SOU 1995:27

Regional framtid : slutbetänkande

Till statsrådet Jan Nygren

Den 27 augusti 1992 bemyndigade regeringen chefen för Civilde— partementet att tillkalla en parlamentarisk beredning med uppgift att utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Därefter har beslutats att statsrådet i Statsrådsberedningen Jan Nygren i stället skall vara föredragande i de frågor som avses med beredningens uppdrag.

Till ordförande förordnades från den 21 oktober 1992 regerings— rådet Elisabeth Palm.

Från samma dag förordnades till ledamöter i beredningen riks— dagsledamoten Johnny Ahlqvist (s), dåvarande riksdagsledamoten Harriet Colliander (nyd), numera riksdagsledamoten Sven Hulter- ström (s), riksdagsledamoten Anders G. Högmark (m), landstings— råden Kent Johansson (c), Ralph Lédel (m) och Lars Axel Nordell (kds), professorn Lars Nordström (fp), riksdagsledamoten Britta Sundin (s) och numera landstingsrådet Gunnar Ågren (v). Harriet Colliander entledigades och ersattes av dåvarande riksdagsledamot— en Stefan Kihlberg (nyd, sedermera —) från den 9 december 1993.

Till sakkunniga förordnades från den 4 februari 1993 vice för— bundsdirektören Sune Eriksson, planeringschefen Carl—Gunnar Pet— erson, landshövdingen Jan Rydh och verkställande direktören Moni— ca Sundström.

Till experter i en till beredningen knuten referensgrupp förordna— des från den 11 mars 1993 departementssekreteraren Carl Asplund, direktören Sten Bengtsson, departementsråden Per—Göran Blixt och Maj—Britt Grufberg, direktören Bo Gustafson, kanslirådet Gunnar Hermanson, numera finansrådet Sören Häggroth, numera byråche- fen Håkan Hällman, departementsråden Tomas Keisu, Rolf Lindell och Ingrid Petersson samt dåvarande politiskt sakkunnige Douglas Skalin. Departementsrådet Gunhild Lindström förordnades till ex— pert från den 23 augusti 1994. Douglas Skalin entledigades från den 6 oktober 1994. Tomas Keisu entledigades från den 6 december

1994, då han ersattes av departementssekreteraren Maria Larsson. Maj-Britt Grufberg entledigades från den 1 januari 1995.

Sekretariatet har bestått av docenten Bengt Norrving (från den 24 februari 1993), kammarrättsfiskalen Roger Petersson och fil. dr Olof Wennås (båda från den 22 mars 1993).

Regionberedningen lade i november 1993 fram delbetänkandet Västsverige och Skåne — regioner i förändring (SOU 1993:97).

Härmed överlämnas slutbetänkandet Regional framtid (SOU 1995:27). Betänkandet omfattar två volymer.

Till betänkandet har fogats reservationer och särskilda yttranden. Regionberedningens uppdrag är med detta avslutat.

Stockholm i februari 1995

Elisabeth Palm

Johnny Ahlqvist Sven Hulterström Anders G. Högmark Kent Johansson Stefan Kihlberg Ralph Lédel Lars Axel Nordell Lars Nordström Britta Sundin Gunnar Ågren

/

Bengt Norrving

Roger Petersson

Olof Wennås

O Innehall Sammanfattning ........................... 13 Författningsförslag ......................... 3 1 1 Förslag till lag om regionala utvecklingsprogram . . . 31 2 Förslag till lag om upphävande av lagen (1976:891) om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse ...... 33 3 Förslag till lag om regionplanering för kommunerna i vissa län .......................... 34 4 Förslag till lag om ändring i plan— och bygglagen (1987: 10) .................... 36 5 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (19911900) ................ 37 6 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting . . . . 38 7 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade ............ 43 1 Inledning ........................... 53 1.1 Uppdraget .......................... 53 1.2 Arbetets bedrivande .................... 54 1.3 Särskilda framställningar ................. 55 2 Historisk återblick ..................... 59 2.1 Inledning ........................... 59 2.2 Den regionala förvaltningens ursprung och framväxt . 59 2.2.1 Länsväsendet m.m. ................ 59 2.2.2 Landstingen .................... 64 2.2.3 Tidiga reformsträvanden ............. 68 2.3 Efterkrigstiden ........................ 71 2.3.1 Ändrad länsindelning ............... 72 2.3.2 Demokratifrågor ................. 79 2.3.3 Verksamhet och organisation .......... 89

