SOU 1993:80

Statsförvaltningen och EG

Till statsrådet Reidunn Laurén

Genom beslut den 23 januari 1992 bemyndigade regeringen det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om Statsrätt och förvaltningsrätt att tillkalla en särskild utredare att inom regeringskansliet utreda vissa frågor om den svenska statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett svenskt EG-medlemskap m.m. Med stöd av detta bemyndigande för- ordnade statsrådet Reidunn Laurén den 7 april 1992 rättschefen Bengt-Åke Nilsson som särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades den 10 september 1992 avdelningsdirektörema Tina Ekedahl och Thomas Pålsson, Statskontoret. Experterna har biträtt utredningen i det löpande arbetet.

Till sekreterare förordnades hovrättsassessorn Pia Johansson fr.o.m. den 1 oktober 1992.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om statsförvaltningen och EG.

Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande (SOU 1993:80) Statsförvaltningen och EG.

Utredningens uppdrag är härmed avslutat.

Stockholm i augusti 1993

Bengt—Åke Nilsson

/Pia Johansson

mo m.: iafl ” o.?

.leiJ WWW mu , MWg)! Man».

. ..-- taggat. ..- nmla nämtna n": ' | || 'F'I,IIAVJ;>1 . _Lvuiihhgäuöhhäm win &.»an

än

i;]!!! ilu'l that's rna Wraiddhm !.

"";-g. ' "::.: :.. Item adawi _ W,”? L...! Muammaänagémwu ""I'"."."." . ,f-j." tm nämt-Å nä: emm.... . näää 151.312;th

..1; " r mag &?!Ö'H'FJÄQ få f?- . , %%,an 15.5 11; gäng nämt” .1 -

lill

x.'.

.

|J ? | u

., .,_ _|

"_ ; _ _ L ..

....

.

.., ' ' ' 1". |' | ' | * n' !. .-. |. 1 * I' I | 721 »zu "" :"H 1 l* tf * .. | .' . .4'.."Å ...g .-' | .1 "in . . TI". ". '

Innehall Förkortningar ............................ 1 1 Sammanfattning ............................ 13 Del 1 Bakgrund ............................. 23 l Utredningsuppdraget ...................... 23 1 . l Direktiven ............................ 24 1.2 Arbetets uppläggning ...................... 25

Den svenska förvaltningsmodellen .............. 27 2. 1 Förvaltningsorganisationen .................. 27 2.2 Förhållandet mellan regeringen och förvaltnings-

myndighetema .......................... 28 3 Sverige i internationella förhandlingar ........... 31 3.1 Internationella förhandlingar ur konstitutionell

synvinkel ............................ 31 3.2 Ombud ............................ 33 4 Integrationsarbetez i regeringskansliet ........... 37 4.1 Organisationen för integrationsarbetet ............ 37 4.2 Arbetsgrupperna och sekretessen ............... 40 5 Det svenska kommittéväsendet ................ 43 5.1 Regeringens utredningsorgan ................. 43 5.2 Kommittéväsendet i ett EG—perspektiv ........... 44 6 Intresseorganisationernas roll i beredningsprocessen . . 47 6.1 Intresseorganisationerna i den svenska berednings-

processen ............................. 47 6.2 Intresseorganisationerna i EG:s beredningsprocess . . . . 48 6.3 Hur ser det ut i EG-länderna ................. 48 6.4 Synpunkter på intresseorganisationemas medverkan

i EG-frågornas beredning ................... 49 6.4. 1 Intresseorganisationerna .............. 49

6 . 4 . 2 Arbetsgruppsordförandena ............ 51

7.1 7.2 7.3

8.3

9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7

10 10.1 10.2 10.3 10.4

11 11.1 11.2 11.3 11.4

12 12.1 12.2

12.3

Från en kol- och stålunion till Europeiska

unionen ............................ 53 EG växer fram .......................... 53 Europeiska gemenskaperna (EG) .............. 53 Fördraget om Europeiska unionen .............. 55 EES -avtalet ............................ 6 1 Allmän bakgrund ........................ 61 EES-avtalets institutionella uppbyggnad .......... 61 8.2. 1 EES—rådet ...................... 62 8.2.2 Gemensamma EES-kommittén .......... 62 8.2.3 EES gemensamma parlamentarikerkommitté . 62 8.2.4 Rådgivande EES—kommittén ........... 63 8.2.5 Organ för övervakning av EES-avtalet ..... 63 8.2.6 EFTA-domstolen .................. 63 Beredningsprocessen ...................... 64 Gemenskapernas institutioner ................. 67 Inledning ............................ 67 Kommissionen .......................... 67 Rådet ............................ 71 Europaparlamentet ....................... 75 EG-domstolen .......................... 77 Revisionsrätten ......................... 79 Ekonomiska och sociala kommittén (ECOSOC) ...... 79 Kommissionens och rådets beredningsorgan ........ 81 Inledning ............................ 81 Kommissionens expertkommittéer .............. 81 Kommissionens delegerade beslutskompetens ....... 82 Coreper och rådets arbetsgrupper .............. 86 Beslutsprocessen i EG ..................... 89 Inledning ............................ 89 Kommissionen ......................... 89 Rådet ............................ 91 Budgetprocessen ......................... 94 EG-frågornas behandling i några medlemsländer . . . . 97 Inledning ............................ 97 Danmark ............................ 98 12.2. 1 Specialutskotten ................... 99 12.2.2 EG—utskottet på tjänstemannanivå ........ 100 12.2.3 Regeringens EG-utskott .............. 101 12.2.4 Folketingets EG-utskott .............. 102 12.2.5 Arbetet inför ministerrådet ............ 103 12.2.6 Arbetet i kommissionens expertkommittéer . . 105 Storbritannien .......................... 106

SOU 1993180 12.4 Irland ............................ 110 12.5 Frankrike ............................. 114 12.6 Tyskland ............................ 116 Del II Myndighetsstudier ........................ 121 1 EG-arbetet i departement och förvaltningsmyndig—

heter ............................ 121 1.1 Inledning ............................ 121 1.2 Myndigheternas synpunkter i sammanfattning ....... 122 2 Arbetsmiljöområdet

(Arbetsmarknadsdepanementet och Arbetarskydds-

styrelsen) ............................ 129 2.1 Arbetarskyddsstyrelsens uppgifter .............. 129 2.2 EG—organ inom arbetsmiljöområdet ............. 129 2.3 EG-organ som Arbetsmarknadsdepartementet och Arbetar-

skyddsstyrelsen bör vara företrädda i ............ 133 2.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet ...... 134 2.5 Former för samverkan ..................... 137 2.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov ........... 138 3 Finansiella tjänster

(Finansdepartementet och Finansinspektionen) ...... 141 3.1 Finansinspektionens uppgifter ................. 141 3.2 EG-organ inom området för finansiella tjänster ...... 141 3.3 EG-organ som Finansdepartementet och Finans-

inspektionen bör vara företrädda i .............. 144 3.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet ...... 144 3.5 Former för samverkan ..................... 146 3.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov ........... 146 4 Jordbruksområdet

(Jordbruksdepartementet och Statens jordbruksverk) . . . 149 4.1 Jordbruksverkets uppgifter .................. 149 4.2 EG-organ inom jordbruksområdet .............. 149 4.3 EG-organ som Jordbruksdepartementet och

Jordbruksverket bör vara företrädda i ............ 153 4.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet ...... 154 4.5 Former för samverkan ..................... 156 4.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov ........... 157 5 Konkurrensområdet

(Näringsdepartementet och Konkurrensverket) ...... 159 5.1 Konkurrensverkets uppgifter ................. 159 5.2 EG-organ inom konkurrensområdet ............. 159 5.3 EG-organ som Näringsdepartementet och Konkur-

rensverket bör vara företrädda i ............... 160

5.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet ...... 162 5.5 Former för samverkan ..................... 164 5.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov ........... 165 6 Socialförsäkringsområdet (Socialdepartementet och Riksförsåkringsverket) ..... 167 6.1 Riksförsåkringsverkets uppgifter ............... 167 6.2 EG—organ inom socialförsäkringsområdet .......... 167 6.3 EG-organ som Socialdepartementet och Riksför- säkringsverket bör vara företrädda i ............. 168 6.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet ...... 169 6.5 Former för samverkan ..................... 171 6.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov ........... 171 7 Sveriges Riksbank ........................ 173 7.1 Riksbankens medverkan i EG-arbete ............ 173 7.2 Riksbankens uppgifter ..................... 174 7.3 EG—organ inom sakområdet .................. 174 7.4 Synpunkter på Riksbankens representation i EG-organ och i svenska samrådsorgan .................. 176 Del 111 Överväganden och förslag .................. 181 1 Europaintegrationen ...................... 181 2 Ett enhetligt svenskt agerande inom EG .......... 183 3 Den svenska förvaltningsmodellen i ett EG-per- spektiv ............................ 185 4 Regeringen och förvaltningsmyndigheterna i inte- grationsarbetet ......................... 1 89 4.1 Förberedelser inför ett EG-medlemskap .......... 189 4.2 Det löpande EG—arbetet .................... 193 5 EG—frågornas beredning .................... 197 5.1 Allmänna utgångspunkter ................... 197 5.2 Samordning av beredning av EG—frågor .......... 198 5.3 Det svenska kommittéväsendet i ett EG-perspektiv . . . . 200 5 .4 Intresseorganisationemas roll i den svenska bered- ningsprocessen .......................... 203 5 .5 Remissförfarande ........................ 205 6 Svensk representation i EG-organen ............ 209 6.1 Allmänna utgångspunkter ................... 209 6.2 Arbetet i kommissionen .................... 210 6.3 Kommittéer på verkställighetsstadiet ............ 212

6 .4 Kommissionstjänstemännen .................. 212 6.5 Arbetet i rådet .......................... 213 6 . 6 EG-domstolen .......................... 214 7 Förordnanden, instruktioner och återrapportering . . . . 217 7. 1 Förordnanden ........ * .................. 217 7 .2 Instruktioner ........................... 218

7.2.1 Instruktionens utformning ............. 221

Bilaga A ............................ 223

Forkortningar

BAC Banking Advisory Committee, Rådgivande bankkommittén bet. Betänkande BIS Banken för internationell betalningsutjämning CAP Common Agricultural Policy, EG:s gemensamma jord— brukspolitik Coreper Comité des Représentants Permanents, De ständiga represen— tanternas kommitté Ds Departementsserien ECB Europeiska centralbanken ECBS Europeiska centralbankssystemet ECOSOC Ekonomiska och sociala kommittén EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFTA European Free Trade Association EG Europeiska gemenskaperna EKSG Europeiska kol- och stålgemenskapen EMI Europeiska monetära institutet EMU Ekonomiska och monetära unionen EMS Europeiska monetära systemet EPC Europeiska politiska kommittén ESA EFTA Surviellance Authority Euratom Europeiska Atomenergigemenskapen GATT General Agreement on Tariffs and Trade, det allmänna tull- och handelsavtalet

GJ P Gemensamma jordbrukspolitiken KU Konstitutionsutskottet OECD Organization for Economic Cooperation and Development, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling prop. Proposition S.G.C.I. Le Secretariat Générale de Coordination d'Affaires In— temationales et Economic SJK Särskilda jordbrukskommittén SOU Statens offentliga utredningar

'_'-)(.32935 521515

, 2351 hit”-4?! Lii! best.—i mia, .JMEI _ EMS 3151 AEZ rundnos

,, mn flin?

un (1350

3301 q .1 .;M). 3

51128 1302

Sammanfattning

Inledning

Den fortgående internationaliseringen, där Europaintegrationen för Sveriges del utgör det dominerande inslaget, påverkar i allt större utsträckning det svenska samhällets politiska och ekonomiska villkor. In- temationaliseringen har medfört att ekonomiska och politiska frågor allt oftare knyts till internationella förhållanden och att för Sverige och dess medborgare viktiga beslut fattas utanför landets gränser. Gränserna mellan nationella och internationella frågor suddas ut.

Europeiska gemenskaperna (EG) är en mellanfolklig organisation med överstatliga funktioner. Det som skiljer EG-samarbetet från annat internationellt samarbete är att ett medlemskap i EG bl.a. medför att Sverige för en obegränsad tid inte endast åtar sig folkrättsliga förpliktelser utan även överlåter vissa statsrättsliga befogenheter, bl.a norm— givningsmakten inom vissa områden, till EG:s institutioner. Besluts- fattandet i EG:s råd och övriga institutioner sker i enlighet med be- stämmelserna i de gemenskapsfördrag som Sverige vid ett medlemskap kommer att tillträda. Beslutens bindande verkan uppstår för Sveriges del för att riksdagen med stöd av 10 kap. 5 & regeringsformen, överlåtit viss beslutanderätt till gemenskaperna. Inom dessa sakområden har EG kompetens att fatta beslut som direkt skall tillämpas av svenska myndig- heter och enskilda. Sverige, liksom övriga medlemsländer kommer dock att under kommissionens arbete med dess förslag och rådets beredning av förslagen att ha möjlighet att påverka besluten genom sina företrädare i olika EG-organ.

Vid ett svenskt medlemskap i EG blir det regeringens uppgift att med ansvar inför riksdagen forma den politik som skall styra Sveriges uppträdande i EG:s olika organ.

Berednings- och beslutsprocessen inom EG är komplicerad. Mycket förenklat kan man beskriva beslutsförfarandet inom EG så här. På eget initiativ utarbetar kommissionen ett förslag till beslut. Det finns inga fasta principer för hur kommissionen skall arbeta fram ett förslag. Ibland biträds kommissionen av oberoende konsulter eller av experter från medlemslän— derna eller företrädare för intresseorganisationer. Kommissionen kan också börja sin förankringsprocess med att informellt sända sitt förslag på remiss till företrädare för de olika nationella statsförvaltningarna. Om inte kommissionen tillagts befogenhet att på egen hand utfärda rättsakter föreläggs förslaget rådet för beslut. När rådet i förekommande fall inhämtat yttrande från parlamentet och andra remissorgan läggs ansvaret för ärendets fortsatta beredning på rådets beredningsorgan Coreper eller,

inom särskilda sakområden, på andra permanenta kommittéer såsom Särskilda jordbrukskommittén och Monetära kommittén. Dessa ständiga kommittéer hänskjuter oftast beredningen till arbetsgrupper som analyserar kommissionens förslag och föreslår tillägg eller ändringar. Efter be- redningen fattar rådet sitt beslut.

Ett EG-medlemskap kommer att kräva ökade och delvis förändrade utrednings-, berednings— och förhandlingsinsatser av regeringskansliet. Den svenska förvaltningsmodellen karaktäriseras av ett litet regeringskansli och fristående, till viss del självständiga förvaltningsmyndigheter. Ett bibehållande av denna modell konuner bl.a. att kräva att tjänstemän från förvaltningsmyndigheterna i stor utsträckning bereder underlag för Sveriges position i EG-frågor samt aktivt medverkar i EG—samarbetet som representanter, experter eller företrädare för Sverige. Det svenska deltagandet i EG—samarbetet kommer därför att kräva stora insatser från förvaltningsmyndigheternas sida. Stora krav kommer att ställas på samverkan mellan regeringskansliet och förvaltningsmyndighetema.

Utredningsuppdraget

Vår uppgift kan sammanfattningsvis sägas ha varit att inom ramen för nu gällande grundlagsbestämmelser och med bibehållande av den svenska förvaltningsmodellen analysera hur regeringen/departementen och förvaltningsmyndighetema skall kunna samverka i EG-integrationen. Uppdraget har avgränsats till att avse förhållandena mellan regeringen och förvaltningsmyndighetema och myndigheterna sinsemellan. Enligt di— rektiven skall vi således inte lämna förslag rörande regeringskansliets organisation och arbetsformer vid ett EG-medlemskap.

Vi har också övervägt hur Sverige bör vara representerat i olika EG— organ samt hur instruktionsgivning och återrapportering bör ske.

Andra frågor som undersökts är det svenska kommittéväsendets funktion i ett EG-perspektiv samt intresseorganisationemas roll i beredningspro- cessen i EG-frågor i regeringskansliet.

Betänkandets disposition

I betänkandets inledande del, del I, redogör vi kortfattat för den svenska förvaltningsmodellen (avsnitt 2), Sverige i internationella förhandlingar (avsnitt 3), det svenska kommittéväsendet (avsnitt 5) och intresseorganisa- tionernas medverkan i beredningsprocessen (avsnitt 6). Vidare beskriver vi regeringskansliets organisation inför det västeuropeiska integrations- arbetet (avsnitt 4). En kort beskrivning av hur EG växt fram lämnas i avsnitt 7. Kort berörs även EES—avtalets institutionella uppbyggnad (avsnitt 8). I avsnitten 9 och 10 beskrivs EG:s institutioner samt kommissionens och rådets beredningsorgan. Vi redogör för beslutsprocessen i EG i avsnitt 11. EG—frågornas behandling i några medlemsländer (avsnitt 12) avslutar betänkandets deskriptiva del.

I betänkandets del II redovisar vi en kartläggning av EG:s organisation inom ett antal myndigheters områden. Studien omfattar fem förvaltnings-

myndigheter under regeringen och berörda fackdepartement samt Sveriges Riksbank. Vi har avgränsat kartläggningen till arbetsmiljöområdet, finansiella tjänster, jordbruksområdet, konkurrensområdet och socialför- säkringsområdet. Följande myndigheter har medverkat i kartläggningen.

Arbetsmarknadsdepartementet/Arbetarskyddsstyrelsen (arbetsmiljö), Finansdepartementet/Finansinspektionen (finansiella tjänster), Jordbruksdepartementet/Statens jordbruksverk (jordbruk), Nåringsdepartementet/Konkurrensverket (konkurrens), Socialdepartementet/Riksförsäkringsverket (socialförsäkring). Sveriges Riksbank (finansiella tjänster).

Vi redovisar EG:s organisation i fråga om kommittéer, arbetsgrupper och andra organ inom gemenskaperna inom de nämnda områdena. Vidare redovisas uppgifter och organisation i integrationsarbetet, exempel på sam— verkansformer och arbetsrutiner, hittillsvarande erfarenheter och behov samt förslag till uppgifts- och ansvarsfördelning mellan departement och förvaltningsmyndighet.

I betänkandets del III redovisar vi våra överväganden och förslag.

Myndigheternas synpunkter i sammanfattning

Departement och förvaltningsmyndigheteri vår studie, har samstämmigt uppgett att det övergripande policyarbetet inom EG-samarbetet bör ligga på departementen. Enighet har också rått om att den modell för samverkan och beredningsprocess som hittills tillämpats i EES/EG-arbetet bör fortleva med vissa justeringar vid ett EG-medlemskap. Rent generellt förutser man dock en tyngdpunktsförskjutning från Utrikesdepartementets handelsavdel- ning mot sakansvarigt departement och fackmyndighet.

Samtliga departement och myndigheter i vår studie har bedömt att Sverige skall vara representerat eller företrätt i samtliga kommittéer och arbetsgrupper som finns i anslutning till EG:s institutioner. Man har varit enig om att departementen skall avgöra formen för svenskt deltagande i EG-organen. Vidare har man ansett att ett medlemskap ställer ökade krav på tydliga instruktioner och på en samordning och uppföljning av EG- frågoma. Man har också betonat att ett framgångsrikt svenskt agerande i EG kommer att kräva ett ökat informationsutbyte mellan tjänstemän på olika nivåer i departement och förvaltningsmyndigheter.

Man har bedömt att den svenska förvaltningsmodellen kan bestå vid ett svenskt medlemsskap och man har inte förutsett några mer betydande organisatoriska konsekvenser. Inte heller har man ansett att ett svenskt medlemskap i EG föranleder några mer betydande ändringar av den nuvarande ansvarsfördelningen mellan departementen och förvaltnings- myndigheterna. EG—arbetet kommer dock att kräva ökade personella resurser.

Regeringskansliets nuvarande arbetsgrupper för integrationsarbetet har bedömts vara ett organisatoriskt lämpligt beredningsorgan där berörda myndigheter och intresseorganisationer kan lägga synpunkter och förslag

på svensk ståndpunkt i—EG—samarbetet. Slutligen har vikten av att få intresseorganisationemas synpunkter på olika frågor vid ett medlemskap framhållits.

Läsanvisning

Vi har i vår beskrivning av kommissionens och rådets olika berednings- organ använt oss av beteckningen expertkommitté på organ under kommissionen och arbetsgrupp på organ under rådet. Vi har också använt oss av beteckningen kommittéer på verkställighetsstadiet för de organ kommissionen är skyldig höra när den utövar delegerad beslutanderätt.

Ett enhetligt svenskt agerande

Genom ett medlemskap i EG ges Sverige möjlighet att som medlem påverka gemenskapernas ställningstagandeni olika frågor. Sverige kommer att erbjudas platser i EG:s olika organ. För att på bästa sätt kunna utnyttja denna möjlighet till inflytande är det av avgörande betydelse att svensk statsförvaltning, såväl organisatoriskt som kompetensmässigt, står väl rustad för att effektivt föra fram Sveriges ståndpunkter i EG.

För Sveriges inflytande i EG kommer det vara viktigt att man redan i ett tidigt skede av beslutsprocessen tar tillvara och verkar för Sveriges intressen. För att få gehör för Sveriges position i de olika EG-organen är det vidare av stor vikt att Sverige visar upp en väl samordnad och förankrad politik i EG-samarbetet. Det kommer också att bli nödvändigt att Sverige i informella förhandlingar och överläggningar samverkar med andra medlemsländer för att finna en för Sverige godtagbar gemensam ståndpunkt.

Bland förutsättningarna för ett framgångsrikt svenskt agerande inom EG måste i första hand framhållas vikten av kompetens, kontinuitet och samordning när det gäller de svenska representantemas arbete på olika nivåer inom EG:s organisation. Sverige måste i EG-samarbetet tala med en röst och utifrån en genomtänkt och konsekvent uppfattning och strategi. För att detta skall kunna uppnås är det av väsentlig betydelse att före- trädarna för Sverige kan agera utifrån instruktioner som är väl genom- arbetade och grundade på en övergripande strategi i EG-arbetet. Likaså är det viktigt att svenska förhandlingspositioner är väl förankrade på politisk nivå samt hos ansvariga myndigheter och berörda intressenter.

Den svenska förvaltningsmodellen håller

En fråga för utredningen har varit huruvida det inom ramen för nu gällande grundlagsbestämmelser och med bibehållande av den svenska förvaltningsmodellen är möjligt att utforma effektiva och korrekta samverkansformer mellan regeringen och dess förvaltningsmyndigheter i EG-arbetet.

Systemet med fristående myndigheter innebär, enligt vår uppfattning, ur konstitutionell synvinkel inte några problem när det gäller regeringens

ansvar gentemot EG. Förvaltningsmyndighetema lyder under regeringen och skall förverkliga de intentioner som kommer till uttryck genom riksdagens och regeringens beslut. [ regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda förvaltningsmyndighetemas verksamhet. De svenska förvaltningsmyndighetema har, förutom i ärenden som rör myndig— hetsutövning mot enskild eller mot kommun eller lagtillämpning, en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen. Inom ramen för regerings- formen och riksdagens beslut är det regeringen som på egen hand har att bedöma i vilken utsträckning den önskar styra sin förvaltning.

Förvaltningsmyndighetema har inte någon egen befogenhet att meddela föreskrifter. De föreskrifter som myndigheterna beslutar har sin grund i bemyndiganden från riksdagen eller regeringen.

Regeringen kommer att i EG-arbetet behöva medverkan av personal från förvaltningsmyndighetema. Detta kan komma att medföra vissa på- frestningar på dagens organisationsmodell och ställa delvis andra krav på verksledningama. Regeringens styrning av verksamheten inom dessa områden kommer enligt vår bedömning att bli tydligare än tidigare.

En viktig fråga för oss har varit hur regeringen, med beaktande av konstitutionella aspekter, bör hantera arbetet med att forma och driva regeringens politik i de olika EG-organen och hur berörda myndigheter sinsemellan skall samordna sin verksamhet.

Vi bedömer att regeringen i dag har de möjligheter att styra för- valtningsmyndighetema som behövs i EG-arbetet. Här liksom inom andra områden krävs det dock att regeringen, för att säkerställa att förvaltnings- myndighetema driver sin verksamhet i enlighet med regeringens in- tentioner och inte låter aktiviteterna präglas av sektoriella särintressen, genom normgivning, tydliga myndighetsdirektiv och riktlinjer klart anger kraven på förvaltningsmyndighetemas verksamhet. Vidare måste man från regeringskansliets sida tydliggöra ansvarsfördelningen mellan departement och myndighet.

En viktig del av regeringens styrning också inom detta område är formerna för uppföljning, granskning och bedömning av den offentliga verksamheten. Denna styrning bör huvudsakligen kunna ske inom ramen för budgetprocessen med krav på en ständig dialog, fullständiga redovis- ningar, fortlöpande rapporter inom särskilda områden etc.

Vid ett EG—medlemskap kommer gemenskaperna att besluta om rättsregler som i dag ligger inom förvaltningsmyndighetemas verksam- hetsområde. Vid ett EG-medlemskap ansvarar regeringen gentemot gemenskaperna t.ex. för att direktiv inom en viss angiven tidsperiod införlivas i svensk rättsordning samt att det inte utfärdas författningar som strider mot EG:s rättsakter och EG—domstolens praxis. Förvaltnings— myndighetema kommer i stor utsträckning att ansvara för den interna normgivningen som EG-besluten kan kräva. Skäl finns därför att förstärka regeringens kontrollmöjligheter av myndigheternas föreskriftsverksamhet. Som ett led i resultatstymingen pågår ett arbete med att ta fram en samlad bild av författningsbeståndet. Arbetet med denna regelreformering går ut på att förenkla regelsystemet, klarlägga den legala strukturen, skapa register av olika slag samt avskaffa föråldrade och onödiga regler. I

samband med detta arbete bör även en genomgång göras av förvaltnings- myndighetemas författningar i syfte att analysera ett EG-medlemskaps konsekvenser i fråga om redan utfärdade regler. Vidare bör man finna former för att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna, i den mån de har bemyndiganden, beslutar de föreskrifter som olika EG—direktiv kan kräva.

EG-direktiv innehåller regelmässigt bestämmelser om nationell rapportering till EG-kommissionen rörande genomförandet. För att regeringen skall kunna fullgöra denna rapporteringsskyldighet förordar vi att förvaltningsmyndigheterna åläggs en skyldighet att fortlöpande till regeringen eller till ett organ som regeringen bestämmer redovisa när och på vilket sätt myndigheten infört EG-direktiv i svensk rätt.

För att regeringen skall få en samlad bild över det svenska deltagandet i EG:s olika organ bör regeringen även överväga en skyldighet för departement och myndigheter att löpande redovisa sitt deltagande i EG:s olika organ till det organ inom regeringskansliet som svarar för samord— ningen i EG—frågor.

Man har under de senare åren strävat efter att införa en resultat— orienterad styrning i statsförvaltningen. Vid ett EG-medlemskap kan förvisso delar av den statliga förvaltningen och dess struktur, organisation, planerings- och budgetcykler komma att påverkas, men integrationen kommer inte att hindra en fortsatt resultatorienterad styrning av för- valtningsmyndigheterna. Såvitt vi förstått finns det inga regler i EG som begränsar ländernas möjligheter att utforma budgetprocessen och budgetdokumenten på det sätt som de själva finner lämpligt. Självklart måste dock integrationsarbetet ingå som en naturlig och väsentlig del i den nya budgetprocessen. Det finns inte heller något formellt hinder för budgetering och beslut om budgetramar för längre tid än ett år som nu successivt introduceras i den svenska budgetprocessen. Fleråri ga rambeslut inom olika politikområden ligger snarare i linje med EG:s egna strävan- den.

Samordningen med EG:s institutioner och medlemsländer i ekonomiska frågor skulle underlättas om Sverige, i likhet med EG och EG-länderna med undantag av Storbritannien, tillämpade kalenderåret som budgetår, något som Riksdagsutredningen föreslagit i sitt nyligen avgivna be- tänkande.

Regeringen och förvaltningsmyndigheterna i integrations— arbetet

Vi har under vårt arbete kunnat konstatera att förberedelsearbetet inför ett EG-medlemskap har kommit olika långt. Det råder på sina håll inom departement och förvaltningsmyndigheter fortfarande en viss osäkerhet om hur de kommer att beröras av EG-samarbetet. Flera myndigheter har efterlyst en tydligare styrning och prioritering av arbetet inför ett EG—med- lemskap. Man har också sett ett behov av att klarlägga ansvarsfördelningen mellan departement och myndighet vad gäller medverkan i EG:s olika organ.

Målet för EG-förhandlingama är att Sverige skall kunna bli medlem i början av år 1995. I god tid dessförinnan måste departement och förvalt- ningsmyndigheter inom respektive ansvarsområde analysera konsekven- serna av ett medlemskap. Vidare måste organisation och arbetsformer för EG-arbetet läggas fast och nödvändiga rekryterings- och utvecklings- insatser genomföras.

I den mån det inte redan skett måste därför varje departement i samarbete med sina förvaltningsmyndigheter, på liknande sätt som redovisas under avsnitt 11, i detalj kartlägga EG:s organisation i fråga om kommittéer, arbetsgrupper och andra organ inom respektive myndighets ansvarsområde. I samband därmed bör behovet av och kraven på svenskt deltagande övervägas. Vidare bör det klaras ut i vilka EG-organ som respektive departement och förvaltningsmyndighet skall företräda Sverige samt vilken uppgifts- och ansvarsfördelning som skall råda mellan departement och myndighet. I detta sammanhang bör även samverkans- former och arbetsrutiner, däribland former för instruktionsgivning och återrapportering, bestärmnas. Det ligger i sakens natur att en omprövning kan behöva ske efter en tids praktiska erfarenheter av arbetet i EG-organen och att man först då på ett mera definitivt sätt kan lägga fast formerna för samverkan.

Det är också viktigt att departementen och myndigheterna finner en form för de prioriteringsdiskussioner som fortlöpande måste föras kring vilka frågor som med utgångspunkt i svenska intressen bör sättas främst. För att departement och myndigheter skall kunna föra en meningsfull prioriteringsdiskussion bör myndigheterna snarast kartlägga vilka rationaliseringsmöjligheter som kan följa av ett EG-medlemskap. Myndig- heterna bör också kartlägga vilka verksamhetsområden som kan bli föremål för internationell konkurrens, t.ex. vad gäller kontroll- och tillståndsverksamheter. Man bör vidare redovisa myndigheternas behov av kompetensutveckling inför ett EG-medlemskap för att möta de krav som ställs i EG-samarbetet.

För att följa upp detta arbete bör departementen i samarbete med sina respektive förvaltningsmyndigheter inför årsskiftet 1993/94, i sådan tid att statsmakterna senast vid behandlingen av 1994 års kompletteringsproposi- tion kan ta ställning till eventuella åtgärder, för regeringen redovisa konsekvenserna av ett EG-medlemskap för respektive verksamhet och ansvarsområde samt planerad arbetsfördelning och samverkansformer mellan departement och myndighet.

Hur denna samordning organisatoriskt skall ske ligger utanför ut- redningens uppdrag. Hithörande frågor bör övervägas i samband med den översyn av regeringskansliets organisation som nu pågår.

EG-frågomas beredning

Ur konstitutionell synpunkt är frågan om Sveriges agerande vid ett statsråds deltagande i ett rådsmöte inte ett regeringsärende, se Grund- lagsutredningens inför EG betänkande EG och våra grundlagar (SOU 1993:14 s.179). Beslutsfattandet i rådet sker enligt bestämmelserna i de

gemenskapsfördrag som Sverige avser att tillträda och beslutens bindande verkan uppstår för Sveriges del för att riksdagen med stöd av 10 kap. 5 & regeringsformen överlåtit beslutanderätten till gemenskaperna. För det fall Sveriges position i en EG-fråga handläggs som ett regeringsärende kommer den svenska beredningen av frågan om hur Sverige bör agera under EG:s berednings- och beslutsprocess att omfattas av bestämmelserna i 7 kap. regeringsformen. Även vid regeringens handläggning av frågor inom EG:s normgivningskompetens som formellt inte utgör regeringsären- den bör principerna i 7 kap. regeringsformen vara vägledande för beredningen.

Regeringen bestämmer oavsett om en fråga är EG—anknuten eller ej hur underlaget för regeringens ställningstagande skall tas fram. Det kan ske genom arbete i departementen, i ett stående beredningsorgan, genom en särskild kommitté eller anförtros annan från departementen fristående uppdragstagare.

Kommittéväsendet är i väsentliga avseenden en effektiv modell för att ta fram underlag för regeringens beslut, men alternativ och komplement kommer att behövas. Vi bedömer alltså att det faktiska utrymmet för ut— redningsinsatser av kommittéer konuner att minska vid ett EG-med- lemskap. Bland annat kommer sannolikt förvaltningsmyndighetemai stor utsträckning att utnyttjas för att ta fram beslutsunderlag.

Till skillnad från många av 15st medlemsländer har Sverige ett formellt reglerat remissförfarande. Enligt 7 kap. 2 & regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall vidare tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Hur denna externa beredning skall gå till är en angelägenhet för regeringen.

Intresseorganisationernas roll i den svenska beredningsprocessen

Frågan om intresseorganisationemas framtida roll i regeringens be- redningsprocess togs också upp i våra direktiv. Möjligheten för intresse- organisationema att yttra sig vid regeringens beredning av ärenden får ses som ett utslag för den svenska demokratin. Regeringskansliet och intresse- organisationema bör vid ett medlemskap i EG föra en öppen dialog. Vi anser att berörda intresseorganisationer i stående beredningsorgan inom regeringskansliet bör få information om och beredas tillfälle att lämna synpunkter på hur svensk ståndpunkt skall utformas i de frågor som kommer upp i EG-arbetet. Det finns från regeringens sida också ett behov av att allteftersom beslutsprocessen fortskrider inom EG nationellt förankra sin ståndpunkt. Behov kan finnas av att höra berörda intressenter under 13st olika beredningsfaser. Ett sådant hörande kan ske t.ex. genom ett remissförfarande. en hearing med berörda myndigheter och intresseorgani- sationer, inhämtande av synpunkter av inom regeringskansliets stående beredningsorgan, t.ex. av det slag som utnyttjats under EES—arbetet, eller genom hörande av en tillfälligt inrättad referensgrupp inom t.ex. sakansva- rigt departement. Formen för och inom vilka tidsramar den nationella

beredningen kommer att bestämmas av frågans karaktär och EG:s tidsramar.

Samordning

Ett medlemskap i EG aktualiserar behovet av en samordnad beredning av de frågor som omfattas av EG-samarbetet. Kravet på gemensam och samordnad beredning ter sig vid ett EG-medlemskap än viktigare, eftersom Sverige vid ett medlemskap inte ens kan ta initiativ till, än mindre själv besluta om regeländring inom EG:s kompetensområde.

Våra utländska erfarenheter visar att det ofta är i expertkommittéema under kommissionen som de grundläggande dragen i olika förslag utarbetas. Redan på detta stadium av beslutsprocessen bör Sverige om möjligt ha en förankrad ståndpunkt.

Vi förutsätter att det inom regeringskansliet kommer att finnas stående beredningsorgan i någon form och att vissa departement är representerade i samtliga dessa organ. Likväl kan det finnas skäl att inför ett EG- samarbete stärka den formella samordningen mellan departement och myndigheter. Ett förslag är att i budgetprocessen, där möjlighet ges till mål- och resultatstyming, ställa krav på ett för myndigheterna anpassat samrådsförfarande med berörda departement och myndigheter. En annan möjlighet är att i verksförordningen ta in en allmän föreskrift om skyldighet för myndigheter att samråda med andra berörda i EG-frågor. För att underlätta departementens och förvaltningsmyndighetemas dialog och samordningen av EG-frågorna bör det skapas ett forum för regel- bundna möten mellan departementsledningen och dess verksledningar.

Svensk representation i EG-organen

Det är som nämnts regeringen som företräder Sverige i EG-samarbetet. Ett bibehållande av den svenska förvaltningsmodellen kommer emellertid att kräva en omfattande medverkan av tjänstemän från förvaltningsmyndig- heterna i EG-arbetet, bl.a. som representanter, experter eller företrädare för Sverige.

Vi föreslår att sakansvarigt departement bör ansvara för svensk representation i EG:s olika organ. Sakansvarigt departement bör också fatta beslut om vem som skall företräda Sverige i EG-samarbetet.

Ansvarsområde och arbetsuppgifter för tjänstemän och specialattachéer vid den svenska ständiga representationen bör i sina huvuddrag framgå av arbetsordning eller befattningsbeskrivningar vid representationen. Förordnande för tjänstemän i departement och förvaltningsmyndigheter att som ombud eller experter företräda Sverige bör antingen kunna ske genom generella förordnanden inom ett visst sakonrråde eller förordnande inom en viss arbetsgrupp eller kommitté. Ett förordnande bör naturligtvis också kunna begränsas till ett visst förhandlingstillfälle eller viss sakfråga. Vid EG-domstolen och Första instansrätten skall Sverige företrädas av ombud som utses för varje ärende. Ombudet får biträdas av en expert eller av en advokat.

Instruktion bör som regel lämnas i alla ärenden som behandlas i EG— organen. Denna bör utarbetas av sakansvarigt departement efter gemensam beredning med andra berörda departement och myndigheter och med det organ som har ansvaret för samordningen för regeringens agerande i EG. Även andra intressenter bör vid behov höras.

Vi föreslår också att svenska ombud och representanter åläggs en strikt återrapporteringsskyldighet. Sakansvarigt departementet bör åläggas skyldighet att följa upp delegatens medverkan och vidarebeforda in- formation till det organ inom regeringskansliet som ansvarar för samord- ningen i EG-frågor och till berörda förvaltningsmyndigheter.

Del I Bakgrund

1. Utredningsuppdraget

Sverige är på väg in i det europeiska samarbetet. Regeringen lämnade den 1 juli 1991 in en ansökan om medlemskap i Europeiska gemenskaperna (EG). Förhandlingar om medlemskap i EG - eller i den Europeiska unionen (EU), som bildas om Maastricht-fördraget ratificeras av EG:s medlemsländer - påbörjades den 1 februari 1993. Målet är att Sverige skall kunna ta ställning till ett avtal om medlemskap år 1994 för att möjliggöra ett svenskt medlemskap år 1995.

Vägen till ett medlemskap kan sägas gå via avtalet om Europeiska ekonomiska sarnarbetsonrrådet, EES-avtalet. Avsikten är att avtalet skall träda i kraft under år 1993.

Vid ett medlemskap i EG blir det regeringens uppgift att med ansvar inför riksdagen forma den politik som skall styra Sveriges agerande i EG:s olika organ. Den europeiska integrationen kommer att kräva ökade och delvis förändrade utrednings-, berednings- och förhandlingsinsatser av regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna, vilket kommer att få betydande återverkningar på den svenska statsförvaltningen.

I Statsrådsberedningens promemoria den 25 oktober 1991, "Svensk statsförvaltning inför närmandet till EG", diskuteras effekterna för statsförvaltningen med anledning av både ett EES-avtal och ett svenskt medlemskap i EG. Där konstateras att integrationsprocessen kommer att ställa nya krav på samarbetet mellan regeringen och dess myndigheter. Sveriges medverkan i den europeiska integrationen kommer vidare, enligt promemorian, att ställa särskilda krav på normgivning och regeltillämpning samt på ökade berednings-, utrednings- och förhandlingsinsatser. Vidare kommer det att krävas struktur- och organisationsförändringar, ändrade planerings— och budgetprocesser, nya arbetsformer samt kompetens— utvecklings- och rekryteringsinsatser inom stora delar av den svenska statsförvaltningen.

Mot denna bakgrund beslöt regeringen den 23 januari 1992 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda vissa frågor om den svenska statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett svenskt EG- medlemskap m.m.

1.1. Direktiven

Utredningsuppdraget framgår av Justitiedepartementets promemoria den 21 januari 1992 "Om den svenska statsförvaltningens medverkan vid ett svenskt EG-medlemskap - ett utredningsuppdrag". Som bakgrund till uppdraget nämns bl.a. följande.

Uppgiften att företräda Sverige i mellanfolkliga relationer ankommer enligt regeringsformen på regeringen. Det är regeringen som enligt 1 kap. 6 & regeringsformen styr riket, och det är också regeringen som enligt 10 kap. 1 & regeringsformen ingår överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer. Regeringen har emeller- tid enligt 10 kap. 3 & regeringsformen en möjlighet att uppdra åt sina förvaltningsmyndigheter att ingå internationella överenskommelser.

Beslut om deltagande i mellanstatliga förhandlingar fattas främst av Utrikesdepartementet. Inget hindrar att en tjänsteman vid en viss myn- dighet utses att företräda regeringen som ombud. Den ordningen gäller i dag och bör kunna tillämpas också sedan Sverige inträtt som medlem i EG.

Inom ramen för de av regeringen i samverkan med riksdagen fastlag- da riktlinjerna för EG-politiken kommer en aktiv medverkan från olika förvaltningsmyndigheter att behövas i EG:s beslutsprocess. Bl.a kommer krav att ställas på deltagande i de ca 3 000 kommittéer som under EG-kommissionens ordförandeskap förvaltar och tillämpar EG:s regelverk. Det kommer då att bli nödvändigt att Sverige representeras av tjänstemän från berörda myndigheter och att dessa måste få instruktioner i någon lämplig form. Vidare måste ofta underlag för ställningstaganden i EG-samarbetet tillhandahållas av förvaltnings- myndigheter.

Beslutsprocessen i EG kan sägas omfatta tre successiva tidsfaser. Till en början medverkar individuella experter från medlemsländerna. Därefter vidtar en mellanstatlig beredning som i slutskedet mynnar ut i ett gemensamt beslut grundat på de nationella ställningstagandena. Allteftersom beslutsprocessen fortgår förutsätts en allt fastare intern förankrings- och beredningsprocess inom den nationella förvaltningen.

Erfarenheterna från EG:s medlemsländer visar att det i EG-arbetet inte går att göra en tydlig skillnad mellan utrikes- och inrikespolitik. Detta kommer att påverka arbetsfördelningen såväl inom regerings- kansliet som mellan regeringen och myndigheterna.

Den svenska förvaltningsmodellen karaktäriseras av ett litet rege- ringskansli och förvaltningsmyndigheter som ofta traditionellthar brukat beskrivas som från regeringen fristående ämbetsverk. Myndigheternas självständiga ställning vid myndighetsutövning och lagtillämpning kommer till principiellt uttryck i 11 kap. 7 & regeringsformen. Under 1980-talet har dock betoningen allt mera lagts på regeringens uppgift att styra den statliga förvaltningen och på att myndigheterna, i varje fall utanför det område som omfattas av 11 kap. 7 5, lyder under regering- en (11 kap. 6 5 regeringsformen).

En annan sak som är typiskt för den svenska förvaltningsmodellen är att man har kommit långt i fråga om decentraliseringen och delegering inom administrationen. Tyngdpunkten i verksamheten ligger i betydande utsträckning på regional och lokal nivå. Beslutanderätt har i hög grad lagts på sådana organ i stället för på regeringen och centrala myndig- heter.

I flera av EG—länderna tillämpar man andra förvaltningsmodeller. I t.ex. Danmark finns en statsförvaltning där regeringen håller samman de olika förvaltningsnivåerna med ministerier och direktorat m.m. I

motsats till vad som gäller i Sverige tillämpas på många håll också principen om ministerstyre.

Frågan om en koordinering av den svenska statsförvaltningens agerande i EG:s berednings- och beslutsprocess har stor betydelse för utformningen av den svenska politiken i EG:s olika organ. Mot denna bakgrund bör det utredas hur man utifrån våra förutsättningar effektivt skall föra ut en väl samordnad och förankrad politik i EG-samarbetet.

De uppgifter som enligt direktiven ålagts utredaren var följande.

Uppgiften för utredaren kan sammanfattningsvis sägas vara att analysera hur regeringen och förvaltningsmyndigheterna skall kunna samverka i EG-integrationen. Det är emellertid inte utredarens uppgift att lämna förslag till hur regeringskansliets organisation och arbetsformer skall vara utformade inför ett EG-medlemskap.

En viktig fråga i utredningen är hur arbetet med att från regeringens sida ställa tydligare krav på myndigheternas verksamhet, följa upp resultaten och se till att styrsystemet fungerar effektivt skall kunna drivas vidare också i ett EG-perspektiv.

En annan viktig del utgör frågan om deltagandet av myndigheternas specialister m.fl. i arbetet med att forma och driva regeringens politik såväl i Sverige som i de olika EG-organen. Med beaktande av de konstitutionella aspekterna bör därför särskilt utredas dels hur arbetet i detta hänseende skall hanteras i regeringskansliet och ledas av regeringen, dels hur de berörda myndigheterna sinsemellan skall samordna sin verksamhet. En myndighet som i olika egenskaper - t.ex. som både förhandlare och tillämpare - kommer i kontakt med in- tegrationsfrågoma, skall inte behöva komma i en dubbelställning i förhållande till regeringen eller i övrigt.

Utredaren bör överväga om intresseorganisationema på samma sätt som hittills skall ges en roll i sammanhanget genom deltagande i regeringskansliets beredningsprocess.

Det är också viktigt att pröva vilka principer som bör gälla för deltagande i EG:s olika kommittéer och organ. Detta gäller principer för både förordnanden och instruktionsgivning.

Utredaren bör även studera det svenska kommittéväsendets funktion vid EG-integrationen.

1.2. Arbetets uppläggning

För att få en bild av förutsättningar och former för samverkan mellan regeringen och myndigheterna har vi studerat integrationsarbetet vid ett antal departement och förvaltningsmyndigheter. Denna studie, som redovisas i del II, har utförts av utredningens experter Tina Ekedahl och Thomas Pålsson (projektledare), Statskontoret.

Studien omfattar fem myndigheter under regeringen och berörda departement samt Sveriges Riksbank. Utgångspunkten för valet av myndig- heter har varit att de på olika sätt berörs av den inre marknadens fyra friheter samt den sociala dimensionen och att deras verksamhetsområden i hög grad berörs av ett EG-medlemskap. De myndigheter som medverkat i kartläggningen är Arbetarskyddsstyrelsen, Finansinspektionen, Konkur— rensverket, Riksförsäkringsverket, Statens jordbruksverk samt Sveriges

Riksbank. Riksbanken intar en särställning genom att den är en myndighet under riksdagen.

Från berörda departement och förvaltningsmyndigheter har följande personer i egenskap av experter i utredningen medverkat i kartläggning och faktainsamling: departementsrådet Christer Måhl, Arbetsmarknads- departementet, tillsynschefen Bertil Remaeus, Arbetarskyddsstyrelsen, kanslirådet Per Holmstrand och departementsrådet Magnus Lundeberg, Finansdepartementet, avdelningsdirektören Bo Grebom, Finansinspektio- nen, avdelningsdirektören Willem van der Hoeven, Sveriges Riksbank, expeditionschefen Karl Olov Öster, Jordbruksdepartementet, avdelnings- chefen Per—Göran Öjeheim, Statens jordbruksverk, departementsrådet Ann- Christin Nykvist, Näringsdepartementet, direktörerna Lennart Göransson och Monica Widegren, Konkurrensverket, kanslirådet Bengt Sibbmark, Socialdepartementet, och avdelningschefen Bjarne Almström, Riksför- säkringsverket.

En referensgrupp har varit knuten till utredningen. Den har bestått av budgetchefen Inga-Britt Ahlenius, Finansdepartementet, förhandlings- sekreteraren Robert Cloarec, Statens arbetsgivarverk, överdirektören Arne Gadd, Riksrevisionsverket, kommerserådet Arne Kjellstrand, Kommerskol- legium, rättschefen Pernilla Lindh, Utrikesdepartementet. samt ex- peditionschefen Göran Regner och departementsrådet Göran Schäder, Justitiedepartementet.

Erfarenheter av samordning av EG-arbete har inhämtats från Danmark, Storbritannien, Irland, Frankrike och Tyskland.

EG—delegationen i Bryssel har bistått med material och synpunkter. Utredningen har översiktligt tagit del av Norges och Finlands in- tegrationsarbete.

För att belysa intresseorganisationemas deltagande i regeringskansliets beredningsprocess och andra närliggande frågor har utredningen hållit en hearing med företrädare för intresseorganisationema.

Utredningen har vidare inhämtat synpunkter från Generaldirektöremas förening och några av ordförandena i de arbetsgrupper för integrations- arbetet som inrättats inom regeringskansliet.

Vi har samrått med Grundlagsutredningen inför EG och Riksdags— utredningen. Utredningen har vidare haft löpande kontakter med generaldi- rektören Lars Jeding, som i Finansdepartementet har gjort en allmän studie av vilka nya krav statsförvaltningen kommer att ställas inför de närmaste åren på grund av intemationaliseringen.

2. Den svenska förvaltningsmodellen

2.1. Förvaltningsorganisationen

Den svenska statsförvaltningen skiljer sig i vissa avseenden från för- valtningen i de flesta andra länder. Vi har av tradition ett jämförelsevis litet regeringskansli och fristående, i viss omfattning självständiga förvaltningsmyndigheter.

Det löpande förvaltningsarbetet sköts av statliga förvaltningsmyndig— heter, som på eget ansvar skall verkställa riksdagens och regeringens beslut. De svenska förvaltningsmyndighetemas förbindelser med regering— en förmedlas av vederbörande departement, men myndigheterna lyder under regeringen i dess helhet.

Regeringen skall enligt 1 kap. 6 & regeringsformen med ansvar inför riksdagen styra riket. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda statsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen. De statliga förvaltningsmyndigheterna är emellertid, enligt 11 kap. 7 & regeringsformen, tillförsäkrade en viss självständighet även gentemot regeringen. Det gäller beslut i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämp— ning av lag. Regeringen får i sådana ärenden inte lägga sig i hur en för— valtningsmyndighet beslutar i ett enskilt fall.

Förvaltningsmyndighetemas uppgifter, organisation och arbetssätt regleras genom instruktioner, som utfärdas av regeringen. Varje myndig— het har sin instruktion. Därutöver är en del gemensamma bestämmelser sammanförda i verksförordningen (1987: 1100). Verksförordningen gäller för en myndighet, i den mån regeringen i myndighetens instruktion har förordnat därom. På detta sätt har verksförordningen gjorts tillämplig på flertalet centrala förvaltningsmyndigheter. En myndighets instruktion brukar kompletteras med en arbetsordning, beslutad av myndigheten själv.

Regeringen har även andra styrinstrument, t.ex. särskilda regeringsbe- slut och direktiv sarnt rätten att utnämna myndighetschefer, vissa andra högre chefer och att utse myndigheters styrelser. Den finansiella styr- ningen sker huvudsakligen genom budgetprocessen.

Förvaltningsmyndighetema har inte någon på författning grundad behörighet att meddela föreskrifter. De föreskrifter som utfärdas av myndigheterna har sin grund i bemyndiganden från regeringen. Dessa bemyndiganden grundas i sin tur antingen på regeringens s.k. rest- kompetens eller dess rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter eller också i en delegation från riksdagen till regeringen med riksdagens uttryckliga

medgivande till s.k. subdelegation till någon regeringen underordnad myndighet.

Under de senaste årtiondena har det genomförts en omfattande decentra— lisering, delegering och avreglering inom den svenska statsförvaltningen. Förvaltningsmyndigheterna har getts ett stort eget handlingsutrymme. I den nya förvaltningspolitik som riksdag och regering utvecklat under senare delen av 1980-talet har man emellertid allt mer betonat regeringens uppgift att styra myndigheterna och ställa tydligare krav på myndigheternas verksamhet, följa upp den och se till att styrsystemen fungerar. Inom det statliga området har vidare ett omfattande förvaltningspolitiskt utvecklings- arbete bedrivits. Grundläggande i detta arbete har varit att införa en resultatorienterad styrning i statsförvaltningen.

2.2. Förhållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna

Regeringen kan - förutom inom hela fältet för generellt inriktad verksamhet såsom planering och budget - ge direktiv om en för- valtningsmyndighets faktiska handlande i särskilt fall och om handläggning av ärenden i den mån dessa varken avser myndig- hetsutövning mot enskild eller kommun eller lagtillämpning.

Förvaltningsmyndigheternas rättsliga ställning har ingående diskuterats i bl.a. Förvaltningsutredningens betänkande Politisk styrning - administrativ självständighet (SOU 1983z39), Verksledningskommitténs huvud— betänkande Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning (SOU 1985z40), regeringens verksledningsproposition (prop. 1986/87z99), konstitutionsutskottets betänkande över verksledningspropositionen (bet. 1986/87zKU29) samt nu senast i Grundlagsutredningens inför EG be— tänkande EG och våra grundlagar (SOU 1993114).

Av 11 kap. 6 5 första stycket regeringsformen framgår att de statliga myndigheter som inte enligt regeringsformen eller annan lag sorterar under riksdagen lyder under regeringen. Befogenheten att utifrån denna överordnade ställning meddela en förvaltningsmyndighet direktiv till— kommer regeringen som sådan men däremot inte ett enskilt statsråd (ministerstyre). Förvaltningsmyndigheterna står alltså i ett lydnadsför- hållande till regeringen. Denna lydnadsplikt begränsas genom stadgandet i 1 kap. 1 & regeringsformen om att den offentliga makten utövas under lagarna. Därav följer att varken regeringen eller annat samhällsorgan får utfärda direktiv till en förvaltningsmyndighet som strider mot gällande lag. Om styrningen skett genom föreskrifter och en konflikt skulle uppstå har myndigheterna enligt 11 kap. 14 & regeringsformen rätt - och skyldighet -

att sätta en sådan föreskrift åt sidan som strider mot en bestämmelse av högre konstitutionell valör (lagprövningsrätten).

Den närmare omfattningen av myndigheternas lydnadsplikt framgår emellertid först vid en jämförelse med bestämmelsen i 11 kap. 7 & regeringsformen, i vilken undantag görs från den generella lydnadsplikten.

"Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ,

får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag”.

Förbudet mot inblandning avser den del av förvaltningsmyndighetens verksamhet som är särskilt känslig från rättssäkerhetssynpunkt. Avgräns- ningen av denna sektor har primärt skett med hjälp av några centrala förvaltningsrättsliga begrepp som ärende, myndighetsutövning och tillämpning av lag.

Förbudet mot regeringsingripande i en myndighets verksamhet är begränsat till handläggningen av ärende, dvs. den beslutande verksam- heten. Myndigheternas faktiska handlande ligger däremot inom ramen för regeringens bestämmanderätt. Att en myndighet företräder Sverige i mellanstatliga förhandlingar brukar hänföras till faktiskt handlande.

Vidare omfattar 11 kap. 7 & regeringsformen inte samtliga ärenden. Förvaltningsmyndigheterna garanteras en oberoende ställning endast om ärendet rör antingen myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller tillämpning av lag. Den vedertagna definitionen av myndighetsutöv- ning mot enskild är att med sådan avses "utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande". Med uttrycket "tillämpning av lag" avses ärenden i vilka en viss av riksdagen beslutad lag tillämpas, men också ärenden där fråga är om tillämpning av sådana verkställighetsföreskrifter till lagar som regeringen utfärdat. Däremot omfattas inte av regeringen utfärdade föreskrifter i övrigt.

Det finns i detta sammanhang också skäl att nämna något om tillåtlig- heten av informella kontakter mellan regeringskansliet och myndigheterna.

Regeringens styrning av myndigheterna sker genom bl.a. föreskrifter och andra skriftliga direktiv, som regeringen beslutar. Ett enskilt statsråd eller en tjänsteman på ett departement har således inte någon egen rätt att ge direktiv om hur en myndighet skall handla. Däremot tas ofta informella kontakter mellan företrädare för regeringskansliet och tjänstemän hos myndigheterna. Sådana kontakter betraktas som helt naturliga och före- kommer dagligen. Dessa informella kontakter utgör, och har alltid utgjort, ett viktigt, naturligt och oundgängligt komplement till regeringens formella styrning av myndigheterna.

Både Förvaltningsutredningen och Verksledningskommittén har ingående behandlat denna typ av informella kontakter. Båda utredningarna har, efter en strikt analys av regeringsformens regler, stannat för att regeringsformen inte ens lägger något hinder i vägen för sådana kontakter och det finns ett begränsat utrymme för sådana kontakter också inom 11

kap. 7 å- området. Men inom det området bör- enligt verksledningspro- positionen- kontakterna präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med lagrummet.

Även konstitutionsutskottet yttrade ett varningens ord beträffande informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna 1 samband med behandlingen av verksledningspropositionen(bet.1986/87: KU29 s. 13 f. ). Äterhållsamheten måste, menade utskottet, vara särskilt stor på det område som täcks av 11 kap. 7 & regeringsformen. Kontakterna där borde i hög grad avse informationsutbyte. Utskottet fann också anledning att under- stryka att myndigheterna, oavsett vilka informella kontakter som före- kommit, bär det fulla ansvaret för besluten i de enskilda fallen.

3. Sverige i internationella förhandlingar

3.1. Internationella förhandlingar ur konstitutionell synvinkel

Enligt regeringsformen är det regeringen som ingår överenskommelser med annan stat eller mellanstatlig organisation (10 kap. l & regerings- formen). Det är också regeringen som företräder Sverige i sådana sammanhang, vilket följer av bestämmelsen i 1 kap. 6 & regeringsformen att regeringen styr riket. Instruktioner till svenska förhandlare som företräder Sverige i mellanstatliga förhandlingar har oftast formen av riktlinjer från det ansvariga statsrådet eller sakansvariga departementet men kan också vara ett regeringsbeslut.

I de fall förhandlingarna syftar till ett folkrättsligt bindande avtal kan de internationella förhandlingarna närmast jämföras med den berednings- process som föregår ett regeringsbeslut. Om förhandlingarna leder fram till ett förslag till avtal som det ansvariga statsrådet anser att Sverige bör ingå, föreslår statsrådet att regeringen fattar beslut om att vidta åtgärder så att Sverige blir bundet av avtalet. Regeringen får dock enligt 10 kap. 2 & regeringsformen inte ingå en för riket bindande överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om överenskommelsen i övrigt gäller ett ämne i vilket riksdagen skall besluta. Riksdagens godkännande fordras också av överenskommelser som, utan att förutsätta lagstiftning eller något annat riksdagsbeslut, är av större vikt. Om rikets intresse kräver det, kan dock regeringen i det senare fallet avstå från att höra riksdagen och i stället överlägga med Utrikesnärruiden innan överenskommelsen ingås. Överenskommelser som inte fordrar riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan kan regeringen enligt 10 kap. 3 & regeringsformen uppdra åt förvaltningsmyndigheter att ingå.

EG-samarbetet inom gemenskapernas kompetensområde kommer vid ett medlemskap konstitutionellt inte att grunda sig på 10 kap. 1 & regerings- formen utan på att riksdagen enligt 10 kap. 5 & regeringsformen överlåtit viss beslutanderätt till gemenskaperna. I princip kommer de gemensamt fattade besluten att gälla omedelbart här i landet. Medlemsstaternas deltagande i EG-organen följer gemenskapsrättsliga regler och principer. Frågan om hur Sverige slutligen skall ställa sig inför ett beslut inorn gemenskaperna kommer emellertid att ha beretts i olika nationella organ.

Det är också möjligt att Sveriges position lagts fast genom formellt beslut av regeringen.

Vid ett EG-medlemskap kommer vidare rätten att ingå överenskommel— se med annan stat eller mellanfolklig organisation (traktaträtten) vad gäller gemenskapens område att tillkomma EG och inte Sverige.

Även om gemenskapsrätten och EG—samarbetet är av särskild art finns det anledning att som en allmän bakgrund något beröra Sveriges deltagan- de i internationella förhandlingar i dag.

Deltagande i mellanstatliga förhandlingar

Sverige deltar i en mängd olika mellanstatliga förhandlingar. Deltagandet i sådana förhandlingar sker inom ramen för vad som brukar benämnas regeringens faktiska handlande. Vissa förhandlingar leder inte fram till några folkrättsliga förpliktelser för Sverige och i dessa fall blir det ur konstitutionell synvinkel inte fråga om annat än faktiskt handlande.

Instruktionsgivningen till den som företräder Sverige vid mellanstatliga förhandlingar kan jämföras med de direktiv för beredningen av ett ärende som ges av det ansvariga statsrådet eller på lägre nivå i ett departement. Något avgörande i formell mening är det inte fråga om på detta stadium. Regeringen behöver därför inte engageras, men inget hindrar naturligtvis att statsrådet för upp frågan om instruktionens utformning till regeringen, om instruktionen bedöms ha stor betydelse.

Det kännetecknande för den konstitutionella situationen i dag är att det krävs regeringsbeslut för undertecknande av avtal. I förekommande fall skall riksdagens godkännande av överenskommelsen inhämtas. Därefter kan regeringen besluta om ratifikation av avtalet. Ett internationellt avtal blir bindande för Sverige först när det ratificerats eller - om ratifikation inte krävs - när det ingås. Om lagstiftning krävs eller föreskrifter i annan form måste utfärdas för att Sverige skall kunna uppfylla förpliktelsema i ett internationellt avtal, får detta ske genom inkorporering eller trans- formering av avtalets bestämmelser.

Vad gäller EG—området kommer de förutsättningar som nu har angetts att väsentligt ändras vid ett svenskt medlemskap. Då kommer beslut som fattas av EG att bli bindande för Sverige utan nationella beslut och de normer som utfärdas av EG skall tillämpas av svenska domstolar och myndigheter utan att särskilda nationella föreskrifter utfärdas (direkt tillämplighet).

F örvaltningsmyndigheter ingår internationella överenskommelser

Svenska förvaltningsmyndigheter ingår i dag ett stort antal internationella överenskommelser efter bemyndigande från regeringen. Sådan kompetens kan endast överföras i fall då den avsedda internationella överenskommel- sen inte föranleder föreskrifter i lag eller annars kräver behandling i riksdagen. Ytterst är det dock den svenska staten som ansvarar för att åtagandena uppfylls. Det är därför väsentligt att regeringen har överblick över vilka överenskommelser som Sverige är bundet av.

Den löpande kontrollen av Sveriges internationella förpliktelser utövas på två sätt. Dels har statliga myndigheter enligt 10 kap. 8 5 regerings- formen en allmän upplysningsplikt beträffande frågor med internationell anknytning, dels har förvaltningsmyndigheterna sedan år 1991 en skyldighet att förteckna de internationella överenskommelser de ingår.

Enligt 10 kap. 8 & regeringsformen skall chefen för Utrikesdepartemen- tet underrättas, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. Skälet härtill är att det i fråga om utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse av enhetlighet, konsekvens och en sammanhållen be- dömning. Myndigheternas upplysningsskyldighet innebär att chefen för Utrikesdepartementet skall underrättas redan innan beslut fattas i frågan, så att ärendets utrikespolitiska aspekter kan vägas in.

3 .2 Ombud

Förhandlingar med en annan stat eller inom en internationell organisation administreras av Utrikesdepartementet för hela regeringskansliets räkning och även för de myndigheter som sorterar under departementen. Därtill kommer att Utrikesdepartementet, enligt departementsförordningen (1982zll77), skall handlägga förvaltningsärenden som gäller rikets förhållande till och överenskommelser med andra stater och mellanstatliga organisationer.

Beslut om deltagande i mellanstatliga förhandlingar fattas således i form av departementsbeslut i Utrikesdepartementet, i enlighet med den arbets— ordning som gäller för departementet, dvs. i regel av enhetschefen, 21 & förordningen (1982: 1282) med instruktion för Utrikesdepartementet och 34 & Utrikesdepartementets föreskrifter (UF 1981:1). Vanligen utses en departementstjänsteman att som ombud företräda Sverige, men också en tjänsteman hos en förvaltningsmyndighet kan utses för sådant uppdrag inför en förhandling med en annan stat eller en internationell organisation.

Instruktioner till den som företräder Sverige vid mellanstatliga förhandlingar ges oftast från Utrikesdepartementet. I Utrikesdepartementets promemoria den 15 januari 1981, senast reviderad i december 1992, Riktlinjer för handläggning av ärenden om internationella överenskommel- ser, anges riktlinjer för i första hand överenskommelser med andra stater. Dessa riktlinjer är i huvudsak tillämpliga även på överenskommelser som Sverige ingår med internationella organisationer. Av promemorian framgår bl.a. följande beträffande ombud i mellanstatliga förhandlingar.

Förordnande av ombud Vid en förhandling företräds de deltagande staterna av ett eller flera ombud. Ibland biträds ombuden av sakkunniga, observatörer och sekreterare. Tillsammans bildar dessa en förhandlingsdelegation.

