Beslut vid regeringssammanträde den 12 april 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att analysera på vilka områden det är önskvärt att en utökad rättslig reglering införs för den statliga budgetprocessen. Ger analysen vid handen att en lagreglering är påkallad i fråga om viktiga moment i budgetprocessen, skall utredaren lämna förslag till en sådan rättslig reglering. Utredaren är fri att också lämna andra förslag som har samband med en sådan reglering.

1. Problem med nuvarande ordning

I den statliga budgetprocessen ingår hur regeringen bereder budgetförslaget, hur riksdagen fattar beslut om statsbudgeten och andra ekonomiska dispositioner, hur den beslutade verksamheten genomförs av regeringen och myndigheterna samt hur uppföljning och utvärdering går till samt vilka eventuella åtgärder som vidtas med anledning av sådan uppföljning och utvärdering.

Grundläggande bestämmelser om hur befogenheterna på finansmaktens område fördelas mellan riksdagen och regeringen finns i 9 kap.regeringsformen. I riksdagsordningen finns bl.a. bestämmelser om när budgetpropositionen skall lämnas till riksdagen samt om formen för riksdagens behandling av budgetpropositionen.

Vid sidan av de bestämmelser om statsbudgeten som finns i regeringsformen och riksdagsordningen finns få bestämmelser i lag som direkt tar sikte på att reglera utformningen av innehållet i statsbudgeten eller beredning och verkställande av budgeten. Närmare bestämmelser av omedelbar betydelse för beredningen och verkställande av statsbudgeten finns i stället i en rad förordningar som regeringen har beslutat. Vissa frågor är dock av sådan karaktär att de anses höra till riksdagens befogenhetsområde. I sådana fall har regeringen i en proposition redogjort för sitt förslag och hemställt att riksdagen skall godkänna förslaget. Med stöd av riksdagens beslut har regeringen därefter kunnat meddela avsedda bestämmelser i förordning, t.ex. anslagsförordningen (1992:760). När regeringen har haft befogenhet att ensam fatta beslut, har den ändå i vissa fall i en proposition redogjort inför riksdagen för de beslut den avsett fatta.

Det finns emellertid för närvarande inte någon lag som utgör den samlade grunden för de många verkställighetsföreskrifter som behövs på det ekonomiadministrativa området.

Den tillämpade ordningen har flera nackdelar. En sådan är att riksdagen inte tydligt och samlat uttalat vilka statsfinansiella och ekonomiadministrativa minimikrav som regeringen och myndigheterna skall leva upp till. En annan nackdel är att metoden med en redogörelse i en proposition ger lägre grad av precision än några väl utformade lagparagrafer och därmed riskerar att ge upphov till en viss otydlighet. En tredje nackdel är att det vid behov är svårt att få en överblick över de beslut som sammantagna fattats på basis av texter i propositioner, utskottsbetänkanden och utskottsyttranden.

Dessa nackdelar skulle reduceras om riksdagens beslut på detta område hade formen av lag. Det skulle då också bli lättare för berörda parter att förstå samband mellan riksdagsbesluten och de föreskrifter som regeringen meddelar.

Det förhållandet att det inte finns någon budgetlag, som kan utgöra en rättslig länk mellan regeringsformen och regeringens föreskrifter, kan också ha medverkat till att reglerna på vissa områden förblivit på en nivå som är lämplig i regeringsformen, men som inte ger tillräckligt vägledning i genomförandet av den statliga verksamheten. Det finns anledning att anta att frånvaron av en budgetlag medverkat till att den svenska budgetprocessen i internationell jämförelse är förhållandevis svag.

Under senare år har regeringen bedrivit ett intensivt reformarbete avseende den statliga budgeten samt utvecklat resultatstyrningen och den finansiella styrningen av den statliga verksamheten. En lång rad nya eller förändrade förordningar och förfaranden har tillkommit. Den uppnådda ordningen kan nu på flera punkter behöva konsolideras och preciseras.

Mot ovanstående bakgrund finns det skäl att överväga om inte ett antal viktiga bestämmelser om beredning, genomförande och uppföljning av den statliga budgeten bör samlas i en budgetlag.

