Beslut vid regeringssammanträde den 12 oktober 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda förutsättningarna för att ge Konsumentombudsmannen (KO) möjlighet att företräda en enskild konsument i ärenden eller mål av principiellt eller allmänt intresse, främst på området för finansiella tjänster.

Utredaren skall

• lägga fram förslag till en försöksverksamhet med rätt för KO att under vissa förutsättningar företräda enskilda konsumenter i tvister med näringsidkare,
• redovisa vilken rättslig reglering som är nödvändig för att ge KO möjlighet att företräda enskilda konsumenter i rättstvister inför allmänna domstolar och i Allmänna reklamationsnämnden samt ange hur frågan om ansvar för rättegångskostnader bör lösas,
• ange hur försöksverksamheten kan knytas an till den pågående försöksverksamheten med s.k. grupptalan vid Allmänna reklamationsnämnden,
• ange vilka kriterier som bör användas för urvalet av de fall där KO skall kunna företräda en enskild konsument,
• redovisa överväganden rörande möjligheterna att snabbt få fram vägledande domstolsavgöranden.

Utredaren skall slutligen föreslå den rättsliga reglering som kan bli nödvändig för att genomföra en försöksverksamhet.

Utgångspunkter

I regeringens proposition 1995/96:82 Ökat ansvar för Konsumentombudsmannen och Konsumentverket på området finansiella tjänster redovisas den snabba utveckling som de senaste åren har skett på området finansiella tjänster och de konsumentproblem som har uppstått. I propositionen föreslås att Konsumentverket tillförs ytterligare resurser för att kunna möta de nya uppgifter verket har fått och kommer att få på området. I propositionen nämns att möjligheterna för Konsumentombudsmannen att i ökad utsträckning företräda konsumenterna snabbt bör utredas.

Det är viktigt att konsumenterna har tillgång till enkla, billiga och snabba förfaranden för att lösa tvister som har uppstått med en näringsidkare. En sådan möjlighet erbjuds konsumenterna genom den verksamhet som bedrivs vid Allmänna reklamationsnämnden (ARN), vars olika avdelningar täcker de flesta av de varu- och tjänsteområden där det visat sig finnas ett behov av smidig tvistlösning mellan konsumenter och näringsidkare. Det finns vidare vissa branschnämnder med ungefärligen samma verksamhet inom sina respektive områden som ARN.

Till konsumenternas hjälp finns också andra organ som kan bistå med råd och vägledning. Med hjälp av dessa blir det ofta möjligt att träffa uppgörelser med näringsidkaren utan något förfarande vid ARN eller allmän domstol. Genom kommunernas konsumentvägledning hanteras t.ex. ca 64.000 reklamationer per år. Dessutom handläggs där omkring 50.000 konsumenträttsliga förfrågningar varje år. Vid Konsumenternas försäkringsbyrå förekommer ca 5.300 skadeärenden per år och vid Konsumenternas bankbyrå mellan 5.000 och 6.000 rådgivningsärenden per år.

Verksamheten vid ARN har, jämfört med domstolsprocessen, stora fördelar från konsumentsynpunkt genom det enkla, billiga och snabba förfarandet. Men systemet har också vissa brister. Genom att ARN:s verksamhet inte medger prövning av muntlig bevisning utesluts ett stort antal ärenden från nämndens prövning. Handläggning utan muntligt förfarande innebär ibland svårigheter för nämnden att på ett fullödigt sätt utreda frågor om händelseförlopp som kan vara helt avgörande för ärendets utgång. I stället blir den enskilde konsumenten i många fall hänvisad till en ordinär domstolsprocess. Men bl.a. av kostnadsskäl kan det vara förenat med ett visst motstånd från konsumenternas sida att föra sin sak vidare i domstol. Risken finns därmed att många frågor av mer principiell vikt för hela konsumentkollektivet inte får någon riktig rättslig prövning. Det innebär att det kan uppstå en brist på vägledande avgöranden.

År 1990 inleddes en försöksverksamhet med grupptalan vid ARN. Den har visat att detta kan vara en bra processform vid vissa konsumenttvister. Ett förslag till en lag om grupprättegång bereds också för närvarande i Justitiedepartementet. Förslaget innebär bl.a. att KO ges rätt att föra grupptalan till förmån för ett större antal konsumenter (Grupprättegång, SOU 1994:151). Oavsett om reformen genomförs innebär de speciella krav som måste ställas vid grupptalan att långt ifrån alla tvister lämpar sig för denna form.

Behovet av att kunna driva pilotfall m.m. som ett komplement till institutet grupptalan är därför uppenbart. Pilotärenden torde även i vissa fall kunna utgöra en värdefull grund för en grupptalanprocess vid ARN eller inför domstol om en sådan möjlighet införs.

Det finns flera exempel när det gäller konsumentombudsmannens möjligheter att medverka i enskilda konsumenters processer från de övriga nordiska länderna. I Danmark kan en konsument begära hos Forbrugerombudsmanden att denne på konsumentens vägnar väcker talan vid domstol om näringsidkaren inte följer reklamationsnämndens beslut inom 30 dagar. Ombudsmannens roll inskränker sig till att sätta upp och lämna in en stämningsansökan. Om konsumentens ekonomiska förhållanden uppfyller förutsättningarna får konsumenten fri rättegång.