Ombud och andra medlemmar av en svensk förhandlingsdelegation förordnas av regeringen eller, vilket är det vanliga numera, efter regeringens bemyndigande av det ansvariga statsrådet. Chefen för Utrikesdepartementet har den 27 november 1975 erhållit generellt bemyndigande att utse ombud m.fl. Om ett annat statsråd bemyndigats att utse förhandlingsdeltagare för visst fall eller generellt inom ett visst område, gäller dock utrikesministems bemyndigande endast om det andra statsrådet är förhindrat att utnyttja sitt bemyndigande.

De statsråd som har förordnats att föredra ärenden som rör utrikes- handel (med undantag för samfärdselfrågor) och ärenden om internationellt utvecklingssamarbete har fått generella bemyndiganden att utse ombud m.fl. 1 de fall där förhandlingarna gäller frågor som omfattas av respektive statsråds förordnande.

Statsråd i andra departement än Utrikesdepartementet har också erhållit generella bemyndiganden att utse förhandlingsdeltagare inom vissa områden.

Ombud m.fl. förordnas normalt genom departementsbeslut. En kopia av förordnandet tillställs ambassaden i det land där förhandlingen skall äga rum eller den svenska delegationen vid den internationella organisation inom vars ram förhandlingen äger rum.

Kostnaderna för dessa förhandlingsuppdrag betalas från tredje huvud— titelns förslagsanslag A5. Särskilda förhandlingar med annan stat eller inom internationell organisation. Anslaget disponeras och administreras av UD för hela regeringskansliets räkning. Från och med den 1 juli 1992 har budgetansvaret delegerats till berörda avdelningar inom UD för de förhandlingsresor som företas inom respektive avdelnings förhandlingsom- råde.

Förhandlingsfullmakt

Som regel behövs inte någon särskild förhandlingsfullmakt för ombud. Delegationens sammansättning brukar dock normalt anmälas till Ut- rikesministeriet av ambassaden på förhandlingsorten eller till vederbörande internationella organisation av den ambassad eller delegation som företräder Sverige i förhållande till organisationen.

Emellanåt begär en inbjudande stat eller organisation att en fullmakt skall företes. En sådan förhandlingsfullmakt undertecknas av chefen för Utrikesdepartementet. Enligt praxis gäller dock ett undantag för vissa fullmakter för förhandlingar inom Internationella arbetstagarorganisationen (ILO), vilka brukar undertecknas av chefen för Arbetsmarknads- departementet.

Ombuds uppgifter

Ett ombud har rätt att föra Sveriges talan vid förhandlingar, att delta i omröstningar, att parafera eventuella överenskommelser (parafering - eng. "initialling" - innebär ett fastställande av den text som är resultatet av förhandlingarna) samt att underteckna eventuella slutakter och protokoll,

vilka brukar innehålla en redogörelse för förloppet och resultatet av en internationell konferens. Ombudet kan vid behov överlåta dessa befogen- heter på andra medlemmar av förhandlingsdelegationen.

Ombudet är däremot inte utan särskilt förordnande behörigt att under- teckna överenskommelser som utarbetats under förhandlingarna.

Instruktion för ombud Som regel utfärdas inga formella instruktioner för ombud eller för- handlingsdelegationer. Undantagsvis kan det förekomma att instruktioner ges genom beslut av regeringen.

4. Integrationsarbetet i regeringskansliet

4.1. Organisationen för integrationsarbetet

Den organisation som upprättades för det västeuropeiska integrationsarbetet inom regeringskansliet våren 1988 har behållits i stort sett oförändrad under såväl EES—förhandlingama som inför medlemskapsförhandlingama.

I spetsen för organisationen står regeringens Statsrådsgrupp för Europafrågor med statsministern som ordförande. Övriga ledamöter framgår av figur 1. Statsrådsgruppen behandlar övergripande EES/EG- frågor när behov föreligger och bestämmer förhandlingsuppläggning inför medlemskapsförhandlingama. Utrikesdepartementets handelsavdelning sköter sekretariatfunktionen.

Fortlöpande kontakter mellan regeringen och företrädare för olika sam- hällsintressen har fram till den 1 juli 1993 skett i Rådet för Europafrågor. I rådet ingick förutom Statsrådsgruppen, riksbankschefen och företrädare för näringslivet och de fackliga organisationerna.

En särskild Statssekreterargrupp, under ledning av statssekreteraren vid Utrikesdepartementets handelsavdelning, ansvarar för den övergripande fortlöpande samordningen och styrningen av integrationsarbetet. Gruppens sammansättning framgår av figur 1. Den gruppen löser också, så långt det är möjligt, interdepartementala problem. Utrikesdepartementets handelsav- delning sköter sekretariatfunktionen.

Beredningsgruppen för Europafrågor svarar för avstämning och upprättandet av mål och handlingsplaner för förhandlingsarbetet. Detta arbete sker i nära samverkan med den svenska EG-delegationen i Bryssel och EFTA-delegationen i Geneve. Beredningsgruppen leds av stats- sekreteraren vid Utrikesdepartementets handelsavdelning och består i övrigt av ordförandena i de 30 arbetsgrupper som inrättats inom regerings- kansliet för integrationsarbetet.

Arbetsgrupperna täcker samtliga de sakområden som är aktuella i med— lemskapsprocessen. Deras verksamhet berör alla departement och leds vanligtvis av en enhetschef från det fackdepartement som har huvudan- svaret för de frågor som gruppen behandlar. Utöver ordföranden och dennes medarbetare består arbetsgrupperna av representanter för andra berörda departement samt företrädare för berörda myndigheter.

Arbetsgrupperna har karaktären av interdepartementala arbetsgrupper och har således inte ställning av myndigheter. Sakansvarigt departement utser ledamöterna. Byte av ordförande skall anmälas till Utrikesdeparte-

mentets handelsavdelning. Handelsavdelningen är representerad i samtliga arbetsgrupper. I arbetsgrupperna behandlas de olika sakfrågorna. Till uppgifterna hör främst att analysera regelverk och förhandlingsförut- sättningar inom respektive sakområde samt formulera förslag till stånd- punkter för Sverige i förhandlingsarbetet.

Till de 30 arbetsgrupperna har i så gott som samtliga fall knutits referensgrupper, utsedda av respektive arbetsgrupps ordförande. Dessa är sammansatta av representanter för den arbetsgrupp till vilken referens- gruppen är knuten samt av företrädare för olika samhällsområden, främst från näringsliv och organisationer.

Utrikesdepartementets handelsavdelning har det övergripande samord- ningsansvaret inom regeringskansliet för det pågående integrationsarbetet. Avdelningens Västeuropaenhet, HI, svarar för integrationsarbetets interna samordning inom Sverige och dess externa samordning mot EG och EFTA. I Hl:s arbetsuppgifter ingår bl.a. samordning av arbetet med medlemskapsförhandlingarna med EG. Vidare svarar enheten för de bilaterala handelsförbindelsema med EG:s och EFTA:s medlemsländer. Utrikesdepartementets politiska avdelning svarar för de utrikes- och säker- hetspolitiska aspekterna av integrationsarbetet, inklusive det framväxande utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet inom gemenskapen. Euro- pa/ESK-enheten är ansvarig för dessa frågor.

Under handelsavdelningens ledning finns också ett särskilt sekretariat som svarar för informationen om integrationsarbetet.

EFTA:s förhandlingsorganisation

På det internationella planet har förhandlingsorganisationen under EES- förhandlingama bestått av fem grupper - fyra sakarbetsgrupper och en grupp för rättsliga och institutionella frågor. Under tidsfasen från undertecknandet av EES-avtalet fram till avtalets ikraftträdande betecknas de Interim Working Group I-V och förkortas IWG I etc.

I den första gruppen behandlas området varor i vid bemärkelse. Grupp 11 behandlar kapital och tjänster, grupp III personers rörlighet och grupp IV de s.k. angränsande politikområdena. Grupp V behandlar rättsliga och institutionella frågor. Grupperna träffas först internt och därefter hålls genomgångar tillsammans med företrädare för kommissionen. När EES- avtalet trätt i kraft kommer grupperna att bestå och kallas underkommitté- er.

Samtliga fem grupper rapporterar i sin tur vidare till en grupp som i dag benämns Interim Standing Committee, ISC, där EFTA-ländema bl.a. förbereder sig inför det gemensamma mötet med kommissionen. EG och EFTA träffas under beteckningen High Level Interim Group, HLIG.

När EES-avtalet trätt i kraft övergår ISC till att kallas Ständiga kommittén, som bl.a. skall förbereda de gemensamma mötena i EES- kommittén.

Figur I

Statsrådsgruppen Ord fö rande: Statsministern

Ovriga ledamöter: Utrikesministern Biståndsministem Europa- och Utrikeshan— delsministem Socialministem Finansministern Jordbruksministem Arbetsmarknadsministem Näringsministern

Statssekreterargruppen Ordförande: Statssekreteraren i

UD/H

Ovriga ledamöter: kabinettsekreteraren, statssekreterama i Statsrådsberedningen. J ustitiedepartementet, Socialdepartementet, Finansdepartementet, Jordbruksdepartementet, Arbetsmarknadsdeparte- mentet, Kulturdepartementet, Näringsdepartementet och Miljö- och natur- resursdepartementet samt statssekreteraren för nor- diska frågor

Beredningsgruppen för Europafrågor Ord förande: Statssekreteraren i UD/H

30 Arbetsgrupper

Justitiedepartementet Immaterialrättsliga frågor Civilrättsliga frågor

Socialdepartementet

Hälso- och socialpoli- tiska frågor

Finansdepartementet Finansiella tjänster

Skatter

Finansieringsfrågor rela- terade till integrations- arbetet (saknar referens- grupp) _

Ekonomrskt och monetärt sam- arbete inkl. kapitalrörelser Idrott samt spelmarknads-

och lotterifrågor (saknar referensgrupp)

Näringsdepartementet Konkurrensfrågor

C ivildepartementet Konsumentfrågor

Referensgrupper

Utrikesdepartementet Integrationsrättsligafrågor Utrikespolitisk arbets- grupp (saknar referens- grupp) . _ Handelspolrtik

Tekniska handelshinder Biståndsfrågor Gränskontrollfrågor Informationsfrågor (refe— rensgruppen är inkluderad i arbetsgruppen)

Kommunikationsdeparte- mentet Kommunikation

Utbildningsdepartementet Forskning och utveckling

Jordbruksdepartementet Jordbruk, livsmedel och fiske

Arbetsmarknadsde artemen- tet

Xrbetsliv och arbetsmiljö Regionalpolitik Arbetsrätt

Kulturdepartementet Kultur och inforrnationsut- byte

Miljö- och naturresurs- departementet Euratom (saknar referens-

grupp)

4.2 Arbetsgrupperna och sekretessen

Under arbetets gång har frågor ofta ställts kring sekretesslagens (1980: 100) tillämpning på arbetet inom arbets— respektive referensgruppema. Vi vill därför kort beröra denna fråga.

Arbets- och referensgruppema är interdepartementala arbetsgrupper och anses ingå i det departement till vilket de hör. Samma regler om hand- lingsoffentlighet och sekretess gäller för handlingar inom de olika grupperna som för handlingar inom andra delar av regeringskansliet. Detta betyder bl.a. följande.

Allmänhetens rätt att ta del av handlingar gäller endast sådana handlingar som enligt tryckfrihetsförordningen är att anse som allmänna. Enligt huvudregeln i 2 kap. 7 & tryckfrihetsförordningen blir handlingar som framställs inom arbetsgrupperna och referensgruppema allmänna handlingar i och med att de upprättats.

Arbets- och referensgruppemas handlingar kan som regel inte anses höra till något bestämt ärende. De anses därför upprättade när de justerats eller färdigställts på annat sätt. Utkast och koncept till beslut och skrivelser och därmed jämställd handling blir enligt en undantagsregel i 2 kap. 9 & tryckfrihetsförordningen inte allmänna förrän de expedierats eller tas om hand för arkivering. Detsamma gäller minnesanteckningar som tillkommit endast för ett visst ärendes föredragning eller beredning.

Handlingar som kommer utifrån blir allmänna handlingar i och med att de kommer in till arbets- eller referensgruppema.

Vid utväxlande av handling mellan arbetsgrupp och departement blir be- stämmelsen i 2 kap. 8 & tryckfrihetsförordningen tillämplig. Arbets- grupperna intar inte en så självständig ställning att handlingar som utväxlas mellan en arbetsgrupp och det departement i vilken gruppen ingår eller något annat departement därigenom blir allmänna.

När handlingar som rör arbetsgrupperna begärs utlämnade underkastas de samma bedömning enligt tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler som övriga handlingar inom departementet.

Sekretesslagen anger i vilka fall hinder föreligger att lämna ut en allmän handling. Sekretesslagen innehåller även regler om tystnadsplikt. Principen är att samma sekretess gäller för en uppgift vare sig den förekommer i en handling eller man fått kännedom om den på annat sätt genom arbetet inom arbets grupperna. Sekretessen innebär förbud att röja sekretessbelagda uppgifter, vare sig det sker muntligen eller genom att en handling lämnas ut. Genom att grupperna fungerar som organ inom de olika departementen kommer deras ledamöter att lyda under samma regler i sekretesslagen som tjänstemännen på departementen.

Ett särskilt problem är i vilken utsträckning som gruppernas ledamöter skall kunna diskutera uppkomna frågor med sina närmaste medarbetare "på hemmaplan". För samtliga ledamöter i grupperna gäller, som en följd av deras uppdrag, sekretesslagens regler. Detsamma gäller tjänstemän i de utomstående myndigheter som en del av ledamöterna tillhör. För in- formation mellan dessa gäller sekretesslagens regler om utlämnade av

uppgifter mellan myndigheter, dvs. sekretessen gäller i princip också myndigheterna emellan. Det finns dock speciella bestämmelser som gör det möjligt för myndigheterna att lämna uppgifter till varandra i större utsträckning än till enskilda. Det i detta sammanhang viktigaste fallet torde vara den s.k. generalklausulen som innebär att uppgiften kan lämnas ut efter en intresseavvägning (14 kap. 3 & sekretesslagen). Man bör samtidigt vara medveten om att sekretess endast undantagsvis överförs mellan myndigheter (13 kap. sekretesslagen).

För information till medarbetare i privata organisationer som inte omfattas av sekretesslagen gäller dess regler om utlämnande av uppgift och utlämnande av handlingar. Till sådana utomstående personer kan uppgifter lämnas ut om någon risk för skada inte bedöms föreligga eller om risken för skada kan undanröjas genom ett förbehåll. Det senare innebär att mottagaren av informationen får upplysning om hur känslig informationen är och att han får ta emot den med förbehåll att den inte får lämnas vidare till någon annan. Mottagaren blir då underkastad den sekretess förbehållet anger. Ett sådant förbehåll skall uppställas av myndighet och rikta sig till bestämd person.

En annan möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter föreligger enligt 1 kap 5 & sekretesslagen. Sekretesslagen hindrar nämligen inte att uppgifter lämnas ut i sådana fall då det är nödvändigt för att myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen skall tillämpas restriktivt.

Särskilt om utrikessekretessen

Den senaste tiden har den svenska offentlighetsprincipens förhållande till EG:s regler debatterats livligt. Därvid har sekretesslagens bestämmelser om utrikessekretess aktualiserats dels när det gäller medlemskapsför- handlingama, dels i fråga om vilken betydelse de kommer att få vid ett svenskt medlemskap i EG.

Offentlighetsprincipen tillämpas inte av EG som sådant. EG-institutio- nerna bestämmer själva om en handling skall lämnas ut eller inte. Om sekretess gäller för en handling är institutionen förhindrad att lämna ut den. Handlingar hos EG:s institutioner blir som regel offentliga först efter 30 år. För att en handling som omfattas av sekretess skall kunna lämnas ut krävs dessutom ett särskilt beslut om att häva sekretessen.

I artikel 214 i Romfördraget sägs att medlemmarna i EG:s institutioner och kommittéer samt tjänstemän hos EG skall, även om deras uppdrag upphört, vara förpliktade att inte lämna ut upplysningar som omfattas av sekretess, särskilt uppgifter om företag, deras affärsförbindelser eller deras kostnadsförhållanden.

I-Ios kommissionen råder enligt praxis sekretess för kommissionens interna överläggningar och för information som erhållits vid kommissio- nens inspektioner. Inom rådet gäller enligt dess stadgar tystnadsplikt beträffande rådets förhandlingar om rådet inte beslutar annat. Inom Europaparlamentet är däremot huvudregeln offentlighet.

Det pågår för närvarande en omfattande debatt inom EG om allmän- hetens insyn i bl.a. beslutsprocessen och en vidgad öppenhet inom gemenskaperna. Till Maastrichtsfördraget har det t.ex. fogats ett flertal deklarationer, varav en av dem handlar om allmänhetens möjlighet att ta del av uppgifter hos EG-organen. Kommissionen har uppmanats att senast år 1993 avge en rapport till ministerrådet om hur dessa möjligheter skall kunna förbättras.

Inom EG pågår det rent allmänt en utveckling mot större öppenhet. Som exempel kan nämnas att kommissionens arbetsprogram och EG-organens lagstiftningsprogram skall publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning och att kommissionen skall- publicera alla dokument av allmänt intresse i den s.k. COM-serien, vilket innebär att de blir offentliga.

Gemenskaperna ställer inte krav på att EG:s offentlighetsregler skall harmoniseras utan varje medlemsland får ha den lagstiftning som bäst passar förhållandena i det landet. I EG:s regelverk finns det dock sekretessregler som medlemsländerna, utifrån sina utgångspunkter, måste anpassa sin lagstiftning till. Det gäller framför allt sekretess för över- vägandena vid EG:s rådsmöten och för uppgifter som enskilda skall lämna till kommissionen eller till nationella myndigheter om sina ekonomiska förhållanden.

Vid ett medlemskap i EG kommer svenska myndigheter på olika sätt att komma i förbindelse med EG:s olika organ, t.ex. genom medverkan i arbetsgrupper eller kommittéer. Dessa förbindelser och ett traditionellt svenskt remissförfarande under EG:s berednings- och beslutsprocess kommer automatiskt att falla under den s.k. utrikessekretessen.

I 2 kap. l & sekretesslagen (1980:]00) regleras utrikessekretessen. Sekretess gäller hos regeringen och inom utrikesrepresentationen för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindelse eller på annat sätt skadar landet. Sekretess gäller även hos annan myndighet för uppgift som anges där, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Paragrafen är tillämplig inom all offentlig verksamhet som omfattas av sekretesslagen. I första och andra styckena görs dock skillnad i fråga om sekretessens styrka hos olika myndigheter.

Regeringen har våren 1993 tillkallat en särskild utredare (dir. 1993z32) för att se över bestämmelserna om utrikessekretess i sekretesslagen (1980:100). Syftet med utredningen är främst att närmare analysera utrikessekretessens innehåll och tillämpning inför ett svenskt medlemskap i EG.

5. Det svenska kommittéväsendet

5.1. Regeringens utredningsorgan

Kommittéväsendets huvudfunktion är att förbereda förslag av regeringen till ny lagstiftning och förändringar i övrigt. Kommittéema skall kartlägga fakta, analysera dessa och med ledning härav utarbeta förslag. De offentliga utredningarna har länge ansetts spela en betydande roll i den politiska beslutsprocessen. Utredningama är vidare en viktig informations- källa. Regeringen får signaler om vilka krav som olika intressegrupper ställer och vilket politiskt stöd ett förslag kan förväntas få. Utredningama kan också bilda basen för lösningar i samförstånd mellan politiker, intresseorganisationer och experter.

Utmärkande för den svenska politiska beslutsprocessen

Regeringen leder den offentliga verksamheten, planerar utvecklingen av landets politik och tar initiativ till de åtgärder som kan behövas. Ett led i denna verksamhet är regeringens förslag till riksdagsbeslut om t.ex. ny lagstiftning. Det förhållandet att departementen är jämförelsevis små gör det nödvändigt utnyttja andra resurser, främst kommittéer, för att skaffa underlag för regeringens förslag. Att en del av regeringens ärenden på detta sätt bereds i fristående kormnittéer är vanligare i Sverige än i flertalet andra länder. Den politiska oppositionens och intresseorganisationemas deltagande i kommittéernas arbete har inneburit att regeringens berednings- process vid en internationell jämförelse, präglas av en stor öppenhet mot olika grupper i samhället. Redan under beredningsstadiet kan på detta sätt bedömningar och förslag förankras.

Konstitutionell ställning

Kommittéväsendet lyder direkt under regeringen. Det är regeringen som ger kommittéerna och de särskilda utredarna deras uppdrag. Varje kommitté skall hålla fackdepartementet underrättat om arbetet och redovisa resultatet dit. Ett annat utmärkande drag är att en kommitté är en tillfällig myndighet som skall lösa en begränsad uppgift. Den arbetar och lägger fram förslag i eget namn och när uppdraget är slutfört avvecklas kommit- tén.

Styrningen av kommittéernas och utredamas arbete sker i huvudsak genom direktiven. Där anges de närmare formerna för utredningsarbetet. Vidare är valet av ledamöter ett viktigt styrmedel. Kommittéema arbetar

dock normalt ganska självständigt, vilket följer av kommittéväsendets konstruktion.

Den författningsmässiga regleringen av kommittéväsendet sker i huvudsak genom kommittéförordningen (1976: 1 19).

Minskad roll

Maktutredningen har i sitt huvudbetänkande Demokrati och makt i Sverige (SOU l990:44) hävdat att kommittéväsendets betydelse har minskat väsentligt. Utredningen beskriver bl.a. en uppenbar kvantitativ till- bakagång. År 1968 fanns det 422 utredningar att jämföras med 195 år 1987. Vid denna jämförelse bör man dock beakta att utredningstidema genomsnittligt är mycket kortare numera. Normalt får en utredning nu arbeta i högst två år.

Maktutredningen hävdar vidare att utredningamas betydelse som forum för kompromisser har minskat. Meningsmotsättningar i form av reserva- tioner är i dag vanligare än för några år sedan. Organisationerna söker sig även andra vägar för att påverka det politiska beslutsfattandet. Många organisationer har sedan länge etablerade kanaler till olika beslutscentra. Numera förs inte heller all intressekamp via de traditionella organisationer- na. Det pågår en förändringsprocess också inom organisationsvärlden. Särgrupperingar uppträder allt oftare i mer eller mindre organiserad form inom de stora organisationerna. Maktutredningen avslutar sin diskussion med bedömningen att de pågående sarnhällsförändringama medför att beslutsfattandet internationaliseras och att det nationella beslutsfattandet därigenom kan minska i betydelse.

5.2. Kommittéväsendet i ett EG-perspektiv

Även det svenska kommittéväsendet kommer att påverkas av en EG- integration. Sverige kommer inte att styra över vilka förslag till rättsakter som skall läggas fram för rådet. Vidare kommer beredningen av gemen- samma normgivningsakter att bedrivas inom ramen för EG-samarbetet.

Kommittéväsendets funktion vid ett EG-medlemskap har diskuterats vid sammanträffande med företrädare för statsförvaltningen och intresseorgani- sationerna. Följande synpunkter framkom.

Företrädarna för statsförvaltningen var allmänt positiva till ett nationellt utredningsförfarande även inom de delar av lagstiftningen som ligger inom EG:s område. De ansåg att ett traditionellt kommittéväsende väl kan användas för att utreda en fråga för att få fram underlag för ett svenskt agerande i Bryssel. Några framhöll att en kommitté bör vara mer expertbetonad än i dag, medan andra menade att ett förslag som är förankrat bland såväl parlamentariker, intresseorganisationer och experter väger tyngre. De flesta ansåg vidare att kommittéväsendet har en roll även i tillämpningsfasen. Däremot var man med hänsyn till tidsaspekten

tveksam till att en kommitté skulle kunna arbeta parallellt med beredningen i EG.

Den allmänna meningen bland företrädarna för intresseorganisationema var att ett inhemskt utredningsväsende behövs även vid ett medlemskap. Arbetet kan dock komma att bedrivas inorn väsentligt mycket snävare tidsramar. Man kunde se behov av att tillsätta utredningar i olika tidsfaser av EG:s beslutsprocess och menade att det kommer att finnas uppgifter för kommittéer dels för att utarbeta underlag och förslag i frågor som Sverige vill väcka i Bryssel dels för att arbeta parallellt med beredningen i Bryssel dels också för arbete med tillämpningsföreskrifter i anledning av direktiv.

IF—VII IÄWWFIJ1 ”,U Äg.-lullill |!” 'Elhllp lur-1 låg!?!” lla- utlånat": ...u rna—1.3.” '.' " Malti ehmql ..arutv |.” .w ||| - fall-'n' ||| "Milki-al . Miami nal |t:|.||.| |.i |

.|""'7 år ""]??wa fm'imtjaiut. -.. ___.'||_ '.'|h;||'e1%lå£.'=sötälait':uuu'Wm."

l..-| 412145!) Magin- r.f.-Jit- |. | | It!.iiil bara" mum ili' ' (f.") , | ger:

|||j|.. 'r [| || '

'|'-|

”. ' U|. nml ..lllf |.. . "' J.l1|"i_ht.fwr1q.'€l'l whom... |||»..- . ..”-J -.| allt.-N' Lf -- :)?-li

-' ”filial

r..-|

6. Intresseorganisationernas roll i beredningsprocessen

6.1. Intresseorganisationerna i den svenska beredningsprocessen

Intresseorganisationerna har en väsentlig roll i samhällsliv och opinions- bildning. Människors engagemang i olika samhällsfrågor genom organisa- tioner ses som ett grundläggande inslag i den svenska demokratin. Ett utslag av detta är föreskriften i 7 kap. 2 % regeringsformen om att regeringen vid beredningen av ärenden skall lämna sammanslutningar och enskilda tillfälle att yttra sig.

Förbindelsema mellan staten och intresseorganisationema är dubbel— riktade. Organisationerna försöker på många olika sätt påverka de politiska organen. Beslutsfattare och myndighetsföreträdare får genom organisationerna information från olika delar av samhället. Vidare kan organisationernas medverkan i den politiska beredningsprocessen vara ett sätt att förankra förslagen.

Företrädare för intresseorganisationema deltar ofta i kommittéer och andra utredningsorgan, sida vid sida med politiker, tjänstemän och experter. Redan i ett ärendes initiativfas kan organisationerna utöva stort inflytande. Genom opinionsbildningkan en organisation fästa uppmärksam- heten på för organisationen viktiga frågor. De tunga organisationerna har ofta direkta kontakter med beslutsfattarna. Det traditionella remissför- farandet ger intresseorganisationema ytterligare en möjlighet att argumen- tera för sina ståndpunkter. Organisationerna kan också lämna synpunkter till riksdagens utskott via remisser, utfrågningar eller genom direktkontakt med riksdagsledamöter.

Under EES-förhandlingarna och de pågående medlemskapsförhand- lingarna har kontakterna mellan statsförvaltningen och organisationerna koncentrerats till Rådet för Europafrågor och de arbets— och referens- grupper som inrättats inom berörda departement. Därutöver har vissa frågor remissbehandlats i särskild ordning.

6.2. Intresseorganisationerna i EG:s beredningsprocess

Vid ett medlemskap i EG kommer företrädare för intresseorganisationer att beredas plats som ledamöter i en rad kommittéer och ad hoc-grupper under kommissionen. Vidare sänder kommissionen och rådet ofta utkast till olika förslag och beslut på remiss till berörda intresseorganisationer. Deras synpunkter kan också inhämtas vid direktkontakter. Intresseorganisa- tionerna kan liksom statsförvaltningar och företag finansiera tjänster för nationella experter i kommissionen. Inom EG finns också skilda former för samverkan mellan institutionerna och intresseorganisationema. Ett exempel är den rådgivande Ekonomiska och sociala kommittén som representerar omkring 200 olika intressegrupper inom EG. De nationella fackliga organisationerna är också representerade i ett antal rådgivande treparts- organ inom EG. Sådana rådgivande trepartsorgan finns inom områden som arbetsmiljö, utbildning, jämställdhet, sysselsättning samt sociala villkor för den rörliga arbetskraften.

Organisationerna har själva utvecklat en omfattande branchsamverkan för gemensamt agerande i Bryssel. Ett exempel är Europeiska fackliga samorganisationen, EFS, med säte i Bryssel, som representerar drygt 40 organisationer, däribland LO och TCO, med sammanlagt 45-50 miljoner medlemmar. Ett annat är samarbetsorganisationen för EG-ländernas arbetsgivareföreningar och industriförbund, UNICE (Union des Industries de la Communauté Européenne). Svenska medlemmar är Svenska Arbetsgivareföreningen och Industriförbundet. Det förutsätts i gemenskaps— arbetet att dessa båda grupper konsulteras innan lagstiftning som rör de intressen dessa grupper företräder föreslås eller antas. EFS och UNICE är officiella parter i den sociala dialogen. Vidare har varje större intresse— grupp inom näringslivet sin europeiska intresseorganisation med be- vakningskontor i Bryssel. En av de större är Kommittén för jordbrukets näringslivsorganisation, COPA (Committee for Agricultural Organisations of the European Community). Även olika industrisektorer och enskilda företag har representanter i Bryssel för att följa det EG-arbete som berör dem.

6.3. Hur ser det ut i EG-länderna

Ansvaret för att kontinuerligt bevaka och söka tillvarata nationella intressen i gemenskapens lagstiftningsprocess, däri inbegripet intresseorga- nisationemas, ligger hos de nationella regeringarna och parlamenten. Många av EG:s nuvarande medlemsländer har emellertid inte något formaliserat remissförfarande som omfattar nationella intresseorganisatio- ner.

En förklaring till detta kan vara att flertalet EG-länder starkt betonar statsmaktens suveränitet i utrikespolitiska frågor och generellt sett inte tillmäter formaliserade remissförfaranden utanför den statliga förvaltningen

någon större vikt. Regeringsarbetet och parlamentsbehandlingen anses i flertalet fall tillräckligt från beredningssynpunkt. Ett problem är dock att den nationella parlamentsbehandlingen i allmänhet påbörjas först då det kan vara för sent att påverka gemenskapslagstiftningens form och innehåll. Ytterligare en förklaring kan vara att man förlitar sig på Ekonomiska och sociala kommittén, där 189 nationella intresseorganisationer finns represen- terade. Den kommittén svarar för att intresseorganisationernas intressen tas till vara på gemenskapsnivå. Länder med en med Sverige jämförbar storlek (Belgien, Portugal och Grekland) har vardera 12 intresseorganisationer representerade i detta forum.

På regeringsnivå ansvarar som regel utrikesministeriema för samord- ning av ländernas EG-politik. Sakansvarigt ministerium bereder frågorna inom respektive sakområde och ansvarar för att synpunkter under beredningsarbetet inhämtas från berörda intresseorganisationer. Fackminis- terierna förväntas inhämta nödvändiga synpunkter men det sker endast undantagsvis på ett formaliserat sätt. I allmänhet tas kontakt uteslutande på ad hoc-basis och efter ansvariga enheters gottfinnande.

Samtliga medlemsländer fäster stor vikt vid intresseorganisationernas lobbyingaktiviteter riktade mot kommissionen. I flertalet medlemsländer anges detta som den kanske viktigaste vägen till inflytande för organisatio- ner av olika slag. Det lär nu finnas drygt 1000 representationskontor för intresseorganisationer och regioner på plats i Bryssel.

6.4. Synpunkter på intresseorganisationernas medverkan i EG-frågornas beredning

6.4.1. Intresseorganisationerna

Vid en hearing med företrädare för intresseorganisationema behandlades frågan om intresseorganisationernas framtida roll i den svenska be- redningsprocessen. Inledningsvis redogjorde de olika företrädarna bl.a. för sina erfarenheter av sitt hittillsvarande arbete i referensgmppema. Sammanfattningsvis framkom följande synpunkter.

Arbetsgrupperna med därtill knutna referensgrupper ansågs vara en lämplig samverkansform. Vissa ifrågasatte dock om inte arbetsgrupp och referensgrupp kunde sammanföras, vilket i praktiken skett i några enstaka fall. Man efterlyste vidare en politisk förankring av de frågor som behandlas inom arbetsgrupperna.

Kritik riktades mot att arbetsgruppemas uppgifter inte varit tillräckligt klart definierade. Gränsdragningen mellan arbets- och referensgruppemas arbetsuppgifter ansågs i vissa fall inte ha varit tillräckligt tydlig. Man saknade vidare ett forum för övergripande avstämningar av arbetsläget inom grupperna.

Kvaliteten på ledningen av verksamheten i arbetsgrupperna har varierat. Vissa grupper har fungerat bra, haft konstruktiva diskussioner och gett bra information. I en del fall har emellertid sammanträdena varit ensidigt

inriktade på informationsgivning och inte gett önskat utrymme för inhämtande av synpunkter och för dialog.

Vid hearingen diskuterades också intresseorganisationernas deltagande i den svenska beredningsprocessen i ett EG-perspektiv. Givna frågor var det fortsatta arbetet i arbets- och referensgruppema och det framtida remissförfarandet.

Vad först gäller arbetet i arbets- och referensgruppema ansåg samtliga att ett stående beredningsorgan organisatoriskt sett är ett lämpligt samverkansforum. Arbets- och referensgruppema bör ges en nyckelroll som beredningsorgan för medlemskapsförhandlingama och som ett informations- och samrådsorgan i EG—arbetet. I de fall möjlighet ges att införa direktiv genom avtal i stället för lagstiftning bör berörda organisa- tioner ingå i arbetsgruppen. Det betonades dock att det arbetssätt som tillämpats i vissa arbets- och referensgrupper måste modifieras för att denna organisation skall kunna utnyttjas i det fortsatta arbetet vid ett EG- medlemskap. Det måste finnas utrymme för en öppen dialog mellan regeringsföreträdarna och intresseorganisationema. Man framhöll vikten av att den svenska förhandlingslinjeni Bryssel är väl förankrad i Sverige. Det är därför angeläget att överläggningskaraktären stärks genom att ledningen av verksamheten ges en starkare politisk förankring. Arbets- grupperna bör ledas av respektive departements statssekreterare.

Regeringen bör inte binda sig för en struktur där det för varje sakområde finns både arbets- och referensgrupp. I de fall större effektivitet och bättre resultat kan uppnås genom att slå samman grupperna inom ett område bör detta prövas.

Möjligheten till överblick över förhandlingarna som helhet på en mera teknisk nivå har saknats. Därför bör det inrättas ett samordnande organ på denna nivå.

Det bör vidare skapas garantier för att aktuella frågor verkligen tas upp till behandling i arbets- och referensgruppema, så att deltagande organisa- tioner får kännedom om dem och får möjlighet att framföra sina upp- fattningar. Arbetsgrupperna och dess ledamöter måste på ett mera konkret sätt integreras i beredningen av aktuella frågor.

För att skapa ett verkligt inflytande från svensk sida i de frågor som aktualiseras i EG-arbetet krävs ett framåtsyftande arbete. Frågorna måste fångas upp medan de befinner sig i inledningen av EG:s beredningsprocess för att man från svensk sida skall kunna utöva inflytande.

Arbetsgrupperna måste arbeta föregripande mot kommande EG—frågor och referensgruppema bör ges en mera aktiv roll och involveras och in- formeras i ett mycket tidigt skede i beredningsprocessen. Syftet med en sådan ordning är att bättre utnyttja kompetensen i referensgruppema och på det sättet förbättra arbetsgruppemas resultat. Referensgruppema bör konsulteras löpande.

Det är viktigt att arbetet i arbets- och referensgruppema kopplas till EG:s kommitté- och förhandlingsarbete. Om svenska intressen effektivt skall kunna tas tillvara måste man tidigt överväga i vilka sammanhang olika intressen bör finnas företrädda i expertgrupper.

Den ökning av arbetsbördan för referensgruppema som kan förutses ställer höga krav på effektivitet i arbetet. Behovet av enkla och snabba metoder för att bereda ärenden på svensk nivå ökar. Gruppemas storlek bör begränsas till parter som kan antas lämna väsentliga bidrag till arbetet. Gruppemas sammansättning kan också göras mera flexibel och möten kan ibland ersättas med skriftliga kontakter etc.

EG-frågorna bör betraktas som inrikesfrågor. Beredningen av dessa frågor bör därför bygga på de rutiner som används i dag för att utreda och bereda inrikes ärenden. Dock bör, mot bakgrund av frågornas internatio- nella dimension, arbetsgrupperna bättre utnyttja den kompetens som finns utanför regeringskansliet. Arbetsgrupperna bör uppmuntras att bjuda in externa experter som besitter särskild sakkunskap.

Information som berör intresseorganisationema måste finnas tillgänglig tidigt i beredningsprocessen. Det ger organisationerna möjlighet att på ett konstruktivt sätt bidra till den svenska beredningen. För arbetsgrupperna innebär det att de kan fungera bättre som samrådsorgan och inte enbart som informationsorgan. Vidare kan EG-delegationens roll som informa- tionslämnare utvecklas.

Vad gäller remissförfarandet var samtliga angelägna om att även fortsättningsvis få yttra sig över förslag, men man var samtidigt införstådd med att EG:s arbetsformer i vissa fall endast ger utrymme för korta remisstider. Även i det sammanhanget framhölls vikten av att få lämna synpunkter i ett så tidigt skede av beslutsprocessen att faktisk möjlighet till påverkan ges. Även införandet av EG—direktiv bör föregås av sedvanlig remissbehandling. Arbets- och referensgruppema skall inte ses som en ersättning för ett traditionellt remissförfarande. Tendenser inom vissa EG- länder att slopa en formell remissbehandling i ärenden som är samman- kopplade med EG bör inte accepteras för svensk del.

6.4.2. Arbetsgruppsordförandena

Vid sammanträffande med några av arbetsgruppsordföranden har bl.a. följ ande synpunkter framförts rörande intresseorganisationernas deltagande i beredningsprocessen.

Organisationen med arbetsgrupper och referensgrupper har under EES- avtalets förhandlingsfas fungerat väl. Ett antal arbetsgruppsordföranden har låtit referensgruppen sammanträda tillsammans med arbetsgruppen. Vid framtagandet av en konkret svensk förhandlingsposition har referens- gruppen dock inte deltagit i själva beslutsprocessen. Ingen har funnit några problem med att ha intresseorganisationema nära beslutsfattandet. Referensgruppemas och därmed intresseorganisationernas vikt som kunskapskälla, lobbyverktyg nere i Bryssel och bollplank och som en förankringsmöjlighet för att få en enhetlig svensk linje har betonats.

Vad gäller kopplingen mellan arbetsgrupp och referensgrupp framkom två grunduppfattningar. Några menade att man kunde slå samman referensgruppen med arbetsgruppen. Andra företrädde en mera traditionell uppfattning och hävdade att intresseorganisationema inte bör få ta aktiv del i gruppens beslut om förslag till förhandlingsposition.

Genom att till arbetsgruppen knyta en referensgrupp anses man kunna begränsa remissförfarandet något. Arbetsgruppsordförandena har hittills inte haft några problem med hanteringen av sekretessfrågor i arbets- och referensgruppemas verksam- het.

7. Från en kol- och stålunion till Europeiska unionen

7.1. EG växer fram

Ursprunget till Europeiska gemenskaperna (EG) är att söka i en strävan att förhindra en ny väpnad konflikt i Europa efter andra världskriget. År 1950 presenterade Frankrike en plan om att samla den franska och tyska krigsindustrins främsta råvarubaser, kol, koks, järn och stål, under en gemensam förvaltning. Tanken var att en integrerad råvarubas för krigsindustrin skulle förhindra ytterligare krig i Västeuropa. Samtidigt skulle gemenskapen främja ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Samarbetet stod öppet även för andra europeiska nationer.

Belgien, Frankrike, Holland, Italien, Luxemburg och Tyskland under- tecknade år 1951 i Paris ett avtal om en kol- och stålunion, Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG). Samarbetet utvidgades år 1957 i Rom genom att medlemsländerna undertecknade fördraget om en ekonomisk union, Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG). Den ekonomiska gemenskapen skulle främja ekonomisk och social utveckling, förbättra människors levnadsvillkor, minska skillnaderna i välstånd mellan olika regioner och avveckla hinder för handel staterna emellan. Man ville inrätta en gemensam inre marknad innebärande att varor, personer, tjänster och kapital skulle kunna röra sig och flytta fritt inom EG-området. Samtidigt bildades Europeiska Atomenergigemenskapen (Euratom), som omfattar forskning om och fredligt utnyttjande av kärnkraft. EKSG, EEG och Euratom bildar tillsammans Europeiska gemenskaperna (EG).

7.2. Europeiska gemenskaperna (EG)

EG:s konstitution kan sägas bestå av Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (Parisfördraget), Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (Romfördraget), Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom-fördraget) samt Europeiska enhetsakten. Kännetecknande för EG är att medlemsländerna varaktigt överlåtit betydande maktbefogenheter till EG:s institutioner avseende både lagstiftning och utrikeshandel. Formellt vilar EG på folkrättsliga avtal, genom vilka internationella organisationer skapats. EG:s institutioner utövar en form av överstatligt beslutsfattande enligt de tre fördragen och utgör sålunda en organisation "ovanför

staterna". I förhållande till medlemsstaterna pågår en kontinuerlig integrationsprocess, som griper ini medlemsstaternas rättssystem på skilda nivåer och i relationerna mellan dem. EG-rätten har vidare i princip överhöghet i förhållande till nationella författningar. Vid konflikt har gemenskapsrätten företräde framför nationell rätt. För sin giltighet är EG- rätten inte ens beroende av respektive länders konstitutioner, även dessa är enligt EG-domstolens praxis i princip underordnade det överstatliga system som EG representerar.

Gemenskapens mål

Av Romfördragets ingress framgår inledningsvis att de fördragsslutande parternas avsikt var att lägga grunden till en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken. Enligt fördraget upprättar parterna mellan sig en Europeisk ekonomisk gemenskap, EEG. Gemenskapen skall enligt artikel 2 i Romfördraget ha till uppgift att upprätta en gemensam marknad och gradvis samordna eller koordinera medlemsstaternas ekonomiska politik. Gemenskapens mål är en harmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom gemenskapen som helhet, en fortgående och balanserad tillväxt, en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning av levnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan de länder som gemenskapen förenar. Dessa mål återspeglar inte något slutligt tillstånd, utan i stället en fortlöpande process, den europeiska integrationen.

Gemensam marknad

Den gemensamma marknaden skall skapa ekonomisk tillväxt och stabilitet och därmed ökat välstånd. Medlemsländernas produktionsresurser skall utnyttjas så rationellt som möjligt. Under lika och ostörda förhållanden skall man på den gemensamma marknaden kunna handla och byta tjänster, arbeta, investera och producera och därigenom främja gemenskapens mål.

Begreppet inre marknad infördes i Romfördraget genom Enhetsakten. Den inre marknaden skall enligt artikel 8a i Romfördraget innefatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Benämningen inre marknad syftar på att förhållandena bör vara desamma som på en hemmamarknad.

Romfördraget innehåller ett antal förbud, riktade mot nationella åtgärder som skapar hinder för handel och annan verksamhet över gränserna. Viktiga nationella intressen, t.ex. skydd för hälsa och säkerhet, måste likväl alltid tillgodoses. I sådana fall kräver den fria rörligheten att det skapas samordnade regler inom hela gemenskapen. Detta kallas harmonise- ring.

Genom att anta gemensamma regler eller besluta om harmonisering inom ett område avstår medlemsländerna från att där i fortsättningen ensidigt utöva regleringsmakt. Länderna är förpliktade att i fortsättningen gemensamt utöva befogenheten att meddela föreskrifter. Angelägna

nationella intressen kan ändå tillgodoses, t.ex. med stöd av särskilda skyddsklausuler, men inte på samma sätt som förut.

Samordning av politik

På vissa områden finns inom EG en samfälld politik. Eftersom EG är en tullunion måste det finnas en gemensam handelspolitik mot omvärlden. För den gemensamma marknadens funktion förs en gemensam konkurrens- politik, som skall säkerställa att konkurrensen inte snedvrids genom företagens eller medlemsländernas åtgärder. Det rör sig vidare om jordbruks— och transportområdena. På de nu nämnda områdena krävs gemensamma regler, som gäller lika inom hela gemenskapen. Det finns då inte utrymme för nationella föreskrifter.

Samordningen av politik sträcker sig utanför det i snäv mening ekonomiska området. Förutom regionalpolitik, industripolitik, socialpolitik och energipolitik är utbildning, forskning och utveckling, miljö, arbets- miljö och konsumentskydd exempel på områden där en samordning fått allt större aktualitet under senare år.

EG:s institutioner

Genomförandet av de uppgifter som anförtrotts gemenskapen säkerställs enligt artikel 4.1 i Romfördraget genom ett Europaparlament, ett råd, en kommission och en domstol. Varje institution handlar inom ramen för de befogenheter som den tilldelats genom fördraget. Revision sker genom Revisionsrätten.

Parlamentet är ett viktigt debattforum där också nationella politiska intressen kommer till uttryck. Dess funktion är av rådgivande och kontrollerande karaktär. Enhetsakten har dock gett parlamentet en större roll än tidigare vid tillkomsten av nya regler. Maastricht-fördraget är ännu ett steg i denna riktning.

I rådet kommer medlemsländernas politiska intressen till uttryck. Där bestäms politiken och fattas i allmänhet de slutliga avgörandena rörande gemensamma regler.

Kommissionens viktigaste funktioner är att lägga fram förslag för rådet och övervaka gemenskapsrättens tillämpning. Den har också vissa självständiga beslutsbefogenheter, dels med stöd av Romfördraget, dels enligt delegation från rådet. Vid övervakning av gemenskapsrättens tillämpning i medlemsländerna kan kommissionen i sista hand väcka talan vid domstolen.

Domstolen är ansvarig för att EG—rätten tolkas enhetligt och avgör dess innebörd. I vissa viktiga avseenden har EG-rätten fått sitt innehåll genom domstolens domar. En viktig uppgift för domstolen är också att på begäran av de nationella domstolarna lämna tolkningsbesked om EG-reglemas innebörd.

EG:s regelverk

Gemenskapsrätten (l'acquis communautaire, "det av gemenskaperna uppnådda") består av fördragen, ett stort antal rättsakter, EG-domstolens rättspraxis och av internationella avtal som EG ingått. Grundläggande inom EG är den s.k. primärrätten, som består av de tre konstituerade fördragen, Parisfördraget, Romfördraget och Euratomfördraget, med därtill hörande protokoll och bilagor samt senare ändringar, det särskilda Fusionsfördraget (om sammanförande av gemenskapernas institutioner), Budgetfördragen, Enhetsakten och de anslutningsfördrag som ingåtts med nytillkomna medlemsstater. Till primärrätten brukar också räknas gemenskapernas mellanstatliga överenskommelser och andra avtal som binder EG. Den sekundära EG-rätten består av de rättsakter som antagits av EG:s institutioner. Hit räknas i första hand förordningar, direktiv och beslut, men också rekommendationer och tillkännagivanden.

I betydande utsträckning skall EG-rätten tillämpas av de nationella myndigheterna på samma sätt som inhemsk rätt. Man brukar säga att reglerna är direkt tillämpliga, eftersom de skall tillämpas utan mellankom- mande nationell rättsbildning.

Artikel 189 i Romfördraget anger tre typer av bindande rättsakter som rådet och kommissionen kan besluta. Det är förordningar, direktiv och beslut. Förordningar är direkt tillämpligai medlemsländerna. Förordning används när det krävs en enhetlig reglering inom hela gemenskapen. Direktiv riktar sig till medlemsländerna och anger ett visst resultat, som skall uppnås inom en bestämd tid, men där gemenskapen låter med- lemsländerna bestämma form och tillvägagångssätt för det nationella införlivandet. Beslut är bindande i alla delar för dem som de är riktade till.

Bindande gemenskapsrättsliga bestämmelser kan grunda rättigheter och skyldigheter inte bara för medlemsländerna utan också för enskilda. Sådana rättigheter skyddas av domstolar och andra myndigheter. Man brukar säga att bestämmelserna har direkt ejjfekt.

Det finns också icke bindande rättsakter, t.ex. rekommendationer och yttranden, vilka också nämns i artikel 189 Romfördraget.

7.3. Fördraget om Europeiska unionen

Den fria rörlighet som är en förutsättning för den gemensamma marknaden har varit svår att förverkliga. Medan EG:s tullunion var fullt genomförd år 1968, har övriga steg mot en inre marknad dröjt. För att skynda på arbetet lanserade EG—kommissionen i mitten av 1980-talet ett åtgärds- program som rörde förverkligandet av den inre marknaden, den s.k. Vitboken. Medlemsländema enades om behovet av institutionella för- ändringar och en fördjupning av samarbetet.

Europeiska enhetsakten, som trädde i kraft den 1 juli 1987, öppnade möjligheter för majoritetsbeslut i frågor om den inre marknaden, stärkte

parlamentet genom att ge det större medinflytande i beslutsprocessen och vidgade det fördragsbundna samarbetet till nya fält. Vidare skrevs begreppet ekonomisk och monetär union in i det reviderade Romfördraget, dock utan riktlinjer för genomförandet av en sådan union.

I juni 1988 enades länderna om en tidtabell för att avskaffa valutakont- rollerna. Samma år tillsatte Europeiska rådet en kommitté för att utreda hur en ekonomisk och monetär union (EMU) skulle kunna genomföras. Kommitténs rapport, den s.k. Delors-rapporten, lades fram är 1989 och där skisserades hur EMU skulle förverkligas i tre faser. Vid Europeiska rådets möte i Dublin i juni 1990 beslöts att två konferenser, en om EMU och en om politiska reformer, skulle starta samtidigt i samband med toppmötet i Rom i december samma år och löpa parallellt.

Det var resultatet av dessa två konferenser som behandlades av Europeiska rådet i Maastricht den 9-10 december 1992. En politisk överenskommelse träffades om upprättandet av en europeisk union. Den 7 februari 1992 undertecknades avtalet om Europeiska unionen.

Målsättningen var att unionsfördraget skulle vara ratificerat av med- lemsstaterna under år 1992 och träda i kraft den 1 januari 1993. Ratifice- ringsprocessen har emellertid försenats i Danmark, som en följd av det negativa utslaget i folkomröstningen år 1992, och i Storbritannien. Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11-12 december 1992 tycks dock den danska frågan ha lösts. I en andra folkomröstning den 18 maj 1993 röstade det danska folket för Maastrichtsfördraget med de vid Edinburgh- mötet överenskomna speciella danska särreglema.

I Fördraget om Europeiska unionen har man gått ytterligare ett steg på vägen mot en allt närmare integration mellan de europeiska folken. Fördraget baseras på samarbete inom tre huvudområden, utveckling av befintligt gemenskapsarbete, utrikes— och säkerhetspolitik samt inrikes- politiskt och judiciellt samarbete.

I fördragets inledning uttrycks en vilja att etablera en europeisk union. Man har föresatt sig att fortsätta processen att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, i vilken beslut, i enlighet med den s.k. subsidaritetsprincipen (även kallad närhetsprincipen), skall tas så nära dern besluten rör som möjligt. På områden som inte faller inom gemenskapens exklusiva kompetensområden, skall gemenskapen agera bara om målen för det föreslagna agerandet, på grund av dess omfattning eller effekter, inte till fullo kan uppnås av medlemsstaterna.

Unionens grundval är de tre europeiska gemenskaperna och den politik och det samarbete som unionstraktaten inför.

Genom Maastricht-fördraget förstärks och utvidgas gemenskapens samarbetsområde. En viktig förstärkning av gemenskapsarbetet är Ekonomiska och monetära unionen, EMU, som är inriktad på en gemensam valuta och centralbank samt en samordnad ekonomisk politik inom unionen före sekelskiftet. Den ekonomiska unionen omfattar bl.a. genomförandet av inre marknadens fyra friheter, gemensam utformning av regional utveckling och strukturella förändringar samt en omfattande och successivt förstärkt samordning av nationell ekonomisk politik (framför allt budgetpolitik). Den monetära delen av unionen innebär att valutakursema

mellan de deltagande ländernas valutor oåterkalleligen låses samt att en integrerad finansiell marknad genomförs. I den fullt utvecklade unionen skall en gemensam valuta införas, European Currency Unit (ECU). Penning- och valutapolitiken skall utformas gemensamt, vilket nöd- vändiggör upprättandet av en ny institution Europeiska centralbanken (ECB), inom ramen för Europeiska centralbanksystemet.

Andra områden där unionsfördraget innebär en utvidgning eller en förstärkning av samarbetet är unionsmedborgarskap, kultur, folkhälsa, konsumentskydd, de s.k. transeuropeiska nätverken, industripolitik, ekonomisk och social samordning, forskning och teknologisk utveckling, miljöpolitik och utvecklingssamarbete. Ett kapitel om utbildning, yrkesutbildning och ungdom läggs dessutom till Romfördragets avsnitt om sociala frågor.

Avsikten är att de gemensamma insatserna på nämnda områden skall understödja nationella insatser. Det är alltså inte fråga om att införa harmoniserande regler. På flertalet områden kommer de enskilda medlemsländerna att kunna tillämpa nationella regler, förutsatt att de uppfyller vissa minimikrav.

EG har en social* dimension som innebär en strävan att förena ekono- misk tillväxt med förbättrade sociala förhållanden. Vid Maastricht-mötet utvidgades inte gemenskapskompetensen på det sociala området på grund av Storbritanniens motstånd. För första gången togs beslut om att utvecklingen mot en union kan fortsätta inom ett område som finns inskrivet i Romfördraget, utan att samtliga medlemsländer deltar. Storbritannien ställde sig utanför utvidgningen av samarbetet på det sociala området. De övriga medlemsländerna ingick dock en mellanstatlig överenskommelse utanför fördraget, där man förbinder sig göra ytterligare insatser inom det sociala området. I ett särskilt protokoll, Sociala protokollet, medger Storbritannien de övriga medlemsstaterna att gå vidare i det gemensamma arbetet på det sociala området med utnyttjande och hjälp av gemenskapens institutioner och procedurer, utan att Storbritannien tar del i vare sig förberedelsearbete eller beslut.

Sedan år 1970 har EG:s länder drivit ett utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete i anslutning till gemenskapen. Europeiska politiska samarbetet (EPS) har varit ett mellanstatligt samarbete inom den utrikespolitiska sfären. För beslut har krävts enhällighet. Överenskommelsen i Maastricht innebär att det Europeiska politiska samarbetet övergår i en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, vars mål är

- att skydda unionens gemensamma värderingar, grundläggande intressen och oberoende, - att i alla hänseenden stärka unionens och medlemsstaternas säkerhet, - att bevara freden och stärka den internationella säkerheten i enlighet med bl.a. FN-stadgans principer, - att främja det internationella samarbetet samt - att utveckla och befästa demokratin och respekten för grundläggande mänskliga fri- och rättigheter.

Dessa mål skall förverkligas genom ett systematiskt politiskt samarbete mellan medlemsländerna samt genom ett gradvis genomförande av gemensamma aktioner på de områden där länderna har viktiga gemensam- ma intressen.

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken integreras institutio- nellt med gemenskapens övriga verksamhet, men man tillämpar särskilda sarnråds- och beslutsformer.

Det inrikespolitiska och judiciella samarbetet som omfattas av Maast- richt-överenskommelsen var tidigare föremål för mellanstatligt samarbete utanför EG, men blir nu en del av samarbetet inom gemenskapens ramverk. I fördraget identifierar medlemsländerna nio områden (asylpoli- tik, regler för gränspassage, invandringspolitik, narkotikabekämpning, bekämpning av ekonomisk brottslighet, civil- och straffrättsligt samarbete samt tull- och polissamarbete), vilka i ökad utsträckning skall bli föremål för samarbete inom gemenskapen i fråga om rättsliga och inrikes frågor.

Medlemsländema skall inom dessa områden informera och konsultera varandra i rådet för att koordinera sina åtgärder. I detta syfte skall de etablera samarbete mellan berörda nationella myndigheter. Om samarbetets mål bättre kan uppnås genom gemensamt agerande än genom de enskilda ländernas agerande, kan medlemsländerna fatta ett enhälligt beslut om att genomföra politiken med kvalificerad majoritet i beslutsfattandet. I vissa frågor har kommissionen och medlemsländerna initiativrätt medan medlemsländerna ensamma behåller initiativrätt i andra frågor.

Enligt fördraget skall rådet kunna rekommendera medlemsländerna att anta konventioner inom de särskilda områden som nu är föremål för sam- arbete.

En samordningskommitté bestående av höga tjänstemän skall tillsättas för att ge rådet utlåtanden och beslutsunderlag i frågorna.

'"r hur agent] ( t. 9 utm' antik-alati»?! ! ||!an ;|| ib |" | .|"|||'||' tr.. etumtia'tnm. ""'|.'| . | . . | | .; mm.? |:ii| audit? php,?”- ”US,?”DUT'Ö. ”HQ W'lil' finit-|" Haånjrh 4' hh ,'l" || ],?le 311-14,

.J'ååj'fwt |” .cn! lurt nia,. :..a |"'lu|| Ltiipiitllr'ån fäi'llWIF. " mil ||'—t &%%' hmm ||-||| tll'f—mnilöt. J'ln'a "||| flik" 76,1 .| Wilfa-:- ; ' |||)". |||; i...... | )l'za .wcn-z' i...-.|.'|,|||.|'..|; *:TJ ruta. .||t|:

ui'

äm'l'? lätta [ if'il'f;'U|s'I'S"|' '» faktum”; = 5 aldr ru |";mi wilifä'llsm rL' bkm www.!!! |. mot arri" ingått"! ' 'J .-| " Xv'lhhäÖLchm-rm

|"'||'|

I'llWVl'l'J/l . atm | " sea—|| iafl inbrott-.a? 'n'-3

tällä MM'I e..—| itt: 161

8. EES-avtalet

8.1. Allmän bakgrund

Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES—avtalet, som väsentligen är ett vanligt folkrättsligt avtal, innebär att ett ekonomiskt samarbetsområde upprättas. EES berör nära tre fjärdedelar av svensk utrikeshandel. Genom avtalet skapas i allt väsentligt fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital samt enhetliga konkurrensregler. Dessutom kommer samarbete att ske på ett antal angränsande områden, t.ex. i fråga om miljö, utbildning, forskning och konsumentpolitik.

EES år ett frihandelsområde, inte en tullunion. EES-avtalet innehåller en huvuddel med de materiella bestämmelserna om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital (de fyra friheterna) samt angränsande politikområden. Den delen motsvarar den primära EG-rätten, främst Romfördragets regler. Övriga bestämmelser, såsom förordningar och direktiv, den sekundära EG—rätten, finns redovisade i bilagor till avtalet.

EES—avtalet syftar till att stärka handeln och andra ekonomiska förbindelser mellan parterna. Överstatliga funktioner liknande dem inom EG inrättas inte till följd av avtalet och EG:s institutioner påverkas inte. I stället inrättas på EFTA-sidan ett antal EES-institutioner, som får uppgifter motsvarande dem som institutionerna inom EG har.

Nedan lämnas en översiktlig redogörelse över den institutionella upp- byggnaden enligt EES—avtalet. I fråga om EES-avtalets innehåll i övrigt hänvisas till regeringens proposition (prop. 1991/92: 170) om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

8.2. EES—avtalets institutionella uppbyggnad

Med EES—avtalets institutionellauppbyggnad avses gemensamma organ och procedurer för utveckling, administration, samråd, beslutsfattande, över— vakning och tvistlösning. En grundläggande förutsättning för att EES skall kunna fungera effektivt är att det institutionella samarbetet bygger på överenskomna och ändamålsenliga samrådsmekanismer. Detta gäller inte minst beslutsprocessen. Därför har parterna enats om inrättandet av ett antal EES-institutioner.

8.2.1. EES—rådet

l EES motsvaras Europeiska rådet närmast av EES—rådet, som skall ge allmän vägledning för fortsatt utveckling av samarbetet och svara för den politiska styrningen vad gäller avtalets genomförande. Däri inbegrips också politiska beslut till grund för ändringar och tillägg till EES—avtalet. Vidare skall EES-rådet behandla frågor på begäran av en eller flera avtalsslutande parter. Detta kan ske direkt på begäran av en avtalsslutande part eller efter behandling i EES—kommittén.

EES-rådet skall bestå av medlemmarna i ministerrådet och ledamöter i kommissionen samt av en regeringsmedlem från vart och ett av de EFTA-länder som ratificerat EES-avtalet. Beslut skall vara enhälliga. EES- rådet skall självt fastställa sin arbetsordning. Ordförandeskapet i EES-rådet skall innehas under en sexmånadersperiod omväxlande av en medl—em av ministerrådet och en regeringsmedlem i en EFTA—stat. EES-rådet skall sammanträda minst två gånger om året.

8.2.2. Gemensamma EES—kommittén

En kommitté, Gemensamma EES—kommittén, skall säkerställa att avtalet genomförs på ett effektivt sätt. I detta syfte skall den se till att ett utbyte sker av åsikter och information samt fatta beslut i de fall som anges i avtalet.

Gemensamma EES-kommittén skall bestå av företrädare för de avtalsslutande parterna. Ordförandeskapet skall växla halvårsvis mellan en EG-representant och en representant från ett EFTA—land. Kommittén skall sammanträda minst en gång i månaden.

Beslut i kommittén skall fattas enhälligt. EFTA-ländema skall tala med en röst, dvs. de måste inta en inbördes samordnad ståndpunkt. I motsats till vad som gäller inom EG, blir beslut i EES—kommittén bindande för EFTA-ländema först sedan frågan behandlats enligt gällande nationella procedurer. Det är således inte fråga om att överföra någon beslutanderätt till en EES-institution.

EES-kommittén kan besluta om inrättandet av underkommittéer eller ar— betsgrupper och fastställa arbetsmandat för dessa.

8.2.3. EES gemensamma parlamentarikerkommitté

Genom EES-avtalet inrättas också EES gemensamma parlamentarikerkom- mitté. Den skall vara en mötesplats för ledamöter i Europaparlamentet och parlamentariker från EFTA-ländemas nationella parlament. Lika många ledamöter skall komma från Europaparlamentet som från EFTA-ländernas nationella parlament. Ledamöterna skall utses av det parlament de kommer ifrån. Parlamentarikerkommittén skall genom dialog och debatt bidra till en bättre förståelse mellan EG och EFTA-statema inom de områden som täcks av EES—avtalet. Parlamentarikerkommittén kommer följaktligen inte att ha någon formell roll i beslutsprocessen i EES, men den kommer,

genom att anta rapporter eller uttalanden, ändå att initiera förändringar eller påverka utformningen av nya EES—regler.

8.2.4. Rådgivande EES-kommittén

Enligt EES-avtalet skall ledamöter i Ekonomiska och sociala kommittén och andra organ, där arbetsmarknadens parter är representerade, och ledamöter i motsvarande organ inom EFTA-staterna, sträva efter att stärka kontakterna sinsemellan. Vidare skall de samarbeta organiserat och regelbundet för att öka medvetenheten om de ekonomiska och sociala aspekterna av det ökade ömsesidiga beroendet mellan de avtalsslutande parternas ekonomier och deras intressen i EES-sammanhang.

I detta syfte skall en rådgivande EES-kommitté inrättas. Den skall bestå av lika antal ledamöter från EG:s Ekonomiska och sociala kommitté och EFTA:s rådgivande kommitté. Kommittén kommer att få redovisa sina synpunkter i rapporter eller resolutioner.

8.2.5. Organ för övervakning av EES-avtalet

EES-reglemas efterlevnad skall enligt avtalet övervakas av kommissionen såvitt avser EG:s medlemsstater och av EFTA:s övervakningsmyndighet (ESA) såvitt avser EFTA:s medlemsstater.

ESA skall bestå av en medlem från varje EFTA-land. De skall vara oavhängiga och får inte motta instruktioner från medlemsländerna. Ärenden avgörs genom majoritetsbeslut. ESA skall ha motsvarande kompetens som EG—kommissionens i övervakningshänseende, bl.a. skall ESA få samma möjligheter att övervaka EFTA-ländemas tillämpning av EES—avtalets bestämmelser som kommissionen har inom EG. Den allmänna skyldighet att samarbeta som åligger EFTA-ländema enligt EES—avtalet innefattar en skyldighet för dem att förse övervakningsmyndig- heten med all relevant information.

8.2.6. EFTA-domstolen

Det ankommer på domstolen att pröva bl.a. frågor som gäller över— vakningen av att EFTA-ländema följer avtalet, överklaganden av sådana beslut på konkurrensområdet som fattats av EFTA:s övervaknings- myndighet samt tvister mellan två eller flera EFTA-stater.

