpningssvårigheter kan uppstå för kommunens del i frågan om rätt adressat för interpellation om kommunägda företag. Detta hänger samman med borgarrådens ställning som föredragande i kommunstyrelsen.

Göteborgs landstingskommun samt l="a/lentuna. Jönköpings. Mölndals och Stenungsunds kommuner anser att interpellation bör kunna ställas även till styrelseordföranden i företag som kommunen äger ensam. Interpellation

13 Riksdagen 1975/76. ] saml. Nr [86

Prop. 1975/76:187 194

bör enligt l-"'al/entuna och Mölndals kommuner kunna ställas också till kom- munens representant i styrelsen för ett företag som kommunen äger till- sammans med annan.

10. Kommunalbesvärsprocessen efter förvaltningsrättsreformen 10.1 Gällande bestämmelser

Kommunfullmäktiges och landstings beslut kan alltid överklagas genom kommunalbesvär som anförs med stöd av kommunallagarna. Kommunala och landstingskommunala nämnders beslut kan också överklagas genom kommunalbesvär i sådana fall där besvärsbestämmelser inte finns i spe- cialförfattningar. Överklagas nämndernas beslut med stöd av särskilda be- svärsbestämmelser sker det genom förvaltningsbesvär. som också används när man överklagar statliga förvaltningsorgans beslut. Kommunalbesvär och förvaltningsbesvär är i flera hänseenden underkastade olika regler.

De grundläggande reglerna om kommunalbesvär finns i 76—78 så KL. 80—82 åå KLS och 78 & LL. I fråga om tillämpningen av dessa bestämmelser har utbildats en ganska omfattande rättspraxis.

Kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut överklagas hos länsstyrelsen. Besvär över länsstyrelsens beslut i kommunalbesvärsmål kan anföras hos regeringsrätten. Landstings och landstingskommunala nämnders beslut överklagas direkt hos regeringsrätten. Möjligheten att överklaga nämndernas beslut är begränsad genom ett uttryckligt förbud mot klagan över beslut av rent förberedande eller verkställande art. Rätt att överklaga kommunala beslut har medlem av kommun. oavsett om han särskilt berörs av beslutet eller ej. men ingen annan. Besvärstiden är tre veckor och räknas alltid från den dag då beslutet har kungjorts hos kommunen eller lands- tingskommunen. Besvärsprövningen avser endast sådana fel i beslutet som klaganden påtalar inom besvärstiden. Nya omständigheter som klaganden åberopar först efter besvärstidens utgång hos länsstyrelsen eller först hos regeringsrätten, tas inte upp till prövning. Länsstyrelsen och regeringsrätten kan endast pröva beslutets laglighet i de hänseenden som närmare anges i 7654 1 mom. KL. 80% 1 mom. KLS och 78ä ] mom. LL. men inte dess lämplighet. Om besvären bifalls. kan besvärsmyndigheten inte göra mer än upphäva det felaktiga beslutet. Den kan således inte ändra beslutets innehåll. Dessa karakteristiska drag hos kommunalbesvären har sin bak- grund i tanken att kommunmedlemmarna bör kunna påkalla statlig kontroll av kommunens beslut. men att denna kontroll av hänsyn till den kommunala självstyrelsen bör hålla sig inom bestämda gränser.

Efter 1971 års förvaltningsrättsreform gäller. utöver kommunallagens be- svärsregler. förvaltningslagen(1971:290) för handläggningen av kommunal- besvärsmål i länsstyrelsen och förvaltningsprocesslagen(19711291) för hand- läggningen av sådana mål i regeringsrätten. Vid dessa lagars tillkomst skedde

Prop. 1975/76:187 ' 195

en viss samordning med andra författningar, däribland kommunallagarna. Bortsett från att den tidigare bestämmelsen om särskild besvärstid för me- nighet togs bort lämnades reglerna om kommunalbesvär och instansord- ningen i kommunalbesvärsmål orubbade.

Förvaltningslagen är i princip tillämplig på länsstyrelsens handläggning av kommunalbesvärsmål. Undantaget beträffande kommunalbesvär i Zä 2 förvaltningslagen avser endast handläggningen hos den kommunala myn- digheten. Av 1 & andra stycket förvaltningslagen följer dock att kommu- nallagarnas regler om kommunalbesvär tar över förvaltningslagens bestäm- melser i de fall då samma fråga regleras i båda lagarna. Kommunallagarnas regler om besvärsrätt, om formerna för anförande av besvär och om inhibition gäller i stället för motsvarande bestämmelser i 11—13 åå förvaltningslagen. 1 förvaltningslagen avses med termen "besvär" endast förvaltningsbesvär. När bestämmelserna i förvaltningslagen gäller både förvaltningsbesvär och kommunalbesvär används termen "överklagande" för att undvika miss- förstånd (prop. 197lz30 s. 702).

Handläggningsreglerna i förvaltningslagen är uppdelade i allmänna be- stämmelser (4—13s'å) och särskilda bestämmelser för vissa ärenden (14—20 så). Bland de förra, som är tillämpliga i alla slags ärenden. finns regler om jäv. ombud. tidpunkt när handling skall anses ha kommit in till myndigheten. tolk och remissförfarande. [ 8 & föreskrivs att myndighet är skyldig att vägleda part som har gett in en ofullständig besvärshandling. om bristen kan avhjälpas på ett enkelt sätt och vägledning behövs för att parten skall kunna ta till vara sin rätt. De särskilda bestämmelserna gäller endast ärenden som på ett mer direkt sätt angår den enskilde.

I dessa bestämmelser regleras bl. a. parts rätt till insyn i utredningsmate- rialet. myndighets skyldighet att underrätta part om material som har tillförts ärendet och ge honom tillfälle att yttra sig över det. motivering av beslut. underrättelse om beslut. besvärshänvisning samt rättelse av förbiseendefel i beslut.

De särskilda bestämmelserna är enligt 3?" förvaltningslagen tillämpliga endast på ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild. Om ett kommunalbesvärsmål är av sådant slag, blir de särskilda bestämmelserna i 14—20 så tillämpliga när länsstyrelsen handlägger målet. Det är svårt att avgöra om de särskilda bestämmelserna skall tillämpas. [ flertalet fall torde dock endast de allmänna bestämmelserna vara tillämpliga.

För handläggningen av kommunalbesvärsmål liksom för annan rättskip- ning i regeringsrätten gäller förvaltningsprocesslagen . Enligt 25 denna lag gäller dock avvikande bestämmelser i andra författningar framför det som är föreskrivet i lagen. De frågor som uttryckligen behandlas i kommunal- lagarnas besvärsreglcr. dvs. instansordning, överklagbarhet. besvärsr'att och besvärsgrunder. påverkas således inte av de regler i samma ämnen som kan finnas i förvaltningsprocesslagen .

Förvaltningsprocesslagen är betydligt utförligare än förvaltningslagen .

Prop. 1975/76:187 196

Några bestämmelser är gemensamma men i stort sett går regleringen i'för- valtningsprocesslagen längre och är mera ingående än reglerna i förvalt- ningslagen. Förvaltningsprocesslagens regler är delvis utformade med be- stämmelserna om rättegången i de allmänna domstolarna som förebild eller som hänvisningar till rättegångsbalken .

I 3—7 åå förvaltningsprocesslagen linns regler om hur man väcker talan. 1 5 å föreskrivs att rätten skall förelägga klagande som har gett in en ofull- ständig besvärshandling att inom viss tid avhjälpa bristen. Denna bestäm- melse är enligt förarbetena inte avsedd att rubba den fasta praxis i kom- munalbesvärsmål som innebär att grunderna för talan måste anges före be- svärstidens utgång och som grundar sig på kommunallagarnas besvärsbe- stämmelser (prop. 1971:30 s. 522).

Målens handläggning i regeringsrätten regleras i 8—19 åå förvaltningspro- cesslagen. 1 8 å anges principerna för domstolens utredningsansvar. Det slås fast att domstolen skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. 1 9å anges att förfarandet i domstolen är skriftligt. När det kan antas vara till fördel för utredningen. får dock muntlig förhandling hållas. Förfarandet vid muntlig förhandling regleras närmare i 14—17 åå. Regler om när yttranden skall inhämtas från parter och myndigheter finns i 10—13 och 18 åå.

1 20—27 åå förvaltningsprocesslagen linns bestämmelser om vissa bevis- medel och i 38—40 åå regler om straff och vite hos förvaltningsdomstol. 1 28—32 åå finns bestämmelser om verkställighetsförbud. ramen för besvärs- prövningen. expedieringen av rättens beslut. rättelse av förbiseendefel m. m.

Möjligheten att anföra besvär hos regeringsrätten är enligt 35 å begränsad genom kravet på s. k. prövningstillstånd. Sådant tillstånd krävs dock endast vid besvär över kammarrätts beslut. Bestämmelserna om prövningstillstånd är alltså inte tillämpliga på besvär över länsstyrelses beslut i kommunal- besvärsmål.

1 41—53 åå förvaltningsprocesslagen finns regler om bl.a. jäv i förvalt- ningsdomstolarna, parts rätt till insyn i utredningsmaterialet. tidpunkt när handling skall anses ha kommit in till rätten. laga förfall. delgivning. ombud. biträde och tolk.

Frågor om tillämpningen av förvaltningsprocesslagcns bestämmelser på regeringsrättens handläggning av kommunalbesvärsmål har i allmänhet inte behandlats i lagens förarbeten.

För kommunalbesvärsprocessen finns alltså tre olika regelsystem. 1 den kommunala instansen gäller bara reglerna i kommunallagarna. Vid länsstyrelsens prövning gäller såväl dessa regler som förvaltningslagens reg- ler. 1 regeringsrätten gäller kommunallagens regler och förvaltningsprocess- lagens regler. Dessutom måste hänsyn tas till förvaltningslagens regler.

Prop. 1975/76:187 197

10.2 Kommunallagsutredningen

Utredningen har ansett det angeläget att undersöka om förvaltningsrätts- reformen har medfört behov av ändringar i de bestämmelser i kommu- nallagstiftningen som reglerar kommunalbesvärsprocessen. Utredningen konstaterar att de grundläggande principerna för kommunalbesvären har lämnats orubbade. Det kan dock enligt utredningen tänkas att vissa be- stämmelser i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen rimmar mindre väl med kommunalbesvärens särskilda funktioner av medborgerlig kontroll av lagligheten i den kommunala förvaltningen.

Utredningen behandlar först förvaltningslagens tillämpning på kommu- nalbesvärsprocessen i länsstyrelsen. Flertalet av de allmänna bestämmel- serna i 4—10 åå förvaltningslagen torde enligt utredningen utan vidare kunna tillämpas när länsstyrelsen handlägger kommunalbesvärsmål. Utredningen framhåller att regeln i 8å om myndighets skyldighet att vägleda part när besvärshandling är ofullständig i viss mån kan sägas vara en nyhet för kommunalbesvären. Vissa typer av komplettering torde dock redan tidigare ha accepterats i kommunalbesvärspraxis. Med den begränsade räckvidd. som bestämmelsen enligt uttalanden i förarbetena får anses ha torde, för- klarar utredningen. något hinder att tillämpa dem i kommunalbesvärspro- cessen inte föreligga. Utredningen uttalar vidare att 11—13 åå förvaltnings- lagen inte gäller vid kommunalbesvär utan endast vid förvaltningsbesvär. De särskilda bestämmelserna i 14—20 åå förvaltningslagen som gäller enbart vid myndighetsutövning mot enskild kommer antagligen. säger utredning- en. att bli tillämpliga endast i ett mindre antal kommunalbesvärsmål. Ut- redningen konstaterar att det i allmänhet inte finns några praktiska hinder mot att tillämpa dessa bestämmelser. Utredningen föreslår i detta samman- hang. att i en ny kommunallag införs uttryckliga bestämmelser om dels avvisning av besvär som har anförts för sent hos länsstyrelsen. dels skyl- digth för länsstyrelsen att lämna besvärshänvisning i kommunalbesvärsmål.

