om lag om näringsförbud, m.m.

Regeringens proposition

>

Pe

Ry

1985/86: 126

om lag om näringsförbud, m. m.

Prop. 1985/86: 126

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i.

bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 27 februari 1986.

På regeringens vägnar

Olof Palme

Bengt K. Å. Johansson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en ny lag om näringsförbud samt lagändringar som syftar till en utökad vandelsprövning av näringsidkare inom restaurang-

och transportbranscherna. Förslagen är led i kampen mot ekonomisk brottslighet.

Enligt nuvarande regler kan näringsförbud i vissa fall meddelas en en-

skild näringsidkare eler företrädare för en juridisk person, om näringsidkaren eller den juridiska personen har försatts i konkurs. Lagen om nä-

ringsförbud — som bygger på ett betänkande av näringsförbudskommittén — innebär att oseriösa näringsidkare eller företrädare för juridiska perso-

ner skall kunna få näringsförbud även om det inte har förekommit någon

konkurs. Brott liksom underlåtelse att betala skatter, tullar och avgifter till

det allmänna föreslås således i vissa lägen kunna leda till näringsförbud.

Liksom i dag skall näringsförbud dessutom i vissa fall kunna meddelas i samband med konkurs. Som grundläggande förutsättningar för förbud

uppställs, vid sidan om de nämnda, att vederbörande har grovt åsidosatt

vad som ålegat honom i näringsverksamhet och att förbud är påkallat från

allmän synpunkt. |

Den som är underkastad näringsförbud får i princip inte driva närings-

verksamhet. Han får inte heller vara bolagsman i handelsbolag eller ha vissa närmare angivna befattningar, såsom styrelseledamot i handelsbolag,

aktiebolag eller vissa andra slag av juridiska personer, och inte heller

faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet. Inte heller får han äga så många aktier I ett aktiebolag att hans andel av röstetalet för samtliga

aktier i bolaget överstiger femtio procent. För att förhindra att ett förbud

kringgås saknar den som är underkastad sådant vidare rätt att vara anställd

| Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 126

eller ta emot återkommande uppdrag i en näringsverksamhet som drivs av Prop. 1985/86: 126 en närstående, liksom i den där han har åsidosatt sina åligganden.

För att undvika onödigt härda konsekvenser av ett näringsförbud skall

den som är underkastad ett sådant kunna få dispens för att driva en viss näringsverksamhet. inneha en viss anställning osv. Ett näringsförbud skall

också i vissa fall kunna upphävas. Ett näringsförbud skall vara tidsbegränsat och gälla under lägst tre och högst fem år.

Frågor om näringsförbud skall liksom i dag prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Tillsynen över meddelade förbud skall utövas av

tillsynsmyndigheterna i konkurs.

Att bryta mot ett näringsförbud skall, liksom i dag, vara straffbart.

Den utökade vandelsprövningen I restaurang- och transportbranscherna

grundar sig på ett förslag om näringstillstånd från kommissionen mot

ekonomisk brottslighet. Innebörden av den utökade vandelsprövningen är

att benägenheten att fullgöra skyldigheter mot det allmänna skall ges ökad

vikt vid den tillståndsprövning som redan sker i dessa branscher.

Den nya lagstiftningen avses träda i kraft den 1 juli 1986.

Lagförslaget i denna proposition har granskats av lagrådet. Proposi-

tionen innehåller därför tre huvuddelar: lagrådsremissen (s. 15), lagrådets yttrande (s. 190) och föredragande statsrådets ställningstaganden till lagrådets synpunkter (s. 204).

Den som vill ta del av samtliga skäl för lagförslaget måste därför

läsa alla tre delarna. |

Propositionens lagförslag . Prop. 1985/86: 126

I Förslag till

Lag om näringsförbud

Härigenom föreskrivs följande.

Meddelande av förbud

13 Näringsförbud får, om det är påkallat från allmän synpunkt, medde-

las den som i egenskap av enskild näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och därvid

I. gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa, celler 2. i avsevärd omfattning underlåtit att betala sådan skatt. tull eller avgift

som omfattas av lagen (1978: 880) om betalningssäkring för skatter, tullar

och avgifter.

2 § Näringsförbud får också, om det är påkallat från allmän synpunkt.

meddelas den som försatts i konkurs och då var enskild näringsidkare, om han förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer eller på annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet.

3 & Vid prövningen av om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt skall särskilt beaktas om åsidosättandet varit systematiskt eller syftat till betydande vinning, om det medfört eller varit ägnat att medföra

betydande skada eller om näringsidkaren tidigare dömts för brott i näringsverksamhet. : : :

4 8& Har näringsverksamhet bedrivits av en juridisk person får, under de

förutsättningar som anges i 1—3 §§, näringsförbud meddelas, i fråga om

kommanditbolag: komplementär, -

annat handelsbolag: bolagsman. a

aktiebolag: Iedamot och suppleant i styrelsen samt verkställande direktör och vice verkställande direktör,

ekonomisk förening: ledamot och suppleant i i styrelsen. .

om denne begått brottet i näringsverksamheten eller innehade sin ställning när betalningen av skatt, tull eller avgift underläts eller den juridiska

personen försattes i konkurs.

Första stycket gäller också den som i annan egenskap än där sägs faktiskt har utövat ledningen av en näringsverksamhet eller utät har framträtt som ansvarig för en enskild näringsverksamhet.

5 & Näringsförbud skall meddelas för en viss tid, lägst tre och högst fem cl. =

Verkan av förbud 6 & Den som är underkastad näringsförbud fär inte

1. driva näringsverksamhet, |

2. vara bolagsman i ett annat handelsbolag än kommanditbolag eller komplementär i ett kommanditbolag.

3. vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag. ett handels-

bolag eller en ekonomisk förening eller en sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet, | , 3

4. vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i ett Prop. 1985/86: 126 aktiebolag.

5, i annan egenskap vara ställföreträdare för en sådan juridisk person som anges vid 3

6. faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet eller av en sådan

juridisk person som är bokföringspliktig även om den inte driver näring, 7. äga så många aktier i ett aktiebolag att hans andel av röstetalet för

samtliga aktier i bolaget överstiger femtio procent.

Näringsförbud utgör inget hinder mot att sådan verksamhet bedrivs som

innebär utövning av rättighet som avses I 2 kap. I $ regeringsformen eller I kap. I $, 4 kap. 1 §. 6 kap. I $ eller 13 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen.

7. & Den som är underkastad näringsförbud får inte vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i en näringsverksamhet som drivs av en

närstående till honom eller där en närstående har en sådan ställning som anges i 4 §. Som närstående anses hans make, den med vilken han samlever under äktenskapsliknande förhållanden, förälder, barn och syskon

samt den som är besvågrad med honom i rätt upp- eller nedstigande led

eller så att den ene är gift med den andres syskon. Inte heller får den som är underkastad näringsförbud vara anställd eller

ta cmot återkommande uppdrag i den näringsverksamhet där han åsidosatt

sina åligganden.

Förfarandet vid prövningen av frågor om förbud

8 & Talan om näringsförbud förs i tingsrätt av allmän åklagare. Angående

utredningen och förfarandet i mål om näringsförbud skall, om inte annat föreskrivs i denna lag. i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott där straffet är fängelse i

högst ett är. Tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. rättegångsbalken får dock inte tillgripas i fråga om näringsförbud. Talan om näringsförbud grundat på 2 § får tas upp av samma tingsrätt

som handlägger eller har handlagt konkursen.

9 & Varje kronofogdemyndighet skall särskilt uppmärksamma när det kan finnas skäl att meddela näringsförbud grundat på I $ 2 och anmäla

förhållandet till åklagaren.

10 & Är det uppenbart att grund för näringsförbud föreligger, får rätten meddela förbud för tiden till dess frågan om n näringsförbud slutligt. har

avgjorts (tillfälligt näringsförbud).

En fråga om tillfälligt näringsförbud tas upp på yrkande av åklagaren. Innan ett förbud meddelas skall den som yrkandet avser få tillfälle att yttra

sig. om det inte finns anledning att anta att han har avvikit eller på annat sätt håller sig undan.

Rätten får hålla förhandling för frågans prövning. Till förhandlingen skall den som avses med yrkandet kallas personligen. I kallelsen skall han

upplysas om att frågan kan avgöras även om han inte inställer sig. Om

förhandlingen gäller i tillämpliga delar föreskrifterna i 24 kap. 14 § rättegångsbalken.

Bifalls en talan om näringsförbud, får rätten i domen självmant förordna om tillfälligt förbud.

11 & Ett beslut om tillfälligt näringsförbud gäller omedelbart, om inte

annat förordnas. Beslutet skall delges den som avses med förbudet.

Har ett tillfälligt näringsförbud meddelats, skall detta beaktas vid Prop. 1985/86: 126 tillämpning av 5 §. :

12. 8 Ett beslut om tillfälligt näringsförbud, som har meddelats under rättegången, överklagas särskilt. Överklagas ett beslut om tillfälligt förbud, får högre rätt omedelbart

förordna att förbudet tills vidare inte skall gälla.

13 & Om rätten meddelar ett tillfälligt näringsförbud innan talan om nä-

ringsförbud har väckts, skall den utsätta en tid inom vilken sådan talan

skall väckas. Tiden får inte bestämmas längre än vad som bedöms nödvändigt. Är den utsatta tiden inte tillräcklig, får rätten medge förlängning, om åklagaren före tidens utgång gjort framställning om sådan.

14 § I samband med att näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud meddelas skall rätten till den som avses med förbudet överlämna en särskild underrättelse, där innebörden av förbudet beskrivs.

Upphåvande av förbud

15 & Har talan om näringsförbud inte väckts inom utsatt tid, och har en framställning om förlängning av tiden inte heller inkommit, skall ett beslut om tillfälligt näringsförbud omedelbart upphävas. Detsamma gäller om talan återkallas eller lämnas utan bifall eller om det inte längre finns skäl för det tillfälliga näringsförbudet. Om talan bifalis, skall rätten pröva om det tillfälliga näringsförbudet tortfarande skall gälla.

16 & Om den som genom en lagakraftvunnen dom fått näringsförbud grundat på I $ I frikänns från ansvar för brottsligheten, skall näringsförbu-

det samtidigt upphävas. Avser frikännandet endast en viss del av brottslig-

heten eller hänförs denna under mildare straffbestämmelser, skall rätten pröva om och under vilken tid förbudet fortfarande skall gälla. I fall som

avses nu får rätten också upphäva eller ändra ett beslut om skyldighet att svara för rättegångskostnader, om ett sådant har meddelats i samband med

domen om förbud.

Upphäver rätten det konkursbeslut som utgjort förutsättning för ett näringsförbud enligt 2 §, skall näringsförbudet samtidigt upphävas.

Rättens beslut om att upphäva eller ändra ett näringsförbud skall gälla omedelbart.

17. $ Ett lagakraftvunnet beslut om näringsförbud får upphävas på ansö-

kan av den som förbudet avser, om det senare kommer fram att han inte

hade grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet. Beträffande mål om upphävande av förbud gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs i 8 § om talan om förbud. Ett sådant mål tas upp av den tingsrätt som tidigare handlagt målet om näringsförbud. Målet får i stället tas upp av rätten I den ort där sökanden har sitt hemvist. om rätten med

hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner

det lämpligt. Mål om upphävande av förbud får avgöras utan huvudförhandling, om saken ändå kan utredas tillfredsställande. Har rätten beslutat att målet

skall avgöras utan huvudförhandling, skall parterna ges tillfälle att slutföra sin talan, om det inte är uppenbart att detta inte behövs.

Rättens beslut om att upphäva ett näringsförbud skall gälla omedelbart.

Tid för avveckling av förbjuden näringsverksamhet m.m. Prop. 1985/86: 126 18 & En domstol som meddelar beslut om näringsförbud eller om tillfälligt näringsförbud skall fastställa en begränsad tid efter vilken förbudet skall gälla; om tiden behövs för avvecklingen av näringsverksamhet, anställning. uppdrag, delägarskap i handelsbolag eller aktieinnehav som anges i 6 och 7 §§. Rätten får föreskriva vilka åtgärder som får vidtas eller som skall vara förbjudna under denna tid och vad den som fått näringsförbud i övrigt då har att iaktta.

Om det föreligger synnerliga skäl, får tiden för avveckling förlängas på ansökan av den som fått förbudet.

Beträffande mål om förlängning av tiden för avveckling gäller vad som sägs om upphävande av förbud i 17 § andra och tredje styckena.

Dispens från förbud 19 & Den som är underkastad näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud får medges dispens för att driva en näringsverksamhet, inneha anställning eller uppdrag, vara delägare i ett handelsbolag eller äga vissa aktier. Rätten får föreskriva vad den som medges dispens har att iaktta då denna utnyttjas.

20 & En dispens får återkallas, om den som medgetts denna överträder näringsförbudet eller det tillfälliga näringsförbudet eller bryter mot en föreskrift som är knuten till dispensen. Detsamma gäller om den som medgetts dispens från ett förbud i 6 5 i annat hänseende åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som avses med dispensen.

21 8& En fråga om dispens får prövas i samband med dom om näringsförbud eller beslut om tillfälligt näringsförbud eller efter en senare gjord ansökan.

När en fråga om dispens prövas särskilt, gäller i tillämpliga delar vad som sägs i 17 § andra och tredje styckena.

22 & Talan om återkallelse av dispens förs av allmän åklagare. När frågan prövas i ett särskilt mål, gäller i tillämpliga delar vad som sägs i 17 § andra stycket. Målet får dock tas upp även av den tingsrätt som tidigare prövat frågan om dispens.

Tillsynen av meddelade förbud m.m. 23 & Riksskatteverket skall föra ett register över näringsförbud och tillfälliga näringsförbud.

24 8 Tillsyn över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs. utövas av de kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs. Tillsynen ankommer på den kronofogdemyndighet som är tillsynsmyndighet för konkurser som handläggs vid tingsrätten i den ort där den som är underkastad förbudet är bosatt.

Om det finns skäl att misstänka att ett förbud överträds eller att den som fått dispens enligt 19 § åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som avses med dispensen, eller vad som rätten föreskrivit i samband med att den beviljade dispens, skall tillsynsmyndigheten göra anmälan om förhållandet till åklagaren.

Överträdelse av förbud m.m. Prop. 1985/86: 126

25 § Den som överträder ett näringsförbud eller ett tillfälligt näringsförbud eller bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av 18 eller 19 §

skall dömas till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa. till böter eller fängelse i högst sex månader. |

26 8 Ett näringsförbud som överträds får förlängas med högst fem år. Sker flera förlängningar, får den sämmanlagda tiden för förlängning inte vara mer än fem år. Talan om förlängning skall väckas innan förbudstiden har gått ut.

När en fråga om förlängning prövas särskilt, gäller i tilllämpliga delar

vad som föreskrivs i 8 § om mål om näringsförbud.

I 205 finns bestämmelser om återkallelse av dispens när ett förbud överträds.

27 §& Om den som är underkastad ett näringsförbud får ett nytt förbud, skall rätten upphäva det tidigare meddelade förbudet.

I. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986.

2. Bestämmelserna i 15 §, 16 § andra och tredje styckena, 17 § samt 19—27 §§ tillämpas även i fråga om sådant näringsförbud och tillfälligt näringsförbud som har meddelats enligt äldre bestämmelser. |

3. Vid prövning av förutsättningarna enligt I $ för näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud får hänsyn tas till vad som ägt rum före ikraftträ-

dandet endast så vitt avser frågan om förbud är påkallat från allmän

synpunkt. . |

4. Meddelas ett beslut om näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud med anledning av konkurs: och grundas bedömningen att den som skall vara underkastad förbudet förfarit grovt otillbörligt mot borgenärerna eller

på annat sätt grovt åsidosatt sina åligganden på förfaranden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet, gäller i stället för 6 § första stycket och 7 3

att han inte får driva verksamhet med vilken följer bokföringsskyldighet

enligt bokföringslagen (1976: 125). Han får inte heller såsom styrelseleda-

mot eller i någon annan egenskap vara ställföreträdare för ett aktiebolag, ett handelsbolag eller en ekonomisk förening eller en sådan ideell förening eller stiftelse som driver bokföringspliktig verksamhet. Inte heller får han faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av en sådan juridisk persons angelägenheter. Rätten skall i sitt beslut erinra om näringsförbudets verkan enligt denna punkt. Vad som i 5 § föreskrivs om att näringsförbud skall

meddelas för lägst tre år gäller ej i ett sådant fall som sagts nu. Talan om näringsförbud får ej väckas, om konkursbeslutet har medde-

lats före den 1 juli 1984 och konkursen avslutats före ikraftträdandet.

Prop. 1985/86: 126

2 Förslag till

Lag om ändring i konkurslagen (1921:225)

Härigenom föreskrivs i fråga om konkurslagen (1921 : 225)! dels att 199 b-d och 199 f—-j $$ skall upphöra att gälla, dels att 55, 185 b, 199 a och 212 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvurande lydelse Föreslagen lydelse

8?

'n tin

Förvaltaren skall så snart ske kan Förvaltaren skall så snart ske kan upprätta skriftlig berättelse om upprätta skriftlig berättelse om boets tillstånd. så ock om orsa- boets tillstånd, så ock om orsakerna till gäldenärens obestånd, så- kerna till gäldenärens obestånd, såvitt de kunnat utrönas. I berättelsen vitt de kunnat utrönas. I berättelsen skall upptagas en översikt över till- skall upptagas en översikt över tillgångar och gäld av olika slag även- gångar och gäld av olika slag ävensom särskilt anmärkas, huruvida som särskilt anmärkas, huruvida förhållande har förekommit som förhållande har förekommit som kan föranleda återvinning till kon- kan föranleda återvinning till konkursboet och huruvida skälig anled- kursboet och huruvida skälig anledning förefinnes till antagande, att ning förefinnes till antagande, att gäldenären gjort sig skyldig till gäldenären gjort sig skyldig till brott som avses I Hl kap. brottsbal- brott som avses i I1.kap. brottsbalken. Förefinnes anledning till anta- ken. Förefinnes anledning till antagande, som nyss sagts, skall grun- gande, som nyss sagts, skall grunden därför angivas. Om gäldenären den därför angivas. Om gäldenären är eller under det senaste året före är eller under det senaste året före konkursansökningen varit bokfö- "konkursansökningen varit bokföringsskyldig, varde i berättelsen til- ringsskyldig, varde i berättelsen tillika anmärkt, vilket bokföringssy- lika anmärkt, vilket bokföringssystem han har tillämpat och hur bok- stem han har tillämpat och hur bokföringsskyldigheten har fullgjorts: föringsskyldigheten har fullgjorts: och skall i sådant fall vid berättel- och skall i sådant fall vid berättelsen fogas den av gäldenären senast sen fogas den av gäldenären senast uppgjorda balansräkningen. Finns uppgjorda balansräkningen. Finns det skälig anledning till antagande det skälig anledning till antagande att gäldenären eller, om denne är en att gäldenären eller. om denne är en juridisk person, någon sådan före- juridisk person, någon sådan företrädare som avses I /99 6 § har för- trädare som avses i 4§ lagen farit på ett sådant sätt att närings- (1986:000) om näringsförbud har förbud enligt samma paragraf kan förfarit på ett sådant sätt att nämeddelas. skall även det angivas ringsförbud kan meddelas honom, jämte grunden för antagandet. skall även det angivas jämte grun-

den för antagandet.

Avskrift av berättelsen med den balansräkning, som må vara därvid fogad, skall av förvaltaren utan dröjsmål tillställas konkursdomaren och tillsynsmyndigheten samt varje borgenär, som det begär.

! Senaste lydelse av

199 b — d $$ 1980: 264

199 f — j 88 1980: 264.

? Senaste lydelse 1986: 44.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1985/86: 126

Om förvaltaren finner att gälde- Om förvaltaren finner att gäldenären kan misstänkas för brott som nären kan misstänkas för brott som avses i II kap. brottsbalken, skall avses I II kap: brottsbalken, skall han omedelbart underrätta allmän han omedelbart underrätta allmän åklagare därom och därvid angiva åklagare därom och därvid angiva grunden för misstanken. Detsamma grunden för misstanken. Detsamma gäller om gäldenären har drivit nä- gäller om gäldenären har drivit näringsverksamhet och det under ringsverksamhet och det under konkursförvaltningen kommer fram konkursförvaltningen kommer fram att gäldenären kan misstänkas för att gäldenären kan misstänkas för annat brott av ej ringa beskaffen- annat brott av ej ringa beskaffen-

het. som har samband med verk- "het, som har samband med veork-

samheten. Kan det misstänkas att "samheten. Kan det misstänkas att gäldenären eller. om denne är en gäldenären eller, om denne är en juridisk person, någon sådan före- juridisk person, någon sådan företrädare som avses 1 199 b § har för- trädare som avses i 4§ lagen farit på ett sådant sätt att närings- (1986:000) om näringsförbud har förbud enligt samma paragraf kan förfarit på ett sådant sätt att nämeddelas, skall förvaltaren omedel- ringsförbud kan meddelas honom, bart underrätta åklagaren om detta skall förvaltaren omedelbart underoch ange grunden för. misstanken. rätta åklagaren om detta och ange

grunden för misstanken.

185 b §

I fråga om förvaltarens allmänna åligganden äga 51, 51 a och 52 88, 53 § första stycket, 57 §, 58 § första och andra styckena samt 60 § andra stycket motsvarande tillämpning. Vidare äger 54 § motsvarande tillämpning.

Förvaltaren skall lämna konkurs- Förvaltaren skall lämna konkursdomaren och tillsynsmyndigheten domaren och tillsynsmyndigheten . skriftlig uppgift om orsakerna till skriftlig uppgift om orsakerna till gäldenärens obestånd, 'såvitt de gäldenärens obestånd, såvitt de kunnat utrönas. Samtidigt skall an- kunnat utrönas. Samtidigt skall an- märkas. om det har förekommit för- märkas, om det har förekommit förhållande som kan föranleda återvin- hållande som kan föranleda återvin-

ning till konkursboet och om det ning till konkursboet och om det

finns skälig anledning antaga att finns skälig anledning antaga att gäldenären gjort sig skyldig till gäldenären gjort sig skyldig till brott som avses i I1 kap. brottsbal- brott som avses i 11 kap. brottsbalken. Finns anledning till sådant an- ken. Finns anledning till sådant antagande, skall grunden därför angi- tagande, skall grunden därför angivas. Om gäldenären är eller under vas. Om gäldenären är eller under det senaste året före konkursansök- det senaste året före konkursansökningen — varit bokföringsskyldig, ningen varit — bokföringsskyldig. skall vidare anmärkas, vilket bok- skall vidare anmärkas, vilket bokföringssystem han har tillämpat och föringssystem "han har tilllämpat

hur - bokföringsskyldigheten har och hur bokföringsskyldigheten har

fullgjorts. I sådant fall skall samti- fullgjorts. I sådant fall skall samtidigt den av gäldenären senast upp-: digt-den av gäldenären senast uppgjorda balansräkningen ingivas. gjorda balansräkningen ingivas. Finns det skälig anledning till anta- Finns det skälig anledning till anta-

> Senaste lydelse 1986: 44.

Nuvarande lydelse Föreslagen Iydelse Prop. 1985/86: 126

gande att gäldenären eller, om den- . gande att gäldenären eller. om denne är en juridisk person, någon så- ne är en juridisk person, någon sådan företrädare som avses i 199 b § dan företrädare som avses i 4 § lahar förfarit på ett sådant sätt att gen (1986:000) om näringsförbud näringsförbud enligt samma para- har förfarit på ett sådant sätt att graf kan meddelas, skall även det näringsförbud kan meddelas hoangivas jämte grunden för antagan- nom, skall även det angivas jämte det. grunden för antagandet.

Så snart kunskap har vunnits om löne- eller pensionsskuld skall förvaltaren anmäla sådan skuld till kronofogdemyndigheten i den ort där gäldenären bör svara i tvistemål som angå gäld i allmänhet. Finns ej löne- eller pensionsskuld, skall förvaltaren anmärka detta 1 bouppteckningen.

Bouppteckningen skall jämte uppgifter enligt andra stycket tillställas konkursdomaren och tillsynsmyndigheten snarast och senast en månad från konkursbeslutet. När särskilda omständigheter föreligga, får konkursdomaren bevilja uppskov.

Om förvaltaren finner att gälde- Om förvaltaren finner att gäldenären kan misstänkas för att ha nären kan misstänkas för att ha gjort sig skyldig till brott som avses gjort sig skyldig till brott som avses i 11 kap. brottsbalken. skall han i 11 kap. brottsbalken, skall han omedelbart underrätta allmän åkla- omedelbart underrätta allmän åklagare därom och därvid angiva grun- gare därom och därvid angiva grunden för misstanken. Detsamma gäl- den tör misstanken. Detsamma gäller om gäldenären har drivit nhä- ler om gäldenären har drivit näringsverksamhet och det under ringsverksamhet och det under konkursförvaltningen kommer fram konkursförvaltningen kommer fram att gäldenären kan misstänkas för att gäldenären kan misstänkas för annat brott av ej ringa beskaffen- annat brott av ej ringa beskaffenhet. som har samband med verk- het. som har samband med verk-

samheten. Kan det misstänkas att samheten. Kan det misstänkas att gäldenären eller, om denne är en gäldenären eller, om denne är en

juridisk person, någon sådan före- Juridisk person, någon sådan företrädare som avses i 199 bh $ har för- trädare som avses i 4§ lagen farit på ett sådant sätt att närings- (1986:000) om näringsförbud har förbud enligt samma paragraf kan förfarit på ett sådant sätt att nämeddelas, skall förvaltaren omedel- ringsförbud kan meddelas honom, bart underrätta äklagaren om detta skall förvaltaren omedelbart underoch ange grunden för misstanken. rätta åklagaren om detta och ange

grunden för misstanken.

199 a §”

Gäldenären får inte under konkursen driva näringsverksamhet, varmed följer bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1976: 125). Verksamhet som innebär utövning av rättighet som avses i 2 kap. I $ regeringsformen eller I kap. I $, 4 kap. I $, 6 kap. 1 § celler 13 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen omfattas dock inte av förbudet. i

2§ lagen (1986:000) -om nä-

ringsförbud föreskrivs om möjlig-

4 Senaste lydelse 1980: 264. . 10

Nuvarande lydelse - Föreslagen lydelse Prop. 1985/86: 126

het för domstol att meddela en en-

skild näringsidkare som försätts i

konkurs näringsförbud i vissa fall.

2128

Gäldenär som bryter mot 199 a § döms till böter.

Den som överträder ett näringsförbud eller ett tillfälligt näringsförbud döms till fängelse i högst två år

eller, om brottet är ringa. till böter eller fängelse i högst sex månader.

Överträds ett näringsförbud, får det förlängas med högst fem är.

Sker flera förlängningar, får den sammanlagda tiden för förlängning

inte våra mer än fem år. Talan om

förlängning skall väckas innan förbudstiden har gått ut.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986. Har näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud meddelats enligt äldre bestämmelser, gäller dock

199 c § i fråga om verkan av förbudet.

2. Har talan om näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud väckts före ikraftträdandet prövas frågan enligt äldre bestämmelser. Beslut om tillfäl-

ligt näringsförbud får dock meddelas endast om det är uppenbart att grund

för näringsförbud föreligger.

3. I fråga om upphävande av förbud, dispens från förbud, tillsynen av

meddelade förbud samt överträdelse av förbud som meddelats enligt äldre

bestämmelser gäller vad som sägs i punkt 2 övergångsbestämmelserna till

lagen (1986: 000) om näringsförbud.

" Senaste lydelse 1980: 264. 1

3¶Förslag till Prop. 1985/86: 126

Lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973: 1173)

Härigenom föreskrivs att 6 § kreditupplysningslagen (1973: 1173) skall ha följande lydelse.

Nuvarande Iydelse Föreslagen lIvdelse

68!

Uppgift om någons politiska eller religiösa uppfattning, ras eller hudfärg får icke insamlas, lagras eller vidarebefordras i kreditupplysningsverksam-

het.

Uppgift om att någon misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått annan påföljd för brott eller har varit föremål för åtgärd enligt socialtjänstlagen (1980: 620), lagen (1980: 621) med särskilda bestämmelser om värd av unga, lagen (1981: 1243) om vård av missbru-

kare i vissa fall, lagen (1966: 293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i

vissa fall, lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utveck-

lingsstörda, 11-14 §§ polislagen (1984:387). lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m. m. eller utlänningslagen (1980: 376) får ej utan medgivande av datainspektionen insamlas, lagras eller vidarebefordras I kreditupplysningsverksamhet. Detsamma gäller uppgift om sjuk-

dom, hälsotillstånd eller liknande. |

Medgivande som avses i andra stycket får lämnas endast om synnerliga skäl föreligger.

Vad som anges i andra stycket utgör ej hinder för att uppgift om näringsförbud insamlas, lagras eller vidarebefordras i kreditupplvsningsverksamhet.

Denna lag träder i kraft den I juli 1986.

! Senaste lydelse 1984: 394.

Prop. 1985/86: 126

4 Förslag till

Lag om ändring i yrkestrafiklagen (1979: 559)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § yrkestrafiklagen (1979:559) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen Iydelse

2 kap. 38 Trafiktillstånd får ges endast till Trafiktillstånd får ges endast till

den som med hänsyn till yrkeskun- den som'med hänsyn till yrkeskun-

nande, personliga och ckonomiska nande, ekonomiska förhållanden,

förhållanden samt andra omstän- laglydnad och benägenhet att full-

digheter av betydelse bedöms vara göra sina skyldigheter mot det alllämplig att driva verksamheten. männa samt andra omständigheter

av betydelse bedöms vara lämplig

att driva verksamheten. Hos sådana juridiska personer Hos sådana juridiska personer som anges i 2 § gäller kraven i fråga som anges I 2 § gäller kraven i fråga om yrkeskunnande och personliga om yrkeskunnande och laglvydnad förhållanden den eller dem som: den eller dem som skall ha ansvaret skall ha ansvaret för trafikutövning- för trafikutövningen. En prövning

en. En prövning av dessas ekono- av dessas ekonomiska förhållanden miska förhållanden skall göras i den skall göras i den utsträckning som utsträckning som bestäms av rege- bestäms av regeringen eller den ringen eller den myndighet som re- myndighet som regeringen utser. geringen utser.

Prövningen av henägenheten att

fullgöra skyldigheter mot det ull-

männa skall avse både den eller

dem som skall ha ansvaret för tra-

fikutövningen och den juridiska

personen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986.

Prop. 1985/86: 126

5 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1977: 293) om handel med drycker

Härigenom föreskrivs att 40 § lagen (1977:293) om handel med drycker skall ha följande lydelse.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen Ivdelse

40 §

Vid tillståndsprövningen skall Vid tillståndsprövningen skall särskilt beaktas behovet av serve- = särskilt beaktas behovet av serveringen, sökandens lämplighet och — ringen, sökandens lämplighet art serveringsställets tjänlighet för än- — bedriva servering av alkohol damålet. drycker och serveringsställets tjän-

lighet för ändamålet. |

Vid prövningen skall särskild

hänsyn tas till sökandens lämplig-

het med avseende på lagIydnad och

benägenhet att fullgöra sina skyl-

digheter mot det allmänna.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986.

Finansdepartementet Prop. 1985/86: 126

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 juli 1985

Närvarande: statsrådet Feldt. ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Göransson, R. Carlsson, Thunborg

Föredragande: statsrådet Feldt

Lagrådsremiss om lag om näringsförbud, m.m.

I Inledning

Den ekonomiska brottsligheten är ett stort problem i dagens samhälle. Regeringen har därför ansett det nödvändigt med kraftfulla insatser för att bekämpa sådan brottslighet. En rad åtgärder har vidtagits sedan hösten 1982. Då tillkallades en särskild kommission (Ju 1982:05) med uppdrag att

lämna förslag om åtgärder mot ekonomisk brottslighet (cko- kommis-

sionen)!. Kommissionen avslutade sitt arbete under våren 1984. Den hade

då lagt fram ett trettiotal betänkanden, promemorior, rapporter och skrivelser med förslag till åtgärder. |

I betänkandet (SOU 1984:8) Näringstillstånd har eko-kommissionen

föreslagit en ramlag med stöd av vilken regeringen skulle kunna införa krav på näringstillstånd för sådana branscher som är mest utsatta för ekonomisk

brottslighet. Systemet skulle omfatta vandelsprövning. utbildning i före-

tagsskötsel och ekonomiska garantier för skatter och avgifter. Betänkan-

det har remissbehandlats.

Yttranden över betänkandet har avgetts av justitiekanslern (JK), Göta. «7 hovrätt. kammarrätten i Göteborg, riksåklagaren (RÄ) — som bifogat

yttranden från överåklagaren vid åklagarmyndigheten i Göteborgs åklagar-

distrikt samt cheferna för länsåklagarmyndigheterna 1 Västmanlands län och Västerbottens län —, rikspolisstyrelsen (RPS), brottsförebyggande rådet (BRÅ). datainspektionen, kommerskollégium — som bifogat yttranden från Stockholms och Skånes handelskammare —, riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, transportrådet (TPR), bankinspektionen, försäkringsinspektionen, riksskatteverket (RSV). marknadsdomstolen (MD), näringsfrihetsombudsmannen (NO), statens pris- och kartellnämnd (SPK), konsumentverket, statens industriverk, patent- och registreringsverket

(PRV), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV). länsstyrelsernas organi-

sationsnämnd (LON), länsstyrelserna i Stockholms och Uppsala län. länsstyrelsen i Jönköpings län — som bifogat yttranden från lokala skattemyn-

! Numera landshövdingen Sven Heurgren, ordförande, regeringsrådet Gunnar Björne och riksdagsledamoten Arne Nygren. 15

i digheten i Tranås fögderi samt kronofogdemyndigheten i Jönköpings di-: Prop. 1985/86: 126

strikt —, länsstyrelsen i Malmöhus län — som bifogat yttranden från lokala

styrelsen i Göteborgs och Bohus län, länsstyrelsen i Kopparbergs län — som bifogat yttrande från kronofogdemyndigheten i Falun —, länsstyrelsen

i Norrbottens län, näringsförbudskommittén (Ju 1981:03). lokala skatte-

myndigheten i Solna fögderi, Svenska kommunförbundet, Landstingsför-

bundet, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Handelsagenters Förbund,

Näringslivets Delegation för Marknadsrätt (NDM), Stockholms fondbörs, SHIO-Familjeföretagen, Svenska åkeriförbundet, Svenska Taxiförbundet,

Motorbranschens Riksförbund (MRF), Schaktentreprenörernas Riksför-

bund (SER), Sveriges Hotell- och Restaurangförbund (SHR), Målaremäs-

tarnas Riksförening, Sveriges Städentreprenörers Förbund (SSEF), Företagareförbundet (SFR), Svensk Industriförening, Svenska Bankförening-

en, Post- och Kreditbanken, PKbanken, Svenska Försäkringsbolags Riksförbund, Kooperativa förbundet (KF). Lantbrukarnas Riksförbund (LRF). Stockkolms, Malmö och Göteborgs kommuner, Landsorganisationen i

Sverige (LO) — som bifogat yttranden från Svenska Bleck- och Plåtslagar-

eförbundet, Hotell- och Restauranganställdas Förbund och Bilreparatörer-

nas Riksförening —. Fastighetsanställdas Förbund, Hotell- och Restauranganställdas Förbund, Svenska Byggnadsarbetareförbundet, Svenska Metallindustriarbetareförbundet, . Svenska Målareförbundet, Svenska Transportarbetareförbundet, Tjänstemännens centralorganisation (TCO),

Centralorganisationen SACO/SR, Sveriges Advokatsamfund, Juridiska fa-

kultetsnämnden vid Stockholms universitet, Sveriges Ackordscentral, Föreningen Auktoriserade Revisorer, Svenska Revisorsamfundet, Sveri-

ges Redovisningskonsulters Förbund, Stiftelsen Institutet för Företagsutveckling, Jönköpings Läns Utvecklingsfond, Föreningen Sveriges krono-

fogdar, Intresseföreningen för enhetscheferna vid länsstyrelsernas juridiska enheter, Föreningen för cheferna för länsstyrelsernas allmänna enheter. Föreningen länsstyrelsernas alkoholhandläggare. Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges Industriförbund, Sveriges Grossistförbund och

Svenska Handelskammarförbundet har avgett ett gemensamt yttrande.

Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammanfattning av betänkandet som bilaga 1, lagförslaget i betänkandet som bilaga 2 och en sammanställning av remissyttrandena som bilaga 3.

Bestämmelser om näringsförbud finns f.n. i konkurslagen (1921: 225). I

betänkandet (SOU 1984: 59) Näringsförbud har näringsförbudskommittén” föreslagit att institutet näringsförbud utvidgas bl.a. på så sätt att det

nuvarande kravet på konkurs som förutsättning för ett förbud slopas. För

näringsförbud skall det enligt förslaget fordras att näringsidkaren har grovt

åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare och att förbud därjämte är påkallat trån allmän synpunkt.

" Professor Torgny Håstad. ordförande, kommunalrädet Sören Mannheimer, riksdagsledamoten Anita Modin, kommunalrådet Joakim Ollén, f. d. riksdagsledamoten Johan A. Olsson, riksdagsledamoten Bengt-Ola Ryttar och direktören Brivio "Thörner.

Betänkandet har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av Justitie- Prop. 1985/86: 126

kanslern (JK), Göta hovrätt, Stockholms, Malmö och Göteborgs tingsrät-

ter, Riksåklagaren (RÅ) — som bifogat yttranden av överåklagaren i Göteborg samt länsåklagarna i Stockholms och Gotlands, Malmöhus och Norr-

bottens län —, rikspolisstyrelsen (RPS). Brottsförebyggande rådet (BRÅ).

datainspektionen, riksskatteverket (RSV) — som bifogat yttranden av

kronofogdemyndigheterna i Falun, Göteborg, Kristianstad, Malmö, Stockholm, Sollentuna och Sundsvall —, bankinspektionen; marknadsdomsto-

Jen (MD). näringsfrihetsombudsmannen (NO), statens pris- och kartellnämnd (SPK), konsumentverket, patent- och registreringsverket (PRV),

länsstyrelsen i Stockholms län — som bifogat yttrande av Utvecklingsfonden i Stockholms län —, länsstyrelsen i Jönköpings län — som bifogat yttranden av kronofogdemyndigheten i Jönköpings och Jönköpings polis-

distrikt —. länsstyrelsen i Malmöhus län — som bifogat yttrande av Skånes

handelskammare —, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, länsstyrel-

sen i Norrbottens län, Sveriges Domareförbund, Sveriges Advokatsam-

fund. Föreningen Sveriges åklagare, Föreningen Sveriges kronofogdar,

Föreningen Auktoriserade Revisorer, Svenska Revisorsamfundet, Företa-

gareförbundet, SFR, Motorbranschens Riksförbund (MRF), Sveriges Hotell- och Restaurangförbund (SHR). Målaremästarnas Riksförening, Svenska byggnadsentreprenörföreningen. Lantbrukarnas Riksförbund

(LRF), Kooperativa förbundet (KF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SA- " CO/SR, Fastighetsanställdas Förbund, Hotell- och Restauranganställdas Förbund. Svenska Byggnadsarbetareförbundet. Svenska metallindustriar-

betareförbundet, Svenska målareförbundet, Svenska transportarbetareför-

bundet. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Stockholms, Göteborgs och Malmö kommuner samt Sveriges ackordscentral. Vidare har Sveriges Industriförbund, Svenska Handelskammarförbundet, Sveriges Grossistförbund, Näringslivets Delegation för Marknadsrätt och Svenska Arbetsgivareföreningen avgett ett gemensamt yttrande. Till inne-

hället i detta har anslutit sig Sveriges köpmannaförbund, Svenska åkeriför- :

bundet, SH10- familjeföretagen, Schaktentreprenörernas Riksförbund och Sveriges Städentreprenörers Förbund. Dessa sistnämnda organisationer redovisas i det följande under beteckningen "Vissa organisationer inom

näringslivet”. |

Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammanfattning av betänkandet som biluga 4, lagförslaget i betänkandet som hilaga 5 och en sammanställning av remissyttrandena som bilaga 6. :

Regeringen har i propositionen om riktlinjer för det framtida arbetet mot

ekonomisk brottslighet m. m. (prop. 1984/85: 32) lämnat en redogörelse för

den allmänna inriktningen av reformarbetet mot ekonomisk brottslighet. Inriktningen har godtagits av riksdagen (JuU 1984/85:28, rskr 270). Förutom riktlinjer för det framtida arbetet redovisas i propositionen också

genomförda och planerade åtgärder. Regeringen aviserade därvid reform-

planer bl.a. rörande lagstiftning om näringstllstånd och näringsförbud. ”

Eftersom dessa medel i viss mån kan ses som alternativa sätt på vilka man

kan ingripa mot oseriösa näringsidkare och då de har vissa gemensamma

2 Riksdagen 1985/86. I suml. Nr 126

inslag ansåg regeringen att de måste övervägas i ett sammanhang. Närings- Prop. 1985/86: 126

utskottet förklarade i sitt yttrande (NU 1984/85: 4y) över propositionen att det är angeläget att riksdagen får tillfälle att ta ställning till lagstiftning som

effektivt begränsar oseriösa näringsidkares möjligheter att bedriva näringsverksamhet. En fullständig sådan lagstiftning måste enligt näringsutskot-

tets mening avse ett system i vilket näringsförbud, näringstillstånd och en

effektiv bulvanlag ingår som medel. Utskottet anslöt sig till regeringens

bedömning att frågorna om näringsförbud och näringstillstånd måste be-

handlas i ett sammanhang. Justitieutskottet anslöt sig i sitt betänkande till näringsutskottets uppfattning. som också godtogs av riksdagen.

Jag ämnar nu anmäla frågan om lagstiftning på grundval av de båda utredningsförslagen om näringstillstånd och näringsförbud. När det gäller lagstiftning om bulvanförhållanden vill jag erinra om att riksdagen nyligen har antagit viss sådan lagstiftning (SFS 1985: 277 och 278) och att ytterliga-

re utredningsarbete pågår i betalningsansvarskommittén (Ju 1984: 09).

2¶Den ekonomiska brottsligheten samt vidtagna åtgärder och pågående arbete mot denna

2.1¶Den ekonomiska brottsligheten

Innan jag redovisar mina överväganden i fråga om näringsförbud och

näringstillstånd, anser jag det lämpligt att dels ge en kort beskrivning av

den ekonomiska brottsligheten, dels summera vidtagna och pågående akti-

viteter i kampen mot denna. Därmed anger jag också det system i vilket den nu aktuella regleringen skall utgöra en del. .

Ekonomisk brottslighet är ingen ny företeelse. Under senare tid har dock problemen i samband med ekonomisk brottslighet fått särskild aktualitet. Det har i flera sammanhang slagits fast av statsmakterna att den ckonomiska brottsligheten utgör ett stort samhällsproblem, kanske ett av vår tids största kriminalpolitiska problem. (JuU 1980/81:21, 1982/83:20, 1983/84: 22, 1984/85: 28).

Vid överväganden rörande åtgärder mot ekonomisk brottslighet är det

av många skäl av värde att begreppet ekonomisk brottslighet ges en någorlunda bestämd innebörd. Den definition som justitieutskottet gett i sitt av riksdagen godkända betänkande (JuU 1980/81:21) får numera anses vara

allmänt vedertagen. Verksamheten skall enligt denna definition ha ekonomisk vinning som direkt motiv, ha kontinuerlig karaktär, bedrivas på ett

är kriminaliserad men som utgör själva grunden för den kriminella hand-

lingen. Justiticutskottet framhåller i sitt betänkande (JuU 1984/85:28) med

anledning av propositionen om riktlinjer för det framtida arbetet mot ekonomisk brottslighet att, även om denna definition är allmänt hållen, den

bör tjäna som god vägledning i reformarbetet. Samtidigt får definitionen

enligt utskottet inte användas så att den lägger hinder i vägen för åtgärder mot grov brottslighet. som ligger den ekonomiska brottsligheten nära, men

som inte i strikt mening sker inom ramen för näringsverksamhet och därför Prop. 1985/86: 126

enligt definitionen inte skulle vara att anse som ekonomisk brottslighet.

Osäkerheten om den ekonomiska brottslighetens omfattning är stor, bl.a. därför att många kriminella handlingar aldrig kommer till myndighe-

ternas kännedom. Eko-kommissionen har vid en försiktig beräkning upp-

skattat att den ekonomiska brottsligheten år 1983 medförde att mellan 16

och 20 miljarder kr. undandrogs beskattning, vilket motsvarar ett skatte-

bortfall på mellan 11 och 14 miljarder kr. Justitieutskottet har i sitt nyss angivna betänkande anfört att det torde vara ställt utom allt tvivel att den ekonomiska brottsligheten har en mycket stor omfattning och att eko-kommissionens skattningar bör kunna ge en god uppfattning om det problem

som denna brottslighet utgör. Utskottet betonar att det inte bara är de rent

ekonomiska .konsekvenserna av den ckonomiska brottsligheten som bör

uppmärksammas. Det är enligt utskottet minst lika betydelsefullt att fästa uppmärksamheten på övriga skadeverkningar, såsom förvrängningar av produktionsstrukturen, snedvridningar av konkurrensstrukturen samt uppluckring av affärssederna och utarmning av det allmänt samhälleliga ansvaret. |

Den ekonomiska brotuslighetens omfattning varierar inom olika sam-

hällssektorer. Särskilt utsatta är branscher i vilka det är lätt att etablera småföretag som arbetar med enkel utrustning och som har en företagsled-

ning på nägra få personer och samtidigt har många korttidsanställda. Som problembranscher när det gäller oseriöst företagande har under senare år ofta nämnts restaurangbranschen, bilbranschen, delar av transportbran-

schen, byggbranschen och städbranschen. I dessa branscher har problem av nu berört slag uppmärksammats i olika sammanhang och krav på

åtgärder har rests från myndigheter, fack- och branschförbund och andra. Jag återkommer senare till den ekonomiska brottsligheten i ett par av dem (avsnitt 5).

Det står också klart att bolagskonkurser används som ett led i ckono-

misk brottslighet. Brott som ofta uppdagas i samband med sådana är bokföringsbrott, bedrägerier, gäldenärsbrott, uppbördsbrott och skattebrott. Eko-kommissionen har uppskattat att förlusterna för anställda. leverantörer, kreditgivare och andra p.g.a. ekonomisk brottslighet i samband : med konkurs uppgår till drygt någon miljard. Brotusförebyggande rådet (BRÅ) har nyligen publicerat en undersökning rörande brottslighet med anknytning till näringsverksamhet (Företagskonkurser och ekonomisk brottslighet, Rapport 1985: DD. Av utredningen framgår att brottsmisstanke förelåg i 75 av 100 undersökta företagskonkurser år 1983. Beräknat på alla konkurser i landet det året skulle detta innebära att brottsmisstanke skulle ha förelegat i ca 3 700 företagskonkurser. Undersökningen visade också att man fick underlag för omkring dubbelt så många misstänkta brott när man utvidgade samarbetet mellan berörda myndigheter och tillförde det brottsutredande arbetet mera resurser. Denna undersökning ger'en bild av omfattningen av den ekonomiska brottsligheten och antyder att en betydande del av den är dold.

Skatteskuldernas utveckling är också av intresse när ätgärder mot'eko-

nomisk brottslighet övervägs. Restföringen av skatter har ökat under sena- 19

re år, samtidigt som indrivningsresultaten har försämrats. Detta kan för- Prop. 1985/86: 126 klaras på många sätt. Ett förfarande som ofta kan skönjas i uppbördsmyn-

digheternas material, och som många gånger också blir belyst genom konkurs- och brottsutredningar, är det som ibland kallas för det likvida fusket. Därmed menas att någon förfar medvetet spekulativt i syfte att undanhålla skatter eller olovligen uppskjuta betalningen av dem för att

åtnjuta kredit.

Minskade skatteintäkter är en effekt av den ekonomiska brottsligheten. Som jag nyss har berört uppkommer också allvarliga skadeverkningar genom att förutsättningarna för den seriösa näringsverksamheten hotas

och samhällsmoralen allmänt sett riskerar att undergrävas. Anställda, konsumenter, leverantörer, kreditgivare m.fl. drabbas också direkt av den

ckonomiska brottsligheten. | I den tidigare berörda propositionen om riktlinjer för det framtida arbetet mot ekonomisk brottslighet behandlas frågan om brottslighetens skade-

verkningar närmare. Där konstateras också att det inte finns några patentlösningar utan att det endast är genom ett tålmodigt och brett reformarbete

som problemen på sikt kan bemästras. Arbetet måste bedrivas långsiktigt och genom en rad samverkande åtgärder.

2.2¶Vidtagna åtgärder och pågående arbete m. m. .

2.2.1¶Resursförstärkningar

Omfattande resurser har under senare år anslagits för åtgärder mot den ckonomiska brottsligheten. Jag vill sålunda påminna om att polisen har fått

kraftiga förstärkningar. Den 1 juli 1983 fanns 223 tjänster inom polisen på

de särskilda s. k. eko-rotlarna. Sedan dess har 129 sådana tjänster tillkom-

mit. Härutöver handläggs givetvis frågor som rör ckonomisk brottslighet även på andra enheter inom polisen. t.ex. bedrägerirotlarna. Medel har också avdelats för utbildning av poliser som arbetar med ekonomisk brottslighet.

Sedan den 1 juli 1983 har vidare äklagarväsendet förstärkts med 30 åklagartjänster och sex revisorstjänster med särskild inriktning på ekonomisk brottslighet. Beslut om utvidgade möjligheter till åtalsunderlåtelse och begränsning av förundersökning torde vidare leda till att resurser

frigörs för prioriterade områden. Medel har avsatts för kvalificerad ekono-

misk utbildning av åklagare. Den 1 juli 1985 trädde en ny regional organisation för åklagarväsendet i kraft. Förändringen har genomförts bl.a. mot bakgrund av kravet på ökade insatser mot ekonomisk brottslighet.

Insatser har också gjorts för att förstärka domstolarnas kompetens när det gäller arbetet med den ekonomiska brottsligheten. Medel har bl. a.

avsatts för utbildning av domare. Vidare skall nu skattebrottmål handläggas snabbare av domstolarna. Ett skattebrottmål, i vilket prövningen kan vara beroende av utgången av ett samtidigt pågående skattemål i en för-

valtningsdomstol, får inte längre rutinmässigt vilandeförklaras av tingsrät-

ten (SFS 1983: 460 och 461). Riksdagen har också beslutat att komplicera-

de brottmål, i vilka ckonomiska eller skatterättsliga förhållanden har vä- Prop. 1985/86: 126 sentlig betydelse för bedömningen, företrädesvis skall handläggas av vissa

tingsrätter som får möjlighet att låta experter på ckonomiska och skatterättsliga frågor ingå i rätten som särskilda ledamöter (SFS 1985: 415).

BRÅ har fått i uppdrag att svara för ett särskilt forsknings- och utvärderingsprojekt om ekonomisk brottslighet. Medel för arvoden till fyra kvalifi-

cerade forskare har tillförts rådet.

Jag vill också peka på de insatser som har gjorts inom skatte- och

exekutionsväsendet. Verksamheten inom riksskatteverket (RSV) har om-

prioriterats så att den ckonomiska brottsligheten skall få förtur. och verket

har fätt särskilda medel för att kunna samordna kampen mot sådan brottslighet inom sitt kompetensområde och för att göra särskilda kontrollinsatser. Budgetåret 1982/83 byggdes mervärdeskattckontrollen ut. Även för budgetåren 1983/84, 1984/85 och 1985/86 har berörda myndigheter tillförts medel för åtgärder mot.ekonomisk brottslighet. Länsstyrelserna har under

flera budgetår tillförts väsentliga resurser för kvalificerad revisionsverksamhet och för intensifterad arbetsgivarkontroll. Det kan nämnas att skatteförvaltningsutredningen (Fi 1984:02) nyligen i betänkandet (SOU

1985: 20) Sammanhållen skatteförvaltning har föreslagit en ny organisation

på området. Syftet är att ytterligare effektivisera verksamheten. Kronofog-

demyndigheterna har vidare förstärkts genom att tillföras medel för att

kunna anlita ekonomer i den exekutiva verksamheten. Dessutom har kro-

nofogdemyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö fått 1 milj. kr. vardera för bekämpande av den ekonomiska brottsligheten. Slutligen har ytterligare tolv kronofogdemyndigheter tilldelats resurser för att bilda särskilda grupper för svåra indrivningsfall.

Systemets slagkraft avgörs naturligtvis inte enbart av hur många tjänster

som tillförs kampen mot ekonomisk brottslighet. Arbetet kräver också att

resurser omdisponeras och att det sker en koncentration kring de väsentligaste arbetsuppgifterna. Organisationsförändringar och specialutbildning

av personal som skall arbeta med de komplicerade frågor som utredningar

om ekonomisk brottslighet inrymmer är andra inslag som kan vara nödvändiga. Som framgår av den redovisning jag nu har lämnat, är det pågående

brottsligheten skall föras genom en samverkan av olika åtgärder.

2.2.2 Lagstiftning Jag övergår nu till att sammanfatta de åtgärder i form av lagstiftning som statsmakterna har vidtagit mot ekonomisk brottslighet och skatteflykt.

Ett flertal av dessa åtgärder syftar till att minska möjligheterna för

oseriösa näringsidkare att undandra skatter och avgifter från det allmänna. Lagen om skatteflykt (1983:75) har skärpts. Möjligheterna för den som

säljer aktier att undgå aktievinstbeskattning genom utlandsflyttning har

stoppats (SFS 1983:452). Kraven på bevisning från det allmännas sida i

skattemål som rör inkomstöverföringar mellan svenska och utländska företag har minskats (SFS 1983: 122, 123). Riksdagen har nyligen antagit ett förslag om att ersätta den s.k. treårsregeln vid skenbosättning utomlands

med en motsvarande femårsregel och om en utvidgning av det skatterätts- — Prop. 1985/86: 126

liga bosättningsbegreppet (SFS 1985: 362—364). Inom finansdepartementet

har vidare arbetet med att få till stånd nya avtal med andra länder om internationell handräckning i fråga om skatter och avgifter intensifierats. En annan åtgärd med syfte att stävja ekonomisk brottslighet är att perso-

ner som inte har betalat skatter och avgifter för sina anställda, har stora

skatteskulder eller har haft samröre med ekonomisk brottslighet kan för-

bjudas att förvärva fastigheter (SFS 1983: 438). För att ytterligare begränsa möjligheterna till skattefusk har de lokala skattemyndigheterna fått rätt att

för vissa uppdragstagare utfärda A-skattesedel i stället för B-skattesedel

(SFS 1983: 77). Syftet är att förbättra möjligheterna att ingripa mot s. k. grå arbetskraft. Tullverket har vidare fått ökade befogenheter i fråga om kontrollen av exporten av varor (SES 1984: 444). .

Ett annat problem som jag har berört i det föregående är att vissa företag söker skaffa sig olovliga skattekrediter genom att utnyttja komplexiteten i . skattesystemet och den inneboende trögheten när det gäller redovisning och betalning av skatter och avgifter. Genom att uppbörden av preliminär

A-skatt och arbetsgivaravgifter har samordnats fr. o. m. den I januari 1985 (SFS 1984: 668), blir det svårare att undanhålla staten sådana medel.

Uppbördskontrollen i samband med entreprenader och annan uppdragsverksamhet har vidare förstärkts genom ändrade rutiner vid offentlig upphandling (SFS 1983:38). Dessa innebär att innan en myndighet antar ett anbud den skall kontrollera att anbudsgivaren är registrerad i föreskriven.

ordning för redovisning och inbetalning av mervärdeskatt, innehållen preli-

minär A-skatt och arbetsgivaravgifter.

Riksdagen har nyligen antagit en särskild lag om avräkning vid återbetal-

ning av skatter och avgifter (prop. 1984/85: 108, SkU 40, rskr 179). Genom

lagen utvidgas möjligheterna att kvitta återbetalningar av skatter och avgifter mot fordringar som det allmänna har på en skattskyldig.

Reformarbetet på området för skatter och avgifter fortsätter. Utredningen (Fi 1973:01) om säkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen gör f.n. en. allmän översyn av reglerna om skattekontroll. Utredningen avser att i är överlämna ett slutbetänkande med förslag om en för hela skatteområdet gemensam lag om skattekontrollen. Skatteindrivningsutredningen (B 1981: 02) har till huvudsaklig uppgift att se över formerna för indrivning av skatt i syfte att effektivisera verksamheten på detta område. 1983 års

folkbokföringskommitté (Fi 1983:04) utreder en bättre reglering av folkbokföringen. Syftet är bl. a. att förhindra att någon tillskansar sig olovliga

skatte- och bidragsförmåner. Socialavgiftsutredningen (S 1981:04) har i betänkandet (Ds S 1985: 1) Företagarregistrering — klarare regler för socialavgifter föreslagit en samordning av arbetstagarbegreppen på skatteoch avgiftsområdena. Förslaget knyter an till ett sådant system för skattebevis som eko-kommissionen har aktualiserat.

Också vid sidan av skatteområdet har flera lagar införts eller skärpts i syfte att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Ytterligare åtgärder förbereds även. Enligt en remiss som nyligen har granskats av lagrådet är

avsikten att ett företag skall kunna åläggas en särskild företagsbot för brott

som har begåtts i dess verksamhet. En lagrådsremiss med förslag till [AS [AS

ändringar i brottsbalkens bestämmelser om gäldenärsbrott har också nyli- Prop. 1985/86: 126 gen avlämnats. Inom kort kommer också förslag om åtgärder mot bl. a. datorbedrägerier och ocker att presenteras. Här förtjänas vidare att nämnas att en effektiviserad lagstiftning om viten har införts (SFS 1985: 206). Vidare har likvidationsplikten för aktiebolag skärpts (SFS 1983:453. 454).

Den ekonomiska brottsligheten är ofta svår att upptäcka. Möjligheterna för de berörda myndigheterna att utreda sådan brottslighet måste därför underlättas. Sekretesslagen (1984: 316, 387) har ändrats så att myndigheter utan hinder kan lämna ut uppeifter till polis och åklagare som utreder allvarligare brott. Riksdagen har-genom nyligen beslutade ändringar i skatteregisterlagen (1980:343) öppnat möjligheter för enskilda att från skatteregistret få uppgifter angående arbetsgivares registrering för inbetalning av källskatter och arbetsgivaravgitter (prop. 1984/85: 108, SKkU 40. rskr 179). Regeringen har vidare nyligen beslutat att ett centralt företagsregister skall upprättas (SFS 1984:629). Registret skall bl. a. fungera som en uppdäteringskälla för andra register över företag och arbetsställen i samhället. Den information ett sådant register innehåller får givetvis också betydelse för utredningar om brott i näringsverksamhet. I syfte att spåra bolag som använts för ekonomisk brottslighet har vidare aktiebolag älågts att för registrering anmäla personnummer och postadress för sådana bo- . lagsfunktionärer som registrerats före den 1 januari 1977 (SFS 1983:453 och 454). Företagens revisorer har fått en ny roll när det gäller ekonomisk brottslighet. De skall särskilt granska att företagen har fullgjort sin skatteoch avgiftsskyldighet och vid försummelse anmärka förhållandet i revistonsberättelsen. Revisorerna är vidare skyldiga att på begäran lämna upplysningar om företagens angelägenheter till den som leder en förundersökning i brottmål (SFS 1984:945 och 946). |

2.2.3 Pågående arbete m. m. Ytterligare arbete pågår inom regeringskansliet för att underlätta de utredningar som måste göras för att ekonomisk brottslighet skall kunna uppdagas. Förbättrat samarbete mellan myndigheter på skatte- och avgiftsområdet kommer att eftersträvas. Tanken är att den nya konkurslag som förbereds skall innehålla regler om återvinning i konkurs som medger att bevisningen blir enklare och återvinningsfristerna längre i vissa fall. Vidare utreds olika frågor rörande företagens uppgiftsskyldighet. Förmånsbeskattningskommittén (B 1978:02) har fått i uppdrag att pröva frågor om arbetsgivares uppgiftsskyldighet till skattemyndigheterna om andra förmåner till anställda än kontant lön. Mot bakgrund av eko-kommissionens förslag om hur företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål kan förbättras har RSV fått i uppdrag av regeringen att utveckla de datorrutiner som krävs för ändamålet.

Det är också viktigt att bevaka otillbörliga och brottstiga förfaranden på kreditmarknaden. Regeringen har sålunda uppdragit åt kreditmarknadskommittén (Fi 1983:06) att utreda om man bör vidta åtgärder för att förhindra att yrkesmässig kreditgivning främjar eller underlättar ckonomisk brottslighet. ta a

Ett särskilt problem som kan uppkomma då man ingriper mot misstänkta Prop. 1985/86: 126 fall av ekonomisk brottslighet är att den som faktiskt utövat brottsligheten är en person som inte är i ett företags direkta ledning. Flera åtgärder är aktuella för att minska detta problem. Sålunda är numera inte bara uppsåtlig utan även vårdslös medverkan till annans brott genom ekonomisk eller juridisk rådgivning straffbar. Dessutom kan en rådgivare som har begått brott förbjudas att utöva rådgivningsverksamhet under viss tid (SFS 1985: 354).

Jag vill i detta sammanhang också nämna att riksdagen nyligen beslutat om viss lagstiftning angående bulvanförhållanden (SFS 1985: 277 och 278). Bortsett från vissa speciella regler på hyres- och arrendeområdet innehåller emellertid den nya lagstiftningen. som i huvudsak ersätter äldre bulvanlagstiftning, inte några bestämmelser om ekonomiskt ansvar i bulvanförhållanden. I stället ankommer det på betalningsansvarskommittén (Ju 1984: 09) att överväga om det är ändamälsenligt att införa regler om ekonomiskt ansvar för huvudmannen och att vidta andra åtgärder för att komma till rätta med de missförhållanden som är förenade med bulvanskap. I övrigt har betalningsansvarskommittén i uppdrag att utreda behovet av regler om annans betalningsansvar för: skulder t' aktiebolag och ekonomiska föreningar (s.k. ansvarsgenombrott) samt att överväga i vilken utsträckning juridiska personer bör tillåtas vara delägare i handelsbolag.

Man måste sträva efter att få till stånd ett snabbare och administrativt bättre förfarande för utredningar om ekonomisk brottslighet. Det är därför viktigt att regelsystemet förenklas. För att en omläggning av skattekontrollen skall ge full effekt krävs det också att det nuvararide kontrollsystemet förbättras. Det tidigare nämnda förslaget om ny organisation för skatteförvaltningen avses leda till en ökad effektivitet på området.

I vissa näringar har vidare särskilda branschinriktade åtgärder vidtagits mot ekonomisk brottslighet. Som ett exempel kan nämnas att inom den yrkesmässiga trafiken bl.a. reglerna om överlåtelse av taxitillstånd har skärpts och transportköparansvaret utvidgats (SFS 1984: 83).

3¶Regleringens inriktning

3.1¶Allmänt om näringsfrihet

En utgångspunkt för min behandling av de aktuella utredningsförslagen är att åtgärder mot dem som missbrukar näringsfriheten skall ges hög prioritet. Regler bör nu tillskapas som väsentligt försvårar för oseriösa näringsidkare att bedriva verksamhet och samtidigt stärker de seriösa företagens ställning på marknaden. Detta kan inte ske utan ingrepp i själva näringsfriheten, något som allmänt sett har accepterats vid remissbehandlingen. Meningarna går dock isär beträffande vilka ingrepp i näringsfriheten som bör kunna komma i fråga.

För egen del finner jag det angeläget att — innan jag redovisar mina ställningstaganden till de olika förslagen om näringstillstånd och näringsförbud — något utveckla min syn på det ekonomiska systemet.

Det ekonomiska systemet i Sverige kan sägas vara ett blandekonomiskt Prop. 1985/86: 126 system, byggt på marknadshushållningens principer och med olika korri- ' gerande ingrepp från statsmakternas sida. Hur detta system bör se ut och fungera har berörts i en rad sammanhang — i olika ekonomisk-politiska . propositioner, i småföretagspropositioner, vid antagandet av en ny kon-

kurrenslag, när initiativ tagits till minskad regelgivning i samhället, vid

behandling av frågor om etableringskontroll etc., liksom förstås när in-

skränkningar i marknadsekonomin av olika skäl har varit nödvändiga. Vid alla dessa tillfällen har utgångspunkten varit att så långt möjligt slå vakt om en dynamisk ekonomi där nya och effektivare produktions- och

distributionsformer ständigt kan etableras och där företagsamheten snabbt kan anpassas till omställningar inom landet och i förhållande till omvärlden. .

En sådan ekonomi kräver ett decentraliserat beslutsfattande, styrt av

konsumenternas efterfrågan och näringslivets ekonomiska, teknologiska och andra förutsättningar. Ett viktigt inslag i denna ckonomi måste vara, att nya affärsidéer skall kunna prövas på marknaden. Nyföretagandet, som

till stor del sker i småföretagandets form, är därvid av största betydelse.

Till fördelarna med en ekonomi av detta slag hör självklart de direkta vinsterna för konsumenterna i form av bl. a. valfrihet och pressade priser. En fortlöpande omställning av det svenska näringslivet är vidare nödvändig för att Sveriges internationella konkurrenskraft skall kunna bevaras och stärkas för att den inhemska välfärden därmed långsiktigt skall kunna

tryggas. Men också i andra hänseenden har ett generöst utrymme för

nyföretagande betydelse. Det kan medverka till att nya företagsformer. t.ex. kooperativa eller löntagarägda företag, ges förutsättningar att ctable-

ra sig på marknaden, vilket i sin tur bl.a. kan få positiva sysselsättnings-

och regionalpolitiska konsekvenser. | |

En av grundstenarna i det ekonomiska systemet är näringsfriheten. Med

näringsfrihet bör principiellt förstås friheten för var och en att etablera egen näringsverksamhet med det innehåll och i:de former som han eller

hon önskar. Genom denna frihet blir det möjligt att snabbt möta förändrade marknadsförutsättningar och att snabbt introducera effektivitetsfräm-

jaände produktions- och distributionsformer.

Inskränkningar i näringsfriheten har mot denna bakgrund varit mycket sparsamma och haft speciella bevekelsegrunder. Etableringskontroll finns sälunda typiskt på områden där omsorgen om viktiga säkerhetsintressen

motiverar särskild kompetensprövning, såsom beträffande läkare och luftfart, eller där man har velat skydda allmänhetens ekonomiska intressen, såsom beträffande bank- och försäkringsrörelse och fastighetsmäkleri. Endast på ett litet antal områden förekommer någon behovsprövning. Här

kan nämnas att när det gäller yrkestrafiken behovsprövningen för gods-

transporter i beställningstrafik togs bort år 1980. Behovsprövningen på försäkringsområdet upphörde den I januari 1985. Inom ett annat område,

nämligen serveringen av alkoholdrycker, har nyligen en utredning föreslagit att behovsprövningen avskaffas (SOU 1985: 15).

Sammantaget får konstateras att näringsfriheten i Sverige är tämligen vidsträckt. Den är större än i flertalet andra industriländer, där det inte är

ovanligt att olika former av näringstillstånd krävs även för affärsverksam- Prop. 1985/86: 126 het i mycket liten skala. Enligt min mening bör man värna om denna

vidsträckta näringsfrihet. Det bör därför generellt sett krävas starka skäl för att göra ytterligare inskränkningar i den, och existerande inskränkningar bör kunna omprövas så fort förhållandena medger det. Denna allmänna

syn får stor betydelse för mina ställningstaganden i det följande till vilka ingrepp i näringsfriheten som nu bör komma i fråga.

3.2¶Näringsfrihet under ansvar

Med näringsverksamhet är förknippade ett antal skyldigheter av skiftande natur. Somliga är lagreglerade. Detta gäller för bl. a. skatter och avgifter till det allmänna, arbetar- och miljöskydd och skyldigheter gentemot borgenärer i vissa lägen. Lagstiftning finns också rörande skyldigheter mot konsumenter. Andra skyldigheter följer av avtal med arbetstagare och med andra näringsidkare. Åter andra åligganden, om än ej i strikt rättslig

mening. kan följa av sedvänja, t.ex. i form av god branschetik.

Den som påbörjar näringsverksamhet ikläder sig ett ansvar för att dessa

skyldigheter infrias. Genom den vidsträckta näringsfriheten har samhället

varit berett att överlåta detta långtgående ansvar på den som är beredd att

ta det. Näringsidkarna förutsätts vilja och kunna tillägna sig spelreglerna för deras verksamhet utan att detta normalt särskilt kontrolleras. Uppen-

barligen kan detta förhållande när det gäller en enskild näringsidkare innebära ett betydande risktagande. Stora allmänna värden förvaltas i olika hänseenden hos näringslivet. Skadeverkningar på grund av oskicklighet, ovarsamhet eller uppsåt kan sålunda bli betydande. Att samhället ändå är berett att upprätthålla denna näringsfrihet skall ses mot bakgrund av de allmänna synpunkter som jag har anfört i det föregående om värdet

av näringsfrihet och den omständigheten att näringslivet generellt sett

synes väl förvalta de skyldigheter som är förknippade med näringsverksamhet. Härmed vill jag emellertid också ha sagt att näringsfriheten enligt mitt synsätt inte kan värderas fristående från vare sig dess betydelse för vår ekonomiska utveckling eller de problem som följer i dess kölvatten. I samma utsträckning som näringsfriheten missbrukas, genom att näringsidkare undandrar sig sina skyldigheter av skiftande slag, minskar dess värde från allmän synpunkt och inskränkningar i den kan bli nödvändiga.

Jag har i det föregående (avsnitt 2) redovisat vissa uppgifter om omfatt-

ningen av ekonomisk brottslighet i Sverige. Regeringen har anvisat en rad

åtgärder i syfte att förstärka kampen mot ekonomisk brottslighet. När jag

nu avser att som ett komplement till dessa föreslå regler. som tar direkt

sikte på att hindra dem som ägnar sig åt ekonomisk brottslighet från att

driva näring, är avsikten att söka komma åt själva grundförutsättningen.

näringsverksamhet. för den ekonomiska brottsligheten. Behovet att snabbt nå resultat i kampen mot den ekonomiska brottsligheten är alltså ett sädant

starkt skäl som motiverar avsteg från näringsfriheten. Ytterst skall cmellertid förstagen i det följande ses som nödvändiga åtgärder för att upprätthålla en näringsfrihet under ansvar. som samhället som helhet och det seriösa näringslivet är betjänta av.

Prop. 1985/86: 126

3.3¶Vandelsprövning genom näringsförbud eller genom

näringstillstånd?

Mitt förslag: Utvidgade regler om näringsförbud blir det huvudsakli-

ga instrumentet för att hindra oseriösa näringsidkare att driva näring. På försök införs därutöver en utökad vandelsprövning i två branscher. nämligen transportbranschen och restaurangbranschen.

Utredningsförslagen: Näringsförbudskommitténs ställningstaganden sammanfaller väsentligen med mina. Eko-kommissionen har föreslagit en lag om näringstillstånd, innefattande bl.a. vandelsprövning. Lagen skulle tillämpas bl.a. i de två branscher som omfattas av mitt förslag.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utan crinran förslaget om att bygga ut reglerna om näringsförbud (bilaga 6 avsnitt 1). Åtskilliga är kritiska mot förslaget om näringstillstånd (bilaga 3 avsnitt 1). Hit hör flertalet centrala myndigheter — däribland RÅ, rikspolisstyrelsen (RPS) och RSV — och näringslivsorganisationer. De väsentliga skälen för att avstyrka systemet är att instanserna menar att det verkar etableringshämmande på ett skadligt sätt, är ineffektivt och är mycket resurskrävande. Främst från fackligt håll anförs dock alt ett Sy-

stem med näringstillstånd behövs parallellt med nya regler om näringsförbud. Till dem som är positiva hör också BRÅ, flera länsstyrelser och några

branschorganisationer. De remissinstanser som tillstyrker förslaget tar

fasta på att den ekonomiska brottsligheten är så allvarlig att krafttag

behövs. Man framhåller vidare att den ckonomiska brottsligheten skadar solidariteten och den allmänna rättskänslan, vilket måste motverkas. Instanserna menar också att näringstillståndssystemet kommer att ge de seriösa företagen ett nödvändigt skydd mot illojal konkurrens.

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Allvarligt oseriösa näringsidka-

re bör normalt förhindras att driva näring, oavsett i vilken bransch de har varit verksamma celler avser'att verka. En näringstillståndsprövning i hela

näringslivet kan av flera skäl inte bli aktuell. Reglerna om närimgsförbud bör därför utvidgas och resurser avdelas för att effektivt spåra dem som är oseriösa och för att meddela näringsförbud. Näringsförbudet skall göras effektivt också genom förbättrad tillsyn.

Ett näringstillståndssystem kan verka etableringshämmande i större utsträckning än som avsetts och förbrukar stora resurser på bl.a. prövning även av seriösa näringsidkare. Stor försiktighet bör iakttas i förhållande till

detta system. Intresset av att snabbt åstadkomma påtagliga resultat i

kampen mot ekonomisk brottslighet bör dock leda till att statsmakterna på

försök inför en utökad vandelsprövning i två branscher, där etablerings-

kontroll redan har godtagits på andra grunder. nämligen restaurang- och transportbranscherna. Den utökade vandelsprövningen bör ske efter de grunder som eko-kommissionen har angett.

I

Skälen för mitt förslag: Som bakgrund till mina överväganden vill jag först . Prop. 1985/86: 1.26

översiktligt redovisa innebörden av de båda utredningsförslagen.

Näringsförbudskommittén har haft till uppgift att se över bestämmelserna i konkurslagen (1921: 225) om näringsförbud. F.n. gäller att näringsförbud under vissa förutsättningar kan meddelas den som har gått i konkurs och som har åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare. Kommit-

tén har förordat en frikoppling från konkurskravet och föreslagit en ny

fristående lag om näringsförbud. Enligt denna skall näringsförbud, om det

är påkallat från allmän synpukt, kunna meddelas den som grovt åsidosatt

vad som ålegat honom som näringsidkare. Näringsförbudet skall meddetas för viss tid. lägst tre år och högst fem år, och avse näringsverksamhet av

varje slag. Näringsförbudet skall meddelas av allmän domstol. En närmare redogörelse för förslaget återfinns i det följande (avsnitt 4).

Eko-kommissionen har föreslagit att en särskild lag om näringstillständ

införs. med stöd av vilken regeringen skulle för viss bransch kunna upp-

ställa villkor för idkande av näring. Tre instrument anges i lagen, vilka skulle få användas vart och ett för sig eller tillsammans, nämligen vandels-

prövning. krav på viss utbildning och krav på ekonomiska garantier. Vandelsprövningen skulle innebära att näringstillstånd skulle meddelas den

som med avseende på laglydnad och benägenhet att fullgöra sina skyldig-

heter enligt skatte- och avgiftsförfattningarna är lämplig att bedriva verk-

samhet inom branschen i fråga. Förslaget om ckonomiska garantier och utbildningskravet behandlas i det följande (avsnitt 3.4). Tillståndsmyndighet skulle enligt förslaget vara länsstyrelsen. De branscher där systemet främst borde prövas är enligt kommissionen restaurang-, transport-, bygg-. bil- och städbranscherna.

Sedan betänkandena har remissbehandlats har frågorna om näringstill-

stånd och näringsförbud behandlats i riksdagen dels med anledning av

prop. 1984/85:32 och motioner I anslutning till denna. dels med anledning av motioner under den s.k. allmänna motionstiden år 1985. Riksdagen har

därvid. som jag tidigare har nämnt. uttalat att lagstiftningen mot oseriösa näringsidkare bör avse ett system av åtgärder omfattande bl. a. näringsför-

bud och näringstillstånd.

För egen del vill jag. som jag tidigare har redovisat, lägga utredningsförslagen till grund för en reglering som skall hindra oseriösa näringsidkare från att driva näring. Den närmare utformningen bör naturligtvis göras så, att man med en viss given resursinsats får ett så effektivt system som möjligt. |

Vad som enligt min mening sammantaget bör åstadkommas, är ett system som gör det möjligt att insamla och ställa samman uppgifter som dokumenterar om cen näringsidkare har varit oseriös i viss mening. (De närmare kriterierna för denna bedömning redovisas 1 avsnitt 4.) Därefter

skall i förekommande fall ett beslut leda till ett hinder mot fortsatt närings-

verksamhet. Slutligen skall det finnas en tillsyn över att beslutet efterlevs.

Ett system med näringstillstånd har naturligtvis fördelar genom att det

ger möjlighet att redan från början utestänga oseriösa företagare från att

driva näring inom den bransch som tillståndsplikten omfattar. Hur pass

effektivt ett sådant system blir från den synpunkten beror på hur systemet Prop. 1985/86: 126 utformas och hur högt man ställer ambitionsnivån.

Samtidigt står det klart att ett system med näringstillstånd inte kan omfatta alla förekommande branscher. Att generellt införa krav på näringstillstånd kan redan på grund av de resurser som i så fall måste avsättas

inte komma i fråga. Det finns också andra skäl som talar mot en sådan

lösning. Jag återkommer strax till dessa. Man mäste alltså välja ut de branscher där förekomsten av oseriöst företagande kan antas vara särskilt stor. Eko-kommissionen har med den utgångspunkten bedömt att en tillståndsplikt bör omfatta vissa särskilt angivna näringsgrenar.

Som jag ser det är det heller inte möjligt att lösa alla problem som hänger samman med oseriöst företagande enbart genom ett system med näringstillstånd. Systemet måste naturligtvis innefatta en möjlighet att återkalla ett tillstånd när det har missbrukats. Det bör också ge möjlighet att meddela förbud för den som har missbrukat tillståndet att fortsättningsvis driva näring och till kontroll av att förbudet efterlevs. I dessa avseenden ligger alltså tillståndsmodellen mycket nära förbudsmodellen. Till detta kommer den omständighet jag tidigare nämnde, nämligen att ett system med näringstillstånd inte kan omfatta annat än ett begränsat antal branscher.

Under remissbehandlingen och i den allmänna debatten har ibland gjorts gällande att dagens näringsförbud har vissa brister, särskilt när det gäller tillsynen av att meddelade förbud respekteras. För egen del vill jag inte hålla för osannolikt att tillsynen i viss mån kan ha brustit. Flera skäl kan anföras för detta. Uppgiften är svår och resurserna är begränsade. Uppgiften är vidare ny för berörda myndigheter och kan särskilt i inledningsskedet ha upplevts som främmande för dem.

Detta är förhållanden som kan avhjälpas. vilket jag, som jag har nämnt. avser att ta upp i det följande. Viktigare att konstatera I det nu aktuella sammanhanget är emellertid att dessa problem och möjligheterna att avhjälpa dem inte följer av just näringsförbudstekniken. Förutsättningarna att finna de personer vilkas näringstillstånd bör återkallas, liksom möjligheterna att tillse att de inte senare fortsätter att driva tillståndspliktig näring, torde vara i allt väsentligt desamma. Det handlar här om att se till att de arbetsuppgifter som skall föregå och följa myndighetsbeslut utförs så effektivt som möjligt. Dessa uppgifter är väsentligen gemensamma för de bäda regelsystemen.

Det anförda leder mig till slutsatsen att ett system med näringstillstånd inte kan ersätta ett system med näringsförbud, särskilt inte om det nuvarande konkursanknutna näringsförbudssystemet byggs ut och dessutom på motsvarande sätt som idag får omfatta hela näringslivet. Jag förordar att en sådan utbyggnad sker i huvudsaklig överensstämmelse med näringsförbudskommitténs förslag. . .

Om grundförutsättningen sålunda är att näringsförbudssystemet under alla förhållanden bör byggas ut, uppkommer då frågan om syftet att stoppa. oseriösa näringsidkare i särskilt belastade branscher kan uppnås effektivare genom näringstillståndssystemet, vilket :i så fall skulle kunna motivera parallella system.

Det är uppenbart att en tillståndsprövning inom de branscher som föror-

dats av kommissionen skulle bli mycket resurskrävande om den skall Prop. 1985/86: 126 kunna fungera som ett effektivt medel i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. De föreslagna branscherna omfattar ca 50000 företag och i de enskilda företagen kan finnas många personer i sådan ställning att de bör omfattas av en vandelsprövning. Samtidigt måste man beakta att det stora flertalet företag inom de angivna branscherna är seriösa. Detta skulle kunna tala för att man gör tillståndsprövningen mera summarisk och lägger tyngdpunkten i systemet på möjligheten att återkalla ett tillstånd. I så fall ligger man emellertid mycket nära modellen med näringsförbud.

En omständighet som man i sammanhanget inte får bortse från är att ctt system med näringstillstånd, även om det begränsas till vissa branscher, kan verka etableringshämmande i större usträckning än som är önskvärt. Därmed kan det komma i konflikt med de grundläggande förutsättningar för näringspolitiken som jag tidigare har berört. Uppenbart är sålunda att systemet, om det alls skall vara effektivt i förhållande till sitt primära ändamål, i vart fall måste leda till att också önskvärda etableringar fördröjs genom den administrativa hanteringen.

Med hänsyn till att det är utomordentligt angeläget att snabbt åstadkomma påtagliga resultat i kampen mot den ekonomiska brottsligheten är jag dock beredd att gå ytterligare ett steg. Trots de frågetecken som jag i det föregående har rest rörande effekuviteten hos ett system med näringstillstånd jämfört med näringsförbudsmodellen, får man komma ihåg att en offentligt reglerad vandelsprövning — låt vara med andra motiv — redan idag äger rum inom flera näringar. Förslaget att använda instrumentet också i kampen mot ekonomisk brottslighet har fått ett inte obetydligt stöd vid remissbehandlingen.

Jag har mot denna bakgrund funnit att en ordning med vandelsprövning genom näringstillstånd bör införas i form av en försöksverksamhbet. Prövningen bör ske efter de grunder som eko-kommissionen har angett. Försöksverksamheten bör utformas så att den kräver ett minimum av resurser, vilket motiveras av det allmänna budgetläget och av att kraftfulla insatser under alla förhållanden måste göras för utrednings- och tillsynsarbetet kring näringsförbudssystemet. De olägenheter som allmänt sett följer av regleringar och som leder till att man så långt möjligt bör värna om etableringsfriheten måste också vägas in. Slutligen bör försöket göras inom branscher med påtagliga problem när det gäller ekonomisk brottslighet.

Det anförda har lett mig till slutsatsen att en utökad vandelsprövning bör försöksvis införas för restauranger, som serverar alkoholdrycker, och inom yrkestrafikområdet. Jag skall återkomma till de närmare bévekelscgrunderna för detta val i det följande (avsnitt 5), där jag bl. a. skall redovisa uppgifter om den ekonomiska brottsligheten i branscherna. Jag vill dock redan här påminna om att båda dessa områden redan är föremål för etableringskontroll, vilket innebär att några betänkligheter från näringsfrihetssynpunkt inte skall behöva resas och att några särskilda resurser inte skall behöva avdelas för ändamålet. Båda områdena ingår också bland de branscher som eko-kommissionen har föreslagit skulle bli föremål för näringstillståndsprövning. Efter en tid bör systemet utvärderas och jämföras med erfarenheterna från tillämpningen av de utvidgade reglerna om

näringsförbud. En slutlig utvärdering bör ske efter förslagsvis en treårspe- — Prop. 1985/86: 126 riod. Jag avser att återkomma till regeringen i denna fråga.

3.4¶Ekonomiska garantier och utbildningskrav

Mitt förslag: Inga krav på ekonomiska garantier för kommande

förpliktelser mot det allmänna skall införas för rätt att driva näring. Ej heller skall formella utbildningskrav f.n. ställas upp.

Eko-kommissionens förslag: För beviljande av näringstillstånd skall kunna krävas att sökanden ställer säkerhet intill ett belopp av 50000 kr. för statens och kommuns framtida fordringar mot honom på grund av skatter,

tullar eller avgifter. Vidare bör kunna krävas att sökanden har genomgått utbildning i hur ett företag skall skötas.

Remissinstanserna: Flertalet avstyrker förslaget om ekonomiska garantier

(bilaga 3 avsnitt 4). Dessa instanser är väsentligen desamma som är kritiska mot näringstillståndssystemet som helhet. Bland skälen mot förslaget

kan nämnas, att åtskilliga instanser framhåller att det verkar etableringshämmande för små företag och inte fyller sitt syfte för större företag.

Några pekar också på att förmånsrättsordningen vid konkurs skulle påverkas till nackdel för andra borgenärer än staten. De instanser som är positiva till förslaget om ekonomiska garantier är

väsentligen desamma, som är positiva till näringstillståndssystemet som helhet. Dessa framhåller bl. a. värdet i den utökade prövning och gallring som bankerna skulle medverka till genom sin kreditprövning. Flera av dem

som är positiva anser dock att garantibeloppet måste varieras med hänsyn till den berörda verksamhetens omfattning. |

Remissutfallet är mera blandat när det gäller utbildningskravet (bilaga 3 avsnitt 3). Många instanser anser att det är bra om företagarutbildningenkan utvecklas men anser samtidigt att detta får begränsade effekter. BL. a. RPS och RSV anför att de verkliga ekonomiska brottslingarna är väl

införstådda med de regler som gäller för näringsverksamhet. Från bl. a.

fackligt håll anförs dock att en god företagarutbildning kan förhindra att företagare av okunskap hamnar i situationer som ej går att ekonomiskt bemästra och som i sin tur kan vara början till ekonomisk brottslighet.

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: 1 likhet med majoriteten av

remissinstanserna anser jag att ett krav om ekonomiska garantier intill

50000 kr. inte skulle ha någon större effekt i förhållande till sitt ändamål och samtidigt ha skadliga effekter på etableringsmöjligheterna för mindre företag. Bedömningen av förslaget om ct formellt utbildningskrav får delvis ses mot bakgrund av förhållandena i de två branscher, restaurang-

och transportbranscherna, där jag föreslår nya regler om vandelsprövning.

För trafiktuillstånd enligt yrkestrafiklagen krävs att sökanden har genom-

gått en särskild utbildning. Denna har utformats i samarbete mellan företa- 31

gar- och arbetstagarorganisationerna inom åkeri- och taxinäringen. Beträf- Prop. 1985/86: 126

fande restaurangnäringen har jag erfarit att en liknande, frivillig utbildningsverksamhet kan väntas komma till ständ.

Skälen för mitt förslag: Eko-kommissionens förslag om ställande av ekono-

miska garantier för kommande skatter och avgifter m.m. har sin grund väsentligen i det förhållandet att de personer som planmässigt utnyttjar näringsverksamhet för ekonomisk brottslighet. den dagen brottsligheten

upptäcks och beivras vanligen saknar tillgångar till täckande av sådana

skatter och avgifter. Med en lämpligt utformad garanti skulle detta undvikas. Genom att garantin skulle ställas av bank eller annat kreditinstitut tillförs vidare en extra prövning av vederbörandes lämplighet att driva

näring, vilken i sig skulle ha sanerande verkan.

Emellertid reser garantiförslaget problem, som såväl eko-kommissionen

som remissinstanserna har uppmärksammat. För att förslaget skall vara

verkligt effektivt skulle egentligen krävas, alt garantinivån på något sätt

kunde relateras till de skatter och avgifter den så småningom skall kunna

täcka, eller alltså till omfattningen av den rörelse som skall etableras.

Eko-kommissionen har dock inte funnit det praktiskt möjligt att föreslå en

sådan rörlig garanti, bl.a. för att det inte är möjligt att i förväg fastställa

just omfattningen av en kommande verksamhet. I stället har förslaget blivit en fast nivå om 50000 kr. Mot det förslaget har flera remissinstanser invänt att nivån är för låg för att få nägon effekt på de kvalificerade ekonomiska brottslingarna. Samtidigt är den dock så hög att den kan hindra näringsidkare med små ekono-

miska resurser från att starta ny rörelse.

Också jag är av uppfattningen att en fast garantinivå på 50000 kr. inte skulle ha någon större effekt i förhållande till sitt ändamål och samtidigt ha

skadliga effekter på etableringsmöjligheterna för mindre företag. Jag delar vidare cko-kommissionens uppfattning att ett system med individuella

garantinivåer inte är praktiskt genomförbart. Härav följer att krav på

ckonomiska garantier inte bör uppställas. Detta bör dock enligt min mening inte utgöra någon avgörande nackdel. när det gäller den samlade

slagkraften i de åtgärder som nu bör vidtas. Ambitionsnivån i tillämpningen av de nya reglerna om näringsförbud och den utökade vandelsprövningen på försök bör bli sådan, att den önskvärda saneringen ändå kommer till stånd. .

Förslaget att vissa formella utbildningskrav skall kunna ställas på den som skall få rätt att driva näring har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. En utbredd uppfattning är att det är bra och önskvärt om

grundläggande företagarutbildning kunde komma till stånd i ökad utsträck-

ning men att effekterna härav på den ekonomiska brottsligheten blir be-: gränsade. BI. a. framhålls att de verkliga ekonomiska brottslingarna är väl införstådda med de regler som gäller.

För egen del vill jag först påminna om att-jag inte är beredd att förorda någon ny, mera generell förhandsprövning för rätt att idka näring. Redan detta är ett skäl mot att generellt kräva utbildning. Härtill kommer att ett

formellt utbildningskrav kan bli stelbent och därmed i sig kan väntas leda

till olämpliga effekter. Jag kan sålunda väl tänka mig situationer, där Prop. 1985/86: 126

seriösa företagare med exempelvis utpräglat tekniska färdigheter men kan-

ske mindre fallenhet för företagsamhetens administrativa sidor, kan sköta

ett företag klanderfritt. t. ex. genom lämplig hjälp av advokater, revisorer

och andra. '

Samtidigt delar jag uppfattningen att det är viktigt att en företagare redan

vid starten är väl införstådd med de regler som gäller för näringsverksamhet. Härigenom kan man förhindra att företagare av okunskap försätter sig i sådana ekonomiska situationer att de förleds till ekonomisk brottslighet.

Detta bör vara ett gemensamt intresse för de seriösa företagen inom olika branscher. Jag vill här erinra om den väg man har valt på transportområdet. Där har en grundläggande företagarutbildning tagits fram i samarbete mellan företagar- och arbetstagarorganisationerna inom åkeri- och taxinä-

ringarna. Transportrådet har sedermera föreskrivit (TRPFS 1985:2) att den som skall få trafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen (1979:559) skall ha genomgått denna utbildning. Jag återkommer till frågan om utbildning inom restaurangnäringen (avsnitt 5.3.4). Några särskilda åtgärder är jag mot denna bakgrund för dagen inte beredd att föreslå i denna del.

4 Näringsförbud

4.1¶Utvidgade förutsättningar för näringsförbud

Mitt förslag: En ny lag ersätter de gällande bestämmelserna om näringsförbud i 199 b-d och f—-j$$ konkurslagen. Enligt den nya lagen skall näringsförbud kunna meddelas inte bara som nu på grund av missförhållanden som har samband med konkurs, utan också i vissa andra fall då en näringsidkare har gjort sig skyldig till allvarliga oegentligheter.

Näringsförbudskommitténs förslag: Överensstämmer väsentligen med mitt

förslag (betänkandet s. 187 f.

Remissinstanserna: Kommitténs förslag godtas allmänt med några undantag. Mer eller mindre kritiska är länsåklagaren i Norrbottens län, Företagareförbundet, Sveriges Domareförbund och MRF (bilaga 6 avsnitt 1).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Näringsförbudet bör spela en större roll i kampen mot ekonomisk brottslighet. Den som har grovt åsidosatt vad som åligger honom i näringsverksamhet bör kunna meddelas

näringsförbud även om han inte har gått i konkurs.

Skälen för mitt förslag: Enligt 199 a§ konkurslagen (1921: 225: KL) har den som är försatt I konkurs inte rätt att driva näring (s.k. konkurskarantän).

Gör han det ändå, kan han straffas med stöd av 2128. Förbudet upphör när

konkursen är avslutad. Sedan den 1 juli 1980 har domstol dock möjlighet 2 '

3 Riksdagen 1985/86. 1 samt. Nr 126

att med stöd av. 199 b8 KL förordna 'om generellt näringsförbud för en Prop. 1985/86: 126 konkursgäldenär som är enskild näringsidkare. Förbudet gäller under en av domstolen fastställd tid, som kan bestämmas till högst fem år.

Förutsättningen för att näringsförbud skall meddelas är enligt 199 b§ att gäldenären har förfarit grovt otillbörligt mot borgenärerna eller på annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare. Om gäldenären upprepade gånger har förekommit i samband med konkurs och i näringsverksamhet som föregått konkurserna har åsidosatt vad som älegat honom som näringsidkare, får näringsförbud också meddelas, förutsatt att förbud är påkallat av särskilda skäl. Näringsförbud kan vidare meddelas företrädare för en juridisk person som har försatts I konkurs, om företrädaren har förfarit på sätt som har nämnts. Verkan av ett förbud är att den som får det förlorar rätten att, med vissa undantag, bedriva sådan näringsverksamhet som är förenad med bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1976: 125) och att företräda eller faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av ett aktiebolag och vissa andra juridiska personer.

Näringsförbudskommitténs bedömning är att det huvudsakliga syftet med de nu behandlade reglerna — att utesluta vissa oseriösa näringsidkare från rätten och möjligheten att idka näring — har uppfyllts delvis men inte helt. Många personer som har gjort sig skyldiga till grova ekonomiska brott har fråntagits rätten att driva näring. Många andra synes enligt kommittén emellertid under lång tid ha, främst genom långvariga utredningar. undgått ett näringsförbud som varit väl motiverat. Det har också förekommit att en

näringsidkare har fått näringsförbud, trots att det kanske varit tveksamt

om han tillhört den kategori av personer som reglerna enligt lagstiftarens intentioner har riktats mot. Bristerna i det nuvarande systemet hänför sig dock huvudsakligen till tiden efter det att förbud har meddelats. Enligt kommittén tycks överträdelser inte ha varit ovanliga. Övervakningsuppgiften är svårlöst, och kontrollen har i många fall varit otillräcklig.

Bristerna i förfarandet hänger enligt kommittén till stor del samman med alltför knappa resurser hos polis och åklagare. I fråga om tillsynen ligger den viktigaste bristen i att övervakningen på vissa håll är otillräcklig. Kommittén hänför vidare vissa tillämpningsproblem till att rekvisiten i 199b8 KL delvis är för allmänt utformade 'och därför ger ett för stort tolkningsutrymme. .

Kommittén pekar på en rad förtjänster hos näringsförbudsinstitutet som instrument mot oegentligheter inom näringslivet. För näringsförbud talar för det första att man kan undanröja en skadehärd. Förbudet kan härigenom sägas ha ett både sanerande och förebyggande syfte. För det andra kan det anses vara ett allmänt medborgerligt krav att den som ignorerar spelreglerna för en verksamhet inte skall kunna fortsätta med verksamheten. Näringsförbudet uppfattas som en adekvat reaktion mot det klandervärda beteendet som sådant. För det tredje kan näringsförbudet också tänkas ha viss allmänpreventiv verkan genom att få näringsidkare att avstå från olaglig verksamhet.

Mot näringsförbud talar ett par omständigheter av principiell natur. En är den inskränkning i näringsfriheten som näringsförbudet innebär. En annan är att näringsförbud är en ”specialpåföljd”, som bara kan drabba 34

vissa kategorier av personer. Även argument av praktisk karaktär kan = Prop. 1985/86: 126 enligt kommittén anföras mot näringsförbud. Det är svårt att övervaka att påföljden får den åsyftade effekten. dvs. att personen i fråga avhåller sig

från att idka näring. Effekterna för den näringsidkare som omfattas av förbudet kan vidare bli mycket besvärande genom att förbudet försvårar

hans försörjningsmöjligheter. Ett förbud kan därigenom få svåra konsekvenser också för hans anhöriga. Även andra kan drabbas, såsom anställda, borgenärer och samhället i stort.

Kommitténs sammanfattande bedömning är att de motiv som talar för

att näringsförbud används som medel mot ekonomisk brottslighet väger tungt. Nu gällande bestämmelser synes också allmänt ha accepterats. | i

Kommittén konstaterar att erfarenheterna av bestämmelserna är relativt

goda, även om det finns brister. Näringsförbud har använts ganska flitigt,

vilket torde tyda på att regleringen anses fylla ett behov.

Enligt kommittén väger de principiella betänkligheterna mot näringsför-

bud förhållandevis lätt. De effekter som kan drabba olika tredje män som en följd av näringsförbud torde totalt sett bli mycket begränsade, även om det i enstaka fall kan uppstå svåra konsekvenser. Kommitténs övervägan-

den utmynnar i att näringsförbud också i fortsättningen bör användas som instrument mot oegentligheter inom näringslivet. Näringsförbudsinstitutet

bör dock utvidgas. Även missförhållanden som saknar samband med konkurs bör enligt kommittén kunna föranleda näringsförbud. Visserligen

förekommer konkurs i nästan samtliga de fall då näringsförbud kan bli aktuellt, och en utvidgad reglering torde därför komma att avse endast ett

ganska litet antal fall. Det främsta skälet till att en utvidgning bör komma till stånd är den inkonsekvens som ligger i att ett visst förfarande ibland kan leda till näringsförbud, i andra fall inte. Enligt kommittén kan åtskilliga

exempel ges på fall där inga rationella överväganden kan anses tala för en

sådan åtskillnad. |

Den övervägande delen av remissinstanserna ansluter sig till kommitténs uppfattning att näringsförbud skall kunna komma i fråga också utan samband med konkurs. En annan uppfattning har dock länsäklagaren i Norrbottens län, som anser att den nuvarande lagstiftningen har varit i

kraft så kort tid att man inte med säkerhet kan dra några slutsatser om dess

effektivitet, att den praxis som har utvecklats skulle bli utan värde om lagstiftningen ändras och att kommitténs förslag till lagtext har brister från rättssäkerhetssynpunkt. Kommitténs förslag i dess förevarande utformning bör därför inte läggas till grund för en ny lagstiftning om näringsförbud. Kritiskt är också Företagareförbundet, som anser det olämpligt att utvidga det idag gällande förbudet med hänsyn till att de brister som finns i

systemet närmast hänför sig till att kontrollen av meddelade näringsförbud

inte har fungerat tillfredsställande. Sveriges Domarcförbund delar kommit-

téns uppfattning att regleringen i KL har visat sig fylla ett behov. Härav följer enligt förbundet dock inte utan vidare att det nu är dags att ge

reglerna en utvidgad tillämpning. I många fall där näringsförbud ifrågasätts. torde befintliga sanktioner vara tillräckliga om de utnyttjas etfektivt, och

där tillräckliga sanktioner för närvarande saknas kan andra åtgärder visa

sig lämpligare än näringsförbud. MRF anför att ett system med näringstill- KJ AA

stånd enligt eko-kommissionens förslag klart är att föredra framför ett Prop. 1985/86: 126 utbyggt näringsförbudsinstitut. Näringsförbudet har knappast någon större praktisk betydelse i kampen mot oseriösa näringsidkare. Slutligen kan tilläggas, att BRÅ diskuterar en annan lagteknisk lösning än kommitténs. Det kan enligt BRÅ ifrågasättas om näringsförbud bör göras till sanktion inom specialstraffrätten och bestämmelserna om näringsförbud då inarbetas i respektive författning. En uppfattning i linje med denna kommer jag att återge även längre fram (avsnitt 4.2.3).

För egen del vill jag framhålla följande. Erfarenheterna hittills visar enligt min mening att näringsförbud kan

vara ett verksamt medel mot ekonomisk brottslighet. Den genomgång som kommittén har gjort av praxis stöder denna uppfattning. Kommitténs analys av den hittillsvarande rättstillämpningen visar att institutet fungerat i huvudsak väl. Bristerna har främst haft samband med att utredningen vid ett ifrågasatt näringsförbud tagit för lång tid och tillsynen inte varit tillräckligt effektiv. De väsentligaste orsakerna till dessa brister har enligt min mening varit otillräckliga resurser. Det har också tagit tid att utforma smidiga och effektiva rutiner. I båda dessa hänseenden kommer förutsättningarna framöver att vara bättre än hittills.

Den nuvarande begränsningen i tillämpningsområdet för näringsförbud hänger summan med att syftet med 1980 års ändringar i KL var att stävja sådana otillbörliga förfaranden i näringsverksamhet som yttrar sig i missbruk av konkursinstitutet (prop. 1979/80:83 s. 23 ff). Även om kommittén har rätt i sitt antagande att en utvidgad reglering kommer att leda till bara ett ganska litet antal fall av nya näringsförbud, talar dock redan principiella skäl för att konkurs inte bibehålls som en nödvändig förutsättning för näringsförbud. En konkurs kan onekligen i vissa fall — och särskilt då den följer på flera tidigare konkurser — vara'en faktor som i sig utgör led i ett otillbörligt förfarande. Det är också situationer av detta slag som den nu gällande regleringen i första hand tar sikte på. Konkurs är idag å andra sidan inte en tillräcklig förutsättning för näringsförbud — det krävs därutöver att näringsidkaren har förfarit på ett illojalt sätt mot borgenärerna eller andra. För näringsförbud krävs inte heller att konkursen i det enskilda fallet har använts som redskap för ekonomiska ocgentligheter. Även om konkursen har sin orsak i oskicklighet eller ren otur, kan näringsförbud komma i fråga om det i konkursutredningen framkommer att näringsidkaren har grovt åsidosatt sina åligganden i hänseenden som helt saknar betydelse för konkursen. Den faktiska grunden för näringsförbud är i ett sådant fall andra omständigheter än konkursen och vad som har samband med denna, och konkursen har då en uteslutande formell betydelse.

Som jag senare kommer att utveckla bör näringsförbudets viktigaste funktion vara att undanröja en skadehärd. Behovet att undanröja en skadehärd kan uppenbarligen vara lika stort då det på annat sätt än genom konkursutredning framkommer att en näringsidkare har gjort sig skyldig till allvarliga ocgentligheter. Det framstår onekligen som inkonsekvent att näringsförbud inte skall kunna komma i fråga i ett fall som det nyss nämnda. Det kan till och med hävdas att behovet ibland kan tänkas vara

särskilt stort i ett sådant fall, eftersom näringsidkaren då inte ens omfattas Prop. 1985/86: 126 av s.k. konkurskarantän enligt 199 a§ KL.

Jag anser dock inte att det är bara principiella skäl som talar för att förutsättningarna att ingripa med näringsförbud nu bör vidgas. Som framhållits vid remissbehandlingen finns det ett praktiskt behov av att samhäl- Jet kan ingripa med näringsförbud också mot näringsidkare som inte är

försatta i konkurs. Behovet framstår som särskilt uppenbart i sådana fall

då en näringsidkare har gjort sig skyldig till kanske mycket allvarliga oegentligheter, utan att han för den skull behöver vara konkursmässig. Det

kan också förekomma fall då det av utredningsskäl först efter avsevärd tid går att få till stånd en konkurs, liksom naturligtvis situationer då en

konkurs skulle sakna mening med hänsyn till att gäldenären saknar till-

gångar. Man kan enligt min mening vidare utgå från att ett från konkurs fristående näringsförbudsinstitut verkar avhållande på näringsidkare att begå oegentligheter i sin näringsverksamhet och alltså kommer att ha viss

preventiv betydelse.

Mot bakgrund av vad jag tidigare har uttalat om behovet att stärka

möjligheterna att ingripa mot oseriös näringsverksamhet (avsnitt 2 och 3) och av vad jag senast anfört, finner jag att tillämpningsområdet för näringsförbud nu bör vidgas så att det blir möjligt att i vissa fall ingripa även mot näringsidkare som inte är försatta i konkurs. Jag vill redan nu också anföra

alt jag inte anser alt näringsförbud bara bör kunna aktualiseras vid brott, något som några remissinstanser har föreslagit. Reglerna om näringsförbud

bör lämpligen upptas i en särskild lag.

Näringsförbud medför ett kraftigt ingrepp i näringsfriheten för den som det används mot. Gällande regler i KL innebär att näringsförbud skall

komma I fråga bara vid kvalificerade fall av illojala förfaranden (prop. 1979/80: 83 s. 30). Den reform som jag nu föreslår bör inte innebära någon principiell ändring i detta hänseende. Det bör av en lag om näringsförbud också klart framgå att detta är avsikten. För att näringsförbud skall meddelas måste det ha förekommit allvarliga missförhållanden. Jag kommer att i

det följande till en början behandla de närmare förutsättningar som enligt min mening bör vara uppfyllda för att näringsförbud skall kunna komma i

fråga.

4.2¶De närmare förutsättningarna för näringsförbud

Jag skall inledningsvis översiktligt presentera förutsättningarna för förbud

(4.2.1). En särskild förutsättning skall vara att en person har grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet (4.2.2). En annan förutsättning utgörs av brott (4.2.3). En alternativ förutsättning är underlåtenhet att betala skatt m. m. (4.2.4). Liksom idag skall näringsförbud dessutom kunna meddelas också i vissa fall då en näringsidkare har försatts i konkurs (4.2.5). Slutligen skall en ytterligare förutsättning för näringsförbud vara

att förbud är påkallat frän allmän synpunkt (4.2.6). 37

4.2.1 Allmänt om förutsättningarna för näringsförbud Prop. 1985/86: 126

Mitt förslag: En förutsättning för näringsförbud skall vara att någon har grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet. En ytterligare förutsättning är att han i egenskap av enskild näringsidkare antingen har begått brott eller har underlåtit att betala skatt, tull eller avgift och brottet eller underlåtelsen inte är ringa.

Näringsförbud skall dessutom kunna meddelas en näringsidkare

som försatts i konkurs. om näringsidkaren har handlat grovt otillbörligt mot sina borgenärer eller på annat sätt har grovt åsidosatt vad

som ålegat honom i näringsverksamhet.

I samtliga de fall som nu har nämnts skall för näringsförbud också krävas att sådant är påkallat från allmän synpunkt.

Kommitténs förslag: Kommittén anser att en förutsättning för förbud skall vara att någon har grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidka-

re. Innebörden är densamma som i den först angivna förutsättningen i mitt förslag. En annan skall vara att förbud skall vara påkallat från allmän synpunkt (betänkandet s. 194—202, 389-392 och 396-302). En minoritet anger även brott som en nödvändig förutsättning för förbud (5. 439—444).

Remissinstanserna: Kommitténs förslag att det för näringsförbud skall krä-

vas ett grovt åsidosättande godtas med ett par undantag. Ingen instans har

någon erinran mot att en ytterligare förutsättning för förbud skall vara att sådant är påkallat från allmän synpunkt. I frågan huruvida brott också skall

vara en förutsättning för förbud är remissutfallet mera splittrat. Några

instanser anser vidare att underlåtelse att betala skatt m. m. skall kunna

medföra näringsförbud, åtminstone om underlåtelsen är kriminaliserad. Några andra anser att näringsförbud förutom vid brott skall kunna komma i fråga i samband med konkurs (bilaga 6 avsnitt 2). |

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Näringsförbud är en ingripande åtgärd. Förbud skall därför tillgripas bara när en näringsidkare har gjort sig skyldig till allvarliga oegentligheter. Syftet bör främst vara att undanröja

en skadehärd. Man skall också kunna ingripa med förbud i ett fall då det skulle framstå som stötande om en person som har begått allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet trots detta skulle få fortsätta att ägna sig åt

sådan. Vidare måste även allmänpreventiva hänsyn tas. Samtidigt är det

viktigt att rättssäkerheten är tillfredsställande. En näringsidkare måste

kunna bedöma när han närmar sig riskzonen för förbud.

Skälen för mitt förslag: Enligt gällande regler i KL (199 b§) förutsätts för att näringsförbud skall komma i fråga, att en enskild näringsidkare som har försatts i konkurs har förfarit grovt otillbörligt mot borgenärerna eller på

annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare. Ett

undantag gäller om han upprepade gånger har försatts i konkurs. Åsidosät-

tandet behöver då inte vara grovt. Däremot krävs i det fallet att förbud är Prop. 1985/86: 126 påkallat av särskilda skäl.

Näringsförbudskommittén föreslår att förbud skall kunna meddelas en enskild näringsidkare som har grovt åsidosatt vad som har ålegat honom som näringsidkare, oavsett om han försatts i konkurs eller ej. En minoritet i kommittén uppställer vid sidan härom brott som en nödvändig förutsättning för förbud. En ytterligare förutsättning för förbud bör enligt kommittén — såväl majoriteten som minoriteten — vara att ett sådant är påkallat från allmän synpunkt.

Ändamålet med näringsförbud bör främst vara att förhindra att personer som i näringsverksamhet orsakar stora skador kan fortsätta med detta. Man skall genom förbudet undanröja en skadehärd. Man skall också kunna ingripa med förbud i ett fall då det skulle framstå som stötande om en person som har begått allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet trots detta skulle få fortsätta att ägna sig åt sådan. Institutet bör vidare kunna ha en allmänpreventiv verkan.

En lag om näringsförbud bör alltså i första hand rikta sig mot sådana personer som missbrukar näringsfriheten genom att grovt åsidosätta sina åligganden och på så sätt åstadkommer betydande skador för sina borgenärer eller anställda, konkurrenter. konsumenter, avtalskontrahenter eller samhället i övrigt. Det är vidare främst systematiska illojala förfaranden som bör angripas med näringsförbud. Näringsförbud bör däremot inte användas mot den som missköter sina åligganden enbart på grund av okunnighet. oskicklighet eller slarv, om omständigheter av sådant slag inte I sig utnyttjas på ett systematiskt och illojalt sätt. Med slarv avser jag då inte sådan grov oaktsamhet som är kriminaliserad, exempelvis som vårdslöshet mot borgenärer.

Jag har tidigare betonat att näringsförbud bara är ett bland flera medel : som kan användas mot oegentligheter i näringsverksamhet. Av dessa medel får dock näringsförbud anses tillhöra de mest ingripande. Förbud bör därför utdömas efter restriktivt utformade bedömningsgrunder, som bygger på en avvägning mellan institutets syfte å ena sidan och dess principiella och praktiska effekter å den andra. En grundläggande förutsättning för näringsförbud bör mot denna bakgrund vara, att vederbörande har grovt åsidosatt vad som har ålegat honom i näringsverksamhet. En näringsidkare måste dock kunna förutse när han närmar sig riskzonen för förbud. För att tillgodose kravet på rättssäkerhet bör därför också som en ytterligare förutsättning för näringsförbud uppställas, att näringsidkaren har gjort sig skyldig till brott som inte är ringa eller underlåtelse som inte är ringa att betala skatter, tullar eller avgifter. Liksom idag skall en näringsidkare som har försatts i konkurs också kunna få näringsförbud om han har handlat grovt otillbörligt mot sina borgenärer eller på annat sätt har grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet.