Domstolen skall bestå av en domare från vart och ett av de EFTA- länder som ratificerat övervakningsavtalet. De skall utses för sex år av EFTA-ländernas regeringar i samförstånd.

8.3. Beredningsprocessen

Beredningsprocessens olika faser kan sammanfattas enligt följande. På eget eller på EFTA-ländemas initiativ utarbetar EG-kommis— sionen ett förslag till direktiv eller förordning. Experter från EG— och EFTA-ländema kan inbjudas att medverka i förslagens närmare utformning. Vid behov reviderar kommissionen sitt förslag, varvid olika kompromisser arbetas fram där hänsyn tas till EG- och EFTA— statemas inställning. Om kommissionen inte tillagts befogenhet att på egen hand utfärda lagstiftning och fatta bindande beslut föreläggs kommissionens förslag till beslut ministerrådet. Rådet hänskjuter be- redningen av förslaget till Coreper. En arbetsgrupp förbereder ett beslut. Från arbetsgruppen går förslaget för EG:s del till rådet via Coreper. Inom EES sker samrådet och beredningen parallellt via Gemensamma EES-kommittén, som också fattar slutligt beslut för EES-partemas vidkommande. Därefter tar också staterna formellt ställning, vilket i EES leder till folkrättsligt bindande beslut.

När det gäller intern lagstiftning inom EG är det endast kommissionen som har rätt att ta initiativ till nya rättsakter. Inom EES har däremot såväl kommissionen som EFTA-länderna initiativrätt, de senare bl.a. genom att utnyttja rätten att när som helst ta upp en fråga till diskussion (artiklarna 89 och 92). Detta gäller även rätten att ta initiativ till nya förslag rörande samarbetet. Ett villkor som måste vara uppfyllt för att ett förslag skall tas upp till beredning är att samtliga parter ställer sig bakom initiativet.

En utgångspunkt vid utarbetandet av den gemensamma beslutsprocessen i EES har varit att samarbetet inte skall inkräkta på de enskilda parternas interna beslutsautonomi. Ytterligare en utgångspunkt har varit att åstad— komma ett samarbete som medger ett inflytande som står i proportion till de åtaganden som görs.

[ EES-avtalets inledande artikel om beslutsprocessen (artikel 97) läggs fast att varje part får, så länge det inte strider mot icke-diskriminerings- principen, ändra sin interna lagstiftning inom de områden som omfattas av samarbetet. Detta gäller under förutsättning att parten först informerat övriga avtalsslutande parter samt att Gemensamma EES—kommittén finner att lagstiftningen i dess ändrade lydelse inte negativt påverkar avtalets tillfredsställande funktion. Vidare skall ett visst förfarande enligt artikel 98 fullföljas.

Så snart ny lagstiftning är under utarbetande av EG-kommissionen på ett område som omfattas av EES, skall kommissionen under hand rådfråga experter i EFTA-statema på samma sätt som den rådfrågar experter i EG:s medlemsstater vid utarbetandet av sina förslag.

Samtidigt som kommissionen överlämnar ett färdigbehandlat förslag till rådet, skall det också överlämnas till EFTA—länderna. I anslutning härtill

kan endera av de avtalsslutande parterna begära en första diskussion inom Gemensamma EES-kommittén om förslaget. Därefter och under ärendets behandling inför beslut i rådet, skall parallell beredning ske i EES- processen genom en fortlöpande informations- och konsultationsprocedur. De avtalsslutande parterna kan också samråda med varandra igen i Gemen- samma kommittén, om det begärs av någon av parterna.

Den övervägande delen av rättsutvecklingeni EG sker genom ändringar i existerande rättsakter. Rådet har i stor utsträckning gett kommissionen befogenhet att, i de rättsakter rådet antar, genomföra de regler som rådet fastställer. I samband med rådets delegeringen av beslutanderätt har rådet föreskrivit att kommissionen skall följa en viss beslutsordning. Kommis- sionen skall innan den fattar beslut höra en för ändamålet tillsatt kommitté. Dessa kommittéer tillmäts stor betydelse för beredning och utveckling av EG:s sekundärlagstiftning. Mot den bakgrunden och för att åstadkomma en informations- och konsultationsprocess i EES, har de avtalsslutande parterna lagt fast regler för hur experter och representanter för EFTA- ländema skall samverka med kommittéerna på EG-sidan. Formen för samverkan beror på karaktären av det arbete som diskuteras i de olika kommittéerna.

I detta avseende skiljer EES-avtalet på tre typer av samverkan. EFTA-ländemas samverkan med de kommittéer som bereder förslag rörande de s.k. fyra friheterna, regleras allmänt i artikel 100 och mer detaljerat i en viljeyttring som skall avges av kommissionen. EG—kommis- sionen skall tillförsäkra experter från EFTA-statema ett så omfattande deltagande som möjligt, med hänsyn till de områden som berörs, under beredningen av förslag till åtgärder. Förslagen skall därefter föreläggas de kommittéer som bistår kommissionen vid utövandet av dess verkställande befogenheter. När EG-kommissionen utarbetar förslag till åtgärder skall den anlita experter i EFTA-staterna på samma sätt som den anlitar experter i EG:s medlemsstater. I de fall då ärenden hänskjuts till rådet i enlighet med det förfarande som är tillämpligt på det slags kommitté som berörs, skall kommissionen för rådet redovisa de synpunkter som lagts fram av EFTA-ländernas experter. Några gemensamma EES-beslut fattas inte i anslutning till detta kommittéarbete. Samtliga beslut i dessa delar fattas gemensamt av de avtalsslutande pattema i EES-kommittén.

EFTA—ländemas samverkan med de kommittéer som är knutna till administrationen av EG:s program och andra aktiviteter, skall i de fall EFTA-ländema bidrar finansiellt till samarbetet inbegripa fullt deltagande även i det formella kommittéarbetet. Denna typ av samverkan beskrivs i artiklarna 78-88. Artikel 79 lägger fast ramen för samarbetet. De avtalsslutande parterna skall med alla lämpliga medel förstärka den ömsesidiga dialogen i syfte att visa på områden och verksamheter där ett närmare samarbete skulle bidra till att deras gemensamma syften uppnås på de områden som anges i artikel 78, t.ex. forskning och teknisk utveckling, miljö, utbildning, socialpolitik och konsumentskydd.

EES-avtalet reglerar även formen för samverkan med en tredje typ av kommittéer, nämligen sådana som inte direkt är knutna till de fyra friheterna eller till EG:s programverksamhet (artikel 101). Det rör sig om

ett begränsat antal kommittéer, vanligtvis med rådgivande funktion. I denna typ av kommittéer skall experter från EFTA-länderna knytas till arbetet när så behövs för att EES-avtalet skall fungera på ett tillfredsstäl- lande sätt. Kommittéema är uppräknade i Protokoll 37. Villkoren för en sådan medverkan anges i de tillämpliga protokollen och bilagorna för respektive område, där de aktuella frågorna behandlas.

9. Gemenskapernas institutioner

9.1. Inledning

Medlemsstaterna i EG har genom att ratificera de grundläggande fördragen samt ett antal tilläggsfördrag överlåtit en viss del av sin beslutskompetens på de verksamhetsområden EG omfattar till de gemensamma EG—institu— tionerna. Ett medlemsland deltar emellertid i alla sammanhang där beslut förbereds och fattas inom EG och kan på så sätt påverka sin egen situation och även utvecklingen i Europa.

Enligt artikel 4 i Romfördraget säkerställs genomförandet av de uppgifter som anförtrotts gemenskapen genom ett parlament, ett råd, en kommission och en domstol. Varje institution handlar inom ramen för de befogenheter som den tilldelats genom fördraget. Rådet och kommissionen skall biträdas av Ekonomiska och sociala kommittén med rådgivande uppgifter och revision skall ske genom Revisionsrätten.

Starkt förenklat kan de fyra institutionernas funktioner sägas vara följande:

Kommissionen initierar förslag, verkställer beslut och övervakar att befintliga regler följs.

Rådet bestämmer EG:s politik och har den slutliga normgivande makten.

Europaparlamentet utövar en demokratisk kontroll över normgivningen och har inflytande över budgetprocessen.

Domstolen avgör EG-rättens innebörd.

9.2. Kommissionen

Organisation

Medan rådets medlemmar representerar medlemsstaterna, är kommissio- nens medlemmar (kommissionärer) oavhängiga av medlemsstaternas regeringar och skall bevaka gemenskapsintressena. De avger en högtidlig försäkran inför EG-domstolen att varken begära eller ta emot instruktioner från någon regering eller intressegrupp. Kommissionens medlemmar, som för närvarande är 17 till antalet, utses av medlemsländernas regeringar i samförstånd för en period av fyra är, vilken kan förlängas (enligt Maa— stricht-avtalet skall tiden förlängas till fem år). Det skall finnas minst en medlem av kommissionen från varje medlemsland och högst två från

samma stat. I praktiken kommer två medlemmar från vardera Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien och Tyskland och en från varje övrigt land. En av medlemmarna utses av medlemsstaterna till kommissionens president och av de övriga ledamöterna utses normalt sex till vice presidenter, samtliga för en tid av två år.

Kommissionen består av ett generalsekretariat och 23 generaldirektorat, vart och ett lett av en generaldirektör. Varje generaldirektorat är uppdelat i avdelningar och dessa består i sin tur av sakenheter. Varje kommissionär ansvarar för ett särskilt sakområde och svarar för ett eller flera generaldi- rektorat. Till sin hjälp har varje kommissionär ett personligt kabinett av rådgivare han själv valt. Detta leds av en kabinettschef, vars funktioner kan liknas vid en statssekreterares.

Kommissionen

17 kommissionärer med tillhörande ka- binett

Generalsekretariatet med enheter för

- lnformationstjänst - Juridisk enhet - Tolk- och konferenstjänst - Eurostat (statistikenhet) - Oversättningsenhet

- Säkerhetskontor - Konsumentpolitikenhet

- Arbetsgrupp för utbildning m.m.

23 Generaldirektorat

Generaldirektoraten har följande ansvarsområden:

I utrikes relationer, XIII telekommunikation, datain- II ekonomi och finansiering dustri III inre marknaden XIV fiske IV konkurrens XV finansiella tjänster och bo- V sysselsättning, arbetsmark- lagsrätt ' . nad, socialpolitik XVI regionalpolitik

VI jordbruk XVII energi _ _

VII transport XVIII kredit, investeringar VIII utveckling XIX budget IX intern förvaltning XX finanskontroll X information, kommunikation, XXI tullunion, indirekta skatter kultur XXII strukturpolitik XI miljö, kärnkrafts- XXIII småföretagspolitik, handel, säkerhet och civilskydd turism XII vetenskap, forskning och utveckling

Kommissionen sammanträder varje vecka och fattar beslut med en majoritet av sina medlemmar, dvs. i dag nio kommissionärer. År 1991 behandlade kommissionen över 6 000 ärenden. Överläggningarna är inte offentliga och diskussionsprotokollen publiceras inte.

Under ordinarie session i Europaparlamentet förläggs kommissionens möten till Strasbourg. Vid mötena är även kommissionens generalsekrete- rare, generaldirektören för rättsavdelningen och andra höga befattnings- havare närvarande.

I kommissionen är ungefär 13 500 anställda. Dessutom är något tusental anställda inom forskningsprogrammen och några hundra inom publikations- tjänsten. Alla är internationella tjänstemän, och de skall verka i gemen— skapernas intresse. Oftast gör tjänstemännen hela sin yrkeskarriär inom EG. Personalen är indelad i fyra kategorier (kvalificerade tjänstemän med uppgift att formulera författningstexter och olika initiativ från kommissio- nen, tjänstemän underställda de kvalificerade tjänstemännen, kontorsperso— nal och servicepersonal). Rekrytering till kommissionen sker i öppen konkurrens genom särskilda uttagningsprocedurer. Nya medlemmar i EG har vid inträdet getts förtur till vissa tjänster inom kommissionen och övriga EG-institutioner. När ett land inträtt som medlem har t.ex. flera hundra sådana tjänster besatts av personer från det nya medlemslandet.

Utöver "ordinarie " tjänstemän anställs också nationella experter. Dessa personer behöver inte komma från ett departement eller en myndighet utan kan också komma från enskild tjänst. Efter särskilda uttagningsprov bestämmer kommissionen vem som skall anställas. Det är dock med- lemsländernas statsförvaltningar eller andra intressenter, t.ex. intresseorga- nisationer eller företag, som finansierar tjänsterna. Anställningstiden för dessa experter är från sex månader upp till tre år.

Kommissionen har, liksom rådet, säte i Bryssel. Kontor finns även i de tolv medlemsländernas huvudstäder. Kommissionen finns representerad med diplomatiska beskickningar i ytterligare ett fyrtiotal huvudstäder samt i Geneve.

Uppgifter

Kommissionens uppgifter framgår av respektive fördrag. Dess huvud- uppgifter är att lämna förslag till rättsakter, verkställa rådets beslut, övervaka att fördragen och de gemensamma reglerna följs, förvalta EG:s ekonomi samt förhandla och företräda gemenskaperna. Kommissionen har utrustats med vittgående tillämpande befogenheter och kan utfärda samma slags rättsakter som rådet, dels med stöd av själva Romfördraget, dels med stöd av delegerade befogenheter från rådet. Kommissionen företräder gemenskapen med exklusiv kompetens vid de handelspolitiska för- handlingarna inom GATT och, även om kompetensen där kan vara uppdelad mellan EG som sådant och medlemsländerna, med EFTA-län— derna samt i andra frågor i många internationella organisationer. Befogen- heten att ingå internationella avtal på grundval av dessa förhandlingar ligger däremot hos rådet. Vidare ansvarar kommissionen för EG:s tillämpning av beslut och regler.

Kommissionen förvaltar även EG:s olika fonder, socialfonden, orienterings-och garantifonden för den gemensamma jordbrukspolitiken, regionalfonden och utvecklingsfonden för biståndsändamål.

Kommissionens förslagsrätt är grundläggande. Förordningar, direktiv och beslut som skall fattas av rådet måste vila på förslag från kommis- sionen. l förslagen skall kommissionen ange den rättsliga grund som de vilar på genom att hänvisa till tillämpliga artiklar i fördragen. Kommissio- nen får under hela beredningsprocessen ändra sina förslag eller dra tillbaka dem helt. Rådet får inte ändra i förslagen annat än enhälligt. Normalt är det kommissionen som tar initiativ till en rättsakt. Dock ger artikel 152 i Romfördraget rådet en möjlighet att anmoda kommissionen att företa utredningar som rådet finner nödvändiga för att förverkliga de gemensam- ma målen och presentera lämpliga förslag. Däremot får rådet inte diktera hur förslaget skall se ut.

Kommissionens kontrollfunktion utgår från artikel 155 i Romfördraget. För att säkerställa den gemensamma marknadens funktion och utveckling skall kommissionen övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördraget och av bestämmelserna som antagits av institutionerna med stöd av fördraget. Det är kommissionens uppgift att se till att medlemsstaterna efterlever solidaritetsprincipen (artikel 5 i Romfördraget) och att påtala medlemsstaters överträdelser av fördragsförpliktelsema. På eget initiativ eller efter anmälan av ett medlemslands regering, av ett företag eller av en privatperson undersöker kommissionen brott mot fördragen eller andra rättsakter. Det åligger kommissionen enligt artikel 169 i Romfördraget att påtala sådana brott eller en medlemsstats underlåtenhet att uppfylla en förpliktelse. Om medlemslandet inte efterkommer en uppmaning om rättelse kan kommissionen föra frågan till EG-domstolen.

Kommissionen får vidare enligt artikel 213 i Romfördraget inom de gränser och på de villkor som fastställts av rådet inhämta den information och företa de kontroller som behövs för att fullgöra de uppgifter som anförtrotts den. Kommissionen får företa undersökningar hos företag och besluta om sanktioner mot företag som inte respekterar konkurrens- reglerna.

När det gäller att ta initiativ till och utarbeta förslag till ny lagstiftning samt att utfärda rekommendationer inom en rad sakområden, görs detta arbete vid de 23 generaldirektoraten. I detta arbete inbjuds ibland experter från medlemsländerna att medverka. Det är vanligt att dessa personer senare ingår som företrädare för sitt land i arbetsgrupper under rådet, där frågan sedan behandlas (se vidare avsnitten 11.2 och 11.3). Även företrädare för branschorganisationer och andra intresseorganisationer kan inbjudas att delta i beredningsarbetet i kommissionen.

Kommissionens förslag till rådet genomgår oftast ett tidskrävande och omfattande remissförfarande i kommissionens rådgivande organ, i medlemsländernas förvaltningar, i berörda parters intresseorganisationer och i Europaparlamentet. Ibland har förslagen omarbetats flera gånger innan de överlämnas till rådet, som i sin tur har egna remissorgan.

Den verkställande funktionen innebär att det är kommissionens uppgift att i praktiken genomföra och administrera EG:s av rådet beslutade politik

inom olika områden. Kommissionen har på vissa områden getts befogenhet att utfärda följdförfattningar och att utföra behövliga kontroller och undersökningar. Kommissionen har även hand om den närmare till- lämpningen av gemenskapsrättsliga författningar och har alltså en betydande förvaltningsmakt.

Genom Maastricht-fördraget förstärks kommissionens ställning inom inrikes- och utrikespolitiken, där kommissionen, i fråga om yttrande och initiativrätt, jämställs med medlemsländerna. Inom övriga delar av gemenskapsarbetet förändras inte kommissionens roll nämnvärt. Val— periodema kommer dock att synkroniseras med valperiodema i Europa- parlamentet. Rådets val av kommissionsordförande skall godkännas av Europaparlamentet. Kommissionen skall vidare i större omfattning än tidigare skicka ut förslag till lagar och direktiv på remiss innan de läggs fram. Kommissionen skall också motivera varför ett beslut måste fattas på gemenskapsnivå och inte av de enskilda medlemsländerna.

9.3. Rådet

Uppgifter och organisation

Rådet är det högsta politiska organet i EG. Den politiska viljan hos rådet är därför avgörande för gemenskapernas utveckling och den europeiska integrationen. Det ankommer på rådet att fatta de grundläggande besluten och rådet fyller även en viktig lagstiftande funktion genom att utfärda följdförfattningar, med EG:s terminologi rättsakter, till Romfördraget och de övriga fördragen. I lagstiftningsärenden kan rådet bara agera på grundval av ett av kommissionen framlagt förslag. I de flesta fall krävs också att rådet inhämtat parlamentets synpunkter innan en rättsakt kan antas.

De institutionella bestämmelserna om rådet finns i artiklarna 145-154 i Romfördraget. Rådets huvuduppgift framgår av artikel 145. Rådet skall, för att säkerställa att Romfördragets syften uppnås, i enlighet med fördragets bestämmelser se till att medlemsstaternas allmänna ekonomiska politik samordnas, fatta beslut samt ge kommissionen befogenhet att, i de rättsakter rådet antar, genomföra reglerna.

Rådet består av representanter från medlemsländerna, en regeringsmed- lem från varje medlemsstat. Medlemmarna företräder sitt lands intressen. Rådets aktiviteter speglar därför bakomliggande nationella intressen, även om rådet som EG-institution skall ta till vara gemenskapsintresset. Rådet biträds av ett sekretariat som förestås av en generalsekreterare. Rådets sekretariat är liksom kommissionens indelat i olika direktorat, vilka för rådets del är sju.

De sju generaldirektoraten har följande ansvarsområden:

— personal och administration, - jordbruk och fiske,

- inre marknaden m.m.,

- energi, konsumentfrågor, forskning, miljö och transport,

- externa relationer och utvecklingsarbete, — förhållandet till Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén samt - ekonomiska, finansiella och sociala frågor

Rådet har inte någon fast sammansättning. Vilken regeringsledarnot som deltar från respektive land beror på frågans karaktär. Därför kan rådsmöten avlösa varandra, konstituerade av utrikesministrama, jord- bruksministrarna, kommunikationsministrarna etc. Man talar här om olika tekniska råd, t.ex. Jordbruksrådet, Energirådet, Miljörådet osv. Av stor betydelse är det s.k. Ecofin, dvs. rådet i sammansättning med ekonomi- och finansministrarna. En särskild ställning intar också rådsmöten med utrikesministrarna, General Affairs Council. I denna sammansättning behandlar rådet mer övergripande samordningsfrågor och träffar kompro- misser i politiska frågor. Varje medlemsstat får dock självt avgöra hur den för sitt vidkommande vill säkra att den enskilde ministerns synpunkter är nationellt förankrade.

Eftersom EG:s verksamhet spänner över så stora områden, möter i praktiken de flesta av EG-ländernas regeringsledamöter regelbundet sina kolleger inom ramen för rådets verksamhet. Mötena, mellan 80-100 årligen, hålls i Bryssel eller Luxemburg. Rådet har ett eget kansli i Bryssel.

Ordförandeskapet i rådet roterar i viss alfabetisk ordning mellan med- lemsländerna i sexmånadersintervaller. Ordförandelandets utrikesminister är rådspresident och företräder EG i FN:s generalförsamling och vid internationella toppmöten. Rådet fastställer självt sin interna arbetsordning och vilka organ som skall assistera rådet, i den mån det inte framgår av fördragen. Rådet sammankallas på ordförandens initiativ eller efter hemställan från en av dess medlemmar eller från kommissionen. Mötena är inte offentliga, men kommissionens medlemmar får närvara, om inte rådet bestämmer annat. I praktiken är minst en ledamot av kommissionen alltid närvarande. Vid efterföljande presskonferenser ger talesmän en utförlig information om de ärenden som avhandlats under mötena.

Rådets arbete förbereds huvudsakligen i en särskild kommitté bestående av EG-ländernas ambassadörer och deras ställföreträdare, vilka är ackrediterade vid EG och ledare för sina respektive länders representation i Bryssel. De bildar De ständiga representantemas kommitté, kallad Coreper (Comité des Représentants Permanents). Den tillkom år 1967 av praktiska skäl för att underlätta den dagliga kontakten mellan EG och medlemsländernas regeringar.

Ärenden som föreläggs rådet bereds således av Coreper. Dock bereds några frågor i andra organ, t.ex. vissa jordbruksfrågor av Särskilda

jordbrukskommittén (SJK) och ekonomisk-politiska frågor av Monetära kommittén.

Under Coreper och de andra särskilda beredningsorganen har rådet inrättat ett stort antal fasta kommittéer och arbetsgrupper för olika frågor. Dessutom tillsätts ofta arbetsgrupper för särskilda frågor. Arbetsgrupperna består av tjänstemän från medlemsländernas representationer eller rege- ringskanslierna samt företrädare för kommissionen. Deras uppgift är att bereda rådsbesluten sakligt, juridiskt och politiskt och så långt möjligt förhandla ihop eventuella nationella motsättningar.

Coreper sammanträder varje vecka och upprättar, tillsammans med rådets ordförande, föredragningslistor för rådsmötena. Vid rådsmötena behandlas dels frågor i vilka enighet uppnåtts i Coreper eller vid tidigare rådsmöte och där beslut kan fattas utan debatt (på dagordningen kallade A- punkter), dels frågor där enighet inte kunnat nås (B-punkter).

Omröstningsregler

Rådets beslut skall, beroende på frågans art, fattas genom enkel majoritet (med en röst för varje medlemsland), kvalificerad majoritet (med rösterna "vägda" efter befolkningstal) eller enhälligt. Arbetet inom rådet är inriktat på att beslut skall kunna fattas genom consensus, dvs. i enighet. Om inget annat är föreskrivet i Romfördraget, fattas beslut med enkel majoritet av medlemsländerna, vilka har en röst var (artikel 148.1).

Romfördraget anger således i sina olika bestämmelser när enhällighet eller kvalificerad majoritet krävs. Enhällighet krävs för beslut att uppta en ny stat som medlem i EG och för beslut att ingå avtal om associering av en stat till EG (artiklarna 237 och 238 i Romfördraget) men även i en hel del andra fall. Enhällighet krävs vidare för att rådet skall kunna göra ändring i ett förslag som lagts fram av kommissionen (artikel 149.1 i Romfördraget).

Till följd av den s.k. Luxemburg—kompromissen (en politisk överenskom- melse, som inte i sig ändrar fördragen) har rådet inte använt sig av majoritetsbeslut då en medlemsstat hävdat att dess vitala intressen hotats. Rådet har i mycket hög grad strävat efter att uppnå enhälliga beslut även när Romfördraget inte fordrat detta. Inom rådet löser man ofta omstridda frågekomplex genom förhandlingar, ofta i form av "paketuppgörelser" så att enighet uppnås, varvid hänsyn tas till skilda nationella intressen.

Ökade möjligheter att besluta med kvalificerad majoritet i rådet infördes genom Europeiska enhetsakten. Såsom ett mycket viktigt undantag från huvudregeln att direktiv om lagharmonisering kräver enhällighet (artikel 100 i Romfördraget) föreskrivs att direktiv som erfordras för upprättandet av den inre marknaden till år 1993 på de flesta områden kan antas med kvalificerad majoritet (artikel lOOa i Romfördraget). Kvalificerad majoritet innebär minst 54 röster av 76, dvs. något över 2/3 majoritet.

Ländernas röstetal varierar mellan 2 och 10 röster. Rösterna är fördelade enligt följande.

Belgien 5 Irland 3 Danmark 3 Italien 10 Tyskland 10 Luxemburg 2 Grekland 5 Nederländerna 5 Spanien 8 Portugal 5 Frankrike 10 Storbritannien 10

Som framgår bestäms röstetalen med utgångspunkt i folkmängden i respektive medlemsland. Dock har de mindre länderna fler röster än vad som skulle följa av folkmängden.

I andra fall än där beslut fattas på förslag av kommissionen (vilket är det vanligaste) krävs härutöver att minst åtta medlemsländer stöder majoritetens uppfattning (artikel 148 i Romfördraget).

Genom Maastricht-fördraget utvidgas tillämpningen av majoritetsbeslut i rådet och en sådan ordning blir huvudregel för samarbetet inom gemenskapernas nuvarande område. Det införs en begränsad möjlighet att tillämpa ett beslutsförfarande med kvalificerad majoritet för genomförande av enskilda åtgärder inom de utrikes— och inrikespolitiska pelarna. För dessa områden gäller dock som huvudregel att enhällighet fordras för beslut.

Rådets protokoll över mötena är inte offentliga. Däremot brukar det i nära anslutning till mötet ges ut ett pressmeddelande från rådets general— sekretariat på EG:s officiella språk. Pressmeddelandet innehåller uppgifter om vilka ärenden som varit uppe till behandling och de beslut som fattats.

Europeiska rådet

De särskilt viktiga ställningstagandena inom EG sker i regel vid de inom EG regelbundet återkommande toppmötena på stats- och regerings- chefsnivå. Dessa möten har numera institutionaliserats som Europeiska rådet. Stats- respektive regeringschefema biträds av utrikesministrama. Även EG- kommissionens president och mest seniore vicepresident deltar, men de har ingen rösträtt. Mötena hålls i och leds av det land som har ordförandeskapet i ministerrådet.

Europeiska rådet sammanträder minst två gånger per är dels för formellt beslutsfattande i särskilt viktiga frågor (vilket då sker i egenskap av rådet och enligt Romfördragets regler), dels för diskussioner och uttalanden inom ramen för staternas politiska samarbete. I den senare typen av frågor fattar Europeiska rådet inga rättsligt bindande beslut inom EG, men lägger fast riktlinjer som skall vara vägledande för EG:s arbete på olika områden. Detta har mycket stor faktisk betydelse för den politiska ledningen och vidareutvecklingen av EG. Europeiska rådet leder bl.a. utvecklingen mot och genomförandet av den Europeiska unionen.

9 . 4 Europaparlamentet

Organisation

Europaparlamentet var ursprungligen sammansatt av parlamentariker från medlemsländernas nationella parlament, men är sedan år 1979, med tillämpning av nationella valförfaranden, valt direkt av medborgarna i medlemsländerna. Det finns varken något förbud mot eller krav på att en kandidat är ledamot av ett nationellt parlament.

En ledamot av Europaparlamentet skall utöva sin rösträtt individuellt och personligt. Ledamoten får inte vara bunden av någon instruktion.

Bestämmelserna om parlamentet finns i artiklarna 137-144 i Romför- draget. Parlamentet skall bestå av representanter för folken i de i gemenskaperna sammanslutna staterna och utöva de rådgivande och kontrollerande befogenheter som det tilldelats genom fördragen.

Ledamöterna väljs för en period av fem år. Parlamentet har för närvarande 518 ledamöter och varje land har tilldelats ett visst antal platser, vilket grovt avspeglar medlemslandets folkmängd. Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien har 81 ledamöter vardera, Spanien 60, Nederländerna 25, Belgien, Grekland och Portugal 24 vardera, Danmark 16, Irland 15 och Luxemburg 6 ledamöter.

Vid mötet i Edinburgh i december 1992 beslutades att EG-parlamentet från och med år 1994 skall utökas till 567 medlemmar och platserna fördelas enligt följande: Tyskland 99 ledamöter, Frankrike, Italien och Storbritannien vardera 87, Spanien 64, Nederländerna 31, Belgien, Grekland och Portugal vardera 25, Danmark 16, Irland 15, och Luxem- burg 6 ledamöter.

Om inte annat föreskrivs i Romfördraget, fattar Europaparlamentet beslut med absolut majoritet av avgivna röster (artikel 141 i Romför- draget).

Parlamentet håller en årlig session. På begäran av en majoritet av dess medlemmar eller på begäran av rådet eller kommissionen får det hålla extrasession.

Parlamentet väljer ordförande och sitt presidium bland sina ledamöter. Arbetet i parlamentet bereds i 18 fasta utskott, som vart och ett ansvarar för ett särskilt område av gemenskapernas politik. Utskottens sammansättning återspeglar parlamentets politiska sammansättning. Vid sidan om de fasta utskotten kan man skapa särskilda utskott för att behandla viktiga frågor.

Parlamentet håller numera sina sessioner i Strasbourg. Utskottsmötena äger däremot rum i Bryssel. Parlamentets stora sekretariat är beläget i Luxemburg.

Parlamentet är samlat en till två veckor i månaden. Rådet och komrnis- sionen är företrädda vid mötena. Tjänstemän vid kommissionen deltar även i de 18 fasta utskottens arbete.

Europaparlamentet

518 ledamöter Generalsekretariat Parlamentsutskott

Budget Budgetkontroll Energi, forskning, tekno- logi

Externa relationer Institutionella frågor Kultur Kvinnors rättigheter Jordbruk, fiske, region— utveckling

Miljö

Politik Rättsliga frågor om med- borgerliga rättigheter Sociala frågor

Transport Utveckling och samarbete Ekonomi

Den inre marknaden Hälsofrågor Internationell handel

3 Generaldirektorat

- Generaldirektoratet för sessioner Generaldirektoratet för utskotten och de

interparlamentariska delegationerna Generaldirektoratet för press och infor- mation

Uppgifter

Parlamentet skall utöva de rådgivande och kontrollerande befogenheter det tilldelats genom Romfördraget.

Parlamentet har befogenheter inom bl.a. tre områden: lagstiftnings- frågor, budgetfrågor samt granskning av kommissionens och rådets aktiviteter. Parlamentet skall vidare samtycka, efter beslut med absolut majoritet (260 röster) av dess medlemmar, till antagande av nya med— lemsländer (artikel 237 i Romfördraget) samt till sådana avtal som innebär associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemensamt uppträdande och särskilda förfaranden och som gemenskaperna ingår med ett tredje land (artikel 238 i Romfördraget).

Parlamentet har inte rätt att hos rådet ta initiativ till lagstiftning. Rådet är däremot i stor utsträckning skyldigt att höra parlamentet i lagstiftnings— ärenden men är enligt huvudregeln inte skyldigt att följa parlamentets

yttranden. Genom den Europeiska enhetsakten har det införts ett särskilt samarbetsförfarande mellan parlamentet och rådet på många lagstift- ningsområden, framför allt i fråga om sådan lagharmonisering som är behövlig för genomförandet av den inre marknaden.

I budgetfrågor har parlamentet viss reell makt, vilken grundar sig på EG:s finansiella självständighet och som parlamentet använt för att utöva påtryckningar på rådet.

När det gäller övervakande befogenheter har parlamentet bl.a. rätt att ställa frågor till kommissionen och rådet och kan efter beslut med kvalificerad majoritet tvinga kommissionens medlemmar att samfällt avgå.

Genom Maastricht—fördraget får parlamentet generellt sett sin ställning stärkt. De nya befogenheter som parlamentet får genom fördraget varierar mellan olika politikområden. T.ex. får parlamentet rätt att med en majoritet begära att kommissionen lägger fram förslag i frågor som faller under fördraget. Detta innebär inte att parlamentet har någon regelrätt initiativrätt, men det är dock en möjlighet för parlamentet att markera intresse för vissa frågor. Parlamentet får vidare inflytande över rådets beslut genom en ny beslutsordning, definierad i artikel 18% i Romför- draget och allmänt kallad medbeslutandeförfarandet. Samarbetsförfarandet består oförändrat i artikel 189c.

En av de viktigaste nyheterna i fördraget när det gäller parlamentets kontrollbefogenheter är tillsättandet av en särskild EG-ombudsman. Till denne kan medborgare i ett medlemsland, liksom fysiska och juridiska personer boende eller med registrerat kontor i ett medlemsland, vända sig vid brister i myndighetsutövningen hos en gemenskapsinstitution eller ett gemenskapsorgan. Denna kontroll omfattar dock inte de judiciella instansemas handlande i deras judiciella roll. Ombudsmannen skall vara helt självständig och avge årliga rapporter till parlamentet. En annan nyhet är klagorätt för medborgare till parlamentet samt en utfrågningsrätt för parlamentet gentemot kommissionen. Parlamentet har också getts rätt att inrätta tillfälliga undersökningskommissioner i syfte att utreda påstådda överträdelser eller andra fel vid tillämpningen av EG-regler.

Parlamentet skall konsulteras av medlemsländerna före val av ny kommissionsordförande och hela den av medlemsländerna nominerade kommissionen skall därefter godkännas i en förtroendeomröstning i parlamentet.

Kommissionens och parlamentets mandatperioder synkroniseras på så sätt att kommissionens mandat utsträcks till fem år och inleds vid årsskiftet efter parlamentsval.

9.5. EG—domstolen

Organisation

EG-domstolen, som är belägen i Luxemburg, består av 13 domare. Rådet utser dessa och mandatperioden är sex år. Förordnandet kan förnyas. På

framställan av domstolen och efter enhälligt beslut av rådet kan antalet domare ökas.

Varje medlemsland föreslår en domare och därefter utses de gemensamt av medlemsstaterna. Fördragen innehåller inga bestämmelser om domamas nationalitet, men från varje medlemsstat kommer minst en domare. Domstolen biträds av sex generaladvokater.

Domstolen antar sin egen arbetsordning, vilken fastställs av rådet. Bland sig själva väljer domarna en president, som leder domstolens arbete, ansvarar för domstolens personal och är ordförande i plenarsessioner.

Domstolen är för närvarande uppdelad på sex kamrar. På varje kammare tjänstgör tre till fem domare. Varje domare förfogar över ett s.k. kabinett, en egen enhet med kvalificerade föredraganden, normalt från det egna medlemslandet.

Domstolen har vidare utsett en registrator, som ansvarar för målens handläggning. Han skall bl.a. underrätta parlamentets och kommissionens ordförande om domstolens beslut samt anmäla detta för rådets ordförande.

Domstolen har också en egen språkservice som simultantolkar vid förhandlingar och svarar för översättningsarbetet.

Domstolen uttalar sig endast samstämmigt. Någon avvikande mening redovisas inte.

EG-domstolen har tills helt nyligen varit den enda instansen. Genom Europeiska enhetsakten har en första instansrätt (Court of First Instance) inrättats som en underinstans till EG-domstolen, artikel 168a i Romför— draget. Första instansrätten består av tolv domare, en från varje med- lemsstat. Domstolen prövar mål som rör tvister mellan EG:s institutioner och deras anställda, talan av företag mot kommissionen rörande sanktio- ner, priser m.m. inom ramen för Kol- och stålfördraget samt ogiltighets- eller passivitetstalan av enskilda mot kommissionen inom ramen för Romfördragets konkurrensregler. Första instansens avgöranden kan överklagas till domstolen såvitt gäller rättsfrågor.

Vid EG-domstolen arbetar i dag ca 800 personer.

Uppgifter

Domstolen har en framskjuten ställning inom EG. Den skall värna om lag och rätt vid tolkning av fördragen och andra rättsakter. Inom EG gäller en legalitetsprincip innebärande att varje institution skall handla inom de ramar som den tilldelats enligt fördragen. Det är domstolens uppgift att bedöma om så sker.

Det är domstolen som i sista hand suveränt avgör hur Romfördraget, övriga EG-fördrag och utfärdade rättsakter samt åtskilliga mellan med- lemsstaterna särskilt ingångna konventioner skall tolkas.

Domstolen handlägger tvister mellan kommissionen och en medlemsstat, mellan medlemsstater och mellan EG:s egna institutioner. Såväl en fysisk som en juridisk person kan överklaga beslut som fattats av EG-organ. Domstolen kan upphäva beslutet. Om rådet eller kommissionen underlåtit att fatta beslut kan övriga institutioner, t.ex. parlamentet, en medlemsstat eller en fysisk eller juridisk person väcka talan vid domstolen.

Domstolen har genom sina avgöranden en rättsskapande roll. Av- görandena är prejudicerande och bidrar till att en europeisk gemensam rätt utvecklas. På nationella domstolars förfrågan ger EG-domstolen besked rörande tolkning av EG-rätten.

Medlemsstaterna och institutionerna företräds vid domstolen av ett ombud som utses för varje ärende. Ombudet får biträdas av en rådgivare eller advokat som är behörig att uppträda inför domstol hos någon av medlemsstaterna. Förfarandet vid domstolen består av en skriftlig och en muntlig del.

EG:s medlemsstater och institutioner får intervenera i tvister inför domstolen. Det får även varje annan person som har ett berättigat intresse av utgången i den tvist som underställts domstolen, dock inte tvister mellan medlemsstater, mellan institutionerna eller mellan medlemsstat och institution.

När en talan enligt artikel 177 i Romfördraget (tolkningsbesked) anhängiggjorts vid domstolen skall medlemsstaterna och kommissionen, och ibland även rådet, underrättas. Dessa har möjlighet att inom två månader därefter inkomma med yttrande.

Domstolen ges i Maastricht-fördraget möjlighet att, efter yrkande av kommissionen, ålägga medlemsländer som inte följer domstolens utslag att betala ett engångsbelopp eller vite, artikel 1432 i Maastricht-fördraget.

9.6. Revisionsrätten

Revisionsrätten består av tolv ledamöter, som utses av rådet för en period av sex år genom enhälligt beslut och sedan Europaparlamentet hörts (artikel 206 i Romfördraget). Ledamöterna skall, i gemenskapens allmänna intresse, vara helt oavhängiga vid utövandet av sitt uppdrag.

Revisionsrätten skall granska redovisningen för gemenskapens inkomster och utgifter. Kontrollen sker utifrån institutionernas och medlemsländernas bokföring. En revisionsberättelse skall upprättas efter budgetårets utgång. Härefter beslutar parlamentet, efter rådets rekommendation, i fråga om ansvarsfrihet för kommissionens förvaltning av gemenskapens budget.

I frågor rörande planerad ny lagstiftning på det finansiella eller budgetära området skall Revisionsrätten konsulteras. Vidare skall den höras rörande sådan planerad lagstiftning på andra områden som kan tänkas få betydande finansiella konsekvenser.

Genom Maastricht-fördraget blir Revisionsrätten en av gemenskapens institutioner.

9.7. Ekonomiska och sociala kommittén (ECOSOC)

Ekonomiska och sociala kommittén är ett EG-organ där företrädare från olika grupper i det ekonomiska och sociala livet är företrädda. I artikel

193 i Romfördraget nämns särskilt företrädare för tillverkare, jordbrukare, transportörer, arbetstagare, köpmän, hantverkare och fria yrken samt före- trädare för det allmänna.

Kommittén består av 189 medlemmar från de mest representativa organisationerna i medlemsländerna. Medlemmarna utses av rådet för en mandatperiod om fyra år på förslag av medlemsländerna och efter hörande av kommissionen. Fördelningen av platser mellan medlemsländerna är

följ ande.

Belgien 12 Irland 9 Danmark 9 Italien 24 Tyskland 24 Luxemburg 6 Grekland 12 Nederländerna 12 Spanien 21 Portugal 12 Frankrike 24 Storbritannien 24

Kommitténs uppgift är att kanalisera de viktigaste intressegrupperingamas synpunkter så att de kan beaktas i beslutsprocessen.

Kommittén har särskilda sektioner för viktigare områden. Romfördraget föreskriver att den skall ha en särskild jordbrukssektion och en trans- portsektion. De särskilda sektionerna utövar sin verksamhet inom ramen för kommitténs allmänna behörighet. Inom kommittén har inrättats under- kommittéer, avsedda att för bestämda frågor eller på bestämda områden utarbeta förslag till yttranden, som skall underställas kommittén för över- väganden.

Kommittén har uteslutande en rådgivande funktion. Den kan alltid rådfrågas av rådet och kommissionen när dessa finner det lämpligt och skall höras i vissa i fördraget uppräknade frågor. Kommitténs praxis har utvecklats därhän att den inte bara yttrar sig om färdiga förslagstexter utan även ger synpunkter då dessa utarbetas eller skall verkställas.

Maastricht-fördraget stärker Ekonomiska och sociala kommitténs roll i arbetet med att förbereda lagförslag och har utvidgat det obligatoriska samrådsförfarandet till ytterligare frågor. Fördraget formaliserar också kommitténs kompetens att på eget initiativ avge synpunkter. Enligt fördraget förlängs också tidsfristerna för avgivandet av synpunkter. Vidare tillåts kommittén att anta sina egna procedurregler.

10. Kommissionens och rådets beredningsorgan

10.1. Inledning

Berednings- och beslutsprocessen inom EG är komplicerad. EG:s beslut bereds i kommissionens expertkommittéer, generaldirektorat och kabinett, i rådets olika beredningsorgan och arbetsgrupper samt i Europaparlamentet och dess utskott. Besluten bereds därutöver i en rad kommittéer med varierande status.

Det har vidare utvecklats en särskild beslutsordning för det fall rådet delegerat vissa beslutsbefogenheter till kommissionen. För att tillförsäkra rådet och medlemsländerna ett visst inflytande skall kommissionen lägga fram sina förslag till åtgärder för särskilda kommittéer, sammansatta av företrädare för medlemsländerna och ordförande från kommissionen (detta förfarande benämns inom EG för committology, i Sverige vanligen översatt med kommittologin eller EG:s kommittésystem). Rådet har genom ett beslut den 13 juli 1987 (87/373/EEG) lagt fast tre olika förfaranden för kommissionens beslutsfattande. Gemensamt för dessa är att kommissionen måste låta en kommitté yttra sig över kommissionens förslag till rättsakt. Kommittéemas inflytande över kommissionens beslut beror på vilket förfarande rådet föreskrivit i delegationsbeslutet.

I de följande avsnitten redogör vi för kommissionens expertkommittéer och deras betydelse i EG:s beredningsprocess samt beslutsprocessen inom kommissionen när den utövar delegerad normgivningsmakt. Vi avslutar med att översiktligt redogöra för Corepers och arbetsgruppemas be- redningsarbete inför ett rådsbeslut.

10.2. Kommissionens expertkommittéer

Det finns inga fasta principer för hur kommissionen skall arbeta fram förslag till nya rättsakter. Av stort intresse är dock de experter som biträder kommissionen i dess arbete med förslag till rådet. Det är dels de oberoende konsultema, dels experterna från medlemsländerna. Även företrädare för intresseorganisationer kan delta i kommissionens be- redningsarbete. De nu nämnda skall utarbeta, förbereda och yttra sig över kommissionens förslag till ministerrådet. En kommitté kan vara ett genom formellt beslut tillsatt organ, men den kan också vara en informell arbets- grupp. Man kan alltså inte enbart med utgångspunkt i namnet på en grupp säkert avgöra vilken status den har.

När en enhet, efter samtycke av sin avdelningsledning, fått klartecken av sitt generaldirektorat att utarbeta ett förslag till direktiv eller förordning inom ett sakområde (se nedan om beslutsfattande i kommissionen, avsnitt 11.2) är det vanligt att man från respektive generaldirektorat bjuder in oberoende konsulter att i egen kapacitet och på grund av sina speciella kunskaper medverka i förslagets utformning. Medlemsländemas regeringar har inget inflytande vad gäller utnämnandet av dessa konsulter.

När konsultema eller kommissionens tjänstemän utarbetat ett utkast till förslag, kan generaldirektoratet inbjuda experter från medlemsländerna och företrädare för intresseorganisationer att delta i det fortsatta arbetet eller lämna synpunkter på förslaget. Experterna från medlemsländerna företräder i dessa kommittéer formellt sett inte sitt land. Kommissionen står för resekostnader och uppehälle för dessa personer.

Kommissionens förankringsprocess kan också startas genom att kommis- sionen helt informellt remitterar ett förslag till medlemsländernas regeringar eller genom informella samtal med regeringsföreträdare inhämtar synpunkter på förslaget. Genom experter från medlemsländerna eller ett informellt remissförfarande sonderar kommissionen medlems- ländernas intressen och får en uppfattning om de problem som senare kan komma att uppstå under beslutsprocessen.

En gång om året redovisas samtliga kommittéer under kommissionen i samband med kommissionens presentation av budgeten för Europaparla- mentet.

10.3. Kommissionens delegerade beslutskompetens

Utöver uppgifterna att ta initiativ till och utarbeta förslag till ny lagstift- ning samt att utfärda rekommendationer och avge yttranden har kommis- sionen på en rad områden tillagts befogenhet att på egen hand utfärda föreskrifter och fatta bindande beslut. På några få områden anges dessa befogenheter redan i de grundläggande fördragen, t.ex. i fråga om konkurrenspolitiken och rätten att förvalta EG:s budget samt att företräda EG vid förhandlingar med tredje land. I övriga fall har kommissionens befogenheter sin grund i att rådet delegerat sin beslutskompetens till kommissionen. Det kan röra sig om kompetens att på eget initiativ utfärda generella rättsakter (direktiv) och att utfärda tillämpningsföreskrifter till sådan lagstiftning som har beslutats av rådet. Enligt artikel 145 i Romför- draget skall rådet, för att säkerställa fördragets syften i enlighet med dess bestämmelser bl.a. ge kommissionen befogenhet att, i de rättsakter som rådet antar, genomföra de regler som rådet fastställer. Rådet kan också, i särskilda fall, förbehålla sig rätten att direkt utöva befogenheten att genomföra reglerna.

När kommissionen utövar delegerad beslutanderätt föreskriver rådet en särskild beslutsordning, med hörande av för ändamålet särskilt tillsatta kommittéer, som skapats för att tillgodose rådets insyn och medbe-

stämmande. Den till kommissionen delegerade beslutskompetensen måste således utövas inom de ramar som rådet i varje särskilt fall föreskriver. Förutom att ange de rättsliga ramarna för kommissionens beslutsbefogen- heter brukar rådet föreskriva att kommissionen i sin verksamhet skall sam- råda med olika till kommissionen knutna kommittéer. Flertalet kommittéer inom kommissionens område har därför tillkommit i samband med själva delegeringen av beslutanderätten. Rådet har velat försäkra sig om att den till kommissionen delegerade befogenheten att verkställa av rådet fastställda föreskrifter utövas i nära samarbete med medlemsstaternas regeringar.

Formerna för denna särskilda beslutsordning som angetts ovan lades fast i Enhetsakten som en av tre institutionella förändringar, ändrat besluts- fattande (omröstning och majoritetsbeslut), ökat inflytande för Europa- parlamentet (samarbetsförfarandet) och en effektivare tillämpning (verkställighetskompetens överförd från rådet till kommissionen). Förfarandet är reglerad genom artikel 145 i Romfördraget och artikel 10 i Enhetsakten. Genom rådets beslut den 13 juli 1987 (87/373/EEG, Laying down the procedures for the exercise of implementing powers conferred on the Commission, det s.k. kommittologibeslutet) har olika förfaranden (I-III) för kommissionens utövande av delegerad beslutskompetens lagts fast. Beroende på vilket förhållande som skall råda mellan kommissionen och kommittén föreskrivs vissa förfaranden och olika typer av kommittéer inrättas, rådgivande, förvaltande eller föreskrivande kommittéer. Vilket inflytande över kommissionens beslut en kommitté har beror på vilket av de alternativa förfarandena rådet valt att skriva in i respektive direktiv.

Förfarandena

Förfarande I innebär endast en skyldighet för kommissionen att inhämta en kommittés yttrande, ta hänsyn till detta och sedan informera om hur det har skett. Vid förfarandena II och III har det betydelse hur en kommittés ställningstagande utfaller. Om kommittén biträder förslaget, träder rättsakten i tillämpning genast enligt förfarande II och sedan den antagits av kommissionen enligt förfarande III. Vid ett avslag eller, i fråga om förfarande III, om beslut inte fattas inom en viss tidsfrist skall kommissio- nen underrätta rådet. Det finns dock två varianter av vardera förfarandena II och 111, förfarande II a och b samt förfarande III a och b.

Har kommittén avslagit förslaget skall kommissionen vid förfarande II a skjuta upp verkställandet av de beslutande åtgärderna under en tid som inte överstiger en månad från dagen då rådet underrättats. Rådet får under denna tid fatta ett annat beslut med kvalificerad majoritet. Vid förfarande 11 b skall kommissionen skjuta upp verkställandet av de beslutande åtgärderna under så lång tid som rådet bestämmer, dock längst tre månader från den dagen då rådet underrättats. Rådet får under tidsfristen fatta ett annat beslut med kvalificerad majoritet.

Om en kommitté vid förfarande III inte godtar rättsakten skall kommis- sionen, enligt förfarande III a, utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas. Rådet skall ta ställning till förslaget inom en viss tid,

högst tre månader. Har rådet inte inom denna tid fattat beslut, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas. Enligt förfarande III b skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas, såvida rådet inte med enkel majoritet har avvisat förslaget.

Kommittéema består av företrädare för medlemsstaterna och har en företrädare för kommissionen som ordförande. Medlemsstaterna be- stämmer hur de skall vara företrädda från gång till gång. Det är brukligt att kommittéerna är sammansatta av två ledamöter från varje land och att medlemsstaternas röster vägs på samma sätt som i rådet. Ordföranden saknar dock rösträtt.

Kommittéema skall yttra sig över kommissionens förslag inom den tid som ordföranden bestämmer.

Rådgivande kommittéer (förfarande I): Kommittén har en rent rådgivande funktion och skall avge sitt yttrande till kommissionen inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Yttran- det skall protokollföras och varje medlemsland har rätt att begära att få sin uppfattning tagen till protokollet. Kommissionen har suverän beslutande- rätt, men skall ta största hänsyn till den mening som kommit till uttryck i yttrandet. Kommissionen skall underrätta kommittén om det sätt på vilket dess yttrande har beaktats.

Regeringskonferensen om Enhetsakten föreskrev att främst förfarande I med rådgivande kommitté skulle anlitas. Rådet har dock varit återhåll- samt med att tillsätta rådgivande kommittéer. Kommissionen har alltså hittills fått mycket lite fri verkställighetskompetens.

Förvaltningskommittéer (förfarande II): Förfarandet kännetecknas av att kommissionen även här har beslutanderätten beträffande en planerad åtgärd. Kommissionens företrädare skall förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Kommittén skall fatta sitt beslut med den majoritet som enligt artikel 1482 i Romfördraget skall tillämpas när rådet tar ställning till förslag av kommissionen, varvid medlemsstaternas röster skall vägas enligt Rom- fördragets artikel 1482. Ordföranden får inte rösta.

Kommissionen skall besluta med omedelbar verkan. Om beslutet strider mot kommitténs yttrande, dvs. om en kvalificerad majoritet (54 röster av 76) av kommitténs ledamöter gått emot kommissionens beslut, skall kommissionen emellertid genast underrätta rådet. I sådana fall får kommissionen, enligt variant a, skjuta upp verkställandet av de beslutande åtgärderna under en tid som inte överstiger en månad från dagen då rådet underrättats. Rådet får under denna tid fatta ett annat beslut med kvalifice— rad majoritet enligt artikel 148.2 i Romfördraget.

Enligt variant )) skall kommissionen skjuta upp verkställandet av de be- slutade åtgärderna under så lång tid som rådet bestämmer för varje ärende, dock längst tre månader från den dag då rådet underrättats. Rådet får under denna tid fatta ett annat beslut med kvalificerad majoritet.

Denna typ av kommittéer används i stor utsträckning och förekommer framför allt inom jordbruksområdet för förvaltning av de olika marknads- ordningarna.

Föreskrivande kommittéer (förfarande III): Förfarandet är detsamma som för en förvaltningskommitté fram till dess att kommissionen skall fatta sitt beslut. En föreskrivande komrnittés yttrande har större inverkan på beslutsfattandet. Ett aktivt tillstyrkande krävs från kommitténs sida. Om kommitténs majoritet biträder förslaget skall kommissionen själv anta förslaget. Om en föreskrivande kommitté inte godtar förslaget till åtgärder eller om något yttrande inte avges, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas. Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet.

Om rådet, enligt variant a, inte fattat något beslut inom angiven tid, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas.

Om rådet, enligt variant b, inte har fattat ett beslut inom angiven tid, skall kommissionen själv besluta om de föreslagna åtgärderna, såvida inte rådet med enkel majoritet har avvisat förslaget.

Föreskrivande kommittéer är vanligast i fråga om tullar, tekniska handelshinder och andra områden som varit föremål för lagharmonisering.

Beslut om skyddsåtgärder

I samband med delegering av rätt att fatta beslut om skyddsåtgärder till kommissionen kan rådet föreskriva ett slags förfarande IV.

Kommissionen skall, enligt detta förfarande, underrätta rådet och medlemsländerna om varje beslut om skyddsåtgärder. Rådet kan föreskriva att kommissionen, innan den fattar beslutet, skall konsultera medlems- staterna i överensstämmelse med förfaranden som bestäms i varje särskilt fall och att varje medlemsstat inom en viss tidsfrist får hänskjuta kommis- sionens beslut till rådet.

Rådet får, enligt variant a, fatta ett annat beslut med kvalificerad majoritet inom viss angiven tid. Enligt variant b får rådet med kvalificerad majoritet bekräfta, ändra eller upphäva kommissionens beslut. Har rådet i sådant fall inte fattat beslut inom en viss tidsfrist anses kommissionens beslut upphävt.

Denna fjärde beslutsvariant används företrädesvis i handelspolitiska sammanhang, t.ex. i fråga om import av jordbruksvaror från tredje land.

Förutom de generella förfaranderegler och befogenheter för kommittéer- na som beskrivits ovan, kan den rättsakt varigenom en kommitté inrättas innehålla regler som vidgar kommitténs befogenheter. Exempelvis har en rad kommittéer på TBT—området (tekniska handelshinder) försetts med långtgående beslutsbefogenheter.

10.4. Coreper och rådets arbetsgrupper

Coreper

Medlemsländema har i Bryssel fasta diplomatiska representationer eller delegationer vid gemenskapen. Dessa skall ta tillvara sitt lands intressen som medlem i gemenskaperna och hålla statsförvaltningen orienterad om vad som sker i gemenskaperna. De kan närmast jämföras med diploma- tiska beskickningar med betydande specialistkompetens.

EG-ambassadörema och deras ställföreträdare ingår i en ständig kommitté, känd under förkortningen Coreper (av den franska beteckningen Comité des Représentants Permanents). Den svenska benämningen är de ständiga representantemas kommitté.

Coreper skall enligt Fusionsfördraget förbereda rådets arbete och utföra vad rådet uppdrar åt kommittén (artikel 4). Coreper är rådets främsta be- redningsorgan. Däremot kan ingen beslutanderätt överföras till Coreper. Med hjälp av över hundra arbetsgrupper, sammansatta av tjänstemän från medlemsländernas ständiga representationer i Bryssel och från regerings- kansliema, vilka i sin tur har kontakter med berörda parter inom samhället, går Coreper igenom kommissionens förslag till rådsbeslut och jämkar samman de tolv regeringarnas ståndpunkter.

Coreper sammanträder varje vecka och är uppdelad på två grupper, Coreper 1 som består av EG-ambassadöremas ställföreträdare och Coreper 2 som består av medlemsländernas EG-ambassadörer. Coreper l samman- träder varje onsdag och behandlar huvudsakligen frågor rörande EG:s budget, inre marknad, fiske, arbetsmarknads- och socialpolitik, för- delningspolitik, tullar samt miljö- och transportpolitik. Coreper 2 möts normalt varje torsdag och behandlar huvudsakligen frågor rörande EG:s handelspolitik, energipolitik, industripolitik, ekonomisk och monetär politik, skatter och avgifter, forskning, EG:s förhållande till tredje land samt EG:s institutioner.

På den gemensamma jordbrukspolitikens område spelar Särskilda jordbrukskommittén, SJK, en roll som motsvarar Corepers. Lagharmonise- ringsfrågor inom jordbruksområdet behandlas däremot av Coreper 1. Även Ecofin har särskilda beredningsorgan, t. ex. bereder Monetära kommittén

ekonomisk- -politiska frågor och Ekonomisk- -politiskakommittén långsiktiga och strukturella frågor för Ecofin.

Rådets arbetsgrupper

När kommissionen lämnat ett förslag till en ny rättsakt och rådet i före- kommande fall inhämtat parlamentets yttrande läggs i allmänhet ansvaret för frågans vidare beredning inom rådet på Coreper. Vanligen remitterar Coreper förslaget till en arbetsgrupp. Det är emellertid inte ovanligt att kommissionen, redan innan den avger ett förslag informellt, konsulterar arbetsgrupper under rådet.

Arbetsgrupperna kan, beroende på frågans karaktär, vara ständiga eller ad hoc. Vanligtvis finns det minst en arbetsgrupp inom varje sakområde. Arbetsgrupperna analyserar kommissionens förslag och föreslår eventuella tillägg eller justeringar. Arbetsgruppens rapport kommer att ligga till grund för den slutliga handläggningen, förutsatt att enighet kan nås vid arbetet inom gruppen.

I Coreper är arbetet framför allt inriktat på politiska lösningar. Åter- remisser till arbetsgrupperna med politiska anvisningar förekommer.

Det finns inga regler om hur lång tid ett direktivförslag får ligga i en arbetsgrupp. Okontroversiella förslag kan passera snabbt men det finns också exempel på förslag som diskuterats i flera år.

I arbetsgrupperna deltar som regel medlemsstaterna med två personer, en tjänsteman från sakansvarigt departement och en företrädare för landets representation i Bryssel. Kommissionen finns också representerad. Ord- förandeskapet i arbetsgruppen innehas av den medlemsstat som för tillfället har ordförandeskapet i rådet.

Erfarenheterna från EG—ländema visar att medlemsstaternas ständiga representationer ansvarar för att landet företräds i arbetsgrupperna. Detta till skillnad från expertkommittéema under kommissionen där ansvaret ligger på sakansvarigt departement i hemlandet. Dock sker all kommu— nikation från kommissionen till medlemsstaterna via deras ständiga representationer i Bryssel.

Inför sammanträdena i arbetsgrupperna skickas nya textförslag till medlemsstaternas ständiga representationer i Bryssel. Inte sällan kommer dessa texter mycket kort tid före sammanträdet. Om ett sammanträde skall äga rum en fredag så brukar den nya texten i fransk version komma på tisdagen samma vecka. Man har alltså inte mer än två dagar på sig för att på "hemmaplan" analysera texten och lämna förhandlingsinstruktioner till Bryssel. Först inför mötet på fredagen finns texten tillgänglig i bl.a. en engelsk version. Vid själva sammanträdet sker simultantolkning till alla EG-språk. Antalet tolkar är emellertid begränsat, vilket leder till vissa svårigheter vid planeringen av möten på olika nivåer i rådet. Prioriteringen av vilka möten tolkarna skall biträda följer hierarkin från ministermöten och nedåt.

Ordförandelandet styr valet av språk i arbetspapper och utkast till nya texter, men valet står i praktiken mellan engelska och franska. Det betyder att inför ett sammanträde kan den nya texten som skickas ut vara på franska och först vid mötet finns den engelska versionen tillgänglig. Vid ministermöten skall emellertid samtliga ministrar ha allt material på sitt eget språk.

Attachéernas roll

I rådets arbetsgrupper deltar, som nämnts ovan, respektive medlemsstat med en tjänsteman från sakansvarigt departement (expert) och med den attaché som vid den ständiga representationen har sakansvaret för aktuell fråga. Attachéema intar först en i huvudsak observerande roll. De för an- teckningar och försöker göra en bedömning av vilka frågor som kan

komma att bli föremål för förhandlingar på en högre nivå i rådet. Arbetsgruppemas rapport överlämnas till attachéema eller Coreper, beroende på vilket resultat man har uppnått.

I—Iar arbetsgruppen inte löst alla frågor i ett förslag övertar attachéema beredningen och då är det fråga om faktiska förhandlingar mellan med- lemsstaterna. I dessa förhandlingar biträds attachén som regel av den expert som har deltagit i arbetsgruppens arbete. Förhandlingsinstruktioner till attachén kommer från sakansvarigt departement.

11. Beslutsprocessen i EG

1 1. 1 Inledning

Beslut i EG fattas av ministerrådet, oftast i samspel med kommissionen och vanligen efter hörande av parlamentet. I fråga om antagande av generella rättsakter och liknande beslut brukar man tala om olika beslutsprocedurer.

Grundmodellen för beslut om förordningar och direktiv är att beslut fattas av rådet på förslag av kommissionen och efter hörande av parla- mentet. Detta förfarande har tillämpats sedan gemenskapen tillkom. Samtidigt som kommissionen beslutar att tillställa rådet ett förslag överlämnas förslaget informellt till parlamentet. Rådet begär som första åtgärd parlamentets yttrande, varefter rådet börjar sitt arbete med förslaget.

Genom Enhetsakten infördes, som en påbyggnad på nänmda grund- modell, samarbetsförfarandet, som ger parlamentet ett något större inflytande. Maastrichts-fördraget innehåller ett nytt förfarande, med- beslutandeförfarandet, vilken i sin tur är en påbyggnad på samarbets- förfarandet. I de flesta fall det är tillämpligt ger det parlamentet ett reellt inflytande.

1 1.2 Kommissionen

Rätten att lägga fram förslag för rådet ligger hos kommissionen. Detta innebär inte bara att kommissionen skall tillhandahålla ett beslutsunderlag utan också att förslaget är en formell förutsättning för beslut. De i regler angivna kraven vid beslut i rådet gäller även beslut i överensstämmelse med det av kommissionen framlagda beslutsunderlaget. Rådet får enligt artikel 149 i Romfördraget i de fall då beslutet skall fattas på förslag av kommissionen inte frångå kommissionens förslag annat än genom ett enhälligt beslut. Vidare kan kommissionen under hela beslutsprocessen än- dra eller återta förslaget. Kommissionen har således ett starkt inflytande över beslutsprocessen i rådet. Den tar även aktiv del i förfarandet genom att vara representerad vid rådets överläggningar, liksom i Coreper och i rådets arbetsgrupper.

Kommissionen avgör, som tidigare nämnts, själv hur beredningsarbetet skall bedrivas. I ärenden av större vikt låter kommissionen ibland sakansvarigt generaldirektorat utarbeta en promemoria, som tillställs rådet

för preliminära överläggningar. Det direkta arbetet med ett förslag kan sedan inledas med att kommissionen anlitar en eller flera oberoende konsulter för att utreda en fråga. Dessa anlitas på grund av personlig kompetens och medlemsstaterna har inget inflytande över valet. Det egentliga förslaget utarbetas sedan internt inom kommissionen. Utkast till förslag kan därefter bli föremål för överväganden i särskilda expert— kommittéer med företrädare för kommissionen samt med oberoende konsulter, experter från medlemsländerna och företrädare för intresseorga- nisationer. Utkast till förslag kan också delges nationella tjänstemän och berörda intresseorganisationer för synpunkter. Under kommissionens be- redningsarbete förekommer också kontakter och samarbete med Ekonomis— ka och sociala kommittén och Europaparlamentet. Formerna för be— redningsarbetet varierar starkt.