Efter sin genomgång av förvaltningslagen uttalar utredningen att flertalet av bestämmelserna i och för sig synes kunna tillämpas på kommunalbe- svärsmålen. även om de i vissa fall får sägas innebära nya inslag i kom- munalbesvärsprocessen. Det grundläggande problemet i förhållandet mellan förvaltningslagen och kommunalbesvärsprocessen är emellertid enligt ut- redningen den tudelning av handläggningsreglerna som blir en följd av 3 å förvaltningslagen. En del av de särskilda bestämmelserna skulle enligt ut- redningen utan vidare kunna - och eventuellt behöva — tillämpas i alla kommunalbesvärsmål.

Utredningen finner det tveksamt om den skillnad i handläggningsreglerna som uppstår på grund av 3 å förvaltningslagen är sakligt motiverad. Gräns- dragningen kan tänkas bli besvärlig. Någon anknytning till kommunalbe- svärsgrunderna finns inte och torde inte heller vara eftersträvansvärd. Från dessa utgångspunkter är enligt utredningen en sådan lagteknisk lösning att föredra som innebär att de särskilda bestämmelserna i förvaltningslagen

Prop. 1975/76:187 198

aldrig tillämpas när det rör sig om kommunalbesvär. Utredningen påpekar att en annan lösning är att göra de särskilda bestämmelserna tillämpliga i alla kommunalbesvärsmål. Därigenom vinner man åtminstone. framhåller utredningen. enhetlighet i handläggningsreglerna.

Emellertid är det enligt utredningens uppfattning rimligt att vänta med mera genomgripande reformer av kommunalbesvärsprocessen till dess ytter- ligare erfarenheter föreligger i fråga om betydelsen av förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen för förfarandet i kommunalbesvärsmål. En mer in- gående översyn av kommunalbesvärsprocessen har samband med "förvalt- ningsprocessens utformning i övrigt och med bestämningen av förvaltnings- domstolarnas målområden. Med hänsyn härtill föreslår utredningen endast de mindre ändringar som tidigare har redovisats.

Utredningen behandlar härefter kommunalbesvärsprocessen i regerings- rätten. Den genomgång av förvaltningsprocesslagens bestämmelser som ut- redningen har gjort visar enligt utredningen att flertalet av bestämmelserna utan svårighet kan tillämpas även i kommunalbesvärsmål.

Utredningen framhåller att bestämmelsen i 8å förvaltningsprocesslagen om rättens utredningsansvar kan synas rimma illa med kommunalbesvärs- processen, där huvudregeln är att bevisbördan ligger på den kommunmedlcm som vill göra gällande att det kommunala beslutet är olagligt. Man bör dock. säger utredningen. kunna förutsätta att hänsyn tas till kommunal- besvärsprocessens särart. när bestämmelsen tillämpas, och att komplette- rande utredningar begränsas till att närmare belysa de grunder som klaganden har åberopat. Mot denna bakgrund föreslår utredningen inte något uttryckligt undantag från tillämpningen av 8å förvaltningsprocesslagen i kommunal- besvärsmål. Den möjlighet som 29å förvaltningsprocesslagen ger förvalt- ningsdomstol att utan yrkande besluta till det bättre för enskild part torde enligt utredningen få ringa utrymme i regeringsrätten och inte alls böra komma i fråga i kommunalbesvärsmål.

De bestämmelser i förvaltningsprocesslagen som i olika avseenden reglerar muntlig förhandling kan enligt utredningen också synas främmande för kommunalbesvärsprocessen. Utredningen anser att något hinder mot munt- lighet i kommunalbesvärsprocessen i och för sig inte föreligger. även om muntliga förhandlingar i praktiken måste bli sällsynta.

Även om vissa av reglerna i förvaltningsprocesslagen inte passar för kom- munalbesvärsprocessen bör det dock. framhåller utredningen. inte vara nöd- vändigt att uttryckligen undanta bestämmelserna från tillämpning på denna process.

Utredningen går också in på frågan om förvaltningslagens betydelse för kommunalbesvärsprocessen i regeringsrätten. I sista instans måste man ta hänsyn inte bara till den ram som kommunallagstiftningen ger för kom- munalbesvären utan även till vad förvaltningslagen kan tänkas innebära för länsstyrelsens prövning av sådana mål. Utredningen påpekar att för- valtningslagen och förvaltningsprocesslagen inte är samordnade och att de båda lagarna i vissa avseenden skiljer sig avsevärt från varandra. Detta för-

Prop. 1975/76:187 199

hållande kan enligt utredningen tänkas inverka på kommunalbesvärspro- cessen i de olika instanserna. Utredningen anmärker att regeringsrätten kan återförvisa kommunalbesvärsmål till länsstyrelsen för ny handläggning på den grund att länsstyrelsen inte har följt förvaltningslagens regler.

Utredningen konstaterar att tre olika regelsystem. nämligen kommunal- lagen. förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen . nu gäller för kom- munalbesvärsprocessen. Eftersom reglerna är av olika innebörd kan detta inverka på handläggningen i de olika instanserna. möjligen med återverk- ningar på den sakliga bedömningen av målen. Utredningen anser att det rent lagtekniskt skulle vara enkelt att låta förvaltningsprocesslagens regler gälla även för handläggningen av kommunalbesvärsmål hos länsstyrelsen. En sådan effekt skulle nås om dessa mål överfördes till länsrätten. En allsidig belysning av detta och andra problem i fråga om kommunalbesvärsprocessen i länsstyrelsen och regeringsrätten kräver enligt utredningen särskilda un- dersökningar. Utredningen anser att en sådan mer genomgripande översyn av kommunalbesvärsprocessen kan vara motiverad.

10.3 Remissyttrandena

Frågor om kommunalbesvärsprocessen tas upp av framför allt regerings- rätten och länsstyrelserna.

Utredningens förslag att frågan om avvisning av kommunalbesvär som har anförts för sent hos länsstyrelsen skall regleras i den enhetliga kom- munallagen godtas eller lämnas utan kommentar av remissinstanserna. För- slaget att en uttrycklig bestämmelse om skyldighet för länsstyrelse att lämna besvärshänvisning i kommunalbesvärsmål skall införas i lagen möter inte heller någon kritik.

När det gäller förvaltningslagens tillämplighet på kommunalbesvärspro- cessen i länsstyrelsen delar regeringsrätten utredningens uppfattning att det. med hänsyn till bestämmelsens begränsade räckvidd enligt förarbetena. inte finns något hinder för länsstyrelsen att tillämpa 8 å.

Flera av de remissinstanser som yttrar sig om kommunalbesvärsprocessen anser i likhet med utredningen att den skillnad i reglerna om handläggning av olika kommunalbesvärsmål hos länsstyrelsen som uppstår till följd av 3 å förvaltningslagen inte är tillfredsställandc. Regeringsrätten delar emel- lertid inte utredningens uppfattning att man bör vänta med mera genom- gripande reformer av kommunalbesvärsprocessen i länsstyrelsen. Enligt re- geringsrätten torde det lätt kunna inträffa att det i enstaka fall förbises att förvaltningslagens särskilda bestämmelser är tillämpliga och att under- låtenhetenjust i sådana fall får betydelse för avgörandet. Förvaltningslagens särskilda bestämmelser i 14—20 åå kan inte anses vara långtgående eller betungande för myndigheterna att tillämpa. Det bör enligt regeringsrätten inte möta något hinder att redan nu låta de särskilda bestämmelserna bli tillämpliga på alla slag av kommunalbesvärsmål. Detta torde inte innebära några större nyheter för länsstyrelserna. Det skulle enligt regeringsrätten

Prop. 1975/76:187 200

utan att egentligen öka länsstyrelsernas börda dels befria dem från det besvär som ligger i att avgöra om de särskilda bestämmelserna är tillämpliga eller ej. dels medföra bättre garanti för att dessa bestämmelser verkligen blir tillämpade i de fall där de nu skall tillämpas. En regel av det antydda slaget kan få sin plats i anslutning till bestämmelserna om kommunalbesvär. Länsstyrelserna i Stockholms. Söderman/amb. Uppsala. Östergötlands". Malmö- hus samt Göteborgs och Bohus län anser också att förvaltningslagens särskilda bestämmelser bör göras tillämpliga i samtliga kommunalbesvärsmål hos länsstyrelse. Flera länsstyrelser förklarar att de redan nu tillämpar förvalt- ningslagen fullt ut i alla kommunalbesvärsmål.

Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig om kommunalbcsvärspro— cessen ansluter sig till utredningens uppfattning att en översyn av denna process är motiverad. Regeringsrätten, länsstyrelsen i Skaraborgs län samt Got- lands och Arvika kommuner betonar att det är besvärligt att behöva röra sig med tre olika regelsystem i kommunalbesvärsmålen. Regerinlgsrådw Pel- rån anför i ett särskilt uttalande att Speciella regler om förfarandet i kom- munalbesvärsmål bör utarbetas. Han betonar att samma regler om förfa- randet bör gälla i alla besvärsinstanser. Han finner det uteslutet att tillämpa förvaltningslagen i en instans och förvaltningsprocesslagen i en annan. Re- geringsrätten samt länsstyrelserna i Söderman/amis. Östergötlands och Gävle- borgs län ftnner att frågan om att överföra kommunalbesvärsmålen från länsstyrelsen till länsrätten förtjänar att prövas i samband med en översyn av kommunalbesvärsprocessen. Länsstyrelsen iStoekha/ms län ställer sig dock avvisande till denna tanke. Svenska kommun/?irbundet uttalar att förbundet i likhet med kommunallagutredningen anser att en översyn av kommu- nalbesvärsprocessen bör företas sedan större erfarenhet har vunnits av för— valtningsrättsreformen.

11. Enhetlig kommunallag 11.1 Nuvarande förhållanden

Kommunallagsutredningen har som nämnts i inledningen haft i uppdrag att göra en lagteknisk översyn av KL. KLS. LL och KFL. Syftet med över- synen angavs i direktiven vara bl. a. att lagstiftningen skulle göras enklare och mera enhetlig. I betänkandet ( SOU 1974:99 ) Enhetlig kommunallag föreslår utredningen en ny kommunallag som avses ersätta bl. a. de nyss nämnda lagarna och LLS.

Som en bakgrund till förslaget att bestämmelserna för alla kommuner och landstingskommuner samt för kommunalförbunden skall samlas i en lag redovisas i det följande översiktligt de skiljaktigheter som f.n. finns mellan KL. KLS och LL. Vidare redovisas de särskilda regler för Stockholms läns landstingskommun som finns i LLS.

KL. KLS och LL är uppbyggda på samma sätt. De innehåller bestämmelser

Prop. 1975/76:187 201

om bl.a. kommuns reSp. landstingSkommuns kompetens. de beslutande organen dvs. kommunfullmäktige resp. landstinget (antal ledamöter. röst- rätt. valbarhet. mandattid. kallelse till sammanträde. förfarandet vid sam- manträde osv.). de förvaltande och verkställande organen dvs. nämnderna. förmögenhetsförvaltning. budget. fondbildning. lånerätt. revision. skatt till kommun resp. landstingskommun oeh besvär. Innehållet i bestämmelserna är i- mycket detsamma.