På det finansiella området finns det en särskild nämnd för prövning av tvister mellan de finansiella instituten och konsumenterna. Det finns en formell möjlighet till muntligt förfarande inför nämnden, dock inte i form av förhör under sanningsplikt såsom inför en domstol.

I Finland kan Konsumentombudsmannen bistå konsumenten i ett enskilt ärende om det är av vikt för rättstillämpningen och konsumenternas allmänna intresse. Konsumentombudsmannen skall också kunna bistå konsumenten om inte näringsidkaren följer nämndens rekommendation. Konsumentombudsmannen saknar dock egen talerätt. När Konsumentombudsmannen biträder en enskild konsument vid allmän domstol sker det enligt de vanliga reglerna för rättegångsombud. Vanliga bestämmelser om rättegångskostnader gäller.

Det är viktigt att rättsbildningen på konsumenträttens område tillmäts ett högt värde, ytterst för att konsumenternas rättsliga ställning skall kunna tas till vara. Särskilt viktigt är det att insatser kan göras i ärenden som är av allmänt konsumentintresse. KO:s roll som företrädare för de enskilda konsumenterna bör därvid uppmärksammas särskilt. Om KO skulle få en möjlighet att föra enskilda konsumenters talan i både ARN och domstol kan man förutse att skapandet av vägledande avgöranden på konsumentområdet skulle gå snabbare och ges en bättre offentlig bevakning än som sker nu. Detta skulle underlätta mycket av det vägledande och rådgivande arbetet i förhållande till konsumenterna. Arbetet skulle därmed få en annan säkerhet än vad som nu är fallet. Den preventiva effekten kan antas bli betydande.

Det skulle alltså ligga ett stort värde i att KO i ökad utsträckning kan medverka i konsumenttvister för att ge konsumenterna ett starkare stöd för att ta till vara sina rättigheter och för att stärka rättsbildningen på området. Men KO skulle också kunna ges en mer aktiv roll i frågor som allmänt är av stor vikt för konsumenterna.

En särskild utredare behöver tillkallas för att belysa bl.a. vilken form för KO:s medverkan som bör väljas och därmed sammanhängande frågor.

Utredaren skall föreslå på vilket eller vilka sätt KO kan ges möjlighet att föra talan för en enskild konsument i mål eller ärenden av principiellt eller annars allmänt konsumentintresse. Förslaget bör i första hand gälla konsumenttvister som har sin grund i finansiella tjänster.

Utredaren skall kartlägga och analysera de förhållanden som nu råder på framför allt marknaden för finansiella tjänster. Med utgångspunkt i detta skall utredaren beskriva hur en försöksverksamhet med rätt för KO att föra en enskild konsuments talan bör läggas upp. Syftet med en sådan försöksverksamhet skulle vara att få underlag för att bedöma behovet och värdet av en varaktig verksamhet. Förslag skall vidare lämnas om hur länge försöksverksamheten skall pågå och hur den skall följas upp. Utredaren skall redovisa om och hur en eventuell försöksverksamhet kan knytas an till den vid ARN pågående försöksverksamheten med rätt för KO att föra s.k. grupptalan. Övervägandena skall omfatta en möjlighet för KO att föra en enskild konsuments talan i ARN, att föra vidare ärenden som avgjorts i ARN till allmän domstol och att väcka talan direkt vid allmän domstol.

Utredaren skall särskilt uppmärksamma frågan om på vilken rättsgrund KO:s uppdrag att företräda konsumenten skall vila och därvid ange om och i vilka fall en ny roll för KO innebär att ändringar bör göras i processrättsliga regler. Utredaren skall vidare ange vad som bör gälla i fråga om rättegångskostnader. Utredaren skall ange de kriterier som bör gälla för urvalet av de fall där KO bör kunna föra talan för enskilda konsumenter. I sammanhanget skall utredaren göra jämförelser med andra områden där en ombudsman fått befogenhet att under vissa förutsättningar biträda privatpersoner vid domstol (se t.ex. jämställdhetslagen [1991:433]).

Utredaren skall överväga och redovisa vilka olika möjligheter som står till buds för att få snabba och vägledande domstolsavgöranden. Det kan t.ex. gälla möjligheten att söka överenskommelse med en motpart om val av domstol och om att i vissa fall inte överklaga tingsrättens avgörande samt att, om en sådan överenskommelse träffas, begära att tingsrätten hänskjuter prejudikatfrågor direkt till Högsta domstolen för avgörande.

De ekonomiska konsekvenserna av förslagen skall bedömas. Finansieringen förutsätts vara ordnad genom det förslag om omdisponering av medel som lagts fram för riksdagen i prop. 1995/96:82 Ökat ansvar för Konsumentombudsmannen och Konsumentverket på området finansiella tjänster.

Utredarens förslag när det gäller KO:s rätt att föra enskilda konsumenters talan i domstol och ARN skall ses som komplement till förslaget om grupprättegång. Det förslaget bör därför beaktas i utredningsarbetet.

Under utredningsarbetet skall utredaren inhämta synpunkter från och samråda med berörda myndigheter.

Utredaren bör även ta del av de övriga nordiska ländernas erfarenheter när det gäller KO:s möjligheter att föra enskilda konsumenters talan.

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt att redovisa jämställdhetspolitiska aspekter (dir. 1994:124).

Utredaren skall redovisa sina slutliga förslag till regeringen senast den 1 juni 1996.