Sakansvarig enhet på kommissionen svarar för utarbetandet och utform- ningen av de dokument som läggs fram för ansvarig kommissionär. Enhetemas uppgift består framför allt i att utarbeta de tekniska lös- ningarna, så att kommissionärema kan koncentrera sig på de viktigare politiska aspekterna. När man inhämtat synpunkter på utkastet till förslag skall alla övriga berörda enheter underrättas. Syftet är att slutresultatet skall återspegla samtliga berörda enheters synpunkter. Därefter läggs förslaget fram för generaldirektoratet, som fortsätter beredningen av förslaget. Är flera generaldirektorat inblandade delar dessa ansvaret. Arbetet sker då under flera kommissionärers ledning.

Generalsekretariatet utövar tillsyn över själva beslutsfattandet. Varje dokument som skall leda till ett kommissionsbeslut skall åtföljas av en "sammanfattande effekt-kalkyl ". Denna kalkyl skall innehålla uppgifter om kostnader, effekter på företag samt behov av komrnitté- och parlamentsbe- handling. Generalsekretariatet tillsätter ofta en s.k. inter-service-grupp för att hantera mycket krävande samordningsuppgifter. En inter—servicegrupp är sammansatt av företrädare för de berörda enheterna.

När beredningsprocessen övergår i formellt samråd, skall berörda generaldirektorat och rättsenheten ha minst tio dagar på sig att överväga sin reaktion. Förslag som syftar till lagstiftning kan inte "delas", med mindre rättsenheten har yttrat sig. I de fall då ett förslag leder till att budgetmedel tas i anspråk eller på annat sätt kan påverka budgeten skall också budgetenheten rådfrågas. Dess utlåtande skall tillställas kommissio- nen samtidigt med yttrandet över förslaget. Detsamma gäller i fall av tillkommande resursanspråk på personalsidan.

Vid generaldirektörernas veckomöte skall viktigare ärenden som befinner sig under beredning och sådana ärenden som skall föras upp för kommissionen anmälas för att säkerställa en god koordinering mellan enheterna.

I kollegialiteten ligger att politiskt känsliga och viktiga beslut diskuteras vid kommissionssammanträdena. Kommissionen sammanträder en gång i veckan och fattar beslut med en majoritet av sina 17 medlemmar. Någon delegering av befogenheter till enskilda ledamöter förekommer inte.

Varje kommissionär har ett eget kabinett, bestående av 5-10 rådgivare, till sitt förfogande. Kabinettet skall bistå kommissionären med en saklig

och politisk värdering av de förslag som kommer från hans eget/egna generaldirektorat och granska förslag som kommer från de övriga generaldirektoraten. Om ett förslag är okontroversiellt fattas beslut efter ett skriftligt förfarande, innebärande att förslaget antas om inte någon kommissionär inom en viss tidsfrist invänder mot förslaget. Övriga ärenden sätts upp på kommissionens dagordning. Under ett förberedande sammanträde med kabinettschefema diskuteras förslagen i syfte att uppnå enighet. Vid enighet kan kommissionen fatta beslut utan föregående debatt. På så sätt ges utrymme att diskutera de principiellt viktiga frågorna.

Kommissionens förslag till beslut går sedan vidare till rådet. I de fall kommissionen genom delegation från rådet har tillagts befogenhet att fatta beslut överlämnas förslaget till en särskild kommitté för yttrande.

11.3. Rådet

Rådets beslut skall, beroende på frågans art, fattas med enkel majoritet, med kvalificerad majoritet eller enhälligt (se avsnitt 9.3). Vill rådet ändra kommissionens förslag eller göra tillägg kan detta endast ske genom ett enhälligt beslut av rådet.

Enligt artikel 152 i Romfördraget kan rådet begära att kommissionen tillhandahåller utredning om förslag till fördragsmålens förverkligande. Rådet kan däremot inte tvinga kommissionen att utarbeta förslag av viss innebörd.

När kommissionen lämnat ett förslag för avgörande till rådet skall det, enligt föreskrifter i Romfördraget, i vissa fall först höra Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén. Dessa organ konsulteras dessutom många gånger på rådets eget initiativ. Hörandet av Europaparlamentet kan ske på olika sätt, dels enligt det i fördraget ursprungligen föreskrivna sättet (ett slags remissförfarande), dels genom senare tillkomna, mer avancerade förfaranden. Parlamentets yttrande är till sitt innehåll inte i något fall rättsligt bindande för rådet.

Samarbetsförfarandet

I Enhetsakten föreskrevs att ett särskilt samarbetsförfarande skulle införas mellan rådet och Europaparlamentet. Förfarandet börjar i det skede av beslutsprocessen där rådet tidigare kunde fatta beslut. Parlamentet har alltså inledningsvis hörts en gång.

Förfarandet bygger på ett flerstegsförfarande och innebär följande (artikel 149 i Romfördraget). I de fall samarbetsförfarandet är tillämpligt skall rådet istället för att fatta ett slutligt beslut anta en s.k. gemensam ståndpunkt. Detta skall ske med kvalificerad majoritet. Den gemensamma ståndpunkten skall delges parlamentet tillsammans med en utförlig redogörelse för rådets respektive kommiSsionens skäl. Därefter löper för parlamentet en frist om tre månader. Yttrar sig inte parlamentet inom fristen eller godtar det den gemensamma ståndpunkten, beslutar rådet i

enlighet med denna. Inom tremånadersperioden kan parlamentet med absolut majoritet av sina ledamöter, dvs. 260 röster, föreslå ändringar i rådets gemensamma ståndpunkt. Parlamentet får också med samma majoritet avvisa rådets gemensamma ståndpunkt. Resultatet av dessa förfaranden skall meddelas rådet och kommissionen. Om parlamentet har avvisat rådets gemensamma ståndpunkt, krävs enhällighet i rådet vid en andra läsning. Kommissionen skall inom en månad på nytt överväga sitt förslag för att sedan lägga fram sitt förslag, med eller utan ändringar, för rådet. Har parlamentets ändringar förkastats, skall kommissionen ange skålen för detta och bifoga ändringsförslaget. Rådet kan nu antingen med kvalificerad majoritet anta kommissionens slutliga förslag eller enhälligt fatta något annat beslut. Detta skall ske inom en viss tid, annars anses förslaget förkastat.

Medbeslutandeförfarandet

Genom Maastrichts-fördraget tillkommer ett förfarande i beslutsprocessen. I artikel 18% i Romfördraget har tagits in bestämmelser om ett med- beslutandeförfarande, där parlamentet får ett väsentligt stärkt inflytande, jämfört med samarbetsförfarandet.

Det nya förfarandet stärker parlamentets inflytande framför allt genom att parlamentet får en reell, självständig vetorätt, om enighet inte uppnås i rådet. Efter att ha inhämtat parlamentets åsikt om kommissionens förslag, fattar rådet beslut om en gemensam ståndpunkt med kvalificerad majoritet. Därefter underställs beslutet och en utförlig redogörelse för skälen parlamentet. Parlamentet kan godkänna rådets gemensamma ståndpunkt med enkel majoritet inom tre månader. Om ståndpunkten inte behandlats inom tidsfristen anses den ha parlamentets godkännande och rådet antar lagförslaget i enlighet med sin gemensamma ståndpunkt.

Om parlamentet med en absolut majoritet av dess ledamöter (260 röster) tillkännager att det ämnar avslå förslaget förlängs tidsfristen till fem månader. Rådet kan då vända sig till en förlikningskommitté, som skall medla mellan parlamentet och rådet. Parlamentet kan därefter, med absolut majoritet, antingen bekräfta sitt avslag, i vilket fall förslaget faller, eller föreslå ändringar i förslaget. Kommissionen skall beredas tillfälle att yttra sig över ändringarna. Rådet kan därefter med kvalificerad majoritet godta förslaget med ändringar. Om kommissionen har avgett ett negativt utlåtande om ändringarna krävs dock enhällighet i rådet. Om rådet inte accepterar ändringarna sammankallas Förlikningskommittén på nytt, med uppgift att åstadkomma en överenskommelse om förslaget. Efter det att kommittén uppnått enighet om en ny text måste en absolut majoritet av parlamentets ledamöter samt en kvalificerad majoritet av rådet anta förslaget. Om en av de två institutionerna inte godkänner förslaget faller det.

Om Förlikningskommittén inte lyckas uppnå enighet om en text, anses förslaget såsom inte antaget, såvida inte rådet med kvalificerad majoritet inom sex veckor efter det att den för kommittén angivna tidsfristen på sex veckor löpt ut, bekräftar den ståndpunkt man hade innan förlikningspro-

cessen påbörjades, eventuellt med parlamentets ändringsförslag. I sådant fall antas förslaget, såvida inte parlamentet, inom sex veckor från rådets bekräftelse, med absolut majoritet förkastar förslaget. I sådant fall betraktas förslaget som avslaget.

Godkännande innebär att parlamentet med absolut majoritet måste godkänna förslag. Processen omfattar exempelvis upptagande av nya medlemsländer samt godkännande av alla internationella avtal, av reglerna för strukturfondema och av ändringar i reglerna för personers uppehåll och rörlighet.

Coreper

Sedan rådet i förekommande fall inhämtat parlamentets yttrande över kommissionens förslag överlämnas i allmänhet ansvaret för frågans beredande till Coreper, som i regel hänskjuter förberedelsearbetet till en arbetsgrupp. Arbetsgruppens underlag är ofta ett reviderat kommissionsför- slag, eftersom kommissionen enligt artikel 149 i Romfördraget har möjlighet att ändra sitt förslag och ta hänsyn till parlamentets och Ekonomiska och sociala kommitténs yttranden över förslaget. Arbets- gruppens rapport kommer att ligga till grund för den slutliga hand- läggningen, om enighet nåtts inom gruppen.

När ett ärende är berett för beslut i rådet förs det upp på rådets dagordning antingen som ett A-ärende eller som ett B-ärende.

När medlemmarna av Coreper är överens och ärendet inte kräver ytterligare överläggningar eller förberedelser förs ärendet upp på ministerrådets dagordning som ett A-ärende och rådet fattar beslut.

Rådet är naturligtvis inte bundet av Coreper:s bedömning. En med— lemsstat kan begära att en fråga skall diskuteras i rådet, vilket medför att denna fråga förs upp på rådets dagordning som ett B-ärende. Om enighet inte nås i Coreper i en viss fråga, förs denna genast upp som en "punkt B". I sådana frågor sker en dialog mellan rådet och kommissionen, eftersom den senare kan ändra sitt förslag så länge rådet inte fattat beslut. Detta förhållande innebär att kommissionen kan omarbeta sitt förslag efter det att parlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén har hörts av rådet och beakta deras synpunkter. En fortsatt dialog kan dock innebära att det slutliga förslaget till sitt materiella innehåll väsentligt fjärmas från det omarbetade och därmed också från de nyssnämnda organens upp— fattningar. Rådet kan också ensidigt i sak ha ändrat kommissionens förslag, över vilket parlamentet har hörts. I dessa båda fall kan det inte sägas att parlamentet har hörts beträffande det slutliga förslaget, vilket medför att ytterligare hörande av parlamentet erfordras. Om så inte sker, kan den av rådet antagna rättsakten ogiltigförklaras av EG-domstolen.

Promulgation

Efter det att rådet beslutat att anta en rättsakt promulgeras och delges denna på nedan angivna sätt.

För de tre juridiskt bindande rättsaktema (förordningar, direktiv och beslut) gäller att de skall vara motiverade och hänvisa till sådana förslag eller yttranden som var erforderliga att inhämta enligt fördraget. Vanligen brukar man hänvisa till yttrandena från alla de organ etc. som faktiskt har hörts. Vid bristfällig motivering kan rättsakten annulleras. Den eller de artiklar som en rättsakt vilar på skall även anges i rättsakten. Om rättsakten materiellt sett grundar sig på felaktiga artiklar, kan den annulleras.

Förordningar, direktiv, beslut och yttranden publiceras på alla de officiella språken i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), på engelska respektive franska benämnd Official Journal/Journal Officiel (O.J./J.O.). Denna består av en L—del (Legislation) innehållande lagstift- ning och en C—del (Communications et informations) för meddelanden. Rekommendationer och yttranden brukar publiceras i C-delen av tidningen.

Uttryckliga regler beträffande publicering finns i artikel 191 Rom- fördraget.

Förordningar skall ojfentliggöras i Europeiska gemenskapernas ojficiella tidning. De skall träda i kraft den dag som förordningen anger eller, om viss tid inte blivit utsatt, den tjugonde dagen efter ojfentliggörandet. Direktiv och beslut skall delges dem som de riktas till och bli gällande genom denna delgivning.

Förordningens text får inte tryckas om i nationell författningssamling eller på annat sätt "infogas" i nationell rätt, eftersom rättsreglemas ursprung då skulle döljas.

Sådana beslut av rådet eller kommissionen som innebär en betalnings— förpliktelse för enskilda, är verkställbara i medlemsländerna i enlighet med nationella civilrättsliga förfaranden. En nationell myndighet har endast att bestyrka äktheten av ett sådant beslut. Inhibition kan endast sökas hos EG-domstolen i samband med att beslutet överklagas. Överklagandet som sådant innebär inte att verkställigheten uppskjuts.

11.4. Budgetprocessen

Gemenskapernas budgetår sammanfaller med kalenderåret. EG:s budget fastställs årligen och för de olika momenten i budgetprocessen gäller strikta tidsfrister.

Kommissionen upprättar ett förslag till inkomst- och utgiftsbudget och sänder detta till rådet senast den 1 september det år som föregår det budgetår som förslaget avser. Rådet samrådet med kommissionen och med övriga berörda institutioner, när det avser att avvika från det preliminära budgetförslaget. Därefter fastställer rådet med kvalificerad majoritet budgetförslaget och överlämnar det till Europaparlamentet. Budgetförslaget skall vara parlamentet tillhanda senast den 5 oktober.

Parlamentet har rätt att genom beslut av en majoritet av dess med- lemmar ändra budgetförslaget och att genom beslut med en absolut majoritet av de avgivna rösterna föreslå rådet ändringar i budgetförslaget beträffande utgifter som är en nödvändig följd av Romfördraget eller rättsakter som antagits i enlighet med detta.

Beträffande utgifterna skiljer man på obligatoriska och andra utgifter. Med obligatoriska utgifter avses sådana utgifter som är en nödvändig följd av Romfördraget eller rättsakter som antagits i enlighet med fördraget.

Parlamentet kan sedan inom 45 dagar antingen aktivt eller passivt godkänna budgeten, vilken då anses definitivt antagen. Detta deklareras av parlamentets ordförande.

Om parlamentet inom denna frist har antagit ändringar eller lagt fram ändringsförslag, överlämnas budgetförslaget tillsammans med ändringarna eller de framlagda ändringsförslagen till rådet. Efter att ha överlagt med kommissionen och andra berörda institutioner fattar rådet beslut i enlighet med i artikel 2035 i Romfördraget angivna villkor.

Rådet får genom beslut med kvalificerad majoritet modifiera varje ändring som antagits av parlamentet.

Om parlamentets ändringsförslag inte resulterar i en ökning av en institutions totala utgifter får rådet med kvalificerad majoritet avslå ändringsförslaget. I avsaknad av ett sådant beslut anses ändringsförslaget godtaget. När en ändring som föreslagits av parlamentet resulterar i en ökning av en institutions totala utgifter, får rådet med kvalificerad majoritet godkänna ändringsförslaget. I avsaknad av ett sådant beslut anses den föreslagna ändringen avslagen. När rådet enligt ovan avslagit en föreslagen ändring, får rådet genom beslut med kvalificerad majoritet antingen låta beloppet i budgetförslaget stå kvar eller fastställa ett annat belopp.

Budgetförslaget skall ändras på grundval av de ändringsförslag som godkänts av rådet.

Om rådet inte inom 15 dagar efter att förslaget förelagts rådet har modifierat någon av de ändringar som antagits av Europaparlamentet, och om de ändringsförslag som lagts fram av parlamentet har godkänts, skall budgeten anses vara slutgiltigt antagen. Om rådet inom denna frist har modifierat en eller flera av de ändringar som antagits av parlamentet, eller om parlamentets ändringsförslag avslagits eller modifierats, återsänds budgetförslaget till parlamentet.

Inom femton dagar efter det att budgetförslaget förelagts parlamentet får det genom beslut av en majoritet av dess medlemmar och med tre femtedelar av de avgivna rösterna, ändra eller avslå de modifieringar av parlamentets ändringar som vidtagits av rådet och anta budgeten i enlighet därmed. Reagerar parlamentet inte inom denna frist anses budgeten slutgiltigt antagen. Europaparlamentets ordförande skall därefter förklara att budgeten har blivit slutgiltigt antagen. Parlamentet får dock, genom beslut av en majoritet av dess medlemmar och med två tredjedelar av de avgivna rösterna, om det finns särskilda skäl, avslå budgetförslaget och begära att få ett nytt förslag framlagt.

Förklaring om budgetens antagande kan förklaras ogiltig av EG-domsto- len, om fel begåtts i den formella hanteringen.

Om budgeten inte antagits vid budgetårets början finns det vissa hjälpbestämmelser.

För samtliga utgifter som inte är en nödvändig följd av Romfördraget eller av de rättsakter som antagits i enlighet med detta skall årligen fastställas en maximal ökningstakt i förhållande till utgifter av samma slag under det innevarande året. Kommissionen anger, efter samråd med Kommittén för ekonomisk politik, den maximala ökningstakten till följd av utvecklingen, vad avser volymen, av bruttonationalprodukten inom gemenskapen, de genomsnittliga avvikelserna mellan medlemsstaternas budgetar och utvecklingen av levnadskostnaderna under det föregående budgetåret (artikel 204.9 i Romfördraget).

Kommissionens handhavande av budgeten granskas av rådet och parlamentet, assisterade av Revisionsrätten. På rekommendation av rådet ges kommissionen ansvarsfrihet av parlamentet.

I februari 1988 nåddes efter förhandlingar en överenskommelse mellan de tolv medlemsländerna om gemenskapens budgetplan för de kommande fem åren. Ökningar av prisstödet till jordbruket fick inte överstiga 73 procent av stegringen i EG:s BNP och ett tak sattes för medlemsländernas bidrag till budgeten. Denna uppgörelse har kunnat hållas och år 1992 har man kommit överens om en sjuårig budgetplan.

12. EG-frågornas behandling i några medlemsländer

12.1. Inledning

Av de sex ursprungliga EG-länderna har endast Frankrike ett centralt organiserat system för EG-frågornas beredning. Denna sköts av ett speciellt generalsekretariat som genom sammanträden och diskussioner med representanter för berörda ministerier söker samordna ståndpunkterna. Leder detta till enighet sänder generalsekretariatet instruktioner direkt till den franska representationen i Bryssel. I andra fall och då det gäller större frågor, går ärendet till en ministerkommitté. Kan denna inte enas är premiärministern, och i många fall de facto presidenten, den som beslutar Frankrikes ståndpunkt i EG—arbetet.

I Tyskland är det högsta ansvaret för utformningen av Tysklands politik i EG delat mellan Utrikes— och Ekonomiministeriema. Den löpande samordningen av EG-frågorna sköts av Utrikesministeriets Europa- avdelning. Avgörande samordningsbeslut i stora frågor fattas sällan utan att förbundskanslern hörts i ärendet.

I Italien ligger ansvaret för EG-politikens utformning helt hos Ut- rikesministeriet. I sak sker samordningen genom informella kontakter mellan utrikesministeriet och sakansvariga ministerier.

I Belgien har Utrikesministeriet formellt huvudansvaret för EG- politikens utformning, men samråd sker med sakansvariga ministerier. I Nederländerna är EG-ärendena formellt fördelade mellan Utrikes- och Ekonomiministeriema. Luxemburg är det enda EG-land som inte funnit någon speciell organisation för EG—ärendena nödvändig. Luxemburgs ambassadör i Coreper står i kontakt med utrikesministern och andra ministrar och spelar en stor roll för EG-politikens samordning.

I Storbritannien är det premiärministern som i sista hand bestämmer landets ståndpunkt i EG-frågor. Irland följer i stor utsträckning brittiska förebilder.

Danmarks nationella beslutssystem för EG-frågorna är utformat i lagar och förordningar som går tillbaka på lagen om landets inträde i EG. Ansvaret för ställningstaganden till EG-förslag och för förhandlingspositio- ner ligger nu i huvudsak hos utrikesministern.

Även om man i EG-länderna tillämpar andra förvaltningsrättsliga modeller än den svenska har vi funnit det vara av vikt att inhämta deras erfarenheter av integration och samverkan inom respektive statsförvaltning.

De länder som vi studerat särskilt är Danmark, Storbritannien, Irland, Frankrike och Tyskland.

12 .2 Danmark

Danmark är ett särfall när det gäller relationerna mellan regering och parlament i EG-frågor. Målsättningen preciserades när folketinget år 1972 debatterade lagen om Danmarks inträde i EG. Enighet rådde om att det var viktigt att folketinget hade kontroll över regeringens EG—politik, eftersom EG-parlamentet väsentligen har enbart rådgivande befogenheter. Det system som byggdes upp innebär i praktiken en direkt parlamentarisk kontroll över de danska förhandlarna i EG:s organ, något som saknar motsvarighet i de andra EG-länderna.

Enligt tillträdeslagen skall regeringen underrätta ett av folketinget tillsatt utskott om varje sådant förslag till rådsbeslut som blir direkt tillämpligt i Danmark eller för vars uppfyllande folketingets medverkan är nödvändig. Regeringen skall rådfråga folketingets EG—utskott i EG-politiska frågor av väsentlig betydelse på ett sådant sätt att både folketingets inflytande och regeringens förhandlingsfrihet respekteras. Vidare skall regeringen, före förhandlingar i rådet om beslut av större vikt inhämta folketingets godkännande av regeringens ståndpunkt.

Den danska beslutsprocessen inför EG bygger på en centraliserad modell som är baserad på konsensus, dvs. man syftar till att nå nationell enighet för att lägga fast den danska politiska linjen innan förhandlings- arbetet i EG har påbörjats. Utrikesministeriet har en koordinerande och samlande funktion och bär huvudansvaret för den danska EG—politikens fastläggande och genomförande.

De danska ambassaderna i medlemsstaterna lägger ner betydande arbete på att följa EG-frågomas hantering i stationeringslandet. De danska minis- teriema kan också ibland vända sig direkt till den nationella administra- tionen i ett annat medlemsland för att erhålla upplysningar eller framföra synpunkter som diskussionerna i Bryssel inte gett möjligheter till.

Beslutsprocessen i Danmark är uppbyggd kring fyra nivåer. Inom regeringen och förvaltningen handläggs ärenden med EG—anknytning inom Specialutskotten (specialudvalg), EG-utskottet på tjänstemannanivå (EF-udvalget) och regeringens EG-utskott (faellesmarkedsudvalget). Den parlamentariska beredningen av dessa ärenden genomförs i folketingets EG-utskott (folketingets markedsudvalg).

Specialutskotten svarar mot arbetsgrupperna under rådet, EG-utskottet på tjänstemannanivå mot Coreper och regeringens EG-utskott svarar mot ministerrådet.

12 . 2. 1 Specialutskotten Sammansättning

Under regeringen finns 28 fasta specialutskott som är att betrakta som formella samarbetsorgan. De består av företrädare för de olika ministe- riema samt deras direktorat och styrelser. Utrikesministeriet är företrätt i samtliga specialutskott. I specialutskott som hanterar frågor inom vissa områden, t.ex. arbetsmarknadsfrågor eller frågor av mycket teknisk karaktär, deltar företrädare för intresseorganisationema. Specialutskotten är en del av ministeriema och har inte ställning som självständiga myndigheter.

Ordförandeskap och sekretariatsfunktion utövas av det sakansvariga ministeriet. I flertalet av utskotten är ordföranden en avdelningschef eller byråchef (kontorchef) från ministeriet. I några av Specialutskotten har intresseorganisationema en stående inbjudan. Danska LO och DA (Dansk arbetsgiverforening) har t.ex. möjlighet att delta i utskottet för social- och arbetsmarknadsfrågor. Likaså har Industrirådet möjlighet att delta i special- utskottet för industri- och regionalpolitik. När Specialutskotten behandlar ärenden som från sekretessynpunkt kan vara känsliga, kan även före- trädarna för intresseorganisationema åläggas tystnadsplikt.

Ansvaret för beredningen vilar på sakansvarigt ministerium. Om det behövs skall kommunala organisationer och intresseorganisationer höras.

Mötesfrekvensen varierar mellan de olika Specialutskotten och är i stor utsträckning en funktion av tidtabellen i Bryssel.

Uppgifter

Specialutskottens huvuduppgift är att sakgranska komrnissionsförslagen och lämna förslag till dansk ståndpunkt i EG-samarbetet. Sakansvarigt ministerium sammanställer granskningsunderlaget. Specialutskottets granskning och bedömning utgör sedan i sin tur underlag för den fortsatta beredningen. Som första led i beredningen av beslut får Specialutskotten ett mycket stort inflytande på ärendets fortsatta behandling.

Sakansvarigt ministerium svarar för förhandlingsuppläggi mindre frågor av löpande karaktär. I ärenden av viss betydelse eller där frågan berör flera departements ansvarsområden utformar Specialutskotten förslag till förhandlingsupplägg, som sedan folketingets EG-utskott slutgiltigt lägger fast.

I arbetet med att utforma förhandlingsupplägg tar Specialutskotten del av material från kommissionen och andra EG—organ, exempelvis förslag till rättsakter eller kommissionsmeddelanden, uttalanden från Europaparla- mentet och Ekonomiska och sociala kommittén, arbetsdokument och referat från medlemsländernas representationer i Bryssel samt material som ministeriema skickar ut och där man redogör för förhandlingen och kommenterar andra medlemsländers ställningstaganden. Specialutskotten inhämtar också intresseorganisationernas synpunkter.

I de fall man på tjänstemannanivå redan i början av beslutsprocessen fått klartecken i en fråga från ministeriets ledning, vilket gäller de flesta ärenden i Specialutskotten, förväntas detta ställningstagande stämma överens med de synpunkter som ministeriet sedan framför i regeringens EG-utskott. På så sätt kan en kontinuitet upprätthållas genom de olika stadierna i beslutsprocessen. Nackdelen med denna beslutsgång är, enligt danskarna, att man från ministeriema kan komma att lägga fast den politiska inriktningen allt för tidigt. Ett beslut av ett specialutskott om dansk ståndpunkt i en fråga räknas normalt som bindande när frågan förs upp från rådsarbetsgruppen till Coreper.

12.2.2. EG—utskottet på tjänstemannanivå

Huvuduppgiften för EG-utskottet på tjänstemannanivå är att på det underlag som redovisats av specialutskotten och enskilda myndigheter utforma instruktioner till den danska representationen i Bryssel inför förhandlingar i rådets beredningsorgan och rådet. Till detta kommer uppgiften att kontinuerligt följa utvecklingen inom EG-området.

Tjänstemannautskottet träffas en gång i veckan (tisdagar) under ordförandeskap av chefen för Utrikesministeriets Nordgrupp. Sekretariats- funktionen innehas av enhet N.l inom Utrikesministeriets Nordgrupp. De ständiga medlemmarna är företrädare för - förutom Utrikesministeriet - Statsministeriet,Budgetministeriet,Ekonomiministeriet,Industriministeriet, Energiministeriet,Lantbruksministeriet,Skatteministeriet,Miljöministeriet, Fiskeriministeriet, Arbetsministeriet och Justitieministeriet. Företrädare för andra ministerier kallas in vid behov.

Utifrån underlag från sakansvariga ministerier sätter de olika byråerna på Utrikesministeriet upp frågor på dagordningen. Utrikesministeriets Nordgrupp (N . l) bestämmer sedan slutligt dagordningen och därmed vilka ärenden som skall behandlas. Det är ett nära samarbete mellan tjänsteman- nautskottet och Specialutskotten i syfte att avgöra när ett ärende är moget för ställningstagande. Tjänstemannautskottet får en samordnande funktion, eftersom Specialutskotten endast i begränsad omfattning kan ha kunskap om frågor utanför sitt egentliga sakområde. Ärendet skall föras upp på tjänstemannautskottets dagordning senast när det skall diskuteras eller beslutas i rådet.

För att spara tid och för att effektivisera ärendebehandlingen är ärendena på dagordningen fördelade på två huvudgrupper, A— och B-ärenden. A-ärenden omfattar frågor av teknisk karaktär med en begränsad räckvidd samt frågor där det efter behandling i specialutskottet råder enighet i ställningstagande och där det inte finns behov av att diskutera ärendet ytterligare. B-ärenden består av mer omfattande frågeställningar och där man, även om man är enig i specialutskottet, kan förutse en diskussion i tjänstemannautskottet. Förutom dessa punkter, ger dagordningen möjligheter till diskussioner av frågeställningar av mer generell karaktär.

Generellt kan sägas att ungefär nittio procent av frågorna går rakt igenom det danska beslutssystemet utan några större problem.

Merparten av ärendena i EG-utskottet på tjänstemannanivå behandlas i anslutning till att förhandlingsupplägget skall bestämmas inför ett rådsmöte. Det sker i form av en kommenterad dagordning som innehåller följande punkter:

- förslagets statsfinansiella konsekvenser (Finansministeriet upprätthåller en finansiell kontroll genom att ha representation såväl inom tjänsteman- nautskottet som i regeringens EG-utskott), - den traktatmässiga grunden för förslaget, - behovet av lagstiftning i Danmark, - tidsplanen för förslagets fortsatta behandling inom EG, — ställningstagande till förslaget, inklusive anvisning om förslaget skall föreläggas regeringens EG—utskott och folketingets EG-utskott.

I de fall ärenden skall anmälas till folketingets EG-utskott inför upp- läggningen av en förhandling, skall alltid en promemoria i sakfrågan tillställas folketingets EG—utskott.

Det bör här tilläggas att alla ärenden som blir föremål för behandling i folketingets EG-utskott bör innehålla en redogörelse enligt de ovan angivna punkterna. Den kommenterade dagordningen för B-ärendena utarbetas av ansvarigt utskott/ministerium. Utrikesministeriet har en koordinerande uppgift samt sörjer för att ett ställningstagande är i överensstämmelse med den generella danska EG-politiken.

12.2.3. Regeringens EG-utskott

Regeringens EG-utskott består av ministrar med ansvar för sakområden som oftast är berörda av EG-samarbetet. Ordförande är utrikesministern. Övriga medlemmar är statsministern, finansministern, ekonomiministem, industriministem, fiskeriministern, energiministem, miljöministern, justitieministem, lantbruksministem, skatteministem, arbetsministem samt kommunikationsministem. Vid behov kallas även andra ministrar in. För att få en kontinuitet i den danska beredningsprocessen är tjänstemanna-EG- utskottets ordförande sekreterare i regeringens EG-utskott. Denne är även närvarande vid folketingets EG-utskotts sammanträden, då man diskuterar frågor inom Utrikesministeriets område. Han deltar också i EG:s rådsmöten med medlemsstaternas utrikesministrar. Det innebär att en och samma tjänsteman följer ett ärende från avslutad behandling på tjänsteman- nanivå tills ärendet är färdigbehandlat i utrikesministerrådet i Bryssel.

Regeringens EG-utskott sammanträder en gång per vecka (torsdagar). Proceduren är skriftlig, om det inte finns några frågor av större betydelse att diskutera. Vid möten koncentrerar man sig normalt på två typer av frågeställningar. För det första handlar det om ärenden av stor politisk betydelse för danskt vidkommande. Det kan röra sig om frågor som prioriteras högt i Danmark, men som inte nödvändigtvis röner samma intresse i andra medlemsländer. För det andra behandlas frågor som med största sannolikhet kommer att bli föremål för behandling och avgörande vid ett rådsmöte.

EG-utskottets underlag till beslut utgörs av den kommenterade dagordning som varit föremål för behandling i EG-utskottet på tjänste- mannanivå samt skriftligt material gällande sådana enskilda ärenden som kräver särskild behandling i regeringens EG-utskott.

12.2.4. Folketingets EG-utskott

Folketingets EG-utskott är ett av folketingets 23 ständiga utskott. Det består av sjutton ledamöter och ett större antal suppleanter. Vissa mindre partier i folketinget är endast representerade i EG-utskottet genom en suppleant. Den partimässiga sanunansättningen återspeglar mandatför- delningen mellan partierna i folketinget.

Kontakterna med regeringen sker via Utrikesministeriets enhet N. 1. Det ses som en fördel att bara ha ett kontaktorgan gentemot regeringskansliet. Denna struktur hänger samman med beslutsprocessens uppbyggnad i specialutskott, EG-utskottet på tjänstemannanivå och regeringens EG— utskott, där Utrikesministeriet handhar sekretariatsfunktionema på de två sistnämnda nivåerna.

Folketinget har en egen representant i Bryssel. Denna folketingsattaché skall informera folketinget om vad som sker inom kommissionen, rådet och Europaparlamentet.

Regeringen skall underrätta folketingets EG-utskott om förslag till beslut i rådet som antingen blir omedelbart tillämpliga i Danmark eller som kräver folketingets medverkan. Regeringen skall vidare rådgöra med utskottet i marknadspolitiska frågor av väsentlig betydelse. Som tidigare nämnts skall regeringen vidare, före förhandlingar i ministerrådet om beslut av större räckvidd, inhämta folketingets EG-utskotts godkännande av förhandlingsuppläggen. Formellt behöver förhandlingsmandatet inte vara skriftligt, men i praktiken blir det skriftligt, eftersom en sekreterare för protokoll över diskussionen. Mandatet kan kallas negativt, eftersom det endast bekräftar att folketingets majoritet inte går emot regeringens ståndpunkt. Om ett nytt förhandlingsläge uppkommer i rådet och det inte ryms inom det beslutade förhandlingsupplägget måste regeringen inhämta ett nytt godkännande av utskottet. Under viktigare rådsmöten sitter utskottet ofta i vad man skulle kunna kalla beredskapssession i Köpen- hamn. Om så inte är fallet är en representant för utskottet, med möjlighet att direkt kontakta företrädarna för de politiska partierna, tillgänglig per telefon.

Folketingets EG-utskotts arbetsrutin är anpassad efter EG:s tidsramar. Vanligen håller utskottet möte på fredagar efter sammanträdena i regeringens EG-utskott, vilka äger rum på torsdagar. På sammanträdet behandlas regeringens ståndpunkter inför kommande rådsmöten och förhandlingsförloppet vid föregående möten. Vid mötet föreligger den preliminära dagordningen för rådsmötet och de berörda danska minis— teriernas synpunkter på ärendena samt regeringens antagna förhand— lingsposition.

Dagordningen för folketingets EG-utskott utarbetas inom Utrikesminis- teriet. Den preliminära dagordningen för kommande rådsmöte tillställs

utskottet tio dagar före aktuellt utskottssarnmanträde. Härvid skall tre kategorier av dagordningspunkter markeras särskilt. Punkter på dagord- ningen i vilka omröstning enligt artikel 100a i Romfördraget kan komma i fråga, ärenden enligt artikel lOOa i vilka Danmark enligt regeringens bedömning kan komma att bli nedröstat samt ärenden enligt artikel lOOa som tidigare behandlats enligt samarbetsförfarandet och därför skall behandlas som A-ärenden.

Utskottets överläggningar sker bakom stängda dörrar. Därutöver kan ordföranden eller en minister besluta att tystnadsplikt skall gälla för utskottets ledamöter och andra som är närvarande vid mötet. Detta görs emellertid sällan och de olika medlemmarna sörjer för att allmänheten hålls informerad. Utskottets förhandlingar nedtecknas stenografiskt. På grundval av stenogrammen utarbetas referat som är utförliga rörande diskussionerna om förhandlingsuppläggen, men mera sununariska i andra delar. Ordföranden och vice ordföranden får del av referaten, som också finns tillgängliga hos regeringens EG-sekretariat. Referaten är sekretessbe— lagda.

Direkt efter ett sammanträde i regeringens EG-utskott skall en muntlig redogörelse lämnas inför folketingets EG-utskott. Det ankommer på den sakansvarige ministern att avgöra om man skall redogöra för aktuella politiska överväganden i frågan. Om folketingets EG-utskott så begär skall redogörelsen också omfatta övriga medlemsländers positioner.

Efter ett möte i rådet skall respektive minister redovisa vad som förekommit för folketingets EG—utskott. Det sker i huvudsak i form av en skriftlig redogörelse eller ibland genom en muntlig föredragning.

Den danska beredningsmodellen med folketingets EG-utskott har i övriga EG-länder fått erkännanden för att vara ett väl fungerande system vad gäller samverkan mellan regering och parlament. Frågor har dock väckts inom EG huruvida den danska beredningsprocessen kan försena förfarandet i rådet. Det finns dock, enligt dansk uppfattning, inte något tillfälle där orsaken till att man från dansk sida motsatt sig ett beslut i rådet har kunnat hänföras till den danska beredningsmodellen. Det har tvärtom visat sig att den danska modellen fungerar bra med sin väl förankrade uppläggning inför förhandlingarna i rådet. Från dansk sida understryker man vidare betydelsen av att det aldrig uppstår problem att i Danmark tillämpa ett EG-direktiv, som inför beslutet i rådet har behandlats i folketingets EG-utskott.

Inom folketingets EG-utskott finns tankar på att bygga upp ett infor- mationskontor, som skulle få till uppgift att upplysa allmänheten om de frågor som behandlats på rådsmötena.

12.2.5. Arbetet inför ministerrådet

Instruktioner

Utrikesministeriet ansvarar för förhandlingsinstruktioner till företrädarna för den danska ständiga representationen i Bryssel i alla ärenden utom vissa frågor inom jordbruksområdet, vilka skall föreläggas Särskilda

jordbrukskommittén. Innan instruktion ges skall en samordning ha skett med alla berörda avdelningar inom Utrikesministeriet samt berörda mini- sterier och myndigheter. Vid vissa tillfällen utarbetas en raminstruktion, som skall tjäna som instruktion för den danska representationen i Bryssel inför mötena på arbetsgruppsnivå.

Enligt huvudregeln skall instruktion lämnas i alla ärenden som behandlas i Coreper, även då en bestämd dansk ståndpunkt saknas. Vissa undantag finns dock från huvudregeln. Det gäller exempelvis A-ärenden av formell karaktär, såsom remisser till Europaparlamentet och personal- ärenden, där instruktioner normalt inte ges. I jordbruksärenden gällande marknadsregleringar företräds Danmark direkt av Jordbruksministeriet i Särskilda jordbrukskommittén (SJK). Här lämnas instruktion av special- utskottet för jordbruksfrågor, EG-utskottet på tjänstemannanivå eller av regeringens EG-utskott. I övriga jordbruksärenden lämnas instruktion på sedvanligt sätt av Utrikesministeriet.

Om det efter en viss tid visar sig finnas stora meningsskiljaktigheter vid behandlingen av ett ärende i arbetsgruppen under rådet kan det ge upphov till ytterligare danskt ställningstagande och en ny instruktion. I sådant fall behandlas ärendet åter i specialutskottet, EG-utskottet och, beroende på omständigheterna, även i regeringens EG-utskott och folketingets EG- utskott.

Skriftlig instruktion till experter, som deltar i arbetsgrupper som behandlar rent tekniska frågor, utformas av sakansvarigt ministerium efter samordning med Utrikesministeriet, som även tillställer den danska representationen i Bryssel en kopia av instruktionen.

Den danska representationen i Bryssel skall bevaka att A-ärenden endast antas vid ministerrådsmötena i den utsträckning det finns instruktion härom.

Danmarks ständiga representation i Bryssel

Sakansvarig attaché vid representationen i Bryssel får rådssekretariatets kallelser till arbetsgruppsmöten. Dessa kallelser sänds även direkt till Utrikesministeriet i Köpenhamn. Det åvilar den ständiga representationen att se till att Danmark företräds i arbetsgrupperna.

Coreper är, som nämnts, uppdelad i två avdelningar, Coreper 1 och Coreper 2. Representationen är uppdelad i två "pelare", "pelare 1" under delegationschefen för den ständiga representationen (Coreper 2) och "pelare 2" under ambassadörens ställföreträdares ledning (Coreper l). Fördelning av ärenden hos den danska representationen speglar för- delningen mellan Coreper 1 och Coreper 2. För att säkerställa koordinatio- nen inom och mellan de två "pelarna" är det till såväl ambassadören som ställföreträdaren knutet ett ambassadråd som i stabsfunktion svarar för representationens förberedelse och deltagande i Coreper 2- och Coreper l-mötena.

Under behandlingen i rådets arbetsgrupper är Danmark företrätt av den danska representationen i Bryssel och/eller tillresta danska tjänstemän från de centrala delarna av ministeriema. För enstaka frågor av utpräglad

teknisk karaktär företräds Danmark av nedresta experter från sakansvarigt ministeriums direktorat eller styrelser.

Återrapportering

Den deltagare från representationen som deltar i rådets arbetsgrupp har till uppgift att till Köpenhamn skicka ett koncentrerat och överskådligt referat av mötets förlopp med en klar angivelse av de punkter som kan ge anledning till en ändrad instruktion framöver. Rapporten skall vara skriven på ett sådant sätt att den omedelbart kan ingå i den inhemska EG-be— slutsprocessen. Referatet, som företrädesvis skickas med telex, skall helst avsändas mötesdagen, om inget annat avtalats med Utrikesministeriet.

12.2.6. Arbetet i kommissionens expertkommittéer

När det gäller Danmarks medverkan i kommissionens expertkommittéer handläggs detta arbete huvudsakligen i berörda ministerier, direktorat och styrelser. Hittills har man inte använt sig av den ovan beskrivna be- slutsprocessen. I samband med att rådet kommer att delegera allt större och politiskt mera viktiga frågor för beslut till kommissionen bedömer man dock att ministeriema i framtiden kommer att behöva få mandat för sitt handlande åtminstone av Specialutskotten.

När kommissionen har bestämt sig för att förbereda frarnläggandet av ett förslag kan, som tidigare nämnts, arbetet inledas med hjälp av oberoende konsulter. Därefter kan beredningen fortsätta i expertkommitté— er med företrädare för kommissionen och experter från medlemsländerna. I det inledande arbetet i dessa kommittéer brukar man från dansk sida ha med representanter från både sakansvarigt ministerium och direk- torat/styrelse för att utröna om frågan kan ha politisk betydelse. I de fall frågan är av teknisk natur (uppskattningsvis 90 procent av fallen) representeras Danmark fortsättningsvis av en företrädare från sakansvarigt direktorat/styrelse.

Inom de danska ministeriema har det genom åren utvecklats en naturlig arbetsfördelning mellan ministeriema och direktoraten/styrelsema. T.ex har Lantbruksministeriet angett i vilka kommittéer som direktoraten och styrelserna själva deltar och i vilka som ministeriet också självt finns representerat. Från dansk sida framhåller man att frågan om hur Danmark skall representeras ger sig naturligt, beroende på frågans karaktär. Representationen avgörs i nära samråd mellan dem som ansvarar för sakområdet i ministeriet och i direktoratet. ,

När det gäller frågor av större betydelse tas dessa upp och diskuteras i veckovisa möten, som ledningen för sakansvarigt ministerium håller med ledningen för underordnade direktorat och styrelser.

Vad gäller de särskilda kommittéer som biträder kommissionen vid utövandet av delegerad beslutanderätt finns det inga generella riktlinjer för hur Danmark skall företrädas. Det är brukligt att man skickar både en

företrädare för sakansvarigt ministerium och en företrädare för berört direktorat/styrelse.

Förhandlingsresorna

Handläggningen av den danska statsförvaltningens resande i samband med förhandlingsarbetet i EG:s olika organ var tidigare koncentrerad till Utrikesministeriet. Ministerier, direktorat och styrelser var vidare tvungna att hos Utrikesministeriet söka tillstånd om man önskade närvara vid en förhandling med fler än två ledamöter. Orsaken härtill var att man ville kontrollera kostnaderna för resandet och få en överblick över vilka som deltog i förhandlingsarbetet.

Från och med den 1 januari 1993 har den danska regeringen decentrali- serat handläggningen av förhandlingsresoma till sakansvarigt ministerium. EG—arbetet har med tiden kommit att få en sådan omfattning att det inte längre var möjligt för Utrikesministeriet att följa upp de olika minis- teriernas resande. Genom att respektive ministerium kommer att få ansvara för och administrera budgeten inom sitt sakområde vad gäller förhandlings- resoma bör detta medföra att kostnadsmedvetandet ökar och att minis- teriema får en bättre överblick över sina direktorats/styrelsers deltagande i EG:s olika organ.

12.3. Storbritannien

Förvaltning

I Storbritannien finns omkring 40 ministerier under ledning av regeringsle- damöter. Ministerierna är oftast mycket stora. De svarar för både departe- mentsuppgifter och vad som i Sverige är uppgifter för förvaltningsmyndig- heter. Flertalet ärenden kräver inte regeringsbeslut utan avgörs inom respektive ministerium.

Vid sidan om ministeriema finns fristående statliga förvaltningar, helt självständiga förvaltningsorgan (public corporations), t.ex. organ för att förvalta nationaliserade tillgångar, samt lokala organ för t.ex. polisväsende och hälsovård, ett slags miniatyrministerier för begränsade områden.

Den brittiska statsförvaltningens EG-organisation

Huvuddelen av den brittiska statsförvaltningens EG-arbete sker inom ramen för de olika ministeriemas arbete. Varje minister ansvarar för EG— frågorna inom sitt sakområde. Ministern får emellertid inte agera eller vidta åtgärder utan att först ha konsulterat berörda kollegor.

Den interdepartementala samordningen är därför mycket viktig vid den brittiska regeringens handläggning av EG-frågor. I sakansvarigt ministe- riums uppgifter ingår att som "leading department" genomföra samråd och ta fram den slutliga brittiska ståndpunkten. Om enighet inte kan uppnås tas

frågan upp i premiärministems kansli (Cabinet Office, nedan benämnt Kabinettet).

I det följande redovisas några stående kommittéer som har anknytning till Kabinettet och där Storbritanniens ståndpunkter i mycket viktiga EG- frågor diskuteras och tas fram.

Kommittén för utrikes- och försvarspolitik leds av premiärministern och sanunanträder vid behov. Kommittén tar bara upp EG-frågor som är av stor strategisk betydelse för Storbritannien.

Kommittén för Europafrågor leds av utrikesministern och är öppen för de ministrar vars ärenden är uppe till behandling i EG.

En kommitté med representanter för de olika ministeriema på tjänste- mannanivå kan sägas fungera som en underkommitté till Kommittén för Europafrågor. Kommittén leds av en Under-Secretary och sammanträder vanligen två-tre gånger i veckan. Mötena är öppna för de ministerier som önskar delta. .

I en stående underkomrnitté diskuteras mer strategiska EG-frågor. Denna leds av en Deputy Secretary och sammanträder vid behov för att diskutera mer strategiska EG-frågor. Den består av representanter för de olika ministeriema på statssekreteramivå.

Europasekretariatet

I samband med att Storbritannien ansökte om medlemskap i EG bildades i början av 1970-talet Europasekretariatet. Dess funktion var då att leda Storbritanniens medlemskapsförhandlingar. Sekretariatet har därefter permanentats och är ett organ knutet till Kabinettet för att biträda i den mångfald av departementsövergripande EG-frågor som är av särskild politisk vikt.

Vid sekretariatet arbetar 22 tjänstemän. Sekretariatet leds av en Deputy Secretary som i arbetet kan ha direkt kommunikation med premiärminis- tern. Avdelningen bistås i juridiska frågor av rättsavdelningen vid Kabinettet. Övriga tjänstemän kan rekryteras från olika ministerier. De arbetar 3-4 år på sekretariatet.

De grundläggande arbetsuppgiftema för sekretariatet är att:

- jämka ihop olika ståndpunkter i ministeriema och kartlägga EG-frågor som kan komma att föranleda meningsskiljaktigheter mellan olika ministerier, - se till att regeringen alltid har en ståndpunkt i varje fråga inför arbetet i rådet, — bevaka att brittisk EG-politik inte utvecklas i strid mot Storbritanniens hållning inom utrikespolitiken i övrigt,

- samordna den brittiska taktiken, - bevaka konsekvenserna av EG-organens ställningstaganden för Storbritanniens långsiktiga EG-strategi, - bevaka att parlamentets krav i fråga om sekundärlagstiftning m.m. iakttas, samt

- se till att den nationella politiken, särskilt på ekonomi- och näringslivs- områdena, inte strider mot EG—regler.

Europasekretariatet behandlar i huvudsak EG-frågor som berör flera sakområden och mer än ett ministerium. Sekretariatet medlar mellan ministeriema vid oenighet kring den brittiska ståndpunkten i EG och försöker på förhand kartlägga frågor där man kan befara att berörda ministerier kan komma till olika ståndpunkter. Avsikten är att Storbritanni- en alltid skall ha en ståndpunkt klar när en fråga tas upp i EG-arbetet. Fyra tjänstemän arbetar med att övervaka att enskilda ministerier inte utarbetar förslag som strider mot EG:s regler. Sekretariatet informerar vidare de enskilda ministeriema om vikten av att Storbritannien tidigt intar sin ståndpunkt i olika EG-frågor och uppmärksammar dem på om en fråga också berör andra ministeriers sakområden.

Sekretariatets kontakter och diskussioner med de olika ministeriema sker på ett mycket informellt sätt. Tjänstemännen har täta kontakter med de för EG-frågor koordinationsansvariga tjänstemännen vid de enskilda ministeriema. Målsättningen för sekretariatet är att så få frågor som möjligt skall föras upp till Kabinettet. Lyckas man inte heller där nå enighet lyfts frågan upp till ministernivå i Kommittén för Europafrågor.

EG—ambassadörens medverkan i EG-arbetet i London

Chefen för den brittiska ständiga representationen i Bryssel är varje fredag i London för att vid Kabinettet informera om vad som är aktuellt i Bryssel och ge råd i diskussioner kring utformningen av ståndpunkter och förhand-

lingsupplägg. Utrikesministeriet

Utrikesministeriet har huvudansvaret för de brittiska relationerna med EG och ansvarar för förhandlingsarbetet i rådet. Ministeriet ansvarar också för den permanenta representationen i Bryssel. Chefen för denna representa- tion är en tjänsteman i Utrikesministeriet. Cirka 60 procent av tjänstemän- nen vid den brittiska representationen kommer från Utrikesministeriet.

Ministeriet har en viktig koordinerande roll i den brittiska statsför- valtningens EG-arbete. Det ansvarar för instruktionsgivning till och återrapportering från förhandlingsdelegatema i EG. Samtliga instruktioner och all återrapportering i anslutning till förhandlingsarbetet i rådet och underliggande arbetsgrupper skall gå via Utrikesministeriet. Detta s.k. säkerhetsnät finns för att man skall uppmärksamma och kontrollera att ingen instruktion eller förhandlingsuppläggning strider mot vitala brittiska intressen eller på något annat sätt leder till komplikationer gentemot om- världen eller inom Storbritannien.

Instruktionsgivningen, i de fall den är skriftlig, liksom återrapportering- en, sker med kryptofax eller elektronisk post till och från Bryssel via Utrikesministeriet i London. Därifrån vidarebefordras den till berörda

ministerier. Det skall dock tilläggas att en stor del av instruktionsgivningen sker via telefon och är relativt informell.

I fråga om återrapportering gäller att brittiska delegater vid för- handlingar i rådet eller underliggande arbetsgrupper är skyldiga att omedelbart efter mötet rapportera hem. Därefter skall delegaten samma dag skicka hem en kortare skriftlig sammanfattning. Sker förhandlingen på kvällen skall en skriftlig rapport sändas senast kl. 09.00 dagen därpå. För hemmaintressenterna uppges det vara av mycket stor betydelse att få en snabb sammanfattning från förhandlingsarbetet för att man, när så behövs, skall kunna diskutera fram en ny gemensam ståndpunkt till nästa för- handling.

Finansministeriet koordinerar EG—budgetfrågor

Förutom Kabinettet och Utrikesministeriet har Finansministeriet en viktig koordinerande funktion i den brittiska statsförvaltningens EG-arbete.

Det brittiska Finansministeriet har huvudansvaret för de ekonomiska åtaganden som Storbritannien gör inom ramen för EG—arbetet. Finans- ministeriet skall alltid konsulteras inför ställningstaganden i EG som kan medföra ekonomiska åtaganden eller andra ekonomiska konsekvenser för Storbritannien.

Finansministeriet har två EG- avdelningar, en för de brittiska bud- gettillskotten till EG och en för koordinering av EG— budgetfrågor och ministeriets övriga intressen i EG-politiken. Även ministeriets jordbruks- och industriavdelningar sysslar med EG- frågor. Den senare sköter bl.a. finansiella frågor med anknytning till de regionala och sociala fonderna.

Fackministerierna ansvarar för arbetet i EG-kommissionens expertkommittéer

Fackministerierna handlägger alla frågor som uppkommer i anslutning till verksamheten 1 kommissionens expertkommittéer.

Även om det är kommissionen som formellt utser de brittiska ex- perterna i expertkommittéema uppges det vara mycket sällsynt att den gör detta utan att först ha tillfrågat berört ministerium. Företrädare för Industriministeriet uppger att man ser arbetet i dessa expertkommittéer lika viktigt som arbetet i rådets organ. De menar att det oftast är i expert— kommittéema som de grundläggande dragen i olika förslag utarbetas. Vidare kan de olika ländernas experter i princip stoppa förslag som strider mot landets intressen genom att ge signaler till kommissionen om att landet ifråga inte kommer att rösta för förslaget i rådet.

Eftersom ministeriema anser arbetet i EG-kommissionens expert- kommittéer är så viktigt är det oftast tjänstemän från ministeriema som medverkar i dessa kommittéer. Endast när det gäller mycket tekniska frågor rekormnenderas företrädare för myndigheterna att själva delta i kommissionsarbetet. Det är också vanligt att representanter från minis-

terierna biträds av experter från myndigheter i kommissionens expert- kommittéer.

Även när det gäller kommissionsarbetet har de enskilda ministeriema ett ansvar att samverka med och informera övriga berörda inom regerings- kansliet. Vid oenighet kan frågan föras upp till Kabinettet.

EG-frågor i parlamentet

Förslag från kommissionen kan utsättas för en ganska ingående granskning i det brittiska parlamentet. Vilket inflytande denna granskning har på den brittiska regeringens inställning är dock omdiskuterad. Regeringen har emellertid åtagit sig att inte godta något av kommissionens förslag förrän parlamentets granskning är avslutad.

Granskningsprocessen inleds med att EG-ärendena överlämnas till parlamentet. Inom tio dagar skall sedan regeringen förse parlamentet med en förklarande promemoria (explanatory memorandum). I denna samman- fattas EG-dokumentet, dess juridiska och politiska konsekvenser samt den troliga tidtabellen för ministerrådets behandling av frågan.

I underhuset behandlas EG-ärendena i ett särskilt utskott för europeiska lagstiftningsfrågor. Utskottet skall utreda om EG-ärendena väcker frågor av juridisk eller politisk betydelse och, om så är fallet, skriver utskottet en rapport. Utskottet kan besluta att ett ärende inte föranleder någon debatt i underhuset eller att det bara behöver behandlas inom ramen för en framtida debatt. Utskottet kan uppskjuta beslutet om en eventuell debatt och det kan slutligen också föreslå att ärendet skall debatteras i under- huset. Vid debatten ges möjlighet till utfrågning av ansvarig minister. Underhuset granskning är begränsad till en konsekvensutredning.

I överhuset finns också ett särskilt EG-utskott. Detta skall behandla alla förslag från gemenskaperna, skaffa fram all nödvändig information och komma med utlåtanden om de förslag som reser viktiga politiska och judiciella frågor. Utskottet kan tillställa den ansvarige ministern en skrivelse med åsikter i frågan, utreda förslaget och skriva en rapport, som kan föreslås bli debatterad i överhuset.

12.4. Irland

Förvaltning

I spetsen för den irländska statsförvaltningen står ca 15 departement under ledning av regeringsledamöter. Departementen är oftast mycket stora och har hand om såväl rent departementala som exekutiva uppgifter. Förutom departementen består förvaltningen av ett relativt stort antal myndigheter (semi-state agencies). Dessa myndigheter kan delas upp i två kategorier, commercial semi-state bodies, som kan liknas vid svenska affärsverk och statliga bolag, och non-commercial semi-state bodies, som mer har formen

av traditionella myndigheter. Cirka 100 000 tjänstemän arbetar inom myndigheterna.

Departements- och myndighetstjänstemän representerar Irland

Den irländska representationen i såväl rådets som kommissionens arbete består nästan uteslutande av tjänstemän från departement och myndigheter. Intressen på regional och kommunal nivå, exempelvis inom hälsosektorn, representeras av Hälsodepartementet. Det i stort sett enda avsteget från denna uppdelning gäller frågor av mycket teknisk karaktär, främst standardiseringsfrågor. Här behövs en omfattande teknisk kompetens som gör att även representanter utanför den egentliga centraladministrationen deltar i kommissionsarbetet.

Irland kan representeras i EG—organen av företrädare för såväl de affärsdrivande verken och de statliga bolagen som de mer traditionella myndigheterna. Dessa kategorier av tjänstemän representerar emellertid sällan ensamma Irland i något kommittéarbete utan oftast tillsammans med någon från departementet.

Från irländskt håll pekar man på vikten av att involvera såväl myndig- heter som den kommunala sektorn på ett mycket tidigt stadium i EG- arbetet. Detta för att underlätta en senare tillämpning av de direktiv som beslutas inom EG.

EG-informationen från Bryssel går via den irländska representationen till departementen. Det är dock svårt att sprida informationen ner i departementsorganisationen och vidare ut till de myndigheter och verksamheter på lokal nivå, som svarar för tillämpningen av EG:s regelverk. Här ser man från irländsk sida ett behov av att bygga upp en informell struktur för att uppnå ett närmare samarbete.

Koordinatörerna i beslutsprocessen

I den irländska beslutsprocessen för EG finns framför allt tre koordinatö- rer, premiärministems kansli samt Utrikes- och Finansdepartementen. Dessa svarar var för sig för olika delar av koordinationen.

Premiärministerns kansli

Premiärministerns kansli svarar för att enighet uppnås i de fall en intressekonflikt uppkommer mellan olika departement. Detta koordina— tionsarbete sker genom European Coordination Committee, där alla departement är representerade. Kommittén, som lyder under namnet "The Kit-Committee", möts regelbundet en gång per månad. Det departement som finner det angeläget, får ta upp en fråga på dagordningen till diskussion och klarläggande.

Inom premiärministems kansli finns en statssekreterare med titeln "Junior Minister" som ansvarar för EG-frågorna. Denne deltar inte i

regeringsbeslut, men sitter i regel med vid regeringens sammankomster och kallas för EG—minister.

Utrikesdepartementet

Utrikesdepartementet har en samordningsfunktion och svarar för att gemenskapens övergripande målsättningar uppfylls. Departementet är relativt litet och samordningen kan därför ske informellt och med en flexibel organisation.

Inom departementet är EG-frågorna fördelade på två avdelningar, EG- avdelningen och den politiska avdelningen, benämnda "divisions". EG-av- delningen behandlar alla traktatfrågor, medan den politiska avdelningen är ansvarig för de politiska frågorna. Utrikesdepartementet är engagerat i alla rådsmöten på utrikesministemivå och på ad hoc-basis i andra, viktigare rådsmöten. De flesta rådsmötena hanteras dock av respektive fackminister. EG—avdelningen och den politiska avdelningen i Utrikesdepartementet samordnar sina insatser i departementets "Management Committee", som möts en gång i veckan.

Utrikesdepartementet har även en medlarroll i de fall oenighet råder mellan olika departement. Utrikesdepartementet försöker nå en lösning innan frågan går vidare för behandling i premiärministems kansli.

Utrikesdepartementet ansvarar för Irlands permanenta representation i Bryssel. Den irländska representationen är jämförelsevis liten och består av 22 specialattachéer samt ett 20-tal UD-tjånstemän.

Finansdepartementet

Inom Finansdepartementet ansvarsområde ligger bl.a. EG:s regionala och strukturella fonder. Det finns från Finansdepartementets sida ett klart uttalat intresse av att vara representerat i sådana EG-organ som har ett inflytande över Irlands ställning som nettomottagare av stöd från EG:s fonder.

Samtliga departement skall inför beslut i EG som kan medföra ekonomiska åtaganden för Irland konsultera Finansdepartementet.

Arbetet i rådet

Utrikesdepartementet ansvarar för samordningen av rådsarbetet. I praktiken företräds Irland numera av tjänstemän från sakansvarigt departement eller av specialattachéer vid Irlands ständiga representation i Bryssel. Några departement använder sig dock fortfarande av tjänstemän i Utrikesdepartementet.

Förhandlingsinstruktioner utarbetas av sakansvarigt departement. Utrikesdepartementet skall i princip konsulteras vid fastställande av viktigare instruktioner.

Arbetet i kommissionen

När det gäller den irländska statsförvaltningens medverkan i kommissio- nens expertkommittéer bestämmer varje departement självständigt om man skall delta och hur man skall representeras. Departementen är relativt restriktiva med att låta myndighetsexperter delta i kommittéerna.

Samverkan och dialog inom departementen och mellan departementen och myndigheterna

Det finns ett formaliserat samarbete mellan departementen i form av in- terdepartementala samarbetsgrupper. En nära samverkan sker främst mellan de fackdepartement som, sett ur irländsk synvinkel, är de tyngsta i EG-sammanhang, nämligen Utrikes-, Jordbruks- och Handelsdepartemen- ten. Även Miljö- och Transportdepartementen är ur ett irländskt EG- perspektiv att anse som "tunga". [ frågor rörande de ekonomiska fonderna sker en samverkan mellan departementen uteslutande på initiativ från Finansdepartementet.

Inom varje departement finns en politisk del och en expertdel. Den politiska delen svarar för de mer övergripande politiska ställningstagandena medan experterna har en rådgivande funktion. Inom exempelvis Jordbruks- departementet har en uppdelning på olika avdelningar ("divisions") gjorts efter sakområdena och i en sådan avdelning ingår såväl beslutsfattare som rådgivande experter. Dessa grupper samarbetar med varandra på ett naturligt och självklart sätt inför arbetet i kommissionen och rådet. Inom Jordbruksdepartementet finns det även en EG-avdelning som har till uppgift att koordinera EG-arbetet inom departementet. Tjänstemän på departementsrådsnivå väljer i nära samråd med specialattachén i Bryssel ut vilka experter som skall föreslås att delta i kommissionsarbetet.

Fackdepartementen ansvarar för att de irlänska representanterna i EG:s expertkommittéer får information om regeringens ståndpunkt i olika frågor. Varje avdelning ger instruktioner till sina representanter inför EG- arbetet.

Departementen formar även kraven på hur återrapportering till hemmaadministrationen skall ske. Inom Jordbruksdepartementet är regeln att ett sammandrag av förhandlingarna skall redovisas helst samma efter- middag, direkt efter det att förhandlingarna har avslutats. Därefter skall en utförlig rapport följa högst 2-3 dagar senare.

Parlamentet

Utrikesministeriet ger på begäran det irländska parlamentet redogörelser för EG-frågor. Något speciellt EG-utskott finns inte, vilket har kritiserats av oppositionen, bl.a. mot bakgrund av det ökade behovet av att följa EG— frågorna och bättre förankra förhandlingsarbetet.

Intresseorganisationerna

Sedan två år tillbaka har den irländska regeringen formaliserat sin samverkan med de större intresseorganisationema inom vissa sakområden. Inför viktigare möten och förhandlingar i rådet är vissa departement skyldiga att informera och höra ett antal intresseorganisationer. Det gäller speciellt på arbetsmarknads-, industri- och jordbruksområdena.

Jordbruksdepartementet skall exempelvis höra de irländska lant- brukamas intresseorganisation. Enligt överenskommelse skall intresse- organisationen en gång i månaden bli informerad och konsulterad om departementets EG-arbete på ministerrådsnivå.

1 Irland har det relativt nyligen inrättats ett forum, Irländska institutet för europeiska frågor, där olika intressen inom landet möts för att diskutera EG-frågor och då speciellt vilka ståndpunkter Irland bör inta inom gemenskaperna. Presidenten är ordförande för institutet. Övriga ledamöter är företrädare för regering och parlament samt arbetsgivare— och fackföreningar. Även några ledande tidningsmän deltar i verksamheten.

12.5 Frankrike

Den franska statsförvaltningens EG-organisation

Den franska statsförvaltningens arbete i EG:s olika institutioner och då speciellt rådet och kommissionen är i stort sett helt koncentrerat till premiärministems kansli och de olika ministeriema.