Näringsförbud skall dock inte komma ifråga så snart de nu angivna förutsättningarna är uppfyllda. När detta är fallet bör ytterligare prövas om. vid en samlad bedömning av näringsidkarens sätt att bedriva näringsverksamhet och under hänsynstagande till de nyss nämnda syftena med näringsförbud. ett sådant är påkallat från allmän synpunkt.

I det följande preciseras närmare innebörden av de nämnda förutsätt- Prop. 1985/86: 126 ningarna för näringsförbud.

4.2.2 Grovt åsidosättande av åligganden i näringsverksamhet som en särskild förutsättning för näringsförbud

Mitt förslag: En förutsättning för näringsförbud skall vara att någon har grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet. Vid prövningen härav får hänsyn tas till alla de slag av åligganden som kan åvila den som driver näringsverksamhet.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med mitt (betänkandet s. 200f och 389 tf).

Remissinstanserna: Kommitténs förslag att det skall krävas ett grovt åsidosätltande godtas allmänt med några undantag. De flesta instanser anser också att vid prövningen hänsyn skall få tas till alla de slag av åligganden som kan förekomma 1 näringsverksamhet (bilaga 6 avsnitt 2).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Näringsförbud skall tillgripas bara när en näringsidkare har gjort sig skyldig till allvarliga oegentligheter. Övervägande skäl talar för att man får ta hänsyn till alla de slag av oegentligheter som näringsidkaren har gjort sig skyldig till i näringsverksamheten.

Skälen för mitt förslag: Som jag redan har nämnt (avsnitt 4.1 och 4.2.1) gäller enligt huvudregeln i 199b§ KL att näringsförbud kan komma i fräga om cn näringsidkare — som försatts i konkurs — har grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare. Kommittén föreslår att denna princip skall gälla även för en utvidgad tillämpning av institutet näringsförbud. Remissinstanserna har överlag anslutit sig ull förslaget. En instans, kronofogdemyndigheten i Sundsvall, anser dock att kravet på ett grovt åsidosättande är för restriktivt. TCO och Svenska Metallindustriarbetareförbundet anser att kravet på ett grovt åsidosättande inte skall gälla då en näringsidkare upprepade gånger har försatts i konkurs.

För egen del anser jag att en grundläggande förutsättning för näringsförbud skall vara att vederbörande har grovt åsidosatt vad som har ålegat honom i näringsverksamhet. Innebörden härav är densamma som i det uttryck som kommittén använder — att vara näringsidkare är detsamma som att driva näringsverksamhet (ifr betänkandet s. 251). Ett sådant krav stämmer väl överens med den restriktiva utformning som förutsättningarnå för förbud enligt vad jag tidigare utvecklat bör ha (avsnitt 4.1 och 4.2.1).

Vid prövningen bör hänsyn få tas endast till sådana åsidosättanden som vederbörande har gjort sig skyldig till i sin näringsverksamhet. Det innebär att det måste finnas en anknytning mellan åsidosättandet och den näringsverksamhet som vederbörande har bedrivit. Jag kommer längre fram att 40

något utveckla innebörden av att det finns ett sådant samband (avsnitt Prop. 1985/86: 126 4.2.3).

En näringsidkare kan åsidosätta åligganden av mycket varierande beskaffenhet. Begreppet åliggande har inte någon entydig rättslig innebörd, och det kan därför i och för sig innefatta såväl skyldigheter som är rättsligt reglerade som annat. De rättsligt reglerade åligganden som kan vila på en näringsidkare kan avse såväl förpliktelser att vidta åtgärder som att underlåta vissa beteenden. Påföljderna när någon underlåter att uppfylla rättsligt reglerade åligganden kan skifta. I vissa fall utgörs de av straff, i andra av skyldighet att utge vite eller kanske avgift. Läter man bli att uppfylla en civilrättslig förpliktelse kan påföljden vara t.ex. en skyldighet att betala skadestånd. Men även i vissa fall då en norm som riktar sig till en näringsidkare inte stöttas av något i egentlig mening rättsligt påföljdssystem — något som gäller t.ex. vissa etiska regler som riktar sig till dem som är verksamma i olika branscher eller till näringsidkare i allmänhet — kan en överträdelse av den få så besvärande konsekvenser för näringsidkaren, att man kan tala om ett åliggande. Adressatkretsen för sådana regler som innefattar åligganden kan ibland vara begränsad till endast näringsidkare, medan den i andra fall är vidare än så. Också den krets av personer som en sådan regel avser att skydda kan vara mer eller mindre precist avgränsad. Vissa åligganden tar sikte på bestämda kategorier, såsom anställda, konkurrenter eller konsumenter. Andra åter avser en vidare, ibland mera oprecist angiven krets, eller samhället i stort.

I det lagstiftningsärende som ledde fram till gällande reglering uttalade dåvarande chefen för justitiedepartementet att man vid prövningen av om en näringsidkare har grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare bör kunna ta hänsyn till allehanda oegentliga — även icke straffbelagda — förfaranden i anslutning till en konkurs, alltså även sådana som inte har samband med det direkta borgenärsintresset. Som exempel nämndes de konsekvenser som kan inträda för de anställda när ett företag går i konkurs. I detta hänseende anfördes att det särskilt bör beaktas om det varit möjligt att undvika konkurs. Vidare sades att hänsyn bör kunna tas till om regionalpolitiskt stöd har använts för annat ändamål än det för vilket det har utgått. Även arbetsrättsliga förhållanden skall beaktas, t. ex. om s.k. grå arbetskraft har förekommit. Departementschefen framhöll att en mindre nogräknad företagare bl.a. genom att begagna sig av sådan arbetskraft kan konkurrera med andra utan att behöva belasta sin rörelse med kostnader för källskatter och sociala avgifter. Av förarbetena till nu gällande regler framgår vidare att dessa ger utrymme för näringsförbud då åsidosättandet avsett något som har ålegat näringsidkaren inte bara genom uttryckliga lagbestämmelser utan också eljest (prop. 1979/80:83 s. 32 och SOU 1979: 13 s. 76 t1).

Kommittémajoritetens förslag innebär att näringsförbud skall kunna komma i fråga om en näringsidkare har grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare, utan någon närmare begränsning till vissa slag av åligganden. Brott skallt. ex. inte uppställas som krav för näringstörbud. Förslaget motsvarar vad som i detta hänseende gäller redan idag om väl konkurskravet är uppfyllt. Vid en prövning enligt 199b§ KL av huruvida 41

en näringsidkare i ett visst fall har förfarit grovt otillbörligt mot borgenä- Prop. 1985/86: 126 rerna, får hänsyn tas till inte bara t. ex. brottsliga förfaranden utan till hans handlande över huvud (prop. 1979/80:83 s. 30-32 och SOU 1979:13 s.

75f). Detsamma gäller som jag nyss framhållit vid bedömningen av om

näringsidkaren på annat sätt har grovt åsidosatt vad som har ålegat honom som näringsidkare.

Minoriteten har ingen från majoriteten avvikande uppfattning i frågan om vilka åsidosättanden som skall få beaktas vid bedömningen av om en näringsidkare har grovt åsidosatt sina åligganden. Det grova åsidosättan-

det behöver alltså inte ha skett genom enbart brott. Däremot anser minori-

teten att i vart fall ert åsidosättande skall ha utgjorts av brott. Jag får anledning att återkomma till detta.

Den övervägande delen av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft någon crinran mot att vid prövningen av om någon har grovt åsidosatt vad

som åligger honom som näringsidkare. hänsyn får tas till hela det spektrum av åsidosättanden av åligganden som kan förekomma i näringsverksamhet. Några instanser, däribland JK och Göta hovrätt. anser dock att endast brott skall få beaktas i sammanhanget. För egen del anser jag följande.

En näringsidkare kan göra sig skyldig till åsidosättanden som, utan att: vara t.ex. brottsliga, kan ha stora skadeverkningar för hans omgivning.

Det stämmer därför även enligt min mening bäst överens med näringsförbudets syften att man vid en förbudsprövning kan väga in alla de slag av åsidosättanden som kan ge upphov till skada. Detta är som jag tidigare

framhållit också innebörden av nu gällande reglering i KL. De motivuttalanden som jag i det föregående har hänvisat till tog visserligen sikte på sådana fall då oegentligheterna följs av konkurs. Enligt min mening talar dock övervägande skäl för att man — om rimliga krav på förutscebarhet tillgodoses, något som jag återkommer till (avsnitt 4.2.3 och 4.2.4) — även inom ramen för ett utvidgat förbudsinstitut får beakta beteenden som har medfört att näringsidkaren i fråga orsakat skador eller olägenheter för borgenärer, anställda, konkurrenter, konsumenter, avtalsparter eller and-

ra. :

Min principiella inställning är således att man vid prövningen av om det har förekommit grova åsidosättanden i näringsverksamhet bör kunna ta hänsyn till hela det spektrum av åsidosättanden av åligganden som där kan förekomma. Man skall alltså kunna lägga vikt vid sådant som att den

person mot vilken ett förbud aktualiseras har åsidosatt sina förpliktelser

mot borgenärerna, t.ex. mot staten som skatte- eller avgiftsborgenär.

Vidare bör hänsyn kunna tas till åsidosättanden av arbetsrättsliga förpliktelser av olika slag, däri inbegripna sådana som avser arbetsmiljön. Man skall kunna beakta ett beteende i strid med marknadsrättsliga normer, som uppställts till skydd för bl.a. konkurrenter och konsumenter. Man skall kunna väga in i bedömningen oegentligheter som negativt päverkar den yttre miljön. Man skall, för att ta ytterligare ett exempel. kunna i bedömningen tillmäta vikt åt åsidosättanden av civilrättsliga anspråk.

Kommittéförslaget innebär att åsidosättandena inte bör vara underkastade någon särskild preskriptionstid. Detta överensstämmer med vad som 42

idag gäller enligt KL. Talan om näringsförbud måste visserligen väckas Prop. 1985/86: 126 inom två år från konkursbeslutet, men vid prövningen av om vederbörande har förfarit grovt otillbörligt mot borgenärerna eler på annat sätt åsidosatt sina åligganden som näringsidkare, gäller ingen tidsgräns för de oegentligheter som får beaktas.

Två remissinstanser, länsåklagaren i Malmöhus län och överåklagaren i Göteborg, anser att hur gamla åsidosättanden som helst inte skall få beaktas. Den förstnämnda instansen föreslår därvid en gräns på tio år och den senare en gräns på fem år.

Jag går även i denna fråga på kommitténs linje. Också åsidosättanden av gammalt datum bör alltså i och för sig kunna tillmätas betydelse, även sådana som, såsom fallet är med t. ex. brott, är underkastade preskription och som har preskriberats. I praktiken bör det dock spela en stor roll om ett åsidosättande ligger långt tillbaka i tiden eller tvärtom nära. I det senare fallet bör det givetvis ges större tyngd.

I nära samband med tidsaspekten står ett problem som kanske främst har anknytning till förfarandet, men som jag ändå finner lämpligt att behandla redan nu. Jag syftar på spörsmålet i vad mån hänsyn skall tas till att de oegentligheter som läggs någon till last redan har beaktats i samband med en tidigare talan om näringsförbud.

Vad då först gäller den situationen att den tidigare talan om förbud har ogillats, erinrar jag om att dåvarande chefen för justitiedepartementet i. samband med tillkomsten av gällande bestämmelser om näringsförbud uttalade, att domstolen inte bör kunna ompröva ett avgörande att ogilla en talan om förbud. I samband med en ny konkurs borde däremot en fråga om näringsförbud ånyo kunna aktualiseras (prop. 1979/80:83 s. 42). Däremot berördes inte frågan huruvida de åsidosättanden som då åberopades får åberopas även i en senare rättegång.

Som jag har anfört i det föregående bör äldre oegentligheter i princip inte frånkännas betydelse, även om de normalt bör tillmätas mindre vikt än sådana som har inträffat nyligen. Detta överensstämmer också med gällande rätt i konkursfallet. Samma synsätt bör anläggas även på sådana oegentligheter som har prövats i ett mål om näringsförbud men då inte ansetts böra medföra förbud.

Även i det fall då en talan om näringsförbud har vunnit bifall kan frågan uppkomma i vad mån man i ett nytt mål om näringsförbud skall kunna beakta de oegentligheter som låg till grund för förbudet. Vid bedömningen av om någon har grovt åsidosatt vad som har ålegat honom i näringsverksamhet bör detta inte gå för sig: Vid prövningen av om ett förbud är påkallat från allmän synpunkt bör däremot även de tidigare oegentligheterna få tas i beaktande. Som jag senare kommer att utveckla (avsnitt 4.2.6) skall man vid den prövningen göra en samlad bedömning, där man bl.a. får ta hänsyn till den inställning som näringsidkaren har visat genom att trots ett näringsförbud göra sig skyldig till nya åsidosättanden. Dessa senare kan alltså då, i skenet av de oegentligheter som redan har medfört förbud, framstå som särskilt allvarliga. I denna mening bör man alltså få ta hänsyn till ett tidigare förbud och de oegentligheter som har föranlett detta.

En näringsidkare måste göra sig skyldig till ett grovt åsidosättande för

att ett näringsförbud skall kunna aktualiseras. Detta krav kan vara uppfyllt Prop. 1985/86: 126

genom att han gör sig skyldig till något enstaka åsidosättande av allvarligt

slag, t.ex. ett brott för vilket han döms till ett inte bara helt kortvarigt fängelsestraff. Det kan också uppfyllas om han i stället gör sig skyldig till upprepade åsidosättanden, t.ex. upprepade brott, som tillsammans bedöms utgöra brott av inte ringa art (jfr avsnitt 4.2.3), och som i sig innebär ett grovt åsidosättande. Om brottsligheten inte i sig innebär ett grovt

åsidosättande, kan kravet tänkas bli uppfyllt om näringsidkaren vid sidan om denna vid upprepade tillfällen kränkt t. ex. arbetsrättsliga eller mark-

nadsrättsliga normer av central betydelse.

Särskilt med tanke på det allvarliga ingrepp som ett näringsförbud kan innebära i den enskildes näringsmöjligheter, är förutsebarheten väsentlig

för att näringsidkaren skall kunna inrätta sitt handlande så att han undviker

att hamna i riskzonen för förbud. En sådan ordning överensstämmer också med vad som gäller idag, då konkursen fungerar som en varningsklocka.

Som jag har framhållit i det föregående har begreppet ”åliggande” inte någon entydig innebörd. Man kan enligt min mening inte bortse från att det

därmed kan vara svårt för en näringsidkare att förutse när ett visst betecn-

de från hans sida innefattar ett sådant åsidosättande av åligganden som kan leda till näringsförbud. Detta gäller även om ett ingripande i praktiken

aktualiseras först då det har varit fråga om åsidosättanden som kränker mycket centrala och väsentliga förpliktelser.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört anser jag att förutsättningarna

för näringsförbud bör utformas så, att en näringsidkare bättre än som är fallet enligt kommitté majoritetens förslag kan förutse när han kan hamna i ett läge då näringsförbud kan komma i fråga.

Det sagda leder mig till slutsatsen att som grundläggande förutsättning för näringsförbud bör uppställas att näringsidkaren har gjort sig skyldig till

i vart fall någon klart angiven ocgentlighet. Om väl den förutsättningen är

uppfylld, bör sedan vid prövningen av om näringsidkaren har grovt åsidosatt sina åligganden hänsyn kunna tas till även åsidosättanden av annat slag.

De oegentligheter som enligt min mening bör utgöra grundläggande förutsättningar för näringsförbud är antingen brott som inte är ringa eller underlåtelse som inte är ringa att betala skatt, tull eller avgift. Som förut-

sättning för näringsförbud bör alltså uppställas, att näringsidkaren har gjort sig skyldig till ettdera av de två förfaranden som jag nu har nämnt.

4.2.3 Brott som en särskild förutsättning för förbud

Mitt förslag: Vilka åsidosåttanden som helst skall inte kunna en-

samma leda till näringsförbud. Av lagen skall framgå att ett åsidosättande av visst närmare angivet slag måste ha inträffat för att närings-

förbud skall kunna aktualiseras. En sådan kategori av åsidosättanden skall vara brott som inte är ringa.

Kommitténs förslag: En majoritet i kommittén föreslår en regel som av- 44

viker från mitt förslag däri. att det inte bör krävas att åsidosättandena ens Prop. 1985/86: 126 delvis har viss karaktär (betänkandet s. 194-199 och 391). Minoriteten anser att det för näringsförbud alltid skall. krävas att vederbörande har gjort sig skyldig till brott. Till skillnad från vad jag föreslår kräver minoriteten inte att brottet skall vara kvalificerat (s. 439—443).

Remissinstanserna: Av dessa stöder bl.a. RPS. MD, NO, BRÅ, LO, TCO, SACO/SR, KF, LRF och Föreningen Sveriges kronofogdar i huvudsak majoritetens förslag. På minoritetens linje att brott alltid skall krävas går bl.a. JK, RÅ, Sveriges Domareförbund, vissa organisationer inom näringslivet, Sveriges Advokatsamfund och Föreningen Sveriges åklagare. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet uttrycker en uppfattning som kan sägas ligga mellan majoritetens och minoritetens synsätt (bilaga 6 avsnilt 2).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: En näringsidkare måste kunna förutse när han kommer in i riskzonen för förbud. Det bör han kunna göra om brott som inte är ringa uppställs som en särskild förutsättning för förbud. Det finns dessutom ofta anledning att se särskilt allvarligt på åsidosättanden av sådana åligganden som är straffsanktionerade.

Skälen för mitt förslag: En majoritet I kommittén anser inte att de ocgentligheter som skall utgöra grund för prövningen av om en näringsidkare har grovt åsidosatt sina åligganden behöver ha viss karaktär. Den anser alltså inte att t. ex. brott skall vara en nödvändig förutsättning för näringsförbud.

Som argument mot att uppställa brott som förutsättning för näringsförbud anför majoriteten sammanfattningsvis följande. För det första uppställer gällande regler i KL inte nägot sådant krav. Vissa icke brottsliga förfaranden åstadkommer vidare väl så stora skador som allvarliga brott. Det är heller inte självklart att man skall bemöta oegentligheter inom näringslivet just med kriminalisering. Genom att hålla fast vid brott gör man dessutom näringsförbudet till en typiskt straffrättslig reaktion. Om brott uppställs som förutsättning för näringsförbud kan egendomliga tröskeleffekter uppstå. Den som har fått näringsförbud och gör sig skyldig till nya äsidosättanden efter förbudstidens utgång bör ofta anses kvalificerad för ett nytt förbud utan att samma höga krav ställs som annars.

Kommitténs majoritet anför vidare bl.a. att ett krav på brott visserligen kan synas öka förutsebarheten när det gäller tillämpningen av bestämmelserna och därmed rättssäkerheten, men då torde man få kräva grova brott. Dessutom uppnår man inte alltid en tillfredsställande förutsebarhet genom att anknyta till brott, eftersom brottsrekvisiten ofta är otydliga och svårtolkade. Åtalspraxis är ibland också mycket skiftande. Kommitténs majoritet betonar dock att näringsförbud, när det inte förekommer brott. bör komma i fråga bara då näringsidkaren har gjort sig skyldig till mycket allvarliga åsidosättanden av centrala och väsentliga förpliktelser.

En minoritet i kommittén anser att näringsförbud skall kunna meddelas bara om näringsidkaren har gjort sig skyldig till brottslig handling i sin näringsverksamhet. Näringsidkaren skall enligt minoriteten ”genom brot-

tet eller eljest ha grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidka- Prop. 1985/86: 126 re”. Som främsta skäl till sin hållning anför minoriteten det ingrepp som ett näringsförbud utgör, liksom önskemålet om rättssäkerhet och förutsebar-

het. Majoritetens förslag är enligt minoriteten för vagt utformat och detta

kan öppna dörren för ett vitt tillämpningsområde och inbjuda till olika tolkningar.

Av de remissinstanser. som går på majoritetens linje erinrar MD om att inom marknadsrätten straff bara förekommer i begränsad utsträckning och

att den dominerande sanktionen är vitesförbud. Allmänt sett är det dock inte mindre angeläget att beivra överträdelser av de marknadsrättisliga reglerna. Det är därför naturligt att inte kräva brott som förutsättning för näringsförbud. Konsekvensen av en motsatt ståndpunkt skulle bli att

marknadsrätten, som i väsentliga avseenden preciserar näringsidkarnas

skyldigheter, får en omotiverat underordnad betydelse vid lagens tillämpning. KF anför synpunkter i linje med MD: s. Också LO framhåller att många icke straffbara handlingar är väl så samhällsskadliga som kriminali-

serade förfaranden. Grova eller upprepade lag- och kollektivavtalsstridiga förfaranden skall kunna medföra näringsförbud om de vid en helhetsbedömning framstår som samhällsskadliga.

De remissinstanser som delar minoritetens uppfattning att brott bör

uppställas som förutsättning för näringsförbud betonar rättssäkerhets-

aspekterna. JK anför således att, om lagen innehåller ett brottsrekvisit, en näringsidkare har möjlighet att själv bedöma om ett visst förfarande är av

sådan beskaffenhet att han riskerar att drabbas av näringsförbud. Även domstolarnas bedömning av frågan underlättas. Enligt JK:s mening bör

endast brott kunna kvalificera för ett sådant grovt åsidosättande som skall

beaktas vid prövningen. För att näringsförbud skall komma i fråga skall

brottet vara av allvarlig art eller skall det handla om fortsatt brottslighet.

Också RÅ framhåller betydelsen av att en näringsidkare har rimlig möjlig-

het att av lagtexten utläsa vilka typer av förfaranden som kan medföra näringsförbud för honom. Uppställs brott som förutsättning för näringsförbud. är det vidare naturligt och praktiskt att näringsförbudstfrågan hand-

läggs av polis och åklagare. Om det däremot inte är fråga om brott, bör inte

utan vägande skäl de brottsutredande myndigheterna tas i anspråk. Juridis-

ka fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att tegalitetsprinci-

pen kräver att man i lagtext klart anger vilka gärningar — brottsliga eller andra — som kan föranleda näringsförbud. Fakultetsnämnden delar kommitténs uppfattning att det i vissa fall kan vara befogat att ingripa med näringsförbud också utanför konkursområdet, t:ex. då det gäller systematiska överträdelser av konsumentskyddande lagregler eller sådana av arbetsrättslig art. Kommittén har dock inte lagt fram något som helst materi-

al till belysning av frågan. Tvä ledamöter i fakultetsnämnden anser inte att

kommitténs utredning ger underlag för uppfattningen att näringsförbud är

en av behovet påkallad sanktion utanför området för brott.

För egen del anser jag, som jag har berört i det föregående (avsnitt 4.2.1 och 4.2.2), att en grundläggande utgångspunkt vid utformningen av en lag

om näringsförbud — särskilt med tanke på förbudets ingripande verkan —

måste vara att en näringsidkare har rimliga möjligheter att utläsa av lagen 46

när han riskerar att hamna i riskzonen för ett förbud. Detta är fallet om det Prop. 1985/86: 126

som en förutsättning för förbud uppställs, att vederbörande i sin egenskap

av näringsidkare har gjort sig skyldig till brott. För ett sådant krav talar

också att man ofta har anledning att se särskilt allvarligt på åsidosättanden av v sådana Äligganden som är straffsanktionerade. Ett tuvudfall då 1å närings-

skyldig till brott.

Det är enligt min mening uppenbart alt kravet på förutsebarhet inte

tillgodoses om varje bagatellbrott kan medföra att näringsidkaren hamnar i

riskzonen för näringsförbud. Ett så utformat brottsrekvisit skulle inte ha någon nämnvärd betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. Det skulle då få

en övervägande formell funktion, något som enligt min mening strider mot dess syfte. Innebörden av den regel som jag nu föreslår bör i stället vara att

brottet framstår som en inte bara marginell faktor vid bedömningen av om

en näringsidkare har grovt åsidosatt sina åligganden. Mot denna bakgrund

anser jag att näringsförbud. med undantag av de ytterligare fall som jag senare kommer att behandla, skall kunna aktualiseras bara om närings-

idkaren har gjort sig skyldig till brott som inte är ringa. Jag kan nämna att

ett sådant rekvisit ställs upp i fråga om förbud att utöva näringsverksamhet

enligt lagen (1985: 354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall,

«m.m. (rådgivarlagen). Liksom enligt den lagen bör rekvisitet innebära att

"vederbörande har blivit fälld till ansvar för brott. För att ett beslut om

näringsförbud skall kunna meddelas bör dock inte krävas att brottmålsdo-

men har vunnit laga kraft. En annan sak är att näringsförbud inte skall

börja gälla förrän detta har skett i fråga om domen på näringsförbud, om inte rätten beslutar om ett tidigare ikraftträdande. Jag får återkomma till

detta spörsmål längre fram (avsnitt 4.5).

Som jag tidigare har berört (avsnitt 4.2.2) bör näringsförbud bara kunna komma i fråga då någon har åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet. Hänsyn får däremot inte tas till åsidosättanden av annat slag. Detta bör

givetvis gälla också åsidosättanden i form av brott. Endast brott som

vederbörande har gjort sig skyldig till i sin egenskap av näringsidkare. dvs. som har ägt rum i utövningen av näringsverksamher bör därför få beaktas.

Innebörden härav bör i princip vara densamma som enligt den nu gällan-

de bestämmelsen i 36 kap. 3a§8 brottsbalken om förverkande i vissa fall då

det begåtts brott i utövningen av näringsverksamhet. När den bestämmelsen infördes uttalades. att brott skall anses begånget i näringsverksamhet, om gärningen typiskt sett har en klar anknytning till den verksamhet som bedrivs av gärningsmannen i hans egenskap av näringsidkare eller som

företrädare eller anställd hos den som bedriver näring. Såväl brott mot näringsreglerande författningar i vidsträckt bemärkelse — både sådana som innehåller bestämmelser för näringslivet i dess helhet och sådana som

innehåller särskilda regler för vissa slag av näringsverksamhet — som brott mot centrala straffbestämmelser kan enligt förarbetena vara all anse som

brott i näringsverksamhet. Av avgörande betydelse är i det senare fallet

bl.a. brottets anknytning till en näringsidkare (prop. [981/82: 142 s. 260.

I den praktiska tillämpningen bör det i allmänhet inte föreligga nägra

svårigheter att avgöra om ett brott har begåtts i näringsverksamhet. Ibland 47

framgår detta redan av straffstadgandet i fråga. Så är fallet då det gäller Prop. 1985/86: 126 föreskrifter som riktar sig till enbart näringsidkare, t.ex. bestämmelserna om bokföringsbrott eller straffbestämmelserna i näringsreglerande författningar som yrkestrafiklagen (1979:559), lagen (1966: 742) om hotell- och pensionatrörelse eller lagen (1981:2) om handel med skrot och begagnade varor. Andra straffstadganden riktar sig till var och en som ägnar sig åt verksamhet av visst slag, t.ex. de i vattenlagen (1983: 291), skogsvårdslagen (1979: 429) och lotterilagen (1982: 1011). Om näringsidkaren har dömts för brott i en verksamhet som omfattas av sådana bestämmelser, blir anknytningen mellan denna verksamhet och näringsverksamheten avgörande.

Även brott enligt generellt syftande straffbestämmelser kan givetvis begås i näringsverksamhet. Som exempel kan nämnas brott mot skattebrottslagen (1971:69) och narkotikastrafflagen (1968: 64), liksom det övervägande antalet straffbestämmelser i brottsbalken. Avgörande måste också här bli brottets anknytning till näringsidkarens verksamhet.

Anknytningen mellan brottet och näringsverksamheten bör kunna komma till uttryck på olika sätt. En situation är då näringsverksamheten utövas på ett brottsligt sätt, som t. ex. då en näringsidkare idkar handel med stulet gods. En annan är då näringsverksamheten som sådan bedrivs på ett lagligt sätt men används för att genomföra eller dölja brott. Som exempel kan nämnas att en näringsidkare tecknar en försäkring på egendom som hör till rörelsen och sedan begår försäkringsbedrägeri. Ytterligare en situation är då brottets syfte har varit att främja gärningsmannens näringsverksamhet i ekonomiskt eller annat hänseende. Detta kan vara fallet om brottet t. ex. utgörs av en stöld av egendom som var avsedd för och även faktiskt kommit att användas I gärningsmannens rörelse.

Jag vill i detta sammanhang kommentera några av de exempel som kommittén tar som utgångspunkt för sin diskussion om innebörden av att något har ålegat en person ”som näringsidkare”. Kommittén nämner först fallet då någon driver en taxirörelse och gör sig skyldig till rattfylleri under en yrkesmässig körning. Enligt kommittén skall detta brott inte beaktas vid cen prövning om näringsförbud. Som skäl anförs att ”näringsförbudet verkar generellt och således i princip utesluter vederbörande från all form av näringsverksamhet. Genom rattfylleribrottet har taxiföraren visserligen visat olämplighet när det gäller att köra taxi, men hans brott behöver inte säga något om hans allmänna lämplighet som näringsidkare” (betänkandet s. 392 DN.

För egen del anser jag att detta brott har sådan anknytning till näringsverksamheten — denna har bedrivits på ett brottsligt sätt — att det måste anses vara utövat i näringsverksamhet. De omständigheter som kommittén anför som skäl mot en sådan bedömning bör enligt min mening inte beaktas vid prövningen av om det finns en anknytning mellan brottet och näringsverksamheten, utan vid den senare prövningen av om förbud är påkallat från allmän synpunkt. Det är då man, mot bakgrund av brottslighetens och de övriga åsidosättandenas karaktär och näringsförbudsinstitutets räckvidd, får bedöma om vederbörande är lämplig att driva näring.

Även i fråga om två av de övriga exempel som kommittén nämner har 48

i

jag en delvis avvikande uppfattning. Enligt kommittén skall inte en miss- Prop. 1985/86: 126 handel av en kund på näringsidkarens kontor eller i hans butik beaktas vid

en prövning om näringsförbud. Detsamma gäller om näringsidkaren gömmer hälerigods i företagets lokaler ”utan att häleriet på något sätt har samband med hans ställning som näringsidkare” (betänkandet s. 393). Jag anser för min del att också brott av detta slag i vissa fall måste anses som brott i näringsverksamhet. Om misshandeln 1. ex. skedde på grund av att näringsidkaren ansåg att kunden besvärade honom med ogrundade klago-

mål rörande hans sätt att uppfylla sina förpliktelser, bör den anses utförd

av näringsidkaren i denna hans egenskap. Jag vill heller inte utesluta att

häleriet skall anses ha ett tillräckligt starkt samband med näringsverksam-

heten — denna har dock använts för att genomföra eller i vart fall dölja

brottet — för att beaktas vid en prövning om näringsförbud.

Jag kommer att i specialmotiveringen ytterligare beröra frågan när det

kan anses föreligga en anknytning mellan brottet och näringsverksamheten. Jag tar där också upp innebörden av att brott inte skall anses ringa.

Mina överväganden har alltså lett mig till slutsatsen, att en — alternativ — förutsättning för näringsförbud skall vara att vederbörande I egenskap

av näringsidkare, dvs. i utövningen av näringsverksamhet, har gjort sig

skyldig till brott som inte är ringa.

Som jag tidigare har berört (avsnitt 4.2.2) anser kommitténs minoritet

inte att brott ensamt behöver kvalificera för ett grovt åsidosättande av

åligganden i näringsverksamhet. Vid sidan om brott skall man således få ta

hänsyn till även åsidosättanden av annat slag.

Av de remissinstanser som delar kommittéminoritetens uppfattning att

brott skall vara en förutsättning för näringsförbud anser några — bl. a. JK och Göta hovrätt — att endast brott skall kunna kvalificera för ett grovt åsidosättande. En uppfattning som helt överensstämmer med minoritetens

har däremot bl.a. RÅ, Sveriges Advokatsamfund och vissa organisationer

inom näringslivet.

För egen del anser jag att brottsligheten inte behöver vara så kvalificerad att den i sig motiverar ett förbud. Vid prövningen av om näringsidkaren har

grovt äsidosatt sina åligganden bör, som jag tidigare har uttalat hänsyn få tas inte bara till brottsligheten utan även till icke kriminaliserade åsidosättanden av det slag som jag tidigare har berört (avsnitt 4.2.2). Detta bör f.ö.

gälla också vid den ytterligare prövningen av om förbud är påkallat från

allmän synpunkt, något som jag får återkomma till (avsnitt 4.2.6).

Med hänsyn till den lösning som jag nu förordar kan jag inte ansluta mig

till den uppfattning som juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och vissa organisationer i näringslivet har uttryckt om att man i en

lag om näringsförbud skall räkna upp de gärningar som kan föranleda

förbud. Detsamma gäller fakultetsnämndens alternativa förslag att man i

varje författning som reglerar sådana åligganden som kan få betydelse vid

en prövning om näringsförbud skall särskilt ange att överträdelse av lagen

eller angivna stadganden t den kan medföra näringsförbud. Jag ansluter

mig I denna del till vad dåvarande chefen för justiltedepartementet anförde i propositionen med förslag till nu gällande bestämmelser om näringsför-

bud i 199 b§ KL. nämligen att det inte är möjligt att i en lagregel utförligt 49

4 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 126

beskriva alla tänkbara förfaranden som bör kunna föranleda näringsför- Prop. 1985/86: 126 bud. En kasuistiskt utformad bestämmelse skulle alltför lätt kunna kringgås. Departementschefen framhöll att det därför inte kan undvikas att regeln får en allmänt hållen utformning och att det får ankomma på rättstillämpningen att närmare bestämma regelns innebörd (prop. 1979/80: 83 s. 30).

Som jag har uttalat i det föregående bör näringsförbud i vissa fall kunna meddelas också då en näringsidkare inte har gjort sig skyldig till brott. Dessa fall kommer jag nu att behandla.

4.2.4 Underlåtelse att betala skatt m. m. som en alternativ förutsättning för förbud |

Mitt förslag: En person som i egenskap av enskild näringidkare har gjort sig skyldig till underlåtelse som inte är ringa att betala skatt, tull eller avgift skall kunna komma i fråga för näringsförbud. förutsatt att han genom underlåtelsen och övriga omständigheter har grovt åsidosatt vad som har älegat honom som näringsidkare.

Kommitténs förslag: Enligt en majoritet i kommittén skall för näringsförbud krävas att näringsidkaren har grovt åsidosatt sina åligganden som näringsidkare. Det kan han ha gjort genom underlåtelse att betala skatt m.m. Minoriteten anser att brott alltid skall vara en förutsättning för förbud. Vid sidan om brott skall man dock få ta hänsyn till bl. a. underlåtelse att betala skatt m. m. (betänkandet s. 391 If och 439 ff).

Remissinstanserna: Några instanser har särskilt berört frågan om underlätelse att betala skatt m.m. Av dessa förutsätter en del att viss sådan underlåtelse skall kriminaliseras och att den därför skall kunna medföra näringsförbud via ett särskilt brottsrekvisit. Hit hör bl. a. vissa organisationer inom näringslivet. Andra anser, däribland SPK, att även sådan under-' ' låtelse som inte är straffbelagd skall kunna medföra näringsförbud (bilaga 6 avsnitt 2).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Det finns ofta anledning att se särskilt allvarligt på underlåtelse att betala skatt m.m. i näringsverksamhet. Önskemålet att en näringsidkare skall kunna förutse när han hamnar i riskzonen för förbud bör tillgodoses om det som en särskild förutsättning för näringsförbud. alternativ till kravet på brott. uppställs underlätelse som inte är ringa att betala skatt, tull eller avgift av närmare angivet slag.

Skälen för mitt förslag: Kommitténs majoritet framhåller att vissa ickebrottsliga förfaranden åstadkommer väl så stora skador både för det allmänna och för enskilda som allvarliga brott. Som exempel nämner kommittén systematisk underlåtelse att betala mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter. Minoriteten, som anser att icke-kriminaliserad underlåtelse inte

bör kunna ensam ligga till grund för näringsförbud, hänvisar till att brotts- Prop. 1985/86: 126 förebyggande rådet (BRÅ) i en promemoria har föreslagit en avsevärd

utvidgning av straffansvaret på området. Oberoende av om förslaget leder till lagstiftning eller inte torde det enligt minoriteten bli en mycket liten del av de beteenden som skulle kunna anses värda näringsförbud som inte blir

åtkomliga om ett brottsrekvisit uppställs. För egen del gör jag följande bedömning.

Utredningar under senare år visar att det s.k. likvida fusket har en stor omfattning, dvs. att personer missbrukar uppbördssystemet i syfte att undandra sig betalning av skatter och avgifter (jfr avsnitt 2.1). Av BRÅ: s

utredning Uppbördsbrott. Ätgärder mot det likvida fusket (Sthlm 1983. BRÅ PM 1983:6) framgår att årligen allt större skattebelopp inte blir betalda i rätt tid. liksom att allt större belopp mäste lämnas över till

indrivning. Det största problemet knyter an till mervärdeskatten, men även i fråga om arbetsgivaravgifterna föreligger en negativ tendens. I

'promemorian betonas att det finns flera orsaker till det försämrade upp-

bördsresultatet. Bakgrunden är dock ofta ett medvetet spekulativt förfa-

rande i skattecundandragande syfte eller i syfte att skaffa en olovlig skattekredit. Flera exempel ges också på illojala förfaranden av detta slag (pro-

memorian s. 222—225).

I promemorian föreslås att vissa oegentliga förfaranden som hänger samman med uppbördssituationen och som idag inte är kriminaliserade skall straffsanktioneras. Förslaget innebär att den som uppsåtligen åsidosätter eller sätter sig ur stånd att fullgöra skyldighet att betala innehållen skatt, arbetsgivaravgift eller mervärdeskatt döms för skattebetalningsbrott till fängelse i högst två är, om han själv, eller en juridisk person som han

företräder, då betalning skall ske redan har till betalning förfallen skuld om

sammanlagt minst 100000 kr. avseende sådan skatt eller avgift och han inser eller bör inse detta. Den som av grov oaktsamhet beter sig på det

nyssnämnda sättet skall enligt förslaget dömas för skattebetalningsförseelse till böter eller fängelse i högst sex månader.

Det står enligt min mening klart att man mäste se kritiskt på näringsidkare som systematiskt undandrar sig sin skyldighet att betala skatter, tullar . eller avgifter. Detta förfarande medför inte bara att samhället går miste om inkomster, vilket i sig är allvarligt. Genom att oseriösa näringsidkare bl. a.

genom skattekrediter skaffar sig ekonomiska fördelar snedvrids konkur-

renssituationen till nackdel för de näringsidkare som lojalt fullgör sina åligganden. Förfarandet utgör därigenom ett störningsmoment för en väl

fungerande marknad och kan på sikt bidra till bestående rubbningar i det marknadsekonomiska systemet. Till detta kommer att beteendet också ter

sig utmanande mot företag och enskilda som lojalt och solidariskt fullgör sina samhälleliga skyldigheter.

När en näringsidkare har omfattande skatteskulder finns det i och för sig ofta möjlighet att försätta honom i konkurs. Som jag senare kommer utt utveckla anser jag att det i en lag om näringsförbud liksom idag bör finnas en särskild regel om meddelande av näringsförbud mot en näringsidkare som har försatts I konkurs. Detta innebär dock enligt min mening inte att det saknas behov av en möjlighet att tillgripa näringsförbud även vid vissa

fall av betalningsunderlåtelser utan samband med konkurs. En orsak är att Prop. 1985/86: 126 det. som jag också förut har framhållit (avsnitt 4.1), ibland av utrednings-

skäl kan dröja avsevärd tid att få till stånd ett konkursbeslut. en annan att

det ibland kan vara befogat av kostnadsskäl att avstå från att försätta

gäldenären i konkurs, t. ex. om det är utrett att han saknar tillgångar.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag i likhet med kommitténs

majoritet och åtskilliga remissinstanser att en näringsidkare som låter bli att betala skatt m. m. till det allmänna i vissa fall bör kunna hindras från att

driva näringsverksamhet, även om han inte har gjort sig skyldig till brott eller försatts i konkurs. Också i denna situation finns det behov av att kunna undanröja en skadehärd. Här liksom i andra fall är det framför allt

systematiska illojala förfaranden som skall kunna ligga till grund för näringsförbud. Näringsförbud bör däremot inte komma i fråga om näringsid-

karen har hamnat i betalningssvårigheter av skäl som han inte kunnat råda över eller som eljest varit försvarliga.

Näringsförbud bör enligt min mening kunna komma i fråga bara om näringsidkaren har gjort sig skyldig till betalningsunderlåtelse som inte är

ringa. Det innebär att det antingen skall vara fråga om belopp som inte är alltför låga eller också — på motsvarande sätt som vid tillämpning av

brottsrekvisitet — handla om ett upprepat förfarande. Vid bedömningen av om en underlåtelse skall anses ringa bör hänsyn också kunna tas till om

den har pågått under lång tid. Liksom vid brott kan underlåtelsen innebära att näringsidkaren redan genom denna får anses ha grovt äsidosatt sina åligganden som näringsidkare. Men på motsvarande sätt som vid brott kan

det också förekomma att en betalningsunderlåtelse visserligen inte är ringa, men trots detta inte så allvarlig att den kan leda till nyssnämnda slutsats. Vid bedömningen av om vederbörande ändå har grovt åsidosatt sina åligganden får då hänsyn tas till också åsidosättanden av annat slag. Det kan röra sig om såväl brott. som inte ensamma kan kvalificera för förbud, som sådana åsidosättanden av annat slag som jag har omnämnt i

det föregående (avsnitt 4.2.2).

Med tanke på det syfte näringsförbudet skall fylla bör hänsyn i princip

kunna tas till betalningsunderlåtelser som avser de allra flesta typer av

skatter och avgifter. Jag anser att en lämplig avgränsning kommer till stånd

om det i en lag om näringsförbud föreskrivs att betalningsunderlåtenheten

skull avse sådan skatt, tull eller avgift som omfattas av lagen (1978: 880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter (betalningssäkringsla-

gen). Genom en hänvisning till denna lag — som avser alla skatter, tullar och avgifter av större betydelse (prop. 1978/79:28 s. 136-138, 1981/82: 73

s. 16 och 1983/84:2. s 157) — fastläggs en ram för vilka medelsslag som skall få beaktas. Detta bör också tillgodose kravet på förutsebarhet. Samti-

digt bör framhållas att hänvisningen till betalningssäkringslagen givetvis inte innebär att varje underlåtelse att betala i lagen uppräknade skatter och

avgifter skall anses som en underlåtelse hänförlig till näringsverksamhet. Jag återkommer i specialmotiveringen till detta.

Jag vill i sammanhanget även beröra fordringar av annat slag än sådana

som avser skatter, tullar och avgifter. Det är enligt min mening uppenbart

än ro att underlåtelse att betala skulder som rör t.ex. innestående löner till

anställda, ersättning för levererade varor eller skadestånd till leverantörer — Prop. 1985/86: 126

eller konsumenter på grund av avtalsbrott kan ha lika allvarlig karaktär som en underlåtelse att betala skatteskulder. Det skulle kunna ifrågasättas

om man bör låta en särskild regel om betalningsunderlåtelse avse också

sådana skulder. Vid remissbehandlingen har å andra sidan anförts tveksamhet mot att åsidosättanden av civilrättsliga anspråk ensamma skulle kunna få ligga till grund för näringsförbud. Juridiska fakultetsnämnden vid

Stockholms universitet har således framhållit att i ett civilrättsligt förhållande redan ett hot om anmälan för åtgärd enligt en lag om näringsförbud

kan komma att fungera som ett starkt påtryckningsmedel i den ena partens hand.

Jag delar uppfattningen att man kan hysa principiella betänkligheter mot att låta åsidosättanden av allehanda civilrättsliga förpliktelser kunna ensamma ligga till grund för näringsförbud. För en sådan inställning talar också, förutom det nyss anförda skälet, att åsidosättanden av sådant slag

kan vara av ytterst varierande karaktär och svårighetsgrad, samtidigt som

det är svårt att i lagtext göra en tillräckligt klar avgränsning av de åsidosättanden som borde få beaktas. Jag har därför stannat för att föreslå att den nu diskuterade regeln begränsas till att avse skatter, tullar och avgifter.

Den lösning som jag förordar innebär emellertid inte att åsidosättanden av civilrättsliga åligganden bör sakna betydelse vid prövningen av om en

näringsidkare har grovt åsidosatt sina åligganden. Som jag tidigare har

anfört skall man, då en näringsidkare har gjort sig skyldig till brott som inte

är ringa, vid den nyss nämnda prövningen även kunna ta hänsyn till bl. a.

sådana åsidosättanden som avser civilrättsliga förpliktelser. Motsvarande bör gälla även då det nu behandlade rekvisitet åberopas.

Som ett ytterligare skäl för den avgränsning som jag föreslår kan anföras att det allmänna inte som en privat borgenär kan välja vem som skall

beviljas kredit. När en gäldenär i ett privat fordringsförhållande överskri-

der gränsen för vad som är tillåtet. behöver borgenären inte finna sig i att låta fordringsförhållandet bestå och än mindre gå med på att det utvidgas. Han kan bringa detta till upphörande och behöver t. ex. inte leverera mer.

Det allmänna kan av olika skäl inte på samma sätt skydda sig mot att en

skattegäldenär inte längre sköter sina betalningar. Gäldenären kan dessutom inom ganska kort tid späda på sin olovligen tagna skattekredit genom att försumma ytterligare betalningar. Först efter avsevärd tid kan det allmänna genom det yttersta medlet konkurs tvinga skattegäldenären till att upphöra med sin obehörigen skattefinansierade verksamhet. Den som olovligen tagit en skattekredit kan emellertid ofta fortsätta sin verksamhet i andra former. Svåra skador kan under denna tid uppkomma. inte bara för det allmänna utan också för konkurrenter som uppträtt lojalt och betalat

sina skatter i rätt tid och ordning. I enlighet med vad jag tidigare har anfört om brott i näringsverksamhet bör hänsyn få tas endast till betalningsunderlåtelser som skett i utövningen

av näringsverksamhet. I överenstämmelse med vad jag har uttalat i det

föregående innebär detta att betalningsförsummelsen skall ha anknytning till näringsverksamheten. Ciksom i fråga om brott kan en anknytning

framgå redan därav, att skatten, tullen eller avgiften regleras av en författ- 'An Se

ning som riktar: sig till enbart näringsidkare. Detta är t. ex. fallet med lagen Prop. 1985/86: 126

(1968:430) om mervärdeskatt och i huvudsak även lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, liksom med de skatte- och

avgiftsförfattningar som tar sikte på särskilda näringsgrenar. Då underlätelsen avser skatter, tullar och avgifter som regleras av författningar som riktar sig till en mera obestämd krets av personer, får man bedöma om det finns någon anknytning mellan skatten, tullen eller avgiften å ena sidan och

näringsverksamheten å den andra. Jag avser att i specialmotiveringen

ytterligare beröra frågan om olika medelsslag och deras anknytning till

näringsverksamhet. I detta sammanhang vill jag dock tillägga att, liksom

då fråga är om brott. åklagaren har bevisbördan för att det påstådda äsidosättandet har anknytning till näringsidkarens näringsverksamhet.

Jag vill också beröra några aspekter på innebörden av att det skett en för näringsförbud relevant betalningsunderlåtelse. En skyldighet att betala ett

belopp fullgörs genom att rätt belopp betalas på rätt tid och rätt sätt. Den som i något avseende låter bli att fullgöra vad som åligger honom, åsidosät-

ter sålunda sin betalningsskyldighet och gör sig skyldig till en betalningsunderlåtelse som, om den avser en skatt, tull eller avgift som omfattas av betalningssäkringslagen, kan beaktas vid prövningen av ett ifrågasatt näringsförbud.

I allmänhet råder det ingen tvekan om vid vilken tidpunkt en skatt. tull eller avgift förfaller till betalning. Vidare gäller att betalningsskyldighet normalt föreligger även om det beslut som ligger till grund för ett skattekrav har överklagats. En annan sak är om anstånd har beviljats. Så länge anståndet gäller kan näringsidkaren inte anses göra sig skyldig till en

betalningsunderlåtelse. Jag vill i det här sammanhanget erinra om att möjligheterna till anstånd nyligen har utvidgats till att omfatta också fall där besvär anförs över ett beslut varigenom en arbetsgivare har ålagts

betalningsskyldighet för en arbetstagares skatt (SFS 1985: 404).

Även med de utvidgade möjligheterna till anstånd kan det givetvis förekomma att en gäldenär ställs inför ert betalningskrav som senare ändras genom beslut i högre instans. Med tanke på näringsförbudets ingripande

karaktär kunde det därför kanske synas motiverat att beakta endast slutgiltigt fastställda skatter och avgifter. En sådan ordning skulle emellertid i hög grad begränsa näringsförbudets åsyftade verkan. Den som systema-

tiskt utnyttjar trögheten i skatte- och avgiftssystemet för att ta sig obehöriga krediter skulle då kunna vinna ytterligare tid genom- obefogade överklaganden. Det vore också motsägelsefullt om man vid en näringsförbuds-

prövning enligt det rekvisit som rör underlåtelse att betala skatt m.m.

skulle bortse från sådana krav som enligt lagen (1971: 1072) om förmånsberättigade skattefordringar kan göras gällande i näringsidkarens konkurs.

Som jag tidigare har framhållit är det meningen att detta rekvisit skall kunna användas redan innan en konkurs framstår som enda utvägen, och

man bör därför inte vid en prövning enligt rekvisitet i fråga kräva mera i

fråga om betalningsanspråkens stutgiltighet än vad som gäller vid en kon-

kurs. Man bör därför hålla fast vid att en betalningsunderlåtelse skall anses föreligga redan när förfallotiden har passerats, oavsett om betalningsskyldigheten senare kan komma att ändras genom beslut i högre instans. Enligt

min mening bör i de förmodligen sällsynta fall då ett näringsförbud kan Prop. 1985/86: 126 .

aktualiseras huvudsakligen på grund av underlåtelse att betala skatter och avgifter som ej slutgiltigt har fastställts, rimliga rättssäkerhetskrav dessut-

om kunna tillgodoses genom en restriktiv tolkning av övriga kriterier, särskilt då förutsättningen att ett ingripande skall vara påkallat från allmän

synpunkt. Jag vill som exempel peka på att ett verkställt beslut om betalningssäkring kan medföra att en näringsidkares ekonomiska handlingsfri-

het har blivit så kringskuren — även om det allmänna inte har fått full täckning för sina anspråk — att det framstår som opåkallat att också ge honom näringsförbud i avvaktan på att skatte- eller avgiftsfrågan blir slutligt avgjord. Och skulle grunden för ett meddelat näringsförbud falla

att betala den aktuella skulden. bör ett lagakraftvunnet näringsförbud kunna upphävas på ansökan av honom (jfr avsnitt 4.4.8). Vad jag nu har behandlat är rekvisitets formella avgränsningar. Av

praktiska skäl anser jag att näringsförbud i allmänhet inte bör aktualiseras på grund av en betalningsunderlåtelse förrän skulden har överlämnats för indrivning. Man får i den situationen en samlad bild av näringsidkarens skulder avseende skatter, tullar och avgifter genom att dessa redovisas i

kronofogdemyndigheternas dataregister över gäldenärer och andra, det s.k. utsökningsregistret. Att intresset i första hand knyts till fordringar

under indrivning utesluter emellertid inte att hänsyn också får tas till en

underlåtelse som avser preskriberade eller för sent betalda fordringar.

4.2.5 Näringsförbud i konkurssituationen

Mitt förslag: En näringsidkare som har försatts i konkurs skall

liksom idag kunna meddelas näringsförbud. om han har förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer eller på annat sätt har grovt åsidosatt vad som ålegat honom i utövningen av näringsverksamhet. I detta fall skall alltså inte dessutom krävas att näringsidkaren har gjort sig skyldig till brott eller underlåtelse att betala skatt, tull eller avgift. |

Kommitténs förslag: Enligt en majoritet i kommittén skall för näringsförbud krävas att näringsidkaren har grovt åsidosatt sina åligganden som

näringsidkare. Minoriteten anser att brott alltid skall vara en förutsättning för förbud. Både majoriteten och minoriteten anser att samma regler skall

gälla såväl vid som utom konkurs (betänkandet s. 189—193).

Remissinstanserna: Några av de instanser som förordar ett särskilt brotts-

rekvisit föreslår vid sidan om detta ett konkursrekvisit. Detta gör således

Göta hovrätt, länsåklagaren i Norrbottens län och Föreningen Sveriges

åklagare. Sveriges Domareförbund uttalar sig 1 samma riktning. Vissa

organisationer inom näringslivet kan tänka sig ett särskilt konkursrek visit men ifrågasätter den praktiska nyttan av det. Ett par instanser, som inte "An "An

. anser att brott skall vara en särskild förutsättning för näringsförbud — TCO Prop. 1985/86: 126

och Svenska Metallindustriarbetareförbundet —, anser att näringsförbud skall kunna meddelas på samma grunder som idag då nägon vid upprepade tillfällen har försatts i konkurs (bilaga 6 avsnitt 2).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Med den utformning som lagen avses få blir förmodligen det praktiska behovet av en särskild regel om

näringsförbud i samband med konkurs inte så stort. Också i konkurssitua-

tionen kan ofta de förutsättningar som jag föreslår för näringsförbud utom

konkurs åberopas. Man kan dock inte utesluta att det i vissa fall kan vara befogat med näringsförbud för en näringsidkare som har försatts i konkurs.

även om han inte uppfyller dessa förutsättningar. dvs. har gjort sig skyldig till varken brott eller betalningsunderlåtelse rörande skatter m. m.

Skälen för mitt förslag: Innebörden av kommitténs förslag är att de särskil-

da reglerna om näringsförbud i samband med konkurs i 199 b§ KL upphävs. Majoritetens förslag går ut på att man lika väl i konkurssituationen

som eljest då fråga om näringsförbud uppkommer får pröva om näringsid-

karen har grovt åsidosatt sina åligganden. Kommittéminoritetens förslag

innebär på motsvarande sätt att brott skall vara förutsättning för närings-

förbud, oavsett om näringsidkaren har försatts i konkurs eller ej då frågan

om förbud väcks.

Den övervägande delen av remissinstanserna har ingen erinran mot

kommitténs förslag att samma regler skall gälla oavsett om näringsidkaren är försatt i konkurs eller ej. Några instanser föreslår dock att lagen skall

innehålla ett särskilt konkursrekvisit (jfr ovan).

Med den utformning som jag i det tidigare har velat ge förutsättningarna

för näringsförbud, kan man ifrågasätta om det finns något behov av att

bibehålla konkursrekvisitet i nu gällande eler reviderad form. Av kommitténs undersökning av de 126 näringsförbud som meddelades under tiden

mellan den 1 juli 1980 och den 31 december 1983 framgår att domstolen

bara i ett fall som grund för förbudet åberopade enbart andra omständigheter än brott: i detta enda fall åberopades uteslutande underlåtelse att betala mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter. I minst 93 av de 95 fall då domstolen nämnt det rekvisit som enligt 199 b§ KL är förutsättning för näringsför-

bud enligt huvudregeln — att näringsidkaren har ”grovt åsidosatt” sina

åligganden som näringsidkare — har ett eller flera av brotten oredlighet, vårdslöshet eller mannamån mot borgenärer, bokföringsbrott, skattebedrägeri och grova bedrägerier funnits med i bilden (betänkandet s. 84). Det

gäller här brott som överlag är av icke ringa svårhetsgrad. Kommitténs

undersökning kan onekligen synas peka mot att det knappast finns behov

av ett särskilt konkursrekvisit. Det skulle kunna ifrågasättas om det i annat

än rena undantagsfall kan finnas anledning att väcka frågan om näringsförbud utan att näringsidkaren har gjort sig skyldig till brott eller betalningsförsummelse av sådant slag som avses med de tidigare diskuterade rekvisi-

ten. För att regleringen bibehålls, må vara i något reviderad form, talar särskilt följande omständigheter. Gällande regler i 199 b§ KL inriktar sig

framför allt mot olika förfaranden, som innebär att konkursinstitutet som Prop. 1985/86: 126 sådant utnyttjas som instrument för ekonomiska oegentligheter vilka dock inte behöver vara kriminaliserade. Upphävs regleringen i KL kommer näringsförbud som instrument mot förfaranden som är specifikt inriktade på en illojal användning av konkursinstrumentet inte att kunna användas.i samma utsträckning som idag. Jag vill här peka på bl.a. den situationen då

en näringsidkare vid upprepade tillfällen använder konkursinstitutet för att:

begå oegentligheter som inte är kriminaliserade. Jag kan hänvisa till de

exempel på icke kriminaliserade förfaranden som idag enligt motiven till

gällande bestämmelser om näringsförbud i KL kan ligga till grund för

förbud (prop. 1979/80:83 s. 31ff: jfr avsnitt 4.2.2). Den avgränsning av förutsättningarna för näringsförbud i förhållande till kommittémajoritetens förslag som jag föreslår och för vilken jag har redogjort i det föregående skulle medföra att näringsförbud inte kunde komma i fråga i sådana fall. Det ligger vidare en viss fördel från effektivitetssynpunkt i att ett näringsförbud kan meddelas. om det i samband med en konkursutredning

framkommer att näringsidkaren vid sidan om brott kan misstänkas för

oegentligheter av annat slag. Med tanke på näringsförbudets syfte att undanröja en skadehärd, kan det vara angeläget att få till stånd ett näringsförbud på grundval av de kanske ostridiga icke-kriminaliserade oegentlig-

heterna redan innan brottsutredningen och lagföringen med anledning av denna har slutförts. Av intresse är i detta sammanhang inte minst sådana

otillbörliga förfaranden som riktats mot privata kreditgivare. t.ex. genom

att näringsidkaren har laborerat med flera bolag och låtit styra sina skulder

till ett bolag och tillgångarna till ett annat för att därefter låta det förra

bolaget gå i konkurs. Ett sådant förfarande kan under vissa förutsättningar vara brottsligt. men oavsett hur det förhåller sig därmed bör det finnas möjlighet att med näringsförbud förhindra att näringsidkaren fortsätter med sådan verksamhet. Att det kan finnas behov av att förhindra näringsidkare att missbruka möjligheterna till skuldsättning hos privata borgenärer för att därefter gå i konkurs framgår av att andelen enskilda skulder i konkurs kraftigt överstiger andelen skatteskulder och att skillnaden tenderar att öka tjfr D. Magnusson, Företagskonkurser och ekonomisk browuts-

lighet. Sthlm 1985 s. 61).

Med hänvisning till vad jag nu har anfört är jag för närvarande således inte beredd att föreslå att de möjligheter att meddela näringsförbud som gällande reglering i KL erbjuder helt skall upphävas.

Kommittén har riktat viss kritik mot utformningen av reglerna om nä-

ringsförbud i 199 b§ KL. Sammanfattningsvis går kritiken ut på att uppdelningen på två olika fall — dels det då förbud kan aktualiseras redan efter en

enstaka konkurs, dels det då det har varit fråga om upprepade konkurser

(fr avsnitt 4.1 och-4.2.1) — innebär en onödig komplikation som också har

vållat tillämpningsproblem. Rekvisiten är också så vagt utformade, att de i

praxis ansetts kunna ge utrymme för näringsförbud även i fall när ett sådant enligt kommitténs mening inte hade bort komma i fråga. En särskild regel om näringsförbud i samband med konkurs bör mot

denna bakgrund överensstämma med de två tidigare diskuterade rekvisiten

rörande brott och betalningsförsummelse j så måtto, att det även i kon- 57

kurssituationen bör krävas att näringsidkaren — genom otillbörlighet mot Prop. 1985/86: 126

borgenärerna eller på annat sätt — har grovt åsidosatt sina åligganden i

näringsverksamhet (dvs. som näringsidkare). Detta senare rekvisit bör även I fortsättningen ges den innebörd som angavs i motiven till 1996 § KL

(prop. 1979/80:83 s. 30—32 och 55 f samt SOU 1979:13 s. 75-77). Jag hänvisar även till vad jag i det föregående (avsnitt 4.2.2) har anfört om begreppet grovt åsidosättande i näringsverksamhet. Däremot bör den sär-

skilda regeln om näringsförbud vid upprepade konkurser i KL inte ha någon motsvarighet i lagen. Den omständigheten att någon har försatts i

konkurs vid flera tillfällen får i stället beaktas inom ramen för prövningen av om det har förekommit ett grovt åsidosättande liksom f.ö. då det skall

bedömas om ett förbud är påkallat från allmän synpunkt.

Jag har alltså kommit fram till att näringsförbud skall kunna komma i fråga i tre alternativa situationer: då en person i egenskap av näringsidkare

har gjort sig skyldig till brott som inte är ringa, dä han har underlåtit att

betala skatt m. m. och underlåtelsen inte är ringa samt då han har försatts i konkurs och förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer eller på annat sätt har grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet. Även i de två första fallen uppställs också som en ytterligare förutsättning att

näringsidkaren med hänsyn till de sammantagna ocgentligheterna har grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet. Till dessa förutsättningar för näringsförbud bör fogas ännu en, som jag kommer att behandla härnäst. |

4.2.6 Att förbud är påkallat från allmän synpunkt som cn ytterligare särskild förutsättning för förbud

Mitt förslag: Näringsförbud skall meddelas endast under förutsättning att förbud är påkallat från allmän synpunkt. Hänsyn skall

därvid särskilt tas till om åsidosättandet har varit systematiskt eller syftat till betydande vinning, om det har medfört eller varit ägnat att

medföra betydande skada eller om näringsidkaren tidigare har

dömts för brott i näringsverksamhet.

Kommitténs förslag: Överensstämmer praktiskt taget helt med mitt (betänkandet s. 201—204 och 396-402). En majoritet i kommittén anser dock inte att det i lagtexten skall anges att särskild hänsyn skall tas till näringsidka-

rens vinning. En minoritet stöder mitt förslag (s. 443 f).

Remissinstanserna: Ingen instans har haft någon erinran mot att det skall

vara en förutsättning för näringsförbud att sådant är påkallat från allmän

synpunkt. Bara ett fåtal instanser har kommenterat förslaget till kriterier som skall särskilt beaktas vid denna prövning (bilaga 6 avsnitt 2).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Ett näringsförbud skall medde-

las bara om det vid en helhetsbedömning framstår som motiverat med utgångspunkt i syftet att undanröja en skadehärd eller om det skulle 58

framstå som stötande att låta en person som har gjort sig skyldig till : Prop. 1985/86: 126 allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet att få fortsätta att ägna sig åt

sådan, eller av allmänpreventiva skäl.

Skälen för mitt förslag: Enligt kommitténs mening brister den nuvarande

lagregleringen i 199b§ KL främst däri, att rättstillämpningen lämnas åt

egna bedömningar så snart det kunnat konstateras att grova otillbörligheter mot borgenärerna eller andra grova åsidosättanden har förekommit. Det

sägs att näringsförbud då ”får” åläggas. men inget om vad som skall

beaktas vid prövningen. På denna punkt är också motiven sparsamma. Kommittén anser att lagtexten och motiven bör ge bättre ledning än som i dag är fallet. Vid sidan om det tidigare behandlade kravet på grovt åsidosättande av åligganden bör en ytterligare förutsättning för näringsför-

bud vara att förbud är påkallat från allmän synpunkt.

Bara ett fåtal remissinstanser har kommenterat utredningens förslag i denna del. De som har gjort det, bl.a. JK. har tillstyrkt förslaget.

Jag erinrar om vad jag tidigare har uttalat om att en lag om näringsförbud

i första hand bör rikta sig mot sådana personer som genom allvarliga åsidosättanden åstadkommer betydande skador för borgenärer, anställda, konkurrenter, konsumenter, avtalsparter eller samhället i övrigt. Det är

främst personer som ägnat sig åt systematiska illojala förfaranden som bör angripas med näringsförbud. Förbud bör därmed komma i fråga främst för den som vid återkommande tillfällen åsidosätter de normer som gäller för

näringsverksamhet. För att särskilt markera detta bör det enligt min mening inte vara tillräckligt för näringsförbud att en näringsidkare — kanske vid något enstaka tillfälle — har grovt åsidosatt sina åligganden. Det bör

också krävas att förbud är påkallat från allmän synpunkt.

Innebörden av att förbud är påkallat från allmän synpunkt bör vara att domstolen mot bakgrund av de oegentligheter som näringsidkaren har gjort sig skyldig till vid en samlad bedömning finner att vederbörande bör avstängas från rätten att driva näring. Därvid bör de tidigare nämnda rättspolitiska syftena beaktas. Behovet att undanröja en skadehärd bör

alltså tillmätas stor betydelse. Vid prövningen av om det finns ett sådant

behov bör hänsyn tas till om det har funnits andra möjligheter att få vederbörande att ta rättelse. Näringsförbud bör normalt inte tillgripas

förrän sådana möjligheter framstår som mer eller mindre uttömda, såvida

cj allmänpreventiva skäl talar I motsatt riktning. Näringsförbud kan inte

heller anses påkallat från allmän synpunkt om det i ett särskilt fall står alldeles klart att vederbörande inte kommer att ägna sig åt näringsverksamhet på nytt.

Näringsförbudet skall alltså främst vara framåtsyftande. I vissa grova

fall kan det dock av allmänpreventiva skäl finnas anledning att ingripa med

näringsförbud även om det finns tecken som tyder på att prognosen inte är

dälig. Detsamma gäller om det skulle framstå som stötande att låta en

person som har gjort sig skyldig till allvarliga oegentligheter i näringsverk-

samhet få fortsätta att ägna sig åt sådan. .

Vid prövningen av om förbud är påkallat från allmän synpunkt skall hänsyn tas till den samlade bilden av näringsidkarens förhållanden i nä-

ringsverksamhet. Därvid får beaktas om han under lång tid har gjort sig Prop. 1985/86: 126 skyldig till oegentligheter, hur allvarliga dessa har varit och vilken karaktär de haft i övrigt. Vid denna prövning får hänsyn tas till alla slags åsidosättanden som näringsidkaren har gjort sig skyldig till, oavsett hur gamla de

är. Det ligger dock i sakens natur att nyligen begångna oegentligheter oftast är mera graverande än sådana som ligger långt tillbaka i tiden. Jag vill samtidigt betona att det skall vara fråga om en helhetsbedömning vid vilken hänsyn även skall tas till omständigheter som talar till näringsidkarens förmån. Kommittén föreslår att lagtexten skall innehålla vissa riktlinjer för tolk-

ningen av uttrycket "påkallat från allmän synpunkt”. nämligen att det särskilt skall beaktas om näringsidkarens förfarande har varit systematiskt, om det har medfört betydande skada och om det har fortsatt sedan näringsidkaren dömts för brott i näringsverksamhet. En minoritet i kommittén anser att det därutöver skall anges att man särskilt skall beakta om

åsidosättandet har syftat till betydande vinning.

Av det fåtal remissinstanser som har kommenterat kommitténs förslag i

denna del uttalar Stockholms kommun sitt stöd för minoritetens uppfattning. medan länsåklagaren i Stockholms län och Gotlands län redovisar ett motsatt synsätt och alltså går på majoritetens linje. Stockholms tingsrätt föreslår att särskild hänsyn skall tas inte bara till om åsidosättandet har

medfört betydande skada utan även till om det varit ägnat att medföra

sådan. Uttrycket ”påkallat från allmän synpunkt” inrymmer åtskilliga tolk-

ningsmöjligheter. Även jag anser därför att det finns anledning att i lagen ge viss vägledning för hur det bör uppfattas. Med de rättspolitiska syftena för ögonen är det enligt min mening naturligt att då särskilt beakta om

vederbörande har åstadkommit — eller skulle ha kunnat åstadkomma —

betydande skada eller om åsidosättandena har skett systematiskt. Jag

anser vidare att det finns'skäl att fästa vikt vid om näringsidkaren med sina

förfaranden har syftat till att ästadkomma betydande vinning. Ett sådant syfte kan få betydelse vid en bedömning av näringsidkarens tänkbara framtida handlande och av om förbud är päkallat av allmänpreventiva skäl.

Det bör vidare anses särskilt försvårande om personen i fråga fortsätter att åsidosätta sina åligganden även efter det att han har fått den varning

som ligger i en fällande dom för brott i näringsverksamhet (jfr avsnitt 4.2.2).

Kommittén har övervägt om det borde utdelas en varning i särskild

ordning, men avvisat tanken. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser däremot att det bör vara möjligt att utfärda en uttrycklig varning till en "näringsidkare som i sådan omfattning har åsidosatt sina skyldigheter att han tangerar gränsen för näringsförbud. Fakultetsnämnden pekar därvid på den möjlighet att utfärda varning som förekommer

inom etableringsrätten. Den anser att en varning kan vara särskilt motiverad då en näringsidkares oegentligheter inte är av så allvarlig art att

näringsförbud kan meddelas, men en friande dom skulle kunna ge intryck av alt vederbörande kan fortsätta den påtalade näringsverksamheten som

förut. 60

Frågan om ett särskilt varningsinstitut inrymmer enligt min mening Prop. 1985/86: 126 alltför många praktiska och principiella överväganden för att utan ett närmare utredningsunderlag kunna tas upp till övervägande inom ramen för detta lagstiftningsärende. Det kan också ifrågasättas om det praktiska behovet av ett särskilt varningsinstitut motiverar en uttrycklig reglering.

En näringsidkare som döms för brott i näringsverksamhet har. som jag

nyss har berört, anledning att ta detta som en varning. En möjlighet att

dessutom meddela en uttrycklig varning skulle inte ändra på detta förhållande. Jag vill därför inte nu föreslå en regel om ett sådant institut.

4.3¶Personkretsen

I det föregående har jag behandlat förutsättningarna för näringsförbud. Resonemanget har byggt på att förbud skall kunna aktualiseras i vissa fall då det förekommit oegentligheter i näringsverksamhet samt riktas mot den näringsidkare som har gjort sig skyldig till ocegentligheterna. Jag övergår nu

till att närmare utveckla vilken krets av personer som bör kunna komma i fråga för förbud. Det bör redan nu framhållas att det finns ett nära samband mellan denna fråga och spörsmålet om innebörden av ett näringsförbud,

dvs. vilken verksamhet som en person med näringsförbud inte får driva och vilka befattningar hos en näringsidkare han saknar rätt att inneha. Jag

kommer därför att redan nu något beröra också detta. Mina förslag kommer att innebära att näringsförbud skall kunna riktas

mot en enskild näringsidkare (4.3.1), mot den som faktiskt utövar ledning-

en av en näringsverksamhet, liksom mot den som innehar en befattning

hos en näringsidkare vilken är förenad med s.k. företagaransvar (4.3.2), samt mot vissa befattningshavare hos näringsidkare som är juridisk person

(4.3.3).

4.3.1 Enskild näringsidkare

Mitt förslag: Näringsförbud skall kunna meddelas en enskild nä-

ringsidkare.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt utom på en punkt. Kom-

mittén föreslår en särskild regel om att den som utåt framstår som ansvarig för en enskild näringsverksamhet alltid skall anses som näringsidkare. : Också enligt mitt förslag skall näringsförbud kunna riktas mot en sådan

person (avsnitt 4.3.2). I sak blir det därför ingen skillnad mellan kommit-

téns förslag och mitt (betänkandet s. 208-223 och 3951).

Remissinstanserna: Bara ett fåtal instanser har yttrat sig över kommitténs förslag tull personkrets. RÅ liksom Föreningen Sveriges åklagare har till-

styrkt förslaget. Ingen instans har haft någon erinran mot det i sak (bilaga 6

avsnitt 3).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Det ligger i sakens natur att ett Prop. 1985/86: 126 näringsförbud skall kunna riktas mot den som har gjort sig skyldig till de

grova åsidosättanden som motiverar förbudet. Har oegentligheterna begälts av en enskild näringsidkare, skall förbudet alltså riktas mot denne.

Skälen för mitt förslag: Enligt gällande regler i. 199b§ KL kan näringsförbud meddelas en konkursgäldenär som är enskild näringsidkare. Kommittén föreslår att denna ordning skall bestå i så måtto, att näringsförbud

också i fortsättningen skall kunna riktas mot en enskild näringsidkare. Jag delar den uppfattningen. Näringsförbud bör alltså kunna meddelas en

enskild näringsidkare såväl i som utom konkurs då förutsättningarna för

förbud i övrigt är uppfyllda.

Med uttrycket näringsidkare brukar i modern lagstiftning förstås fysiska eller juridiska personer som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk

art, oavsett om verksamheten är inriktad på vinst eller cj. I den betydelsen

används begreppet i 1. ex. de centrala konsumenträttsliga lagarna (så 1. ex.

i prop. 1976/77:123 s. 152). i bokföringslagen (1976: 125) och i konkurrenslagen (prop. 1981/82:165 s. 163 f). I kravet på yrkesmässighet ligger att verksamheten måste vara av tämligen varaktig karaktär. Det behöver dock inte vara fråga om vederbörandes huvudsysselsättning celler en verksamhet som drivs i stor omfattning. Den regel som jag nu behandlar avser endast

enskild näringsidkare. Därmed avses näringsidkare som är fysisk person. Näringsförbud skall alltså inte kunna meddelas en näringsidkare som är juridisk person. En annan sak är att också vissa företrädare för juridiska

personer bör omfattas av regleringen, något som jag skall återkomma till (avsnitt 4,3.2 och 4.3.3).

Kommittén diskuterar ingäende näringsidkarbegreppets avgränsning i

olika hänseenden (betänkandet s. 209-221). En fråga som kan uppkomma

gäller var gränsen går mellan näringsidkare och arbetstagare. Om denna

fråga ställs på sin spets vid tillämpningen av förevarande lagstiftning, är det enligt min mening naturligt att man i första hand söker ledning i den praxis som utvecklats på andra näringsrättsliga områden. Viss ledning bör

man vidare kunna ta av den bedömning som har gjorts på andra rättsområ-

den än näringsrätten.

Kommittén — som konstaterar att gränsdragningsfrågan hittills saknat aktualitet i så gott som samtliga mäl om näringsförbud — anser att de bedömningsgrunder som utvecklats inom arbetsrätten och socialrätten bör vara vägledande även vid en prövning om närmgsförbud. Samtidigt fram-

håller den att ändamålen bakom bestämmelserna om näringsförbud är helt

andra än de som ligger till grund för den arbetsrättsliga och socialrättsliga

lagstiftningen och att detta måste leda till en del förskjutningar i gränsdragningen, I vissa fall bör enligt kommittén näringsförbud kunna meddelas en

person som i arbetsrättsligt hänseende anses som arbetstagare, nämligen om han i sitt förhållande till andra kontrahenter och till myndigheterna intar en mycket självständig ställning. Även mot en person som arbetar under kollektivavtal bör enligt kommittén näringsförbud kunna riktas.

Av remissinstanserna har endast Göta hovrätt berört vad kommittén har anfört om näringsidkarbegreppet. Hovrätten anser att gränsdragningspro-

blemen här torde likna dem som enligt förslaget till konsumenttjänstlag Prop. 1985/86: 126

uppkommer när man skall avgöra om cen tjänst utförts av en näringsidkare Gfr prop. 1984/85: 110 s. 142). Skillnaderna mellan det civilrättsliga och det

sociala arbetstagarbegreppet bör enligt hovrätten inte överdrivas. Särskilt

mot bakgrund av att ett näringsförbud får konsekvenser som står straffet nära anser hovrätten att kommitténs rekommendationer är väl vidlyftiga.

Det förhållandet att en person är att anse som arbetstagare enligt lagen

(1962: 381) om allmän försäkring bör väl inte hindra att han åläggs näringsförbud. anför hovrätten. Däremot kan det enligt hovrätten knappast vara riktigt att betrakta den som arbetar under kollektivavtal som näringsidkare.

Jag delar kommitténs uppfattning att de principer som utvecklats inom

arbets- och socialrätten bör kunna tillmätas viss betydelse för avgränsning-

en av näringsidkarbegreppet I detta sammanhang. Samtidigt kan man inte bortse från att syftet med en lagstiftning om näringsförbud är ett helt annat än det som bär upp de arbetsrättsliga och socialrättsliga regelsystemen.

För gränsdragningen mellan arbetsgivare och arbetstagare spelar på de

senare områdena bl. a. sociala hänsynstaganden en roll som kan motivera alt arbetsgivarbegreppet ibland ges en förhållandevis vid innebörd (jfr

SOU 1981:31 s. 63). Med tanke på näringsförbudets karaktär ligger det

däremot enligt min mening närmare till hands att i det nu aktuella sammanhanget i tveksamma fall ge begreppet en mera snäv innebörd. Här som

annars I tillämpningen bör i sådana fall den lösning väljas som är mest i

överensstämmelse med kravet på rättssäkerhet.

En särskild fråga är vem som skall anses som näringsidkare när flera är verksamma i rörelsen. Särskilt avgränsningen mot handelsbolag kan här

tänkas skapa problem. Det kan ibland vara tveksamt om en verksamhet drivs i bolagsform eller ej. Frågan om näringsförbud bör dock inte vara beroende av företagsformen som sådan. Avgörande för om en person skall

vara underkastad regleringen måste i stället vara den ställning han faktiskt har intagit I företaget, något som jag skall återkomma till (avsnitt 4.3.2).

För frågan om lagen i ett visst fall är tillämplig eller ej bör det alltså inte ha

nägon betydelse om han har varit näringsidkare i en enskild närinesverksamhet eller i stället företrädare för ett handelsbolag.

Det förekommer att en person formellt uppträder som näringsidkare utan att i realiteten ha något med verksamheten att göra, dvs. handlar som bulvan för någon annan. Kommittén föreslår en särskild bestämmelse som

anger att den som utåt framstår som ansvarig för en enskild näringsverk-

samhet alltid skall anses som näringsidkare, Härigenom kommer bulvanen att omfattas av den regel som jag nu behandlar. |

Enligt RÅ kan den föreslagna regeln förväntas underlätta hanteringen av

bulvanförhållanden. som idag enligt RÅ medför de kanske största problemen vid tillämpningen av lagstiftningen om näringsförbud. LO anser det

viktigt att den som styr ett företag bakom kulisserna liksom bulvanen kan

omfattas av näringsförbud.

Jag delar uppfattningen att näringsförbud bör kunna riktas även mot den som utåt framstår som ansvarig för en enskild näringsverksamhet, även om han i själva verket bara är en bulvan. Jag föreslär dock en annan lagteknisk

lösning än kommittén. Jag återkommer till mitt förslag i denna del (avsnitt Prop. 1985/86: 126 4.3.2).

Det bör inte möta något hinder att i vissa fall anse att flera personer samtidigt är näringsidkare i en enskild näringsverksamhet. Detta kan vara fallet om en person wår ansvarar för rörelsen och en annan i realiteten driver den, dvs. faktiskt beslutar om rörelsens verksamhet. Den som ansvarar utåt bör då kunna betraktas som näringsidkare, oberoende av om han tar aktiv del i rörelsen eller ej. Men också den som inte har det formella ansvaret men i verkligheten står för besluten bör anses som näringsidkare, om han har ett ägarintresse i rörelsen, dvs. helt eller delvis äger företagets tillgångar.

Den som endast förestår en enskild näringsverksamhet genom att sköta den löpande verksamheten bör däremot inte anses som näringsidkare enbart på den grunden. En annan sak är att han ändå kan komma att omfattas av regleringen, något som jag nu kommer att behandla (avsnitt 4.3.2).

4.3.2 Den som faktiskt utövar ledningen av näringsverksamhet, m. m.

Mitt förslag: Näringsförbud skall kunna meddelas den som faktiskt utövar ledningen av en näringsverksamhet, oavsett om verksamheten bedrivs under enskild firma eHer av en juridisk person. Förbud skall också kunna riktas mot den som utåt framstår som ansvarig för en enskild näringsverksamhet. Vidare skall även den kunna meddelas förbud som innehar en befattning hos ett företag, vilken är förenad med s.k. företagaransvar, om han i den befattningen begär brott som inte är ringa.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. 1 sak avviker det från mitt däri att det inte omfattar befattningshavare som bär ett företagaransvar. Dessutom anser kommittén att förbud också skall kunna riktas mot den som faktiskt utövar ledningen av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig enligt bokföringslagen (1976: 125), även om denna inte har bedrivit näringsverksamhet. Kommittén föreslår slutligen en annan lagteknisk lösning i frågan om förbud mot den som utåt framstår som ansvarig för en enskild näringsverksamhet (betänkandet s. 221—236 och 404—406).

Remissinstanserna: Ingen instans har någon erinran mot förslaget (bilaga 6 avsnitt 3).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Med tanke på näringsförbudets främsta syfte — att undanröja en skadehärd — måste ett förbud kunna riktas mot den person som faktiskt har utövat ledningen av den verksamhet i vilken oegemligheterna har förekommit. Det bör därvid inte spela någon roll i vilken rättslig form verksamheten har bedrivits. | 64

Skälen för mitt förslag: Enligt de nu gällande reglerna i 199b§ andra Prop. 1985/86: 126

stycket KL kan näringsförbud riktas mot inte bara en enskild näringsidka-

re som har gått i konkurs. Om ett aktiebolag, ett handelsbolag eller en

ekonomisk förening, eller en sådan ideell förening eller stiftelse som har drivit bokföringspliktig näringsverksamhet, har försatts i konkurs, kan förbud också komma i fråga för den som företräder eller senare än två år

innan konkursansökningen kom in har företrätt den juridiska personen, antingen som ställföreträdare eller genom att faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av dess angelägenheter.

1 frågan vilken ställning en person skall ha intagit i ett företag för att reglerna om näringsförbud skall kunna tillämpas på honom anförde dåvarande chefen för justitiedepartementet, att detta får avgöras med utgångspunkt i de faktiska förhållandena. Regleringen är tillämplig på den som har

haft det recila inflytandet och beslutanderätten över verksamheten. Både den som faktiskt har utövat de befogenheter som tillkommer företagsled-

ningen — ehuru utan att formellt ha varit ställföreträdare — och den som

utåt haft ansvaret för driften kan enligt motiven träffas av ett förbud. Departementschefen tillade att inget hindrar att flera personer meddelas

förbud med anledning av en och samma konkurs (prop. 1979/80: 83 s. 56).

Kommittén föreslår att näringsförbud liksom idag skall kunna riktas mot inte bara en enskild näringsidkare utan också vissa befattningshavare hos en juridisk person. Lagtekniskt innebär förslaget att vid tillämpning av förbudsregeln dessa personer jämställs” med enskild näringsidkare. Kommittén riktar kritik mot den nu gällande lagstiftningen på den grunden att näringsförbud enligt KL inte kan riktas mot den som företräder — faktiskt handhar ledningen av — en enskild näringsverksamhet, om han inte. själv anses som näringsidkare. Enligt kommittén bör den juridiska form i vilken näringsverksamheten bedrivs sakna betydelse för möjligheten att ingripa med näringsförbud. Kommittén föreslår därför att med

enskild näringsidkare skall jämställas, vid sidan av den nyss åsyftade kretsen av befattningshavare hos juridisk person (som behandlas i avsnitt 4.3.3), bl.a. den som eljest faktiskt utövar ledningen av näringsverksamhet. Med detta förslag avser kommittén att göra det möjligt att ingripa med näringsförbud även mot den som faktiskt utövar ledningen av en enskild näringsverksamhet (jfr betänkandet s. 226 och 405).

Ingen remissinstans har gett någon avvikande uppfattning till känna.

Föreningen Sveriges åklagare har understrukit vikten av att det är veder-

börandes faktiska ställning i företaget som är avgörande och inte företags-

formen. — Ett par remissinstanser — Stockholms och Göteborgs kom-

muner — har erinrat om att kommunal näringsverksamhet drivs i såväl bolagsform som direkt av kommunen som juridisk person.

Även jag anser att näringsförbud liksom hittills även i fortsättningen bör

kunna meddelas den som faktiskt utövar ledningen av en sådan juridisk

person som avses i nu gällande reglering i KL. Det ligger enligt min mening 1 linje med näringsförbudets syfte att :man dessutom kan ingripa med | näringsförbud även mot den som faktiskt utövar ledningen av en enskild

näringsverksamhet. Avgörande för om förbud skall kunna komma i fråga

bör alltså vara vilken ställning personen i fråga har intagit i företaget och 65

5 Riksdagen 1985186. I saml. Nr 126

vad han har gjort sig skyldig till, alldeles oavsett i vilken juridisk form Prop. 1985/86: 126 näringsverksamheten har bedrivits. De principer som redan idag gäller i fråga om företrädare för juridiska personer bör således framdeles tillämpas även på näringsverksamhet som drivs under enskild firma.

Kommittén har visserligen inte närmare berört det, men innebörden av dess förslag är att näringsförbud kommer att kunna meddelas inte bara den som faktiskt utövar ledningen av en näringsverksamhet som bedrivs av en sådan juridisk person som anges i nu gällande reglering i KL eller av en rörelse som drivs under enskild firma. Med näringsverksamhet avses även sådan affärsverksamhet som drivs av statliga och kommunala affärsdrivande verk och av andra statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Förslaget innebär därför att förbud även skall kunna riktas mot den som faktiskt utövar ledningen av sådan verksamhet. Även om det praktiska behovet härav kanske inte är så stort talar enligt min mening principiella skäl för att det finns en sådan möjlighet. Mitt förslag i denna del överensstämmer mot denna bakgrund med kommitténs.

Jag har tidigare uttalat att näringsförbud bör kunna meddelas också en person som utåt framstår som ansvarig för en enskild näringsverksamhet, även om han bara är bulvan. Jag föreslår därför en regel om att förbud skall kunna riktas mot även en sådan person. Detta bör gälla även om det visar sig att företaget i fråga i själva verket är ett handelsbolag. I sak överensstämmer detta med kommittéförslaget, som dock har en annan lagteknisk utformning. Jag hänvisar här till min tidigare beskrivning av detta (avsnitt 4.3.1). : . |

Det jag nyss anförde i frågan om näringsförbud mot någon som faktiskt utövar ledningen av en enskild näringsverksamhet innebär att exempelvis den som för ägarens räkning förestår ett företag som drivs under enskild firma och som utövar den faktiska beslutanderätten, skall kunna meddelas näringsförbud. Om flera tillsammans har utövat ledningen, bör alla kunna bli föremål för förbud.

Också en person som inte står i ledningen för ett företag i dess helhet, men som har ett självständigt ansvar för en viss sektor inom företaget, exempelvis för marknadsföringen, den ekonomiska redovisningen eller arbetsmiljön, kan ha möjlighet att orsaka allvarliga missförhållanden. Detta talar för att även en sådan befattningshavare skulle kunna meddelas näringsförbud. Jag anser dock att det skulle uppkomma alltför stora gränsdragningsproblem om man gör det möjligt att ingripa med näringsförbud mot även sådana befattningshavare. I princip bör näringsförbud således kunna komma i fråga endast för den som haft det övergripande ansvaret i ett företag. Jag skall dock strax redovisa ett undantag från detta synsätt.

Vid bedömningen av om cen person har haft en sådan position i ett företag att han bör kunna komma i fråga för näringsförbud kan viss ledning tas i de straffrättsliga ansvarsreglerna. En person som inte kan hållas straffrättsligt ansvarig för ett brott som begåtts i utövningen av näringsverksamhet skall inte heller behöva räkna med att brottet kan ligga till grund för näringsförbud mot honom. Däremot bör enligt min mening förbud kunna riktas mot en person som intar en sådan position i ett företag att han kan åläggas s.k. föreragaransvar, dvs. har en sådan ställning i 66

företaget att han kan straffas för en handling eller underlåtelse som någon Prop. 1985/86: 126 annan i företaget har gjort sig skyldig till (jag kan här hänvisa till kommitténs beskrivning av begreppet i betänkandet på s. 227-231).

Företagaransvaret drabbar normalt företagsledningen — dvs. de personer som faktiskt har handhaft ledningen av företaget — men kan också inom företaget vara delegerat till chefer på en lägre nivå, t. ex. den som har

haft ett självständigt ansvar för en viss sektor inom företaget. Som jag nyss

anförde bör en person med en sådan befattning i princip inte kunna drabbas av näringsförbud. Jag anser dock att det finns skäl att göra undantag

från detta synsätt beträffande sådana befattningshavare som kan hållas

ansvariga för brott enligt principerna för företagaransvar. Vid prövningen av om en person som sagts nu har grovt åsidosatt sina åligganden bör

emellertid hänsyn då bara få tas till sådana brott och andra oegentligheter

som han har gjort sig skyldig till i en befattning som har varit förenad med företagaransvar och alltså inte till sådant handlande som kan ha ägt rum medan han innehade en mera underordnad ställning.

Enligt gällande bestämmelser om näringsförbud i KL kan förbud i vissa

fall meddelas en person som inte längre är men som tidigare har varit

ställföreträdare. eller som faktiskt har handhaft ledningen eller förvaltningen av cen juridisk persons angelägenheter, men som har lämnat befattningen. Förbud kan således riktas mot den som vid tidpunkten för konkursan-

sökan inte längre bade en sådan befattning men som haft det inom två år

dessförinnan. Eftersom kommittéförslaget innebär att anknytningen till

konkurs upphör. finns inte heller någon motsvarighet till denna tvåårsregel

i kommitténs förslag. Näringsförbud skall enligt förslaget kunna komma i

fråga även om det har gått mer än två år sedan vederbörande lämnade sin befattning.

I mitt förslag finns däremot fortfarande en viss koppling till konkurs. Jag ser dock inget skäl att föreslå någon tidsgräns motsvarande den som gäller idag. Det finns enligt min mening inget sakligt skäl att tidsmässigt begränsa möjligheterna att ingripa mot en person som har gjort sig skyldig till oegentligheter i egenskap av ledare för ett företag, bara därför att företaget har försatts i konkurs sedan han lämnat ledningen. Som jag tidigare har anfört (avsnitt 4.2.2 och 4.2.6) bör man däremot vid prövningen av om näringsidkaren har grovt åsidosatt sina åligganden, liksom av om ett nä-

ringsförbud är påkallat från allmän synpunkt, ta hänsyn till om de åsidosät-

tanden som läggs vederbörande till last ligger långt tillbaka i tiden eller ej.

Enligt kommitténs förslag skall näringsförbud kunna meddelas även den som faktiskt utövar ledningen av en sådan juridisk person som är bokfö-

ringspliktig enligt bokföringslagen (1976: 125), även om den juridiska per-

sonen inte bedriver näringsverksamhet. De juridiska personer det kan vara

fråga om är aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska föreningar. Kommittén motiverar sitt förslag med att den gällande regleringen om näringsförbud inte, såsom kommittéförslaget, knyter an förutsättningen för näring-

förbud såvitt angår ställföreträdare till att näringsverksamhet har förekommit, utan till att gäldenären har varit bokföringspliktig. Genom sitt förslag vill kommittén förhindra att möjligheterna att ingripa mot dem som faktiskt utövar ledningen av juridiska personer av det slag som nämnts blir mindre 67 än idag.

Under remissbehandlingen har inga invändningar riktats mot kommitté- Prop. 1985/86: 126 förslaget i denna del. Som jag tidigare anfört (avsnitt 4.3.1) har dock bara ett litet antal instanser alls berört frågan om vilken krets av personer som förbud skall kunna riktas mot.

Kommittéförslaget bygger uppenbarligen på uppfattningen att näringsförbud idag kan meddelas en företrädare för en juridisk person av tidigare nämnt slag. även om denna inte drivit näringsverksamhet. Själv ställer jag mig tveksam till en sådan tolkning av KL (199 b §). Syftet med gällande reglering är att komma till rätta med ocgentligheter i näringsverksamhet, inte i verksamhet av annat slag (prop. 1979/80:83 s. 23—29). För att näringsförbud skall komma i fråga krävs att företrädaren har åsidosatt åligganden som näringsidkare. Det ter sig dock mindre sannolikt att en ställföreträdare för en juridisk person i denna sin egenskap skall kunna anses ha åsidosatt åligganden som näringsidkare om den juridiska personen inte har ägnat sig åt näringsverksamhet. Jag kan heller inte se att det finns något praktiskt behov av en regel av det slag som kommittén föreslär. Kommittén framhåller visserligen att det förekommer att särskilt aktiebolag används för brottslig verksamhet utan att det idkas någon näring i dem. Som exempel nämner kommittén att någon systematiskt ägnar sig åt att köpa upp aktiebolag med stora skatteskulder enbart för att plundra bolagen på tillgångarna och utan att bry sig orn att betala skatteskulderna. Enligt kommittén är en sådan verksamhet knappast att betrakta som näringsverksamhet. Inte desto mindre får den enligt kommittén anses ha en sådan anknytning till näringsverksamhet att den bör beaktas vid en eventuell prövning om näringsförbud.

Jag delar givetvis kommitténs uppfattning att det är önskvärt att kunna ingripa mot personer som ägnar sig åt verksamhet av det slag som kommittén beskriver. Enligt min mening torde dock sådan verksamhet åtminstone ibland uppfylla kraven på näringsverksamhet. I andra fall åter kan den ingå som led i annan verksamhet som är näringsverksamhet, och näringsförbud kan på den grunden komma i fråga för den som faktiskt utövar ledningen av den juridiska personen. Men det kan också tänkas fall då det inte är

har bedrivit näringsverksamhet och den som faktiskt utövat ledningen av den inte heller har gjort detta. Vederbörande kan då knappast uppfylla det grundläggande kravet att ha gjort sig skyldig till ett grovt åsidosättande i näringsverksamhet. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag ingen motsvarighet till den av kommittén föreslagna regeln i denna del.

4.3.3 Vissa befattningshavare hos näringsidkare som är juridisk person Prop. [985/86: 126

Mitt förslag: När det har förekommit oegentligheter hos en närings-

idkare som är juridisk person skall näringsförbud kunna meddelas

vissa befattningshavare som redan på grund av sin formella ställning

får antas ha haft ett bestämmande inflytande på verksamheten. De

befattningshavare som får antas ha haft ett sådant inflytande är

följande: bolagsman i ett vanligt handelsbolag, komplementär i ett

kommanditbolag, styrelseledamot och suppleant för styrelseleda-

mot I ett aktiebolag och en ekonomisk förening samt verkställande

och vice verkställande direktör i ett aktiebolag.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt tbetänkandet s. 233 f och 404-406).

Remissinstanserna: De som har yttrat sig i frågan tillstyrker att näringsförbud skall kunna riktas mot den krets av befattningshavare som förslaget avser. Göta hovrätt och RSV ifrågasätter dock om inte befattningarna kan vara identiska med dem som en person med näringsförbud inte får inneha (bilaga 6 avsnitt 3).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Vissa befattningar hos juridiska personer är företagsledande redan till sin karaktär. Det överensstämmer därför med näringsförbudets syften att förbud kan meddelas dem som innehar sådana befattningar. |

Skälen för mitt förslag: Näringsförbud kan idag med stöd av 199 b &$' KL riktas mot den som antingen som ställföreträdare eller genom att faktiskt handha ledningen företräder (eller senare än två år innan konkursansökan kom in har företrätt) en konkursgäldenär som är ett aktiebolag, ett handelsbolag eller en ekonomisk förening, eller en sådan ideell förening celler stiftelse som drivit näringsverksamhet varmed följer bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1976:125). Med ställföreträdare avses inte bara ordinarie styrelseledamot och verkställande och vice verkställande direktör utan även t. ex. suppleant och firmatecknare (jfr prop. 1979/80:83 s. 57). För att näringsförbud skall komma i fråga för cn person som sagts nu skall dock vederbörande själv ha förfarit på ett sådant sätt som utgör förutsättning för förbud då konkursgäldenären är en enskild näringsidkare (prop. 1979/80: 83 s. 55).

Den nu nämnda kretsen av befattningshavare hos en juridisk person som kan få näringsförbud sammanfaller med den krets av befattningar som den som har meddelats näringsförbud inte får inneha (den senare betecknas i det följande som den förbjudna kretsen). 1199 c § KL föreskrivs således att den som har meddelats näringsförbud saknar rätt att — förutom att driva näringsverksamhet varmed följer bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1976: 125), eller faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av en

sådan juridisk person som avses i 199b§ — såsom styrelseledamot eller i Prop. 1985/86: 126 någon annan egenskap vara ställföreträdare för en sådan juridisk person.

Kommittéförslaget avviker från den nu gällande regleringen. Enligt förslaget blir det färre befattningar hos en juridisk person än enligt KL som anses vara företagsledande till sin karaktär och vilkas innehavare därför kan komma i fråga för näringsförbud. Vidare kommer den krets av befattningshavare som kan komma i fråga för näringsförbud att bli mindre än den förbjudna kretsen.

Enligt kommittéförslaget skall befattningar som bolagsman i handelsbolag, styrelseledamot och suppleant för styrelseledamot i akticbolag och ekonomisk förening samt verkställande och vice verkställande direktör i aktiebolag anses vara företagsledande till sin karaktär. Vid tillämpningen av förbudsregeln skall därför befattningshavare av detta slag jämställas med enskild näringsidkare. Det betyder att om det hos en juridisk person har förekommit sådana åsidosättanden som kan medföra näringsförbud, förbud skall kunna komma i fråga för sådana befattningshavare hos den juridiska personen som hör till dessa kategorier.

Till skillnad från vad som gäller idag skall enligt kommittén näringsförbud däremot inte kunna riktas mot en annan ställföreträdare hos ett handelsbolag än bolagsman, t. ex. cn styrelseledamot som inte också är bolagsman, i denna hans egenskap. Detsamma gäller I fråga om ställföreträdare för en ideell förening eller stiftelse som driver bokföringspliktig näringsverksamhet. En annan sak är att, som framgår av vad jag tidigare har anfört (avsnitt 4.3.2), också en person som tillhör de nu nämnda kategorierna kan få näringsförbud om det kan visas att han faktiskt har utövat ledningen av verksamheten.

Orsaken till att kommittén har gjort denna avgränsning är att den ansett att ett antagande att någon redan genom sin formella ställning har utövat ett faktiskt ledarskap i ett företag bör avse endast innehavarna av sådana befattningar som är underkastade lagstadgade förpliktelser. Av detta skäl avvisas tanken att låta också t.ex. firmatecknare och aktieägare eller styrelseledamöter i sådana stiftelser eller ideella föreningar som driver näringsverksamhet ingå i kretsen (betänkandet s. 233 f).

Jag delar kommitténs uppfattning att innebörden av ett näringsförbud även i fortsättningen bör vara att vederbörande skall sakna rätt att bedriva näringsverksamhet och att inneha vissa befattningar hos juridiska personer. Jag kommer att behandla denna fråga längre fram och för övrigt då också föreslå en utvidning av förbudets räckvidd i jämförelse med idag (avsnitt 4.4.1—4.4.4). Det finns emellertid anledning att redan här peka på vilka befattningar hos en juridisk person som kommittén för sin del anser bör höra till den förbjudna kretsen.

Enligt kommittéförslaget bör, som jag nyss påpekat, den förbjudna kretsen vara större än den. krets av befattningshavare hos en juridisk person mot vilken näringsförbud kan riktas. Den som har meddelats näringsförbud skall således enligt kommitténs mening vara förbjuden att vara —- förutom bolagsman i ett handelsbolag, styreiseledamot och suppleant för sådan i ett aktiebolag och en ekonomisk förening samt verkställande och vice verkställande direktör i ett aktiebolag — även styrelseledamot 70

eller suppleant för sådan i ett handelsbolag eller en sådan ideell förening Prop. 1985/86: 126 eller stiftelse som driver näringsverksamhet. Att förbudet bör avse också de senare kategorierna motiverar kommittén bl. a. med att hänvisa till det inflytande som regelmässigt är förknippat med dessa befattningar (s. 260).

Vid remissbehandlingen har kritik från flera håll riktats mot kommitténs avgränsning av den förbjudna kretsen. Så vill t. ex. åtskilliga instanser att också posten som firmatecknare skall ingå i denna. Ingen instans har däremot föreslagit att den nu behandlade regeln om vilka befattningshavare som skall kunna komma i fråga för näringsförbud skall avse andra eller flera befattningshavare än sådana som avses i kommittéförslaget. RÅ — som hör till dem som anser att firmatecknare bör ingå i den förbjudna kretsen — tillstyrker att regeln utformas i enlighet med kommitténs förslag. Även LO liksom Föreningen Sveriges åklagare tillstyrker förslaget.

Två instanser, Göta hovrätt och RSV, har berört diskrepansen mellan å ena sidan den krets av befattningshavare som skall kunna komma i fråga för förbud och å den andra den förbjudna kretsen. Enligt hovrätten kan det ifrågasättas om skillnaden är motiverad. Genom att anpassa bestämmelserna till varandra vinns enligt hovrätten systematiska fördelar. RSV:s uppfattning ligger i linje med hovrättens.

För egen del anser jag följande.

Vissa befattningar hos en juridisk person är typiskt sett av företagsiedande karaktär. Jag anser liksom kommittén att, när det har förekommit oegentligheter hos den juridiska personen, näringsförbud bör kunna riktas mot innehavaren av en sådan befattning.

Det är enligt min mening en förtjänst hos kommittéförslaget att man klart kan urskilja vilka befattningar hos en juridisk person som avses med regleringen. Samtidigt har jag förståelse för den uppfattning som har uttryckts under remissbehandlingen att regleringen blir något svåröverskådlig om de två befattningskretsarna — den som kan meddelas förbud och den som ett förbud avser — inte helt överensstämmer med varandra. Man kan dock inte bortse från att syftena med de båda regelslagen avviker från varandra, vilket gör att en sådan ordning enligt min mening inte saknar fog. En regel som innebär att en viss kategori av befattningshavare i princip hålls ansvarig för de oegentligheter som begås av den juridiska person de är knutna till, bör av rättssäkerhetsskäl omfatta bara sådana befattningshavare som typiskt sett har den faktiska ledningen och som lagstiftaren ger vissa befogenheter och förpliktelser.

Jag föreslår därför att näringsförbud skall kunna riktas mot den krets av befattningshavare som avses med kommitténs förslag, dvs. bolagsman i ett ' handelsbolag — i fråga om kommanditbolag bör regeln begränsas till komplementären —, styrelseledamot och suppleant för sådan i ett aktiebolag och cen ekonomisk förening samt verkställande och vice verkställande direktör i ett aktiebolag. Innebörden härav är att. när det hos en juridisk person av angivet slag har förekommit oegentligheter. det kan prövas om näringsförbud bör meddelas innehavaren av en sådan befattning. För att förbud skall meddelas skall dock befattningshavaren själv kunna lastas för det grova åsidosättande som är en förutsättning för förbud, och ett sådant skall också vara påkallat såvitt avser just honom. 71

Det bör understrykas att även andra befattningshavare hos en juridisk Prop. 1985/86: 126 person än de som har nämnts nu senast kan komma i fråga för näringsförbud. Jag erinrar om vad jag tidigare (avsnitt 4.3.2) har anfört om att den som faktiskt utövar ledningen av en näringsverksamhet skall kunna få näringsförbud, liksom den befattningshavare i ett företag som ansvarar enligt principerna för s.k. företagaransvar och som gjort sig skyldig till brott i den befattning som är förenad med sådant ansvar.

Den inställning jag nu har gett till känna innebär att en samordning av den krets av befattningshavare hos en juridisk person som kan komma i fråga för näringsförbud och den förbjudna kretsen då skulle kunna genomföras endast genom att den förbjudna kretsen minskas i förhållande till vad kommittén har föreslagit. Jag återkommer senare till denna fråga (avsnitt 4.4.3).

Jag övergår nu till några andra aspekter på frågan mot vem ett näringsförbud skall kunna riktas.

Enligt de gällande reglerna om näringsförbud undantas ingen kategori näringsidkare helt från tillämpningsområdet för reglerna om näringsförbud. Däremot särbehandlas vissa kategorier i den meningen att den verksamhet de utövar aldrig omfattas av ett förbud. Detta gäller verksamhet som innebär utövning av grundlugsskvddade rättigheter samt jordbruk och skogsbruk.

Även personer som är verksamma inom näringar som omfattas av dessa undantag kan ägna sig åt näringsverksamhet av annat slag. Jag anser därför att lagstiftningen om näringsförbud också i fortsättningen bör vara tillämplig på alla kategorier av näringsidkare. Jag kommer senare att behandla frågan vilken verksamhet som bör undantas från det område som omfattas av ett förbud.

Jag anser vidare, som jag tidigare berört. att det inte finns skäl att tillskapa en särskild möjlighet att meddela näringsförbud för juridiska personer. Jag vill inte heller föreslå att en person som är närstående till den som fär förbud i denna sin egenskap också skall drabbas av förbudet.

Det finns skäl att även beröra frågan om näringsförbud mot rådgivare. Rådgivare som bedriver yrkesmässig rådgivning kan redan idag meddelas näringsförbud med stöd av bestämmelserna i KL. De kommer också att omfattas av lagen om näringsförbud.

En särskild fråga är hur näringsförbud förhåller sig till ett sådant förbud att utöva juridisk eller ckonomisk rådgivningsverksamhet som numera kan meddelas enligt lagen (1985: 354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m. m. Jag vill här erinra om att chefen för justitiedepartementet i motiven till nämnda lag uttalade att den omständigheten att någon kan ha meddelats näringsförbud enligt de nuvarande reglerna i KL inte utan vidare medför att man bör avstå från att ta upp frågan om förbud enligt lagen om kontroll av rådgivare när det finns skäl till det. Departementschefen påpekade därvid att de båda förbudsinstituten i flera hänseenden är olika till sin räckvidd (prop. 1984/85:90 s. 38). Motsvarande gäller förhållandet mellan det utvidgade näringsförbud som jag här föreslår och förbud mot yrkesmässig rådgivning. Sistnämnda förbud är så till vida mera begränsat än ett näringsförbud som det bara tar sikte på rådgivning, men

samtidigt mera långtgående i så måtto att det normalt innefattar förbud Prop. 1985/86: 126 även mot att medverka i annans rådgivningsverksamhet. Uppenbarligen kan det dock endast undantagsvis finnas tillräckliga skäl för att låta förbud av båda slagen löpa parallellt.

4.4¶Näringsförbudets innebörd

Jag kommer i det följande att behandla frågan vad det bör innebära att någon får näringsförbud. Jag kommer att föreslå att den som är underkastad näringsförbud skall sakna rätt att driva näringsverksamhet (4.4.0, faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet m.m. (4.4.2), inneha vissa befattningar hos juridiska personer och äga aktiemajoriteten i aktiebolag (4.4.3) samt vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i en näringsverksamhet som drivs av en närstående till honom eller som han själv tidigare har bedrivit (4.4.4), allt under den tid då förbudet gäller (4.4.5). Detta innebär att han inte har rätt att ta nya sådana uppdrag och att han även är tvungen att avveckla en förbjuden verksamhet eller befattning m. m. som han redan driver eller innehar (4.4.6). Jag anser att näringsförbudet i princip skall gälla all verksamhet m. m. av omnämnt slag men att dispens skall kunna beviljas (4.4.7). Ett näringsförbud skall dessutom i vissa fall kunna upphävas (4.4.8).

4.4.1 Förbud mot att driva näringsverksamhet

Mitt förslag: Den som är underkastad näringsförbud får inte driva näringsverksamhet. Ett undantag bör dock göras för utövningen av grundlagsskyddade rättigheter.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt (betänkandet s. 251—257).

Remissinstanserna: Föreningen Auktoriserade Revisorer, liksom Svenska Metallindustriarbetareförbundet, tillstyrker förslaget att den som meddelas näringsförbud inte skall få idka näringsverksamhet. Sveriges Domareförbund lämnar det utan erinran. LRF anser. liksom överåklagaren i Göteborg, att jordbruk och skogsbruk bör undantas från verkan av näringsförbud. Också Föreningen Sveriges åklagare uttalar sig i den riktningen (bilaga 6 avsnitt 4).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Att den som har näringsförbud inte skall få idka näringsverksamhet får anses närmast självklart. Också sådan näringsverksamhet som utgörs av jordbruk och skogsbruk bör av principiella skäl omfattas av förbudet. De problem som detta kan medföra för den som får förbudet kan lösas genom dispens.

Skälen för mitt förslag: Som jag tidigare har anfört bör näringsförbudets väsentligaste syfte vara att undanröja en skadehärd. Man skall alltså med

ett förbud förhindra att en person kan fortsätta att utgöra en skadehärd. Ett Prop. 1985/86: 126 förbud kan också vara befogat i ett fall då det skulle framstå som stötande

om en person som har begått allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet

trots detta skulle få fortsätta att ägna sig åt sådan. Det kan även finnas skäl

alt ingripa med näringsförbud av allmänpreventiva skäl. Ett förbud måste

mot denna bakgrund få en sådan räckvidd att det blir effektivt. Samtidigt får det inte ges en så vid utformning att det i onödan försvårar för den

berörde att försörja sig. Det är också av rättssäkerhetsskäl viktigt att den som har näringsförbud kan förutse om ett visst handlande innebär att

förbudet överträds. Innebörden av näringsförbud enligt regleringen i 199c§ KL är bland

annat att vederbörande inte får driva näringsverksamhet varmed följer bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1976: 125).

Det framstår som närmast självklart att en effekt av ett näringsförbud måste vara att vederbörande förbjuds att driva näring. Detta bör alltså gälla även enligt den lag som jag nu föreslår.

Hänvisningen i KL till bokföringslagen medför att jordbruk och skogsbruk som drivs av enskilda inte omfattas av förbudet. För sådan verksam-

het gäller i stället jordbruksbokföringslagen (1979: 141). Ett näringsförbud medför alltså ingen förlust av rätten att idka dessa näringar. Däremot kan

även en jordbrukare i och för sig meddelas näringsförbud enligt gällande regler, men förbudet kommer då att avse annan näringsverksamhet än jordbruk och skogsbruk. Frågan är då om motsvarande undantag bör göras också nu.

Vid tillkomsten av gällande ordning uttalade föredragande departementschefen att det var mest ändamålsenligt att knyta ett näringsförbud till bokföringslagens näringsidkarbegrepp. Han menade att det inte framkommit något behov av att stävja missbruk av näringsfriheten inom jordbruket

och skogsbruket och att dessa områden därför borde kunna lämnas utanför

regleringen (prop. 1979/80:83 s. 35).