2. Aktuella förändringar i den statliga budgetprocessen

Under senare år har flera viktiga förändringar vidtagits i den statliga budgetprocessen.

Sålunda har riksdagen efter förslag från Riksdagsutredningen i tre betänkanden Reformera riksdagsarbetet! (1993/94:TK 1, 2 och 3) nyligen beslutat (bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424 och bet. 1994/95:KU2, rskr. 1994/95:5) om sådana förändringar i regeringsformen och riksdagsordningen som behövs för att kunna genomföra Riksdagsutredningens förslag om bl.a. en förbättrad budgetprocess i riksdagen. En ny sammanhållen beredning av statsbudgeten avses bli införd fr.o.m. år 1996.

Innebörden av den nya rambeslutsmodellen (RO 5:12) är att riksdagen i två steg fattar beslut om statsbudgeten. I det första steget fastställer riksdagen det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på utgiftsområden, och i det andra steget fördelas utrymmet på de olika anslagen inom respektive utgiftsområde. Riksdagen fastställer också en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten.

Budgetpropositionen skall också vara heltäckande (RO 3:2) när den överlämnas. Det betyder att utbrutna anslag och särpropositioner skall förekomma endast om synnerliga ekonomisk-politiska skäl föreligger. Däremot kan en ekonomisk vårproposition och tilläggsbudgetar lämnas. Budgetpropositionen avses vara heltäckande även i den meningen att den så långt möjligt skall omfatta även sådana statens inkomster och utgifter som för närvarande ligger utanför statsbudgeten.

Riksdagen har vidare beslutat (bet. 1993/94:KU44, rskr. 1993/94:315 och bet. 1994/95:KU1, rskr. 1994/95:3) att riksdagens valperiod skall förlängas från tre till fyra år från det ordinarie val som förrättades år 1994.

Även regeringskansliets budgetberedning har förändrats under senare år. Den nya formen för budgetberedning har tillämpats åren 1992-1994 och successivt utvecklats. Denna rambudgetering skall ta sin utgångspunkt i regeringens bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för de offentliga utgifternas utveckling och inte - som tidigare - i verksamheternas bedömning av behov och önskemål om resurser.

I syfte att ge en tydligare bild av statens åtaganden och underlätta förståelsen av statsbudgeten samt skapa bättre överensstämmelse mellan det redovisade budgetsaldot och statens lånebehov tillämpas i 1995 års budgetproposition bruttoredovisning i väsentligt större utsträckning än tidigare år. Ytterligare steg kommer att tas på detta område. Regeringen uttalar i propositionen att verksamheter som påverkar statens lånebehov och verksamheter som riksdagen regelstyr i normalfallet bör tas upp på statsbudgeten. Därmed tillgodoses också ett krav som riksdagen sett som en förutsättning för rambeslutsmodellen.

Hösten 1994 lämnade för första gången samtliga myndigheter årsredovisningar som innehöll resultatredovisningar. I 1995 års budgetproposition redovisar också regeringen för de olika myndigheternas verksamhet övergripande mål och resultatbedömning samt drar mot bakgrund härav slutsatser för den fortsatta verksamheten.

Den finansiella styrningen av statlig verksamhet har skärpts under senare år. Detta har skett genom att anslagen för myndigheternas förvaltningskostnader budgeteras i genomförandepriser, dvs. anslagen innefattar pris- och löneomräkning och ytterligare medel tillförs normalt inte under genomförandefasen. Myndigheternas handlingsfrihet har ökats genom att utgiftsslagsvisa anslagsposter och andra restriktioner har slopats och genom att en ny anslagstyp - s.k. ramanslag - har införts. Denna anslagstyp ger vissa möjligheter att tidsmässigt förskjuta medelsförbrukningen mellan olika budgetår genom att använda anslagssparande och anslagskredit. I syfte att förbättra kassahanteringen har medelsflödena räntebelagts. Dessutom har lånefinansiering införts i fråga om investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål.