Premiärministerns kansli

Inom premiärministems kansli finns ett antal samordningsorgan. Ett av dessa är Le Secrétariat Général de Coordination d'Affaires lntemationales et Economic (S.G.C.I.). S.G.C.I. är underställt premiärministern och denne är den slutliga instansen vid motsättningar ministeriema emellan. Sekretariatet har premiärministems uppdrag att se till att Frankrikes ståndpunkter i EG-arbetet är enhetliga och förankrade i hela förvaltningen. Formellt är sekretariatets uppdrag att förbereda EG-samordningsfrågan inför en särskild regeringskommitté, som består av premiärministern, utrikesministern, ekonomi- och budgetministern samt andra berörda fackministrar. Ministerkommittén skall ange den franska positionen i förhandlingsarbetet. Kommittén sammanträder numera ytterst sällan. I praktiken bestäms därför den franska positionen nästan alltid på tjänste- mannanivå av S.G.C.I.

S.G.C.I.

S.G.C.I. leds av en generalsekreterare som assisteras av två biträdande generalsekreterare. Traditionellt rekryteras dessa från Ekonomiministeriet

respektive Utrikesministeriet. En juridisk och en finansiell rådgivare bistår generalsekreteraren.

S.G.C.I. är uppdelat i fem avdelningar, av vilka den ojämförligt största samordnar fackfrågoma i relation till EG. De övriga avdelningarna hanterar relationerna till Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén, relationerna till OECD, administration (huvudsakligen arkivverksamhet) och ADB-frågor. EG-avdelningen har tio enheter, ledda av var sin enhetschef och bestående av vardera 3-4 handläggare. Cirka 120 personer arbetar på S.G.C.I. Enhetschefema rekryteras från de olika fackministeriema.

S.G.C.I. kontrollerar de franska positionerna i Bryssel genom att

- centralisera all kommunikation mellan den franska administrationen å ena sidan och den permanenta representationen i Bryssel och EG:s institutioner å andra sidan, - samordna de franska positionerna, - utforma och distribuera instruktionerna till de franska förhandlarna i Bryssel, - ha ett avgörande inflytande över urvalet av och storleken på de franska förhandlingsdelegationema, - utgöra en "think—tank" och en juridisk rådgivare i Europafrågor, samt - i viss mån kontrollera det nationella genomförandet av EG:s regelverk.

S.G.C.I. får allt EG:s beslutsmaterial på fax från den franska representa— tionen i Bryssel. Dessa dokument sprider sekretariatet till alla ministerier, som sedan skall lämna synpunkter på innehållet till S.G.C.I. Därefter utarbetar S.G.C.I. ett förslag till ståndpunkt för Frankrike och kallar till sammanträde. Den ståndpunkt som sammanträdet fastställer blir Frankrikes inställning i rådet. Handläggningen är formell. Ett protokoll undertecknas av en av S.G.C.Izs enhetschefer för att därefter expedieras till representa- tionen i Bryssel och till berörda ministerier.

Rent praktiskt sker koordineringen av de franska ståndpunkterna genom möten på S.G.C.I. Mötesschemat bestäms av de förhandlingar som pågår i Bryssel. Inom vissa viktigare områden, såsom jordbruk och handelspoli- tik, äger möten rum varje vecka. De berörda handläggarna på olika ministerier kallas till S.G.C.I. Chefen på den närmast berörda S.G.C.I.- enheten fungerar som ordförande och dennes medarbetare som sekreterare.

I den mån enighet nås skriver tjänstemännen på S.G.C.I. en instruktion till representationen i Bryssel. Råder oenighet gör S.G.C.I. ett pro- tokollsutkast som går ut till ministeriema på remiss för att man vid ett senare möte skall kunna jämka ihop ståndpunkterna till en gemensam position. Oftast är man under tidspress vilket gör att frågan lyfts upp till biträdande generalsekreterarnivå, där en lösning söks genom ett möte på högre nivå eller genom informella kontakter i ministeriema. Den slutliga instansen är, som tidigare sagts, premiärministern eller snarare dennes kabinett.

Enligt uppgift råder i ca hälften av de ärenden som S.G.C.I. handhar omedelbar enighet. Av de resterande lyckas S.G.C.I. uppnå en gemensam

ståndpunkt i fyra fall av fem. I de återstående fallen lyfts frågan till premiärministern. Denne har tre alternativ. Han kan fatta beslutet direkt på handlingarna. Han kan fatta beslut efter samråd med fackministeriemas politiska rådgivare. Slutligen kan han fatta beslut efter möte med Ministerkommittén, vilket numera är ytterst sällsynt.

Frankrikes ständiga representation i Bryssel

Den permanenta representationen i Bryssel, som ligger under det franska Utrikesministeriet, ansvarar för förhandlingsarbetet inom EG. Vid representationen finns såväl tjänstemän från Utrikesministeriet som handläggare från olika fackministerier. Delegatemas förhandlingsmandat är det dokument som S.G.C.I. arbetat fram. Det förekommer att tjänste— män från S.G.C.I. deltar vid ministerrådssammanträdena, men då enbart som förhandlingsstöd åt fackministeriema.

Arbete i anslutning till kommissionens verksamhet

Den franska statsförvaltningens arbete i anslutning till kommissionens olika kommittéer är i stort decentraliserat till fackministeriema. Inbjudan om franskt deltagande i kommissionens expertkommittéer ställs till berört ministerium. Inbjudan till kommittéerna på verkställighetsstadiet ställs till S.G.C.I. med en kopia till den permanenta representationen i Bryssel.

De franska experterna styrs genom direktiv av och informella kontakter med sakansvarigt ministerium. Det finns ingen formell återrapporte— ringsskyldighet, men i praktiken sker det en fortlöpande underhands- rapportering. Uppteckningar från sammanträdena görs normalt av kommissionen, som också sprider dessa till medlemsländernas sakansvari- ga ministerier.

12.6 Tyskland

Koordinationen av det tyska EG-arbetet

Det tyska arbetet gentemot EG:s institutioner är helt koncentrerat till de centrala ministeriema.

De ministerier som i Tyskland intar en ledande roll i hanteringen av EG-frågorna är i först hand Ekonomiministeriet (Bundeswirtschaftsministe- rium), Utrikesministeriet (Auswärtiges Amt, AA) och i mindre grad Förbundskanslerns kansli (Bundeskanzleramt). I ökande grad får Finans- ministeriet (Bundesfinanzministerium) en koordinerande roll. Normalt handläggs EG-frågorna inom underavdelningar och referat (sektioner) inom ministeriema.

Bland övriga ministerier är det främst Jordbruksministeriet som har en omfattande hantering av EG-ärenden. Andra ministerier, som i ökande

omfattning också är inbegripna i EG-arbetet, är Hälso-, Inrikes- och Arbetsmarknadsministeriema. I de ministerier som inte är involverade i samma utsträckning som de ovan nämnda, finns det på departements- rådsnivå en Europahandläggare (Europabeauftrager) som svarar för informationen till övriga medarbetare vad avser EG-frågor. En gång i kvartalet håller denne större genomgångar.

Ekonomiministeriet

Ekonomiministeriet utgör av tradition en av hömpelarna i det löpande koordinationsarbetet. I flertalet frågor går instruktionerna via Ekonomimi- nisteriet till den tyska permanenta representationen i Bryssel. Utrikesminis- teriet ger instruktioner i frågor rörande det europeiska politiska sam- arbetet. Forskningsministeriet ger instruktioneri Euratom—ärenden.

Under Ekonomiministeriets ordförandeskap möts tjänstemän från berörda ministerier varje tisdag för att utarbeta direktiven till representatio— nen i Bryssel. Sakansvarigt ministerium har då oftast samrått med andra berörda ministerier. Om olika uppfattningar kvarstår ombeds de berörda ministeriema att utarbeta en gemensam position och informera Ekonomi- ministeriet om denna för vidare befordran till Bryssel. På detta sätt hanteras uppskattningsvis knappt en tiondel av alla ärenden.

Utrikesministeriet

Utrikesministeriet har en ledande roll på policy-området och betraktar sig som Europaintegrationens väktare i den nationella tyska administrationen. Ministeriet har till uppgift att ta tillvara EG-dimensionen inför tyska ställningstaganden i EG-frågor. Ministeriet ansvarar också för förbe- redelserna inför EG-toppmöten.

Inom Utrikesministeriet hanteras EG-frågorna främst inom handelsav- delningen och i tilltagande omfattning även inom den politiska avdel- ningen. I jämförelse med handelsavdelningen har den politiska avdelningen haft en mindre framträdande roll i det dagliga EG-arbetet. På sikt kan detta konuna att ändras. Utrikesministeriet kommer att inrätta en särskild EG-avdelning, vilken kan tänkas hantera både politiska och ekonomiska Europa-frågor.

Samarbetet mellan ministeriets avdelningar, liksom mellan olika ministerier, sker genom delning av rapporter, utkast och kommentarer till olika frågor. Vid behandling av nya eller principiellt mer viktiga frågor ordnas samrådsmöten. ,

På politisk nivå är utrikesministern, en biträdande minister samt en statssekreterare (ansvarig för handels-, rätts- och kulturavdelningarna) involverade i EG-frågor. Det övergripande ansvaret för Utrikesministeriets förberedelser och ställningstaganden i olika EG-frågor åvilar Europastats- sekreteraren. Denne har främst ett internt ansvar. Den biträdande utrikesministern kan företräda ministeriet utåt och som utrikesministems ställföreträdare vid mötena i Bryssel.

En särskild samrådskommitté - "Europastatssekreterama" - samman- träder ca två gånger per månad under Utrikesministeriets ledning. En tjänsteman från Ekonomiministeriets avdelning för Europapolitik fungerar som samrådsgruppens sekreterare. Vid mötena deltar statssekreterare från fackministeriema. Gruppens sammansättning är i viss utsträckning beroende på ärendenas art. Fast representation har dock Förbundskanslems kansli, Utrikesministeriet, Ekonomiministeriet, Finansministeriet samt Jordbruksministeriet. Kommitténs beslut är enligt uppgift bindande för förvaltningen.

Förbundskanslems kansli

Förbundskanslems kansli har en god allmänkunskap och ett omfattande kontaktnät vad gäller EG—politikens övergripande frågor, men förlitar sig på fackministeriema i det rutinmässiga arbetet. Inom Förbundskanslems kansli finns ett kabinettsutskott för Europapolitiken, med kanslern som ordförande och ett antal fackministrar som medlemmar. Detta utskott är tänkt som samordnare/problemlösare/kompromissmakare i viktigare politis- ka EG-frågor men utnyttjas i praktiken mycket sällan. Tvistefrågor som inte gått att lösa på lägre nivå tas upp ad hoc mellan berörda ministrar.

Vid enstaka tillfällen har Förbundskanslems kansli sammankallat s.k. "Nationella Europakonferenser" med deltagande av näringslivs-, arbets- givar- och arbetstagarrepresentanter. Så skedde t.ex. vid genomgången av den sociala dimensionen i EG-samarbetet.

Tysklands ständiga representation i Bryssel

Den tyska representationen i Bryssel består av ca 100 personer varav ca 25-30 handläggande tjänstemän. Cirka hälften är diplomater från Ut- rikesministeriet. Från tysk sida framhålls betydelsen av en stor andel biträdande personal för att hantera de administrativa uppgifterna. Representationen leds alltid av en diplomat från Utrikesministeriet. Andre mannen kommer från Ekonomiministeriet. Representationen är uppdelad på olika referat (sektioner), som vanligtvis motsvarar ministerie- indelningen och bemannas med tjänstemän från dessa ministerier.

Instruktioner

Inför Utrikesministermötena i Bryssel, som hålls på måndagar, sker koordineringen på tjänstemannanivå inom Ekonomiministeriet. Dessa möten med sakansvariga ministerier hålls på torsdagar veckan innan. Ofta deltar någon från representationen i Bryssel i dessa möten. Enas man om en tysk ståndpunkt utformas en skriftlig instruktion på fredagen. Den når representationen i Bryssel följande dag. Ett motsvarande arbetsschema gäller också för andra rådskonstellationer, oavsett på vilken veckodag dessa i allmänhet sammanträder.

Vid oenighet i tjänstemannagruppen förs ärendet upp till en stats- sekreterargrupp och därifrån, som sista instans, till ministernivå i för- bundskabinettet.

Coreper-mötena bereds enligt samma princip. Till dessa möten utarbetas i allmänhet formella skriftliga instruktioner. Inför möten med arbets- grupperna under rådet ges ofta muntlig instruktion.

När det gäller instruktionsgivningen är denna strikt utformad, vilket ger ett snävt förhandlingsutrymme. Detta innebär att de tyska förhandlarna i Bryssel ofta måste inhämta nya instruktioner.

Del II Myndighetsstudier

1 EG-arbetet i departement och förvaltningsmyndigheter

För att få en uppfattning om hur departement och myndigheter skall kunna samverka i EG-arbetet har vi kartlagt förutsättningama för detta arbete inom några myndighetsområden.

Studien omfattar fem myndigheter under regeringen och berörda fackdepartement samt Sveriges Riksbank. Utgångspunkten för valet av myndigheter har varit att de på olika sätt berörs av den inre marknadens fyra friheter och att de i stor omfattning är engagerade i integrations- arbetet. Vi har avgränsat kartläggningen till frågor om arbetsmiljö, finansiella tjänster, jordbruk, konkurrens och socialförsäkring. De myndig- heter som medverkat i kartläggningen är följande:

Arbetsmarknadsdepartementet/Arbetarskyddsstyrelsen (arbetsmiljö), Finansdepartementet/Finansinspektionen (finansiella tjänster), Jordbruksdepartementet/Statens jordbruksverk (jordbruk), Näringsdepartementet/Konkurrensverket (konkurrens), Socialdepartementet/Riksförsäkringsverket (socialförsäkring), Sveriges Riksbank (finansiella tjänster)

Riksbanken intar en särställning genom att den är underställd riksdagen och har ett självständigt ansvar för ett antal sakområden (se avsnitt 7). Utifrån studier av ovanstående myndigheters och berörda departements

integrationsarbete har vi velat belysa följande frågeställningar:

- Vilka EG-organ (kommittéer och arbetsgrupper) under rådet och konunissionen finns det för närvarande inom departementets och myndighetens område, - i vilka EG-organ bör departementet och myndigheten vara representera- de vid ett medlemskap, - hur bör departementet och myndigheten samverka i de olika stadierna i EG-arbetet,

— hur kommer ett svenskt EG-medlemskap att påverka departementets och myndighetens uppgifter, inre organisation, informations- och kontakt— vägar samt beslutsprocesser, - vilka är de hittillsvarande erfarenheterna av samarbetet mellan departement och myndighet i integrationsarbetet? Finns det behov av förändringar vad gäller arbetsformer eller annat.

I det följande avsnittet lämnas en sammanfattning av de synpunkter som departement och myndigheter redovisat. Därefter redogör vi för in- tegrationsarbetet i respektive departement och förvaltningsmyndighet. Del II avslutas med ett särskilt avsnitt om Riksbanken.

Samtliga departement och förvaltningsmyndigheteri undersökningen anser att ett svenskt medlemskap i EG inte föranleder några mera betydande förändringar av den nuvarande arbetsfördelning mellan departement och myndighet. Man bedömer att den svenska förvaltningsmodellen med ett litet regeringskansli och relativt självständiga förvaltningsmyndigheter kan bestå vid ett svenskt medlemskap. Arbetet med att utforma policy kommer i de fall det legat på myndigheterna att till stor del flyttas in i regerings- kansliet från de myndigheter som är underställda regeringen. Vidare råder enighet om att ett svenskt medlemskap kommer att ställa krav på en mycket snabbare och mer omfattande dialog mellan departement och myndigheter. Man ser också ett behov av att lägga fast rutiner för departementens och myndigheternas gemensamma handläggning av EG- ärenden. Detta gäller även i fråga om arbetsfördelningen inom respektive sakområde i EG.

Inte heller behöver arbetsfördelningen mellan regeringen och Riks- banken förändras vid ett svenskt EG-medlemskap. Riksbanken bedöms kunna delta i t.ex. EG:s monetära samarbete inom ramen för befintlig lagstiftning. Först genom ett svenskt deltagande i en ekonomisk och monetär union (EMU) förändras Riksbankens ställning. Beslutsrätten i penning- och valutapolitiska frågor övergår då till Europeiska central- bankssystemet (ECBS) respektive Ecofin. Även i fråga om övriga funktioner som Riksbanken i dag har kan uppgifterna då successivt komma att förändras och ge upphov till nya former för samverkan, såväl nationellt som på EG-nivå.

Policyfrågorna skall ligga på departementen En samstämmig uppfattning är att det övergripande policyarbetet skall ligga på departementen, medan myndigheternas medverkan i EG—arbetet blir av mer operationell och teknisk karaktär.

Som ovan påpekats har Riksbanken egna policyuppgifter på olika områden, vilka kommer att bestå vid ett EG-medlemskap. Eri successiv och tvingande samordning av den ekonomiska politiken inom EMU- processen kommer att öka behovet av informationsutbyte mellan Finans- departementet och Riksbanken.

Vid ett medlemskap i EG förutses en ökad integration på såväl departemental nivå som på myndighetsnivå av rent nationella frågor och EG-frågor. Detta innebär enligt departementen och myndigheterna att skillnader i arbetsformema mellan "nationella" och "internationella" frågor kommer att minska.

Tyngdpunktsförskjutning mot fackdepartementen

Enighet råder om att den modell för samverkan och beredning som hittills tillämpats i EES/EG-arbetet bör fortleva med vissa justeringar. Rent generellt utgår man från att en tyngdpunktsförskjutning kommer att ske från Utrikesdepartementets handelsavdelning mot sakansvari gt departement och fackmyndighet.

Sverige bör vara representerat i samtliga kommittéer/arbetsgrupper

Samtliga i studien ingående departement och myndigheter bedömer att man vid ett medlemskap i princip bör vara representerad i alla kommittéer och arbetsgrupper som finns i anslutning till EG:s olika institutioner inom respektive sakområde. Detta motiveras med att Sveriges möjligheter till inflytande i EG kommer att vara beroende av att man i alla sammanhang och redan i ett tidigt skede av beslutsprocessen tar tillvara och verkar för Sveriges intressen. Vidare kommer arbetet i EG också i detta skede att få återverkningar på hur den svenska inhemska politiken inom berörda sakområden skall utformas.

Enligt Jordbruksdepartementet kommer arbetet i kommissionens expertkommittéer att vara av avgörande betydelse för det svenska inflytandet i EG-samarbetet på jordbruksområdet. Detta gäller även om kommittén behandlar produktion som inte sker i Sverige, t.ex. silkes- maskar och olivolja. Det är viktigt för Sverige att redovisa ståndpunkter också på sådana områden, eftersom produkterna omfattas av EG:s jordbrukspolitik i stort och därmed också påverkar finansierings- och bidragsfrågor inom hela EG:s jordbruksområde.

Departementet bör avgöra formen för deltagande

Åtskilligt av arbetet i EG:s olika kommittéer och arbetsgrupper mynnar ut i beslut som blir bindande för medlemsländerna. Därför är man enig om att respektive departement skall avgöra formen för deltagande i EG:s olika organ. Vad gäller penning- och valutapolitiken blir beslut inom EG bindande för medlemsländerna först när slutfasen i EMU-processen inleds. Fram till dess behåller sålunda Riksbanken ansvaret för den svenska politiken på dessa områden.

Inom sakområden av stor ekonomisk och politisk betydelse, t.ex. den finansiella sektorn, bedömer Finansdepartementet det som nödvändigt att departementet är direkt företrätt i samtliga kommittéer och arbetsgrupper inom området. Finansinspektionen bör biträda med expertis för att ge frågorna en allsidig belysning. Riksbanken bör vara företrädd i de organ som berör dess verksamhet. Andra departement ser inte behov av att alltid vara direkt företrädda i EG-organen. Viktigt är under alla förhållanden att det råder en klar ansvarsfördelning mellan departement och myndighet vad avser representation i olika EG-organ.

Myndigheternas tjänstemän kommer att behöva delta i många kommitté- er i egenskap av svenska experter. Man anser det vara en fördel om myndigheterna får tillfälle att direkt följa frågor inom sitt verksamhets- område vid behandlingen inom EG:s olika kommittéer och arbetsgrupper. Därigenom kan myndigheterna vidmakthålla och utveckla sin expert- kunskap och mer effektivt medverka i den nationella beredningsprocessen. Man menar också att myndigheternas medverkan vid genomförande och tillämpning av EG-beslut underlättas på detta sätt.

EG-arbetet ställer krav på tydliga instruktioner och på samordning och uppföljning av EG-frågorna

Det råder enighet om att ett medlemskap kommer att ställa ökade krav på kontakterna mellan departementen och myndigheterna.

Allt talar för att det kommer att behövas tydligare instruktioner från departementen till myndigheterna, en mer strukturerad samordning av aktiviteterna samt en systematisk och fortlöpande uppföljning av ärendenas behandling i EG. Detta förutsätter ökad EG-kompetens hos de sakansva— riga inom regeringskansliet.

Hittills har instruktionsgivningen inför internationella förhandlingar, enligt myndigheterna, i de flesta fall varit av mycket informell karaktär och enbart bestått av muntliga besked från enhetschefer eller handläggare vid berört departement.

Såväl departementen som myndigheterna menar att en tydligare in- struktionsgivning sannolikt kommer att behövas. Detta gäller speciellt i fråga om dem som agerar som ombud i lagstiftningsarbete. Det bör som hittills vara departementet som anger förhandlingspositionema och ger mandaten. Några myndigheter påpekar dock att den stora volymökningen av arbetsuppgifterna vid ett EG-medlemskap kommer att göra det alltför betungande för departementen att formellt utse representanter inför varje enskilt möte. Därför måste förmodligen vissa mer generella förordnanden ges. I vissa organ förutsätts vidare att Sverige ständigt representeras av samma personer, varför man också bör kunna utfärda generella för- ordnande för deltagande i särskilda EG-organ.

Enligt Jordbruksdepartementet kan beredningen av förhandlingsmandat ske på varierande sätt, beroende på sakfrågans omfattning och betydelse. Normalt har man förberedande kontakter på lägre tjänstemannanivå. Jord- bruksverket medverkar med sakunderlag inklusive statistik. Kontakter tas med andra berörda myndigheter på området. Härefter sker en samordning

mellan berörd sakenhet och det internationella sekretariatet inom departe- mentet. Innefattar ärendet juridiska frågeställningar kopplas också rättssekretariatet in. Parallellt hålls kontakt med Utrikesdepartementet, oftast med dess handelsavdelning. Om ytterligare något departement är berört kontaktas också detta. Härefter sker föredragning för statssekretera- ren och därefter för jordbruksministem.

En grundläggande förutsättning för ett för Sverige framgångsrikt EG— samarbete är att departementen, efter samråd med sina myndigheter, anger en klar strategi för hur sakfrågorna skall drivas i EG. En sådan strategi anses av exempelvis Arbetsmarknadsdepartementet förutsätta en kontinuer- lig dialog mellan departementet och myndigheten, liknande den dialog som i dag förekommer i den nya budgetprocessen. Detta innebär sannolikt att det informella kontaktnät som finns i dag behöver byggas ut ytterligare på samtliga nivåer inom departmenten och myndigheterna.

Krav på ökat informationsutbyte mellan departementen och myndigheterna

Ett framgångsrikt svenskt agerande i EG förutsätter bl.a. ett ökat informationsutbyte mellan tjänstemän på olika nivåer i departement och myndigheter. Inte minst ökar kraven på informationsutbyte mellan myndig- heter vars sakområden går in i varandra. Enligt vissa myndigheter kan det bli ett internt problem att sprida den information som sådana kontakter ger upphov till.

Arbetsgrupperna har stor betydelse för samverkan

Huvuduppgiftema för regeringskansliets arbetsgrupper för integrations— arbetet har hittills varit att analysera EG:s rättsakter och att utgöra ett forum för information inom sakområdena och i fråga om förhandlings- arbetet i stort.

EG-frågorna har i princip beretts på samma sätt som nationella frågor. Inom exempelvis arbetsmiljöornrådet har detta inneburit att sådana frågor om särlösningar, övergångsarrangemang, undantag eller liknande, som inte kunnat lösas på tjänstemannaplanet, har förts vidare till departements- ledningen.

Enligt departementen och myndighetema bör arbetsgrupperna fortleva under ett EES-avtal och vid ett EG-medlemskap. De bör fungera som regeringens beredningsorgan, där berörda myndigheter och intresseorgani- sationer kan lägga synpunkter på vidareutvecklingen och tillämpningen av EG:s regelverk. Med hänsyn till den stora mängden EG—ärenden bedömer man att beredningen av mindre viktiga frågor får ske inom departementet och respektive myndighet, medan tyngre frågor kommer att beredas också inom arbetsgrupperna.

På konkurrensområdet framhåller man att verksamheten i arbetsgruppen för konkurrensfrågor bör läggas upp på ett annat sätt än hittills och med en tydligare ansvarsfördelning mellan gruppens ledamöter. Vidare menar man att representationen bör ses över och antalet ledamöter sarmolikt

begränsas. Konkurrensfrågoma berör många sektorer i samhället och allas intressen kan inte vara företrädda i gruppen. Arbetet i gruppen bör kompletteras med sedvanlig gemensam beredning. Ansvaret för exempelvis offentliga monopol, som är en viktig fråga inom konkurrensområdet, ligger även på andra departement.

Viktigt att få intresseorganisationernas synpunkter

De till flertalet arbetsgrupper knutna referensgruppema, bestående av företrädare för olika intresseorganisationer inom sakområdet, anses av departementen ha varit mycket värdefulla fora i integrationsarbetet. Dessa grupper bedöms också kunna fungera som effektiva instrument för att inhämta intresseorganisationernas synpunkter i olika frågor vid ett medlemskap.

Man anser att den svenska traditionen med ett grundligt remissför- farande, som innefattar hörande av berörda intresseorganisationer, bör behållas, men anpassas till de nya förutsättningar som följer av ett EG- medlemskap. Remissomgångar kan behöva genomföras i olika tidsfaser, t.ex. redan när kommissionen inlett det förberedande arbetet med ett förslag, och avse mer övergripande frågor än de mera konkreta förslag till förändringar som hittills oftast varit föremål för remissbehandling.

Inga mer betydande organisationskonsekvenser

Det hittillsvarande EES/EG-arbetet vid departementen och myndigheterna har inte fått några större organisatoriska konsekvenser för dessa. Ett svenskt medlemskap i EG bedöms inte heller behöva medföra några mer betydande organisationsförändringar, utöver resursförstärkning eller omprioritering. Detta beror enligt departementen och myndigheterna på att EG-arbetet inte bör särskiljas från övriga sakfrågor utan bedrivas på de enheter som har sakansvaret för respektive område.

Statens jordbruksverk och Konkurrensverket är dock exempel på att den ökade intemationaliseringen har fått konsekvenser vid utformningen av nya och ombildade myndigheter. Vid organiseringen av Konkurrensverket har erfarenheterna av det hittillsvarande EES/EG-arbetet tagits till vara. Ett internationellt sekretariat med ett tydligt operationellt ansvar har inrättats. Likaså utformades Statens jordbruksverks organisation i hög grad med sikte på ett ökat arbete med internationella frågor. Här har en särskild internationell avdelning inrättats, bl.a. i syfte att säkerställa att olika aspekter på internationella frågor skall kunna föras samman till en helhetssyn. Inom internationella avdelningen har även ett särskilt EG-sekretariat inrättats för att säkerställa att det inte sker något dubbel— arbete och för att se till att information till externa kontakter blir så enhetlig som möjligt.

Även om myndigheterna understryker att EG—uppgiftema bör hand- läggas på sakenheterna och att man inte skall skilja på nationella och internationella frågor så ser man på flera håll ett behov av att inom

organisationerna ha någon form av övergripande ledning för dessa frågor. Detta för att få en bättre överblick över och samordning av EG-arbetet.

När det gäller samarbetet mellan departement och myndighet har redan informella nätverk inom EES/EG—området utvecklats mellan handläggarna. Sådana informella kontakter kommer att öka ytterligare.

EG-arbetet kräver ökade personella resurser

Ökningen av EES/EG-relaterade frågor inom statsförvaltningen bedöms av flertalet departement och myndigheter leda till behov av ökade personella resurser. Socialdepartementet understryker exempelvis att med hänsyn till komplexiteten i socialförsäkringsfrågoma kommer belastningen på den svenska administrationen, såväl i regeringskansliet som på myndigheterna, att bli betydande. Stora krav kommer att ställas på flexibilitet och kompetens hos dem som deltar. Vidare pekar Statens jordbruksverk på att man under innevarande budgetår kommer att nyanställa 20 personer för att arbeta med EG-frågor. Verket har också fått ökade anslag av regeringen för att kunna intensifiera sin verksamhet på området.

2 Arbetsmilj öområdet

(Arbetsmarknadsdepartementet och Arbetarskyddsstyrelsen)

Arbetarskyddsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor. Myndigheten skall leda, samordna och utveckla verksamheten inom Arbetarskyddsverket. Arbetarskyddsstyrelsen skall följa utvecklingen inom arbetsmiljöområdet samt ta de initiativ som utvecklingen ger anledning till. Vidare har myndigheten den centrala tillsynen över efterlevnaden av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen. Dessutom har Arbetarskyddsstyrelsen till uppgift bl.a. att meddela föreskrifter och allmänna råd om arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningens tillämpning. Vår kartläggning har begränsats till arbetsmiljöområdet.

Förslag till arbetsmiljödirektiv utarbetas huvudsakligen inom avdelningen för hälsa och säkerhet, dvs. avdelning E under Generaldirektorat V, som ansvarar för frågor som rör arbetsmarknad, socialpolitik och utbildning. Det gäller s.k. minimidirektiv, utfärdade enligt artikel ll8a i Rom- fördraget, vilka innehåller krav på vissa miniminivåer vad gäller arbets- platser och arbetsförhållanden. Dessa minimikrav får inte underskridas. Bland minimidirektiven kan nämnas det s.k. ramdirektivet från år 1989, som innehåller allmänna bestämmelser om arbetsmiljön. Detta direktiv har sedermera kompletterats med särdirektiv för skilda områden, exempelvis sådana som rör arbetsplatsens utformning, bildskärmsarbete, hantering av tunga bördor samt risker vid arbete med cancerframkallande ämnen.

Generaldirektorat III svarar för frågor om den inre marknaden och industripolitik och har ansvar för bl.a. utarbetandet av direktiv enligt artikel 100a i Romfördraget, vilka reglerar produkters beskaffenhet, provning och kontroll. Åtskilliga av dessa s.k. produktdirektiv har betydelse även ur arbetsmiljösynpunkt.

Avdelning E under Generaldirektorat V samarbetar med General- direktorat 111 vad gäller produktdirektiv enligt EG:s nya direktivmetod (s.k. "new approach"), som lades fast i Vitboken år 1985. Metoden

innebär att direktiven endast fastställer de grundläggande krav som pro- dukterna skall uppfylla för skydd av hälsa, liv, miljö m.m., medan det överlåts till de europeiska standardiseringsorganen att utarbeta harmonise- rade frivilliga standarder med de närmare tekniska specifikationema för produkterna. Flera av de direktiv som initierats inom Generaldirektorat V utgör komplement till produktdirektiv. Som exempel kan nämnas produkt- direktivet om personlig skyddsutrustning, där Generaldirektorat 111 hade huvudansvaret. Detta direktiv kompletterades med minimidirektivet om användning av personlig skyddsutrustning, initierat inom Generaldirektorat V.

När ett kommissionsförslag till arbetsmiljödirektiv läggs fram för rådet hänvisas detta till en rådsarbetsgrupp, antingen Arbetsgruppen för sociala frågor eller Arbetsgruppen för inre marknadsfrågor. [ dessa arbetsgrupper, vari ingår företrädare för EG:s medlemsländer, sker det faktiska förbe- redelsearbetet av arbetsmiljöfrågoma inför behandlingen i rådet.

Rent generellt genomgår direktivförslagen inom arbetsmiljöområdet samma remissprocedur som EG:s övriga regler.

Ett viktig organ i detta sammanhang är Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor, som inrättades år 1974 genom ett rådsbeslut. Kommittén består av två regeringsföreträdare och två företrädare för arbetsgivarorganisationema respektive arbetstagarorganisationerna från varje medlemsstat. Kommittén är ett centralt remissorgan för arbets— miljöärenden. Under kommittén inrättas vid behov arbetsgrupper för vissa specifika frågor, exempelvis asbest och cancerframkallande ämnen.

Ytterligare ett samrådsorgan av intresse är Ekonomiska och sociala kommittén, som beskrivs närmare i del I, avsnitt 9.7. Kommittén yttrar sig över kommissionens förslag till nya EG-regler och har haft en mycket pådrivande roll i arbetet med frågor som rör social- och arbetsmarknads- politik inom EG, den s.k. sociala dimensionen. Kommitténs uttalande år 1989 om grundläggande sociala rättigheter inom gemenskapen bildade underlag för kommissionens förslag till Sociala stadgan. Arbetslivsfrågor behandlas i kommitténs sektion för arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor.

Ett annat i sammanhanget viktigt organ är Dublininstitutet, som inrättades år 1975 och som bedriver arbetsmiljö- och arbetslivsforskning. Verksamheten sker i projektform och läggs ut i form av uppdrag till EG- stater men även till EFTA—stater. Projekten är av stort intresse för Sverige och har koncentrerats på bl.a. medbestämmande, ny teknologi och arbets- organisation. Institutets styrelse är sammansatt av företrädare för kommissionen, EG—ländernas regeringar, samt arbetsgivar- och arbets- tagarorganisationer.

Kommissionen har föreslagit att ett EG-organ för arbetsmiljöfrågor skall bildas. Detta organ skall fungera som ett expertcentrum med uppgift att förse EG:s institutioner och medlemsländer med kvalificerad arbetsmiljö- information. I styrelsen för institutionen föreslås ingå representanter för arbetsmarknadens parter samt en regeringsrepresentant från varje medlemsland. Det är ännu inte klart när denna nya institution kommer att inrättas.

Kommittéer, arbetsgrupper och program inom arbetsmiljö- området

Inom EG har bildats ett antal kommittéer, t.ex. för olikaprodukter, för att arbeta med frågor om tekniska handelshinder (TBT—frågor, "Technical Barriers to Trade"). I kommittéerna ingår förutom kommissionstjänstemän även representanter för nationella myndigheter, branschorganisationer m.fl. Under rådet har också inrättats särskilda arbetsgrupper inom sakområdet.

EG—organ inom T BT -området (tekniska handelshinder) A. Maskinområdet (Generaldirektorat Ill)

(1) Tillämpning av maskindirektivet: - Maskindirektivets ständiga kommitté (rådgivande kommitté inrättad genom rådets direktiv 83/392/EEG), - ad hoc-möten med myndighetsexperter,

- ad hoc-möten med anmälda organ.

(2) Utarbetande av ny sekundärlagstiftning: - Ständiga kommittén för maskinella förbättringar, - ad hoc-gruppen för begagnade maskiner, - ad hoc-gruppen för icke permanenta skyddsutrustningar m.m. - ad hoc-gruppen för maskiner på nöjesfält m.m. - ad hoc—gruppen för personhissar, - ad hoc-gruppen för linbanor.

(3) I övrigt inom maskinområdet: - Ständiga kommittén för tekniska regler och standarder (inrättad genom rådets direktiv 83/689/EEG), - Kommittén för lyftdon och lyftutrustning (inrättad genom rådets direktiv 73/361/EEG).

B. PPE-området (personlig skyddsutrustning)

- Ständiga kommittén för tekniska regler och standarder (inrättad genom rådets direktiv 83/189/EEG), - Ständiga kommittén för utvecklingen av rådets direktiv 83/689/EEG om personlig skyddsutrustning, — ad hoc-möten med myndighetsexperter,

- ad hoc-möten med anmälda organ.

C. Tryckkärlsområdet

— Kommittén för tillämpning av ramdirektivet 76/767/EEG,

- Ständiga kommittén för tekniska regler och standarder under rådets direktiv 83/ 1 89/ EEG. Kommittén behandlar även nya metoddirektivet för enkla tryckkärl (87/404/EEG), — Arbetsgruppen för tillämpningen av direktiv 87/404/EEG (EFTA- representant ingår), - Arbetsgruppen rörande standardisering för tryckkärlsutrustning (EFTA- representant ingår).

D. Övriga områden

— Ständiga kommittén för byggprodukter (föreskrivande kommitté inrättad genom rådets direktiv 89/106/EEG), - Konunittén för gasflaskor, - Kommittén för mätinstrument, - Arbetsgruppen för gasflaskor (EFTA-representant ingår).

EG—organ inom socialpolitiska arbetsmiljöområdet

Liksom på handelshinderområdet har kommittéer bildats på det socialpoli- tiska området.

- Kommittén för varningsskyltar på arbetsplatsen (föreskrivande kommitté inrättad genom rådets direktiv 77/576/EEG), — Kommittén för skydd mot risker i samband med exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska ämnen i arbetslivet (föreskrivande kommitté inrättad genom rådets direktiv 80/1107/EEG), - Kommittén för förbättring av information om säkerhet, hygien och hälsa i arbetslivet (expertkommitté inrättad genom kommissionens beslut 383/88/EEG), - Kommittén för förbättring av arbetsmiljön (föreskrivande kommitté inrättad genom rådets direktiv 89/391/EEG), — Arbetsmiljökommissionen inom gruv- och utvinningsindustrin (råd— givande kommitté inrättad genom ett rådsbeslut). Kommittén består av fyra representanter från varje medlemsland, varav två företräder regeringssidan och vardera en arbetsgivar- respektive arbetstagarsidan. Även ILO är representerad i kommittén. - Rådgivande kommittén för arbetsmiljöfrågor (rådgivande kommitté inrättad genom rådets beslut 74/325/EEG). Kommittén består av två representanter vardera från regerings-, arbetsgivar- respektive arbets- tagarsidan från varje medlemsland. Kommittén fastställer själv sina procedurregler, som föreläggs rådet för godkännande. Kommittén skall biträda kommissionen vid utarbetandet och genomförandet av olika åtgärder på arbetsmiljöområdet inom alla branscher utom gruvnäringen. Arbetsgrupper för specifika områden, t.ex. asbest och cancerfram- kallande ämnen samt för Sevesodirektivet, har inrättats.

2.3. EG—organ som Arbetsmarknadsdeparte- mentet och Arbetarskyddsstyrelsen bör vara företrädda i

Arbetsmarknadsdepartementet

Vid ett EG-medlemskap har Arbetsmarknadsdepartementet som utgångs- punkt att vara representerat i samtliga de EG-organ som behandlar frågor av betydelse för arbetslivsområdet. Det gäller inte minst de kommittéer och arbetsgrupper som ansvarar för administrationen av olika samarbets- program och för utvecklingen av sekundärrätten.

Inför ett medlemskap är det angeläget att det råder en klar ansvarsför- delning mellan departementet och myndigheten vad avser medverkan i skilda EG—organ. En tänkbar uppdelning är att det övergripande policy- och programsamarbetet ligger på departementet, medan Arbetarskyddssty- relsen, enligt departementets uppfattning, bör verka för att komma med i kommittéer knutna till ett specifikt direktivområde, där verksamheten är av operationell och mer teknisk karaktär. Denna uppdelning medför ökade krav på samordning mellan departement och myndighet.

Ett medlemskap ställer stora krav på departementets medverkan i beslutande organ. Svenska arbetsmiljöintressen måste på ett så tidigt stadium som möjligt, föras fram i de olika beredningsorgan som är knutna till rådet och Coreper. Det innebär att departementets intressen i arbets- livssammanhang bör vara företrädda vid möten med arbetsgrupperna för sociala frågor respektive inre marknadsfrågor. Detta kan sannolikt ske genom departementets ständiga representation i Bryssel, i samråd med tjänstemän från Arbetarskyddstyrelsen.

Departementet anser att Sverige bör vara representerat i Rådgivande kommittén för arbetsmiljöfrågor, styrelsen för Dublininstitutet, styrelsen för det EG-organ för arbetsmiljö som inrättas inom kort och i eventuellt programsamarbete som kan föranledas av den i protokoll 31 åberopade rådsresolutionen om säkerhet, hygien och hälsa. I dessa organ kommer Sverige sannolikt att representeras av företrädare för både departementet och Arbetarsskyddstyrelsen.

Sverige bör, enligt Arbetsmarknadsdepartementet, även sträva efter att medverka i EG:s forskningsprogram med arbetsmiljö- och arbetslivs- anknytning. Detta skulle kunna innebära att svenska arbetsmiljöforsknings- organ ges möjlighet att delta i EG:s forskningsinstitut (Joint Research Centre of the European Community och Maastrichtinstitutet) samt nationella forskningsinstitut inom EG.

Arbetarskyddsstyrelsen Arbetarskyddsstyrelsen delar Arbetsmarknadsdepartementets uppfattning

om vilka kommittéer och arbetsgrupper man bör vara representerad i. Uppdelningen kräver ökad samordning och ökat informationsutbyte mellan

departementet och styrelsen. I de mer renodlat tekniska kommittéerna torde det dock normalt inte finnas något behov av kontinuerligt samråd. Det är exempelvis som regel inte meningsfullt att med departmentet diskutera utformningen av tekniska krav i ett förslag till direktivtext.

Arbetarskyddsstyrelsen önskar vara med i samtliga de kommittéer och organ som förbereder direktivarbetet för att på ett så tidigt stadium som möjligt kunna påverka utformningen av direktivtextema. Det gäller medverkan inför såväl utformningen av nya direktiv som tillämpningen av redan beslutade direktiv.

Arbetarskyddsstyrelsen medverkar i dag i ett stort antal (ca 250) standardiseringskommittéer/grupper inom CEN (det västeuropeiska standardiseringsorganet) och Cenelec (den europeiska organisationen för standardisering inom elområdet). Erfarenheterna från detta arbete är att väl underbyggda och kompetent framförda argument möts med stor respekt och i hög grad påverkar de slutliga texterna i standarderna. Det är rimligt att tro att motsvarande kommer att gälla när Arbetarskyddsstyrelsen kommer med i de grupper som har inflytande på direktivarbetet i EG.

Önskemål om medverkan i ovan beskrivna grupper gäller självfallet redan i dagsläget. Det kan nämnas att Arbetarskyddsstyrelsen på in- formella vägar ibland har kunnat föra fram synpunkter, som kommit EG:s direktivarbete till godo. Genom styrelsens omfattande medverkan i standardiseringsarbetet finns ett väl uppbyggt kontaktnät ute i Europa. Styrelsen har även ett etablerat nordiskt samarbete med bl.a. systermyndig- heten i Danmark. Arbetarskyddsstyrelsen anser också att representation i gruppen för "Senior Labour Committee" är viktig. Gruppen består av cheferna för yrkesinspektionema eller motsvarande i EG-länderna.

2.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsmarknadsdepaitementet är representerat i Statssekreterargruppen och Beredningsgruppen för Europafrågor.

För närvarande finns följande fyra arbetsgrupper för bevakning av departementets respektive sakområden i EG-sarnmanhang: arbetsgruppen för arbetsmiljö- och arbetslivsfrågor, arbetsgruppen för personers rörlighet, arbetsgruppen för regionalpolitik samt referensgruppen för arbetsrätt.

I arbetsgrupperna ingår representanter för berörda departement och myndigheter. Till arbetsgrupperna har knutits referensgrupper med företrädare för intresseorganisationema, bl.a. företrädare för arbets- marknadens parter. Ordförande för respektive arbetsgrupp/referensgrupp är chefen för berörd sakenhet. Arbetarskyddsstyrelsen är företrädd i arbetsgruppen för arbetsmiljö- och arbetslivsfrågor.

Arbetsgrupperna inom arbetsmiljöområdet har i sin verksamhet huvudsakligen arbetat med att jämföra EG:s arbetsmiljöregler med motsvarande svenska bestämmelser. Underlagen för dessa bedömningar har i de allra flesta fall tagits fram av tekniska experter på Arbetarskydds— styrelsen. Beredningen har gått till på följande sätt. De EG-rättsakter som översänts till Arbetsmarknadsdepartementet för behandling har vidare- befordrats till Arbetarskyddsstyrelsen för analys. Därefter har analys- resultatet presenterats och förankrats i arbetsgruppen för arbetsmiljö- och arbetslivsfrågor. Av ledamöterna i referensgruppen framförda synpunkter har därvid beaktats. Diskussionerna i arbetsgruppen har varit öppna även för referensgruppens ledamöter.

Hanteringen av EG-frågorna har i princip följt samma beredningsmodell som gäller för nationella frågor. Det har inneburit att frågor som rört särlösningar och behov av övergångsarrangemang, undantag eller liknande och som inte kunnat lösas på tjänstemannaplanet har förts vidare till departementsledningen. Underlag till förhandlingslösningar har förelagts statssekreteraren/statsrådet, som sedan tagit slutlig ställning i den enskilda frågan efter samråd med Utrikesdepartementets handelsavdelning eller, vid behov, i regeringskretsen. Exempel på frågor som krävt särlösningar och överläggningar i regeringskretsen är maskinkontroll och asbest.

När berednings- och remissprocessen har slutförts i alla sina delar har således departementsledningen och slutligen regeringen haft det sista ordet vid utformningen av förhandlingsmandatet. Sedan analysen slutförts har verksamheten inom arbetsgrupperna alltmer inriktats på att bevaka aktuella lagstiftningsområden inom EG.

I arbetsgruppen för arbetsmiljö- och arbetslivsfrågor har diskussionen främst gällt på vilket sätt svenska arbetsmiljöintressen skall kunna kanaliseras in i EG-arbetet på ett så tidigt stadium som möjligt.

Departementets arbetsgrupper har inom sina respektive sakområden även bidragit till att öka informationen till allmänheten om integrations- arbetet. Resultatet av analysarbetet har bl.a. redovisats i flera s.k. grönböcker, vilka getts ut av Utrikesdepartementets handelsavdelning. Arbetsgrupperna har också medverkat vid planeringen av EG-seminarier, bl.a. vad gäller den sociala dimensionen.

Departementet har vidare tagit initiativ till utarbetande av faktaskrifter om EG och arbetsmiljö samt EG och regionalpolitik.

Departementet är på det nationella planet i övrigt representerat i arbetsgruppen för TBT-frågor, referensgruppen för miljöfrågor, samt i Svenska nationalkommittén för det europeiska arbetsmiljöåret.

Arbetarskyddsstyrelsen

Arbetarskyddsstyrelsen har följt arbetsmiljöarbetet inom EG under en relativt lång tid och studerat de direktiv som funnits på området. Det har ingått som en naturlig del i omvärldsbevakningen.

I samband med att EES-förhandlingama inleddes, intensifierades detta arbete. I samråd med departmentet gjordes en bedömning av vilka direktiv som var aktuella på arbetsmiljöområdet och som skulle ingå i analysen

inför EES-förhandlingama. På uppdrag av Arbetsmarknadsdepartementet gjorde styrelsen mer systematiska analyser och jämförelser mellan sina egna regler och EG:s regler på motsvarande områden. Arbetarskydds- styrelsen gjorde den bedömningen att undantag borde begäras på tre områden; kontrollordningen för maskiner, asbest samt ljudnivån på traktorer. Ett underlag för förhandlingarna lämnades sedan både skriftligt och muntligt till departementet. En diskussion fördes därefter mellan Arbetarskyddsstyrelsen och departmentet. Diskussioner fördes även i arbetsgruppen för arbetsmiljöfrågor. Sakfrågoma behandlades på vanligt sätt i linjen vid Arbetarskyddsstyrelsen, även om en tjänsteman fungerade som samordnare. Resultatet av EES-förhandlingama blev undantag på asbestområdet och en övergångsbestämmelse beträffande maskinfrågan.

För Arbetarskyddsstyrelsens del innebär EES-avtalet att en stor del av reglerna måste anpassas i enlighet med motsvarande EG—direktiv. Arbetar- skyddsstyrelsens regler berörs av såväl produktdirektiv utfärdade enligt artikel 100a som minimidirektiv enligt artikel 118a i Romfördraget. Det finns även äldre direktiv som är utfärdade enligt artikel 100.

Varje författning har gåtts igenom och jämförts med de EG-direktiv som den kan beröras av. Varje utredningsdirektiv har granskats på motsvarande sätt. Denna analys har gjorts i linjen av berörd handläggare/chef så noggrant att det därefter stått i princip helt klart hur de svenska för- fattningstextema måste ändras.

Eftersom harmoniseringsarbetet skall genomföras på mycket kort tid, har alla möjligheter till effektivisering tillvaratagits. "Mager produktion" har tillämpats, där exempelvis det vanliga formella remissförfarandet har ersatts av informationsmöten. Det har ändå inte ansetts meningsfullt att sända ut författningsförslag på formell remiss, eftersom nivån på kraven i de nya reglerna är given genom EES-avtalet. Det har inte heller ansetts meningsfullt att göra traditionella konsekvensanalyser och inte heller några förberedelser för underrättelse inför anmälan, eftersom de nya reglerna är en direkt följd av avtalet och innebörden därmed väl känd. Målet är att arbetet skall vara klart när EES-avtalet träder i kraft. En av förutsätt- ningama för att tidsplanen skall hålla är emellertid att vissa lagändringar hinner göras bl.a. i arbetsmiljölagen.

Resultatet av harmoniseringen kommer, såvitt nu kan bedömas, bli att av styrelsens cirka 210 författningar kommer cirka 55 att ändras. Dessutom kommer drygt 70 författningar att upphävas och drygt 80 bli kvar i oförändrat skick samt ett tiotal nya tas fram.

Arbetet utfördes i den ordinarie linjeorganisationen, men en särskild s.k. harmoniseringsgrupp bildades också. Denna grupp, bestående av fem personer, en representant från varje sakavdelning, en jurist samt en sammankallande, har en samordnande funktion och utarbetade inlednings- vis grundläggande riktlinjer för arbetet.

Arbetarskyddsstyrelsen bedömer att den ordinarie linjeorganisationen lämpar sig väl även under EES-fasen och för arbetet under ett med- lemskap. Harmoniseringsarbetet bedöms inte medföra någon förändrad

myndighetsstruktur.

2.5 Former för samverkan

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsgruppen för arbetsmiljö- och arbetslivsfrågor har utgjort det centrala samrådsnavet. Dialogen mellan departementet och Arbetarskyddsstyrelsen har under förhandlingsfasen och även därefter pågått kontinuerligt och i stor utsträckning på informell basis. Departementet och Arbetarskydds— styrelsen har även samarbetat i en formell arbetsgrupp med uppgift att inför EES-avtalet granska relevanta arbetsmiljödirektiv och föreslå vissa ändringar i arbetsmiljölagen.

Regeringen uppdrog i april 1991 åt Arbetarskyddsstyrelsen att inom ramen för sin föreskriftsverksamhet vidta det förberedelsearbete som behövs för att anpassa styrelsens föreskrifter på arbetsmiljöområdet till åtagandena enligt ett kommande EES-avtal. Lägesrapportering har skett i arbetsgruppen för arbetsmiljö— och arbetslivsfrågor.

Arbetsgrupperna bör enligt departementets bedömning fortleva under EES-avtalet och vid ett EG-medlemskap. Dessa bör utgöra berednings- organ, där berörda myndigheter och parterna på arbetsmarknaden kan bidra med synpunkter och förslag rörande inriktningen av det fortsatta arbetet. Arbetsgrupperna har hittills fungerat utmärkt som beredningsorgan för departementets ställningstaganden i EES-arbetet.

Departementet anser att beredningen av frågorna fortsättningsvis bör drivas på i princip samma sätt som tidigare. Arbetsgruppen bör ha en nyckelroll i detta arbete, inte minst med hänsyn till att arbetsmiljö- och arbetslivsfrågorna är starkt partsanknutna. Arbetet i arbetsgruppen kan emellertid behöva utvecklas och förnyas. Det är exempelvis viktigt att gruppen får en aktivare roll i kartläggningsarbete och konsekvensanalys avseende EES-avtalet.

Departementet menar att en tätare dialog mellan departement och myn- dighet kommer att behövas. Behov föreligger sannolikt av tydligare in- struktionsgivning, mer strukturerad samordning och systematisk uppfölj- ning mellan departement och myndighet i EG-arbetet. Detta förutsätter kunskaps- och kompetensstöd från de' EG—ansvariga inom regeringskans- liet.

Arbetarskyddsstyrelsen

Arbetarskyddsstyrelsen är representerad i Arbetsmarknadsdepartementets arbetsgrupp för arbetsmiljö- och arbetslivsfrågor. I denna grupp, där även arbetsmarknadens parter och representanter för andra organisationer är med, diskuteras övergripande frågor rörande EES/EG-området. Arbetar- skyddsstyrelsen har t.ex. regelbundet rapporterat till arbetsgruppen såväl arbetet med att jämföra egna regler med gällande EG-direktiv som pågående harmoniseringsarbete. I arbetsgruppen har också Utrikes- departementet regelbundet rapporterat läget i förhandlingarna. Vidare har listor över t.ex. direktivförslag, aktuella PM och liknande delats ut.

Gruppens existens har dock inte varit avgörande för informationsutbytet mellan departementet och styrelsen. Detta beroende på att det finns mycket bra fungerande personkontakter. Under hela förhandlingsfasen inför EES-avtalet var kontakterna täta och det var lätt att nå de sakansvariga på departementen och myndigheterna. Detta informella informationsutbyte har därefter fortsatt.

2.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov

Arbetsmarknadsdepartementet

Enligt Arbetsmarknadsdepartementet bör den arbetsmodell och berednings- process som hittills tillämpats fortleva. Rent generellt bör dock en tyngdpunktsförskjutning successivt ske mot fackdepartementet och fackmyndigheten/fackorganen, allteftersom samarbetet inom arbets- miljösektom utvecklas. Utrikesdepartementets handelsavdelnings roll kommer att tonas ned och framför allt vara kunskapsstödjande.

Detta, menar departementet, ställer i sin tur krav på att departementet, i samråd med Arbetarskyddsstyrelsen, utarbetar en klar och gemensam strategi för hur arbetsmiljöfrågoma skall drivas i EG-sammanhang. En sådan strategi förutsätter en kontinuerlig dialog mellan departementet och Arbetarskyddsstyrelsen i EG-frågor, liknande den dialog som i dag förekommer i den nya budgetprocessen. Det informella nätverket mellan departementet och styrelsen, som enligt departementets uppfattning hittills fungerat utmärkt, måste sannolikt byggas ut ytterligare.

För att kunna påverka utformningen av nya regler och program fordras, enligt departementet, aktivt deltagande i olika expertorgan inom EG. Hittills har departementets och Arbetarskyddsstyrelsen medverkan i olika EG-kommittéer och andra fora varit relativt begränsad inom arbetsmiljö- området. Detsamma kan sägas om departementets deltagande i EG-organ på övriga sakområden.

En orsak till detta är att man på tjänstemannanivå inom kommissionen ännu inte fått klara riktlinjer för hur samarbetet med EFTA-staterna skall gå till. Innan EES-avtalet trätt i kraft är det heller inte sannolikt att kommissionen utvecklar och tillämpar någon generell policy i kommitto- logi- och samarbetsfrågoma.

I sammanhanget är det emellertid viktigt att notera att ett omfattande samarbete på operationell nivå ändå pågår. Sedan år 1987 tillämpar kommissionen den nya direktivmetoden, den s.k. new approach-metoden, vid utarbetandet av produktdirektiv. Denna innebär att EG:s regler innehåller allmänt hållna säkerhetskrav. Tekniska detaljbestämmelser fastställs i standarder. Redan i dag regleras den gemensamma marknaden i stor utsträckning av standarder. Arbetarskyddsstyrelsen deltar redan i det europeiska standardiseringsarbetet i stor omfattning. Detta samarbete kommer sannolikt att öka.

I övrigt, menar departementet, finns behov av bevakning på ort och ställe och i direkt kontakt med den avdelning eller de kommissionstjänste— män som har ansvar för en specifik fråga. Detta kan möjligen lösas genom fastare permanent utlandsrepresentation och ökat deltagande av nationella tjänstemän i expertmöten.

Arbetarskyddsstyrelsen

Arbetarskyddsstyrelsen instämmer helt i Arbetsmarknadsdepartementets be- skrivning när det gäller den hittillsvarande samverkan mellan departe- mentet och Arbetarskyddsstyrelsen. Även synen på den framtida rollfördel— ningen är densamma.

Kontakterna mellan departementet och styrelsen kan enkelt och informellt utökas genom att det redan finns goda personkontakter. Förmodligen blir dessa kontakter ännu mer omfattande i framtiden.

Medverkan i olika kommittéer och grupper som påverkar direktiv- arbetet, både vid utformningen av nya direktiv och vid revidering av äldre, är mycket viktig för Arbetarskyddsstyrelsen. Styrelsen har redan stor erfarenhet av medverkan i Europastandardiseringen och kan också konstatera att kompetenta insatser där ger resultat. För styrelsens del bör det därför inte bli så svårt att gå in även i andra typer av grupper i Europasamarbetet. Genom standardiseringsarbetet har stora delar av personalen fått möjlighet att förstärka både språkkunskaper och för— handlingsteknik. Kunskaperna på dessa områden varierar naturligtvis mycket mellan medarbetarna, beroende bl.a. på tidigare erfarenhet. För att öka effektiviteten kommer kompetensutvecklande åtgärder att ge- nomföras. Det kan gälla t.ex. utbildningi språk, förhandlingsteknik och EG-juridik. Det ställs numera också från början andra krav på personal som nyrekryteras. De resurser som läggs ner på särskild kompetensutveck— ling, som kurser och liknande, måste emellertid vägas mot det lärande som sker genom praktiskt arbete och då ofta under handledning av någon mer erfaren medarbetare.

Arbetarskyddsstyrelsen har förberett de förändringar och ompriorite- ringar som kan eller måste göras på grund av Europaintegrationen. Ett exempel är att ett förenklat förfarande används vid det författningsarbete som är en direkt följd av EES-avtalet. Ett annat är den diskussion som nu förs om de utökade kraven på marknadskontroll. Dessa och motsvarande frågor tas upp i kontakterna med Arbetsmarknadsdepartementet.

mmm: www: remain? mmmh WHEN”? iu "mammi.” Eliasson-warm»??? W- EMM %* mun.—Wimans til-:a Wmmwmm Ellados» wmwrwhwhummn

:: nine.— r. andra. m,, 'M'LE' i' han, ,1'1'1-1 u., fu."- mwmmlj .W

.' -r--'*- ' .|"'_"_'n|]

nalmmbh'ntmnm

%smmwlww MFg—FW PMA menat: nella-in mimmi; abnamirél'thtlid mh nilla ida title filmerna Well'fålfmll &%%'-Titti; mä- Mmmm. mmm

WWWIQ "ut i. inom '111- ':ll'fl' få!

'I.- ' '

34le än, ' *. . ål tal:-'i- -i31331:j'i=r '.- '.: WåTfmfffl-"W'åqihmåffå' stim.. ibn m t.., am.—mau nu ari—utåt ll'J. _ti ”hsb :: li: 1111-1— mitrapa: itu-mtb '! man i'm 15:e diretuulm-tautl- ( :.n' 11 ma upp ri Mtb-mmm —-"ii.l utaf Mei ut wuitrhdirwufi. h.- .nii inne?-. 1r a': Erja: regler Anmält: all.-11.1 hum membran.» 'ta-...nu mujimmw fan:-:$? ' han '.'—'mer. hudar- itijt te.-::" ': & Jen ig. mail:-an: ua ("Zhant'lddll tr.-im emm" lingar.-".mmderåu ut hur- tum: arr-”ism tuffare—.! uni riet europeisk.- ': wirdli'anwhrti l 1.1-tr m.fl-aroma- thi—t minner-a bmw Mulhall Ökll.

3 Finansiella tjänster

(Finansdepartementet och Finansinspektionen)

3 .1 Finansinspektionens uppgifter

Finansinspektionens uppgifter är att bidra till att skapa stabilitet och säkerhet i det finansiella systemet, att upprätthålla förtroendet för och effektiviteten hos de finansiella instituten och marknaderna samt att ge ett gott konsumentskydd. Myndigheten skall bl.a. utöva tillsyn över för- säkringsbolag, banker, fondbolag, värdepappersbolag och andra kreditinsti- tul.

Kartläggningen har begränsats till området finansiella tjänster. Andra för Europaintegrationen relevanta områden inom Finansdepartementets ansvarsområde, såsom ekonomisk och monetär politik, skatter och budgetfrågor, berörs endast i korthet.

I avsnitt 7 behandlas Riksbankens närliggande funktioner.

3.2. EG-organ inom området för finansiella tjänster

När ekonomi- och finansministrarna sammanträder kallas ministerrådet för Ecofin. I ekonomiska och ekonomisk-politiska frågor, inklusive valuta- frågor, sker beredning inför Ecofinzs möten i den s.k. Monetära kommittén och inte i Coreper.

Rådgivande bankkommittén (Banking Advisory Committee, BAC), är en speciell "högnivåkommitté" som inte har någon motsvarighet på annat håll i kommissionens organisation. Kommittén inrättades ursprungligen som ett samrådsorgan i banklagstiftningsfrågor men har sedermera även fått uppgifter som är hänförliga till den beslutsordning som råder när kommissionen utövar delegerad beslutskompetens, den s.k. kommittologin. Bankkommittén består vanligen av tre representanter på hög nivå från varje medlemsstat. Dessa representanter kommer från finansministerier (eller motsvarande fackdepartement) och centralbanker samt, i före- kommande fall, en separat tillsynsmyndighet.

På banksidan finns vidare en frivillig kontaktgrupp med representanter från tillsynsmyndighetema (centralbank eller separat tillsynsmyndighet), vilken är ett permanent organ, som kommissionen konsulterar i olika

tekniska frågor. Kontaktgruppen har inte konstruerats som ett formellt EG- organ men har erkänd status som berednings- och kommunikationsgrupp.

På försäkringssidan finns den nyinrättade Försäkringskommittén (Insurance Committee) vilken, i likhet med Bankkommittén, skall ha uppgifter hänförliga till kommittologin samt andra uppgifter.

Utanför kommissionens ram finns Försäkringstillsynsgruppen (Insurance Supervision Authority Group) med representanter från medlemsstaternas tillsynsmyndigheter.

På värdepapperssidan finns två kontaktkommittéer, Kontaktkommittén för frågor om fondföretag och Kontaktkommittén för värdepappersfrågor. Den senare kommittén har också vissa uppgifter hänförliga till kommitto- login. Ingen konsultation sker med dessa kommittéer när nya direktiv skall tas fram.

I samband med arbetet med förslaget till investeringstjänstdirektiv och kapitaltäckning (Investment Services-direktiv och Capital Adequacy) är man även på värdepapperssidan i färd med att skapa en särskild hög- nivåkommitté, Värdepapperskommittén. Som förebilder har man Bankkom- mittén och Försäkringskommittén.

Det förtjänar nämnas att Centralbankschefskommittén medverkar med synpunkter på EG:s finansiella lagstiftning och har expertgrupper som behandlar tillsynsfrågor och andra aspekter på det finansiella systemets stabilitet.

Kommittéer och arbetsgrupper

Den redovisning av aktuella ad hoc-grupper, kommittéer under kommissio- nen och arbetsgrupper under rådet som lämnas i det följande måste förses med den reservationen att det är utomordentligt svårt att få fullständig information om dessa organ. Vi gör en uppdelning mellan bank, försäkring och värdepapper. Vissa fristående kommittéer och grupper som kommis- sionen i viss utsträckning konsulterar redovisas också. Gränsen mot andra sakområden kan emellertid vara svår att dra. Några av de redovisade grupperna verkar också på andra sakområden.

Bank

Rådet

- Arbetsgruppen för inlåningsförsäkring.

Kommissionen

Kommittéer - Rådgivande bankkommittéen (inrättad genom rådets direktiv 77/780/ EEG). Kommittén erhöll särskilda uppgifter enligt artikel 22 i rådets direktiv 89/646/EEG, enligt artikel 9 i direktiv 89/647/EEG och enligt direktiv 89/299/EEG (artikel 8 i dess lydelse enligt direktiv 92/16/EEG).

- Kontaktkommittén för frågor om penningtvätt (inrättad enligt artikel 13 i direktiv 91/308/EEG).

Ad hoc-grupper — Blandade finansiella företagsgrupper (se även försäkring), - Gruppen för teknisk utveckling av betalningssystem, - Samrådsgruppen för användare av betalningssystem.

Fristående grupp

— Kontaktgruppen för bankfrågor. Denna är en permanent, informell grupp med representanter från tillsynsmyndigheter för diskussioner mellan medlemsländerna samt med kommissionen i tekniska frågor.

Försäkring Rådet

- Pensionsfondsarbetsgruppen, - Arbetsgruppen för frågor om direkt livförsäkring.

