Beslut vid regeringssammanträde den 2 februari 1995

Sammanfattning av uppdraget

För att skydda yttrandefriheten tillkallas ett råd med uppgift att överväga och föreslå åtgärder för att stärka mångfalden och motverka skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna. Rådet skall följa utvecklingen av förhållanden som har betydelse för mångfalden och utreda behovet av lagstiftning och/eller andra åtgärder som kan begränsa skadlig koncentration av ägandet av massmedierna.

Bakgrund

Demokratin bygger på mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning. Massmedierna är i den nutida demokratin avgörande för att denna mångfald skall bli verklighet. Om massmediernas mångfald hotas eller tillintetgörs förlamas också demokratin, vilket den europeiska historien gett åtskilliga exempel på under vårt sekel.

Mångfald i massmedier i modern mening uppstod i Europa och Nordamerika på 1800- och 1900-talen. Inskränkningarna i rätten att starta enskilda medieföretag, t.ex. förlag, tryckerier och tidningsföretag, togs bort och därigenom skapades på producentsidan förutsättningen för mångfald. Individer, intressegrupper och organisationer fick därmed också frihet att yttra sig i medierna och driva medieverksamhet som en del av det ideella eller politiska arbetet - även om man inte hade vinstintresset som främsta drivkraft.

Radion och senare televisionen, kom att betraktas på ett annorlunda sätt än pressen i flertalet stater som etablerat demokratiska styrelseskick. I Europa tillämpades i allmänhet strikt etableringskontroll, oftast i form av monopol under offentligt överinseende, för de nya massmedierna. Radiofrekvenserna sågs som en gemensam samhällstillgång och knappheten på frekvenser gjorde det naturligt att fördela dessa i det allmännas - oftast statens - regi. Till detta anfördes också motiv förknippade med de nya mediernas genomslagskraft.

Den tekniska utvecklingen framstår som den viktigaste enskilda faktorn bakom de senaste årtiondenas förändringar inom massmedieområdet. Tekniska landvinningar, framför allt inom elektronikens område, har gjort att geografiska begränsningar har mist mycket av sin tidigare betydelse. Med satelliternas hjälp kan ett stort antal TV-program spridas utan hänsyn till territoriella gränser. Tidningar kan ges ut samtidigt i olika delar av världen. Förbättrad teknologi gör att nyheter, information och underhållning kan erbjudas allmänheten i nya former, också sådana som kanske inte räknas till de traditionella massmedierna, t.ex. databaser.

Den nya tekniken har betytt mycket för att öka valmöjligheterna och ge människor tillgång till nya informationskanaler. Den tekniska utvecklingen har gjort att marknadskrafterna fått ökat spelrum också inom de delar av massmedieområdet som tidigare har varit skyddade från konkurrens.

De senaste decenniernas utveckling kännetecknas av en allt starkare internationalisering av medieföretagandet i press, radio och TV. Denna faktor har förstärkts av en ökande integration av olika sorters medieföretag i stora multimediekonglomerat, engagerade i flera medier, t.ex. film, TV, radio, press och förlag, men också under senare år, efter vissa avregleringar, i telekommunikationer. Stora internationellt verksamma företag har kommit att spela en allt viktigare roll, både när det gäller uppköp av befintliga företag och etableringar på nya medieområden.

Handeln med rättigheter har under senare tid ökat i betydelse, framför allt inom musik-, film- och TV-programområdena.

Kontrollen över distributionskanalerna inom televisionen: kabelnät och satelliter, men även system för kryptering och abonnenthantering, har blivit en annan ny betydelsefull faktor för inflytandet över medierna. Under senare tid har distributionsmöjligheterna för satellit- och kabel- TV tenderat att koncentreras till ett allt mindre antal allt större företag.

Företagsnedläggelser och sammanslagningar av företag är naturliga inslag i en marknadsekonomi. Oron för vad marknadsprocesserna medför på mediernas område har dock varit stor i många länder och i olika politiska läger. Koncentrationen av ägandet inom medierna till ett allt mindre antal företag hotar möjligheterna för skilda grupper och intressen att komma till tals genom medierna. Att starta nya företag kan ha blivit svårare genom de redan verksamma ägarintressenas kontroll över marknaden. En helt fritt verkande marknad kan därmed komma att ses som ett hot mot yttrandefriheten.