2.3.4 Regionutredningen och Västsverigeutredningen. Regionberedningen ................ 98

6 INNEHÅLL SOU 1995:27 3 Den regionala förvaltningen — debatt och reformer i ett idé— och intresseperspektiv ........ 103 3.1 Inledning ........................... 103 3.2 Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen .............. 103 3.2.1 Ansvarsfördelningen i den nya grundlagen 1974 .................. 104 3.2.2 Ansvarsfördelningeni l970—talets utredningar ..................... 105 3.2.3 Remissorganens, regeringens och riksdagens ställningstaganden 1975—1982 ......... 108 3.2.4 Fortsatt Ökad kommunal frihet 1982—1991 . . 110 3.3 Statlig länsförvaltning eller regional självstyrelse? . . 112 3.3.1 1960-ta1ets initiativ och förpostfäktningar . . 112 3.3.2 Partiell reform med lekmannastyrelse 1971 . 115 3.3.3 Hårdnande strid under 1970—talet ....... 118 3.3.4 Ny partiell reform 1977 med landstingsutsedd lekmannastyrelse ....... 120 3.3.5 Länsdemokratikommittén 1976—1982 ..... 122 3 . 3 . 6 Länsdemokratifrågan blir regiondemokratifråga 1982—1992 ........ 124 3.4 Samordnad länsförvaltning ................ 128 3.4.1 Ett första steg 1971 ................ 128 3.4.2 Status quo under 1970- och 1980—talen . . . . 129 3.4.3 Samordnad länsförvaltning 1991 ........ 131 3.5 Sammanfattning ....................... 132 4 Den regionala nivån i Norden och övriga Europa . . 137 4.1 Inledning ........................... 137 4.2 Danmark, Norge och Finland ............... 138 4.2.1 Den statliga regionala förvaltningen ...... 138 4.2.2 Den regionala självstyrelsen .......... 139 4.2.3 Planerade förändringar .............. 141 4.3 Nordiskt gränsregionalt samarbete ............ 143 4.4 Regionernas Europa .................... 145 4.4.1 Olika slag av regioner .............. 145 4.4.2 Några stater med administrativa regioner . . 148 4.5 Några europeiska regionalpolitiska samarbetsorgan . 153

4.5.1 Kommunala och regionala kongressen, CLRAE ....................... 153 4.5.2 EU:s regionkommitté ............... 154

4.6 4.7

5.1 5.2

5.3

5.4

6.1

6.2

7.1

4.5.3 Europeiska kommunala och regionala

rådet, CEMR ................... 155 4.5.4 Europeiska regionernas förbund, AER . . . . 156 Transnationella regionbildningar i Europa ....... 157 Konsekvenser av EU—inträdet för de svenska kommunerna och landstingen ............... 159

Generella utgångspunkter och framtidsbedömningar . 163 Regionfrågans två huvudteman .............. 163 Samhällsutvecklingens nya krav ............. 166 5.2.1 Fördjupad demokrati och ökad

decentralisering .................. 166 5.2.2 Den tekniska och ekonomiska utvecklingen

och dess konsekvenser .............. 168 5.2.3 Regioner i konkurrens .............. 170 5.2.4 Regionala institutioner och strategier ..... 171 5.2.5 Regioner i det internationella samarbetet . . . 172 Förändringarnas konsekvenser för den regionala nivån i Sverige ............... 173 Framtidens regionala organisation — allmänna överväganden .................. 178

Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen .............. 181 Statlig styrning och kommunal självstyrelse ...... 181 6.1.1 Enhetsstaten, decentraliseringen och subsidiariteten ................... 182 6.1.2 Självstyrelse på regional och lokal nivå . . . . 186 Statligt respektive kommunalt ansvar för offentlig verksamhet .................... 188 6.2.1 Ansvarsfördelningen anpassas efter samhällsutvecklingen ............... 188 6.2.2 Överväganden och förslag ............ 192

Regionalt utvecklingsansvar — en sjålvstyrelseuppgift ................... 199 Förstärkt regional nivå ................... 200 7.1.1 Reformbehov ................... 200 7.1.2 Regional självstyrelse för regional

utveckling ..................... 204

7.1.3 Det regionala självstyrelseorganet ....... 208

8 INNEHÅLL SOU 1995:27 7.1.4 Regional självstyrelse och lokal självständighet ................... 210 7.2 Regionala utvecklingsfrågor ................ 212 7.3 Näringsliv och sysselsättning ............... 215 7.3. 1 Näringspolitiken .................. 216 7.3.2 Regionalpolitiken ................. 224 7. 3 . 3 Arbetsmarknadspolitiken ............. 233 7.3.4 De regionala aspekterna av närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik ...... 237 7.3.5 Överväganden och förslag ............ 242 7.4 Fysisk planering ....................... 245 7.4.1 Fysisk planering enligt gällande rätt ...... 246 7.4.2 Behovet av regional samordning ........ 251 7.4.3 Överväganden och förslag ............ 255 7.5 Miljö ............................. 257 7.5. 1 Inledning ...................... 257 7.5.2 Miljöfrågorna i ett regionalt perspektiv . . . . 265 7.5.3 Överväganden och förslag ............ 270 7.6 Kommunikationer ...................... 271 7.6.1 Inledning ...................... 271 7.6.2 Allmänt ....................... 272 7.6.3 Vägverket och Banverket ............ 277 7.6.4 Viss författningsreglering ............ 280 7.6.5 Informationsteknologi .............. 285 7.6.6 Regional kollektivtrafik ............. 288 7.6.7 Investeringar i trafikens infrastruktur ..... 290 7.6.8 Storstadsförhandlingarna ............. 293 7.6.9 Överväganden och förslag ............ 294 7.7 Hälso— och sjukvård .................... 296 7.7.1 En sektor i stark förändring ........... 296 7.7.2 Ansvarsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna .......... 297 7.7.3 Omfattning, organisation och kostnader . . . 300 7.7.4 Pågående förändringar och utredningar . . . . 302 7.7.5 Överväganden och förslag ............ 306 7.8 Utbildning och forskning ................. 308 7.8.1 Avgörande roll för Sveriges utveckling och konkurrensförmåga ....... 308 7.8.2 Avgörande roll även för den regionala utvecklingen ........... 309 7.8.3 Gymnasieskolan och den