Antalet bestämmelser i KLS som avviker från reglerna i KL är ganska stort. Skiljaktigheterna är emellertid oftast små och i huvudsak formella. Till avvikelser av större betydelse hör regleringen av borgarrådsinstitutionen i Stockholms kommun. vilken i sin tur återverkar på bestämmelserna om kontmunfullmäktige och kommunstyrelsen. Andra mer omfattande avvi- kelser hänger samman med mandattiderna för fullmäktige och nämnder i Stockholms kommun. För drätselnämnden i Stockholm finns också sär- skilda bestämmelser.

1 KLS finns ett flertal bestämmelser om borgarråd. Borgarråden är ob- ligatoriska och utses för tre år av kommunfullmäktige. som också bestämmer deras antal. De har föredragningsskyldighet i kommunstyrelsen. Bland bor- garråden utser kommunstyrelsen ordförande i övriga nämnder. Även om borgarråd inte är kommunfullmäktig, skall han närvara vid fullmäktiges sammanträden. Någon annan motsvarighet till bestämmelserna om bor- garråd än reglerna om ersättning till heltidsengagerade förtroendemän finns inte i KL eller LL. Mandattiden för kommunfullmäktige är i Stockholms kommun. liksom i övriga kommuner. tre år. Mandatperioden börjar emellertid den 15 oktober i stället för den 1 januari. Kommunstyrelsen väljs för ett år i taget. medan mandatperioden för kommunstyrelsen i övriga kommuner är tre år. Bestämmelser om drätselnämnd finns i både KL och KLS men de skiljer sig från varandra bl.a. när det gäller nämndens uppgifter. 1 LL saknas be- stämmelser om drätselnämnd. Enligt KL behöver drätselnämnd inte inrättas. Drätselnämnd finns numera bara i Stockholms kommun. där sådan nämnd är obligatorisk. Utvecklingen har gått mot en större överensstämmelse mellan KL och LL. Trots detta finns det fortfarande ett ganska stort antal regler i LL som skiljer sig från motsvarande bestämmelser i KL. Till dessa regler hör bl. a. reglerna om val av landstingsmän och om valkretsindelningen. Andra olik- heter har sin grund i att landstingens sammanträdesfrekvens är väsentligt lägre än kommunfullmäktiges. I detta sammanhang kan erinras om för- valtningsutskottets uppgift att företräda landstinget mellan landstingsmö- tena. Vissa olikheter föreligger vidare i fråga om bl.a. kommunalbesvärs- processen. Efter de ändringar som år 1975 beslutades i LL och KL stämmer LL:s bestämmelse om antalet landstingsmän i princip överens med motsvarande regler i KL (prop. 1975:101. KU 19. rskr 227). Ändringarna i LL _innebar

Prop. 1975/76: 187 202

bl. a. att efter förebild av bestämmelserna om antalet kommunfullmäktige — regler infördes om att antalet landstingsmän skulle bestämmas efter vissa minimital. som står i relation till antalet röstberättigade i landstingskom- munen. 1 fråga om latitudgränserna är bestämmelserna dock inte enhetliga.

I samband med att ett nytt valsystem år 1975 infördes för landstingsvalen ändrades också reglerna i LL om valkretsindelningen. De nya bestämmel- serna skiljer sig. liksom de tidigare. avsevärt från motsvarande bestämmelser i KL. Det nya valsystemet för landstingsvalen ansluter sig i huvudsak till det system som sedan år 1970 tillämpas för riksdagsvalen. De grundläggande bestämmelserna om valsystemet. dvs. bestämmelserna om fasta valkrets- mandat och utjämningsmandat. finns i LL. Detta motiverades i propo- sitionen med att de har ett visst samband med reglerna om valkretsin- delningen. Föredraganden anförde emellertid att frågan om att föra över alla dessa bestämmelser till vallagen borde tas upp i samband med att ställ- ning tas till förslaget om en enhetlig kommunallag (prop. s. 65). För valen till kommunfullmäktige behölls det hittillsvarande valsystemet. I KL finns således inte någon motsvarighet till LL:s bestämmelser om fasta valkrets- mandat och utjämningsmandat. Bestämmelserna om mandatfördelningen mellan partierna vid val av landstingsmän och kommunfullmäktige finns i vallagen.

För landstingsmän skall suppleanter utses. medan kommunfullmäktige får besluta att suppleanter skall utses för fullmäktige. Bestämmelser om utseende av suppleanter för landstingsmän finns i vallagen . Motsvarande bestämmelser om suppleanter för fullmäktige finns dels i KL. dels i vallagen .

Kommunfullmäktige är skyldig att meddela beslut i ärende som har hän- skjutits till dem av högre myndighet. t. ex. länsstyrelsen. Denna löreskrift motsvaras i LL av en bestämmelse om att länsstyrelsen har rätt att väcka förslag på landstingsmöte. Skillnaden ligger i att regeringen eller en central myndighet själv kan väcka en fråga hos kommunfullmäktige. medan LL förutsätter att frågan väcks av länsstyrelsen. Landshövdingen har enligt LL rätt att delta i landstingets överläggningar. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i KL.

1 LLS finns vissa särregler för Stockholms läns landstingskommun. De har föranletts av de särskilda förhållandena i Stockholmsregionen. vilka har lett till att landstingskommunen har övertagit vissa uppgifter som normalt ankommer på kommunerna och till att landstinget måste sammanträda of- tare än övriga landsting. Särreglerna avser bl. a. landstingskommunens kom- petens. kungörelse om landstingsmöte. presidiet. närvaro- och yttranderätt för länsöverdirektören och för heltidsengagerad förtroendeman. fortsatt landstingsmöte och bordläggning. Landstinget får vidare självt meddela fö- reskrifter om tid lör väckande av förslag vid landstingsmöte och för av- lämnande och besvarande av interpellation samt avgöra om ärende skall vara berett i ett särskilt utskott av landstinget. KFL innehåller 35 paragrafer. I lagen finns bestämmelser om bl. a. för-

Prop. 1975/76:187 203

utsättningarna för bildande av kommunalförbund. lörbundsfullmäktige. för- bundsstyrelse. förbundsordning. val av lörbundsfullmäktige. mandattid. sammanträden med förbundsfullmäktige. drätsel. medlemskommuns bi- dragsskyldighet, besvär. underställning. ordningen för bildande av kom- munalförbund. medlems utträde och kommunalförbunds upplösning. Be- stämmelserna innehåller i ganska stor utsträckning hänvisningar till de be- stämmelser i KL som reglerar motsvarande frågor.

11.2 Kommunallagsutredningen

Kommunallagsutredningen återgervissa uttalanden som kommunallags- kommittén och föredragande departementschefen gjorde vid tillkomsten av KL. Principen för kommitténs arbete var att kommunerna borde åtnjuta största möjliga frihet att ordna sin förvaltning och sina verksamhetsformer med hänsyn till skiftande lokala behov. Kommittén framhöll att det låg i kommunalförfattningarnas natur av en ramlagstiftning att bestämmelserna ofta måste ges en mycket allmän formulering. vars tolkning i det enskilda fallet kunde föranleda vissa svårigheter. Departementschefen (prop. 1953:210 5. 503) anslöt sig till kommitténs allmänna riktlinjer för utformningen av den nya lagstiftningen men framhöll samtidigt att grunddragen för den kommunala organisationen måste anges i lagen och att lagstiftaren måste fastställa det minimimått av regler som garanterar att kommunmedlem- marna behandlas lika och att ärendena handläggs under demokratiska for- mer. Enligt departementschefen var en viss enhetlighet i kommunernas organisationer och arbetsformer ofrånkomlig.

Kommunallagsutredningen anser att de nyss redovisade principerna för kommunallagstiftningens utformning alltjämt är bärande och anför att den har sett som sin uppgift att göra lagstiftningen så enkel och enhetlig som möjligt och att samtidigt anpassa bestämmelserna till utvecklingen av kom- munal praxis. Utredningen konstaterar att det inte ligger inom dess uppdrag att föreslå sådana ändringar som innebär att nu gällande principer för kont- munernas organisation och verksamhetsformer rubbas.

När det gäller att närmare bestämma vad kommunallagen bör innehålla och vad som kan undvaras eller regleras i annan ordning. kommer kom- munmedlemmarnas intresse av medverkan och insyn först i blickpunkten. anför utredningen. Från denna synpunkt motiverar exempelvis reglerna om medlemskap. rösträtt. valbarhet. kungörelse om fullmäktigesammanträden och kommunalbesvär sin plats i kommunallagen . Flera regler kan indirekt sägas vara av betydelse för kommunmedlemmarna. t. ex. bestämmelserna om budgetprocessen. vilken redovisar bl.a. utdebiteringens höjd och de prioriteringar som har gjorts mellan olika verksamhetsområden. En annan viktig intressentgrupp är förtroendemännen. Här gäller det framlör allt regler som syftar till att säkerställa ett beslutsförfarande i demokratiska former. Hit hör också bestämmelser som reglerar den enskilde förtroendemannens

Prop. 1975/76:187 204

möjligheter att agera. t. ex. rätt att väcka motion och interpellation samt rätt att till beslut foga reservation.

Enligt utredningen ligger det i linje med nya regeringsformen och di- rektiven för utredningsarbetet att kommunallagens karaktär av ramlag be- tonas och att detaljföreskrifter så långt möjligt rensas ut. Även skillnaden i storlek mellan olika kommuner och de ökade administrativa resurser som står till kommunernas förfogande motiverar enligt utredningen att kom- munallagens bestämmelser i än högre grad än hittills får karaktär av basregler lör alla kommuner. oavsett struktur och storlek. Liksom hittills kan reglerna i kommunallagen kompletteras genom reglementen och arbetsordningar.

När det gäller möjligheterna att åstadkomma en enhetlig kommunallag anför utredningen att det från lagteknisk synpunkt skulle vara önskvärt med fullständig uniformitet i kommunallagstiltningen. dvs. att en lag skulle reglera samtliga kommuner och landstingskommuner och att inga särregler skulle ges för någon särskild kommun eller landstingskommun. Den frihet att själva närmare reglera sina verksamhetsformer och sin organisatoriska uppbyggnad som bör tillkomma kommunerna och landstingskommunerna skulle då. framhåller utredningen. få tillgodoses genom reglementen. ar- betsordningar och instruktioner. som är anpassade till den enskilda kom- munen eller landstingskommunen. Utredningen erinrar om att det i vissa fall kan behövas uttryckligt lagstöd för att avvikelse från en i kommunallagen inskriven regel eller från en annars gällande kommunalrättslig grundsats skall få ske.