Kommittén föreslår ingen motsvarighet till undantaget för jordbruk och skogsbruk. Den konstaterar att jordbrukarna visserligen är en specicll

kategori i den meningen att deras näring är särskilt starkt förknippad med

deras boende. Denna omständighet bör dock enligt kommittén inte vara utslagsgivande för bedömningen av hur lagen" skall utformas. Kommittén framhåller att även andra näringsidkare i praktiken kan bli tvungna att

flytta som cen följd av ett näringsförbud. Den anför också några ytterligare

skäl mot att jordbruk och skogsbruk hålls utanför lagens tillämpningsområde.

Under remissbehandlingen har LRF uttalat att det på sakliga grunder är

rimligt att jordbruk och skogsbruk även i fortsättningen undantas från

tillämpningsområdet för näringsförbud.

För egen del vill jag inte förneka att näringsförbud i allmänhet torde

framstå som en särskilt ingripande åtgärd mot just jordbrukare. En jordbrukares näringsverksamhet är ofta på olika sätt sammanvävd med hans familje- och bostadsförhållanden. Om ett näringsförbud riktas mot honom

måste han avveckla verksamheten, vilket medför att han kan bli tvungen att lämna sitt hem. En avveckling av ett jordbruk kan medföra en betydan- 74

de kapitalförstöring, och det kan bl. a. därför bli svårt för jordbrukaren att Prop. 1985/86: 126

återuppta sin verksamhet som jordbrukare sedan tiden för förbudet har

gått till ända. Om vederbörande har ägnat sig åt enbart jordbruk eller skogsbruk under sitt yrkesverksamma liv, kan det vara svårt för honom att

få ett annat arbete, och näringsförbudet kan då i praktiken ligga nära ett yrkesförbud. Många gånger deltar också flera familjemedlemmar i jordbru-

ket, och om en av dem fär näringsförbud kan detta påverka försörjnings-

möjligheterna för de övriga. Även en tredje man av annat slag kan komma

att drabbas negativt av ett näringsförbud, t. ex. en markägare som arrenderat ut mark till en arrendator som får näringsförbud. Till detta kommer att

jordbruk och skogsbruk är underkastade särskild skötsellagstiftning som

bl.a. ålägger ägaren celler brukaren att bruka och sköta jordbruks- och skogsmark.

Även om problem av detta slag kan tänkas uppkomma särskilt frekvent inom jordbruket, kan motsvarigheter till dem delvis uppstå på även andra

områden, t. ex. då näringsförbud meddelas den som driver en affär i ett hus

som också inrymmer hans bostad, eller den som tillsammans med sin

familj driver en industri. Likaså torde man också om vissa andra näringar med rätta kunna göra gällande, att det inte just inom dem framkommit något behov av att stävja missbruk av näringsfriheten genom näringsförbud.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag liksom kommittén att principiella skäl talar för att jordbruk och skogsbruk bör behandlas på

samma sätt som andra näringar. Men liksom kommittén tror jag att det blir mycket ovanligt rmned näringsförbud för jordbrukare. Jag vill dock inte

utesluta att ett näringsförbud undantagsvis också kan aktualiseras för en jordbrukare som t.ex. har gjort sig skyldig till systematiska och grova

ekonomiska oegentligheter. Jag vill understryka att de förhållanden som jag nyss har nämnt givetvis

måste beaktas vid en prövning rörande näringsförbud. I viss utsträckning bör hänsyn av detta slag kunna tas vid prövningen av om näringsförbud är

påkallat från allmän synpunkt. Omständigheter av detta slag måste vidare beaktas då rätten i samband med en prövning om näringsförbud har att ta ställning till om den som meddelas förbud skall få dispens för viss verk-

samhet. Det ligger i sakens natur — med tanke på syftet med näringsförbud — att dispens för verksamhet inom jordbruk eller skogsbruk främst bör komma i fråga om de oegentligheter som motiverar förbudet har förekommit i annan verksamhet än sådan. Jag vill i sammanhanget tillägga att de

åligganden som följer av den nyssnämnda skötsellagstiftningen bör beaktas

då rätten tar ställning i frågor rörande avveckling och dispens.

Kommittén diskuterar också om en annan kategori av näringsidkare —

s.k. fria yrkesutövare (t.ex. konstnärer, privatpraktiserande läkare och advokater) — bör undantas från tillämpningsområdet för näringsförbud. Särskilt för sådana personer som i stort saknar möjlighet att förtjäna sitt

uppehälle genom att fortsätta med yrket som anställda kan ett näringsför-

bud i realiteten fungera som ett förbud mot att utöva yrket. Jag delar dock

kommitténs uppfattning — som inte heller har mött någon erinran under

remissbehandlingen — att det inte heller här bör göras något undantag. Det

får i stället ankomma på domstolarna att från fall till fall pröva om ett Prop. 1985/86: 126 undantag i form av dispens är befogat. Särskilt om ett förbud i realiteten skulle fungera som ett yrkesförbud kan ett undantag vara motiverat.

Från verkan av förbud undantas i KL (199 a 5) också sådan verksamhet som är skyddad av grundlag. I lagrummet hänvisas till stadganden i regeringsformen och i tryckfrihetsförordningen, vilka föreskriver frihet för varje medborgare att utöva vissa grundläggande rättigheter. De rättigheter som här är av intresse är främst yttrandefriheten, informationsfriheten. mötesfriheten och tryckfriheten.

Undantaget innebär att ett näringsförbud aldrig kan medföra att vederbörande fråntas rätten att idka näring som avser utövning av någon av de grundlagsskyddade rättigheterna. Trots ett näringsförbud har man således rätt att t.ex. driva ett tryckeri, skriva och publicera böcker eller artiklar eller anordna teaterföreställningar, även om verksamheten innebär att man idkar näring.

Denna ordning förs vidare i mitt förslag.

Jag har tidigare, i samband med diskussionen om hur kretsen av personer som skall kunna få näringsförbud bör se ut, också berört innebörden av begreppet näringsidkare (avsnitt 4.3.1). Gränsdragningsproblem motsvarande dem jag då berörde kan uppkomma även när man skall avgöra om en person med näringsförbud har överträtt förbudet. Vad jag tidigare har anfört om begreppet näringsidkare — som ju står för en sådan person som idkar näringsverksamhet — har tillämplighet också här. Detsamma gäller frågan vem som skall anses ha idkat näringsverksamhet då flera personer har varit verksamma i en rörelse som bedrivits under enskild firma (avsnitt 4.3.1).

4.4.2 Förbud mot att faktiskt utöva ledningen av näringsverksamhet m. m.

Mitt förslag: Den som är underkastad näringsförbud får inte faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet eller av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig, även om den inte driver näring.

Kommitténs förslag: Överensstämmer till sin innebörd med mitt (betänkandet s. 257—264).

Remissinstanserna: Ingen har någon erinran mot förslaget (bilaga 6 avsnitt 4).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Med tanke på näringsförbudets syfte måste förbudet utformas så, att det förhindrar vederbörande från att faktiskt driva näringsverksamhet. Det bör inte spela någon roll i vilken rättslig form näringsverksamheten bedrivs.

Skälen för mitt förslag: Enligt gällande reglering I 1992 § KL saknar den Prop. 1985/86: 126

som fått näringsförbud, förutom rätt att driva näringsverksamhet varmed följer bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen och att vara ställföreträ-

dare för vissa juridiska personer, också rätt att faktiskt handha ledningen

eller förvaltningen av den juridiska personens angelägenheter. Däremot är han inte förbjuden att faktiskt utöva ledningen av en rörelse som drivs under enskild firma, så länge han inte själv är näringsidkare.

Kommittén föreslår att näringsförbud också i fortsättningen skall avse rätten att faktiskt utöva ledningen av näringsverksamhet. Enligt kommittén bör detta gälla även i fråga om sådan näringsverksamhet som drivs under enskild firma. Det saknas enligt kommittén skäl att i detta avseende göra en åtskillnad mellan olika företagsformer.

Under remissbehandlingen har Stockholms och Göteborgs kommuner anfört att det bör klargöras om förbudet att faktiskt utöva ledningen av näringsverksamhet även skall gälla sådan kommunal affärsverksamhet som bedrivs i förvaltningsform. Kommittén har inte berört denna fråga. Jag anser att den princip som gäller idag bör gälla också i fortsättningen.

Den som är underkastad näringsförbud bör alltså inte ha rätt att faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet och inte heller av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig. även om den inte driver näring.

Som jag har nämnt tidigare (avsnitt 4.3.1) bör inte företagsformen vara

avgörande för om näringsförbud skall kunna komma i fråga. Motsvarande bör gälla i nu förevarande avseende. Ett näringsförbud skall alltså även innebära förbud mot att faktiskt utöva ledningen av en rörelse som drivs

under enskild firma.

Den som är underkastad näringsförbud är redan idag förbjuden att faktiskt leda en statlig eller kommunal näringsverksamhet som drivs i

bolagsform. Näringsförbudets bakgrund och syfte talar för att denna prin-

cip bör gälla oavsett i vilken juridisk form statlig eller kommunal närings-

verksamhet bedrivs. Det kan visserligen hävdas att behovet att vidga näringsförbudets innebörd i detta hänseende är litet med tanke på den

demokratiska kontroll som kan utövas av medborgarna. Principiella skäl talar dock enligt min mening för att ett näringsförbud bör innebära hinder för vederbörande att också faktiskt leda näringsverksamhet som drivs av stat eller kommun i annan form än genom bolag. Jag vill även erinra om att

privat och offentlig näringsverksamhet behandlas lika i sådan konsument-

rättslig eller annan civilrättslig lagstiftning som innehåller särskilda regler för näringsverksamhet (se t. ex. prop. 1979/80: 119 s. 187, prop. 1983/84:92 s. II f och prop. 1984/85: 110 s. 141).

I fråga om innebörden av att någon faktiskt utövar ledningen av en näringsverksamhet kan jag hänvisa till vad jag tidigare har anfört härom

(avsnitt 4.3.2).

4.4.3 Förbud mot att inneha vissa befattningar hos juridiska personer och Prop. 1985/86: 126 aktiemajoriteten i aktiebolag

Mitt förslag: Den som är underkastad näringsförbud får inte inneha vissa befattningar som ställföreträdare för juridiska personer. Han får således inte vara bolagsman i ett vanligt handelsbolag eller komplementär i ett kommanditbolag. Han får inte heller vara styrelseledamot eller suppleant för styrelseledamot i ett aktiebolag, ett handelsbolag (inkl. kommanditbolag) eller en ekonomisk förening. eller i en sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet. Vidare fär han inte vara verkställande eller vice verkställande direktör i ett aktiebolag. Han får inte heller i annan egenskap vara ställföreträdare för en sådan juridisk person som har nämnts. Slutligen får han inte äga så många aktier i ett aktiebolag att hans andel av röstetalet för samtliga aktier i bolaget överstiger femtio procent.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Kommittén föreslår dock inte någon regel om att den som har fått näringsförbud skall sakna rätt att vara ställföreträdare i annan egenskap än bolagsman. styrelseledamot eller suppleant för sådan eller verkställande eller vice verkställande direktör. Den föreslär heHer ingen regel om förbud mot aktieinnehav av viss omfattning (betänkandet s. 260 f och 408 f).

Remissinstanserna: Ingen instans har någon erinran mot att den som har näringsförbud skall vara förbjuden att inneha sådana befattningar som kommittén anger. Flera remissinstanser anser dock att också ställningen som firmatecknare bör vara förbjuden. Det gör RÄ. överåklagaren i Göteborg, länsåklagaren i Stockholms län och Gotlands län, Stockholms tingsrätt, länsstyrelsen i Stockholms län, RSV, Patent- och registeringsverket, kronofogdemyndigheten i Malmö. Föreningen Sveriges åklagare och Sveriges Ackordscentral. RSV anser att även innehav av aktiemajoriteten i ett aktiebolag bör vara förbjudet (bilaga 6 avsnitt 4).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: För att syftet med näringsförbudet skall uppnås bör förbudet avse sådana funktioner hos cen juridisk person som till sin karaktär är företagsledande eller som innebär att innehavaren utåt företräder den juridiska personen. Detsamma gäller ett mera omfattande ägande i ett aktiebolag.

Skälen för mitt förslag: Enligt gällande regler i 199c8 KL får den som meddelats näringsförbud inte vara ställföreträdare för ett aktiebolag, ett handelsbolag eller en ekonomisk förening eller en sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet varmed följer bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen.

Kommittén föreslår att denna ordning i huvudsak bibehålls. Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot principen som sådan. Däremot

finns det delade meningar om vilka befattningar som skall ingå i den Prop. 1985/86: 126

förbjudna kretsen. Även jag anser att liksom idag vissa poster som ställföreträdare för

juridiska personer bör vara förbjudna för en person med näringsförbud. Detta bör gälla även om posten i det enskilda fallet inte medför att veder-

börande faktiskt utövar ledningen av företaget. En verkställande direktör i ett aktiebolag har ett sådant ansvar och sådana möjligheter att påverka

skeendet i bolaget att det vid en prövning av om det skett en överträdelse av ett näringsförbud inte skall vara nödvändigt att föra särskild bevisning

om vilken faktisk ställning han har haft i det enskilda fallet. Detsamma gäller styrelseledamöter i aktiebolag. Liksom i andra sammanhang bör suppleant jämställas med ordinarie styrelseledamot och vice VD med VD.

Förbudet bör vidare gälla även befattningen som bolagsman i vanliga handelsbolag och komplementär i kommanditbolag. Den som har meddelats näringsförbud skall alltså vara skyldig att avveckla alla uppdrag som

sagts nu och förbjuden att ta några nya under den tid då näringsförbudet gäller.

Förbudet mot att vara styrelseledamot eller suppleant bör också, liksom idag. gälla i ekonomisk förening och handelsbolag samt i sådan idecH förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet.

Jag vill erinra om att de sistnämnda befattningarna inte hör till dem mot vilkas innehavare näringsförbud skall kunna riktas på den grunden att de utan vidare anses ha en företagsledande funktion (avsnitt 4.3.3). Bakgrunden var att de inte är underkastade lagstadgade förpliktelser. När det gäller

att bestämma vilka befattningar som skall vara förbjudna för den som har fått näringsförbud gör sig dock inte rättssäkerhetsskäl av samma slag gällande som vid utformningen av den tidigare behandlade regeln. Framför

allt med hänsyn till det inflytande som ändå i regel är förenat med de nämnda posterna, anser jag att det är motiverat att cn person med närings-

förbud förbjuds att inneha också dessa. Enligt gällande bestämmelser är det också förbjudet för den som har

näringsförbud att vara firmatecknare (prop. 1979/80:83 s. 57). Kommittén

framhåller att ett sådant förbud givetvis många gånger är motiverat, efter-

som firmatecknaren ofta har ett sådant inflytande i företaget som inte bör

vara tillåtet. Förbudet tjänar också till att underlätta bevisföringen i vissa

fall. Emellertid innebär detta förbud enligt kommittén att näringsförbudet utsträcks onödigt långt. Kommittén avvisar därför tanken att låta firma-

tecknare ingå i den förbjudna kretsen. För egen del ansluter jag mig till den kritik av kommitténs förslag i denna del som kommit till uttryck under remissbehandlingen. Rätten att teckna firma innebär att vederbörande har behörighet att företräda bolaget såväl

vid skriftliga rättshandlingar som i andra fall. t.ex. vid muntliga avtal, och därmed också möjlighet att disponera rörelsens medel. Inte sällan mäste denna behörighet anses ge firmatecknaren en faktisk möjlighet att leda

företaget. Det förhållandet att en person har anförtrotts rätten att företräda företaget utåt och att disponera rörelsens medel torde dessutom många gånger kunna tas som tecken på att han också har ett inte oväsentligt

inflytande på företagets verksamhet i övrigt. Det måste därför normalt 79

anses olämpligt att cn person med näringsförbud kan fortsätta att vara Prop. 1985/86: 126 firmatecknare i det företag där han har gjort sig skyldig till oegentligheter eller fungera som sådan i ett annat företag. Till detta kommer att man genom att göra undantag för firmatecknare enligt min mening skapar en möjlighet till kringgående av ett näringsförbud. Jag anser därför att även ställningen som firmatecknare bör vara förbjuden för den som är underkastad näringsförbud. I de med all sannolikhet sällsynta fall då en person med näringsförbud har ett beaktansvärt behov av att vara firmatecknare i en rörelse, bör frågan kunna lösas genomidispens.

Vid tillkomsten av nu gällande bestämmelser om näringsförbud tog dåvarande chefen för justitiedepartementet även upp frågan om ett näringsförbud också skulle innebära ett automatiskt förbud för vederbörande att inneha aktier o.d. Departementschefen avvisade dock denna tanke. Som grund för sin inställning anförde han att om en ekonomisk intressegemenskap av sådant slag föreligger när förbud meddelas skulle en avveckling av gemenskapen bli nödvändig. Också under förbudstiden skulle en avveckling kunna komma att aktualiseras inte bara när personen i fråga genom eget handlande har kommit i en sådan ställning att det uppstått en otillåten intressegemenskap, utan också när så inte är fallet, t.ex. om aktier har tillfallit honom genom arv. En reglering av antytt slag skulle framför allt i det senare fallet kunna uppfattas som opåkallad. Vidare skulle en skyldighet att avveckla den ekonomiska gemenskapen kräva komplicerade regler för hur avvecklingen skall ske. Möjligheterna att kontrollera efterlevnaden av ett sådant förbud torde enligt departementschefen — även om tillgängliga registersystem utvecklas ytterligare — vara begränsade.

Departementschefen tillfogade dock att den som har ett dominerande ägarinflytande i ett fåmansbolag i många fall även måste antas faktiskt handha ledningen och förvaltningen av företagets angelägenheter. I bolag med sådana ägarförhållanden är det naturligt att bolagsstämman ofta är en formalitet. Beslutsprocessen torde i många fall likna den som förekommer i ett enmansföretag som inte drivs i form av aktiebolag. Det sagda innebär att ägaren av ett enmansbolag normalt måste sälja aktierna för att inte bryta ett näringsförbud (prop. 1979/80: 83 s. 36; jfr SOU 1979: 13 s. 79).

Kommittén föreslår inte någon ändring i den ordning som gäller nu. Enligt kommittén bör i stället den som äger aktier eller andelar liksom hittills bedömas enligt regeln om förbud mot att faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet.

Endast ett fåtal remissinstanser har berört den fråga jag nu behandlar. Föreningen Sveriges åklagare ansluter sig till kommitténs förslag, medan RSV anser att den som är underkastad näringsförbud inte skall ha rätt att äga aktiemajoriteten i ett aktiebolag. På den senare linjen går också kronofogdemyndigheten i Malmö.

För egen del anser jag följande. Som anfördes i det tidigare lagstiftningsärendet kan er ordning som

innebär att en aktieägare på grund av näringsförbud tvingas avveckla aktieinnehavet skapa svårigheter för honom. Den kan också i vissa fall framstå som opåkallad. Enligt min mening kan detta emellertid inte undan- 80

skymma det förhållandet att ett dominerande ägarinflytande i ett bolag Prop. 1985/86: 126

också ger möjlighet till styrning av bolagets verksamhet. Denna kan kom- '

ma till stånd indirekt genom möjligheten att via bolagsstämman påverka

valet av styrelse och via styrelsen valet av verkställande direktör. Den kan också ta sig mera direkta uttryck i form av direktiv till bolagsledningen i

frågor som gäller bolagets verksamhet. Jag anser med hänsyn till vad jag

har anfört nu att det ter sig naturligt att vid utformningen av en lag om

näringsförbud betrakta ett dominerande ägarinflytande i ett aktiebolag som ett faktiskt innehav av ledningen av företaget. Mitt synsätt ligger i linje med vad dåvarande chefen för justitiedepartementet anförde i samband

med tillkomsten av nu gällande regler om näringsförbud om hur man bör se på ett dominerande ägarintlytande i ett fåmansbolag. Att praktiska svårigheter kan uppstå i samband med avvecklingen av ett aktieinnehav eller

delar av ett sådant bör inte medföra att man bortser från sakförhållandet. Som har framgätt i det föregående förutsätter för övrigt redan nu gällande ordning i KL att en avvecklingssituation kan uppstå. I de fall då det ter sig

opåkallat att förhindra att en person med näringsförbud innehar en aktiepost som ger honom ett dominerande inflytande i ett bolag bör frågan,

liksom då undantag från näringsförbud eljest är befogat, kunna lösas ge-

nom dispens (avsnitt 4.4.7). Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag således att ett aktieinnehav som ger eu dominerande inflytande i ett

aktiebolag bör vara förbjudet. |

Bedömningen av när någon skall anses ha ett' dominerande inflytande i ett aktiebolag kan variera med bolagets storlek. Medan ett sådant inflytan-

de i ett fåmansbolag ofta kan sägas föreligga vid ett röstetal om 50 72, kan

det i ett stort aktiebolag med mycket spritt ägande föreligga redan vid ett lägre röstetal. Med tanke på de svåra gränsdragningsproblem som annars

kan uppstå, har jag dock stannat för att anse att förbudet att äga aktier skall

avse ett aktieinnehav som representerar mer än hälften av det samlade röstetalet för samtliga aktier i ett aktiebolag. Jag är medveten om att ett

sådant förbud kan komma att kringgås genom bulvankonstruktioner av

olika slag. Om detta sker och den som är underkastad näringsförbud alltså har gjort en skenöverlåtelse men i praktiken behållit det inflytande som en aktiemajoritet ger honom, kan det föreligga en situation då han har brutit mot förbudet att faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet.

Jag vill i detta såmmanhang också ta upp frågan huruvida ett näringsför-

bud även bör hindra ett större andelsinnehav i en ekonomisk förening.

Enligt min mening är det befogat att bedöma ett sådant andelsinnehav på ett annat sätt än Innehav av en större aktiepost. Jag vill här framför allt erinra om att antalet medlemmar i en ekonomisk förening måste vara minst

fem (i vissa undantagsfall tre) och att möjligheten till utdelning av över-

skott i förhållande till medlemmarnas kapitalinsatser är begränsade. Till detta kommer att varje medlem har en röst, om inte nägot annat har bestämts i stadgarna. De föreningar som tillämpar principen en medlem — en röst uppnår vissa fördelar vid inkomstbeskattningen. Jag vill också

framhälla att en ekonomisk förening inte utan särskilda skäl får vägra någon inträde i föreningen. Vad jag nu har sagt innebär sammantaget att den enskilde föreningsmed- 81

6 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 126

lemmen har starkt begränsade möjligheter att genom ett dominerande Prop. 1985/86: 126 ägarinflygande styra en ekonomisk förening och tillgodogöra sig resultatet

av dess verksamhet. Jag anser därför att det saknas tillräckliga skäl att låta

ett näringsförbud utgöra hinder möt innehav av större andelsposter i eko-

nomiska föreningar. Jag vill avslutningsvis erinra om att några remissinstanser har framfört

att de befattningar vilkas innehavare skall kunna meddelas förbud bör vara identiska med de befattningar som bör vara förbjudna (jfr avsnitt 4.3.3). Jag framhöll med anledning av mitt ställningstagande i frågan om avgräns-

ningen av den förstnämnda kategorin «att en sådan identitet bara kunde

komma till stånd om den krets av befattningar som jag nu har behandlat får

ett mindre omfång än kommittén har föreslagit. Det resonemang jag nu senast har fört har dock inte lett fram till en sådan lösning. Det får alltså

godtas att de båda befattningskretsarna blir delvis olika.

4.4,4 Förbud mot att arbeta hos närstående och i den tidigare rörelsen

Mitt förslag: Den som är underkastad näringsförbud får inte vara

anställd eller ta cmot återkommande uppdrag i en näringsverksam-

het som drivs av en närstående till honom eller där en närstående har en sådan ställning att han, om det förekommer oegentligheter i näringsverksamheten, själv kan meddelas näringsförbud. Som när-

som är besvågrad i rätt upp- eller nedstigande Ied eller så att den ene

är gift med den andres syskon. Den som är underkastad näringsförbud fär inte heller vara verksam i den rörelse där han har gjort sig skyldig till de åsidosättanden av sina åligganden som legat till grund

för förbudet.

Kommitténs förslag: Överensstämmer såvitt gäller närståendeförbudet i

huvudsak med mitt. Kommittén föreslår dock inte att anställningsförbudet skall gälla i svågerförhållanden. Kommittén föreslår vidare inte att förbu-

det skall gälla rätten att vara verksam i den tidigare rörelsen (betänkandet

s. 270—277 och 411—413). oo

Remissinstanserna: De flesta som har yttrat sig i frågan tillstyrker kommitténs förslag. flera dock med förbehållet att den förbjudna kretsen bör göras vidare. RÅ anför att förslaget att utvidga näringsförbudsreglerna till att

avse anställning eller uppdrag hos närstående från äklagarsynpunkt torde vara det mest betydelsefulla i heta lagförslaget (bilaga 6 avsnitt 4).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Den som har fått näringsförbud kan försöka kringgå förbudet framför allt genom att ta anställning eller återkommande uppdrag hos en närstående eller hos den som har övertagit

den rörelse som han själv tidigare har drivit. För att förhindra kringgäcn-

den av näringsförbud bör därför sådana anställnings- och uppdragsförhällanden förbjudas.

Skälen för mitt förslag: Kommittén konstaterar att det ofta här funnits Prop. [985/86: 126

anledning att misstänka att meddelade näringsförbud har överträtts. Åtal har dock på grund av bevissvårigheterna väckts i bara mycket få fall. Av

särskild betydelse är enligt kommittén de fall där den person som har fått

näringsförbud är verksam i en rörelse som — enligt vad som uppges — leds av en närstående. t.ex. make, sambo eller barn. De undersökningar kommittén har gjort visar att det är mycket vanligt att den som har meddelats

näringsförbud tar anställning hos en närstående. Särskilt vanligt är det att en man med näringsförbud anställs av sin hustru i en verksamhet som i

mycket liknar den gamla. Man kan inte undgå misstanken. anför kommit-

tén, att anställningsförhållandet i ett sådant fall ofta är en skenkonstruktion

och att mannen, liksom tidigare, leder verksamheten.

Kommittén framhåller att en effektivare tillsyn kan vara ett sätt att

komma till rätta med problemen. Ett annat sätt är att införa regler som”

försvårar eller förhindrar överträdelser.

Kommittén anser att båda metoderna bör användas. Det är enligt kommittén inte realistiskt att räkna med att en bättre tillsyn är tillräcklig för att lösa problemen. Den föreslår därför att en person som har fått näringsförbud inte skall få vara anställd i ett företag som drivs eller leds av make, sambo, barn, förälder eller syskon.

Av remissinstanserna anför RÅ att den angivna kretsen av närstående synes ha avgränsats på ett lämpligt sätt. Andra instanser som uttalar sig i

linje med denna uppfattning är konsumentverket, Göteborgs tingsrätt, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, TCO, SACO/SR, Svenska Mc-

tallindustriarbetareförbundet och Föreningen Sveriges åklagare.

En utvidgning av kretsen önskar bl.a. RSV. länsåklagaren i Malmöhus

län, länsstyrelsen i Jönköpings län. Stockholms kommun samt Föreningen Sveriges kronofogdar. Remissinstansernas förslag avviker från varandra,

men sammantaget föreslås att kretsen också skall omfatta tidigare make,

den som är i rätt upp- eller nedstigande släktskap eller svågerlag, vänner eller personer som eljest står vederbörande personligen nära, vissa personer med vilka vederbörande har en ekonomisk intressegemenskap, fosterbarn, styvbarn, styvsyskon, sammanboendes barn samt den person som

har övertagit näringsverksamheten.

Svenska Revisorsamfundet anser att den förbjudna kretsen bör avgränsas genom en individuell bedömning i varje enskilt fall. Vissa organisationer inom näringslivet har ingen erinran mot den föreslagna regeln, dock "med förbehållet att man bör göra det möjligt för en person med näringsför-

bud att i underordnad befattning förtjäna sitt levebröd hos närstående.

Svenska Byggnadsentreprenörföreningen, som har en syn i linje med den sistnämnda. anser att det direkt av bestämmelsen bör framgå vilka befatt-

ningar i en närståendes verksamhet som inte får innehas av den som har

meddelats näringsförbud. LRF, slutligen. hyser tveksamhet inför den föreslagna regeln och anser alt man måste respektera rådande ar irbetsgemenskap inom jord- och skogsbruket.

Jag delar kommitténs uppfattning att man i syfte att t effektivisera systemet med näringsförbud bör införa bestämmelser som minskar möjligheter-

na för en person som fått näringsförbud att överträda eller kringgå förbu- 83

det. Reglerna bör ta sikte på de fall där den som har näringsförbud är - Prop. 1985/86: 126 verksam tillsammans med en närstående. Även i andra fall kan dock

betydande bevisproblem förekomma. Problemet med bulvaner tilldrar sig här särskilt intresse. Bulvanerna kan givetvis vara andra än närstående. Särskild anledning till misstanke om överträdelse kan man ha när den som har meddelats näringsförbud fortsätter att vara verksam i samma rörelse

som tidigare men i en underordnad position. Reglerna om anställningsför-

bud bör därför ta sikte på även denna situation.

Jag föreslår mot denna bakgrund en lösning som innebär att den som har fått näringsförbud inte skall ha rätt att vara verksam i ett företag som drivs av en närstående eller där en närstående har en sådan ställning att han, om

det förekommer oegentligheter i företaget, själv kan meddelas näringsförbud. Han bör vidare vara förbjuden att vara verksam i det eller de företag där han har gjort sig skyldig till de åsidosättanden av åligganden som har

legat till grund för förbudet. För att närstäcndeförbudet skall fylla sitt syfte bör det innebära att den som har fått förbud i princip är förhindrad till varje slag av mera permanent inblandning i en närståendes företag. Han bör således inte få vara anställd i företaget. Han bör inte heller få tjänstgöra som konsult för företaget eller

ta emot återkommande uppdrag av något annat slag. Den som har meddelats näringsförbud bör vidare på motsvarande sätt vara förhindrad att vara verksam i det eller de företag där han har gjort sig skyldig till de åsidosättanden som legat till grund för näringsförbudet.

En regel av det slag som nu är i fråga går längre än att bara gälla

näringsförbud i egentlig mening, dvs. avse rätten att driva näringsverksam-

het. Den innebär att också anställningar i befattningar som inte innebär att

vederbörande utövar ledningen av en näringsverksamhet blir förbjudna.

Jag anser den ändå motiverad med hänsyn till de starka misstankar som yppats om att det är just genom anställningar av nu berört slag som

meddelade näringsförbud främst kringgås. De överträdelser som sker blir

sällan beivrade på grund av bevissvårigheterna, något som kan undergräva

respekten för näringsförbudet som instrument mot ekonomisk brottslighet.

Ett närståendeförbud av det slag som jag nu föreslår kan dock i vissa fall

tänkas vara onödigt vittgående. Det får ankomma på domstolen att vid en

dispensprövning överväga vilka undantag som kan vara befogade med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, bl. a. i syfte att förhindra att ett näringsförbud i praktiken kommer att fungera som ett yrkestförbud. Jag återkommer längre fram till hur en dispensregel bör utformas (avsnitt

4.4.7). .

Kommittén föreslår att kretsen av närstående begränsas till att avse make, sambo. barn, föräldrar och syskon. Som jag tidigare har anfört har

flera remissinstanser föreslagit en vidare krets än så. Vissa av de föreslagna kriterierna för närstäende — t. cx. att någon står vederbörande personligen nära — förutsätter en i viss mån skönsmässig bedömning som inte kan

göras på förhand. De bör av detta skäl enligt min mening inte tas med i en

straffsanktionerad bestämmelse. Denna synpunkt gör sig däremot inte

gällande i fråga om de olika former av svågerlag som förekommer som

närståendekriterium i KL. Jag anser därför att svågerlag bör tas med som 84

kriterium på närstående även i detta sammanhang. I fråga om vissa andra :' Prop. 1985/86: 126 släktskapsförhållanden som föreslagits vid remissbehandlingen — såsom

f.d. make och styvsyskon — gäller att de inte utgör kriterium på närstående enligt 29a§ KL. Jag finner inte anledning att då ta med dem i detta

sammanhang.

4.4.5 Förbudstidens längd

Mitt förslag: Näringsförbud skall meddelas för viss tid, lägst tre och

högst fem år.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt (betänkandet s. 311—318).

Remissinstanserna: Bara ctt fåtal instanser har yttrat sig i frågan. Malmö kommun, överåklagaren i Göteborg och kronofogdemyndigheten i Malmö tillstyrker förslaget. LO lämnar det utan erinran. RÅ. länsstyrelsen i Malmöhus län. Föreningen Sveriges åklagare och Föreningen Sveriges kronofogdar tillstyrker förslaget om minimitid (bilaga 6 avsnitt 4).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Näringsförbudet skall å ena sidan vara under tillräckligt lång tid för att få avsedd effekt. Ä andra sidan bör det inte gälla alltför länge utan att vederbörande får en ny möjlighet att

driva näringsverksamhet.

Skälen för mitt förslag: Näringsförbud kan idag meddelas för en tid av längst fem år (199b8 KL). Någon minsta tid för förbud finns inte, utan ett

förbud kan i princip göras hur kort som helst. Kommittén konstaterar att i

praxis maximitiden fem år bestämts i inemot hälften av fallen. Endast i

mycket få fall har tiden varit kortare än tre år.

Kommittén föreslår att maximitiden även i fortsättningen skall vara fem år. Ingen remissinstans har invänt mot detta. Kommittén föreslår också en :

minimitid för förbud om tre år. De instanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt förslaget.

Själv vill jag inledningsvis framhålla att förbudstidens längd i det enskilda fallet givetvis bör fastställas under hänsynstagande till samtliga relevanta omständigheter. Det bör då beaktas dels att samhället har ett intresse av att närimngsförbudet inte framstår som ett slag i luften, dels att

näringsidkaren har ett intresse av att få en ny möjlighet att driva näring

utan att behöva vänta alltför länge. Den som har visat en klar ovilja att

bättra sig bör få ett relativt långvarigt förbud. Fem år måste dock anses

fem år skall behållas. Om ett tillfälligt förbud har föregått domen bör. såsom faller är idag

(prop. 1979/80:83 s. 57), tiden för det förbudet räknas in i den samman-

lagda förbudstiden. som alltså inte får överstiga fem år. : Som jag tidigare har anfört bör näringsförbud tillgripas bara i allvarliga fall. När förutsättningarna för förbud är uppfyllda, är omständigheterna

sädana att ett mycket kortvarigt förbud normalt bör framstå som otillräck- Prop. 1985/86: 126 ligt. Jag har övervägt att föreslå att förbud alltid skall gälla för fem år. Man kan dock inte komma ifrån att det kan finnas en så avsevärd spännvidd mellan det allvarligaste och det minst allvarliga av de fall där näringsförbud bör meddelas, att det framstår som önskvärt att kunna göra skillnad mellan dessa. Jag anser mot den bakgrunden att även en minimitid, som dock inte är alltför kortvarig, bör införas för ett förbud. Den minsta tiden för näringsförbud bör lämpligen vara tre år.

Kommittén behandlar också frågan huruvida den tid under vilken näringsidkaren avtjänar fängelsestraff skall räknas in i förbudstiden. Jag delar kommitténs uppfattning att detta bör vara fallet.

Om ett näringsförbud aktualiseras samtidigt som näringsidkaren lagförs för brott i näringsverksamhet, kan domstolen vid bestämningen av påföljden i brottmålet i viss mån beakta den olägenhet som näringsförbudet innebär. Det bör dock inte ske någon schablonmässig nedsättning av straffet, utan näringsförbudet får beaktas allt efter omständigheterna i det enskilda fallet. Min uppfattning ligger här i linje med vad högsta domstolen har anfört i domen NJA 1983 s. 163.

Jag anser däremot inte att straffet skall påverka bedömningen av frågan huruvida näringsförbud alls bör meddelas eller under hur lång tid förbudet skall gälla. Det är enligt min mening i stället naturligt att gärningar som leder till ett långvarigt fängelsestraff också medför ett långvarigt näringsförbud. Det bör i detta sammanhang anmärkas att ett näringsförbud kan fylla en betydelsefull funktion även under sådan tid då näringsidkaren avtjänar ett fängelsestraff i anstalt.

4.4.6 Avveckling

Mitt förslag: När domstolen meddelar näringsförbud skall den ta ställning till om den som avses med förbudet behöver tid för att avveckla sådan verksamhet m. m. som är förbjuden för honom. Om detta är fallet kan domstolen förordna att beslutet om näringsförbud inte skall börja gälla genast utan först efter en begränsad avvecklingstid. Avvecklingen skall ombesörjas av näringsidkaren själv. Ett beslut om rätt till avveckling får förenas med föreskrifter om bl. a. vilka åtgärder som fär vidtas eller som skall vara förbjudna under avvecklingstiden. Avvecklingstiden bör i vissa fall kunna förlängas.

Kommitténs förslag: Också kommittén föreslår en regel om avveckling. Kommittéförslaget avviker dock delvis från mitt. Enligt kommittéförslaget skall näringsidkaren alltid ha två veckor på sig att avveckla sin verksamhet, räknat från det att förbudet börjar gälla. om inte domstolen bestämt något annat. Kommitténs två experter föreslår dock en bestämmelse som i huvudsak motsvarar min. — Entigt kommittén skall avvecklingstiden inte kunna förlängas (betänkandet s. 294—2311, 413-419 och 447—453).

Remissinstanserna: Av de instanser som har yttrat sig i avvecklingsfrågan Prop. 1985/86: 126 lämnar två, Malmö kommun och Föreningen Sveriges åklagare, kommit-

téns förslag utan erinran. MD, Göta hovrätt, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. kronofogdemyndigheten i Falun, LRF och Föreningen Auktoriserade revisorer går däremot på experternas linje. RÅ uttalar att förslaget att tillåta en kortare avvecklingstid synes välgrundat men förordar vid

tillfälligt näringsförbud en lösning av det slag som experterna föreslär. LO anser att avvecklingstiden bör vara kort och framhåller att detta vid til-

lämpningen av övrig lagstiftning kan medföra problem som borde ha be-

lysts, t.ex. förhållandet mellan näringsförbud och arbetsrättslig lagstiftning. Enligt LO måste dessa frågor utredas innan ett förslag läggs om näringsförbud. Så bör exempelvis anställningsskyddslagens regler om sak-

lig grund för uppsägning vid ett näringsförbud belysas, liksom vilken möjlighet arbetstagarna har att få uppsägningslön efter avvecklingstiden av en näringsidkare som har fått näringsförbud (bilaga 6 avsnitt 4).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: För att genomföra en avveckling kan näringsidkaren ibland vara tvungen att vidta sådana åtgärder som på

grund av näringsförbudet är förbjudna för honom. Om så är fallet skall

rätten ge honom tillstånd att vidta åtgärderna. om det kan anses lämpligt med beaktande av näringsförbudets orsaker och syften. För att avvecklingsmöjligheten inte skall missbrukas bör rätten ha möjlighet att i domen

särskilt ange vilka åtgärder avvecklingen får avse eller inte avse. Om rätten inte gör detta bör under avvecklingstiden i princip vilka normala affärs-

transaktioner som helst få vidtas. För att bl.a. underlätta kontrollen av att en avveckling verkligen genomförs bör rätten 1. ex. kunna föreskriva att

den som får avveckla håller kontakt med tillsynsmyndigheten.

Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare redovisat min syn på vad som bör

vara näringsförbudets verkan. Jag påminner alltså om att den som har fått

näringsförbud inte skall ha rätt att idka näringsverksamhet, inneha vissa befattningar hos juridiska personer, vara bolagsman i handelsbolag eller äga aktier som ger honom en majoritet av rösterna i aktiebolag. eller på annat sätt faktiskt utöva ledningen av näringsverksamhet. Han får heller inte vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i en näringsverk-

samhet som drivs av en:närstående eller i vilken en närstående har en

sådan ställning att denne. om det förekom oegentligheter i näringsverksamheten, skulle kunna komma i fråga för näringsförbud. Vidare är han förbjuden att vara verksam i den rörelse där han åsidosatt sina åligganden, Han får alltså inte längre sätta igång en rörelse eller ta en befattning av det

slag som förbudet tar sikte på, osv. Men förbudet innebär också, att han är

skyldig att avveckla en sådan verksamhet som han redan driver när förbu-

det meddelas eller en sådan befattning eller ett sådant aktieinnehav som han har då. Avvecklar han inte sina förbjudna engagemang, gör han sig skyldig till överträdelse av näringsförbudet och skall straffas för detta. Idag gäller enligt 199c§8 tredje stycket KL att domstolen, när den med-

delar näringsförbud. får fastställa en senare dag från vilken förbudet skall

gälla. Syftet med bestämmelsen är enligt förarbetena att ge näringsidkaren 87

bl.a. en tid för avveckling av uppdrag som han redan har när förbudet Prop. 1985/86: 126 meddelas. Av motiven framgår också att ett beslut om näringsförbud bör

kunna utformas så att det träder i kraft omedelbart sedan det vunnit laga kraft, med den reservationen att åtgärder för avveckling av särskild angiven verksamhet får vidtas intill en viss senare dag (prop. 1979/80:-83 s. 58). Det bör tilläggas att det inte finns någon möjlighet att genomföra avvecklingen tvångsvis. : Enligt kommittén torde det i realiteten alltid krävas en viss tid för avveckling i de fall då näringsidkaren har en verksamhet som pågår. De

anställda måste kunna ges direktiv och vissa kontakter måste kunna tas

med avtalskontrahenter, borgenärer och andra. Ges inte möjlighet till en

ordnad avveckling, torde risken vara stor för att näringsidkaren bara vidtar några snabba skenåtgärder som i verkligheten inte alls innebär att han

avbryter sin inblandning i verksamheten, anför kommittén.

Kommittén diskuterar om det skall krävas ett särskilt dispensbeslut för att näringsidkaren skall ha rätt att avveckla pågående verksamhet, eller om

han automatiskt skall ha sådan rätt. För det senare talar enligt kommittén

att, om vederbörande har att frånträda en viss befattning, man i praktiken måste godta att han trots förbudet har kvar denna under viss kortare tid. Om han i stället har att göra sig av med en näringsverksamhet som han driver, torde det så gott som undantagslöst finnas vissa åtgärder som är

akut påkallade. Om dispens erfordras för avvecklingsåtgärder kan detta också enligt kommittén få olyckliga konsekvenser i ett sådant fall då frågan om dispens inte aktualiseras i målet. Om dispens inte meddelas i ett enskilt fall. gör sig

vederbörande skyldig till överträdelse, även om de åtgärder han vidtar är av uppenbart övergående karaktär och bara syftar till att avveckla verksamheten. Kommitténs slutsats blir därför att ett näringsförbud inte bör innebära något hinder för näringsidkaren att avveckla sin verksamhet och att rätten att avveckla inte bör förutsätta dispens.

Kommittén tar också upp frågan i vad mån näringsidkarens rätt under

avvecklingstiden bör begränsas till att avse endast. uvveckling, eller om

han skall få fortsätta med verksamheten som vanligt.

Den senare tanken har sin bakgrund i att det kan vara svårt att avgöra

om en viss åtgärd är ett led i avvecklingen eller inte. Nackdelen med att tillåta att verksamheten drivs som vanligt är enligt kommittén att närings-

förbudet i praktiken då får en mycket begränsad verkan under avvecklingstiden. Vidare försvinner meningen med att meddela tillfälligt förbud nästan helt. Det är då också svårare att få kontroll över avvecklingen och av att

näringsidkaren alls avvecklar sin verksamhet.

bör få vidtas under avvecklingstiden. Med tanke på att det kan vara svårt att dra en bestämd gräns mellan avvecklingsåtgärder och åtgärder av annat slag, anser kommittén dock att gränsdragningen vid en prövning av om näringsidkaren har gjort sig skyldig till en överträdelse av ett näringsförbud i tveksamma fall måste ske till näringsidkarens förmån.

En ytterligare fråga som kommittén behandlar är om det skall fastställas

en bestämd tid för avvecklingen eller om denna skall tå pågå tll dess att 88

den är avslutad. Om det inte fastställs en fast tid finns risken, anför Prop. 1985/86: 126 kommittén, att näringsidkaren försöker dra ut på tiden. Även från rättssäkerhetssynpunkt är det till fördel om det finns en bestämd tid som näringsidkaren har att hålla sig till. Kommittén stannar därför för att det bör fastställas en bestämd tid för avvecklingen. Domstolen skall ha möjlighet "att i varje enskilt fall fastställa en längsta tid under vilken avvecklingen skall få pågå. Om domstolen i ett visst fall inte fastställer någon längsta tid för avvecklingen, får denna ske under viss i lagen angiven tid. Kommittén föreslår att den i lagen angivna avvecklingsfristen skall vara två veckor från det att förbudet började gälla.

Kommitténs båda experter har i fråga om avvecklingsregelns utformning en uppfattning som delvis avviker från kommitténs.

Experterna konstaterar att kommittéförslaget, till skillnad från nu gällande reglering, innebär att det skapas ett i lagen angivet generellt undantag från principen att näringsverksamhet är förbjuden för den som har näringsförbud. Detta straffria utrymme skall finnas oavsett om näringsidkaren behöver det eller ej. Enligt gällande regler däremot kan domstol i det enskilda fallet skapa ett straffritt utrymme som möjliggör en avveckling.

Som jag nyss berört kan det vara svårt att avgränsa begreppet avvecklingsåtgärder — som alltså står för sådana åtgärder som kommittén anser bör vara tillåtna — från sådana åtgärder som bör vara förbjudna. Experterna kritiserar kommitténs förslag med utgångspunkt i-detta förhållande. De framhåller att det, även när en rörelse lojalt drivs mot en avveckling inom utsatt tid, under en affärsdags förlopp kan förekomma mängder av förfaranden om vilka man kan hysa tvekan huruvida de utgör åtgärder som är led i en avveckling eller ej. Sammanfattningsvis innebär experternas kritik, att.den av kommittén valda lagstiftningstekniken skapar oklarhet om var gränserna går för det straffsanktionerade området.

Enligt experterna blir oklarheten om näringsförbudets räckvidd. det vill säga det straffbara områdets gränser, mindre om man i stället-använder den lagteknik som idag återspeglas i den tidigare nämnda regeln i 199c 8 tredje stycket KL, dvs. ger domstolen en befogenhet att besluta att verksamheten skall få fortsätta under begränsad tid, oavsett om något steg mot avveckling därvid tas eller ej. Då uppkommer inget läge där man mäste skilja mellan vad som är tillåtet och vad som är förbjudet — fram till dess att förbudet börjar gälla är alla verksamhetsåtgärder tillåtna. Vidare bör rätten kunna besluta att förbudet skall gälla med reservation för att vissa särskilt angivna åtgärder får vidtas intill en viss senare dag.

Flera av remissinstanserna förordar experternas förslag att rätten i varje enskilt fall skall besluta i frågan om avveckling.

Jag vill för egen del inledningsvis konstatera att utformningen av en avvecklingsregel måste ske med utgångspunkt i näringsförbudets bakgrund och syfte. När frågan om avveckling uppkommer är alltså bakgrunden den att personen i fråga har grovt åsidosatt sina åligganden som näringsidkare och att ett näringsförbud anses påkallat från allmän synpunkt. Förbudet skall förhindra att han kan fortsätta att uppträda som skadehärd eller har ansetts befogat därför att det skulle framstå som stötande om en person som har gjort sig skyldig till allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet 289

trots detta skulle få fortsätta med sådan. Förbudet skall också kunna Prop. 1985/86: 126 fungera allmänpreventivt. Det ligger mot denna bakgrund i sakens natur att förbudet bör få verkan så snart som möjligt. helst omedelbart. Ibland torde

detta inte medföra något som helst problem. Det är fallet om vederbörande

då frågan om näringsförbud kommer upp till prövning redan har t.ex.

överlåtit sin rörelse eller lämnat den befattning som ett näringsförbud gör

det omöjligt för honom att inneha. I åter andra fall kan förbudet av

praktiska skäl inte alltid fullt ut få verkan omedelbart. Idkar vederbörande

fortfarande näringsverksamhet måste han ha möjlighet att lägga ned rörel-

sen eller att sälja den. Driver han verksamhet i juridisk person måste han lämna de poster som omfattas av näringsförbudet eller se till att verksam-

heten avvecklas, säljs eller lämnas i någon annans händer att leda. Även i

sådana fall kan vissa affärshandlingar vara nödvändiga och ta tid. Det-

samma kan gälla om han äger aktiemajoriteten i ett aktiebolag och måste överlåta en del av akticposten. Är han anställd hos en närstående eller i sin

tidigare rörelse, måste han lämna anställningen. Men inte heller detta kan kanske alltid ske utan vidare.

Det är inte bara rörelsens eller anställningsförhällandets karaktär som

kan vara skäl till att man i ett visst fall bör tillåta att vederbörande också

efter lagföringen och domen vidtar åtgärder av affärskaraktär. Ett annat motiv kan vara att en så gott som omedelbar avveckling — som kanske i och för sig vore praktiskt möjlig — kan leda till kapitalförlust med negativa verkningar inte bara för näringsidkaren själv utan kanske för hans borgenärer eller anställda. En omedelbar avveckling, i form av att en rörelse helt

läggs ned, i stället för en i tiden framskjuten sådan, genom att rörelsen i

stället överlåts, kan få negativa verkningar för de anställda och andra.

Ett näringsförbud kan således göra vissa avvecklingsåtgärder nödvän-

diga, däribland affärstransaktioner av olika slag. Förhållanden av praktisk karaktär eller lämplighetsskäl kan också motivera att avvecklingen inte sker omedelbart utan successivt under en tid.

Frågan är då till att börja med vem som skall utföra avvecklingen —

näringsidkaren eller någon annan. Som jag tidigare har anfört ankommer avvecklingen enligt gällande regler i KL på den som meddelas förbudet. Kommittén föreslår ingen ändring i detta hänseende.

Av remissinstanserna anser länsstyrelsen i Stockholms län att rätten skall kunna förordna en god man, om avvecklingen inte synes kunna

slutföras inom två veckor. Den som har fått näringsförbud skall under

avvecklingen samråda med den gode mannen och denne ha i uppgift att övervaka att avvecklingen utförs på ett korrekt sätt. Avvecklingen skall

tillåtas ta den tid som behövs. Ett likartat synsätt ger kronofogdemyndig-

heten i Stockholm uttryck åt. Länsstyrelsen anser vidare att en utomstående likvidator alltid bör förordnas om näringstörbudet har samband med

näringsverksamhet i handelsbolag och den som har meddelats förbud inte

har uteslutits ur detta. Svenska Byggnadsentreprenörföreningen föreslår att det på motsvarande sätt som vid konkurs skall vara möjligt att utse en

särskild förvaltare som skall tillvarata tredje mans intressen. Göteborgs

tingsrätt framhåller å sin sida att en avveckling inte bör ske genom myndig-

hets försorg. Med tanke på de oegentligheter som har förekommit i verk- 90.

i samheten skulle en sådan ordning innebära ett orimligt ansvar för myndig- Prop. 1985/86: 126

heten i fråga. : Jag vill för egen del framhålla att förhållandet då näringsförbud meddelas den som är i konkurs inte är helt jämförbart med det då förbudet meddelas utom konkurs. En konkursgäldenär råder inte över sin egendom. Det är i

stället konkursförvaltaren som har ansvaret för att en verksamhet som

gäldenären har bedrivit överlåts eller avvecklas. Problemet ställs alltså på

sin spets vid det utvidgade näringsförbud som jag nu föreslår. Den ordning som sälunda råder vid konkurs kan onekligen i viss mån sägas tala för de nyss nämnda förslagen om medverkan i avvecklingen av en god man,

likvidator eller särskild förvaltare. Häremot talar å andra sidan enligt min

mening i första hand att det är principiellt olämpligt att låta ytterligare ett

organ. vid sidan om tillsynsmyndigheten, ha till uppgift att övervaka nä-

ringsidkarens handlande. Jag vill också tillägga att jag längre fram kommer

alt informera om att de myndigheter som har att kontrollera att utfärdade

näringsförbud efterlevs bör få vissa resursförstärkningar, som sätter dem i stånd att utföra en mera systematisk och intensiv tillsyn än som är möjlig

idag. Tillsynsmyndigheterna bör liksom idag också framdeles ha i uppgift

att övervaka avvecklingen. Härigenom torde enligt min mening också behovet av sådana lösningar som föreslagits vara begränsat. Med hänvisning till vad jag nu har sagt stannar jag alltså för att näringsidkaren bör ha

att själv ombesörja att den för honom förbjudna verksamheten m.m.

avvecklas. En annan sak, som jag strax återkommer till, är att det bör kunna uppställas som villkor att näringsidkaren under avvecklingstiden

t.ex. håller tillsynsmyndigheten informerad om avvecklingen. Också en

sådan ordning bör minska behovet av att engagera ytterligare personer i kontrollen av denna.

Den som har fått näringsförbud bör alltså, åtminstone i vissa fall, trots

förbudet ha rätt att under en avvecklingstid vidta åtgärder som annars är

förbjudna. Frågan är då vilka åtgärder han skall ha rät att utföra,

Det går inte alltid att dra någon skarp gräns mellan avveckling av en näringsverksamhet och fortsatt drift av den. Den näringsidkare som har

fått näringsförbud försöker kanske överlåta verksamheten på annan, och medan detta försök pågår kan det tänkas vara rimligt att verksamheten, om vi nu bortser från de oegentligheter som kan ha begåtts i den, bedrivs på i huvudsak samma sätt som tidigare. Också om han avser att lägga ned

verksamheten, kan det tänkas vara befogat att denna under en kortare tid drivs som vanligt, givetvis med samma förbehåll som nyss. En sådan

ordning kan motiveras med en strävan att förhindra eller begränsa de

skadeverkningar som näringsförbudet kan få för de anställda, för borgenä-

rer och för andra tredje män. I och för sig normala affärshändelser kan därför i ett fall anses som naturliga inom ramen för ett avvecklingsförfa-

rande. medan de i ett annat fall däremot knappast kan uppfattas på det

sättet. : . |

En central fråga blir då hur man skall göra det möjligt för näringsidkaren

att bedöma vilka åtgärder han har rätt att vidta och vilka inte. Frägan har

givetvis också betydelse för tillsynsmyndigheten och den domstol som har

att pröva en påstådd överträdelse av ett näringsförbud. 91

Kommitténs förslag innebär att endast avvecklirngsåtgärder får vidtas Prop. 1985/86: 126

under avvecklingstiden och att det ankommer på näringsidkaren själv att utan närmare ledning bedöma vilka åtgärder som är att hänföra till sådana.

En nackdel med en sådan ordning är de problem från förutsebarhetssynpunkt som den inrymmer. Dessa kvarstår även om en sådan lagteknisk

lösning förenas med en rekommendation till tillsynsmyndigheterna och

domstolarna att i tveksamma fall göra gränsdragningen till näringsidkarens förmån.

Jag anser mot den bakgrunden att experternas förslag är att föredra

framför kommitténs.

Den ordning som jag därför föreslår innebär att rätten i:samband med att den meddelar näringsförbud teller tillfälligt näringsförbud) självmant skall

pröva om det finns skäl att fastställa en begränsad tid innan förbudet skall gälla, på den grunden att detta behövs för avveckling av sådan verksamhet

eller anställning, eller sådant uppdrag eller aktieinnehav som omfattas av

näringsförbudet. Finner rätten att en frist för avveckling behövs, skall den

också besluta om en sådan. Under avvecklingstiden skall näringsidkaren ha rätt att i princip vidta vilka åtgärder som helst som annars skulle vara

förbjudna för honom på grund av näringsförbudet. Domstolen skall dock. såsom fallet är idag, ha möjlighet att begränsa rätten till avveckling till

åtgärder av visst slag. Förbudet skall i så fall alltså gälla i övrigt. Rätten bör enligt min mening också ha möjlighet att. om den finner det lämpligt.

närmare ange att vissa åtgärder inte bör vara tilllåtna under avvecklingstiden. något som kan tänkas vara att föredra i ett sådant fall då avvecklingen

måste inrymma en vid flora av olika slag av affärstransaktioner. Rätten bör

även kunna ange en kombination av såväl tillåtna som förbjudna åtgärder. Domstolen bör vidare kunna närmare föreskriva hur avvecklingen skall gå

till och även ge föreskrifter i andra hänseenden som har samband med avvecklingen, t. ex. att vederbörande skall hålla tillsynsmyndigheten informerad om sin verksamhet. Jag föreslår att lagen skall innehålla en särskild bestämmelse om detta.

En fördel med den metod som jag nu förordar — och som alltså i huvudsak motsvarar den som gäller idag — är att det strafffria utrymme som näringsidkaren i det enskilda fallet har till sitt förfogande får skarpare

konturer. Antingen är i princip alla affärstransaktioner tillåtna eller också

de som avgränsas genom domstolens beslut.

Jag vill tillägga att den ordning som jag nu föreslår, förutom att tillgodose önskemålet om förutsebarhet och underlätta rättstillämpningen även in-

rymmer en viss möjlighet till hänsynstagande till tredje man. Domstolen bör alltså i vissa fall kunna medge en frist för åtgärder som förhindrar t. ex.

en kapitalförstöring genom att en verksamhet läggs ned i stället för att överlåtas, när en nedläggning i sista hand skulle gå ut över företagets

borgenärer eller de anställda. Jag vill dock samtidigt på nytt betona att näringsförbudets bakgrund och syfte skall vara utgångspunkter då rätten tar ställning i avvecklingsfrågan. Behovet av en särskild frist för avveck-

lingsåtgärder bör noggrant prövas i varje enskilt fall. Vid denna prövning

bör även beaktas att intresset av att vederbörande genast avlägsnas ur

näringslivet kan vara större än att han får en tid för avveckling.

Jag vill här också beröra en annan aspekt på frågan om avveckling. Prop. 1985/86: 126

En skyldighet att på kort tid avveckla en rörelse kan uppenbarligen komma att påverka de lag- och avtalsreglerade förpliktelser som normalt följer av näringsverksamhet. LO har i sitt remissyttrande pekat på vissa

problem som kan sammanhänga härmed på det arbetsrättsliga fältet, bl. a.

skyldigheten att utge uppsägningslön i samband med att ett anställningsför-

hållande avvecklas på grund av arbetsbrist. Jag kan hålla med LÖ om att

dessa frågor med fördel hade kunna bli mera belysta under utredningsarbetet. I flertalet fall torde emellertid de antydda problemen kunna lösas

genom att de beaktas vid prövningen av:frågan om avvecklingstid och vad som enligt domstolens bestämmande skall iakttas under denna tid. I andra fall bör de kunna lösas inom ramen för ett dispensförfarande (avsnitt 4.4.7). Jag vill också tillägga att frågor av det slag det här gäller kan uppkomma redan idag, nämligen i sådana fall då frågan om näringsförbud

aktualiseras först efter en avslutad konkurs och näringsidkaren — inte

konkursförvaltaren — har att ombesörja avvecklingen. Skulle emellertid

problemen inte kunna klaras av i rättstillämpningen bör givetvis frågan om

särskilda regler på området tas upp till övervägande. Kommittén berör frågan om förlängning av den tid som har medgetts för

avveckling. Enligt kommittén skall tiden inte kunna förlängas. En remissinstans. Göta hovrätt, anser att förlängning bör kunna:ske av synnerliga skäl.

Rätten att vidta avvecklingsåtgärder innebär ett undantag från näringsförbudets verkan. Frågan när ett sådant undantag skall medges bör, som jag nyss har berört, prövas med utgångspunkt i'ett ganska restriktivt synsätt. Ett sådant bör anläggas även då det gäller avvecklingstidens

längd. Detta talar mot att avvecklingstiden skall kunna förlängas. Man kan å andra sidan inte bortse från att det kan uppstå situationer då en förläng-

ning ter sig mycket angelägen, t. ex. därför att det skulle vara till fördel för de anställda. Jag anser därför att en förlängning skall kunna ske om det

finns mycket starka skäl för en sådan. Jag föreslår således en särskild

bestämmelse om förlängning av avvecklingstiden.

4.4.7 Möjlighet att ge dispens från näringsförbudet för viss verksamhet,

m.m. |

Mitt förslag: Näringsförbudet skall gälla generellt och inte begränsas till viss verksamhet m. m. Om det finns särskilda skäl. skall den som har näringsförbud däremot kunna få dispens för viss näringsverk-

samhet, viss anställning, visst uppdrag, visst delägarskap i handelsbolag eller visst aktieinnehav. En dispens skall kunna förenas med villkor. En dispens' skall också kunna återkallas. För förfarandet rörande prövning av frågor om medgivande och återkallelse av dispens skall samma regler gälla som för meddelande av näringsför-

bud. |

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med mitt utom på en punkt.

Kommittén anser inte att en dispens skall kunna förenas med villkor Prop. 1985/86: 126

(betänkandet s. 277—281, 287-293 och 425-431).

Remissinstanserna: Bara juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att ett näringsförbud bör kunna begränsas till visst verksamhetsområde eller viss verksamhetstyp. Ingen annan instans har erinrat mot

att näringsförbudet alltid är generellt. Av de instanser som har berört frågan om dispens tillstyrks förslaget av RÅ. Göteborgs tingsrätt och

Föreningen auktoriserade revisorer. Föreningen Sveriges åklagare anser att en dispens inte skall kunna förenas med villkor (bilaga 6 avsnitt 4).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Den som har grovt åsidosatt

sina åligganden i näringsverksamhet så att ett näringsförbud är påkallat får

anses ha visat sig vara generellt olämplig att verka som näringsidkare. Det hindrar inte att han i vissa fall bör kunna beviljas dispens om han exempelvis annars får svårigheter att försörja sig. Det bör också vara möjligt att

genom särskilda föreskrifter i viss mån styra och skapa möjlighet att följa

den verksamhet som vederbörande driver på grund av dispens. Näringsförbudets bakgrund och syfte talar för att en dispens skall kunna återkallas om vederbörande missbrukar det förtroende som dispensen innebär. Det är lämpligt att samma regler gäller för förfarandet vid prövningen av en

fråga om dispens som för meddelande av näringsförbud.

Skälen för mitt förslag: Det näringsförbud som kan meddelas idag med stöd av bestämmelserna i KL är i princip generellt, dvs. det gäller — med de tidigare berörda undantagen för grundlagsskyddad verksamhet samt jord-

bruk och skogsbruk favsnitt 4.4.1) — alla former av näringsverksamhet

(prop. 1979/80:83 s. 37). Kommittén föreslår att ett näringsförbud också i fortsättningen skall vara generellt.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet har en avvikande uppfattning. Fakultetsnämnden anför att det inte torde föreligga tillräckliga skäl att exempelvis hindra en person som har fätt näringsförbud på grund av att han varit verkställande direktör för ett aktiebolag och som sådan gjort sig skyldig till allvarliga brott mot miljöskyddslagstiftningen från att som enskild näringsidkare verka som ekonomisk konsult.

Jag anser för egen del att näringsförbudet också i fortsättningen bör vara generellt. För detta talar till att börja med att de oegentligheter som

förbudet är avsett att stävja ofta torde kunna förekomma i vilket slag av näringsverksamhet som helst. Det skulle därför stämma illa med näringsförbudets syfte att begränsa dess giltighet i ett enskilt fall till vissa typer av näringar. Man kan naturligtvis hysa tvekan i den situationen då de ocgent-

ligheter som ligger till grund för näringsförbudet bara kan förekomma i

näringsverksamhet av visst slag. Jag vill emellertid erinra om att närings-

förbud bara skall meddelas om en näringsidkare har grovt åsidosatt sina

åligganden. Det skall i princip vara fråga om systematiska illojala förfaranden. Även om ocegentligheterna i fråga bara kan förekomma i viss verksam-

het — t.ex. sådan där man kan bryta mot miljöskyddslagstiftningen —

måste de normalt därför anses vara tecken på att vederbörande kan kom- 94

ma att missköta sig också i annan näringsverksamhet som är förknippad Prop. 1985/86: 126 med åligganden av annat slag. Även allmänpreventiva skäl talar för att i ett sådant fall näringsförbudet utformas genercllt.

Det finns enligt de gällande bestämmelserna (199c§ andra stycket KL)

en möjlighet att. om särskilda skäl föreligger, undanta viss bestämd näringsverksamhet från förbudet, alltså att ge dispens för verksamheten i

fråga (ordet dispens används dock inte i KL). Däremot kan man inte

förordna om en så vidsträckt dispens att allt utom viss angiven verksamhet

undantas. Näringsförbud som gäller enbart för en bestämd typ av rörelse kan alltså inte meddelas. En likartad reglering gäller enligt rådgivarlagen

(3 § andra stycket). Som skäl för ett dispensinstitut anförde departementschefen i samband

med lagstiftningsärendet rörande näringsförbudsregleringen i KL att. om

man kan undanta en viss typ av verksamhet från förbudet, den situationen inte behöver uppstå att man i gränsfallen avstår helt från att meddela i och för sig befogade förbud. Inte heller behöver ett näringsförbud få alltför

drastiska återverkningar för den enskildes möjligheter ati försörja sig

(prop. 1979/80:83 s. 37). Kommittén föreslår att det också i fortsättningen skall finnas en möjlig-

het att meddela dispens om det föreligger särskilda skäl för en sådan.

Av remissinstanserna har endast Malmö kommun uttalat tveksamhet mot möjligheten att bevilja dispens. Kronofogdemyndigheten i Malmö anser att dispensinstitutet skall behandlas restriktivt.

Jag har i olika sammanhang i det föregående berört situationer då en

dispens kan framstå som befogad. Jag kan här erinra om vad jag tidigare

har uttalat om personer som utövar jordbruk och skogsbruk. om s.k. fria yrkesutövare (avsnitt 4.4.1), om möjligheten till dispens för anställning i en underordnad befattning i ett företag i vilken en närstående tillhör ledningen (avsnilt 4.4.4) och om möjligheten att genom dispens lösa vissa problem

som kan uppstå på den grunden att den som har fått näringsförbud är

tvungen att avveckla den näringsverksamhet som han driver (avsnitt

4.4.6). Ett näringsförbud som inte vid behov kan förenas med dispens i

situationer av det slag jag nu har nämnt kan i praktiken ligga nära ett

yrkesförbud och bör således undvikas.

Enligt min mening talar övervägande skäl därför för att det också framdeles skall finnas en möjlighet att meddela dispens från ett näringsförbud.

Jag vill samtidigt betona att bakgrunden till näringsförbudet (de grova åsidosättandena) liksom förbudets syften (i första hand att undanröja en skadehärd) måste bilda utgångspunkt för bedömningen av om dispens alls skall beviljas och hur dispensen skall avgränsas. Frågan huruvida i ett visst

fall dispens skall ges och vilken omfattning dispensen skall ha har ett nära

samband med den tidigare (avsnitt 4.2.6) diskuterade förutsättningen för

näringsförbud. nämligen att ett sådant är påkallat från allmän synpunkt. Dispens skall således inte alls beviljas om det finns skäl att befara att

vederbörande kommer att göra sig skyldig till oegentligheter i den verksamhet som dispensen skall avse. Det senare leder ull att det därför

knappast bör kunna bli aktuellt att undanta den verksamhet i vilken mer-

parten av de oegentligheter har förekommit som legat till grund för förbu-

[ det. Dispens skall heller inte ges om vederbörande har möjlighet att försör- Prop. 1985/86: 126 ja sig även utan dispens och starka allmänpreventiva skäl talar mot en sädan. Om dispens bedöms kunna komma i fråga, kan det ofta, mot bakgrund av vad jag nyss har sagt, finnas skäl att göra denna förhållandevis snäv och preciserad. |

Som förutsättning för dispens bör i lagtexten anges att det skall föreligga särskilda skäl. Jag kommer att i specialmotiveringen ytterligare beröra förutsättningarna för att dispens skall kunna medges.

Kommittén diskuterar vilka regler som bör gälla för förfurundet vid och forum för dispensprövningen. Av intresse är därvid närmast vad som skall gälla om dispensfrågan anhängiggörs inte i det mål som avser prövningen av frågan om näringsförbud utan vid ett senare tillfälle, då prövningen alltså får ske i ett särskilt mål. Kommittén föreslår här en reglering som motsvarar den som idag gäller för hävande av näringsförbud enligt 199f8 andra stycket KL. Jag ansluter mig till förslaget. Innebörden av detta är sammanfattningsvis att de regler för förfarandet som gäller för prövningen av en fråga om näringsförbud också skall gälla vid prövningen av en fråga om dispens. Jag återkommer längre fram till förfarandet för prövningen av frågor om meddelande av näringsförbud favsnitt 4.5).

I 199f§ KL andra stycket finns också en forumregel. Mål om hävande skall tas upp av den tingsrätt som tidigare har handlagt målet om näringsförbud eller av rätten i den ort där sökanden har sitt hemvist. om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt. Motsvarande bör gälla för mål om dispens.

Ett par remissinstanser — RSV och Stockholms tingsrätt — anser att -tillsynsmyndigheten skall höras innan dispens meddelas.

För näringsförbud enligt KL gäller att tillsynsmyndigheten i konkurs (TSM) skall vaka över efterlevnaden av förbud. Som jag senare skall återkomma till förordar jag att den ordningen behålls även vid ett utvidgat näringsförbud.

Då dispensfrågan aktualiseras i samma mål som det i vilket frågan om näringsförbud handläggs, torde TSM många gånger — särskilt förstås då rekvisitet om betalningsunderlåtelse äberopas — även bidra till underlaget för prövningen av det ifrågasatta näringstörbudet och då också för prövningen av frågan om dispens. Det är uppenbart att TSM' ofta bör kunna bidra också till belysning av om det finns skäl som talar för eller mot dispens även då denna fråga prövas vid en senare tidpunkt. Enligt min mening är det därför naturligt att domstolen i ett sådant fall normalt inhämtar yttrande från TSM. Jag anser dock inte att någon särskild bestämmelse om detta är nödvändig.

Kommittén föreslär att en dispens under vissa förhållanden skall kunna återkallas. KL innehåller ingen motsvarighet till förslaget.

Kommittén. anser att återkallelse skall kunna komma i fråga i två situationer. Dispensen skall för det första kunna återkallas om den som har fått näringsförbud överträder detta. En återkallelse av denna anledning skall enligt kommittén kunna aktualiseras vid en överträdelse av såväl förbudet alt idka eller faktiskt leda näringsverksamhet som av närståendeförbudet. För det andra skall enligt kommittén :dispensen kunna återkallas. om 96

vederbörande åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som Prop. 1985/86: 126 han på grund av dispensen har rätt att bedriva.

Ingen remissinstans har anfört någon erinran mot kommitténs förslag i denna del. | :

En dispens bygger på att man, trots bakgrunden till näringsförbudet, visar vederbörande ett förtroende. Som jag tidigare har anfört bör dispensen grundas på antagandet att vederbörande kommer att avhålla sig från ocgentligheter i den verksamhet som dispensen avser. Jag. delar kommitténs uppfattning att en dispens bör kunna återkallas om vederbörande överträder förbudet. | .

Jag anser också att en dispens bör kunna återkallas om den som har näringsförbud åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som han tack vare dispensen har rätt att driva. Jag delar kommitténs uppfattning att man måste ha en låg toleransnivå när det gäller sådana oegentligheter. Självfallet bör återkallelse dock inte ske vid minsta förseelse.

Om förfarandet för prövningen av en fråga om återkallelse av dispens anför kommittén följande. Om frågan om återkallelse uppkommer i samband med att vederbörande åtalas för brott mot näringsförbudet, måste samma förfaranderegler gälla som för målet i övrigt. Om den däremot skall prövas i ett särskilt mål, får talan om återkallelse väckas av åklagaren och vanliga brottmålsregler gälla i tillämpliga delar. Frågan bör tas upp av den domstol som medgav dispensen eller av den domstol där näringsidkaren har sitt hemvist, om detta är lämpligare. Någon möjlighet att återkalla dispens utan huvudförhandling bör inte finnas.

Kronofogdemyndigheten i Malmö anser att frågan om återkallelse av dispens alltid bör avgöras av den domstol som har meddelat beslutet om dispens. Myndigheten anser också att kronofogdemyndighet skall ha samma rätt som åklagare att föra talan om återkallelse av dispens.

För egen del finner jag inte skäl att, vad gäller forumregeln, avvika från kommitténs förslag. Detsamma gäller i frågan om vem som skall föra talan i mål om återkallelse av dispens. Jag får anledning att senare återkomma till mitt ställningstagande generellt till talerätten i frågor om näringsförbud, liksom till angränsande frågor, då jag diskuterar vad som bör gälla om förfarandet i mål om näringsförbud (avsnitt 4.5).

Kommittén har övervägt om det borde finnas en möjlighet för domstolen att förena dispensen med villkor. Ett sådant villkor kunde vara att den som har beviljats dispens blir skyldig att tillåta viss insyn i sin verksamhet. Om villkoret inte uppfylldes, skulle dispensen kunna återkallas.

Kommittén avvisar tanken på i huvudsak följande grunder. Ett system med villkor framstår som väldigt detaljreglerat. Det kan

dessutom bli komplicerat. Även andra personer än den som har fått förbud kan behöva blandas in. För att ett villkor knutet till dispens från närståendeförbudet skall bli effektivt, torde det således ofta fordras visst samarbete från arbetsgivaren, vilket kan bli till en påtaglig belastning i anställningsförhållandet. Ett villkor kan upplevas som mycket ingripande. Kontrollaspekten blir dominerande.

Stockholms tingsrätt anser till skillnad från kommittén att det i vissa fall kan vara lämpligt att förena ett dispensbeslut med villkor, exempelvis 97 beträffande revision. 7 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 126

Jag tycker för min del att kommittén överdriver de olägenheter som är Prop. 1985/86: 126

förbundna med att man gör det möjligt att föreskriva att den som får

dispens skall uppfylla vissa villkor. Det kan för det första sägas att ett dispensbeslut som sådant innefattar vissa villkor. Beslutet innebär ju att

bara viss närmare angiven verksamhet får bedrivas, att vederbörande bara får ha en anställning av visst slag i ett företag som drivs av annan. att han får ta emot vissa uppdrag eller inneha aktiemajoriteten i tidigare nämnd

mening i ett aktiebolag. Att förena ett sådant beslut med villkor som innebär att man ytterligare preciserar förutsättningarna för näringsverk-

samheten, anställnings- eller uppdragsförhållandet eller aktieinnehavet, ligger i linje med vad jag tidigare har berört om att en dispens i princip bör vara så avgränsad och preciserad som möjligt. Det torde i själva verket

vara svårt att helt skilja villkor av detta slag från dispensbeslutet i övrigt.

Detta torde i viss mån gälla också sådana villkor som föreskriver att vederbörande skall vidta vissa åtgärder för att underlätta kontrollen av att

han inte överträder förbudet, t.ex. förete bokföringshandlingar för TSM.

Det ter sig enligt min mening också ganska naturligt att förena en dispens med villkor av sådant slag. Som jag tidigare har berört innefattar en

dispens ett förtroende från samhällets sida mot den som har näringsförbud,

och det är då också rimligt ätt samhället söker säkerställa att det finns

fortsatt grund för förtroendet. | | Jag anser alltså till skillnad från kommittén att ett dispensbeslut bör

kunna innehålla att vederbörande har att iaktta ett visst beteende, t. ex.

tillhandahålla visst material eller fortlöpande lämna uppgifter om den verk-

samhet m. m. som avses med dispensen. Givetvis skall inte föreskrifter av sådant eller annat slag sättas upp slentrianmässigt, utan behovet får prövas

från fall till fall. Likaså får föreskrifterna inte utformas på ett sätt som kan

vara överdrivet besvärande för den som har fått näringsförbud.

Om vederbörande inte handlar i överensstämmelse med ett villkor som rätten har satt upp skall dispensen kunna återkallas.

4.4.8 Upphävande av förbud Prop. 1985/86: 126

r

Mitt förslag: Den som efter överklagande frikänns för sådant brott som här utgjort en förutsättning för ett näringsförbud,. skall få näringsförbudet upphävt, om inte domen grundas även på en sådan betalningsunderlåtelse avseende skatt m.m. som kän utgöra cen alternativ förutsättning för näringsförbud. Om brottet bedöms mildare, skall förbudet i vissa fall upphävas eller ändras. Om ett konkursbeslut som har varil förutsättning för näringsförbud upphävs, skall näringsförbudet också upphävas. — Även den som har fått näringsförbud på grund av att han har låtit bli att betala skatter m. m. skall i vissa fall efter särskild ansökan kunna få förbudet upphävt, om betalningsskyldigheten upphävs eller sätts ned. Detsamma gäller när det, efter det att beslutet om näringsförbud meddelades, framkommit att näringsidkaren i själva verket inte var ansvarig helt eller delvis för de oegentligheter som låg till grund för bedömningen att ' han hade grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet. — Då frågan om upphävande av förbud prövas på ansökan av den som har fått näringsförbud bör i fråga om förfarandet samma regler gälla som

för talan om förbud.

Kommitténs förslag: Kommittén föreslår ingen motsvarighet till den nu gällande regeln i konkurslagen om att ett beslut om näringsförbud i vissa fall kan hävas helt (betänkandet s. 318-320).

Remissinstanserna: LRF ifrågasätter om inte möjligheterna att häva ett näringsförbud på grund av ändrade förhållanden bör kvarstå. Överåklagaren i Göteborg anser att nuvarande regler om hävande av förbud bör bibehållas. Remissinstanserna i övrigt har inte haft någon erinran mot kommitténs förslag (bilaga 6 avsnitt 4).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Om de formella förutsättningarna för förbud faller bort måste förbudet kunna upphävas helt.

Skälen för mitt förslag: I 199f§ första stycket KL föreskrivs att ctt lagakraftvunnet beslut om näringsförbud. på begäran av den som det avser, kan hävas helt eller delvis, när ändrade förhållanden eller något annat särskilt skäl föranleder det:

I motiven till de gällande reglerna uttalades att hävande t.ex. borde kunna komma i fråga, om den som meddelats förbud ärver en mindre rörelse i slutet av förbudstiden och det inte finns anledning att befara att han ger sig in i några otillbörliga transaktioner. Vidare ansågs särskilda skäl till hävande kunna föreligga. om vederbörande åberopar andra väsentliga omständigheter eller bevis som inte förebragts tidigare (prop. 1979/80:83 s. 6l samt SOU 1979:13 s. 90 och s. 106).

Kommittén föreslår ingen motsvarighet till den nu berörda regeln om att ett beslut om näringsförbud i vissa fall kan hävas helt. Däremot föreslår 29

den att partiell hävning skall kunna ske genom beslut om dispens från ett "Prop. 1985/86: 126 förbud. Utformningen av ett dispensinstitut har jag behandlat i det föregående (avsnitt 4.4.7).

Som grund för sin inställning anför kommittén följande. För att ett näringsförbud skall kunna ändras sedan det vunnit laga kraft bör det naturligtvis krävas att särskilda omständigheter av något slag föreligger. Sådana omständigheter bör ibland kunna göra att dispens för viss verksamhet med delas. Däremot är det svårt att tänka sig sådana omständigheter som kan göra det motiverat att helt häva förbudet. Redan ett partiellt hävande innebär ju en inskränkning i principen om domens rättskraft. En möjlighet till fullständigt hävande strider naturligtvis i än högre grad mot denna princip. Oinskränkta möjligheter att föra talan om hävande är för övrigt processekonomiskt oförsvarbara. En eventuell regel om hävande torde därför behöva kompletteras med en avvisningsmöjlighet, exempelvis för det fall att inga nya omständigheter tillkommit. En sådan regel kan i sig medföra komplikationer. |

I det fall som även nämndes i motiven till nu gällande reglering — att den som har fått förbud ärver en mindre rörelse — bör det vara tillräckligt att medge dispens för just den verksamheten. Kommittén tillägger att de gällande reglerna om hävande synes ha tillämpats i mycket liten utsträckning.

Bara ett par remissinstanser har haft någon erinran mot vad kommittén anfört i denna del.

Jag kan för egen del i huvudsak ansluta mig till kommitténs synsätt. Det överensstämmer enligt min mening bäst med näringsförbudets syfte att ett meddelat näringsförbud skall gälla under den ursprungligen fastställda tiden. De undantag från denna princip som i praktiken kan visa sig befogade bör ofta kunna göras inom ramen för ett dispensinstitut. Fördelen med en dispensmöjlighet i förhållande till en hävningsregel är att ett dispensbeslut kan preciseras till att avse viss verksamhet. Det jag nu har anfört hindrar emellertid inte att jag anser att ett beslut om näringsförbud bör kunna upphävas i vissa undantagsfall, nämligen då grunden för näringsförbudet har fallit bort.

Som jag tidigare har framhållit är näringsförbud en ingripande åtgärd och förutsättningarna för förbud bör därför vara restriktiva. Det ligger i linje med en sådan inställning att en person som har fått näringsförbud med hänvisning till olika oegentligheter inte skall behöva lyda under ett sådant om förutsättningarna för förbudet ändras. En sådan ändring kar ske genom att han frikänns för den brottslighet som utgjort en nödvändig förutsättning för förbudet. En annan möjlighet är att det konkursbeslut som varit förutsättning för förbud upphävs av högre rätt. En ytterligare ändring är att den som har fått näringsförbud förklaras vara icke betalningsskyldig för de skatteskulder som har varit en nödvändig förutsättning för förbudet. Även den situationen kan inträffa att näringsidkaren efter det att förbudet meddelades visas vara utan ansvar för andra slags oegentligheter som har legat till grund för bedömningen att han grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet. Även i ett sådant fall kan det finnas skäl att upphäva näringsförbudet, nämligen om näringsidkaren därigenom inte längre kan anses ha 100 kvalificerat sig för en sådan bedömning.

I fall som de nämnda bör det enligt min mening finnas en möjlighet att Prop. 1985/86: 126 upphäva förbudet. Den regel om hävning som idag finns i KL har i princip en sådan innebörd. Den dispensregel som jag tidigare föreslagit har däremot en annan karaktär. Dispensinstitutet är avsett för sådana fall då förutsättningarna för förbud är uppfyllda men det finns skäl att på visst sätt begränsa förbudets verkan.

Det finns här också skäl att anmärka att den nyligen införda lagen (1985: 354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall. m. m. innehåller en särskild bestämmelse för det fall då den brottmälsdom som har legat till grund för ett förbud att utöva rådgivningsverksamhet ändras helt eller delvis sedan den har överklagats. Innebörden av denna bestämmelse är att om den tilltalade frikänns i högre rätt för brott som ligger till grund för en lagakraftvunnen dom om förbud, rätten samtidigt skall upphäva förbudet. Frikänns den tilltalade endast beträffande viss del av den förbudsgrundande brottsligheten, eller hänför den högre rätten denna under en mildare straffbestämmelse än den som har tillämpats, skall rätten besluta i vilken utsträckning förbudet fortfarande skall gälla. Den högre rätten får också upphäva eller ändra ett i samband med domen om förbud meddelat beslut om skyldighet att svara för rättegångskostnader. Verkan av att ett förbud upphävs eller ändras inträder utan hinder av att domen inte har vunnit laga kraft.

Som anfördes i det lagärendet kan ett förbud i de situationer som här avses undanröjas genom resning. På förslag av lagrådet, som framhöll att en ordning, enligt vilken ett beslut om förbud kan meddelas med stöd av en brottmålsdom som ännu ej vunnit laga kraft, inte är utan vidare fri från invändningar, infördes dock den nyssnämnda bestämmelsen. Chefen för justitiedepartementet pekade i samband därmed på den möjlighet att häva ett förbud som lagen i fråga erbjuder redan genom en däri intagen särskild hävningsregel motsvarande den nu gällande i 199f§ första stycket KL (prop. 1984/85:90 s. 49 ff).

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag att även en lag om näringsförbud bör ge utrymme för att upphäva ett näringsförbud i sådana situationer som nu är i fråga. Den reglering jag föreslår bör enligt min mening ge möjlighet att upphäva ett förbud såväl i det fall då den brottmålsdom som ligger till grund för förbudet ändras till den tilltalades förmån som då ett skattebeslut eller ett konkursbeslut av motvarande betydelse upphävs. Den bör också möjliggöra upphävande i vissa fall då den som har fått näringsförbud inte längre kan anses ha grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet, även om någon av de nyss nämnda nödvändiga förutsättningarna för förbud fortfarande är uppfylld. Den lagtekniska lösningen måste dock bli delvis olika för dessa fall. Brottmålsdomen och konkursbeslutet överprövas av samma slags domstol som den som har att ta ställning till ett överklagande av en dom eller ett beslut om näringsförbud. Dessa två fall bör därför i princip kunna behandlas lagtekniskt på samma sätt. Jag föreslår här en lösning motsvarande den i rådgivarlagen.

Ett näringsförbud som grundas på det särskilda brottsrekvisitet eller på konkursrekvisitet bör i vissa fall upphävas ex officio. Ett förbud som 01

t

grundas på brottsrekvisitet bör i andra fall kunna ändras att löpa under Prop. 1985/86: 126

kortare tid än den som ursprungligen är beslutad. |

Ett ändrat beslut i ett skattemål, vilket gör att förutsättningarna enligt

det särskilda skatterekvisitet inte längre är uppfyllda, kan däremot inte på

motsvarande sätt beaktas ex officio. Här får i stället krävas att den som har fått näringsförbud själv tar initiativ till att få detta upphävt. Jag föreslår

därför en särskild regel om upphävande efter framställning från den som avses med beslutet vid sidan om den nyss nämnda. Denna regel bör även

kunna tillämpas i sådana fall då det kan slås fast att näringsidkaren i själva verket inte hade grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet.

Ett näringsförbud skall givetvis upphävas endast om t.ex. en frikännande eller mildrande brottmålsdom medför att de nyss nämnda grundläg-

gande rekvisiten inte längre är uppfyllda. Det får alltså ankomma på den rätt som har att pröva betydelsen av de förändrade förutsättningarna att

bedöma om de kvarvarande oegentligheter som kan läggas vederbörande

till last uppfyller kraven på brott eller betalningsunderlåtelse som inte är . ringa och på ett grovt åsidosättande. Är såväl det senare rekvisitet som något av de förstnämnda uppfyllt skall förbudet inte upphävas. Jag vill om skatterekvisitet påminna om vad jag tidigare har anfört

(avsnitt 4.2.4), nämligen att betalningsskyldighet för en skatt, tull eller avgift normalt föreligger även om det beslut som ligger till grund för ett skattekrav har överklagats. Detta innebär att även om vederbörande i och

för sig vid en slutlig rättslig prövning befrias helt eller delvis från de anspråk som riktats mot honom, hans underlåtelse att betala har utgjort en oegentlighet som måste beaktas i sammanhanget. Ett näringsförbud som grundats på det nu diskuterade rekvisitet bör

alltså inte utan vidare upphävas bara därför att skattebeslutet ändras. Man

får i stället försöka göra en samlad bedömning av om betalningsunderlåtel-

sen fortfarande skall anses uppfylla rekvisitet och, om så är fallet, mot bakgrund av vederbörandes beteende i stort pröva om det längre kan vara fråga om ett grovt åsidosättande. Att skattebeslutet ändrats bör dock därvid vara en faktor som talar till vederbörandes förmån.

Jag vill tillägga att grunden för ett näringsförbud givetvis inte har fallit

bort därför att näringsidkaren visserligen har betalat sin skuld men detta skett först sedan han kommit i dröjsmål med betalningen.

Kommittén har, som jag tidigare anfört, pekat på en del olägenheter som kan vara förknippade med ett hävningsinstitut, bl. a. risken för en processekonomisk belastning. Jag vill då för min del erinra om att den hävningsre-

gel som finns idag inte synes ha medfört negativa verkningar av detta slag. Givetvis kan risken för obefogade mål om hävning inte uteslutas. Jag anser dock att hänsynen till rättssäkerheten bör väga tyngre i detta sammanhang.

Då frågan om upphävande av förbud prövas på ansökan av den som har fått näringsförbud bör för målet i tillämpliga delar gälla vad som föreskrivs

om talan om förbud. Ett sådant mäl bör tas upp av den tingsrätt som tidigare har handlagt målet om näringsförbud. Om rätten finner det lämpligt, bör målet dock i stället få tas upp av rätten i den ort där den som har fått näringsförbud har sitt hemvist.

4.5¶Förfarandet m. m. Prop. 1985/86: 126

Närmast kommer jag nu att behandla frågan vilka organ som skall ha ansvaret för att näringsförbud meddelas, liksom de principer som skall gälla för själva förfarandet (4.5.1). Därefter tar jag upp frågan om s.k. tillfälligt näringsförbud (4.5.2). | |

4,5.1 Ansvariga myndigheter och det rättsliga förfarandet

Mitt förslag: De nuvarande principerna för förfarandet tillämpas i huvudsak också i fortsättningen. Frågor om näringsförbud skall alltså prövas av allmän domstol! på talan av åklagare. Åklagaren ansvarar tillsammans med polisen för den utredning som ligger till grund för talan om näringsförbud. Kronofogdemyndigheterna skall dock ha tll uppgift att särskilt uppmärksamma när det finns skäl att meddela näringsförbud på grund av underlåtelse att betala skatt m.m. och anmäla till åklagare när de anser att det finns skäl för förbud. De får härmed också ett visst utredningsansvar. Konkursförvaltarna och tillsynsmyndigherna I konkurs skall liksom hittills anmäla till åklagare då de anser att det finns skäl att meddela näringsförbud. Det rättsliga förfarandet tillgår på samma :sätt som idag. Dock skall talan om näringsförbud. mot annan än den som har försatts i konkurs tas upp inte vid konkursforum utan enligt reglerna om forum i brottmål. — I samband med att ett näringsförbud meddelas skall domstolen till den som avses med förbudet överlämna en särskild handling som beskriver innebörden av förbudet. Domstolen skall också sända domen eller beslutet till tillsynsmyndigheten. Om förbudet meddelas någon som driver näring för vilken krävs särskilt : tillstånd. skall rätten sända domen eller beslutet till den myndighet som beviljar sådant tillstånd.

Kommitténs förslag: Överensstämmer huvudsakligen med mitt (betänkan-

det s. 323—346, 363 och 419—425). Kommitténs förslag har dock ingen motsvarighet till mitt om en särskild övervakningsuppgift för kronofogdemyndigheterna vid underlåtelse att betala skatt m.m. Inte heller föreslår den att domen eller beslutet skall sändas till tillståndsgivande myndighet.

Remissinstanserna: Av de instanser som yttrat sig har de flesta ingen erinran mot att frågan om meddelande av näringsförbud även i fortsättningen prövas av allmän domstol på talan av åklagare, eller att utredningen ombesörjs av åklagare och polis. Dit hör RÅ, konsumentverket, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, TCO, SACO/SR, Sveriges Domareförbund, Sveriges Advokatsamfund och Föreningen Sveriges åklagare. Kronofogdemyndigheten i Göteborg anser däremot att uppgiften att utreda frågor om meddelande av näringsförbud skall överföras från åklagare till kronofogde och att kronofogdemyndigheten också skall föra talan om förbud i domstol. Kronofogdemyndigheten i Malmö anser att talan om

näringsförbud skall kunna föras vid konkursforum liksom att tillsynsmyn- Prop. 1985/86: 126

digheten (TSM) bör ha rätt att föra talan om näringsförbud, i vart fall tillfälligt sådant. Kronofogdemyndigheten i Stockholm anser däremot att nuvarande ordning bör bibehållas. RSV anser att det i vissa fall kan vara '

rationellt med en ordning som innebär att TSM får föra talan om förbud.

Först bör dock prövas om förbättringar med de långa handläggningstiderna kan uppnås inom ramen för det nuvarande systemet. Om så inte är fallet bör frågan tas upp till ny prövning. — Ingen instans har någon erinran mot förslagen att en särskild handling om förbudets innebörd skall överlämnas till den som får näringsförbud och att domen eller beslutet skall sändas till tillsynsmyndigheten (bilaga 6 avsnitt 5).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: De nuvarande principerna rörande ansvaret för utredning och domstolstalan i fråga om näringsförbud är

myndigheterna bör dock få ett särskilt ansvar då det gäller att aktualisera näringsförbud på den grunden att en näringsidkare underlåter att betala skatt m.m. — Det är lämpligt att den som får näringsförbud ges särskild information om förbudets innebörd. En tillsynsmyndighet har vidare intresse av att informeras närmare om näringsförbud som faller under dess tillsynsansvar och bör därför ha tillgång till domen eller beslutet. En myndighet som tidigare har beviljat den som fått näringsförbud tillstånd att ägna sig åt viss verksamhet måste få kännedom om förbudet för att kunna ompröva tillståndet.

Skälen för mitt förslag: Om utredningen och förfarandet i mål om näringsförbud gäller idag vad som i allmänhet är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott, för vilket är stadgat fängelse i högst ett år (19948 KL). Reglerna gäller i tillämpliga delar och i den mån inte annat föreskrivs i bestämmelserna om näringsförbud. Detta betyder bl.a. att utredningar om näringsförbud handhas av polis och åklagare och att reglerna i 23 kap. rättegångsbalken (RB) om förundersökning i brottmål är tillämpliga.

Enligt gällande ordning beslutar allmän domstol om näringsförbud på talan av allmän åklagare. Konkursförvaltarna och tillsynsmyndigheterna i konkurs (TSM) har vidare att anmäla för åklagare när, enligt deras uppfattning. anledning förekommer att meddela näringsförbud. I regel handläggs frågor om näringsförbud i samband med ansvarstalan mot näringsidkaren. Dom på näringsförbud meddelas oftast i samband med att vederbörande döms för brott i näringsverksamhet.

Kommittén anför att den rådande ordningen i huvudsak synes ha fungerat väl. En brist är dock att det ofta går lång tid innan ett näringsförbud meddelas. Detta torde enligt kommittén främst bero på en viss eftersläpning hos polis och åklagare, vilket i sin tur delvis har sin grund i otillräckliga resurser hos dessa myndigheter. I fråga om den processuella handläggningen i domstolarna har inga påtagliga brister eller komplikationer kommit i dagen. |

En första fråga att ta ställning till rörande förfarandet gäller huruvida de allmänna domstolarna även i fortsättningen bör handha uppgiften att beslu- 104

ta om näringsförbud. Kommittén har inte föreslagit någon ändring i nuva- Prop. 1985/86: 126 rande ordning. Ingen remissinstans har heller gjort detta. Även jag anser

att de allmänna domstolarna liksom idag skall pröva frågor om näringsförbud. Jag anser också att talan om näringsförbud skall föras av åklagare. Jag hänvisar här till vad som anfördes i samband med tillkomsten av nu gällande reglering (prop. 1979/80:83 s. 43).

Beträffande frågan vem som skall ombesörja utredningen inför en talan om näringsförbud uttalade dåvarande chefen för justitiedepartementet att, om åklagaren är ansvarig för talans utförande, det saknas anledning att inte låta honom svara även för den föregående utredningen. Har förundersök-

ning enligt RB i ett brottmål inletts, torde det dock enligt departementsche-

fen ibland vara obehövligt med en särskild utredning i förbudsfrågan. I

varje fall behöver denna utredning inte bli så omfattande. Liksom vid

utredning av brott bör åklagaren kunna anlita biträde av polismyndighet. Departementschefen betonade vidare att, även om tillsynsmyndigheten inte för talan och svarar för utredningen i förbudsfrågor, det är angeläget att myndigheten medverkar i utredningsarbetet (prop. 1979/80:83 s. 43 f).

En remissinstans har föreslagit att ansvaret för utredningsarbetet bör

flyttas över till kronofogdemyndighet (se ovan). Det bör nämnas att justiticombudsmannen (JO) i ett särskilt ärende rörande kronofogdemyndighe-

terna och konkurstillsynen (1983 E: I) har uttalat sig i samma riktning.

Jag har nyss anfört att uppgiften att väcka talan även fortsättningsvis bör |

handhas av åklagare. Enligt mitt förslag skall brott som inte är ringa utgöra en särskild förutsättning för näringsförbud. Det finns också enligt min

mening skäl att räkna med att brott mycket ofta ensamt eller i förening med andra slag av åsidosättanden kommer att utgöra grunden för näringsförbud. Det är mot nu angiven bakgrund naturligt att åklagaren för sin utred-

ning också i fortsättningen biträds av polismyndighet och att bestämmel-

serna i 23 kap. RB i princip tillämpas även i övrigt.

Jag vill dock samtidigt anföra att jag anser att kronofogdemyndigheterna — och då inte bara de som är tillsynsmyndigheter i konkurs — bör spela en mera betydelsefull roll då det gäller att med hjälp av näringsförbud bemästra Oseriös näringsverksamhet. Det står således klart att kronofogdemyndigherna har de bästa möjligheterna att få fram material som kan ligga till grund för näringsförbud mot personer som systematiskt låter bli att betala skatter o.d. Kronofogdemyndigheterna har normalt bättre möjligheter än polisen att göra de utredningar som krävs vid tillämpningen av det särskilda rekvisit för näringsförbud som utgörs av underlåtenhet att betala skatt,

kronofogdemyndigheterna skall ha i uppgift att särskilt uppmärksamma

när det finns skäl att meddela förbud på grund av underlåtelse att betala skatt m. m. och att de' skall anmäla till åklagare då de anser att det finns

skäl att överväga förbud. I detta ligger också att jag förutsätter att det sker

ett nära samarbete mellan åklagare och kronofogde i de fall då näringsförbud aktualiseras med hänvisning till det nyss nämnda skatterekvisitet. Det ligger i sakens natur att ett nära samarbete också mäste äga rum då

konkursrekvisitet åberopas. Det jag har sagt nu bör även gälla då det

särskilda brottsrekvisitet åberopas och vid sidan om brott även underlå-

telse att betala skatt m. m. anförs som ytterligare fall av åsidosättanden av Prop. 1985/86: 126 åligganden. |

Givetvis kan det många gånger vara värdefullt om även andra myndigheter, t.ex. skattemyndigheter, konsumentombudsmannen (KO) och andra fackmyndigheter biträder polis och åklagare i utredningsarbetet. Det är angeläget att man tar till vara de möjligheter till effektivitetsvinster som kan uppnås genom ett sådant samarbete. Detta förekommer för övrigt redan idag på flera håll. Jag avser att senare något utveckla min syn i denna fråga (avsnitt 4.7).

Enligt 55 § och 185b§ KL skall konkursförvaltaren anmäla till åklagaren om det finns skälig anledning att anta att näringsförbud kan meddelas, liksom grunden för misstanken. Om inte förvaltaren har gjort anmälan, skall enligt 199 ec & KL TSM göra detta, så snart det finns anledning till det. Till anmälan skall TSM foga sin utredning.

Om anknytningen till konkurs släpps, något som ju delvis sker i mitt förslag, kunde det ifrågasättas om den nämnda skyldigheten för konkursförvaltaren och TSM borde upphävas. Jag anser dock inte att detta bör ske. Även om konkurs inte längre kommer att bli en ovillkorlig förutsättning för näringsförbud, torde förbud inte sällan även i framtiden aktualiseras i samband med konkursutredningar. Jag anser därför att anmälningsskyldigheten bör finnas kvar.

Det kunde även sättas i fråga om anmälningsskyldigheten nu borde utvidgas till att gälla också andra organ än de nämnda. Kommittén anser inte att detta är nödvändigt och anför att det får anses vara en naturlig del av dessa myndigheters skyldigheter att fästa åklagarens uppmärksamhet på förhållanden som kan föranleda näringsförbud. Ett par remissinstanser - länsstyrelserna i Stockholms län och Göteborgs och Bohus län — anser däremot att en lag om näringsförbud bör uppta en regel som ålägger alla berörda myndigheter att anmäla till åklagare förhållanden som kan medföra näringsförbud. |

För egen del vill jag betona att var och en som anser att det finns anledning att meddela näringsförbud i ett visst fall har möjlighet att anmäla förhållandet till polis, åklagare eller TSM. Det är också naturligt om sådana myndigheter som bevakar skeendena på marknaden gör anmälan då de finner välgrundad anledning till det. Jag finner dock inte skäl att nu föreslå någon utvidgning av skyldigheten att göra en sådan anmälan utöver vad jag i det föregående anfört om anmälan av kronofogdemyndighet i vissa fall.

Kommittén diskuterar vilka tvångsmedel som bör kunna användas mot dem som är föremål för utredning om näringsförbud. Genom den allmänna hänvisningen till brottmålsförfarandet gäller idag, i tillämpliga delar, reglerna om beslag (27 kap RB) och om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning (28 kap. RB). Genom ctt särskilt undantag i 199.d$ andra stycket KL gäller däremot inte reglerna om häktning, anhållande och gripande (24 kap.) eller om reseförbud och anmälningsskyldighet (25 kap.). 1 det tidigare lagstiftningsärendet uttalade departementschefen att det inte borde ges möjligheter att använda sådana personella tvångsmedel innan närmare erfarenheter hade vunnits av tillämpningen av reglerna om nä- 106

ringsförbud (prop. 1979/80:83 s. 44). Bestämmelserna om kvarstad (26 Prop. 1985/86: 126 kap.) saknar relevans när det gäller näringsförbud. Också i 23 kap. RB finns regler som har karaktär av tvångsmedel, nämligen i 7§. angående hämtning till förhör, och i 8§, angående medtagande till förhör. Dessa regler är i princip tillämpliga i utredningar om näringsförbud (jfr nyss nämnda prop. s. 44). . "Jag anser att de idag tillgängliga tvångsmedlen bör kunna användas också i fortsättningen. Även i fråga om de personella tvångsmedlen bör nu gällande princip bestå. Häktning och reseförbud skall alltså inte kunna. tillgripas i fråga om näringsförbud. inte heller anhållande och gripande.

Det hittills sagda har huvudsakligen avsett förfarandet under utredningsstadiet. Också beträffande. förfarandet i domstolen gäller. som jag tidigare har nämnt. samma regler som i mål som rör allmänt åtal för brott, för vilket är stadgat fängelse i högst ett år. Jag finner inte anledning att föreslå någon ändring i denna ordning. Angående innebörden av att brottmålsreglerna är tillämpliga kan jag hänvisa till departementschefens uttalanden i det tidi- ' gare lagstiftningsärendet (nyss nämnda prop. s. 58 ff).

Jag vill här påminna om att en skillnad mellan mitt förslag och nu gällande ordning är att jag inte föreslår någon regel om att talan om näringsförbud måste föras inom viss tid. Jag vill dock understryka att också enligt gällande rätt oegentligheter kan åberopas oavsett ålder. I detta senare hänseende sker alltså ingen förändring.

Enligt gällande regler i 199 d 3 första och andra styckena KL får talan om näringsförbud tas upp såväl av den tingsrätt som är behörig enligt de vanliga reglerna om forum i brottmål som av tingsrätten i den ort där konkursen är eller har varit anhängig (jfr prop. 1979/80: 83 s. 59). Kommittéförslaget har ingen motsvarighet till den senare forumregeln mot bakgrund av att det inte innehåller någon anknytning mellan näringsförbud och konkurs. Jag föreslår däremot för min del att lagen skall innehålla ett särskilt konkursrekvisit. Enligt min mening bör därför, liksom idag, talan om näringsförbud mot den som är försatt i konkurs få tas upp såväl vid brottmålsforum som vid det forum jag nyss nämnde.

Rättens slutliga avgörande i mål om näringsförbud sker genom dom. I de fall då talan handläggs i samband med åtal kommer avgörandet att ingå i brottmålsdomen. Också när frågan om näringsförbud handläggs särskilt sker det som ett brottmål och avgörandet sker genom dom.

Kommittén anför att den domstol som har meddelat näringsförbud i allmänhet i domen har angett innebörden av näringsförbudet genom att återge lagtextens ord i domslutet. Enligt kommittén är det lämpligt att förbudets innebörd anges, eftersom det är av vikt att den dömde åtminstone i huvudsak får klart för sig vad han i fortsättningen har att rätta sig efter. Av praktiska skäl synes det enligt kommittén dock lämpligast — för att inte domslutet onödigtvis skall tyngas — att meddelandet om näringsförbudets innebörd lämnas i en särskild handling. Kommittén anser att en sådan handling, i likhet med vad som idag sker vid exempelvis villkorlig dom och skyddstillsyn, bör kunna överlämnas i samband med huvudförhandlingen, om dom avkunnas då, eller sändas tillsammans med domen, om denna meddelas senare. Kommittén framhåller också att man, om man använder 107

en förtryckt handling, undviker risken att näringsförbudets innebörd anges Prop. 1985/86: 126 på ett sätt som avviker från lagen. I handlingen bör enligt kommittén anges sådana inskränkningar i förbudet som gjorts genom dispens.

Jag delar kommittens uppfattning att det kan vara lämpligt att den som meddelas näringsförbud får en särskild handling där förbudets innebörd anges. Till skillnad från kommittén anser jag dock att handlingen endast skall återge vad lagen uttalar härom. Handlingen bör däremot inte innehålla uppgift om vad som skall gälla särskilt för förbudet i det enskilda fallet. Den skall alltså inte ersätta domen (beslutet) i detta hänseende. En sådan ordning skulle kunna skapa oklarhet om vad vederbörande har att rätta sig efter bl. a. i ett sådant fall då domen eller beslutet å ena sidan och handlingen i fråga å den andra har delvis olika innehåll. Det ankommer på domstolsverket att svara för den närmare utformningen av en sådan handling.

En särskild handling av det slag jag nu har angett bör även överlämnas då tillfälligt näringsförbud meddelas (detta institut behandlas i avsnitt 4.5.2).

Kommittén föreslår en särskild regel om att domstolen vidare skall sända domen eller beslutet till den TSM som skall ha hand om tillsynen över den som fått förbud. Det är givetvis viktigt att vederbörande TSM blir underrättad om näringsförbud som faller under dess tillsynsansvar och därvid även om beslut i fråga om avveckling och dispens. Jag deltar således kommitténs uppfattning att domstolen bör underrätta TSM på angivet sätt.

Ytterligare en fråga rörande förfarandet bör beröras. Näringsförbud kan komma att meddelas någon som driver näring för vilken krävs särskilt tillstånd. Detta är fallet med t. ex. restaurang- och åkerirörelse. skrothandel och fastighetsmäkleri. Som datainspektionen har framhållit under remissbehandlingen är det angeläget att den myndighet som har beviljat en näringsidkare sådant tillstånd i det fallet då näringsidkaren sedan får näringsförbud blir underrättad om detta så att den kan pröva om tillståndet skall återkallas. Jag anser därför att den domstol som meddelar förbudet skall underrätta den berörda myndigheten om förhållandet och föreslår en bestämmelse med detta syfte.

4.5.2¶Tillfälligt näringsförbud

Mitt förslag: Den nuvarande möjligheten att meddela ett tillfälligt näringsförbud till dess frågan om näringsförbud slutligt har avgjorts skall finnas kvar. Bestämmelserna härom överförs i huvudsak oförändrade till den nya lagen utom i ett avseende. I stället för att som idag kunna meddelas om särskilda skäl föranleder det bör tillfälligt förbud kunna ges då det är uppenbart att näringsförbud är befogat. De principer som idag gäller för förfarandet rörande tillfälligt näringsförbud skall tillämpas också i fortsättningen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag (betänkandet s. 338-346 och 421—424). 108

Remissinstånserna: Av de instanser som har uttalat sig i frågan lämnar RÅ, Prop. 1985/86: 126 Föreningen Sveriges åklagare och Malmö kommun förslaget utan erinran. Några instanser anser att förutsättningen för tillfälligt näringsförbud — att det är uppenbart att näringsförbud är befogat — är för restriktiv. Det anser således Stockholms tingsrätt, länsåklagaren i Stockholms län och Gotlands län, kronofogdemyndigheterna i Malmö och i Sundsvall, SACO/SR, Föreningen Sveriges kronofogdar samt Svenska Metallindustriarbetareförbundet. Dessa vill i allmänhet att förbud skall kunna meddelas om det är sannolikt att näringsidkaren har grovt åsidosatt sina åligganden (bilaga 6 avsnitt 5).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Det bör liksom idag vara möjligt att i vissa fall meddela ett förbud som får verkan omedelbart. Med tanke på den menliga inverkan ett näringsförbud kan få bör ett tillfälligt förbud dock meddelas bara då det står klart att talan om näringsförbud kommer att bifallas. Den ordning för prövningen av frågor om tillfälligt förbud som gäller idag bör lämpligen bestå.

Skälen för mitt förslag: Enligt den nuvarande bestämmelsen i 199 g & första stycket KL får, om det finns särskilda skäl, rätten meddela näringsförbud för tiden till dess frågan om näringsförbud slutligt har avgjorts. Sådant förbud kallas tillfälligt förbud. Det får meddelas redan innan talan om slutligt förbud har väckts men får också meddelas i samband med dom på slutligt förbud. Det gäller då. om det inte upphävs av högre rätt. för tiden till dess att det slutliga förbudet vinner laga kraft eller upphävs.

Enligt vad dåvarande chefen för justitiedepartementet uttalade i samband med tillkomsten av gällande bestämmelser får vid prövningen av om kravet på särskilda skäl är uppfyllt beaktas å ena sidan vilka följder en fortsatt näringsverksamhet kan få för det allmänna och för borgenärerna och å den andra vilka ekonomiska och andra konsekvenser som ett förbud skulle medföra för den som får det. Han tillade att det naturligtvis skall vara sannolikt att ett tillfälligt förbud kommer att följas av en dom på förbud. Är frågan om näringsförbud svårbedömd, skall tillfälligt förbud inte meddelas (prop. 1979/80:83 s. 61).

Kommittén anser att tillfälligt förbud skall kunna meddelas också enligt den nya lagen.

Ingen remissinstans har haft något att erinra mot förslaget att tillfälligt näringsförbud skall kunna meddelas i vissa fall.

Jag vill för min del påminna om departementschefens uttalande i det : tidigare lagstiftningsärendet att snabbhet i förfarandet är av stor betydelse för effektiviteten hos näringsförbudet och att det i en del fall tidigt torde stå klart att näringsförbud bör meddelas. t. ex. vid uppenbart kriminella förfaranden där kanske straffprocessuclla tvångsmedel tillgrips. Samtidigt kan handläggningen av målet inför tingsrätten fördröjas av olika skäl. Genom ett överklagande kan det vidare dröja innan ett lagakraftvunnet avgörande föreligger (nyss nämnda prop. s. 41f).

Ett viktigt skäl för tillfälligt förbud kan vara att man så fort som möjligt bör kunna avbryta en verksamhet som orsakar stora skador. Kan det antas 109

att näringsidkaren även fortsättningsvis kommer att begå brottslig verk- Prop. 1985/86: 126 samhet eller ignorera exempelvis regler om inbetalning av skatter och avgifter, är det angeläget att rörelsen kan bringas att upphöra utan avsevärt

dröjsmål.