kommunala vuxenutbildningen ......... 311

7.9

7.10

7.11

7.12

8.2

8.3

8.4

7.8.4 Folkhögskolorna .................. 314 7.8.5 Högskoleutbildningen och forskningen . . . . 315 7.8.6 Överväganden och förslag ............ 321 Kultur ............................ 325 7.9.1 Kulturens roll för den regionala utvecklingen

internationellt erkänd ............... 325 7.9.2 Svenska strävanden att använda kulturpolitik

som regionalpolitiskt instrument ........ 328 7.9.3 Nulägespolicy ................... 332 7.9.4 Överväganden och förslag ............ 341 Turism ............................ 343 7.101 Inledning ...................... 343 7.102 Allmänt om turismen i Sverige ......... 345 7.103 Statliga insatser på turistområdet ........ 346 7.104 Turistfrågorna i ett lokalt och regionalt

perspektiv ..................... 348 7.105 Turistfrågorna i ett framtidsperspektiv . . . . 353 7.106 Överväganden och förslag ............ 354 Regionens företrädare ................... 356 7.11.1 Inledning ...................... 356 7.11.2 Överväganden och förslag ............ 358 Summering .......................... 359 Uppgiftsfördelningen inom den statliga sektorn . . . . 363 Samordning av statlig förvaltning på regional nivå ........ _ ................. 364 8.1.1 Länsstyrelseorganisationen ........... 365 8.1.2 Samordningsfrågor ................ 377 Generellt om styrningen av den statliga förvaltningen ......................... 385 Länsstyrelsens styrelse ................... 390 8.3.1 Historisk återblick ................ 390 8.3.2 Gällande bestämmelser .............. 391 8 . 3 . 3 Undersökningar om lekmannaledamöternas

rolluppfattning ................... 392 8.3.4 Styrelsearbetet och dess innehåll ........ 400 8.3.5 Överväganden och förslag ............ 403 Länssstyrelsens roll på det förvaltningsrättsliga området ............................ 406 8.4.1 Inledning ...................... 406 8.4.2 Överväganden och förslag ............ 413

10 INNEHÅLL SOU 1995:27 9 Indelningsfrågor ....................... 427 9.1 Inledning ........................... 427 9.1.1 Län och länsstyrelser ............... 427 9.1.2 Landsting ...................... 428 9.2 Allmänt om behovet av ändrad länsindelning ..... 434 9.2.1 Inledning ...................... 434 9.2.2 Överväganden och förslag ............ 442 9.3 Ny länsindelning i Västsverige och i Skåne ...... 449 9.3.1 Västsverige ..................... 451 9.3.2 Skåne ........................ 460 9.3.3 Överväganden och förslag ............ 468 9.4 Övrig statlig regional förvaltning ............ 483 9.5 Författningsfrågor ...................... 486 9.5.1 Länsindelningen .................. 486 9.5.2 Landstingsindelningen .............. 488 9.5.3 De landstingsfria kommunerna ......... 489 10 Ekonomiska frågor ..................... 491 10.1 Myndigheten ......................... 492 10.1.1 Sammanslagning av länsstyrelser i Skåne och Västsverige ............. 494 10.1.2 Skogsvårdsstyrelsens inordnande i länsstyrelsen .................... 498 10.1.3 Konskvenser för landstingen av länssammanläggningar .............. 499 10.1.4 Landstingens utvecklingsansvar ........ 500 10.2 Institutionella förhållanden och offentlig resursförsörjning ...................... 501 10.2.1 Två eller tre beskattningsnivåer ........ 502 10.2.2 Skatt som konkurrensmedel ........... 503 10.2.3 Regional resursförsörjning ........... 506 10.3 Det samhällsekonomiska perspektivet .......... 510 1 1 Genomförandefrågor .................... 513 11.1 Huvudmannaskapet för den regionala utvecklingen ......................... 5 14 11.2 Den regionala indelningen generellt ........... 514 11.3 Statlig regional förvaltning ................ 515 11.4 Ändrade gränser för län och länsstyrelser i Skåne och Västsverige .................. 515 11.5 Tidigare införande av förändringen av ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet ........... 516

12 F örfattningskommentarer ................. 5 19 12.1 Förslaget till lag om regionala utvecklingsprogram . . 519 12.2 Förslaget till lag om upphävande av lagen om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse ...... 523 12.3 Förslaget till lag om regionplanering för kommunerna i vissa län .................. 524 12.4 Förslaget till lag om ändring i plan— och bygglagen .......................... 525 12.5 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen ....................... 525 12.6 Förslaget till lag om ändring i lagen om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting . . . . 527 12.7 Förslaget till lag om ändring i lagen om kommunala indelningsdelegerade ............ 532 Reservationer och särskilda yttranden .............. 539 1 Reservation av Anders G. Högmark och Ralph Lédel ......................... 539 2 Reservation av Stefan Kihlberg .............. 543 3 Särskilt yttrande av Anders G. Högmark och Ralph Lédel ......................... 552 4 Särskilt yttrande av Lars Nordström, Kent Johansson och Lars Axel Nordell ................... 553 5 Särskilt yttrande av Sune Eriksson ............ 554 6 Särskilt yttrande av Jan Rydh ............... 561

Sammanfattning

I detta betänkande presenterar Regionberedningen ett förslag till re- formering av den offentliga organisationen på regional nivå. Två grundläggande utgångspunkter har därvid varit vägledande — ökad demokrati och förbättrad effektivitet.