Utredningen finner att det ligger utanför ramen för dess uppdrag att rubba mer väsentliga och principiella skillnader i organisationen mellan Stockholms kommun och övriga kommuner. Detta leder till att vissa särregler åtminstone tills vidare måste gälla för Stockholms kommun. Utredningen kommer fram till att antalet särbestämmelser inte blir flera än att de kan passas in i en gemensam kommunallag. [ sammanhanget erinras om den lagtekniska mo- dell som har valts för församlingsstyrelselagen (19611436; omtryckt 1972:228). vilken ersatte de tidigare särskilda lagarna om församlingsstyrelse. om lörsamlingsstyrelse i Stockholm och angående kyrkofullmäktige och kyrkonämnd i Göteborg. 'v'id tillkomsten av församlingsstyrelselagen. vilken innehåller åtskilliga avvikande bestämmelser för församlingarna i Stockholm och Göteborg. uttalades bl.a. att en för hela landet gemensamt lag innebar praktiska fördelar i skilda avseenden. inte minSt med hänsyn till önsk- värdheten av enhetlighet i rättstillämpningcn (prop. l961:7() s. 71). Utred- ningen konstaterar att antalet från KL avvikande bestämmelser i KLS nu- merärt sett är förhållandevis stort men att skiljaktighetcrna oftast är små och i huvudsak formella. Bland avvikelser i KLS av större betydelse fram- håller utredningen borgarrådsinstitutionen. som i sin tttr återverkar på be- stämmelserna om fullmäktige och kommunstyrelsen". mandattiderna för de kommunala organen i Stockholm och de särskilda reglerna för drätselnämn- den i Stockholm.

Prop. 1975/ 76: 187 205

De speciella förhållanden som tidigare har åberopats som grund för av- vikande reglering i KLS torde enligt utredningen i allmänhet inte finnas kvar. De allra största kommunerna och landstingskommunerna har admi- nistrativa problem av samma art och omfattning som Stockholms kommun. och kommunalförvaltningen i Stockholm skulle säkerligen kunna organi- seras om på sådant sätt att en enhetlig kommunallag skulle kunna tillämpas i full utsträckning. Det ligger emellertid inte inom utredningens uppdrag att rubba de grundläggande principerna för organisationen i Stockholms kom- mun. Hur denna organisation bör vara utformad är enligt utredningen främst en fråga för kommunen själv. En är 1966 av stadskollegiet i Stockholm tillsatt kommitté för utredning av den kommunala självstyrelsens arbets- former kommer enligt vad utredningen har inhämtat att behandla de or- ganisatoriska frågorna för Stockholms kommun. Därvid kommerjämförelse att ske med organisationen i Göteborgs kommun och i Stockholms läns landstingskommun.

Utredningen vill inte föregripa självstyrelsekommittens ställningstagande men anser sig kunna föreslås att sådana bestämmelser om borgarråden i Stockholm som lika väl kan placeras i reglemente eller motsvarande utgår ur lagen. När det gäller mandatperiodens längd borde det vara fullt möjligt att övergå till en treårig mandatperiod för nämnderna i Stockholms kommun. Denna fråga ligger dock utanför ramen för utredningens uppdrag. Genom olika lagtekniska lösningar bör i varje fall antalet särregler för Stockholms del beträffande mandatperiodens längd kunna minskas betydligt. anför ut- redningen. I fråga om mandatperiodens början bör för övriga kommuners del ett närmande till den s. k. Stockholmsmodellen vara möjligt. om man önskar uppnå ett snabbare valgenomslag i de kommunala organens sam- mansättning. Drätselnämnd finns enligt utredningen endast i Stockholms och Helsingborgs kommuner-1. Med hänsyn till att man på kommunalt håll anser att kommunstyrelsen bör svara för såväl den kortsiktiga som den långsiktiga planeringen finns det inte anledning räkna med önskemål om att drätselnämnder skall kunna inrättas i flera kommuner. 1 LL saknas be- stämmelser om drätselnämnd. Det sagda visar. anför utredningen. att det praktiska behovet av en organisationsform med särskild drätselnämnd lör finansförvaltningen måste vara ringa. Med tanke på den roll som kont- munstyrelsen har tillerkänts i kommunallagstiftningen kan även principiella invändningar riktas mot uppspaltningen på två organ. [ en författning av ramlags karaktär är det otillfredsställande att införa regler av generell natur. som endast får tillämpning på en eller två kommuner. Utredningen anser därför att bestämmelserna om drätselnämnd bör utgå ur såväl KL som KLS.

Vad gäller övriga olikheter mellan KL och KLS kan en ökad enhetlighet uppnås t. ex. genom att ändringar görs i KL efter förebild från KLS och tvärtom. genom att vissa regler slopas i endera eller bägge lagarna och över-

3Under remissbehandlingen har framkommit att drätselnämnd inte längre finns i llelsingsborgs kommun.

Prop. 1975/76:187 206

förs till reglementen och arbetsordningar eller genom att nya. enhetliga regler införs. Sammanfattningsvis bör enligt utredningen antalet avvikande be- stämmelser för Stockholms del kunna minskas i sådan omfattning att någon särskild kommunallag för Stockholm inte längre behövs.

Utredningen framhåller att de synpunkter som utredningen har anfört i fråga om möjligheterna att förenhetliga KL och KLS i huvudsak gäller även i fråga om möjligheterna att få till stånd enhetlighet mellan KL och LL. Landstingskommunerna bör ha frihet att närmare reglera sina verk- samhetsformer och sin organisatoriska uppbyggnad i samma utsträckning som kommunerna. anför utredningen. Den särreglering som kan visa sig nödvändig mellan landstingskommunerna inbördes och i förhållande till kommunerna kan normalt ske i form av reglementen. arbetsordningar och instruktioner. Den önskvärda flexibiliteten behöver därför inte utgöra något hinder mot en enhetlig ramlag för alla kommuner och landstingskommuner. Liksom i fråga om KLS anser sig utredningen inte böra rubba de mera väsentliga och principiella skillnaderna mellan kommunernas och Iands- tingskommunernas verksamhet och arbetsformer.

Skillnaderna mellan kommunerna och landstingskommunerna avser. för- utom den geografiska utbredningen. främst verksamhetens inriktning. Ifråga o'rn arbetsformerna torde olikheterna främst bero på att antalet landstingsmö- ten per år är väsentligt lägre än antalet sammanträden med kommunfull- mäktige. Rent allmänt skall kommunallag och landstingslag tillgodose sant- ma intressen. i första hand kommunmedlemmarnas och förtroendemännens intressen. och beslutsfattandet skall ske i samma demokratiska former. Frå- gan om skilda lagar bör behållas för landstingskommuner och kommuner eller om en gemensam lag kan reglera båda kommunformerna bör enligt utredningen i första hand avgöras med hänsyn till antalet särbestämmelser som kan behövas för landstingskommunernas del. Den undersökning som utredningen har gjort visar att antalet särbestämmelser kan nedbringas i en sådan omfattning att en gemensam lag från rent lagtekniska synpunkter är möjlig. Den omständigheten att landstingskommuner och kommuner verkar på olika nivåer och till övervägande delen har olika verksamhetsfält bör inte i och för sig utgöra något hinder mot en gemensam lag.

En del av skillnaderna mellan KL och LL har enligt utredningen hu- vudsakligen sin grund i landstingskommunernas speciella ställning som länskommunala organ och i deras geografiska utbredning. Dit kan hänföras reglerna om val av landstingsmän och landstingskommunens indelning i valkretsar liksom de bestämmelser som gäller förhållandet mellan länsstyrel- sen och landstingskommunen. Utredningen framhåller även de olikheter som har sin grund i att landstingen inte sammanträder så ofta som kom- munfullmäktige. Med detta förhållande sammanhänger förvaltningsutskot- tets speciella uppgift att företräda landstinget mellan dess möten.

Utredningen erinrar om att bestämmelsen i KL om antalet fullmäktige ändrades år 1969. Avsikten var bl. a. att kommunerna skulle få större frihet

Prop. 1975/76:187 207

än tidigare att bestämma antalet fullmäktige och därvid ta hänsyn till spe- ciella förhållanden. Antalet ledamöter bör enligt utredningen liksom hittills bestämmas efter en avvägning mellan. å ena sidan. intresset av att full- mäktige resp. landstinget får en allsidig medborgerlig förankring och. å andra sidan. kravet på att den beslutande församlingen fungerar på ett effektivt sätt. Invånarantalet bör alltjämt spela den avgörande rollen vid bedömningen av var minimigränsen för antalet fullmäktige och landstingsmän bör gå. Denna regel bör dock inte uttryckligen lagfästas. eftersom fullmäktiges och landstingets beslut om antalet fullmäktige resp. antalet landstingsmän då skulle kunna överklagas på den grunden att hänsyn till invånarantalet inte har tagits. Därigenom skulle ett skönsmässigt moment införas i kommu- nalbesvärsprocessen. vilket bör undvikas. En absolut minimigräns för antalet ledamöter bör dock ställas upp.

När det gäller reglerna om utseende av suppleanter föreligger vissa skill- nader mellan kommunerna och landstingskommunerna 1 f råga om reglernas innehåll och deras placering i regelsystemet. Det ligger emellertid inte inom ramen för utredningens uppdrag att ändra förutsättningarna för de nuvarande suppleantsystemen. lnkonsekvenserna i fråga om systematiseringen av för- fattningsstoffet är enligt utredningen föga omfattande. De bör kunna ac- cepteras. åtminstone övergångsvis. I enlighet med den överflyttning av vissa mandatfördelningsregler från riksdagsordningen till vallagen som har skett för riksdagsvalens del bör motsvarande regler för kommunalvalens del kunna placeras i vallagen. Trots att vissa olikheter kan komma att bestå mellan valsystemet för riksdagsvalen och valsystemet för kommunalvalen. bör det vara möjligt att låta alla regler som hänger samman med valet placeras i vallagen. Utredningen utgår därför från att några bestämmelser som har direkt samband med valförfarandet inte kommer att behöva placeras i en

enhetlig kommunallag. Utredningen behandlar härefter förhållandet mellan länsstyrelsen. lands-

tingskommunen och kommunerna och redogör för ett antal regler som ger uttryck för behovet av samordning mellan länsstyrelsen och landstingskom- munen. Hit hör bl.a. regeln om länsstyrelsens rätt att väcka förslag vid landstingsmöte. vilken motsvaras av bestämmelsen om skyldighet för kom- munfullmäktige att meddela beslut i ärenden som har hänskjutits till dem av högre myndighet och regeln om landshövdingens rätt att delta i lands- tingets överläggningar. Utredningen erinrar om att olika bestämmelser i länsstyrelseinstruktionen (19711460) likställer landstingskommunerna och kommunerna när det gäller samordning av statlig. kommunal och lands- tingskommunal verksamhet i länet och i fråga om länsstyrelsens befogenhet att övervaka kommunal och landstingskommunal verksamhet. Samord- ningsreglerna i länsstyrelseinstruktionen är snarast ett uttryck för att kom- munerna och landstingskommunerna är likställda i förhållande till länsstyrel- sen. Behovet av samordning mellan statlig och kommunal verksamhet på olika nivåer har kommit till uttryck vid flera tillfällen. De uttalanden som

Prop. 1975/76: 187 208

därvid har gjorts från statsmakternas sida. bl. a. i fråga om samordningen inom samhällsplaneringen. ger inte belägg för att någon särställning skulle föreligga för vare sig landstingskommunerna eller kommunerna. Den om- ständigheten att landstingskommunerna verkar på länsnivå synes enligt ut- redningen ha utgjort den reella grunden för vissa särregler i LL. medan däremot skillnaderna i verksamhetens art och omfattning inte medför behov av särregler i en gemensam kommunallag.

