Beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 1995

Sammanfattning av uppdraget

En kommission tillkallas med uppdrag att, med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ,

* göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag samt

* lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas.

Bakgrund

Statsförvaltningen förverkligar statsmakternas beslut och är därmed en grundsten i det svenska demokratiska systemet. Förmågan att med oväld och med respekt för medborgarnas rättmätiga intressen förverkliga politiska intentioner är ett mått på förvaltningens effektivitet. Den svenska statsförvaltningen har varit betydelsefull för välståndsutvecklingen och för nationens förmåga att verka internationellt.

Statsförvaltningens utveckling

Den nuvarande organisationsstrukturen i statsförvaltningen är resultatet av en lång utveckling och förändring av den statliga verksamheten. Den svenska förvaltningsmodellen med självständiga myndigheter och ett litet regeringskansli har sina historiska rötter i en s. k. kollegial styrform som växte fram under 1600-talet. Även om förändringarna till följd av den moderna parlamentarismens och välfärdsstatens utveckling varit omvälvande kan arvet från tidigare epoker fortfarande spåras i dagens förvaltningsstrukturer.

Skapandet av det moderna välfärdssamhället ställde stora krav på den offentliga sektorn och gjorde det nödvändigt med en kraftig utbyggnad av såväl den statliga som den kommunala förvaltningen. Myndigheterna ställdes inför en rad nya uppgifter vid sidan av den rena myndighetsutövningen. Förvaltningens struktur blev allt mer mångfasetterad och komplex.

Under de senaste 10-15 åren har bl.a. omfattande krav på besparingar framtvingat organisations- och strukturförändringar i den statliga förvaltningen. Enligt en kartläggning som gjorts av Statskontoret genomfördes ca 150 viktigare organisations- och strukturförändringar under perioden 1980-1994 (rapport 1994:5). Förändringstakten har ökat mycket påtagligt från mitten av 1980-talet.

Införandet av mål- och resultatstyrning inom den statliga förvaltningen innebär en långtgående delegering till myndigheterna i fråga om bl.a. ekonomiskt ansvar, utformning av den inre organisationen, anställning av personal och arbetsgivaransvar. Ökade krav ställs samtidigt på myndigheternas ledning och på en fungerande uppföljning och utvärdering och på en fortlöpande dialog mellan regeringen och myndigheterna.

Regeringen har i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 8, s. 16) anfört att en mer samlad och slutlig utvärdering bör göras av hur de nya styrformerna och hur den nya arbetsgivarpolitiska och personalpolitiska delegeringen till myndigheterna har fungerat. För utvärdering av den statliga arbetsgivarpolitiken kommer regeringen senare att tillsätta en särskild kommitté.

Behovet av en översyn

Även om vissa allmänna principer varit vägledande för förändringsarbetet under olika perioder har det inte gjorts någon mer samlad utvärdering och analys av de olika krav som dagens och morgondagens samhälle ställer på statsförvaltningen och vilka konsekvenser dessa krav bör få när det gäller förvaltningens uppgifter, struktur, organisation och styrning. Arbetet har i stor utsträckning bedrivits sektoriellt för att lösa specifika problem inom olika politikområden. Sektorsövergripande analyser som berör flera departementsområden har gjorts endast i mycket liten utsträckning som underlag för strukturförändringar i förvaltningen.

Av historiska skäl och genom att varje departement drivit förändringsarbetet inom sitt verksamhetsområde i sin egen takt är förvaltningsstrukturen uppbyggd enligt olika och delvis motstridiga organisationsprinciper inom olika sektorer. Skilda politiska uppfattningar om hur den statliga verksamheten skall organiseras liksom påverkan av berörda intresseorganisationer har också i vissa fall lett till otydliga kompromisser som skapat oklara och delvis överlappande myndighetsstrukturer.

Det omvandlingstryck som skapats bl.a. genom det allvarliga statsfinansiella läget innebär i sig nya möjligheter att övervinna många traditionella hinder mot förändringar i form av starka särintressen och revirkonflikter. Den nya informationstekniken ger också möjligheter till verksamhetsförnyelse genom omprövning av traditionella arbetsprocesser och organisationsprinciper.