Förslaget kan delas upp i fem huvuddelar:

] . Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyr— elsen ändras så att det regionala utvecklingsansvaretförs över från länsstyrelserna till landstingen. Kommunernas ansvarsområde be—

gränsas inte.

2. Länsstyrelsernas roll renodlas till att enbart vara statens företrä— dare. Deras landstingsvalda styrelser avvecklas och deras prövning av överklaganden i förvaltningsårenden förs över till lånsrätterna. Skogsvårdsstyrelserna inordnas i länsstyrelserna.

3. Ett principresonemang förs om grunderna för en framtida ny re- gional indelning. Bl.a. framhålls att grånsföråndringar bör grundas på lokala och regionala initiativ och att gränserna för nära sam— verkande oyfentliga organ på regional nivå så långt möjligt bör sammanfalla.

4. Kristianstads och Malmöhus län slås samman till Skåne län med Kristianstad som huvudort för länsstyrelsen (residensstad). Malmö kommun uppgår i det nya landsting som samtidigt bildas.

Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län samt Kungs— backa kommun slås samman till Västra Götalands län med Väners— borg som residensstad. I det nya landstinget inträder Göteborgs kommun.

Valet av huvudort för landstingen avgör dessa själva.

5. Reformen bör vara helt genomförd den 1 januari 1999. Vissa de— lar av den, bl.a. sammanslagningen av lån i Skåne och Västsverige samt överföringen av det regionala utvecklingsansvaret till lands- tingen i de nya länen i Skåne och Västsverige samt till Stockholms och Jämtlands läns landsting, bör kunna påbörjas under 1996.

Samhällsutvecklingen och reformkraven

Under hela efterkrigstiden har den offentliga förvaltningens organi— sation på den regionala nivån diskuterats. Detsamma gäller indel— ningen i län och landsting. Bara sedan 1960-talets början har dessa frågor behandlats i över dussintalet utredningar och i en rad riks- dagsdebatter.

Diskussionen är emellertid äldre än så. Krav på förändringar av länsindelningen har rests gång på gång sedan 1810, då den nuvaran— de indelningen fastställdes. Men som framgår av kapitel 2 har en— dast mycket få och mycket små förändringar genomförts.

En huvudförklaring till att länsindelningen så ofta har satts i frå— ga är det faktum att samhället genomgått en radikal förändring se— dan den ursprungliga indelningen kom till under 1600—talet. Åker— bruk och boskapsskötsel var då den helt dominerande näringsgren— en. Städerna var få och mycket små. Kommunikationerna var be— gränsade till sjöfart och till hästburna eller hästdragna transporter. Handeln var mycket ringa.

N är landstingen inrättades 1862 hade urbaniseringen, industriali— seringen och andra förändringar av samhällslivet redan fört vårt land ett gott stycke mot nutidens helt annorlunda samhällsstruktur. Men riksdag och regering fann det ändå riktigt att låta landstings— gränserna följa länsgränserna.

Under 1950— och 1960—talen begärdes från olika håll en revision av länsindelningen under hänvisning till bl.a den genomgripande omvandlingen av samhällets sociala, ekonomiska och tekniska vill- kor. Den hade medfört att gränserna för den administrativa indel— ningen hade kommit att skilja sig alltmer från gränserna för den näringsgeografiska. Länen borde därför utformas så, att de omfatta— de en befolkning som hörde samman genom intressegemenskap på samhällslivets olika områden. Kravet och argumentet återkom ofta under 1970— och 1980-talen.

Vid 1990—talets början tillkom ett nytt argument. Det hade sin grund i att utvecklingen på den europeiska kontinenten lett till att den regionala nivån fått ökad betydelse i såväl ekonomiskt som po— litiskt avseende.

Idéer och intressen i regiondebatten

Diskussionen om den offentliga organisationen på regional nivå har, som inledningsvis nämndes, också gällt ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala organ. Som Regionberedningen visar i ka—, pitel 3, har argumenteringen och ställningstagandena därvid i regel varit starkt präglade av skiftande parlamentariska majoriteter och av skilda idéer och intressen hos dem som fungerat som pådrivande respektive återhållande krafter i förändringssträvandena.

I tämligen allmän politisk enighet har kommunerna successivt givits allt större ansvar och befogenheter särskilt beträffande sin or— ganisation. Däremot har politisk oenighet i hög grad präglat sträv— andena efter s.k. länsdemokrati, innebärande att ansvaret för poli— tiskt betonade uppgifter borde föras över från länsstyrelserna till landstingen. Några förändringar i den riktningen har heller inte ge- nomförts.

Andra strävanden har gällt en effektivare samordning av den stat— liga länsförvaltningen, och de har rönt bättre framgång. Bl.a. har de flesta av de länsnämnder som tillkom under och efter andra världskriget nu inordnats i länsstyrelserna.

Två slag av reformkrav och motiv har klart urskilt sig framför andra i debatten. Det ena är av demokratinatur och innebär att mer av ansvar och befogenheter bör föras över från statliga tjänstemän på länsnivå till politiskt ansvariga företrädare för befolkningen.

