Beslut vid regeringssammanträde den 16 november 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda vissa frågor om effektivisering av kampen mot den ekonomiska brottsligheten.

Utredaren skall bl.a. överväga frågor om vandelsprövning och andra åtgärder för att sanera branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet. Utredaren skall också överväga vissa frågor om hur främst det förebyggande arbetet mot den ekonomiska brottsligheten kan effektiviseras genom kontroll i samband med tillstånds- eller bidragsgivning.

Utredarens arbete skall vara slutfört före utgången av april 1997.

Regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet

Regeringen antog i april 1995 en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades i en skrivelse till riksdagen (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412).

Avsikten med strategin är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet.

En huvudlinje i strategin är att en större tonvikt skall läggas på det brottsförebyggande arbetet. Till det ändamålet anges i strategin bl.a. att åtgärder skall vidtas för att tillfällena till brott skall bli färre, vinningen av brott mindre och riskerna för upptäckt större. Olika former av kontroll kommer därvid i blickpunkten. Myndigheter med uppgifter i fråga om kontroll, tillsyn och tillståndsgivning måste flytta fram sina positioner i förhållande till den ekonomiska brottsligheten.

I strategin anges att behovet av kontroll alltid måste vägas mot intresset från samhällsekonomisk och konsumentpolitisk synpunkt av att låta seriösa näringsidkare arbeta så ostört som möjligt. Rättssäkerhetsfrågorna är viktiga.

En fråga som särskilt framhålls i strategin är vandelsprövning för arbete inom utsatta verksamheter. I vissa verksamheter har införts eller åtminstone övervägts åtgärder i sanerande syfte som går ut på att pröva laglydnaden hos blivande näringsidkare i samband med tillståndsprövning av skilda slag. Som exempel kan nämnas prövning av taxiförare samt prövning av näringsidkare i restaurangbranschen i samband med handläggning av serveringstillstånd. Rätt utformad och använd kan, enligt vad som anges i strategin, vandelsprövning i speciella fall vara ett lämpligt och effektivt sätt att komma till rätta med vissa former av ekonomisk kriminalitet som har utvecklats inom särskilda områden av näringslivet. Därigenom befrämjas också en sund konkurrens i berörda branscher.

Ett förslag till generell lagstiftning om möjlighet att bestämma om näringstillstånd i utsatta branscher utarbetades på 1980-talet av Kommissionen mot ekonomisk brottslighet (SOU 1984:8). Förslagen ledde till att vandelsprövning infördes i två branscher, nämligen i fråga om restauranger som serverar alkoholdrycker och inom yrkestrafikområdet; en generell lagstiftning om näringsförbud avvisades av regeringen med hänvisning till att de åtgärder som borde vidtas mot oseriösa näringsidkare väsentligen borde bygga på ett utvidgat system med näringsförbud (prop. 1985/86:126).

En ökad vikt skall enligt strategin läggas vid att myndigheterna kontrollerar sina motparter i samband med exempelvis bidragsgivning. En ökad vikt skall också läggas vid tillsyn som myndigheter utövar t.ex. över en viss verksamhet eller en viss bransch. Med myndigheter avses såväl statliga som kommunala myndigheter.

Även om det till stor del handlar om kontroll i form av undersökande åtgärder som myndigheterna redan i dag kan och bör göra, kan det enligt vad som anförs i strategin behövas ändringar i regler eller instruktioner för att effektivisera kontrollen, exempelvis genom att myndigheter ges behörighet eller skyldighet att skaffa utdrag ur vissa register som kan ge upplysningar som är viktiga för kontrollen. Det kan också behövas utbildning och information.

De frågor i regeringens strategi som här har berörts handlar alltså dels om generella åtgärder i form av bl.a. registerslagning i samband med tillsyn och tillståndsgivning enligt gällande regler, dels om överväganden i fråga om riktad kontroll i speciella fall för sanering av vissa former av ekonomisk kriminalitet som har utvecklats inom särskilda områden av näringslivet. En särskild utredare bör tillkallas för att göra en översyn av dessa kontrollfrågor.

Utredningsuppdraget

Branschsanering

Det förekommer att en viss bransch är särskilt utsatt för ekonomisk brottslighet. Det kan ibland bero på överetablering, stor andel enmans- eller fåmansföretag och speciella svårigheter att kontrollera regelefterlevnaden i branschen. I dessa fall kan de normala marknads- mekanismerna ha svårt att fungera sanerande.

Olika försök har gjorts att sanera utsatta branscher. Från det allmännas sida har i vissa fall införts regler om vandelsprövning. Myndigheterna har också genomfört riktade kontrollaktioner för att avslöja brottslighet eller annan misskötsamhet bland näringsidkarna i en viss bransch. Det förekommer att branschorganisationer försöker säkerställa att verksamheten i branschen bedrivs seriöst exempelvis genom att ställa upp särskilda krav i fråga om skötsamhet eller kompetens för att få bli medlem i organisationen.

Den särskilde utredaren skall göra en genomgång av frågorna om vandelskontroll m.m. Huvudinriktningen bör vara att identifiera i vilka branscher det finns behov av särskilda åtgärder och att för respektive bransch utarbeta förslag till åtgärder för branschsanering som är lämpliga med hänsyn till förhållandena där. Åtgärderna skall utformas så att de inte äventyrar andra allmänna intressen, såsom att marknaden fungerar väl och står under ett effektivt omvandlingstryck. Avsikten är således inte att utforma generella regler om vandelskontroll m.m.