Ett annat skäl för tillfälligt förbud är att det kan framstå som stötande om

en person får fortsätta med sin verksamhet under lång tid, trots att han har gjort sig skyldig till kanske omfattande oegentligheter. När det framstår

som helt klart att näringsförbud kommer att åläggas, bör det också normalt

ligga i sakens natur att han så fort som möjligt fråntas rätten att driva

rörelse.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört anser jag att det bör vara möjligt att även framdeles meddela tillfälligt näringsförbud. Jag vill i sammanhanget erinra om att det enligt rådgivarlagen inte finns någon möjlighet att meddela ett tillfälligt rådgivningsförbud. Detta hänger

samman med att det för att förbud skall kunna meddelas alltid krävs at |

rådgivaren har gjort sig skyldig till brott. I den frågan anförde chefen för justitiedepartementet att det, med hänsyn till de ingripande verkningarna

av ett förbud och till att förbudet utgör ett slags särskild rättsverkan av brott, skulle vara alltför drastiskt att medge möjlighet till interimistiskt förbud innan ansvarsfrågan prövats i första instans. Däremot bör domstolen, när frågorna om ansvar och förbud prövas samtidigt, i domen kunna förordna att ett rådgivningsförbud skall gälla med omedelbar verkan, dvs. innan domen har vunnit laga kraft. För den situationen att ansvarsfrågan

redan har avgjorts då talan om förbud blir aktuell. ansåg departementsche-

fen att det inte i princip möter något hinder mot att domstolen förordnar om förbud innan den tagit slutlig ställning. Något påtagligt behov av en

möjlighet till interimistiskt ingripande ansågs emellertid inte föreligga.

eftersom utredningen då kunde förutsättas vara så fullständig som behövs för ett ställningstagande (prop. 1984/85:90 s. 25 P.

Jag har övervägt om inte på motsvarande sätt undantag från möjligheten att meddela tillfälligt näringsförbud bör göras i den situationen då förbudet grundas på att näringsidkaren har gjort sig skyldig till brott som inte är ringa. Tillräckliga skäl att göra ett sådant undantag föreligger dock inte

enligt min mening. Naturligtvis måste stor försiktighet iakttas när det gäller att meddela ett tillfälligt förbud som har sin grund i brottslighet från näringsidkarens sida, om frågan om ansvar ännu inte har prövats av

domstol. Något hinder att meddela ett sådant förbud bör dock inte möta

t.ex. om näringsidkaren har erkänt under förundersökningen om brottet.

Den nödvändiga restriktiviteten blir enligt min mening fullt tillgodosedd

genom de allmänna begränsningar i fråga om möjligheten att meddela

tillfälligt förbud som jag föreslår i det följande. | Jag övergår då till frågan när ett sådant förbud skall kunna komma i i

fråga, något som jag också har berört i det föregående.

Kommittén anför att utgångspunkten måste vara att tillfälligt förbud bör

meddelas så snabbt som möjligt i de fall då det framstår som i hög grad sannolikt att slutligt förbud kommer att följa. En annan utgångspunkt måste dock vara att tillfälligt förbud inte får meddelas i de fall då frågan om slutligt förbud bedöms som tveksam. Detta gäller både om frågan huruvida 110

: näringsförbud skall meddelas i avgörande delar är oklar och om denna Prop. 1985/86: 126 fråga visserligen är klar med det är tveksamt om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att tillfälligt förbud skall få meddelas endast då det är uppenbart att näringsförbud kommer att meddelas.

Några remissinstanser anser att förutsättningarna för tillfälligt förbud är alldeles för restriktiva enligt kommitténs förslag (se ovan).

Näringsförbud är cn mycket ingripande åtgärd. något som jag flera gånger i det föregående har betonat. En näringsidkare som tvingas avveckla sin verksamhet på grund av ett näringsförbud kan lida stor ekonomisk skada. Det är därför viktigt att förutsättningarna för näringsförbud ges en restriktiv utformning, vilket jag också har framhållit då jag behandlat de grundläggande förutsättningarna för näringsförbud. Kravet på restriktivitet måste i än högre grad gälla i fråga om tillfälligt förbud. Om ett sådant upphävs i högre instans kan stor skada redan ha hunnit uppstå. En grundläggande förutsättning måste därför vara att. innan frågan om näringsförbud har slutligt avgjorts av domstolen, ett tillfälligt förbud bara skall få meddelas om det står klart att talan om näringsförbud skall bifallas. Råder det någon tvekan skall tillfälligt förbud inte meddelas.

Enligt kommitténs mening bör högre rätt alltid ha en möjlighet att inhibera ett beslut om tillfälligt förbud som meddelats i samband med domen. Kommittén föreslår därför en uttrycklig bestämmelse med denna innebörd. |

Av i huvudsak samma skäl som jag nyss anförde biträder jag förslaget. Jag anser dock inte att det finns anledning att begränsa möjligheten för högre rätt att inhibera till den situation som förslaget avser. Enligt min mening talar lika starka skäl för att inhibition kan ske även då ett beslut om . tillfälligt näringsförbud har meddelats under rättegången.

Kommittén föreslår att den ordning för förfarandet rörande tillfälligt näringsförbud som gäller idag (199g och h$$ KL) skall bestå. Ingen remissinstans har haft något att erinra mot förslaget. Även jag ansluter mig till detta (jfr. betänkandet s. 343 ff. och prop. 1979/809:83 s. 61 ff).

Jag har tidigare framhållit den roll som kronofogdemyndigheterna bör ha vid utarbetande av underlag för talun om näringsförbud som grundas på det särskilda rekvisitet.om underlåtenhet att betala skatter, tullar och avgifter. Jag vill betona att de givetvis har ett utredningsansvar även i samband med en talan om tillfälligt förbud.

4.6¶Tillsynen över dem som meddelats näringsförbud "> Prop. 1985/86: 126

Jag skall nu behandla frågan vilka organ som skall ansvara för kontrollen

.. av att näringförbuden efterlevs (4.6.1) och hur tillsynen bör gå ull (4.6.2).

4.6.1¶Ansvariga myndigheter

Mitt förslag: De nuvarande principerna för tillsynen tilllämpas också I fortsättningen. De kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs (TSM) skall vaka över att näringsförbud och

tillfälliga näringsförbud efterlevs och anmäla överträdelser till åkla-

garen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt. En minoritet i kommittén

vill dock flytta över ansvaret för tillsynen från kronofogdemyndighet till polis (betänkandet s. 347 ff och 444 f).

Remissinstanserna: Den fråga som de flesta remissinstanser som yttrat sig över de föreslagna tillsynsreglerna har kommenterat rör valet mellan kro-

nofogdemyndighet och polis som tillsynsmyndighet. En överväldigande majoritet av dessa instanser anser att TSM även i fortsättningen skall vara tillsynsmyndighet. Det gör således bl.a. RÅ, RSV, Malmö och Göteborgs tingsrätter, länsstyrelserna i Malmö och Norrbottens län, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, TCO, SACO/SR, Sveriges Do-

mareförbund, Föreningen Sveriges åklagare och Föreningen Sveriges

kronofogdar. Tre instanser anser däremot att polisen skall ha ansvaret för tillsvnen, nämligen länsåklagaren i Stockholms län och Gotlands län, läns-

styrelsen i Göteborgs och Bohus län samt Föreningen Auktoriserade revisorer. Länsstyrelsen i Stockholms län anser slutligen att RSV bör vara tillsynsmyndighet (bilaga 6 avsnitt 6).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Kronofogdemyndigheterna har goda förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn. De brister som hittills visat sig i kontrollförfarandet har sin viktigaste orsak i bristande resurser.

Skälen för mitt förslag: Enligt nuvarande ordning åligger det TSM — som i

princip utgörs av en kronofogdemyndighet i varje län — att vaka över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs (199j§ KL). Överträ-

delser skall av myndigheten anmälas till åklagare.

Som jag i olika sammanhang i det föregående har nämnt har kommittén

vid sin granskning funnit att tillsynen på sina håll har fungerat dåligt, i vart fall såtillvida att den inte synes ha i avsevärd grad bidragit till att stävja

överträdelser. Det har i åtskilliga fall funnits misstanke om att förbud har överträtts. Inom vissa tillsynsmyndigheters områden har enligt kommittén i stort sett ingen övervakning alls ägt rum.

Vid tillkomsten av nu gällande regler om näringsförbud framhöll departementschefen att TSM har väsentligen två uppgifter. Den ena innebär att vid behov aktualisera en förlängning av ett näringsförbud, den andra att 112

övervaka att den som har meddelats förbud avvecklar sin näringsverksam- Prop. 1985/86: 126 het. Samtidigt uttalade departementschefen att det var för tidigt att ta ställning till frågan om att ge någon annan myndighet än polis och åklagare en generell skyldighet att utöva tillsyn över dem som är underkastade förbud (prop. 1979/80:83 s. 49).

Att TSM har ett tillsynsansvar enligt nu gällande reglering om näringsförbud ter sig naturligt redan med hänsyn till att näringsförbud idag kan riktas bara mot den som är eller har varit konkursgäldenär. Situationen blir en delvis annan om anknytningen till konkurs upphävs.

En majoritet i kommittén anser med viss tvekan att TSM även i fortsättningen bör ha ansvar för kontrollen av meddelade näringsförbud.

En minoritet inom kommittén — den som, enligt vad jag tidigare har anfört. också anser att brott alltid skall vara en förutsättning för näringsförbud (avsnitt 4.2.3) — menar att polismyndighet bör ha hand om tillsynen. Som skäl anförs sammanfattningsvis att, om anknytningen till konkurs upphör, det framstår som mindre motiverat att TSM är tillsynsmyndighet. Om näringsförbudet skall ha avsedd effekt och verka i förebyggande syfte, är det vidare av vikt att övervakningen av gällande förbud är effektiv. Polisen har den primära uppgiften att upptäcka och beivra brottslighet och därmed erforderlig spanings- och förhörsvana. Det finns anledning anta att respekten för näringsförbudet som förebyggande instrument mot ekonomisk brottslighet ökar om polisen är övervakande myndighet. När brott förekommer i samband med näringsförbud — något som ju enligt minoritetens förslag alltid skall vara fallet — kopplas polisen ändå förr eller senare in. Också då ett förbud överträds skall ärendet överlämnas till polisen. Därmed kommer en stor del av den personalintensiva tillsynen att ligga hos polisen även med TSM som tillsynsmyndighet. Det är vidare viktigt att tillsynsarbetet bedrivs på ett över hela landet enhetligt sätt. Polisens arbete har den enhetligheten. =. ' . |

Som jag nämnt tidigare har de flesta remissinstanserna gått på majoritetens linje. De anför inbördes likartade argument för sina ställningstaganden. Tillsynsuppgiften anses inte vara en polisiär uppgift i sig. Man anser att TSM i den exekutiva verksamheten och vid tillsynen av konkurser har större möjligheter än polisen att upptäcka överträdelser av meddelade näringsförbud. TSM har i de flesta fall god kännedom om de personer som har fått näringsförbud och information om restföringar och andra skuldförhållanden. RSV anser att TSM allmänt också kan antas ha ett större intresse än polisen att kontrollera efterlevnaden av näringsförbuden. Remissinstanserna framhåller att en stor del av den information som är intressant för tillsynen dessutom torde komma fram genom registerspaning och vid skatterevisioner.

De instanser som delar minoritetens uppfattning lägger huvudsakligen betoningen på samma sätt som minoriteten.

För egen del vill jag inledningvis framhålla att frågan huruvida näringsförbudet faktiskt kan spela den viktiga roll i kampen mot den ekonomiska brottsligheten som är avsett ytterst är beroende av:att det sker en effektiv tillsyn. Detta är av största vikt både då det gäller att i ett enskilt fall förhindra att en oseriös näringsidkare fortsätter att åstadkomma skador på -

8 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 126

marknaden och för att näringsförbudet som instrument skall ha tillräcklig Prop. 1985/86: 126 preventiv verkan. |

Jag vill inte förneka att det kan anföras skäl som talar för att polisen får ansvara för tillsynen. Övervakningen av att straffsanktionerade regler efterlevs är en polisiär uppgift. Polisen har bättre vana och bättre resurser för spaning på fältet. Vidare har polisen stor rutin att hålla förhör vid

brottsmisstanke. Polisen har också tillgång till tvångsmedel. Även RB: s

regler i övrigt om förundersökning i brottmål är avpassade för polisens verksamhet. Ofta torde polisen ändå förr eller senare kopplas in för att utreda cen brottsmisstanke inför ett eventuellt åtal, och det kan då innebära en resursbesparing att låta polisen sköta även övervakningen. Ytterligare kan man peka på att polisen på senare tid har fått förstärkta resurser i syfte att effektivisera bekämpandet av ekonomisk brottslighet. Det har bl.a. inrättats s.k. eko-rotlar vid polismyndigheter över hela landet. Till det sagda kommer att anknytningen till konkurs ju föreslås bli upphävd i vissa fall, varför det kan bli så att TSM är helt obekant med cen person som fått förbud. Att övervaka vederbörande kan då te sig som en mindre naturlig uppgift för TSM.

Det har framkommit att tillsynen hittills inte i alla avseenden har fungerat så väl som varit önskvärt. Orsaken till detta förhållande är dock enligt min mening inte att finna i att tillsynsansvaret har legat på TSM. En effektiv tillsyn är resurskrävande och det går inte att bestrida att de resurser som stått TSM till buds har varit begränsade. En ytterligare omständighet att ta hänsyn till är att lagstiftningen om näringsförbud är ' förhållandevis ny och att det tar tid att bygga upp rutiner för ett tillsynsarbete.

Det står därför enligt min mening klart att de brister i tillsynen som kunnat konstateras inte i sig motiverar att man nu flyttar över det särskilda ansvaret för tillsynen från TSM till polismyndighet eller annan myndighet. Jag anser tvärtom att TSM bör ha goda förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn i framtiden. Jag vill här kortfattat peka på några faktorer som bör tillmätas vikt i sammanhanget.

En är att det övervägande antalet näringsförbud även i framtiden torde komma att meddelas i samband med konkurs. Det är vidare av central betydelse att avvecklingen av befintlig verksamhet övervakas på ett effektivt sätt. Det är utan tvekan mest ändamålsenligt att låta TSM sköta den övervakningen. Med sin vana vid konkurstillsyn och de kunskaper som följer med denna tillsyn är TSM väl lämpad för denna uppgift. Det är vidare värdefullt att någon myndighet känner ett särskilt ansvar för kontrollen. Om uppgiften bara blir en bland många av polisens övervakningsuppgifter, kan det.finnas risk för att den inte kan prioriteras på det sätt som torde vara nödvändigt. Av betydelse är vidare att myndigheterna nu har fått viss vana vid uppgiften. TSM har också bättre resurser för registerspaning. I en nära framtid kommer alla TSM att ha tillgång till exekutionsväsendets ADB-system, REX-systemet.

Jag anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att tillsynen även i fortsättningen bör ligga på TSM. Jag vill dock betona att det är angeläget att andra myndigheter biträder TSM i dess övervakningsarbete. 114

Det bör tilläggas att vid sidan om TSM: s särskilda ansvar polisen natur- Prop. 1985/86: 126 ligtvis inom ramen för sina allmänna uppgifter även har ett ansvar för att uppdaga överträdelser av näringsförbud, eftersom sådana liksom idag bör vara kriminaliserade. Samtidigt vill jag också ge tull känna att det enligt min uppfattning bör finnas goda möjligheter att nu åstadkomma en mera systematisk och intensiv övervakning av dem som har meddelats näringsförbud. För detta talar redan att många TSM bör ha kunnat successivt skaffa sig rutiner och större erfarenheter av detta arbete. Jag bygger också min bedömning på den omständigheten att det bör gå att bygga ut samarbetet ytterligare mellan TSM och andra myndigheter, liksom även andra intressenter, något som jag senare återkommer till. '

4.6.2 Tillsynens omfattning och inriktning

Mitt förslag: Tillsynen skall utövas under hela den tid då näringsförbudet gäller. Den skall avse kontroll av att pågående verksamhet m.m. avvecklas och att nyetablering inte kommer till 'stånd. Tillsynsmyndigheten skall ha rätt att begära upplysningar av den som omfattas av tillsynen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt utom på en punkt. Enligt kommittén skall TSM ha rätt att inhämta upplysningar genom att hålla förhör med den som är underkastad näringsförbud (betänkandet s. 353—- 367 och 431—433).

Remissinstanserna: Ingen har någon erinran mot kommitténs förslag utom i frågan om TSM skall ha rätt att hålla förhör. Från åklagarhåll riktas kritik mot förslaget i denna del (bilaga 6 avsnitt 6).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: För att näringsförbudet skall ha avsedd verkan krävs att tillsynen är effektiv. Tillsynsmyndigheterna skall lägga tonvikten på registerspaning men givetvis också utnyttja den information de får på annat sätt, bl. a. på fältet samt genom att ställa frågor till dem som omfattas av tillsynen.

Skälen för mitt förslag: Kommittén konstaterar att det idag inte finns några bestämda regler för hur TSM: s tillsyn skall gå till. Det kan enligt kommittén inte heller komma i fråga att i detalj bestämma detta. Enligt kommittén bör närmare instruktioner för tillsynen ges av regeringen eller RSV. Det ankommer på regeringen att besluta om detta. |

Enligt min mening bör TSM ha en övervakningsskyldighet som omfattar hela den tid under vilken näringsförbudet gäller. Tulsynen bör alltså avse såväl att den som har fått näringsförbud avvecklar förbjuden verksamhet m.m. som att han därefter, under den tid då förbudet gäller, inte sätter igång en ny näringsverksamhet, tar en förbjuden anställning eller förbjudna uppdrag. blir delägare i ett handelsbolag eller förvärvar en för honom förbjuden aktiemajoritet i ett aktiebolag. Enligt kommittén uppfattar f.ö.

också de allra flesta TSM idag sin uppgift så och är det också så de flesta Prop. 1985/86: 126 bedriver tillsynen.

Hur aktiv bör då tillsynen vara? Jag har redan tidigare. uttalat att tillsynen måste effektiviseras. Jag anser det ytterst väsentligt att alla som får näringsförbud utsätts för en övervakning som innebär att TSM i vart fall håller sig underrättad om vad vederbörande har för sysselsättning. Det är alltså inte tillräckligt att myndigheten bara väntar på att det-skall komma signaler om att det har skett en överträdelse. Ett sådant förhållningssätt "från TSM:s sida kan inverka negativt på allmänhetens förtroende för näringsförbudsregleringens effektivitet. Det kan även medföra att näringsförbudet inte framstår som något reellt hot för berörda näringsidkare. Rent faktiskt kan det förstås också medföra risker för att de personer som har meddelats näringsförbud fortsätter att orsaka skador.

Samtidigt får tillsynen inte bli onödigt ingripande eller kränkande för den enskilde. Han måste ha möjlighet att ta en ny anställning utan att känna sig utsatt för konstant övervakning. Även kostnadsskäl talar givetvis mot en alltför intensiv tillsyn. Så länge inga särskilda misstankar föreligger, bör det normalt vara tillräckligt att TSM häller sig underrättad om vad personen i fråga sysselsätter sig med. Det kan inte anses lämpligt att TSM ägnar sig åt sådan närgången spaningsverksamhet som är av utpräglat polisiärt slag. TSM bör således inte ha tillgång till polisiära tvångsmedel av typ husrannsakan och beslag. Om saken kommer i det läget att sådana åtgärder bedöms nödvändiga, bör anmälan ske till åklagare, som i så fall får ta över utredningen.

Kommittén anser att den som har näringsförbud skall kunna kallas till förhör av TSM. RSV har, liksom SACO/SR och Föreningen Sveriges kronofogdar, anslutit sig till tanken. RSV anser att TSM skall kunna kalla till förhör vid äventyr av vite eller hämtning och även ha rätt att göra en kontrollerande förrättning på den plats där vederbörande verkar. Föreningen Sveriges kronofogdar anser också att det i fråga om förhör bör finnas sanktioner och föreslår en koppling i i denna del till dem som utsökningsbalken tillhandahåller.

Från åklagarhåll har invändningar riktats mot förslaget. En negativ inställning till förslaget att TSM skall kunna kalla till förhör har således RÅ, länsåklagarna i Stockholms, Gotlands och Norrbottens län, liksom överåklagaren i Göteborg. Samma uppfattning har föreningen Sveriges åklagare. Invändningarna grundas främst på att, eftersom kommittén inte har föreslagit någon reglering av förhörsinstitutet, syftet med förhör framstår som oklart. Ett förhör kan dessutom tänkas vara till men för en framtida brottsutredning.

Jag har för egen del förståelse för dessa senare synpunkter och känner därför tvekan inför kommitténs förslag på denna punkt.

Jag vill starkt betona vikten av att TSM och polis har ett nära samarbete ” i frågor rörande näringsförbud — både då det gäller att aktualisera ett förbud och när det finns skäl att misstänka en överträdelse av ett förbud. Jag är emellertid inte beredd att föreslå någon annan förändring i fråga om dessa myndigheters respektive ansvarsområden än den som möjligen kan anses ligga i att TSM skall utöva tillsyn också över att den som är under- 116

kastad näringsförbud inte överträder förbudet genom att engagera sig i Prop. 1985/86: 126 förbjuden ny verksamhet m.m. Jag anser å andra sidan att det är ett

naturligt inslag att en tillsynsmyndighet håller sig informerad om den som avses med tillsynen genom att begära upplysningar av honom. Jag anser

därför att TSM skall ha rär att begära upplysningar av dem som har

näringsförbud. Det kan t. ex. gälla förfrågningar om vad vederbörande har

för sysselsättning eller hur en avveckling fortskrider. Den som avses med tillsynen bör visserligen inte kunna åläggas att svara på en förfrågan vid risken att annars drabbas av någon särskild påföljd. Rätten att inhämta upplysningar kan därför framstå som mindre betydelsefull. Jag anser likväl

att den bör kunna göra viss nytta i tillsynsarbetet. Den omständigheten att

TSM inte får svar på en förfrågan kan vara ett tecken på att allt inte står

rätt till och därmed ge anledning till vidare efterforskningar rörande veder- '

börandes verksamhet. Rätten att begära upplysningar bör redan på det

viset kunna tjäna ett syfte i tillsynsarbetet.

Enligt min uppfattning bör TSM: s övervakning i första hand ske genom tillgängliga register. Även iakttagelser som kronofogdepersonalen gör i sin fältverksamhet bör utnyttjas. Detsamma gäller givetvis de slutsatser som kan dras då den nyss berörda rätten att infordra upplysningar utnyttjas.

När det uppkommer en misstanke om att ett näringsförbud har överträtts bör myndigheten anmäla detta till polis eller åklagare. Jag vill i detta

sammanhang betona vikten av att kronofogdemyndigheten dokumenterar alla uppgifter, iakttagelser och övriga åtgärder som föregått anmälan och att denna dokumentation bifogas anmälan. Därigenom underlättas brotts-

utredningen och minskar risken för att onödiga bevisproblem skall uppstå.

Några remissinstanser har föreslagit att den som har näringsförbud skall

ha viss anmälningsskyldighet. Länsstyrelsen i Stockholms län föreslår

således att den som är underkastad näringsförbud skall ha skyldighet att anmäla sig hos TSM förslagsvis två gånger om året. Juridiska fakultets-

nämnden vid Stockholms universitet anser att den som har meddelats

näringsförbud skall vara skyldig att anmäla till TSM om han flyttar till

annan ort. Likaså bör man enligt fakultetsnämnden överväga att ålägga

vederbörande att hålla regelbunden kontakt med TSM, 1. ex. så att han vid vissa tidpunkter skall anmäla sin sysselsättning. Svenska Revisorssamfun-

det anser att den som har meddelats näringsförbud skall vara skyldig att anmäla om en anställning upphör. : |

Jag vill erinra om att jag tidigare har föreslagit att domstolen skall kunna

förena ett förordnande om avvecklingstid med villkor. Detsamma gäller då en domstol beviljar dispens från förbudet för viss verksamhet c. d. (avsnitt

4.4.6 och 4.4.7). Domstolen kan i fall som de nämnda föreskriva att vederbörande till TSM skall anmäla sådana förhållanden som nu här

nämnts. Jag anser dock att en generell anmälningsskyldighet av det slag

som har förordats är för långtgående och är därför inte beredd att föreslå

någon regel med sådant innehåll.

Doet ligger i linje med vad jag nyss har anfört att ett villkor om t. ex.

anmälningsskyldighet knutet exempelvis till en dispens inte fär medföra att TSM vidtar åtgärder, t. ex. i form av ett mer eller mindre regelrätt förhör,

som kan få negativ effekt på en kommande polisutredning rörande en 117

ifrågasatt överträdelse av förbudet. Om det i samband med att anmäl- Prop. 1985/86: 126 ningsskyldigheten fullgörs — eller på den grund att vederbörande inte fullgör denna — uppkommer misstanke om en överträdelse, bör TSM anmäla förhållandet till polis eller åklagare.

Som jag nyss berörde bör registerspuningen också i fortsättningen vara ett viktigt inslag i tillsynen. TSM bör, i den utsträckning det är praktiskt möjligt och informationen är tillgänglig för TSM, i olika register bevaka om personerna i fråga förekommer på ett sätt som ger anledning att misstänka att förbudet överträds. Om en registeruppgift tyder på att någon med näringsförbud bryter mot förbudet, finns det således skäl för myndigheten att göra en närmare undersökning.

Jag vill i detta sammanhang beröra ett förslag som kommittén framställer rörande skatteregistren. Enligt kommittén står det klart att det är av stor vikt för TSM att bevaka dessa. Sekretesslagstiftningen medför dock att uppgifterna i registren inte är utan vidare åtkomliga för TSM i tillsynen: Kommitténs bedömning är emellertid att det redan idag bör finnas goda möjligheter att få tillgång till sådana uppgifter. För att underlätta tillgången rent praktiskt föreslår kommittén dock en ändring i skatteregisterlagen (1980: 343) av innebörd, att TSM skall få direkt tillgång via terminal till uppgifterna 1 det centrala skatteregistret för tillsynen över personer med näringsförbud. |

Jag är f.n. inte beredd att föreslå en lagändring med detta syfte mot bakgrund av att vissa andra frågor som berör skatteregisterlagen nu övervägs inom finansdepartementet. Ett slutligt ställningstagande till kommitténs förslag bör därför enligt min mening anstå i avvaktan på resultatet av dessa överväganden.

Datainspektionen har väckt en annan registerfråga, som inte har behand- Jats av kommittén. Inspektionen framhåller att den har gett tillstånd till att uppgifter om meddelade näringsförbud får insamlas och lagras av kreditupplysningsföretagen. Det förekommer också att dessa sprider uppgifterna vidare. Om brott görs till förutsättning för näringsförbud — något som en minoritet i kommittén har föreslagit — kommer det av offentliga uppgifter om näringsförbud att framgå att vederbörande har blivit dömd för brott, vilken senare uppgift i t.ex. allmänt kriminalregister är sekretessbelagd. Gällande rätt medför då, uttalar inspektionen, att den nuvarande spridningen av uppgifter om näringsförbud i kreditupplysning normalt inte kan ske. Enligt 68 kreditupplysningslagen (1973: 1173) får nämligen uppgift om att någon misstänkts eller dömts för brott inte insamlas, lagras eller utlämnas i kreditupplysning utan datainspektionens medgivande. Datainspektionen anför att det likväl är angeläget att uppgifter om näringsförbud kan lämnas i kreditupplysningar. Enligt inspektionen synes det erforderligt att, om minoritetsförslaget läggs till grund för lagstiftningen i denna del, kreditupplysningslagen kompletteras med ett undantag för uppgtft om näringsförbud.

Den synpunkt som datainspektionen har uttryckt gör sig gällande även med den utformning som jag vill ge lagen. Det bör emellertid enligt min mening inte vara något hinder mot att uppgifter om näringsförbud insamlas. lagras eller vidarebefordras i kreditupplysningsverksamhet. Jag anser 118

att det därför behövs en ändring i 6§ kreditupplysningslagen med denna Prop. 1985/86: 126 innebörd. Efter samråd med chefen för justitiedepartementet föreslår jag därför en sådan ändring. .

Jag vill i detta sammanhang även beröra en fråga rörande det s.k. näringsförbudsregistret, som är ett hjälpmedel för tillsynen. I detta register. som skall föras av RSV (19918 KL). antecknas de personer som fått näringsförbud. Anteckningarna i registret, som är manuellt, sker på grundval av underrättelser som domstolarna skall sända in då en dom om näringsförbud har vunnit laga kraft eller då ett tillfälligt förbud har meddelats. Registret är offentligt. Utdrag ur registret skall fortlöpande sändas till aktiebolagsregistret, handelsregistren och de föreningsregister som avses i lagen (1951: 308) om ekonomiska föreningar.

Kommittén konstaterar att registreringen av näringsförbud synes ha fungerat i stort utan störningar. Den anser också att det tills vidare finns ett behov av att ha kvar ett manuellt näringsförbudsregister. Enligt kommitténs mening bör RSV få fortsätta att ansvara för detta.

Kommittén anser inte att det synes erforderligt att nu vidta några större ändringar i reglerna om näringsförbudsregister. Den föreslår dock att det av författningstexten bör framgå att utdrag ur registret skall sändas till TSM. Utdrag bör enligt kommittén sändas till alla TSM, inte bara till den inom vars område personen i fråga är bosatt. Eftersom den närmast berörda TSM alltid torde ha ett intresse av att inhämta närmare upplysningar från domen eller beslutet om näringsförbud, bör dessutom föreskrivas en skyldighet för domstolen att sända ett exemplar av domen eller beslutet till den TSM som skall ha hand om övervakningen.

Endast en remissinstans, patent- och registreringsverket, har kommenterat vad kommittén anfört i denna del. Patentverket föreslår att näringsförbudsregistret skall föras vid patentverkets bolagsbyrå. .

Jag detar kommitténs uppfattning att utdrag ur näringsförbudsregistret bör sändas till TSM. Det ankommer dock på regeringen att besluta: i frågan.

Jag anser inte att det finns skäl att föreslå en överföring av registerföringen från RSV till patentverket. Jag vill här slutligen påminna om, att jag i det föregående (avsnitt 4.5.1) har anslutit mig till kommitténs förslag att TSM skall få domen eller beslutet om näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud.

4.7¶Samarbete mellan myndigheter m. m.

Frågor om näringsförbud berör många myndigheter. Vid remissbehandlingen och vid kontakter med företrädare för de närmast berörda myndigheterna under beredningen i regeringskansliet har framhållits att ett nära samarbete mellan olika myndigheter är väl så viktigt som ny lagstiftning då det gäller att komma åt de oseriösa näringsidkarna. På de flesta håll i landet finns lokala samarbetsorgan mellan bl. a. polis, åklagare, kronofogde samt skatte- och tullmyndigheter. I propositionen om riktlinjer för det framtida arbetet mot ekonomisk brottslighet m.m. betonades det betydelsefulla i detta samarbete (prop. 1984/85:32 s. 19, 33 och 41 D. 119

För egen del vill jag starkt understryka att ett väl fungerande samarbete Prop. 1985/86: 126 mellan olika myndigheter är-av största betydelse för effektiviteten i näringsförbudssystemet. Jag skall här något utveckla min syn på detta.

För det första vill jag erinra om att uppgifter om oegentligheter som kan ligga till grund för näringsförbud finns hos en rad olika myndigheter och även på annat håll. Näringsidkare som ägnar sig åt ekonomisk brottslighet överträder inte sällan normer som det främst ankommer på andra myndigheter än de rättsvårdande att kontrollera efterlevnaden av. Många fackmyndigheter får sålunda i sin ordinarie verksamhet information om såväl sådana näringsidkare som har näringsförbud som andra som kan vara aktuella för förbud.

Jag kan som exempel nämna de myndigheter som arbetar inom skatteoch indrivningsväsendet, dem som har att övervaka import- och exportverksamheten, penningmarknaden och bank- och. försäkringsområdena, dem som har att främja konsumentskydd, arbetarskydd och den yttre miljön, liksom givetvis dem som för olika slag av register med information av bl.a. ekonomisk karaktär. Också konkursförvaltare, kommuner, banker och andra kreditgivare, konkurrenter, branschorganisationer och fackförbund kan många gånger ha betydelsefull information om näringsidkare som har näringsförbud eller för vilka det finns anledning att aktualisera ett sådant. | |

Ett utökat samarbete mellan såväl åklagarna som TSM å cna sidan och organ av det slag jag nu har nämnt bör kunna leda till ökad effektivitet. Detta innebär också att enligt min mening även andra organ än åklagare, polis och TSM kan spela en viktig roll när det gäller att ta initiativ till näringsförbud eller till att överträdelser av sådana beivras. Jag vill påminna om att jag i det föregående (avsnitt 4.5.1) har föreslagit en direkt skyldighet för kronofogdemyndigheterna att i vissa lägen anmäla underlåtelse att betala skatter, tullar och avgifter till åklagare för prövning av om näringsförbud bör meddelas. Av betydelse är vidare att det i konkursfallen sker ett nära och aktivt samarbete mellan konkursförvaltaren och TSM.

Jag vill här också nämna den roll som länsstyrelserna bör kunna spela. De får in en mängd uppgifter på vitt skilda områden av intresse i detta sammanhang. Vid taxerings- och skatterevisioner kan således förhållanden uppdagas som kan motivera näringsförbud vid en tidpunkt då t.ex. TSM, polis och åklagare saknar information som ger dem anledning att reagera. Bokföringsbrott och skattebrott kan kanske tidigt uppdagas av skatteförvaltningen och dess revisionsverksamhet, långt innan någon konkurssituation har uppstått eller innan man annars har haft anledning att överväga ett näringsförbud med anledning av att vederbörande har gjort sig skyldig till underlåtelse att betala skatter, tullar och avgifter.

Eftersom det samlade beteendet hos en näringsidkare ofta kommer att spela en avgörande roll för om näringsförbud skall aktualiseras, är det alltså nödvändigt att de berörda myndigheterna samarbetar redan när det gäller att upptäcka dem som kan vara aktuella för näringsförbud.

Nästa steg är att besluta om vilket utredningsarbete som bör göras och hur ingripandet mot de misstänkta näringsidkarna bör ske. Också där bör samarbetet mellan berörda myndigheter kunna spela en viktig roll. Myn- 120

digheterna kan jämföra sina iakttagelser av misstänkta personer och även Prop. 1985/86: 126 komma överens om sådana konkreta ting som vem som bör göra vad i det fortsatta utredningsarbetet i ett visst ärende. Exempelvis kan kronofogdemyndigheten ha intresse av att polisen i samband med husrannsakan vid brottmisstanke säkrar bevismaterial för att styrka att det skett en överträdelse av ett näringsförbud. Omvänt kan polisen i vissa lägen ha intresse av att kronofogden inte t. ex. ställer frågor till en gäldenär, som då kan bli varnad och undanröja bevismaterial som polisen behöver säkra för sina ändamäl. Samarbetet mellan myndigheterna kan tillgodose sådana önskemål och många gånger leda till gemensamma aktiviteter.

Samarbetet bör emellertid inte begränsas till de enskilda ärendena. För att det skall bli så effektivt som möjligt kan det ofta vara motiverat att samordna mera allmänna utredningsinsatser, t.ex. vid revision av särskilda branscher i vilka ekonomisk brottslighet antas vara särskilt vanligt förekommande. Anvisningar för sådana insatser, bl.a. i fråga om val av branscher, kan behöva utfärdas. Det ankommer på regeringen att besluta detta.

Också vid tillsynen av att meddelade näringsförbud efterlevs är samarbete viktigt. Jag har i det föregående angett hur jag menar att TSM bör utföra denna tillsyn. Därav framgår också att TSM kan behöva information från flera håll som kan belysa i vad mån det har förekommit en överträdelse av ett meddelat förbud.

Jag anser det inte möjligt och inte heller lämpligt att i detalj ange hur formerna för myndighetsarbetet bör se ut. Detta bör avgöras lokalt av berörda myndigheter själva. Uppenbarligen kommer dock de samarbetsgrupper som redan har bildats att spela en viktig roll. Sammansättningen av och arbetsformerna för dessa grupper skiftar helt naturligt mellan olika delar av landet. Vad jag vill framhålla särskilt är att arbetet bör läggas upp så att det kan avkasta så konkreta resultat som möjligt. Dels gäller detta prioritering och planering av mera Övergripande insatser, för vilket arbete personer i ledande ställning behöver komma samman. Dels gäller det de enskilda ärendena, där handläggare hos berörda myndigheter behöver samarbeta. En vanlig modell är att en större grupp med bl.a. chefer representerande de olika delarna av den lokala och regionala skatteförvaltningen, kronofogdemyndigheterna, åklagarna, olika delar av polisväsendet, tullmyndigheterna och kommunen träffas några gånger om året. Dessemellan sker ett fortlöpande samarbete mera informellt genom kontaktpersoner hos myndigheterna.

För att det lokala samarbetet skall bli så effektivt som möjligt bör också ett erfarenhetsutbyte komma till stånd mellan dem som på olika håll i landet arbetar med frågor rörande näringsförbud. Det kan ske genom t. ex. regionala konferenser, där också de berörda centrala myndigheterna deitar. I ett inledningsskede är jag beredd att förorda särskilda medel för ctt sådant erfarenhetsutbyte. Jag återkommer till detta i samband med behandlingen av resursfrågorna (avsnitt 7):

Avslutningsvis vill jag i detta sammanhang också betona, att cn ytterligare faktor som kan bidra till att öka effektiviteten i tillsynen — och även möjliggöra en större vakenhet för ingripanden mot oseriösa näringsidkare i

syfte att åstadkomma näringsförbud — är utbildning av den personal som Prop. 1985/86: 126

arbetar med dessa frågor. I den tidigare nämnda propositionen om riktlinjer för arbetet mot ekonomisk brottslighet m.m. angavs att åtgärder skall vidtas för att förbättra utbildningen och kompetensen hos de befattningshavare inom rättsväsendet som handlägger frågor om ekonomisk

brottslighet (prop. 1984/85:32 s. 34 f och 41 f). Justiticutskottet framhöll i sitt betänkande med anledning .av propositionen att den ekonomiska brottsligheten ofta gäller förfaranden som är svåra att utreda. Utrednings-

arbetet ställer därför, enligt utskottet, stora krav på kunnande bl.a. i ekonomiska och rättsliga frågor (JuU 1984/85:28 s. 21).

Jag vill påminna om att särskilda insatser har gjorts och även fortsättningsvis bör göras för att utbilda de befattningshavare inom rättsväsendet som handlägger frågor om ekonomisk brottslighet.

anslutning till att en lagstiftning om utvidgat näringsförbud införs anser jag det angeläget med särskilda utbildningsinsatser i syfte att förbättra kompetensen hos de befattningshavare som handlägger hithörande frågor. Dessa insatser bör inte begränsas till rättsväsendet utan över huvud omfat-

ta de myndigheter som har att i något avseende arbeta med frågor om näringsförbud. Jag tänker då i första hand på kronofogde-, polis- och åklagarmyndigheter, domstolar, länsstyrelser, lokala skattemyndigheter

och tullmyndigheter. De särskilda utbildningsinsatserna bör göras under en begränsad tid, något som jag kommer att utveckla i det följande i samband med behandlingen av vissa resursfrågor (avsnitt 7).

4.8¶Överträdelse av näringsförbud

Mitt förslag: De nuvarande sanktionerna vid överträdelse av ett : näringsförbud, straff och förlängning av förbudstiden, bibehålls. Bestämmelserna härom överförs till den nya lagen. Vidare får dom-

stol möjlighet att återkalla cn dispens om denna överträds. Slutligen

skall ett gammalt förbud upphävas när ett nytt meddelas.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt (betänkandet s. 369-380 och 433-436).

Remissinstanserna: RÅ, kronofogdemyndigheten Stockholm samt Sveriges

domareförbund har uttalat sig positivt om förslaget. Ingen remissinstans

har haft någon erinran mot det (bilaga 6 avsnitt 7).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: De nuvarande bestämmelserna

om straff och om förlängning av förbudstiden framstår som välavvägda.

Det saknas därför anledning att nu förändra sanktionssystemet. Om den som har fått dispens missbrukar det förtroende som dispensen ger uttryck för är det befogat att dispensen återkallas. Det är också befogat att upphä-

va ett tidigare förbud om ett nytt meddelas. | | 12 [a [AS

Skälen för mitt förslag: Enligt den nuvarande bestämmelsen i 212§ andra — Prop. 1985/86: 126

stycket KL gör den som överträder ett näringsförbud eller ett tillfälligt = -

sådant sig skyldig till ett brott. som kan bestraffas med fängelse i högst två

år. Om brottet är ringa, får straffet bestämmas till böter eller fängelse i

högst sex månader. Vidare får enligt samma paragraf förbudstiden förlängas med högst fem år. Om det sker flera sådana förlängningar, får den

sammanlagda tiden för förlängning inte vara mer än fem år.

Kommittén anser sammanfattningsvis att de nuvarande reglerna om straff och om förlängning av näringsförbud bör finnas kvar. Enligt min

mening är reglerna välavvägda och jag delar därför kommitténs uppfattning.

"16 och 788 i mitt förslag beskrivs vilken verkan ett näringsförbud har, alltså vad som är förbjudet för den som har meddelats näringsförbud. En överträdelse sker när vederbörande handlar på ett sätt som strider mot dessa bestämmelser. Någon särskild beskrivning av brottet behövs därför

inte. Mitt förslag motsvarar här kommitténs. Länsåklagaren i Malmö har

föreslagit att lagtexten skall kompletteras med en uttrycklig hänvisning till överträdelse av förbud enligt 7 § första stycket (närståendeförbudet). Enligt min mening är detta dock inte nödvändigt. Som kommittén har uttalat innefattas även sådana fall i begreppet överträdelse av näringsförbud.

Kommittén har pekat på vissa problem som kan uppkomma i tillämpningen, bl.a. rättsliga problem och bevisproblem. Några särskilda regler

härom föreslås dock inte. Beträffande bevisproblemen påpekar kommittén

sålunda att äklagaren, liksom tidigare, har att styrka att överträdelse skett.

Kommittén behandlar vidare det subjektiva rekvisitet och anför därvid att det enligt gällande lag för straffansvar fordras att ett näringsförbud har överträtts uppsåtligen. Härefter diskuteras innebörden av uppsåtskravet.

Kommittén anför att man givetvis måste tillämpa samma principer när det

gäller överträdelse av näringsförbud som i övriga liknande fall och att

bedömningen måste överlämnas åt rättstillämpningen.

Göteborgs tingsrätt har anfört att det inte helt klart framgår om kommittén anser att ett annat uppsätsbegrepp än inom straffrätten i övrigt bör

gälla i fråga om överträdelse av näringsförbud. Tingsrätten ifrågasätter om

det finns anledning att göra någon avvikelse i detta hänseende.

För egen del vill jag framhålla att allmänna regler om både uppsäts- och

bevisfrågor bör gälla vid bedömningen av om en överträdelse av ett nä-

ringsförbud har ägt rum. Det är alltså inte fråga om att nu införa nägra nya sådana principer. De problem som kan uppkomma i dessa hänseenden och i Övriga frågor som kommittén har pekat på i detta sammanhang fär överlåtas åt rättstillämpningen. Också beträffande medhjälp till överträ-

delse bör på samma sätt som hittills allmänna regler om ansvar för medver-

kan gälla. Som framgått av det tidigare anförda anser kommittén att möjligheten att vid överträdelse förlänga ett näringsförbud bör finnas kvar. I anslutning

härtill påpekar kommittén att det är möjligt att meddela en person ett av näringsförbud om han har gjort sig skyldig till sådana oegentligheter i sin rörelse, att rekvisiten för näringsförbud är uppfyllda. Kommittén behand-

lar härefter frågan hur domstolen skall förfara om förutsättningar föreligger I 1 2

både för att förlänga förbudet och för att meddela ett nytt förbud. Vilket- Prop. 1985/86: 126 dera som bör göras måste enligt kommittén bero på omständigheterna i det enskilda fallet. bl. a. på hur mycket som återstår av det gamla förbudet och hur grova de nya oegentligheterna är. Domstolen bör, sägs det, i fråga om valet mellan förlängning och nytt förbud vara bunden av åklagarens yrkande.

Det sistnämnda har kritiserats av kronofogdemyndigheten i Göteborg, som anser att en sådan bundenhet inte bör uttalas. Om åklagaren således yrkar att ett nytt förbud skall meddelas vid överträdelse, något som innefattar en minimigräns på tre år, borde domstolen kunna i stället föreskriva förlängning och underskrida treårsgränsen.

Jag har ingen erinran mot kommitténs uttalanden i den nu aktuella delen. Jag delar kommitténs uppfattning att domstolen, i valet mellan att förlänga ett förbud eller meddela ett nytt sådant, bör vara bunden av åklagarens yrkande.

Vid överträdelse av ett näringsförbud kan vidare en eventuellt meddelad dispens återkullas. Detta bör enligt kommittén vara det normala. Denna återkallelsemöjlighet har berörts i det föregående (avsnitt 4.4.7). 1 likhet med kommittén anser jag att en särskild bestämmelse om återkallelse bör tas in i överträdelseparagrafen.

Kommittén har också föreslagit att det i en särskild lagbestämmelse anges att, om domstolen meddelar ett nytt näringsförbud medan ett gammalt ännu gäller, det tidigare meddelade förbudet skall upphävas. Jag delar kommitténs uppfattning i denna fråga. |

Beträffande förfarandet vid överträdelse av förbudet föreslås ingen förändring jämfört med nuvarande ordning. Det innebär att vanligt brottmålsförfarande skall tillämpas även i fortsättningen.

Jag vill här avslutningsvis erinra om det förslag som utredningen om säkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocessen i betänkandet (SOU 1983:23) Lag om skatteansvar har lagt fram om att den som har meddelats näringsförbud i konkursfallet och som i strid mot förbudet företräder en juridisk person, skall vara personligen betalningsansvarig för den juridiska personens skatteskulder. Jag avser inte att behandla denna fråga i förevarande lagstiftningsärende utan kommer att senare ta den under övervägande.

4.9 Ikraftträdande m. m.

Mitt förslag: Den nya lagstiftningen träder i kraft den 1 juli 1986. Bestämmelserna om upphävande av förbud, dispens, tillsyn och överträdelse tillämpas också på näringsförbud som meddelats dessförinnan. Vid bedömningen av om någon har grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet får hänsyn bara tas till åsidosättanden efter ikraftträdandet, när talan grundas på brott eller betalningsunderlåtelse. En motsvarande prövning vid en talan enligt det särskilda konkursrekvisitet får däremot avse också äldre åsidosättanden. Om sådana åsidosättanden ligger till grund för förbudet skall dock nu gällande regler om verkan av näringsförbud tillämpas.

Kommitténs förslag: Detta behandlar i ett sammanhang ikraftträdandet av Prop. 1985/86: 126

den nya lagen om näringsförbud och ändringarna i KL. Förslaget överens-

stämmer med mitt däri att vid prövningen av om det har förekommit grova

åsidosättanden hänsyn bara får tas till förfaranden efter ikraftträdandet. Det skiljer sig från mitt i fråga om vad som skall gälla i konkurssituationen. Om den nyssnämnda principen skulle innebära att ett förbud inte kan meddelas i ett fall då talan har väckts efter ikraftträdandet, skall under en

övergångstid om ett år nu gällande bestämmelser tillämpas. En annan

skillnad är att enligt kommittén bestämmelserna om dispens och tillsyn i den nya lagen inte skall gälla när talan om näringsförbud har väckts före

ikraftträdandet av den nya lagen (betänkandet s. 385—387 och 436 f).

Remissinstanserna: RÅ har inte haft någon erinran mot de föreslagna

övergångsbestämmelserna och överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt har tillstyrkt dem. Länsåklagaren i Malmöhus län har tillstyrkt att den nya

lagen inte görs retroaktiv. RSV har funnit den föreslagna ettåriga övergångstiden för kort för att utredning skall hinna ske och talan väckas i alla

de ärenden som ligger i balans (bilaga 6 avsnitt 7).

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Den allmänna straffrättsliga principen att en straffbestämmelse inte får ges tillbakaverkande kraft bör -

tillämpas även på bestämmelserna om näringsförbud. En näringsidkare

skall alltså inte genom de nya reglerna drabbas hårdare än han kunnat

förutse när han gjorde sig skyldig till de oegentligheter som lagts honom till last vid prövningen av om han grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet. Däremot skall de bestämmelser i den nya lagen som riktar sig till den som har fått eller kan komma i fråga för förbud och som är mera

fördelaktiga för honom tillämpas också när förbud har meddelats eller

talan om förbud har väckts före ikraftträdandet.

Skälen för mitt förslag: Jag föreslår att den nya lagstiftningen träder i kraft:

den I juli 1986. .

Principen att en straffbestämmelse inte får ges tillbakaverkande kraft

kommer till uttryck i 2 kap. 10§ första stycket RF. som föreskriver att

straff eller annan brottspåföljd inte får åläggas för gärning som inte var

belagd med brottspåföljd, när den förövades. Inte heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Det tilläggs

att det som sägs om brottspåföljd även gäller förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. Vid sidan härom gäller på straffrättens område även en annan princip, dock inte utan undantag. nämligen att om det: efter brottets begående stiftas ny lag som föreskriver ett lindrigare straff,

denna skall tillämpas även på en gärning som begicks före lagändringen (jfr. 5§ lagen /1964:163/ om införande av brottsbalken och prop. 1971:125 s.36). Näringsförbud är visserligen, som kommittén uttalat, formellt sett inte att anse som vare sig straff eller särskild rättsverkan av brott. Påfölj-

den är ändå av sådan art att de principer som grundlagsregeln ger uttryck

för enligt kommitténs mening bör följas. Jag delar den uppfattningen. De nu angivna rättssäkerhetsprinciperna 125

bör enligt min mening tillämpas enligt följande.

I vissa avscenden är bestämmelserna i den föreslagna lagen mera fördel- Prop. 1985/86: 126

aktiga för den som har fått eller kan komma i fråga för näringsförbud. Det

får i viss mån sägas vara fallet med bestämmelserna om upphävande av och dispens från förbud. Bestämmelserna härom bör i enlighet med de principer jag nyss angett tillämpas även på förbud som har meddelats före

ikraftträdandet eller som meddelas senare på grundval av en talan som väckts före ikraftträdandet. Även de nya bestämmelserna om tillsyn —

som ju inte riktar sig till dem som har näringsförbud — bör tillämpas på

förbud som meddelats enligt den nu gällande regleringen. Bestämmelserna om överträdelse av förbud innebär ingen skärpning i förhållande till vad

som gäller nu. Den nya lagstiftningen bör därför få genomslagskraft även i

denna del.

Den nya lagen innebär i andra avseenden en skärpning för den som

kommer i fråga för näringsförbud i jämförelse med läget idag. Förutsätt-

ningarna för näringsförbud har således utvidgats genom att det ovillkorliga

kravet på konkurs har slopats. Vidare har en utvidgning skett beträffande

verkan av ett förbud genom de nya reglerna om förbud mot anställning hos vissa närstående liksom i den tidigare rörelsen. Även förbudet att faktiskt leda en enskild näringsverksamhet eller en näringsverksamhet som drivs

av stat eller kommun i förvaltningsform innebär en utvidgning. Också

förbudet mot visst aktieinnehav är en nyhet. |

Det ligger i linje med det tidigare nämnda grundlagsstadgandet att de nya

reglerna om näringsförbud utom konkurs tillämpas endast om de ocgent-

ligheter som läggs till grund för prövningen av om näringsidkaren har grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet har inträffat efter den nya lagens ikraftträdande.

Däremot bör det inte vara uteslutet att vid bedömningen av om närings-

förbud är påkallat från allmän synpunkt beakta också äldre oegentligheter,

t.ex. att näringsidkaren före den nya lagens ikraftträdande har dömts för

brott i näringsverksamhet. I några avseenden är förutsättningarna för näringsförbud snävare utfor-

made i mitt förslag än enligt nu gällande regler. Detta gäller i fråga om

tillfälligt förbud. Sådant kan idag meddelas om särskilda skäl föranleder det. Något särskilt krav i bevishänseende uppställs inte i lagen. Jag föreslår

däremot att det skall vara uppenbart att näringsförbud skall meddelas. Den

av mig föreslagna regeln är därför i fråga om beviskravet mera restriktivt

utformad än den nu gällande. Jag anser därför att, även om talan om tillfälligt näringsförbud har väckts före ikraftträdandet men då ännu inte prövats, den av mig föreslagna bevisregeln skall tillämpas vid prövningen.

Förutsättningarna för att meddela näringsförbud i konkurssituationen

har också blivit något mera restriktivt utformade i den nya lagen är enligt nu gällande ordning. Sålunda har den särskilda bestämmelsen i KL om näringsförbud vid upprepade konkurser ingen motsvarighet i mitt förslag. Vidare krävs enligt detta att näringsförbud skall vara påkallat från allmän synpunkt. De tidigare nämnda principerna uppställer därför inget hinder

att här tillämpa de nya reglerna om förutsättningarna för förbud och att

därvid låta också oegentligheter från tiden före ikraftträdandet ligga till grund för prövningen av om vederbörande har grovt åsidosatt sina åliggan- 126

den i näringsverksamhet. Å andra sidan är verkan av näringsförbudet, som Prop. 1985/86: 126

jag nyss anfört, mera omfattande enligt den nya lagen. De äldre bestäm-

" melserna om verkan av förbud bör därför gälla, om de oegentligheter som ligger till grund för bedömningen att näringsidkaren har förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer eller på annat sätt grovt åsidosatt vad som

ålegat honom i näringsverksamhet hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

Reglerna om ikraftträdande m.m. kommer alltså att medföra att det

övergångsvis kommer att förekomma näringsförbud av delvis olika slag.

Det är givetvis lämpligt att skillnaden kommer till uttryck i näringsförbudsregistret. När domstolen meddelar näringsförbud enligt det särskilda konkursrekvisitet men verkan av förbudet skall följa de äldre bestämmelserna bör den i domen eller beslutet särskilt ange innebörden av detta.

5¶Utökad vandelsprövning

5.1¶Principiella utgångspunkter

Jag har tidigare redovisat min principiella inställning till näringsförbud och näringstillstånd (avsnitt 3). De åtgärder som nu bör vidtas mot oseriösa näringsidkare bör väsentligen bygga på ett utvidgat system med näringsförbud. Jag har också funnit det lämpligt att en utökad vandelsprövning i två redan tillståndspliktiga branscher blir föremål för praktisk utvärdering.

Eko-kommissionen har utpekat de branscher som anses särskilt drabbade av oseriöst företagande. Dessa är restaurangbranschen, bilbran-

schen, delar av transportbranschen, byggbranschen, städbranschen och fastighetsförmedlingsbranschen. När jag nu är beredd att praktiskt utvärdera näringstillståndssystemet har jag som nämnts funnit det rationellt att genomföra försök inom problembranscher, som redan har någon form av tillståndsprövning. Genom att ett administrativt system är uppbyggt för prövning av ärenden och för tillsyn kan en sådan försöksverksamhet

genomföras utan att särskilda resurser behöver avdelas. Som framgått av min redovisning har jag valt restaurang- och transportbranscherna för de försök som nu skall genomföras. För yrkestrafiken finns en huvudsakligen trafikpolitiskt betingad lagstiftning om tillståndsplikt för att få driva näring. För restaurangbranschen finns alkoholpolitiskt betingad lagstiftning om tillståndsplikt för servering av alkoholdrycker. Inom branscherna finns en tämligen långtgående personlig lämplighetsbedömning av näringsidkare, och lagarna används även som ett instrument i kampen mot ckonomisk

brottslighet. Trots detta. är de båda branscherna drabbade av oseriöst

med chefen för kommunikationsdepartementet och med statsrådet Sigurd-

sen anföra följande.

[27

5.2¶Transportbranschen Prop. 1985/86: 126

5.2.1 Problem m.m. Inom transportbranschen bedrivs olika typer av yrkesmässig trafik. Där finns lastbilsåkerter, taxirörelser och busstrafik.

Yrkesmässig Jastbilstrafik med trafiktillstånd utövades vid årsskiftet 1984—85 av ca 17 700 tillståndshavare. I genomsnitt fanns 2.3 bilar per åkeri. Åkeribranschen är en småföretagarnäring. Ca 93 Z av företagen har en till fem bilar. En stor del av småföretagen inom branschen uppträder inom ramen för kollektivt ägda transportföretag och genom transportförmedlingsföretag. När det gäller enbart tillståndsbelagda fordon uppgick fraktintäkterna år 1984 till närmare 11 miljarder kr. Antalet anställda inom näringen har uppskattats till ca 40 000.

Det dominerande antalet företag inom taxinäringen är s. k. enbilsföretag som drivs som enskild firma. Den 1 juli 1984 fanns ca 9 500 taxitillstånd. År 1983 beräknades omsättningen inom taxinäringen till ca 3 miljarder kr. Samma år beräknades konsumenternas erlagda avgifter m. m. inom kollektivtrafiken till drygt 6 miljarder kr., varav taxis andel utgjorde ca 1,5 miljarder kr.

Det har i skilda sammanhang kunnat konstateras att det inom vägtransportbranschen förekommer problem med olika slag av överträdelser. lakt- . tagelser har kunnat göras av ett flertal myndigheter, bl. a. transportrådet (TPR), trafiksäkerhetsverket, yrkesinspektionen, RSV, länsstyrelserna och polisen. Svenska åkeriförbundet och Svenska Yransportarbetareförbundet har också påtalat missförhållandena i branschen. De beskrivningar av problemen som har getts är tämligen samstämmiga. Regelöverträdelserna har avsett inte enbart brott mot den särskilda yrkestrafiklagstiftningen eller mot trafik- och fordonslagstiftningen i övrigt utan även mot de regler som gäller för all näringsverksamhet.

De överträdelser som har uppmärksammats har gällt bl. a. olaga yrkesmässig trafik, s.k. svartåkning. Det innebär att någon utför transporter utan tillständ eller överträder de ramar som tillståndet ger. Brott mot mer trafiksäkerhetsinriktade regler såsom arbetstids-, fordons- och vägtrafikbestämmelser förekommer. Inom transportnäringen liksom inom många andra branscher finns det vidare företagare som inte rätteligen redovisar sin rörelse, inte deklarerar sina inkomster och inte betalar arbetsgivaravgifter, källskatt för sina anställda eller andra skatter.

Det är självklart att regelöverträdelser av den art jag nu har beskrivit medför betydande problem för samhälle, anställda och konkurrenter. Mycket har därför redan gjorts för att motverka de missförhållanden som har konstaterats inom vägtransportsektorn. Det finns tecken på att de åtgärder som har vidtagits nu börjar ge resultat. Arbetet mot missförhållanden inom yrkestrafiken har dock inte mist sin aktualitet. Problem finns fortfarande och kampen mot regelöverträdelser och den illojala konkurrensen måste fullföljas på ett kraftfullt sätt. I propositionen om vissa yrkestrafikfrågor m.m. (prop. 1983/84:65, TU 11. rskr. 140) uttalas bl. a. att det torde vara möjligt att pröva ytterligare metoder för att motverka missförhållanden inom den yrkesmässiga trafiken.

5.2.2 Nuvarande ordning Prop. 1985/86: 126 Villkoren för yrkestrafiken regleras i yrkestrafiklagen (1979:559; YTL) och yrkestrafikförordningen (1979: 871; YTF). Yrkesmässig trafik får dri-

"vas endast av den som har trafiktillstånd. Tillstånd till trafiken meddelas av länsstyrelsen i samtliga fall utom när det gäller linjetrafik som avser mer än ett län. Tillstånd meddelas då av TPR. Tillstånd får ges endast till den som

med hänsyn till yrkeskunnande, personliga och ekonomiska förhållanden samt andra omständigheter av betydelse bedöms vara lämplig att bedriva verksamheten. |

Ett trafiktillstånd kan i vissa fall återkallas, nämligen om det i den yrkesmässiga trafiken eller i övrigt vid driften av trafikrörelsen förekommit ” | sådana missförhållanden att tillståndshavaren inte kan anses lämplig att fortsätta verksamheten. Reglerna har successivt anpassats till ändrade krav. Tidigare gjordes vid

samtliga tillståndsprövningar en behovsprövning av de sökta rörelserna.

Denna prövning togs bort år 1979 när det gäller godstransporter i beställningstrafik. För den övriga yrkestrafiken kvarstår prövningen. År 1982

behandlade riksdagen vissa yrkestrafikfrågor (prop. 1981/82:78, TU 30,

rskr 302). Riksdagens beslut innebar bl. a. att den ekonomiska lämplighets-

prövningen av den som söker tillstånd till beställningstrafik för godstrans-

porter ändrades. Härvid slopades en strikt formaliserad och för myndigheterna arbetskrävande ekonomisk lämplighetsprövning — vilken hade visat

sig ha ringa praktiskt värde. I stället förordades uppföljningar av tillståndshavarnas ekonomiska skötsamhet. Detta skulle kunna ske genom exempelvis ett regelbundet samarbete mellan tillståndsmyndigheterna och krono-

fogdemyndigheterna och genom ett utökat samarbete mellan den enhet

inom länsstyrelserna, som beviljar trafiktillstånd, och länsstyrelsernas

skatteavdelningar. Genom förenklade rutiner frigjordes vidare resurser för bättre uppföljning. Åtgärder vidtogs också för att stävja fusket med taxametrar. Vidare

uttalade sig riksdagen för en skärpning av kravet på yrkeskunnande hos dem som vill etablera sig inom transportbranschen. I propositionen framhölls bl. a. att kravet på viss körkortsbehörighet för att erhålla tillstånd till beställningstrafik för godstransporter inte garanterar att den sökande har de allsidiga kunskaper som idag bör krävas av en företagare i transportbranschen. Förutom kännedom om hur tunga fordon och skilda slags laster skall hanteras från bl. a. trafiksäkerhetssynpunkt krävs också enligt propositionen kunskaper av ekonomisk och administrativ art för att rörelsen

skall kunna bedrivas på ett riktigt sätt. Genom att ställa höga krav på yrkeskunnande borde risken minska för att den som söker trafiktillstånd inte är medveten om de ekonomiska och rättsliga villkor som gäller för den planerade rörelsen. I propositionen hänvisades också till att Svenska åke-

riförbundet lämnat förslag till företagarutbildning. En sådan utbildning kunde enligt propositionen väl ligga till grund för länsstyrelsernas bedömning av den sökandes yrkeskunnande. |

När det gäller taxitrafiken hade frågan om yrkeskunnande tidigare be-

handlats i en proposition om vissa taxifrågor som riksdagen antog år 1980

9¶Riksdagen 19851/86. I saml. Nr 126

(prop. 1979/80: 142, TU 27. rskr 403). I propositionen uttalades bl.a. att Prop. 1985/86: 126 man i fråga om sökande av tillstånd till s. k. taxitrafik bör ta fasta på den utbildningsverksamhet som Svenska Taxiförbundet bedriver. Som villkor för att erhålla tillstånd borde därför enligt propositionen krävas att en sökande, som inte på annat sätt har förvärvat motsvarande kunskaper, har genomgått eller kommer att genomgå en. kurs som förbundet har godkänt.

Mot bakgrund av statsmakternas beslut har TPR fastställt vissa regler som på försök började tillämpas den 1 januari 1983.

Erfarenheterna har varit goda. F.n. erfordras enligt TPR:s kungörelse (TRPFS 1985:2) om kravet på yrkeskunnande enligt yrkestrafiklagen att den som söker tillstånd i princip skall ha genomgått en särskild utbildning — omfattande bl. a. ekonomisk planering och finansiering, bokförings- och skattefrågor, lagstiftning om transporter och fordon, kostnads- och priskalkylering samt försäkringsfrågor — eller att vederbörande på annat sätt har förvärvat ett motsvarande yrkeskunnande.

Reglerna för återkallelse har skärpts tämligen nyligen. I YTL (3 kap. 18) föreskrevs tidigare att tillståndet skall återkallas, om det i den yrkesmässiga trafiken har förekommit sådana missförhållanden att tillståndshavaren inte kan anses lämplig att fortsätta verksamheten. Efter förslag i propositionen 1983/84:65 om vissa yrkestrafikfrågor m. m. (s. 13 ff) ändrades den aktuella bestämmelsen så att återkallelse numera kan ske, om det i den yrkesmässiga trafiken eller i övrigt vid driften av trafikrörelsen har förekommit sådana missförhållanden att tillståndshavaren inte kan anses lämplig att fortsätta verksamheten. Av propositionen framgår att de missförhållanden som där åsyftas exempelvis kan bestå i sådana restföringar av skatter och avgifter, vilka inte kan antas bero på tillfälliga affärsmässiga betingelser, utan snarare på bristande vilja eller förmåga att rätt sköta rörelsens förpliktelser gentemot det allmänna. Det kan också röra sig om att tillståndshavaren mera systematiskt åsidosätter andra regler för ett företags drift. t.ex. bestämmelserna om bokföring och redovisning.

Frågor om samarbete mellan myndigheter har ägnats stor uppmärksamhet inom ramen för regleringen på yrkestrafikområdet.

Enligt 10 kap. 38 YTF skall domstol som funnit någon skyldig till de brott som anges I paragrafen sända en avskrift av domen till den länsstyrelse som meddelat tillståndet. Denna skyldighet åligger också åklagare och polismyndigheter när det gäller strafföreläggande och ordningsbot. Rör

domen eller beslutet någon som inte har tillstånd sänds domen eller beslu-

tet till länsstyrelsen i det län där vederbörande är kyrkobokförd eller, i fråga om juridisk person, till länsstyrelsen i det län där företagets ledning finns. Länsstyrelsen har skyldighet att också viss tid bevara uppgifter om sådana förseelser.

Som framgår av 10 kap. 2§ första stycket YTF föreligger numera skyldighet att anmäla missförhållanden till länsstyrelsen inte endast för polismyndighet utan också för varje annan myndighet som på ctt eller annat sätt i sin verksamhet kommer i beröring med tillståndshavare eller yrkesmässig trafik. Detta innebär att bl. a. kronofogdemyndigheten och yrkesinspektio-

nen skall anmäla sådana förhållanden vill länsstyrelsen,

Det är viktigt att notera att också länsstyrelserna har skyldighet att för

polis- och åklagarmyndigheter påtala förhållanden som bör föranleda ingri- Prop. 1985/86: 126

panden (10 kap. 2 § andra stycket YTF). :

Det är väsentligt att länsstyrelserna regelbundet samarbetar med andra myndigheter och organisationer som berörs av yrkestrafikfrågor. Det är också viktigt att former skapas för samarbete inom länsstyrelserna. De enheter som närmast torde vara berörda är den enhet där yrkestrafikfrågor

handläggs, uppbörds-, mervärdeskatte- och revisionsenheterna samt biloch yrkestrafikregistren. TPR utfärdar de föreskrifter som behövs för tillämpningen av lagstift-

ningen om yrkesmässig trafik. Detta innebär bl. a. att rådet skall verka för

att den yrkesmässiga trafiken bedrivs i från samhällets synpunkt godtagbara former. TPR har också att sörja för att lagstiftningen tillämpas på ett

enhetligt sätt. TPR verkar härvid för att samarbete etableras mellan tillståndsmyndigheterna och de övriga myndigheter och organisationer som berörs av yrkestrafikfrågor. Bland de centrala myndigheter som är engage-

rade i detta samarbete kan nämnas arbetarskyddsstyrelsen, generaltullstyrelsen. RSV, RPS och RÅ; Regelbundet erfarenhetsutbyte i olika former mellan länsstyrelser, polis-

myndigheter, kronofogdemyndigheter och lokala bransch- och arbetsta-

garorganisationer förekommer också. Arbetet är i hög grad inriktat på att

stävja s.k. svartåkning samt att hindra att personer som underlåter att betala skatter och avgifter till det allmänna innehar trafiktillstånd. Här kan

noteras att antalet återkallade trafiktillstånd har ökat under senare tid.

5.2.3 Utökad vandelsprövning inom yrkestrafikområdet

Mitt förslag: Yrkestrafiklagens bestämmelser om prövning av den sökandes personliga lämplighet ändras så att det uttryckligen fram-

går att den som skall kunna få trafiktillstånd skall vara lämplig med

avscende på laglydnad och på benägenhet att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna.

Eko-kommissionens förslag: Åkerierna inordnas i det system för näringstill-

stånd som kommissionen föreslår. Lämplighetsprövningen enligt YTL föreslås ersatt av den vandelsprövning som skall äga rum inom ramen för den allmänna lag om näringstillstånd som kommissionen föreslår. Grunderna för vandelsprövningen sammanfaller med mina.

Remissinstanserna: Remissinstansernas allmänna inställning till ett system

med näringstillstånd för vissa branscher har redan redovisats (avsnitt 3.3).

När det gäller yrkestrafiken förs vissa specifika synpunkter fram som bör

återges här. Svenska Transportarbetareförbundet tillstyrker krav på nä-

ringstillstånd för åkerier och taxi. Flera remissinstanser anser det olämp-

ligt att införa näringstillstånd för åkerierna. BL. a. TPR, några länsstyrelser.

Svenska åkeriförbundet och Intresscföreningen för enhetscheferna vid

länsstyrelsernas juridiska enheter är av denna uppfattning. Skälen för 131

deras ställningstagande kan sammanfattas på följande sätt. Eftersom det Prop. 1985/86: 126

redan idag finns ett väl utvecklat och effektivt system för lämplighets-

prövning av personer som vill etablera sig inom åkeribranschen, saknas det skäl att låta branschen omfattas av ett eventuellt system med närings-

tillstånd. Prövningen av den yrkesmässiga trafiken enligt YTL innehåller

redan en vandelsprövning som i stort överensstämmer med den som skall ske enligt eko-kommissionens förslag. Om man inför näringstillstånd i branschen får man vidare två parallella regleringar som kan ge problem.

Näringstillstånd för vissa grenar av yrkestrafiken kan vidare lätt leda till att

den helhet som lagregleringen om den yrkesmässiga trafiken utgör bryts sönder utan att man kan överblicka konsekvenserna härav. Enligt eko-

kommissionen skall näringstillstånd gälla för en viss begränsad tid i en

bransch. Enligt remissinstanserna är det oklart i vad mån tanken varit att

vandelsprövningen inom åkerinäringen helt skall utgå den dag kravet på näringstillstånd avvecklas eller om den då skall återföras till YTL.

Den väg som de nämnda remissinstanserna i stället anvisar för att förbättra förhållandena inom bl.a. åkerinäringen är en komplettering av YTL, bl.a. när det gäller vandelsprövningen. Enligt TPR bör man vidare

överväga ytterligare åtgärder för att komma till rätta med de missförhållan-

den som finns i branschen. Som exempel på frågor som kan övervägas nämner rådet ett förbättrat och utvidgat utnyttjande av olika register,

förbättringar av administrativ art och ett utökat samarbete mellan myndig-

heter.

Skälen för mitt förslag: Det har i skilda sammanhang, som jag har redovisat. kunnat konstateras att det inom yrkestrafiksektorn förekommer pro-

blem med olika slag av regelöverträdelser. Detta gäller inte enbart brott

mot de särskilda trafikförfattningarna utan även överträdelser av de regler som gäller för all näringsverksamhet. Överträdelserna medför en allvarlig illojal konkurrens för de seriösa företagen och de innebär även betydande nackdelar för samhälle och anställda.

För att råda bot på missförhållandena inom den yrkesmässiga trafiken

har olika åtgärder vidtagits under senare år. Detta gäller bl. a. prövningen av tillståndshavarnas lämplighet och reglerna om återkallelse av trafiktill-

stånd. |

Jag vill här erinra om den reformering av reglerna som genomfördes år

1982 (prop. 1981/82: 78). som bl. a. innebar skärpta krav på yrkeskunnande

för dem som vill etablera sig inom transportbranschen, effektivare system för utmärkning av fordon och effektivare uppföljning, bl. a. genom använd-

ning av tillgängliga register och genom utökat samarbete mellan tillstånds-

myndigheterna och andra berörda myndigheter. Vidare infördes är 1984

som jag har redovisat utökade möjligheter att återkalla trafiktillstånd.

TPR har vidare initierat åtgärder mot missförhållanden i branschen, utformat rutiner för bl.a. samarbete mellan myndigheter och preciserat

vad kravet på yrkeskunnande skall innebära i praktiken.

Trots att yrkestrafiken är en reglerad bransch som är mer kartlagd än många andra branscher och trots att kraftfulla åtgärder vidtagits under senare år i avsikt att minska problemen, kan missförhållanden fortfarande

noteras.

Min slutsats av den redovisning av problemen som jag har lämnat är att Prop. 1985/86: 126

ett system med tillståndsgivning avseende den yrkesmässiga trafiken i sig

inte innebär att man kan undvika alla missförhållanden inom branschen.

det. Också cko-kommissionen kom i sitt arbete fram till att problemen

inom framförallt åkerinäringen var sådana att ytterligare åtgärder borde

vidtas. Kommissionens lösning var att åkerinäringen skulle vara en av de branscher för vilka krav på näringstillstånd för dem som ville bedriva

verksamhet ställdes. .

Som jag tidigare har anfört bör en utökad vandelsprövning i huvudsak efter eko-kommissionens grunder på försök införas inom transportbranschen. Detta bör ske genom att kraven för tillstånd enligt YTL skärps. Flera remissinstanser har förordat en sådan lösning av skäl som jag har redovisat. | .

Som tidigare har framgått får trafiktillstånd ges endast till den som med hänsyn till yrkeskunnande, personliga och ekonomiska förhållanden samt

andra omständigheter av betydelse bedöms vara lämplig att driva verksamheten. Denna lämplighetsprövning är naturligtvis av central betydelse för hela branschens funktion. Den prövning som i dag innefattas i den personliga lämpligheten kan sägas utgöra ett slags vandelsprövning för att utröna om sökanden kan förväntas efterleva de bestämmelser som gäller för

trafikutövningen. Enligt 2 kap. 168 YTF skall därvid särskild vikt läggas

vid om sökanden tidigare gjort sig skyldig till upprepade eller allvarligare överträdelser av någon särskild yrkestrafikbestämmelse eller av de bestämmelser som avser förarnas arbets- och vilotid. fordonens eller vägarnas belastning, fordonens hastighet eller andra bestämmelser som är vä-

sentliga för säkerheten eller om han i övrigt har brustit i allmän laglydnad i

sådan utsträckning att han kan antas vara olämplig som trafikutövare.

Prövningen av den personliga lämpligheten innefattar således i praktiken närmast en kontroll av den sökandes laglydnad i sådana avseenden som : har betydelse för bedömningen av lämpligheten som just trafikutövare.

Likaväl som då det gäller grunderna för återkallelse av trafiktillstånd kan det naturligtvis då ett tillstånd skall meddelas finnas skäl att beakta även

andra förhållanden. Genom att just vid själva ansökningstillfället i högre grad beakta den sökandes benägenhet att fullgöra sina skyldigheter gentemot det allmänna, ökar möjligheterna att förebygga att personer som från allmän synpunkt är olämpliga som företagare över huvud taget etablerar sig i branschen. Härigenom kan såväl förluster för stat och kommun som illojal konkurrens undvikas. Genom att ändra YTL:s bestämmelser om prövning av den sökandes personliga lämplighet till en föreskrift om pröv-

ning av dels laglydnad. dels benägenhet att fullgöra sina skyldigheter mot

det allmänna skulle lämplighetsprövningen således kunna effektiviseras och ges ökad tyngd.

Den prövning som jag här äsyftar bör alltså inte begränsas till vad som kan vara motiverat från trafikpolitisk synpunkt i snäv mening. I fortsättningen skall alltså dessutom hänsyn tas till brottslighet och misskötsamhet som påverkar lämpligheten att driva näringsverksamhet över huvud taget. Det innebär att även brister när det gäller”att följa t.ex. lagstiftning till

skydd för anställda skall beaktas. Den som utnyttjar s.k. grå arbetskraft Prop. 1985/86: 126 skall alltså inte kunna få trafiktillstånd. Det skall inte heller den som på annat sätt systematiskt åsidosätter det allmännas föreskrifter till skydd för arbetskraften.

Genom den föreslagna ändringen uppnås den utökade vandelsprövning i transportbranschen, som jag har föreslagit skall införas på försök (avsnitt 3.3).

Kontrollen av den sökandes benägenhet att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna kan bl.a. ske genom samarbete mellan tillståndsmyndigheten och kronofogdemyndigheten. Ett sådant samarbete förekommer på många håll i dag. Enligt YTF finns f. n. ingen föreskrift om obligatorisk remiss till kronofogdemyndigheterna. Jag har övervägt om en sådan regel bör införas. Mot en sådan ordning talar dock flera förhållanden och jag är inte beredd att föreslå någon ytterligare formalisering av utredningsförfarandet. Jag förutsätter att länsstyrelserna samarbetar med kronofogdemyndigheterna i den utsträckning som erfordras för att en allsidig bedömning skall kunna göras av sökandens vandel. Jag vill i detta sammanhang också påpeka att det många gånger kan vara värdefullt för länsstyrelserna att höra lokala näringslivsorganisationer och fackliga organisationer i tillståndsärenden. Det bör befrämja systemets effektivitet. Väsentligt är givetvis att tillståndsmyndigheten noga beaktar att inte ovidkommande hänsyn får göra sig gällande vid prövningen, exempelvis då konkurrenter eller potentiella konkurrenter hörs. Jag vill stryka under att de prövningsmoment som jag föreslår skall tillföras systemet inte heller ger något ökat utrymme för behovsprövning än som redan finns i det nuvarande.

Den ändrade lydelse av 2 kap. 3§ YTL som jag nu förordar innebär således en viss utökning av vandelsprövningen, betingad av behovet att ingripa mot ekonomisk brottslighet. I övrigt sker ingen förändring av lagens innehåll. Den som enligt gällande regler bedöms vara olämplig som trafikutövare, blir det också i fortsättningen.

Den nya lagstiftningen bör träda i kraft samtidigt som den föreslagna lagen om näringsförbud, dvs. den 1 juli 1986.

Jag har i det föregående (avsnitt 3.3) uttalat att den slutliga utvärderingen av försöksverksamheten bör göras efter förslagsvis en treårsperiod.

5.3¶Restaurangbranschen

5.3.1 Problem m. m, Inom restaurangbranschen räknar man med att det finns 15 000-20 000 s.k. matställen. Gatuköken är då inte inräknade. Enligt socialstyrelsens register fanns i april 1985 närmare 9 900 serveringstillstånd för försäljning av alkoholdrycker. Övervägande delen av denna försäljning riktar sig till allmänheten och endast en mindre del till klubbar och slutna sällskap. Nettoökningen av antalet meddelade serveringstillstånd var under år 1984 ca 360. Omsättningen för de ca 3000 restauranger, som har tillstånd att servera starkare drycker än öl klass II, beräknades år 1984 till 8,75 miljarder kr. Restaurangbranschen sysselsätter enligt vissa uppskattningar ca

60 000 personer. Ägarbyten är vanliga. Siffror har redovisats som innebär Prop. 1985/86: 126

att 107 av företagen skiftar ägare under ett år. |

De problem som finns inom restaurangbranschen har dokumenterats i olika sammanhang. Hotell- och restaurangutredningen (H 1974:01) gjorde vissa undersökningar som redovisades i betänkandet (SOU 1978: 37) Ho-

tell- och restaurangbranschen. Hotell- och restauranganställdas förbund

lät år 1981 genomföra en utredning om ekonomisk brottslighet m. m. inom

restaurangbranschen. En arbetsgrupp som har verkat för samordning av

Göteborgs, Malmö och Stockholms kommunala insatser mot ekonomisk brottslighet har beskrivit brottsligheten inom branschen. Vidare har BRÅ

publicerat en utredning om ekonomisk och organiserad brottslighet och

dess anknytning till restaurangbranschen (kansli-PM 1983: 1). Också poli-

sens allmänna utredningsarbete om organiserad och ekonomisk brottslig-

het har gett intressanta uppgifter om restaurangbranschen. De studier som sålunda genomförts ger följande bild av förhållandena inom branschen.

Strukturen inom restaurangbranschen är sådan att det torde finnas stora

möjligheter att begå brott i näringsverksamheten. Brotten är också svåra att upptäcka. Brottslighetens omfattning är svår att uppskatta och det är tveksamt om generella slutsatser kan dras från de studier som har gjorts. I mycket stor utsträckning rör det sig om storstadsproblem. I BRÅ: s utred-. ning kunde brott beläggas i över hälften av de företag som hade studerats. Detta ger en antydan om problemen med brottslighet i branschen. Vidare

har eko-kommissionen strukit under att restaurangbranschen är mycket drabbad av oseriöst företagande.

I många fall består brotten inom restaurangbranschen av en kombination av ekonomisk och organiserad brottslighet. Flera utredningar har visat att personer som figurerar i samband med organiserad brottslighet i olika

former ofta har sin huvudsakliga sysselsättning inom restaurangbranschen. En restaurang kan användas som täckmantel för häleriverksamhet. narkotikahandel. koppleri m. m.

När det gäller ekonomiska brott inom branschen är det vanligt att de syftar till att undandra inkomster från beskattning, exempelvis genom att intäkter från viss verksamhet inte redovisas. Andra illojala förfaringssätt är kringgående av reglerna om skatteuppbörd, underlåtenhet att betala arbetsgivaravgifter och konkursmissbruk. Vid skatterevistoner inom restaurangbranschen har en tämligen hög frekvens av ocgentligheter upptäckts. Oredovisade skatter har därvid uppgått till högre belopp än vad som gäller för många andra branscher. Många restaurangföretag är rest-

förda för stora belopp. Förekomsten av s.k. svart arbetskraft och kringgående av arbetstagarbegreppet utgör problem inom branschen.

Eko-kommissionens slutsats är att den kontroll som idag sker i samband med prövningen av serveringstillstånd och den sanerande verksamhet som bedrivits i branschens regi inte varit tillräckliga åtgärder för att komma åt problemen.

5.3.2 Nuvarande ordning Prop. 1985/86: 126

För servering av alkoholdrycker krävs tillstånd enligt lagen (1977: 293) om

handel med drycker (LHD). Med alkoholdrycker avses spritdrycker, vin. starköl och öl klass II (1 § LHD). Tillstånd meddelas av länsstyrelsen. Är

det fråga om tillstånd till servering som inte är av tillfällig art skall yttrande inhämtas från polismyndigheten och kommunen, innan beslut fattas. Kommunen har vetorätt, när nytt tillstånd skall meddelas (58—61§8§ LHD).

Talan mot länsstyrelsens beslut förs genom besvär hos socialstyrelsen. Mot socialstyrelsens beslut får talan inte föras (68§ LHD).

Vid tillståndsgivningen skall särskilt beaktas bl. a. sökandens lämplighet (40 & LHD). Ett meddelat tillstånd kan återkallas om serveringen föranle-

der olägenheter i fråga om ordning, nykterhet och trevnad eller om serve-

ringsbestämmelserna inte iakttas (64§ första stycket LHD). Detta gäller också i fall då tillståndshavaren inte längre kan anses lämplig att bedriva servering av alkoholdrycker cller då de förutsättningar i övrigt som gäller

för meddelande av tillstånd inte längre föreligger (648 andra stycket LHD).

I stället för återkallelse får tillståndshavaren meddelas varning eller sär-

skilda föreskrifter. |

I propositionen 1976/77: 108 om alkoholpolitiken, som låg till grund för

LHD, anförde föredraganden, att en noggrann tillståndsprövning innefattande bl.a. en prövning av sökandens personliga lämplighet borde ske i

syfte att undanröja riskerna för alkoholpolitiska olägenheter i samband

med serveringen. |

Socialstyrelsen har i allmänna råd beträffande LHD uttalat att lämplighetskravet får anses innebära, att sökanden skall vara lämplig för den

socialt ansvarsfulla uppgiften att driva servering med alkoholdrycker och

att tyngdpunkten i lämplighetsprövningen bör ligga i en allmän bedömning

av sökanden. Vid denna bedömning krävs bl. a. kännedom om alkohollagstiftningen. Också sökandens ekonomiska förutsättningar att driva rörelsen prövas. Vidare måste enligt socialstyrelsen ett ansenligt krav ställas på sökandens sociala anpassning. Härvid skall hänsyn tas bl. a. till brottslighet och dess relevans för sökandens lämplighet att bedriva alkoholservering. Det som sägs om sökanden bör enligt socialstyrelsen gälla såväl

enskild person som juridisk person, styrelseledamöter och annan person i ledande ställning inom företaget, såsom verkställande direktör, bolagsdelägare och aktieägare med mera betydande aktieinnehav. Prövningen bör gälla den eller dem som kommer att ha det verkliga inflytandet i rörelsen.

Möjligheten att ingripa mot tillståndshavare som inte längre kan anses

lämpliga att bedriva servering av alkoholdrycker följer, som tidigare har

nämnts, av 64 § andra stycket LHD. Lagrummet erhöll sin nuvarande

utformning enligt förslag it propositionen 1981/82:143 om åtgärder mot

alkohol- och narkotikamissbruket. Ingripande med återkallelse, varning

eller särskild föreskrift skall ske mot en tillståndshavare, som brister i personlig lämplighet sedan han fått serveringstillstånd även om själva

serveringen sköts i enlighet med alkohollagstiftningen och utfärdade föreskrifter. Sådan bristande lämplighet kan visas genom ekonomisk misskötsamhet.

Regeln ansågs alkoholpolitiskt motiverad. I den nyssnämnda propositio- Prop. 1985/86: 126

nen anfördes att den som söker serveringstillstånd och som tidigare visat

ekonomisk misskötsamhet genom att t.ex. ha begått skattebrott eller genom att ha haft återkommande restföringar av skatter eller avgifter får

räkna med att han inte bedöms lämplig att driva serveringsrörelse. Detsamma borde gälla den som redan har tillstånd. I propositionen anfördes att en sådan restaurangidkare på ett otillbörligt sätt skaffar sig konkurrens-

- fördelar inom näringen. Det framhölls att snedvridna konkurrensförhållanden innebär att den seriösa verksamheten utsätts för en press som medför stora risker för att alkoholserveringsreglerna åsidosätts inom hela branschen.

Härutöver pekades på att den oseriösa verksamheten kunde gå ut över de anställda och medföra att staten gick miste om skatteintäkter.

När det gäller lämplighetsprövningen i fall där en juridisk person driver restaurangrörelse uttalades i propositionen att prövningen naturligtvis

skulle innefatta lämpligheten hos den eller de personer som har det verkliga inflytandet i rörelsen, exempelvis en verkställande direktör eller en styrelseledamot. Det pekades även på att en omprövning av tillståndet

kunde vara befogad när betydande aktieposter byter ägare.

För att ge tillståndsmyndigheten underlag för bedömningen infördes

samtidigt en regel om uppgiftslämnande (69§ fjärde stycket LHD). Krono-

fogdemyndigheten skall underrätta länsstyrelsen när den som har tillstånd att servera alkoholdrycker brister i sina åligganden att erlägga skatter eller sociala avgifter. På begäran av länsstyrelsen skall skattemyndigheter och andra myndigheter som uppbär eller driver in skatter eller avgifter lämna uppgifter som länsstyrelsen behöver för tillståndsprövning eller tillsyn

enligt LHD. Lämplighetsprövningen enligt LHD ligger dock alltid på tillståndsmyndigheten. Det förutsätts alltså inte något yttrande med ställ-

ningstagande i denna fråga från kronofogdemyndigheten eller annan myndighet.

Alkoholhandelsutredningen har i det nyligen avlämnade betänkandet

(SOU 1985: 15) Handel med alkoholdrycker föreslagit bl. a. att detaljhandeln med öl klass II och servering av sådant öl inte längre skall kräva tillstånd.

5.3.3 Utökad vandelsprövning inom restaurangbranschen

Mitt förslag: Lämplighetskravet vid tillståndsprövningen för serve-

ring av alkoholdrycker enligt lagen om handel med drycker kompletteras. I lagen anges uttryckligen att vid prövningen särskild hänsyn skall tas till lämpligheten med avscende på laglydnad och benägen-

het att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Lämplighetskra-

vet skall gälla även för redan meddelat tillstånd.

Eko-kommissionens förslag: Restaurangbranschen inordnas i det system för näringstillstånd som kommissionen föreslår. Lämplighetsprövningen

enligt LHD föreslås ersatt av den vandelsprövning som skall äga rum inom 137

ramen för den allmänna lag om näringstillstånd som kommissionen före- Prop. 1985/86: 126 slår. Grunderna för vandelsprövningen sammanfaller med mina. Den prövning som skall företas från rent alkoholpolitisk synpunkt skall även i

fortsättningen ske enligt LHD.

Remissinstanserna: När det gäller remissinstansernas allmänna inställning till ett system med näringstillstånd hänvisas till tidigare redovisning (av-

snitt 3.3). Specifika synpunkter rörande restaurangbranschen redovisas i det följande. | Socialstyrelsen, några länsstyrelser och Föreningen länsstyrelsernas alkoholhandläggare anser det olämpligt att låta krav på näringstillstånd er-

sätta den vandelsprövning som sker enligt LHD. Bland argumenten kan

nämnas att man menar att nuvarande lagstiftning fungerar väl i nu angivet avseende och att den föreslagna lagen inte underlättar prövningen utan

snarare försvårar den. Gränsdragningen mellan vad som är specifikt alkoholpolitiskt och vad som är allmänna lämplighetsfrågor är inte enkel att göra. Två parallella system för tillstånd inom restaurangbranschen anses

leda till krångel och byråkrati. Eftersom man anser att nuvarande regler enligt LHD ger lika goda möjligheter att bekämpa ekonomisk brottslighet som näringstillståndssystemet och att det finns fördelar med att den rent

alkoholpolitiska tillsynen kombineras med en granskning av skötseln från ekonomisk synpunkt, förordar man att vandelsprövningen bibehålls inom

ramen för LHD och att det görs kompletteringar i denna lagstiftning om så erfordras. Hotell- och Restauranganställdas Förbund anser att ett genom-

förande av cko-kommissionens förslag skulle positivt bidra till en sanering av branschen men att denna sanering skulle kunna göras betydligt effektivare om den samtidigt omfattade en behovsprövning.

Skälen för mitt förslag: Det grundläggande syftet med tillståndsprövningen

enligt LHD är som framgått alkoholpolitiskt. Genom bl. a. krav på lämplig-

het hos den som driver eller skall driva alkoholservering vill man förhindra uppkomsten av alkoholpolitiska olägenheter inom restaurangnäringen. Detta syfte kan naturligtvis till viss del sägas sammanfalla med strävandena att komma till rätta med näringsverksamhet. som måste anses oseriös

genom att den drivs kortsiktigt i spekulationssyfte och inte uppfyller samhällets kruv på bl. a. redovisning av skatter och avgifter.

Genom lagändringen år 1982 klargjordes att serveringstillstånd skall

återkallas, då ekonomisk misskötsamhet föreligger och tillståndshavaren därmed inte kan anses lämplig att driva rörelse med försäljning av alkoholdrycker. Härigenom försvåras naturligtvis för icke seriösa näringsidkare att be-

driva verksamhet inom restaurangnäringen. Denna näring är som jag tidi-

gare har redovisat en av de s.k. riskbranscher för vilka eko-kommissionen har föreslagit nya regler om näringstillstånd. När jag nu efter remissbe-

handling stannat vid att inte föreslå mera generella regler om näringstillstånd, är det naturligtvis angeläget att pröva andra medel som finns för att bekämpa ekonomisk brottslighet. Lämplighetsprövningen enligt LHD är ett sådant medel när det gäller restaurangnäringen och den bör alltså nu på

försök användas även i detta syfte. Jag anser därför att det av LHD Prop. 1985/86: 126 uttryckligen bör framgå att den som söker eller har serveringstillstånd skall vara lämplig med avseende på laglydnad och benägenhet att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Denna lämplighetsprövning bör inte be-. gränsas till en sådan prövning som redan motiveras från alkoholpolitiska utgångspunkter.

Genom den föreslagna ändringen uppnås den utökade vandelsprövning i restaurangbranschen, som jag har föreslagit skall införas på försök (avsnitt 3.3).

Det nu föreslagna uttryckliga kravet på laglydnad och benägenhet att: fullgöra skyldigheter mot det allmänna bör framgå av ett nytt andra stycke i 408 LHD. Av lagrummets första stycke bör det alltjämt framgå att "lämpligheten att driva alkoholservering särskilt skall beaktas. Här gäller andra krav än de som nu särskilt behandlats, exempelvis kunskap om alkohollagstiftningen och branschkännedom. Men hit hör liksom f.n. att ekonomisk misskötsamhet i allmänhet — alltså även gentemot t. ex. borgenärer — kan utgöra grund för en alkoholpolitiskt betingad bedömning att serveringstillstånd bör vägras eller återkallas.

I fråga om innebörden av lämplighetsbedömningen enligt det nya andra stycket vill jag i första hand hänvisa till vad som enligt LHD: s förarbeten gäller för den nuvarande lämplighetsprövningen såvitt avser brottslighet och ekonomisk misskötsamhet. Den som enligt den hittillsvarande alkoholpolitiskt betingade prövningen inte kan bedömas lämplig att inneha serveringstillstånd skall naturligtvis inte heller i fortsättningen anförtros servering av alkoholdrycker.

Den nya regeln innebär ett förtydligande men även en viss skärpning av kraven på en tillståndshavare. Även i fortsättningen bör det som anförts om ekonomisk misskötsamhet i prop. 1981/82:143 ligga till grund för tillämpningen (s. 82—83, 87—88). I fortsättningen skall dessutom hänsyn tas till brottslighet och misskötsamhet som påverkar lämpligheten att driva näringsverksamhet över huvud taget. Det innebär att även brister när det gäller att följa t. ex. lagstiftning till skydd för anställda skall beaktas. Den som utnyttjar s.k. grå arbetskraft skall alltså inte få inneha serveringstillstånd och inte heller den som på annat sätt systematiskt åsidosätter det allmännas föreskrifter till skydd för arbetskraften.

Lämplighetsprövningen skall göras av de hittillsvarande tillståndsmyndigheterna, dvs. länsstyrelserna samt efter besvär i andra och sista instans av socialstyrelsen. Alkoholhandelsutredningens förslag (SOU 1985:15), som jag tidigare har nämnt, kan dock efter remissbehandling leda fram till nya överväganden om instansordningen.

Enligt gällande regler ankommer det på länsstyrelsen att införskaffa den utredning som behövs i ett ärende om serveringstillstånd. Som framgått är skattemyndigheter och andra myndigheter som uppbär eller driver in skatter eller socialavgifter, däribland kronofogdemyndigheterna, skyldiga att: på begäran lämna uppgifter som länsstyrelsen behöver.

I praktiken och som följer av det nu angivna föreligger regelmässigt i tillståndsärenden uppgifter från i första hand kronofogdemyndigheten om den ekonomiska skötsamheten hos dem som söker tillstånd. Däremot 139

förutsätts inte något yttrande med bedömning i lämplighetsfrågan från Prop. 1985/86: 126 kronofogdemyndigheten och det finns inte någon särskild föreskrift i LHD om obligatorisk remiss till kronofogdemyndigheterna motsvarande regeln i 608 LHD om remiss till kommunen och polismyndigheten i fråga om nya serveringstillstånd.

Jag har tidigare beskrivit frågor om remiss till kronofogdemyndigheterna när det gäller vandelsprövningen enligt YTL och då kommit fram till att någon formell skyldighet om sådan remiss inte bör införas. Jag gör samma bedömning här. Kvar står ändå frågan om kronofogdemyndigheterna borde avlåta en bedömning av lämpligheten. Mot en sådan ordning talar dock flera förhållanden. I ett tillståndsärende kan det vara fråga om att bedöma lämpligheten hos flera personer. Det skulle kunna innebära att utlåtande behövs från flera kronofogdemyndigheter. För att en kronofogdemyndighet skall kunna göra en bedömning krävs att den i sin tur gör en utredning och kanske kompletterar sina föreliggande uppgifter. Bedömningen skulle ändå få begränsas till sökandens allmänna lämplighet att driva restaurangrörelse, eftersom det knappast kan vara lämpligt att låta kronofogdemyndigheten ta mera alkoholpolitiskt betingade hänsyn. Inte heller borde ett utlåtande från kronofogdemyndigheten göras bindande för länsstyrelsen. Jag har med hänsyn till det angivna stannat för att inte föreslå någon ytterligare formalisering av utredningsförfarandet hos länsstyrelsen.

Jag vill i sammanhanget erinra om vad jag tidigare har uttalat om bl. a. remiss av yrkestrafikärenden till lokala näringslivsorganisationer och fackliga organisationer (avsnitt 5.2.3). Ett sådant samarbete är naturligtvis lika aktuellt på förevarande område och motsvarande aspekter som jag då nämnde skall beaktas även här.

Liksom beträffande ändringen i YTL förordar jag att ändringen i LHD träder i kraft den 1 juli 1986. Vid prövningen av fråga om återkallelse av tillstånd enligt äldre bestämmelser bör, såvitt gäller de nya kraven på laglydnad och benägenhet att fullgöra skyldigheterna mot det allmänna, beaktas endast förhållanden som inträffat efter ikraftträdandet.

Också här bör den slutliga utvärderingen göras efter förslagsvis en treårsperiod.

5.3.4 Vissa utbildningsfrågor m. m. Jag övergår nu till att behandla vissa utbildningsfrågor m.m. avseende restaurangbranschen. Den första frågan jag vill ta upp gäller kompetensen hos de företagare som etablerar sig i branschen. Oseriöst företagande kan många gånger ha sin grund i ren okunnighet. Grundläggande utbildning i

brottslighet och skatteundandragande. Behovet av utbildning av företagare har uppmärksammats på olika sätt. Från bl.a. fackligt håll har krav på utbildning rests.

Också eko-kommissionen har — som jag tidigare närmare har redovisat (avsnitt 3.4) — behandlat frågan om sådan grundläggande utbildning och föreslagit att samhället skall ges möjlighet att ställa vissa utbildningskrav 140

på företagare. Vissa insatser har gjorts för bättre utbildning av företagare. . Prop. 1985/86: 126 Det finns bl. a. kurser som det allmänna initierat. Här kan nämnas kurser som Stiftelsen Institutet för Företagsutveckling (SIFU) och utvecklingsfonderna tagit fram. Givetvis har näringslivet självt ett ansvar för att kompetensen bland företagarna är god. Näringslivets organisationer har också i vissa branscher kurser för nya företagare. Jag vill här särskilt erinra om de kurser som Svenska åkeriförbundet och Svenska Taxiförbundet anordnar och som jag redan har beskrivit. Resultaten av verksamheten har ansetts så goda att genomgången, godkänd kurs numera ställs som krav för trafiktillstånd.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört bedömer jag det som mycket värdefullt om företagare inom restaurangbranschen kunde erbjudas någon form av grundläggande företagarutbildning. En sådan utbildning kan exempelvis omfatta ekonomisk planering och finansiering, bokförings- och skattefrågor. kostnads- och priskalkylering samt lagstiftning som berör restaurangbranschen. En tilltalande lösning är att utbildningen ges i branschorganisationernas egen regi efter bl.a. den modell som tillämpas på transportområdet. Vid kontakter med företrädare för företagar- och arbetstagarorganisationer på området har jag erfarit att en sådan utbildning inom kort kan väntas komma till stånd också på restaurangområdet. Om erfarenheterna av denna blir goda bör det — såsom har skett på transportområdet — kunna bli aktuellt att kräva genomgången, godkänd kurs som förutsättning för meddelande av serveringstillstånd.

Den andra frågan jag här vill ta upp gäller samarbetet mellun berörda myndigheter. Ett sätt att minska antalet oseriösa näringsidkare inom restaurangbranschen är förutom skärpningen av LHD och höjd kunskapsnivå hos företagarna att effektivisera tillstånds- och kontrollmyndigheternas arbete. Jag bedömer bl.a. att ökade möjligheter till samordning och erfarenhetsutbyte finns mellan de myndigheter som är berörda i arbetet med prövning av serveringstillstånd. Ett sådant utökat samarbete bör syfta till att dels öka medvetenheten om vilken information olika myndigheter har om företagares vandel, dels undvika dubbelarbete mellan myndigheter. Bland de berörda myndigheterna vill jag här särskilt nämna skate-, kronofogde- och polismyndigheterna. Vidare bör samarbetet inom länsstyrelserna i här aktuella frågor kunna förbättras. Det gäller bl.a. samarbetet mellan allmänna, revisions-, mervärdeskatte-, skatte-, uppbörds- och juridiska enheterna. Insatser bör också göras för utbildning av den personal som arbetar med serveringstillstånden. Jag vill här stryka under att förutsättningarna för att tillstånd snabbt skall kunna återkallas om en företagare missköter sig torde öka om samarbetet mellan berörda myndigheter och inom länsstyrelserna effektiviseras. Det ankommer på berörda myndigheter att själva fatta beslut om detta samarbete. Jag återkommer (avsnitt 7) till frågan om särskilda resurser för ändamålet.

Prop. 1985/86: 126

6¶Forskning och utvärdering

1 propositionen om riktlinjer för det framtida arbetet mot ckonomisk brottslighet betonas vikten av att forskningen om den ekonomiska brottslighetens former, omfattning och skadeverkningar främjas och att olika åtgärder som satts in eller sätts in i kampen mot den ekonomiska brottsligheten blir föremål för en fristående och seriös utvärdering.

BRÅ har till uppgift att främja brottsförebyggande insatser inom olika områden av samhällsverksamheten samt att verka för en samordning av samhällets och enskildas insatser mot brott. BRÅ har ett särskilt anslag för kostnader för utrednings- och utvecklingsarbete samt för information.

I den nyss nämnda propositionen aviserades att regeringen hade för avsikt att ge BRÅ ett uppdrag att ansvara för ett särskilt forsknings- och utvärderingsprojekt om ekonomisk brottslighet. Arbetet beräknades bli av den omfattningen att en särskild tvärvetenskaplig grupp borde knytas till BRÅ. Ett uppdrag av aktuellt slag har numera också lämnats till BRÅ.

De konkreta förslag om näringsförbud och näringstillstånd som jag tidigare här har redovisat aktualiserar också behov av forskning och utvärdering.

Till en början bör den försöksverksamhet med utökad vandelsprövning i brotsförebyggande syfte som jag föreslår beträffande restaurangbranschen och yrkestrafiken utvärderas. Utvärderingen av restaurangbranschen bör även innehålla en jämförelse mellan förhållandena i den del av branschen där tillstånd krävs för verksamheten och den.del som kan drivas utan tillstånd. Näringsförbudssystemets effekter bör också bedömas i detta sammanhang. Den slutliga utvärderingen av försöksverksamheten bör, som jag tidigare har nämnt, ske efter förslagsvis en treårsperiod och bör ge underlag för ställningstagande till fortsatta åtgärder mot oseriösa näringsidkare. .

Som jag tidigare har redovisat har eko-kommissionen angett vissa branscher som kommissionen ansett vara särskilt belastade i fråga om ckonomisk brottslighet. Som också har redovisats i det föregående har vid remissbehandlingen ifrågasatts om brottsligheten i dessa branscher och effekten av olika motåtgärder har tillräckligt dokumenterats för att en så långtgående reglering som näringstillstånd skall övervägas. Det är angeläget att ytterligare forskningsarbete kommer till stånd på detta område. I anslutning till den försöksverksamhet med utökad vandelsprövning som

ekonomiska brottslighetens utbredning och utveckling i andra branscher bedrivs. Särskilt intressanta branscher är enligt min mening måleri-, biloch byggbranscherna. Utöver dessa har eko-kommissionen utpekat också bl.a. städbranschen, som dock för några år sedan blev föremål för en särskild kartläggning (SOU 1979:88). Detta utesluter inte att ytterligare undersökningar av denna bransch kan bliraktuella i ett senare skede.

Måleri- och bilbranscherna består i hög grad av småföretag. Det är branscher där förutsättningarna ofta är sådana. att ekonomisk brottslighet lätt kan finna grogrund och där den också anses vara betydande. Inom dessa båda områden har också såväl branschorganisationerna som de

fackliga organisationerna haft tämligen samstämmiga uppfattningar om Prop. 1985/86: 126 behovet av åtgärder.

När det gäller byggbranschen är det enligt min mening önskvärt att göra studier kring genomförandet av statsmakternas program för att förnya vårt bostadsbestånd. Jag har samrått med chefen för bostadsdepartementet i denna fråga. Staten lämnar omfattande subventioner till fastighetsägare inom ramen för detta program, vilka främst syftar till att begränsa kostnadsökningarna för de boende. En första samlad utvärdering av programmet förestår. Med hänsyn till att byggsektorn är ett av de områden som eko-kommissionen pekat ut bör, som ett komplement till denna utvärdering, den näringsverksamhet som bedrivs kring bostadsförbättringsprogrammet bli föremål för sådana branschstudier som jag nu förordar.

BRÅ bör ges ansvaret för det forsknings- och utvärderingsarbete som skall komma till stånd. Det förefaller naturligt att BRÅ samarbetar med bl.a. berörda bransch- och fackliga organisationer i detta arbete. Jag har inhämtat att chefen för justitiedepartementet senare kommer att återkomma till regeringen med närmare förslag i denna del.

7¶Resursfrågor

7.1¶Inledning

Den nya lagstiftningen om näringsförbud och utökad vandelsprövning. som föreslås träda i kraft den 1 juli 1986, aktualiserar vissa resursfrågor. Dessa avser, som jag nu kommer att utveckla, främst tillsynen av att meddelade beslut efterlevs och aktualiseras därmed väsentligen först efter en tid. Resursfrågorna bör därför anmälas i 1986 års budgetproposition. För information bör dock redan nu en översiktlig redovisning lämnas av på vilka områden resursförstärkningar är aktuella. Finansieringsfrågorna avser jag att ta upp i budgetpropositionen.

7.2¶Näringsförbud

Näringsförbudskommittén föreslår inga omedelbara utgiftsökningar. Kommitltén uttalar dock vissa rekommendationer om resursförstärkningar. Tillskott eller omdisponeringar erfordras hos polis och åklagare för att möjliggöra ett snabbare förfarande i ärenden om näringsförbud. Resursproblemet är emellertid inte något specifikt för näringsförbudsfrågorna utan gäller ärenden om ekonomisk brottslighet över huvud taget. Enligt en grov uppskattning krävs en halv till en årsarbetskraft enbart för näringsförbudstillsynen hos en TSM av genomsnittlig storlek. Den erforderliga förstärkningen borde delvis kunna täckas med effektiviseringar och omdisponceringar.

Endast ett fåtal remissinstanser har kommenterat resursfrågorna. Bl. a.

följande anförs. RÅ framhåller att effektiviteten av näringsförbudsinstitu-

tet i hög grad är avhängig av vilka resurser som myndigheterna kan förfoga över. Länsstyrelsen i Jönköpings län menar att kommitténs förslag innebär 143

en inte oväsentlig utökning av arbetsuppgifterna hos såväl polis och åkla- Prop. 1985/86: 126 gare som hos kronofogdemyndigheten. Det lagda förslaget måste därför enligt länsstyrelsen följas upp med en resursförstärkning. Länsåklagaren i Malmö anser att effektiviteten i tillsynen är helt beroende av vilka resurser som ställs till förfogande. Föreningen Sveriges kronofogdar stryker under vikten av snabbhet i handläggningen och anser det angeläget att de myndigheter som skall föra talan om näringsförbud och övervaka dess efterlevnad tilldelas resurser eller disponerar sin verksamhet så att detta mål nås. Också TCO pekar på detta problem och menar att en allvarlig brist i dagens förfarande med näringsförbud är tidsfördröjningen innan förbud utfärdas. TCO anser mot denna bakgrund att polis- och åklagare bör tillföras ytterligare resurser för dessa arbetsuppgifter. Detta bedöms till viss del kunna ske genom omfördelning av befintliga arbetsuppgifter inom de båda områdena.

LO och Hotell- och Restauranganställdas Förbund menar att det är ytterst viktigt att meddelade näringsförbud också får avsedd verkan. Instanserna anser därför att det måste ställas stora krav på kontrollen av efterlevnaden och att denna måste effektiviseras i jämförelse med dagsläget. Deras slutsats är att TSM måste få ökade resurser.

För egen del vill jag anföra följande. Det förfarande vid handläggning av näringsförbudsärenden som jag föreslår skall gälla (jfr avsnitt 4) innebär att allmän domstol beslutar om näringsförbud på talan av allmän åklagare. Konkursförvaltarna och TSM har att anmäla för åklagare när anledning förekommer att meddela näringsförbud. Kronofogdarna i allmänhet åläggs att göra motsvarande anmälan när någon underlåtit att betala skatt m. m. i sådan utsträckning att näringsförbud kan bli aktuellt. Åklagaren anlitar polis myndighets biträde för utredning av ärenden där näringsförbud ifrågasatts. Det åligger de kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs att vaka över att näringsförbud efterlevs. Överträdelse skall anmälas till åklagaren. Också polisen övervakar i viss utsträckning efter- Ilevnaden av näringsförbud som en del av det normala brottsbeivrande arbetet.

Behovet av resurser vid de myndigheter som har att arbeta med näringsförbudsfrågor är beroende bl. a. av de krav som ställs på systemets effektivitet, det förväntade antalet ärenden, den nuvarande tillgången på resurser och möjligheterna att omfördela dessa, de ekonomiska satsningar som allmänt kommer att göras inom berörda områden samt möjligheterna att underlätta arbetet genom exempelvis utökat samarbete och förbättrad tillgång till uppgifter i dataregister.

Avsevärda resurser har tillförts olika myndigheter för kampen mot ekonomisk brottslighet, något som framgått av min redogörelse i det föregående (avsnitt 2). Forskningen på området har prioriterats och BRÅ har fått medel för särskilda försknings- och utvärderingsprojekt om ckonomisk brottslighet.