Det andra kravet och motivet är av effektivitetsnatur och utgår från behovet av en kraftsamling som kan underlätta utvecklingen av dynamiska och konkurrensstarka regioner. En sådan kraftsamling förutsätter, hävdar man, en förenkling, rationalisering och effektivi— sering av den offentliga regionala organisationen. Detta motiv har framträtt starkast i remissyttranden och uttalanden från näringslivets företrädare, men det har också förts fram av representanter för kol— lektivtrafik, kommuner och landsting.

Med något enstaka undantag har behovet av statliga regionala or— gan inte satts i fråga.

Den regionala nivån i Norden och övriga Europa

Den svenska debatten om den regionala nivåns organisation och uppgifter har haft sin motsvarighet på många håll i Europa. Samti- digt har regionernas allt starkare ställning i många europeiska län- der aktualiserat frågan om denna utvecklings följder för Sverige och övriga nordiska länder.

I kapitel 4 ges därför först en översikt av den regionala nivåns uppgifter och organisation i våra grannländer. Där konstateras bl.a. att direktvalda organ på den regionala nivån finns både i Danmark och Norge men saknas i Finland. Där utför i stället samkommuner (tidigare ca 280 kommunalförbund) och landskapsförbund vissa för kommunerna gemensamma uppgifter av bl.a. regionalpolitisk karak- tär. I Norge förestår en reform av kommun- och fylkesindelningen med bibehållande av de nuvarande tre förvaltningsnivåerna.

Därefter beskrivs kortfattat ett antal stater i Europa som är inde— lade i administrativa regioner med folkvalda beslutsförsamlingar. I ökande utsträckning framträder dessa regionera mer eller mindre självständigt även internationellt, t.ex. i fråga om kontakter eller samverkan med regioner i andra länder. En översikt ges också av det gränsregionala samarbetet i Norden och av det ökande trans— nationella regionala samarbetet i det övriga Europa

Några viktigare regionalt inriktade organ inom EU:s och Europa— rådets organisationsram redovisas. Sist redogörs för några uppfatt- ningar om konsekvenserna av EU—inträdet för de svenska kommu— nerna och landstingen.

Generella utgångspunkter och framtidsbedömningar

Samhällsutvecklingen har enligt Regionberedningens bedömning i kapitel 5 ökat den regionala och lokala nivåns betydelse och därmed behovet av förstärkt demokratiskt inflytande. Förutsättningarna för ekonomisk utveckling och välstånd kommer i framtiden att bli allt— mer beroende av de insatser som görs på regional nivå. För detta talar den ekonomiska och tekniska utvecklingen inte minst på infor- mationsteknologins och transportsystemens områden. Den utveck-

lingen väntas fortgå i allt snabbare takt och leda till att näringslivet blir alltmer internationaliserat och till att områden som samtidigt ut— gör funktionella och administrativa regioner ökar i betydelse. De multinationella företagen kommer att bli mer intresserade än nu av de regionala förutsättningarna för företagsetableringar, främst ar- betskraft, kommunikationer, utbildning och forskning, kultur och miljö.

De framgångsrika regioner i Europa, med vilka svenska regioner i framtiden måste konkurrera, har i regel väl utformade utvecklings— strategier med betoning av goda utbildnings- och forskningsmöjlig- heter. För att bli konkurrenskraftiga behöver därför även de funk- tionella svenska regionerna utforma och förverkliga sådana strategi- er.

Sveriges inträde i EU väntas komma att påskynda vårt lands in— tegrering i ”regionernas Europa”. Detta kommer sannolikt att öka kraven på att den regionala samhällsorganisationen blir betydligt mindre komplicerad och mer anpassad till tidens krav än den nuva- rande. Det kommer dessutom säkerligen också att öka kraven på att den regionala organisationen får en starkare demokratisk förank—

ring.

Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen

Uppgiftsfördelningen på regional nivå mellan statliga organ och kommunala sj älvstyrelseorgan (landsting och kommuner) bör enligt Regionberedningens mening följa principer som utförligare beskrivs i kapitel 6. Fördelningen bör utgå från förutsättningen att Sverige alltjämt skall vara en enhetsstat och att någon federalistisk utveck— ling inte skall eftersträvas. Beredningen utgår också från de grund— läggande principer som anges i direktiven och som gäller subsidiari- tet, demokrati, långsiktigt hållbar utveckling, god resurshushållning och den internationella utvecklingen.

Tillämpningen av dessa principer på ansvarsfördelningen leder beredningen till slutsatsen att statliga organ bör fullgöra funktioner för vilka en enhetlig behandling eftersträvas och för vilka riksin— tressen är särskilt framträdande. Statliga organ bör också genom uppföljning, utvärdering och tillsyn svara för den nationella kontrol— len av att de övergripande målen verkligen uppnås.

Kommunala självstyrelseorgan bör fullgöra offentliga uppgifter i övrigt och främst sådana, för vilka regional och kommunal för— ankring erfordras eller är önskvärd och där det finns ett reellt hand- lingsutrymme för politiska organ. Den regionala och kommunala beskattningsrätten bör i första hand utnyttjas för att driva sådana verksamheter inom vilka regionala och lokala uppfattningar kan komma till uttryck. Även andra slag av ärendegmpper kan dock överlämnas till den kommunala självstyrelsen om effektivitetsskäl talar för detta, men de bör då inte belasta den kommunala beskatt— ningsrättens finansieringsutrymme.

Regionberedningen bedömer att frågor som rör den regionala ut- vecklingen bör avgöras av konununala självstyrelseorgan. I övrigt anser beredningen att den nu gällande ansvars— och uppgiftsfördel— ningen mellan staten och den regionala självstyrelsen i stort sett är väl avvägd.