Erfarenheterna av resultatstyrningen är hitills goda. Målen för resultatstyrningen ligger därmed fast. Det finns dock anledning att överväga ytterligare åtgärder för att förbättra styrningen och uppföljningen.

Användningen av bolags- och stiftelseformer i statlig verksamhet förutsätter att staten inte frånhänder sig ansvaret för och möjligheterna till styrning och kontroll av verksamheten. En tydlig ägarpolicy och effektiva styrnings- och kontrollsystem är därför nödvändiga. På detta område krävs ökad tydlighet. Särskilda överväganden behöver också göras för att inte rätten till insyn i den offentliga verksamheten skall urholkas. Ökad avgiftsfinansiering och affärsinriktning inom förvaltningen har vidare lett till att gränsdragningen ibland kan framstå som oklar mellan vad som skall anses vara myndighetsutövning respektive avtalsförhållande mellan kund och leverantör.

Den nuvarande förvaltningsstrukturen är i allt väsentligt uppbyggd med utgångspunkt i nationella behov. Den ökande internationaliseringen och EU-integrationen ändrar delvis förutsättningarna för förvaltningens arbete och ställer nya krav på förvaltningens organisation och arbetsformer liksom på regeringens styrning och samordning av myndigheterna och deras medverkan i arbetet med EU-frågor.

Ett utredningsarbete om den svenska statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett svenskt EU-medlemskap har genomförts och redovisats i betänkandet Statsförvaltningen och EG (SOU 1993:80). I betänkandet anges vissa allmänna utgångspunkter och förslag till riktlinjer för beredningen av EU-frågor och för samordningen mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna.

Regeringen har den 6 april 1995 uppdragit åt Statskontoret att kartlägga och analysera hur EU-medlemskapet under det första medlemskapsåret påverkar statliga myndigheters organisation och arbetsformer och hur formerna för samordning mellan regering och förvaltningsmyndigheter utvecklas.

Internationaliseringen och EU-samarbetet ställer nya krav och innebär i vissa avseenden en återgång till ökad regelstyrning. Men ökade kontakter och samarbete med andra förvaltningssystem och förvaltningskulturer kan också stimulera en ökad öppenhet för ifrågasättande och nytänkande inom förvaltningen.

Regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) innebär också att sättet att organisera den statliga verksamheten inom många områden kan behöva ifrågasättas i grunden. Varje kommitté skall enligt direktiven ange de bakomliggande, egentliga målen för den verksamhet som utreds och förutsättningslöst pröva om åtagandet bör vara en offentlig angelägenhet.

Syfte och utgångspunkter

Syftet med kommissionens arbete är att ge underlag för den fortsatta utformningen av regeringens förvaltningspolitik. I förvaltningspolitiken ingår att ge riktlinjer för utformningen av den statliga förvaltningens organisation och struktur, lednings- och verksamhetsformer samt styrningen av statliga verksamheter. Förvaltningspolitiken skall ge vägledning såväl för dem som arbetar i den löpande verksamheten som för dem som har till uppgift att utveckla och förändra verksamheten i den statliga förvaltningen.

Utgångspunkten för kommissionens arbete skall vara de grundläggande krav på demokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet som måste ställas på och tillgodoses av den statliga förvaltningen. De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdagen. Kravet på rättssäkerhet innebär att den enskilde skall kunna åberopa gällande lag och förordning och kunna utgå från att förvaltningen är professionell och garanterar en korrekt handläggning av ärenden som rör medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Kravet på effektivitet innebär dels att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som satts, dels att det sker med en rimlig resursåtgång. Kravet på tillgänglighet innebär att medborgarna skall ha rimliga möjligheter till kontakt med den statliga förvaltningen oavsett var de bor i landet.

Regeringens förvaltningspolitik skall syfta till att skapa organisations- och styrformer i statsförvaltningen som på ett väl avvägt sätt svarar mot dessa krav.

Uppdraget

Kommissionen bör översiktligt redovisa hur statsförvaltningen har utvecklats och organiserats under efterkrigstiden. På grundval av denna redovisning bör kommissionen göra en analys av vilka kriterier som varit styrande för hur statliga åtaganden organiserats och genomförts. I den utsträckning dessa kriterier förändrats över tiden skall detta belysas.