Näringsförbudskommittén har bedömt att ca 300 näringsförbud löpande kommer att finnas om kommitténs lagförslag genomförs. Många menar dock att detta är en underskattning och att det finns betydligt fler oseriösa näringsidkare som borde kunna meddelas näringsförbud. Också jag räknar 144

med att frågor om näringsförbud bör föras fram till prövning i större Prop. 1985/86: 126 omfattning än som kommittén förefaller ha antagit. Om detta skall vara möjligt krävs sannolikt en höjd ambition när det gäller spaning och utredning. -

Om näringsförbudet skall bli ett effektivt och trovärdigt medel mot ekonomisk brottslighet måste goda möjligheter finnas till spaning och utredning för att upptäcka de näringsidkare för vilka näringsförbud kan bli aktuellt. Självfallet blir det regelmässigt så att frågan om näringsförbud väcks i samband med annan utredning som berör näringsidkaren. Vidare måste prövningen vara snabb. Tillsyn och kontroll när det gäller efterlev- :

naden av meddelade beslut måste vara aktiv. Vissa brister har påtalats av bl. a. näringsförbudskommittén och remiss-

instanserna när det gäller polisens, åklagarnas och domstolarnas handlägg- ning av näringsförbudstrågor. Det mest framträdande problemet torde vara

att det i många fall går lång tid innan näringsförbud meddelas. Tillsynen av :

efterlevnaden av näringsförbuden anses också ha fungerat dåligt på sina håll. Dessa problem kan ha sin grund i otillräckliga resurser hos berörda myndigheter. Det kan också finnas andra förklaringar. Bestämmelserna i KL om näringsförbud har endast funnits under en begränsad tid och långa utredningstider, bristande kontroll etc. kan bero på en ovana hos personalen att hantera näringsförbudsfrågor. Oklarheten hittills när det gäller lagstiftningens innebörd kan också ha haft viss betydelse.

Som jag redan har påpekat har avsevärda resurser tillförts polis- och äklagarväsendet under senare tid för åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Dessa satsningar är avsedda att också gälla de ärenden som jag nu behandlar. Som redan berörts gäller att frågan om näringsförbud oftast kommer att behandlas i samband med utredning om annan brottslighet som näringsidkaren är misstänkt för eller i samband med ett konkursförfarande. Efter samråd med chefen för justitiedepartementet bedömer jag mot denna bakgrund att inga ytterligare tjänster behöver tillföras för handläggningen inom rättsväsendet.

Nuvarande bestämmelser om näringsförbud i KL trädde i kraft den 1 juli 1980. Bland landets 81 kronofogdemyndigheter utsägs 25 att vara tillsynsmyndigheter i konkurs. Dessa myndigheter tillfördes då 16 kronofogdetjänster och fyra assistenttjänster för tillsynsuppgifterna enligt konkurslagen. Vissa utbildningsinsatser gjordes också. Tillsynsuppgifterna kan allmänt sägas omfatta en övervakning av det sätt på vilket ett konkursbo förvaltas och avvecklas. Det arbetet består i en löpande kontroll och tillsyn av förvaltningen. Frågor som därvid prövas är bl. a. om det är möjligt att

återvinna något i konkursboet, om det finns anledning att misstänka att gäldenären gjort sig skyldig till gäldenärsbrott m. m. Tillsynsmyndigheten

är också remissinstans åt konkursdomaren i dennes olika beslut under konkursens gång. Tillsynsmyndigheten skall också granska förvaltarens berättelse och redovisning, utdelningsförslag och inventering av boets

tillgångar. Uppgiften att anmäla till åklagare om misstanke föreligger att

näringsförbud bör meddelas samt tillsynen av att meddelade näringsförbud

efterlevs utgör sålunda endast en mindre del av tillsynsuppgiften.

Näringsförbudskommittén har bett TSM att söka beräkna de resurser

10 Riksdagen 1985186. I saml. Nr 126

som används för just tillsynen över personer som ålagts näringsförbud. De Prop. 1985/86: 126 mest frekventa svaren har varit att nästan inga (mycket små, inga mätbara, inga nämnvärda eller obetydliga) resurser hittills gått åt enbart för denna kontroll. På kommitténs fråga om tillsynen fungerar tillfredsställande har

de flesta svarat att så inte är fallet. Många konkreta förslag på förbättringar

har framförts, bl.a. krav på resursförstärkningar. Kommittén har därför bett TSM försöka beräkna vilka ytterligare resursbehov som finns om

tillsynen skall kunna göras helt tillfredsställande. Många har helt naturligt

svarat att detta till stor del beror på hur många näringsförbud som medde-

las och den ambitionsnivå som skall gälla för kontrollen. Kommitténs

slutsats är att en TSM av normal storlek bör disponera 1/2—1 årsarbetskraft för näringsförbudstillsynen.

En höjd ambitionsnivå när det gäller näringsförbud borde kunna medföra en viss positiv effekt på kronofogdemyndigheternas arbetsbelastning. Några av de gäldenärer som ger myndigheten mest arbete kan förväntas

försvinna från verksamheten under den tid de har näringsförbud. Ändå bedömer jag att den önskade höjda ambitionsnivån när det gäller tillsynen enligt nuvarande ordning är otillfredsställande och att den f.n. torde vara

obefintlig inom vissa delar av landet. Mot denna bakgrund och i ett läge då man får räkna med att fler näringsförbud kommer att meddelas måste vissa resurser tillföras kronofogdceorganisationen.

Jag har redan berört frågorna om utökat samarbete mellan de myndighe-

ter som har en roll i näringsförbudssystemet samt utbildning och utveckling av kompetensen hos vederbörande personal (bl. a. avsnitt 4.7). För att den nya lagen skall ge bästa effekt bedömer jag att ytterligare resurser måste avdelas också för det informations- och erfarenhetsutbyte mellan ansvariga myndigheter som jag har förordat och för utbildning av berörd personal.

Frågan om det närmare resursbehovet för nu nämnda ändamål liksom anslagstekniska frågor får som jag tidigare nämnt behandlas i 1986 års budgetproposition.

7.3¶Utökad vandelsprövning i vissa branscher

Jag har i det föregående angett att näringstillståndssystemet bör bli föremål

för en praktisk utvärdering och därför föreslagit att en utökad vandels-

prövning inom restaurang- och åkeribranscherna införs på försök. Jag har när det gäller den utökade vandelsprövningen också (jfr avsnitt

5) redovisat min syn på behovet av samordning och erfarenhetsutbyte mellan de myndigheter som är involverade i arbetet med prövning av serveringstillstånd. Det utökade samarbete, som jag anser önskvärt, skulle dels syfta till att öka medvetenheten om vilken information olika myndig-

heter har om företagens vandel. vilket måste vara av stort värde när det är aktuellt att meddela eller återkalla tillstånd enligt lagen om handel med drycker, dels till att undvika dubbelarbete mellan myndigheter. Bland de berörda myndigheterna vill jag särskilt nämna skatte-, kronofogde- och

polismyndigheterna. Också kommunerna bör nämnas. Vidare kan samarbetet inom länsstyrelserna när det gäller här aktuella frågor förbättras. Det 146

" gäller samarbetet mellan allmänna, revisions-, mervärdeskatte-, skatte-, Prop. 1985/86: 126

uppbörds- och juridiska enheterna. Insatser bör också göras för utbildning av den personal som arbetar med serveringstillstånden. Medel bör anvisas för bl. a. dessa ändamål.

När det gäller den utökade vandelsprövningen Ii övrigt har jag redan aviserat att några särskilda resurser inte skall behöva avdelas för ändamå-

let. De branscher som försöket kommer att bedrivas inom är sålunda redan föremål för etableringskontroll. Det innebär att administrativa system

finns för hanteringen av tillståndsärendena. De kompletteringar jag har föreslagit när det gäller lagen om handel med drycker och yrkestrafiklagen

kommer enligt min bedömning att leda till så begränsade arbetsuppgifter vid berörda myndigheter. i jämförelse med det arbete som idag läggs ner, att nya tjänster eller ytterligare medel inte behöver tillföras.

Avgilter tas f.n. ut för ullstånd enligt de lagar som jag behandlar här. Det är enligt min mening naturligt att det finns ett klart samband mellan avgiften för ett tillstånd och kostnaderna för berörda myndigheters arbete

med prövning av ärenden och för tillsynen. Det kan finnas skäl att. mot bakgrund av att tillämpade avgifter när det gäller tillstånd enligt lagen om

handel med drycker och yrkestrafiklagen torde vara låga samt att nya uppgifter tillförs myndigheterna, se över avgifternas storlek. Stämpelskatteutredningen (B 1977: 06) arbetar f.n. bl.a. med frågan om kostnadstäc-

kande avgifter. Översynen av avgifter bör därför anstå i avvaktan på

resultatet av det utredningsarbetet.

8¶Upprättade lagförslag

I enlighet med det anförda har inom finansdepartementet upprättats förslag

till

lag om näringsförbud,

lag om ändring i konkurslagen (1921: 225),

lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973: 1173),

RN lag om ändring i yrkestrafiklagen (1979: 559),

5. lag om ändring i lagen (1977: 293) om handel med drycker.

Lagförslagen under 2 och 3 har upprättats i samråd med chefen för Justitiedepartementet, förslaget under 4 i samråd med chefen för kommunikationsdepartementet och förslaget under 5 i samråd med statsrådet Sigurdsen.

Lagförslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 7.

9¶Specialmotivering

9.1¶Förslaget till lag om näringsförbud

Bestämmelserna om näringsförbud har upptagits i en särskild lag om näringsförbud. KE kommer dock fortfarande att innehälta en bestämmelse om s.k. konkurskarantän (199a8), liksom bestämmelser om att förval- 147

taren eller, i andra hand, tillsynsmyndigheten i konkurs (TSM) skall vara Prop. 1985/86: 126

! skyldig att till åklagare göra anmälan om näringsförbud i vissa fall (55, 185 b och 199 e §§).

Kommitténs förslag till lag om näringsförbud upptar 15 paragrafer. Mitt förslag innehåller 27. Skillnaden beror på att mitt förslag innehåller vissa bestämmelser som saknar motsvarighet i kommittéförslaget (2, 9, 16 och 17 §§) och på att vissa av de bestämmelser som kommittén har föreslagit har delats upp på flera paragrafer i mitt förslag.

Lagen om näringsförbud består av åtta olika avsnitt. I ett första avsnitt om meddelande av förbud anges bl.a. förutsättningarna för att näringsförbud skall kunna meddelas, mot vilka personer förbud skall kunna riktas och under hur lång tid ett förbud skall kunna gälla (1—5§§8). Näringsförbudets innebörd preciseras I ett andra avsnitt med rubriken verkan av förbud (6 och 7§§). Därefter följer ett tredje avsnitt om förfarandet vid prövningen av frågor om förbud (8—-14§5), ett fjärde om upphävande av förbud (15— 1738), ett femte om tid för avveckling av förbjuden verksamhet m.m. (188) och ett sjätte om dispens från förbud (19—22§§8). I ett sjunde avsnitt finns bestämmelser om tillsynen av meddelade förbud m.m. (23 och 2488). I det avslutande avsnittet regleras överträdelse av förbud m.m (25—278§). Utöver de nu nämnda avsnitten finns också övergångsbestämmelser.

9.1.1 Meddelande av förbud Detta avsnitt av lagen omfattar 1-5 §§. Avsnittet inleds med två bestämmelser som anger förutsättningarna för näringsförbud (1 och 288). I den därpå följande bestämmelsen preciseras förutsättningarna i visst hänseende (3 8). Härefter följer en kompletterande regel rörande den personkrets mot vilken förbud kan riktas (48). Avsnittet avslutas med en bestämmelse om kortaste och längsta tillåtna tid för ett näringsförbud (5 8).

15 Näringsförbud fär meddelas den som i egenskap av enskild näringsidkare

I. gjort sig skyldig till brott som inte är ringa, eller

2, underlåtit att betala sådan skatt, tull eller avgift som omfattas av lagen (1978: 880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, om underlåtelsen inte är ringa.

Näringsförbudet får meddelas endast om näringsidkaren grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och förbudet är påkallat från allmän synpunkt. Vid bedömningen av om så är fallet får hänsyn tas till även andra äsidosättanden av näringsidkaren än som avses i första stycket.

Paragrafens första stycke saknar motsvarighet i kommitténs förslag. Det andra styckets första mening motsvarar i huvudsak I$ första stycket i kommittéförslaget.

Paragrafen anger förutsättningarna för att näringsförbud skall kunna meddelas utan samband med konkurs. Frågan härom har i den allmänna motiveringen behandlats i avsnitt 4.1—4.2.4 och 4.2.6.

Näringsförbud kan enligt denna paragraf bara riktas mot den som har handlat i egenskap av enskild näringsidkare. I 4§ görs dock reglerna tillämpliga på vissa företrädare för juridiska personer. 148

1

Bestämmelserna bygger på den grundläggande inställningen att närings- Prop. 1985/86: 126 förbud är en mycket ingripande sanktion, som skall tillgripas endast mot personer som uppträtt på ett kvalificerat illojalt sätt. Regleringen riktar sig mot sådana personer som missbrukar näringsfriheten genom att grovt

åsidosätta sina åligganden och på så sätt åstadkommer betydande skador

för sina borgenärer celler anställda. konkurrenter. konsumenter, avtalskontrahenter eller samhället i övrigt. -

Första stycket . I första stycket uppställs som en första förutsättning för näringsförbud att

någon i egenskap av enskild näringsidkare har gjort sig skyldig till antingen brott som inte är ringa eller underlåtelse att betala sådan skatt, tull eller

avgift som omfattas av lagen (1978: 880) om betalningssäkring- för skatter, tullar och avgifter (betalningssäkringslagen), om underlåtelsen inte är ringa.

Uttrycket näringsidkare har här i princip samma innebörd som på andra

håll i lagstiftningen, exempelvis i 18 bokföringslagen. Därmed avses såle-

des var och en som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art. oavsett om denna är inriktad på vinst eller ej. Lagens tillämpningsområde

är dock begränsat till enskild näringsidkare, dvs. fysisk person som är näringsidkare (jfr prop 1979/80:83 s.187). Utanför faller alltså juridiska

personer som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art. Där-

emot gäller lagen vissa ställföreträdare för en juridisk person. se 48.

För att man vid prövningen av en fråga om näringsförbud skall kunna

konstatera att näringsidkaren har gjort sig skyldig till brott får i praktiken

krävas att domstol har fällt honom till ansvar för brott. Rekvisilet kan

åberopas både då talan om ansvar och förbud förs samtidigt och då veder-

börande har fällts till ansvar för brott i en tidigare rättegång. Det bör inte

krävas att avgörandet i ansvarsdelen har vunnit laga kraft. En annan sak är att förbudet inte skall börja tillämpas förrän det vunnit laga kraft, om inte domstolen förordnar om tillfälligt näringsförbud med stöd av 10§ första

eller fjärde stycket.

Att brott skall ha begåtts av någon i dennes egenskap av enskild närings-

idkare innebär att brottet eller brotten skall ha begåtts i utövningen av

näringsverksamhet. Innebörden av att ett brott har begåtts i utövningen av

näringsverksamhet är densamma enligt denna lag som i annan lagstiftning

där uttrycket används. Jag syftar här närmast på 36 kap. 3a§ brottsbalken

Gfr dock även 55 och 185b§§ KL) och kan hänvisa till vad som sades i förarbetena till detta lagrum (prop. 1981/82: 142 s. 26 f). Dåvarande chefen för justitiedepartementet uttalade när den bestämmel-'

sen infördes, att brott skall anses begånget i näringsverksamhet, om gärningen typiskt sett har en klar anknytning till den verksamhet som bedrivs

av gärningsmannen i hans egenskap av näringsidkare eller av företrädare

eller anställd hos den som bedriver näring. Han uttalade vidare att såväl ett brott mot näringsreglerande författningar i vidsträckt bemärkelse — både

sådana som innehåller bestämmelser för näringslivet i dess helhet och

sådana som innehåller särskilda regler för vissa slag av näringsverksamhet — och ett brott mot centrala straffbestämmelser kan vara att anse som 149

brott i näringsverksamhet. Av avgörande betydelse är i det senare fallet Prop. 1985/86: 126 bl.a. brottets anknytning till en näringsidkare. Jag kan här också hänvisa till en remiss till lagrådet om företagsbot som chefen för justitiedeparte-

mentet har anmält förut i år.

Med brott som någon begått i egenskap av näringsidkare avses säledes inte bara åsidosättanden av sådana straffbestämmelser som riktar sig till endast näringsidkare. En näringsidkare kan i denna sin egenskap givetvis

överträda även straffstadganden som riktar sig till en vidare krets av

människor, kanske envar. Åtskilliga av de stadganden i brottsbalken som

inte särskilt tar sikte på näringsidkares förehavanden kan således i och för

sig få betydelse i detta sammanhang.

Som jag har anfört i den allmänna motiveringen kan anknytningen mel-

lan ett brott och en näringsidkares verksamhet ta sig olika uttryck. Jag har där pekat på tre faktorer som man enligt min mening bör kunna fästa vikt

vid då man skall bedöma om det finns en anknytning i ett visst fall. En situation är då näringsverksamheten srövas på ett brottsligt sätt. En annan

är då näringsverksamheten som sådan bedrivs på ett lagligt sätt men används för att genomföra eller dölja brott. Ytterligare en situation är då

brottets syfte har varit att främja gärningsmannens näringsverksamhet i

ekonomiskt eller annat hänseende. Jag vill för tydlighetens skull markera att jag ingalunda vill utesluta fall då det finns samband mellan brott och näringsverksamhet utan att något av dessa kriterier passar in.

Jag vill nu närmast helt kort illustrera innebörden av dessa kriterier mot bakgrund av några starkt förenklade typfall. De fall som jag därvid kommer all nämna är inte sådana som i första hand står i blickpunkten när det gäller den föreslagna lagstiftningens tillämpningsområde. utan de har valts

ut för att illustrera förekommande gränsdragningsfrågor.

Vi kan anta att en person är införd i handelsregistret som enskild näringsidkare. Han har en anställd och driver sin näringsverksamhet i och

från det hus där han också har sin bostad. Personen i fråga gör sig skyldig till olika brott. Frågan är nu inte om brotten är allvarliga nog för att

kvalificera för näringsförbud. utan i vad mån de över huvud bör kunna beaktas vid en prövning. Brotten är dessa:

Misshandel av en uppdragsgivare och olaga hot mot en anställd. Om brotten har sin orsak i sådant som rör uppdrags- och anställningsförhållandena finns det skäl att anse att det är fråga om brott i näringsverksamhet.

Verksamheten kan då sägas ha bedrivits på ett brottsligt sätt.

Stöld av egendom hos en uppdragsgivare. Om stölden begicks i syfte att tillföra näringsverksamheten egendom, kan det finnas skäl att anse den

som brott i näringsverksamhet. 1 detta fall kan verksamheten tänkas ha utövats på ett brottsligt sätt, Mitt antagande bygger också på att syftet

varit att främja näringsverksamheten. En annan sak är att ett sådant syfte

- kan vara svårt att bevisa, inte minst om stölden avsåg t. ex. pengar. Mordbrand och försåkringsbedrägeri i syfte att få försäkringsersättning

för förstört lager och skadade inventarier. Rörelsen har i detta fall använts

för att genomföra brott. och detta skall kunna anses som brott i närings-

verksamhet.

Köp av stulna maskiner och bildäck, alltså häleri. Om maskinen är Prop. 1985/86: 126 avsedd för rörelsen — något som kan framgå av dess beskaffenhet — bör brottet i den delen kunna anses utövat i näringsverksamhet. på samma sätt som stölden ovan. Om bildäcken är avsedda för en bil som ingår i eller används i rörelsen, bör också det brottet kunna betraktas som brott i näringsverksamhet.

Olaga sprittillverkning i huseis källare och spritförsäljning på kontoret. Om näringsverksamheten används för att dölja tillverkningen och försäljningen, finns en tillräcklig anknytning mellan brottet och näringsverksamheten. Beroende på näringsverksamhetens art och bl.a. omfattningen av tillverkningen och försäljningen kan det också tänkas att det är fråga om ett brottsligt utövande av näringsverksamhet.

Frågan om det finns ett samband mellan ett brott och en persons näringsverksamhet bör avgöras på rent objektiva grunder. Avgörande skall alltså vara de faktiska omständigheter som grundlägger ett samband.

Endast sådana brott får ligga till grund för näringsförbud som vederbörande har gjort sig skyldig till medan han var näringsidkare. Det krävs däremot inte att han är näringsidkare då talan om näringsförbud väcks.

Uttrycket brott täcker såväl ett som flera brott. Att brottet inte är ringa betyder i detta sammanhang att rekvisitet inte bör anses uppfyllt om bara böter ingår i straffskalan. Även om fängelse" ingår i straffskalan, bör ett enstaka brott i allmänhet inte anses uppfylla rekvisitet om den faktiska påföljden är böter. Ett motsatt synsält kan dock vara befogat om det är fråga om ett högt bötesstraff som gäller brott mot en central straffbestämmelse, t. ex. ocker eller trolöshet mot huvudman.

Vid upprepad brottslighet kommer saken delvis i ett annat läge. Då bör även brott mot straffstadganden som bara är sanktionerade med' böter kunna sammantagna innebära brott som inte är ringa. Detsamma gäller om någon flera gånger dömts till böter för brott för vilka fängelse ingår i straffskalan. .

Enligt punkt 2 kan näringsförbud vidare komma i fråga i vissa fall då någon i egenskap av enskild näringsidkare har underlåtit att betala sådan skutt, tull eller avgift som omfattas av betalningssäkringslagen.

Hänvisningen till betalningssäkringslagen innebär att en underlåtelse att betala andra medelsslag än sådana som omfattas av den lagen inte kan ligga till grund för näringsförbud enligt denna punkt. En underlåtelse att betala föreligger vid den tidpunkt då förfallouden för skatten. tullen eller avgiften har överskridits. Som jag har framhållit i den allmänna motiveringen råder det i allmänhet ingen tvekan om tidpunkten för betalningsskyldighetens inträde. Betalningsskyldigheten föreligger normalt även om det beslut som ligger till grund för ett skattekrav har överklagats. Om anstånd har beviljats kommer saken i ett annat läge. Då har inte någon betalningsskyldighet underlåtits.

Att någon har underlåtit att betala skatt m.m. i egenskap av enskild näringsidkare innebär, liksom vid brott, att det skall finnas en anknytning mellan underlåtelsen och vederbörandes näringsverksamhet. Det blir därför i första hand betalningen av de s. k. företagarskatterna som fär praktisk betydelse. Till företagarskatterna brukar räknas arbetsgivaravgifter, mer- 151

värdeskatt, källskatter som innehållits för anställda och punktskatter. Pre- = Prop. 1985/86: 126 liminär B-skatt hör också till denna kategori, även om B-skatten delvis kan

omfatta inkomster från annat än näringsverksamhet. På samma sätt kan t.ex. vägtrafikskatten avse både privata fordon och sådana som används i näringsverksamhet. Ett annat exempel är att det i kvarstående skatt kan

ingå skatt på både rörelscinkomst och inkomst av annat slag. Begreppet ,

företagarskatter låter sig därför inte entydigt avgränsas bara genom cen bestämning till vissa medelsslag, som typiskt sett kan förekomma i samband med näringsverksamhet. Dessutom kan det i vissa fall vara motiverat

att ta hänsyn till andra skatte- och avgiftsskulder än sådana som har ett omedelbart samband med den löpande driften av ett företag. Av en seriös näringsidkare bör man t. ex. också kunna kräva att han betalar skatteskul-

der som uppkommer i samband med att ett företag byter ägare. Av detta följer att t.ex. skatt på realisationsvinst samt gåva skall kunna beaktas. Katalogen över de skatter och avgifter som skall kunna tillmätas betydelse i sammanhanget är således ganska omfattande. Detta innebär emellertid

inte att varje skuld avseende ett i betalningssäkringslagen upptaget medelslag skall anses ha det nödvändiga sambandet med en näringsverksamhet. Huruvida gäldenären har underlåtit att betala en viss skatt, tull eller avgift i

näringsverksamhet får därför bedömas mot bakgrund av omständigheterna

i varje särskilt fall.

Vid den bedömningen får beaktas att en näringsidkare inte alla gånger själv kan bestämma i vilken ordning hans skulder till det allmänna betalas. Enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter kan t. ex. en restitutionsfordran på mervärdeskatt tas i anspråk av kronofogdemyndigheten för avräkning mot en privat arvsskatteskuld, vil-

ket kan få till följd att rörelscanknutna skulder inte kan betalas. Å andra sidan kan en näringsidkare själv ha möjlighet att disponera betalnings-

strömmarna på ett sådant sätt att den skuld som är direkt hänförlig till näringsverksamheten hålls nere. Detta kan t.ex. vara fallet om privat cgenom säljs för att ge ett tillskott av rörelsekapital och detta tillskott ökas

genom att skatt på försäljningsvinsten inte betalas. Dessa exempel visar att skuldbilden inte alltid ger ett direkt besked om huruvida betalningsunderlå-

telsen bör läggas gäldenären till last i hans egenskap av näringsidkare. I vissa fall mäste därför en helhetsbedömning göras av näringsidkarens olika

mellanhavanden med det allmänna. Näringsförbud kan komma i fråga bara om betalningsunderlåtelsen inte

är ringa. Även om de flesta medelsslag som jag nyss har anfört skall kunna beaktas. måste betalningsunderlåtelsen således vara kvalificerad för alt

utgöra självständig grund för näringsförbud. Hänsyn får då tas till både

skuldens absoluta storlek och dess relativa betydelse i den aktuella nä-

ringsverksamheten. För att underlåtelsen inte skall anses ringa i den mening som avses här måste krävas att den inte uppgår till ett oansenligt belopp. Man bör också ta hänsyn till om det är en mera definitiv betalningsunderlåtelse eller bara en kortvarig försening. F det senare fallet kan

det finnas skäl att ibland anse en underlåtelse som ringa, även om beloppet

inte var oansenligt. Är det fråga om definitiva betalningsunderlåtelser eller

långvariga förseningar ter sig ett motsatt synsätt naturligt. 152

Andra stycket Prop. 1985/86: 126 I andra stycket anges de två ytterligare förutsättningar som måste vara uppfyllda för att näringsförbud skall få meddelas. Den första av dessa är att näringsidkaren har grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet. Vid prövningen av om så skett får hänsyn tas inte bara till brottsligheten eller betalningsunderlåtelsen utan även till åsidosättanden av andra slag. Om väl domstolen kommer fram till att vederbörande grovt åsidosatt sina åligganden, har den att därefter pröva om förbud är påkallat från allmän synpunkt.

Uttrycket att vederbörande skall ha grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet avviker något från det som används i KL (199b§ första stycket) och i kommitténs förslag (1§ första stycket). Där sägs i stället att vederbörande skall ha ”grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare”. Någon saklig skillnad är dock inte avsedd. Det uttryck som används här har dock ansetts passa bättre samman med den konstruktion som bestämmelsen om näringsförbud mot vissa företrädare för juridiska personer m.fl. i 48 har fått. Rörande innebörden av uttrycket hänvisas till vad som tidigare anförts om när det bör anses finnas ett samband mellan ett brott och utövarens näringsverksamhet.

Allvarlig ekonomisk brottslighet i verksamheten innebär ett grovt åsidosättande av vad som har ålegat näringsidkaren. En sådan brottslighet i verksamheten som föranleder frihetsberövande påföljd bör, om denna inte är helt kortvarig, normalt bedömas som ett så kvalificerat åsidosättande. Även brottslighet som traditionellt har uppfattats som något mindre allvarlig — exempelvis vissa bokföringsbrott och uppbördsbrott — bör Kvalificeras som ett grovt åsidosättande, om den upprepats under lång tid eller vid ett flertal tillfällen.

Ofta torde den brottslighet som näringsidkaren fällts till ansvar för ensam innebära att han grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet. Detsamma kan gälla då näringsidkaren i stället för brott gjort sig skyldig till underlåtelse att betala skatter m. m. Detta får typiskt sett ofta anses vara fallet om hans samlade skulder rörande skatter, tullar och avgifter av det slag som här är i fråga uppgår till 100 000 kr. eller mer. Hänsyn måste dock självfallet tas till vad som utgör skälet till skulden, liksom till omständigheterna i övrigt. Har näringsidkaren hamnat i betalningssvårigheter av skäl som han inte kunnat råda över eller som cljest varit försvarliga. bör detta spela in vid bedömningen av om han grovt åsidosatt sina åligganden. Alt ett förbud i ett sådant fall f.ö. inte heller borde anses påkallat från allmän synpunkt står också klart. . Det kan å andra sidan vara fråga om ett grovt åsidosättande även i vissa fall då skulden understiger 100 000 kr. Detta kan vara förhållandet om vederbörande har gjort sig skyldig till upprepad betalningsunderlåtelse under en längre tid eller det har förekommit andra tecken på illojalitet.

Som exempel på detta kan nämnas att en näringsidkare år efter år undandrar sig sin deklarationsskyldighet och sedan inte heller betalar de skatter som påförs på grund av skönstaxeringar. Utredningssvårigheterna medför att dessa fall många gånger får passera utan åtal för skattebedrägeri, och någon konstaterad skattebrottslighet som kan läggas till grund för

ett näringsförbud finns det följaktligen inte. I sådana fall bör därför kravet Prop. 1985/86: 126

på skuldbeloppets storlek inte ställas alltför högt.

Vid bedömningen av om näringsidkaren grovt åsidosatt sina skyldigheter får enligt andra meningen i andra stycket hänsyn tas också till andra omständigheter än dem som nämns i första stycket. Hit hör bl. a. brott som

har preskriberats, förutsatt givetvis att det i botten ligger ett icke preskriberat brott som inte är ringa eller en konstaterad betalningsunderlåtelse. Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.2.2) gett cxempel på åsidosättanden som kan beaktas. Hänsyn får i princip tas till varje slag av

åsidosättande som vederbörande har gjort sig skyldig till som näringsidka-

re. Om vederbörande har gjort sig skyldig till brott som inte är ringa, men

som likväl inte anses ensamt innebära att han har grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet, är det naturligt att en eventuell skuld

avseende sådana skatter m.m. som omfattas av betalningssäkringslagen

tillmäts särskild tyngd vid den samlade bedömningen vid sidan om brotts-

ligheten. På motsvarande sätt kan det finnas skäl att tillmäta brott särskild betydelse då talan om näringsförbud i första hand bygger på att vederbö-

rande har underlåtit att betala skatter m.m. Man bör vidare se särskilt

allvarligt på systematiska åsidosättanden av åligganden. Det bör således i princip alltid anses som ett grovt åsidosättande om näringsidkaren, vid

sidan om brottsligheten eller betalningsförsummelsen, har systematiskt nonchalerat t. ex. förelägganden och förbud från myndigheter, arbetsrättsliga förpliktelser eller sådana som gäller arbetsmiljön, liksom klara åsidosättanden av civilrättsliga åligganden. Detta bör gälla även om man inte kan konstatera ett systematiskt åsidosättande av åligganden av enbart visst slag, utan oegentligheterna fördelar sig på sinsemellan skiftande slag av

åligganden.

Om domstolen finner att vederbörande har grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet, har den att pröva om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt. Vid denna prövning är omfattningen av oegentligheterna givetvis av största betydelse. liksom hur allvarliga dessa är. Härigenom kommer prövningen av om förbud är påkallat att i viss utsträckning

flyta samman med bedömningen av om personen i fråga har gjort sig skyldig till ett grovt åsidosättande. Till grund för prövningen av om förbud

är påkallat bör dock ligga en bredare bedömning. varvid bl. a. hänsyn skall tas även till omständigheter som talar till näringsidkarens förmån.

Avsikten med kravet att förbud skall vara päkallat från allmän synpunkt är att betona de rättspolitiska syftena bakom regleringen. Näringsförbudet är främst avsett att undanröja en skadehärd, dvs. hindra en näringsidkare

från att fortsätta med en verksamhet som orsakar stora skador för hans

borgenärer eller anställda, konkurrenter. konsumenter, avtalsparter eller

samhället i övrigt. Man skall med näringsförbud vidare kunna förhindra att

en person kan fortsätta att ägna sig åt näringsverksamhet i ett fall då detta skulle framstå som stötande med tanke på de oegentligheter som vederbörande har gjort sig skyldig till. Vid prövningen av om ett näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt får också allmänpreventiva överväganden

göras.

Vid prövningen bör domstolen försöka göra en helhetsbedömning av Prop. 1985/86: 126 vederbörandes förhållanden i näringsverksamhet. Av betydelse är bl.a. den verksamhet som näringsidkaren har bedrivit och arten och omfattningen av de oegentligheter som har förekommit, liksom under hur lång tid de här pågått. Hänsyn får därvid — som framgår av andra meningen i andra stycket — tas till alla slags åsidosättanden som näringsidkaren har gjort sig skyldig till i denna sin egenskap. Det bör också beaktas vilken tilltro man kan fästa till vederbörandes vilja och möjligheter att i fortsättningen driva näringsverksamhet på ett seriöst sätt. Hänsyn skall tas inte bara till de åsidosättanden som han har gjort sig skyldig till, utan också till sådant som kan tänkas göra bilden av hans hittillsvarande förhållanden ljusare. Från allmän synpunkt sett måste näringsförbud normalt bedömas som mindre påkallat om personen i fråga under lång tid har bedrivit en seriös rörelse och därefter kommit att ägna sig åt oegentligheter. än om han inte har ägnat sig åt annat än oseriös verksamhet. Man skall också beakta om det finns andra tillgängliga medel än näringsförbud med vilka man kan komma till rätta med näringsidkaren. Näringsförbud är en mycket ingripande åtgärd och bör därför normalt tillgripas först om näringsidkaren har visat sig mer celler mindre immun mot andra sanktioner och påtryckningsmedel.

Då skatterekvisitet åberopas är det av särskilt intresse vid prövningen att söka fastställa i vad mån betalningsunderlåtelsen tyder på en allmän benägenhet hos näringsidkaren att sätta sig över skyldigheten att betala skatter och avgifter. Detta innebär att hänsyn kan tas till såväl anledningen till skulden som den beredvillighet gäldenären har visat för att nå en betalningsuppgörelse med kronofogdemyndigheten. En näringsidkare som: har hamnat i oförutsedda betalningssvärigheter på grund av omständigheter som ligger utanför hans kontroll bör således inte betraktas på samma sätt som den som planmässigt utnyttjar självtagna skattekrediter som ett led i sin näringsverksamhet. Hur det förhåller sig med detta torde man många gånger kunna bedöma redan genom att jämföra beloppet av restförda skatter och avgifter med storleken på andra skulder.

När det gäller indrivningsskedet får man på liknande sätt göra en skillnad mellan å ena sidan den som t.ex. beviljas en avbetalningsplan och sköter denna och å andra sidan den som på olika sätt försöker undandra sig indrivningsåtgärder. Om gäldenären tidigare har visat sig obenägen att sköta sina betalningar bör också detta kunna beaktas i sammanhanget.

Om de grova åsidosättandena har berott på okunnighet. oskicklighet eller slarv bör de normalt inte leda till näringsförbud. Undantag från denna princip kan vara befogat om okunnigheten, oskickligheten eller slarvet har salts i system och det finns anledning att tro att vederbörande därför också i fortsättningen kommer att utgöra en skadehärd.

[ 3§ anges några omständigheter som bör tilläggas särskild betydelse vid prövningen av om förbud är påkallat från allmän synpunkt.

28 Näringsförbud får också meddelas den som försatts i konkurs och då var enskild näringsidkare, om han förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer eller på annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och förbudet är påkallat från allmän synpunkt. 155

Paragrafen motsvarar, med några väsentliga avvikelser som har berörts i Prop. 1985/86: 126 den allmänna motiveringen (avsnitt 4.2.5), 199b§ första och tredje styckena KL. Den har ingen motsvarighet i kommitténs förslag.

Paragrafen anger förutsättningarna för näringsförbud i samband med konkurs. Förbud skall alltså, förutom vid brott eller viss betalningsunderlåtelse som inte är ringa, kunna meddelas en enskild näringsidkare som har försatts I konkurs. Ytterligare förutsättningar för förbud är enligt denna paragraf liksom enligt I $ att näringsidkaren har grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet — genom att ha förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer celler på annat sätt — samt att förbudet är påkallat från allmän synpunkt.

I fråga om begreppet näringsidkare kan jag hänvisa till vad som sagts i allmänmotiveringen (avsnitt 4.3.1) och i specialmotiveringen till I 3.

Innebörden av att konkursgäldenären har förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer utvecklas närmare i förarbetena till nu gällande regler, vartill hänvisas (prop. 1979/80:83 s. 3tf och SOU 1979:13 s. 75 f). Detsamma gäller innebörden av att det har skett ett äsidosättande av annat slag (nyssnämnda prop. s. 32 f och betänkande s. 76 ff). Jag kan också hänvisa till vad som 'i förevarande lagstiftningsärende har anförts i fråga om det senare uttrycket i allmänmotiveringen (avsnitt 4.2.2) liksom i specialmotiveringen till 18.

Till skillnad från nu gällande reglering upptar lagen om näringsförbud ingen särskild bestämmelse om näringsförbud vid upprepade konkurser. Att en person upprepade gånger har misslyckats som affärsman och åsamkat sina kreditgivare stora förluster leder således inte till att lägre krav skall ställas på graden av oegentligheter som skall kunna medföra näringsförbud. En annan sak är att ett medvetet otillbörligt utnyttjande av konkursinstitutet i sig kan innebära att vederbörande får anses ha grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet. Det torde därför ofta finnas anledning att överväga förbud just för sådana personer som har varit inblandade i flera konkurser.

Vad jag har anfört i specialmotiveringen till I $ om att det skall finnas en anknytning mellan de förfaranden som skall kunna föranleda näringsförbud och näringsidkarens verksamhet gäller även här. Vid bedömningen av om konkursgäldenären har handlat grovt otillbörligt mot sina borgenärer eller på annat sätt grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhoet får, liksom idag, hänsyn endast tas till sådana oegentligheter som förekommit i den näringsverksamhet som har avslutats med konkurs ffr prop. 1979/80:83 s. 55), Detta innebär att ett färre antal oegentligheter kan komma att få beaktas om konkursrekvisitet i ett visst fall åberopas i stället för något av rekvisiten brott eller betalningsunderlåtelse som inte är ringa. Åklagaren kan därför ibland ha anledning att i första hand grunda en talan på något av dessa senare rekvisit men åberopa konkursrekvisitet alternativt om han tvekar om i vad mån det första rekvisitet är uppfyllt.

Att ett förbud skall vara påkallat från allmän synpunkt innebär, att det skall göras en helhetsbedömning av det slag som jag har anfört i specialmotiveringen till föregående paragraf. Kravet innebär en förändring i förhållande till vad som gäller idag. Vid bedömningen av om förbud är påkallat 156

från allmän synpunkt får hänsyn tas till även andra oegentligheter i nä- Prop. 1985/86: 126 ringsverksamhet än sådana som har förekommit i den rörelse som avslutats med konkurs.

38 Vid prövningen av om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt skall särskilt beaktas om åsidosättandet varit systematiskt eller syftat till bety-

dande vinning, om det medfört eller varit ägnat att medföra betydande

skada eller om näringsidkaren tidigare dömts för brott i näringsverksamhet.

Paragrafen saknar motsvarighet i nu gällande reglering, Den motsvarar i

huvudsak 1§ andra stycket i kommittéförslaget. Paragrafen anger några omständigheter som bör tilläggas särskild betydelse vid prövningen av om förbud är påkallat från allmän synpunkt.

Frågan har behandlats i avsnitt 4.2.6 i den allmänna motiveringen.

Domstolen skall särskilt beakta om förfarandet skett systematiskt eller

syftat till betydande vinning, om det medfört eller varit ägnat att medföra

betydande skada eller om näringsidkaren tidigare har dömts för brott i

näringsverksamhet. Tanken med att ange den senare omständigheten är att vederbörande borde ha tagit varning av domen. De nämnda omständigheterna är att uppfatta som vägledning för domstolarnas prövning. Avsikten är att bl. a. härigenom främja en enhetlig rättstillämpning.

Det skall alltså särskilt beaktas om missbruket har skett svstematiskt. 1 detta ligger att det varit fråga om upprepade förfaranden som genomförts

efter viss beräkning. Det senare förhållandet utmärker också kriteriet att åsidosättandet har syftat till betydande vinning. Ett förbud kan således vara mera påkallat för den näringsidkare som t. ex. under en längre tid inte

betalar in några skatter eller avgifter med beräkningen att själv få vinning än för den som oförskyllt hamnar i ett trängt ekonomiskt läge.

Vidare skall särskild hänsyn tas till om åsidosättandet har medfört eller varit ägnat att medföra betydande skada. I första hand syftas här på ekonomiska skador som kan förorsakas vederbörandes borgenärer eller anställda, konkurrenter, konsumenter, avtalskontrahenter och andra. Men även personskador och sakskador, som har eller kunde ha uppkommit på grund av exempelvis bristfälligt arbetarskydd eller miljöbrott, skall beak-

tas. |

Slutligen skall det särskilt beaktas om näringsidkaren tidigare har fått

någon varning i form av att han dömts för brott i näringsverksamhet. Har

han trots en sådan dom fortsatt med oegentligheter. är det i princip mera befogat att meddela ett förbud än om han lagförs för första gången.

Domstolen måste i varje enskilt fall bedöma vilken betydelse som bör tilläggas en tidigare dom och den betydelse dess ålder bör ha. Det torde

ofta få anses särskilt graverande om näringsidkaren har fortsatt med sådana oegentligheter som domen avsåg. Om vederbörande har dömts flera gånger men ändå fortsatt att åsidosätta sina åligganden, får han normalt anses kvalificerad för förbud. Likaså bör i allmänhet den få förbud som

tidigare har varit underkastad näringsförbud och som ertappas med nya

allvarliga åsidosättanden. 157

Det kan också finnas skäl att anse att vederbörande borde ha tagit - Prop. 1985/86: 126 varning av någon annan myndighetsåtgärd, exempelvis förbud utfärdade av miljövårdsmyndigheter.

Innebörden av förevarande bestämmelse är att domstolen, då den prövar om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt, skall ta särskild hänsyn till sådana omständigheter som anges I paragrafen. Det bör betonas att det dock inte är nödvändigt att någon av dem föreligger för att näringsförbud skall kunna meddelas. Det bör också framhållas att det i det enskilda fallet kan finnas anledning att fästa vikt vid andra omständigheter än de angivna.

Av vikt bör således ofta vara bl. a. om åsidosättandena har pågått länge. Hänsyn bör också tas till hur verksamheten i övrigt har bedrivits. Som anförts i specialmotiveringen till 1§ skall även sädana omständigheter beaktas som tjänar till att skapa en positiv bild av vederbörande.

För att konkretisera sin uppfattning om när näringsförbud bör meddelas för kommittén en diskussion 1 anknytning till fem typfall (s. 400 ff). Jag återger fallen och kommitténs kommentarer i det följande. :

1. En näringsidkare har under ett flertal år försummat sin bokföringsplikt. — Detta torde inte i sig böra föranleda näringsförbud, även om det får anses röra sig om ett grovt åsidosättande. Om näringsidkaren döms för bokföringsbrott och därefter fortsätter att nonchalera sin skyldighet att sköta bokföringen, bör dock näringsförbud åläggas.

2. En person har gått i konkurs eller fått egna bolag försatta i konkurs fem gånger under de senaste tio åren. Han har då och då försummat sin skyldighet att deklarera för inkomstskatt och mervärdeskatt liksom sin skyldighet att betala in skatter och avgifter till staten. Han har vid tre tillfällen i samband med konkurserna dömts för brott mot uppbördslagen, en av dessa gånger dessutom för bokföringsbrott. Nu väcks på nytt åtal för brott mot uppbördslagen. Samtidigt förs talan om näringstörbud. — Även om inte näringsidkaren agerat för att skaffa sig själv vinning och även om det rört sig om ganska blygsamma belopp, får här näringsförbud anses motiverat. Grunden för förbudet är främst de tre domarna och de upprepade åsidosättandena. som i huvudsak är av samma art. Konkurserna bör inte i sig ha någon betydelse för bedömningen. De framstår visserligen som naturligt förbundna med åsidosättandena, men även om — teoretiskt sett — inga konkurser förekommit hade näringsförbud varit motiverat.

3. En näringsidkare, som drivit näring I aktiebolagsform, har under en följd av år helt åsidosatt bolagens skyldighet att betala skatter och avgifter till staten. Flera av hans bolag har till följd härav försatts i konkurs. — Näringsförbud får normalt anses motiverat. eftersom det synes ha rört sig om ett systematiskt beteende under mycket lång tid. De upprepade konkurserna bör inte betraktas som i och för sig försvårande. även om de utgjort ett naturligt led i missförhållandena.

4. En företagare med ca 20 anställda fortsätter verksamheten i silt aktiebolag under två till tre år trots att bolaget är insolvent. Han förvärrar härigenom bolagets ekonomiska ställning avsevärt och gör sig skyldig till vårdslöshet mot borgenärer. Han underlåter under denna tid att sända in redovisningshandlingar till patent- och registreringsverket. När bolaget gär — : 158

i konkurs är underskottet ca två miljoner kronor. — Även om skadorna här Prop. 1985/86: 126

är stora bör näringstörbud inte komma i fråga i detta fall, om det inte kan

visas att näringsidkaren planerat hela förfarandet för att skaffa sig eller sina närstående personlig vinning. Skulle han tidigare ha dömts för likartad

brottslighet, kommer saken i ett annat läge. Det förhållandet att han efter konkursen men före målets avgörande kan ha hunnit komma i gång med ctt

nytt företag, som går bra och där flera personer är anställda, bör inte i sig

få betydelse för näringsförbudsprövningen.

S. En rörelseidkare tar inför en hotande konkurs ut alla medel — ca en halv miljon kronor — från företagets bankkonton och ger sig iväg med

pengarna till utlandet. I övrigt har han skött sig klanderfriu. — I detta fall är, enligt kommitténs uppfattning, näringsförbud inte någon adekvat sank-

tion.

Jag kan i stort instämma i kommitténs bedömningar, utom i fråga om

fallen 4 och 5. Till skillnad från kommittén anser jag att ett näringsförbud

ligger nära till hands i fall som dessa, om det inte finns några omständighe-

ter som talar i motsatt riktning. När det gäller fall 5 kan det visserligen hävdas att ett näringsförbud skulle vara ett slag i luften, eftersom rörelseidkaren i fråga sannolikt inte kommer att ägna sig åt näringsverksamhet i

Sverige under överskådlig tid. Det kan å andra sidan inte uteslutas att han från utlandet kan komma att utöva ett faktiskt inflytande på företagsamhet

här i landet, t.ex. genom att äga aktiemajoriteten i ett svenskt aktiebolag.

Enligt min mening bör man därför även i ett fall som detta göra en noggrann prövning av alla omständigheter och således inte utgå från att en

utlandsflyttning alltid är ett avgörande skäl mot näringsförbud.

48 Näringsförbud får vidare meddelas den som varit bolagsman i ett annat handelsbolag än kommanditbolag eller komplementär i ett kommanditbolag under tid då bolaget underlåtit att betala skatt. tull eller avgift i sådant hänseende som avses i I $ första stycket 2, om förutsättningarna för förbud enligt 1§ andra stycket är uppfyllda. Detsamma gäller om han själv i bolagets verksamhet gjort sig skyldig till brott som inte är ringa. Han får även meddelas näringsförbud om bolaget försatts i konkurs och förutsätt-

ningarna i övrigt för förbud enligt 2 § är uppfyllda. - Vad som sägs i första stycket om bolagsman i ett handelsbolag gäller

även styrelseledamot och suppleant för sådan i ett aktiebolag och en ekonomisk förening, verkställande och vice verkställande direktör i ett aktiebolag samt den som i annan egenskap faktiskt utövat ledningen av en näringsverksamhet. Detsamma gäller den som utåt framstått som ansvarig för en enskild näringsverksamhet.

Näringsförbud får dessutom meddelas annan befattningshavare än som

anges i första och andra styckena, om han haft befogenhet att fullgöra en

näringsidkares skyldigheter i särskilt avseende och i den egenskapen gjort

sig skyldig till brott som inte är ringa samt förutsättningarna för förbud enhgt I $ andra stycket är uppfyllda.

Paragrafens två första stycken motsvarar, med vissa avvikelser, 199b§8

andra stycket KL. Tredje stycket saknar motsvarighet i gällande reglering.

Paragrafen motsvarar — med vissa avvikelser som har berörts i den allmiänna motiveringen favsnmtt 4.3.2 och 4.3.3) — 2§ i kommitténs förslag.

Genom denna paragraf blir regleringen tillämplig även då oegentligheter Prop. 1985/86: 126 har begåtts i verksamhet som har bedrivits av ett handelsbolag (kommanditbolag), ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Näringsförbud kan då enligt bestämmelserna i 4§ meddelas vissa ställföreträdare för den juridiska personen. Förbud kan vidare. enligt andra stycket första meningcn, riktas mot den som faktiskt har utövat ledningen av en näringsverksamhet, oavsett om denna har drivits under enskild firma eller av en juridisk person. Andra meningen i andra stycket innehåller en regel som främst riktar sig mot den som handlar som bulvan i näringsverksamhet som bedrivs under enskild firma. Enligt tredje stycket kan förbud vidare meddelas en person i ett företag som, utan att ha faktiskt utövat ledningen av verksamheten, dock haft en sådan ställning att han kan fällas till ansvar för brott enligt principerna för s.k. företagaransvar.

Första stycket Bestämmelsen innebär att näringsförbud kan meddelas den som är bolagsman i ett handelsbolag i denna hans egenskap. Är handelsbolaget ett kommanditbolag, skall förbud enligt denna regel dock kunna meddelas bara sådan bolagsman som är komplementär. För att undvika missförstånd har detta ansetts böra framgå av lagtexten.

Förutsättningarna för förbud är desamma som enligt I och 2 §§. Bestämmelsen tar sikte på det fallet att det i den verksamhet som bolaget bedrivit har förekommit sådana oegentligheter som kan kvalificera för näringsförbud. Den bygger på tanken att bolagsmannen intar en sådan ställning, att han är ansvarig för oegentligheterna. För att näringsförbud skall meddelas skall dock bolagsmannen själv i bolagets verksamhet ha gjort sig skyldig till brott enligt 1§ första stycket I eller själv kunna lastas för betalningsunderlåtelse av det slag som anges i 18 första stycket 2 vilken bolaget gjort sig skyldigt till. Det är också han som skall ha grovt äsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet. och förbud skall vara påkallat från allmän synpunkt såvitt avser just honom. Om handelsbolaget (kommanditbolaget) har försatts i konkurs kan bolagsmannen vidare meddelas näringsförbud endast om de förutsättningar för näringsförbud vid sidan om konkurskravet som anges i 28 är tillämpliga på honom själv. Har en bolagsman i ett handelsbolag t. ex. genom avtal uteslutits från förvaltningsrätten och därför inte haft möjlighet att påverka det handlande som inrymt bolagets ocgentligheter, skall näringsförbud således inte komma i fråga för hans del.

Andra stycket Genom denna bestämmelse blir regleringen tillämplig även på styrelseledamäter i aktiebolag och ekonomiska föreningar, liksom på suppleanter till dessa. Också verkställande och vice verkställande direktörer i aktiebolag omfattas av lagen och kan äläggas näringsförbud. Däremot gäller reglerna inte styrelseledamöter i handelsbolag eller i ideella föreningar eller stiftelser som driver rörelse, i denna deras egenskap. Inte heller träffar reglerna dem som i ett handelsbolag eller en ekonomisk förening kallar sig verkställande direktör. Även firmatecknare faller utanför de kategorier som automatiskt omfattas av regleringen i I och 2 §§. 160

De senast nämnda personerna kan ändå träffas av reglerna om de i det Prop. 1985/86: 126

enskilda fallet passar in på beskrivningen i första meningens senare led.

Näringsförbud kan meddelas den som faktiskt har utövat ledningen av en

näringsverksamhet. Avsikten är bl. a. att träffa de personer som inte utåt

framträder som företrädare utan handlar genom bulvan.

Innebörden av att bestämmelsen är tillämplig på den som har utövat ledningen av en näringsverksamhet är att näringsförbud kan komma i fråga för såväl den som är verksam i en enskild näringsverksamhet som den som

utövar den faktiska ledningen i en näringsverksamhet som bedrivs av en juridisk person, 1. ex. ett aktiebolag eller staten eller en kommun.

Uttrycket faktiskt utövat ledningen skall förstås så, att den som i realiteten utövar bestämmanderätten i företaget skall träffas av reglerna. Det är

således inte tillräckligt att han har den formella bestämmanderätten om han inte utövar denna i praktiken. Det är å andra sidan inte heller nödvän-

digt att han, för att kunna omfattas av bestämmelsen, har någon formell beslutanderätt i företaget. Det avgörande är. om han är den som fattar beslut angående företagets angelägenheter.

Akticägare träffas således inte automatiskt av reglerna. I många fall måste dock den som har ett dominerande ägarinflytande i ett fåmansföretag antas ha faktiskt utövat ledningen av företaget (fr prop. 1979/80:83 s.

36).

Den andra meningen tar sikte på den som wutåt framstått som ansvarig

för en enskild näringsverksamhet. Därmed avses i första hand den som har varit registrerad som innehavare av en rörelse som drivits under enskild firma. Om rörelsen inte har varit registrerad blir bestämmelsen tillämplig

på den som utåt har uppträtt som innehavare av denna. Bestämmelsen tar

sikte på både det fallet då det rättsligt sett varit fråga om en enskild

näringsverksamhet och det då verksamheten i själva verket har utövats av t.ex. ett handelsbolag men utåt framträtt som en enskild näringsverksamhet.

Tredje stycket Det finns anställda som, utan att ha haft ett så övergripande ansvar för en näringsverksamhet som ligger i att de kan sägas ha utövat den faktiska ledningen av denna, ändå har haft en så självständig eller ansvarsfull ställning i ett företag att de enligt principerna för s.k. företagaransvar kan straffas för brott som har begåtts i verksamheten (i betänkandet s, 228 ff beskrivs begreppets innebörd närmare). Bestämmelsen i tredje stycket innebär att näringsförbud kan meddelas en person som hör till denna krets av befattningshavare, om han i den befattningen har gjort sig skyldig till brott som inte är ringa. Därutöver krävs att han har grovt åsidosatt vad som har ålegat honom i näringsverksamhet och att förbud befinns påkallat

från allmän synpunkt.

Om brottet har bedömts enligt principerna för företagaransvar är därmed

också fastslaget att vederbörande hör till den krets av befattningshavare som bestämmelsen riktar sig mot. Det kan dock även tänkas att en person som hör till denna krets i stället begår brott som inte är ringa av annat slag än som faller under principerna för företagaransvar, t.ex. förskingring 161

11 Riksdagen 1985186. I saml. Nr 126

eller annat brott enligt brottsbalken. Näringsförbud kan meddelas också på Prop. 1985/86: 126 grund av sådan brottslighet under förutsättning att brottet utfördes i den befattning som var förenad med företagaransvar. I detta senare fall får alltså i ett mål om näringsförbud särskilt prövas om vederbörande har haft en ställning som är förenad med sådant ansvar.

Den tidpunkt vid vilken någon skall ha innehaft en sådan ställning eller befattning som anges i 48 är den då oegentligheterna inträffade. Den som har tillträtt en sådan ställning eller befattning i ett företag efter det att de åsidosättanden skedde som ligger till grund för en talan om näringsförbud skall inte kunna få förbud på grund av dessa, och inte heller den som har hunnit lämna rörelsen innan de inträffade. Detta betyder också att näringsförbud inte skall kunna meddelas någon på grund av sådana brott eller andra oegentligheter som han gjorde sig skyldig till medan han ännu var underlydande i rörelsen. Sådana oegentligheter skall över huvud inte beaktas vid prövningen. Det förhållandet att vederbörande då oegentligheterna ägde rum hade en befattning som avses i denna paragraf men hunnit lämna posten när talan väcks saknar däremot betydelse. I detta senare fall får oegentligheterna alltså åberopas mot honom.

5§ Näringsförbud skall meddelas för en viss tid, lägst tre och högst fem år.

Paragrafens motsvarighet i KL finns i 199b§ första stycket. Den gällande regeln föreskriver dock ingen minsta tid för förbud. Paragrafen överensstämmer med 1§ tredje stycket i kommittéförslaget.

När domstolen bestämmer tiden för förbudet måste den beakta ändamålen med bestämmelserna. Det främsta syftet är att hindra en person som orsakat stora skador i sin näringsverksamhet att fortsätta med detta. Man skall också kunna ingripa med förbud i ett fall då det skulle framstå som stötande om en person som har begått allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet trots detta skulle få fortsätta att ägna sig åt sådan. Även allmänpreventiva hänsyn måste tas.

För att näringsförbudet skall uppfylla dessa syften måste det gälla under en inte obetydlig tid. Domstolen får vid bestämmande av förbudstiden använda liknande kriterier som vid straffmätning. Oegentligheternas omfattning och karaktär måste tillmätas stor betydelse, liksom den skada som näringsidkarens borgenärer eller anställda, konkurrenterna, konsumenterna, avtalsparter eller andra åsamkats eller kunnat åsamkas. Av stor vikt är också vilken inställning näringsidkaren har visat. En omständighet som bör verka i skärpande riktning är om näringsidkaren har visat sig helt likgiltig för de regler som gäller för näringsverksamhet. Har näringsidkaren tidigare varit underkastad förbud men vägrat att ta rättelse av detta, kan ett långvarigt näringsförbud också vara motiverat. Samma synsätt ter sig befogal om de oegentligheter som leder till näringsförbud är sådana att de även medför ett långvarigt fängelsestraff.

Tiden för förbudet räknas från den dag då domen vinner laga kraft, om domstolen inte har förordnat om omedelbart ikraftträdande enligt reglerna om tillfälligt förbud. Om ett sådant förbud har löpt före domen, kan rätten

bestämma att det skall fortsätta att gälla i väntan på att domen vinner laga Prop. 1985/86: 126 kraft (105). Jag kan här i övrigt hänvisa till den diskussion som kommittén för om hur förbudstiden bör anges (s. 316 f).

Om en dom på slutligt näringsförbud har föregåtts av ett tillfälligt förbud, måste det beaktas att den sammanlagda tiden för förbuden inte får överstiga fem år. Även då minimigränsen för förbudet, tre år, skall beräknas skall den tid räknas in under vilken ett tillfälligt förbud har gällt.

Den utmätta förbudstiden kan förlängas om förbudet överträds. Detta framgår av 268.

9.1.2 Verkan av förbud Detta avsnitt av lagen omfattar 6 och 7 §§ och innehåller regler om näringsförbudets innebörd. Den första bestämmelsen beskriver bl.a. de olika befattningar hos en juridisk person som den som har näringsförbud inte får inneha (6§). Den andra uppställer ett förbud mot anställning m.m. hos närstående och i den tidigare rörelsen (7 §).

6§ Den som är underkastad näringsförbud har inte rätt att driva näringsverksamhet eller att vara bolagsman i ett annat handelsbolag än kommanditbolag eller komplementär i ett kommanditbolag. Han får inte heller vara styrelseledamot eller suppleant för styrelseledamot i ett aktiebolag, ett handelsbolag eller en ekonomisk förening, eller i en sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet, samt ej heller vara verkställande eller vice verkställande direktör i eu aktiebolag eller i annan egenskap vara ställföreträdare för en sådan juridisk person som har angetts nu. Inte heller får han på annat sätt faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet eller av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig även om den inte driver näring. Dessutom gäller att han inte får äga så många aktier i ett aktiebolag att hans andel av röstetalet för samtliga aktier i bolaget kommer att överstiga femtio procent.

Näringsförbud utgör inget hinder mot att sådan verksamhet bedrivs som innebär utövning av rättighet som avses i 2 kap. 1 § regeringsformen celler I kap. 18, 4 kap. 1§, 6 kap. 1§ eller 13 kap. 5§ tryckfrihetsförordningen.

Paragrafens närmaste motsvarighet i KL är 199c§ första stycket. Paragrafen motsvarar — med viss avvikelse, som har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.4.3) — 3§ i kommitténs förslag.

Paragrafen anger tillsammans med 73 den verkan ett näringsförbud har. Dc frågor som regleras av paragrafen har i den allmänna motiveringen behandlats i avsnitt 4.4.1—4.4.3. | ;

Första stycket Den som har näringsförbud får inte driva niäringsverksamhet. Han får alltså inte vara näringsidkare. Innebörden härav har berörts under 18 samt i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.4.1 med hänvisningar).

Förbudet är generellt i den meningen att det i princip avser all näringsverksamhet. Ett näringsförbud kan inte begränsas till att avse enbart en viss bransch eller viss verksamhet.

Däremot kan viss verksamhet undantas från det generella förbudet ge- Prop. 1985/86: 126 nom dispens (19 §). |

Vidare är det förbjudet för den som är underkastad näringsförbud att vara bolagsman i ett vanligt handelsbolag eller komplementär i ett kommanditbolag. Förbudet avser däremot inte ställningen som kommanditdelägare, eftersom en sådan normalt inte har del i bolagets förvaltning. Om det däremot finns ett avtal om att en kommanditdelägare skall ha samma befogenheter som vanliga handelsbolagsmän, kan en sådan ställning vara i strid med förbudet att faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet.

Det är också förbjudet för en person med näringsförbud att vara styrelseledamot eller suppleant för styrelseledamot i ett aktiebolag eller handelsbolag — däri inbegripet kommanditbolag — eller en ekonomisk förening, eller i en sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet, samt att vara verkställande eller vice verkställande direktör i ett aktiebolag eller i annan egenskap vara ställföreträdare för en sådan juridisk person som har nämnts tidigare. Det sistnämnda tar främst sikte på firmatecknare. Förbudet grundas i fråga om aktiebolag och ekonomisk förening på de befogenheter som enligt särskild lagstiftning är knutna till de nämnda befattningarna. Motsvarande reglering gäller visserligen inte för de övriga slagen av juridiska personer, men när t. ex. bolagsmännen i ett handelsbolag har anförtrott förvaltningen åt en styrelse, torde ledamöterna av denna ofta få befogenheter motsvarande dem som tillkommer styrelsens ledamöter i ett aktiebolag. Det har därför ansetts att förbudet bör gälla också vissa befattningar hos även andra juridiska personer än aktiebolag och ckonomiska föreningar.

Det är vidare förbjudet för den som är underkastad ett näringsförbud att faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet eller av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig även om den inte driver näring. Den senare kategorien utgörs av aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska föreningar. Förbudet att faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet gäller oavsett företagsform, alltså oberoende av om verksamheten drivs under enskild firma eller av ett aktiebolag eller någon annan juridisk person. Det avser också sådan näringsverksamhet som drivs av statliga och kommunala affärsdrivande verk liksom av andra statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

Frågan om innebörden av att någon faktiskt utövar ledningen av en näringsverksamhet har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.3.2) och i specialmotiveringen till 4§. Den som har fått näringsförbud bryter mot förbudet om han är den som i realiteten bestämmer över en näringsverksamhet och avgör hur den skall drivas. Att han har en formell bestämmanderätt — av annat slag än som anges i 6§ — innebär inget brott så länge han inte utövar den.

En person kan å andra sidan bryta mot ett näringsförbud, även om han inte har någon som helst formell beslutanderätt över verksamheten. Förestår han en näringsverksamhet, och fattar han på eget ansvar avgörande beslut angående företagets ledning, bryter han mot förbudet, även om han i och för sig är anställd. Detta gäller även om han delar företagets ledning med någon annan. Annorlunda förhåller det sig om han handlar på ägarens 164

direktiv. Det är alltså tillåtet att förestä en verksamhet så länge man inte Prop. 1985/86: 126 fattar självständiga beslut angående företagets ledning.

Den som har ansvaret för enbart en viss del av företagets verksamhet, exempelvis marknadsföringen eller redovisningen, kan inte anses utöva ledningen. Avgörande är här att vederbörande har någon över sig som i sista hand kan bestämma över företagets handlande.

Att idka rådgivning till ett företag är i princip inte förbjudet för den som har näringsförbud. Ofta kan emellertid konsultverksamhet anses som näringsverksambet, och i så fall är den givetvis förbjuden. Rådgivning kan vidare, oavsett om den utgör näringsverksamhet eller ej, tänkas utgöra brott mot lagen (1985: 354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall. m. m. I vissa lägen kan naturligtvis det som av de berörda rubriceras som rådgivning i själva verket innebära ledning av en näringsverksamhet.

Den som har näringsförbud får vidare inte äga så många aktier i ett aktiebolag att han har en majoritet av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Ett akticinnehav som representerar hälften av rösterna eller mindre är inte förbjudet enligt denna punkt. Även ett sådant innehav kan dock vara straffbart, nämligen om det ger den som har fått näringsförbud en möjlighet att faktiskt utöva ledningen av bolaget och han också utnyttjar denna möjlighet. Hans handlande i kombination med aktieinnehavet strider då mot regeln i tredje meningen.

Kommittén har i betänkandet (s. 263 f) gett några exempel för att konkretisera var gränserna går för näringsförbudets räckvidd i det hänseende som nu är i fråga. Jag ansluter mig — med visst tillägg, som särskilt redovisas — till den bedömningen som kommittén redovisar i anknytning till exemplen. Dessa återges i det följande.

Exempel I. B äger enskilda firman X. A förestår den och sköter allt i den enligt en generalfullmakt från B som bor på annat håll och bara bryr sig om företaget såtillvida att han uppbär viss vinst. A får här anses ha brutit mot sitt näringsförbud, även om han inte är att betrakta som näringsidkare.

Exempel 2. B äger enskilda firman X. A är anställd däri men sköter bara bokföring, deklarationer, utbetalningar o.d. Detta gör han dock helt på cget ansvar utan att B lägger sig i det. B är i övrigt verksam i rörelsen med inköp, försäljning m.m. A:s inblandning är här inte sådan att han kan anses ha överträtt sitt förbud. Om det visas att han också deltagit i företagets ledning på jämställd fot med B, blir bedömningen en annan.

Exempel 3. A och B är verksamma i ett aktiebolag. B äger alla aktier och är ordförande i styrelsen, där för övrigt hans två barn sitter. B är också VD. A. som är B:s kamrat, delar dock det faktiska ansvaret för bolaget med B. Det misstänks att A bidragit med hälften av aktiekapitalet genom att låna pengarna till B. A har överträtt sitt förbud om det kan visas att han delat företagsledningen med B och inte varit underställd denne. Att det misstänks att A lånat ut pengar kan inte tillmätas någon betydelse. Om detta kan visas, kan det dock få betydelse för bedömningen av B:s inblandning.

Exempel 4. A och B äger cen rörelse tillsammans. B sköter om alla praktiska göromål och har allt slutligt ansvar både i teori och praktik genom ett särskilt avtal som träffats. Han samråder dock med A angående

investeringar, skatteplanering, bokföring, verksamhetsinriktning m.m. — Prop. 1985/86: 126 Här synes ett handelsbolag föreligga, och A bryter mot näringsförbudet . genom att vara bolagsman. Om det i stället är ett aktiebolag, kan han inte sägas bryta mot förbudet, om han inte är styrelseledamot, VD eller supple-

ant eller (som följer av mitt tillägg till kommitténs förslag om näringsförbu-

dets verkan) äger så stor del av aktierna att hans andel i röstetalet överstiger 50 22. Hans inblandning innebär knappast att han "faktiskt utövat

ledningen". Exempel 5. A är anställd som juridisk och ekonomisk expert i ett aktiebolag. Han har inga formella befogenheter men spelar en viktig ro!l när det

gäller bolagets skatteplanering och utformningen av bolagets avtal med

leverantörer och kunder. Denna A:s verksamhet omfattas inte av näringsförbudet, och han skall således inte dömas för överträdelse. Exempel 6. A är dömd för allvarliga arbetsmiljöbrott i en av honom

tidigare driven verksamhet, vilken han avslutat på grund av ett honom

ålagt näringsförbud. Han är anställd av B för att ansvara för personalfrå-

gor. Han har bestämmande inflytande över de anställdas löner och övriga

anställningsvillkor, bl.a. arbetstider och arbetsmiljö. B lägger sig inte alls i

dessa frågor. A har inget inflytande på rörelsen i övrigt. Denna A:s

verksamhet bör vara tillåten.

Andra stycket Ett näringsförbud innebär inte något hinder mot sådan verksamhet som är skyddad av grundlag. Utövning av exempelvis yttrandefriheten, mötesfri-

heten eller tryckfriheten hindras således inte av ett näringsförbud. Även den som har fått ett sådant förbud får därmed driva exempelvis ett trycke-

ri, en butik för försäljning av tidningar och böcker eller en teater. Han får också arbeta som 1. ex. författare. Grundlagsskyddet medför dock inte att den som är underkastad ett näringsförbud har rätt att vara ställföreträdare för cen juridisk person som driver verksamhet av ifrågavarande slag. I

praktiken innebär därför undantaget i andra stycket en inskränkning i näringsförbudet endast såvitt avser enskild näringsverksamhet.

Om en person som får näringsförbud tidigare ägnat sig åt sådan verksamhet som skyddas av grundlag, kan det vara lämpligt att rätten i domen anmärker att verksamheten i fråga inte omfattas av förbudet.

78 Den som är underkastad näringsförbud får inte vara anställd eller ta cmot

återkommande uppdrag I en näringsverksamhet som drivs av en närstående till honom eller där en närstående har en sådan ställning som anges

14§. Som närstående anses make, sambo, förälder, barn och syskon samt

den som är besvågrad i rätt upp- eller nedstigande led eller så att den ene är gift med den andres syskon.

Inte heller får den som är underkastad näringsförbud vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i den näringsverksamhet där han åsidosatt

sina åligganden.

Paragrafen har ingen motsvarighet i KL. Den motsvarar däremot — med viss avvikelse, som har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.4.4) —- 4§ 1 kommitténs förslag.

Första stycket | Prop. 1985/86: 126 Enligt 7§ första meningen får den som har meddelats näringsförbud över huvud inte vara anställd hos en person som är närstående till honom. Han får inte heller motta återkommande uppdrag av en närstående.

Förbudet omfattar sådan näringsverksamhet som drivs av en närstående, men också sådan i vilken en närstående har en sådan ställning att han, om det förekommer oegentligheter i näringsverksamheten, själv skul- Je kunna meddelas näringsförbud enligt 4§. Detta betyder att den som har meddelats förbud inte får vara anställd exempelvis i ett aktiebolag där en närstående sitter i styrelsen, eller i ett handelsbolag där en närstående är en av flera bolagsmän. Ibland torde ett sådant förbud framstå som alltför strängt, exempelvis om det rör sig om en underordnad ställning i ett stort börsnoterat aktiebolag. Det har dock inte ansetts möjligt att i lagen skilja ut företag som generellt kan undantas från närståendeförbudet från andra. I ett fall som det nämnda kan dock en dispens te sig befogad.

Förbudet mot att ta emot återkommande uppdrag innebär att den som har fått näringsförbud inte kan tjänstgöra som konsult åt en närstående i dennes verksamhet eller som exempelvis agent, reparatör eller revisor åt företaget. Att ge enstaka råd eller utföra någon enstaka tjänst är dock inte förbjudet. I ordet återkommande ligger att det skall röra sig om flera uppdrag, som inte ligger alltför lång tid efter varandra.

Vid tillämpningen av 7§ måste beaktas att regeln har kommit till för att effektivisera och understödja näringsförbudet i 6§ och att det i övrigt inte finns något skäl att förbjuda anställning och uppdrag hos närstående. Detta bör uppmärksammas framför allt då frågan om att ge dispens för viss anställning kommer upp, men även vid bedömningen av hur allvarlig en överträdelse av närståendeförbudet bör anses ha varit.

I andra meningen preciseras vilka som i detta sammanhang skall anses som närstående. Kretsen är begränsad till makar. sambor, föräldrar, barn, syskon samt dem som är besvågrade i rätt upp- eller nedstigande led eller så att den ene är gift med den andres syskon. Genom att överträdelse av närståendeförbudet är ett brott, måste personkretsen vara så begränsad och klart avskiljbar som möjligt. Det betyder också att regeln får tolkas

däremot adoptivbarn. Motsvarande gäller för betydelsen av förälder. Som syskon bör räknas halvsyskon men inte styvsyskon. :

Andra stycket Den som är underkastad näringsförbud får inte heller vara anställd i eller ta emot återkommande uppdrag i samma näringsverksamhet som den i vilken han har åsidosatt sina åligganden. Vid bedömningen av om en viss näringsverksamhet är densamma som den i vilken en person med näringsförbud tidigare har varit verksam får hänsyn tas till flera faktorer. Att företagets firma ändrats kan knappast spela någon självständig roll. Detsamma gäller om företaget byter lokaler eller flyttar till annan ort. Även om företaget genomför vissa ändringar i sin verksamhet, men såväl huvudinriktningen av denna som företagets ledning är densamma som tidigare, torde det ändå finnas skäl att anse att det är fråga om samma företag som tidigare. 167

s

Detsamma är fallet om företaget fått ny ägare eller ny ledning men i stort Prop. 1985/86: 126 bedriver samma verksamhet som tidigare. Med hänsyn till att det här rör sig om en straffsanktionerad bestämmelse ligger det i sakens natur att gränsdragningen i tveksamma fall bör ske till förmån för den som har fått näringsförbud. Uppkommer frågan huruvida denne i ett sådant fall har överträtt förbudet bör han alltså hellre frias än fällas.

9.1.3 Förfarandet vid prövningen av frågor om förbud Detta avsnitt av lagen, som omfattar 8—-14§8, innehåller regler om förfarandet då frågan om att meddela näringsförbud har uppkommit.

Avsnittet inleds med en bestämmelse om rättegången i mål om näringsförbud (88). Därefter följer en bestämmelse som lägger viss skyldighet rörande näringsförbud på kronofogdemyndighet (9§). Vidare ges bestämmelser om s.k. tillfälligt näringsförbud (10—13 §§) och om att viss underrättelse skall lämnas när ett förbud meddelas (14 §).

8§ Talan om näringsförbud förs i tingsrätt av allmän åklagare. Angående utredningen och förfarandet i mål om näringsförbud skall, om inte annat föreskrivs i denna lag, i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott där straffet är fängelse i högst ett år. Tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. rättegångsbalken får dock inte tillgripas i fråga om näringsförbud.

Talan om näringsförbud mot någon som försatts i konkurs får tas upp av samma tingsrätt som handlägger eler har handlagt konkursen.

Paragrafen motsvarar, med viss ändring, 19943 KL. Skillnaden består i att mitt förslag inte har någon motsvarighet till regeln i 199d§8 tredje stycket KL om att talan om förbud måste väckas inom viss tid. Paragrafens första stycke motsvarar 6 § i kommittéförslaget.

Första stycket Enligt förslaget skall talan om näringsförbud även i fortsättningen föras av allmän åklagare i tingsrätt. Då frågan om förbud kommer upp i samband med ansvarstalan rörande ekonomisk brottslighet kan den komma att prövas av särskild eko-tingsrätt (SFS 1985:415). Vanliga brottmålsregler skall gälla för förfarandet, närmare bestämt reglerna om mål som rör brott för vilket är stadgat fängelse i högst ett år. Detta betyder bl.a. att bestämmelserna om forum i brottmål normalt skall tillämpas och att tingsrätten är domför med tre nämndemän, givetvis dock under den förutsättningen att talan om brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år inte samtidigt prövas. Rättens avgörande sker genom dom. I övrigt kan i huvudsak hänvisas till specialmotiveringen i det förra lagstiftningsärendet (prop. 1979/80:83 s. 58 ff). Det bör dock observeras, att förutsättningarna för att offentlig försvarare skall förordnas är delvis förändrade (21 kap. 3a§ RB).

Liksom tidigare skall reglerna om häktning, anhållande och gripande inte vara tillämpliga i fråga om näringsförbud. Detsamma gäller bestäm- 168

melserna om reseförbud och anmälningsskyldighet. Givetvis kan det ändå Prop. 1985/86: 126 bli aktuellt att tillgripa dessa tvångsmedel som en följd av att vederbörande samtidigt misstänks för brott. Övriga tvångsmedel kan användas i fråga om näringsförbud, i den mån reglerna över huvud är tillämpbara.

Den regel i KL som föreskriver att talan om näringsförbud måste väckas senast två år från dagen för konkursbeslutet — talan får dock alltid väckas så länge konkurs pågår — saknar motsvarighet i den nya lagen. Talan behöver alltså inte väckas inom viss tid från det att de oegentligheter begicks som ligger till grund för den. För att uppfylla den särskilda förutsättning för näringsförbud som anges i 18 första stycket I gäller dock att den oegentlighet som avses där — brott — inte får vara preskriberad. Jag kan här hänvisa till vad jag i allmänmotiveringen har anfört i denna fråga (avsnitt 4.2.2, 4.2.3 och 4.2.6).

Andra stycket Liksom enligt nu gällande bestämmelser (199d§ andra stycket första meningen KL) får mål om näringsförbud som rör någon som har försatts i konkurs även — dvs. vid sidan om de fora som framgår av de allmänna brottmålsreglerna — tas upp av den tingsrätt som handlägger eller har handlagt konkursen.

98 Varje kronofogdemyndighet skall särskilt uppmärksamma när det kan finnas skäl att meddela näringsförbud i fall som anges i 1§ första stycket 2. Så snart myndigheten finner anledning till det, skall den göra anmälan om förhållandet till åklagaren.

Paragrafen saknar direkt motsvarighet i KL. Enligt 199e§ skall dock TSM, om inte konkursförvaltaren gjort någon anmälan om näringsförbud till åklagaren enligt 55§ eller 185 b§8, göra en sådan anmälan, så snart det finns anledning till det. Paragrafen innebär alltså en viss påbyggnad av vad som redan idag åligger vissa kronofogdemyndigheter.

Som framhållits i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.5.1) skall kronofogdemyndigheterna ha ett särskilt ansvar för att aktualisera näringsförbud enligt skatterekvisilet, när ett sådant är befogat. Kronofogdemyndigheterna har på detta område en särskild sakkunskap och erfarenhet som måste utnyttjas. Innebörden av bestämmelsen är att kronofogdemyndigheterna fortlöpande skall bevaka utvecklingen av — och alltså hålla sig underrättade om — sådana gäldenärsförhållanden som kan ge anledning till näringsförbud samt anmäla till åklagare då de anser ett näringsförbud påkallat. Bevakningen skall kunna innebära både registerspaning och visst fältarbete, liksom fallbeskrivningar och analyser av skatteförhållanden som är av intresse i sammanhanget. Då kronofogdemyndigheten gör en anmälan till åklagaren bör den bifoga den utredning som finns i ärendet.

108 Är det uppenbart att näringsförbud skall meddelas, får rätten meddela förbud för tiden till dess frågan om näringsförbud slutligt har avgjorts (tillfälligt näringsförbud). 169

En fråga om tillfälligt näringsförbud tas upp på yrkande av åklagaren, Prop. 1985/86: 126 om inte annat följer av fjärde stycket. Ett sådant yrkande kan prövas såväl innan talan enligt 8§ har väckts som därefter. Innan ett tillfälligt förbud meddelas skall den som yrkandet avser få tillfälle att yttra sig, om det inte finns anledning att anta att han har avvikit eller på annat sätt håller sig undan.

Rätten får hålla förhandling för frågans prövning. Till förhandlingen skall den som avses med yrkandet kallas personligen. I kallelsen skall han upplysas om att frågan kan avgöras även om han inte inställer sig. Om förfarandet i övrigt vid en sådan förhandling gäller i tillämpliga delar föreskrifterna i 24 kap. 14§ rättegångsbalken.

Bifalls en talan om näringsförbud, får rätten i domen självmant förordna om tillfälligt förbud.

Paragrafens första stycke motsvarar, med viss avvikelse som har behandlats i avsnitt 4.5.2 i den allmänna motiveringen, 199g § första stycket KL. Dess andra och tredje stycken motsvarar 199g§8 tredje stycket KL. Paragrafens fjärde stycke motsvarar 199h § tredje stycket KL. Paragrafen överensstämmer i sak med 73 första och andra styckena samt 83 tredje stycket i kommittéförslaget. I andra stycket finns dock ett tillägg som berörs nedan.

I 108 stadgas om tillfälligt näringsförbud, som kan meddelas i avvaktan på lagakraftägande avgörande. Tillfälligt förbud kan ges redan innan talan enligt 8§ har väckts. Har sådan talan väckts skall domstolen också kunna meddela tillfälligt förbud under hela förfarandet fram till dom i målet. Tillfälligt förbud kan också meddelas i samband med domen. I det senare fallet innebär det tillfälliga förbudet detsamma som ett förordnande om att näringsförbudet skall gälla utan hinder av att domen inte har vunnit laga kraft. Såväl de materiella förutsättningarna som vissa förfaranderegler tas upp i denna paragraf. I 11—13 88 finns ytterligare regler om förfarandet.

Första stycket För att tillfälligt näringsförbud skall få meddelas fordras att det är uppenbart att förbud skall meddelas. Detta betyder att bevisläget måste vara helt klart. Dessutom måste omständigheterna vara så graverande att det inte råder någon tvekan om att näringsidkaren har grovt åsidosatt sina åligganden och att näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt.

Regeln är fakultativ och rätten behöver alltså inte meddela ett tillfälligt näringsförbud även om förutsättningarna för ett sådant är uppfyllda. Väcker åklagaren talan om tillfälligt förbud, och finner domstolen att näringsförbud uppenbart skall meddelas, bör dock också tillfälligt näringsförbud normalt meddelas. .

Bakgrunden till det stränga beviskravet är att ett tillfälligt förbud kan ge mycket besvärande effekter för den som drabbas, vilka kanske inte kan repareras om det vid den slutliga prövningen skulle anses att förbud trots allt inte bör meddelas. Det kan tilläggas att om i ett sådant fall vederbörande näringsidkare vänder sig mot staten med anspråk på ersättning för den skada han lidit, statens eventuella ansvar är begränsat till vad som följer av 3 kap. skadeståndslagen (1972: 207).

Andra, tredje och fjärde styckena Prop. 1985/86: 126 I andra, tredje och fjärde styckena finns vissa förfaranderegler. De överensstämmer med dem som gäller idag. I andra stycket andra meningen har dock för klarhetens skull införts en bestämmelse om att ett yrkande om tillfälligt näringsförbud kan prövas såväl innan talan om näringsförbud har väckts som därefter. I övrigt hänvisas till prop. 1979/80:83 s. 62 f.

118 Ett beslut om tillfälligt näringsförbud gäller omedelbart, om inte annat förordnas: Beslutet skall delges den som avses med förbudet.

Paragrafen motsvarar i sak 199 g§ fjärde stycket KL. Den överensstämmer, med viss redaktionell förändring, med 78 tredje stycket i kommittéförslaget. |

Av paragrafen framgår att ett beslut om tillfälligt näringsförbud skall gälla omedelbart, om inte annat förordnas. Vid tillämpningen av regeln skall hänsyn givetvis tas till om det finns behov av ett uppskov med ikraftträdandet för avveckling (jfr 18 §). Ett beslut om tillfälligt näringsförbud skall alltid delges den som avses med förbudet.

128 Ett beslut om tillfälligt näringsförbud, som har meddelats under rättegången, överklagas särskilt. |

Överklagas ett beslut om tillfälligt förbud, får högre rätt omedelbart förordna att förbudet inte skall gälla.

Första stycket motsvarar i sak 199 g§& femte stycket KL och 7§ fjärde stycket i kommittéförslaget. Andra stycket har ingen motsvarighet i KL. Det motsvarar med viss avvikelse — som har berörts i avsnitt 4.5.2 i den allmänna motiveringen — 78 femte stycket kommitténs förslag.

Första stycket Genom bestämmelsen jämställs beslut om tillfälligt näringsförbud, som har meddelats under rättegången, med vissa liknande beslut som avses i 49 kap. 48 RB. Även ett beslut om tillfälligt näringsförbud som har meddelats innan talan om näringsförbud har väckts är att anse som beslut under rättegången. Har ett beslut om tillfälligt näringsförbud meddelats i samband med dom, gäller för fullföljden mot beslutet 49 kap. 8§ första stycket RB. Särskild talan får då inte föras mot beslutet.

Andra stycket Innebörden av bestämmelsen är att högre rätt kan förordna om inhibition av ett beslut om tillfälligt näringsförbud, dvs. besluta att förbudet tills

vidare inte skall gälla. Beslut om inhibition kan meddelas såväl då det

tillfälliga förbudet har meddelats i samband med dom som då det har meddelats under rättegången.

Ett yrkande om inhibition får anses vara ett sådant yrkande som påkallar omedelbar prövning (jfr 51 kap. 5§ andra stycket och 55 kap. 5§ andra stycket RB). Vadeinlagan eller revisionsinlagan skall alltså sändas in ge- 171 nast.

138 Prop. 1985/86: 126 Om rätten meddelar ett tillfälligt näringsförbud, skall den utsätta en tid inom vilken talan om näringsförbud skall väckas, om inte en sådan talan redan har väckts. Tiden får inte bestämmas längre än vad som bedöms absolut nödvändigt. Är den utsatta tiden inte tillräcklig, får rätten medge förlängning om åklagaren före tidens utgång gjort framställning om sådan.

Paragrafen motsvarar i sak 199 h§ första stycket KL liksom 8§ andra stycket i kommitténs förslag.

I denna paragraf finns ytterligare regler om förfarandet vid meddelande av tillfälligt näringsförbud. Någon saklig ändring är inte avsedd med de redaktionella ändringar som har gjorts i förhållande till 199 h§ KL. Här hänvisas därför till specialmotiveringen i prop. 1979/80: 83 s. 62 f.

148 I samband med att näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud meddelas. skall rätten till den som avses med förbudet överlämna cn särskild underrättelse, där innebörden av förbudet beskrivs.

Rätten skall sända ett exemplar av domen eller beslutet till den myndighet som enligt 24§ skall svara för tillsynen.

Har den som fått näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud tillstånd av myndighet att driva näring inom särskilt reglerat näringsområde, skall rätten sända ett exemplar av domen eller beslutet till den myndigheten.

Paragrafen har ingen motsvarighet i KL. Första och andra stycket motsvarar, med undantag av några mindre redaktionella ändringar, 9§ i kommitténs förslag, medan tredje stycket saknar motsvarighet där.

Första stycket Här föreskrivs att rätten när näringsförbud meddelas skall lämna en underrättelse med redogörelse för förbudets innebörd.

I underrättelsen bör innehållet i 6 och 7 §§ eller, i förekommande fall, 4 p. Övergångsbestämmelserna till lagen återges på ett så enkelt och överskådligt sätt som möjligt. Också undantaget för grundlagsskyddad verksamhet bör noteras. Underrättelsen bör även innehålla en crinran om vad som gäller vid överträdelse av förbud. Underrättelsen bör däremot inte innehålla nägon information som är individuellt anpassad till mottagaren. Uppgifterna om detta skall i stället finnas i domen. Bakgrunden härtill är redovisad i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.5.1).

En underrättelse enligt denna paragraf skall lämnas både vid dom i målet och när tillfälligt förbud meddelas under rättegången.

Andra stycket Här finns en föreskrift om att domstolen skall sända ett exemplar av domen eller beslutet till vederbörande TSM.

Tredje stycket Domstolen skall också i förekommande fall sända ett exemplar av domen eller beslutet till den myndighet som är tillståndsmyndighet för särskilt reglerade näringar, t.ex. länsstyrelse i fråga om fastighetsmäkleri, yrkes-

trafik och servering av alkoholdrycker och polismyndighet i fråga om Prop. 1985/86: 126

skrothandel.

9.1.4 Upphävande av förbud

Detta avsnitt av lagen, som omfattar 15—17§§, innehåller regler om upphävande av näringsförbud. Den första bestämmelsen behandlar upphä-

vande av tillfälligt förbud (15 §). Den följs av en bestämmelse om att högre rätt i vissa fall skall upphäva ett näringsförbud (16§). I en ytterligare

bestämmelse regleras möjligheten för den som har fått näringsförbud att på

ansökan få detta upphävt (17 §).

158 Har talan om näringsförbud inte väckts inom utsatt tid. och har en framställning om förlängning av tiden inte heller inkommit, skall ett beslut om tillfälligt näringsförbud omedelbart upphävas. Detsamma gäller om talan återkallas eller lämnas utan bifall eller om det inte längre finns skäl för det tillfälliga näringsförbudet. Om talan bifalls, skall rätten pröva om det tillfälliga näringsförbudet fortfarande skall gälla.

Paragrafen motsvarar i sak 199 h§ andra stycket KL liksom 8§ andra stycket i kommitténs förslag. Regeln i den första meningen korresponderar med 13§, enligt vilken rätten, om den meddelar ett tillfälligt näringsförbud, skall utsätta en tid inom vilken talan om näringsförbud skall väckas, om inte talan redan har väckts. Är den utsatta tiden inte tillräcklig kan den

förlängas. Jag hänvisar till specialmotiveringen till 13§.

168 : Frikänns den som genom en lagakraftvunnen dom fått näringsförbud för

brott som utgjort förutsättning för förbudet enligt I $ första stycket I, skall rätten samtidigt upphäva förbudet. Avser frikännandet endast en viss del av brottsligheten eller hänförs denna under mildare straffbestämmelser,

skall rätten pröva om och under vilken tid förbudet fortfarande skall gälla.

I fall som avses nu får den högre rätten också upphäva eller ändra ett

beslut om skyldighet att svara för rättegångskostnader, om ett sådant har

meddelats i samband med domen om förbud.

Upphäver rätten det konkursbeslut som utgjort förutsättning för ett näringsförbud enligt 28, skall rätten samtidigt upphäva näringsförbudet.

Rättens beslut om att upphäva eller ändra ett näringsförbud skall gälla

omedelbart. :

Paragrafen saknar motsvarighet i såväl KL som kommittéförslaget. Där-

emot finns en motsvarighet till första och tredje styckena i 53 tredje

stycket lagen (1985: 354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. Bestämmelsen har i den allmänna motiveringen behandlats i avsnitt 4.4.8.

Paragrafen har sin bakgrund i att ett näringsförbud kan meddelas med

stöd av bestämmelsen i I $ första stycket I om brott som inte är ringa, även om avgörandet i ansvarsdelen inte har vunnit laga kraft. På motsvarande sätt kan en dom meddelas om näringsförbud med hänvisning till konkursrekvisitet i 28 utan att konkursbeslutet har vunnit laga kraft. 173

Första stycket Prop. 1985/86: 126

För att näringsförbud skall kunna meddelas med hänvisning till det särskilda brottsrekvisitet i I $ första stycket I krävs inte att brottmålsdomen har vunnit laga kraft. Detta gäller såväl då talan om ansvar och förbud förs samtidigt som då förbudstalan förs separat. En annan sak är att det för tillämpningen av ett förbud krävs att den dom varigenom förbudet har meddelats har vunnit laga kraft, såvida domstolen inte förordnar om tillfälligt förbud med stöd av 10§ första eller fjärde stycket.

Bestämmelsen i första meningen tar sikte på det fallet då näringsförbudet grundats på det särskilda brottsrekvisitet i 18 första stycket 1. Den innebär att om högre instans meddelar en frikännande dom i fråga om det brott som således har varit förutsättning för näringsförbudet, domstolen skall upphäva detta även om avgörandet i förbudsfrågan har vunnit laga kraft. Att brottet i fråga skall ha utgjort förutsättning för förbudet innebär att näringsförbudet inte skall upphävas om det också grundats på sådan betalningsunderlåtelse som avses i 1§ första stycket 2 eller på det särskilda konkursrekvisitet i 2§. :

Om vederbörande frikänns endast delvis, har överinstansen enligt andra meningen att pröva om den brottslighet som han fortfarande görs ansvarig för kan betecknas som ringa eller ej. Detsamma gäller om brottsligheten hänförs under mildare straffbestämmelser. Om brottsligheten anses ringa, skall förbudet upphävas. Om den inte anses ringa är förutsättningarna för förbud fortfarande uppfyllda. I detta fall skall rätten pröva om det finns anledning att ändra på förbudstidens längd. En ändring i mildrande riktning kan te sig befogad särskilt om brottsligheten till alldeles övervägande del utgjort det grova åsidosättande som varit en ytterligare förutsättning för förbudet. Om den som är underkastad förbud vid sidan om brott har gjort sig skyldig till andra allvarliga åsidosättanden, bör inställningen till en ändring däremot vara mera restriktiv.

Ett förbud som har vunnit laga kraft bör stå fast. om överinstansen gör samma bedömning i fråga om det förbudsgrundande brottets svårhetsgrad som underinstansen eller ser allvarligare på det brottet än underinstansen har gjort.

Upphävs ett förbud kan överinstansen ompröva den tidigare domen även i fråga om skyldigheten att svara för rättegångskostnader. Till följd av hänvisningen i 8§ första stycket till brottmålsförfarandet blir 31 kap. RB tillämpligt.

Andra stycket Bestämmelsen innebär att. om ett konkursbeslut som utgjort förutsättning för näringsförbud enligt 2§ upphävs, näringsförbudet samtidigt också skall upphävas. Detta gäller givetvis inte om förbudet också har grundats på något av de två alternativa rekvisiten i I $ första stycket I och 2.

Som framhållits i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.4.8) kan ett näringsförbud också upphävas om förbudet grundas på underlåten skattebetalning och skattskyldigheten senare faller bort. I den situationen krävs emellertid att vederbörande själv ansöker om att få förbudet upphävt enligt 178. 174

Tredje stycket Prop. 1985/86: 126

" Upphävs eller ändras ett förbud, inträder verkan härav omedelbart, dvs. utan hinder av att domen inte har vunnit laga kraft.

178 Ett lagakraftvunnet beslut om förbud enligt f eller 2§ får upphävas på ansökan av den som förbudet avser, om det senare kommer fram att den som fått förbudet inte hade grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet.

Beträffande mål om upphävande av förbud gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs i 8§ om talan om förbud. Ett sådant mål tas upp av den tingsrätt som tidigare handlagt målet om näringsförbud. Målet får i stället tas upp av rätten i den ort där sökanden har sitt hemvist, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.

Mål om upphävande av förbud får avgöras utan huvudförhandling, om saken ändå kan utredas tillfredsställande. Har rätten beslutat att målet skall avgöras utan huvudförhandling, skall parterna ges tillfälle att slutföra sin talan, om det inte är uppenbart att detta inte behövs.

Rättens beslut om att upphäva ett näringsförbud skall gälla omedelbart.

Paragrafen motsvarar, med vissa avvikelser, 199 f§ KL. Den har ingen motsvarighet i kommitténs förslag.

Första stycket Den bakomliggande tanken för bestämmelsen är att om de grundläggande förutsättningarna för näringsförbud har fallit bort, det i vissa fall skall vara

hävningsregeln i 16§. Ett fall som den tar sikte på är då ett näringsförbud har meddelats med hänvisning till betalningsrekvisitet i I $ första stycket 2 och, efter det att förbudet meddelades, det skattebeslut som utgjort grunden för betalningsanspråket har ändrats eller upphävts.

Som har framhållits i den allmänna motiveringen skall det inte komma i fråga att domstolen utan vidare häver ett näringsförbud i den situation som Jag nu har nämnt. Omständigheten att vederbörande har gjort sig skyldig till en betalningsunderlåtelse är ofta att anse som en oegentlighet i sig. Att skattebeslutet ändras kan dock ibland tänkas göra underlåtelsen ursäktlig. Bestämmelsen tar bl.a. sikte på dessa fall.

Bestämmelsen kan också åberopas då brottsrekvisitet eller betalningsrekvisitet varit uppfyllt men det grova åsidosättandet utgjorts av också andra oegentligheter än brott eller betalningsunderlåtelse som inte är ringa, och det när näringsförbudet vunnit laga kraft visar sig att den som är underkastad förbud inte skall lastas för dessa senare oegentligheter. Det ligger i sakens natur att ett upphävande av förbudet kan vara särskilt motiverat om i ett sådant fall de nu åsyftade oegentligheterna utgjort ett väsentligt inslag i det grova åsidosättandet.

Bestämmelsen ger, till skillnad från nu gällande hävningsregeli KL. inte utrymme för ett upphävande av ett beslut bara till viss del. Ett sådant beslut är närmast av dispenskaraktär, och de situationer då en hävning av sådant slag kan vara aktuella regleras av dispensregeln i 198.

Jag kan här ytterligare hänvisa till vad som anförts i avsnitt 4.4.8 i den Prop. 1985/86: 126 allmänna motiveringen.

Andra stycket I andra stycket hänvisas i fråga om förfarandet till vad som gäller i fråga om mål om näringsförbud. Regeln motsvarar vad som idag gäller för mål om hävande av förbud enligt 199f§ andra stycket första meningen KL (prop. 1979/80:83 s. 61). Att åklagaren har ställning som motpart till den som ansöker om hävande av förbud har inte ansetts behöva utsägas i lagtexten.

Bestämmelsen innehåller vidare regler om forum för mål om upphävande av förbud vilka motsvarar 199 f§ andra stycket andra meningen KL.

Tredje stycket Första meningen motsvarar i stort 199f§3 andra stycket sista meningen KL. I mitt lagförslag anges dock som förutsättning för avgörande på handlingarna att saken kan utredas tillfredsställande utan huvudförhandling, medan det i KL anges att saken skall vara uppenbar. Jag har därvid främst tänkt på fall där handlingarna i målet ger tillräckligt stöd för att näringsförbudet skall kunna upphävas och ansökningen härom kanske även medges av åklagaren, utan att det därför kan sägas att saken är uppenbar.

Fjärde stycket Upphävs ett förbud, inträder verkan utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft.

9.1.5 Tid för avveckling av förbjuden näringsverksamhet m. m. 188 En domstol som meddelar beslut om näringsförbud eller om tillfälligt näringsförbud skall fastställa en begränsad tid innan förbudet skall gälla, om det behövs för avvecklingen av näringsverksamhet, anställning, uppdrag, delägarskap i handelsbolag eller aktieinnehav som anges i 6 och 7 §§. Rätten får föreskriva vilka åtgärder som får vidtas eller som skall vara förbjudna under denna tid och vad den som fått näringsförbud i övrigt då har att iaktta.

Om det föreligger synnerliga skäl, får tiden för avveckling förlängas på ansökan av den som fått förbudet.

Beträffande mål om förlängning av tiden för avveckling gäller vad som sägs om upphävande av förbud i 17 § andra och tredje styckena.

Första stycket första meningen i paragrafen motsvarar närmast 199c5§ tredje stycket KL. Stycket motsvarar, med viss avvikelse, 5§ i kommittéförslaget. Paragrafen har i övrigt ingen motsvarighet i KL eller i kommittéförslaget.

Första stycket Näringsförbudets innebörd är att den som är underkastad detta under förbudets löptid skall vara förhindrad att driva näringsverksamhet, liksom 176

att ha vissa ledande befattningar hos juridiska personer eller faktiskt leda Prop. 1985/86: 126 en näringsverksamhet. Han har heller inte rätt att vara bolagsman i ett vanligt handelsbolag eller komplementär i ett kommanditbolag eller äga så många aktier i ett aktiebolag att han har en majoritet av rösterna i bolaget. Han saknar vidare rätt att vara anställd hos en närstående eller i den näringsverksamhet där han har åsidosatt sina åligganden. Den verksamhet som är förbjuden för honom anges i 6 och 7 §§.

Förbudet tar sikte på såväl framtida engagemang av nyssnämnt slag som sådana som vederbörande redan har då förbudet träder i kraft. Detta innebär att den som är underkastad förbud är skyldig att avveckla en sådan verksamhet eller befattning m. m. i vilken han redan är verksam. Gör han inte detta överträder han förbudet och kan straffas enligt 25§. Förbudet kan då också förlängas med stöd av 268.

Förevarande bestämmelse har sin bakgrund i att en näringsidkare kan behöva viss tid för att avveckla sådana engagemang som blir förbjudna för honom.

Bestämmelsen i 188 första stycket första meningen innebär att den domstol som meddelar beslut om näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud har att ta ställning till om det behövs en viss tid för avvecklingen av sådan näringsverksamhet eller befattning eller ett sådant uppdrag eller aktieinnehav som är förbjudet för den som meddelas näringsförbud. Rätten skall alltså självmant i samband med att den förordnar om näringsförbud pröva om det skall fastställas en tid för avveckling eter ej. Om den finner alt det finns behov av en viss frist för avveckling, skall den besluta att - näringsförbudet skall träda i kraft först då fristen gått till ända. .

Avvecklingen skall ombesörjas av den som har fått näringsförbud. Någon avveckling genom myndighets försorg avses alltså inte med bestämmelsen.

Vid prövningen av om tid behöver beviljas för avveckling liksom av fristens längd har rätten att ta hänsyn till arten och omfattningen av näringsidkarens engagemang. Att frånträda en anställning bör normalt vara enklare — och kunna ske på kortare tid — än att t. ex. överlåta en rörelse. Av betydelse vid prövningen bör också vara vilka avvecklingsalternativ som står till buds. Vid prövningen kan rätten även ha att ta hänsyn till vilket intresse tredje man, såsom företagets anställda och borgenärer, har av alt en mer eller mindre lång avvecklingsfrist beviljas. Vidare måste givetvis bakgrunden till näringsförbudet och förbudets syfte beaktas. Domstolen måste därför fästa vikt vid om det finns risk för att vederbörande under avvecklingstiden begår nya oegentligheter. Med tanke på att näringsförbud bara skall tillgripas vid grova åsidosättanden och beslutet att meddela förbud ofta torde bygga på en negativ prognos, ligger det i sakens natur att tillämpningen av avvecklingsregeln ofta bör vara förhållandevis restriktiv.

De engagemang som den som har fått näringsförbud är skyldig att avveckla kan vara av mycket skiftande omfattning. Det får ankomma på näringsidkaren själv att redovisa sin verksamhet, sina befattningar m. m. som underlag för domstolens prövning av om det skall fastställas tid för avveckling och av hur lång avvecklingsfristen i förekommande fall bör 177 vara. 12 Riksdagen 19851/86. I saml. Nr 126

Om näringsidkaren medges en tidsfrist för avveckling har han under Prop. 1985/86: 126 denna tid rätt att fortsätta den verksamhet eller inneha den befattning eller den aktiepost som annars är förbjuden för honom. Detta är innebörden av paragrafens första mening. Rätten har emellertid möjlighet att begränsa näringsidkarens handlingsfrihet under avvecklingstiden, något som fram-

går av den andra meningen. I domen eller beslutet kan således anges att näringsidkaren bara får vidta åtgärder av närmare angivet slag intill en viss

senare dag men förbudet i övrigt gälla redan tidgare. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt KL (prop. 1979/80:83 s. 58). Rätten kan också omvänt besluta att han under avvecklingstiden inte har rätt att vidta

en viss typ av handlingar. Om domstolen anser att det finns skäl att på detta sätt begränsa näringsidkarens handlingsfrihet under avvecklingstiden bör den bl.a. av rättssäkerhetsskäl så konkret som möjligt ange vilka

åtgärder som vederbörande har rätt att vidta eller som skall vara förbjudna för honom.

Av andra meningen framgår vidare att domstolen kan koppla också andra villkor till ett avvecklingsbeslut än sådana som rör tiden för avvecklingen och tillåten eller förbjuden verksamhet. Som exempel kan nämnas

att cn detaljhandlare som handlat oseriöst mot sina kunder förbjuds att mot ersättning överlåta innevarande lager till annan än en näringsidkare. Ett annat exempel är att vederbörande under avvecklingstiden skall hålla

tillsynsmyndigheten underrättad om viktigare avvecklingsåtgärder. Om ett villkor som avgränsar den tillåtna verksamheten (eller motsvarande) överträds, handlar vederbörande i strid mot förbudet och kan då straffas med

stöd av 258. Underlåter den som har fått näringsförbud att iaktta ett villkor av annat slag, kan även detta beivras med stöd av samma bestämmelse.

Även när ett villkor av det senare slaget inte har uppställts, ankommer det på tillsynsmyndigheten att kontrollera att näringsidkaren avvecklar sina engagemang i enlighet med domstolens beslut. |

Det torde många gånger framstå som ändamålsenligt att domstolen,

innan den meddelar beslut om näringsförbud, inhämtar yttrande från tillsynsmyndigheten i frågan om avveckling.

Andra stycket Enligt bestämmelsen kan avvecklingstiden 1 undantagsfall förlängas. För

att en förlängning skall komma i fråga måste det föreligga mycket starka

skäl. Ett exempel är att det uppstått hinder för avvecklingen, dvs. denna

kan inte genomföras inom den fastställda tiden. En förlängning kan också

tänkas befogad i vissa fall då tredje man skulle lida allvarlig skada om

avvecklingen genomfördes inom den fastställda tiden och skadan skulle

undvikas om tiden förlängdes. Så kan vara fallet om det visat sig omöjligt att genomföra en planerad överlåtelse av en rörelse inom den ursprungli-

gen fastställda tiden och det andra avvecklingsalternativet då är att lägga ner verksamheten och därvid bl. a. avskeda anställda. Om rätten finner att

rörelsen bör kunna överlåtas om avvecklingstiden förlängs, kan detta vara ett skäl till att medge förlängning.

Tredje stycket Prop. 1985/86: 126

Här 'hänvisas i fråga om förfarandet till vissa regler som behandlats i specialmotiveringen till 178.

9.1.6¶Dispens från förbud

Detta avsnitt av lagen omfattar 19—22 §§ och innehåller regler om dispens

från näringsförbud. Avsnittet inleds med bestämmelser om möjligheten till

dispens och om återkallelse av en sådan (198). Därefter följer bestämmelser om förfarandet för prövningen av frågor om dispens (20-22 8§).

198!

Om det finns särskilda skäl, får den som är underkastad näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud medges dispens för viss näringsverksamhet, viss

anställning. visst uppdrag, visst delägarskap 1 handelsbolag celler visst

aktieinnehav. Rätten får föreskriva vad den som medges dispens har att iaktta då dispensen utnyttjas.

En dispens från ett förbud att driva näringsverksamhet eller inneha anställning, uppdrag, delägarskap i handelsbolag eller aktier enligt vad som sägs i 68 får återkallas, om den som är underkastad förbudet åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som avses med dispensen, En

dispens får också återkallas om den som är underkastad förbudet åsidosät-

ter en föreskrift som rätten meddelat med stöd av första stycket.

I 268 tredje stycket föreskrivs att en dispens kan återkallas om närings-

förbudet överträds.

Paragrafens närmaste motsvarighet i KL är 199f§, som ger domstol

möjlighet att helt eller delvis häva ett lagakraftvunnet beslut om näringsförbud. Paragrafen motsvarar, med en avvikelse i såk som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.4.7), 108 i kommitténs förslag.

Paragrafen innebär att domstol skall ha möjlighet att medge undantag från näringsförbudet genom beslut om dispens. Undantaget kan bara avse viss preciserad näringsverksamhet. Det får således inte göras så vidsträckt att näringsförbudet bara kommer att gälla en viss bransch eller verksamhet. Ett förbud skall i princip vara generellt. dvs. omfatta all näringsverksamhet.

Domstolen kan också medge dispens från närståendeförbudet i 78 lik-

som från förbudet för anställning m. m. i den tidigare rörelsen och således tillåta en viss bestämd anställning — celler vissa bestämda uppdrag — hos en närstående eller i den rörelse där den som har fått näringsförbud har gjort sig skyldig till de åsidosättanden som legat till grund för förbudet.

Första stycket |

I första stycket anges förutsättningen för att dispens skall medges. Dispens

kan medges från förbudet i 6 § att driva näringsverksamhet eller inneha en företagsledande befattning hos en juridisk person eller att vara bolagsman i ett vanligt handelsbolag eller komplementär i ett kommanditbolag eller

inneha aktiemajoriteten i ett aktiebolag. Dispens kan också beviljas från

! Första stycket motsvarar 198 i propositionens lagförslag. Andra stycket motsvarar delvis 2081 propositionens lagförslag. 179

förbudet i 78 att vara anställd hos en närstående eller i den rörelse där den Prop. 1985/86: 126 som är underkastad näringsförbud har åsidosatt sina åligganden. Bestämmelsen uppställer inget hinder mot att en dispens från förbudet i 78 förenas

med en dispens från förbudet i 6 §. För att dispens skall få beviljas fordras att det finns särskilda skäl. Med

detta avses i första hand dels att det föreligger någon omständighet som gör det motiverat att inskränka näringsförbudets verkan i visst hänseende. dels även att det föreligger sådana omständigheter i det individuella fallet som gör att risken för oegentligheter eller överträdelse av näringsförbudet är liten. Särskilda skäl kan också föreligga om ett undantagslöst förbud på grund av speciella omständigheter skulle framstå som orimligt.

När någon söker dispens för att få driva viss näringsverksamhet, eller för att få ha en sådan ställning eller ett sådant aktieinnehav som förbjuds

enligt 63. bör det normalt krävas att det är fråga om en rörelse där riskerna

för nya åsidosättanden är mycket små. Detta kan vara fallet om de tidigare

ocgentligheterna har förekommit i en helt annan verksamhet och den rörelse för vilken dispens söks inte alls har varit berörd. Det bör däremot knappast komma i fråga att ge någon dispens från förbudet i 68 kombinerad med en dispens från förbudet i 78 för verksamhet i en rörelse där vederbörande tidigare har gjort sig skyldig till betydande oegentligheter.

Det som sagts nu har i huvudsak tillämplighet också på frågan om dispens från förbudet mot delägarskap i handelsbolag eller mot visst ak-

tieinnehav. Har de oegentligheter som lagts vederbörande till last "haft anknytning till det eller de handelsbolag där han är delägare eller akticbolag där han har en majoritet av rösterna, bör det normalt knappast komma i

fråga att ge dispens. Ett motsatt synsätt ter sig däremot befogat i fråga om

andelsinnehav i bolag där inga oegentligheter har förekommit. Det bör i fråga om aktieinnehav tilläggas att dispensbeslutet här bara behöver avse den del av innehavet som ger innehavaren mer än hälften av rösterna i bolaget.

Ibland kan det å andra sidan vara särskilt motiverat med dispens, nämligen om ett näringsförbud annars i praktiken skulle komma att innebära ett

yrkesförbud. Detta blir effekten om den som är underkastad näringsförbud

inte har någon möjlighet att fortsätta att utöva sitt yrke som anställd. En sådan risk kan föreligga bl. a. när det gäller jordbrukare liksom vissa av de s.k. fria-yrkesutövarna (musiker, konstnärer. tandläkare m. f1.).