Det regionala utvecklingsansvaret — en självstyrelseuppgift

Mot den bakgrund som har redovisats i det föregående, föreslår Re— gionberedningen i kapitel 7 att det regionala samhällsansvaret för och beslutanderätten i frågor som rör den regionala utvecklingen förs över från länsstyrelserna till landstingen.

I detta regionala utvecklingsansvar bör ingå uppgifter främst in— om sakområdena näringsliv och sysselsättning, fysisk planering, miljö, kommunikationer, hälso— och sjukvård, utbildning och forsk— ning, kultur, turism samt uppgiften att vara regionens företrädare.

Motiveringarna för detta är bl.a. följande. Det regionala utveck— lingsansvaret bör inte längre såsom hittills vara en statlig angelägen- het. Att formulera en strategi för länets utveckling utifrån de regio— nala förutsättningarna och att ta initiativ till utvecklingsinsatser bör i stället vara en uppgift för ett självstyrelseorgan. Med tanke på de viktiga funktioner som kommuner och landsting har i fråga om t.ex. kollektivtrafik, fysisk planering, utbildning, hälso- och sjukvård, kultur samt miljö och som alla är av betydelse i utvecklingshänseen- de, tillgodoses för närvarande inte självstyrelsens behov av att kun— na påverka den samlade strategin för dessa insatser. Den som har genomförandeansvaret på regional och lokal nivå för verksamheter, som har avgörande betydelse för en regions utveckling, bör rimli—

gen också ansvara för samordningen och utvecklingen av dessa verksamheter.

Demokratiskäl talar således för att landstingen bör bära det regio- nala utvecklingsansvaret. Också effektivitetsskäl talar för detta — dels förbättras samordningsmöjligheterna, dels fördjupas den demo— kratiska legitimiteten för besluten, vilket erfarenhetsmässigt verkar effektivitetsbefrämjande.

Den regionala verksamheten kan emellertid inte bedrivas isolerad från kommunernas verksamhet. Ett framgångsrikt regionalt utveck— lingsarbete förutsätter tvärtom en nära samverkan mellan landsting— en och kommunerna. Därför föreslå beredningen bl.a. att landsting— en skall samråda med kommunerna innan de beslutar i viktigare ut— vecklingsfrågor.

Regionberedningen föreslår att landstingen i samråd med kommu- nerna skall utarbeta strategiska regionala utvecklingsprogram. Där bör bl.a. redovisas hur tillgängliga ekonomiska resurser skall an— vändas för olika regionala utvecklingsinsatser.

Beredningen framhåller i detta sammanhang att landstingen inte föreslås få någon ”befälsrätt” över kommunerna, att ingen ny be- slutsnivå tillkommer och att ingen förändring sker av kommunernas nuvarande ansvar, befogenheter och handlingsfrihet.

Landstingen kommer att ha väsentliga uppgifter att fylla även på andra områden än de ovan nämnda. Ett sådant är jämställdhetsarbe— tet. För att de nationella målen för jämställdhetsplitiken skall få för— ankring och genomslag på regional nivå, är det viktigt att landsting— en aktivt främjar strävandena efter jämställdhet mellan kvinnor och män. Särskilt betydelsefullt blir detta när, som beredningen föreslår, fler uppgifter förs till det politiska beslutsfattandets område. För att länsdemokrati eller regiondemokrati verkligen skall råda, måste nämligen enligt beredningens uppfattning kvinnor och män kunna delta i beslutsprocessen på lika villkor.

Regionberedningen använder i betänkandet både det mer gene— rella uttrycket regionalt sj älvstyrelseorgan och benämningen lands— ting (landstingskommun). Eftersom den sistnämnda benämningen är grundlagsreglerad, kan någon annan beteckning än landsting och landstingsfullmäktige inte officiellt brukas förrän efter en grundlags- ändring, vilken kan genomföras först efter den 1 januari 1999.

Det alternativ till beteckningen landsting (landstingskommun) som framstår som den lämpligaste är enligt beredningens mening regionkommun. För det beslutande organet kan benämningen re- gionfullmäktige användas. Med en sådan ordning markeras att de

nya landstingen fullgör fler funktioner och uppgifter än de nuvaran— de.

Beredningen lägger fram de lagförslag som föranleds av betänk- andet. Detta gäller bl.a. en lag om regionala utvecklingsprogram.

Regionala utvecklingsfrågor

Beredningens bedömningar och förslag inom de förut angivna sak— områdena är följande.

Näringsliv och sysselsättning

Näringsliv och sysselsättning är grundläggande faktorer för den re— gionala utvecklingen.

Det allmänna vidtar en rad åtgärder på områdena näringspolitik, arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik för att främja näringslivet och därigenom skapa sysselsättning. De förutsättningar för närings— livets utveckling som den regionala nivån kan erbjuda har, som visats ovan, blivit allt viktigare och de åtgärder som vidtas på denna nivå behöver i allt högre grad förankras i regionens politiska liv. Därför bör beslutanderätten beträffande de olika regionalpolitiska stöden föras över från länsstyrelserna till landstingen.