Kommissionen

Kommitté - Försäkringskommittén (inrättad enligtdirektiv 9 1 /675/ EEG). Kommittén har erhållit nya uppgifter enligt direktiv 92/49/EEG.

Ad hoc-grupp - Blandade finansiella företagsgrupper (se även bank).

Fristående grupp

- Försäkringstillsynsgruppen. Värdepapper Kommissionen

Kommittéer - Kontaktkommittén för värdepappersfrågor (inrättad enligt artikel 20 i rådets direktiv 79/279/EEG). Kommittén har även uppgifter enligt artikel 26 i rådets direktiv 80/390/EEG, artikel 11 i direktiv 82/121/ EEG, artikel 25 i direktiv 89/298/EEG, artikel 16 i direktiv 88/627/ EEG och artikel 12 i direktiv 89/592/EEG, - Kommittén för investeringstjänster. - Kontaktkommittén för frågor om fondföretag (inrättad enligt artikel 53 i direktiv 85/611/EEG),

- Kontaktkommittén för frågor om redovisningsdirektiven (inrättad enligt artikel 52 i direktiv 78/660/EEG). Ej begränsad till frågan om redovis— ning i finansiella företag.

Ad hoc-grupp — Investeringsskydd (mycket preliminär, i inledningsskedet).

3.3. EG-organ som Finansdepartementet och Finansinspektionen bör vara företrädda i

De erfarenheter och bedömningar som redovisats från Finansdepartementet och från Finansinspektionen kan sammanfattas enligt följande. Den modell för svensk representation som valts i EES-förhandlingarna har fungerat väl och bör i sina huvuddrag kunna tillämpas även sedan Sverige vunnit medlemskap i EG. Sverige bör därvid företrädas i alla organ, kommittéer, arbetsgrupper etc., som inrättats för behandling av frågor inom området för finansiella tjänster. Finansdepartementet bör ha huvudansvaret för Sveriges medverkan i lagstiftningsarbeteti dessa organ. Finansinspektionen och Riksbanken bör ges möjlighet att nära följa verksamheten i dessa organ. De medverkar också i egen kapacitet i respektive organ för tillsynsmyndigheter och centralbanker.

3.4. Uppgifter och organisation i integrationsarbetet

Finansdepartementet

I huvudsak bedrivs integrationsarbetet vid Finansdepartementet inom ramen för de olika avdelningarnas arbete. Departementet är uppdelat på följande avdelningar: budgetavdelningen, ekonomiska avdelningen, intemationellaavdelningen, finansmarknadsavdelningen, skatteavdelningen och administrativa avdelningen.

För närvarande finns följande fem arbetsgrupper inom regeringskansliet för bevakning av Finansdepartementets sakområden i EES/EG-samman- hang: arbetsgruppen för finansiella tjänster, arbetsgruppen för skatter, arbetsgruppen för finansieringsfrågor relaterade till integrationsarbetet, arbetsgruppen för ekonomiskt och monetärt samarbete, inklusive kapital— rörelser, samt arbetsgruppen för idrottsfrågor.

Medlemmarna i arbetsgruppen för finansiella tjänster har inför varje möte fått sig tillsända EG-direktiv och direktivförslag från Finans- departementet. Vid mötena har sedan diskuterats vilka effekterna av ett införlivande i svensk lagstiftning skulle bli av ett visst direktiv. Inom EES—avtalets rani har Sverige eller något annat EFTA—land dock inte haft stort utrymme för att förkasta något EG-direktiv. Frågan har snarare varit

om man kunnat förutse några större problem, som skulle kunna motivera att Sverige borde få en längre övergångstid vid införlivandet av ett visst EG—direktiv. Vid ett EG-medlemskap kommer insatserna från svensk sida att behöva förstärkas. Då handlar det inte längre om att enbart ta ställning till gällande förordningar och direktiv som andra har utformat, utan om att ta ställning till hur man skall kunna påverka innehållet i rättsakter som arbetas fram inom EG.

Efter förhandlingsomgångarna mellan EG- och EFTA-ländema har arbetsgruppen sammankallats och information har lämnats om resultatet av förhandlingarna.

Vad gäller den interna beredningsprocessen inom Finansdepartementet har frågor med anknytning till EG/EES hittills behandlats på i huvudsak samma sätt som övriga ärenden. Om det således någon gång rått oklarhet om vilken position Sverige borde hävda i EES-förhandlingarna, har frågan förts upp i beslutshierarkin. Det förhandlingsmandat som lämnats har sedan utövats i nära samarbete mellan företrädare för finansmark- nadsavdelningen och internationella avdelningen. Ordföranden i Finans- departementets EG-arbetsgrupp för finansiella tjänster har ingått i såväl EFTA:s expertgrupp för finansiella tjänster som den svenska delegationen till tjänsteförhandlingsgruppen NG 11. Även Riksbanken har varit företrädd i expertgruppema och förhandlingsdelegationen samt i arbetsgruppen om ekonomiskt och monetärt samarbete, inklusive kapitalrörelser. Chefen för internationella avdelningen har innehaft ordförandeskapet för den svenska förhandlingsdelegationen i NG II. Ansvaret för frågor om finansiella tjänster i EES-förhandlingarna har dock i praktiken legat hos finans- marknadsavdelningen.

Formerna för Finansdepartementets interna beredning av EG-relaterade frågor kommer sannolikt inte att behöva förändras enbart av det skälet att Sverige får ställning som medlem i EG.

Finansinspektionen

Den 1 november 1991 skedde en omorganisation av Finansinspektionen. Fyra avdelningar inrättades, en kreditinstitutsavdelning, en försäkringsav- delning, en finansmarknadsavdelning samt en administrativ avdelning. Inom kreditinstitutsavdelningen finns fyra stabsenheter. Redovisningsen- heten svarar för redovisningsfrågor inom hela myndighetens tillsyns- område. Konsumenträttsenheten ansvarar för att klagomålshanteringen blir likformig inom inspektionens verksamhetsfält. Säkerhetsenheten har till uppgift att bevaka att såväl den fysiska säkerheten som ADB-säkerheten är tillfredsställande i banker och andra företag under inspektionens tillsyn. Analysenheten slutligen har bl.a. ansvar för att bevaka utvecklingen inom EG. Avsikten är att analysenheten skall se till att inspektionen har all information om såväl generella EG-frågor som särskilda EG-direktiv med anknytning till inspektionens ansvarsområde. Vidare har analysenheten ansvar för att klarlägga hur de krav som ställs från EG:s sida, i första hand inom ramen för EES-avtalet, kommer att påverka Finansinspektio- nens framtida arbetssätt. Det är dock ute på de olika linjeenhetema som

de löpande ärendena handläggs. Detta oavsett om det är fråga om inhemska eller internationella frågor.

3.5 Former för samverkan

I Finansdepartementets EG-arbetsgrupp för finansiella tjänster har alltifrån det gruppen bildades ingått företrädare för Finansinspektionen (tidigare Bank- respektive Försäkringsinspektionen) och Riksbanken. För närvaran- de är inspektionen representerad i gruppen med fyra personer. Finans- inspektionen representeras av en person från vardera finansmarknads- och kreditinstitutsavdelningen och av två från försäkringsavdelningen.

Inspektionens företrädare har, liksom övriga medlemmar i arbets— gruppen, före sammanträdena fått ta emot arbetsmaterial från departemen- tet. Bl.a. har nya EG-dokument - antagna rättsakter, kommissionsförslag, "common positions" m.m. — distribuerats. Vid sammanträdet har sedan diskuterats exempelvis om en rättsakt borde anses ha relevans för EES-avtalet, i vad mån utsträckt tid för införlivande av direktivet i svensk rätt kunde anses befogad, och om det borde framställas yrkanden om särskilda övergångsarrangemang.

Mellan Finansdepartementet och Finansinspektionen förekommer dessutom nära och löpande kontakter i frågor om finansiella tjänster. Som en följd av detta informationsutbyte har inspektionens inställning i många förhandlingsfrågor varit känd för departementet redan innan ämnet tagits upp i arbetsgruppen. EG-arbetsgruppen har således inte varit enda forum för samråd mellan departementet och inspektionen.

Som tidigare nämnts kan det förväntas att arbetsgruppen, efter ett svenskt inträde i EG, kommer att få en förstärkt roll vid Finansdeparte- mentets beredning av integrationsfrågor. Det måste emellertid också förutsättas att ett löpande utbyte av information mellan departementet och Finansinspektionen kommer att fortsätta jämsides med de mera formella kontakterna i arbetsgruppen.

3.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov

Finansdepartementet

Enligt vad som inhämtats från tjänstemän vid Finansdepartementets finansmarknadsavdelning har samarbetet med Finansinspektionen i det hittillsvarande integrationsarbetet fungerat bra. Den bedömningen har gjorts att rådande förvaltningsmodell, dvs. nuvarande fördelning av arbets- uppgifter mellan departementet och inspektionen, är lämplig också för arbetet med finansiella lagstiftningsfrågor vid ett medlemskap i EG. Det har förutsatts att departementet, liksom hittills, kommer att ange för- handlingspositionema och i förekommande fall ge mandat. Genom att ärendemängden i ett medlemskapsperspektiv kommer att öka kraftigt ställs

det, enligt den bedömning som redovisats, krav på en snabbare och effektivare dialog mellan departmentet och inspektionen. För detta kan det komma att krävas en mer forrnaliserad ordning för samverkan och in- struktionsgivning.

Från Finansdepartementets sida har vidare den bedömningen gjorts att arbetsgruppen för finansiella tjänster, med dess referensgrupp, bör fortleva vid ett svenskt medlemskap i EG. Uppfattningen är att arbetsgruppen behövs för att departementet skall kunna förankra förslag om lagstiftning. Referensgruppen bör också fortleva som organ för att inhämta branschor- ganisationemas synpunkter i olika frågor. Så långt möjligt bör vidare ett sedvanligt remissförfarande tillämpas inför införande av ny svensk lagstiftning.

Enligt den bedömning som redovisats från F inansdepartementet bör den beredningsprocess som hittills tillämpats inom regeringskansliet i samband med EES-förhandlingarna med vissa ändringar kunna tillämpas även i ett medlemskapsperspektiv. Då ärendemängden, vad gäller EG-relaterade frågor, bedöms öka markant, kommer detta troligtvis att innebära att beredningen inför förhandlingar, av effektivitetsskäl, i högre grad kommer att ske inom fackdepartement/myndigheter och dess för ändamålet upprättade arbetsgrupper. Vid ett medlemskap bedöms själva förhandlings- arbetet dock i större utsträckning få komma att ske direkt från respektive fackdepartement.

Finansinspektionen

Det är Finansinspektionens uppfattning att arbetet inför EES-avtalet har fungerat bra. Dock bör samarbetet mellan departementet och inspektionen ges delvis nya former vid ett framtida svenskt EG-medlemskap. An- ledningen är att ett svenskt medlemskap ställer betydligt större krav på såväl departementet som inspektionen. Kontakterna måste bli tätare och tas på alla nivåer mellan inspektionen och departementet. Kravet på in- formationsutbyte blir större då både departementets och inspektionens ledningar skall vara kontinuerligt informerade om vad som sker i olika kommittéer och arbetsgrupper. Samtidigt har representanterna i dessa organ fortlöpande behov av riktlinjer och förhandlingsmandat under arbetets gång. Sannolikt måste enligt inspektionen informationsutbyte ske på kontinuerlig basis.

För att arbetet skall bli så effektivt som möjligt förordar Finansinspek- tionen att man från svensk sida behåller den decentraliserade organisation som man har i dag. Ett medlemskap medför inte några behov av föränd- ringar av gällande arbetsfördelning. Däremot anser man, som ovan redovi- sats, att dialogen och formerna för samverkan mellan departement och myndighet vid ett medlemskap ytterligare behöver förstärkas.

Eftersom normgivningsmakten inom området för finansiella tjänster i stora delar är delegerad till Finansinspektionen förutsätts ett deltagande från inspektionens sida i alla de kommittéer, kontaktgrupper och övriga former av arbetsgrupper inom EG som sysslar med tillsynsfrågor. Det är en förutsättning för att Finansinspektionen skall kunna fylla ut ram-

lagstiftningen med sin normgivning. Dessutom är det nödvändigt för inspektionen att vara representerad i EG-organen för att kunna fullgöra sina uppgifter inom ramen för hemlandstillsynen. För att Finans- inspektionen hela tiden skall ha tillgång till aktuell information i olika sakfrågor måste man delta i de olika EG-organen kontinuerligt och inte enbart vid enstaka tillfällen.

4 J ordbruksområdet (Jordbruksdepartementet och Statens jordbruksverk)

Statens jordbruksverk är regeringens expertmyndighet inom jordbruks- området och för rennäringen. Verket skall följa och utvärdera utvecklingen i jordbruket och vidta och föreslå regeringen nödvändiga åtgärder. Verket skall bl.a. underlätta jordbruksnäringens anpassning till och utveckling på en fri inhemsk marknad, medverka i arbetet med internationella frågor och förhandlingar, verka för ett rikt och varierat odlingslandskap med en biologisk mångfald och, i enlighet med fastställda program, se till att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt samt verka för ett gott hälsotillstånd bland husdjuren.

4.2. EG-organ inom jordbruksområdet

Under rådet finns ett antal specialkommittéer vilka är sammansatta av såväl tjänstemän från de enskilda medlemsländerna som representanter från kommissionen. På grund av det stora antal frågor som anknyter till förvaltningen av den europeiska jordbrukspolitiken finns det för området en motsvarighet till Coreper, Särskilda jordbrukskommittén (SJK). Denna kommitté och dess arbetsgrupper går igenom de flesta av kommissionens förslag som gäller jordbruksområdet och lägger fram ärendena för rådet. Enklare ärenden blir dock ofta i praktiken avgjorda i kommittén och föreläggs rådet endast för formella beslut. Jordbruksärenden som gäller harmonisering av lagstiftning, t.ex. veterinärfrågor, finansiella frågor och handel med tredje land, behandlas dock av Coreper.

Kommissionens stab av tjänstemän svarar för tillämpningen av de beslut som fattas av rådet. Inom jordbrukssektorn handlar det bland annat om den löpande förvaltningen av marknadsregleringama, vilket inbegriper t.ex. fastställande av storleken på exportrestitutioner och interventionsköp. - Generaldirektorat VI för jordbruk är med sina 1 000 anställda kommissio— nens näst största direktorat.

För att säkerställa att hänsyn tas till varje lands särskilda förhållanden sker förvaltningen av jordbrukspolitiken efter rådgörande med förvaltnings- kommittéerna, förfarande II. I respektive förvaltningskommitté deltar

tjänstemän från varje enskilt medlemsland och de arbetar under ledning av en tjänsteman från kommissionen. Det finns förvaltningskommittéer för marknadsregleringar och kommittéer som arbetar med strukturfrågor, skogsbruk, insatsvaror, hälso- och veterinärfrågor m.m.

Härutöver finns rådgivande kommittéer för jordbruksfrågor, tillsatta antingen av rådet eller kommissionen. I dessa möter producent- och konsumentintressen kommissionens tjänstemän för att diskutera aktuella frågor. Vidare finns rådgivande kommittéer för marknadsregleringar och för strukturella och sociala frågor samt särskilda kommittéer för hälso- frågor, veterinära frågor och insatsvaror.

Inom Europaparlamentet finns en särskild kommitté för jordbruk. Denna är rådgivande åt både kommissionen och rådet.

I Ekonomiska och sociala kommittén är företrädare från olika grupper i det sociala och ekonomiska livet företrädda. I artikel 193 i Romfördraget nämns särskilt företrädare för jordbrukare. Kommittén har särskilda sektioner för viktigare områden. Romfördraget föreskriver t.ex. att den skall ha en särskild jordbrukssektion, se vidare del I avsnitt 9.7.

Kommittéer under kommissionen

Kommittéema är indelade efter generaldirektorat och kommittéer av intresse för jordbruksområdet återfinns under ett flertal rubriker förutom "agriculture". I det följande redovisas de av kommissionens kommittéer inom jordbruksområdet som Jordbruksverket känner till.

Kommissionens rådgivande kommittéer

- Rådgivande kommittén för sociala frågor rörande jordbrukare och deras familjemedlemmar (kommissionens beslut 87/85/EEG), — Rådgivande kommittén för frågor rörande jordbrukets strukturpolitik (kommissionens beslut 87/83/EEG), - Rådgivande kommittén för spridande av information om jordbruket (kommissionens beslut 86/200/EEG), - Rådgivande veterinära kommittén (kommissionens beslut 87/89/EEG), - Rådgivande veterinära utbildningskommittén (rådets beslut 78/1078/EEG), - Rådgivande kommittén för skydd av djur som används för vetenskapligt bruk (kommissionens beslut 90/67/EEG),

Rådgivande kommittéer för den gemensamma organisationen av markna- den för: - spannmål (kommissionens beslut 87/70/EEG),

- ris,

- griskött (kommissionens beslut 87/71/EEG), — fjäderfäkött (kommissionens beslut 87/73/EEG), - ägg (kommissionens beslut 87/74/EEG), - socker (kommissionens beslut 87/75/EEG), - råtobak (kommissionens beslut 87/78/EEG),

- färska och beredda frukter och grönsaker (kommissionens beslut 87/79/EEG), - vinodling (kommissionens beslut 87/80/EEG), — humle (kommissionens beslut 87/81/EEG),

- silkesmaskar,

- levande växter och blomsterodling (kommissionens beslut 87/82/EEG), - utsäde (kommissionens beslut 87/84/EEG), - oljor och fetter, två specialsektioner (kommissionens beslut 87/ 87/ EEG), (a) oliver och därav erhållna produkter (b) oljefrön och därav erhållna produkter - mjölk och mjölkprodukter (kommissionens beslut 87/88/EEG), - lin och hampa (kommissionens beslut 87/90/EEG), - nötkött (kommissionens beslut 87/91/EEG), - får- och getkött (kommissionens beslut 87/93/EEG),

- bomull,

- kork.

Kommissionens förvaltningskommittéer

Förvaltningskommittéer för den gemensamma organisationen av markna- den för:

— spannmål, — griskött,

- fjäderfäkött och ägg, - mjölk och mjölkprodukter, - frukt och grönsaker,

- vin, - socker, - oljor och fetter, — nötkött,

- produkter beredda av frukt och grönsaker, - levande växter och blomsterprodukter,

- tobak, - humle, - utsäde,

- lin och hampa, - torkat foder, - får och getter.

Kommissionens vetenskapliga kommittéer

- Vetenskapliga kommittén för veterinärmedicinska frågor (kommissionens beslut 81/651/EEG), - Vetenskapliga kommittén för husdjurens näringsfysiologi (kommissionens beslut 76/791/EEG), - Vetenskapliga kommittén för bekämpningsmedel (kommissionens beslut 78/436/ EEG).

Kommissionens ständiga kommittéer

- Ständiga kommittén för fytosanitära frågor (rådets beslut 76/894/EEG), - Ständiga kommittén för ekologiskt jordbruk, - Ständiga kommittén för utsäde och förökningsmaterial inom jordbruk, trädgårdsnäring och skogsbruk (rådets beslut 66/399/EEG), — Ständiga kommittén för husdjursavel (rådets beslut 77/505/EEG), - Ständiga kommittén för jordbruksforskning, - Ständiga foderkommittén (kommissionens beslut 87/76/EEG), - Ständiga kommittén för jordbruksstatistik (rådets beslut 72/279/EEG),

- Ständiga veterinärkommittén.

Ovriga kommittéer under kommissionen

- Gemensamt möte mellan förvaltningskommittéema förjordbruksproduk- ter, - Gemensamt möte mellan förvaltningskommittéema för - agromonetära frågor, - handelshindermekanismer, - konkurrensvillkor inom jordbruket, - Gemensamma kommittén för lantarbetarnas sociala problem (kommissio- nens beslut 74/442/EEG), - Kommittén för informationssystemet avseende jordbrukets bokföringsupp— gifter, - Kommittén för europeiska jordbrukets strukturanpassnings- och garantifond, — Inspektionskommittén för tillämpning av klassificeringssystemet för slaktkroppar av vuxna nötkreatur (kommissionens beslut 83/471/ EEG), — Regionalpolitiska kommittén (lyder under både kommissionen och rådet) (kommissionens beslut 75/185/EEG), - Förvaltningskonunittén för inkomststöd till jordbruket (kommissionens beslut 89/768/EEG), - Kommittén för landsbygdsutveckling och jordbrukets struktur (kommis- sionens beslut 88/2052/EEG).

Ad hoc-kommitté

- Kommittén för supplementära handelsmekanismer

Arbetsgrupper och kommittéer under rådet

- Särskilda jordbrukskommittén (SJK), - Lantbruksråd och lantbruksattachéer, - Agromonetära frågor,

- Finansiella frågor - jordbruk, - Jordbrukets struktur,

- Jordbruksforskning, - Statistiska undersökningar - jordbruk,

— Mjölk och mjölkprodukter,

— Nötkött,

- Fårkött,

- Griskött,

- Ägg och fjäderfä, - Spannmål, ris och stärkelse,

— Potatis,

- Socker och isoglukos, - Frukt och grönsaker, — Blomsterodling, - Oljor och fetter, - Utsäde, — Vin, - Tobak,

- Humle,

— Lin och hampa, - Silkesmaskar, - Spritdrycker,

- Bomull,

- Ärter, bönor, åkerbönor och torkat foder, — Jordbruk och veterinära frågor, - Djurfoder, - Fytosanitära frågor, - Utsäde och förökningsmaterial, - Codex-standarder,

- Livsmedel, - Zootekniska frågor, - Chefer för veterinära organ, — Standarder för livsmedelskvalitet.

4 . 3 EG-organ som Jordbruksdepartementet och Jordbruksverket bör vara företrädda i

Utgångspunkten för Jordbruksdepartementet och Jordbruksverket bör vara att Sverige skall vara representerat i alla kommittéer och arbetsgrupper inom sakområdet. Enda chansen att direkt eller indirekt påverka är att medverka i kommittéarbetet, även om arbetsfältet i några fall, t.ex. när det gäller silkesmaskar och olivolja, inte rör produktion som sker i Sverige. Däremot är det viktigt för Sverige att redovisa ståndpunkter också på dessa områden, eftersom produkterna omfattas av EG:s gemensamma jord- brukspolitik (GJP). Sverige berörs därför av finansieringen av GJP-åt- gärdema, som avser också de nu nämnda produkterna. En noggrann bevakning av alla områden är därför angelägen, vilket inte minst Danmarks erfarenheter ger belägg för.

Från jordbrukssynpunkt är det inte bara verksamheten under General- direktoratet VI för jordbruk utan också verksamheten under Generaldirek- toratet XVI för regionalpolitik som är av betydelse.

Den faktiska representationen kan fullgöras av nedresta tjänstemän eller av tjänstemän vid den svenska representationen i Bryssel, allt beroende på omständigheterna vid det enskilda tillfället. Det kan diskuteras om det är departementet, till vilket lantbruksråden vid representationen i Bryssel i detta sammanhang räknas, som alltid skall vara företrätt i arbetsgrupperna. I princip bör normalt så vara fallet, men också tjänstemän från fack— myndigheten, i detta fall främst Jordbruksverket, bör kunna företräda de- partementet efter vederbörlig instruktion. Det kan i vissa fall vara helt beroende på tillgången på personal eller den aktuella frågans betydelse för Sverige.

Statens jordbruksverk delar departementets uppfattning att det är viktigt att Sverige skall ingå i alla kommittéer och arbetsgrupper inom verksam- hetsområdet.

4.4. Uppgifter och organisation i integrationsarbetet

J ordbruksdepartementet

Jordbruksdepartementets uppgifter i arbetet inför EES-avtalet har varit att samordna de olika delområden som omfattas av avtalet, nämligen veterinära och fytosanitära frågor, däri inbegripet utsädesfrågor, lagstift- ning på livsmedelsområdet, handel med vin och sprit, råvaruprisutjämning för beredda livsmedelsprodukter, foderlagstiftning, liksom särskilda arrangemang på fiskets område. Däremot omfattas inte själva jordbruks- och fiskeripolitiken (GJP och GFP) av EES-avtalet. I ett medlemskaps- perspektiv är dessa senare områden aktuella för förhandlingar.

Jordbruksdepartementet har under EES-förhandlingama inte haft någon särskild förhandlingsorganisation i annan mening än att chefen för departementets internationella sekretariat i sin egenskap av ordförande i undergruppen för jordbruk, fiske och livsmedel samordnat kontakterna med berörda myndigheter och organisationer. Själva förhandlingarna har dock, med undantag för förhandlingar om ett bilateralt jordbruksavtal, bedrivits under Utrikesdepartementets handelsavdelnings ledning inom ramen för EFTA.

Inför medlemskapsförhandlingama med EG har man organiserat om departementets beredningsarbete. Det har därvid varit av betydelse att Jordbruksdepartementet fått ett större eget ansvar vid dessa förhandlingar än vid EES-förhandlingama. Två ledningsgrupper, en för jordbruk och trädgårdsnäring samt en för fiske, båda under statssekreterarens ordföran- deskap, har inrättats. Härtill kommer tre särskilda arbetsgrupper inom området jordbruk och trädgårdsnäring. Av dessa är en avsedd för frågor om marknadsregleringar och priskompensation, en för direkta stödåtgärder

samt en för sanitära och miljörelaterade frågor. För fiske finns en särskild arbetsgrupp. Också för jakt finns en arbetsgrupp.

Arbetsgrupperna har till uppgift att studera EG—kommissionens utlåtande över Sveriges ansökan om medlemskap. De skall också identifiera och konkretisera centrala frågeställningar och problem inom Jordbruksdeparte- mentets område. Arbetsgrupperna skall således medverka med underlag till departementets förslag till ställningstaganden. Arbetet i arbetsgrupperna redovisas och diskuteras sedan i ledningsgruppema, inför det slutliga beredningsarbetet i departementet och innan regeringen tar slutlig ställning i centrala frågor. Varken arbetsgrupperna eller ledningsgruppema skall formulera de svenska ståndpunkterna.

En särskild förhandlingschef på ambassadörsnivå har utsetts för EG— förhandlingar inom jordbruksområdet. Däremot sker ingen ändring i departementets linjeorganisation med anledning av förhandlingsverksam- heten utan sakenheterna svarar som tidigare inom departementet för sakfrågorna med internationella sekretariatet som förhandlingssamordnare.

När det gäller perspektivet av ett EG-medlemskap kan en integration på departemental nivå förutses av rent nationella frågor och EG—frågor. Detta innebär att någon skillnad mellan "nationellt" och "internationellt" i den meningen inte kommer att bestå. Ett steg i denna riktning är att en särskild enhet för fiskefrågor inrättats den 1 januari 1993. Till denna förs såväl nationella som internationella fiskefrågor.

Från resurssynpunkt innebär arbetet vid medlemskap betydande ansträngningar. En omfattande reseverksamhet med klara instruktioner till representerande tjänstemän liksom en nära samordning med delegationen i Bryssel är en förutsättning för arbetets bedrivande. Också återrapporte- ringen blir en viktig faktor. Genom åren har emellertid betydande erfarenheter vunnits av sådant arbete. Också erfarenheterna från Danmark kan ge en betydande vägledning när det gäller att forma riktlinjerna för framtiden.

Jordbruksverket

Regeringen har för Jordbruksverkets del klart angett att EG-frågorna har högsta prioritet. Verket har också fått ökade anslag för att kunna intensifiera sin verksamhet på området. Verket kommer under innevarande år att nyanställa ca 20 personer för att arbeta med EG-frågor.

Jordbruksverket inrättades den 1 juli 1991 och den organisation som då bildades var i hög grad inriktad på att möta ett intensifierat arbete med internationella frågor. Bl.a. inrättades en särskild internationell avdelning som ansvarar för såväl marknadsfrågor som vissa växt- och djurfrågor. Detta gjordes bl.a. i syfte att säkerställa att olika aspekter på intemationel- la frågor skulle kunna vävas samman till en helhetssyn.

Självklart sker emellertid också ett omfattande arbete med EG-frågor ute på andra avdelningar. Verket har ca 20 projekt igång som rör EG- frågor. Fem av dessa är mycket omfattande och involverar personal från samtliga avdelningar på myndigheten.

EES- och EG-arbetet utgör således en mycket tung och ökande del av verkets verksamhet. För att säkerställa att det inte sker något dubbelarbete och att information till och från externa kontakter blir så enhetlig som möjligt har också inom internationella avdelningen inrättats ett EG- sekretariat på fyra personer. Någon av dessa personer ingår bl.a. i samtliga pågående projekt på EG-området.

Verket arbetar alltså med en matrisstruktur bestående av den formella organisationen och projektgrupper som skär tvärs igenom denna. Detta ger organisationen stor flexibilitet och en bred kunskapsbas.

Inga särskilda beslutsprocesser har införts för att hantera EG-frågorna. Jordbruksverket har en omfattande informationsverksamhet. När det gäller EG-frågor lämnas bl.a. information till Sveriges lantbrukare via länsstyrelserna. Verket ger också ut ett särskilt nyhetsbrev om inter- nationella frågor och har täta kontakter med Jordbruksdepartementet och Utrikesdepartementets handelsavdelning.

4.5 Former för samverkan

J ordbruksdepartementet

Några särskilda riktlinjer för samarbetet mellan departement och myndig- het har man inte behövt dra upp. Sedan många år tillbaka har Statens jordbruksnämnd, vars arbetsuppgifter den 1 juli 1991 övertogs av Jord- bruksverket, fungerat som en utredningsinstans åt Jordbruksdepartementet i bl.a. internationella och handelspolitiska frågor. I detta avseende kan förhållandet mellan departementet och nämnden/verket jämföras med Kommerskollegiums förhållande till Utrikesdepartementets handelsavdel— ning. Under olika faser av integrationssträvandena inom Norden och Europa, liksom under tidigare och pågående GATT-förhandlingar, har ett nära samarbete mellan departement och myndighet ägt rum i jordbrukspoli- tiska frågor.

Det finns således, enligt Jordbruksdepartementet, en god grund för fortsatt samarbete, något som senast visats under EES-förhandlingama och som kommer att vara av stor betydelse också under medlemskapsförhand- lingama. Kontakterna är mestadels informella men ibland ges formella uppdrag med begäran om konsekvensutredningar eller andra sakbe— dömningar. Jordbruksverkets uppgift som administrator av den svenska jordbrukspolitikens stödsystem är givetvis av väsentlig betydelse i ett medlemskapsperspektiv. Verket har också många egna kontakter med företrädare för intresseorganisationer och andra myndigheter, vilket är av betydelse för vidare information till departementet.

Beredningen av ett förhandlingsmandat kan ske på varierande sätt, beroende på sakfrågans omfattning och betydelse. Normalt sker förbe— redande kontakter på lägre tjänstemannanivå. Jordbruksverket medverkar med sakunderlag inklusive statistik. Kontakter tas med andra berörda myndigheter. Härefter sker en samordning mellan berörd sakenhet och

internationella sekretariatet. Innefattar ärendet juridiska komplikationer kopplas också rättssekretariatet in. Parallellt hålls kontakt med Utrikes- departementet, oftast med dess handelsavdelning. Om ytterligare något departement är berört kontaktas också detta. Härefter sker föredragning för statssekreteraren och därefter för jordbruksministem. Normalt anges förhandlingspositioneni en promemoria.

J ordbruksverkei

Statens jordbruksverk har täta och nära kontakter med Jordbruksdeparte- mentet. Relationerna med departementet är enligt verkets mening mycket goda. I sak finns därför egentligen inget behov av förändringar. Möjligen kan den stora volymökningen till följd av EG-arbetet på sikt göra det nödvändigt att formalisera vissa rutiner.

4.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov

J ordbruksdepartementet

I sista hand har regeringen/departementet ansvaret för utformningen av ett förhandlingsmandat. Detta förutsätter i det löpande beredningsarbetet kontakter med myndigheter och intresseorganisationer.

En faktor som inte nog kan framhållas är den snabbhet med vilken beslutsunderlag måste tas fram för ställningstagande både gentemot kom- missionen och inom rådet. Täta sammanträden och andra kontakter för korta beslutsprocesser är en förutsättning för ett effektivt arbete. Jord- bruksverket får i stor utsträckning anpassa sina arbetsförhållanden till dessa krav, en process som för övrigt inletts. Verkets uppgift som självständig instans i olika sakfrågor kan komma att begränsas när det gäller den policyskapande delen av verksamheten.

Jordbruksverket

Eftersom Jordbruksverket administrerar det nationella jordbruksstödet i dag och kan antas komma att administrera även EG-stödet till Sverige vid ett medlemskap, är det viktigt att överväga verkets mera principiella roll på sikt. De täta kontakter som äger rum mellan departement och verk och särskilt mellan enskilda tjänstemän kan möjligen leda till oklarhet om verkets egen inställning i olika frågor. Det är därför av vikt att remissytt— randen inhämtas när detta är lämpligt med hänsyn till en aktuell sakfrågas vikt och den tid som står till förfogande.

Behovet av formella instruktioner får bedömas efter omständigheterna. Erfarenheterna från tidigare förhandlingsarbete får därvid tas till vara. Samordningen är av största betydelse för att regeringens politiska intentioner skall kunna drivas med framgång och få ett effektivt genom- slag. De mera detaljerade instruktions- och rapporteringsrutiner som kan

behövas får övervägas. Fullt klart är att medlemskapet kräver stora personella resurser för att det mångfacetterade EG-arbetet skall kunna bevakas fullt ut från svensk sida.

De hittillsvarande erfarenheterna för verkets del när det gäller samarbete med departmentet i internationella frågor hänför sig främst till möten i OECD och GATT. Där har det fungerat så att verket fått dagordningen för ett sammanträde i något av dessa organ för yttrande. Yttrandet har lämnats till departementet och i regel har därefter verkets handläggare i sin expertroll rest ensam till mötet i fråga. Oftast har det då varit frågor om möten rörande olika varuområden, t.ex. mejerivaror.

Enligt verkets uppfattning är det mycket viktigt att verkets personal även i fortsättningen har möjlighet att delta i expertgrupper av olika slag för att verksamheten skall fungera.

Företrädare för Jordbruksverket ingår i dag i den ledningsgrupp för jordbruk och trädgårdsnäring som inrättats på departementet under statssekreterarens ordförandeskap och i de tre särskilda arbetsgrupper som också inrättats.

I framtiden är det möjligen volymökningen av arbetsuppgifter med internationell anknytning som kan leda till ett behov av nya rutiner i kontakterna mellan verket och departementet. Strukturen på den statliga förvaltningen i Sverige, med stora myndigheter och små departement, medför förmodligen att verkets tjänstemän i egenskap av experter kommer att i stor utsträckning engageras i kommittéarbete. Det lär då exempelvis bli betungande för departementet om representanterna skall utses formellt inför varje enskilt möte. Förmodligen måste vissa mer generella för- ordnanden utfärdas.

När det gäller verkets kontakter med intresseorganisationer m.m. finns det i dag ett ganska väl utbyggt nät. Verket har knutit till sig 15 råd- givande organ med representanter för olika branscher och organisationer. Dessa "rådgivande organ har regelbundet sammanträden för informationsut- byte och diskussioner.

Inte sällan anges det också i uppdrag från regeringen att samråd skall ske med olika intressenter, t.ex. Lantbrukarnas riksförbund (LRF).

För närvarande tas kontakter från departementet ofta "långt ner" i organisationen på Jordbruksverket. Detta kommer sannolikt att bli fallet även i framtiden. Det blir då ett internt problem inom verket att sprida den information som departementskontakterna ger upphov till. Jämfört med vissa andra länder i Europa bör Sverige ha lättare att lösa ett sådant informationsproblem, eftersom vi här har sammanfört myndigheter som i andra länder är fristående från varandra.

5 Konkurrensområdet (Näringsdepartementet och Konkurrensverket)

Konkurrensverket skall främja en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet. I uppgifterna ingår att tillämpa konkurrenslagstiftningen, föreslå avregleringar och verka för en ökad konkurrens i den offentliga sektorn. Vid tillämpningen av den nya konkurrenslagen och i verkets arbete i övrigt skall EG:s rättspraxis vara vägledande. Internationella förhållanden skall analyseras och beaktas. Som den behöriga myndigheten på konkurrensområdet åläggs verket uppgifter inom ramen för tillämp— ningen av EES-avtalet och, vid ett svenskt medlemskap i EG, av EG:s regelverk.

Rådgivande kommittéer under kommissionen

Inom EG finns för närvarande fem rådgivande kommittéer på konkurrens- området, samtliga under kommissionen.

Regler om inrättande av sådana kommittéer finns i rådsförordningen (EEG) nr 17/62 angående tillämpningen av artikel 85 (förbud mot kon- kurrensbegränsande samarbete) och artikel 86 (missbruk av dominerande ställning) i Romfördraget samt i rådsförordningen (EEG) nr 4064/89 (kontroll av företagskoncentrationer). Tre av de fem rådgivande kommitté— erna har uppgifter som rör tillämpning av konkurrensreglema inom transportområdet (sjöfart, landtransporter och flyg) och regleras i rådsförordningama (EEG) nr 1017/68, 4056/86 och 3975/87.

De rådgivande kommittéerna har uppgifter vid behandlingen av enskilda ärenden enligt EG:s konkurrensregler. Vidare konsulteras experter från medlemsländerna i de rådgivande kommittéernas verksamhet vid förbe- redelser av ny lagstiftning. Det kan gälla sådana bestämmelser som kommissionen kan besluta om, t.ex. förordningar och tillkännagivanden, men ett motsvarande samråd på expertnivå sker också när kommissionen utarbetar förslag till rådsförordningar. Formellt torde det finnas skillnader mellan behandlingen av enskilda ärenden och lagstiftningsfrågor. Det

förefaller som om de rådgivande kommittéernas roller i lagstiftnings- sammanhang inte har reglerats genom förordningsbestämmelser utan snarare har ad hoc—karaktär. Också nationella myndigheter rådfrågas i lagstiftningsfrågor. Vidare hålls återkommande s.k. regeringsexpertkon- ferenser.

En gång per år hålls ett s.k. generaldirektörsmöte, dvs. ett möte mellan konkurrensmyndigheternas generaldirektörer samt generaldirektören för kommissionens konkurrensdirektorat, Generaldirektorat IV.

Under EES-förhandlingama uppgav företrädare för kommissionen att de rådgivande kommittéerna sedan år 1986 haft ca 400 ärenden till be- handling. Endast i två fall hade en majoritet av medlemsländernas representanter haft en annan mening än kommissionen.

Enligt förordningarna får varje medlemsland utse en representant i "förordning 17-kommittén", två i vardera av transportkommittéema och en eller två i koncentrationskommittén. Diskussionerna i kommittéema förs på en hög professionell och teknisk nivå, utan politiska övertoner.

Innan den rådgivande kommittén konsulteras i ett ärende kan på begäran förhör hållas med det eller de företag som ärendet avser. Varje med- lemsland får utse en tjänsteman som är närvarande vid sådana förhör.

Rådsarbetsgrupper

Efter det att kommissionen överlämnat förslag till rådsförordningar finns utrymme för kommentarer från medlemsländernas konkurrensexperters sida. Expertmedverkan sker då i rådsarbetsgrupper, som tillkallas vid varje särskilt tillfälle.

Ekonomiska och sociala kommittén

Ekonomiska och sociala kommittén yttrar sig över den årliga konkurrens- rapport som kommissionen lägger fram. I kommittén ingår en medlem från varje land.

5.3. EG-organ som Näringsdepartementet och Konkurrensverket bör vara företrädda i

Danska organisationen av EG-arbetet

Den danska uppläggningen av EG-arbetet inom konkurrensområdet ger intressant information inför svenska överväganden om hur vi skall organisera oss. Följande har kunnat inhämtas om det danska systemet. Direktören för Konkurrensrådet har utsetts till representant i samtliga rådgivande kommittéer. Den andra representanten i transportkommittéema utses av Trafikministeriet. I praktiken deltar Konkurrensrådets chef endast i ett möte per år, det s.k. generaldirektörsmötet. I övrigt deltar ersättare i kommittésammanträdena, som regel flera tjänstemän. Konkurrensrådet

låter, som en form av internutbildning, olika tjänstemän delta i kommitté- sammanträdena. Valet av tjänstemän kopplas till det sakområde som ärendet berör. Rollen som den fasta ersättaren för direktören faller på tjänstemän som särskilt ansvarar för internationella frågor.

När det gäller nationell medverkan i behandlingen av enskilda ärenden ligger initiativet hos Konkurrensrådet. Det sker således ingen genomgång med sakansvarigt ministerium före mötena och representanterna har inte några instruktioner från den politiska nivån. Däremot informeras det berörda ministeriet och Utrikesministeriet i efterhand.

Normalt deltar samma tjänstemän från Konkurrensrådet vid behandling av lagstiftningsfrågor som vid behandling av enskilda ärenden. Före deltagande i kommittésammanträdena om lagstiftningsfrågoranordnas alltid förmöten. Lagstiftningsfrågor behandlas också i det danska "specialudvalg" för konkurrensfrågor i vilket även företrädare för näringslivet ingår. Vidare remitteras förslag rörande ändringar i konkurrensreglema till ett stort antal berörda organisationer.

I rådsarbetsgrupper som tillkallas för lagstiftning på konkurrensområdet företräds Danmark normalt av en person från Industriministeriet, en person från Konkurrensrådet och en person från Danmarks ständiga repre- sentation i Bryssel. Utrikesministeriet har en tyngre roll i rådets be- handling av ny lagstiftning än när beslutanderätten ligger på kommissio- nen.

EG—organ som Näringsdepartement och Konkurrensverket bör vara företrädda i

Utgångspunkten bör vara att Sverige skall vara företrätt i de olika EG-organ som finns inom konkurrensområdet. Den danska modellen är en bra förebild när vi nu överväger hur arbetet skall organiseras.

När det gäller grupper som behandlar enskilda ärenden framstår det som givet att Konkurrensverket skall företräda Sverige. Det är klart olämpligt med inblandning från regeringskansliets sida i sådana frågor. Det innebär att förmöten med företrädare för departementet inte heller bör hållas inför sammanträden då enskilda ärenden skall behandlas.

När lagstiftningsfrågor diskuteras i rådgivande kommittéer bör som regel Konkurrensverket vara företrätt. Det kan också finnas skäl för departementet att medverka, bl.a. med hänsyn till att meddelande av gruppundantag och överväganden om förändringar av dessa (inom ramen för den nationella lagstiftningen) behandlas i dessa kommittéer.

5.4. Uppgifter och organisation i integrationsarbetet

Näringsdepartementet

Näringsdepartementet har ansvar för arbetet med konkurrensfrågor. Inom departementet hör frågorna till enheten för marknad och konkurrens. Departementets integrationsarbete på konkurrensområdet har haft en nära koppling till den svenska EG-arbetsgruppen och EFTA:s expertgrupp för konkurrensfrågor.

Departementsledningen har under EES—förhandlingama regelbundet fått information om arbetsläget. Detta har exempelvis varit aktuellt i samband med viktigare skeden i förhandlingsarbetet samt inför kontakter med politiker och tjänstemän inom EG.

Enheten ansvarar för EG-arbetsgruppen för konkurrensfrågor, som ingår i organisationen för integrationsarbetet. I gruppen ingår företrädare för Närings—, Justitie—, Finans— och Försvarsdepartementen, Utrikesdeparte- mentets handelsavdelning, Marknadsdomstolen, Konkurrensverket och Konunerskollegium. I den referensgrupp som knutits till arbetsgruppen ingår företrädare för näringslivsorganisationer och de fackliga organisatio- nema.

Arbetet i arbetsgruppen har hittills dominerats av förberedelserna inför EES-avtalet. Bland de frågor som tagits upp till behandling märks identifieringen av de för ett EES-avtal relevanta konkurrensbestämmelsema i EG:s regelverk och formerna för samverkan mellan EG och EFTA—län- derna. Nu inriktas arbetet mot förhandlingarna om ett svenskt EG-med- lemskap. Underlag för förhandlingarna utarbetas.

Olika typer av information om konkurrensfrågor har behandlats av gruppen. Underlag har tagits fram till de s.k. Grönböcker som Utrikes- departementets handelsavdelning utarbetar. Gruppen håller också kontakt med företagens organisationer om behov av information om de nya konkurrensreglema till följd av EES-avtalet.

Förutom EG-arbetsgruppen för konkurrensfrågor finns ytterligare en EG-arbetsgrupp som leds av Näringsdepartementet, nämligen arbets- gruppen för närings- och energipolitik. Därutöver är Näringsdepartementet representerat i följande arbetsgrupper för integrationsarbetet: arbetsliv och arbetsmiljö, integrationsrättsliga frågor, regionalpolitik, handelspolitik, tekniska handelshinder, immaterialrättsliga frågor, jordbruk, livsmedel, fiske/gränskontrollfrågor, civilrättsliga frågor, informationsfrågor samt Euratom. Inom Näringsdepartementet har en samverkansgrupp bildats för EES/EG-frågor. I gruppen ingår minst en handläggare från varje berörd sakenhet och sekretariat.

Inför EES-förhandlingarna inrättades en expertgrupp för konkurrens- frågor inom EFTA. Gruppens huvudsakliga uppgift har varit att bidra med underlag till EES-förhandlingama och att göra vissa förberedelser avseende uppgifter som kommer att ligga på ESA. Gruppen arbetar för närvarande med införlivandet av EES-avtalet. Regelbundna möten hålls med tjänste-

män från kommissionen. Gruppen har genom denna kontakt möjligheter att under hand till kommissionen lämna synpunkter på ändringar som övervägs i EG-reglema om konkurrens. I och med att ESA börjar sitt arbete faller dessa arbetsuppgifter till största delen bort och gruppens arbete måste omprövas inför EES-avtalets ikraftträdande. De arbetsupp- gifter som blir kvar bör till stor del kunna övertas av ESA.

Nya samarbetsstrukturer, som berör arbetet med konkurrensfrågoma, kan vidare komma att bildas under Gemensamma EES-kommittén.

Konkurrensfrågoma har under EES-förhandlingama till stor del fått sin lösning genom gruppens arbete och den har, trots sin ställning som undergrupp till EFTA:s förhandlingsgrupp I, haft en central betydelse. Den har också varit mycket värdefull när det gäller kontakterna med tjänstemännen inom EG-kommissionen.

På konkurrensområdet finns ett nordiskt samarbete med bl.a. årliga möten, i vilka departement och myndigheter medverkar. Danskarna bidrar varje år med bl.a. en EG-redovisning.

På myndighetsnivå har erfarenheter av det hittillsvarande EES/EG- arbetet tagits till vara vid organiseringen av det nya Konkurrensverket.

Konkurrensverket

Konkurrensverkets nuvarande organisation utformades i samband med att myndigheten inrättades den 1 juli 1992. Ansvaret för de internationella frågorna har lagts på ett särskilt internationellt sekretariat, direkt under verkschefen. Chefen för internationella sekretariatet ingår i verkets ledningsgrupp.

Det internationella sekretariatet har dels en expertfunktion inom myndigheten, dels en operativ funktion. I expertfunktionen svarar sekretariatet bl.a. för att bevaka den internationella utvecklingen, stå som mottagare av internationell information till verket och sprida sådan information vidare till andra enheter. Sekretariatet biträder också andra enheter med analyser av internationella förhållanden, exempelvis i fråga om EG:s rättspraxis. En viktig uppgift för internationella sekretariatet är att besvara externa förfrågningar rörande internationella förhållanden på konkurrensområdet.

Internationella sekretariatets operativa funktion innebär att sekretariatet handlägger ärenden med internationell anknytning, exempelvis remisser och ärenden som avser luftfartsavtalet Sverige-Norge-EG och EES-avtalet. Sekretariatet kan därvid begära biträde från de branchinriktade byråerna.

Generaldirektören har hittills - i samband med bl.a. EES—förhand- lingarna - i hög grad varit engagerad i det internationella arbetet. Internationella sekretariatet har därvid biträtt generaldirektören i en stabsfunktion. I den mån EES-arbetet har påkallat instruktioner från regeringskansliet till myndigheten, har dessa gått direkt till generaldirek- tören. Information av mer allmänt slag, exempelvis rörande verksamheten i regeringskansliets integrationsarbetsgrupper, har däremot ofta kanaliserats via internationella sekretariatet. Ansvarsfördelningen och styrningen

avseende EES-arbetet har inte följt andra principer än de som gäller för myndighetens övriga verksamhet.

Förutom i den tidigare nämnda arbetsgruppen för konkurrensfrågor deltar Konkurrensverket också i flera andra arbetsgrupper inom regerings- kansliet, t.ex. i grupper för TBT-frågor, transporter, finansiella tjänster och för jordbruk och livsmedel. Verket deltar också i beredningsgruppen för Europafrågor.

De krav som ställs på myndigheten vid ett medlemskap förutses göra sig gällande fullt ut redan i och med EES-avtalets ikraftträdande. Myndigheten kommer då att nära och fortlöpande samverka med och på begäran biträda EFTA:s övervakningsmyndighet ESA vid dess tillämpning av EES-avtalets konkurrensregler. Ansvaret för denna samverkan förutses komma att ligga på internationella sekretariatet. Konkurrensverket kommer vidare att engageras i frågor rörande regelutvecklingen inom EES på konkurrens- området. Därvid kommer samverkan med Näringsdepartementet att ha stor betydelse. Denna samverkan förutses dock inte medföra några risker när det gäller den för en lagtillämpande myndighet nödvändiga, oavhängiga ställningen.

Vid ett EG-medlemskap kommer Konkurrensverkets samverkan med ESA att ersättas med en motsvarande samverkan med EG-kommissionen. I övrigt förutses inte några väsentliga förändringar av förutsättningarna för verksamheten. Först när erfarenheter vunnits av verksamheten under EES-avtalet blir det möjligt att bedöma om det finns anledning att förändra organisationen av den internationella verksamheten inför ett EG-med- lemskap.

5.5 Former för samverkan

På grund av den tidigare inriktningen av arbetsuppgiftema på pris- och konkurrensområdet har det varit naturligt för regeringskansli och myndighet att ha ett nära samarbete. Detta har också kännetecknat EES/EG-arbetet. Arbetet i arbetsgruppen och EFTA:s expertgrupp har varit styrande för departementets beredningsarbete. Ordföranden i den svenska delegationen till undergruppen under EFTA:s förhandlingsgrupp I har medverkat i avstämningar med departementsledningen. Formell instruktionsgivning har inte förekommit från departementets sida. Det har hänt att chefsförhandlarna i EFTA:s expertgrupp för konkurrensfrågor haft direktkontakter med den svenska delegationens ordförande i undergruppen.

Arbetsgruppens sammanträden har ofta varit gemensamma med referensgruppen och erfarenhetsutbytet med främst näringslivets organisa— tioner har varit värdefullt. De olika stegen i förhandlingarna har kunnat förankras väl.

5.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov

Erfarenheterna av den nuvarande organisationen för samverkan inom konkurrensområdet måste anses goda och den bör kunna utgöra en bas för den ordning som framdeles skall gälla för EG-arbetet. Några påpekanden måste dock göras när det gäller ärendenas karaktär.

Beredning av enskilda ärenden

Redan genom EES-avtalet kommer Konkurrensverket att ha en roll när det gäller sådana ärenden rörande enskilda företag som hanteras enligt EES—avtalets konkurrensregler. Det blir här fråga om sådan myndig- hetsutövning av Konkurrensverket som regeringen enligt 11 kap. 7 & regeringsformen inte får lägga sig i.

Lagsttftnings- och policyfrågor

Det är regeringens uppgift att forma den politik som skall styra Sveriges agerande i EES:s och EG:s olika organ. En systematisk beredning med olika intressenter är påkallad när det gäller lagstiftnings- och policyfrågor på konkurrensområdet. Det gäller att hitta en ordning som är snabb och effektiv.

Arbetsgruppen för konkurrensfrågor bör kunna hantera frågor om svenska ståndpunkter och strategier. Gruppens arbete bör därvid till viss del läggas upp på ett nytt sätt och vissa tyngdpunktsförskjutningar bör göras. Gruppen bör inom ramen för sitt mandat arbeta mer aktivt när det gäller lagstiftningsfrågor och policyfrågor. Ansvarsfördelningen mellan gruppens medlemmar bör vidare vara tydligare. Representationen bör också ses över och antalet medlemmar sannolikt begränsas. Konkurrens- frågoma berör många sektorer i samhället och alla dessa intressen kan inte vara företrädda i gruppen. Arbetet i gruppen kan lämpligen kompletteras med sedvanlig gemensam beredning. Offentliga monopol är exempel på viktiga konkurrensfrågor som ligger i andra departement.

Referensgruppen till EG-arbetsgruppen bör ha förutsättningar att kunna fungera som ett organ för hearing och remissbehandling. Representationen bör dock ses över och vara mer strikt än för närvarande.

Vid sidan av arbetet i EG-arbetsgruppen kommer snabba kontakter att behövas mellan departement och myndighet. Dessa får skötas informellt.

Sveriges representation i grupper inom ESA/EG—kommissionen

Hur Sverige bör vara företrätt i olika organ har redan berörts. Huvud- regeln är att Konkurrensverket företräder Sverige när enskilda ärenden behandlas och departementet och/eller Konkurrensverket när det gäller lagstiftningsfrågor.

Regeringens instruktioner

Instruktionerna för den som är. ombud i lagstiftningsarbete bör vara tydligare än för närvarande. Vidare bör som regel förmöten hållas.

Sveriges fasta representation i Bryssel bör på ett aktivt sätt hjälpa till med att föra fram svenska ståndpunkter.

Regelgivningen på hemmaplan

EES/EG—utveckling av reglerna på konkurrensområdet kommer fortlöpande att kräva åtgärder för genomförande i Sverige. Riksdagen, regeringskansli- et och myndighetema kommer att vara berörda (lagändringar, för- ordningar, riktlinjer m.m.). Rätt förvaltningsnivå för besluten måste bestämmas. Det bör dock framhållas att utvecklingen av rättsaktema inom EES/EG inte bedöms ge något särskilt omfattande införlivningsarbete.

Kraven på information till marknadens aktörer om förändringar i regelverket kommer att vara omfattande och återkommande.

6 Socialförsäkringsområdet (Socialdepartementet och Riksförsäkringsverket)

Riksförsäkringsverket (RFV) leder och utövar tillsynen över administra- tionen av de allmänna försäkrings- och bidragssystemen. Verksamhets- området omfattar bl.a. den allmänna försäkringen, dvs. sjukförsäkring med tandvårdsförsäkring, föräldraförsäkring, folkpensionering, tilläggspensio- nering samt kommunala bostadstillägg, delpensionsförsäkring och arbetsskadeförsäkring, allmänna barnbidrag och bidragsförskott. Verket har också vissa handläggande uppgifter, bl.a. rörande yrkesskadeärenden och förvaltning av vissa fonder. När det gäller Socialdepartementets och Riksförsäkringsverkets integrationsarbete har kartläggningen begränsats till att omfatta verksamheten inom socialförsäkringsområdet.

Inför beslut i rådet finns under Coreper en Ständig arbetsgrupp för sociala frågor. De förslag från kommissionen inom socialförsäkringsonuådet som har sådan omfattning att rådet skall besluta behandlas normalt först i denna grupp.

Huvuddelen av EG:s samarbete inom socialförsäkringsområdet sker i Administrativa kommissionen. Denna har inrättats för att sköta till- lämpningen av rådets förordningar (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet för anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar och 574/72 om tillämpningen av förordningen 1408/71. Där regleras tillämpningen av systemen för social trygghet då anställda och egenföretagare flyttar inom gemenskapen. Administrativa kommissionen består av en företrädare för varje lands regering. Dessutom brukar ytterligare 2-4 personer per land delta vid varje möte.

Administrativa kommissionen har fem ordinarie möten per år. Vid dessa möten behandlas allehanda frågor, såväl vad gäller tillämpningen av förordningarna som rent administrativa frågor. Det kan gälla tolkningar av regelverket, blankettemas utseende eller praktiska förfaranden. Admini-

strativa kommissionens arbete resulterar i beslut som medlemsländerna förväntas följa, även om besluten inte är formellt bindande. Då EES-avta- let trätt i kraft kommer bl.a. dessa beslut att ha betydelse också för den svenska försäkringen. [ Administrativa konunissionen utarbetas i praktiken kommissionens förslag till rådet om ändringar i förordningarna (EEG) nr 1408/71 och 574/72. Genom EES-avtalet får EFTA-länderna observatörs- status i Administrativa kommissionen. Avsikten är att därigenom förbereda det gemensamma beslutsfattandet. Utöver ordinarie möten har Administ- rativa kommissionen fem möten per år för olika arbetsgrupper, med deltagande av samtliga medlemsländer. Här förbereds t.ex. ändringar i och tillägg till förordningar på olika delområden av socialförsäkringen.

Till Administrativa kommissionen är knuten en Revisionskommitté som undergrupp. Den är en del av Administrativa kommissionen och dess verksamhet regleras i ett beslut som Administrativa kommissionen fattat. Även där deltar samtliga länder i gemenskapen. EG-förordningama förutsätter att de förmåner som ges till en person i ett annat land än det där han är försäkrad skall betalas av försäkringslandet. Revisionskorrunit- tens uppgift är att göra beräkningar av kostnader och avgifter. Kommittén skall göra sammanställningar av ekonomisk information och bokslut. Den sammanträder tre gånger per år. Även i denna kommitté får EFTA-län— derna genom EES-avtalet observatörsstatus. Kontakter med andra myndigheter eller organ kan behövas. Skälet är att man i Revisionskom- mittén gör beräkningar och granskar bokföringsmaterial av teknisk art. Utöver denna kommitté finns ytterligare en undergrupp till Administrativa kommissionen. Det är den grupp som sysslar med informationsöverföring— en mellan länderna. Detta arbete har nu gått upp i en grupp kallad TESS. I denna grupp sysslar man med utformning av blanketter samt elektronisk överföring av information. För framtiden kan det tänkas att ytterligare undergrupper av ad hoc—karaktär inrättas.

Enligt artiklarna 82 och 83 i förordningen (EEG) 1408/71 skall det finnas en rådgivande kommitté för migrerande arbetstagares sociala trygghet. Denna kommitté består av företrädare för medlemsstaternas regeringar, arbetstagarorganisationer och arbetsgivarorganisationer. Den sammanträder minst en gång om året och har till uppgift att, på begäran av kommissionen eller på eget initiativ, utreda frågor som uppkommer vid tillämpningen av de förordningar som finns inom området social trygghet (artikel 51 i Romfördraget). Kommittén skall också avge yttranden till kommissionen vad gäller ändringar i nämnda förordningar.

Vid ett EES-avtal kommer Sveriges, liksom de övriga EFTA-ländemas observatörer, att få delta vid Administrativa kommissionens möten. När

det gäller Revisionskornrnittén kan man utgå från att Sverige även där kommer att behöva spela en aktiv roll.

Vid ett medlemskap kommer Sverige naturligtvis att delta i ännu större omfattning i dessa båda gruppers verksamhet. Även i arbetsgruppen TESS, vars uppgift är att påskynda och effektivisera utbytet av information som har betydelse för handläggningen av socialförsäkringsärenden, kommer Sverige att delta.

Den rådgivande kommittén för parterna på arbetsmarknaden blir aktuell först vid ett medlemskap. Där ingår av regeringarna utsedda representanter för organisationer på arbetsmarknaden.

Gruppen för sociala frågor under rådet bemannas normalt av någon från den ständiga representationen, ofta förstärkt med sakkunniga hemifrån.

Det finns alltså ett överblickbart antal grupper inom socialförsäkrings- området. Begränsningama på EG-sidan är enligt departementet främst av personell och lokalmässig natur. Dessutom är tolkfrågan ständigt aktuell.

Med hänsyn till komplexiteten i socialförsäkringsfrågoma kan man enligt Socialdepartementet utgå från att belastningen på den svenska administrationen, såväl i regeringskansliet som på myndigheterna, kommer att bli betydande. Stora krav kommer att ställas på kompetens och flexibilitet hos dem som deltar.

Socialdepartementet

De allmänna socialpolitiska frågorna bevakas av Socialdepartementets internationella sekretariat. Så snart frågorna får en mer konkret karaktär kopplas respektive sakenhet in. Den får svara för specialistfunktionen på respektive område. När det gäller frågor om personers rörlighet fungerar företrädare för Socialdepartementet som ordförande för den svenska delegationen vid förhandlingar i Bryssel.

Socialdepartementet har en arbetsgrupp för social- och hälsopolitiska frågor inför EG. I den gruppen ingår representanter för samtliga enheter på departementet. Till arbetsgruppen är knuten en referensgrupp med representanter för olika myndigheter och organisationer. En av dessa myndigheter är Riksförsäkringsverket.

Ätskilligt av arbetet i framför allt Administrativa kommissionen tar sikte på att fatta beslut eller att träffa överenskommelser med de andra EG—länderna. Besluten blir sedan bindande för medlemsländerna och, enligt EES—avtalet, efter viss inhemsk beslutsprocess bindande även för Sverige. Det innebär att regeringen formellt är det svenska organ som är representerat i grupperna. Beslut som fattas måste därför vara förankrade i departementet, även om deltagarna kommer från Riksförsäkringsverket eller någon försäkringskassa. Mängden av frågor och komplexiteteni dessa

leder till att man måste söka kompetens och arbetskraft också utanför departementet.

När det gäller förhandlingsfrågor har Socialdepartementet och Riksför- säkringsverket tillsammans deltagit i den undergrupp för socialförsäkrings— frågor som arbetat under förhandlingsgrupp III i EES-förhandlingama. I gruppen har ingått två representanter för departementet och en repre- sentant för verket. Underlag för förhandlingar i form av texter till bilagor m.m. har Riksförsäkringsverket regelmässigt levererat för arbetet i gruppen. Täta kontakter har också förekommit i olika frågor som aktualiserats under förhandlingsarbetets gång.

Riksförsäkringsverket

För Riksförsäkringsverkets del förefaller det rimligt att företrädare för departementet medverkar i de flesta sammanhangen men att också Riksförsäkringsverket deltar. När det gäller Revisionskommittén bör någon från verket delta. Dessutom kommer det att krävas kontakter med intresseorganisationer, framför allt Landstingsförbundet. Det handlar här i stor utsträckning om beräkningsarbete och liknande. Emellertid är besluten av sådan art att de måste vara nationellt förankrade. I en del arbetsgrupper, t.ex de som behandlar informationsfrågor, är deltagandet mer av expertkaraktär.

Riksförsäkringsverkets organisation är sådan att det finns ett antal enheter som har huvudansvar för de olika försäkringsområdena. Det innebär att frågor om pensioner, bidrag respektive sjukförsäkring ligger på olika enheter. Dessa enheter har ett totalt ansvar för sitt försäkrings— område. Man svarar för genomförande av reformer, systemutvecklings- arbete, författningar osv. Den nuvarande hanteringen av socialförsäkrings- konventioner är dock samlad på verkets internationella sekretariat. När det gäller genomförande och tillämpning av EES-avtalet kommer detta ske i linjen. Även vid ett medlemskap i EG måste frågorna hanteras där de hanteras i dag, dvs. på sakenheten, där sakkunskapen finns. Det innebär att Riksförsäkringsverket inte har någon speciell EES-funktion, utan varje försäkringsområde svarar självt för tillämpningen av sin del av EES-avta- let. Vidare är verkets ambition att en så stor del av ärendehandläggningen som möjligt skall ske på försäkringskassoma, alltså inte i Riksförsäkrings- verket. Vad gäller ärendehandläggningen kommer förändringar att ske. Det kommer exempelvis genom EES-avtalet inte längre att alltid vara aktuellt med kvittning av sjukvårdskostnader mellan länderna som fallet är enligt dagens konventioner. Vid ett EG-medlemskap kommer den stora volymen av ärenden att utgöra ett kompetensproblem, som sannolikt kommer att medföra behov av såväl extern rekrytering som ytterligare uppbyggnad av kompetens. I dag är EG-arbetet koncentrerat till ett fåtal personer, vilket gör organisationen sårbar.

6.5 Former för samverkan

Socialdepartementet och Riksförsäkringsverket har stor erfarenhet av samverkan när det gäller internationella frågor i anslutning till framför allt konventionerna inom socialförsäkringsområdet. När det gäller tillämp- ningen av EES-avtalet och ett senare EG-medlemskap kommer man enligt departementet förmodligen att lämna över fler frågor till Riksförsäkrings- verket för behandling. Samtidigt ställs kravet på att de uppgörelser som träffas naturligtvis måste vara förankrade i regeringskansliet. En tänkbar uppdelning av arbetet mellan departementet och verket kan vara att departementet får stå för regelutformningen medan tillämpningen görs inom Riksförsäkringsverket. Det är dock svårt att i dag säga hur stort tolkningsutrymme EG:s regelverk kommer att medge. Socialdepartementet och Riksförsäkringsverket kan emellertid inte se att samverkansformema som sådana kommer att bli något stort problem. Departementet och verket föreställer sig att när man väl har bemannat sig i EG kommer kontakterna mellan departement och myndighet att kunna utvecklas på ett rationellt och praktiskt sätt.