Förutom vandelsprövning kan andra former av kontroll övervägas som alternativ eller komplement, exempelvis särskilda krav på solvens.

Ett exempel på lagstiftning som bör beaktas i sammanhanget är den nya alkohollagen (1994:1738). Här skall utredaren överväga effektiviseringar exempelvis i fråga om tillsyn och sanktioner mot bakgrund bl.a. av erfarenheterna från den samordnade regionala tillsynen över restaurang- branschen (Operation krogsanering).

Utredaren skall också överväga former av branschsanering som bygger på egenåtgärder inom näringslivet. Branschsanering behöver således inte begränsas till åtgärder av myndigheter. Utredaren bör, där så är lämpligt, undersöka förutsättningarna för självsanering exempelvis genom medverkan av branschorganisationer som ett alternativ eller ett komplement till åtgärder från det allmännas sida.

Utredaren bör också överväga åtgärder som går ut på att ge konkreta incitament till att avstå från ett olagligt beteende. Exempel kan vara åtgärder för att få till stånd fungerande verifikationssystem, plombering av kassaapparater m.m.

En viktig fråga är hur verksamhet och regelefterlevnad skall kunna övervakas effektivt samt vilka insatser i form av exempelvis tillsyn eller övervakning från myndigheter eller andra som kan behövas. Om reglerna inte får tillräcklig genomslagskraft, kan konkurrensen inte bedrivas på lika villkor, vilket skadar allmänna intressen. En utgångspunkt bör vara att någon större administrativ organisation inte skall behöva byggas upp. Utredaren bör överväga hur befintliga myndighetsresurser skall kunna användas i kontrollen. En viktig fråga i det sammanhanget är i vad mån det kan behövas ändringar i reglerna för myndigheternas befogenheter för att kontrollen skall kunna fungera effektivt utan väsentliga resurstillskott.

Kontroll i övrigt i samband med tillståndsgivning, bidragsgivning och tillsyn

Den särskilde utredaren skall också i övrigt undersöka förutsättningarna för att effektivisera särskilt det förebyggande arbetet mot ekonomisk brottslighet genom en mera utvecklad kontroll i samband med tillståndsgivning, bidragsgivning och tillsyn rörande företag eller näringsidkare.

I första hand avses här generella kontroller för att säkerställa att inte tillstånd eller bidrag som ges enligt skilda regelsystem felaktigt lämnas till företag eller näringsidkare på grund av att myndigheten saknar kännedom om misskötsamhet, olagligt beteende eller andra liknande förhållanden som är relevanta för tillämpningen av det enskilda systemet. Vidare avses att säkerställa att myndigheter får kännedom om sådan misskötsamhet och sådana olagliga beteenden från en näringsidkares eller ett företags sida som kan och bör ligga till grund exempelvis för att ompröva ett tillstånd eller åtminstone att inleda ett tillsynsförfarande för att skaffa ytterligare underlag.

Utredaren bör undersöka om det finns skäl att precisera eller skärpa regler som gäller i fråga om att avslå en ansökan eller ompröva ett fattat beslut i anledning av misskötsamhet, olagligt beteende e.dyl.

Vissa generella frågor vid uppdragets fullgörande

Den särskilde utredaren skall inte begränsa sig till att föreslå ändringar i regelsystemen. Också andra slag av åtgärder kan övervägas, exempelvis utbildnings- och informationsinsatser, förändrade former för myndighetssamverkan samt utveckling i fråga om arbetsmetoder och informationsutbyte. Utredaren skall beakta sekretessfrågorna och, om behov därav yppar sig, föreslå ändringar i fråga om sekretessregleringen.

De kontroller av näringsverksamhet som faller inom utredningsuppdraget kan vara av känsligt slag, vilket gör det mycket viktigt att balansera olika allmänna intressen samt skilda mål och medel mot varandra. Sålunda måste de möjliga vinsterna i fråga om bekämpning av ekonomisk brottslighet vägas mot samhällsekonomiska och konsumentpolitiska förluster som kan uppstå, om en viss kontrollåtgärd sänker omvandlingstrycket på marknaden. Också andra olägenheter, såsom intrång i personlig integritet, hinder i näringsverksamhet och risk för en ökad byråkrati, måste läggas i vågskålen. Regler och rutiner måste givetvis utformas så att inte rättssäkerhet och rimliga krav på förutsebarhet eftersätts.

Som utgångspunkt för en analys av reglers effektivitet i kampen mot den ekonomiska brottsligheten och deras effekt på marknaden beaktas i tillämpliga delar analysprinciper i regeringsbeslutet den 1 september 1994 om en ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler.

Utredningen berör ett brett fält av förhållanden inom näringslivet och samhällslivet i övrigt. Utredaren får, mot bakgrund av de erfarenheter som görs under arbetet, göra de prioriteringar och begränsningar i fråga om utredningen som visar sig nödvändiga eller lämpliga.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, bl.a. Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Riksskatteverket och Konkurrensverket samt med Yrkestrafikutredningen (K 1994:12) och Skattekontrollutredningen (Fi 1995:5). Samråd skall också ske med företrädare för näringslivet och de anställda.

Redovisning av uppdraget m.m.

Den särskilde utredaren skall i sitt arbete beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Utredaren får redovisa uppdraget i form av delbetänkanden, om det befinnes lämpligt. Uppdraget skall slutföras före utgången av april 1997.