Härigenom kan olika slag av insatser lättare samordnas och effek— tiviseras och därmed också lättare inriktas efter en för regionen ge— mensam strategi. Ett stort verksamhetsfält finns inom den ”lilla re- gionalpolitikens ” många stödformer. Resurserna genereras och för— delas centralt, men de mer preciserade besluten om användningen bör ses som en regional angelägenhet eftersom det finns utrymme för regionala variationer att komma till uttryck.

Enligt Regionberedningens mening bör de olika regionalpolitiska stöden därför bli en självstyrelseangelägenhet genom att beslutande— rätten överförs från länsstyrelsen till landstinget. Härigenom kan olika insatser samordnas med t.ex. de åtgärder som i dag vidtas av landstingen och inriktas efter en gemensam strategi. Förändringen bör dock inte gälla sådana generellt verkande styrmedel som t.ex. nedsättning av sociala avgifter och inte heller de regionala utveck— lingsbolagens eller Industri— och nyföretagarfondens verksamhet.

En närmare samverkan mellan landstingen och länsarbetsnämnd- erna bör etableras i frågor rörande främst utbildning och ungdoms— praktik.

Regionberedningen framhåller kommunernas roll i näringspoliti- ken och betonar att kommunernas ansvar på detta område inte för- ändras.

Fysisk planering

På den lokala nivån bör de regionala aspekterna komma till tydliga— re uttryck än nu i den fysiska planeringen. Det bör ske genom en frivillig samverkan mellan landstingen och kommunerna.

Några förändringar i fråga om det kommunala planmonopolet föreslås inte. Däremot förordas att de nya större landsting som före- slås i Skåne och Västsverige skall vara regionplaneorgan liksom Stockholms läns landsting länge har varit det. Därmed ökas möjlig— heterna att lösa de särskilda planeringsproblem som finns i de tre storstadsområdena.

Miljö

Miljöfrågorna bedöms få allt större betydelse för regionernas kon- kurrenskraft. För att vara attraktiv måste en region kunna erbjuda en god miljö för boende, arbete och fritid. Landstingen bör därför på det regionala utvecklingsområdet ta erforderliga miljöhänsyn och redovisa lösningar då olika intressen hotar miljövärden.

I den regionala utvecklingsstrategin bör ingå att ta hänsyn till miljöfrågorna på sådant sätt att miljöaspekter beaktas samtidigt för olika samhällssektorer. I strategin bör också ingå offensiva åtgärder för en förbättring av miljön.

I fråga om tillståndsprövning, tillsyn och kontroll och annan myndighetsutövning föreslås ingen förändring — de uppgifterna bör alltjämt fullgöras av länsstyrelserna. En utökad samverkan i miljö- frågor mellan dessa och landstingen bedöms dock önskvärd.

Kommunerna behåller sitt ansvar för miljöfrågor på lokal nivå. Genom den regionala samordning som sker inom ramen för lands— tingets verksamhet, ges detta goda förutsättningar att på ett verk- ningsfullt sätt stödja kommunerna i deras arbete på miljöområdet.

Kommunikationer

Kommunikationernas stora betydelse för den regionala utvecklingen är väl dokumenterad. Regionberedningen anser det naturligt att in— vesteringingsbeslut som är grundade på nationellt uttalade intressen fattas av statliga organ. Men den anser det lika naturligt att lands— tingen får ett vidgat inflytande över investeringsbeslut som innebär fördelning av medel till Vägverkets väghållarregioner.

Ett regionalt inflytande över nämnda väginvesteringar är enligt beredningens åsikt av stort värde med tanke på infrastrukturens be— tydelse för den regionala utvecklingen.

Med i stort samma motivering föreslår beredningen att beslutan— derätten i fråga om fördelningen av de statliga s.k. länstrafikansla— gen förs över från länsstyrelserna till landstingen.

Landstingens och kommunernas gemensamma ansvar för kollek— tivtrafiken bör bestå.

Hälso- och sjukvård

I detta avsnitt behandlar Regionberedningen hälso— och sjukvården, ett av landstingens viktigaste och ekonomiskt mest betydelsefulla områden.

Beredningen föreslår ingen ändring av huvudmannaskapet för den offentliga hälso- och sjukvården. Detta bör även fortsättningsvis ligga hos landstingen och till viss del hos kommunerna. Uppfatt— ningen överensstämmer med tilläggsdirektiven till utredningen om hälso— och sjukvårdens framtida organisation och finansiering.

I de fall beredningen föreslår länssammanslagningar, dvs. i Skåne och Västsverige, föreslås samtidigt att berörda landstingsfria kom- muner och därmed också sjukvårdshuvudmän samtidigt inträder i de nya landstingen. Ett skäl härför är att nödvändiga omstruktu— reringar av sjukhusorganisationen inom regionerna därigenom underlättas. Ett annat är att ekonomiska konsekvenser av patienters fria val av sjukhus och läkare blir lättare att hantera för berörda sjukvårdshuvudmän.

Utbildning och forskning

Utbildningens och forskningens avgörande roll och betydelse för ett lands eller en regions utveckling är allmänt erkänd. Den rollen kommer av allt att döma att bli än viktigare i framtidens kunskaps— och informationssamhälle.

Som ansvariga för den regionala utvecklingen bör därför lands— tingen i fortsättningen svara för samordningen och planeringen på utbildningsområdet. I det regionala utvecklingsprogrammet bör ingå en regional strategi för landstingens utbildnings- och forskningssats— ningar.