I den internationella ekonomiska och statsvetenskapliga forskningen har utvecklingen av de offentliga utgifterna i de industrialiserade länderna länge ägnats uppmärksamhet. Under senare år har den teoretiska och empiriska forskningen uppmärksammat skillnader i de institutionella förhållandena i olika länder. Forskningsresultat pekar mot att iakttagbara skillnader i utvecklingen av de offentliga utgifterna i olika länder delvis kan föras tillbaka på de institutionella förutsättningar som finns för budgetprocessen i de olika länderna. Av särskild betydelse har visat sig vara de regler som styr hur budgeten bereds av regeringen, beslutas av parlamentet och genomförs av regeringen.

Som beskrivits i det föregående har den svenska budgetprocessen i regeringen och riksdagen ändrats på viktiga punkter under senare tid. Likväl framstår den svenska budgetprocessen i några avseenden ännu som ganska svag vid en internationell jämförelse.

I de flesta länder finns regler om statens finanser fördelade mellan konstitutionen, en budgetlag och förordningar i en tydlig rättslig hierarki. I vår del av världen synes endast Danmark för närvarande sakna en egentlig budgetlag. Även med beaktande av de skillnader mellan olika länder som normalt kan förväntas mot bakgrund av historiska förhållanden, framstår den svenska ordningen med en - bortsett från regeringsformens grundläggande bestämmelser om finansmakten - nästan total frånvaro av bestämmelser i lags form om hantering av statens budget som klart avvikande.

Riksdagen har nyligen utrett och beslutat att införa en ny process för riksdagens beredning och beslut om statsbudgeten. Den nya ordningen, som avses kunna tillämpas från år 1996, innebär en väsentlig förstärkning av formerna för riksdagens beslut om statsbudgeten. Det finns nu skäl att pröva om inte regelverket för budgetprocessen även i andra avseenden kan stärkas. En särskild utredare bör därför tillkallas.

Utredarens uppdrag skall vara att med utgångspunkt i riksdagens rambudget- beslut analysera på vilka områden det är önskvärt att en utökad rättslig reglering införs för den statliga budgetprocessen. Ger analysen vid handen att en lagreglering är påkallad i fråga om viktiga moment i budgetprocessen, skall utredaren lämna förslag till en sådan rättslig reglering.

I en budgetlag skulle sådana delar av gällande regelverk kunna tas in som otvetydigt kan anses falla inom riksdagens befogenheter på finansmaktens område, t.ex. olika anslagstyper och grundläggande anslagsvillkor. Vidare kan det vara lämpligt att söka bringa ökad klarhet på områden där gällande ordning inte är helt tydlig. Inom vissa idag oreglerade områden kan det också finnas behov av regler, t.ex. i fråga om befogenhet att sälja lös egendom.

Budgetberedningen i regeringen och regeringskansliet har utvecklats mot en rambudgetering. Mot bakgrund av den betydelse som olika studier visat att goda institutionella förhållanden har för budgetprocessens utfall, finns det anledning att ytterligare söka strama upp budgetprocessen. Utredaren skall därför särskilt pröva t.ex. hur de budgetpolitiska åtagandena kan tydliggöras, hur långsiktigheten kan stärkas och hur utvecklingen under och efter genomförandefasen ytterligare kan uppmärksammas.

Utredaren är fri att lämna de förslag i övrigt som utredningsarbetet ger anledning till.

Det bör betonas att ett lagfästande av viktiga ekonomiadministrativa bestämmelser självfallet inte bör innebära att hela förordningar upphöjs till lag. I stället kan det vara aktuellt att i en budgetlag ta in grundläggande principer på vilka de ekonomiadministrativa bestämmelserna vilar. En svensk budgetlag skulle därmed inte behöva bli så omfattande som budgetlagarna är i en del andra länder.

Det finns skäl att utgå från att en fortsatt successiv utveckling kommer att ske på det ekonomiadministrativa området. Utredaren bör beakta detta genom att utforma förslagen till bestämmelser på ett sådant sätt att de ger utrymme för olika tekniska lösningar.

Utredaren skall i arbetet utgå från gällande grundlagsbestämmelser.

Den särskilde utredaren skall bedriva arbetet i nära samråd med Finansdepartementet. Utländska förhållanden bör studeras och erfarenheter därifrån beaktas.

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 15 december 1995.