Den nya tekniken, med alla sina möjligheter till ökad medverkan och delaktighet för den som kan utnyttja den, kan också inrymma risker. Klyftorna i samhället kan vidgas genom att redan resursstarka grupper bättre kan utnyttja nya möjligheter till information och kommunikation än flertalet konsumenter.

Ägandet av massmedier kan påtagligt förändra de politiska makt- förhållandena. Det finns i Europa aktuella exempel på hur en dominerande ägarposition inom medierna har spelat en avgörande roll för politiska framgångar.

I många länder har internationaliseringen av ägandet av massmedier stått i fokus för debatten. Det utländska inflytandet har setts som ett hot mot inhemska gruppers möjlighet till deltagande i politisk debatt och därmed som ett särskilt allvarligt hot mot yttrandefriheten. Europarådet, EU, Nordiska ministerrådet och internationella forsk- ningsinstitut har under senare år utfört studier och utredningar om mediekoncentration. Europarådet har nyligen fastlagt riktlinjer om insyn i medieägandet, något som är en förutsättning för andra åtgärder för att stärka mångfalden inom medierna. EU överväger åtgärder för att samordna lagstiftning mot mediekoncentration i medlemsländerna.

De flesta länder i Västeuropa och Nordamerika har i lagstiftningen infört någon form av begränsning av rätten till företagsförvärv eller marknadsdominans på massmedieområdet.

I många fall har affärstransaktionerna på området emellertid haft ett så snabbt förlopp att myndigheterna inte kunnat hindra en oönskad utveckling i riktning mot minskad konkurrens och dominans av ett fåtal grupper. Efter hand har också på vissa områden en ökad koncentration av ägandet godtagits av regeringar för att ge de nationella eller europeiska företagsgrupperna ökad konkurrenskraft gentemot utländsk dominans, speciellt av amerikanska företag inom filmområdet och TV- underhållningsbranschen.

I Sverige har i flera sammanhang oron för koncentrationsprocessen lett till åtgärder från statens sida. Det främsta uttrycket för detta är presstödet, vilket under det tjugotal år som det funnits har medverkat till att mångfalden inom tidningsområdet kunnat bibehållas i högre grad i Sverige än i andra länder i västvärlden.

Statsmakterna har vidare genom avtal med programföretagen inom radio och TV strävat efter att öka mångfalden på lokal nivå, t.ex. genom införande av regionala radio- och TV-sändningar.

Farhågor för uppbyggnad av stora medieföretag med starkt inflytande i flera branscher var bakgrund till att en utredning tillsattes år 1974 med uppdrag att pröva frågan om särskilda regler för kontroll av företagskoncentrationen inom massmediebranschen. Utredningens förslag lades fram år 1980 i betänkandet Massmediekoncentration (SOU 1980:28). Remissopinionen var splittrad för att inte säga negativ, och förslagen ledde inte till lagstiftning.

Den tidigare regeringen gav genom tilläggsdirektiv den 28 april 1994 i uppdrag åt Pressutredningen -94 att överväga behovet av ytterligare åtgärder från statens sida för att motverka en sådan ägarkoncentration inom massmedierna som är skadlig från yttrandefrihets- eller åsiktsbildningssynpunkt. Den nuvarande regeringen uppdrog den 10 november 1994 åt utredningen att till regeringen överlämna en rapport med det underlag kommittén har tagit fram med anledning av det nämnda tilläggsdirektivet. Uppdraget skulle därmed anses vara fullgjort. Kommittén har därefter avgett rapporten (SOU 1994:145) Ägarkoncentration i dagspress och radio/TV - fem promemorior och diskussionsinlägg.

Mångfalden inom massmedierna är en förutsättning för yttrandefriheten. En koncentration av makten över massmedierna kan vara ett hot mot denna frihet, och därmed mot demokratin, om den leder till att möjligheterna till opinionsbildning och debatt minskar eller t.o.m. helt monopoliseras i hela eller delar av samhället.