Om någon söker dispens enbart från närståendeförbudet eller från förbudet att vara verksam i den tidigare rörelsen i 7§ får bedömningen bli en

delvis annan. eftersom en sädan dispens inte i sig ger vederbörande rätt att driva näringsverksamhet eller inneha en sådan befattning m. m. som anges

168. Av intresse vid prövningen bör därför inte i första hand bli i vad mån man kan befara åsidosättanden av sådant slag som anges i I och 2 §§, utan i stället om man kan befara att förbudet kommer att överträdas eller ej, alltså om det kan antas att den som har näringsförbud faktiskt kommer att leda den verksamhet där han vill bli anställd. När dispens beviljas från förbudet att ta anställning hos närstående eller i den tidigare rörelsen, kan det vara lämpligt att den verksamhet för vilken

dispensen gäller preciseras närmare. Någon generell dispens från förbudet 180

enligt 7§ bör inte komma'i fråga. Om en dispens bara avser närståendeför- Prop. 1985/86: 126 budet eller förbudet att vara verksam i den tidigare rörelsen, synes det också lämpligt att det i domen anges att dispensen inte innebär något undantag från förbudet att leda näringsverksamhet.

Också en dispens från förbudet mot viss verksamhet eller anställning m.m. enligt 68 måste preciseras, så att det klart framgår såväl vilket företag som vilket slags verksamhet, befattning m.m. som dispensen avser. Det ligger i sakens natur att en dispens från förbudet mot visst aktieinnehav enligt 6§ anges gälla äktieinnehav i visst aktiebolag.

I princip bör det åligga den som avses med näringsförbudet att ange gränserna för den dispens han önskar. Domstolen bör inte meddela dispens utan att det har gjorts en framställning om det. Däremot kan domstolen ta initiativ till en dispens i sådana fall då cn sådan framstår som berättigad.

En dispens skall inte kunna begränsas till viss tid utan gälla hela förbudstiden, givetvis under förutsättning att den inte återkallas.

Enligt andra meningen i första stycket får rätten föreskriva vad den som medges dispens har att iaktta då dispensen utnyttjas. En sådan föreskrift kan innebära t. ex. att vederbörande, om han har fått tillstånd att inneha en viss befattning i ett angivet företag, i den befattningen inte skall ägna sig åt verksamhet av visst slag. En föreskrift kan också ange att personen i fråga skall hålla tillsynsmyndigheten underrättad om sin verksamhet. En föreskrift kan knytas an till såväl sådan verkan av förbud som anges i 6§ som sådan som anges i 78.

Andra stycket Enligt denna bestämmelse får en dispens från förbud enligt 6§ att driva näringsverksamhet eller inneha anställning. uppdrag, delägarskap i handelsbolag eller aktier återkallas som en följd av att den som är underkastad ett näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som dispensen avser. Som framhållits i specialmotiveringen till första stycket bör rätten, då den beviljar dispens från sådan verkan av förbud som anges i 6§, precisera för vilken verksamhet dispensen skall gälla. Åsidosätter vederbörande sina skyldigheter i en annan näringsverksamhet, som han driver utan dispens, gör han sig ju samtidigt skyldig till överträdelse av förbudet. Också detta kan ligga till grund för återkallelse av dispensen (26§ tredje stycket).

Att inget anges om återkallelse av dispens från närståendeförbudet eller förbudet att vara anställd i den tidigare rörelsen sammanhänger med att den som har fått endast en sådan dispens inte har rätt att idka någon egen näringsverksamhet. Om han ändå gör det överträder han näringsförbudet. Dispensen kan då återkallas enligt 26 § tredje stycket.

En dispens kan också återkallas om den som är underkastad näringsförbud åsidosätter en föreskrift som meddelats i anslutning till dispensen.

Lagtexten förutsätter inte att det åsidosättande som den som är underkastad näringsförbud har gjort sig skyldig till måste vara kvalificerat för att en dispens skall återkallas. Det ligger dock i sakens natur att domstolen i det enskilda fallet måste bedöma om åsidosättandet har sådan vikt att det motiverar en återkallelse. En sådan bör främst komma i fråga vid grova 181

åsidosättanden eller om näringsidkaren på annat sätt visat likgiltighet eller Prop. 1985/86: 126 nonchalans inför de regler som gäller i näringsverksamhet. Man mäste vid prövningen också beakta att en återkallelse av en dispens kan vara en ingripande åtgärd.

Tredje stycket Här finns en hänvisning till 268 tredje stycket, som föreskriver att en

dispens kan återkallas om ett näringsförbud överträds. Om förbudet överträds bör dispensen normalt dras in.

208!

En fråga om dispens får prövas i samband med dom om näringsförbud, i

samband med beslut om tillfälligt näringsförbud eller efter en senare gjord ansökan.

Paragrafen. som motsvarar I1§ första meningen i kommitténs förslag, innehåller en regel om när en dispensfråga kan prövas. Här sägs att

dispensfrågan kan tas upp antingen i samband med att näringsförbud eller

tillfälligt näringsförbud meddelas eller på ett senare stadium.

218”

När en fråga om dispens prövas särskilt, gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs 1 8§ om mål om näringsförbud. Om behörig domstol gäller vad som sägs i 17 § andra stycket. Mål om dispens från näringsförbud får avgöras utan huvudförhandling, om saken ändå kan utredas tillfredsställande. Har rätten beslutat att målet

skall avgöras utan huvudförhandling, skall parterna ges tillfälle att slutföra

sin talan, om det inte är uppenbart att detta inte behövs.

Paragrafen innehåller regler om förfarandet i mål om dispens.

Första stycket motsvarar i sak 118 första stycket andra meningen och andra stycket i kommitténs förslag. Andra stycket motsvarar, med vissa smärre ändringar, 11§ tredje stycket i kommitténs förslag.

Första stycket .

Då frågan om dispens prövas i samband med att näringsförbudet meddelas, -

tillämpas samma regler för förfarandet i denna fråga som för målet i övrigt. Detta har inte ansetts behöva utsägas i lagtexten.

I första stycket hänvisas i fråga om förfarandet, när en fråga om dispens

prövas särskilt. till vad som gäller i fråga om mål om näringsförbud. Jag

kan här hänvisa till vad som anförts om motsvarande regel i specialmoti-

veringen till 17 8.

Åklagaren har. liksom då frågan gäller hävande av förbud. ställning som

motpart till sökanden i mål om dispens. men detta har inte ansetts behöva

uttalas i lagtexten. ”

Andra stycket Även här hänvisas till specialmotiveringen under 178. ! Paragrafen motsvarar 218 första stycket i propositionens lagförslag. ” Paragrafen motsvarar 218 andra stycket i propositionens lagförslug. 182

228 Prop. 1985/86: 126

Talan om återkallelse av dispens förs av allmän åklagare. När frågan prövas i ett särskilt mål gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs i 8§ om

mål om näringsförbud. Om behörig domstol gäller vad som sägs i 178

andra stycket.

Paragrafen, som i sak motsvarar 118 fjärde stycket i kommitténs förslag,

innehåller förfaranderegler för mål om återkallelse av dispens. Om frågan kommer upp i samband med ett brottmål gäller vanliga brottmålsregler.

9.1.7 Fillsynen av meddelade förbud m. m. Detta avsnitt av lagen omfattar bestämmelser om det s. k. näringsförbudsregistret (23 §) och om tillsynen av meddelade näringsförbud (24 §).

23§

Riksskatteverket skall föra ett register över näringsförbud och tillfälliga näringsförbud.

Paragrafen är i oförändrat skick överförd från 199i§ KL. Den motsvarar

12 § i kommittéförslaget. Bestämmelsen ålägger RSV att föra det s.k. näringsförbudsregistret.

Utförligare regler om registret ges i förordningen (1980:420) om näringsförbudsregister.

24§ . Tillsynsmyndighet är den tillsynsmyndighet i konkurs inom vars område

den som är underkastad näringsförbud är bosatt.

Det åligger tillsynsmyndigheten att vaka över att näringsförbud och

tillfälliga rnäringsförbud efterlevs. Om det finns skäl att misstänka att ett

förbud överträds celler att den som fått dispens enligt 19§ åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som avses med dispensen, celler vad

som rätten föreskrivit i samband med att den beviljade dispens, skall

tillsynsmyndigheten göra anmälan om förhållandet till åklagaren.

Tillsynsmyndigheten har rätt att av den som är underkastad näringsförbud begära sådana upplysningar som behövs för tillsynen.

Första stycket motsvarar i sak 13§& tredje stycket första meningen i kommitténs förslag. Andra stycket motsvarar, med vissa avvikelser, 199j§ KL och 13§ första stycket I kommittéförslaget.

Första stycket

Enligt 24§ skall, liksom tidigare, TSM ha hand om tillsynen över de

personer som meddelats näringsförbud. I första stycket anges vilken TSM

som skall sköta övervakningen av den som är underkastad näringsförbud.

Avgörande är var denne är bosatt. En TSM har ansvar för tillsynen inom ett geografiskt område som motsvarar domkretsen för de tingsrätter vid vilka TSM verkar i samband med konkurs enligt uppräkningen i förordningen (1979: 755) om tillsynsmyndighet i konkurs.

Någon generell skyldighet att exempelvis anmäla flyttning gäller inte för den som har näringsförbud. Givetvis bör den TSM som sköter övervak-

ningen, om den får kännedom om att vederbörande flyttar till ett annat Prop. 1985/86: 126 tillsynsområde, underrätta den TSM som i fortsättningen får ansvaret för tillsynen.

Andra stycket

TSM har att övervaka såväl att avveckling sker av befintlig näringsverk-

samhet m. m., som är förbjuden enligt 6 och 7§§, som att vederbörande

inte startar något nytt företag eller på annat sätt engagerar sig i näringsverksamhet på ett sätt som är otillåtet för den som har näringsförbud. Även efterlevnaden av närståendeförbudet (78) har TSM att kontrollera. liksom att den som har fått dispens inte åsidosätter vad som åligger honom i sådan verksamhet för vilken han fått dispens. TSM skall också tillse att den som har beviljats dispens iakttar en sådan föreskrift som rätten kan ha

meddelat i samband med dispensen (jfr. 19§ första stycket andra meningen). I avsnitt 4.6 och 4.7 i den allmänna motiveringen har jag berört frågan rörande tillsynen.

Om TSM misstänker att överträdelser eller åsidosättanden sker, skall den anmäla detta till åklagare. TSM bör inte själv genomföra sådant aktivt

spaningsarbete som är av närmast polisiär art. Om de indikationer som TSM får ger vid handen att det finns skäl att påbörja spaning av detta slag. bör uppgiften överlämnas till polisen. TSM har inte tillgång till några

tvångsmedel i egentlig mening för sitt övervakningsarbete. Skulle det

anses påkallat med husrannsakan, beslag e. d. bör alltså TSM koppla in

polisen i arbetet. :

En viktig uppgift för TSM bör vara att kontrollera relevanta register, såsom aktiebolagsregistret, handelsregistren och utsökningsregistret. Om

TSM: s kontroll visar att en person med näringsförbud är registrerad för en näringsverksamhet, bör man undersöka om verkligheten stämmer med registeruppgiften. Detta kan tänkas ske genom att viss spaning utförs av kronofogdemyndighetens fältpersonal. |

Om cn registerförande myndighet upptäcker att en person som är under-

kastad näringsförbud är eller önskar bli registrerad för ett företag, är det

naturligt att myndigheten underrättar TSM, polis eller åklagare. En kontakt med polis eller åklagare bör närmast tas om det finns en välgrundad misstanke om att förbudet överträds. Även andra myndigheter som lägger

märke till att ett näringsförbud kan ha överträtts bör finna det naturligt att underrätta TSM, polis eller åklagare.

Tredje stycket TSM har enligt denna bestämmelse rätt att av den som har näringsförbud

begära sådana upplysningar som behövs för tillsynen. Det kan gälla sådant

som var vederbörande är bosatt eller vad slags verksamhet han ägnar sig

åt, hur en avveckling fortlöper eller en dispens utnyttjas. Begäran kan framställas i muntlig eller skriftlig form. Som anförts i den allmänna motiveringen har TSM däremot inte rätt att kalla vederbörande till förhör. Det ligger i sakens natur att TSM, om det visar sig finnas skäl att misstänka att ett förbud överträds, iakttar försiktighet av hänsyn till en kommande förundersökning rörande överträdelsen. 184

9.1.8 Överträdelse av förbud m. m. Prop. 1985/86: 126

Detta avsnitt av lagen omfattar 25—27 §§ och innehåller regler om straff vid överträdelse av förbud (25 §), om möjligheten att förlänga ett förbud 1265) och om upphävande av förbud i visst fall (278).

25 § Den som överträder ett beslut om näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud skall dömas till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa. till böter eller fängelse i högst sex månader.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2128 andra stycket KL och 145 första stycket i kommitténs förslag.

Genom att det i paragrafen talas om överträdelse av beslut om näringsförbud blir paragrafen tillämplig även då den som är underkastad näringsförbud gör sig skyldig till överträdelse av en föreskrift som har meddelats med stöd av 18§ första stycket andra meningen.

I övrigt hänvisas till avsnitt 4.8 den allmänna motiveringen.

268! Ett näringsförbud som överträds får förlängas med högst fem år. Sker flera förlängningar, får den sammanlagda tiden för förlängning inte vara mer än fem år. Talan om förlängning skall väckas innan förbudstiden har gått ut.

När cn fråga om förlängning prövas särskilt, gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs i 8§ om mål om näringsförbud.

Vid överträdelse får en dispens som meddelats med stöd av 198 återkallas.

Första stycket = Bestämmelsen har med vissa redaktionella jämkningar förts över från 2128 tredje stycket KL, som motsvaras av 14§ andra stycket i kommitténs förslag.

Andra stycket Bestämmelsen saknar motsvarighet i KL liksom i kommittéförslaget. I fråga om dess innebörd hänvisas till specialmotiveringen till 8 §.

Tredje stycket Bestämmelsen saknar motsvarighet i KL. Den motsvarar 148 tredje stycket i kommitténs förslag.

Enligt bestämmelsen får en beviljad dispens återkallas om ett näringsförbud överträds. Om en dispens har meddelats från närståendeförbudet eller förbudet att vara verksam i den tidigare rörelsen och det visar sig att vederbörande utövar ledningen av verksamheten, torde det i allmänhet finnas skäl att återkalla dispensen. Bryter den som är underkastad ett näringsförbud mot detta genom att utöva ledningen av en annan rörelse än den för vilken dispensen gäller, eller genom att vara anställd hos en närstående i en annan verksamhet än den dispensen avser, kan ett mindre

! Tredje stycket motsvarar delvis 208 första meningen i propositionens lagförslag. 185

strängt synsätt te sig befogat. Det som sagts nu gäller dock inte vid Prop. 1985/86: 126 .. upprepade överträdelser. .

Om en dispens ger den som har näringsförbud rätt att driva viss närings-

verksamhet. torde dispensen i regel böra återkallas om vederbörande

också har drivit någon annan — förbjuden — verksamhet. Han får då anses ha förverkat det förtroende som har visats honom. Om sidoverksamheten

är mycket begränsad, eller om överträdelsen eljest är ringa, kan det dock finnas skäl att överväga att ge vederbörande ytterligare någon möjlighet att

utnyttja dispensen. Vid upprepade äverträdelser bör en beviljad dispens

alltid återkallas. I 198 andra stycket föreskrivs om återkallelse av dispens när den som

har beviljats dispens gör sig skyldig till åsidosättanden i den rörelse som

dispensen avser. Har det förekommit både sådana åsidosättanden och

överträdelse av förbudet, bör dispensen normalt återkallas.

27§

Om den som är underkastad ett näringsförbud får ett nytt förbud skall rätten undanröja det tidigare meddelade förbudet.

Bestämmelsen saknar motsvarighet i KL. Den motsvarar 158 i kommittéförslaget.

Det kan ibland finnas skäl att, om förutsättningarna för näringsförbud i I

eller 28 är uppfyllda, meddela ett nytt näringsförbud medan det gamla ännu gäller. Att en överträdelse av det gällande förbudet har skett kan

beaktas som en försvårande omständighet vid den samlade prövningen.

Enbart överträdelsen såsom sådan kan dock inte utgöra tillräckligt skäl för

ett nytt förbud.

För att inte två förbud skall gälla samtidigt skall rätten undanröja det förbud som redan löper. Lämpligen bör dä tiden när detta skall upphöra

bestämmas så, att det inte uppstår nägot glapp mellan de två förbuden.

Detta kan ske genom att domstolen förordnar om omedelbart ikraftträdande av det nya förbudet eller genom att den anger att det gamla skall sluta gälla när det nya förbudet vinner laga kraft. i det senare fallet givetvis med reservation för det fallet att det gamla förbudet löper ut före lagakrafttidpunkten.

Av regeln i denna paragraf följer att domstolen inte kan förordna både om förlängning av det förbud som redan löper och om ett nytt förbud.

Frågan om i ett enskilt fall ett förbud bör förlängas eller i stället ett nytt

förbud bör meddelas har diskuterats i avsnitt 4.8 i den allmänna motive-

ringen.

9.1.9¶Ikraftträdande

L. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986.

Innebörden av att lagen träder i kraft den 1 juli 1986 är att bara en sådan

talan om näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud som väcks efter denna

dag skall prövas enligt de nya bestämmelserna. För förbud som har meddelats tidigare eller visserligen meddelas senare men på grundval av en talan 186

som väckts före lagens ikraftträdande, skall äldre bestämmelser gälla. Från Prop. 1985/86: 126

denna princip görs dock vissa undantag.

2. Bestämmelserna i 15§, 163 andra och tredje stycket, 17§ samt 19—

27 §§ tillämpas även i fråga om sådant näringsförbud och tillfälligt närings-

förbud som har meddelats enligt äldre bestämmelser.

Även ett näringsförbud som, enligt vad som anförts under punkt 1, faller under äldre bestämmelser skall hävas med stöd av 16§ andra stycket, om konkursbeslutet upphävs efter ikraftträdandet av denna lag. Bestämmelsen i 15§ om upphävande av ett tillfälligt näringsförbud är också tillämplig

på ett äldre förbud. Vidare har den som lyder under ett näringsförbud som

meddelats före ikraftträdandet möjlighet att åberopa 17§ som grund för

upphävande av förbudet och 198 som grund för dispens. Hänvisningarna till den nya lagen innebär vidare att förfarandereglerna i denna rörande

upphävande av förbud och dispens, liksom bestämmelserna om tillsyn och

överträdelse av förbud skall tillämpas på alla näringsförbud, oavsett när

talan har väckts eller förbuden har meddelats.

3. Vid en prövning av om en näringsidkare har gjort sig skyldig till brott

eller underlåtelse att betala skatt, tull eller avgift som kan medföra förbud enligt 18 första stycket I och 2 liksom av om han grovt åsidosatt sina åligganden får hänsyn tas till endast sådana förfaranden som hänför sig till tiden efter ikraftträdandet. Det som sagts nu gäller även talan om ett

ullfälligt förbud.

För att ett näringsförbud skall kunna meddelas med tillämpning av 1§ krävs att den brottslighet eller betalningsunderlåtelse som enligt I$ första

stycket I eller 2 är en nödvändig förutsättning för ett sådant förbud hänför sig till tiden efter ikraftträdandet. Detsamma gäller de övriga ocgentligheter som får beaktas vid prövningen av om vederbörande har grovt åsidosatt sina åligganden i näringsverksamhet. Vid prövningen av om förbud är påkallat från allmän synpunkt får hänsyn däremot tas till även äldre förfaranden. Detta framgår motsatsvis av övergångsbestämmelsen.

4. Meddelas ett beslut om näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud med anledning av konkurs och grundas bedömningen att näringsidkaren förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer eller på annat sätt grovt

åsidosatt sina åligganden på förfaranden som hänför sig till tiden före

ikraftträdandet, gäller i stället för 6§ första stycket och 7§ att den som är underkastad förbudet inte får driva verksamhet med vilken följer bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1976: 125). Han får inte heller såsom styrelseledamot eller i någon annan egenskap vara ställföreträdare för ett aktiebolag, ett handelsbolag eller en ekonomisk förening eller en sådan

ideell förening eller stiftelse som driver bokföringspliktig verksamhet. Inte

heller får han faktiskt handha ledningen celler förvaltningen av verksamhe-

tens angelägenheter. Rätten skall i sitt beslut erinra om näringsförbudets verkan enligt denna punkt. Vad som i 5§ föreskrivs om att näringsförbud skall meddelas för lägst tre år gäller ej i ett sådant fall som sagts nu.

Vid prövningen av om någon har grovt åsidosatt sina åligganden i nä-

ringsverksamhet får, då 2§ tillämpas, hänsyn tas även till förfaranden som 187 ligger i tiden före ikraftträdandet.

Om näringsförbudet grundas på sådana förfaranden skall äldre bestäm- Prop. 1985/86: 126 melser gälla om verkan av förbudet. Det betyder att den som har fått näringsförbud inte är förbjuden att faktiskt utöva ledningen av en enskild näringsverksamhet. eller av en näringsverksamhet som drivs av stat eller kommun i förvaltningsform, eller att äga en majoritet av rösterna i ett aktiebolag (68). Någon motsvarighet till denna verkan av näringsförbud finns nämligen inte i KL. Den som är underkastad näringsförbud är då inte heller förbjuden att vara anställd hos eller ta emot uppdrag av en närstående eller att vara anställd i den tidigare rörelsen (7 §), eftersom också bestämmelserna härom innebär en nyhet.

Alt rätten enligt 18 eller 19§ kan medge tid för avveckling m. m. av eller dispens från sådan verksamhet som är förbjuden enligt denna punkt, får anscs följa utan någon uttrycklig bestämmelse.

9.2¶Förslaget till lag om ändring i konkurslagen

9.2.1 Bestämmelser som upphör Ändringarna i KL innebär att de nu gällande bestämmelserna om-näringsförbud i 199 b-d och f—-j$8 upphävs. Även 2123 andra och tredje styckena, dvs. reglerna om sanktioner vid överträdelse av ett näringsförbud enligt 199b §, upphävs.

9.2.2 Kvarvarande regler om näringsförbud Bestämmelsen i 1992€e 8 om skyldighet för TSM att anmäla fråga om näringsförbud till åklagare kvarstår oförändrad. Vissa ändringar i 55§ och 185b§ görs som innebär att hänvisning sker till lagen om näringsförbud i stället för till de nu gällande paragraferna i KL.

Reglerna i 199 a8 och 212§ första stycket om s.k. konkurskarantän och överträdelse av sådan kvarstär vidare oförändrade.

Som ett andra stycke i 199a§ införs en hänvisningsregel: som upplyser om att det i2§ lagen om näringsförbud föreskrivs om möjlighet för domstol att meddela en enskild näringsidkare som försatts i konkurs näringsförbud i vissa fall.

9.2.3 Ikraftträdande 1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986. Har näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud meddelats enligt äldre bestämmelser, gäller dock 199c§ i fråga om verkan av förbudet.

Jag hänvisar till vad som har anförts under punkt 1 i specialmotiveringen till övergångsbestämmelserna till lagen om näringsförbud.

2. Har talan om näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud väckts före ikraftträdandet prövas frågan enligt äldre bestämmelser. Beslut om tillfälligt näringsförbud får dock meddelas endast om sådan omständighet föreligger som sägs i 10§ första stycket lagen (1985: 000) om näringsförbud.

"> 188

En talan om näringsförbud som väckts före den 1 juli 1986 skall prövas Prop. 1985/86: 126 enligt äldre bestämmelser. Någon prövning enligt den nya lagen kan alltså inte ske av en talan som väcks före denna tidpunkt och där bestämmelser-

na i denna åberopas. Ett undantag gäller dock delvis i fråga om tillfälligt näringsförbud. Om en talan om ett sådant förbud väckts före ikraftträdan-

det, men prövas först efter detta. krävs för bifall att det är uppenbart att

näringsförbud skall meddelas. Det är innebörden av hänvisningen till 10§ näringsförbudslagen. Huruvida övriga förutsättningar för förbud föreligger

skall däremot prövas enligt äldre bestämmelser.

3. I fråga om upphävande av förbud, dispens från förbud, tillsynen av meddelade förbud samt överträdelse av förbud som meddelats enligt äldre bestämmelser gäller vad som sägs i punkt 2 övergångsbestämmelserna till lagen (1985: 000) om näringsförbud.

Öm ett näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud har meddelats enligt

äldre bestämmelser skall dessa också tillämpas i fråga om verkan av

förbud. Till denna kategori av förbud hör dels sådant förbud som medde-

lats före ikraftträdandet, dels sådant som meddelats därefter, men där

talan väckts före ikraftträdandet. I fråga om innebörden av att de äldre

bestämmelserna skall gälla hänvisas till vad som anförts i punkt 4 över-

gångsbestämmelserna till näringsförbudslagen.

Trots att ett näringsförbud har meddelats enligt äldre bestämmelser,

skall vissa regler i den nya näringsförbudslagen tillämpas på detta. Jag

hänvisar till vad som anförts under punkt 2 övergångsbestämmelserna till

den lagen.

10 Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslagen till

I. lag om näringsförbud.

HJ lag om ändring i konkurslagen (1921: 225).

2 lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973: 1173).

BR lag om ändring i yrkestrafiklagen (1979: 559),

no lag om ändring i lagen (1977: 293) om handel med drycker.

11 Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Prop. 1985/86: 126

. Utdrag

LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde

1985-12-19

Närvarande: justitierådet Knutsson, f.d. justitierådet Sterzel, regeringsrå-

det Tottie.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 26 juli 1985 har regeringen på hemställan av statsrådet Feldt beslutat inhämta lagrådets yttrande över

förslag till

—- lag om näringsförbud,

Jo . lag om ändring i konkurslagen (1921:225),

i . lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173).

lag om ändring i yrkestrafiklagen (1979:559),

ne . lag om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker. Förslagen har inför lagrådet föredragits av t.f. departementsrådet Thomas Utterström. Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Förslaget till lag om näringsförbud

De första bestämmelserna om näringsförbud infördes i konkurslagen år

1980. Redan följande år aktualiserades i riksdagen frågan om att göra

näringsförbud till en mera allmän sanktion mot ekonomisk brottslighet.

oberoende av konkurs. Denna fråga har sedan år 1981 varit föremål för omsorgsfull utredning och omfattande remissförfaranden. Genom förevarande remiss har nu framlagts förslag till en ny lag om näringsförbud som bl.a. avses ersätta merparten av konkurslagens nuvarande bestämmelser i ämnet.

Lagrådet finner att bärande skäl av både praktisk och principiell natur talar för att näringsförbud inte bör förutsätta konkurs. Det förekommer även andra situationer, där en sådan åtgärd kan vara motiverad. Som framgår av remissen räknar man dock inte med att något stort antal nya näringstörbud skall bli följden av den nya lagstiftningen.

Utformningen av ett generellt system för näringsförbud är emellertid

förenad med avsevärda tekniska problem. Dessa sammanhänger I grunden med själva arten av de företeelser man vill komma åt, i första hand kvalificerade fall av ekonomisk brottslighet. Ett effektivt system förutsätter regler som är så pass vida och täckande att de inte kan kringgås utan får en verklig genomslagskraft. Rättssäkerheten kräver å andra sidan att reg-

lerna är tillräckligt strama och precisa för att deras verkningar skall kunna förutses i rimlig utsträckning och tillämpningen inte drabba andra än dem som verkligen avses. I sista hand blir det nödvändigt att sätta sin lit till de allmänna domstolarna.

Dessa motstående synpunkter har mycket klart iakttagits i lagstiftnings-

ärendet. Remissen präglas av en erkännansvärd strävan att förena dem. De 190

olika sakfrågorna analyseras ingående och allsidigt, och remissyttrandena Prop. 1985/86: 126 har beaktats på ett tillfredsställande sätt. I stort sett kan lagrådet ansluta sig till det synsätt som kommer till uttryck i motiveringen. Även de lagtekniska lösningarna har befunnits i huvudsak godtagbara. Det finns emellertid ett utrymme för förbättringar i lagtexten. Allmänt vill lagrådet

inledningsvis anföra följande härom.

Vid bedömningen av de enskilda stadgandena måste det noga beaktas att lagen enligt sitt syfte endast skall drabba särskilt kvalificerade fall av oseriös näringsverksamhet, i vilka eljest gällande rättsregler inte ger möjlighet till tillräckligt kraftiga ingripanden. Enligt lagrådets mening är denna

utgångspunkt både riktig och väsentlig. Den medför bl.a. att befogade

invändningar inte kan resas utifrån den grundläggande principen om näringsfrihet. Tvärtom är det just med hänsyn till denna av särskild betydel- : se, att effektiva ingripanden kan ske mot uppenbara missbruk.

Den inledande paragrafen om förutsättningar för näringsförbud har givetvis grundläggande betydelse. Det innebär en värdefull förstärkning i förhållande till kommittéförslaget. att den nu framlagda lagtexten inte upptar endast de båda allmänna rekvisiten att näringsidkaren har grovt

åsidosatt sina åligganden och att näringsförbud är påkallat från allmän

synpunkt. För rättssäkerheten är det betydelsefullt att även vissa speciella rekvisit anges, framför allt genom att förutsebarheten ökar.

Som ett första fall upptas att näringsidkaren i denna sin egenskap. har gjort sig skyldig till brott som inte är ringa. Mot detta eller mot motiven har lagrådet ingen erinran. Man kan rentav, som flera remissinstanser gjort, ifrågasätta om inte lagstiftningen åtminstone tills vidare kunde begränsas till att avse endast detta fall. Med hänsyn till konkurslagens nuvarande bestämmelser synes det emellertid svårt att invända mot att även den nya lagen innehåller ett konkursrekvisit, särskilt som detta har inskränkts i

förhållande till de gällande reglerna.

Vad som däremot föranleder berättigad tvekan är att lagförslaget även

tar sikte på fall av icke kriminaliserad underlåtenhet att betala skatt, tull

elter avgift som omfattas av 1978 års betalningssäkringslag. Som begränsningsregel anges att underlåtelsen inte är ringa. Flera av de problem i

samband med lagförslaget. som lagrådet har särskilt övervägt, har ytterst berott på denna punkt. Det vore därför till fördel om man kunde avstå från

den, i vart fall för närvarande. Redan sambandet med kampen mot ekonomisk brottslighet talar cmot att på detta sätt anknyta till icke kriminaliserade handlingar. Härtill kommer att det föreligger förslag om att ytterligare vidga straffansvaret för underlåtenhet att betala skatt och avgifter. Om de genomförs, minskar behovet av den nu diskuterade punkten.

Å andra sidan har otvivelaktigt vissa skäl anförts i remissen för den ifrågavarande regeln. Lagrådet har stannat för att inte föreslå, att den utgår

ur lagförslaget. En förutsättning för att den skall kunna behållas är dock att

den får en snävare utformning än den som föreslagits. Lagtexten täcker även betydligt mindre kvalificerade fall än dem som avses enligt motiven.

Lagrådet föreslår att punkten om att underlåtenheten ”inte är ringa”

ersätts med en regel om att underlåtenhet har förekommit ”i avsevärd

ensstämmelse med motiven. Det kan visserligen sägas att samma resultat i Prop. 1985/86: 126

sak nås genom de allmänna rekvisiten om grovt åsidosättande resp. påkallat från allmän synpunkt. Rent lagtekniskt är emellertid skillnaden väsentlig. Det är också angeläget att så långt som möjligt garantera att inga

enskilda felaktigt dras under åklagares, eventuellt även domstols, prövning.

Utöver den nu nämnda ändringen i lagförslagets 1 § förordar lagrådet i det följande även en viss omredigering av denna för att ännu tydligare markera syftet. Inte heller där avses någon avvikelse i sak från motiven.

Förutom de grundläggande bestämmelserna om förutsättningar för näringsförbud har regeln om den personkrets, som skall kunna drabbas. en särskild betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. Utformningen av förslaget

innebär att en ganska vid krets kommer att beröras. Särskilt i förening med den just berörda punkten om underlåtenhet att betala skatt etc. kan försla-

get inge vissa betänkligheter. Lagrådet har övervägt om inte lagen borde

begränsas till att i huvudsak avse endast den som faktiskt utövat ledningen

av den näringsverksamhet som det gäller. Det är givetvis i realiteten dessa

personer man vill komma åt: en formell upphängning på t.ex. ett supplean-

tuppdrag är en lösning som motiveras uteslutande med praktiska skäl. Under förutsättning att skattebetalningsregeln ges en snävare utformning enligt lagrådets förslag synes emellertid regeln om personkretsen kunna accepteras. Det är uppenbart att effektivitetshänsyn måste väga tungt på denna punkt. Förslaget har också i huvudsak godtagits vid remissbehandlingen.

Andra punkter i förslaget. som är känsliga från rättssäkerhetssynpunkt, är bl.a. de som gäller verkan av näringsförbud, speciellt närståenderegeln,

samt möjligheterna till dispens. Även i dessa avseenden har lagrådet funnit det möjligt att i huvudsak tillstyrka förslaget. Också vid dessa ställningsta-

ganden har emellertid lagrådet utgått från den ståndpunkt beträffande I $

som har redovisats i det föregående.

Sammanfattningsvis finner således lagrådet att den föreslagna lagen kan godtas med vissa smärre förändringar. som mera syftar till en bättre överensstämmelse mellan motiv och lagtext än till avvikelser i sak. Inte minst genom den utförliga diskussionen i motiven har enligt lagrådets mening skapats goda förutsättningar för en tillämpning som väl tillgodoser rättssäkerhetens krav.

15 Mot avfattningen kan invändas att huvudrekvisiten grovt åsidosättande resp. påkallat från allmän synpunkt har kommit något i bakgrunden för de speciella rekvisiten brott resp. underlåtenhet att betala skatt, tull eller

avgift. Syftet med lagen kommer enligt lagräådets mening till klarare uttryck

om man upptar första stycket och andra stycket första meningen i omvänd ordning. Det framhålls då bättre att lagen avser verkligt kvalificerade fall.

Ändringen gör andra meningen i förslagets andra stycke onödig.

Av motivuttalanden framgår att man vid prövningen av om näringsidkaren har gjort sig skyldig till brott som inte är ringa skall beakta bl.a. om 192

det är fråga om upprepad brottslighet. Avsikten synes vara att rekvisitet Prop. 1985/86: 126 skall anses uppfyllt, om en näringsidkare vid flera tillfällen har begått brott, vilka vart för sig är att betrakta som ringa. men den sammanlagda brottsligheten bedöms vara av ej ringa karaktär. Detta skulle komma till tydligare uttryck i lagtexten om ordet ”brott” byts ut mot ”brottslighet” Gfr prop. 1985/86:23 s. 65).

I fråga om utformningen av punkten om underlåtenhet att betala skatt etc. hänvisar lagrådet till vad som har anförts i det föregående. Beträffande

tolkningen av orden ”i avsevärd omfattning” vill lagrådet tillägga följande. Det är väsentligt att få en korrekt relation mellan de båda speciella rekvisiten. Punkten I bör ses som huvudfallet, punkten 2 som en påbyggnad vilken inte skall innebära någon stor utvidgning i praktiken. Det är därför naturligt att även vid tillämpningen av punkten 2 beakta den definition av

ekonomisk brottslighet som citeras i remissen. På det icke kriminaliserade

handlande, som punkten 2 avser, kan inte gärna ställas lägre krav än som

följer av definitionen. I den ingår bl.a. att verksamheten har kontinuerlig

karaktär och bedrivs på ett systematiskt sätt. Detsamma måste normalt gälla även i de situationer som nu kommer i fråga. I den mån man varken kan tala om en kontinuerlig verksamhet eller om ett systematiskt handlande, måste det i vart fall förutsättas att underlåtenheten att betala avser ett

högt belopp.

Vid behandlingen av näringsidkarbegreppet berörs i remissen förhållandet till den gränsdragning som har utbildats inom arbetsrätten och socialrätten. De uttalanden som görs i detta sammanhang behöver emellertid förtydligas. Att inte var och en som har ställning av arbetsgivare också är näringsidkare i den föreslagna lagens mening är i och för sig ovedersägligt. En privatperson som har en arbetstagare anställd i hushållet eller en ideell förening som anlitar anställd personal för skötsel av en föreningslokal blir givetvis inte därigenom att betrakta som näringsidkare. Större tvekan kan

råda i frågan. om en arbetstagare under vissa förutsättningar skulle kunna

behandlas som näringsidkare enligt lagstiftningen om näringsförbud. Det kan exempelvis vara fråga om någon som bedriver försäljning på provisionsbasis eller utför transporter med eget fordon eller åtar sig underhållsarbeten på fastigheter eller verkar som free-lance-medarbetare i en tidning. Kommittén utesluter inte att den som i arbets- och socialrättsligt hänseende är att beteckna som arbetstagare ändå kan bli underkastad reglerna om näringsförbud. Lagrådet vill i och för sig inte motsätta sig en sådan tillämpning men anser i vart fall ett ställningstagande från departementschefens sida önskvärt.

Lagrådet föreslår att 1 § ges följande lydelse.

”Näringsförbud får, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddelas

den som i egenskap av enskild näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och därvid

1. gjort sig skyldig till brottslighet. som inte är ringa, eller

2. i avsevärd omfattning underlåtit att betala sådan skatt, tull eller avgift som omfattas av lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter.”

13 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 126

25 Prop. 1985/86: 126

I specialmotiveringen sägs att man vid bedömningen enligt denna paragraf

av om näringsidkaren grovt har åsidosatt sina åligganden får ta hänsyn

endast till sådana oegentligheter som har förekommit i den näringsverksamhet som har avslutats med konkurs. Denna skillnad i förhållande till vad som skall gälla enligt I $ kan inte utläsas av lagtexten. Om en sådan innebörd är avsedd bör ordet ”näringsverksamhet” ges bestämd form.

Lagförslaget upptar inte någon motsvarighet till den nuvarande särregeln i 199 b § tredje stycket konkurslagen om näringsförbud vid upprepade

konkurser. Enligt motiven skall man emellertid vid prövningen av om en

konkursgäldenär har grovt åsidosatt sina åligganden kunna beakta att han

dock mycket begränsat med den tolkning av 2 § som framgår av det här

förut återgivna motivuttalandet. Denna medger ju inte att man tar hänsyn

till vad som har skett utanför den verksamhet som har lett till den aktuella

konkursen. Har näringsidkaren inte grovt åsidosatt sina åligganden i denna verksamhet. kan näringsförbud inte meddelas med stöd av 2 8, oavsett hur många gånger han tidigare må ha varit försatt i konkurs och oavsett vad som må ha föregått de tidigare konkurserna. En annan sak är att omständigheter av detta slag givetvis blir av betydelse när det gäller att bedöma

om ett näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt.

48 Första och andra styckena får en enklare och mera tilltalande redaktion om de förs samman och ställs upp punktvis. De kan lämpligen ges följande lydelse:

"Har näringsverksamhet bedrivits av en juridisk person får, under. de förutsättningar som anges i l—3 §§, näringsförbud meddelas, i fråga om

kommanditbolag: komplementären, annat handelsbolag: bolagsman, . aktiebolag: ledamot och suppleant i styrelsen samt verkställande direk-

tör och vice verkställande direktör.

ekonomisk förening: ledamot och suppleant i styrelsen,

om denne begått brottet i näringsverksamheten eller innehade sin ställ-

ning när betalningen av skatt, tull eller avgift underläts eller den juridiska personen försattes i konkurs.

Första stycket gäller också den som i annan egenskap än där sägs

faktiskt har utövat ledningen av en näringsverksamhet eller utåt har framträtt som ansvarig för en enskild näringsverksamhet.”

I tredje stycket har upptagits en regel vilken skall göra det möjligt att meddela näringsförbud mot den som är underkastad straffrättsligt företa-

garansvar men inte har en sådan ställning som avses i paragrafens båda

första stycken. Denna regel saknar motsvarighet i kommittéförslaget. :

Departementschefen har i likhet med kömmittén tagit avstånd från tan-

ken att låta befattningshavare med ett självständigt ansvar för en viss

sektor inom ett företag ingå i kretsen av personer som kan drabbas av 194

näringsförbud. Som skäl för denna ståndpunkt har framför allt hänvisats Prop. 1985/86: 126 till de gränsdragningsproblem som skulle uppstå. Detta argument synes i minst lika hög grad göra sig gällande i fråga om en regel som anknyter till . företagaransvaret. Som kommittén har påpekat råder det ganska stor osäkerhet om förutsättningarna för företagaransvar. Det är knappast möjligt att i en enkel formel ange kriterierna för att ett sådant ansvar skall föreligga. Den i lagförslaget upptagna bestämningen förefaller vara alltför vidsträckt. Den synes förutsätta mycket längtgående delegationsmöjligheter och kan efter ordalagen inbegripa även personal i ganska underordnad ställning.

Mot den angivna bakgrunden finns dei anledning befara att en sådan regel som den föreslagna skulle ge upphov till rättsosäkerhet och tillämpningssvårigheter, särskilt som den är avsedd att kunna åberopas även då något straffrättsligt företagaransvar inte aktualiseras. Frågan inställer sig därför om inte regeln skulle kunna avvaras.

I de allra flesta fall vilar företagaransvaret på den som faktiskt leder verksamheten eller. om flera gemensamt utövar ledningen, på någon av dem. För dessa fall är den föreslagna särregeln utan betydelse. Av intresse i detta sammanhang blir då vad som skall anses utgöra en näringsverksamhet. Det är inte ovanligt att inom ett företag ryms en rad olika verksam-

hetsgrenar med stor spridning både lokalt och branschvis. I många fall

återspeglas detta i företagets juridiska struktur genom en uppdelning på skilda bolag under en gemensam koncernledning. Då blir reglerna om näringsförbud tillämpliga på de personer som sitter i ledningen för de olika koncernbolagen. Organisationen kan emellertid också vara sådan att all verksamhet formellt drivs av ett enda bolag, men att de olika verksamhetsgrenarna står under ledning av en särskild förvaltning, som arbetar minst lika självständigt i förhållande till den centrala företagsledningen som styrelsen och verkställande direktören för ett dotterbolag. Goda skäl synes tala för att vid tillämpning av bestämmelserna om näringsförbud den som leder en sådan förvaltning anses utöva ledningen av en näringsverksamhet.

Med ett sådant synsätt minskar ytterligare behovet av en särregel som

anknyter till det straffrättsliga företagaransvaret. .

Under hänvisning till det anförda föreslår lagrådet att den i tredje stycket upptagna regeln får utgå.

68 Även första stycket i denna paragraf vinner på en punktvis uppställning. Det kan lämpligen ges följande lydelse: |

"Den som är underkastad näringsförbud får inte

1. driva näringsverksamhet.

2. vara bolagsman 1 ett annat handelsbolag än kommanditbolag eller komplementär i ett kommanditbolag,

3. vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag, ett handels-

bolag eller en ekonomisk förening eller en sådan ideell förening cller

stiftelse som driver näringsverksamhet,

4. vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i ett Prop. 1985/86: 126 aktiebolag,

5. i annan egenskap vara ställföreträdare för en sådan juridisk person som anges vid 3.

6. faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet eller av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig även om den inte driver näring.

7. äga så många aktier i ett aktiebolag att hans andel av röstetalet för

samtliga aktier t bolaget överstiger femtio procent.”

Mot andra stycket har lagrådet ingen erinran. Det bör dock påpekas att

det i sak kan te sig egendomligt att en person med näringsförbud skall kunna ägna sig åt t.ex. pornografibranschen. Frågan kan möjligen uppmärksammas vid den pågående översynen av reglerna om yttrandefrihe-

ten.

78 Till kretsen av närstående räknas sambo. Någon legal definition på detta

begrepp ges inte i lagförslaget och den närmare innebörden av begreppet

framgår ej heller av remissprotokollet i övrigt. I kommittéförslaget angavs att uttrycket sambo numera fick anses ha en ganska väl etablerad innebörd, som för övrigt kommit till uttryck 1 familjelagssakkunnigas förslag (SOU 1981:85) till äktenskapsbalk: med sambor avsågs enligt detta förslag ”de som, utan att vara makar, har gemensamt hem och hushåll och

samlever under äktenskapsliknande förhållanden”. Näringsförbudskom-

mittén anförde för sin del att, I den mån tveksamhet uppstod vid tillämpningen, en sådan tvekan i största utsträckning fick verka till den tilltalades

förmån, eftersom frågan uppstod i brottmål (SOU 1984:59 s. 413).

Mot vad kommittén anförde finns I och för sig intet att erinra. Begreppet sambo har för övrigt med den angivna betydelsen kommit till användning i 11 § lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden (prop. 1984/85:157 s. 91 f). I den remiss med förslag till äktenskapsbalk m.m. som den 21 februari 1985 överlämnats till lagrådet för granskning har emellertid begreppet

sambo erhållit en något snävare innebörd än nu sagts. Av I 3 andra stycket i förslaget till lag om sambors gemensamma hem framgår att med sambor

avses i den lagen en ogift kvinna och en ogift man som bor tillsammans

under äktenskaupsliknande förhållanden. Som skäl för att ingen av parterna får vara gift anförs i remissen att kollisioner annars skulle kunna uppkom-

ma med de rättsregler som gäller för gifta (s. 67), något som blivit möjligt med den från sakkunnigförslaget avvikande principlösning som valts i lagrådsremissen. Enligt vad lagrådet erfarit är tanken numera att den nya

familjerättsliga lagstiftningen skall kunna träda i kraft den 1 januari 1988.

Någon saklig grund för att i en lag om näringsförbud begränsa kretsen av

närstående på motsvarande sätt finns inte. Dei skulle snarast vara ägnat att

förvåna om den som är underkastad näringsförbud skulle vara oförhindrad att ta anställning eller återkommande uppdrag i en näringsverksamhet, som drivs av hans sambo eller i vilken hans sambo intar en Icdande ställning, av blott och bart det skälet att någon av dem bakom sig har ett formellt ännu ej upplöst äktenskap. Den praktiska betydelsen i förevaran- 196

de sammanhang av en begränsning motsvarande den som föreslås på Prop. 1985/86: 126 familjerättens område torde dock ej vara särskilt stor. I regel upplöses

nämligen ett äktenskap när en av makarna upptar en samlevnad med någon

annan. Av olika anledningar kan likväl en upplösning komma att dröja. De praktiska fall man kan räkna med torde vara de där initiativ först sent tas till en äktenskapsskillnad och där betänketid eller motsvarande tid enligt utländsk rätt först måste avvaktas. Endast i undantagsfall lär tillståndet bli långvarigt, t.ex. om trots allt ingen av makarna ansöker om äktenskaps-

skillnad eller om en dom på sådan skillnad visserligen har meddelats men :

så har skett i utlandet och domen inte erkänns i Sverige.

De praktiska olägenheterna av att i en lag om näringsförbud anpassa sambobegreppet till det som föreslås i familjerätten är 1 och för sig inte

särskilt stora. Cikväl talar alla sakliga skäl för att i förevarande samman-

hang — liksom i den redan antagna lagen om värdepappersmarknaden — tillämpa reglerna på alla fall där cen man och en kvinna samlever under

äktenskapsliknande förhållanden. Så som förslaget till lag om sambors

gemensamma hem är utformat kommer det dock — om förslaget antas i oförändrat skick — att finnas olika sambobegrepp i lagstiftningen.

En möjlighet att lösa de problem som uppkommer i den fortsatta lagstift-

ningen rörande samboförhållanden är att fortsätta på den väg som redan har beträtts. d.v.s. att ge sambobegreppet den allmänna och vidare innebörd som det numera har i det allmänna :språkbruket. I den mån behov.

uppkommer att begränsa reglers tillämpning till viss eller vissa kategorier sambor eller att på annat sätt kvalificera dem som bestämmelserna syftar på. får detta anges särskilt.

En annan möjlighet är att reservera begreppet sambo för den familje rättsliga lagstiftningen med den speciella innebörd det där är avsett att få.

Sävitt avser övrig lagstiftning får det då undersökas om detta snävare

begrepp kan användas också där. Om så inte är fallet utan en annan

definition är önskvärd, får man avstå frän att begagna termen sambo och i stället särskilt ange till vilka grupper bestämmelserna riktar sig.

Det är således inte möjligt att i förevarande begränsade sammanhang ta slutgiltig ställning till vilken väg som bör väljas. I första hand bör sambobegreppet utredas och klarläggas i samband med lagstiftningen på familjerät-

tens område. Lagrådet får därför nu nöja sig med att peka på problemet.

Om detta inte hinner lösas innan lagen om näringsförbud skall slutbehandlas. förordar lagrådet att man tills vidare avstår från att använda termen

sambo och i stället direkt anger att lagen om näringsförbud avser äktenskapsliknande samlevnad, ett uttryckssätt som anknyter till redan förekommande definitioner i lagstiftningen. Den berörda meningen i paragrafen skulle då kunna ges följande inled-

ning: ” "Som närstående anses hans make. den med vilken han samlever

38 Forumregeln i andra stycket torde vara avsedd att tillämpas även då en

juridisk person har försatts i konkurs och talan om näringsförbud skall 197

14 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 126

väckas mot en företrädare för den juridiska personen. Med hänsyn härtill Prop. 1985/86: 126 bör inledningsorden i stycket ändras till ”Talan om näringsförbud grundat på 2 § får...”

10.3 Lagrådet föreslår att det i första stycket som förutsättning för ett beslut om tillfälligt näringsförbud anges, att det är ”uppenbart att grund för näringsförbud föreligger”. Detta är inte avsett att innebära någon ändring i sak. Formuleringen synes emellertid vara att föredra med hänsyn särskilt till att frågan om tillfälligt förbud i regel kommer att aktualiseras antingen i ett läge då processuella förutsättningar för ett slutligt förbud ännu inte föreligger eller i samband med att en dom på näringsförbud meddelas.

Det synes — särskilt med hänsyn till innehållet i 13 8 — inte erforderligt att i andra stycket uttryckligen ange att ett yrkande om tillfälligt näringsförbud kan framställas såväl innan talan enligt 8 § har väckts som därefter.

118

I specialmotiveringen till 5 § påpekas att den tid under vilken ett tillfälligt näringsförbud har gällt skall beaktas vid tillämpningen av den paragrafen. Det är alltså den sammanlagda förbudstiden som inte får överstiga fem år eller underskrida tre år. Denna regel, vilken motsvarar vad som gäller redan nu. synes vara av sådan betydelse att den bör komma till uttryck i lagtexten. Detta kan lämpligen ske genom att till 11 3 fogas ett andra stycke av följande lydelse:

”Har ett tillfälligt näringsförbud meddelats, skall detta beaktas vid tillämpning av 5 8.”

14 § I paragrafens andra och tredje stycken finns bestämmelser om att dom eller beslut varigenom ett näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud har meddelats skall sändas till vissa myndigheter. Bestämmelser av detta slag behöver inte meddelas i form av lag. Lagrådet har inte några principiella invändningar mot att reglerna likväl tas upp i lagen. Emellertid måste beaktas att underrättelser bör sändas även i vissa andra fall, exempelvis när ett beslut om förbud upphävs — vare sig det sker efter överklagande eller med stöd av 15-17 § — när ett förbud eller en avvecklingstid förlängs eller när en dispens meddelas eller återkallas. Om föreskrifter härom skall utfärdas av regeringen synes det lämpligt att detsamma får gälla de bestämmelser som nu har tagits upp i lagförslaget. Lagrådet förordar därför att paragrafens andra och tredje stycken får utgå.

19—22 §§ Dispensreglerna har en viktig plats i förslaget. De öppnar möjligheter att korrigera onödigt hårda konsekvenser av reglerna i 6 och 7 §8& om verkan 198

av näringsförbud. I vissa av de situationer som kan komma i fråga lär det Prop. 1985/86: 126

bli något oegentligt att tala om att det finns "särskilda skäl” för ett undantag. Realiteten blir snarast att ett visst uppdrag, t.ex. som styrelseledamot i en bostadsrättsförening. framstår som alltför bagatellartat för att

19 8 utgär. I den följande texten kan en viss redaktionell förbättring göras samtidigt som det markeras klarare, att en dispens normalt bör kunna ges

redan i domen på näringsförbud, även om det inte kan helt preciseras vilken anställning, vilket uppdrag etc. den:tilltalade får inneha. Med före-

skrifter kan rätten nå i stort sett detsamma som genom en sådan precise-

ring men ändå åstadkomma en viss smidighet. Regler om återkallelse av dispens finns både i 19 § och i 26 §. Enligt 19 §

andra stycket får en dispens återkallas dels vid överträdelse av en före-

skrift som är knuten till dispensen dels om den som har fått dispens från

förbud i 6 § åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som

avses med dispensen. Enligt 26 § tredje stycket får återkallelse ske om

näringsförbudet överträds.

Gemensamt för alla återkallelsesituationer är att den som erhållit det

förtroende som en dispens avser att ge uttryck för på något sätt har svikit

detta förtroende, vare sig så har skett i en dispenserad verksamhet eller

utanför en tänkt ram för denna. Redan detta ändamålssamband talar emot

att sprida bestämmelserna till olika ställen i lagen. Även om den teoretiska skillnaden mellan situationerna i och för sig är klar, kan det vidare tänkas

att de kan komma att aktualiseras genom ett och samma förfarande eller i

vart fall samtidigt läggas till grund för ett ingripande. Beroende exempelvis på vilka samhällsintressen en till dispensen knuten föreskrift är avsedd att tillgodose och på hur den är avfattad kan det väl tänkas att den som erhållit dispensen på en och samma gång bryter mot föreskriften och åsidosätter vad som åligger honom i verksamheten. Likaså kan det tänkas att han samtidigt bryter mot en föreskrift och överträder näringsförbudet genom ätt gå utanför vad dispensen medger.

vinna på att föras samman. De kan lämpligen samlas i en ny 20 8. Den nuvarande 20 § kan föras över till 21 § som ett nytt första stycke.

Avfattningen av 21 och 22 §§ i förslaget kan förenklas redaktionellt om man beaktar innehållet i 17 §, bl.a. hänvisningen till 8 §. En särskild forumregel bör tillfogas i 22 8 som gör det möjligt — men inte nödvändigt — att ta upp en fråga om återkallelse av dispens även vid den tingsrätt som

har meddelat dispensen. om den är en annan än den som har beslutat

näringsförbudet.

Ifrågavarande paragrafer skulle med lagrådets förslag få följande lydelse:

"19 & Den som är underkastad näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud får medges dispens för att driva en näringsverksamhet, inneha anställ-

ning eller uppdrag. vara delägare i ett handelsbolag eller äga vissa aktier. Rätten får föreskriva vad den som medges dispens har att iaktta då denna utnyttjas.

20 & En dispens får återkallas, om den som medgetts denna överträder Prop. 1985/86: 126

näringsförbudet eHer det tillfälliga näringsförbudet eller bryter mot en

föreskrift som är knuten till dispensen. Detsamma gäller om den som

medegelts dispens från ett förbud i 6 § i annat hänseende åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som avses med dispensen.

21.8 En fråga om dispens får prövas i samband med dom om näringsför-

bud eller beslut om tillfälligt näringsförbud eller efter en senare gjord

ansökan.

När en fråga om dispens prövas särskilt, gäller i tillämpliga delar vad som sägs I 17 § andra och tredje styckena.

22. & Talan om återkallelse av dispens förs av allmän åklagare. När

frågan prövas i ett särskilt mål, gäller i tillämpliga delar vad som sägs i 17 8

andra stycket. Målet får dock tas upp även av den tingsrätt som tidigare

prövat frågan om dispens.”

24 Beträffande tillsynsmyndigheter i konkurs föreskrivs i 42 § andra stycket

konkurslagen endast att regeringen utser vissa kronofogdemyndigheter att

vara tillsynsmyndigheter. I den med anledning härav utfärdade förordningen (1979:755) om tillsynsmyndighet i konkurs har tillsynsmyndigheternas uppdrag bestämts att omfatta konkurser som handläggs vid angivna tingsrätter. Mot denna bakgrund är det inte helt adekvat att här anknyta till den tillsynsmyndighet i konkurs inom vars område den som är underkastad

näringsförbud är bosatt. Lagrådet föreslår därför att första stycket och

andra styckets första mening ersätts av ett nytt första stycke av följande lydelse:

"Regeringen utser vissa kronofogdemyndigheter att öva tillsyn över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs.”

I paragrafens tredje stycke föreskrivs att tillsynsmyndigheten har rätt att hos den som är underkastad näringsförbud begära de upplysningar som behövs för tillsynen. Någon skyldighet för denne att lämna begärda upp-

lysningar har emellertid inte ansetts böra föreskrivas, och några tvångsme-

del för att framtvinga hans medverkan har i enlighet härmed inte ställts till tillsynsmyndighetens förfogande. Att en tillsynsmyndighet har befogenhet att begära upplysningar från den som är underkastad tillsyn får anses ligga i

sakens natur. Med hänsyn härull och då den föreslagna regeln kan föranle-

da osäkerhet om vilka befogenheter myndigheten i övrigt har vill lagrådet

förorda att den får utgå. |

25 §

Av specialmotiveringen framgår att paragrafen skall omfatta även överträdelse av särskilda föreskrifter som har meddelats i anslutning till ett i

beslutet om förbud intaget förordnande om viss avvecklingstid. Detta bör komma till tydligare uttryck i lagtexten. Vidare torde det inte finnas någon

anledning att behandla föreskrifter som har meddelats i samband med beslut om förlängning av avvecklingstiden eller om dispens annorlunda. 200

Lagrådet föreslår därför att paragrafen inleds på följande sätt: ”Den som Prop. 1985/86: 126 överträder ett näringsförbud eller ett tillfälligt näringsförbud eller bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av 18 eller 19 8 skall dömas... =.

26 §

Såvitt avser den i remissen berörda frågan om domstolen är bunden av åklagarens yrkande följer av allmänna principer, att domstolen inte kan meddela ett nytt förbud, om åklagaren yrkat blott förlängning. Däremot

bör domstolen enligt lagrådets mening vara oförhindrad att, i anledning av ett yrkande om ett nytt förbud, stanna vid att endast förlänga det som

gäller. :

Som lagrådet föreslår vid 19—22 §§ bör reglerna om återkallelse av

dispens samlas i 20 §&. Vad som kan erfordras 1 förevarande paragrafs

tredje stycke är. om förslaget antas. blott en hänvisning till 20:$ av för-

slagsvis följande lydelse:

"I 203 finns bestämmelser om återkallelse av dispens när ett förbud överträds.” SS

Overgångsbestämmelserna Punkten 3

Denna punkt är så uppbyggd att den utgår från det i och för sig självklara,

nämligen att vid lagens tillämpning hänsyn får tas till allt som hänför sig till tiden efter ikraftträdandet. Det intressanta ligger i ordet endast” och i det

förhållandet att stadgandet är avsett att läsas motsatsvis. Tanken är att

läsaren genom att jämföra de här uppräknade förutsättningarna för ett

näringsförbud med de i lagen angivna skall sluta sig till att hänsyn får tas

till vad som ägt rum före ikraftträdandet endast såvilt avser frågan om förbud är påkallat från allmän synpunkt. Detta budskap synes på ett enklare och mer kortfattat sätt kunna förmedlas genom att den önskade slutsatsen direkt får komma till uttryck i lagtexten. Vid en omformulering i

enlighet härmed bör dessutom beaktas att termen näringsidkare inte. passar

särdeles väl. när näringsförbud ifrågakommer för sådana företrädare för en juridisk person som anges i 4 §. Stadgandet skulle förslagsvis kunna avfattas sålunda:

"Vid prövning av förutsättningarna enligt I $ för näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud får hänsyn tas till vad som ägt rum före ikraftträ-

dandet endast såvitt avser frågan om förbud är påkallat från allmän syn-

punkt.”

Punkten 4

Som antyddes under föregående -punkt bör vid formuleringen även av förevarande punkt beaktas att näringsidkaren i de fall som avses i 4 8 är en

juridisk person och att den som skall drabbas av ett näringstförbud på grund 201

av ett klandervärt förfarande är en ställföreträdare för den juridiska perso- Prop. 1985/86: 126 nen.

Enligt nu gällande lydelse av 199 d & konkurslagen skall en talan om näringsförbud väckas senast två år från dagen för konkursbeslutet. dock

att talan fär väckas så länge konkursen pågår. Paragrafen föreslås upphävd

utan att erhålla någon motsvarighet i den nya lagen. Det sagda innebär att efter ikraftträdandet talan kan väckas oberoende av när konkursbeslutet

meddelades. Detta vill lagrådet inte tillstyrka såvitt avser de fall då pre-

skription av talan redan har inträtt vid tidpunkten för ikraftträdandet. En undantagsbestämmelse bör fogas till denna punkt, som därefter kan ges denna lydelse: :

"Meddelas ett beslut om näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud med

anledning av konkurs och grundas bedömningen att den som skall vara underkastad förbudet förfarit grovt otillbörligt mot borgenärerna eller på annat sätt grovt åsidosatt sina åligganden på förfaranden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet, gäller i stället för 6 § första stycket och 7 § att

han inte får driva verksamhet med vilken följer bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1976:125). Han får inte heller såsom styrelseledamot

eller i någon annan egenskap vara ställföreträdare för ett akticbolag, ett

handelsbolag eller en ekonomisk förening eller en sådan ideell förening

eller stiftelse som driver bokföringspliktig verksamhet. Inte heller får han faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av en sådan juridisk persons

angelägenheter. Rätten skall i sitt beslut erinra om näringsförbudets ver-

kan enligt denna punkt. Vad som i 5 § föreskrivs om att näringsförbud skall

meddelas för lägst tre år gäller ej i ett sådant fall som sagts nu.

Talan om näringsförbud får dock ej väckas, om konkursbeslutet har meddelats före den 1 juli 1984 och konkursen avslutats före ikraftträdandet.”

Förslaget till lag om ändring i konkurslagen Övergångsbestämmelserna

Som följd av den ändrade lydelse lagrådet förestår beträffande bestämmelserna om tillfälligt näringsförbud i 10 § första stycket lagen om näringsför-

bud bör andra meningen i punkten 2 erhålla följande lydelse: ”Beslut om

tillfälligt näringsförbud får dock meddelas endast om det är uppenbart att

grund för näringsförbud föreligger.”

Förslagen till lagar om ändringar i yrkestrafiklagen och lagen om handel med drycker Lagrådet ansluter sig till departementschefens ställningstaganden beträf-

fande näringstillstånd. Det synes sålunda välbetänkt att begränsa sig till att införa en vidgad vandelsprövning i två branscher, där redan en särskild,

författningsreglerad kontroll förekommer. Det får emellertid samtidigt beaktas att vissa problem kan uppkomma då det gäller att i praktiken genomföra en vidgning av vandelsprövningen till att avse även laglydnad och

benägenhet att uppfylla samhälleliga förpliktelser. Det är givetvis angelä- 202

get att man håller fast vid ett någorlunda nära och påtagligt samband Prop. 1985/86: 126

mellan den verksamhet sökanden vill bedriva och det som läggs honom till

last. Väsentligt är också att man vidtar åtgärder för att såvitt möjligt

garantera en enhetlig tillämpning av de nya bestämmelserna hos de olika

myndigheter som kommer i fråga.

I övrigt vill lagrådet endast fästa uppmärksamheten på en detalj. som gäller lagen om handel med drycker.

Enligt 37 § första stycket kan tillstånd till servering av alkoholdrycker avse servering 1. till allmänheten året runt eller årligen under viss tidsperi-

od, 2. i förening, klubb eller annat slutet sällskap året runt eller årligen under viss tidsperiod, eller 3. vid enstaka tillfälle eller under enstaka

tidsperiod. Syftet med den föreslagna lagändringen är att genomföra en

utökad vandelsprövning av näringsidkare inom restaurangbranschen. Ser-

veringstillstånd enligt 37 § första stycket 3 torde inte vara aktuella i detta

sammanhang. Lagrådet ifrågasätter därför om inte tillämpningsområdet för

det föreslagna andra stycket i 40 8 borde begränsas till frågor om tillstånd enligt 37 §& första stycket I och 2 (jfr 60 § första stycket).

Förslaget till lag om ändring i kreditupplysningslagen Förslaget lämnas utan erinran.

ta DD. a

Prop . 1985/86: 126

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 februari 1986

Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden I. Carlsson. Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Hjelm-Wullén. Pewierson, Göransson, Dahl, R. Carlsson, Holmberg. Hellström, Wickbom, Johansson, Hulterström, Lindqvist

Föredragande: statsrådet Johansson

Proposition om lag om näringsförbud, m. m.

I Anmälan av lagrådsyttrande

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande (beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanräde 1985-07-26) över förslag till

I. lag om näringsförbud,

1 .lag om ändring i konkurslagen (1921: 225),

lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973: 1173),

Bö» Jag om ändring i yrkestrafiklagen (1979: 559),

An .lag om ändring i lagen (1977: 293) om handel med drycker.

Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför.

Lagrådet har inte haft något att erinra mot de grundläggande principerna i de remitterade lagförslagen eller mot lagstiftningens allmänna utform-

ning. De crinringar och ändringsförslag som lagrädet har fört fram avser i huvudsak lagtekniska frågor. Jag vill redan nu förutskicka att jag i väsentliga delar kan biträda lagrådets synpunkter och ändringsförslag. Vidare förordar jag att några ändringar av främst redaktionell art görs i förslaget till lag om näringsförbud.

Innan jag övergår till att behandla den föreslagna lagstiftningen vill jag något beröra frågan om valet mellan näringstillstånds- och näringsförbuds-

systemen. Denna fråga har ingående behandlats i lagrådsremissen (avsnitt

3.3). Jag vill för egen del helt ansluta mig till vad föredraganden där har anfört. Också lagrådet har anslutit sig härtill. Jag vill här bara tillägga

följande. Ett omfattande system med näringstillstånd skulle med nödvän-

dighet föra med sig att tillståndsprövningen i de enskilda fallen ofta skulle

bli schablonmässig. Detta skulle i sin tur medföra risk för att uppgifter som skulle kunna tala mot att näringstillstånd meddelas inte alltid kunde till-

föras prövningen. Samtidigt skulle ett meddelat näringstillstånd av många uppfattas som någon form av garanti för att vederbörande tillståndshavare

var seriös i en utsträckning som alltså knappast skulle ha kunnat prövas. Detta är naturligtvis inte lämpligt och talar för återhållsamhet med ett

omfattande system med näringstillstånd.

Förslaget till lag om näringsförbud Prop. 1985/86: 126

Lagrådet finner att bärande skäl av både praktisk och principiell natur talar

för att näringsförbud inte bör förutsätta konkurs. Enligt lagrådet innebär det en värdefull förstärkning i förhållande till kommittéförslaget. att det remitterade lagförslaget inte upptar endast de bäda allmänna rekvisiten att

näringsidkaren har grovt åsidosatt sina åligganden och att näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt utan även vissa speciella rekvisit.

Mot det rekvisit som avser att näringsidkaren har gjort sig skyldig till brott som inte är ringa har lagrådet ingen erinran. Detsamma gäller det

konkursrekvisit som lagen upptar. Den omständigheten att lagförslaget även tar sikte på fall av icke krimi-'

naliserad underlåtelse att betala skatter, tullar och avgifter föranleder

enligt lagrådet däremot tvekan. Enligt lagrådet vore det till fördel om man kunde avstå från dennä punkt i lagförslaget, i vart fall för närvarande. Som

skäl anförs att redah sambandet med kampen mot ekonomisk brottslighet

talar emot att man på detta sätt anknyter till icke kriminaliserade handling-

ar. Till detta kommer enligt lagrådet att det finns förslag om att ytterligare vidga straffansvaret för underlåtenhet att betala skatt och avgifter som, om de genomförs, minskar behovet av en regel av det slag som nu är i fråga.

Jag vill med anledning härav erinra om att skattebetalningsregeln visserligen främst är avsedd att täppa till den lucka som nu kan anses föreligga

genom att vissa förfaranden som otvivelaktigt framstår som oegentligheter är straffria och därför oåtkomliga för ett näringsförbud med stöd av brotts-

rekvisitet. Regeln har emellertid praktisk betydelse också inom det i och

för sig kriminaliserade området. Som har framhållits i remissen kan det

t.ex.i samband med skönstaxeringar förekomma att åtal för skattebedrä-

geri underlåts, trots att förutsättningar för ansvar kan visas föreligga om saken utreds närmare. I dessa och liknande fall kan då skattebetalningsregeln ersätta möjligheten att meddela näringsförbud med stöd av brottsrekvisitet.

Lagrådets resonemang utmynnar inte heller i att regeln i fråga föreslås

utgå. Lagrådet. som finner att vissa skäl för regeln otvivelaktigt har anförts

i remissen, har stannat för att i stället föreslå att den ges en snävare utformning än enligt det remitterade förslaget så att lagtexten bringas till bättre överensstämmelse med motiven.

Lagrådet framhåller vidare att regeln om den personkrets som skall

kunna drabbas av näringsförbud har särskild betydelse från rättssäkerhets-

synpunkt. Enligt lagrådet synes den dock kunna godtas under förutsättning att skattebetalningsregeln ges en snävare utformning enligt lagrådets förslag. Detsamma gäller även reglerna om verkan av förbud, särskilt närståenderegeln. samt möjligheterna till dispens.

Sammanfattningsvis har lagrådet funnit att den föreslagna lagen om näringsförbud kan godtas med vissa smärre förändringar. som mera syftar till en bättre överensstämmelse mellan motiv och lagtext än till avvikelser i

sak. Inte minst genom den utförliga diskussionen i motiven har enligt lagrådets mening skapats goda förutsättningar för en tillämpning som väl

tillgodoser rättssäkerhetens krav.

Som har framhållits i lagrådsremissen i flera sammanhang skall närings- Prop. 1985/86: 126 förbud komma i fråga först då en näringsidkare har gjort sig skyldig till

allvarliga oegentligheter och det inte finns någon möjlighet att använda ett

mindre ingripande medel för att Komma till rätta med honom. Jag kan mot

denna bakgrund ansluta mig till att skattebetalningsrekvisitet ges den utformning som lagrådet har förordat.

15 I enlighet med vad jag nyss har anfört bör skattebetalningsrekvisitet ges en

snävare utformning. Jag biträder vidare det förslag till omredigering av paragrafen som lagrådet har fört fram och ansluter mig även till att ordet "”Pbrott” byts ut mot "brottslighet.

Som lagrådet har framhållit bör innebörden av att någon i ”avsevärd omfattning” har underlåtit att betala skatt m. m. vara att underlåtelsen har

varit av kontinuerlig eller systematisk karaktär eller har avsett ett högt

belopp.

Lagrådet efterlyser, mot bakgrund av vad som i lagrådsremissen uttalas

därom, ett ställningstagande i frågan i vad mån den som i arbets- och

socialrärtsligt hänseende är att beteckna som arbetstagare kan behandlas som näringsidkare enligt lagstiftningen om näringsförbud.

Spörsmålet torde i praktiken närmast kunna uppkomma i det fall då en person utför tjänster åt någon annan utan att det är fråga om ett regelrätt

anställningsförhållande. Av stor betydelse för bedömningen av om veder-

börande skall anses som näringsidkare eller ej mäste i ett sådant fall enligt min mening vara det mått av självständighet som han har haft. Jag delar således näringsförbudskommitténs uppfattning att den omständigheten att

en person i arbetsrättsligt hänseende anses som arbetstagare I förhällande

till den från vilken han tar emot sitt uppdrag inte bör hindra att han kan

meddelas näringsförbud, om han i sitt förhällande till andra motparter och

till myndigheterna har intagit en mycket självständig ställning. Denna omständighet tillmäts, som näringsförbudskommittén har framhållit, vikt

då motsvarande gränsdragningsfråga uppkommer på de arbetsrättliga och

socialrättsliga områdena. Utfallet av prövningen kan därför i det enskilda

fallet väl komma att bli detsamma som på dessa områden. Blotta faktum

alt någon har kommit att anses som arbetstagare inom arbets- eller socialrätten kan enligt min mening däremot inte leda till att motsvarande bedöm-

ning görs även vid tillämpning av lagstiftningen om näringsförbud. Det jag

sagt nu innebär att jag inte vill utesluta att en person bedöms som näringsidkare enligt dennna lagstiftning, trots att en annan bedömning görs på de andra områdena. Jag vill tillägga att det gränsdragningsproblem som jag nu har berört inte är specifikt just för lagstiftningen om näringsförbud utan

kan uppkomma även i andra sammahang, t. ex. vid tillämpning av konkur-

renslagen (1982: 729). |

28 Jag ansluter mig till lagrädets förslag om en viss ändring av lagtexten.

Jag delar vidare lagrådets uppfattning att. vid prövningen av om en konkursgäldenär har grovt åsidosatt sina åligganden, utrymmet blir be- 206

«v

gränsat att ta hänsyn till att denne har varit försatt i konkurs vid flera — Prop. 1985/86: 126 tillfällen tidigare. Indirekt bör ett sådant förhällande dock ibland kunna

spela en roll. De tidigare konkurserna kan i ett visst fall tänkas kasta ett ljus över frågan huruvida den konkurs i samband med vilken frågan om näringsförbud aktualiseras i sig bör uppfattas som led i ett oegentligt förfarande, t.ex. med syfte att undandra medel från borgenärerna.

Med anledning av omredigeringen av I & bör även cen viss redaktionell jämkning göras i 2 8.

48 Lagrädet har kritiserat den föreslagna regeln i tredje stycket om att nä-

ringsförbud skall kunna meddelas den som är underkastad s, k. straffrätts-

ligt företagaransvar men som inte har en sådan ställning som avses i

paragrafens två första stycken.

Jag delar lagrådets uppfattning att regeln i fråga skulle kunna medföra

vissa svårigheter i rättstillämpningen. Det kan inte bestridas att det också i vissa fall kan vara svårt att förutse vilka befattningar i ett företag som är förknippade med företagaransvar. Jag är mot denna bakgrund beredd att

låta bestämmelsen utgå. I anslutning till vad lagrådet har anfört därom vill

jag som min mening ge till känna, att den som leder en särskild. självständigt arbetande förvaltning i en näringsverksamhet som drivs i form av en

enda juridisk person, bör anses utöva ledningen av en näringsverksamhet och därmed kunna komma i fråga för näringsförbud.

Jag ansluter mig i övrigt även — med en smärre ändring — till den redaktionella jämkning som lagrådet har föreslagit.

78 . Lagen om näringsförbud är avsedd att träda i kraft före den nya äkten-

skapsbalken. Jag delar lagrådets uppfattning att begreppet sambo i första hand bör klarläggas inom ramen för det senare lagkomplexet. Jag instämmer också i vad lagrådet har uttalat om vilka personer som enligt en lag om näringsförbud bör anses som närstående i det hänseende som nu är i fråga.

Lagtexten bör därför ändras på det sätt lagrådet har föreslagit. Därutöver

bör även en mindre redaktionell jämkning göras.

115 Liksom lagrådet anser jag att det kan vara lämpligt med en uttrycklig regel om att den tid under vilken ett tillfälligt näringsförbud har gällt skall beaktas vid tillämpning av 5 8.

14 8 Jag delar lagrådets uppfattning att andra och tredje styckena bör utgä.

24 8

Som har utvecklats i lagrådsremissen bör tillsynen även i fortsättningen

ligga på tillsynsmyndigheterna i konkurs. Jag delar dock lagrådets uppfatt-

ning att den föreslagna bestämmelsen inte har fått en alldeles adekvat

utformning i det hänseende som lagrådet har berört. 207

Jag anser att praktiska hänsyn talar för att man av lagtexten kan utläsa Prop. 1985/86: 126 den koppling som finns till tillsynsmyndigheterna i konkurs. Av lagtexten

bör därför framgå att den kronofogdemyndighet som (enligt förordningen /1979:755/ om tillsynsmyndighet i konkurs) har tillsynen över konkurser

som handläggs vid tingsrätten i den ort där den som är underkastad förbud är bosatt också är tillsynsmyndighet i detta sammanhang. Genom en skrivning av sådan innebörd blir det inte nödvändigt att, som lagrådet har

föreslagit, i särskild författning besluta om vilka kronofogdemyndigheter som skall vara tillsynsmyndigheter.

Jag ansluter mig till vad lagrådet har anfört om tredje stycket i den

föreslagna paragrafen och föreslår därför att detta utgår,

26 § Jag ansluter mig till vad lagrådet har anfört om att domstolen bör vara

oförhindrad att, om åklagaren yrkar ett nytt förbud, i stället förlänga det gamla. |

Jag ställer mig också bakom det redaktionella tillägg som lagrådet har föreslagit.

Övriga paragrafer

Vad lagrådet har anfört om utformningen av 6, 8. 10, 19—22 och 25 §8 kan

jag ansluta mig till.

Därutöver vill jag beträffande 18 § göra följande kommentar. Det kan te

sig något motsägelsefullt att å ena sidan som förutsättning för näringsför-

bud uppställa att någon har systematiskt gjort sig skyldig till allvarliga

oegentligheter och å den andra tillåta denne att under viss tid fortsätta att

vidta eljest förbjudna åtgärder, med de risker för fortsatt missbruk som är

förknippade härmed. I lagrådsremissen har skälen till att en viss sådan frist

ändå kan vara befogad utvecklats närmare. Samtidigt har det dock betonats att prövningen av om en avvecklingsfrist skall medges eller ej skall

bedömas utifrån ett restriktivt synsätt. Jag vill här tillägga att jag mot den

givna bakgrunden anser att, i de fall då domstolen finner att en viss frist för

avveckling bör medges, det normala bör vara att den samtidigt föreskriver vilka åtgärder som vederbörande får vidta — eller inte vidta — under fristen. Likaså bör domstolen i allmänhet. om det inte finns skäl som talar mot det, föreskriva att han har att fortlöpande hålla tillsynsmyndigheten

underrättad om sin verksamhet under avvecklingstiden.

Utöver vad jag tidigare har föreslagit bör nägra redaktionella jämkningar göras i 9, 12, 13 och 16—18 §§.

Övergångsbestämmelserna Jag ansluter mig till lagrådets förslag rörande punkterna 3 och 4. Vidare

bör en mindre redaktionell ändring göras I punkt 4.

Förslaget till lag om ändring i konkurslagen . Prop. 1985/86: 126

Övergångsbestämmelserna Jag ansluter mig till lagrådets förslag till redaktionell jämkning av punkt 2.

Övriga lagförslag Den ändring som har föreslagits i kreditupplysningslagen har inte föranlett

någon crinran från lagrådets sida.

I fråga om förslagen till ändringar i yrkestrafiklagen och lagen om handel! med drycker har lagrådet anfört att det är angeläget att man håller fast vid

ett någorlunda nära och påtagligt samband mellan den verksamhet sökan-

den vill bedriva och det som läggs honom till last. Jag vill med anledning av detta påminna om att syftet med den vidgade vandelsprövningen, såsom har utvecklats i remissen, är att vid tillståndsprövningen hänsyn skall tas

till även sådan brottslighet eller misskötsamhet som inte har betydelse från

trafikpolitisk eller alkoholpolitisk synpunkt. Jag vill dock betona att endast

sådana förhållanden får beaktas som har betydelse för bedömningen av

vederbörandes lämplighet att driva näringsverksamhet. |

Lagrådet har vidare berört frågan om åtgärder för att såvitt möjligt

garantera en enhetlig tillämpning av de nya bestämmelserna. Jag delar

givetvis uppfattningen att det är viktigt att tillämpningen blir enhetlig. Jag

vill därvid erinra om att det i remissprotokollet gjorts uttalanden till led-

ning för en enhetlig tillämpning. Det finns också anledning att framhålla att

den utökade vandelsprövning som jag nu föreslår är avsedd att äga rum på

försök under en begränsad tid för att därefter utvärderas. Vid utvärdering-

en bör den nu berörda frågan givetvis beaktas särskilt.

Lagrådet har ifrågasatt om inte tillämpningsområdet för det föreslagna andra stycket i 40 § i lagen om handel med drycker borde begränsas till

frågor om tillstånd enligt 37 § första stycket I och 2. dvs. tillstånd till

servering av alkoholdrycker äret runt eller årligen under viss tidsperiod.

Frågor om tillstånd enligt 37 § första stycket 3, dvs. servering vid enstaka

tillfälle eller under enstaka tidsperiod. skulle då inte omfattas av den utökade lämplighetsprövningen. Lagrådet har anfört att syftet med den av regeringen föreslagna lagändringen är att genomföra en utökad vandelsprövning av näringsidkare inom restaurangbranschen och att serveringsuillstånd enligt 37 § första stycket 3 inte torde vara aktuella i det sammanhanget.

Den gällande lydelsen av 40 § förutsätter i samtliga fall en prövning i alla de avseenden som anges I paragrafen. Av naturliga skäl bör dock prövningen inte göras lika ingående vid tillfälliga tillstånd som vid stadigvarande.

Det kan emellertid förekomma situationer där man vid prövningen för tillfälliga tillstånd inte bör bortse från sökandens lämplighet med hänsyn

till skötsamheten i bl.a. ekonomiska frågor. Jag är med hänsyn härtill inte beredd att föreslå den begränsning som lagrådet har angett.

Till vad som i lagrådsremissen har anförts i motiven till den wvökade

vandelsprövningen i restaurang- och åkeribranscherna vill jag ytterligare 209

anföra följande.

Den utökade vandelsprövningen har, som jag nyss framhöll, syften som Prop. 1985/86: 126

går utöver dem som hittills tillgodosetts i den berörda lagstiftningen. Detta hindrar inte att den höjda ambitionsnivå som bör följa av den skärpta

lagregleringen får gynnsamma verkningar också i de hänseenden som

gällande lag avser att reglera. Sådana missförhållanden som inte kan hän-

föras till begreppet ekonomisk brottslighet torde sålunda också kunna komma att minska. Man får nämligen utgå från att sådana näringsidkare som missköter sina skyldigheter beträffande skatter och avgifter till stor del hör till den kategori som inte heller iakttar andra regler som en närings-

idkare har att följa, häribland sådana som avser skyldigheter gentemot

anställda.

Beträffande de uppdrag att dels utvärdera försöksverksamheten med utökad vandelsprövning. dels närmare studera den ekonomiska brottsligheten i vissa branscher. som enligt lagrådsremissen bör lämnas till BRÅ,

vill jag ytterligare anföra följande.

Arbetet skall utföras på en relativt kort tid. Särskilt uppgiften att utvärdera försöksverksamheten med utökad vandelsprövning blir beroende av att BRÅ snabbt kan få in uppgifter och iakttagelser om den ekonomiska brottslighetens omfattning. Det synes bl. a. därför angeläget med samarbe-

te med berörda fackliga organisationer också för utvärderingsuppdraget.

Jag vill i sammanhanget erinra om att BRÅ innevarande budgetår har tillförts medel för att kunna anlita fyra kvalificerade forskare för sådana uppgifter som jag nu har berört.

I de tidigare berörda frågorna om: vandelsprövningen i transport- och restaurangbranscherna har jag samrått med cheferna för kommunikationsoch socialdepartementen.

Som framgår av lagrådsremissen är avsikten att chefen för justitiedepar-

tementet skall återkomma till regeringen beträffande BRÅ:s uppdrag. Det-

ta bör ske när riksdagen har fattat beslut med anledning av detta lagstift-

ningsärende. Jag har dock inhämtat att BRÅ redan har påbörjat förberedelserna för de branschstudier som förordas i lagrådsremissen.

2 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta de av lagrådet

granskade lagförslagen med vidtagna ändringar.

3 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att

genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

Innehåll Prop. 1985/86: 126

4 Propositionens huvudsakliga innehåll sosssoosssssrer esse reser sera Propositionens lagförsläg —osssssessererererererrreer reser es erna Jm

4.6.2¶Tillsynens omfattning och inriktning —..ssssssssssrsesrs er ra Prop. 1985/86: 126

4.7 Samarbete mellan myndigheter M.M. sosssossoseess er ss ers

4,8 Överträdelse av näringsförbUd —...ssssssssssssrssssses nns

4,9 Ikraftträdande m.m, oossssesesrrsrrresersr reser rr rr ere ea 5 Utökad vandelsprövning sosoooseressesssss ses rr ere rt Tees 5.1 — Principiella utgångspunkter sossssossssssssos reser esse

$.2 - Transportbranschen sososssesreseeeserress ess rr rss rens es

5.2.1¶Problem M.M. sossoroseereerrereseerrerser rr rer rr rer sr e ra

5.2.2¶Nuvarande ordning o.osssssoreosrrrsessssss rst rer rss strana

Bilaga I Prop. 1985/86: 126

Sammanfattning av eko-kommissionens betänkande (SOU 1984: 8) Näringstillstånd

Uppdraget Det stora flertalet näringsidkare är seriösa och följer lojalt de spelregler samhället ställt upp. Inslagen av misskötsamhet har dock under senare tid tagit sig sådana uttryck och nått sådan omfattning att man kan tala om ett samhällsproblem. En växande andel företagare ägnar sig åt ekonomisk brottslighet och skatteundandragande.

I kommissionens uppdrag har enligt direktiven ingått att undersöka möjligheterna att använda bl.a. ”etableringskontroll” för att komma till rätta med problemen med ekonomisk brottslighet och skatteundandragande samt att lägga fram förslag i detta hänseende. I direktiven används uttrycket etableringskontroll som ett samlande begrepp för de krav som kan ställas på företagare för att de skall ha rätt att driva näring. Hos de flesta människor för uttrycket etableringskontroll tankarna till att samhället prövar behovet av företag och reglerar antalet företag inom olika branscher, på olika orter etc. Det är för kommissionen främmande att föreslå åtgärder som innebär att tillträdet till marknaden skall regleras på sådant sätt. Kommissionen har därför valt att i stället samla de åtgärder som nu föreslås under den mer neutrala benämningen näringstillstånd.

Nuvarande tillståndskrav Näringsfriheten är huvudprincip i Sverige. Såvida inte annat stadgas i lag får rörelse startas fritt. På flera verksamhetsområden har emellertid av olika skäl tillståndsplikt införts. Kommissionen har kartlagt vilka krav som tillämpas inom olika branscher och för olika yrken. En redogörelse härför lämnas i kapitel 2. Syftena med kraven varierar. I allmänhet har de dock tillkommit av andra skäl än att motverka ekonomisk brottslighet. Det kan vara fråga om att skydda konsumenternas liv, hälsa och säkerhet. Det är t.ex. grunden för de krav som ställs på läkare och elinstallatörer. I en del fall kan skälet till reglering vara att stora ckonomiska intressen berörs. Det gäller i fråga om bank- och försäkringsrörelse. Krav på nykterhet och ordning är skälen för de särskilda regler som gäller för t. ex. alkoholservering.

Kommissionen har inhämtat upplysningar om förhållandena i vissa andra länder. I kapitel 4 lämnas en redogörelse för detta. Inte i något land råder fullständig näringsfrihet. Vid en internationell jämförelse finner man att det ställs förhållandevis låga krav på företagen i Sverige. Det är inte ovanligt att det i andra länder ställs krav på både strafflöshet och yrkesskicklighet, något som är sällsynt i Sverige. Norge. Västtyskland och Österrike kan nämnas som exempel på länder där sådana krav är vanliga. Även i ett land som USA har man mer av förhandskontroll av företag än vi har i Sverige.

I Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 126. Bilagedel

Problemen Prop. 1985/86: 126 Om ekonomisk brottslighet och skatteundandragande breder ut sig inom näringslivet, försvåras konkurrensförhållandena för de näringsidkare som driver sin verksamhet i enlighet med gällande regler. De företag som undandrar sig sina samhälleliga förpliktelser kan t.ex. hålla lägre priser. Seriösa företag får av ekonomiska skäl svårt att hävda sig mot den illojala konkurrensen. Genom skatteundandragandet går stat och kommun miste om inkomster, vilket bl.a. kan innebära att angelägna reformer inte kan genomföras i den utsträckning som planerats.

Det är framför allt vissa branscher som är drabbade av ekonomisk brottslighet och skatteundandragande. Det har framkommit av tidigare offentliga utredningar och utredningar inom skatteförvaltningen m. m. (se vidare kapitel 5). Myndigheternas erfarenheter, signaler från branschorganisationer och fackliga organisationer ger också stöd för att problemen främst är knutna till vissa branscher.

I debatten framhålls ibland att osunda företeelser inom näringslivet bör motverkas genom sclektivt verkande åtgärder, som bara riktar sig mot de misskötsamma. När det gäller ekonomisk brottslighet och skatteundandragande tänker man då främst på ett utvidgat näringsförbud och en effektiviserad skattekontroll. Näringsförbud är emellertid ett förhållandevis omständligt förfarande med domstolsprövning. Skulle det användas för att sanera hela branscher finge ett stort antal förbud utfärdas, vilket skulle bli en mycket tidsödande och krånglig procedur. I vissa branscher är verksamhetsförhållandena sådana att traditionell skattekontroll har svärt att nå tillfredsställande resultat. Vissa näringsidkare är i det närmaste immuna mot skattemyndigheternas kontrollaktioner. Inga utmätningsbara tillgångar finns i rörelsen. Det krävs därför även andra, förebyggande och mer generellt verkande åtgärder för att komma till rätta med problemen.

Ett system för näringstillstånd Kommissionen har inte gått in för något allmänt system för tillståndsplikt, omfattande hela näringslivet, utan begränsat åtgärderna till s.k. kritiska branscher. Näringsfriheten i sig står för så väsentliga värden att större ingrepp än nödvändigt inte bör göras. Ett system omfattande alla näringsidkare skulle för övrigt bli alltför ohanterligt rent administrativt.

Kommissionen har valt att utforma ett system för näringstillstånd som inriktar sig på att sanera de branscher där problemen med ekonomisk brottslighet och skatteundandragande är mest akuta.

Kommissionen har övervägt olika former av tillståndsplikt. Grovt räknat kan man skilja mellan behovsprövning, kompetensprövning, vandelsprövning och ckonomisk prövning. När krav på tillstånd diskuteras är det viktigt att ta I betaktande även vilka negativa effekter kraven kan få på bl.a. nyföretagandet, prissättningen och konkurrensen. Ett system som begränsar marknadstillträdet kan på ett icke önskvärt sätt påverka branschens utveckling. Ett väl avvägt system för tillståndsplikt — med rimliga krav på företagen — bör å andra sidan kunna ge positiva effekter genom att

det kan återställa konkurrensen och bidra till en sundare utveckling av Prop. 1985/86: 126 branschen.

Som redan framgått vill kommissionen inte föreslå behovsprövning av rörelser. Även om överetablering i vissa fall kan vara en av orsakerna till att oseriösa affärsmetoder används, bör det inte vara samhällets uppgift att reglera antalet företag på marknaden. Antalet företag bör i stället regleras genom cn väl fungerande konkurrens.

Inte heller föreslår kommissionen krav på yrkesskicklighet för rätt till näringstillstånd. Höga krav på yrkesskicklighet kan stöta bort driftiga och initiativrika personer som dock saknar formell kompetens. Sådana krav kan också leda till en högre prisnivå i branschen. Krav på yrkesskicklighet synes inte heller helt ändamålsenligt för att motverka ekonomisk brottsliphet.

Kommissionen har i stället stannat för sådana former av tillståndsplikt, som mer direkt tar sikte på att stävja missförhållanden i form av ekonomisk brottslighet och skatteundandragande. Dessa är: e Vandelsprövning av företagare :e Grundläggande utbildning i företagsskötsel e Ekonomiska garantier för skatter och avgifter

Vandelsprövning Vandelsprövning anser kommissionen vara en form av kontroll som, utan att innebära någon långtgående inskränkning i näringsfriheten, väl svarar mot ändamålet att motverka ekonomisk brottslighet och annat oseriöst företagande. Prövningen skall enligt förslaget innebära att de personer som under de närmast föregående åren begått grövre ekonomiska brott eller i större utsträckning underlåtit att betala skatter och avgifter inte skall anscs lämpliga att driva rörelse. Enstaka, smärre förseelser skall självfallet inte inverka menligt för den sökande. Det är främst mer allvarliga brott, som lett till fängelse eller höga böter, som skall leda till att näringstillstånd vägras. När det gäller underlåtenhet att betala skatter och avgifter är det stora eller upprepade restföringar som skall utgöra ett hinder.

Vandelsprövning som utformas på detta sätt kommer inte att innebära några egentliga olägenheter för de seriösa näringsidkarna. Prövningen bör i stället vara till fördel för dessa genom att oseriösa personer motas bort.

Grundläggande utbildning i företagsskötsel Oseriöst företagande kan många gånger ha sin grund i ren okunnighet. Bristfälliga kunskaper i bokföring och kalkylering och dålig kännedom om lagar och regler kan leda till att företagaren redan från början hamnar på fel kurs. Problem med att sköta företaget kan medföra att företagaren kommer in på en oseriös väg som det sedan blir svärt att vika av från.

Grundläggande utbildning i företagsskötsel bör därför kunna motverka ekonomisk brottslighet och skatteundandragande. Kommissionen föreslår att samhället skall ges möjlighet att ställa sådana utbildningskrav på företagarna. Det kan vara en kortare kurs i skatteregler, bokföring, redovisning,

kalkylering m. m. Det är här fråga om krav på elementära kunskaper, inte Prop. 1985/86: 126 kvalificerad yrkesutbildning. Branschorganisationerna bör själva kunna svara för utbildningen.

1 åkeribranschen gäller redan i dag, på försök, det kravet att en blivande företagare skall genomgå en av branschorganisationen anordnad vecko-

lång kurs i företagsfrågor. Faller denna försöksverksamhet väl ut bör den kunna tjäna som förebild för även andra branscher.

Ekonomiska garantier

Ett allvarligt problem är att somliga företagare underlåter att betala in

skatter och avgifter i laga ordning. I stället låter man dessa betalningar

restföras och växa till allt större skulder. Att undanhålla skattemedel är ett lättvindigt sätt att skaffa sig krediter. I vissa fall kan ren spekulation i kortsiktigt företagande och snabba vinster vara orsaken till att skatter och avgifter inte betalas. När indrivningsförfarandet hunnit i kapp har företaget upphört eller också finns det inga tillgångar kvar att ta i anspråk.

För att komma till rätta med dessa problem föreslår kommissionen att

samhället i s. k. kritiska branscher skall kunna kräva säkerhet för framtida skatter och avgifter. Säkerheten skall bestå av en betalningsutfästelse från

bank, s.k. bankgaranti. Enligt förslaget skall det garanterade beloppet

vara 50000 kr. Beloppet föreslås vara detsamma för alla företag. En viktig

del av förslaget är att banken på affärsmässiga grunder gör kreditprövningen och bevakar garantin. Därigenom avlastas myndigheterna arbete. Till-

ståndsmyndighetens uppgift blir att kontrollera att giltig garanti finns innan näringstillstånd beviljas. Utfästelsen förvaras hos myndigheten och kan tas i anspråk om företaget sedermera inte fullgör sina betalningsskyldigheter

gentemot det allmänna. Bankerna tar ut ersättning för garantiutfästelser.

För det enskilda företaget kommer det att kosta omkring 1000 kr. per år att

hålla garantin. Denna kostnad är avdragsgill vid taxeringen.

När skall kontrollen sättas in? Det har redan framgått att syftet med ätgärderna skall vara att sanera branscher som är drabbade av ekonomisk brottslighet och annat oseriöst

företagande. Kommissionen har inte ansett det lämpligt att i lag direkt ange de branscher som skall omfattas av kontrollen. Vilka branscher som behöver saneras kan nämligen variera från tid till annan och det är angeläget att åtgärder kan sättas in snabbt och att de kan anpassas efter behoven i skilda

branscher.

Kommissionen har valt den lagtekniska konstruktionen att riksdagen

genom en ramlag ger regeringen bemyndigande att införa krav på näringstillstånd i vissa branscher eller delar av branscher. Det kommer också att

bli regeringens sak att avgöra vilket eller vilka krav — vandelsprövning,

företagarutbildning eller ekonomiska garantier — som skall gälla i en viss bransch. Genom en sådan ordning får samhället ett effektivt och flexibelt instrument att använda i problembranscher.

Kontrollen skall sättas in i de branscher där problemen är mest akuta.

Endast ett litet antal branscher — fem till sex — skall kunna omfattas. En ' Prop. 1985/86: 126 prioritering kan därför bli nödvändig. .

Kontrollsystemet skall tillämpas bara om verkligt behov föreligger. Om

en bransch varaktigt saneras, skall kontrollen upphöra. Riksdagen skall

enligt förslaget efter fem år från ikraftträdandet på nytt ta ställning till om lagstiftningen behövs.

Krav på näringstillstånd skall införas bara om en betydande andel av företagarna i en bransch brister i laglydnad eller benägenhet att betala skatter och avgifter. Med bristande laglydnad avses här i första hand ekonomisk brottslighet och liknande förfaranden.

Vad som skall anses vara betydande omfattning måste avgöras utifrån förhållandena i varje bransch för sig. Ofta bör man kunna bedöma omfatt-

ningen genom att se till konkurrenssituationen. Om de misskötsamma företagarna tillsammans utgör ett hot mot den seriösa delen av branschen, bör man kunna anse att antalet misskötsamma är betydande.

Näringsförbud Enligt nuvarande regler kan en näringsidkare under vissa omständigheter dömas till ett tidsbegränsat näringsförbud. Det förutsätter att han försatts i konkurs och att han grovt åsidosatt sina förpliktelser som näringsidkare.

Näringsförbudet prövas av domstol i varje enskilt fall. För närvarande

utreder en särskild kommitté, näringsförbudskommittén, frågan om ett

utvidgat näringsförbud, som kan dömas ut oberoende av konkurs. Ett sådant förbud skulle t.ex. kunna dömas ut om näringsidkaren begått ekonomiska brott. Kommissionen förutsätter att utvidgade regler om nä-

ringsförbud införs. Med det förslag till näringstillstånd som kommissionen nu lägger fram — som är begränsat till vissa branscher — behövs ett

utvidgat näringsförbud bl.a. för att i andra branscher kunna komma till rätta med inslag av ekonomisk brottslighet och liknande förfaranden.

Handläggning, tillsyn m. m. Länsstyrelsen skall enligt förslaget vara tillståndsmyndighet i fråga om

näringstillstånden. En handläggning på regional nivå är enligt kommissionen den bästa lösningen för dessa ärenden. För att få till stånd en så effektiv handläggning som möjligt anser kommissionen att företagsfrå-

gorna bättre än i dag bör samordnas inom länsstyrelsen. Kommissionen

föreslår därför att en särskild funktion för företagsfrågor inrättas hos länsstyrelserna. Funktionen föreslås bli inordnad under allmänna enheten. Så Jångt möjligt bör prövningen för näringstillstånd samordnas med annan tillståndsprövning som förekommer. Vid ärendehandläggningen bör

samråd regelmässigt ske med skatteavdelningen.

En viktig del av det föreslagna systemet med näringstillstånd är tillsyn och kontroll. Erfarenheterna av hittillsvarande system för tillstånd visar

att det oftast är i den efterföljande kontrollen det brister. Om förutsättningarna för näringstillstånd inte längre föreligger skall tillståndet återkallas.

Länsstyrelsen föreslås vara tillsynsmyndighet. Polis- och kronofogdemyn-

digheter skall underrätta länsstyrelsen om en tillståndshavare begått eko- Prop. 1985/86: 126 nomiska brott eller ådragit sig stora skatteskulder. Det är dock nödvändigt att länsstyrelsen själv tar aktiv del i Kontrollen. Fältkontroller krävs. Personal vid länsstyrelsen bör med jämna mellanrum uppsöka service- och affärsområden för att kontrollera att företagen i de aktuella branscherna har näringstillstånd. Att myndigheten har god kännedom om förhållandena i branscherna är en förutsättning för att systemet skall fungera bra.

Den som bryter mot reglerna om näringstillstånd skall kunna straffas med böter eller fängelse i högst ett år.

Det är angeläget att länsstyrelsen får tillräckliga resurser för en snabb och smidig ärendehandläggning och för att utöva en effektiv tillsyn. Resursförstärkningar har bedömts nödvändiga. Kommissionen föreslår 58 nya handläggartjänster och 15 nya biträdestjänster till länsstyrelserna. Hos en normalstor länsstyrelse innebär det två handläggartjänster och en halv biträdestjänst. Länsstyrelsen bör vidare tillförsäkras god kompetens i företagsfrågor. Ekonomer och jurister bör finnas vid företagsenheten.

Kostnaderna, som kan beräknas till totalt 10,8 milj. kr. per år, skall enligt förslaget finansieras genom avgifter som tas ut av de företag som får tillstånd. Kostnaden för ett näringstillstånd kan väntas uppgå till omkring 500 kr.

Branscher som bör omfattas av systemet Som framgått skall regeringen fatta det slutliga avgörandet i fråga om vilka branscher som skall omfattas av krav på näringstillstånd och vilket eller vilka krav som skall tillämpas i en viss bransch. Kommissionen har övervägt vilka branscher som bör ingå i systemet. Kommissionens ställningstaganden är dock att se som rekommendationer och innan slutlig ställning tas till omfattningen av prövningen i en viss bransch kan ytterligare utredningar behöva göras. De verksamheter som kommissionen har i åtanke är följande: e Restaurangbranschen. I denna bransch bör vandelsprövning, företagarutbildning och ckonomiska garantier för skatter och avgifter vara ett krav för rätt att driva rörelse. (Vandelsprövning förekommer redan i dag i fråga om de företagare som driver restaurang med utskänkningstillstånd.) e Transportbranschen. Vandelsprövning, företagarutbildning och ekonomiska garantier bör gälla som krav för att få driva verksamhet som åkare. (Vandelsprövning och företagarutbildning är redan i dag krav.) — När det. gäller taxiverksamheten bör förhållandena närmare utredas. 9 Bvggbranschen. Delar av byggbranschen bör omfattas av systemet. För verksamhet som schaktentreprenör bör krav på ekonomiska garantier och företagarutbildning gälla. Också inom måleriverksamheten bör ekonomiska garantier och företagarutbildning kunna bli aktuella. Även vandelsprövning kan komma i fråga. — För övriga delar av byggbranschen föreslås inga krav på näringstillstånd. e Bilbrunschen. Vad gäller bilreparationsverksamheten bör krav på ekonomiska garantier i första hand införas. Företagarutbildning bör övervägas. Vad beträffar handeln med begagnade bilar bör förutom de nämnda

kraven även vandelsprövning införas. För nybilshandeln föreslås inga Prop. 1985/86: 126 åtgärder.

9 Städbranschen. I första hand bör ekonomiska garantier för skatter och avgifter krävas, men även företagarutbildning och vandelsprövning bör övervägas.

Inom restaurangbranschen och åkeribranschen förekommer som framgått redan nu viss form av tillståndsprövning. Denna prövning bör samord-

nas med den av kommissionen föreslagna prövningen. Huvudprincipen bör enligt kommissionens mening vara att både nytillträdande och befintliga företag skall omfattas av kraven på näringstillstånd. Om bara de nytillträdande omfattas finns risk för att konkurrensolikheter uppkommer mellan företagen i en bransch. De befintliga företa-

gen skulle få en alltför skyddad ställning på marknaden.

Registrering

Registrering är en förutsättning för att samhället skall ha god kontroll över företagen. Registrering av företag i s.k. riskbranscher har diskuterats vid ett flertal tillfällen, ofta som ett alternativ till mer långtgående kontrollåtgärder. Ibland har allmän registreringsplikt diskuterats, ibland särskilda branschregister. Det är nödvändigt att länsstyrelsen för register över de företag som omfattas av det föreslagna systemet med näringstillstånd. Det gäller både företag som beviljats och företag som vägrats tillstånd. I övrigt finns enligt kommissionens mening inte behov av fler nya regis-

ter. Det finns redan en mängd register över företag. Det viktigaste anser kommissionen vara att företagen kommer in i skatteregistren. Finns företagen registrerade där, finns också möjligheter att avkräva dem skatter och avgifter.

Kontroller som utförts i olika branscher har visat att det finns ett

oroväckande stort antal ”svarta” företag. En effektivisering av skattere-

gistreringen bör därför ske. De lokala skattemyndigheterna bör tilldelas resurser för att utföra fältkontroller och på så vis se till att företagen förs in i skatteregistren. |

Kommissionen föreslår en förstärkning av de lokala skattemyndigheter-

na med 40 tjänster till en kostnad av ca 6 milj. kr. per år. Detta resurstillskott skall användas till att utföra de nämnda fältkontrollerna. Finansiering

föreslås ske över statsbudgeten. Reformen bör dock på sikt betala sig

genom ökade skatteintäkter.

I de branscher där missförhållandena inte är sådana att krav på näringstillstånd behöver införas bör effektivare registrering i skatteregistren i kombination med utvidgade regler om näringsförbud vara tillräckliga åtgärder. |

Bilaga 2 Prop. 1985/86: 126

Eko-kommissionens lagförslag

Förslag till

Lag om näringstillstånd

1§ Denna lag har till ändamål att främja en sund utveckling av näringslivet genom särskilda åtgärder i vissa näringsgrenar mot illojal konkurrens och missbruk av näringsfriheten.

Bemyndigande 2§ Regeringen får föreskriva att visst slag av näringsverksamhet endast får bedrivas av den som fått tillstånd enligt denna lag (näringstillstånd).

Föreskrifter om näringstillstånd för visst slag av näringsverksamhet får meddelas, om det finns grundad anledning anta att det i betydande omfattning förekommer att näringsidkare inom ifrågavarande slag av verksamhet brister i laglydnad elter underlåter att fullgöra sina skyldigheter enligt skatte- eller avgiftsförfattningarna.

Villkor för näringstillstånd 38 Föreskrifter om näringstillstånd skall ange under vilka förutsättningar tillstånd skall ges. Därvid får endast ett eller flera av följande tre krav ställas upp som villkor för tillstånd, nämligen att den som ansöker om tillståndet

1. med avseende på laglydnad och benägenhet att fullgöra sina skyldigheter enligt skatte- och avgiftsförfattningarna är lämplig att bedriva verksamhet av angivet slag,

2. har genomgått viss grundutbildning i fråga om skötsel av företag eller visar att han på annat sätt har förvärvat motsvarande kunskaper.

3. ställer säkerhet intill ett belopp av 50000 kronor för stats och kommuns framtida fordringar mot honom på skatter, tullar eller avgifter.

Säkerhet enligt första stycket 3 skall bestå av en av bank utfärdad garantiförbindelse att i gäldenärens ställe såsom för egen skuld svara för betalningen av sådan fordran som avses i 2 8 lagen (1978: 880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Garantiförbindelsen får genast utsökas.

4§ Vad som föreskrivs i 3 § första stycket I gäller, om näringsidkaren är aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse, i fråga om ledamöterna i styrelsen samt verkställande direktör och vice verkställande direktör. Ges näringstillstånd, får därefter till befattning som nu har sagts endast utses den som vid sådan prövning har befunnits lämplig för uppdraget.

Är näringsidkaren handelsbolag gäller vad som sägs i första stycket i fråga om bolagsmän som har ett bestämmande inflytande över verksamheten.

5§ Krav på utbildning enligt 3 § första stycket 2 gäller, om näringsidkaren är juridisk person, den som leder verksamheten och dennes ersättare.

6 § Prop. 1985/86: 126 Är villkor för näringstillstånd enligt 3—5 §§ uppfyllda, skall tillstånd ges. Tillstånd enligt denna lag medför dock inte rätt att bedriva näringsverksamhet mot vilken hinder föreligger enligt särskilda bestämmelser.

Återkallelse av näringstillstånd m.m. 7§ : | Näringstillstånd skall återkallas, om förutsättningar för tillståndet inte längre föreligger.

8S Framstår med hänsyn till omständigheterna återkallelse av tillstånd som en alltför ingripande åtgärd, får i stället varning meddelas.

Handläggande myndighet, tillsvn, avgift och besvär 98 Frågor om näringstillstånd prövas av länsstyrelsen i det län, där företagets ledning utövas. Till underlag för prövningen enligt 3 § första stycket 1 skall länsstyrelsen inhämta yttrande från polismyndighet och kronofogdemyndighet. Yttrande får även inhämtas från andra myndigheter eller organisationer som kan ge upplysningar av betydelse i tillståndsärendet.

10 § Tillsyn över efterlevnaden av denna lag utövas av länsstyrelsen.

18 Näringsidkare som har näringstillstånd är skyldig att efter anmodan lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för tillsynen. Underlåts detta får länsstyrelsen utfärda vitesföreläggande. Sådant föreläggande får inte överklagas.

Det åligger polismyndighet och kronofogdemyndighet att underrätta länsstyrelsen om förhållanden som kommer till dessa myndigheters kännedom och som är av betydelse för länsstyrelsens tillsyn.

128 Den som får näringstillstånd skall erlägga avgift med belopp som regceringen bestämt.

I fråga om debitering och uppbörd av näringstillståndsavgift gäller bestämmelserna i uppbördslagen (1953: 272).

13. $ Länsstyrelsens beslut enligt denna lag får, om inte annat anges, överklagas hos kammarrätten genom besvär.

Undantag 148 Konkursförvaltare behöver inte näringstillstånd för att i sådan egenskap bedriva näringsverksamhet. Detsamma gäller i fråga om boutredningsman, som förvaltar dödsbo efter näringsidkare, under den tid som oundgängligen behövs för att avveckla dödsboet.

Ansvar Prop. 1985/86: 126

15 § Den som bedriver tillståndspliktig näringsverksamhet utan att ha näringstillstånd eller i strid mot föreskrifterna i 4 eller 5 § döms till böter eller fängelse i högst ett är.

Upphörande

16 §

Finns för visst slag av näringsverksamhet inte längre behov av sådana åtgärder som föreskrivits med stöd av denna lag, skall regeringen föreskriva att kravet på näringstillstånd skall upphöra.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1985 och gäller till utgången av år 1989. Om lagen inte dessförinnan givits fortsatt giltighet, upphör vid sistnämnda tidpunkt även med stöd av lagen meddelade föreskrifter om näringstillstånd att gälla. Säkerhet som ställts på grund av föreskrift enligt 3 8 3 får därefter inte tas i anspråk såvida den inte redan dessförinnan hade kunnat göras gällande. |

Bilaga 3 Prop. 1985/86: 126

Sammanställning av remissyttrandena över

eko-kommissionens betänkande (SOU 1984: 3)

Näringstillstånd

Innehållsförteckning : : Sid. 1. Allmänna synpunkter oossoossossesesereeserrrrrer rr r rr r stra . HH 2.. Vandelsprövning (3 § I stil) sososossosssesereserssr sr ere rss 7 3. Utbildning (3 § I Ste 2) dosooossesersrserrrersrer sr ers r rerna 91 4. Ekonomisk garanti (3 § lst. 3) sososssossssssesisesseses er ea 101

6. Prövning av styrelseledamöter m.m. (4—6 §§) ...ssso0000000o.. 132 7. Återkallelse och varning (7—8 §8) soooosseessssesss ss rs ere eta 136 8. Handläggande myndighet, tillsyn, avgifter och besvär (9—13 8§) 140

9. Övriga lagfrågor (bl.a. 14—16 §§) ssssosssssersssssssse ers saa 151 10. ReSUIST oooeeeeeeeerreerereererererrr rer sees e rer er rerna 153

12. Branscher för näringstillståndsprövning —..ssssssssssesiserr ra 167

12.1 Allmänt sosooooososesersrerrrerrerere rer ers rr reser tea 167

12.2 RestaurangbranscChen .ssosssssseseereserrrer ser ere is sa 170

12.4 Schaktentreprenadbranschen ...ssoosossseesrererrrre ra 186

12.5 Måleribranschen sossossssssssssrsererserere ra su ereere ra 188

12.6 Byggbranschen sossoososssesesrsrererererrrsssr ere ss sea 190

12.7 Städbränschen sssooossessrreseerererererer ere rr rr rr aa 192

12.8 BilbränscChen sosoooseeseerrererserersrserr rr er rese er ra 195 Paragrafnumren inom parentes avser kommissionens lagförslag

1¶Allmänna synpunkter

1.1¶Justitiekanslern (JK):

Enligt förslaget skall bestämmelserna om näringstillstånd samlas i en av riksdagen beslutad ramlag. medan det bör ankomma på regeringen att, när behov uppkommer. förordna om att de åtgärder lagen möjliggör skall träda i tillämpning i en eller flera branscher.