Vid en undersökning av möjligheterna att åstadkomma en gemensam lag för kommuner och landstingskommuner har man enligt utredningen anledning att noga pröva nödvändigheten av varje skiljaktighet i bestäm- melserna för de båda kommuntyperna. En sådan prövning visar enligt ut- redningen att det är möjligt att rensa ut en betydande del av de nuvarande olikheterna ur lagstiftningen. Med hänsyn till samordningsbehovet mellan länsstyrelsenS. landstingskommunens och kommunernas verksamhet i länet anser utredningen att regeln om länsstyrelsens rätt att anhängiggöra ärende bör stå kvar och avse såväl landstinget som kommunfullmäktige. medan rätten för annan statlig myndighet än länsstyrelsen att anhängiggöra ärende hos fullmäktige bör kunna utgå. Därigenom skulle alltså en enhetlig reglering vara möjlig i denna del. Utredningen anser vidare att regeln om Iands- hövdingens närvaro- och yttranderätt vid landstingsmöte bör stå kvar. En motsvarande regel för kommunernas del är med hänsyn till antalet kom- muner i varje län och den förhållandevis täta sammanträdesfrekvensen inte lämplig.

Utredningen anser att LLS kan upphävas och att i en enhetlig kommu- nallag kan tas in Särreglerna om bl. a. den vidgade kompetensen för Stock- holms läns landstingskommun.

I fråga om KFL framhåller utredningen att kommunindelningsreförmen ger anledning att ställa frågan om en lagstiftning om interkommunal sam- verkan i kommunalförbundets form fortfarande behövs. Av de kvarvarande

20 kommunalförbunden har en betydande del sin verksamhet lokaliserad till storstadsområdena. Minskningen av antalet kommunalförbund på senare år har ett klart samband med kommunsammanläggningarna och överför- andet av polisväsendet till statsförvaltningen. Den undersökning som ut- redningen har gjort ger inte vid handen att minskningen skulle bero på brister i fråga om kommunalförbundsinstitutet som samverkansform. Den 1 juni 1971 var antalet interkommunala företag i form av bolag och stiftelser 33. En del av de existerande kommunalförbunden är att hänföra till sådana förbund som kan bildas tvångsvis. Ett samband föreligger enligt utredningen mellan kommunstorleken och antalet kommunalförbund. men även stora kommuner har i vissa frågor behov av att gå över kommungränsen. Ut- vecklingen i Stockholmsområdet ger belägg för detta. Bland de frågor som på senare tid har aktualiserat samarbete mellan flera kommuner nämner utredningen renhållningsfrågorna. kommunernas ansvar för energiförsörj- ningen och vissa frågor som har samband med den översiktliga samhälls-

Prop. 1975/76:187 209

planeringen. För mera betydande samarbetsuppgifter blir det säkerligen även i framtiden nödvändigt att bilda rättssubjekt som är fristående från kom- munerna. Därvid står f.n. ett privaträttsligt alternativ. aktiebolaget. och ett kommunalrättsligt alternativ. kommunalförbundet. till buds. Den fort- gående minskningen av antalet kommunalförbund ger anledning att ställa frågan om lagstiftning om kommunalförbund fortfarande behövs.

Utredningen konstaterar att kommunalförbundsformen har ett vidsträck- tare användningsområde än aktiebolagsformen. att kommunmedlemmarna kan anföra kommunalbesvär över kommunalförbunds beslut. att någon mot- svarande möjlighet inte finns i fråga om beslut av aktiebolag. att offent- lighetsprincipen gäller i fråga om kommunalförbunds men inte i fråga om aktiebolags handlingar. att för kommunalförbund inskränkningar föreligger i rätten att fritt upptaga lån. att det för aktiebolag inte finns några sådana begränsningar. att en kommun inte utan särskild förbindelse synes ha någon juridisk skyldighet att lämna bidrag för att täcka underskott i ett kommunägt aktiebolag och att medlemskommunerna har lagstadgad bidragsskyldighet gentemot kommunalförbundet liksom skyldighet att svara för kommunal- förbundets skulder.

Utredningen anser att det ligger i sakens natur att de deltagande kom- munerna förlorar i inflytande över den verksamhet som bedrivs i inter- kommunala former. oavsett vilkenjuridisk form man har valt för samarbetet. Från kommunaldemokratiska synpunkter och rättssäkerhetsaspekter synes kommunalförbundsformen vara att föredra framför bolagsformen. Utred- ningen anser därför att kommunalförbundsformen bör behållas även i fort- sättningen och att det på de flesta områden bör ankomma på kommunerna själva att bestämma valet av samarbetsform. Eftersom KFL i betydande omfattning hänvisar till reglerna i KL. anser utredningen att det från lag- teknisk synpunkt är fördelaktigast att de speciella bestämmelserna om kom- munalförbund tas in i ett särskilt kapitel i en enhetlig kommunallag. Utredningen föreslår således att KL. KLS. LL. LLS och KFL ersätts av en sådan enhetlig kommunallag.

] 1.3 Remissyttrandena

En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller förklarar sig inte ha något att invända mot att en enhetlig lag tillskapas för kommuner och landstingskommuner. medan ett tiotal uttalar tveksamhet och ifrågasätter om inte den nuvarande ordningen med en särskild lag för landstingskom- munerna bör behållas. Endast en remissinstans. Tingsrvds kommun, avstyrker uttryckligen förslaget om en enhetligt lag för kommuner och landstingskom- muner. lnför förslaget att även KFL skall inordnas i en enhetlig kommu- nallag är emellertid flera remissinstanser tveksamma.

Lamisrings/Eirbum/er anser att förslaget till enhetlig kommunallag inte har bara lagtekniska utan även kommunaldemokratiska fördelar. Genom en

14 Riksdagen 1975/76. [ sam/. Nr [86

Prop. 1975/76:187 210

enhetlig kommunallag framkommer. anför förbundet. på ett klarare sätt kommunernas och landstingskommunernas gemensamma roll som demo- kratiska organ med direkt ansvar inför medborgarna. Utredningen har i stort sett lyckats mycket bra med att arbeta samman de fem aktuella lagarna till en enda. Förbundet säger sig inte ha någon erinran mot att den nya lagen får benämningen "kommunallag”.även om det inte redan av rubriken kommer att framgå att lagens räckvidd avser även landstingskommunerna.

Svenska kormnun/örhtmdér tillstyrker att lagstiftningen på det kommunala området ges karaktär av ramlag och förklarar sig berett att utarbeta förslag till reglementen m.m. till vägledning för kommunerna. l likhet med ut- redningen anser förbundet det både praktiskt möjligt och mest ändamåls- enligt att kommunallagen görs tillämplig på landets samtliga kommuner. Förbundet anser också att LLS bör kunna utgå och att återstående sär- bestämmelser utan svårighet kan inordnas i en för samtliga landstingskom- muner gemensam lag. En så långt möjligt enhetlig reglering kan, som ut- redningen har tänkt sig. ta sig uttryck i en för kommuner och landstingskom- muner gemensam lag och förbundet ser ingen anledning att motsätta sig en sådan lösning. Enligt förbundet kan det dock konstateras att önskvärd samstämmighet kan uppnås även vid en lösning som innebär en lag för kommuner och en lag för landstingskommuner.

Bland de remissinstanser som i huvudsak tillstyrker förslaget till enhetlig kommunallag anser åtskilliga. bland dem kammarkollegiet och flera länsstyrelser. att utredningen har lyckats väl i sin strävan att ge den enhetliga lagen karaktären av ramlag utan onödiga detaljföreskrifter. varigenom kom- munerna får större frihet och bättre möjligheter att efter skiftande lokala förhållanden själva reglera sin organisation och sina verksamhetsformer. Flera av nämnda remissinstanser anser emellertid att ändringar i förslaget bör göras i vissa hänseenden. Stockholms läns landstingskommun påtalar t. ex. att kommunernas och landstingskommunernas kompetens inte anges på ett tillfredsställande sätt i de nuvarande lagarna och att den formulering som har valts i förslaget helt suddar ut gränsen för den ena kommuntypens kompetens gentemot den andras. Även Eslövs. Höörs och Parti/le kommuner finner det angeläget att en enhetlig lag ger en viss grundläggande kom- petensfördelning mellan kommuner och landstingskommuner. Eslövs kom- mun framhåller att landstingskommunerna på senare år har börjat verka på ett flertal områden, t.ex. samfärdseln och kulturen. inom vilka kom- munerna tidigare helt hade ansvaret. Kommunen förordar att lands- tingskommunernas kompetens i en kommande kommunallag huvudsak- ligen regleras i enlighet med 455 LL. Parti/le kommun anser att konsekven- serna av en gemensam kompetensbestämmelse för kommuner och Iands- tingskommuner inte är tillräckligt belysta och framhåller att gränsdragnings- problemen mellan kommunerna och landstingskommunerna redan nu är svårlösta på en mängd områden. t.ex. socialvården samt hälso- och sjuk- vården.

Prop. 1975/76:187 211

Enligt Sollentuna kommun bör lagförslaget överarbetas så att gränsdrag— ningen mellan frågor som ur allmän synpunkt fordrar fasta regler och enhetlig ordning i alla kommuner. å ena sidan. och detaljföreskrifter som kan variera mellan kommunerna. å andra sidan. klarläggs. Enköpings kommun tycker att den föreslagna lagen har blivit tämligen omfångsrik och att de detalj— bestämmelser om skatt till kommun och landstingskommun som har be— hållits bör placeras i en speciell författning. Samma mening framförs av Skaraborgs läns landstingskommun.

Flera remissinstanser påtalar att antalet särbestämmelser i den enhetliga lagen är för stort. Enligt länsstyrelsen i Västmanlands lätt är det viktigt att frågan om särbestämmelser behövs prövas noga. Skaraborgs läns Iands— tingskommun anser att särreglerna för Stockholms kommun bör kunna mins- kas i den enhetliga lagen och framhåller att det t. ex. inte synes befogat att för Stockholms kommun ha en särskild tid för fastställande av budget. som är åtta dagar längre än den som gäller för övriga kommuner och för landstingskommunerna. Enligt Sjöbo och Munkedals kommuner bör en ytter— ligare utredning ske så att särbestämmelserna för Stockholms kommun och Stockholms läns landstingskommun kan utgå. Orusts kommun finner det förvånande att flera väsentliga avvikelser och särbestämmelser för lands— tingskommuner och Stockholms kommun har behållits i lagförslaget. t. ex. i fråga om landstingskommunens speciella relationer till länsstyrelsen och landshövdingens närvaro- och yttranderätt vid landstingsmöte. Enligt kom- munen torde det inte heller föreligga större skäl att i kommunallagen skriva in specialbestämmelser för Stockholms kommuns borgarråd än för övriga kommuners kommunalråd.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län tycker sig förnimma en allmän tendens hos utredningen att beröva lagtexten även sådana regler som utan större svårighet i och för sig skulle kunna inlemmas i en enhetlig kommunallag och anför som exempel bestämmelserna om ordförandeskap i kommun— fullmäktige(12 5), plats för fullmäktiges sammanträden (13 å). handläggning av och former för delegationsbeslut och interpellationer (25 och 42 åå) samt obligatorisk arbetsordning (31 å). Länsstyrelsen anser att även på en enhetlig kommunallag måste ställas kravet att den skall kunna tjäna som en över- skådlig. såvitt möjligt uttömmande och därmed i den dagliga kommunala verksamheten användbar handbok. Gislaveds kommun anför liknande syn— punkter.