Sett ur ett konsumentperspektiv kan maktkoncentration inom medierna, exempelvis integration mellan programproduktion och olika led i distributionskedjan inom televisionen, begränsa den enskilde medborga- rens möjligheter att fritt välja mellan olika informationskällor. Svårigheten att ingripa mot maktkoncentrationen i medierna har uppmärksammats under lång tid både nationellt och internationellt. Konkurrenslagstiftningen i enskilda länder eller internationell reg- lering inom EU har inte visat sig tillräckligt användbar för att komma tillrätta med problemen inom massmediesektorn. Konkurrens mellan olika företag garanterar inte heller alltid mångfald i innehållet. Hänsynen till grundlagsfästa rättigheter sätter vidare bestämda gränser för vilka statliga åtgärder rörande ägande och inflytande inom massmedierna som kan genomföras.

Tendenser i förändringarna av ägande och inflytande inom medieområdet har emellertid under senare tid visat att frågan måste tas på allvar också i en stabil demokrati som den svenska. Det finns en risk för att de ekonomiska aktörernas handlande kommer att ställa de politiskt ansvariga inför fullbordat faktum. Nya maktstrukturer inom massmedieområdet kan hota mångfalden och demokratin.

I regeringsförklaringen aviserades en utredning för att belysa tendenser till ägarkoncentration på massmedieområdet.

Rådets uppgift är att skydda yttrandefriheten genom att främja mångfald inom massmedierna. Det skall överväga och föreslå åtgärder för att stärka mångfald och konkurrens samt motverka skadlig ägar- och maktkoncentration. Däremot har rådet ingen myndighetsfunktion rörande ägarförändringar eller etableringar inom massmedierna.

Rådet skall följa utvecklingen och kartlägga och analysera problem när det gäller konkurrens och mångfald inom massmedierna, särskilt tendenser till koncentration av ägande och andra former av inflytande över medierna. Uppmärksamhet bör riktas mot tendenser till koncentration på det internationella, nationella, regionala och lokala planet inom olika mediesektorer och branscher och mot tendenser till ägande inom flera mediesektorer samtidigt. Konsekvenser av ägarförändringar för innehållet i massmedierna bör beskrivas och analyseras. Den tekniska utvecklingens konsekvenser och möjligheter för massmedieutvecklingen skall särskilt uppmärksammas. Rådet bör delta i den offentliga debatten om mångfald och maktkoncentration inom massmedierna.

Rådet skall överväga och föreslå åtgärder för att stärka mångfald och konkurrens och motverka skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna. Rådet skall bl.a. undersöka behov av och möjligheter till frivilliga överenskommelser på mediemarknaden i detta syfte. Vidare skall rådet utreda behovet av lagstiftning och/eller andra åtgärder som kan begränsa skadlig koncentration av ägandet av massmedierna. I detta arbete skall rådet särskilt samråda med utredningen om nya medier och grundlagarna (Ju 1994:13).

Rådet skall följa den internationella utvecklingen, särskilt inom EU och Europarådet samt de nordiska länderna. Rådet skall vara svenskt kontaktorgan till den expertkommitté rörande mediekoncentration och mångfald, vilket Europarådet upprättat och som skall ha korrespondenter i alla medlemsstaterna.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kom- mittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om att beakta jämställdheten mellan könen (dir. 1994:124). Förslag som lämnas av rådet skall belysas även ur ett samhällsekonomiskt och statsfinansiellt perspektiv. Förslag som leder till ökade utgifter eller minskade inkomster för staten skall åtföljas av förslag till omprioriteringar eller andra finansieringsvägar.

Rådets arbete skall redovisas så att ställning till dess fortsatta verksamhet kan tas senast i samband med 1998 års budgetproposition. Rådet skall lägga fram förslag till åtgärder när rådet anser det befogat. Rådet skall vidare återkommande redovisa sitt arbete genom rapportering till regeringen om medieägande och mångfald inom medierna. Regeringen avser att vid behov begära in underlag eller förslag rörande olika delar av rådets ansvarsområde.