Jag vill inte ifrågasätta annat än att det finns formellt stöd för en sådan reglering i 8 kap. 7 § regeringsformen (RF). Det kan emellertid ifrågasättas om inte den delegeringsmöjlighet som finns enligt 8 kap. 7 § p. 3 RF ifråga om näringsverksamhet i första hand har tillkommit för att tillgodose behovet av regler till skydd för konsumenter och allmänhet.

I förslaget är i stället fråga om att, främst i det allmänna intresset, generellt möjliggöra ett betydande ingrepp i näringsfriheten utan att det påkallas av krisförhållanden. Ett ingrepp av detta slag i den enskildes frihet att söka försörja sig genom eget arbete har knappast förekommit i vårt land i modern tid. Det är möjligt att särskilda omständigheter ändå kan göra en dylik åtgärd motiverad. Detta bör i så fall dokumenteras på ett mera övertygande sätt än kommissionen förmått göra.

Hu

1.2¶Göta hovrätt: Prop. 1985/86: 126

Hovrätten delar uppfattningen att den ekonomiska brottsligheten fått en oroväckande omfattning och att det mot bakgrund härav framstår som

angeläget att kraftfulla insatser görs. Det torde härvid vara i det närmaste omöjligt att undvika viss ytterligare byråkratisering och andra i och för sig

negativa konsekvenser. Trots denna principiella inställning är hovrätten kritisk till kommissionens förslag och ifrågasätter om samhället får ett

rimligt utbyte av de insatser som görs och de begränsningar i

näringsfriheten som blir följden. För att styrmedlen registreringvandelsprövning-utbildning-bankgaranti skall få effekt utanför de kretsar

som accepterar samhällets regler och underordnar sig dessa är man helt

beroende av den kontrollapparat som byggs upp. Utan denna torde man

svårligen kunna nå den ekonomiska brottslighet man vill komma åt. Redan i dag har samhället emellertid formella möjligheter till långtgående kontroll, inte minst på skatteområdet. Hovrätten ifrågasätter om det inte är mera effektivt att i stället för att splittra kontrollen satsa den ökning av resurserna som kommissionen föreslår på en utbyggd och effektiviserad skattekontroll. Önskemålet att hindra olämpliga personer från att bedriva

näring bör i stort sett kunna uppnås med utökade möjligheter att meddela näringsförbud. Den vandelsprövning som kommissionen föreslår grundar sig — liksom vid näringsförbud — helt på vederbörandes handlande i det

förflutna. — Resultatet av pågående = lagstiftningsarbete rörande näringsförbud bör därför avvaktas. Vidare vill hovrätten ifrågasätta

kommissionens påstående att en administrativ prövning leder till en avsevärt större snabbhet än ett domstolsförfarande; man torde få räkna

med att de som vägras näringstillstånd i stor utsträckning utnyttjar möjligheten att överklaga.

Mot bakgrund av det anförda ställer sig hovrätten tveksam till om kommissionens förslag bör genomföras.

1.3¶Kammarrätten i Göteborg:

En lagstiftning efter de riktlinjer kommissionen har föreslagit kan medföra konsekvenser som för närvarande inte helt går att överblicka. Farhågor för

att ett krav på näringstillstånd kan komma att verka etableringshämmande

kan inte med säkerhet uteslutas. Trots detta anser kammarrätten — mot bakgrund av de missförhållanden som uppenbarligen råder inom vissa branscher — att ett system som avser att mota bort kvalificerat olämpliga näringsidkare från vissa branscher kan vara befogat.

Det är för den allmänna rättskänslan och solidariteten viktigt att kunna

sålla bort dem som skor sig genom bristande laglydnad eller som inte fullgör sina ekonomiska skyldigheter gentemot stat och kommun. För

detta finns redan lagstiftning, ehuru den inte är helt effektiv. Lagförslaget

åsyftar nu att komplettera den lagstiftningen med ett mera snabbt verkande administrativt förfarande. Något principiellt hinder mot en sådan komplet-

tering kan inte anses föreligga. — När det gäller att skydda de lojala näringsidkarna från illojala konkurrenter innebär de föreslagna reglerna

ökad byråkrati som, om den hålls inom rimliga gränser, bör kunna tålas av de förstnämnda.

Det bör dock framhållas, att det av kommissionen föreslagna systemet

har sin grund i allmänpolitiska och samhällsekonomiska överväganden. Kammarrätten ser, såsom representant för förvaltningsdomstolarna, inte som sin uppgift att närmare gå in på dessa överväganden. Detta yttrande är

därför i huvudsak utformat med utgångspunkt från att kammarrätten

främst haft att granska den lagtekniska utformningen. Ett tillståndssystem Prop. 1985/86: 126 enligt de riktlinjer kommissionen har förordat bör dock så långt möjligt kringgärdas med garantier för att den principiellt rådande näringsfriheten inte riskerar att urholkas. Det finns härvid anledning att inte låta effektivitetskravet ta överhanden på bekostnad av kraven på rättssäkerhet och förutsebarhet.

Kravet på näringstillstånd bör, om det genomförs, gälla nya näringsidkare samt vid ägarbyten. Kammarrätten anser att ett tillståndskrav för redan verksamma näringsidkare skulle skjuta över målet och sakna tillräcklig förankring. I fall av kvalificerad misskötsamhet hos verksamma näringsidkare, kan i stället ett näringsförbud komma till användning.

Kammarrättspresidenten Wendt (skiljaktig)

Rent principiellt har jag inte något att erinra mot att klart oseriösa personer hindras från att komma in på marknaden. Detta är ett avsteg från näringsfrihetsprincipen som bör godtas med hänsyn till att näringsverksamhet i dagens samhälle inte är något som berör bara näringsidkaren, hans kunder och borgenärer utan också samhällskollektivet i stort. Däremot är jag — såsom närmare utvecklas i det föjlande — tveksam till att ha särskilda former för att utmönstra vissa näringsidkare från marknaden.

1.4¶Riksåklagaren (RÅ):

Det är från kriminalpolitisk synpunkt riktigt att koncentrera brottsförebyggande åtgärder mot sådana branscher inom näringslivet som erfarenhetsmässigt visat sig vara särskilt utsatta för brottslighet. Jag delar kommissionens uppfattning att särskilda insatser är motiverade för att söka bekämpa de missförhållanden som kunnat konstateras i de näringsgrenar som berörs av det föreliggande förslaget.

Genom de metoder som föreslås kommer stora resurser att tas i anspråk för åtgärder som riktas generellt mot alla som är verksamma inom de aktuella branscherna. Stora administrativa insatser måste göras. Dessa kommer att i betydande utsträckning satsas på prövning av tillståndsfrågor och på kontroll som berör den majoritet av näringsidkare som är laglydiga och seriösa. Man frågar sig om detta är den mest ändamålsenliga resursanvändningen och om inte andra. mera selektiva åtgärder skulle kunna vara effektivare. |

Enligt min mening är det troligt att en motsvarande resurssatsning skulle ge bättre resultat om åtgärder sattes in på en utbyggd och intensifierad skatte- och avgiftskontroll inom de ifrågavarande branscherna med målinriktningen att träffa främst de brottsliga eller misskötsamma näringsidkarna. Här skulle också ett utbyggt näringsförbudsinstitut — som f.n. övervägs av näringsförbudskommittén — kanske kunna bli ett komplement till de övriga målinriktade åtgärderna.

Enligt förslaget skall reglerna om näringstillstånd tidsbegränsas till fem år, Det är i och för sig en riktig tanke att nya åtgärder som sätts in i brottsförebyggande syfte bör följas upp och bli föremål för utvärdering och eventuell omprövning efter det att erfarenhet vunnits rörande deras effekt.

Den administrativa uppbyggnad och resurssatsning som kommittén före- Prop. 1985/86: 126 slår låter sig emellertid mindre väl förena med en så kort giltighetstid för reformen som fem år. Den osäkerhet som föreligger i fråga om åtgärdernas effektivitet bör därför så långt möjligt undanröjas på annat sätt än genom att en så ingripande och omfattande reform som den aktuella genomförs ”på försök”.

Möjlighet att i viss mån utvärdera effekterna i brottsbekämpningen av regler om etableringskontroll föreligger genom de regelsystem som finns inom åkeri- och taxinäringarna och inom restaurangbranschen såvitt gäller servering av alkoholdrycker. Det är svårt att i detta sammanhang undgå reflektionen att de berörda verksamhetsgrenarna trots den sedan länge gällande etableringskontrollen ändå hör till dem som i kommissionens betänkande utpekas som särskilt drabbade av ekonomisk brottslighet m.m. De aktuella verksamhetsgrenarna belyser f.ö. genom den relativt utbredda svarta verksamhet. bl.a. s.k. svartåkning, som kommissionen pekat på, ytterligare en svaghet i ett system med krav på näringstillstånd. Svårigheterna torde inte bli mindre när det gäller verksamheter som kan utövas utan en sådan manifestation utåt som följer av att verksamheten förutsätter ett fast näringsställe eller att trafik måste bedrivas med ett motorfordon.

I anslutning till det nyss sagda vill jag understryka att ett system som inte någorlunda effektivt går att kontrollera kan göra mer skada än nytta. Det främjar inte heller effektiviteten i kampen mot den ekonomiska brottsligheten att kontroll-, spanings- och utredningsresurserna i ökande utsträckning måste inriktas på överträdelser av ”kringbestämmelser” på bekostnad av insatser mot den ekonomiska brottsligheten som sådan.

En realistisk avvägning av vad som kan stå att vinna med de föreslagna åtgärderna leder enligt min mening till slutsatsen att andra medel, främst en effektivare kontroll inom ramen för det gällande regelsystemet, innebär ett bättre utnyttjande av ett resurstillskott på det aktuella området.

Jag är i princip inte främmande för att man kan nödgas tillgripa sådana åtgärder som krav på näringstillstånd för att bekämpa missförhållanden i branscher där oegentligheter förekommer i stor utsträckning. Innan man lagstiftar om så ingripande åtgärder, som uppenbarligen också är förenade med betydande olägenheter, bör man emellertid ha uttömt möjligheterna att komma tillrätta med problemen genom utnyttjande av de kontroilinstrument som redan finns. Enligt min mening finns fortfarande utrymme för att nå resultat genom en ökad satsning på sådana mera konventionella metoder. Härtill kommer att resultatet av näringsförbudskommitténs arbete. som har nära samband med de aktuella frågorna, synes böra avvaktas innan man tar ställning till frågan om näringstillstånd.

Med hänsyn till vad jag här anfört är jag inte f.n. beredd att tillstyrka en lagstiftning om näringstillstånd.

Som förslaget är utformat torde krav på näringstillstånd som införs för viss näringsgren alltid komma att omfatta hela riket. Goda skäl kan anföras för en sådan ordning. Emellertid torde brottslighet och andra oegentligheter inom en bransch inte sällan vara koncentrerade till storstäderna eller på annat sätt lokalt begränsade. Man kan fråga sig om ett påtagligt behov av näringstillstånd i vissa delar av landet skall kunna tillgodoses endast till

priset av att motsvarande administrativa olägenheter och kostnader upp- Prop. 1985/86: 126

kommer även i regioner där de egentligen är onödiga.

1.5¶Riksspolisstyrelsen (RPS):

Kommissionen har anfört att en lag om näringstillstånd är ägnad att motverka ekonomisk brottslighet genom att lagen är straffsanktionerad. Den företagare som idag bedriver oseriös näringsverksamhet med ekonomisk brottslighet som följd riskerar redan nu ansvar för 1.ex. bokföringsbrott och brott mot skattebrottslagen. Ansvar för sådana brott medför straff som väsentligt överstiger maximistraffet för brott mot den föreslagna lagen om näringstillstånd. Nuvarande straffsatser för bokföringsbrott och skattebrott tycks inte avhålla oseriösa företagare från att begå sådana brott. Om näringstillstånd införs är det därför rikspolisstyrelsens uppfattning att det skall kunna ådömas strängare straff än vad som föreslagits.

Rikspolisstyrelsen vill i och för sig inte direkt avvisa tanken på införande av näringstillstånd som ett verksamt medel i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Vissa principiella invändningar kan emellertid riktas mot att inskränka näringsfriheten liksom att det kan föreligga en viss risk för ökad byråkratisering genom införande av krav på tillstånd att bedriva viss näring. Styrelsen vill också fästa uppmärksamheten på de svårigheter som ligger i att övervaka att näringsidkare innehar och följer givna tillstånd. Härvid kan jämförelser göras med den bristande övervakningen av näringsförbud.

Under senare år har genomförts omfattande personella förstärkningar för bekämpning av ekonomisk brottslighet och det föreligger många förslag om lagändringar för att effektivisera kampen mot sådana brott. Det är därför rikspolisstyrelsens uppfattning att man bör avvakta med införande av krav på näringstillstånd för vissa branscher till dess man kunnat utvärdera effekterna av de satsningar som hitintills genomförts.

1.6¶Brottsförebyggande rådet (BRÅ):

Majoriteten

Bottsförebyggande rådet. som enligt sin instruktion har åliggandet att främja brottsförebyggande insatser inom olika områden av samhällsverksamheten samt att verka för cen samordning av samhällets och enskildas insatser mot brott, är ense med EKO-kommissionen om att krav på näringstillstånd bör vara ett konstruktivt och verkningsfullt sätt för att komma till rätta med och stävja missförhållanden i specifika branscher.

Den ekonomiska brottsligheten och skattefifflet bedöms utgöra en allvarlig påfrestning på samhällsekonomin. Insatser på detta problemområde framstår som nödvändiga för att i positiv mening utveckla respekt och tilltro till lagar och förordningar inom vårt demokratiska samhällssystem.

Om den ekonomiska brottsligheten och skatteundandragandet breder ut sig inom näringslivet, försvåras konkurrensförhållandena för de näringsidkare, som driver sin verksamhet i enlighet med gällande regler. Seriösa företag får svårt att hävda sig mot illojala konkurrenter.

I vissa diskussioner har förekommit principiella invändingar mot vad Prop. 1985/86: 126 man kallat begränsningar i den fria etableringsrätten; det har bl. a. sagts att

viktiga marknadsekonomiska spelregler sätts ur funktion.

Enligt BRÅ kan dessa påståenden — så långt man kan bedöma av rapporten Näringstillstånd — anses vara överdrivna farhågor; möjligen kan de förklaras av en alltför generell analys av kommissionens arbete.

Inom många områden utövar samhället redan i dag olika former av

kontroll. godkännande eller dylikt. innan viss verksamhet får utövas.

Betänkandet ger här en god bild både över motiven till dessa åtgärder och vilka områden som omfattas. Som exempel kan nämnas krav på legitimation för läkare och tandläkare, auktorisationsregler för advokater

och revisorer, krav på ekonomisk säkerhet för resebyråer och etableringstillstånd för handel med skrot, inkassoverksamhet, bankrörelse, m.m. Dessa olika slag av etableringsreglering har inneburit till helt övervägande

del positiva effekter — om detta lär det råda stor enighet.

De nu aktuella förslagen innebär ingen principiell skillnad vad gäller eventuella ingrepp i etableringsmöjligheter, etc. I sammanhanget förtjänar omnämnas att kommissionen inhämtat upplysningar om förhållandena i vissa andra länder. varvid framgår att det ställs förhållandevis låga krav på företagen i Sverige.

På många håll i samhället har man länge krävt åtgärder i syfte att främja

en sund konkurrens inom utsatta branscher.

Kommissionen har valt att utforma ett system för näringstillstånd som inriktar sig på att sanera de branscher, där problemen med ekonomisk

brottslighet och skatteundandragande är mest akuta.

Föreliggande förslag från kommissionen uppfyller väl de krav, som framförts från såväl företagarsidan som från flera fackförbund.

BRÅ kan dock inte inse varför den föreslagna lagen ska få begränsad

giltighetstid. Alla lagar bör ständigt vara föremål för omprövning och

riksdagen har att stifta, ändra och avskaffa lagar när den:så finner lämpligt. Dessutom är detta en fullmaktslag dvs. riksdagen ger regeringen fullmakt att införa krav på näringstillstånd. Regeringen har ju därvid vid varje tidpunkt möjlighet att välja om och i vilken omfattning lagen ska utnyttjas . BRÅ föreslår därför att lagen cj skall tidsbegränsas samt understryker det angelägna i att erfarenheten av tillämpningen följs upp och att lagstiftning-

en utvärderas på lämpligt sätt.

BRÅ vill erinra om att vissa andra individuellt verkande åtgärdsmöjligheter föreslagits av en arbetsgrupp inom ramen för BRÅs översyn av

lagstiftningen mot den organiserade och ckonomiska brottsligheten, nämli-

gen i promemorian (BRÅ PM 1983: 6) Uppbördsbrott — åtgärder mot det

likvida fusket. I promemorian föreslås en utvidgad kriminalisering i skattebrottslagen. Huvudsakligen avses uppgiftsskyldigheten.

I sammanhanget bör också noteras regeringens nyligen framlagda proposition (1983/84: 167) om nya regler för uppbörd. Där föreslås en samordnad uppbörd av källskatt och arbetsgivaravgift att ske månadsvis. Redovis-

ningsperioden är f.n. två månader.

BRÅ har tidigare (JuU 1980/81:21 s. 120) uttryckt uppfattningen att en

viss restriktivitet bör iakttas vad gäller etableringskontroll i form av obligatorisk auktorisation eller tillståndsgivning. Inte endast brottsförebyggande

synpunkter är därvidlag av betydelse enligt BRÅs tidigare och nuvarande

ståndpunkt. BRÅ menade och menar alltjämt, att någon form av etableringskontroll kan behövas i vissa branscher. BRÅ finner att kommissionens förslag är väl ägnat att ligga till grund för

lagstiftning i frågan.

Reservation av Unge, Körlof, Schönmeyr och Sigvard Persson Prop. 1985/86: 126

Eko-brottskommissionens förslag ger enligt min uppfattning anledning till en lång rad invändningar av både principiell och praktisk natur. Åtskilliga av dessa invändningar kan i detta sammanhang lämnas åsido. då BRÅ:s yttrande över förslaget bör begränsas alt avse frågan huruvida förslaget kan bedömas vara ägnat att tjäna sill uppgivna syfte och vara förenligt med

kraven på rättssäkerhet. Det i yttrandet (sid 2) inledningsvis gjorda påståendet att krav på nä-

ringstillstånd ”bör vara ett konstruktivt och verkningsfullt sätt för att komma till rätta med och stävja missförhållanden i specifika branscher” är enligt min mening inte bara i sak felaktigt utan också mycket dåligt under-

byggt. Det står i uppenbar motsats till vad som senare anföres rörande den sannolika effekten av att man som villkor för näringstillstånd uppställer krav på vandelsprövning och viss utbildning. Förslaget om ekonomiska

garantier anges däremot som ctt effektivt instrument, Därtill kan endast konstateras att kravet på sådana garantier med säkerhet kommer att vålla betydande problem för många små företag och för dem som vill etablera företag. Det medför stora risker för att fortsatt drift skulle omöjliggöras eller att planer på nyföretagande skulle omintetgöras. Den brousförebyg-

gande effekten torde däremot vara helt försumbar i det att erhållen bankga-

ranti ju icke i sig innebär något som helst hinder för personer med brottsligt uppsåt att åsidosätta gällande skatte- och avgittsregler, den utgör allenast

en i jämförelse med beräknad vinning vanligen ringa förlustrisk. Kommissionens förslag kan alltså inte bedömas vara ägnat att i någon

nämnvärd omfattning tjäna ett brottsförebyggande syfte. Det skulle däremot komma att utgöra en belastning för merparten av de företag inom respektive branscher som är seriösa. Det skapar en omfattande byråkratisk reglering som hämmar företagsamheten och skulle vara en skenlösning som avvänder uppmärksamheten från de insatser som är erforderliga gentemot dem som ägnar sig åt ckonomisk brottslighet. En utvidgning av institutet näringsförbud gentemot dem som missbrukar näringsfriheten är från allmän rättssäkerhetssynpunkt något som skulle kunna godtagas. Ge-

nerella inskränkningar i näringsfriheten måste däremot avvisas när de hämtar sitt motiv inte från verksamhetens art utan från förekomsten i dess

hägn av att några gör sig skyldiga till brott.

Persson har därutöver anfört:

Undertecknad finner det mycket otillfredsställande att — oberoende av varandra — behandla frågorna om näringstillstånd och näringsförbud. Som framgår av yttrandet, övervägs niäringsförbudet fn av en särskild kommitté, näringsförbudskommittén.

De här nämnda båda frågorna borde ha utretts av en och samma kom-

mission eller Kommitté eller i varje fall blivit föremål för samtidig remissbe-

handling. Det är helt otillfredsställande att nu behöva yttra sig över betän-

kandet om näringstillstånd eftersom näringsförbudskommitténs betänkande — efter vad jag erfarit — är nära förestående.

Schönmeyr har därutöver anfört:

Konsekvenserna för anställda, borgenärer m.fl. kan befaras bli så allvarliga att frånvaron av en analys härav får anses vara cen allvarlig brist i utredningen. Då det dessutom kan förmodas att det på intet sätt är lättlösta problem som här antyds kan jag inte instämma 1 att ”Kommissionens förslag är väl ägnat att ligga till grund för lagstiftning i frågan”. 2 Riksdagen 1985186. I saml. Nr 126. Bilagedel |

Bo Svensson särskilt yttrande: Prop. 1985/86: 126

Riksskatteverket har nyligen publicerat en beräkning av skatteundandragande i Sverige (RSV Rapport 1984: 5). Beräkningen som bygger på nationalräkenskaperna ger följande bild av utvecklingen under senare år (här

hänvisas till ett diagram som inte medtagits här). Det intryck bilden förmedlar är att de totala oredovisade skattepliktiga

inkomsterna utgjort en ungefärlig konstant andel av BNP under 70-talet.

Möjligtvis antyder figuren t. o. m. en svagt sjunkande trend för den svarta

sektorns andel av BNP. Även mätt per capita och i fasta priser har den

svarta sektorn varit ungefär konstant under 70-talet enligt dessa beräkningar.

Det är emellertid inte sannolikt att utvecklingen har varit lika för alla

delar av samhällsverksamheten. Snarare torde det förhålla sig på det viset att den offentliga sektorns tillväxt, utvecklingen mot stordrift och ökade

samhälleliga kontrollinsatser minskat möjligheterna till skatteundandragande för stora grupper av löntagare samtidigt som skatteundandragandet

ökat bland andra grupper. kanske framför allt bland ägare till och anställda i mindre företag i branscher med strukturproblem i form av bl. a. överetablering. För att komma till rätta med dessa branschspecifika problem kan näringstillstånd vara värt att pröva.

Samtidigt bör man cmellertid vara medveten om att näringstillstånd i sig knappast löser några problem. Vad som utmärker många av de bransher som kan anses mogna för näringstilstånd är att samhället redan i dag har en ingående etableringskontroll. Som exempel kan anföras åkeribranschen. För tillstånd till yrkesmässig trafik kräver länsstyrelsen i Stockholm bl. a. att sökanden dels kan förete en av godkänd revisor upprättad ekonomisk plan för det kommande verksamhetsåret, dels saknar restförda skatteskulder hos kronofogdemyndigheten. Det hindrar nu inte att det finns åkerifö-

retag i Stockholm som driver sin verksamhet helt utan tillstånd. Införs näringstillstånd i åkeribranschen utan att kontrollinsatserna i övrigt skärps

riskerar man att dessa svarta företag fortsätter sin svarta verksamhet som hittills — att de bryter mot ytterligare en straffbestämmelse torde inte genera dem. Det är således viktigt att ett system med näringstillstånd inte begränsas till en formell tillståndsprövning utan att tillämpningen följs upp på fältet genom ökade kontrollinsatser.

1.7¶Datainspektionen:

Kommissionen har i avvägningen mellan olika alternativa lösningar även diskuterat en utvidgad registrering i redan befintliga register, t. ex. länsstyrelsernas handelsregister, eftersom en registrering allmänt sett i sig möjlig-

gör viss tillsyn och kontroll över företagandet, men avvisat denna tanke bl. a. på grund av att registren är manuella. Det är sannolikt att en utvidgning av registreringsskyldigheten i handelsregistren även för enskild näringsidkare och förbättrade uppdateringsrutiner i handelsregistren samt viss tillsynsverksamhet skulle kunna ha ökad effekt när det gäller möjligheten att få kontroll över företagare. I all synnerhet som handelsregistren förmodligen inom snar framtid kommer att

vara datoriserade. Länsstyrelsen i Stockholms Jän har nyligen hos datainspektionen ansökt om tillstånd enligt datalagen (1973: 289) att få inrätta ett

personregister enligt datalagen efter att under några år fört handets- och

föreningsregistret med automatisk databehandling (ADB) i en konverteringsversion.

Datainspektionen har också som tillsynsmyndighet enligt inkassolagen 18

(1974: 182) och kreditupplysningslagen (1973: 1173) haft åtskilliga klago- Prop. 1985/86: 126 ärenden som rört identitetsförväxling som kan ske i de fall när en verksam-

het övergår från en enskild näringsidkare till en annan och ändring av firma

ej sker. En registrering av enskilda näringsidkare och deras firma bidrar naturligtvis till undanröjande eller i vart fall minskning av detta problem.

Väl fungerande handelsregister kombinerade med större effektivitet hos

kronofogdemyndigheterna kan leda till en väsentlig förbättring av indriv-

ningsresultaten beträffande näringsidkare. Större effektivitet skulle bl.a. uppnås genom att indrivningsuppdragen beträffande A-mål snabbare nådde kronofogdemyndigheten. Idag kan det dröja upp till sex månader beträffande mervärdesskatteskulder och två-tre månader beträffande för-

fallna arbetsgivaravgifter innan indrivningsuppdraget når kronofogdemyndigheten. Datainspektionen har i sin tillsynsverksamhet även erfarit att de

skönstaxerade beloppen inte sällan bygger på ett underlag som inte speglar

verkliga förhållanden. Inspektionen har meddelats att ca 5094 av mervärdeskatteskulderna har uppkommit sedan de fastställts på detta sätt.

En förbättring av redan existerande verksamheter och rutiner på sätt som här beskrivits borde kunna ge väl så god effekt som de åtgärder

kommissionen föreslagit under benämningen näringstillstånd.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det i föreliggande förslag finns många olösta problem, att andra lösningar för att komma tillrätta med

ekonomisk brottslighet och skatteundandragande djupare borde ha disku-

terats. Förslaget synes mera försöka bota symtom än underliggande orsaker.

1.8¶Kommerskollegium (KK)

En väsentlig förutsättning för att en näringsverksamhet skall kunna igångsättas torde ofta vara att densamma inte blir föremål för en omfattande förhandsprövning från samhällets sida. Medvetenheten om förekomsten

av en omfattande tillstånds- och kontrollomgång minskar med all säkerhet

benägenheten att starta nya verksamheter. På sikt leder detta naturligtvis till negativa konsekvenser för den samhällsekonomiska utvecklingen i stort. .

Kommissionen har valt att samla de föreslagna åtgärderna under det neutrala begreppet näringstillstånd. Kollegiet finner dock att åtgärderna rent faktiskt har karaktären av etableringskontroll. Det är kollegiets uppfattning att etableringskontroll bör övervägas endast sedan det kunnat visas dels att de problem man vill angripa med en sådan åtgärd är omfattande. dels att etableringskontroll är ett verksamt medel att komma till rätta med problemen. Kollegiet anser. att kommissionen inte på ett till-

fredsställande sätt gjort sannolikt att så är fallet. Redan på denna grund

finner kollegiet, att förslaget inte kan tillstyrkas.

Enligt förslaget skall kontrollen kunna omfatta inte blott personer som

ämnar etablera företag utan även redan etablerade företagare. I sistnämnda fall måste avsikten vara att — om företagaren inte godkännes vid

kontrollen — han skall upphöra med verksamheten. Med tanke på att tillämpningen av kontrollen skall överlåtas på ett 25-tal från varandra

fristående myndigheter torde inslagen av godtycke och rättsosäkerhet från

den enskildes utgångspunkt vara ofrånkomliga. De rättsförluster och soci-

ala och personliga problem som i här åsyftade fall kan uppkomma för redan etablerade har inte belysts av kommissionen.

Enligt kommissionens förslag skall regeringen besluta vilka branscher som skall omfattas av kravet på näringstillstånd. Det förutsätts därvid, att

endast ett fåtal branscher åt gången skall beröras. Vissa branscher, som Prop. 1985/86: 126 anses speciellt utsatta för ekonomisk brottslighet föreslås. Motiveringen till detta urval synes inte övertygande och gränsdragningsproblemen berörs inte närmare. Dessutom föreligger påtaglig risk för att etableringskontroll inom viss bransch görs mer eller mindre permanent samtidigt som antalet kontrollerade branscher utökas.

Kommissionen anger vidare vilka åtgärder man anser vara lämpliga med avseende på de föreslagna branscherna. Med hänsyn till vad som anförs i den allmänna motiveringen kan befaras, att samtliga de möjliga åtgärderna slentrianmässigt kan komma att tillgripas.

Kollegiet anser, att ett krav på näringstillstånd sådant kommissionen föreslår, inte är ett godtagbart eller ens effektivt sätt att bekämpa ekonomisk brottslighet. Samhället har redan, inte minst genom taxerings- och uppbördsorganisationen tillgång till en betydande kontrollapparat som, förslagsvis förstärkt med de resurser som skulle krävas för att genomföra kommissionens förslag torde vara ett betydligt effektivare instrument än det som kommissionen föreslår för kontrollen av ifrågavarande branscher.

1.9¶Riksförsäkringsverket (RFV):

Majoriteten

Alt skapa regler som å ena sidan så långt möjligt skall förhindra kringgående av skatte- och avgiftslagstiftningen, men som å andra sidan inte får bli så långtgående att de lägger hinder i vägen för normal näringsverksamhet innebär en grannlaga avvägning. Det föreliggande förslaget tillvaratar i hög grad de fiskala intressena och för detta finns i och för sig goda skäl. Det ligger också i riksförsäkringsverkets intresse att skyldigheten att betala sociala avgifter inte kringgås.

Det ligger emellertid i tiden att så långt möjligt undvika krångel och onödig byråkrati i förvaltningen och i stället införa förenklingar. Riksförsäkringsverket vill därför starkt understryka vad kommissionen själv framhållit angående de föreslagna kontrollåtgärdernas syfte och utgångspunkter (sid. 199-200) och förutsättningarna för kontroll (sid. 209 och följande), nämligen bl.a. att kontrollåtgärderna måste hanteras med sådan varsamhet att de inte kommer att verka hämmande på det seriösa. önskvärda nyföretagandet. Det är därför enligt verkets mening också synnerligen viktigt, att förslaget, om det genomförs, blir föremål för utvärdering när erfarenheter av detsamma vunnits.

Vad beträffar den omständigheten att de föreslagna formerna för tillståndsplikt medför kontrollåtgärder, som kan hämma nyetablering i de branscher där krav på näringstillstånd införs, menar kommissionen att sådana konsekvenser är oundvikliga, om man samtidigt vill vidta effektiva åtgärder mot de missförhållanden som man vill bekämpa.

Riksförsäkringsverket, som inte förfogar över expertis i dessa avseenden, ställer sig tveksam till om en sammanvägning av de intressen som här bör beaktas kan leda till förord för den av kommissionen föreslagna ordningen.

Reservation av Granqvist, Håvik och Walander: Sista meningen i yttrandet skall utgå.

1.10¶Bankinspektionen: Prop. 1985/86: 126

Kommissionen har uppenbarligen inte set! som sin uppgift att närmare utreda omfattningen av den ekonomiska brottsligheten, något som kunde anses motiverat även med beaktande av direktiven. Kommissionen anger

diffusa källor som att problemen uppmärksammats i motioner till riksdagen eller påtalats av anställda via fackliga organisationer. Bankinspektio-

nen saknar givetvis skäl att bestrida att förhållandena är sådana som

kommissionen påvisar men skulle ha värdesatt en närmare undersökning av brottsligheten såsom grund för kommissionens förslag. Särskilt starkt blir detta önskemål mot bakgrund av kommissionens förslag i det remitterade betänkandet där näringsfriheten väsentligt inskränks. : Inspektionen vill till en början ingå på frågan om de stora inskränkningar

i näringsfriheten som föreslås är tillräckligt motiverade. Sverige har som bekant av gammalt en mycket långt gående näringsfrihet. Denna har allmänt ansetts befodra näringslivets utveckling. Liknande synes förhållandet vara i samtliga de länder som kommissionen studerat med undantag av

Norge. De inskränkningar i näringsfriheten som finns i länder med principiell sådan frihet är såvitt kan bedömas förestavade av hänsyn till allmän

ordning och säkerhet, verksamhetens betydelse för kreditlivet, särskilda konsumentintressen samt sociala eller Itknande skäl. I betänkandet föreslås en helt ny grund för inskränkningar i näringsfriheten, nämligen den att

man inom vissa branscher iakttagit eller trott sig kunna iaktta en särskild

benägenhet för undandragande av skatter och andra allmänna avgifter eller för annan ekonomisk brottslighet. Inspektionen måste starkt ifrågasätta

om sådana hänsyn kan utgöra bärande motiv för ett så stort avsteg från

förut tillämpade näringsrättsliga principer som nu är fråga om. Vidare bör anmärkas att det rör sig om en omfattande, kostnadsfördyrande och även

för det allmänna dyrbar tillståndsprövning med tillhörande kontrollappa-

rat. Att märka är att olägenheterna för nya eller redan etablerade företag

inom en aktuell bransch i lika mån drabbar seriösa företagare som ose-

riösa. Varje företagare inom en sådan -bransch stämplas som mer eller

mindre otillförlitlig. Redan av dessa skäl måste inspektionen konstatera att förslaget i dess helhet möter allvarliga betänkligheter. Kommissionen föreslår att näringstillstånd skall kunna erfordras för

vissa branscher. Det är naturligtvis en grannlaga uppgift att avgöra vilka branscher som skali komma ifråga. Kommissionen pekar på vissa områ-

den. Detta görs utifrån olika mer eller mindre redovisade undersökningar.

vilka nästan alla har sökt visa i vilken omfattning företagare betalat skatt i rätt tid. I övrigt synes kommissionen ha litat till den allmänna uppfattningen att oseriöst företagande förekommer i t. ex. restaurangbranschen, bilbranschen m. m. Någon egen utredning om ekonomisk brottslighet i dessa branscher har kommissionen inte gjort.

Kommissionen förordar en metod med näringstillstånd framför näringsförbud. Detta motiveras med att selektiva åtgärder såsom näringsförbud innefattar domstolsprövning och är tidsödande samt krångliga. Generella metoder förordas därför. Detta förefaller i och för sig konsekvent och i

överensstämmelse med kommissionens tidigare uttalanden om en ny form av rättsäkerhet och omvänd bevisbörda. Bankinspektionen kan dock inte mer än till en viss del acceptera kommissionens synsätt. Vill man, som

bankinspektionen menar att man bör göra, skänka tillbörligt beaktande åt.

rättsäkerheten i tradionell bemärkelse bör dock presumtionen vara selek-

tiva åtgärder. |

En samlad bedömning ger enligt inspektionen vid handen att förslaget Prop. 1985/86: 126

har så många allvarliga brister att det ej bör komma att läggas till grund för

lagstiftning. Förslaget avstyrks därför.

1.11¶Riksskatteverket (RSV):

RSV delar kommissionens uppfattning att problemen med ckonomisk brottslighet och skatteundandragande är betydande, speciellt i vissa branscher. RSV är dock inte övertygat om att näringstillstånd är det bästa

medlet att komma till rätta med detta.

Den omständigheten att lojaliteten med skattesystemet är särskilt låg i

vissa branscher, behöver inte nödvändigtvis innebära att det är något fel på

branschen som sådan utan kan helt enkelt vara ett utslag av att oseriösa

personer dras dit. Om näringstillstånd kommer att krävas i de branscher

som nu är värst drabbade leder detta troligen till att de aktuella personerna flyttar sin verksamhet till andra branscher. RSV bedömer att de föreslagna

åtgärderna inte är tillräckliga för att stoppa sådana oseriösa näringsidkare

som nu finns i de utpekade branscherna. Åtgärder måste också kunna

riktas mot oseriösa näringsidkare I andra branscher. Förslaget skulle leda till en stor administrativ apparat, som skulle omfat-

ta ca 50000—-60000 näringsidkare. Den näringsidkare som vet med sig att han inte kan få något näringstillstånd, kommer troligen inte att bry sig om

att ge in någon ansökan, utan försöka driva sin verksamhet ändå eller byta

bransch. Den byråkrati som kommer att bli följden synes innebära ett dåligt utnyttiande av begränsade resurser. RSV kan dessutom förutse stora

svårigheter i initialskedet, eftersom det kommer att dröja lång tid innan alla ansökningar hinner bli prövade. Det kanske borde övervägas att införa näringstillstånd i etapper, så att endast en bransch i taget förs in i systemet.

Enligt RSVs mening borde resurserna i stället användas för att utnyttja de instrument som redan finns, t. ex. betalningssäkring, bevissäkring, sä-

kerhet för skattefordringar, näringsförbud, ställföreträdaransvar, återvin-

ning i konkurs m. m. Det viktiga är att berörda myndigheter har resurser att utnyttja de möjligheter dagens bestämmelser ger. För detta krävs det välutbildad, kunnig och erfaren personal. I detta sammanhang kan flykten av sådan personal från statsförvaltningen till betydligt bättre betalda tjänster i det privata näringslivet nämnas. Enligt RSVs mening är det viktigt att

man bl.a. genom en flexibel lönepolitik ges möjlighet att behålla duktigt folk på myndigheterna.

RSV kan vitsorda att problemen är särskilt framträdande i de fem branscher som kommissionen har pekat ut. Det bör emellertid framhållas

att det kan förekomma stora lokala eller regionala variationer. Anledningen till att vissa branscher nu kan pekas ut kan till stor del bero på att de har varit utsatta för särskilda kontrollaktioner. Att andra branscher inte ”stämplas” på motsvarande sätt kan bl. a. bero på att kunskaperna om förhållandena i dessa är bristfälliga. Det är således inte säkert att näringsidkarna i de utpekade branscherna är mer oseriösa än andra.

1.12¶Marknadsdomstolen (MD):

Kommissionens förslag riktar sig enligt betänkandet (s 2) mot ”eckonomisk brottslighet och skatteundandragande” men även ”annat oseriöst företa-

gande” (s 7). Enligt lagförslagets 1 § är syftet alt ”främja en sund utveckling av näringslivet” genom åtgärder mot ”illojal konkurrens och missbruk av näringsfriheten”. Förslaget fångar alltså även in företeelser som knappast kan betecknas som ekonomisk brottslighet. De föreslagna åtgärderna ta [NS

är sålunda avsedda att motverka ett stort antal skilda förfaranden som är Prop. 1985/86: 126

vagt beskrivna och har högst varierande grad av samhällsskadlighet. Förfarandena behöver enligt marknadsdomstolens mening närmare preciseras om man vill finna lämpliga och verkningsfulla motåtgärder. Exempelvis torde narkotikahantering med anknytning till näringsverksamhet kräva helt andra motåtgärder än bristande förmåga hos en näringsidkare att betala skatt.

Om den brottslighet som kräver ytterligare motåtgärder från samhället

beskrivs klarare än som skett i betänkandet, blir det naturligt att rikta åtgärderna direkt mot denna brottslighet. Genom sådana åtgärder blir även

konkurrensförhållandena mer likvärdiga för de företagare som tvingats konkurrera med exempelvis skattefuskande näringsidkare. Det system med näringstillstånd som komissionen föreslår riktar sig endast indirekt mot brott och skatteundandragande. Det är tveksamt om det får någon

större effekt i detta avseende och det får verkningar som går långt utöver brottsbekämpning.

Till stöd för sitt förslag åberopar kommissionen, åtminstone indirekt, att tillståndssystem av betydande omfattning finns i andra länder med marknadsekonomi. däribland Norge, Västtyskland och Österrike. Av redovis-

ningen i betänkandet framgår dock inte vilken bakgrund eller vilka närmare syften dessa regler har. Det är således inte möjligt att utläsa att reglerna

haft effekter i fråga om ekonomisk eller annan brottslighet. Inte heller framgår vilka effekter de i övrigt har haft. De näringsrättsliga förhållan-

dena i de berörda länderna skiljer sig väsentligt från de svenska och enligt marknadsdomstolens mening kan någon slutsats till stöd för kommissionens förslag inte dras av utländska erfarenheter. Kommissionen synes ta för givet att det föreslagna tillståndssystemet

leder till ”sanering” av berörda branscher. Att detta ingalunda är själv-

klart framgår redan därav att ett tillståndskrav redan finns i flera av de branscher som i betänkandet betecknas som krisbranscher.

Enligt marknadsdomstolens mening är det föreslagna systemet inte ett

effektivt instrument mot den egentliga ekonomiska brottsligheten. Systemet skulle sålunda knappast ha hindrat de fall av grövre ekonomisk brotts-

lighet som under senare år förekommit i praktiken och uppmärksammats

offentligt. Det är inte heller troligt att systemet kommer att leda till att

skatteintäkterna för stat och kommun ökas nämnvärt. I betänkandet saknas en analys av systemets verkningar I dessa avseenden. Inte heller har närmare belysts verkningarna av det hinder för seriösa och hederliga företagares etablering som förslaget innebär.

Särskilt olyckligt är att detta kan drabba unga personer som saknar ekonomiska resurser men som skulle innebära ett dynamiskt inslag i näringslivets utveckling. I en bransch där det ställs krav på säkerhet kan de resurssvaga inte verka på marknaden under samma villkor som de resursstarka. Avsikten synes dessutom vara att berörda näringslivsorganisatio-

ner och fackliga organisationer skall kunna få ett betydande inflytande på tillståndsfrågorna. Detta innebär risker för att bransch- och gruppintressen

får större tyngd än samhällets intresse av fri etablering och konkurrens.

Överhuvudtaget skapas ett regleringsystem som erfarenhetsmässigt leder till stelhet och risk för oönskade bieffekter. Ett tämligen drastiskt exempel på detta ges redan i betänkandet vid behandlingen av frågan huruvida

tillståndsprövningen skall gälla även etablerade företagare. Det konstate-

ras (s 220) att systemet kan leda till att ”de tvingas upphöra med sin verksamhet” och att ”detta kan få konsekvenser inte bara för företagaren

själv utan även för t. ex. anställda”. Företag som sköts utan anmärkning

och som bidrar till sysselsättningen skall sålunda kunna slås ut endast Prop. 1985/86: 126

därför att en konsekvent tillämpning av det nya tillståndssystemet kräver

detta.

Ytterligare en nackdel med förslaget om näringstillstånd är att det förut-

sätter att en ny byråkratisk tillstånds- och kontrollapparat byggs upp.

Detta förefaller inte rimligt om lagen, såsom föreslås, skall gälla bara fem

år. Men även om det antas att systemet förlängs finns skäl till invändningar

mot förslaget. Kommissionen tänker sig att tillståndskrav skall införas i

olika branscher vartefter behov anses föreligga för att sedan slopas när branschen anses ”sancerad”. Det förutsätts även att behov av omfördelning av tillgängliga resurser kan påverka frågan om tillståndskrav. En sådan ryckighet i förutsättningarna för näringsverksamhet är inte försvar-

lig. Överhuvudtaget är frågan om företagandets villkor och värde för

samhället och för den ekonomiska utvecklingen knappast beaktad i betän-

kandet. I flera fall tycks förslagen innebära att företag skall ha dubbla

tillstånd som i stort grundas på samma typ av prövning. Detta måste

betecknas som orationellt och som onödig byråkrati.

Marknadsdomstolen anser sålunda att ett nytt system med näringstill-

stånd inte bör införas. Åtgärderna mot den ekonomiska brottsligheten bör i

stället riktas direkt mot de brottsliga förfarandena och innefatta skärpt

kontroll av gällande regler. 1 detta sammanhang har reglerna om näringsförbud sin givna plats. Marknadsdomstolen utgår från att dessa regler kan

och bör effektiviseras. Domstolen tillstyrker vidare kommissionens förslag

om effektivare skatteregistrering och fältkontrol!ller. Om de resurser som skulle krävas för näringstillståndsprövningen i stället satsas på kontroll av detta slag och på brottsövervakning torde mycket vara vunnet.

Som grundval för en skärpt kamp mot ekonomisk brottslighet torde krävas en effektiv företagsregistrering. I betänkandet anförs (s. 327) att

enbart registrering inte leder särskilt långt och att registreringen för att fylla någon kontrollfunktion måste vara kopplad till andra ätgärder, som ger möjlighet att ställa krav på företagen. Marknadsdomstolen instämmer i detta men vill framhålla att sådana krav redan nu ställs i stor omfattning i gällande regler. Att därutöver ställa ytterligare krav på tillstånd för att få

driva näring torde, som framgår av det föregående, inte vara motiverat.

Sammanfattningsvis avstyrker marknadsdomstolen den föreslagna lagstiftningen om näringstillstånd av huvudsakligen följande skäl:

1. Näringstillstånd är sannolikt ett ineffektivt medel mot ekonomisk brottslighet.

2. Ett system med näringstillstånd är en principiellt betänklig inskränk-

ning i näringsfriheten och försvårar i praktiken etablering av seriösa och utvecklingsfrämjande företag. 3. Den föreslagna lagstiftningen innebär ett omfattande byråkratiskt

kontrollsystem.

4, De samhällsekonomiska kostnaderna för systemet är betydligt större

än som anges i betänkandet. De resurser som skulle krävas kan användas på ett mera direkt och effektivt sätt för att motverka ekonomisk brottslig-

het.

1.13¶Näringsfrihetsombudsmannen (NO):

Den relativa etableringsfrihet som kännetecknar den svenska marknaden, är en av de grundstenar som vårt ekonomiska system bygger på. Detta

"system har avgörande betydelse för den tillväxt. förnyelse och utveckling

utveckling togs 1864 då skråväsendet avskaffades i vårt land genom den 24

s.k. näringsfrihetsförordningen. Vikten av närings-/etableringsfrihet har Prop. 1985/86: 126

därefter gång på gång fastslagits av olika utredningar. i ställningstaganden i riksdagen osv. Nyetableringssakkunniga — namnet är betecknande — vars

betänkande låg till grund för konkurrenslagstiftningen av 1953. och konkurrensutredningen, som resulterade i den nya konkurrenslagen av 1982, är exempel på grundliga överväganden i denna fråga. Även vad som anfördes i anslutning till näringstrihetsförordningens avskaffande 1968 är

av grundläggande betydelse för befästandet av den svenska linjen. Spe-

ciella branschutredningar har också avvisat tankarna på etableringskontroll. Kommissionen har redovisat dessa bakgrundsförhållanden och även

redogjort för de negativa effekter som erfarenhetsmässigt följer av ingrepp

i näringsfriheten (t.ex. s. 199 f). Trots denna insikt lägger man ett förslag

om krav på näringstillstånd som måste anses gå stick i stäv med den

vedertagna huvudlinjen i svensk etablerings/ näringsfrihetsrätt.

Även om kommissionen i och för sig har den vällovliga avsikten att

hindra endast misskötsammma företag är man medveten (s. 362) om att lagen kan komma att få en hämmande inverkan, när det gäller viljan att

nyetablera sig som företagare i de branscher där lagen tillämpas. Detta anser man dock oundvikligt om man vill vidta effektiva åtgärder mot missförhållandena. NO delar uppfattningen att ett genomförande av förslaget skulle vara etableringshämmande men anser inte att åtgärderna är vare

sig nödvändiga eller effektiva för sitt syfte.

I och med att etableringen hämmas minskar konkurrenstrycket och

därmed uppkommer också risker för högre priser och försämrad effektivitetsutveckling. Härtill kommer de direkt kostnadshöjande effekterna av kravet på ekonomisk garanti och avgiften för näringstillståndet.

En etableringskontroll innefattande behovsprövning skulle visserligen, såsom kommissionen utvecklat, vara allvarligare från dessa synpunkter. En risk med det föreslagna systemet är emellertid att behovssynpunkter eller synpunkter på storlek och slag av företag indirekt kommer att spela

sin roll, genom att organisationer med intresse av minskad etablering får inflytande inom ramen för vandelsprövningen. Att synpunkter från konkurrenter inhämtas vid bedömning av nyetableringstillstånd är inte acceptabelt från konkurrenssynpunkt. Det finns också en risk för konflikt mellan det allmännas intresse av att olika företagstyper får etableras och t.ex.

fackliga organs intresse att främst skydda de anställda och främja företag med anställda framför t.ex. enmansföretag. Denna intressekonflikt har NO sett exempel på inom bl.a. måleri- och elinstallationsbranscherna.

Småföretagen i vårt land har stor betydelse för utveckling och nytänkande

i näringslivet och företag av olika storlekar och typer behövs. Det lilla

företaget är ju också ofta tröct till ett växande företag som kan leda till

sysselsättning för flera. Hindrande celler försvårande av nyetablering av sådana företag kan inte vara ett allmänt intresse.

Även en etableringskontroll av den natur som kommissionen föreslår, alltså utan formella möjligheter till prövning av behovet av företag på

marknaden, är till sin natur ett försvårande av nyetablering. Detta drabbar inte enbart oseriösa företag utan riskerar även att utestänga ett stort antal

seriösa småföretag.

Kommisisonen trycker starkt på att man i utlandet, t.ex. Västtyskland, Österrike, Norge, har mera längtgående etableringsregleringar omfattande

stora delar av näringslivet. Man får intrycket att kommissionen menar att Svergie i detta hänseende ligger efter i utvecklingen. I själva verket är det i

dessa länder fråga om mycket gamla regleringar vilka ursprungligen delvis torde ha sin grund i tänkande av samma art som låg bakom skråväsendet

och som sedermera även byggts på med konsumentskyddsaspekter. Regle- Prop. 1985/86: 126 ringarna har däremot knappast byggts upp för att motverka skatte- och

avgiftsundandragande och inte heller har kommissionen redovisat något

om systemens effekter i dessa hänseenden. Att utifrån förhållandena i

dessa länder argumentera för införande av någon form av etableringskontroll för att komma åt sådant missbruk av näringsfriheten är därför inte

bärkraftigt.

Den internationella trenden går inte alls i riktning mot ökade restriktio-

ner för nyföretagande utan tvärtom mot avreglering och underlättande av nyföretagande. Det bör noteras att exempelvis Norge och Danmark under senare år tagit klara steg i riktning mot liberalisering av gällande etableringsregler. Denna utveckling synes kommissionen har förbisett. Prismyndigheterna i Norge har dessutom fått i uppdrag att värdera och eventuellt

lägga fram förslag med sikte på att få ändringar i olika offentliga bestäm-

melser som verkar onödigt konkurenshämmande. Det är fråga om bestämmelser med syfte att reglera rätten att utöva näring, t. ex. geom auktorisationskrav, kompetenskrav m. m. (se t. ex. Pristidende nr 5, 1984 s. 275 ff).

Vidare har inom OECDs konkurrenskomitté utarbetats en rapport rörande

konkurrens inom reglerade sektorer, vilken utmynnar i en rekommenda-

tion till medlemsländerna om bl.a. avvecklande av onödiga regleringar. Det speciella uppdrag som NO tilldelats genom sin instruktion, i anslutning till uttalanden i propositionen om korkurrenslagen (se betänkandet s. 202,

prop. 1981/82: 165 s. 231 ff) är ett uttryck för denna strävan. Även i andra

sammanhang har statsmakterna i Sverige tagit ställning för minskad detaljreglering. Kommissionens förslag till näringstillstånd är ett stort steg tillba- "ka och ligger på direkt kollisionskurs mot nationella och internationella strävanden.

Att bedöma behovet av reglering efter frekvensen i skatteundandra-

gande och klagomålsaktiviteten hos olika intresseorganisationer kan inte vara tillräckligt. Överhuvudtaget måste det vara svårt att bedöma när

omfattningen av skatteundandragandet i en bransch nått en sådan omfattning att konkurrensförhållandena snedvrids i sådan grad att en reglering av den föreslagna arten är motiverad. Risken är att lokala och kanske tillfäl-

liga förhållanden t.ex. i storstäder tas till intäkt för en allomfattande

reglering istället för at inrikta insatserna där de bäst behövs.

NO finner inte att kommissionen för någon av de föreslagna branscherna

redvisat sådana anmärkningsvärda nya utredningsresultat att tidigare negativa ställningstaganden till etableringskontroll bör revideras. Om införande av en reglering av marknadstillträdet i en speciell bransch sätts i fråga bör beslutet tas av riksdagen efter vederbörlig beredning av frågan

från olika aspekter. Det bör noteras att det i samband med riksdagens beslut om upphävande av näringsfrihetsförordningen konstaterades att det

"följer ... av konstitutionell praxis, att väsentliga ingrepp i näringsfriheten

icke kan ske genom författning som tillkommer utan riksdagens medverkan.” (Prop. 1968:98). Upphävandet av näringsfrihetsförordningens regel om allmän näringsfrihet ansågs inte innebära någon ändring vare sig vad gäller rätten att idka näring eller ordningen för beslut om inskränkningar.

Kommissionens goda vilja att göra systemet konkurrensneutrailt i förhållandet mellan etablerade och nya företag kan knappast bli annat än ord. om

man betänker att ca 75 personer skall avdelas för att pröva 20000 företag och än fler personer, vilket skulle krävas om man började med bara en av

de tilltänkta branscherna, åkeribranschen. Kontrollorganisationen vid ett utbyggt system med tillsyn av ca 50 000 företag och alla dess ledare verkar

också otillräcklig.

Ett genomförande av kommissionens förslag skulle vara ett betydelsfullt Prop. 1985/86: 126 första steg i riktning från de relativt fria etableringsförhållanden som Sverige har. Med tanke på de särintressen som f.n. finns av längre gående restriktioner ligger det nära tillhands att befara att det första steget följs av flera, när man väl ändrat kurs, även om kommissionen vill ge sitt förslag en karaktär av tidsbegränsad försöksverksamhet. Om effekterna inte visar sig tillräckliga kan slutsatsen hos några bli att strängare krav behövs i stället för att lagen ska avskaffas och andra vägar prövas. Kommissionen vill alltså se en utvärdering av lagens effekter innan den förlängs och talar också om utvärdering branschvis när systemet prövats en tid. Det finns dock möjlighet att redan från befintliga system dra slutsatser om det tilltänkta systemets effektivitet som borde vara tillräckliga för att avstå från att införa det.

Ett grundläggande krav på alla samhälleliga åtgärder måste vara att de verkligen leder till de mål som åsyftas. Särskilt stränga effektivitetskrav måste uppställas när riskerna för negativa konsekvenser är framträdande. För att en så betydande förändring av etableringsfriheten som kommissionen föreslår ska ifrågakomma. trots dess negativa effekter. måste absolut förutsättas att åtgärden kan antas vara ett effektivt medel att nå det i och för sig angelägna syftet att bättre bekämpa ekonomisk brottslighet. Mycket talar emellertid för att så inte är fallet. Särskilt kan då pekas på två branscher som redan idag är föremål för en etableringskontroll av väsentligen likartat slag som den föreslagna, nämligen utskänkningsrestauranger och åkeriföretag. Trots den förhandskontroll av ekonomi, lämplighet och kompetens som redan idag tillämpas i dessa branscher är de bland dem som kommissionen särskilt utpekat för det tilltänkta systemet på grund av frekvensen skatteundandragande. Kommissionens tanke att en något annorlunda vandelsprövning och ett fixerat ekonomiskt garantibelopp skulle ha någon avgörande inverkan på seriositeten är inte övertygande utan ger närmast intryck av bristande logik i slutledningen. Dessa branscher är i själva verket slående bevis på att system av den typ kommisionen föreslår inte är effektiva för sitt syfte.

I en situation där missförhållanden av format konstateras när det gäller ekonomisk brottslighet, i synnerhet skatte- och avgiftsundandragande, finns det, som redan antytts och som också kommissionen delvis är inne på, en mängd verksamma åtgärder som har vidtagits relativt nyligen eller som beslutats eller inom kort kommer att övervägas. NO vill understryka att det från konkurrenssynpunkt är mycket angeläget att skatte- och avgiftsundandragande och ekonomisk brottslighet i andra former motarbetas mera effektivt, även om några belägg för att sådan brottslighet ökat generellt inte framkommit. Tvärtom finns undersökningar som tyder på motsatsen (I. Hansson: Beräkning av skatteundandragandet i Sverige, RSV rapport 1984:5). Det är säkert också så att vissa branscher av olika skäl som kommissionen redovisat är mer utsatta än andra, även om det är att gå för långt att kalla dem krisbranscher. Merparten av företagen bedöms som seriösa även i dessa branscher. De varierande förutsättningarna — från bransch till bransch, tid till tid och plats till plats — bör emellertid kunna motivera olika intensiva åtgärder, men åtgärder i första hand av typ effektivisering av befintliga kontrollinstrument så att risken för upptäckt ökar och påföljerna blir tillräckligt avskräckande. Heltäckande kontroller är inte nödvändiga härför. Huvudprincipen bör enligt NOs mening vara att ingripanden görs mot dem som överträder eller missbrukar gällande lagar och regler, inte att förhandspröva alla företagare i bransch efter bransch. En sådan förhandsprövning kan inte ersätta kontroll enligt annan lagstift- 27

ning utan blir bara en extra kontrollnivå som belastar alla utan att effektivt Prop. 1985/86: 126 hindra de oseriösa. Krav på cetableringskontroll har upprepade gånger framförts från olika intressegrupper men statsmakterna har — i konsumentkollektivets och rättssäkerhetens intresse — hållit fast vid huvudinriktningen etableringsfrihet och möjlighet att ingripa mot dem som missbrukar friheten, t.ex. genom näringsförbud. En effektivisering av detta medel är ett steg med samma huvudinriktning.

I syfte att nå en angelägen effektivisering av kampen mot ekonomisk brottslighet har en rad åtgärder som ligger i linje med huvudprincipen börjat sättas i verket eller föreslagits. Sådana åtgärder, bl.a. effektivare skatte- och avgiftskontroll. uppbörd och indrivning samt utvidgade möjligheter att ingripa mot missbruk av näringsfriheten genom att utfärda näringsförbud harmonierar väl med det svenska systemet.

Mot denna bakgrund måste NO bestämt ta avstånd från kommissionens förslag såvitt gäller näringstillstånd.

1.14¶Statens pris- och kartellnämnd (SPK):

SPKs huvudsakliga uppgifter ligger inom områdena konkurrens- och prisfrågor. Dessa frågor bör ha stor betydelse vid överväganden av om kommissionens förslag skall genomföras.

Konkurrens mellan företag innebär att producenter eller distributörer tävlar med varandra om kunder och avsättning eller om arbetskraft, råvaror och andra förnödenheter. Olika konkurrensmedel kan härvid användas. Ett viktigt konkurrensmedel är priset. Konkurrens mellan företag ger upphov till fördelar för samhället bl. a. genom att medföra en press nedåt på priserna. |

Kommissionen framhåller att konkurrrensförhållandena på marknaden kan allvarligt snedvridas om somliga företag undandrar sig sina skyldigheter. De seriösa företagen har inte möjlighet att prismässigt konkurrera med de företag som t. ex. inte betalar skatter och avgifter.

I de fall enbart priset är avgörande för köparnas val finns det enligt SPKs mening visst fog för kommissionens uppfattning. Det saknas dock utredningar som tillförlitligen visar att seriösa företag tvingas upphöra med sin verksamhet på grund av att andra företag inom branschen kan bestämma sina priser utan behov av kostnadstäckning för skatter och avgifter. Ej heller finns tydliga tecken på att seriösa företag som en följd av någon smittorisk frivilligt övergår till att bli oseriösa i angivna hänseenden eller ser sig tvingade till att bli det av konkurrensskäl. Med angivna reservationer är SPK dock beredd dela uppfattningen att illojal priskonkurrens grundad på skatte- och avgiftsundandragande kan ha negativa konsekvenser av sådan art och omfattning att man bör vidta motåtgärder.

Kommissionen, som utförligt diskuterar vilka motåtgärder som lämpligen bör sättas in, avvisar tanken på att uteslutande utnyttja nuvarande medel eller effektivare sådana medel för att motverka den ekonomiska brottsligheten och skatteundandragandet. I stället förordas att dessa medel får komplettera de åtgärder som beträffande vissa branscher skall kunna företas med stöd av en föreslagen ny lag om näringstillstånd.

Att utövandet av viss näringsverksamhet underkastas tillståndstvång innebär en begränsning av konkurrensen som bl. a. innefattar stora risker för hämmad effektivitetsutveckling och högre prisnivå. Vid en sådan marknadsreglering finns en uppenbar risk för att redan existerande företag får

en skyddad ställning med högre priser och vinster för de skyddade företa- Prop. 1985/86: 126

gen som följd samtidigt som det seriösa, önskvärda nyföretagandet försvå-

ras. Av hävd har dock vissa inskränkningar gjorts i näringsfriheten när

andra värden såsom främst hänsynen till den enskildes liv, hälsa säkerhet

bedömts som mer angelägna.

Förslaget om näringstillstånd läggs fram i det mycket angelägna syftet att söka motverka ekonomisk brottslighet inom vissa s.k. kritiska branscher. Som SPK ser: det innebär dock försalget ett avsteg från den s.k. konkurrenslinje som i vårt land utgjort en ledstjärna för näringspolitiken sedan 1953 och 1956 års lagstiftning på pris- och konkurrensområdet.

Samtidigt går förslaget stick i stäv mot strävandena till mindre byråkrati inom både den offentliga och enskilda sektorn. Den allvarligaste invändningen mot förslaget är dock att det läggs fram utan att kommissionen

tillräckligt noga analyserat och bedömt om förslaget verkligen kan få den

positiva brottsbekämpande effekt som man eftersträvar. Härvid bör sär-

skilt observeras att redan gällande lagstiftning beträffande några branscher .ger utrymme för en tillståndsprövning av det slag som kommissionen föreslår. Man har uppenbarligen med denna, nuvarande tillståndsprövning

inte uppnått önskvärt resultat. Den föreslagna ramlagen ger regeringen bemyndigande att införa krav på

näringstillstånd i vissa branscher eller delar av branscher. Det kommer också att bli regeringens sak att avgöra vilket eller vilka krav — vandelsprövning, företagarutbildning eller ekonomiska garantier — som skall gälla i en viss bransch. Av sakens natur torde följa att det kan vara förenat med

inte obetydliga svårigheter att bestämma dels vilka branscher som från tid

till annan skall omfattas av kontrollen, dels vilka kräv som därvid skall uppställas som villkor för tillstånd. Endast ett litet antal branscher — fem till sex — skall enligt förslaget kunna omfattas av kontrollen. Svårigheterna att på objektiva grunder välja ut dessa branscher torde vara avsevärda. Det

är sålunda i hög grad oklart efter vilka generella kriterier det är möjligt att på förhand identifiera vissa branscher med ett förhållandevis omfattande

skatte- och avgiftsundandragande. Lämpligheten i att på detta sätt utpeka

samtliga företagare i en viss bransch som potentiella brottslingar kan också

ifrågsättas. Vidare synes det rimligt att anta att den ekonomiska brottslig-

het som faktiskt förekommer snarare är knuten till personen än till närings-

grenen. En oseriös företagare som finner att den bransch där han är verksam blir föremål för särskilda brottsbekämpande åtgärder torde sålunda finna det naturligt att byta verksamhetsfält utan att för den skull bli mer benägen att fullgöra sina skyldigheter mot samhället.

Med hänsyn till att en näringsrättslig tillståndsreglering av det slag som föreslås verkar konkurrenshämmande främst genom försvårad nyetablering och med högre priser som sannolika följder, avstyrker SPK förslaget till lag om näringstillstånd. Bidragande till SPKs avstyrkande är också den

omständigheten att förslaget, om det genomförs, sannolikt inte får åsyftad effekt. SPK förordar i stället selektiva åtgärder.

Bland de åtgärder som härvid kan komma i fråga synes meddelande av

näringsförbud vara en lämplig åtgärd. Näringsförbudet har den väsentliga fördelen att det som en selektiv åtgärd enast träffar dem som visat sin olämplighet som näringsidkare. Förbudet är vidare generellt och inte som ett vägrat näringstillstånd begränsat enbart till en bransch. Man får, som

tidigare framhållits, inte underskatta risken för att många oseriösa företa-

gare som ”stoppats” i en viss bransch söker sig till en annan bransch.

1.15¶Konsumentverket (KOV): Prop. 1985/86: 126

I jämförelse med de mera traditionella sätten att komma till rätta med

ekonomisk brottslighet — t.ex. åtal och skattekontroll — måste förebyggande åtgärder antas kunna få en avsevärt större sanerande effekt. Genom krav på näringstillstånd bör man rent allmänt kunna bättre förhindra att

olämpliga pesoner överhuvudtaget driver verksamhet i branscher där det

är notoriskt att laglydnaden är dålig och skattemoralen låg. Det kan på goda grunder antas att företagare som kontinuerligt bedriver

ekonomisk brottslighet eller undandrar sig skatter och avgifter också i stor utsträckning är obenägna att följa de spelregler som gäller för förhållandet till konsumenter. Det ligger t.ex. i farans riktning att sådana företagare

inte inrättar sig efter de civilrättsliga reglerna för konsumentköp och kon-

sumenttjänster, att de inte följer Allmänna reklamationsnämndens beslut

och att de åsidosätter marknadsrättens krav på vederhäftighet i marknads-

föring, skäliga avtalsvillkor och rimligt säkra produkter.

Att verksamma åtgärder sätts in som förhindrar att oseriösa företagare

driver näring kan därför indirekt väntas leda till en förbättring av konsumenternas ställning i de avseenden som nu har angivits.

Å andra sidan är det ofrånkomligt att varje system som ger det allmänna '

kontrollen över etablering i näringsverksamhet inger principiella betänklig-

heter. Kontrollen kan leda till att en sund konkurrens hämmas. Därmed minskar effektiviteten i en bransch med följd att nödvändiga rationalise-

ringsåtgärder ej vidtas. Detta är i så fall något som går stick i stäv mot mera

långsiktiga konsumentintressen.

Konsumentverket har tidigare i olika sammanhang diskuterat olika medel — t.ex. auktorisation och näringsförbud — för att minska problemen

för konsumenterna med oseriösa näringsidkare i olika branscher.

Konsumentverket anser liksom tidigare att man bör vara restriktiv med åtgärder av typ auktorisationstvång.

Den nu föreslagna tillståndsprövningen är främst inriktad på att hålla sådana företagare, som grovt bryter mot gällande lagar, borta från vissa

kritiska näringar. Det är svårt att se hur en sådan sanering skulle kunna inverka negativt på konkurrensen. Tvärtom är ett sådant system enligt

verkets uppfattning ägnat att ge ett friare spelrum åt en sund konkurrens

genom att uppenbart oseriösa näringsidkare inte tillåts delta. Det fram-

lagda förslaget bör bedömas mot denna bakgrund.

Det är enligt Konsumentverket tveksamt om det är meningsfullt att nu

bygga upp ett system som enbart förhindrar att sådana personer, som lagförts för brott med anknytning till näringsverksamhet och som inte

undergått viss basutbildning i företagsskötsel m. m., är verksamma I vissa

branscher. Skulle ett system med näringstillstånd ändå prövas, bör det

övervägas att minska antalet ”försöksbranscher” till en eller ett par för att inte arbetsuppgiften skall bli så stor i förhållande till resurserna hos prövningsmyndigheten att systemet blir ineffektivt redan av det skälet.

1.16¶Statens industriverk:

Industriverket delar utredningens uppfattning att den ekonomiska brottsligheten i näringslivet måste motarbetas på ett kraftfullt sätt. I marknadsekonomin är det väsentligt att företagen kan konkurrera på lika villkor. Det

är därför allvarligt om konkurrensvillkoren snedvrids så att seriösa företag får svårt att hävda sig gentemot sådana företag som t. ex. inte betalar skatt,

avgifter m,m.

Det är emellertid också angeläget att inte onödigtvis försvåra för med- Prop. 1985/86: 126

borgarna att etablera nya företag. Kommissionen har inte redovisat någon

bedömning av effekterna av sina förslag i detta avseende. SIND bedömer att åtminstone kravet på företagarutbildning och kravet på bankgaranti kan

ha en hämmande inverkan på nyföretagandet. Ansträngningar som gjorts:

och görs att med industripolitiska åtgärder rent allmänt åstadkomma ett

gynnsammare företagsklimat kan motverkas av de föreslagna kraven.

SIND finner inte skäl att tillstyrka kommissionens förslag vad gäller

verkets område industri och därtill anknutna verksamheter. I vilken mån missförhållanden i andra branscher utanför verkets målområde är så allvarliga och svåra att komma tillrätta med genom gängse åtgärder är svårt att bedöma. Det bör dock allvarligt understrykas att

olägenheterna bör vara betydande för att motivera avsteg från nyetableringsfriheten.

Industriverket anser det generellt vara mer lämpligt att i stället utveckla

samhällets nuvarande instrument för att motarbeta den ekonomiska brottsligheten. Myndigheterna bör se till att den lagstiftning som finns i ökad utsträckning efterlevs. Den ekonomiska cxpertisen bör förstärkas hos skattemyndigheterna och polismyndigheterna. Uppföljningen av laglydna-

den bör göras mer effektiv, genom t. ex. ökade fältkontroller. Samarbetet mellan olika myndigheter kan sannolikt också förbättras.

I en utredning som utförts på regeringens uppdrag (SIND 1983:9, Admi-

ar i denna riktning vad gäller förfarandet vid B-skatteregistreringen. SIND

föreslår där cn omfördelning av lokala skattemyndigheters resurser från förprövning till uppföljning.

1.17¶Patent- och registreringsverket (PRV):

Den vidsträckta etableringsfriheten i Sverige har sin grund i en målmedve-

ten politik under praktiskt taget hela detta sekel. Denna politik styrs i sin

tur av övertygelsen att beskärningar i näringsfriheten för med sig skadliga verkningar samtidigt som tänkbara positiva effekter ofta visar sig illusoriska.

Kommissionen hänvisar i argumenteringen för sitt förslag till utländsk : rätt. där näringsfriheten är beskuren på ett helt annat sätt än i vårt land. Det är visserligen riktigt att regleringarna utomlands inom många bran-

scher är restriktiva. Men det skall också påpekas att dessa regleringar

generellt sett är uttryck för en skråanda som vi i vårt land för länge sedan

befriat oss från. Det görs inte heller gällande att näringshindren utomlands

lett till ett sundare näringsliv med mindre ckonomisk brottslighet än hos

oss. De informationer om förhållandena i våra grannländer och på kontinenten som når oss via tidningspressen tyder inte på några nämnvärda

avvikelser mellan vårt land och övriga länder i detta avseende.

Enligt patentverkets mening blir den sanerade effekten av ett system

med näringstillstånd mycket begränsad. Erfarenheterna i vårt eget land

från branscher med tillståndsreglering, t.ex. skrothandeln, taxirörelse m.m., talar ett tydligt språk.

De negativa effekterna är emellertid avsevärda. Varje reglering av detta slag blir dyrbar och krånglig i tillämpningen. En kostnadskrävande byråkrati byggs upp och risken för att regleringar, vilka begränsas i ett inled-

ningsskede, sedermera utsträcks att gälla alltfler områden är uppenbar. Det kommer alltid att finnas starka fackliga och kommersiella intressen som verkar till förmån för ett utökat skydd mot konkurrens under täckmantel av att vilja ”sanera” ett näringsfång.

Till de allvarligaste negativa effekterna av ett system med näringstill- Prop. 1985/86: 126

stånd hör att etableringshinder alltid konserverar en bransch, försvårar

enskilda initiativ till företagande och hämmar utvecklingen. Till detta kommer en rent mänsklig aspekt. Eftersom vi i Sverige varit förhållandevis

förskonade från näringsregleringar av den föreslagna arten bortser vi lätt

från de personliga tragedier som utspelar sig i skuggan av en lagstiftning,

med stöd av vilken tjänstemän har att ta ställning till de sökandes ”laglyd-

nad”, ”benägenhet” att fullgöra samhälleliga skyldigheter, utbildning och

ekonomiska förhållanden.

De saneringseffekter som till äventyrs kan uppnås genom den föreslagna

lagstiftningen står inte i rimlig proportion till de negativa samhällskonse-

kvenser som erfarenhetsmässigt följer av ett system med näringstillstånd.

Enligt patentverkets mening bör de resurser som samhället förfogar över

utnyttjas för att effektivisera de medel som redan finns för att motverka ekonomisk brottslighet. Effektivare skattekontroll och skatteindrivning är angelägna reformer. Patentverket vill också peka på möjligheten att ådöma

misskötsamma näringsidkare näringsförbud och lagen om avdrag- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar (1982: 1006).

Det finns också anledning att beakta det pågående reformarbetet för att motverka ekonomisk brottslighet. Den statliga upphandlingsförordningen har ändrats i syfte att öka samarbetet mellan skattemyndigheterna och de upphandlande myndigheterna och förhindra att företag som inte erlägger

och redovisar skatter och avgifter anlitas som leverantörer till staten. En

särskild kommitté näringsförbudskommittén, utreder frågan om ett utvid-

gat näringsförbud.

En målmedveten satsning på de instrument som sålunda samhället redan

har till sitt förfogande bör ge betydligt bättre resultat än den administrativa

apparat för etableringskontroll som förslaget omfattar.

Mot bakgrund av det nu anförda avstyrker patentverket att kommissionens förslag om näringstillstånd lägges till grund för lagstiftning.

Av kommissionens förslag framgår inte huruvida patentverket vid ansö-

kan om registrering av styrelseledamöter m. fl. skall kontrollera om personen i fråga omfattas av kravet på näringstillstånd. Om så skulle vara fallet

blir följden att för de ca 50000 styrelseledamöter som nyregistreras varje år måste finnas ett näringstillstånd eller ett konstaterande att bolagets verk-

samhet inte omfattas av kravet på näringstillstånd. En praktisk kontroll enligt dessa premisser kommer att medföra en omfattande byråkrati som drabbar många näringsidkare som i övrigt inte berörs av förslaget.

1.18¶Statskontoret (Stkt):

Vi delar bedömningen att särskilda åtgärder kan vara motiverade inom de branscher kommissionen angett.

Erfarenhetsmässigt leder ett system med tillståndsprövning av individuella ärenden nästan alltid till krångel, byråkrati och höga kostnader och till ett ständigt ökat resursbehov hos tillståndsmyndigheten, inte minst för

kontroll och tillsyn. Särskilda register måste byggas upp och underhållas. Liknande effekter får också ett system med uppbörd av individuella avgifter. Utöver länsstyrelsen blir i det nu aktuella fallet också ett antal andra

myndigheter involverade i systemet, t.ex. polis- och kronofogdemyndig-

heter, vilket kräver särskilda resurser hos dem. Har systemet väl införts

talar erfarenheterna från liknande områden för att det kommer att bli

mycket svårt att avskaffa. Man kan inte heller bortse från att det stora flertalet av de näringsidkare.

som kommer att omfattas av tillståndsplikt m.m., lojalt följer gällande Prop. 1985/86: 126 regler. Det är inte särskilt tilltalande att dessa skall underkastas ett nytt regelsystem — med klara drag av retroaktiv lagstiftning — därför att några inte sköter sina åligganden. Det är inte heller tilltalande att i tider, då en

allmän strävan är förenklingar och avreglering, överväga bestämmelser som går i rakt motsatt riktning. Därtill kommer att de näringsidkare, som sätter i system att vara illojala, knappast kommer att vara särskilt benägna

att ansöka om tillstånd och att hittillsvarande erfarenheter av vandels-

prövning och krav på utbildning inom restaurang- och transportbran-

"scherna inte är särskilt positiva när det gäller att begränsa skatteundandra-

gande.

Med hänsyn till det anförda är vi närmast benägna att avstyrka förslaget om tillstånd. I första hand bör enligt vår mening andra vägar prövas.

Vi ifrågasätter om man inte kan nå effekter, liknande dem kommissionen eftersträvat, genom andra åtgärder än ett tillståndssystem. Redan gällande skattelagstiftning ger, som kommissionen berört (sida 194—196), ett stort

antal olika möjligheter till kontroll av näringsidkare och till sanktioner mot dem som inte följer reglerna. Vi tror att det i mycket är resurser och prioriteringar som avgör hur användbara möjligheterna är. Vi vill därför förorda att man överväger ett effektivare utnyttjande av dessa möjligheter,

inklusive näringsförbudsinstitutet, som ett alternativ till kommissionens

förslag.

Ett sådant alternativ skulle kunna innebära att statsmakterna uttalat

prioriterar kontrollen av de branscher, som enligt kommissionen är kritiska och ger länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna särskilda resurser för aktiva kontroller över hela landet under t. ex. ett par år. Syftet bör, som kommissionen varit inne på (avsnitt 15.2 och 17.2), vara att åstadkomma en effektivare skatteregistrering av s.k. svarta företag, bl. a.

genom fältkontroller och att särskilt bevaka att företagen fullgör sina

skatte- och avgiftsskyldigheter. Även revisionsinsatser bör bli aktuella. Man bör överväga att genomföra dessa åtgärder i kontakt med berörda

branschorganisationer vilka, som kommissionen påpekat, har ett starkt intresse av att illojal företagsverksamhet hindras.

Man bör erfarenhetsmässigt kunna utgå från att kostnaderna för dessa skisserade särskilda åtgärder mer än väl kommer att motsvaras av ökade skatte- och avgiftsintäkter till staten.

1.19¶Riksrevisionsverket (RRV):

RRV vill inledningsvis betona det angelägna i att åtgärder vidtas mot den

ekonomiska brottsligheten. Verket uppfattar kommissionens förslag om

näringstillstånd som riktat framför allt mot skatte- och avgiftsundandragande. Förslaget är emellertid inte begränsat till brottsligt undandragande utan gäller även åtgärder för att på olika sätt effektivisera skatte- och

avgiftsuttaget. RRV saknar en analys av sambandet mellan kommissionens föreslagna näringstillstånd och konsekvenser på den ekonomiska brottslig-

beten. Såvitt RRV kan bedöma är detta samband oklart. Kommissionens förslag till näringstillstånd medför ingrepp i näringsfriheten. Effekterna på marknadsekonomin av ett sådant förslag kan ta sig många uttryck. Kommissionen har inte analyserat sådana effekter av de föreslagna ingreppen, vilket RRV uppfattar som en avgörande brist i kommissionens förslag.

Kommissionen förordar att nuvarande möjligheter till näringsförbud utvidgas. Kommissionen presenterar inte något utarbetat förslag i frågan

3 Riksdagen 1985186. I saml. Nr 126. Bilagedel

eftersom en särskild kommitté, näringsförbudskommittén, avser att lämna Prop. 1985/86: 126 förslag i frågan senare. Några av de problem kommissionen nämner torde kunna lösas med ett utvidgat näringsförbud. RRV kan inte nu ta ställning till vad kommissionen förordat, eftersom ett utarbetat förslag saknas. Förslagen om näringstillstånd och näringsförbud måste emellertid enligt RRVs mening bedömas I ett sammanhang. Också av detta skäl finner RRY det inte möjligt att nu tillstyrka kommissionens förslag till näringstillstånd.

RRVs erfarenheter från granskningen av lastbilstrafiken talar mot att etableringskontroll/tillståndsplikt är ett verksamt medel mot grov illegal verksamhet. Tillståndsplikt synes således inte innebära någon garanti för att de företagare som bedriver eller befaras bedriva den allvarligaste illojala konkurrensen utestängs från näringen. Beträffande möjligheterna att driva in restförda skatter och avgifter påvisades etableringskontrollen ha en viss effekt. Enligt RRYs uppfattning utgör dock inte detta tillräckliga skäl för att bibehålla eller införa etableringskontroll. Problemen med indrivningen bör lösas genom åtgärder inom det skatteadministrativa området.

Förslaget om etableringskontroll/näringstillstånd förutsätter att man kan finna objektiva och hanterbara kriterier för att välja ut de branscher som skall omfattas av kontroll. Enligt RRYs mening har kommissionen inte behandlat denna fråga tillfredsställande. Statistik över restförda skatter och avgifter, genomförda revisioner i olika branscher m. m. är enligt RRVs mening inte tillräckligt underlag för urval av bransch. Kommissionen använder utan närmare kommentar uttalanden av branschföreningar m. m. som stöd för bedömningar av skatte- och avgiftsundandragandet och kontrollbehovet i olika branscher. Det kan inte uteslutas att sådana uttalanden influeras av konkurrenssituationen i branschen, dvs. att organisationerna uttrycker de etablerade företagens vilja att undvika konkurrens från nya företag. Kommissionen ger även exempel på mer precisa avgränsningar av branscher som kan omfattas av näringstillstånd. Kaféverksamhet. kursgårdar och pensionat i ideella föreningars regi föreslås blir undantagna från ett förslag om näringstillstånd för restaurangbranschen. Kommissionen redovisar emellertid inget underlag för varför dessa verksamheter bör undantas.

De exempel som angivits visar att kommissionens förslag kan leda till godtyckliga urval och avgränsningar av de branscher som skall utsättas för särskilda krav och kontroll genom tillståndsprövningen. Det är enligt RRVs mening svårt att finna objektiva och hanterbara kriterier för urval av bransch.

Kommissionen har inte heller närmare granskat i vilken utsträckning begreppet bransch verkligen är nära kopplat till ekonomisk brottslighet respektive skatte-och avgiftsundandragande. RRV efterlyser ett underlag som visar på branschtillhörighet som ett avgörande kännetecken för ekonomisk brottslighet respektive skatte- och avgiftsundandragande jämfört med andra kännetecken, t.ex. företagsform, storlek, närhet till storstad, hur länge företaget verkat etc.

Ett antal åtgärder har vidtagits för att skärpa kontrollen av skatter och avgifter. Ett omfattande förändrings- och effektiviseringsarbete pågär hos myndigheterna. Enligt RRVs mening bör effektivare användning av cxisterande resurser och medel inom skatte- och avgiftsområdet prioriteras framför förslag som i strid med statsmakternas uttalade ambitioner medför ytterligare reglering och nya arbetsuppgifter såsom är fallet med förslaget om näringstillstånd.

1.20¶Länsstyrelsen i Stockholms län: Prop. 1985/86: 126

I likhet med kommissionen anser länsstyrelsen det vara av synnerlig vikt att kampen mot den ekonomiska brottsligheten intensifieras. Härvid är det

självklart att kampen bedrivs på bred front med utnyttjande av olika

metoder. Samtidigt som således effektiva medel sätts in mot den ekonomiska brottsligheten är det emellertid av utomordentlig betydelse att inte

sådana vägar väljs att andra mycket väsentliga samhällsvärden får vika för i och för sig angelägna mål.

En sedan länge gällande medborgerlig fri- och rättighet är näringsfriheten. Denna utgör förutsättning för den svenska ekonomin, vilken karakte-

riseras av ett fritt marknadstillträde och en effektiv konkurrens. Som kommissionen pekat på finns ett flertal exempel på att ingrepp i näringsfriheten skett. Motiven för dessa kan vara så självklara som att läkare eller

tandläkare måste ha viss utbildning för att få utöva sina yrken, men även andra inskränkningar till skydd för konsument- och samhällsintressen förekommer. En absolut näringsfrihet är således vare sig eftersträvansvärd

eller ens möjlig. Stor försiktighet bör emellertid iakttas vid införandet av

nya begränsningar i näringsfriheten.

Kommissionen föreslår att det skall krävas särskilt näringstillstånd för att någon skall få bedriva näringsverksamhet inom fem utpekade s.k. kritiska branscher. Tillståndsplikten föreslås inte bara gälla vid nyetablering utan även för den etablerade näringsverksamheten. Genom att sätta in

generella åtgärder inom hela branscher stör man även de seriösa företagen i deras verksamhet med en samtidig risk för en påtaglig byråkratisering. Dessa effekter strider mot andra strävanden i samhället med vilka man vill förenkla administrativa rutiner och stimulera företagsamhet och nyföretagande. Genom en sådan stimulans ”att starta eget” skapas bl.a. fler sysselsättningstillfällen. Från statsmakternas sida har dessutom eftersträ-

vats att begränsa den offentliga förvaltningen. Även här leder således

kommissionens förslag i motsatt riktning.

Som ovan anförts föreslår kommissionen att tillståndsplikten skall omfatta såväl ”nya” företagare inom de aktuella branscherna som etablerade företagare. Dessutom förutsätts att tillståndsmyndigheten skall utöva till-

syn och kontroll. I Stockholms län, som är det i befolkningshänseende

utan jämförelse största länet i landet, torde antalet tillståndspliktiga rörelser överstiga 10000. Nyetableringarna i länet är många vilket inte minst

illustreras av den stora ärendetillströmningen med ty åtföljande långa

handläggningstider vid länsstyrelsens handelsregister. De av kommissionen utpekade branscherna kännetecknas i hög grad av täta ägarbyten. Med fog torde vidare kunna hävdas, att den ekonomiska brottsligheten är

mest utbredd i storstadsområden — särskilt Stockholm — och att de kraftfullaste insatserna bör göras där. Detta sammantaget innebär att den nya

tillståndshanteringen kommer att bli en synnerligen betungande arbets-

börda för länsstyrelsen. Risken är uppenbar att tillräckliga resurser inte

kommer att kunna ställas till förfogande, varav följer att intentionerna med

lagstiftningen inte kan fullföljas. Särskilt kommer detta att drabba tillsyns-

sidan. Det kan här erinras om att länsstyrelsen redan nu har författningsenliga tillsynsskyldigheter på ett flertal områden. På grund av minskade

resurser har länsstyrelsen tvingats inskränka på sin tillsyn för att befintliga resurser skall kunna koncentreras på den tillståndsgivning m. m. som den rättssökande allmänheten efterfrågar. Länsstyrelsen tror därför inte att kommissionens förslag kommer att

kunna få någon nämnvärd effekt mot den ekonomiska brottsligheten.

Länsstyrelsen avstyrker det av kommissionen framlagda förslaget om Prop. 1985/86: 126

näringstillstånd.

I stället för de av kommissionen föreslagna generella åtgärderna riktade mot hela branscher förordar länsstyrelsen selektiva åtgärder mot oseriösa

företagare. Dessa kan ha dokumenterat sin misskötsamhet genom att miss-

bruka konkursinstitutet, begå brott eller underlåta att betala skatter och avgifter. Sådana företagare bör åläggas näringsförbud. Förslag i denna riktning kan väntas av näringsförbudskommittén.

Reservation av tjänstgörande suppleanten Strömdahl (vpk)

I likhet med kommissionen anser länsstyrelsen det vara av synnerlig vikt

att kampen mot den ekonomiska brottsligheten intensifieras. Härvid är det

självklart alt kampen bedrivs på bred front med utnyttjande av olika metoder. Samtidigt som således effektiva medel sätts in mot den ekonomiska brottsligheten är det emellertid av utomordentlig betydelse att inte

sådana vägar väljs att andra mycket väsentliga samhällsvärden får vika för

i och för sig angelägna mål. Sådana hänsyn synes dock kommissionen tagit i tillräcklig utsträckning, varför länsstyrelsen tillstyrker det av kommis-

sionen framlagda förslaget om näringstillstånd.

1.21¶Länsstyrelsen i Uppsala län:

Majoriteten

Bakgrunden till kommissionens förslag till lag om näringstillstånd utgörs av skadeverkningar av dels ekonomisk brottslighet och dels åsidosättande

av förpliktelser mot staten. Länsstyrelsens erfarenhet av sådana företeelsers omfattning och effekter härrör främst från skattcavdelningens verksamhet. Dessa skatteadministrationens erfarenheter utvisar att missförhållanden föreligger och att det behövs lagstiftning eller andra åtgärder för att

komma till rätta med problemen. Länsstyrelsen, som i sin verksamhet

söker stimulera sysselsättningen i länet, ser ogärna att alltför stora ingrepp görs i näringsfriheten. Mot bakgrund av skatteavdelningens ovannämnda

erfarenheter vill länsstyrelsen emellertid inte motsätta sig det ingrepp i

näringsfriheten som det innebär att kräva tillstånd för att få driva rörelse.

Även vid tillämpningen av lagen om handel med drycker har länsstyrelsen erfarit att oseriös verksamhet förekommer. vilket i vissa fall snedvrider

konkurrensförhållanden. I betänkandet föreslås att krav på näringstillstånd skall kunna införas

även i de fall då ett ganska litet antal mycket dominerande företag missbru-

kar näringsfriheten. Länsstyrelsen anser att branschen i sådana situationer bör kunna saneras på andra sätt än att inskränka näringsfriheten för hela

branschen. Ett eventuellt utvidgat näringsförbud torde därvid vara ett

användbart instrument. Valet av beteckning för det föreslagna tillståndet är olyckligt. Redan i dag är näringstillstånd en i lag definierad och vedertagen beteckning för

tillstånd för utländska medborgare att idka näring här i landet. Det finns

risk för att missförstånd kan uppkomma.

Reservation av (m, fp, c)

Att följa lagar och förordningar tillhör de självklara skyldigheterna för svenska medborgare, sålunda även för företagare och näringsidkare.

Förslaget om näringstillstånd enligt Eko-kommisstonens betänkande in- Prop. 1985/86: 126

nebär ett allvarligt intrång i näringsfriheten. Nu nämns enstaka branscher: restaurang-, transport-, bil-, bygg- och städbranscherna. Dessa kan ses

som en början. Risk för ett vidgande är uppenbar.

Vi motsätter oss förslaget om lämplighetsprövning och tillståndskrav

speciellt för branscher och för redan existerande företag. Näringstillstånd enligt förslaget

— leder till ökad byråkrati

— diskriminerar de personer som bedriver eller vill bedriva företag i vissa

branscher

— motverkar enskilda initiativ

— hindrar att nya företag startar — företag skall utgöra det näringsliv vi

skall leva på i framtiden. I stället föreslår vi att man främst arbetar med

— ett utvidgat och skärpt näringsförbud som instrument och på så sätt

motverkar att man bryter mot nuvarande förordningar

— en bankgaranti på 50000 kronor sätts som krav

— att stärka resurserna för de myndigheter som skall svara för att förord-

ningar följs.

1.22¶Länsstyrelsen i Jönköpings län

Länsstyrelsen anser i likhet med kommissionen att det är viktigt med ökade och tillräckliga resurser för fältkontroller och annan tillsynsverksamhet. En effektivare tillsyn torde nämligen vara det viktigaste vapnet i

kampen mot den eckonomiska brottsligheten. Denna brottslighet består i

allmänhet av ett i förväg överlagt handlande, som medvetet tar sikte på

särskilda förhållanden inom vissa branscher. Bekämpningen bör koncen-

trera sig på en kontinuerlig uppföljning av detta handlande.

Däremot torde det inte vara lika effektivt att införa en tillståndsplikt med lätt uppfyllda villkor. Det är ofta svårt att avgöra om en rörelseidkare är

seriös genom ett enkelt prövningsförfarande. Det krävs i regel betydligt djupare gående kontrollåtgärder. I länsstyrelsens prövning av ansökningar

om scerveringstillstånd ingår för närvarande en ekonomisk utredning, som har visat sig vara ett effektivt medel att bl. a. hindra användning av svarta

pengar vid nyetablering, och förvärv av restaurangrörelser. Det bör undersökas om inte en sådan utredning skulle kunna utvidgas även till andra

branschområden.

Enligt förslaget skall lagen om näringstillstånd gälla under en försöksperiod om fem år. Lagen skall därefter omprövas. Det är också meningen att en bransch skall kunna undantas från kontroll om den "varaktigt sanerats”. Kommissionen har inte berört frågan om vad som skall ske om och

när kravet på näringstillstånd inte längre skall gälla. Det får inte bli så att den vandelsprövning. som sker idag i restaurang- och åkeriärenden, upphävs vid införandet av näringstillståndsreglerna och sedan inte återinförs

när reglerna inte längre är tillämpliga.

Länsstyrelsen anser att det är angeläget med snabba beslut som syftar till att försvåra ekonomisk brottslighet. Länsstyrelsen finner dock att kommissionens förslag har en sådan utformning att det inte utan ändringar

bör ligga till grund för lagstiftning.

Man bör utreda frågorna ytterligare och därvid överväga en modifierad form av kommissionens förslag, där man bl.a. bygger på nuvarande tillståndsprövning och tillsyn enligt alkohol- och yrkestrafiklagstiftningarna.

Frågan om tillräckliga resurser för tillsyn bör fortfarande få en framskjuten Prop. 1985/86: 126 plats. Eventuellt bör även frågan om näringsförbud komma mer i förgrunden.

1.23¶Länsstyrelsen i Malmöhus län:

Majoriteten

I Sverige råder näringsfrihet. Värdet härav är ostridigt. Denna frihet utgör en grundförutsättning för fri konkurrens, och en sund utveckling av nä-

ringslivet liksom nyföretagandet.

Omfattande ekonomisk brottslighet samt skatte- och avgiftsundandra- -

gande snedvrider konkurrensförhållandena på arbetsmarknaden och ska-

par stora problem för den seriösa företagsamheten. Samhället går miste om cnorma inkomster i form av skattebortfall. Ytterst kan därmed den uppnådda välfärden och ett fortsatt samhällsbyggande äventyras. Samhället

måste därför motverka dessa illojala beteenden.

Kommissionens förslag till lag om näringstillstånd innebär att hela bran-

scher skall bli föremål för etableringskontroll. Ett sådant gencrellt system

kommer att innebära att ca 40 000 företag, transportområdet oräknat, skall bli föremål för prövning. Handläggningen av näringstillstånd kommer att

medföra en ökad byråkratisering och kostnader för såväl branschutövarna

som statsförvaltningen. Dessa kostnader kan dock komma att uppvägas av de såväl direkta som indirekta positiva ekonomiska effekter som kan

förväntas vid ett införande av ett system med näringstillständ.

Länsstyrelsen anser det vara viktigt att det kommer till stånd en utredning om möjligheterna till en utvidgning av nuvarande regler, t.ex. AUL

(lagen om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar). En effektiv tillämpning av ett utvidgat näringsförbudssystem

där även länsstyrelsen eller kronofogdemyndigheten får möjlighet att föra talan i näringsförbudsprocesser kan sålunda vara en framkomlig väg. För restaurang- och transportbranscherna innebär kommissionens förslag i sak

inget nytt i förhållande till befintliga regler bortsett från ställande av

säkerhet.

Ett införande av näringstillstånd bör enligt länsstyrelsens mening inte ses endast såsom tillståndsgivning, tillsyn m.m. Ett system med näringstillstånd bör även kunna utgöra ett näringspolitiskt instrument. som kan bidra till att främja näringslivsutvecklingen i länet. Under förutsättning att lagförslaget efter ytterligare utredning kompletteras i sådant hänseende anser länsstyrelsen att ett system med näringstillstånd kan införas obero-

ende av näringsförbudskommitténs förslag och en eventuell utvidgning av . AUL.

Reservation (m., c)

Förslaget om näringstillstånd bör avvisas.

Näringsfriheten är av grundläggande betydelse för den fria marknadsekonomin och därmed för vår välfärd. Fritt tillträde till marknaden utan några hinder för nyföretagande eller befintliga verksamheter är av utomordentligt stor betydelse för det svenska näringslivet. Genom ett fritt tillträde

främjas även kundservice, kvalitet- och priskonkurrens m. m. till fromma för konsumenterna.

Den i utredningen framförda grundläggande tanken är att genom näringstillstånd åstadkomma att alla företag bli i alla avseenden skötsamma. 38

Förslaget kommer med all sannolikhet inte att ge de önskade effekterna Prop. 1985/86: 126 eller leda till de uppsatta målen utan det kommer snarare att medföra en rad skadliga konsekvenser. Det finns inga garantier för att företag som erhåller tillstånd verkligen blir skötsamma. Etableringskontroll är ingen garanti för ett seriöst företagande. Icke seriösa personer kommer utan större svårigheter att kunna kringgå reglerna.

1.24¶Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län:

Majoriteten

Kommissionen hävdar att en växande andel företagare ägnar sig åt ekonomisk brottslighet och undandragande av skatt. Länsstyrelsen delar upp-

fattningen att det finns problem i flera branscher. Det är dock oklart om det

totalt sett är fråga om en ökad ekonomisk brottslighet. En del av den ökning, som kan utläsas i olika statistikuppgifter, kan vara en följd av den

ökade kontroll som kommit till stånd under de senaste åren. Det finns dessutom många osäkerhetsmoment i statistiken. Det framgår således inte

hur många taxeringsår som en restföring omfattar. Det torde ofta vara fråga om ackumulerade belopp för flera år. Detsamma gäller taxeringsrevi-

sionsverksamheten som åberopas i tabell 14.4. Det framgår inte om en taxeringsrevision omfattar ett eller flera beskattningsår. Om den omfattar

flera år blir givetvis genomsnittssiffran per revision högre än om den endast omfattar ett enstaka år.

Kommissionens förslag hämmar initiativ och innovationsvilja och kan komma att få förödande konsekvenser för nyföretagande, etableringsvilja och konkurrensfrihet. I stället för att bygga upp en tillståndsbyråkrati bör

åtgärder vidtas för att på ett bättre sätt utnyttja redan existerande möjligheter till kontroll och ingripande från samhällets sida i fall av missbruk. På dessa och av skatteavdelning i särskilt yttrande anförda skäl måste därför förslaget avvisas. Särskilt yttrande av länsråd Sven Gunnarsson och uppbördsdirektör

Bertil Jönsson.

Skatteavdelningen ser mycket allvarligt på det skatte- och avgiftsundan-

dragande som förekommer. Under de senaste åren har en markant satsning skett för att uppdaga och beivra undandragandet. Skatteförvaltningen har således getts vissa utökade resurser, prioriteringar av denna verksamhet har skett och lagstiftning har tillkommit respektive ändrats i syfte att begränsa skatte- och avgiftsundandragandet från det allmänna. Det finns dock inga klara belägg för att denna form av ekonomisk brottslighet ökat. Det kan ifrågasättas om inte den ökade satsning som berörts ovan medfört att undandragandet i stället uppdagats i större omfattning.

Man kan således konstatera att det idag finns betydligt bättre möjligheter att uppdaga och beivra skatte- och avgiftsundandragandet än för ett antal

år sedan. Man bör dessutom i detta sammanhang konstatera att det största flertalet skatt- och avgiftsskyldiga sköter sina åligganden utan anmärkning.

Kommissionen har i betänkandet bl.a. redovisat en del av den nya respektive förbättrade lagstiftning som tillkommit under senare år. Enligt skattcavdelningens mening bör det i första hand utredas om denna befint-

liga lagstiftning ytterligare kan förbättras och göras effektivare innan ett system med näringstillstånd införs. Näringsförbudskommittén utreder för närvarande om näringsförbuds-

reglerna kan förbättras. Enligt skatteavdelningen kan det eventuellt vara

möjligt att uppnå den eftersträvade effekten med ett något utvidgat näringsförbud jämfört med näringstillståndsgivning. Näringsförbud har dess-

utom den fördelen att det endast träffar den person som misskött sina Prop. 1985/86: 126 skatter och avgifter medan systemet med näringstillstånd skulle drabba hela branscher, således även det stora flertalet skötsamma personer som finns i de olika branscherna.

Skatteavdelningen anser således att möjligheterna till förbättring av nuvarande regler bör utredas innan ett system med näringstillstånd införs. I första hand bör därvid näringsförbudskommitténs förslag avvaktas. Kommissionens förslag om näringstillstånd avstyrks därför för närvarande.

Länsstyrelsen är tveksam till förslaget om näringstillstånd. Det är knappast sannolikt att det kommer att få någon effekt av betydelse för bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Det synes inte heller lämpligt att sätta in generella åtgärder mot hela branscher. Risk finns enligt länsstyrelsens uppfattning för byråkratisering och andra negativa konsekvenser. vilket skulle gå ut över de scriösa företagen. Det får ändå antas att den övervägande delen av näringsidkare är lojal och följer de regler och lagar som gäller. Omständliga regler och kontrollåtgärder kan även hämma nyetableringar och innovationer. För närvarande vidtas olika åtgärder för att underlätta nystartande av företag. Genom att införa ett system med näringstillstånd för vissa branscher motverkas direkt dessa strävanden. Om nyetableringar försvåras kan i sin tur konkurrensen hämmas med åtföljande högre konsumentpriser.

Länsstyrelsen har förståelse för att kommissionen genom lagen vill ge regeringen möjlighet att effektivt hindra ekonomisk brottslighet m. m. och från tid till annan snabbt ingripa på nya verksamhetsområden. Denna rullande tillimpning för ett begränsat antal branscher och omfattande samtliga företag i dessa kommer emellertid att medföra administrativt krängel för både företagare och myndigheter. Dessutom är det sannolikt att den som brister i laglydnad eller har dålig skattedisciplin inom en bransch kommer att söka sig till någon annan bransch, där näringstillstånd inte krävs.

I betänkandet utgår kommissionen från att lagen inte samtidigt skall omfatta mer än fem å sex branscher. Om inte någon begränsning görs, kan lagen i och för sig ge regeringen möjlighet att införa ett allmänt krav på näringstillstånd. Länsstyrelsen anser att den begränsning som förutsätts även bör komma till uttryck i lagen.

Det bör även framhållas att införandet av ett system med näringstillstånd motverkar de strävanden som i dag finns att förenkla och avbyräkratiscera förvaltningsapparaten. Länsstyrelsen befarar att ett system med näringstillstånd kommer att leda till byråkrati av oanad omfattning. När det gäller aktiebolag, ekonomisk förening och stiftelse skall således vandelsprövning ske beträffande samtliga ledamöter i styrelsen, verkställande och vice verkställande direktören. Men sådan prövning skall också ske. om någon av dessa personer ersätts av någon annan efter det att näringstillstånd meddelats.

En fråga som ofta uppkommer inom skattesystemet är om en skattskyldig är arbetstagare eller driver självständig näringsverksamhet. Frågan har betydelse för registrering till mervärdeskatt, för valet av skatteform, Aeller B-skatt. och för påförandet av sociala avgifter. Om krav på näringstillstånd införs, måste ytterligare en myndighet ta ställning till om det är fråga om näringsverksamhet eller inte. Den skattskyldige kommer givetvis att uppfatta ett näringstillstånd som ett klartecken på att han driver en självständig näringsverksamhet. Det förhållandet att ytterligare en myn- 40

dighet blir inblandad i denna bedömning anser länsstyrelsen tala emot Prop. 1985/86: 126 systemet med särskilda näringstillstånd.

Länsstyrelsen har således kommit fram till att förslaget till lag om näringstillstånd inte bör genomföras. I stället förordar länsstyrelsen ett utvidgat näringsförbud. Denna fråga utreds för närvarande av Näringsförbudskommittén. Under alla förhållanden bör man avvakta resultatet av denna utredning, innan beslut fattas om att införa bestämmelser om näringstillstånd. Från allmän synpunkt finner länsstyrelsen det vara tveksamt, om det är motiverat att ha regler om näringstillstånd i vissa branscher parallellt med generella regler om näringsförbud.

Länsstyrelsen anser också att de kontrollsystem som redan finns inom de lokala skattemyndigheterna, länsstyrelsens skatteavdelning och kronofogdemyndigheterna bör användas, utvecklas och eventuellt förstärkas med ytterligare resurser för att komma till rätta med ekonomisk brottslighet m. m.

Reservation (s, vpk):

Enligt vår mening borde länsstyrelsen ha tillstyrkt att regeringen via en ramlag i enlighet med kommissionens förslag ges bemyndigande att för viss bransch föreskriva tillståndsplikt.

1.25¶Länsstyrelsen i Kopparbergs län:

Den ekonomiska brottsligheten medför mycket omfattande skadeverkningar för samhället. Som framhållits i utredningsdirektiven leder den bl. a. till en snedvridning av marknadsekonomin, skattebortfall för samhället och att fördelningspolitiken delvis sätts ur spel. Med hänsyn till den allvarliga arten av dessa problem är det enligt länsstyrelsens åsikt motiverat med icke förut prövade lösningar vid bekämpandet av ekonomisk brottslighet. De av kommissionen föreslagna reglerna om krav på näringstillstånd borde enligt länsstyrelsens bedömning kunna vara ett verkningsfullt sätt att motverka de missförhållanden som råder inom vissa branscher. Förslaget ligger även väl i linje med de krav som framförts från både företagarhåll och från fackförbund om åtgärder mot icke seriösa företagare. Länsstyrelsen är således allmänt sett positiv till kommissionens förslag. En viss försiktighet bör dock iakttas beträffande införandet av etableringskontroll av aktuellt slag. I enlighet med vad kommissionen förordat torde det därför vara lämpligt att etableringskontrollen kommer i fråga endast i vissa branscher som är speciellt utsatta för ekonomisk brottslighet.

Innan länsstyrelsen går in på att kommentera vissa enskilda stadganden i lagförslaget vill länsstyrelsen avslutningsvis framhålla att en förutsättning för att de föreslagna reglerna skall kunna bli verkningsfulla är att kravet på näringstillstånd i praktiken blir möjligt att upprätthålla. Särskilt inom vissa branscher torde det kunna bli svårt för myndigheterna att spåra alla rörel-

bevaka att reglerna följs. Länsstyrelsen vill även understryka vikten av att förslaget genomförs på ett sådant sätt att onödig byråkrati inte skapas eller att negativa effekter för seriösa företag på annat sätt uppstår. Inte heller får ny företagsamhet i onödan försvåras.

Reservation (m, ce, landshövdingen): Prop. 1985/86: 126

Länsstyrelsen delar naturligtvis kommissionens uppfattning om att det är angeläget att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Kommissionen har också anfört talande belägg för att denna typ av brottslighet är mer utbredd inom vissa delar av näringslivet än inom andra. Detta gäller i varje fall om man till ”brottslighet” hänför även åtgärder eller beteenden som inte är kriminaliserade men som strider mot lag eller andra normer eller innebär att man inte fullgör sina skyldigheter mot det allmänna.

Kommissionens förslag inger ändå betänkligheter.

En grundläggande fråga är av mer lagstiftningsteknisk natur. Kommis-

sionen har lagt fram endast ett förslag till ramlag. Skälet är att regeringen

anses böra ha möjlighet att från tid till annan förordna om tillämpning av lagen på den ena eller andra kategorin av näringsidkare. Synsättet är i viss mån förståeligt men svårt att godta.

Andra omständigheter som ger länsstyrelsen anledning att tveka är erfarenheterna av lagstiftning av närmast jämförbar beskaffenhet. Det

måste t. ex. mana till eftertanke att två av de områden där förhållandena idag sägs vara mycket dåliga, dvs. där den ekonomiska brottsligheten — i

mer eller mindre vid mening — är mest omfattande, redan är underkastade särskild tillståndsplikt och krav som ligger delvis mycket nära de som kommissionen föreslår skall gälla enligt ramlagen. Länsstyrelsen syftar här på restaurang- och åkeribranscherna.

Det är givet att kraven kan skärpas och resultat därigenom bli bättre.

Det är också möjligt att de två angivna branscherna är extrema. Länsstyrelsen anser ändå att iakttagelsen ger anledning att hysa tvekan om effektivileten i den föreslagna lagstiftningen.

Det nyss anförda gäller framför allt det som i betänkandet kallats vandelsprövning. I viss mån gäller det emellertid även utbildningskravet. En viktig fråga är naturligtvis om lagstiftningen kan väntas bli effektiv i

den meningen att kravet på näringstillstånd kommer att kunna i praktiken upprätthållas. Enligt länsstyrelsens mening finns det anledning att vara

pessimist även i denna del. Vissa branscher är naturligtvis lätta att kontrol-

lera, t.ex. restaurangbranschen. Detsamma gäller schaktentreprenörer eller dylikt. Städföretag eller liknande företag med "kontoret på fickan” kommer emellertid att bli nästan omöjliga att spåra. Förslaget innebär i

själva verket att många företagare som idag arbetar ”svart” får ytterligare

anledningar att fortsätta på samma sätt. Och nya företag kan befaras komma att lockas in på samma väg.

Till det nu anförda kan fogas det negativa i att förslaget innebär en ytterligare reglering med därav åtföljande byråkrati och kontroll av med-

borgarna. Regleringen inriktas dessutom inte särskilt på dem som miss-

sköter sig utan drabbar alla som verkar inom cen viss bransch. En negativ effekt av krav på näringstillstånd kan också bli att ny företag-

samhet av seriös natur hämmas. Särskilt ungdomar kan få svårare att

starta en ny verksamhet, i varje fall inom branscher som inte kräver stora kapitalinsatser. Vad som hittills anförts innebär att länsstyrelsen ställer sig ganska kritisk till det framlagda förslaget. Till de anförda kritiska synpunkterna kan lätt fogas ytterligare kritiska argument. Det finns cmellertid också skäl

som talar för kommissionens förslag. Dessa skäl har utvecklats av kommissionen och behöver inte här upprepas. Vid en samlad bedömning är

länsstyrelsen tveksam i frågan huruvida det finns tillräckliga skäl att genomföra en lagstiftning med det föreslagna innehållet.