Kommissionen bör därvid särskilt kartlägga och analysera vilka huvudprinciper som legat till grund för eller haft ett dominerande inflytande på hur den statliga verksamheten utvecklats och organiserats med avseende på frågor som:

* val av verksamhetsform (myndighet, affärsverk, bolag, stiftelse, ideell organisation eller annan form),

* ansvars- och uppgiftsfördelning mellan centrala statliga förvaltnings- myndigheter och mellan central, regional och lokal statlig nivå,

* principer för styrning, ledning, verkställighet, uppföljning och kontroll,

* val av produktionsformer för offentliga tjänster (egenregi, entreprenader, beställar- och utförarmodeller eller köp- och säljmodeller etc).

Kommissionen skall mot den ovan angivna bakgrunden - och med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ - göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag.

En avgörande utgångspunkt bör som tidigare framhållits vara de grundläggande kraven på demokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet. Den offentliga verksamhetens betydelse för en balanserad ekonomisk tillväxt och utveckling av välfärden bör också värderas liksom dess förmåga att verka i en tid av ökad internationell samverkan. Medlemskapet i EU är självfallet en viktig faktor. Kommissionen bör särskilt överväga hur sådana olika krav kan tillgodoses och balanseras mot varandra i det fortsatta förändringsarbetet.

Kommissionen bör också analysera de olika relationer som medborgare och företag har till den statliga förvaltningen. Analysen bör inriktas på hur dessa relationer har utvecklats och hur kraven på den statliga förvaltningen i förhållande till medborgare respektive företag skiljer sig i olika typer av offentlig verksamhet.

För den verksamhet som bör bedrivas i myndighetsform bör kommissionen överväga alternativa sätt att utforma den statliga myndighetsstrukturen på central, regional och lokal nivå så att den bättre svarar mot de nya förutsättningarna. Som ett underlag för sådana överväganden bör kommissionen göra sektorsövergripande analyser av arbetsprocesser och verksamheter som är gemensamma för olika delar av förvaltningen, t. ex. i samband med administrationen av olika transfereringssystem. De möjligheter till nya organisationsformer och arbetssätt som den nya informationstekniken ger skall särskilt uppmärksammas.

En samlad analys bör också göras av effektiviteten i de olika styrmedel som regeringen har för den statliga verksamheten och hur samspelet mellan dessa fungerar. Kommissionen bör bl.a. belysa hur resultatstyrningen förhåller sig till den inom många områden detaljerade regelstyrningen inom ramen för EU-samarbetet.

En belysning bör också göras av hur de nya styrformerna påverkar samspelet mellan riksdag, regering och förvaltningsmyndigheter. En viktig fråga är därvid hur riksdagens intentioner slår igenom i de olika former av styrning, uppföljning och utvärdering som regeringen utövar gentemot myndigheterna.

Kommissionen skall vidare lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Kommissionen kan därvid i den utsträckning den finner lämpligt lämna rekommendationer eller förslag till riktlinjer i förvaltningspolitiska frågor för olika typer av statlig verksamhet.

Utredningsarbetet

Kommissionen är fri att redovisa ett brett spektrum av alternativa utvecklingsvägar och deras konsekvenser. Syftet med kommissionens arbete är att lyfta fram möjligheter och alternativ som därefter i ett senare skede får bli föremål för en närmare bedömning från politiska och praktiska utgångspunkter.

Kommissionen bör arbeta i nära kontakt med såväl forskningen inom relevanta områden som med praktiskt verksamma i förvaltningen och andra som berörs av den statliga verksamheten. Kommissionen bör i sitt arbete också ha kontakt med annat förvaltningspolitiskt utrednings- och beredningsarbete, såsom det fortsatta arbetet med att stärka resultatstyrningen (Ds 1995:6), Regionberedningens förslag (SOU 1995:27) och Utredningen (Fi 1994:03) om verksamheter som är beroende av statligt stöd.

Kommissionen skall beakta regeringens direktiv om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Arbetet kan lämpligen utföras som ett antal delstudier. Kommissionen skall avsluta sitt arbete med en sammanfattande rapport till regeringen senast den 31 december 1996.