Trollhättans kommun anför att lagens karaktär av ramlag medför två kon— sekvenser som förtjänar att uppmärksammas, nämligen dels att det kommer att åvila fullmäktige att genom särskilda beslut och reglementen ge den kommunala verksamheten och dess administration en fast reglering. dels att" regelsystemen kommer att skifta mellan olika kommuner. Enligt 55— kilstuna kommun bör även detaljföreskrifter kunna ha sin givna plats i den enhetliga lagen. om de är av övergripande betydelse för kommunerna och lokala variationer knappast är tänkbara. Vidare bör enligt kommunen de—

Prop. 1975/76:187 212

taljföreskrifter som är ägnade att stärka fullmäktiges ställning och därigenom även den kommunala demokratin vara obligatoriska och återfinnas i lagen.

Flera remissinstanser har tagit upp den språkliga utformningen av lag- förslaget. Länsstyrels'on i Göteborgs (It'll Bohus län anser att. även om någon omfattande språklig omarbetning av lagtexten inte har varit påkallad. möj- ligheterna borde ha utnyttjats bättre att byta ut några ålderdomliga och för en större allmänhet svårbegripliga uttryck. som anhängiggöra (19 å) och drätseln (32 å). Benämningen förvaltningsutskott på landstingskommunens styrelse leder. anser länsstyrelsen. närmast tanken till ett beredande organ och motsvarar inte alls den betydelsefulla ställning som förvaltningsutskottet intar. Med hänsyn till att kommunstyrelsen i kommun enligt lagförslaget får i stort sett samma ställning som förvaltningsutskottet i landstingskom-- mun vore det enligt länsstyrelsen konsekvent att låta beteckningarna stämma överens. Med hänsyn till bl.a. de särregler som har ansetts nödvändiga för kommunerna. å ena sidan. och för landstingskommunerna. å andra sidan. kan det enligt länsstyrelsen i Värmlands lätt ifrågasättas om lagförslaget fram- står som lättläst och enkelt för en läsare som är obevandrad i kommu- nallagstiftningen. Länsstyrelsen anser det viktigt att den strävan till kom- munal demokrati som genomsyrar tankarna bakom lagförslaget också kom- mer till uttryck i en text. som det är enkelt att orientera sig i och som är lätt att förstå. Stockho/ms lätt landstingskommun påpekar att metoden att arbeta med en enhetlig lag är ägnad att försvåra läsningen för den som vill ha reda på enbart vad som gäller för t.ex. landstingskommunernas del. Han måste t. ex. vara medveten om att begreppet kommun enban avser "primärkommuner". medan landstingskommun kallas landstingskommun. att begreppet fullmäktige avser såväl den "primärkommunala" fullmäk- tigeförsamlingen som landstinget och att begreppet styrelse avser både kom- munstyrelse och förvaltningsutskott. Landstingskommunen framhåller att denna terminologi leder till vissa språkliga otympligheter men anser. att dessa anmärkningar knappast är av den vikt att de bör föra med sig att utredningens förslag förkastas. En lag som skall passa kommuner av så skiftande slag som här är fråga om kan knappast göras enkel. anför Bjuvs kommun. som frågar sig varför man inte genomgående skulle kunna använda begreppen "primärkommun" och landstingskommun i stället för kommun och landstingskommun.

Förslaget att bestämmelser som gäller valförfarandet skall föras över till vallagen har inte mött några invändningar. Det tillstyrks uttryckligen av- länsstyrelserna i Gävleborgs. Västerbottens och Norrbottens lätt. Sistnämnda länsstyrelse förutsätter dock att de regler som gäller antalet fullmäktige och landstingsmän tas in i den enhetliga kommunallagen . Länsstw'vlsct'tia i Ska- raborgs och l-"ärmlands län anser att det från systematisk synpunkt är önskvärt att även reglerna om utseende av suppleanter för kommunfullmäktige flyttas över till vallagen .

Prop. 1975/76:187 213

Till de remissinstanser som ställer sig tveksamma till att kommunernas och landstingskommunernas verksamhet regleras i en gemensam lag hör länsstyrelsen i Uppsala lätt. Länsstyrelsen anser att detaljföreskrifter för den kommunala verksamheten så långt möjligt bör rensas ut så att en önskvärd rörelsefrihet för kommunerna och en större flexibilitet kan uppnås. Enligt länsstyrelsens mening synes emellertid förenklingarna i förenhetligandets intresse på flera punkter ha drivits fram på bekostnad av tydligheten och fastheten i lagbestämmelserna. Länsstyrelsen befarar att den förenklade kompetensbestämmelsen som avses gälla för både kommuner och lands- tingskommuner kommer att vålla tolkningssvårighcter och anser att de nu- varande kompetensbestämmelserna bör behållas oförändrade. Vidare befarar länsstyrelsen att överförandet av flera viktiga bestämmelser till arbetsordning kan leda till tolkningssvårigheter. Om utredningens intentioner slår igenom i full utsträckning. finns det risk för att systemet med arbetsordningar m. m. som komplement till kommunallagen blir en belastning och ett hinder i den kommunala verksamheten. Länsstyrelsen finner alltså inte betoningen av kommunallagen som en ramlag odelat positiv och ifrågasätter om inte två kommunallagar. en för kommunerna och en för landstingskommunerna. är att föredra. Uppsala lärts larrrlstirrgskomrtrtm framhåller att i ett framtids- perspektiv. med nya eller ändrade uppgifter för kommuner och lands- tingskommuner. sådana särbestämmelser kan krävas för den regionala folk- representationen att enhetligheten i en samlad lag går förlorad. Länsstyrelsen ilönköpings lätt delar utredningens uppfattning att en enhetlig kommunallag medför vissa fördelar men ifrågasätter. med hänsyn till att kommuner och landstingskommunerna arbetar på olika nivåer och med i huvusak olika verksamhetsfält. om det inte vore naturligast att i stället ha en lag för vardera kommuntypen. Utredningens lagförslag innehåller särbestämmelser som gäller enbart Stockholms kommun. vilket enligt länsstyrelsen inte stämmer väl överens med lagens karaktär av ramlag. Med hänsyn till de fördelar som utredningsförslaget medför i övrigt vill länsstyrelsen emellertid inte motsätta sig att det genomförs. Enligt länsstyrelsen i Jämtlands län reduceras överskådligheten i den föreslagna lagen genom att i lagtexten har sprängts in Specialregler för Stockholms kommun. för landstingskommuner och för kommunalförbund. Länsstyrelsen anser att det bör noga övervägas om inte det nuvarande systemet med en särskild landstingslag bör behållas. l-"ärnamo kommun anför att ramlagstiftningens betydelse för kommuner- nas rörelsefrihct inte bör överdrivas. Behovet av flexibilitet i lagstiftningen är enligt kommunen i många frågor rentav obefintligt. Beträffande åtskilliga regler som har anknytning till förfarandet i fullmäktige och nämnder är det möjligt att i lagstiftningen mera utförligt avspegla rättsläget och därmed lämna mer preciserade anvisningar för det kommunala arbetet. Kommunen framhåller vidare att en utpräglad ramlag allmänt sett får ett mindre in- formativt innehåll och att man bör ha i minnet att de förtroendemän. kom- munalanställda och andra som har att tillämpa lagarna på det kommunala

Prop. 1975/76:187 214

området besitter högst skiftande juridiska insikter och färdigheter i att med hjälp av olika rättskällor bilda sig en uppfattning om gällande rätt. Enligt kommunens mening framstår en utpräglad ramlag som mindre lämplig som vägledning för arbetet i kommunerna. Det hade varit mera fruktbart om utredningen. i stället för att låsa sig vid ramlagstanken, från fall till fall hade prövat om det var lämpligt att använda en allmänt hållen regel eller en mera preciserad bestämmelse. Kommunen anser att det bör vara möjligt att åstadkomma en gemensam lag för landets samtliga kommuner och att en sådan lag bör kunna innehålla ett begränsat antal särregler för Stockholms kommun. Däremot ställer sig kommunen tveksam till en gemensam lag för kommuner och landstingskommuner. Det rör sig om två skilda kom- muntyper, som verkar på olika nivåer och till övervägande del på olika verksamhetsfält. Enligt kommunen kan det sättas i fråga om det är lämpligt att som utredningen använda begreppet ”fullmäktige" för både kommun- fullmäktige och landstinget och begreppet "styrelsen" för både kommun- styrelsen och förvaltningsutskottet.

Helsingborgs kommun framhåller att. även om utredningen har lagt fram ett väl genomtänkt förslag. har den tvingats till betänkliga konstruktioner och till eftergifter i fråga om enhetligheten. Den spridning av förtroendeupp- dragen som demokratiutredningen förordar lär enligt kommunen få till följd att en förtroendeman sällan kommer att inneha uppdrag i både en kommun och en landstingskommun. En gemensam lagstiftning kommer därför att framstå såsom onödigt svårtillgänglig för den enskilde förtroendemännen.

Kiruna kommun framhåller att det förhållandet att en samordning av de aktuella lagarna är möjlig från lagteknisk synpunkt inte i och för sig utgör något starkt skäl för en enhetlig lag. En sådan reform måste i första hand vara betingad av att den i tillämpningen medför fördelar som är av betydelse. Att så kan vara fallet för besvärsinstanserna kan inte uteslutas, men det bör också kunna visas att en förenkling uppnås för de kommunala organ som skall praktiskt tillämpa lagstiftningen och för den allmänhet som berörs av lagtillämpningen. Med hänsyn till den mängd särbestämmelser som blir nödvändiga är det tveksamt om en sådan förenkling är möjlig. Kommunen anför att lagförslaget innehåller omkring 25 särbestämmelser för lands- tingskommunerna, Stockholms läns landstingskommun eller Stockholms kommun och att av förslagets 71 paragrafer, bortsett från bestämmelserna om kommunalförbund, endast en tredjedel är helt gemensamma för de olika kommuntyperna. Enhetligheten i förslaget har nåtts på bekostnad av överskådligheten, anför kommunen. I det fortsatta reformarbetet bör man försöka ytterligare begränsa antalet särbestämmelser.

Utredningens förslag om en gemensam lag för såväl kommuner som Iands- tingskommuner är enligt Stockholms läns landstingskomtmtn inte helt invänd- ningsfritt. Allmänt sett kan det befaras att möjligheterna för de enskilda kommunerna och landstingskommunerna att tillgodose organisatoriska öns- kemål som är betingade av deras särart minskar genom att lagstiftningen

Prop. 1975/761187 215

anpassas efter genomsnittliga förhållanden. Landstingskommunen framhål- ler emellertid att invändningen är av teoretisk art och att den inte riktar sig direkt mot det framlagda förslaget. Förslaget synes inte behöva medföra genomgripande förändringar för landstingskommunens del.

Stockho/nm kommun, som i huvudsak tillstyrker förslaget till enhetlig kom- munallag, delar utredningens uppfattning att antalet avvikande bestämmel- ser för Stockholms del bör kunna minskas i sådan omfattning att någon särskild kommunallag för Stockholm inte längre behövs. Utredningens på- stående att de speciella förhållanden som tidigare har åberopats som grund för en avvikande reglering i KLS numera i allmänhet inte föreligger, synes också vara riktigt.