I det förhandlingsarbete som hittills genomförts har samarbetet mellan departementet och Riksförsäkringsverket varit informellt. Verket och departementet har före mötena med motparterna diskuterat igenom dagordningama och tagit fram underlag och material för de olika punkterna. Man har också resonerat om den svenska hållningen, dvs. vad vi skall föra fram och vad vi skall försöka åstadkomma. Ansvaret för själva förhandlingsverksamheten och det svenska "ordförandeskapet" har ankommit på företrädare för departementet.

Kontakter mellan handläggare på departementet och handläggare eller andra personer i Riksförsäkringsverket sker mycket frekvent och formlöst. Här följer verket den tradition som råder på försäkringsområdet.

6.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov

Socialdepartementet

Erfarenheterna av departementets arbetsgrupp är att det även i framtiden bör finnas en sådan grupp för gemensamma diskussioner i EES/EG- arbetet. Detta gäller även kontakterna med intresseorganisationema, vilka också fortsättningsvis bör ske i en referensgrupp.

Departementets interna organisation bedöms behöva personell för— stärkning vid ett EG-medlemskap. Detta bör ske genom att vissa tjänste- män avdelas för enbart EG-frågor. I dag har de tjänstemän som deltar i integrationsarbetet den uppgiften vid sidan av andra arbetsuppgifter. Det är dock viktigt att samtliga tjänstemän blir insatta i hur EG-arbetet bedrivs och därmed själva ges möjlighet att bidra till utvecklingen av samarbetet.

Det bedöms inte som nödvändigt att förändra departementets organisa- tion vid ett EG—medlemsskap.

Riksförsäkringsverket

Erfarenheterna av integrationsarbetet hittills är goda. Kontakterna med departementet har fungerat smidigt och man har haft ett bra samarbete. Ett problem har emellertid varit kapaciteten, såväl inom departementet som inom verket. Det har varit svårt att få tillräcklig tid för att ordentligt förbereda de arbetsuppgifter som skall utföras. Inom verket har detta nu förbättrats genom att fler personer deltagit i arbetet och därmed fått erforderliga kunskaper.

Samtidigt ser man att en ökning av antalet ärenden vid ett medlemskap kommer att medföra behov av såväl ytterligare kompetensuppbyggnad som extern rekrytering. Även inom regeringskansliet väntas ett medlemskap visa på behov av förstärkningar. Utvecklingen kommer sannolikt gå mot att även andra fackdepartement i större utsträckning än i dag kommer bli berörda. Det gäller t.ex. Finansdepartementet på grund av de stats- finansiella konsekvenser som tillämpningen av socialförsäkringsför- ordningarna kan få.

Samarbetet med EG-kommissionen och EFTA-sekretariatet har enligt Riksförsäkringsverket varit mycket bra och positivt. Emellertid har den begränsade kapaciteten beträffande sekretariatsresurser och även lokaler försvårat arbetet.

7 Sveriges Riksbank

Eftersom Riksbanken är en myndighet under riksdagen är förutsättningarna för samarbetet mellan regeringen och Riksbanken inte desamma som mellan regeringen och de förvaltningsmyndigheter som tidigare be— skrivits.

Formerna för Riksbankens samverkan med regeringen och dess myndig- heter inom gemensamma sakområden skiljer sig därmed från de relationer mellan departement och förvaltningsmyndigheter som i övrigt behandlas i denna utredning. Det bör i detta sammanhang också uppmärksammas att Riksbanken redan medverkar i reguljärt internationellt samarbete mellan centralbanker i olika organ. Detta samarbete kommer att fortsätta, även om Riksbanken vid ett svenskt EG-medlemskap också kommer att delta i det samarbete som sker mellan EG-ländemas centralbanker. Riksbankens samarbete med EG-ländernas centralbanker är av betydelse för det nationella agerandet även i andra EG-fora, vilket bör beaktas vid samordningen av frågor inom Riksbankens ansvarsområde.

Riksbankens medverkan vid ett svenskt medlemskap i EG kommer att utvecklas i olika etapper. Inför själva förhandlingarna måste Riksbanken delta i arbetet med att utarbeta svenska positioner på de områden som berör bankens verksamhetsfält. Inom detta fält kommer Riksbanken därefter att medverka i förhandlingsarbetet. När ett medlemskap träder i kraft tillkommer mera operativa uppgifter genom deltagande i olika EG- organ. EG-samarbetet förändras senare radikalt på det monetära området, när den ekonomiska och monetära unionen (EMU) förverkligas. De förväntade konsekvenserna härav för Riksbankens funktioner berörs dock endast helt kortfattat i denna utredning.

Viktiga frågor att ta ställning till inför ett EG-medlemskap blir vilka EG-organ som Riksbanken bör medverka i och vilka samrådsformer som bör etableras i den svenska förvaltningen för EG-relaterade ärenden. I detta sammanhang bör uppmärksammas att Riksbanken inom ramen för sina uppgifter ingår i ett reguljärt internationellt samarbete mellan central- banker, såväl inom som utanför EG. Detta breda samarbete kommer att fortsätta även vid ett svenskt EG—medlemskap.

Riksbankens medverkan till följd av EES-avtalet berörs endast kortfattat i denna utredning. Inte heller avhandlas här riksbanksinterna aspekter på hur utvecklingen bör förberedas.

Som grund för denna genomgång kan Riksbankens uppgifter hänföras till följande tre kategorier:

1. Riksbanken beslutar om och genomför penning- och valutapolitiken. Inför beslut av större vikt inom detta område skall samråd äga rum med finansministern. Riksbanken deltar också i internationellt monetärt samarbete, t.ex. inom Internationella valutafonden (IMF) och Banken för internationell betalningsutjämning (BIS). Om kredit— eller valutareg— leringar skulle komma att aktualiseras, involveras Riksbanken i beredning och förvaltning av sådana system.

2. Riksbanken har till uppgift att värna stabiliteten i det finansiella systemet. Detta sker på flera olika sätt. Riksbanken utövar bl.a. tillsyn över vissa delar av de finansiella marknaderna. Riksbanken övervakar också särskilt betalningssystemet och kan vid behov ge likviditetsstöd för att säkra stabiliteten i systemet. Utifrån dessa funktioner har Riksbanken vidare att bidra med specifika synpunkter på utformningen av den finansiella lagstiftningen och andra förhållanden av vikt för det finansiella systemets stabilitet.

3. Riksbanken bedriver även ett antal centralbankstekniska verksam— heter. I dessa ingår bl.a. att sammanställa monetär och finansiell statistik samt betalningsbalansstatistik och att ansvara för betalnings- medelsförsörjningen.

Ecofin ansvarar enligt Romfördraget för bl.a. samordningen av ekonomisk- politiska frågor (inklusive internationellt monetärt samarbete) samt finansiell lagstiftning. Centralbankema deltar ej i rådets möten.

Informella Ecofin-möten anordnas för att diskutera frågor inom Ecofin:s område utan att formella beslut fattas. Centralbankema är då representera- de genom centralbankscheferna.

Monetära kommittén bereder ekonomisk—politiska frågor inför Ecofin- möten. Detta arbete inkluderar frågor om det europeiska monetära systemet (EMS) för samarbete (bl.a. växelkurs- och valutakursjusteringar) samt EMU-förberedelser. Vissa funktioner sköts mera självständigt av Monetära kommittén. Centralbankema deltar med respektive andremän. En ställföreträdarkommitté förbereder Monetära kommitténs möten och kan hantera vissa frågor åt kommittén. Centralbankema är där represente- rade på avdelningschefsnivå.

Coreper bereder tillsammans med sina undergrupper bl.a. finansiella lagstiftningsfrågor för Ecofin. Experter från centralbankerna deltar i de

arbetsgrupper som behandlar frågor inom centralbankernas ansvars— områden.

Nationalbudgetgruppen samordnar nationella konjunkturanalyser med kommissionens analyser i tekniska avseenden inför diskussioner i rådet. Normalt deltar representanter för centralbankema i denna grupp.

Ekonomisk-politiska kommittén (EPC) bereder mera långsiktiga och strukturella frågor för Ecofin. Den utför också landexaminationer som komplettering till Monetära kommitténs verksamhet. De flesta central- banker deltar i Ekonomisk-politiska kommittén.

Centralbankschefskommittén har inrättats av rådet men har inga överstatliga beslutsfunktioner utan skall bidra till samordningen av medlemsländernas monetära politik. Mötena förbereds på olika nivåer av en ställföreträdarekommitté (vice centralbankschef och avdelningschef) samt underkommittéer för penningpolitik, valutapolitik och tillsynsfrågor. En till tre avdelningschefer per land deltar normalt i varje underkommitté. I tillsynsgruppen deltar i förekommande fall även en person från respektive tillsynsmyndighet utanför centralbanken. Under den valutapolitiska arbetsgruppen finns grupper för övervakning och grupper för samordning.

Centralbankschefema möts också som förvaltningsråd för Fecom (Europeiska monetära samarbetsfonden) som administrerar vissa trans- aktioner mellan centralbankema i EMS.

Förutom de nämnda underkommittéema finns under Centralbankschefs- kommittén även ett antal arbetsgrupper för olika finansiella och central— bankstekniska frågor. Dessa omfattar betalningssystem, statistik, betal- ningsmedel, informationssystem och redovisning.

Europeiska monetära institutet (EMI) skall preliminärt den 1 januari 1994 överta de funktioner som Centralbankschefskommittén med undergrupper samt Fecom har i dag.

Kommittén för monetär och finansiell statistik samt betalningsbalans- statistik kommer framgent inte som hittills att endast ha Eurostat (Euro— peiska gemenskapernas statistikkontor i Luxemburg) utan även Central- bankschefskommittén/EMI som huvudman. Centralbankema i EFTA- länderna har i dag en observatör i huvudkommittén och deltar i arbetet i undergrupperna. Centralbankschefskommitténs arbetsgrupp för statistik börjar inom kort att samordna produktionen av statistik för finansiella marknader och betalningsbalans. EMI kommer att få ett ännu större ansvar än Centralbankschefskommittén på detta område.

För lagstiftning rörande den finansiella sektorn finns ett antal kommitté— er av olika slag under kommissionen eller annan ledning.

Rådgivande bankkommittén fungerar både som ett samrådsorgan för nya förslag till finansiell lagstiftning och som rådgivande kommitté enligt förfarande I med mera exekutiva befogenheter avseende alla direktiv på bankområdet. Centralbankema är representerade på avdelningschefsnivå, jämte tillsynsmyndigheter och ansvariga departement.

Motsvarande funktioner för försäkringssektom utövas av Försäkrings- kommittén, där centralbankema dock inte deltar.

För värdepappersmarknadssektom skall Värdepapperskommittén inrättas och man kan räkna med att centralbankema kommer att delta i denna.

Det finns ytterligare några kommittéer på verkställighetsstadiet inom det finansiella området, men centralbankema deltar normalt ej i dessa. En kommitté där centralbanker är representerade är Kontaktkommittén för penningtvätt, som samordnar insatserna mot penningtvätt, dock utan att ha någon direkt verkställande funktion.

I förberedelser av frågor som kan föranleda förslag från kommissionen om ny lagstiftning eller annan samordning mellan EG-länderna tillsätts ofta ad hoc—expertgrupper med deltagande av experter från medlemsländerna. Centralbankemas medverkan i arbetsgrupperna beror på vilket sakområde det gäller. För centralbanker viktiga frågor behandlas för närvarande i expertgrupper för inlåningsförsäkring och för finansiella koncerner.

Härutöver finns ett mindre antal "frivilliga " kommittéer, dvs. samråds- fora utan direkt koppling till EG:s lagstiftningsprocess. Som exempel kan nämnas två grupper för betalningssystemfrågor med medverkan av centralbanker. Ett annat exempel är Kontaktgruppen för banktillsyns- myndigheter, där centralbanker deltar i den mån de har ansvar för banktillsyn.

Det förtjänar nämnas att även om huvudansvaret för den finansiella lagstiftningen ligger hos kommissionen och dess konunittéer och arbets— grupper medverkar även Centralbankschefskommittén och dess expert- grupper med synpunkter på EG:s finansiella lagstiftning.

7.4. Synpunkter på Riksbankens representation i EG-organ och i svenska samrådsorgan

Riksbankens representation i EG-organen och i de svenska samrådsorganen utgår från de olika verksamhetsområden som inledningsvis nämnts. Tidtabellen är dock inte densamma på alla områden.

När det gäller penning- och valutapolitik ändras förutsättningarna allteftersom processen fortskrider mot närmare valutapolitiskt samarbete, medlemskap och slutligen EMU. I detta avsnitt beskrivs Riksbankens behov av representation i processens olika faser.

På området finansiella tjänster har den svenska anpassningen till EG- reglema i stort redan genomförts. När ett EG-medlemskap föreligger blir uppgiften att löpande påverka lagstiftningsprocessen och att efter hand införa och tillämpa ny lagstiftning. Förutsättningama för det nuvarande remissförfarandet kommer under dessa förhållanden att förändras avsevärt.

Det är av vikt att samarbetsformema såväl i Sverige som i EG-organen blir sådana att möjligheterna för Riksbanken att i god tid föra in central— banksmässiga överväganden i den finansiella lagstiftningen bibehålls. Detta förutsätter att Riksbanken får tillfälle att direkt följa frågor inom sitt verksamhetsområde inom EG:s olika kommittéer och arbetsgrupper, för att därigenom vidmakthålla och utveckla sin expertkunskap.

Med hänsyn till den betydelse betalningssystemen har för det finansiella systemets stabilitet bör Riksbanken även på detta område vara represente- rad i ett tidigt skede av närmandet till EG.

När det gäller centralbankstekniska områden som statistik, betalnings— medel m.m. föreligger inte något behov av samordning mellan Riksbanken och regeringen. Riksbanken bör på dessa områden delta i EG-arbetet så snart som möjligt.

Fas A: Medlemskapsförhandlingen

Regeringskansliet inrättade redan inför EES-förhandlingama ett nätverk av arbets- och referensgrupper för olika sakområden. Detta nätverk kommer att finnas även under förhandlingarna om EG-medlemskap. För Riks— bankens del är det gruppen för ekonomiskt och monetärt samarbete inklusive kapitalrörelser samt grupper för finansiella tjänster som är viktigast. Vid förhandlingarna bör frågan om svensk representation i vissa särskilt viktiga EG—organ tas upp, så att Sverige interimistiskt kan delta i någon form redan innan medlemskapet träder i kraft. Vad gäller EG:s centralbankschefskommitté har Riksbanken redan, samordnat med central- bankema i de övriga EFTA-länder som söker EG—medlemskap, begärt att få följa verksamheten på framför allt ett antal tekniska områden.

a. Ekonomiskt och monetärt samarbete inklusive kapitalrörelser - Regeringens arbetsgrupp för ekonomiska och monetära frågor. Gruppen skall utarbeta underlag för en svensk förhandlingspositionavseende kon- vergensåtgärder, EMU-processen (deltagande i EMU fas III, Riks- bankens oberoende etc.), representation i EG-organ m.m. Flera personer från Riksbanken deltar redan i dag och Riksbanken bör vara representerad även framöver. - Svensk förhandlingsdelegation. Denna grupp skall genomföra för- handlingar om ovanstående frågor. En person från Riksbanken skall utses att ingå i förhandlingsdelegationen. - Interimsdeltagande i EG-organ. Deltagande främst i Monetära kommit- tén och Centralbankschefskommittén och dess expertgrupper m.m. under tiden närmast före medlemskapet. Deltagande från Riksbanken enligt etablerad EG-praxis avseende centralbanker.

b. Det finansiella systemet - Regeringens arbetsgrupp för finansiella tjänster. Här utarbetas underlag till en svensk förhandlingsposition avseende tredjelandsregim för etable- ringar inom finansiell sektor, tillsynssamarbete, representation i EG- organ m.m. Flera personer från Riksbanken deltar i dag och bör så göra även i fortsättningen. - Svensk förhandlingsdelegation. Förhandlingar om ovanstående frågor genomförs i denna grupp. En person för Riksbanken har ingått i den svenska förhandlingsdelegationen för dylika frågor vid EES-för- handlingarna. Fortsatt deltagande planeras. - Interimsdeltagande i EG-organ. För de svenska förberedelserna för medlemskapet vore det särskilt önskvärt att kunna delta i Bankkommit- tén, Värdepapperskommittén, Kontaktkommittén för penningtvätt, Centralbankschefskoanitténs undergrupper för tillsyn och betalnings-

system samt relevanta ad hoc-expertgrupper till kommissionen. Från Riksbanken bör i så fall sakkunnig eller chefen för finansmarknads- avdelningen delta.

c. Centra/bankstekniska frågor — Interimsdeltagande i EG-organ. Riksbanksdeltagande i framför allt Centralbankschefskommittén och dess undergrupper samt relevanta kommittéer och arbetsgrupper på statistik- och betalningsmedelsområdet är önskvärt. Som nämnts ovan har Riksbanken redan tagit initiativ härtill. Deltagare från Riksbanken bör utses med hänsyn till nivå och sakkompetens.

Fas A 1: Eventuellt deltagande i växelkurssamarbete

Eventuellt kan en återgång till fast växelkurs för kronan komma att möjliggöra ett växelkurssamarbete med EMS-ländema redan innan ett svenskt medlemskap trätt i kraft. Tidpunkten härför är emellertid oklar, och de exakta institutionella formerna för ett sådant arrangemang kan heller inte förutses i detalj. Under denna fas föreligger preliminärt behov för Riksbanken att delta i följande sammanhang:

- Centralbankschefskommittén/EMI. Särskilt är det nödvändigt att kunna delta i information och samråd om tillämpningen av valutapolitiken samt samordning av penningpolitiken. Riksbanksdeltagande med vice riks- bankschef respektive chefer och experter från sakavdelning är önskvärt. Eventuellt kan Riksbanken därutöver överväga att inrätta en permanent "diplomatisk" representation vid kommittén respektive EMI. - Monetära kommitténs specialsession. Ett växelkurssamarbete kopplas sannolikt till en formaliserad ekonomisk övervakning och granskning av svensk ekonomisk politik. Riksbanksrepresentation genom vice riksbankschef är önskvärd. Samråd mellan Finansdepartementet och Riksbanken bör ske inför sådana granskningstillfällen. - Valutakursjusteringsförhandlingar. Riksbanken ansvarar, till skillnad från centralbankema i EG, för beslut om växelkursförändringar. Den svenska representationen vid förhandlingar om sådana inom EMS måste slås fast.

Fas B: Medlemskap i EG

Enligt hittillsvarande tidtabell för medlemskapsförhandlingama respektive EMU-processen kan Sverige bli medlem i EG vid en tidpunkt då fas 11 för EMU-processen pågår, dvs. då förberedelser för den slutliga övergången till EMU pågår men den formella beslutskompetensen på det monetära området ligger kvar hos de nationella myndigheterna. EMI har övertagit Centralbankschefskommitténs och Fecoms funktioner.

I Sverige förutses regeringens hittillsvarande arbetsgrupper, eller något liknande, finnas kvar under EG-medlemskapet för beredning av och samråd kring uppkommande ärenden.

a. Ekonomiskt och monetärt samarbete - Monetära kommittén respektive ställföreträdarekommittén. Riksbanken deltar med vice riksbankschef respektive avdelningschef. - Ekonomisk-politiskakommittén. Riksbanken representeras av chefen för ekonomiska avdelningen. - Nationalbudgetgruppen. Riksbanken deltar genom senior expert inom ekonomiska avdelningen. - Svenskt samrådsorgan för ekonomisk politik. Samråd inför möten i Monetära kommittén och Ekonomisk-politiska kommittén. Riksbanken deltar med vice riksbankschef respektive avdelningschef. Informellt samråd mellan Finansdepartementet och Riksbanken inför Ecofin-möten förutses också ske på hög nivå. - Europeiska monetära institutet (EMI). Utrymmet för den nationella monetära politiken snävas in genom ökad samordning. Expert- och policy-diskussioner kommer att ske om den framtida utformningen av den gemensamma penningpolitikeni EMU fas III. Riksbanken deltar på alla nivåer av detta centralbankssamarbete. Eventuellt bör Riksbanken därtill ha en permanent stationerad person i anslutning till EMI. Samråd med regeringen sker i enlighet med riksbankslagens bestämmelser.

b. Det finansiella systemet - Bankkommittén och Värdepapperskommittén. Från Riksbanken föreslås chefen för finansmarknadsavdelningen delta. - Arbetsgrupper under Coreper. Deltagande från Riksbanken när det gäller viktiga finansiella direktiv. - EMI:s undergrupper för tillsyn och betalningssystem. Särskilt kopp- lingen till vämet om betalningssystemets stabilitet och funktionen som "lender of last resort" är av vikt. Sakkunnig eller chefen för finans- marknadsavdelningen bör delta från Riksbanken. - Kommissionens ad hoc-expertgrupper inom det finansiella området. På områden där centralbanksaspekter är väsentliga bör sakkompetens från Riksbanken vara företrädd från svensk sida. - Svenskt samrådsorgan för finansiella tjänster. Samråd kring svenska positioner vid tillämpning av gällande regelverk och vid förslag om ny lagstiftning på områden där. Riksbanken har sakkompetens. Senior expert eller chefen för finansmarknadsavdelningen bör företräda Riksbanken.

c. Centralbankstekniska frågor - Eurostat/EMI:s kommitté för monetär och finansiell statistik samt betalningsbalansstatistik. Riksbanken bör medverka även i relevanta undergrupper till denna kommitté. - Arbetsgrupper inom EMI. Arbetsgrupper för framtagandet av nya former av monetär statistik och bankstatistik liksom förberedelser för . EMU fas III (delvis kopplat till a), för utformning av betalningsmedel, informationsbehandling, redovisning etc. Riksbanksmedverkan enligt sakkompetens. '

Fas C: Deltagande i EMU

De institutionellaförändringarna på centralbanksområdet och arbetsfördel— ningen mellan Europeiska centralbanken (ECB) och de nationella centralbankema kan för närvarande anges endast i grova drag. Den avgörande skillnad som inträder i denna fas är att beslutanderätten i penning- och valutapolitiska frågor övergår från Riksbanken till Europeiska centralbankssystemet (ECBS) respektive Ecofin. Vissa övriga uppgifter för ECBS är inte slutligt preciserade inom EG, t.ex. vad gäller de nationella centralbankernas och ECB:s roller vid tillsynen av den finansiella sektorn.

Riksbankens funktion förändras i detta skede till att bereda de frågor som skall behandlas i ECB:s råd. Riksbanken skall då var oberoende i förhållande till politiska organ i Sverige och EG.

Del III Överväganden och förslag

1 Europaintegrationen

Vid ett svenskt medlemskap i Europeiska gemenskaperna är det regeringens uppgift att forma Sveriges EG—politik och ansvara för Sveriges agerande i olika EG—organ. I det praktiska EG-arbetet kommer det emellertid att krävas en omfattande medverkan av förvaltningsmyndigheterna.

Sveriges medverkan i den europeiska integrationen kommer att ändra förutsättningarna för och ställa nya krav på normgivning och regeltillämpning samt berednings-, utrednings- och förhandlingsin- satser. Det kommer också att krävas struktur- och organisations- förändringar, ändrade planerings- och budgetprocesser, nya arbetsformer samt kompetens-, utvecklings- och rekryteringsinsat—

ser.

Förändringarna kommer att beröra, mer eller mindre, i stort sett hela statsförvaltningen och särskilt de centrala statsorganen och de centrala förvaltningsmyndigheterna.

Den fortgående intemationaliseringen, där Europaintegrationen för Sveriges del utgör det dominerande inslaget, påverkar i allt större utsträckning det svenska samhällets politiska och ekonomiska villkor. Utrikeshandeln har vuxit snabbt och de svenska transnationella företagen har förlagt en allt större del av sin verksamhet utomlands, främst inom EG och i USA. Vi har fått ökad tillgång till varor och tjänster. Men in— temationaliseringen har också medfört att ekonomiska och politiska frågor i Sverige allt oftare knyts till internationella förhållanden och att för Sverige och dess medborgare viktiga beslut fattas utanför landets gränser. Gränserna mellan nationella och internationella frågor suddas ut.

Den senare tidens utveckling i vår omvärld har skapat nya och bättre förutsättningar för en fortsatt och fördjupad internationell integration. Detta gäller inte minst i Europa. Sverige har under efterkrigstiden aktivt verkat för att kontinuerligt stärka och bredda det västeuropeiska sam- arbetet. Vårt engagemang för det nordiska samarbetet, EFTA, Europarådet

och utvecklingen av våra relationer med Europeiska gemenskaperna är uttryck för denna strävan.

Ett medlemskap i EG innebär ett åtagande att gemensamt delta i den fortsatta utvecklingen på den grund och i de former som EG-rätten, främst de grundläggande fördragen, anger.

Den konstitutionella grunden för EG-samarbetet, den s.k. primärrätten, utgörs främst av fördragen om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSK), Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). År 1967 samman- fogades dessa gemenskapers institutioner organisatoriskt genom Fusions- fördraget.

I de inledande raderna i Romfördragets ingress uttrycks en föresats att lägga grunden till ett fastare förbund mellan Europas folk och en vilja att genom samfällda åtgärder säkra ekonomiska och sociala framsteg genom att avlägsna barriärer inom Europa. Fördraget är alltså ett uttryck för strävan efter integration.

I artikel 2 i Romfördraget anges följande mål för gemenskapen:

- harmonisk utveckling av den europeiska verksamheten inom gemenskapen som helhet, - fortgående och balanserad expansion,

- ökad stabilitet,

- allt snabbare höjning av levnadsstandarden, - närmare förbindelser mellan de länder som gemenskapen förenar.

Medlen för att förverkliga målen är i huvudsak två, skapandet av en gemensam marknad och ett gradvist närmande av medlemsländernas ekonomiska politik. Den politiska samverkan utsträcks efterhand till nya områden. Detta ligger i integrationsprocessens natur.

En förutsättning för förverkligandet av målen är att nationella regler ersätts med gemensamma regler eller med regler som är anpassade till gemenskapernas.

På vissa områden finns inom EG också en samfälld politik, t.ex. rörande jordbruk, transport, konkurrens och utrikeshandel. På samma sätt som i fråga om lagstiftningen gäller där att medlemsländerna avhänt sig möjligheten att agera oberoende av varandra för att i stället göra det gemensamt genom EG-institutionerna.

På åtskilliga andra områden bedriver EG en mer eller mindre samord- nad politik. Detta gäller först och främst den ekonomiska politiken, vilken har ett nära samband med den gemensamma marknadens funktion. Andra områden är regional-, industri—, social- och energipolitik och även

utbildning, forskning, utveckling, miljö och arbetsmiljö samt konsument- politik.

2 Ett enhetligt svenskt agerande inom EG

En väl samordnad och förankrad politik är en grundläggande förutsättning för att Sverige skall kunna utöva inflytande som medlem i EG och påverka EG—organens beslut.

Genom ett EG-medlemskap kommer Sverige att delta fullt ut i den inre marknaden och i beslutsprocessen inom EG och får möjlighet att, med den tyngd som våra argument och vår röststyrka kan ge, direkt påverka utvecklingen av EG:s politik och lagstiftning. För att på bästa sätt kunna utnyttja dessa möjligheter är det av avgörande betydelse att svensk statsförvaltning, såväl organisatoriskt som kompetensmässigt, står väl rustad för att effektivt kunna föra fram Sveriges ståndpunkter i EG.

För Sveriges inflytande i EG kommer det att vara viktigt att man redan i ett tidigt skede av beslutsprocessen tar till vara och verkar för Sveriges intressen. Det kommer att bli nödvändigt att Sverige både i informella och formella förhandlingar och överläggningar samverkar med andra med- lemsländer för att finna en för Sverige godtagbar gemensam ståndpunkt.

Maktutredningen har i sin huvudrapport (SOU 1990:44) Demokrati och makt i Sverige (5. 384) bl.a. pekat på möjligheten för små länder att påverka den internationella politiken genom att utnyttja informella nätverk. Maktutredningen har också framhållit att våra inhemska politiker, för att utanför Sveriges gränser få gehör för sina ståndpunkter, kommer att vara tvungna att göra sina målsättningar mera allmängiltiga i ett internationellt perspektiv för att, som det uttryckts, öka sin idémakt i den internationella samvaron. Nya krav ställs alltså på våra politiker och tjänstemän när de som förhandlare eller i andra funktioner företräder Sverige i internationella organ.

Ett svenskt medlemskap i EG medför att de avgörande besluten i fråga om normgivning inom flera viktiga sakområden kommer att fattas av EG:s ministerråd eller av kommissionen. Långt innan beslut fattas kommer Sverige emellertid att inom ramen för EG—kommissionens arbete kunna påverka utformningen av och innehållet i de förslag som ligger till grund för besluten. För att såvitt möjligt få gehör för Sveriges position i såväl kommissionens arbete med att utforma förslag till direktiv eller för- ordningar som i beredningen inför beslut i ministerrådet är det av

avgörande betydelse att Sverige visar upp en väl samordnad och förankrad politik i EG-samarbetet.

Bland förutsättningarna för ett framgångsrikt svenskt agerande inom EG måste i första hand framhållas vikten av kompetens, kontinuitet och samordning när det gäller de svenska representantemas arbete på olika nivåer inom EG:s organisation. Sverige måste i EG-samarbetet tala med en röst och utifrån en genomtänkt och konsekvent uppfattning och strategi. För att detta skall kunna uppnås är det av väsentlig betydelse att före- trädarna för Sverige kan agera utifrån en övergripande strategi i EG- arbetet och med instruktioner som är väl genomarbetade.

Likaså är det viktigt att förhandlarnas ställningstaganden i mängden av frågor som behandlas i olika EG-organ är i linje med den övergripande strategin och är väl förankrade på politisk nivå och hos ansvariga myndig- heter och andra berörda intressenter.

Det övergripande ansvaret för utformningen och bevakningen av strategier och positioner ligger på den politiska ledningen, dvs. regeringen. Denna uppgift förutsätter en effektiv kommunikation mellan departementen och mellan respektive departement och förvaltningsmyndigheter.

Formerna för denna samordning och uppföljning är en fråga av sådan betydelse att den kräver särskilda överväganden och bör ägnas stor omsorg när det svenska EG-arbetet organiseras.

Betydelsen av att nationellt agera samordnat i EG-arbetet visas av att flertalet medlemsländer lägger ner stor omsorg på att koordinera sina aktiviteter i EG. De länder som lyckats i detta avseende har kunnat påvisa klara förhandlingsvinster.

Klart är att ett medlemskap i EG ställer nya krav på beredningspro- cessen i departementen. Erfarenheter från EG-länder visar också att man på flera håll vidtagit ganska omfattande organisatoriska förändringar i regeringskansliet för att kunna leva upp till de krav på att samordna, leda och följa upp ett lands agerande i olika EG-organ som ställs på regeringen.

3 Den svenska förvaltningsmodellen i ett EG-perspektiv

Ett EG-medlemskap förutsätter inte några grundläggande föränd- ringar av den svenska förvaltningsmodellen med kollektivt besluts— fattande i regeringen och fristående förvaltningsmyndigheter.

Vi bedömer att regeringen i dag har de styrmedel i förhållande till förvaltningsmyndigheterna som behövs för att motsvara de krav ett EG-medlemskap ställer.

Ett EG—medlemskap hindrar inte en fortsatt utveckling av nya ekonomiska styrmedel inom förvaltningen, t.ex. mot en mer resultatorienterad styrning.

Samordningen med EG:s institutioner och medlemsländer skulle underlättas om Sverige, i likhet med EG och övriga EG—ländet, med undantag av Storbritannien, tillämpade kalenderåret som budgetår.

Den svenska statsförvaltningen med ett relativt litet regeringskansli och fristående förvaltningsmyndigheter skiljer sig i vissa avseenden från förvaltningsorganisationen i EG-länderna. ] Danmark, t.ex., håller regeringen samman de olika förvaltningsnivåerna med ministerier och direktorat i en enhetlig struktur med klara och tydliga beslutslinjer. Ett annat typiskt inslag i den svenska förvaltningsmodellen är betoningen av det kollektiva ansvaret i regeringen. I princip har ett enskilt statsråd inte befogenhet att fatta beslut om annat än departementets interna angelägen- heter. 1 EG-länderna tillämpas däremot i stor utsträckning ministerstyre.

Under de senaste två årtiondena har genomgripande förändringar skett inom statsförvaltningeni Sverige. En långtgående decentralisering, delege— ring och avreglering har ägt rum. Riksdag och regering formulerar målen och ger allmänna riktlinjer för verksamheten och förvaltningsmyndig- heterna har inom sådana ramar getts ett stort eget handlingsutrymme. Detaljstymingen har ersatts av en mål- och resultatinriktad styrning. Man har vidare infört en ny budgetprocess med treåriga budgetramar som tillåter en friare resursanvändning för myndigheterna, samtidigt som deras ansvar för att verksamhetens mål uppnås har vidgats.

Inga konstitutionella problem

En fråga för utredningen har varit huruvida det inom ramen för nu gällande grundlagsbestämmelser och med bibehållande av den svenska förvaltningsmodellen är möjligt att utforma effektiva och korrekta sam- verkansformer mellan regeringen och dess förvaltningsmyndigheteri EG- arbetet.

Systemet med fristående förvaltningsmyndigheter innebär, enligt vår mening, ur konstitutionell synvinkel inte något problem när det gäller regeringens ansvar gentemot EG. Förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen och skall verkställa de intentioner som kommer till uttryck genom riksdagens och regeringens beslut. Inom ramen för regerings- formens bestämmelser och riksdagens beslut är det regeringen som avgör i vilken utsträckning den önskar styra sin förvaltning. Myndigheterna har inte någon egen befogenhet att meddela föreskrifter.

Vi har under våra myndighetsstudier och i övrigt under utredningens gång kunnat konstatera att varken företrädarna för regeringskansliet eller för förvaltningsmyndigheterna sett några konstitutionellaproblem med den svenska förvaltningsmodellen i EG-arbetet. Denna ståndpunkt stöds även av Grundlagsutredningen inför EG. Utredningen har i sitt nyligen avlämnade betänkande EG och våra grundlagar (SOU 1993: 14) uttalat bl.a. följande (5. 170-171).

Systemet med fristående förvaltningsmyndigheter innebär inte något konstitutionellt problem när det gäller regeringens ansvar gentemot gemenskaperna för en lojal anpassning av interna regler till gemen- skapsrätt. Förvaltningsmyndigheternahar inte någon egen befogenhet att meddela föreskrifter, varför alla myndighetsföreskrifter som utfärdas har sin grund i ett bemyndigande från regeringen. Det skall således inte finnas något utrymme för myndighetsföreskrifter som strider mot regeringens och riksdagens intentioner. En annan sak är att ramlagstiftningen och vida bemyndiganden kan medföra en svåröverskådlig och svårkontrollerad normgivning från myndig- heternas sida. Detta är emellertid snarare ett administrativt än ett konstitutionellt-rättsligt problem. Erfarenheterna bör få visa om det på sikt fordras någon ändring av delegationsbestämmelsema i 8 kap. regeringsformen. Inte heller när det gäller enskilda ärenden som faller inom ramen för 11 kap. 7 & regeringsformen uppstår några problem av konstitutionell art. Om det, trots regeringens rätt att genom bemyndiganden styra myndigheternas regelgivning, skulle träffas ett avgörande som strider mot Sveriges åtaganden visavi EG, har regeringen möjlighet att själv besluta eller att föreslå riksdagen lämpliga författningsändringar.

Regeringen har instrumenten för att styra förvaltningsmyndigheterna

Som inledningsvis nämnts är Sveriges möjlighet att framgångsrikt driva frågor inom gemenskaperna i hög grad beroende på förmågan att agera samordnat och konsekvent. Grunden för detta är tydliga riktlinjer både vad gäller agerandet i sakfrågor och ansvarsfördelningen. Det är regeringens uppgift att dra upp riktlinjerna för förvaltningsmyndighetemas medverkan i EG-samarbetet. Det är också regeringen som inför gemenskaperna

ansvarar för att de svenska förvaltningmyndighetema handlar i enlighet med EG:s rättsordning.

I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda förvalt- ningsmyndighetemas verksamhet. De svenska förvaltningsmyndighetemas har, förutom i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som gäller lagtillämpning, en motsvarande lydnadplikt gentemot regeringen.

Den nya budgetprocessen med mål- och resultatstyming är ett medel för finansiell styrning av myndigheternas verksamhet. Budgetdialogen och regleringsbreven ger möjligheter att precisera denna styrning också i sådana frågor som har anknytning till EG. Utöver denna finansiella styrning har regeringen möjlighet att i instruktioner och andra föreskrifter om verksamheten styra myndighema. Som styrmedel kan man också betrakta de informella kontakterna i en återkommande dialog mellan departements- och verksledningen (framför allt i strategi- och policyfrågor) och på handläggamivå.

Vi bedömer att regeringen i dag har de möjligheter att styra för- valtningsmyndigheterna som behövs i EG-arbetet. Här liksom inom andra områden krävs det dock att regeringen, för att säkerställa att förvaltnings- myndigheterna driver sin verksamhet i enlighet med regeringens in- tentioner och inte låter verksamheten präglas av sektoriella särintressen, genom normgivning, riktlinjer och tydliga myndighetsdirektiv klart anger mål och resultatkrav för förvaltningsmyndighetemas verksamhet. Styr— ningen måste ske med sådana medel och uttryckas på ett sådant sätt att det blir möjligt att följa upp verksamheten och utkräva ansvar. Vidare måste man från regeringskansliets sida tydliggöra ansvarsfördelningen mellan departement och myndighet.

En viktig del av styrningen är också formerna för uppföljning, granskning och bedömning av myndigheternas verksamhet. Denna styrning bör lämpligen kunna ske inom ramen för budgetprocessen, med krav på en ständig dialog, fullständiga redovisningar, fortlöpande rapporter inom särskilda områden, utvärderingar etc. Förvaltningsrevisionen bedöms öka i betydelse.

EG-medlemskap hindrar inte en fortsatt utveckling av budgetpro- cessen mot en mer resultatorienterad styrning

Inom det statliga området har under de senare åren ett omfattande budgetutvecklingsatbete bedrivits. Syftet har varit att införa en resultatori- enterad styrning i statsförvaltningen. En sådan styrning innebär att de verksamhetsansvariga ges ett större utrymme att finna lösningar för att uppnå de mål som statsmakterna sätter upp för verksamheten. Samtidigt skärps kraven på uppföljning och utvärdering. Andra viktiga inslag i denna utveckling är rambudgetering, efterfrågestyming, delegering och regelför- enkling.

Vid ett EG-medlemskap kan förvisso delar av den statliga förvaltningen och dess struktur, organisation, planerings- och budgetcykler komma att påverkas, men integrationen kommer inte att hindra en fortsatt resultatori-

enterad styrning av förvaltningmyndighetema. Såvitt vi förstått finns det inga regler i EG som begränsar ländernas möjligheter att utforma budgetprocessen och budgetdokumenten på det sätt som de själva finner lämpligt. Det finns inte heller något formellt hinder för en sådan bud- getering med budgetramar för längre tid än ett år som nu successivt in- troduceras i den svenska budgetprocessen.

Fleråriga rambeslut inom olika politikområden ligger snarast i linje med EG:s egna strävanden. Stora och betydelsefulla gemensamma åtaganden, t.ex. inom området högre utbildning och forskning, beslutas som lång- siktiga program och förutsätter planering, uppföljning och utvärdering på ett sätt som starkt påminner om den svenska treårsbudgeteringens idé och metodik. Detsamma gäller utvecklingssatsningar med stöd av medel från EG:s strukturfonder.

Vidare sammanfaller de krav som ställts upp i det europeiska in- tegrationsarbetet med kraven i utvecklingsarbetet inom den svenska statsförvaltningen. T.ex. en klar och tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheter, utveckling av samverkan mellan olika myndigheter och sammanföring av verksamheter med samma politiska mål. Även arbetet med att förenkla de regler som styr förvaltningen och att se över användningen av ramlagstiftning och vida bemyndiganden till myndigheter för att förhindra en svåröverskådlig och svårkontrollerad normgivning från myndigheternas sida är angelägna i ett EG-perspektiv.

Sammantaget bör alltså de mål som ställts upp för den resultatorientera- de styrningen i statsförvaltningen väl kunna genomföras även vid ett medlemskap i EG. Självklart måste integrationsarbetet ingå som en naturlig och väsentlig del i den nya budgetprocessen.

Samordningen med EG:s institutioner och medlemsländer skulle dock underlättas om Sverige, i likhet med EG och övriga EG-länder, med undantag av Storbritannien, tillämpade kalenderåret som budgetår.

4

4.

Regeringen och förvaltningsmyndigheterna i integrationsarbetet

1 Förberedelser inför ett EG—medlemskap

Varje departement måste i samarbete med sina förvaltningsmyndig- heter, kartlägga EG:s organisation inom respektive myndighets an- svarsområde och klargöra hur arbetet från svensk sida i de olika EG-organen skall bedrivas.

I detta sammanhang bör också kartläggas vilka rationaliserings- och effektivitetsvinster som kan följa av ett EG-medlemskap samt vilka områden som kan bli föremål för konkurrens från andra EG- länders organ och myndigheter.

Departementen och förvaltningsmyndigheterna bör inför årsskiftet 1993/94 för regeringen redovisa konsekvenserna av ett EG-med- lemskap för respektive verksamhet och ansvarsområde samt redogöra för planerad rollfördelning mellan departementet och dess förvaltningsmyndigheter och hur de avser att samverka i EG-arbetet.

Regeringen kan därefter, med stöd av detta underlag, närmare ange ansvarsfördelningen mellan departement och myndighet t.ex. genom att i målformuleringar och direktiv i budgetdialogen ange riktlinjer för förvaltningsmyndighetemas medverkan i EG-arbetet.

Varje departement och dess förvaltningsmyndigheter bör samordna förberedelserna inför EG-medlemskapet. Det är naturligt att kartläggningen inom respektive område görs i samverkan. Samtidigt med denna kartläggning bör man överväga i vilka EG- organ man vill medverka och hur arbetet i olika EG-organ skall fördelas mellan departement och förvaltningsmyndighet. Andra frågor som bör diskuteras och klaras ut i detta sammanhang är formerna för instruktionsgivning och återrapportering.

Det ligger i sakens natur att kartläggningsarbetet också bör utnyttjas i utbildningssyfte, för att ge de anställda kunskaper om främst EG:s regelverk och organisation.

Inhämtandet av information om EG och annat grundmaterial för kartläggningsarbetet bör kunna samordnas under ledning av Utrikesdepartementet.

Utgångspunkten för vårt uppdrag har varit att den svenska förvaltnings- modellen i möjligaste mån skall bibehållas. Med denna utgångspunkt kommer regeringen att i EG-arbetet att behöva bl.a. en omfattande medverkan från förvaltningsmyndigheterna i EG:s berednings- och beslutsprocess. Som medlemsstat kommer Sverige att erbjudas platser i ett stort antal kommittéer och arbetsgrupper under EG:s institutioner och i andra EG—organ. Det kommer att bli nödvändigt att låta tjänstemän från berörda förvaltningsmyndigheter företräda eller representera Sverige i olika EG-organ. Vidare måste i stor utsträckning underlag för ställnings- taganden i EG-arbetet tillhandahållas av förvaltningsmyndigheterna. Dessa kommer också att ansvara för en stor del av den interna normgivningen till följd av EG-beslut genom att omsätta EG—direktiv till nationell rätt och utforma de regler som behövs för att uppfylla direktivens mål. Vidare kommer förvaltningsmyndigheterna att svara för en stor del av regeltill- lämpningen. Särskilda krav kommer att ställas på koordinering av den svenska statsförvaltningens agerande i EG:s olika organ samt på stats— tjänstemännens kunskaper om EG:s regelverk och beslutsprocess, samt på deras språkkunskaper och förhandlingsvana.

Ett EG-medlemskap aktualiserar vidare regeringens ansvar för att den nationella politiken inte strider mot EG:s riktlinjer och för bevakningen av förvaltningsmyndighetemas införlivande av EG:s sekundärlagstiftning.

Europaintegrationen ställer också nya krav på förvaltningsmyndigheterna när det gäller att anpassa nu gällande regelverk till EG-rätten och att tillämpa inom gemenskaperna beslutade rättsregler, ställa personal till regeringens förfogande, skapa nätverk och samarbete inom EG-kretsen samt att se till att EG-arbetet drivs i enlighet med regeringens riktlinjer.

Redan i kompletteringspropositionen våren 1991 (prop. 1990/91 : 150 del 11 s. 7) konstaterade regeringen att den internationella integrationen kommer att få betydande konsekvenser för stora delar av den statliga förvaltningen. I Statsrådsberedningens interna promemoria den 25 oktober 1991, Svensk statsförvaltning inför närmandet till EG, behandlas effekterna på statsförvaltningen med anledning av ett EES-avtal och ett EG-medlemskap. Där konstaterades bl.a. att Sveriges medverkan i den europeiska integrationen kommer att ställa krav på berednings-, ut- rednings- och förhandlingsinsatser samt fordra struktur- och organisa- tionsförändringar, ändrade planerings- och budgetprocesser, nya arbets- former samt kompetens-, utvecklings- och rekryteringsinsatser inom delar av den svenska statsförvaltningen: regeringskansliet, kommittéväsendet och vissa statliga myndigheter. *

Behovet av kompetensutveckling inom bl.a. statsförvaltningen har redan utretts av en arbetsgrupp inom regeringskansliet. Arbetsgruppen överläm- nade 1 september 1992 rapporten Statsförvaltningens Europakompetens (Ds 1992:96). Arbetsgruppen föreslår en rad åtgärder för att stärka statsför- valtningens kompetens inför Europaintegrationen. Vikten av en fungerande dialog mellan departementen och myndigheterna betonas särskilt.

Det råder på sina håll inom departement och förvaltningsmyndigheter fortfarande en viss osäkerhet om hur de kommer att beröras av EG- samarbetet. Inte heller har alla departement en fullständig bild av hur långt

deras myndigheter har hunnit i sina förberedelser att möta de krav som kommer att ställas på dem i EG-arbetet. Flera myndigheter har efterlyst en tydligare styrning och prioritering av arbetet inför ett EG-medlemskap. Man har vidare sett ett behov av att myndigheternas roll i integrations- arbetet klargörs såväl i planeringsstadiet som när Sverige är medlem. Det finns också behov av att klarlägga ansvarsfördelningen mellan departement och förvaltningsmyndighet vad gäller medverkan i EG:s olika organ.

Målet för EG-förhandlingama är att Sverige skall kunna bli medlem i början av år 1995. I god tid dessförinnan måste departement och förvaltningsmyndigheter inom sina respektive sakområde ha analyserat konsekvenserna av ett EG-medlemskap. Vidare skall organisation och arbetsformer för EG-arbetet vara klara och nödvändiga rekryterings- och utvecklingsinsatser för att täcka kompetensbehovet vara genomförda.

Ett första steg i förberedelsearbetet är att kartlägga EG:s regelverk och organisation inom respektive departements och förvaltningsmyndighets ansvarsområde. De kartläggningar som utredningen genomfört och redovisat i del 11 visar tydligt att EG:s organisation i fråga om kommittéer och arbetsgrupper inte är enhetlig utan tvärtom skiftar starkt från område till område. Resultaten från kartläggningen är alltså inte i sina detaljer användbara inom andra myndighetsområden men utredningens arbete bör kunna utnyttjas som exempel på metod att genomföra kartläggningen. Vidare redovisas i utredningens kartläggning vissa generella iakttagelser i fråga om EG:s organisation och arbetsformer som bör kunna användas i departementens och förvaltningsmyndighetemas motsvarande arbete. Det bör i detta sammanhang också framhållas att Statskontoret i sitt arbete med att biträda denna och andra utredningar skaffat sig erfarenheter och kunskaper som bör kunna utnyttjas som stöd för departement och förvaltningsmyndigheter i förberedelserna inför ett svenskt EG-med- lemskap.

I den mån det inte redan skett bör också varje departement i samarbete med sina förvaltningsmyndigheter, på liknande sätt som redovisats i del II, i detalj kartlägga EG:s organisation i fråga om kommittéer, arbetsgrupper och andra organ inom respektive myndighets ansvarsområde. I samband med en sådan kartläggning bör behovet av och kraven på svenskt deltagande övervägas. Vidare bör klaras ut i vilka EG—organ som respektive departement och myndighet skall företräda Sverige samt vilken uppgifts— och ansvarsfördelning som skall råda mellan departement och förvaltningsmyndighet. I detta sammanhang bör även samverkansformer och arbetsrutiner bestämmas, däribland formerna för instruktionsgivning och återrapportering. Det ligger i sakens natur att en omprövning kan behöva ske efter en tids praktiska erfarenheter av arbetet i EG-organen och att man först då på ett mera definitivt sätt kan lägga fast formerna för samverkan.

Det är också viktigt att departementen och förvaltningsmyndigheterna finner former för de prioriteringsdiskussioner som fortlöpande måste föras kring vilka frågor som med utgångspunkt i svenska intressen måste sättas främst. För att departement och förvaltningsmyndigheter skall kunna föra en meningsfull prioriteringsdiskussion bör myndigheterna snarast kartlägga

vilka rationaliserings-och effektiviseringsmöjligheter som följer av ett EG- medlemskap. Myndigheterna bör vidare redovisa vilka verksamhetsområ- den som kan bli föremål för internationell konkurrens inom t.ex. kontroll- och tillståndsverksamheter.

Ytterligare ett led i förberedelsearbetet är att kartlägga behov av personella resurser, kompetensutveckling och organisatoriska förändringar inför EG-arbetet.

För att säkerställa att en sådan grundläggande kartläggning sker inom alla områden som kommer att beröras av ett EG-samarbete kan det vara lämpligt att regeringen ger departementen ett formellt uppdrag att, i samarbete med berörda förvaltningsmyndigheter, genomföra kartlägg— ningen. Resultatet av arbetet bör redovisas för regeringen i sådan tid att statsmakterna senast i 1994 års kompletteringsproposition kan ta ställning till vilka åtgärder i stort som skall vidtas inom den svenska statsför- valtningen för att förbereda ett EG-medlemskap.

Vi vill i detta sammanhang också understryka vikten av att Sverige redan vid ett medlemskaps början har full styrka i sin EG-organisation. Några av de nuvarande EG-ländema hade i inledningsskedet små EG- organisationer, i syfte att efter hand som man skaffat sig erfarenheter av EG-arbetet anpassa organisationen till de faktiska behoven. Erfarenheterna av sådan taktik var mycket negativa och det tog lång tid för dessa länder att ta igen vad de på grund av för svaga EG—organisationer förlorat i inledningsskedet.

För att regeringen skall få en samlad bild över det svenska delta- gandet i EG:s olika organ bör regeringen överväga en skyldighet för departement och myndigheter att löpande redovisa sitt deltagande i EG:s olika organ till dels sakansvarigt departement dels till det organ som regeringen finner lämpligt att svara för en sådan samordnad hantering av information i detta avseende.

Vid ett medlemskap kommer gemenskaperna att besluta om direktiv som förutsätter normgivning på myndighetsnivå. För att regeringen skall kunna fullgöra sitt ansvar inför gemenskaperna om en lojal anpassning av interna regler till gemenskapsrätt bör regeringens kontroll av myndigheternas föreskriftsverksamhet förstärkas.

Direktiv innehåller regelmässigt bestämmelser om nationell rapportering till kommissionen för genomförandet. För att rege- ringen skall kunna fullgöra denna rapporteringsskyldighet förordar vi att myndigheterna åläggs en skyldighet att fortlöpande till regeringen redovisa när och på vilket sätt direktiv införts i svensk rätt.

För att regeringen vid ett EG—medlemskap skall få en överblick över Sveriges deltagande i rådets beredningsorgan, konunissionens expert- kommittéer och kommittéer på verkställighetsstadiet samt i övriga EG- organ bör regeringen överväga en skyldighet för förvaltningsmyndig- heterna att löpande redovisa sitt deltagande i EG:s olika organ till sakansvarigt departement och till det organ som regeringen finner lämpligt att svara för en samordnad hantering av information i detta avseende. Till detta sistnämnda organ bör även departementen avge en motsvarande redovisning.

En tänkbar lösning när det gäller att samla EG-information är att låta det ske inom ramen för den Europainformation som Kommerskollegium i dag tillhandahåller. Kollegiet har redan byggt upp en informationsdatabas för EES-avtalet med en kortfattad beskrivning av rättsakter och vilken myndighet som svarar för införlivandet av EG:s rättsregler. På detta sätt kan man få en bild av Sveriges deltagande i EG— organisationen. Därmed underlättas arbetet med att samordna aktiviteterna. Även möjligheterna till insyn i EG- arbetet underlättas.

Det finns uppenbarligen också ett behov av att samordna insatserna och det svenska deltagandet i EG:s olika organ. Ansvaret för samordningen ligger på regeringen. Vi har inte haft i uppgift att lämna förslag till hur regeringskansliets organisation och arbetsformer skall utformas inför ett EG-medlemskap, men vi vill ändå i detta sammanhang peka på det uppen-

bara behovet att inom regeringskansliet ha ett organ med särskilt ansvar för EG-frågornas samordning.

Det behövs vidare en samordning i fråga om inhämtande av information i Bryssel. Det är inte sällan som både sakansvarigt departement och dess myndigheter i Bryssel, bl.a. vid den svenska EG-delegationen, begärt samma typ av upplysningar.

Vid ett svenskt medlemskap i EG kommer gemenskaperna att besluta om rättsregler som i dag i stor utsträckning finns inom områden där för- valtningsmyndigheterna har bemyndiganden att besluta om föreskrifter. Förvaltningsmyndigheterna kommer därför, om nuvarande bemyndiganden behålls, att ansvara för mycket av den nationella normgivning som EG- besluten kan kräva. Skäl finns att förstärka regeringens kontrollmöjligheter av myndigheternas föreskriftsverksamhet. Ramlagstiftningen har gett upphov till en på sina håll ganska svåröverskådlig myndighetsreglering. Vid ett EG-medlemskap ansvarar regeringen gentemot gemenskaperna t.ex. för att direktiv inom viss angiven tidsperiod införlivas i svensk rättsordning samt att det inte utfärdas författningar som strider mot EG:s rättsakter och EG—domstolens praxis.

Särskilda insatser måste göras för att samordna kontrollmöjlighetema av myndigheternas föreskriftsverksamhet och skapa garantier för att myndigheterna införlivat rättsakter i enlighet med EG-direktiv. Ett exempel på sådana insatser är att regeringen i förordningen (l990:986) om tekniska regler begränsat rätten för myndigheterna under regeringen att besluta tekniska regler om varor som är eller kan bli föremål för internationell handel.

Direktiv innehåller regelmässigt bestämmelser om nationell rapportering till EG-kommissionen rörande genomförandet. För att regeringen skall kunna fullgöra denna rapporteringsskyldighet förordar vi att myndigheterna åläggs en skyldighet att fortlöpande till regeringen eller till organ regeringen bestämmer redovisa när och på vilket sätt direktiv införts i svensk rätt.

Regeringen kommer vid en Europaintegration i stor utsträckning att behöva medverkan av personal från förvaltningsmyndigheterna. Detta kan, liksom en starkare styrning från regeringens sida av myndigheterna, komma att medföra påfrestningar på dagens organisationsmodell och ställa delvis andra krav på verksledningama.

Vid en Europaintegration kommer krav att ställas på förvaltnings- myndigheterna att producera beslutsunderlag med nationella konsekvensa- nalyser till regeringen i EG-frågor, ställa personal till regeringens för- fogande som experter eller företrädare för Sverige i olika EG-organ samt, inom ramen för regeringens bemyndiganden, aktivt delta i EG-samarbetet. Ett led i integrationen är vidare att nationella och internationella frågor integreras alltmer och stora delar av förvaltningsmyndighetemas verksam- het får en EG-aspekt. Detta får till följd att flertalet anställda inom myndigheterna kommer att beröras av integrationen.

För att förvaltningsmyndigheterna skall kunna svara mot dessa regeringens krav förutsätts att departementen i samarbete med sina respektive myndigheter gör upp en verksamhetsplan för myndigheternas

internationella arbete. I detta sammanhang kan det finnas skäl att se över myndigheternas arbetsorganisation och genomföra sådana förändringar som behövs för att myndigheten bäst skall kunna svara mot de uppgifter som förestår vid ett medlemskap. Inledningsvis kan det t.ex. finnas anledning att avdela särskilda resurser för att bevaka EG-frågor inom verksam- hetsornrådet, samordna en myndighets olika aktiviteter i Bryssel och bygga upp en EG-kompetens inom myndigheten. Efter en sådan kompetens- uppbyggnadsfas bör dock EG—frågoma kunna integreras i sakenhetemas löpande arbete och där hanteras som nationella frågor.

_ws': 1 stam: . ;,liåi-ö'it suit... 1513' it."-p.. .utl'u entiteten jiutu m

'"1' ltr;—ul ett 'i' Iitv Wiman. lita... :r- '132'3'1... widths 1.

järn.”?- :iii'". 11.53 1' ml.-_ my] ii ='i"" mm o '.i. ".::-in at "1161 tre tmu , 11641: Tila elin.-"att:.gywöfrqir : 531513 Filt-"31" stamträdet—nm

_t... .- .> . _ 1

||' ' '— 'h' .. I | 11 . ” " '... . 1 'I 1 'äi . .' .- 1 t. ' - ' »... #1 .7'1' .I. . '14 ' | 1

”=... ill—w.;- ." .a : r m "11:15”qu I; P :el'bili -å',.if i..: tad-Mumm—

, . 14th within '_'. _gi'."f'r."l'!li ". att......— .l.-' ilr' "Isn't "? mma.

J

' - ”'n-4 |. "Tllll- Mull mr....— iiml m.: m- trumhinnanm

5 EG-frågornas beredning

Regeringen har ytterst ansvaret för Sveriges ställningstaganden i den gemensamma berednings- och beslutsprocessen i EG och ansvarar därmed också för beredningen av frågor rörande instruktioner och förhandlingspositioner. Aven om sådana frågor formellt inte behandlas som regeringsärenden bör principerna i 7 kap. 2 5 regeringsformen vara vägledande för hur beredningen bör gå till.

Det är regeringens uppgift vid ett EG-medlemskap att forma riktlinjerna för den svenska politiken i EG:s olika organ. Regeringen har därmed ytterst också ansvaret för beredningen av frågor hur Sverige bör agera under den gemensamma berednings- och beslutsprocessen inom EG.

Oavsett om en fråga är EG-anknuten eller ej bestämmer regeringen själv hur underlaget för regeringens ståndpunkt skall tas fram. Det kan ske genom arbete i departementen eller förvaltningsmyndigheterna, i stående beredningsorgan inom regeringskansliet eller anförtros annan från departe- menten fristående uppdragstagare. Ett annat vanligt alternativ är är tillkalla en särskild kommitté eller utredare för att utreda en viss fråga.

Ur konstitutionell synpunkt är frågan om Sveriges agerande vid ett statsråds deltagande i ett rådsmöte inte ett regeringsärende. Beslutsfattandet i rådet sker i enlighet med bestämmelserna i de gemenskapsfördrag som Sverige avser att tillträda och besluten blir bindande för Sverige därför att riksdagen med stöd av regeringsformen (10 kap. 5 &) överlåtit beslutande- rätten till gemenskaperna. I sådana fall då Sveriges ståndpunkt i en EG- fråga likväl bestäms genom ett formellt beslut vid ett regerings- sammanträde kommer beredningen av frågan om hur Sverige bör agera under EG:s berednings— och beslutsprocess att omfattas av bestämmelserna i 7 kap. regeringsformen. Även vid handläggningen av sådana frågor inom EG:s kompetensområde som formellt inte utgör regeringsärenden bör prin- ciperna i 7 kap. 2 & regeringsformen vara vägledande för hur beredningen skall gå till.

Ett medlemskap i EG aktualiserar också kravet på en samordning av beredningen av de frågor som berörs av EG-samarbetet.

Den övergripande samordningen i den form den prövats i EES- arbetet har bedömts fungera väl. Man bör därför vara försiktig med att införa nya samordningsinstrument som kan bli kostnadskrävande och effektivitetshämmande.

Inom regeringskansliet bör det finnas stående beredningsorgan i någon form för EG-frågor. Det finns därutöver skäl att stärka den formella samordningen mellan departement och myndigheter i EG- frågor. Ett förslag är att i budgetprocessen ställa krav på ett för myndigheterna anpassat samrådsförfarande med krav på kontakter med dem som berörs av förslaget och en nationell konsekvensana— lys.

Ett annat förslag är att i verksförordningen föreskriva att myndig- heter skall samråda med departement, andra myndigheter och intressenter som berörs av ett ställningstagande i en EG-fråga.

Det bör vidare skapas ett forum för regelbundna möten mellan departementsledning och ledningarna för departementets förvalt- ningsmyndigheter för att underlätta samordningen av agerandet i

EG-frågor.

Ett medlemskap i EG aktualiserar också kravet på en samordnad beredning av de frågor som omfattas av EG—samarbetet. Varje förhandlares ställningstagande bör ligga i linje med den svenska övergripande strategin och vara väl förankrad på politisk nivå och hos ansvariga myndigheter och andra berörda intressenter.

Så som våra direktiv utformats behandlar vi endast samordningsbehovet mellan regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna och mellan dessa myndigheterna sinsemellan. Säkerligen kommer EG-samarbetet också att kräva vissa organisatoriska åtgärder inom regeringskansliet för att regeringen skall kunna samordna de svenska aktiviteterna i EG. Innan vi belyser samverkan mellan departement och förvaltningsmyndigheter finns skäl att nämna något om den s.k. gemensamma beredningen av regerings— ärenden.

Gemensam beredning

Alla regeringsärenden skall avgöras av regeringen som ett kollektiv. De statsråd som är närvarande vid avgörandet av ett ärende utan att anmäla skiljaktig mening blir ansvariga för beslutet. Denna ordning grundar sig på uppfattningeni vårt parlamentariska system att alla beslut av regeringen skall vara uttryck för värderingar som omfattas av regeringen i dess

helhet. Den gemensamma beredningen är ett sätt att säkerställa att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll.

De formella reglerna om gemensam beredning finns i 4 & departements- förordningen (1982: I 177; omtryckt 1991:2008). Där föreskrivs att om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden, skall det handläggas inom det departement till vilket ärendet huvudsakligen hör. Ärendet skall beredas i samråd med övriga berörda statsråd.

Departementsförordningen innehåller inte några mer detaljerade regler om i vilka fall gemensam beredning skall förekomma. Statsrådsbe- redningen skall dock alltid informeras av regeringsärenden av större vikt. Vidare kan erinras om bestämmelserna i 10 kap. 8 & regeringsformen. Där föreskrivs att chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör skall hållas underrättad när det hos annan statlig myndighet uppkommer frågor av betydelse för förhållandet till andra stater eller mellanfolklig organisation.

Som huvudregel gäller att den gemensamma beredningen skall inledas så tidigt som det praktiskt är möjligt. Samrådet måste äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande.

Behov av samordning av EG-frågornas beredning

Det departement eller den förvaltningsmyndighet som har ansvaret för en EG—fråga skall se till att andra berörda departement och förvaltnings- myndigheter ges tillfälle att komma med synpunkter i fråga om be- redningsunderlag, förhandlingsposition m.m. Kravet på en omsorgsfull beredning kan för övrigt sägas vara än viktigare i EG—frågor än annars, eftersom Sverige vid ett medlemskap knappast kan ta initiativ till, än mindre själv besluta om regeländringar inom EG:s kompetensområde. Det är därför särskilt angeläget att berörda departement, förvaltningsmyndig— heter och andra berörda verkligen bereds tillfälle att komma med syn- punkter.

Erfarenheterna från medlemsländerna visar att det ofta är i expert- kommittéema under kommissionen som de grundläggande dragen i olika förslag utarbetas. Redan på detta stadium av beslutsprocessen bör därför Sverige om möjligt ha en förankrad ståndpunkt.