Enligt länsstyrelsens mening är det värt att överväga om inte en bättre Prop. 1985/86: 126 lösning är att ingripa med lagstiftningsåtgärder av näringsrättslig art direkt

inriktade på branscher där grova missförhållanden råder och att i övrigt inrikta sig på olika kontrollåtgärder inom skattesystemets ram.

1.26¶Länsstyrelsen i Norrbottens län:

Majoriteten

Länsstyrelsen anser att behov av åtgärder föreligger inom vissa branscher.

Erfarenheterna från skattekontrollen är att vissa branscher är svåra att kontrollera och sanera genom åtgärder baserade på eftersyn. Ytterligare

insatser för att upptäcka skatteundandraganden och annan ekonomisk

brottslighet i dessa branscher med traditionella kontrollmetoder har liten

effekt. i vart fall om ambitionen är att åstadkomma positiva förändringar för framtiden. Andra åtgärder måste säledes vidtas om man vill motverka

elter förhindra skatteundandraganden och ekonomiska brott. Förslaget om näringstillstånd kan ses som ett sätt att förhindra eller begränsa omfatt-

ningen av ekonomisk brottslighet genom förebyggande åtgärder.

Länsstyrelsen tillstyrker att ett system med olika typer av villkor tilläm-

pas och att olika villkor bör gälla för olika branscher.

Mot bakgrund av de erfarenheter som finns inom länets skatteförvalt-

ning föreslås följande som alternativ eller komplement till kommissionens

villkor.

Kvalificerad revisor ska finnas hos företag som bedriver näring i de s.k. kritiska branscherna. Med kvalificerad revisor avses auktoriserad eller godkänd revisor. Kvalificerad revisor ska finnas för alla aktiebolag

fr.o.m. I januari 1988. Även för övriga företag bör således detta krav finnas i de s.k. kritiska branscherna. Utformningen av detta villkor skulle kunna beskrivas mer utförligt. Vi avser emellertid endast att peka på behovet här. I många branscher kan kravet på kvalificerad revisor räcka som villkor

för att få näringstillstånd. Om synnerliga skäl föreligger kan det kompletteras med ett eller flera av de övriga villkoren.

Reservation (m)

Vi ställer oss bakom åtgärder som förhindrar skattebrott eller andra ekono-

miska brott. Således anser vi att resurser bör tilldelas länsstyrelserna för att komma tillrätta med den ekonomiska brottsligheten.

Skattekunnandet och bokföringsstandarden behöver öka i företagen. Detta sker också kontinuerligt genom en mängd åtgärder i den riktningen. Andra åtgärder skulle kunna vara att antalet skattelagar och övriga be-

stämmelser inte tillkom i sådan takt att företag i synnerhet de små och

medelstora hann med att sätta sig in i alla nya förordningar.

Förslagen om näringstillstånd bör därför avvisas. Regleringar och tillståndskrav inom olika branscher hämmar dels konkurrensen dels hämmar de viljan att etablera sig. Riskerna för bransechmissbruk är överdrivna och baseras på oklara bedömningar. Det finns inte några garantier för att de företag som ges tillstånd också

blir skötsamma.

I stället för att bygga upp ännu en byråkrati bör resurserna hos stat och kommun användas till att ingripa mot de företag som inte sköter sina

åligganden mot samhälle eller konsument.

1.27¶Näringsförbudskommittén: Prop. 1985/86: 126

På det hela taget har kommittén sympati för grundidén att ingripa med åtgärder mot vissa näringsgrenar som är särskilt drabbade av ocgentlighe-

ter i stället för att införa en reglering som gäller hela näringslivet. Kommit-

tén kan också vitsorda, utifrån egna rön och kunskaper, att problemen inom de utpekade branscherna synes vara stora och att det föreligger ett behov av att vidta åtgärder mot dessa problem.

Förslaget aktualiserar dock en rad svåra överväganden. Den grundläg-

gande frågan är om vinsterna med det föreslagna systemet är så stora att de

motiverar de ökade kostnaderna, administrationen och byråkratin. Vidare mäste man beakta riskerna för att regleringen får en konkurrenshämmande

effekt med en högre prisnivå som följd.

Kommittén anser sig inte ha anledning att försöka göra en sammanvägd bedömning av om fördelarna med regleringen är så stora att de överväger nackdelarna. Det rör sig om aspekter som inte är helt jämförbara, och de värderingar som aktualiseras ligger utanför kommitténs arbete.

Som kommissionen påpekar finns det ett klart samband mellan den föreslagna näringstillståndsregleringen och bestämmelserna om närings-

förbud. Ett vägrat eller återkallat näringstillstånd innebär ett slags närings-

förbud, som dock är begränsat till branschen i fråga. Näringsförbud enligt konkurslagens regler verkar generellt och medför alltså ett förbud mot all näringsverksamhet. Detsamma gäller näringsförbud enligt de regler som

kommittén föreslår i sitt betänkande. Detta läggs fram i dagarna.

Kommissionen anför (bl.a. s. 241), att ett utvidgat näringsförbud är ett nödvändigt komplement till regler om näringstillstånd, ”för att de inslag av ekonomisk brottslighet och oseriöst företagande som finns också i andra branscher skall kunna bekämpas effektivt”. Som ovan framgått är emellertid näringsförbud en avsevärt mer ingripande sanktion än ett vägrat eller återkallat näringstillstånd. Näringsförbud bör därför inte primärt ses som

en kompletterande sanktion avsedd för andra branscher. Meningen med

näringsförbud är i stället att vissa personer ska hindras att över huvud

taget idka näringsverksamhet. Förbud kan alltså drabba även sådana per-

soner som verkar inom en kontrollerad bransch och kompletterar då till-

ståndsregleringen på så sätt att sanktionen verkar med ytterligare kraft. Å

andra sidan kan bestämmelser om näringstillstånd sägas komplettera nä-

ringsförbudsreglerna på så sätt att tillståndsreglerna sätter stopp också för vissa personer som inte ”kvalificerat sig” för näringsförbud. Förbudet gäller emellertid då bara i någon särskilt känslig bransch. På grund av den skillnad som alltså finns i de olika påföljdernas effekter är det rimligt, att det krävs ett större mått av illojalitet för att näringsförbud ska kunna meddelas än för att näringstillstånd ska kunna vägras eller återkallas. Detta betyder att näringsidkare i andra branscher än de särskilt reglerade ”problembranscherna”' på sätt och vis är gynnade. Så länge de inte når ”näringsförbudsnivån” får de fortsätta sin verksamhet, även om

de gör sig skyldiga till oegentligheter som skulle föranleda återkallelse av

näringstillstånd i en särskilt reglerad bransch. Den sagda effekten synes oundviklig i ett system med branschinriktad kontroll av den typ kommissionen föreslår. Effekten kunde förhindras om

det fanns en gencrell möjlighet att meddela branschspecifika näringsför-

bud, alltså förbud som bara avser viss bransch. Någon sådan möjlighet

finns emellertid inte i Sverige och föreslås inte heller av kommittén. Den främsta anledningen härtill är den, att de oegentligheter som man vill stävja med näringsförbud är av den arten att de inte är typiska för en viss

näringsgren. Om exempelvis en möbelhandlare gjort sig skyldig till omfat- Prop. 1985/86: 126 tande skattebedrägerier och gäldenärsbrott, är det knappast någon mening med att förbjuda honom att vara just möbelhandlare. Brotten har ju anknytning till näringsverksamhet över huvud taget, inte specifikt till den bransch han varit verksam i.

Det sagda drabbar i viss mån kommissionens förslag. De missförhållan-

den som enligt kommissionen ska föranleda att näringstillstånd vägras eller

återkallas har i de flesta fall inte nägot med branschen som sådan att göra.

Den som gör sig skyldig till grov ekonomisk brottslighet i restaurangbranschen kan knappast sägas vara mindre lämplig som restaurangidkare än

som exempelvis livsmedelsdetaljist eller möbelhandlare. Snarare är han

kanske — trots allt — kimpligare som restaurangidkare, eftersom han torde

ha vissa kunskaper inom detta område. Det finns alltså en viss brist på inre logik i ett system av det slag som

kommissionen föreslår. Detta innebär dock inte något grundskott mot förslaget. Man kan mycket väl tänka sig att ställa högre krav på näringsidkarna i problembranscher än i andra branscher. Man bör då emellertid inte blunda för att det är just detta man gör.

Även om man skulle ta ställning för införande av ett system som det föreslagna kan förslaget, enligt kommitténs mening, inte genomföras i

nuvarande skick. Det torde dock i och för sig kunna ligga till grund för vidare utredning med sikte på lagstiftning av ungefär det innehåll som

förslaget anger.

Reservation Anita Modin, Bengt Ola Ryttar (avseende annan formulering av st 3 I sammanställningen).

Utifrån kommitténs arbete och Iedamöternas egna erfarenheter är det uppenbart att särskilda åtgärder är nödvändiga för att komma till rätta med missförhållandena i vissa problembranscher. Även kontakter med enskilda företagare talar för att denna insikt delas av många av dessa. Den föreslagna konstruktionen torde i sina huvuddrag vara väl ägnad att effektivt och

med minsta möjliga byråkrati skapa förutsättningar för en sanering av de

värsta problembranscherna.

1.28¶Lokala skattemyndigheten i Solna:

LSMSolna instämmer i Kommissionens mot ekonomisk brottslighet

grundsyn att näringsfriheten i vissa fall kan behöva inskränkas genom t.ex. införande av näringstillstånd. Kommissionen har emellertid begränsat sina förslag tills. k. kritiska branscher. LSMSolna biträder uppfattningen att ett allomfattande system med näringstillstånd skulle bli alltför ohanterligt. Inriktningen på kritiska branscher på sätt kommissionen redovisar

det innebär emellertid att åtgärder i de flesta fall — i vart fall såvitt avser skatte- och avgiftsundandragandena — : nya, presumtiva riskbranscher

kommer att sättas in alltför sent.

1.29¶Svenska kommunförbundet:

Majoriteten

Bland de branscher som för närvarande enligt förslaget bör omfattas av systemet med näringstillstånd märks restaurang-, transport-, bygg- och städbranscherna. Beträffande anlitande av företag i samtliga dessa bran-

scher utom restaurangbranschen sker i kommunerna detta regelmässigt Prop. 1985/86: 126

genom anbudsförfarande. I dessa fall finns kontrollinstrument i kommunernas upphandlingsbestämmelser. Vad så gäller restaurangbranschen förekommer att kommuner hyr ut lokaler för yrkesmässigt bedriven restau-

rangrörelse. Kommunerna har i en sådan situation möjligheter att inhämta uppgifter om samt kompetens att göra de bedömningar av tilltänkta hyresgäster som är erforderliga i de enskilda fallet.

Kommunerna kan alltså anses ha relativt goda möjligheter att undvika anlitande ”oseriösa” företag i sin egen verksamhet.

När man ser till problemet i dess hela vidd anser styrelsen det vara ytterst angeläget att man finner ändamålsenliga former för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten. Det är med hänsyn till de beskattnings-

mässiga konsekvenserna också helt klart ett kommunalt intresse. Styrel-

sen finner inte anledning till principiella erinringar mot den begränsade användning av ett system med näringstillstånd som nu föreliggande förslag innebär.

Reservation (fp och m)

Förslagen om näringstillstånd bör avvisas.

Etableringsfriheten är av grundläggande betydelse för den fria marknadsckonomin. Regleringar och tillståndskrav inom olika branscher har en tendens att hämma konkurrensen. Riskerna för missbruk och att till-

ståndskriterierna baseras på alltmer oklara bedömningar är uppenbara.

Dessa invändningar gäller också utredningens förslag om näringstillstånd för restauranger, transportföretag och byggföretag samt bil- och städfirmor. Det ligger inte i konsumenternas intresse att hämma konkurrensen på dessa områden. Den grundläggande tanken i utredningen att man

genom näringstillstånd ska kunna åstadkomma att alla företag blir i alla avseenden skötsamma håller inte. Det finns inga garantier för att företag som erhåller tillstånd verkligen blir skötsamma. Om inte företag till skada

för konkurrensen ska kunna stoppas på lösa boliner, krävs en ingående kontroll, som förutsätter en stor organisation som antingen ska betalas av

skattepengar eller av konsumenterna i form av olika tillståndsavgifter för

företagen. Det finns vidare heller ingenting som säger att inte rent bedrägliga företag, som skörtar upp såväl konsumenterna som samhället som

helhet, inte kan finna former att bedriva sin verksamhet även utan att följa

reglerna i ett tillståndssystem.

I stället för att bygga upp en tillståndsbyråkrati bör resurserna hos stat och kommun användas för att ingripa mot företag, som inte sköter sina

åligganden mot samhället och konsumenterna.

Reservation (c)

Sista stycket borde ändras enligt följande. När man — — — brottsligheten. Förslaget innebär emellertid så allvarliga begränsningar i näringstriheten att det inte kan accepteras.

1.30¶Landstingsförbundet:

Ett utvidgat näringsförbud har föreslagits som alternativ till näringstill-

stånd av vissa organisationer. Nuvarande näringsförbud har emellertid inte visat sig vara effektivt när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet.

Detta sammanhänger med att det är ett långsamt verkande instrument och 46

alt det endast kan utdömas av domstol i samband med konkurser och Prop. 1985/86: 126 bedöms därför inte kunna ersätta näringstillstånd.

Emellertid kan ett utvidgat näringsförbud komplettera näringstillstånd. Om näringstillstånd vägras en person gäller detta tillträde till en viss bransch men hindrar inte att personen etablerar sig i en bransch där näringstillstånd inte erfordras. Detta talar, enligt styrelsens mening, för att en utvidgad tillämpning av näringstförbud bör övervägas för att hindra att ekonomisk brottslighet sprider sig till andra branscher.

Sammanfattningsvis anser Landstingsförbundets styrelse att de föreslagna åtgärderna är till gagn för såväl de seriösa företagen som för samhället i sin helhet. Styrelsen tillstyrker därför med de synpunkter som anförts ovan förslaget till näringstillstånd som ett medel i kampen mot ekonomisk brottslighet och skatteundandragande.

Reservation (m) för avslag

1.31¶Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges

Industriförbund, Sveriges Grossistförbund och Svenska Handelskammarförbundet:

Kommissionens förslag att generellt kräva tillstånd för företagare inom vissa branscher som villkor för rätten att där bedriva verksamhet innebär ett ingrepp i näringsfriheten som saknar motstycke i modern tid. Ett sådant ingrepp står också i direkt strid mot den konkurrenspolitiska mälsättning som kommit till uttryck nyligen i samband med införandet av den nya lagen mot konkurrensbegränsningar. I proposition (1981/82: 165) om konkurrenslag förordas således stor restriktivitet med införande av etableringskontroll och former av tillståndstvång.

Organisationernas redovisade inställning till etableringskontroll utesluter inte insättandet av särskilda åtgärder mot dem som missbrukar näringsfriheten. Sådana åtgärder måste dock bygga på den i Sverige sedan skråväsendets borttagande allmänt accepterade och normalt tillämpade principen att ingrepp från det allmännas sida i näringsfriheten kan komma ifråga först sedan ett dokumenterat missbruk i det enskilda fallet har visat sig föreligga.

Organisationerna vill här inledningsvis starkt understryka att någon oenighet inte föreligger om det uppställda målet i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Tvärtom ligger det självklart inom organisationernas intressesfär att värna om de seriösa företagen. I några branscher har på grund av vissa företags bristande vilja att följa de av det allmänna redan uppställda spelreglerna uppkommit betydande Konkurrenssnedvridningseffekter.

Mot bakgrund av dessa förhållanden kan frågan resas om det trots allt kan vara motiverat att göra mera generella ingrepp i näringsfriheten enligt de linjer kommissionen föreslagit. Emellertid är det organisationernas bestämda mening att ett införande av en etableringskontroll skulle få övervägande negativa effekter sett i ett större samhällsekonomiskt perspektiv. Från utredningens sida har inte ens gjorts sannolikt att det som får antas vara åsyftat med den föreslagna regleringen, nämligen att skapa konkurrensneutrala villkor på marknaden med en bibehållen marknadseffektivitet, kommer att uppnås.

Till stöd för sitt förslag om etableringskontroll har kommissionen åberopati vissa länders i formellt hänseende omfattande lagstiftning i etablerings- 47

begränsande avseenden. Så länge denna formella redovisning inte också Prop. 1985/86: 126 innehåller en redogörelse för syftet bakom de enskilda lagstiftningskomplexen och ett empiriskt material om effekterna av desamma på marknaden utgör dock denna internationella jämförelse inte något relevant bevisfaktum för att etableringskontroll skulle komma att fungera som en avgörande faktor i kampen mot den ekonomiska brottsligheten i Sverige. Tvärtom kan det konstateras att förekommande etableringskontrollagstiftning i andra länder inte har tillkommit i syfte att motverka ekonomisk brottslighet utan avsett att tjäna helt andra syften. I USA och Norge, vilkas etableringsregler omnämns i betänkandet, har etableringskontrollen avvecklats eller minskat för vissa branscher och en minskning av etableringshindren är ett krav som allmänt sett vuxit sig starkare. Att åberopa ett internationellt perspektiv som stöd för en generell etableringskontroll i Sverige är mot bakgrund av vad som nu anförts således felaktigt.

De grundläggande orsakerna till den ekonomiska brottsligheten är ekonomiska. och är främst att söka i skattesystemets utformning. Även andra faktorer har emellertid betydelse. Dessa kan sammanfattas under beteckningen skattemoral. Det finns en stor risk att denna sviktar om uttaget av skatter och avgifter allmänt upplevs som orättvist och alltför betungande. En förändring av skatte- och avgiftssystemet skulle således på sikt medföra en minskning av den ekonomiska brottsligheten.

Kommissionens förslag har som utgångspunkt att den ekonomiska brottsligheten skall angripas med generella metoder. omfattande alla som är verksamma inom cen bransch. Syftet med kommissionens förslag är dock inte att angripa orsakerna till den ekonomiska brottsligheten. Det är då mycket betänkligt att använda långtgående och ingripande metoder som medför att även seriösa och hederliga företagare kommer att ogrundat och opåkallat omfattas av åtgärderna. Det framstår som stötande och stridande mot allmän rättskänsla att enskilda personers bristande vilja att fullgöra sina skyldigheter enligt olika regelkomplex skall föranleda svårigheter och hinder för ett betydligt större antal andra personer. Kommissionen har i betänkandet angivit att det stora fleralet företagare är seriösa. Som en konsekvens av detta ställningstagande hade det varit naturligt att förespråka åtgärder riktade mot de försumliga hellre än att föreslå åtgärder, som generellt skulle avse alla företagare inom vissa områden.

Organisationerna hävdar vidare bestämt att de föreslagna åtgärderna inte är ägnade att på något påtagligt sätt bidra till att förhindra uppkomsten av eller stävja befintlig ekonomisk brottslighet. Kommissionen har själv ansett sig kunna notera att ekonomisk brottslighet och skatteundandragande förekommer i betydande omfattning inom restaurang- och åkeribranscherna, vilka är de exempel som finns på branscher där vandelsprövning redan nu existerar, likartad den av kommissionen föreslagna. Då denna redan befintliga vandelsprövning enligt kommissionens uppfattning uppenbarligen inte utgjort hinder för framväxten av en omfattande ekonomisk brottslighet framstår det som svårförståeligt och anmärkningsvärt att den av kommissionen föreslagna vandelsprövningen skulle förmodas ha större utsikt att leda till avsett resultat.

Organisationerna föreslår i stället en individualiserad angreppsmetod bl.a. genom ett effektivare utnyttjande av existerande möjligheter till kontroll och ingripanden. För närvarande ackumuleras, enligt kommissionen, erfarenhetsmässigt skatte- och avgiftsskulder under cen tid av två till tre år — ibland längre — innan de föranleder verksamt ingripande från 48

myndigheternas sida. Personer som i dag driver rörelse i medvetande om Prop. 1985/86: 126 och med syftet att utnyttja denna eftersläpning, skulle avskräckas från sådan verksamhet om myndigheterna i dessa fall ingrep snabbare.

Det är enligt organisationernas mening från såväl principiella som praktiska utgångspunkter en bättre metod att ingripa mot dem som faktiskt missbrukat näringsfriheten än att föreslå regler som skapar en för alla företagare betungande byråkrati med ingrepp i den grundläggande friheten att driva företag. De kritiska synpunkter som framförs i betänkandet mot ett utvidgat näringsförbud som ett alternativ till etableringskontroll framstår inte som övertygande. Organisationerna anser således inte att ett

näringsförbud skulle utgöra ett otillräckligt instrument vid sidan av andra;

existerande sanktionsformer, allt under den givna förutsättningen att sam-

hällets åtgärder mot dem som missbrukar näringsfriheten effektiviseras.

1.32¶Sveriges Köpmannaförbund:

Näringsfrihet och etableringsfrihet är nödvändiga element i en framgångsrik marknadsekonomi. Ett fritt tillträde till marknaden bör därför vara en

huvudprincip som inte undanröjs annat än på mycket klart angivna och övertygande grunder.

Köpmannaförbundet har sålunda ställt sig avvisande till en utökning av området för etableringskontroll. dvs. en tillståndsgivning som är baserad

på behovet eller lämpligheten av en nytillkommande företagskapacitet. Att

införa generella auktorisationssystem torde på enahanda grunder vara

tveksamt. Med auktorisationssystem menas vanligen kravnivåer som uppställts för företagens rätt att etablera sig på marknaden. Till skillnad från etableringskontrollen brukar emellertid auktorisationssystemen inte innefatta någon kapacitets- eller lämplighetsbedömning.

Det nu sagda innebär emellertid inte, att Köpmannaförbundet å priori skulle ställa sig negativt till de olika auktorisationssystem som finns i den

svenska marknaden i dag. Den principiella närings- och etableringsfriheten

är redan å betydande avsnitt begränsad eller rent av satt ur spel. Konkurrensbegränsningar skall elimineras i den mån de har skadliga effekter.

Köpmannaförbundet har i och för sig förståelse för de motiv som legat bakom Ekobrottskommissionens förslag ull regler om näringstillstånd. Ingen av de branscher som föreslås bli omfattade av den nya regleringen

finns emellertid organiserad hos Köpmannaförbundet, varför förbundet

avstår att ta ställning till förslagen i denna del. Berörda branschorganisationer torde själva ha de bästa förutsättningar att bedöma utredarnas överväganden.

1.33¶Sveriges Handelsagenters Förbund:

Enligt förbundets mening skulle ett genomförande av betänkandets förslag

innebära så betydelsefulla inskränkningar i näringsfriheten och sådana risker för rättssäkerheten att ett genomförande av förslaget inte är tillrådligt.

Förbundet betvivlar också att åtgärderna skulle få sådana gynnsamma

effekter som kommittén bakom betänkandet föreställer sig.

Om man som kommittén förutsätter, vet i vilka branscher brottsligheten ifråga är särskilt frekvent måste det finnas andra metoder att angripa avarterna än att bryta igenom den viktiga principen om näringsfrihet. Man

skulle därmed inte ingripa endast mot dem som man har anledning att 49

4 Riksdagen 1985186.1 saml. Nr 126. Bilagedel

hindra i deras olagliga verksamhet, utan ställa till olägenheter och besvär Prop. 1985/86: 126 också för dem som man saknar varje anledning att hindra.

Det förhållandet att undantag redan finns från principen om näringsfrihet

utgör enligt förbundets mening inte någon verksam urgumentering för ytterligare undantag.

Förbundet får alltså avstyrka att betänkandets förslag genomförs och vill

också ge uttryck för den uppfattningen att betänkandet ej heller efter en överarbetning är tjänligt som underlag för lagstiftning.

1.34¶Näringslivets Delegation för Marknadsrätt (NDM):

NDM konstaterar att enighet råder om målet att söka komma tillrätta med

de företeelser som kommit att i den allmänna debatten sammanfattas under

beteckningen "ekonomisk brottslighet”. Ett stort problem är emellertid, såsom närmare belyses i Kommissionens slutbetänkande Ekonomisk brottslighet i Sverige (SOU 1984: 15), att begreppet ekonomisk brottslighet är långt ifrån entydigt och delvis ganska oklart. Anledningen är att den

sociologiska och rättsliga teoribildningen på området ännu inte på långt när

stabiliserats. Inom Kommissionen har gjorts aktningsvärda försök att vidareutveckla begreppsapparaten men det vore orimligt att begära att Kom-

missionen härvidlag skulle kunna presentera några egentliga lösningar. Avsaknaden av en någorlunda genomarbetad rättslig begreppsbildning

medför naturligtvis alldeles särskilda svårigheter när man skall söka lag-

stifta. Kommissionen har också, som NDM ser saken, ställts inför en i det närmaste omöjlig uppgift när det gäller att i juridiska termer på ett någorlunda entydigt sätt beskriva tillämpningsområdet för den föreslagna lagen och förutsättningarna för kontroll. Svårigheterna kommer särskilt i dagen i

själva lagtexten, i synnerhet i 2§, men återspeglas även i motiven som delvis präglas av stor vaghet.

NDM kan inte finna annat än att Kommissionens — i och för sig ambitiösa — försök att formulera en heltäckande lag visar att utgångspunkten varit

felaktig. I vart fall på den juridiska forskningens och teknikens nuvarande

ståndpunkt torde det överhuvud inte vara möjligt att bygga upp en tillfreds-

ställande lagstiftningsprodukt kring ett begrepp ekonomisk brottslighet, om man önskar vidmakthålla de minimikrav i olika avseenden som man allmänt anser måste ställas i synnerhet på lagar av större vikt.

En väsentlig orsak till dessa rättstekniska svårigheter är att Kommis-

sionen under etiketten ekonomisk brottslighet sammanfört ett stort antal handlingstyper av vitt skilda slag med avseende på såväl faktisk art som

rättslig kvalificering. Det kan enligt NDMs mening på goda grunder miss-

tänkas att det är rättspolitiskt olämpligt eller rentav förfelat att samla alla

dessa handlingstyper under en hatt och behandla dem efter en och samma mall. Slutsatsen av det anförda blir för NDMs del att lagstiftningsåtgärder mot ckonomisk brottslighet förutsätter ett mera pragmatiskt angreppssätt och

en mera djupgående analys än som Kommissionen med sitt pressade

tidsprogram haft möjlighet att använda sig av. En fuktionsduglig lagstiftningsprodukt förutsätter således att de olika handlingstyper som tänkes

skola omfattas av lagen analyseras med avseende på bl. a. berörda intres-

sen och lämpliga medel att skydda dem mot direkta och indirekta angrepp. Oavsett hur man bedömer näringstillstånd i och för sig från allmänna

ekonomisk-politiska och näringsrättsliga synpunkter kommer med all sannolikhet en närmare analys och mera grundliga överväganden att visa att detta inte är ett ändamålsenligt styrmedel i alla de typsituationer som den tänkta lagen skulle omfatta. 50

1.35¶Stockholms fondbörs: Prop. 1985/86: 126

För bedrivande av börsmedlemmarnas och andra fondkommissionärers verksamhet krävs särskilt tillstånd, innefattande noggrann prövning av vad utredningen benämner vandel, utbildning och ekonomisk ställning. Rörelsen står vidare under offentlig tillsyn. Mot bakgrund av angivna förhållanden bör cen lagstiftning om näringstillstånd cj omfatta sådan verksamhet.

Det torde vidare inte kunna uteslutas att en bransch, vari återfinns börsnoterade företag, skulle kunna omfattas av den föreslagna lagstiftningen. Skulle det bli fallet, vill börsstyrelsen peka på att problem kan uppstå i aktiehandeln och med börsregistreringen om ett börsnoterat företag vägras näringstillstånd eller får sitt tillstånd återkallat.

Börsstyrelsen kan slutligen inte underlåta anmärka att i betänkandet endast finns ansatser till diskussion av förslagens konsckvenser i skilda avseenden. Det framstår som uppenbart att belysning av lagförslagets förhållande till annan central lagstiftning, t.ex. aktiebolagslagen, skulle varit värdefull, liksom frågan om kompetensfördelningen' mellan olika berörda myndigheter.

1.36¶SHIO-Familjeföretagen:

En nödvändig förutsättning för en fungerande marknadsekonomi är den fria etableringsrätten. Denna rätt att driva näring och fritt välja yrke infördes i Sverige redan 1864 och är väl förankrad hos svenska folket. Näringsfriheten främjar en prisdämpande och dynamisk konkurrens och bidrar till ökad variationsrikedom i utbudet av varor och tjänster. SHIO- Familjeföretagen vill understryka att det är de seriösa företagens verksamhet och produktion som är grunden för välståndet i Sverige.

Systemet förutsätter att konkurrensen sker på lika villkor, dvs. lagar och regler för företagandet måste gälla samtliga företag. Annars uppkommer konkurrenssnedvridningar som innebär att illojala företag, som underlåter att följa bestämmelserna, tjänar på de seriöst arbetande företagens bekostnad.

I vissa branscher hotas de seriösa företagen av illojal konkurrens på grund av obenägenhet från vissa företag och irreguljära näringsidkare att inbetala skatter och avgifter. Kraven på att driva näring på lika villkor får då en särskild betydelse. Åtgärder kan då bli nödvändiga för att upprätthålla konkurrens på lika villkor. Detta innebär dock inte att man skall inskränka på den fria etableringsrätten.

Vid utformandet av regler mot ekonomisk brottslighet måste man ta hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå bland annat genom att näringsfriheten inskränks. Noggranna undersökningar måste därför göras — förutom av effektiviteten av förslagen — av de negativa effekterna på näringsfriheten. Ytterligare ett rimligt krav är att alternativa åtgärder med mindre skadlig effekt analyseras innan förslag framläggs som är etableringsbegränsande. Enligt SHIO-Familjeföretagens uppfattning har ekokommissionen i sitt förslag om näringstillstånd inte uppfyllt något av dessa krav. Organisationen återkommer, för sin del, nedan med alternativa förslag.

Eko-kommissionen har i sitt förslag till närimgstillstånd inte angripit orsakerna till den ekonomiska brottsligheten. Enligt organisationens uppfattning är de föreslagna ätgärderna verkningslösa. Dessutom försvåras ett stort antal seriösa företags verksamhet vid ett genomförande av de föreslagna åtgärderna.

Mot bakgrund av erfarenheterna från åkeribranschen och restauraung- Prop. 1985/86: 126 branchen finns det anledning att ifrågasätta effektiviteten av den föreslagna vandelsprövningen. Enligt kommissionens uppfattning förekommer ekonomisk brottslighet och skatteundandragande i betydande omfattning i dessa branscher, där en likartad vandelsprövning redan finns.

Införandet av ett system med vandelsprövning medför dessutom betydande risker för godtycke, såväl vid tillståndsgivning som vid den löpande tillsynen. Man kan inte heller bortse från att långa handläggningstider vid vandelsprövningen i sig kan vara etableringshämmande.

Enligt organisationens uppfattning måste man i första hand angripa orsakerna bakom den ekonomiska brottsligheten. Det är främst skattesystemets utformning och storleken av skatteuttaget som har betydelse. Även andra faktorer är emellertid viktiga. Dessa kan sammanfattas under beteckningen skattemoral. Det finns en stor risk att denna sviktar om uttaget av skatter och avgifter allmänt upplevs som orimligt och alltför betungande. En förändring av skatte- och avgiftssystemet eller en sänkning av skattetrycket är därför en åtgärd som på sikt skulle innebära en minskning av den ekonomiska brottsligheten. Härvid måste särskilt beaktas de problem som de höga marginalskatterna medför, både i sig själva och i förening med bland annat arbetsgivaravgifter och inkomstberoende bidrag.

Dessa förhållanden beaktade SHIO-Familjeföretagen vid framläggningen av sitt åtgärdsprogram mot svartarbete år 1980. Fortfarande behövs en rejäl sänkning av marginalskatterna. Rätt till avdrag vid inkomsttaxeringen för styrkta kostnader på grund av reparationer av villor, fritidshus, bostadsrättslägenheter m. m. torde vara den effektivaste metoden att komma åt den illojala konkurrensen inom bland annat bygghantverkssektorn. Inom måleribranschen skulle ett sådant förslag vara betydligt effektivare än ett genomförande av eko-kommissions förslag till näringstillstånd, utan att motsvarande negativa effekter uppstår. Organisationen hemställer därför att regeringen agerar skyndsamt och kraftfullt och genomför ett sådant system.

Härutöver bör följande åtgärder genomföras enligt organisationens uppfattning: — Utnyttja existerande kontrollmedel effektivare. En första kontroll bör

insättas så fort myndigheterna blir varse att ett företag missköter sig. — Myndigheternas företagsregister måste vara heltäckande. samordnade

och bli föremål för kontinuerlig uppdatering. Företag som inte registre-

rar sig skall veta att så fort de upptäcks utsätts de för kontroll. — Uppsnabbning av olika rutiner. bland annat skatteindrivning. Skatte-

skulder skall inte kunna ackumuleras under en tid av två till tre år —

ibland längre tid — innan de föranleder ingripande från myndigheternas

sida. Kronofogdemyndigheterna måste på ett helt annat sätt än för

närvarande prioritera indrivning av skatter och avgifter. — Reglerna om näringsförbud bör ändras så att de blir tillämpliga på den

som gjort sig skyldig till allvarlig brottslig handling i sin näringsverksam-

het om han genom brottet eller eljest grovt åsidosatt vad som honom

åligger som näringsidkare.

Förhållanden varierar från bransch till bransch. Samma åtgärder är därför inte allud tillämpliga i olika branscher. Särskild hänsyn måste tas till de speciella förhållanden som råder i branschen.

1.37¶Svenska åkeriförbundet: Prop. 1985/86: 126

Ekonomisk brottslighet utgör och skapar allvarliga och generella problem oavsett var den förekommer och den skall därför motverkas med kraft. Det bestrids dock att sådan brottslighet skulle vara en mer akut företeelse i åkerinäringen än i andra näringsgrenar. Ej heller finns belägg för att skatteundandragande i den mening, som kan likställas med svart arbete och skattefusk, skulle vara särskilt betecknande för åkerinäringen. Däremot har det i betänkandet konstaterats. att drygt en femtedel av de näringsko-

dade åkeriföretagen släpar efter i uppbördshänseende. Med den kännedom om näringen som vi besitter drar vi dock den slutsatsen, att eftersläpningen

till större delen är en följd av ekonomiska svårigheter och endast till en liten del beror på brottsliga förfaranden eller bristande vilja till laglydnad.

Vi finner inte, att systemet för näringstillstånd skulle vara ägnat att motverka vare sig medvetet inriktad ekonomisk brottslighet eller orsaker

till ekonomiska svårigheter. Möjligen kan det ensidigt, och på ett synnerli-

gen onyanserat sätt, på kort sikt gynna det allmänna i indrivningshänseende samtidigt som nya och allvarliga problem av annan karaktär skulle uppstå i stället. Bland annat skulle de seriösa företagen utsättas för krav och pålagor, som inte är sakligt motiverade.

Den nuvarande yrkestrafiklagstiftningen har nyligen genomgått en tids-

att detta regelsystem bereds arbetsro för en stabiliserad fortsatt tillämp-

ning utan nya rättsliga och organisatoriska förändringar och ingrepp av de slag, som kommissionen anvisat.

Kommissionens förslag till system för näringstillstånd inklusive den

lagtekniska utformningen avvisas bestämt. För åkerinäringens del är den

egentliga ekonomiska brottsligheten inte ett större problem än i andra delar av samhället. Den bör därför motverkas med åtgärder, som inte är särskilt branschinriktade. Däremot har åkerinäringen lönsamhetsproblem och otillräckliga ekonomiska resurser, vilket tagit sig uttryck bl.a. i restföring

av otillfredsställande omfattning. De legala förutsättningarna för ”sanering” i detta hänseende från samhällets sida finns redan. Reella effekter är

dock beroende av att tillräckliga resurser anvisas för tillsyn, kontroll och indrivning.

Om ytterligare insatser mot branschen ändå skulle befinnas erforderliga bör så beslutas inom ramen för den redan etablerade tillståndsgivningen och då i första hand med inriktning mot de företag, som uppvisar annat än tillfällig misskötsamhet. En snabbare och effektivare handläggning av indrivningsfall och begränsning av tiden för ackumulering av skulder till

staten ligger därvid närmast till hands. Det bör kunna försvaras, att läns-

styrelsen ställer krav på säkerhet som villkor för fortsatt trafiktillstånd. tills restförda belopp inbetalats. Alternativt borde länsstyrelsen kunna

uppdra åt kronofogdemyndigheten att genom betalningssäkring tillgodose sådant villkor. När det gäller nyetablering skulle en mer ingående ekonomisk värdering

av de tillståndssökande kunna övervägas. Generellt krav på säkerhet vid nyetablering avvisas bestämt.

1.38¶Motorbranschens Riksförbund (MRF):

Det är enligt förbundets grundläggande uppfattning väsentligt att rådande näringsfrihet upprätthålls. Principen om en oinskränkt näringsfrihet kan in a

emellertid ifrågasättas då den utnyttjas av mindre nogräknade näringsut- Prop. 1985/86: 126

övare för att undandra sig offentlighetens ljus och därmed undandra sig skatter. avgifter och andra samhälleliga skyldigheter. Den som missbrukar näringsfriheten bör således få finna sig i att han berövas rätten att bedriva näringsutövning.

På senare tid har införts regler om näringsförbud vid allvarliga fall av missbruk av näringsfriheten. Reglerna om näringsförbud är emellertid

otillräckliga och de är för närvarande föremål för en översyn av den s.k. näringsförbudskommittén. Oavsett vad kommittén kan tänkas komma

fram till är näringsförbudsinstitutet behäftat med den svagheten ur effekti-

vitetssynpunkt att ingripande kan ske först lång tid efter det någon har befunnits skyldig till grova brott. Systemet med näringsförbud har med andra ord ingen förebyggande effekt och utgör knappast något instrument

för att sanera särskilt utsatta branscher.

Kommissionens förslag om tillstånd för att bedriva näring inom vissa

branscher har den fördelen att man på ett tidigt stadium kan förhindra

illojala näringsidkare från att bedriva verksamhet inom aktuella branscher. Systemet med tillståndsplikt kan därför antas få en sanerande effekt.

Tillståndsplikten i förening med straffansvar har den fördelen att den tvingar ”ljuskänsliga” individer att ge sig till känna inför länsstyrelsen och därmed komma fram i offentlighetens ljus. Som kommissionen föreslagit är det självfallet viktigt att länsstyrelsen ges ökade resurser för att bedriva fältkontroller för att spåra upp företag som bedriver verksamhet utan

erforderligt tillstånd. En sådan kontrollverksamhet i förening med kontinuerligt och nära samarbete mellan länsstyrelserna och bla branschorganisa-

tioner torde borga för att det blir svårt att bedriva verksamhet utan till-

stånd.

1.39¶Schaktentreprenörernas Riksförbund (SER):

Vi vill dock samtidigt framföra som vår principiella uppfattning, att vi anser det helt oacceptabelt att göra ett så stort avsteg från näringsfrihetens

princip som EKO-kommissionen föreslår. Ekonomisk brottslighet och

andra oegentligheter kan och bör bekämpas med de medel som idag står till buds, med vissa tillägg. Att införa näringstillstånd i enlighet med kommissionens förslag är en missriktad åtgärd som knappast får några effekter på

de problem som man vill komma åt, samtidigt som det kan föra med sig

svåra skadeverkningar på näringslivets konkurrenskraft och effektivitet.

För vår egen bransch finner vi det omotiverat, orättvist och missriktat

att ”bestraffa” 757 oförvitliga företagare med ett dyrbart och byråkra-

tiskt omständigt system med näringstillstånd, bara av det skälet att upp-

bördsmyndigheterna vid en given tidpunkt inte hade lyckats att driva in

skatter och avgifter av 25 76 av företagen. Vi är också för egen del motståndare till etableringshämmande åtgärder.

Vår bransch är utan tvekan överetablerad. Men detta problem skall inte

lösas genom att man försvårar för framför allt yngre att etablera sig. Vi

behöver en viss tillströmning av yngre företagare för att branschen inte

skall ”förgubbas”.

Vi har upprepat EKO-kommissionens undersökning av restföringsfrekvensen i Stockholms län och kommit till helt andra och lägre resultat. Förändringar under senare tid i form av en något bättre sysselsättning i

branschen, nya regler i upphandlingsförordningen och upphandlingsregle-

mentet samt ett kraftfullare agerande från kronofogdemyndighetens sida 54

kan förklara skillnaderna mellan EKO-kommissionens och våra mätning- Prop. 1985/86: 126 ar. Mot bakgrund härav finner vi kommissionens urval av s.k. krisbranscher vara något slumpartat.

Enligt vår mening borde ett system med konkurskarantän tillskapas i Sverige, efter norsk förebild. Man skulle kunna kalla detta för ett förenklat eller begränsat näringsförbud.

Överhuvud taget menar vi att möjligheterna att utdöma näringsförbud bör utökas. Vi utgår från att näringsförbudskommittén kommer att lägga fram förslag härom i sitt kommande betänkande.

1.40¶Sveriges Hotell- och Restaurangförbund (SHR):

Kommisionens förslag om näringstillstånd rör grundläggande förutsättningar för företagsamheten i Sverige. Det är viktigt att förslaget belyses både från principiella och praktiska utgångspunkter. SHR har därför haft överläggningar med andra näringslivsorganisationer, bl.a. Svenska Arbetsgivareföreningen, inför utarbetandet av detta remissvar. I SAFs svar behandlas bl.a. de principiella frågeställningarna. Då SHR har samma grundläggande utgångspunkter som SAF för sitt ställningstagande tas därför i det följande huvudsakligen upp branschspecifika frågor.

Kommissionen åberopar en del statistiskt underlag främst från skatteoch avgiftsområdet. SHR har låtit utomstående experter. docenten Anders Ågren och universitetsadjunkten Bo Jonsson vid Statistiska Institutionen, Uppsala Universitet. granska materialet. Därvid har bla framkommit att på grund av att företagarna har valts efter olika kriterier i olika näringsgrenar är tabell 14.4, sid. 275, ointressant då det gäller slutsatser om ekonomisk brottslighet i näringsgrenarna som helhet. Påståendet på sid. 270 att skulderna för restförda företagare inte i någon större utsträckning har betalts är grundlöst eftersom skuldbeloppen inte redovisas.

Granskarna framhåller att de som statistiker ”är beklämda över att se hur vårdslöst statistikmaterialet i denna offentliga utredning behandlas”.

Kommissionen menar att näringsfriheten i Sverige är liberal och att de föreslagna inskränkningarna vid en internationell jämförelse är relativt lindriga, sid. 198. Detta framhölls särskilt vid presentationen av betänkandet. Uppfattningen fick stor spridning i pressen.

SHR har granskat kommissionens redovisning av förhållandena i Norge. Därvid framkom att den lag som kommissionen hänvisar till numera har upphört att gälla och ersatts av en annan, liberalare reglering.

Kommissionen har således varit oerhört slarvig. På grund av felaktigheterna beträffande Norge, som är lättillgängligt både språkligt och geografiskt, kan starkt ifrågasättas om kommissionens redovisning av förhållandena i andra länder verkligen är korrekt. SHR förutsätter att i den mån materialet bearbetas vidare det sker en tillförlitlig kontroll av kommissionens Övriga internationella jämförelser.

Enligt SHRs mening innehåller betänkandet betydande felaktigheter, tendensiösa redovisningar av sakförhållanden, orimliga och grundlösa slutsatser. Kommissionen bortser från de för restaurangerna väsentliga och från saneringssynpunkt mycket viktiga reglerna i Lagen om handel med drycker, LHD. Den presenterar en bild av restaurangnäringen som väsentligen grundar sig på omständigheter som härrör från början av 1970-talet. Betydelsen av de skilda åtgärder som då initierades analyseras ej och den

pågående utvecklingen lämnas åt sidan. Kommissionens förslag saknar Prop. 1985/86: 126 därför förankring i dagens förhållanden.

Den på flera områden pågående effektiviseringen av företagsregistrerirgen tillsammans med bättre och snabbare skatte- och avgiftsuppbörd och den särskilda prövningen enligt LHD utgör en fullt tillräcklig grund för strävanden att få en sund utveckling av restaurangnäringen. Samhällets åtgärder kompletteras och understöds starkt av SHR.

1.41¶Målaremästarnas Riksförening:

Målaremästarnas Riksförening organiserar cirka 1000 små och stora måleriföretag. Den fria konkurrensen mellan företagen stora som små är en av de viktigaste grundstenarna för ett effektivt näringsliv och en väl fungerande bransch. Den är också en förutsättning för utvecklingen av landets välstånd och utbyggnaden av socialt skyddsnät. I begreppet fri konkurrens ligger också möjligheterna att fritt kunna etablera nya företag.

Måleribranschen är en bransch med mycket små ”naturliga” etableringshinder eftersom verksamheten som sådan kräver mycket litet kapital. Därigenom har måleribranschen också som tidigare framgått en mycket hög nyetablering. Dessvärre är nyatebleringen långt ifrån alltid grundad på en vilja att i seriösa former driva företag.

rens måste även tillföras en reservation om att konkurrensen skall ske på lika villkor. De redan existerande måleriföretagen har rätt att kräva att skatte- och avgiftslagstiftningen skall omfatta samtliga företag således även de nyetablerade. Eftersom den nuvarande situationen för måleribranschens del ej är sådan finns grundad anledning att överväga alla förslag som kan verka i denna riktning.

Måleribranschen har som tidigare påpekats hittills ej kunnat noterat något intresse från politiskt håll att aktivt motverka den svarta måleribranschens utbredning. Därför noteras med tillfredsställelse de ambitioner som ligger till grund för EKO-kommissionens delbetänkande ”Näringstillstånd”

förts i I betänkandet.

1.42¶Sveriges Städentreprenörers Förbund (SSEF):

Inledningsvis vill vi framhålla att vi tagit del av det remissyttrande som avgivits av Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund. Sveriges Grossistförbund och Svenska Handelskammareförbundet. Vi ansluter oss helt till de synpunkter och förslag som framförts i detta yttrande.

Enligt SSEF:s uppfattning är kampen mot den ekonomiska brottsligheten av största vikt. Vi kan dock inte finna att de förslag som lämnas av kommissionen på något märkbart sätt skulle förhindra denna brottslighet. Värt huvudintryck är att det föreslagna systemet med näringstillstånd skulle komma att fungera som ytterligare en byråkratisk åtgärd som skulle betunga de seriösa företagen och som de oseriösa skulle komma att kringgå på samma sätt som de kringgår nu gällande regler.

Vi avstyrker därför kommissionens förslag till näringstillstånd och föreslår att man istället på ett effektivare sätt än hittills utnyttjar de medel som redan står till förfogande i kampen mot den ekonomiska brottsligheten och i Övrigt tar fasta på de synpunkter och förslag som framförs i remissvar från näringslivets huvudorganisationer.

1.43¶Företagareförbundet (SFR): Prop. 1985/86: 126

Kommissionen fastslår i sitt delbetänkande att flertalet näringsidkare är seriösa och lojalt följer de spelregler samhället ställt upp. Trots detta föreslår kommissionen en form av generell etableringskontroll inom vissa

branscher för att komma till rätta med inslagen av misskötsamhet gent-

emot främst skatte- och arbetsgivaravgiftsförfattningarna.

Förbundet finner liksom kommissionen att sådan misskötsamhet existe-

rar och att denna naturligtvis också utgör ett konkurrenshinder för de

skötsamma företagen. En avgörande faktor till möjligheten att ”lura” samhället på skatte- och avgiftsmedel har emellertid varit eftersläpningen vid debiteringen av arbetsgivaravgifter. Genom de nya regler för uppbörd av skatter och avgifter som riksdagen nyligen antagit reduceras risken betydligt för att skatte- och arbetsgivaravgiftssystemet skall missbrukas. Kommissionen hävdar att konkurrensen från de oseriösa företagen hotar

de seriösa företagen. Detta är naturligtvis riktigt inom vissa rimliga gränser.

Förbundet finner att de föreslagna reglerna främst kommer att drabba redan seriösa företag och att konkurrensen från den svarta marknaden blir

ännu svårare att komma åt. Vi menar att de nya reglerna för uppbörd av

skatter och arbetsgivaravgifter innebär en tillräcklig skärpning av samhällskontroll av den stora massan företag. För de företag som notoriskt struntar i skatter och arbetsgivaravgifter innebär förslaget ingen skärpning. De kommer aldrig att söka näringstillstånd. För att komma åt de tunga

Eko-brotten behövs istället andra åtgärder såsom: I. Låt polisen och åklagare köpa specialisttjänster av advokater och

revisorer.

2. Skyndsammare indrivning hos kronofogdar. 3. Snabbare handläggning i domstolarna.

4, Samordnade aktiviteter hos berörda myndigheter centralt och regionalt.

5. Bättre utbildning för åklagare, polisen, domare och kronofogdar.

6. Enklare regler som undanröjer missförstånd och kringgående.

1.44¶Svensk Industriförening:

Etableringskontroll innebär eu avsteg från näringsfriheten och bör som hittills endast förekomma av branschspecifika skäl av hänsyn till liv, hälsa

och säkerhet. De föreslagna kontrollåtgärderna skulle innebära långtgåen-

de inskränkningar i näringsfriheten och förslaget har därför principiell betydelse som ett avsteg från principen om näringsfrihet. Kontrollen kom-

mer att påverka konkurrensförhällandena på marknaden och försvåra eta-

blering av nya företag och därigenom inverka hämmande på näringslivets utveckling. |

Föreningen tar bestämt avstånd från all etableringskontroll som inte har

att göra med ovan nämnda branschspecifika skäl. Den ckonomiska brotts-

ligheten måste bekämpas med andra medel än etableringskontroll. En grundläggande orsak till den ekonomiska brottsligheten är skaltesystemets

utformning. En förändring av skatte- och avgiftssystemet kombinerad med

bättre skattekontroll och uppbördssystem samt snabbare ingripande vid

eftersläpning av skatte- och avgiftsskulder skulle på sikt möjliggöra en

minskning av den ekonomiska brottsligheten. Ett utvidgat näringsförbud oberoende av konkurs, som f.n. utreds av näringsförbudskommitten,

torde även bidra till att minska ekonomisk brottslighet.

Kommissionen har i betänkandet angivit att det stora flertalet företagare Prop. 1985/86: 126

är seriösa. Det vore därför naturligt att föreslå åtgärder riktade mot de

försumliga och inte använda generella metoder som medför att även scriösa och hederliga företagare omfattas av åtgärderna.

1.45¶Svenska Bankföreningen och Post- och Kreditbanken (PK banken):

I Sverige har sedan gammalt näringsfriheten hävdats som en grundläggan-

de näringsrättshig princip, vilken alltjämt är den absoluta huvudregeln, även om undantag gjorts för vissa branscher såsom beskrivs i betänkandet.

Dessa undantag har motiverats av branschspecifika skäl. Kommissionen mot ekonomisk brottslighet har i betänkandet föreslagit inskränkningar i näringsfriheten motiverade inte av branschspecifika skäl utan i syfte att

bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Näringsfriheten föreslås uppgi-

ven inom ett antal inte en gång för alla bestämda branscher. De föreslagna

åtgärderna skulle innebära långtgående inskränkningar i näringsfriheten

inom berörda branscher. Förslaget innebär också att dessa branscher skulle bestämmas, inte av riksdagen utan i administrativ ordning. Försla-

ringsfrihet.

Kommissionen grundar sitt förslag på uttalanden sådana som att en växande andel företagare ägnar sig åt ekonomisk brottslighet och skatteun-

dandragande. Detta och liknande uttalanden har emellertid inte styrkts. Även om bankföreningen inser svårigheterna att bevisa dylika påståenden,

måste enligt föreningens uppfattning krävas betydligt starkare stöd än vad

kommissionen presenterat för att tillgripa så långtgående inskränkningar i

näringsfriheten som föreslås.

Den föreslagna lagstiftningen kan komma att försvåra nyetablering i de

branscher som omfattas av lagstiftningen. Det är troligt att många som avser att etablera sig inom en sådan bransch skulle avhållas från detta

p.g.a. exempelvis kravet att behöva ställa en bankgaranti eller något av de

andra krav som kan ställas enhgt lagen. Detta skulle i sin tur leda till en stelhet i resp. bransch som inte kan vara eftersträvansvärd.

Kommissionen har inte närmare gått in på de svårigheter som måste

uppstå när lagen skall göras tillämplig på viss bransch. Det låter sig inte

övergångsvis göras att i ett slag kräva att även etablerade företag skall uppfylla de tegala kraven. Ett företag som exempelvis under lång tid skött sig väl trots avsaknad av sådan företagsutbildning som nämns i lagen bör

inte rimligen med omedelbar eller ens särskilt snar verkan avkrävas bevis

om genomgången företagarutbildning. Det kan t.o.m, anses stötande om en företagsledare i ett fåmansföretag vore tvungen att avbryta sin ordinarie

och för företaget kanske avgörande verksamhet för att genomgå en sådan

utbildning. Övergångsproblemen torde även i övrigt bli avsevärda.

De brister t betänkandet som nu diskuterats är tillräckliga för att tillsammans med de inledningsvis anförda betänkligheterna avvisa förslaget. Härtill kommer att en särskild kommitté — näringsförbudskommittén (Ju

1981:03) — arbetat med likartade frågor. Bankföreningen anser det felaktigt att behandla förslaget i det nu aktuella betänkandet oberoende av resultatet av denna kommittés arbete. Flertalet av de brister som bankföreningen påvisat skulle för övrigt inte behöva uppkomma It samband med näringsförbud. Kommissionens uttalande att näringsförbud är ett omständ- 58

ligt förfarande med en tidsödande och krånglig procedur synes därvid inte Prop. 1985/86: 126 kunna tillmätas någon större vikt. Ett system som det av kommissionen föreslagna med ett ansökningsförfarande och kontroll av hela branscher

kan på inget sätt bli mindre krångligt. Kommissionens beskrivning av hur förslaget skall arrangeras rent organisatoriskt visar också att det ställer

krav på avsevärda resurser hos länsstyrelserna. Överhuvudtaget måste i görligaste mån undvikas att företag som inte i något avseende kan misstän-

kas för försummelser skall beröras av samhällsingrepp av det slag som föreslås. Mot bakgrund av det anförda avvisar bankföreningen kommissionens i

det remitterade betänkandet framlagda förslag.

1.46¶Svenska Försäkringsbolags Riksförbund:

Som allmänna synpunkter noterar riksförbundet. att kommissionen inte ägnat någon större uppmärksamhet åt konsekvenserna för tredje man i

fråga om beviljande respektive återkallande av näringstillstånd. Utmär-

kande för samtliga de kategorier av företag som kommissionen inriktar sig på är att de vänder sig till tredje man i sin verksamhet. Företrädare för

bilbranschen, städbranschen, byggbranschen och transportbranschen förekommer i betydande utsträckning i försäkringsbolagens skadereglering. Vad händer respektive vilka åtgärder kan tredje man vidta med hänsyn till andra gällande lagar eller avtal, om ett företag som anlitas för exempelvis

utförande av en reparation under mellantiden får sitt näringstillstånd återkallat? Försäkringsbolagen som försäkringsgivare har anledning fråga sig hur de skall kunna kontrollera att försäkringstagarna inom aktuella branscher har

näringstillstånd, å ena sidan när försäkringen tecknas, och å andra sidan när skada inträffar. Hur skall försäkringsbolagen ställa sig om en näringsid-

kare får sitt näringstillstånd återkallat i samband med en avbrottsskada?

Kan ett återkallande av näringstillstånd ge försäkringsbolagen rätt att säga

upp försäkringen respektive inta en annan attityd i skadesammanhang än

gentemot andra försäkringstagare?

För försäkringsbolagen som kreditgivare är det angeläget att få utrett konsekvenserna av att näringstillstånd återkallas. Ett återkallat näringstill-

stånd kan tas till intäkt för uppsägning av ett lån. Hur påverkas värdet av t.ex. företagens inteckningar av att näringstillståndet återkallas för låntagare respektive för betydande underleverantörer till låntagare? Inte heller frågan om hur kreditvärdet hos t.ex. verkstads- och andra rörelsebyggnader påverkas av återkallande av näringstillstånd för ägaren har berörts.

1.47¶Kooperativa förbundet (KF):

” KF finner delbetänkandet av stort värde när det gäller att bevaka och tillvarataga de seriösa företagens intressen gentemot näringsidkare som

inte driver sin verksamhet enligt gällande regler. KF ansluter sig till förslaget att näringstillstånd skall begränsas till s. k. kritiska branscher att ansökan om näringstillstånd inte gäller seriösa företag som redan är i

verksamhet

att det föreslagna systemet med ansökan om näringstillstånd skall gälla under en försöksperiod på 5 är att tillståndsplikt skall baseras på

e vandelsprövning av företagare e grundläggande utbildning av företagsskötsel un Ned

e ekonomiska garantier för skatter och avgifter Prop. 1985/86: 126

att en effektivisering av skatteregistrering bör ske för att komma ät s. k. ”svarta”' företag.

1.48¶Lantbrukarnas Riksförbund (LRF):

Närings- och etableringsfrihet är en för svensk rättstradition närmast självklar företeelse. Inskränkningar förekommer endast när andra mycket viktiga intressen kommer i konflikt med näringsfriheten. I dessa fall har också de särskilda villkor som gäller för tillstånd klart uppställts. Kommissionen har inte kunnat dokumentera något sådant behov bakom sina förslag.

Vad nu sagts förstärks av lagförslagets karaktär av fullmaktslag. Regeringen skall alltså på i förslaget angivna förutsättningar lämna närmare föreskrifter för tillämpningen av regler om näringstillstånd. Kriterierna för när föreskrifter om krav på näringstillstånd får uppställas är vidare synnerligen oprecisa. Begrepp som ”visst slag av näringsverksamhet”, ”grundad anledning” och ”betydande omfattning” lämnar naturligtvis stort utrymme för skilda tolkningar. Sådant spelrum i lagstiftningen är enligt LRFs mening generellt olämpligt och helt uteslutet på detta område så länge det inte är riksdagen som utfärdar föreskrifterna. Ett exempel på kriteriernas oklarhet kan nämnas. Kommissionen säger att handeln med begagnade bilar är en bransch som kommissionen särskilt haft i åtanke för näringstillstånd. Kommissionen anser dock inte att handeln med nya bilar bör omfattas. En sådan uppdelning förefaller omöjlig, cftersom i stort sett varje försäljare av nya bilar också bedriver handel med begagnade bilar. Om tanken är att den som överhuvudtaget handlar med nya bilar inte skulle beröras av kravet på tillstånd öppnas naturligtvis möjligheter till kringgående av lagen genom att den som handlar med begagnade bilar också bedriver en i och för sig obetydlig försäljning av nya bilar.

Orsaker till eventuella missförhållanden samt behov och effekter av utvidgade regler om näringstillstånd måste enligt LRFs mening mot ovan angiven bakgrund vara synnerligen väl dokumenterad. Det är LRFs uppfattning att betänkandet härvidlag har allvarliga brister. Särskilt gäller detta kommissionens genomgång av orsakerna till angivna missförhållanden. Detta avsnitt i betänkandet omfattar strax över två sidor och nämner som ”tänkbara orsaker till att vissa branscher mer än andra är drabbade av ekonomisk brottslighet och skatteundandragande” strukturförhållanden. överetablering samt lättheten att begå oegentligheter. Självklart måste analysen gå längre och särskilt omfatta effekterna av gällande skatte- och avgiftssystem. Inte heller har kommissionen tillräckligt belagt att det finns ett behov av att införa metoder för utfärdande av föreskrifter om näringstillstånd för i princip alla typer av näringsidkare och detta dessutom vare sig dessa är dokumenterat oseriösa eller ej.

Sedan oegentligheter väl konstaterats anser LRF att det främsta medlet för att hindra fortsatt oseriöst företagande bör vara utnyttjande av näringsförbudet. LRF anser att detta institut kan få en utformning som såväl uppfyller krav på näringsfrihet som, i kombination med nyssnämnda effektivitetshöjande åtgärder, uppfyller samhällets krav på möjligheter att reagera mot oseriösa näringsidkare.

1.49 Stockholms kommun:

Hlikhet med drätselnämnden vill jag för egen del tillstyrka kommissionens förslag utom vad gäller restaurangbranschen, där det nu finns en alkohol- 60

lagstiftning som bättre svarar mot samhällets krav på kontroll av närings- Prop. 1985/86: 126

verksamheten än det nya förslaget skulle göra.

Det är angeläget att samhället ges möjligheter att bevaka sina ekonomiska intressen i motsvarande mån som andra företag och institutioner i

näringslivet gör. Jag utgår från att kontrollen av företagarna kommer att göras på ett sådant sätt att hederliga företagare inte skall åsamkas några olägenheter. Samtidigt är jag för min del övertygad om att kampen mot den

ekonomiska brottsligheten är till stor fördel också för företagarna i vårt

samhälle.

Reservation (m)

Förslagen om näringstillstånd bör avvisas.

Etableringsfriheten är av grundläggande betydelse för den fria marknadsekonomin. Regleringar och tillståndskrav inom olika branscher har en

tendens att hämma konkurrensen. Riskerna för missbruk är uppenbara. Dessa invändningar gäller också utredningens förslag om näringstill-

stånd för restauranger, transportföretag och byggföretag samt bil- och städfirmor. Det ligger inte i konsumenternas intresse att hämma konkurrensen på dessa områden. Den grundläggande tanken i utredningen att man

genom näringstillstånd ska kunna åstadkomma att alla företag blir i alla

avseenden skötsamma håller inte. Det finns inga garantier för att företag

som erhåller tillstånd verkligen blir skötsamma. Om inte företag till skada för konkurrensen ska kunna stoppas på lösa boliner, krävs en ingående

kontroll, som förutsätter en stor organisation som antingen ska betalas av

skattepengar eller av konsumenterna i form av olika tillståndsavgifter för företagen. Det finns vidare heller ingenting som säger att inte rent bedrägli-

ga företag, som skörtar upp såväl konsumenterna som samhället som helhet, inte kan finna former att bedriva sin verksamhet även utan att följa

reglerna i ett tillståndssystem. I stället för att bygga upp en tillståndsbyråkrati bör resurserna hos stat

och kommun användas för att ingripa mot företag. som inte sköter sina åligganden mot samhället och konsumenterna.

Suppleantyttrande avgavs av Lennart Rydberg (fp) med hänvisning till

ovannämnda reservation.

1.50¶Malmö kommun:

Majoriteten

Det torde råda allmän enighet om att det är nödvändigt med åtgärder från samhällets sida för att komma tillrätta med de missförhållanden som kom-

missionens olika förslag avser att stävja. Därmed är emellertid inte sagt att de av kommissionen föreslagna åtgärderna i det nu framlagda paketet är de

bästa. Det är troligt att det för konsumenterna i det långa loppet bästa vore ett fritt tillträde till marknaden utan några hinder för nyföretagare eller

verksamheter som är igång. Detta skulle främja kvalitets- och priskonkurrens, kundservice m. m. En sådan frihet borde emellertid sammankopplas med möjligheter till snabba och effektiva reaktioner från samhällets sida i fall av missbruk. Detta skulle innebära att det vore naturligt att stärka

samhällets resurser i detta led, dvs. bättre ekonomiska och andra resurser

för polis- och åklagarmyndigheterna och — inte minst hos domstolarna —

med förstärkning inte bara :helt allmänt utan kanske framför allt av deras 61

resurser att handha de speciella problem som den ekonomiska brottslighe- Prop. 1985/86: 126 ten vållar. Nu har man dock inte valt en lösning efter dessa linjer utan i stället ett kontrollsystem i etableringsledet.

Förslaget innebär att regeringen skall som villkor för tillstånd att bedriva näring inom vissa branscher kunna bestämma att sökande skall uppfylla ett eller flera av tre krav och att det vidare skall ankomma på regeringen att bestämma vilka branscher som skall omfattas av tillståndsplikt. De villkoren är 1) lämplighet med avseende på laglydnad och benägenhet att fullgöra sina skyldigheter enligt skatte- och avgiftsförfattningarna, 2) grundläggande utbildning i företagsskötsel och 3) ekonomiska garantier.

Dessa villkor är inte speciellt märkvärdiga; de är snarast ganska självklara, I vart fall de två första, och får betraktas som tämligen måttfulla. Man kan med skäl utgå från att den stora majoriteten av dem som bedriver celler avser att bedriva verksamheter inte skulle göra detta om de inte uppfyllde dessa krav. Nu är det som bekant inte alla företagare som resonerar så utan som medvetet åsidosätter sina skyldigheter mot inte minst det allmänna, och åtgärder för att komma tillrätta med dem är därför behövliga. Kommunstyrelsen har därför inte någon erinran mot en lagstiftning om näringstillstånd i enlighet med förslaget.

Reservation (m, fp)

Det av kommunstyrelsens majoritet beslutade yttrandet innefattar flera synpunkter som vi kan ställa oss bakom. BL. a. förs i inledningen av yttrandet ett resonemang om det för konsumenterna gagneliga i ctt fritt tillträde till marknaden utan några hinder för nyföretagare eller verksamheter som är igång. Enligt vår uppfattning hade det mot denna bakgrund varit logiskt att avstyrka att kommissionens förslag läggs till grund för lagstiftning. Kommunstyrelsens majoritet har emellertid inte dragit denna slutsats fullt ut.

Vi menar att förslaget om näringstillstånd bör avvisas. Näringsfriheten är av grundläggande betydelse för den fria marknadsekonomin och därmed för vår välfärd. Fritt tillträde till marknaden är av utomordentligt stor betydelse för det svenska näringslivet. Genom ett fritt tillträde främjas även kundservice, kvalitet- och priskonkurrens m. m. till fromma för konsumenterna.

Den i utredningen framförda grundläggande tanken är att genom näringstillstånd åstadkomma att alla företag blir i alla avseenden skötsamma. Förslaget kommer med all sannolikhet inte att ge de önskade effekterna eller leda till de uppsatta målen utan det kommer snarare att medföra en rad skadliga konsekvenser. Det finns inga garantier för att företag som erhåller tillstånd verkligen blir skötsamma. Etableringskontroll är ingen garanti för ett scriöst företagande. Icke seriösa personer kommer utan större svårigheter att kunna kringgå reglerna.

Kommissionens förslag hämmar initiativ och innovationsvilja och kan komma att få förödande konsekvenser för nyföretagande, etableringsvilja och konkurrensfrihet. I stället för att bygga upp en tillståndsbyråkrati bör åtgärder vidtas för att på ett bättre sätt utnyttja redan existerande möjligheter till kontroll och ingripande från samhällets sida i fall av missbruk.

Detta kan ske bl.a. genom att myndigheterna snabbare följer upp skattekrav och andra krav på företagen. Härigenom får man på ett tidigt stadium möjlighet att vidta åtgärder gentemot företag med bristande betalningsförmåga eller där betalningsvilligheten är låg.

Också genom lämpligt utformade regler om näringsförbud blir det möj-

ligt att träffa de illojala och oseriösa näringsidkare med åtgärder, istället för Prop. 1985/86: 126 att med regler som drabbar alla näringsidkare försvåra och byråkratisera näringslivet.

1.51¶Göteborgs kommun:

Göteborgs kommun tillstyrker att regeringen via en ramlag i enlighet med kommissionens förslag ges bemyndigande att för viss bransch föreskriva tillståndsplikt. En bransch där sådan tillståndsplikt synes befogad är enligt kommunens mening restaurangbranschen.

Förekomsten av ekonomiska och andra oegentligheter inom restaurangbranschen har uppmärksammats av kommunens socialförvaltning. Kommunen har bl. a. av detta skäl aktivt medverkat till en översyn av reglerna för serveringstillstånd.

Kommissionens förslag torde för kommunens del innebära att frågor om prövning av serveringstillstånd och den därmed samanhängande tillsynsverksamheten i fortsättningen kan bedrivas uteslutande från sociala och nykterhetspolitiska utgångspunkter, vilket överensstämmer med det ursprungliga syftet.

Då det gäller övriga av kommissionen nämnda kritiska branscher har kommunen en roll som kund. Göteborgs kommun tillämpar sedan två år ett upphandlingsförfarande med kontroll av tilltänkta entreprenörers och leverantörers registrering och betalning av skatter och avgifter. Härigenom garanteras så långt som möjligt att enbart seriösa företagare anlitas.

Reservation (m, fp och c)

Utredningens förslag om näringstillstånd för restaurang-, transport-, bygg-, bil- och städföretag bör avvisas.

Etableringsfriheten är av grundläggande betydelse för den fria marknadsekonomin. Regleringar och tillståndskrav inom olika branscher har en tendens att hämma konkurrensen. Riskerna för missbruk och att tillståndskriterierna baseras på alltmer oklara bedömningar är uppenbara.

Den grundläggande tanken i utredningen att man genom näringstillstånd ska kunna åstadkomma en avsevärt förbättrad skötsamhet hos företagen kan ifrågasättas. Bedrägligt företagande av större omfattning kommer man knappast till rätta med genom ett tillståndssystem av det slag utredningen förordar.

Vidare kan mot utredningens förslag anföras att om inte företagsetableringar ska kunna stoppas på lösa boliner, krävs en ingående kontroll, som förutsätter en stor organisation som antingen ska betalas av skattepengar eller av konsumenterna i form av olika tillståndsavgifter för företagen. I stället för att bygga upp en tillståndsbyråkrati bör resurserna hos stat och kommun användas för att ingripa mot företag, som inte sköter sina åligganden mot samhället och konsumenterna.

1.52¶Landsorganisationen i Sverige (LO): '

När det gäller grunddragen i kommissionens försiag tillstyrker LO dessa. Precis som kommissionen anser vi att näringstillstånd ska användas som ett kriminalpolitiskt instrument i branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet. Näringspolitiskt är ett system med allmän etableringskontroll eller behovsprövning av nyetableringar ett så långtgående och systemförändrande förslag, att det med de underlag och kunskaper vi idag har om hur marknaderna fungerar inte kan förordas.

Behovet av ett system med näringstillstånd har uppstått därför att vissa ' Prop. 1985/86: 126

branscher fätt så omfattande inslag av ekonomisk brouslighet och andra

oegentligheter att hela branschens sundhet kan äventyras. Kommissionen

framför en övertygande redovisning över att detta är förhållandet i flera branscher. |

LO kan inte (heller) instämma i förslaget att lagen ska vara tidsbegränsad. Den utvärdering av lagen som kommissionen anser bör göras kan

ändå göras närhelst regering eller riksdag så önskar. Att göra lagen tidsbegränsad skapar bara ett intryck av att man inte riktigt tror på det förslag

man lämnar. Däremot instämmer vi i princip med kommissionen att krav på näringstillstånd inte ska gälla för all framtid i viss bransch utan när

lagens syfte att minska den ekonomiska brottsligheten har uppnåtts i denna

bransch bör man kunna överväga lättnader i hela eller delar av branschen.

Kommissionen anser att endast 5—6 branscher samtidigt bör vara inne i systemet med näringstillstånd. LO kan inte dela denna uppfattning utan anser att det är de obeserverade förhållandena i varje bransch som ska

vara avgörande. Om dessa förhållanden sedan existerar i fyra eller tio

ytterligare branscher kan inte spela någon roll. Med kommissionens egen

argumentering måste det åtminstone vara betydelsefullt om branscherna är små eller stora.

LO delar kommissionens uppfattning att inte bara nytillträdande utan också befintliga företag i en berörd bransch bör omfattas av systemet. Att

göra detta från första början med alla företag är praktiskt omöjligt — antalet ansökningar blir för stort. Kommissionen föreslår då att de befintliga företagen förs in i systemet efter hand men att man då måste ställa lägre krav på dem ju längre de varit verksamma och ju mindre belastningen på dem är.

LO har i sin rapport föreslagit ett alternativt system som vi menar att regeringen bör överväga. Vi anser att de befintliga företagen ska betraktas som om de hade näringstillstånd och den enda skyldigheten för dem i det här sammanhanget är att se till att de blir registrerade. För de befintliga

företagen gäller alltså ett slags automatiskt näringstillstånd. Om de där-

emot sedan bedriver oseriös verksamhet ska de förbjudas att i fortsättningen bedriva denna inom branschen. När tillståndet att bedriva näringsverk-

samhet ska dras in för de företag som fått ett automatiskt näringstillstånd

ska samma villkor gälla som för de företag som fått sitt tillstånd efter en vanlig ansökan.

1.53¶Fastighetsanställdas Förbund:

Till skillnad från kommissionens åsikt anser förbundet att de tre kriterierna för tillståndsgivning alltid skall vara obligatoriska för erhållande av näringstillstånd. Lika nödvändigt är att brott mot kollektivavtal eller underlåtenhet att iakttaga gällande lagar som reglerar förhållandet på arbetsmark-

naden skall utgöra hinder för näringstillståndsgivning vid vandelsprövningen. Beträffande utbildning i företagsskötsel borde det vara självklart att

även kunskaper om kollektivavtal och arbetsmarknadslagstiftning skall ingå i utbildningen.

Kommissionens förslag till lag om näringstillstånd bör inte vara tidsbegränsad. 64

Förbundet delar kommissionens uppfattning att företagen skall ställa Prop. 1985/86: 126 ekonomiska garantier för skatter och avgifter samt att tillståndsplikt bör gälla även befintliga företag i aktuell bransch.

1.54¶Hotell- och Restauranganställdas Förbund:

Hotell- och Restauranganställdas Förbund har under lång tid tillbaka fört diskussionen om etableringskontroll för restaurangbranschen. Första gången frågan behandlades i beslutande organ var vid förbundskongressen 1968. Kravet på etableringskontroll har hela tiden haft sin grund i restaurangbranschens struktur. Även om branschen ständigt genomgår förändringar och strukturomvandlingar har under hela 70- och 80-talet etableringskontrollkravet varit en aktuell facklig stridsfråga.

Restaurangbranschutredningen, som avgav sitt slutbetänkande 1978, kartlade branschens förutsättningar och förhållanden. Emellertid avstod utredningen ifrån att ange några direkta etableringsförslag trots att den konstaterade stora brister inom näringen.

Hotell- och Restauranganställdas Förbund har emellertid i ett eget handlingsprogram inför 80-talet påvisat behovet av etableringskontroll. Vi har också angivit olika förslag till denna etableringskontrolls uppbyggnad och funktion. Enligt vår mening utgör etablering av icke seriösa företag en allt svårare konkurrens för ansvarskännande företag. En samhällsreglerad sanering av hotell- och restaurangbranschen bör ske i två etapper.

För det första måste en kortsiktig och snabbverkande sanering genomföras så att avarter av illegal verksamhet omgående upphör. På samma sätt måste på mycket kort tid näringspolitisk balans åstadkommas inte minst i syfte att skapa säkra och trygga verksamhetsformer för både anställda och företagare.

På längre sikt fordras en fortlöpande samhällskontroll av näringens utveckling och struktur. Det behövs både politiska och ekonomiska insatser från samhällets sida inte minst ur utbildnings- och sysselsättningssynpunkt. Vi hälsar därför med stor tillfredsställelse Eko-kommissionens förslag till etableringskontroll eller näringstillstånd som kommissionen antagit som arbetsnamn. Vi delar helt kommissionens uppfattning att förslaget om näringstillstånd enbart är en av flera åtgärder i kampen mot oseriös företagsverksamhet och ekonomisk brottslighet.

I enlighet med kommissionens förslag menar förbundet också att en allmän etableringskontroll över hela näringslivet inte är realistiskt genomförbart och inte heller politiskt önskvärt. Emellertid kan frågan om antalet berörda branscher ytterligare diskuteras och en närmare kartläggning av ett bredare behov måhända borde övervägas.

Förutom att antalet branscher eventuellt borde utökas är det också enligt vår mening ett alldeles för snävt synsätt på oseriösa företags handlande som kommissionen använt sig av. Prövning av huruvida arbetsmarknadens lagar och avtal tillämpas på ett riktigt sätt borde ingå i den vandel-.: prövning som Eko-kommissionen föreslår.

1.55¶Svenska byggnadsarbetareförbundet:

Kommissionen har alltså valt att föreslå ett selektivt införande av näringstillstånd. Detta är en princip som stöds av förbundet. Huvudregeln i svenskt näringsliv skall också i fortsättningen vara en fri etableringsrätt. 65

5 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 126. Bilagedel

[ Krav på näringstillstånd bör, i enlighet med kommissionens förslag endast Prop. 1985/86: 126 omfatta branscher inom vilka problemen med oseriös verksamhet är påtagliga.

Enligt förbundets mening bör kravet på näringstillstånd omfatta förbundets samtliga avtalsområden. Systemet bör vidare baseras på en obligatorisk tillståndsprövning där en regional myndighet, t.ex. länsstyrelsen, beslutar i tillståndsärendet. Vidare skall arbetsmarknadens organisationer fungera som remissinstans. Vid tillståndsprövningen skall den sökandes aktuella och tidigare vandel samt branschkunskaper och kännedom om sina skyldigheter som företagare prövas. Tillstånden skall kunna återkallas. Överträdelse av näringstillstånd skall vara straffsanktionerat. Slutligen skall redan etablerade företag automatiskt beviljas tillstånd.

Som framgått av föregående stycke överensstämmer förbundets krav på utformningen av etableringskontrollsystemet i stora stycken med det förslag som kommissionen presenterat. I vissa detaljer är förbundet dock tveksamt till kommissionens förslag. Detta gäller t.ex. kravet på bankgaranti samt behandlingen av redan etablerade företag.

Vidare anser förbundet att vandelsprövningen bör utvidgas till att omfatta också t. ex. brott mot kollektivavtal. arbetsmiljöbestämmelser etc. Förbundet förordar också att man vid tillståndgivningen inte prövar endast företagarens ekonomiska kompetens utan också dennes branschkunskaper.

1.56 Svenska Metallindustriarbetareförbundet:

Det är uppenbart att koncentrationen av ekonomiska brottslighet inom vissa branscher är så betydande att särskilda krav bör ställas på den som vill utöva näringsverksamhet inom sådana områden.

Ekonomiska brottslighet innebär illojal konkurrens för seriösa företag. De sociala konsekvenser den medför för anställda är så allvarliga att personer som visat sig inte kunna driva verksamhet, på ett ur samhällets synpunkt acceptabelt sätt, inte bör tillåtas vara verksamma inom dessa branscher. Förbundet tillstyrker därför kommissionens förslag om näringstillstånd med vandelsprövning i sådana branscher.

Erfarenheter från nuvarande tillståndsprövning inom vissa områden vi- 'sar emellertid på svårigheten att få prövningen effektiv. Den handläggning som föreslås kan, enligt förbundets mening, bli effektiv endast genom aktiva utbildningsinsatser och genom tillgång till registeruppgifter för hela landet. Det bör också ställas krav på den som vill driva näring inom det aktuella området, att denna medverkar med upplysningar om sin tidigare verksamhet. Ett sådant krav bör ställas på alla som det saknas uppgifter om 'i svenska register.

Förbundet tillstyrker också kommissionens förslag angående fältkontroll och nya tjänster. Beträffande vilka företag som ska omfattas av tillståndskravet delar förbundet kommissionens uppfattning att principiellt bör alla företag i den aktuella branschen omfattas, men att kontrollen inledningsvis bör inriktas på nystartade företag. Det är emellertid förbundets uppfattning att företag som inte redovisat verksamhet eller inte registrerats ska anses som nytillträdande och avkrävas näringstillstånd.

1.57¶Målareförbundet: : Prop. 1985/86: 126

Inledningsvis vill vi uttrycka tillfredsställelse över att 15 års arbete med att skapa opinion emot den oseriösa verksamheten nu synes ge resultat. Målareförbundet har under denna period. inom sina båda branscher; måleribranschen och billackerarbranschen, kunnat observera hur den oseriösa verksamheten utvecklats i ett allt snabbare-tempo.

Den osunda konkurrens som uppstått genom att vissa företag har kunnat utföra arbete åt beställare till bortemot halverade priser i förhållande till den seriösa verksamheten, har till sist blivit olidlig även för de mest ambitiösa företagarna. Företagarna har att endera lägga ner företaget, eller konkurrera med samma metoder som fiffelföretagen. Det har under senare år lett till att företagen särskilt sökt att undandra sig skyldigheter gentemot samhället.

Redogörelsen av problemen utgör en bra sammanfattning. Möjligen kan det tillföras att näringsidkarnas ekonomiska brottslighet och skatteundandragande drar med sig andra personer. parter som utan näringsidkarnas initiativ skulle avstått. Sannolikt förekommer det att beställare och köpare av tjänster eller varor tar initiativet, men de branscher vi har erfarenhet av är det långt oftare näringsidkaren som tar sådana initiativ. Då en anställd har tubbats att vid ett tillfälle deltaga i sådan verksamhet, är det närmast som att ”tappen gått ur tunnan” och man är därefter beredd att ställa upp på vilka uppgörelser som helst som ger ekonomisk vinning.

Avslutningsvis vill vi understryka att vi delar kommissionens uppfattning att det erfordras många ingredienser för att begränsa den osunda verksamheten som samhället i princip tillåtit att växa utan några mer omfattande motåtgärder.

Det gäller att skapa bättre moral. Det är därför vår förhoppning att regeringen söker ändra beteendet genom att frågan behandlas i skolorna och att allmänna opinionen påverkas med kampanjer under medverkan av folkrörelser och massmedier. Facket som har ett särskilt samhällsansvar har anledning att välkomna varje initiativ och ställa sina resurser till "förfogande.

Vi är något tveksamma till kommissionens sammanfattning om vad som skall vara karaktäriserande för om näringstillståndsprövning är av behovet. Kommissionen säger i sammanfattningen: ”Om de misskötsamma företagarna tillsammans utgör ett hot mot den seriösa delen av branschen, bör man kunna anse att antalet misskötsamma är betydande”. Detta kan man instämma i, men det finns också anledning att införa näringstillståndsprövning i de fall en bransch visar sig ha en svällande andel ekonomisk brottslighet, även om omfattningen inte ännu utgör ett omedelbart hot mot hela branschen.

Vi delar kommissionens uppfattning att kommissionens förslag om näringstillstånd skall kompletteras med vidgade möjligheter att utfärda näringsförbud. Sålunda anser vi att upprepade brott mot lagar, avtal, men också utbrett utnyttjande av oseriösa underleverantörer/underentreprenörer skall kunna föranleda näringsförbud.

Företag som fortsätter sin verksamhet efter det att den tidigare företagaren fått näringsförbud, bör granskas av auktoriserad revisor tillsatt av staten, under samma period som den föregående förcetagsledaren är behäftad med näringsförbud. Detta för att begränsa möjligheterna till bulvanförhållande.

1.58¶Svenska Transportarbetareförbundet: Prop. 1985/86: 126

Den ekonomiska brottsligheten sådan den utvecklats utgör ett av samhällets största problem. Enligt en ganska nyligen presenterad vetenskaplig studie uppskattas enbart skatteundanhållandet till 20-30 miljarder kronor i 1980 års penningvärde. Sådan kriminalitet svarar självfallet för många allvarliga ekonomiska, sociala, politiska och inte minst samhällsmoraliska skador. Arbetare- och fackföreningsrörelsen har allt sedan problemets omfattning blivit allmänt känt pläderat för att kraftfulla insatser så snart som möjligt måste vidtas för att motarbeta ekonomisk brottslighet. Denna kamp har vi i allt väsentligt fått föra ensamma. Borgerliga politiker och företrädare för näringslivet har i denna kamp bara undantagsvis slutit upp vid vår sida. Detta ointresse bottnar i en ideologisk grundsyn där rättviseoch jämlikhetsaspekter aldrig haft någon framskjuten position. De förslag till åtgärder som Kommissionen mot ekonomisk brottslighet här framlägger utsätts idag av borgerligheten och näringslivet för hård och onyanserad kritik. Man har framhållit att lagen är ett hot mot vår hävdvunna rätt till näringsfrihet, man pekar på tekniska brister i lagens utformning, på hotet mot rättssäkerheten, ja, man har till och med påstått att lagen påskyndar en utveckling som leder till ett samhälle av öststatsmodell. Allt detta är självfallet nonsens och deras kritik är inget annat än ett förtäckt försvar mot den nu rådande ordningen där ”marknadskrafterna” kan spela fritt på löntagarnas och samhällets bekostnad. Styrkan i deras argument bör enligt förbundet värderas mot denna bakgrund.

För fackföreningsrörelsen är frågan emellertid av högsta prioritet. Som ett resultat av 1981 års LO-kongress tillsattes en kommitté som fick till uppgift att arbeta fram förslag till lämpliga åtgärder mot den ckonomiska brottsligheten. En av huvudpunkterna i den rapport utredningen avlämnade var förslaget om etableringstillstånd, ett som i betydelse ligger nära det av kommittén i stället valda ordet näringstillstånd. I allt väsentligt kommer de båda kommittéerna till samma resultat, såväl vad avser orsakerna som de åtgärder som bör tillgripas för att stävja den ckonomiska brottsligheten. Förbundet vill redan här framhålla sin tillfredsställelse över förslaget som vi tror kommer att bli ett verkningsfullt medel för att motverka de mest flagranta oegentligheterna inom de aktuella branscherna.

Kommissionen har i sitt förslag föredragit benämningen näringstillstånd framför etableringskontroll. Förbundet är införstått i orsakerna till detta och ehuru vi anser att man här har överdrivit väsentligheten av att skifta begrepp tillstyrker förbundet åtgärden.

Enligt kommissionen bör huvudprincipen vara att både nytillträdande och befintliga företag skall omfattas av kraven på näringstillstånd. Förbundet menar att ett dylikt tillvägagångssätt skulle bli praktiskt ogenomförbart. Vi anser att de befintliga företagen skall betraktas som om de hade näringstillstånd och den enda skyldigheten för dem i detta sammanhang är att se till att de blir registrerade. För de befintliga företagen skall sålunda ett automatiskt näringstillstånd gälla. Om de däremot senare bedriver oseriös verksamhet skall de förbjudas att i fortsättningen bedriva verksamhet inom branschen. När tillståndet skall dras in för de företag som fått ett automatiskt näringstillstånd skall samma villkor gälla som för de företag som fått sitt tillstånd efter vanlig ansökan.

1.59¶Tjänstemännens centralorganisation (TCO): Prop. 1985/86: 126

TCO delar kommissionens uppfattning att krav på näringstillstånd bör vara ett verkningsfullt sätt att stävja missförhållanden i specifika branscher. I debatten förs ofta fram starka principiella invändningar mot detta slag av — som det hävdas — begränsningar i den fria etableringsrätten och det sägs att viktiga marknadsekonomiska spelregler sätts ur funktion. Enligt TCO är detta överdrivna farhågor och man kan konstatera att de argument som framförs och de generaliseringar som används oftast medför att förslagens sakliga innebörd inte diskuteras eller analyseras.

Inom många områden utövar samhället redan i dag olika former av kontroll, godkännande e. dyl. innan viss verksamhet får utövas. Betänkandet ger här en god bild både över motiven till dessa åtgärder och vilka områden som omfattas. Som exempel kan nämnas krav på legitimation för läkare och tandläkare, auktorisationsregler för advokater och revisorer, krav på ekonomisk säkerhet för resebyråer och etableringstillstånd för handel med skrot, inkassoverksamhet, bankrörelse m. m. Dessa olika slag av ctableringsreglering har inneburit till helt övervägande del positiva effekter — om detta lär det råda stor enighet. De nu aktuella förslagen innebär ingen principiell skillnad vad gäller ev. ingrepp i etableringsmöjligheter etc.

Flera av TCOs förbund har länge krävt åtgärder i syfte att främja en sund konkurrens inom sina branscher. Sålunda beslöt t. ex. Handelstjänstemannaförbundets (HTF) senaste kongress 1982 att förbundet ska verka för införandet av etableringskontroll där så erfordras. Föreliggande förslag från kommissionen mot ekonomisk brottslighet uppfyller väl de krav förbundet ställt i detta sammanhang. .

TCO kan dock inte inse varför den föreslagna lagen ska få begränsad giltighetstid. Alla lagar bör ständigt vara föremål för omprövning och riksdagen har att stifta, ändra och avskaffa lagar när den så finner lämpligt. Dessutom är detta en fullmaktslag dvs. riksdagen ger regeringen fullmakt att införa krav på näringstillstånd. Regeringen har ju därvid vid varje tidpunkt möjlighet att välja om och i vilken omfattning lagen ska utnyttjas. TCO föreslår därför att lagen ej skall tidsbegränsas.

1.60¶Centralorganisationen SACO/SR:

SACO/SR avstyrker förslaget om näringstillstånd. Det är knappast meningsfullt att temporärt pröva vissa branscher och till enskilda delar såsom redovisas i betänkandet. Förslaget medför också en dubbelkontroll, eftersom kontroll av skatteinbetalningar finns redan i dag.

1.61¶Sveriges Advokatsamfund:

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet föreslår nu betydelsefulla inskränkningar i näringsfriheten. Enligt delbetänkandet skulle sålunda införas en rätt för regeringen att föreskriva att visst slag av näringsverksamhet fick bedrivas endast av den som fäått tillstånd därtill i den ordning den föreslagna lagen anger. Föreskrift om näringstillstånd för visst slag av näringsverksamhet skulle av regeringen få meddelas, om det finns grundad anledning antaga att det i betydande omfattning förekommer att näringsidkare inom ifrågavarande slag av verksamhet brister i laglydnad eller underlåter att fullgöra sina skyldigheter enligt skatte- eller avgiftsförfattningarna.

Skall en så betydelsefull nyhet införas i svensk rätt måste starka skäl 69

föreligga. Samfundet kan inte finna att kommissionen i betänkandet visat Prop. 1985/86: 126 på sådana skäl.

Följande punkter har i den allmänna motiveringen särskilt berörts av kommissionen.

Vid en internationell jämförelse har kommissionen funnit att förhandskontroll av företag är vanligt förekommande i andra länder, både i Europa och i USA. Enligt kommissionen ställs förhållandevis låga krav på företagen i Sverige. Denna nivå kan emellertid enligt samfundets mening inte bedömas med hänsyn till bestämmelserna om förhandskontroll. Av väsentligt större betydelse är effektiviteten av den tillsyn och kontroll från det allmännas sida som företaget är föremål för sedan etableringen skett. Redan från sin etablering står företagen i Sverige under övervakning och kontroll av en lång rad olika myndigheter. Av betänkandet framgår också att utländska kontrollsystem haft andra syften än att bekämpa ekonomisk brottslighet och främja skatte- och avgiftsbetalningar. Några slutsatser i detta hänseende kan därför inte dras av betänkandets genomgång av utländsk rätt.

Kommissionen anför vidare att sanering är nödvändig i vissa branscher där ekonomisk brottslighet samt underlåtenhet att betala skatter och avgifter är särskilt vanlig.

Samfundet ser självfallet med stort allvar på de stegrade tendenserna till skatte- och avgiftsundandragande i Sverige. De belopp som kommissionen i förevarande — och tidigare — delbetänkanden anfört är betydande. Liksom när det gällt andra förslag av kommissionen vill samfundet dock i anslutning till delbetänkandet ”Näringstillstånd” understryka, att de ingripande åtgärder kommissionen här och annorstädes föreslår självfallet inte kommer att leda till att någon väsentlig andel av de uteblivna beloppen kommer att tillföras det allmänna. Förslagen måste bedömas mot denna bakgrund.

Sålunda framhålls i förevarande betänkandet att, när det gäller två av de enligt kommissionen mest belastade branscherna, nämligen åkeribranschen och restaurangbranschen, tillståndsplikt innefattande en omfattande vandelsprövning redan förekommer. Vad avser restaurangbranschen föreslår kommissionen en mindre omfattande vandelsprövning (se sid.285, st. 1.). Vad avser transportbranschen uttalar kommissionen: ” Prövningen har i denna del ungefär samma innehåll som den vandelsprövning kommissionen föreslår.” Kommissionen har inte anfört några skäl för antagandet att kravet på näringstillstånd enligt betänkandet skulle ha större effekt när det gäller sanering av vissa branscher än hittillsvarande tillståndskrav haft.

Det kan tilläggas att under senare år en rad olika åtgärder vidtagits för att öka kompetens och resurser inom den polisiära verksamheten beträffande ekonomiska brott och för att göra skatte- och avgiftsindrivningen mer effektiv. De sålunda vidtagna åtgärderna har ännu ej fått full genomslagskraft. Enligt samfundets uppfattning vore det lämpligt att avvakta resultatet av dessa åtgärder innan lagstiftning av typen näringstillstånd övervägs.

Enligt kommissionens mening skall både nytillträdande och befintliga företag omfattas av kraven på näringstillstånd när regeringen bestämt att näringstillstånd skall krävas för visst slag av näringsverksamhet. Kommissionens ståndpunkt synes vara orealistisk. Inom samtliga av kommissionen för näringstillstånd rekommenderade branscher bedriver företagen i huvudsak sin verksamhet på att sätt som ej ger anledning till anmärkningar från det allmännas sida. Många företag har bedrivit sin verksamhet under många år. Företagen har startats medan näringsfrihet i branschen rådde och därefter drivits anmärkningsfritt. En samhällelig prövning av oförvit- 70

liga företagares rätt till fortsatt verksamhet framstår som onödig och krän- Prop. 1985/86: 126

kande. Införs krav på näringstillstånd bör därför endast nytillträdande företag ha skyldighet att ansöka om sådant tillstånd. Prövning av redan

etablerade företags rätt att bedriva verksamhet bör ifrågakomma blott om företaget skulle brista i laglydning eller underlåta att betala sina skatter och avgifter. Om krav på näringstillstånd införs endast för nystartade företag uppkommer visserligen en viss mindre konkurrensolikhet mellan företagen i en bransch. Den synes inte vara så betydande att den kan försvara den arbetsbelastning på administrationen som handläggningen av tusentals

onödiga ärenden om näringstillstånd skulle utgöra. | Redan etablerade företag inom de branscher, för vilka kommissionen

rekommenderar att näringstillstånd skall krävas, uppgår sammanlagt till

inte mindre än omkring 51000.

Sistnämnda tal bör ses i relation till kommissionens uppgift om att handläggningstiden för varje ärende om näringstillstånd enbart hos länsstyrelsen kan beräknas till två timmar. Den totala tiden för handläggning av

samtliga ärenden om näringstillstånd i den utsträckning kommissionen

rekommenderat skulle följaktligen enbart såvitt avser redan etablerade

företag vara 102300 arbetstimmar. För handläggning av tillståndsärenden vid länsstyrelserna har kommissionen tänkt sig en personalstyrka omfattande totalt 73 personer. För det fall att kommissionens förslag går igenom skulle tydligtvis denna personalstyrka bli sysselsatt drygt ett år enbart med att handlägga ansökningar om näringstillstånd från redan etablerade före-

tag.

1.62¶Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet:

Kommissionen föreslår att krav på näringstillstånd skall införas i vissa

branscher där ekonomisk brottslighet bedöms vara särskilt vanlig och skatte- och avgiftsdisciplinen särskilt dålig.

I likhet med vad som gäller ett flertal andra förslag från kommissionen är

den analys av behov och alternativ som ligger till grund för det föreliggan-

de förslaget påfallande tunn. Det är enligt fakultetsnämndens mening beklagligt.

Nämnden vill inledningsvis framhålla att den etableringsfrihet som råder på den svenska marknaden har utomordentligt stor ekonomisk betydelse och utgör en hörnpelare i vårt ekonomiska system. Näringsfriheten utgör också ett viktigt inslag i ett fritt samhälle. I samband med varje förslag om inskränkningar i denna måste därför noga övervägas, inte bara om förslaget kan väntas få de avsedda effekterna utan även om dessa överstiger de negativa verkningar som inskränkningen kan förväntas få från konkurrenssynpunkt. Enligt fakultetshämndens mening finns det risk för att vissa av

de föreslagna föreskrifterna kommer att få en alltför avhållande verkan på

nyetableringen i resp. bransch. Det sagda gäller inte minst kravet på ställande av säkerhet för skattefordringar m. m. Allvarligt är vidare, om reglerna kan komma att utnyttjas så att olika branschorganisationer, om de

så önskar, kan reglera antalet nytillträdande näringsidkare. Fakultets-

nämnden vill därjämte understryka vikten av att lagen inte får verka som

en plattform från vilken ytterligare inskränkningar i näringsfriheten kan

komma att ske. Som bakgrund till sitt försläg om näringstillstånd 'har | |

kommissionen redovisat dels regler angående tillståndsplikt som redan föreligger i olika branscher (transportsektorn, restaurangbranschen etc.), dels föreskrifter om näringstillstånd som gäller i vissa främmande länder. Om bestämmelser om näringstillstånd skall gälla redan etablerade före- 7

tag bör antalet tillståndspliktiga näringsgrenar kraftigt begränsas. Alterna- Prop. 1985/86: 126 tivet måste annars bli att avsevärt utöka antalet handläggare vid länsstyrelsen eller att låta bestämmelserna träda i kraft successivt.

Som kommissionen tänkt sig handläggningen av tillståndsärendena jämte kontroll och tillsyn av den tillståndspliktiga verksamheten kommer avsevärda arbetsinsatser och kostnader att nedläggas på laglydiga och lojala företagare i stället för att samhället, såsom borde vara självfallet, koncentrerar sina resurser på den oseriösa och illojala näringsverksamheten. .

Kommissionen har ej anvisat i vilken ordning redan etablerade företagare skall begära näringstillstånd. Det är enligt advokatsamfundets mening ett vitalt rättssäkerhetskrav att detta framgår av lagtexten för det fall lagen skulle innefatta kravet att de redan etablerade företagen skall vara pliktiga att ansöka om och få näringstillstånd för att få fortsätta sin verksamhet. Övergångsbestämmelserna i lagen om fastighetsmäklare kan därvid utgöra en lämplig förebild. Skulle regeringen föreskriva att näringstillstånd erfordras för visst slag av näringsverksamhet, bör de vid tiden för beslutets ikraftträdande de redan etablerade företagarna dels vara skyldiga att inkomma med sin ansökan om näringstillstånd först efter viss i lagen angiven tid, förslagsvis sex månader. dels vara berättigade att fortsätta sin näringsverksamhet i avvaktan på lagakraftvunnet beslut om sökta näringstillståndet. Redan etablerade företagare bör också vara befriade från prövning enligt 3 § första stycket andra punkten. |

Det hade varit värdefullt att få en utförligare redogörelse för effekterna av nu nämnda regler. Av särskilt intresse hade det varit att få en dylik redovisning i fråga om Norge, Österrike och Västtyskland som enligt kommissionens framställning har omfattande föreskrifter om näringstillstånd. Noteras kan, att i flertalet av de fall som redovisas från utländsk rätt synes tillståndsreglerna snarare ha tillkommit i syfte att skydda allmänheten mot oskickliga yrkesutövare än i syfte att förhindra ekonomisk brottslighet och skatteundandragande.

1.63¶Sveriges Ackordscentral:

Den allt överskuggande delen av ekonomisk brottslighet har att göra med skatterna och sättet för indrivning. Här finns påtagliga brister, vilket har att göra med den förmånsrätt som fortfarande vidlåder skatterna. Det är omvittnat att vi har världens mest effektiva uppbörd — mer än 9856 av debiterade skatter kommer in till statskassan. Men vi har också bland de långsammaste uppbörderna med drygt 12 miljarder i eftersläpande skatter.

Slopar man förmånsrätten skulle skattemyndigheterna tvingas att anlägga samma synpunkter på krediterna som inom det privata näringslivet. Som det nu är behöver inte skattemyndigheterna anpassa kontrollfunktionen efter sådana annars självklara kriterier som omsättningshastighet för moms och personalintensivitet vad gäller källskatter. Erfarenheterna från Danmark pekar också på en starkt förbättrad — snabbare — uppbörd sedan förmånsrätten tagits bort. |

Det allra enklaste är emellertid att se till att det inte blir några skatterestantier. I princip bör arbetstagaren samtidigt med lönen få ett kvitto på att mot lönen svarande källskatt och arbetsgivareavgift har betalats. Därigenom skulle en stor del av kontrollapparaten kunna undvaras. I stället får det ankomma på facket att vaka över alt arbetstagaren får sitt kvitto samtidigt med lönen. På liknande sätt borde kunna ordnas med momsen och punktskatter.

Väljer man denna väg, vilket förefaller ändamålsenligt, måste emellertid

också beaktas tidsaspekten. Det beror på att man inom näringslivet vant Prop. 1985/86: 126 sig vid skattekrediten som i vissa branscher utgör en stor, i några fall övervägande del av rörelsekapitalet. Därför behövs en relativt lång anpass-

ningsperiod, låt säga 5 år. Under tiden bör som tidigare sagts marken

förberedas genom att ta bort skatteprivilegiet.

Förutom de brottsförebyggande och statsfinansiella synpunkterna på

skattekrediten bör beaktas att den utgör en kreditsanitär olägenhet av stora

mått. I en normal kreditbedömning kan ju inte gärna ingå att ifrågasätta om

kunden har betalat sina skatter. Det kommer därför ofta som en smärtsam

överraskning när det visar sig att de förmånsberättigade skatterna lagt

beslag på det kreditutrymme som leverantörerna trott vara reserverat för

dem. Detta förhållande har börjat speglas i en kärvare kreditpolitik från utländska leverantörer. Vad gäller näringstillstånd kan vi möjligen förorda ett generellt krav enligt de enkla regler som gäller i Norge för att få handelsrättigheter.

Däremot verkar det motbjudande att som föreslås välja ut vissa branscher.

Det märkliga är att det i stort sett är samma branscher som åsyftats när vi

ovan påtalat den bristfälliga lyhördheten för sådana kriterier som omsätt-

ningshastighet och personalintensitet. Därmed bekräftas ingalunda något

behov av näringstilistånd men väl av nyansering i övervakningen. Lika

stötande och orimligt är förslaget om bankgaranti till förmån för skattemyndigheterna.

Vi avstyrker förslaget om selektivt (godtyckligt) näringstillstånd och föreslår i stället en översyn av uppbördspolitiken i enlighet med vad här sagts.

1.64¶Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR):

FAR avstyrker förslaget.

Delbetänkandet om näringstillstånd är ett av trettiotalet delbetänkanden, som Kommissionen mot ekonomisk brottslighet avgivit. Delbetänkandet

bör därför principiellt sättas in i ett större sammanhang. FAR har beretts tillfälle att avge yttranden över flera delbetänkanden och har därvid bl. a.

tagit till utgångspunkt att den ekonomiska brottsligheten är ett allvarligt

samhällsproblem, men att dess orsaker och omfattning är otillräckligt klarlagda. FAR har vidare invänt mot att åtgärder och kontroller föreslås riktade mot ett stort antal företag i syfte att upptäcka och förhindra

missförhållanden i ett litet antal företag. FAR menar att det kan ifrågasät-

tas om vissa av åtgärderna har någon större effekt ens i dessa få företag.

I förevarande delbetänkande har Kommissionen visserligen valt att föreslå åtgärder, icke riktade mot näringslivet i dess helhet utan begränsade till ”kritiska branscher”, dvs. branscher där problemen med ekonomisk brottslighet och skatteundandraganden synes vara mest aktuella. Kommis-

sionen har därvid föreslagit fem branscher nämligen restaurang-, trans-

port-, bygg-, bil- och städbranscherna. Likväl drabbar kraven på kontroll i form av vandelsprövning, grundläggande utbildning i företagsskötsel och ekonomiska garantier ett stort antal företag utan att de grundläggande

orsakerna till ekonomisk brottslighet tillräckligt klarlagts.

1.65¶Svenska Revisorsamfundet (SRS):

Samfundet har i remissvar på tidigare avlämnade delbetänkanden från

kommissionen ställt sig kritiskt till den brist på empiriskt utredningsmaterial som vi anser skall ligga till grund för den typ av generellt verkande 173

lagstiftning som kommissionen föreslår. Även i nu föreliggande betänkan- Prop. 1985/86: 126 de saknas en samlad bild av omfattningen av de problem som kommis-

sionen genom sina förslag önskar komma tillrätta med. Kommissionen ger endast enstaka exempel på misskötsamhet och kvalificerat brottsligt förfa-

rande. Samfundet anser därför nu liksom tidigare att det material utredningen stöder sig på är för knapphändigt för att ligga till grund för lagstift-

ning.

1.66¶Sveriges Redovisningskonsulters Förbund (SRF):

Kommissionen föreslår näringstillstånd för vissa branscher. Vi anser det

felaktigt att skötsamma företagare skall drabbas av speciella avgifter och kontroller på grund av att andra företag inom samma bransch missköter sig: De som missköter sig skall drabbas av sanktioner. Lagen om närings-

förbud har tillkommit för dessa och denna lag skall användas för att stoppa dem som ej bör vara företagare på grund av uppenbart missbruk av

gällande bestämmelser och lagar. Det är i de skötsammas intresse ätt

konkurrensen ej snedvrides på att vissa är illojala men detta skall åtgärdas

genom redan befintliga lagar. Storleken av statens förluster i restförda skatteinkomster och avgifter skall begränsas genom snabbare och effektivare indrivning av statens fordringar.

Kommissionen har konstaterat, att om ekonomisk brottslighet och skatteundandragande breder ut sig inom näringslivet, försvåras konkurrensförhållandena för de näringsidkare som driver sin verksamhet i enlighet med nu gällande regler. Samfundet instämmer i denna bedömning men vill

framhålla att det i denna del inte är regelsystemet i sig som är något problem, utan att det är samhällets möjligheter att övervaka efterlevnaden

av gällande regler som inte är tillräckliga. Vidare är det enligt samfundets

mening en fråga om attityd i förhållande till det regelsystem som finns. Att ändra på attityder genom införande av en generellt verkande lagstiftning torde dock vara en närmast omöjlig uppgift. Samfundet vill därför förorda åtgärder som har selektiv verkan och således bara riktar sig mot personer som visat sig vara misskötsamma. Innan ytterligare lagstiftning på området vidtas bör därför enligt samfundets mening en utvärdering av erfarenheter-

na med den sedan någon tid tillbaka gällande lagen om näringsförbud göras. Då dessutom en kommitté för närvarande håller på att se över denna

lag och kan förväntas komma med förslag som innebär utvidgat näringsför-

bud vid fall av ekonomisk brottslighet utan att konkurs förelegat, är det

samfundets mening att nämnda kommittés betänkande skall avvaktas in-

nan eventuellt förslag till införande av ”Lag om näringstillstånd”” lägges fram.

Samfundet ställer sig avvisande till 'att det för närvarande införes en lag om näringstillstånd. Enligt samfundets mening bekämpas de av kommissionen beskrivna missförhållandena lämpligast genom selektivt verkande

åtgärder. Åtgärder som verkar över hela branscher och som baserar sig på ett enligt samfundets mening alltför otillräckligt underlag avstyrkes.

1.67¶Jönköpings läns Utvecklingsfond:

Utvecklingsfonden konstarerar att — vid den begränsning i branschkretsen

som angetts i utredningen — mycket få av företagen inom fondens mål-

grupp beröres. Då emellertid kretsen väl kan enkelt vidgas och vi tror att

etableringskontroll för tillverkande företag vore olyckligt samt att förslagen har ett allmänt intresse vill utvecklingsfonden ändock begagna tillfället

att avge yttrande. 74

Utvecklingsfonden är i grunden kritisk till kontrollåtgärder som kan Prop. 1985/86: 126 utgöra hinder eller försvåra nyetablering. Sedan över 100 år tillbaka gäller som huvudprincip näringsfrihet i Sverige och mycket starka skäl måste finnas för att inskränkningar i denna huvudprincip skall göras.

Såsom utredningen anfört är det trots allt ett relativt litet antal företagare som fuskar eller begår sådana oegentligheter som motiverar långtgående ingripanden. En skärpt taxeringskontroll och ett utvidgat näringsförbud, där brott har konstaterats, synes vara medel som i viss utsträckning kan begränsa ekonomiska brott. Dessa åtgärder är eller kan göras allmänt inriktade. Därmed kan generella regler tillskapas som inte särskilt utpekar vissa branscher även om brottslighet visat sig mera frekvent inom vissa. Utvecklingsfonden vill därför förorda att näringsförbudsprövning generellt införes i samband med domstolsbehandling av brott. Processen eller arbetet för åklagarmyndigheter behöver inte särskilt tyngas av att näringsförbudsfrågan generellt prövas i samband med brottsbehandlingen. Vinsten blir att samtliga branscher kommer att automatiskt omfattas. Den kommitté som behandlar näringsförbudsfrågan bör i varje fall slutföra sitt uppdrag och förslaget bli föremål för behandling innan nu föreslagen vandelsprövning beslutas.

Tillståndskrav kommer att öka byråkratin, fördröja igångsättning av företag och säkerligen få en psykologisk verkan mot företagsetablering. Avgiftsbeläggningen kan knappast vara avgörande men prövning och nya register medför utsträckta handläggningstider och kommer att ytterligare komplicera nyföretagandet. Redan finns för en företagare en snårskog av kontakter och ytterligare aktörer med vilka samråd måste ske kommer att skrämma och verka hämmande.

För utvecklingsfondens del är det viktigt att vi kan fungera som ett service- och stimulansorgan och som stöd vid nyföretagandet. En sammankoppling med de uppgifter som länsstyrelsen föreslås få med bl.a. inspektioner och kontroller torde inte kunna undvikas. Följden blir då lätt negativ för utvecklingsfonderna i deras försök att skapa en profil där stöd och rådgivning är det centrala.

Sammanfattningsvis vill utveeklingsfonden beklaga att åtgärder skall behöva vidtagas som verkar inskränkande på näringsfriheten. Om så måste ske skall åtgärderna begränsas till minsta möjliga och bör därför i första hand inriktas på en utvidgning av de kontrollinstrument som redan finns. Vi avser därvid i första hand taxeringskontrollen och utvidgat näringsförbud. Nya organisationer eller register skulle därmed inte behöva tillskapas. Det måste anses viktigt att positiva åtgärder från det allmännas sida, då det gäller stöd och stimulans åt nyföretagande, inte motverkas av inskränkningar, som ändå aldrig kan bli heltäckande.

Reservation (5)

Vi vill först konstatera att problemen till större delen förekommer i branscher, som ligger utanför utvecklingsfondernas målgrupp. Vi är mycket tveksamma till att näringstillstånd skulle kunna komma ifråga när det gäller den tillverkande industrin (U-fondens målgrupp). Problemen i vissa servicebranscher är enligt vår uppfattning så stora att vi inte vill motsätta oss de föreslagna åtgärderna med införandet av näringstillstånd, men förutsätter:

att den kommitté som utreder näringsförbudsfrågan får slutföra sitt uppdrag innan beslut fattas

att man är restriktiv när det gäller valet av branscher där näringstillstånd skall krävas