När det gäller reglerna om drätselnämnden i Stockholm har kommunen en annan mening än utredningen. Självstyrelsekommittén har nyligen av- slutat sitt arbete genom att lägga fram ett betänkande om den kommunala organisationen. Förslagen i betänkandet har godkänts av kommunfullmäk- tige. l betänkandet behandlas de centrala kommunala organen i Stockholm, främst kommunstyrelsen, borgarrådsberedningen och drätselnämnden. Kommittén konstaterar att den nuvarande ordningen fungerar på ett till- fredsställande sätt och föreslår inga ändringar i fråga om kommunstyrelsens och borgarrådsberedningens sammansättning eller rollfördelning dem emel- lan eller i fråga om drätselnämndens uppgifter. Som skäl för att drätsel- nämnden bör behållas anför kommittén att nämndens politiska betydelse är stor, särskilt i fråga om den politiska minoritetens möjligheter att på ett tidigt stadium kunna redovisa sin ståndpunkt, och att nämndens med- verkan i ärendeberedningen är av stort värde för kommunstyrelsen och fullmäktige. Kommunallagsutredningens förslag att bestämmelserna om drätselnämnden i Stockholm skall placeras i övergångsbestämmelserna till den enhetliga kommunallagen innebär visserligen att det nuvarande sy- stemet med drätselnämnd i Stockholm i princip kan behållas men måste ändå innefatta en anvisning om att det är önskvärt att nämnden avskaffas. En sådan uppfattning stämmer inte överens med kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges uppfattning om drätselnämndens betydelse och upp- gifter. Kommunen anser därför att bestämmelserna om drätselnämnden i Stockholm inte bör placeras i övergångsbestämmelserna utan att de bör ha sin plats i själva lagen.

Att bestämmelserna om drätselnämnd får utgå ur kommunallagen till- styrks däremot av länsstyrelsen i Norrbottens län. som därutöver påpekar att antalet särbestämmelser för Stockholms kommun är avsevärt och att en- hetlighet i lagen har nåtts på bekostnad av överskådligheten.

länsstyrelsen i KI”(.)11(.)b('/'_f.£.$' lätt biträder förslaget att rätten att anhängiggöra ärende hos kommunfullmäktige begränsas till att avse länsstyrelsen. Om en annan statlig myndighet vänder sig till länsstyrelsen för att få ett ärende behandlat av fullmäktige i en kommun, har länsstyrelsen i samband med överlämnandet av ärendet möjlighet att komplettera det med en bedömning-

Prop. 1975/76:187 216

från regionala synpunkter. Även länsstyrelsen i Norrbottens lätt tillstyrker för- slaget att rätten för annan statlig myndighet än länsstyrelsen att anhängiggöra ärende hos kommunfullmäktige skall utgå.

Förslaget att KFL skall inordnas i den enhetliga kommunallagen 'för- anleder kritik och tveksamhet från flera håll, bl. a. från katttmarko/Iegiet och länsstyrelserna iJöttköpi/tgs. Skaraborgs och Örebro län samt Norrköpings. Gislaveds och Värnamo kommuner. Kammarkollegiet anför att ett kommu- nalförbund inte är att betrakta som en kommun, eftersom det inte har någon egen utdebiteringsrätt. Bestämmelserna i KFL har fogats till lag- förslaget som ett särskilt kapitel och de omfattar 32 av förslagets 103 pa- ragrafer. Detta talar enligt kollegiets mening mot att KFL förs samman med den nya kommunallagen . För en sådan åtgärd talar å andra sidan den praktiska synpunkten att det, på grund av de många hänvisningarna till KL som förekommer i KFL, är bekvämt för den som handskas med kom- munalförbund att ha gällande regler om kommuner och kommunalförbund samlade i en lag.

Länsstyrelsen i Skaraborgs lätt kan inte tveklöst förorda att KFL tas in som ett särskilt kapitel i den enhetliga lagen. En sådan åtgärd skulle ge intryck av att kommunalförbundsformen avses få ökad användning och fastare förankring för sin tillämpning. Motiv kan sålunda enligt länsstyrelsen anföras för att bestämmelserna om kommunalförbund fortfarande bör åter- finnas i en särskild lag. Även länsstyrelsen i Örebro lätt ifrågasätter lämp- ligheten av att bestämmelserna i KFL flyttas över till en gemensam kom- munallag och framhåller att denna därigenom kommer att "tyngas ner" av en mängd bestämmelser rörande en samarbetsform, som har kommit till allt mindre användning. Enligt länsstyrelsen i Norrbottens lätt finns det anledning överväga om kommunalförbundsinstitutet alltjämt behövs. efter- som kommunerna oftast synes använda sig av aktiebolagsformen när det gäller kommunalt samarbete i betydelsefulla frågor. Enligt länsstyrelsens mening bör aktiebolagsformen vara tillåten även inom specialreglerade sek- torer av den kommunala verksamheten. Av hänsyn främst till offentlighets- principen anser länsstyrelsen dock att kommunalförbundsinstitutet bör be- hållas även fortsättningsvis. Gislaveds komtnun ifrågasätter om särbestäm- melser i lag behövs om kommunalförbund. Efter kommunindelningsrefor- mens genomförande har behovet av kommunalförbund minskat högst vä- sentligt. Att KFL:s bestämmelser har tagits in i den enhetliga kommu- nallagen anser kommunen inte innebära någon olägenhet men kommunen ifrågasätter om inte de fall när samarbete mellan kommuner kan komma i fråga bättre kan lösas genom avtal, bolag eller stiftelser. Inte heller Värnamo kommun tror att det finns någon anledning förmoda att kom munalförbu nden i fortsättningen får större betydelse än tidigare. Om man utgår från att lag- stiftningen bör uppta enbart regler som är centrala för den kommunala verk- samheten saknas enligt kommunen fog för att belasta lagtexten med speciella bestämmelser för kommunalförbund.

Prop. 1975/76:187 217

12. Föredraganden 12.l Inledning 12.1 . ] Kommunal självstyrelse — kommunal demokrati

Den kommunala självstyrelsen är en av grunderna för det fria folkstyret i vårt land. Genom kommunerna och landstingskommunerna har med- borgarna tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om gemensamma angelä- genheter. Denna rätt som har lång tradition är inskriven i grundlagen. Det är _ett uttryck för den betydelsefulla roll som den kommunala självstyrelsen tillmäts i det svenska statsskicket.

Rätten att ta ut skatt och avgifter för skötseln av de kommunala upp- gifterna är en väsentlig del av den lokala självstyrelsen. Genom beskatt- ningsrätten och ökade statliga bidrag har den kommunala verksamheten utsträckts till alltfler områden ienlighet med kommuninvånarnas önskemål och behov. I dag svarar kommunerna och landstingskommunerna i nära samverkan med staten för en rad. betydelsefulla uppgifter. Genom den kom- munala självstyrelsen har demokratins idé om människornas inflytande över samhällsutvecklingen förverkligats i vid omfattning.

Medborgarnas inflytande i den kommunala självstyrelsen sker enligt den representativa demokratins principer. Den innebär att medborgarna vid re- gelbundet återkommande val med allmän och lika rösträtt väljer en be- slutande församling. De valda representanterna har på medborgarnas upp- drag ansvaret för handläggningen av de gemensamma angelägenheterna. Det politiska ansvaret utkrävs i de allmänna valen.

Den kommunala demokratin i vårt land präglas av ett långt utvecklat förtroendemannastyre. De förtroendevalda handlar öppet och under offent- lighet. Det ger möjlighet till en fortlöpande granskning från medborgarnas sida. Samtidigt utgör detta en förutsättning för att medborgarna även mellan valen skall kunna ge uttryck för sina uppfattningar och påverka kommu- nalpolitikens innehåll. Yttrandefriheten är därvid en väsentlig förutsättning.

Den moderna folk5tyrelsen är en styrelse genom de politiska partierna. I partierna samlas medborgarna kring en gemensam målsättning. Genom . partierna kanaliseras och ges medborgarnas önskemål eftertryck. Partierna ' fyller en väsentlig funktion vid nomineringen till de kommunala förtro- endeposterna.

De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunal- politikens utformning och vitalitet samt medborgarnas möjligheter att med- verka och forma sin egen sociala miljö.

När det gäller att förankra kommunalpolitiken i de breda folklagren spelar även övriga folkrörelser en central roll i enlighet med den demokratiska tradition som finns i vårt land. Genom sin mångfald av idéer och aktiviteter lägger folkrörelserna grunden till demokratins förmåga att samla männi- skorna till en bred samverkan och sammanhållning.

Prop. 1975/76:187 218

Den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin har så- ledes en mycket stark ställning i Sverige. 1 få länder har de kommunala organen så vidsträckta befogenheter och det kommunala arbetet sådan bredd och sådant djup som här. Den lokala självstyrelsen har en lång tradition. Den omvandling som det svenska samhället i sin helhet har genomgått har förändrat även självstyrelsens arbetsformer. Styrkan i vår självstyrel- setradition ligger inte minst i att arbetsformerna successivt kunnat anpassas till nya förhållanden. Med jämna mellanrum har reformer genomförts som gett kommunerna och landstingskommunerna en starkare ställning. De för- slag till reformering av den kommunala demokratins villkor och kommu- nallagstiftningen som nu presenteras skall ses som ett led i ett fortlöpande reformarbete. Förslagen bör bedömas mot bakgrund av en helhetssyn på kommunernas och landstingskommunernas förändrade roll i samhället.

[2.1.2 K otnmunet' och landstittgskotntnuner i omvandling

När 1862 års kommunalreform genomfördes, var styrelseskicket i vårt land i hög grad centraliserat. I den mån decentraliserad samhällsförvaltning förekom låg ansvaret till övervägande delen på lokala statliga organ. Under de drygt 100 år som har förflutit sedan kommunernas och landstingskom- munernas tillkomst har förutsättningarna för deras arbete radikalt förändrats.

Det karakteristiska för samhällsutvecklingen under detta århundrade är ett ökat ansvar för såväl staten som kommunerna och landstingskommu— nerna. Successivt har grunderna för ett välfärdssamhälle byggts upp. Över- gripande politiska mål när det gäller rätten till arbete. utbildning och social trygghet, en god bostad. sjukvård och trygghet på ålderdomen har förutsatt ökade samhällsinsatser. Denna strävan att ge de stora folkgrupperna ökad trygghet och valfrihet har inneburit en väsentlig tillväxt av den offentliga sektorn. Mellan åren 1915 och 1970 har de offentliga utgifterna uttryckta i fast penningvärde ungefär femtonfaldigats. De utgör nu nära en tredjedel av bruttonationalprodukten.

Detta återspeglar omfattande samhällsreformer. som till stor del har förverkligats på kommunal nivå. Kommunerna och landstingskommu- nerna har anförtrotts nya uppgifter och nytt ansvar av regering och riksdag. I början av 1950-talet var den kommunala andelen knappt hälften av den offentliga sektorn. I dag uppgår denna andel till nära två tredjedelar.

Den kommunala verksamheten har således ökat väsentligt i betydelse och därmed har också utrymmet för den kommunala självstyrelsen ökat. Detta är ett uttryck för önskemålet att lägga besluten så nära medborgarna som möjligt.

I äldre tider hade kommunerna och landstingskommunerna jämförelsevis små resurser. Mönstret för 1862 års kommunallagstiftare var att statens roll borde vara begränsad till ett minimum. Dess syfte skulle i huvudsak

Hänvisningar till S12

Prop. 1975/76:187 219

vara att trygga den enskildes rättssäkerhet. Efter hand har denna samhällssyn blivit föråldrad. För att lösa människornas grundläggande behov har det krävts ett omfattande samspel mellan stat och kommun.

Förhållandet mellan stat och kommun kännetecknas numera av ett kon- tinuerligt samarbete'i mångskiftande former för medborgarnas bästa samt ständiga förändringar och förskjutningar i den inbördes arbetsfördelningen.