EG—samarbetet och de samordningskrav det för med sig ställer också krav på ökad information myndigheterna sinsemellan om departementens och förvaltningsmyndighetemas pågående och planerade aktiviteter. Myndigheters kunskap om andra myndigheters arbetssätt och verksamhets- områden är i många fall bristfällig. Kunskap om detta är en första förutsättning för samordning. Vidare är myndigheter inom ett flertal ämnesområden beroende av hur andra myndigheter hanterar närbesläktade frågor. De är också beroende av varandra för information samt för kunskaper och erfarenheter av skilda slag. Beroendet förutses öka vid ett medlemskap då de flesta sakfrågor även får ett EG-perspektiv. Vid varje frågas behandling måste svensk policy och övergripande strategi beaktas

för att Sverige i EG skall kunna föra en samordnad politik, utifrån en genomtänkt och konsekvent uppfattning.

Den övergripande samordningen har i EES-arbetet bedömts fungera relativt väl. Man bör därför vara försiktig med att införa nya samordnings— instrument som kan bli kostnadskrävande och effektivitetshåmmande. Vi förutsätter att det inom regeringskansliet liksom nu kommer att finnas stående beredningsorgan i någon form. Likväl kan det finnas skäl att inför ett EG—samarbete stärka den formella samordningen mellan departement och myndigheter.

Ett sätt är att i budgetprocessen, där möjligheter ges till mål- och resultatstyming, ställa krav på ett för myndigheterna anpassat samrådsför- farande med berörda departement och myndigheter och en nationell konsekvensanalys.

En annan möjlighet är att i verksförordningen ta in en allmän föreskrift om skyldighet för myndigheter att samråda med andra berörda i EG- frågor.

För att underlätta departementens och myndigheternas dialog och samordningen av agerandet i EG—frågoma bör det vidare skapas ett forum för regelbundna möten mellan departementsledningen och ledningarna för departementets förvaltningsmyndigheter.

Även om det svenska kommittéväsendet i många sammanhang är ett effektivt medel för att ta fram underlag för statsmakternas beslut bedömer vi att det faktiska utrymmet för utredningsinsatser av kommittéer kommer att minska inom EG—området. Inte minst av tidsskäl kommer man att få utnyttja alternativa utredningsformer. Enligt vår bedömning kan det dock finnas behov av utrednings- insatser av kommittéer också i EG-frågor. Det kan gälla uppgiften att utarbeta underlag och förslag till svensk ståndpunkt i en fråga där Sverige vill att EG-kommissionen skall ta initiativ. Man kan också tänka sig en kommitté som referensorgan och stöd åt en svensk förhandlingsdelegation eller förhandlare i en fråga som är under behandling i EG-organen. Slutligen kan det finnas uppgifter för en kommitté i tillämpningsfasen, t.ex. när det gäller att överföra innehållet i ett EG—direktiv till nationell lagstiftning.

Det svenska kommittéväsendets konstruktion skapar i sig goda förut- sättningar för att genom utredningsinsatser finna lösningar på frågor som statsmakterna ställs inför. Vi tänker då i första hand på kommitténs funktion som ett forum för politiska överväganden med möjlighet att

politiskt förankra förslag, uppnå intressentmedverkan samt möjligheter till förhandlingar och kompromisslösningar. I hög grad bidrar också kommit- téns flexibilitet, självständighet och möjligheten att till en kommitté knyta personer med särskild sakkunskap till resultatet. Kommittévåsendet är således i väsentliga avseenden ett effektivt medel att ta fram underlag för statsmakternas beslut. I vissa fall finns det inte något tillfredsställande alternativ.

I direktiven har frågan ställts om det finns något utrymme för ut— redningsinsatser av kommittéer i det arbete som har anknytning till en svensk medverkan i EG? Vad gäller normgivningsarbetet inorn EG:s kompetensområde kan vi se ett nationellt utredningsbehov i tre faser.

Sverige kan ha ett intresse av att kommissionen utarbetar förslag med viss inriktning i en särskild fråga. För att man från svensk sida skall kunna påverka kommissionen att ta ett sådant initiativ kommer det som regel att behövas ett gediget sakunderlag som grund för Sveriges agerande. I ett sådant sammanhang kan det vara en uppgift för en kommitté att utarbeta förslag till svensk ståndpunkt i en fråga där Sverige vill att kommissionen skall ta initiativ.

Man kan också tänka sig en utredning på hemmaplan som under en förhandlingsfas, vilken kan pågå under lång tid, i rådets arbetsgrupper eller, i viktigare frågor, redan i samband med arbetet i kommissionens expertgrupper fungerar som ett referensorgan och ger stöd, t.ex. i form av utredningsinsatser, åt den svenska förhandlingsdelegationen och svenska representanter.

Slutligen kan man tänka sig uppgifter för en nationell utredning i en tillämpningsfas. Det kan t.ex. bli aktuellt i de lägen då EG:s direktiv ger medlemsländerna ett ganska vitt handlingsutrymme vad gäller den nationella regleringen. I en sådan situation kan en kommitté ha i stort sett samma funktion som i dag, med den skillnaden att EG:s direktiv ger gränserna för vad kommittén kan föreslå. Också i lägen där medlemslän- derna kan välja mellan författningsreglering och avtalsreglering kan det finnas uppgifter för en kommitté. Den kan i en sådan situation fungera både som förslagsorgan och förhandlingsorgan.

Även om det alltså kommer att finnas uppdrag för kommittéer också i ett läge där Sverige är medlem i EG bedömer vi att det faktiska utrymmet för insatser av kommittéer inom EG—ornrådet kommer att minska. Kraven på snabbhet och effektivitet kommer att öka ytterligare, liksom kraven på flexibiliteti arbetsformema. Kommittéväsendet med dess flexibilitet är en utredningsmodell, men alternativ och komplement kommer att behövas. Myndigheterna kommer sannolikt att i ökad utsträckning få bistå med utredningsinsatser. Även insatser från näringsliv och universitet kan behövas.

En traditionellt utredningskommitté kan enligt vår mening vara ett lämpligt organ t.ex. för att samla material, analysera faktaunderlag, utarbeta principlösningar samt inhämta synpunkter på en av regeringen förordad huvudlösning. Direktiven till ett sådant uppdrag bör målformule- ras och noga reglera utredningsarbetets uppläggning. Sammansättningen av kommittén får bero på frågans art, men en kommitté sammansatt av

parlamentariker, företrädare för intresseorganisationer och experter kan i vissa sådana förberedande lägen vara en lämplig lösning.

I många fall kommer det inte att bli praktiskt möjligt att låta en kommitté med parlamentariker, företrädare för intresseorganisationer och experter utarbeta en svensk ståndpunkt. När tidsramarna är snäva eller när det gäller speciella sakområden kan det vara lämpligare att tillkalla en särskild utredare eller låta några ledamöter i ett inom regeringskansliet stående beredningsorgan utarbeta ett förslag. Andra former för statlig utredningsverksamhet är att anförtro uppgiften åt en departemental arbetsgrupp eller att lägga ut ett utredningsuppdrag på den myndighet som berörs av frågan.

Metoden att låta ett stående beredningsorgan utreda vissa frågor har redan tillämpats inom en av de 30 arbetsgrupper som på tjänstemannanivå har hand om förberedelsearbetet inför medlemskapsförhandlingama, Gränskontrollgruppen. Denna interdepartementala arbetsgrupp har också karaktären av en kommitté, då den av regeringen fått direktiv att utreda hur den kontroll, statistikinhämtning och annan myndighetsutövningi fråga om varor, transporter och personer som i dag utförs vid gränsen, skall hanteras vid ett medlemskap. Gränskontrollgruppen har vidare i sin tur gett ett uppdrag till bl.a. Statskontoret att utreda vissa frågor rörande datoriserat informationsutbyte inom EG. Enligt vår mening är Gränskon— trollgruppen ett bra exempel på hur det statliga utredningsväsendet kan komma att användas vid ett medlemskap.

Vårt egna nationella lagstiftningsarbete påverkas av ett medlemskap i EG främst genom att en intemationalisering av regelsystemet framstår som än självklarare. Kommittéer och särskilda utredare bör generellt beakta EG-aspekten i sina uppdrag. Om en kommitté eller en särskild utredare ges i uppdrag att omsätta ett EG-direktiv till nationella regler, måste givetvis EG-direktivet iakttas. ] kommittéförordningen bör regeringen föreskriva att EG-aspektema skall beaktas i arbetet.

5 .4 Intresseorganisationernas roll iden svenska beredningsprocessen

Berörda intresseorganisationer bör i någon form av stående beredningsorgan få information om och beredas tillfälle att lämna synpunkter på hur Sveriges ståndpunkt skall utformas i de frågor som kommer upp i EG-arbetet.

Vi har också haft till uppgift att överväga om intresseorganisationema på samma sätt som hittills skall ges en roll i beredningssammanhang genom deltagande i den svenska beredningsprocessen i EG-samarbetet. Som redovisats i del I, avsnitt 6.2, kommer företrädare för intresseorganisatio— ner vid ett medlemskap i EG att beredas plats som ledamöter i en rad kommittéer och arbetsgrupper under kommissionen. Vidare sänder kommissionen och rådet ofta utkast till beslut på remiss till berörda intresseorganisationer. Deras synpunkter inhämtas också under hand vid direktkontakter mellan företrädare för kommissionen eller rådet och intresseorganisationema. Vidare kan intresseorganisationema liksom statsförvaltningarna finansiera tjänster för nationella experter i kommis- sionen. Det finns också inom EG skilda slag av formaliserad samverkan mellan institutionerna och intresseorganisationema. Ett sådant exempel är Ekonomiska och sociala kommittén. Som nämnts finns det också ett antal rådgivande trepartsorgan inom EG. Dessutom utövar intresseorganisatio— nerna inflytande genom lobbying och direktkontakter med beslutsfattarna via sina i Bryssel stationerade europeiska samarbetsorgan. Det är mot denna bakgrund som intresseorganisationernas roll i den nationella beredningsprocessen av EG-frågor bör övervägas.

Som tidigare konstaterats är det en förutsättning för ett framgångsrikt agerande inorn EG för Sveriges del att den svenska förhandlingspositionen är väl förankrad. Från den utgångspunkten år det en fördel om synpunkter från intresseorganisationer kan vägas in när statsmakterna tar ställning till frågor rörande Sveriges agerande i EG. Det finns också skäl att värna om den svenska traditionen att ge enskilda och företag genom deras organisa- tioner möjligheter att framföra synpunkter under beredningen inför de politiska organens ställningstaganden. Det skulle enligt vår bedömning vara olyckligt att nu, när beslutsfattandet inom EG:s kompetensområde flyttas från svenska statsorgan till EG, också reducera det demokratiska inflytande som kommer till uttryck i organisationernas möjlighet till insyn och påverkan i den svenska beredningsprocessen.

Genom att ge organisationerna tillfälle att medverka i olika stadier i beslutsprocessen kan man försäkra sig om deras särskilda expertis och sakkunskap. Ytterligare ett skäl för att låta organisationerna påverka utformningen av den svenska politiken är att man får en möjlighet att

förankra Sveriges ståndpunkt. något som i ett senare skede kan underlätta genomförandet av de politiska åtgärderna.

Även om intresseorganisationema alltså har olika vägar för direkt inflytande i EG-organisationen anser vi, av här redovisade skäl, att det vid ett medlemskap behövs ett forum av något slag där företrädare för regeringskansliet och intresseorganisationema kan föra en öppen dialog.

Erfarenheterna har visat att den organisation med arbetsgrupper och referensgrupper som skapades för EES-förhandlingama år ett lämpligt informations- och samverkansforum. Eftersom det inte är vår uppgift att lämna förslag om regeringskansliets organisation och arbetsformer vid ett EG-medlemskap begränsar vi oss till att förorda att intresseorganisatio- nerna bör beredas möjlighet att i något beredningsorgan delta i den svenska beredningsprocessen i EG-frägor.

En fråga som kommer upp i detta sammanhang är hur nära intresseor— ganisationema skall komma själva beslutsfattandet, när det gäller den svenska förhandlingspositionen i olika frågor. I EES-arbetet har vissa arbetsgrupper låtit referensgruppen sammanträda samtidigt med arbets- gruppen, medan andra gjort en klar åtskillnad mellan verksamheten i arbets- respektive referensgrupp. Det hittillsvarande arbetet i arbets- och referensgruppema är dock inte direkt jämförbart med det arbete som kommer att bedrivas under ett medlemskap. Arbetet har under EES— förhandlingarna främst bestått i analyser av och ställningstagande till ett givet regelverk medan det kommande arbetet blir av mera dynamisk karaktär och kommer att koncentreras på att utforma en svensk förhand- lingsståndpunkt i frågor om nya eller ändrade regler i form av EG- förordningar och EG—direktiv.

Hur informations- och samrådsverksamheten skall organiseras hänger samman med frågan hur långt intresseorganisationema bör medverka i beredningsprocessen. En fråga som aktualiserats är om man skulle kunna sammanföra arbets- och referensgruppema. Enligt vår mening bör hela ansvaret för de förslag till förhandlingsposition som skall utarbetas under beredningsprocessen för att sedan underställas de politiskt ansvariga för ställningstagande ligga hos tjänstemän i regeringskansli och förvaltnings— myndigheter. Vi anser att man måste ha denna rågång för att ansvars- förhållandena inte skall bli alltför diffusa. Denna på principiella över- vägande grundade ståndpunkt talar alltså för att man bibehåller den hittillsvarande uppdelningen i arbets- och referensgrupper.

Vi har under arbetets gång blivit uppmärksammade på intresseorganisa- tionernas krav på information om integrationsfrågoma. Sådan information kan kanaliseras genom de ovan nämnda beredningsorganen, som om de får bestå, bör ges resurser för att lämna och sprida information om den verksamhet som pågår inom sakområdet i EG.

5 . 5 Remissförfarande

Från regeringens sida kan det finnas ett behov av att, allteftersom beslutsprocessen fortskrider inom EG, nationellt förankra sin ståndpunkt.

Formen och tiden för den nationella beredningen får avgöras med hänsyn till frågans karaktär och EG:s tidsramar.

Vid ett svenskt medlemskap i EG kommer en del av den svenska normgivningskompetensen att flyttas över till EG:s institutioner. Här— igenom kommer bl.a. den svenska beredningen av lagstiftningsärenden att påverkas, däribland det traditionella remissförfarandet. Den svenska be— redningsprocessen kommer att vara avhängig om kommissionen remitterar förslag till Sverige under beredningsstadiet, om kommissionen offentliggör material under beredningsstadiet eller om beredningsmaterial från kommissionen kommer till allmän kännedom trots det inte är offentligt. Vi skall också konstatera att Sveriges medverkan i EG:s berednings— och beslutsprocess kommer att att falla under bestämmelserna om utrikes— sekretessen i 2 kap. 1 & sekretesslagen.

Som nämnts finns det inom EG inte någon motsvarighet till den svenska Offentlighetsprincipen. EG-organen bestämmer själva om en handling skall lämnas ut eller inte. Någon rättighet för en enskild att få ut en handling hos ett EG-organ finns alltså inte. Handlingar hos EG:s institutioner blir som regel offentliga först efter 30 år. Vidare finns i artikel 214 i Romfördraget en allmän regel om tystnadsplikt för gemenskapernas tjänstemän och medlemmarna i EG:s institutioner och kommittéer.

Hos kommissionen gäller i dag enligt praxis sekretess för bl.a. kommissionens beredningsmaterial och egna interna överläggningar. Kommissionen kan dock offentliggöra material i den utsträckning den önskar och under beredningsstadiet rådgöra med vem den vill. Kommissio- nens förslag till förordningar och direktiv blir offentliga när de överlämnas till rådet. l Europaparlamentet råder offentlighet. Såväl handlingar som överläggningar är där som regel offentliga. [ rådet gäller tystnadsplikt beträffande rådets förhandlingar om rådet inte beslutar annat. Sekretessen omfattar också de dokument som upprättas i anslutning till rådets sammanträden.

Det pågår för närvarande en omfattande debatt inom EG om allmän- hetens möjlighet till insyn i bl.a. beslutsprocessen och om en vidgad öppenhet inom gemenskaperna. Kommissionen har som ett led i den pågående diskussionen vidtagit vissa åtgärder för att förbättra insynen i dess arbete. Den skall t.ex. numera inhämta synpunkter från en bredare krets och på ett tidigare stadium av normgivningsprocessen. Vid Europeis- ka rådets möte i Edinburgh i december 1992 uttalade regeringschefema en strävan efter att öppna gemenskapernas arbete för allmän insyn.

Svenskt remissförfarande i EG:s beslutsprocess

Till skillnad från många av EG:s medlemsstater har Sverige ett formellt reglerat remissförfarande. Enligt 7 kap. 2 5 regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall vidare tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.

Eftersom våra överväganden skall göras inom ramen för gällande grundlagsbestämmelser utgår vi från att det även vid ett medlemskap föreligger en skyldighet att vid behov bereda myndigheter och organisatio- ner tillfälle att yttra sig vid beredningen av regeringsärenden. Vi har tidigare konstaterat att om Sveriges position i en EG-fråga läggs fast i ett formellt beslut vid ett regeringssammanträde, något som troligen inte blir vanligt, omfattas den svenska beredningen av frågan hur Sverige bör agera under EG:s berednings- och beslutsprocess av bestämmelsen i 7 kap. 2 & regeringsformen. Även ] de fall en EG- -fråga formellt inte är ett ärende hos regeringen har vi förordat att de principer som kommit till uttryck i regeringsformen i fråga om beredningen ändock skall vara vägledande. Hur denna externa beredningen skall gå till är en angelägenhet för regeringen.

Ett framgångsrikt europeiskt samarbete förutsätter en snabb och väl förankrad nationell beredning. Allteftersom beslutsprocessen fortskrider inom EG förutsättes en allt fastare intern berednings— och förankringspro- cess inom den nationella förvaltningen. Mot bakgrund härav anser vi att det kan finnas ett behov av att höra berörda intressenter under EG:s olika beredningsfaser.

Ett remissförfarande redan under kommissionens beredningsprocess kan ur demokratisk synvinkel vara viktigt, eftersom möjligheten att påverka är störst vid utformandet av själva förslaget. När det ligger ett formellt förslag till beslut i ministerrådet kan det vara svårt för intressenter att få gehör för synpunkter som avviker från förslaget. Hur ett remissförfarande praktiskt skall gå till när det ännu inte finns något formellt, offentligt förslag är dock beroende av bl.a. tillgång till information om den lagstiftning som planeras samt på tidsfaktorn. Även om kommissionen inte offentliggjort något beredningsmaterial är informationsflödet om pågående arbete inom kommissionen stort. Mot denna bakgrund bör regeringen, enligt vår mening, vara mycket flexibel och bestämma formerna för en eventuell remissbehandling med ledning av tillgången till berednings- underlag.

Under kommissionens beredningsprocess kan regeringen förslagsvis inhämta synpunkter på tillgängligt arbetsmaterial genom att remittera frågan till inom regeringskansliet stående beredningsorgan, lika de arbetsgrupper som varit verksamma i EES-arbetet. Till sådana departemen- tala arbetsgrupper kan referensgrupper knytas med företrädare för berörda intresseorganisationer. Ledamöter i sådana referensgrupper är i princip underkastade samma sekretessbestämmelser som de departementstjänste- män som deltar i motsvarande arbetsgrupper. Vidare finns möjligheten att bjuda in berörda intressenter till en hearing och där ge dem möjlighet att

framföra sina synpunkter. Även möjligheten att använda sig av informella direktkontakter kan utnyttjas, främst när tidsramarna är snäva.

När kommissionens förslag till rättsakter överlämnats till rådet blir förslaget offentligt. Det finns då möjlighet för regeringen att organisera ett sedvanligt skriftligt remissförfarande. Intresseorganisationer och enskilda kan då ge synpunkter på förslaget och ge till känna vad de anser bör vara den svenska ståndpunkten i förhandlingen i Bryssel.

Vad gäller ett remissförfarande under den svenska beredningsprocessens senare del, varmed åsyftas förhandlingsarbetet i rådsarbetsgruppema och i Coreper, finns det som regel krav på viss sekretess så att t.ex. egna förhandlingspositioner inte blir kända för motparter. Ett annat synsätt inom det internationella förhandlingsarbetet skulle innebära att svenska intressen inte kan drivas på bästa sätt. Vid utarbetandet av en svensk förhand- lingsposition i detta skede kan behövliga upplysningar inhämtas från sådana departementala arbetsgrupper med företrädare för berörda myndigheter och referensgrupper med företrädare för olika intressenter.

Även när det är fråga är om införlivande av EG-direktiv är det av stor vikt att berörda myndigheter hörs och organisationerna ges tillfälle att yttra sig. Formen för beredningen får avgöras i huvudsak med hänsyn till frågans karaktär.

"tät” arme -'-2..it.'.'..;'r...' it...! :?. fat."! ritual,." waists. ...—...g, bmw.-193331,» få ”W:-Ey,). .it—itf] 'T'Zt'; lå H?! (" -' ? .mtt..'rrt..l .: - "tal.?i'ta' .t... ' gevär—w.!" in;-. sig; på.?wnum'r 'ta... im: ' ". '.?»s'E äntt'i'», v j;»...t' . :: '.;ä'ni' igår, ';';. a.m.-..::».- '

. watt får! eg:; tittat—: ”? them.-ma små 3.333??? N...,. tight ., rf' ill.-1955"

.z-fl 'if-"E' fi.: en?» ligi- lr. 'f'tlri _e—rl?

|. +. . .

6 Svensk representation i EG-organen

Sverige skall medverka i ett stort antal EG-organ på olika nivåer i organisationen. Det gäller dels kommissionens expertkommittéer, som utarbetar kommissionens förslag till rådet, dels de arbets- grupper under rådet som förbereder rådets beslut, dels de kom- mittéer under konunissionen som har uppgifter på verkställig— hetsstadiet.

Ansvaret för svenskt deltagande i EG-organen bör ligga på respektive fackdepartement.

Den svenska representationen i expertkommittéema bör före- trädesvis bestå av tjänstemän från departement eller berörda myn- digheter. I dessa organ kommer Sverige i stor utsträckning sannolikt att representeras av tjänstemän från de centrala förvaltningsmyndig- heterna.

I arbetsgrupperna under rådet bör Sverige företrädas av tjänste- män vid den svenska ständiga representationen, specialattachéer eller av företrädare från berört fackdepartement. Dessa bör vid behov biträdas av experter från myndigheterna eller från andra områden inom samhällslivet.

l kommissionens kommittéer på verkställighetsstadiet bör Sverige företrädas av tjänstemän från departementet eller berörda för- valtningsmyndigheter.

Vid ett svenskt medlemskap i EG kommer det att ställas krav på svensk representation i ett stort antal EG-organ. Integrationen kommer att leda till krav på ökade och delvis förändrade utrednings—, berednings— och för- handlingsinsatser från regeringskansliets och förvaltningsmyndighetemas sida. Bland annat kommer Sverige att inbjudas till deltagande i ett stort antal kommittéer och arbetsgrupper i EG-organisationen. Eftersom Sverige har ett litet regeringskansli kommer man att i integrationsarbetet i stor utsträckning behöva medverkan av personal från förvaltningsmyndig- heterna. Ett svenskt deltagande i EG-arbetet måste därför i hög grad byggas på en nära samverkan mellan regeringen och de centrala för- valtningsmyndighetema.

Detta gäller även i förhållande till Riksbanken som, utan att vara underställd regeringen, har ett antal näraliggande och delvis överlappande uppgifter. Genom Riksbankens medverkan i EG—ländemas central- bankssamarbete uppstår parallella kontakttillfällen som är av värde för de svenska möjligheterna att utöva inflytande i EG-arbetet.

Även vid ett medlemskap kommer förvaltningsmyndigheterna, liksom hittills i EES-arbetet, att medverka i regeringens arbete genom att tillhandahålla olika former av underlag för regeringens ställningstagande. Därutöver kommer tjänstemän från dessa myndigheter att delta som svenska representanter och experter eller som företrädare för Sverige i EG:s organ.

Ansvaret för svenskt deltagande i EG-organen bör ligga på fack- departementet

Sakansvarigt departement bör, i överensstämmelse med den engelska modellen med "leading department", ansvara för svensk medverkan i kommissionens expertkommittéer och för att dessa experter erhåller lämpliga riktlinjer för sitt agerande. Vidare bör det åligga departementet att följa upp experternas medverkan och vidarebefordra information till andra berörda departement och myndigheter.

Sakansvarigt departement bör även ansvara för att Sveriges ombud och experter i rådets arbetsgrupper erhåller instruktioner och för att tjänstemän vid den svenska representationen i Bryssel erhåller det expertbiträde den behöver.

I det följande redovisar vi synpunkter på hur Sverige kan vara representerat i beredningsprocessens olika faser.

Vi har redan inledningsvis framhållit att möjligheten för ett litet land som Sverige att utöva inflytande i EG:s beslutsorgan är att i ett så tidigt skede av beslutsprocessen som möjligt söka ta till vara svenska intressen och samverka med andra medlemsstater i informella förhandlingar för att nå den för Sverige bästa lösningen. Härav följer att man måste tillmäta kommissionens arbete med förslag till rådsbeslut särskilt stor vikt. Genom att låta experter från medlemsländerna genom medverkan i expert- kommittéema delta i utformningen av ett förslag uppmärksammas kommissionen på nationella särintressen och problem. Kommissionen får också en uppfattning om medlemsländernas politiska vilja i frågan. Utfallet av beredningen i en sådan expertkommitté beror inte i första hand av ett lands röstetal utan snarare av kunskap, information, aktiv opinions- påverkan samt förmåga att förhandla och bygga koalitioner. Många hävdar att arbetet i expertkommittéema är lika viktigt som det förhandlingsarbete som sker i anslutning till EG:s ministerråd, eftersom det är i expen- kommittéema som förslagen tar form. När ett förslag strider mot ett lands

intresse kan landets expert i kommittén ge signaler till EG-kommissionen om att landet inte kommer att rösta för förslaget i ministerrådet.

Kommissionen inbjuder experter från varje medlemsland att delta i beredningen av ett förslag i en expertkommitté. Det är av stor vikt att regeringen utnyttjar möjligheten att lämna förslag på experter som skall representera Sverige i kommissionens expertkommittéer. Inbjudan sänds i regel till medlemsländernas ständiga representationer i Bryssel. I linje med vårt förslag att fackdepartementen skall ansvara för Sveriges deltagande i EG-organen bör kommissionens inbjudan vidarebefordras till sakansvarigt departement.

Utländska erfarenheter visar att det i praktiken är det sakansvariga departementet som bestämmer hur och i vilken form staten skall represen- teras. I det inledande arbetet i expertkommittéema brukar t.ex. Danmark representeras av företrädare från både berört ministerium och styrelse/ direktorat för att utröna om frågan kan ha politisk betydelse. I de fall frågan är av rent teknisk natur (uppskattningsvis 90 procent av fallen) representeras Danmark fortsättningsvis av en företrädare från berört direktorat. Inom de danska ministeriema har det under åren utvecklats en naturlig arbetsfördelning mellan ministeriema och direktoraten/styrelsema. Lantbruksministeriet har t.ex. angett i vilka kommittéer som direktoraten och styrelserna svarar för den danska medverkan och i vilka som ministeriet också finns representerat. Från dansk sida framhåller man att frågan om hur Danmark skall representeras ger sig naturligt beroende på frågans karaktär. Representationen avgörs i ett nära samråd mellan dem som ansvarar för sakområdet i ministeriet och direktoratet. I Storbritannien handlägger varje ministerium självständigt allt förhandlingsarbete i kommissionens expertkommittéer. Eftersom ministeriema anser att arbetet i expertkommittéema är lika viktigt som det i arbetsgrupperna under rådet är det sällsynt att de låter tjänstemän från förvaltningsmyndigheter på egen hand arbeta i expertkommittéer. Det sker som regel bara när det gäller renodlat tekniska frågor. Däremot är det vanligt att representanter från ministeriema biträds av experter från förvaltningsmyndigheter.

Som erfarenheterna från ett antal EG-länder visar kan några preciserade regler för representationen, gällande över hela fältet, inte ges. Vilka som skall representera Sverige blir beroende av de frågor som behandlas. Vår bedömning när det gäller svensk representation i expertkommittéema är att Sverige bör representeras av tjänstemän från fackdepartementet eller berörd förvaltningsmyndighet. Det kommer med hänsyn till ärende— mängden att bli nödvändigt att i stor utsträckning anlita tjänstemän från förvaltningsmyndigheterna.

För att möjliggöra en reell påverkan och uppföljning av expertkommitté— emas arbete bör ansvaret för svensk medverkan i expertkommittéema ligga på respektive fackdepartement. Riksbanken bör ställa expertis till förfogande när centralbanksaspekter är väsentliga för den aktuella sakfrågan.

Det finns tre olika slag av kommittéer engagerade i kommissionens verkställandeupp gifter; rådgivandekommittéer, förvaltningskommittéeroch föreskrivande kommittéer. Det finns också blandade kommittér, t.ex. en rådgivande kommitté som också fullgör förvaltande eller föreskrivande uppgifter, vilket beror på att det i ett direktiv kan finnas verkställighets- åtgärder av olika slag. Vi har i del I, avsnitt 10.3, närmare redogjort för de olika förfarandena och kommittéerna.

I samtliga tre förfarande skall kommissionen lägga fram sitt förslag till rättsakter för en tjänstemannakommitté bestående av företrädare för med— lemsländerna. Ordförande är en företrädare för kommissionen.

Också i fråga om dessa kommittéer på verkställighetsstadiet är det kommissionen som genom medlemslandets ständiga representation inbjuder företrädare, oftast två, för varje EG—land.

Av våra utländska studier kan vi dra slutsatsen att medlemsländerna i dessa särskilda kommittéer huvudsakligen företräds av tjänstemän från fackdepanementet och att ansvaret för deltagandet ligger på respektive departement. Arbetet i kommittéerna är närmast att likna med arbetet i rådets olika beredningsorgan. Enligt vår bedömning bör Sverige därför företrädas av antingen en tjänsteman från departementet som vid behov biträds av myndighetsexpert, eller av en tjänsteman från en förvaltnings- myndighet. Även i detta arbete kan deltagande av expert från Riksbanken aktualiseras.

Vi vill i detta sammanhang också nämna något om de svenska tjänstemän som vid ett medlemskap i EG kommer att rekryteras för tjänstgöring vid kommissionen och vid andra institutioner inom EG. Hur många det kan bli fråga om vet vi inte med bestämdhet i dag men en siffra om cirka 1000 har nämnts.

Vi bedömer det som viktigt för ett medlemsland att ha personer med gedigna erfarenheter av samhälls- och näringsliv i det egna landet anställda i EG:s olika institutioner. I många organ kan tjänstemännens nationalitet faktiskt påverka hur ett ärende handläggs, samtidigt som informationsut- bytet underlättas av personliga och direkta kontakter mellan landsmän.

Svenskar med god kännedom om svenskt samhällssystem och svenska intressen kan genom sin anställning i kommissionen få betydelse för möjligheterna att främja svenska intressen. Även om dessa tjänstemän inte skall representera Sverige, vill vi framhålla vikten av att Sverige i inledningsskedet kraftigt verkar för att den svenska ingångskvoten fylls med personer som är väl förtrogna med svensk offentlig förvaltning och svenskt samhälls- och näringsliv.

Förutom de svenskar som anställs inom kommissionen för att göra sin yrkeskarriär som funktionärer inom institutionen kommer svenska

statstjänstemän och anställda i organisationer och företag att som nationella experter arbeta under kortare perioder inom kommissionen. Anställnings- tiden är sex månader till tre år och i normalfallet med oförändrad anställning i hemlandet.

Vissa medlemsländer lägger stor vikt vid att få in nationella experter vid de generaldirektorat som handlägger för landet viktiga sakfrågor eller i generaldirektorat där det pågår för landet viktiga lagstiftningsarbeten.

Den svenska statsförvaltningen bör också i god tid före ett svenskt medlemskap överväga i vilka generaldirektorat man bör sträva efter att få in nationella experter. Det bör vidare ske en samordning av statsför- valtningens insatser för att svenska tjänstemän skall antas som nationella experter vid kommissionen.

6.5. Arbetet i rådet

Coreper och SJK

Rådets beredningsorgan är Coreper och dess arbetsgrupper. Coreper skall förbereda rådets arbete genom att söka åstadkomma samförståndslösningar och utarbeta texter. Arbetet är framför allt inriktat på politiska lösningar och det är fråga om faktiska förhandlingar. Med hjälp av ett hundratal arbetsgrupper går Coreper igenom kommissionens förslag till rådsbeslut och jämkar samman medlemsländernas ståndpunkter.

Den svenska representationen i Coreper är given. Sverige skall i Coreper l företrädas av ställföreträdaren för chefen för den svenska ständiga representationenen och i Coreper 2 av chefen för den ständiga representationen. Vid behov bör dessa få expertbiträde av departement eller förvaltningsmyndighet.

Sverige bör i Särskilda jordbrukskommittén (SJK) företrädas av specialattachén för jordbruksfrågor.

Vår ständiga representation vid EG bör ansvara för att Sverige är företrätt i Coreper och SJK.

Arbetsgrupperna

Rådets arbetsgrupper kan, beroende på frågans karaktär, vara ständiga eller av ad hoc—karaktär. Arbetsgruppemas uppgift är att förbereda rådsbe- sluten sakligt, juridiskt och politiskt samt att klarlägga förutsättningarna för beslut. Under ett ärendes behandling i en arbetsgrupp är EG:s med- lemsstater företrädda av tjänstemän från respektive lands ständiga representation eller företrädare för sakansvarigt departement. Inte sällan är det samma personer som medverkat i kommissionens expertkommittéer som därefter i arbetsgruppen företräder landet.

Utgångspunkten för våra överväganden är att arbetet i arbetsgrupperna närmast är att likna vid förhandlingar. Enligt vår bedömning bör Sverige i arbetsgrupperna företrädas av tjänstemän vid den ständiga representatio-

nen, av specialattachéer eller av tjänstemän från departementet. Dessa bör vid behov biträdas av experter från förvaltningsmyndigheter eller från andra områden av samhällslivet. Sverige bör också i särskilda frågor kunna företrädas av tjänstemän från förvaltningsmyndigheter. Riksbanken bör ställa experter till förfogande i frågor som har anknytning till centralbankernas verksamhet.

Har arbetsgruppen inte eliminerat alla meningsskiljaktigheteri t.ex. ett direktivförslag övertar attachéema den fortsatta behandlingen av förslaget. Det är då huvudsakligen fråga om politiska överväganden. I denna beredningsfas är den svenska representationen given.

6 . 6 EG-domstolen

EG-domstolen fyller en mycket väsentlig funktion inom gemenskaperna. Domstolen ansvarar för den rättsliga kontrollen av hur EG-institutionerna utövar sina befogenheter och prövar mål mot medlemsstaterna om överträdelser eller försumrnelser vad gäller de gemenskapsrättsliga förpliktelsema. Vidare är domstolen rättsskapande genom att den är uttolkare av innebörden av gemenskapsrätten och därmed lägger fast det närmare innehållet i EG-rätten. Domstolen har ansvar för att gemenskaps- rätten tolkas och tillämpas' enhetligt av institutionerna och medlemsstater- na.

När en nationell domstol har begärt ett tolkningsbesked av EG- domstolen skall medlemstatemas regeringar, kommissionen och ibland även rådet underrättas. Dessa har rätt att inom en viss tid komma in med yttranden. Vidare finns det möjlighet för medlemsstaterna och kommissio- nen att intervenera i tvister inför EG-domstolen och Första instansrätten. Genom de nämnda förfarandena ges möjlighet att påverka EG-domstolens utslag och därigenom rättsutvecklingen.

En medlemstat som är part i mål EG-domstolen eller Första instans— rätten skall företrädas av ett ombud som utses för varje ärende. Ombudet får biträdas av en rådgivare eller en advokat som är behörig att uppträda inför domstol hos någon av medlemstatema.

Som framgår ovan har EG-domstolens ställningstaganden mycket stor betydelse för EG-rättens utveckling. Därför anser vi det vara angeläget att Sverige, framför allt i ärenden av principiell vikt eller annars stor betydelse, genom yttranden till EG-domstolen och, när så bedöms lämpligt, genom intervention tar tillvara möjligheterna att påverka rättsutvecklingen inom gemenskaperna. Även i dessa sammanhang kan det komma att behövas medverkan av förvaltningsmyndigheterna bl.a. när det gäller utformningen av yttranden till EG-domstolen.

Det är alltså av väsentlig betydelse att fortlöpande bevaka vilka frågor som är under behandling i EG-domstolen. Ansvaret för denna bevakning bör i första hand ligga på respektive fackdepartement men det ligger i sakens natur att Justitiedepartementet här har ett särskilt ansvar, bl.a. när

det gäller riktlinjer för och samordning av Sveriges agerande i EG- domstolen.

7 Förordnanden, instruktioner och återrapportering

Frågan vem som skall svara för förordnanden av och instruktion till företrädare för regeringen i den gemensamma berednings- och beslutsprocessen i EG bör närmare övervägas av den arbetsgrupp, REKO, som för närvarande är sysselsatt med frågor rörande regeringskansliets organisation. Vi redovisar dock vissa synpunkter på dessa frågor, baserade på erfarenheter i ett antal EG-länder.

Förordnanden av ombud och experter i rådsarbetsgrupper bör, efter bemyndigande av regeringen, meddelas av det sakansvariga departementet.

Ansvarsområde och arbetsuppgifter för tjänstemän och specialattachéer vid den svenska ständiga representationen bör i sina huvuddrag framgå av arbetsordning eller befattningsbeskrivningar vid representationen. För— ordnanden för en tjänsteman i departement eller förvaltningsmyndighet att som ombud företräda Sverige vid förhandlingar eller som expert biträda en förhandlingsdelegation bör antingen kunna ske genom ett generellt för- ordnande inom ett visst sakområde. eller förordnande att delta i en bestämd rådsarbetsgrupp. Ett förordnande bör naturligtvis också kunna begränsas till ett visst förhandlingstillfälle eller viss fråga. För experterna från förvaltningsmyndigheterna är det i ett inledningsskede viktigt att betona att det är Sverige/regeringen som experten representerar, inte anställnings- myndigheten.

Beträffande förordnande av ombud att företräda Sverige inför EG- domstolen och Första instansrätten föreskriver EG-rätten att ombud skall utses för varje särskilt ärende.

I dag fattas beslut om vem som skall företräda Sverige i mellanstatliga förhandlingar av Utrikesdepartementet i enlighet med den arbetsordning som gäller för departementet. Frågan vilken ordning som skall gälla vid ett medlemskap i EG bör övervägas i samband med översynen av regeringskansliets organisation. Enligt vår mening skulle det dock vara

lämpligt att regeringen bemyndigade respektive fackdepartement att meddela sådana förordnanden.

I vart fall under ett inledningsskede bör personliga förordnanden meddelas för förhandlingsdelegatema (ombud och experter) i Bryssel. När man fått viss erfarenhet av arbetet i EG-organen kan det vara lämpligt och praktiskt att pröva möjligheten att ge förordnandena en mera generell karaktär, t.ex. att gälla arbetet i en viss arbetsgrupp.

Regeringen/departementen disponerar inte utan vidare över enskilda tjänstemän i förvaltningsmyndigheterna för sådana förordnanden. Det förutsätts samtycke från verksledningen. En annan möjlighet är att genom en generell bestämmelse, t.ex. i verksförordningen, ålägga förvaltnings- myndighetema skyldighet att ställa personal till förfogande för medverkan i EG-arbetet.

De personer som kommer att delta som svenska experter i kommis- sionens expertkommittéer får sina uppdrag av kommissionen. Något för- ordnande frän svensk sida är inte aktuellt.

Instruktion bör som regel lämnas i alla ärenden som behandlas i EG-organen.

Instruktionen bör utarbetas av sakansvarigt departement efter gemensam beredning med andra berörda departement och för- valtningsmyndigheter och med det departement som har ansvaret för samordningen för regeringens agerande i EG.

Skriftliga instruktioner bör ges till Sveriges företrädare i Coreper, SJK, rådets arbetsgrupper och de kommittéer under kommissionen som har uppgifter på verkställighetsstadiet. Om muntliga instruktio- ner måste ges, av t.ex. tidsskäl, skall sådana instruktioner bekräftas skriftligen.

Kopia av instruktionen bör tillställas Utrikesdepartementet, den ständiga representationen i Bryssel och det organ som har ansvaret för Sveriges agerande i EG.

Vid ett EG-medlemskap kommer Sverige att delta i ett stort antal för- handlingar i EG:s olika organ. Det är regeringens uppgift att ange riktlinjerna för den svenska politiken i EG och därmed för det svenska agerandet i olika kommittéer, arbetsgrupper och förhandlingsorgan. Förhandlingarna är ur konstitutionell synvinkel att anse som faktiskt handlande från regeringens sida. Enligt regeringsformen är det regeringen som företräder Sverige i mellanfolkliga organisationer. I de fall för- handlingarna syftar till ett för Sverige bindande beslut måste de in—

ternationella förhandlingarna närmast jämföras med den beredningsprocess som föregår ett regeringsbeslut.

Det är mot denna bakgrund man skall se instruktionsgivningen till den som företräder Sverige i EG:s olika organ. Instruktionerna är inte att betrakta som regeringens direktiv utan som riktlinjer från det ansvariga statsrådet eller departementet för att uppnå det önskade resultatet.

Det kännetecknande för den konstitutionella situationen i dag är att det krävs ett regeringsbeslut för undertecknande av ett avtal och att det i förekommande fall skall inhämtas ett godkännande från riksdagen. Därefter kan regeringen besluta om ratifikation av avtalet. Ett internatio- nellt avtal blir bindande för Sverige först när det ratificerats eller, om ratifikation inte krävs, när det undertecknats. Om det krävs lagstiftning för att fullgöra åtagandena i avtalet sker det genom inkorporering eller transformering av avtalets regler. Detta kommer emellertid inte att gälla vid ett svenskt medlemskap i EG. Beslut som fattas av EG kommer att bli bindande för Sverige utan särskilda nationella beslut och de normer som beslutas av EG—organen skall i stor utsträckning tillämpas av svenska domstolar och myndigheter utan att några särskilda nationella föreskrifter utfärdas.

Arbetet inom departement och förvaltningsmyndigheter med att bereda ärenden inom EG:s kompetensområde kommer i huvudsak att ägnas är frågor om hur Sverige bör agera under den gemensamma berednings- och beslutsprocessen inom EG. Instruktioner och riktlinjer kommer dagligen att lämnas till tjänstemän som i en eller annan funktion företräder Sverige i EG:s arbetsgrupper och kommittéer.

Kommissionens expertgrupper

Vi kan av våra utländska studier dra slutsatsen att medlemsländerna lämnar instruktioner till sina experter i kommissionens expertkommittéer, även om experterna där inte formellt är att anse som företrädare för respektive land. Sakansvarigt departement bör ansvara för riktlinjerna för experterna inom sitt område.

Underhandskontakter

När kommissionen i sin förankringsprocess av förslag till beslut tar underhandskontakt med någon tjänsteman inom statsförvaltningen bör denne anmäla frågan till sakansvarigt departement, som bör ansvara för eventuella instruktioner till tjänstemannen.

Kommittéer på verkställighetsstadiet

Kommittéema på verkställighetsstadiet tillmäts stor betydelse för beredning och utveckling av EG:s sekundärlagstiftning, se del I avsnitt 10.3. Arbetet i dessa kommittéer är därför närmast att likna vid arbetet i arbetsgrupperna under rådet. Instruktioner till svenska företrädare bör utarbetas av sakansvarigt departement efter gemensam beredning med andra berörda

departement och förvaltningsmyndigheter, andra som berörs av frågan samt med det organ som har ansvaret för samordningen av Sveriges agerande i EG.

Kopia av instruktionen bör tillställas Utrikesdepartementet, den svenska ständiga representationen i Bryssel och det organ inom regeringskansliet som har samordningsansvaret för regeringens agerande i EG.

Coreper och SJK

En instruktion bör som regel lämnas i alla ärenden som behandlas i Coreper eller motsvarande organ på jordbruksområdet, Särskilda jord- brukskommittén, SJK. Undantag bör kunna göras för vissa A-punkter av formell karaktär, såsom remisser till parlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén, ackreditering av ambassadörer och personalärenden.

Instruktionen bör utarbetas av sakansvari gt departement efter gemensam beredning med andra berörda departement och förvaltningsmyndigheter, andra som berörs av frågan samt med det organ som har ansvaret för samordningen av Sveriges agerande i EG.

Kopia av instruktionen bör tillställas Utrikesdepartementet och den svenska ständiga representationen i Bryssel för att möjliggöra för dem att överblicka pågående arbete. Vidare bör instruktionen tillställas det organ inom regeringskansliet som har ansvaret för samordningen av regeringens agerande i EG.

Rådets arbetsgrupper

Instruktioner till svenska företrädare i arbetsgrupperna under rådet bör utarbetas av sakansvarigt departement efter gemensam beredning med andra berörda departement och förvaltningsmyndigheter och andra som berörs av frågan samt med det organ som har ansvaret för samordningen av regeringens agerande i EG.

Kopia av instruktionen bör tillställas Utrikesdepartementet, den ständiga representationen i Bryssel och det organ som har ansvaret för samord- ningen av Sveriges agerande i EG.

EG-domstolen och Första instansrätten

Instruktion till Sveriges ombud inför EG-domstolen och Första instans- rätten bör utarbetas av sakansvari gt departement efter gemensam beredning med Justitiedepartementet och andra berörda departement samt för- valtningsmyndigheter och andra som berörs av frågan samt med det organ som har ansvaret för samordningen av Sveriges agerande i EG.

Kopia av instruktion bör tillställas Utrikesdepartementet, J ustitiedeparte— mentet, den ständiga representationen i Bryssel och det organ som har ansvaret för samordningen av Sveriges agerande i EG.

7.2.1. Instruktionernas utformning

Svenska ombud och representanter bör åläggas en strikt åter-

rapporteringsskyldighet.

Instruktioner bör vara så avfattade att mottagaren skall kunna förstå dem utan att söka vidare upplysningar i tidigare instruktioner. De skall så klart som möjligt ange Sveriges ståndpunkt och delegatens förhandlingsutrym- me.

Förhandlingamas gång under ett ärendes behandling i de olika EG- organen kan föranleda ett nytt svenskt ställningstagande och en ny instruktion. Det är därför av stor vikt att det sker en ständig dialog mellan de svenska representanterna och företrädarna i EG-organen och sakansva- rigt departement.

Sveriges företrädare i Coreper, SJK, rådets arbetsgrupper och i de särskilda kommittéer som skall höras när kommissionen utövar delegerad beslutanderätt bör få skriftliga instruktioner. ] de fall muntliga instruktio- ner ges, t.ex. av tidsskäl, bör dessa alltid bekräftas skriftligen.

Våra studier har visat att medlemsländerna fäster mycket stor vikt vid förhandlarens återrapportering till respektive medlemslands regering. Den danske företrädare för Danmarks ständiga representation som deltar i ett möte i en rådsarbetsgrupp har till uppgift att till den danska regeringen sända ett koncentrerat och överskådligt referat av mötets förlopp med en klart angivande av de punkter som kan ge anledning till en ändrad instruktion framöver. Rapporten skall vara skriven på ett sådant sätt att den omedelbart kan ingå i den inhemska beredningsprocessen. Referatet, som oftast sänds med telex, skall helst avsändas mötesdagen, om inget annat avtalats med Utrikesdepartementet. När det gäller de brittiska delegaterna skall de i omedelbar anslutning till en förhandling i minister— rådet eller i en arbetsgrupp rapportera hem per telefon. Därefter skall delegaten samma dag skicka hem en kortare skriftlig sammanfattning. Sker förhandlingen på kvällen skall en rapport sändas senast kl. 9.00 dagen därpå. För hemmaintressenterna uppges det vara av stor betydelse att få en snabb och övergripande sammanfattning från förhandlingsarbetet för att man så snart som möjligt skall kunna ta ställning till frågor om eventuella ändringar i förhandlingspositioner och instruktioner.

De internationella erfarenheterna talar för att även Sverige bör ålägga sina förhandlare och representanter i Coreper, SJK och rådsarbets- gruppema samt de kommittéer under kommissionen som har uppgifter i verkställighetsstadiet en strikt, skriftlig återrapporteringsskyldighet. I de fall en företrädare för den ständiga representationen deltar i förhandlings- delegationen bör denne ansvara för återrapporteringen till sakansvarigt departement via Utrikesdepartementet. I andra fall bör den förordnade förhandlaren ansvara för återrapporteringen till Stockholm och till den ständiga representationen.

1:53. ll fälktthl

mmm). Mtwara

&; ha in" 'lttfintlun

!5 DEPARTEM ENrET

Utdrag .

PROTOKOLL vid regeringssammanträde 1992-01-23 92-287

Tillkalhnde av en sir-skild utredare med uppgift att utreda vissa frågor om den svenska statsförvaltningens mverkan med regeringen vid ett svenskt

EG—medlamkap m.m.

Regeringar bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om Statsrätt och förvaltningsrätt

— att tillkalla en särskild utredare med uppgift att - som närmare anger i bifogade promemoria - inom regeringskansliet utreda vissa frågor om den svenska

statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett svenskt [3.6-medlemskap

m.m.,

- att besluta om ledamöter i en till utredaren knutar referensgrupp,

— att besluta om experter, sekreterare och annat biträde till utredaren.

Uppdraget skall vara slutfört före utgången av år 1992.

Ersättning till utredarar och övriga personer bestäms i särskild ordning.

Kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

__________________———————— '|—

r—n— n.— ra-u—r n- ina-tull common 32734 "Wp-_a INNSW sum

Utdrag till

Statsrådsberedningen samtliga departement Kommerskollegium Statskontoret Riksrevisionsverket Statens arbetsgivarverk

Statens institut för personalutveckling ADM/Ju

L 6/Iu Reg/Ju tyrks 1 tjänsten &

PM omdmnmkammnedvuianvideananhm- medla—ap- mmm

LW

Svuiceummdemmenmnnanmounommupidew rumpan-(so). Vidataidantmedlemahpblirdawwm medminförnhdagmfamdarpolidkmahumww iEGsolihagan.DarmquinhnintemumsdndgmmmW memmmwmnm Wmmmmmwmuiwodm panna].

Wwwmmmwmuimm Mmmmwummmmwmh delumyndigheu-iLaeuförhndlingnkedeMMhm—lbim mmmummuiwwmmwm mammvpruawmwm.awm iouhegashpa-La.mbUeMeoehW-wi mmmmwmmnmmmimm dubbelställning.

mmuwmnummmoamm mrnuglllandegnrndhgåedmmeln.

Enuuedarebörtillkalhsföranuuedahurdmrvmahmlmimmda WWMvtakauhmvuhvideumaktBG—M.

W

UppgiftmanföreuidaSvaigeimellanfolkligarelanonerankommcmligt www.kkmmmmligtlhpöimdn oehdetlroekdrega'ingmmenligtwkap. Hmmm århgtmhpjiurmojbghetanmuimwmymmw

VidenmahmedlamkapiBGblirdamemmm % famtihlinyu'ln fördusvunhpdrtrkm" iBGaiDlmlllMEf' . Mne-annanbmwnhnimmumuumm inryaaldkatillandramyndigheudla'orpn.

Mmmmimwmm-vw WMMmutjhnn-nhamviawum MWMM.NWMidno&wm WWWWMMmmim.

lmmramfördelvreguiminmvahnmedwwm' R&W-Militar molluen aktiv undvek-n frin olik-W myndigmmbehövuiBG-prm. Bl.a.knrnrnerknvmdnnpl ddupMeideaSWhmmimehmnialh—nam MmedrälhmBGaWDaWö-nwmm Wmnmmwwauua Wimmmvmuommnm mim-WWWW.

EdwiEGhndnsanfan-uewnw.m=awjm medverkar MVM arma till Min. man virhr en MWmideuimm-nwm pl de Mond]; diktamen. Aum bellman—u fatal!

förutsätts en allt fastare intern förankrings- och beredningsprocess inom den nationella förvaltningar.

&famhaamhånEGsmedlemdåndavisarandaiEG-mmtegårangfm mmmummmum-mnmnmouukbmbmmmpam WMinomreguingskanslietmnxllanregaingmoch mmm

Darmskaförvalmingmoddlmkaraktariuuavatlimregamahnalimh förvalmingamyndighetersomoftauaditimdltharbmhtbeakrimmfdn mWodrhgdmmpningknmmadumindpidltunryekiuhp. 76m'ingxformen. Under lWlnrdrrckbaoningmalltmalagupå wmammumwmuummm ivarjefallutanmrdetomrldesomomfatrasavll kap.75,lyderunder wallin-65)-

Enannansaksomlrtypiskfördarsvaukamodelknlranmanlnrkommitungt i vaksamheten ligga i betydande utsträckning pl regional och lokal nivå. Besluunduinharihöggndhgaplädanaorunidllamrrlregerimodr omtralamyndigheu.

lnaaavBG-landanadllimparnnnandnförvalminplmliamoddlaJLa. Danmark Enn: ai statsförvaltning där regaingur häller samman de olika förvalmingmivåammedministaiaoehdirworummetiunge dump—summockäprindpaomminim.

228 Bilaga A SOU 1993:80 Lamm:

Daruuedningsombdrövergörasbörutförasavensänkilduuedare.Uppgiftm Rkuuedarenkanammnfanningsvisdguvuaananalyxnbmregaingenoch MWMMMvaerhiBG-inmnm.netlr mella'tidinteuuehrmuppg'hanumnafönhgduhwreguinuhnalku WadlubeuformaakaumutformdeinmreuBG-medhnahp.

Enviktigfrmiuuedningmlrhtnarbeetmedmfrhregamädadlh WmuWWMWWMsz nynyrunetfunguaremhivuhnhmdnvuvidueochliatBG-parpeknv.

En—viktigddutgdrfruaomdelagandetavmyndigheumlpedahm m.a.iubeumamrumocuaiuwpoaukuvnimmi www.mmavawmww MimathiMMMMiW ”WWW,”:hmdewmynålb—NMM Miamarmyndiglumidihw-La.mbue förundIareoeh rinnilllnrpre-knnmuiknnmktmd inna-ämm Mhbbdlbnhmmiumuningimtmmmdki W

Uuedaruibbrövuvlpominummiadonunaplmdnmhinilh shugecenrolliamnnnhngetgmomdeltapndeirqerinphmlieubaed- ningsproces.

DalroekalviktigtanprMavilkaprindpambörulhmrdQWeimr . l' . . _

ÄvuromSvuigemnlmnoiviaa-avaeurdmakiljan'gfrhdenenavm: nredlemallnda.lrdetavvihananndelavdeammimfrin

dessalanda'ssanaubednva sin arbetemedan föråndmdenoffenthga sektorn samtanorgaruseraocb bedrivasmverksamhet som BG-medlemmar. Betydelse— MhafarmhewtordekimnamhamtasfrånmradEG-unda.dinbland DanmartMmocksaLa.Östanke.somhksomSverigestårinmreUmed-

lernskap.börmadaas.

Uuedarmbörlvmrmdaadetsvmshknmmiuevhmdetsfmkrionvidm integruimm.

Daim-departernmmhandelnvdelning har linda-rökrummet: EEG-under baluuprocersmiBryssel.Demmwrutredarmtadelav.

Idetakmeuasammanhangetirdetnanniigtmtnnyujadeufarmheum vunnitsavdenamråds-oehuuedningsorganiaatimsomlrlmwudaupp

Regabgenbanyndigadedarl6jmuanl992chefmförutbwu andllkalharknmnnneföranförbaedagenomfönnrhtavarnymyndigheu- strukmrpåbögsknle-och fonkningsourrlda. mr mmmmmme hörablaanbvavigahtnamrbetetmedmiumildnings-oehfonhnw bordeknadinaasinomdenmyndigbetssuuhrm.betlrmligtanuuedaren samrådameddarknmmim.

W

Till utredarenbörknytasarreferensgruppmedtöreuidareförnlgnbaörda departemartochmyndigheta.

Uppdraget bör vara slutfört före utgången av lr 1992.

___, . .a, . , ,, . .b); *kl*. målats. ' ,...” Lt.”. "Litt.:-? ' ,..., ' * :i mot »errxttaf i?! ”"%th sisu **mr. arv tta *.m ”affinity—.. Wi" ww artär. mama återtar åt...-.. av .Wi t.... t.,rr'rt * ww. "%?—..,»... .,Miuvrf? .fr. . tm teak... l,..m gig.-time ,. JMI". * ' I ' 3 ,' turtäthet-' m...—tattare”? " '.: ,,.” _ ”' '_'] ,. Rmt-. 1,57 'l'rl' :.:E- ' ll- . ». ig.., å,, ...: w...... .. -' ...... * . .. ...-...a... ...... ...... 'n', . _, ,, , , . _ anammar. .. ,, ,,.,.,1 . ». ., , ,.j,'.u. *. rap... .,.a..J,.,,.n *Mer” ww .lrn-L 'lllawdlittfl ..,! - Mam-gm managern-aa. ”år” WWWWWWM matta.-l PM M:- . .1 ("'—"'X'? ...,fwi l'art: .H.-*:... .,. ,,..är 335?” www . _ raw-irakier...»warm.?» *" .. " Wu var ni...... ,

”Mmmm—w

1'i .. . (- "..,. - : , 1” ' . . ':'- . . Å få?!" H ”PA!” | tll vi.” ' WL": i . . ' tl . *, 1. _ du:—Mg-"e-r—T , i irl :? L |__ J.. , %". H tö,” år" åiw'h )” å i -- , . - -,*. ' 1993 09 ,17 . _ - ., _r; tur ' 1 ! .fw , . . Um * 11 , '.'Vl. , |, | ,, . , 416”

Kronologisk förteckning

l.Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. UD ' 2. Kursplaner för grundskolan. U. 3. Ersättning för kvalitet och effektivitet. — Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. U. 4. Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. S. 5. Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofar— maka. S. 6. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk- tion. Jo. 7. löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Ku. 8. löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 9. Postlag. K. 10.En ny datalag. Ju. 1 1 . Socialförsäkringsregister. S. 12. Vardhögskolor — kvalitet — utveckling - huvudmannaskap. U. 13. Ökad konkurrens på järnvägen. K. 14. EG och våra grundlagar. Ju. 15. Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. N. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommissionens förslag. Fi. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Bilagor. Fi. 17. Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. Ku. 18. Acceptans Tolerans Delaktighet. M. 19.Kommunerna och miljöarbetet. M. 20. Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. 21.Ökat personval. Ju. 22. Vad är ett statsråds arbete värt? Fi. 23.Kunskapens krona. U. 24. Utlänningslagen — en partiell översyn. Ku. 25. Sociala åtgärder för jordbrukare. Jo. 26. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. Ju. 27.Mi1jöbalk. Del 1 och 2. M. 28.8ankstödsnämnden. Fi. 29. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. Fi. 30. Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 31.Kommunernas roll på alkoholomrädet och inom missbrukarvärden. S. 32. Ny anställningsskyddslag. A. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. Jo. 34.Förarprövare. K. 35. Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. Ju.

36. Lag om totalförsvarsplikt. Fö. 37.]ustitiekanslern. En översyn av JK:s arbetsuppgifter m.m. Ju. 38. Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. S. 39. En gräns för filmcensuren. Ku. 40. Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. Ju. 41 . Folk- och bostadsräkning är 1990 och i framtiden. Fi. 42. Försvarets högskolor. Fö. 43. Politik mot arbetslöshet. A. 44. Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. Fi. 45.Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. C. 46. Vissa kyrkofrågor. C. 47.Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. C. 48. Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. C. 49. Ett år med betalningsansvar. S. 50. Serveringsbestämmelser. S. 51.Naturupplevelser utan buller — en kvalitet att värna. M. 52. Ersättning vid arbetslöshet. A. 53.1(ostnadsutjämning mellan kommuner. Fi. 54. Utvisning på grund av brott. Ku. 55. Det allmännas skadeståndsansvar. Ju. 56. Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. UD. 57. Beskattning av fastigheter, del I — Schablonintäkt eller fastighetsskatt? Fi. 58. Effektivare ledning i statliga myndigheter. Fi. 59.Ny marknadsföringslag. C. 60.Polisens rättsliga befogenheter. Ju. 61 . Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet Preconativ. S. 62. Rättssäkerheten vid beskattningen. Fi. 63.Person och parti — Studier i anslutning till Personvalskommitténs betänkande Ökat personval (SOU 1993:21). Ju. 64. Frågor för folkbildningen. U. 65.Handlingsplan mot buller. Handlingsplan mot buller. Bilagedel. M. 66. Lag om införande av miljöbalken. M. 67.Slutförvaring av använt kärnbränsle — KASAMs yttrande över SKBs FUB-program 92. M. 68. Elkonkurrens med nätmonopol. N. 69.Revisorema och EG. N. 70. Strategi för smäföretagsutveckling. N. 71 . Organisationemas bidrag. C. 72. Att inhämta synpunkter från medborgarna — Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. C.

___—___—

Kronologisk förteckning

73. Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. C. 74.Kvaliletsmåming i kommunal verksamhet. C. 75. Vissa mervärdeskattefrågor Il, — offentlig verksamhet m.m. Fi. 76.Verkst.ällighet av fängelsestraff. Ju. 77. Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd.C. 78. Miljöskadeförsäkringen i framtiden. M. 79. Handel och miljö — mot en hållbar spelplan. M. 80.5tatstörvaltningen och EG. Ju.

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

En ny datalag. [10] EG och våra grundlagar. [14]

Ökat personval. [21] Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26] Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. [35] Justitiekanslern. En översyn av JKzs arbetsuppgifter m.m. [37]

Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. [40] Det allmännas skadeståndsansvar. [55]

Polisens rättsliga befogenheter. [60]

Person och parti — Studier i anslutning till Personvalskommitténs betänkande Ökat personval (SOU 1993:21). [63] Verkställighet av fängelsestraff. [76] Statsförvaltningen och EG. [80]

Utrikesdepartementet Stymings- och samarbetsformer i biståndet. [1] Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. [56]

Försvarsdepartementet

Lag om totalförsvarsplikt. [36] Försvarets högskolor. [42]

Socialdepartementet

Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. [4] Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofarmaka. [5]

Socialförsäkringsregister. [11]

Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. [31] Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. [381 Ett är med betalningsansvar. [49] Serveringsbestämmelser. [50] Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet Preconativ. [61]

Kommunikationsdepartementet Postlag. [9]

Ökad konkurrens på järnvägen. [131 Förarprövare. [34]

Finansdepartementet

Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommisionens förslag. [16] Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommisionens förslag. Bilagor. [16]

___—__———-——————

Riksbanken och prisstabiliteten. [20] Vad är ett statsråds arbete värt? [22] Bankstödsnämnden. [28] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. [29] Folk— och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. [41] Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. [44] Kostnadsutjämning mellan kommuner. [53] Beskattning av fastigheter, del I — Schablonintäkt eller fastighetsskatt? [57] Effektivare ledning i statliga myndigheter. [58] Rättssäkerheten vid beskattningen. [62] Vissa mervärdeskattefrågor II, - offentlig verksamhet m.m. [75]

Utbildningsdepartementet

Kursplaner för grundskolan. [2]

Ersättning för kvalitet och effektivitet. — Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Värdhögskolor

— kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. [12] Kunskapens krona. [23]

Frågor för folkbildningen. [64]

Jordbruksdepartementet

Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. [6] Sociala åtgärder för jordbrukare. [25] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. [33]

Arbetsmarknadsdepartementet Ny anställningsskyddslag. [32]

Politik mot arbetslöshet. [43] Ersättning vid arbetslöshet. [53]

Kulturdepartementet

löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. 1171 Utlänningslagen — en partiell översyn. [24] En gräns för filmcensuren. [39] Utvisning på grund av brott. [54]

Systematisk förteckning

Näringsdepartementet

Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15] Elkonkurrens med nätmonopol. [68] Revisorerna och EG. [69] Strategi för småföretagsutveckling. [70]

Civildepartementet

Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. [45] Vissa kyrkofrågor. [46] Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. [47] Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. [48] Ny marknadsföringslag. [59] Organisationemas bidrag. [71] Att inhämta synpunkter från medborgarna — Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. [72] Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. [73] Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. [74] Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd.[77]

Miljö- och naturresursdepartementet

Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunema och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del 1 och 2. [27]

Naturupplevelser utan buller — en kvalitet att värna. 151] Handlingsplan mot buller.

Handlingsplan mot buller. Bilagedel. [65] Lag om införande av miljöbalken. [66] Slutförvaring av använt kärnbränsle —- KASAMs yttrande över SKBs FUD—program 92. [67] Miljöskadeförsäkringen i framtiden. [78]

Handel och miljö — mot en hållbar spelplan. [79]