Om staten i egen regi skall handha en samhällsuppgift eller om ansvaret skall tillfalla kommunerna eller landstingskommunerna är till stor del en praktisk fråga. För- och nackdelar av en centraliserad eller decentraliserad förvaltning har fått fälla utslaget i det enskilda fallet. Erfarenheterna har visat att en decentraliserad förvaltning visat sig ha stora fördelar. Utifrån demokratisk synvinkel är det ett värde i sig om besluten kan läggas nära medborgarna. Detta är skälen till att det kommunala ansvarstagandet har ökat.

För att möjliggöra ett ökat kommunalt ansvar för betydelsefulla sam- hällsuppgifter har kommunindelningen reformerats. Det ursprungliga antalet kommuner—ca 2 SCO—reducerades genom 1952 års s. k. storkommunreform till 1037.

Trots den avsevärda minskningen visade det sig snart att åtskilliga av de nya kommunerna inte blev så bärkraftiga som man hade väntat sig. Särskilt i de små landskommunerna vars befolkning minskade genom in- flyttningen till städerna blev svårigheterna att tillgodose medborgarnas behov av en rimlig kommunal service alltmer uppenbara.

Mot slutet av 1950-talet väcktes frågan om en ny kommunindelningsre- form och 1962 beslutade riksdagen att den kommunala indelningen skulle revideras. Denna indelningsreform genomfördes under slutet av 1960-talet och början av 1970—talet. I dag är antalet kommuner 278. Fr.o.m. den I januari 1977 kommer antalet att vara 277.

En av riktlinjerna för kommunindelningsreformen var att varje kommun skulle omfatta tätort och kringliggande landsbygd som med hänsyn till nä- ringsliv. bosättning. kommunikationer och service samt människornas kon- taktinriktning i övrigt bildade en sammanhållen region. Målet var vidare att skapa kommuner med nödvändiga ekonomiska och personella resurser för att kunna tillgodose medborgarnas behov av kommunal service.

Reformen utgick också från behovet att göra kommunerna till väl av- passade områden för den lokala samhällsplaneringen och därmed skapa möj- ligheter för aktiv medverkan i den närings- och regionalpolitik som stats- makterna beslutar om. Alternativet till reformen hade varit att lyfta av kommunerna uppgifter och låta regionala eller centrala organ få ansvaret för dem. Detta skulle ha inneburit att beslutanderätten i angelägenheter av direkt lokalt intresse hade flyttats längre bort från medborgarna. Stats- makterna valde i stället att reformera den kommunala indelningen.

De nya kommunerna utgör en garanti för den kommunala självstyrelsen

Prop. 1975/76:187 220

och för att medborgarna även i framtiden skall kunna ta ansvar för viktiga samhällsfrågor genom kommunala beslut.

12. I . 3 Urgcingspzminer/ör ett kommunalt reformprogram

Kommunernas och landstingskommunernas omvandling är en följd av de krav medborgarna har ställt på samhällsutvecklingen. På det ena området efter det andra har det kommit fram önskemål om samhällsservice. som inneburit en betydande förändring av samhällsorganens arbetsförutsättning- ar. Även i framtiden torde medborgarnas krav på samhället komma att vara stora.

Det moderna industrisamhället kännetecknas av mycket snabba föränd- ringar. som på ett genomgripande sätt påverkar människornas villkor. Hotet att mänskliga. sociala och kulturella värden underordnas kraven från privata vinstintressen upplevs starkt av många människor. Behoven att hävda män- niskornas egenvärde. att skapa trygghet och gemenskap och att fördjupa välfärden förstärks. Det är ett uttryck för en vilja att humaniscra indu- strisamhället och tillvarata dess möjligheter. För att tillgodose medborgarnas krav och önskemål krävs även i framtiden omfattande samhällsinsatser. Det gäller t. ex. åtgärder för att skapa arbete åt alla. En stor del av de nya sysselsättningstiIlfällena kommer att återfinnas inom den offentliga sektorn. Samfällda insatser behövs för att möta kraven på god omsorg om barnen. bättre omvårdnad för sjuka och gamla. god hälsovår samt kultur och ut- bildning. Hushållningen med naturresurser måste utvecklas så att män- niskorna tillförsäkras en god yttre miljö. Samordnad planering som möjliggör en bättre regional balans måste åstadkommas.

Det moderna samhällets problem kan endast lösas genom en planmässig hushållning. som utgår från medborgarnas önskemål inför framtiden. Den tekniska utvecklingen. de större enheterna. den med nödvändighet alltmer övergripande planeringen kräver ett allt större engagemang av de enskilda människorna. Detta anger kraven på samhälIsorganisationcns utformning och utgångspunkterna för ett kommunalt reformprogram där den kommu- nala självstyrelsen och den kommunala demokratin präglas aven helhetssyn.

Jag anser att en första utgångspunkt i ett sådant program är att kom- munerna och landstingskommunerna skall tillförsäkras en fortsatt stark ställ- ning med ett ökat kommunalt ansvar och en ökad handlingsfrihet. Genom kom- munindelningsreformen har skapats möjligheter för en fortsatt utveckling i denna riktning. Detta innebär emellertid inte att övergripande rättvisekrav mellan olika medborgargrupper och mellan medborgare i olika delar av landet kan eftersättas. Statsmakterna bör ange ramarna för de samlade samhälls- insatserna. inom dessa ramar bör kommunerna och landstingskommunerna ha stor frihet att utifrån de lokala förutsättningarna forma och förverkliga samhällsbyggandet.

Detta synsätt förutsätter att formen för samspelet mellan stat och kommun

Prop. 1975/76:187 22]

inte är detaljreglerad eller given en gång för alla. I vissa situationer kan en fråga beröra så grundläggande samhällsmål t. ex. i fråga om jämlikhet och solidaritet att statsmakterna närmare bör reglera utvecklingen. Den över- ordnade principen bör emellertid vara att över lag eftersträva en decen- tralisering och en vidsträckt handlingsfrihet i den kommunala självstyrelsen.

Inom kommundepartementet pågår i samråd med andra berörda depar- tement en successiv översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner. Syftet är att mönstra ut sådana föreskrifter som med hänsyn till de kom- munala och landstingskommunala organens ställning och resurser inte längre är nödvändiga.

Regeringen avser att förelägga riksdagen förslag som innebär minskad statlig detaljreglering av kommunernas och landstingskommunernas verk- samhet. Förslagen gäller de kommunala och landstingskommunala nämn- dernas organisation och arbetssätt samt frågan om underställning hos statlig myndighet av vissa beslut. Beträffande det fortsatta översynsarbetet vill jag erinra om regeringens tidigare uttalande om att frågan om de statliga utredningarnas och ämbetsverkens medverkan kommer att prövas ( prop. 1975/76:100 . bil. 16).

Ett led i en minskad detaljreglering är även den nya kommunallag som jag kommer att föreslå i det följande. Lagen ges karaktären av ramlag.

En andra utgångspunkt för en reformering av den kommunala självsty- relsens och den kommunala demokratins villkor är ett utvidgat samspel mellan stat och kommun på samhällsp/aneringens område. Under de senaste åren har samhällsplaneringen byggts ut såväl på central och regional som lokal nivå. Denna utveckling måste fortsätta i syfte att öka handlingsberedskapen inför framtiden. Huvuddelen av underlaget för planeringen tnåste arbetas fram i kom- munerna och landstingskommunerna. Härigenom förankras planeringens innehåll hos medborgarna.

Genom ett ökat engagemang från kommunerna i samhällsplaneringen kan de lokala synpunkterna tillgodoses. Men det finns behov av ett organ på länsnivån som har som huvuduppgift att samordna och samstämma statlig och kommunal planering. Länsstyrelserna är ett betydelsefullt in- strument för detta.

Regeringen har tidigare i år lagt fram en proposition (prop. l975/76:l68) om länsförvaltningens organisation. I propositionen föreslås bl.a. ett ökat inflytande för länsinvånarna på länsstyrelsens sammansättning genom par- tiorganisationerna samt ett utvidgat samråd mellan länsstyrelserna samt kommunerna och landstingskommunerna.

Samtidigt som detta genomförs är det enligt min mening angeläget att forsatta ansträngningar görs för att åstadkomma en vidgad medverkan från medborgarnas sida när det gäller den planering som samordnas på den statliga länsnivån. Det gäller framför allt att ge planmaterialet en mer tillgänglig utformning och att utveckla formerna för planarbetet. Därigenom bör det

Prop. 1975/76:187 222

vara möjligt att finna vägar till ett utvidgat medborgarinllytande genom medverkan av kommunerna och landstingskommunerna samt genom ökade möjligheter för partier och övriga folkrörelser att engagera sig i dessa frågor.-

Den tredje utgångspunkten för ett reformprogram gäller medborgarnas inflytande i kommunerna och landstingskommtmerna. Motivet för att Stärka den kommunala själetyrelsen enligt de riktlinjer som jag tidigare har nämnt är att medborgarna på så sätt får ökade möjligheter att påverka samhälls- utvecklingen. Många av de frågor som kommunerna och landstingskom- munerna kommet att ha ansvaret för gäller hur det framtida samhället skall byggas upp. Önskemålen och alternativen kommer med sannolikhet att vara flera än som kan förverkligas inom ramen för de resurser som står till buds. Avvägningarna mellan olika behov och intressen kommer att bli svåra. De kommer inte att kunna göras på ett ändamålsenligt sätt om inte medborgarna i ökad utsträckning bereds möjligheter att medverka och på- verka politikens utformning även mellan valtillfällena.

Den utökade kommunala verksamhet som är nödvändig för att tillgodose medborgarnas krav och önskemål förutsätter ökad planering och en väl fungerande organisation. Detta får emellertid inte leda till ökat främlingskap hos medborgarna inför den kommunala organisationen. Tvärtom förutsätter en sådan utveckling att medborgarna i ökad utsträckning engageras i den kommunala verksamheten. Det kommunala arbetet måste präglas av öp- penhet och tillgänglighet.

] det följande anges riktlinjerna för ett reformarbete som rör den kom- munala demokratin. Förslagen bygger på huvudbetänkandet SOU l975:4l Kommunal demokrati från utredningen om den kommunala demokratin.

12. 1.4 Kommunal demokrati i dag och iframtiden

l direktiven till utredningen om den kommunala demokratin framhölls att den djupgående omvandling som kommunerna och landstingskommu- nerna hade varit föremål för motiverade en översyn av formerna för medbor- garinllytandet över den kommunala verksamheten.

Bakgrunden till utredningens arbete är de förändrade förutsättningarna för den kommunala demokratin. De är en följd av bl. a. ökade kommunala verksamheten. kommunindelningsreformerna samt behovet av en långsiktig kommunal planering. Ökade krav ställs på den representativa demokratin. Även om den representativa demokratins grundvalar måste stå fast. moti- verar de förändrade förutsättningarna. enligt utredningen. att de demokra- tiska arbetsformerna övervägs främst i syfte att åstadkomma förbättrade villkor för en aktiv kommunikation mellan medborgare och förtroendevalda även mellan valen. .

I likhet med en bred majoritet av remissinstanserna vill jag instämma i de allmänna utgångspunkter som utredningen har ställt upp för sitt arbete.

För egen del vill jag framför allt understryka följande.

Prop. 1975/76:187 223

Sedan slutet av 1960-talet har demokratifrågorna