I samordningsuppgiften bör ingå att främja samverkan och sam— planering mellan kommunernas gymnasie— och vuxenutbildningsut- bud och mellan detta och andra utbildningsanordnares utbud. Landstingen bör vidare inom ramen för sitt utvecklingsansvar i fort— sättningen svara för de uppgifter på utbildningsområdet, som nu åvilar länsstyrelserna.

Nya former för landstings och kommuners medinflytande på och stöd till högskoleutbildningen och forskningen bör prövas.

Ingen ändring av kommunernas ansvar för skolväsendet föreslås.

Kultur

Ingen tvekan torde råda om att kulturen är en mycket viktig lokal och regional utvecklingsfaktor. Ett rikt kulturliv och en levande kul- turmiljö medverkar till att en bygd, en region eller en landsdel blir attraktiv vid företagsetableringar som skapar nya arbetstillfällen men också vid val av bosättningsort. Väl marknadsförda kulturmil— jöer och kulturminnen bidrar till ökat turistiskt intresse och ger där- med fler sysselsättmngstillfällen i regionen.

Det regionala utvecklingsprogrammet bör därför innefatta också en strategi för den samlade regionala kulturella utvecklingen. Även ansvaret för förverkligandet av denna strategi bör enligt Regionbe— redningens mening ligga hos landstingen vilka i ett regionalt hel— hetsperspektiv bäst bedöms kunna förverkliga en samordnad och mångfasetterad kulturell strategi. Detta samhällsansvar bör för den samlade överblickens skull även omfatta fördelningen inom region— en av statliga kulturbidrag till regional och lokal kulturverksamhet.

Beredningen anser slutligen att den svenska kulturpolitiken bör utformas så att den ger förutsättningar för utveckling av många kul— turella centra i landet utöver Stockholm.

Turism

Turismen är av väsentlig betydelse för den regionala utvecklingen och därmed också för vårt lands ekonomi. Detta gäller även den del av turismen som brukar kallas kulturturism.

Turismen medverkar till marknadsföringen av landets regioner som lämpliga områden för företagsetableringar och får därigenom positiva effekter även från arbetsmarknadssynpunkt.

Enligt Regionberedningens mening bör turismen ingå som en vik— tig del av landstingens regionala utvecklingsansvar.

Kommunernas handlingsfrihet på turistområdet begränsas inte. Genom samverkan mellan landsting och konununer förbättras möj— ligheterna att nå ett framgångsrikt resultat i det regionala turistarbe- tet. Landstingens verksamhet innebär samtidigt ett stöd åt kommu— nerna i deras insatser på det lokala planet.

Regionens företrädare

För närvarande saknas på den regionala nivån en företrädare, som med anspråk på demokratisk legitimitet och med god överblick över regionens förutsättningar kan föra dess talan i olika sammanhang. Behovet av en sådan företrädare väntas öka i samma mån som re- gionerna växer i betydelse.

Som en följd av landstingens föreslagna nya ansvar för den regio- nala utvecklingen bör enligt Regionberedningens mening rollen som regionens företrädare innehas av representater för landstingen.

Uppgiftsfördelningen inom den statliga sektorn

En grundläggande utgångspunkt för Regionberedningens övervägan- den är, som framgår av kapitel 8, att staten även i framtiden bör ha myndigheter både på regional och lokal nivå. Det krävs såväl för att hantera de statliga uppgifter som inte kan eller bör skötas på central nivå som för att se till att statliga mål och beslut genomförs på regional och lokal nivå.

En betydande del av den statliga verksamheten på regional nivå bör bedrivas samordnat. Detta bör ske inom ramen för en förstärkt samordnad länsstyrelseorganisation. I denna bör Skogsvårdsstyrel- serna inordnas. De verksamhetsgrenar inom de nuvarande skogs- vårdsstyrelserna som inte utgör myndighetsutövning, kan antingen drivas i bolagsform eller läggas över på skogsnäringen själv. Re— gionberedningen anser att länsarbetsnämnderna även i fortsättningen bör vara fristående regionala myndigheter.

Länsstyrelsen bör ges uppgiften att som sammanhållande kraft i ett län ta initiativ till och driva myndighetsövergripande insatser som, inom länsstyrelsens ansvarsområde, avser tillsyn och åtgärder mot brott eller andra oegentligheter. Som exempel kan nämnas den verksamhet som har förekommit bl.a. i Stockholms län inom ramen för det s.k. krogsaneringsprojektet.

Regionberedningen anser vidare att det finns anledning att över— väga behovet av ett närmare samarbete mellan regeringen och äm— betsverken och en effektivare återföring inom regeringskansliet av erfarenheter från genomförda utvärderingar av verksamheter på re- gional nivå.

Som en konsekvens av att länsstyrelsen föreslås bli ett renodlat statligt organ är det beredningens åsikt att länsstyrelsen inte längre bör ha en av landstinget utsedd styrelse. Beredningen tar inte ställ— ning till om länsstyrelsen i sin förändrade roll bör ha en styrelse. Om en sådan styrelse inrättas, bör den utses av regeringen.

Länsstyrelsens uppgift att pröva överklaganden i förvaltnings— ärenden bör föras över till länsrätten, såvida inte särskilda skäl talar för att någon annan domstol bör ha uppgiften. Till grund för för— slaget ligger en mångårig utveckling i vårt land i riktning mot ett ökat domstolsinslag på den administrativa rättskipningens område. Denna utveckling är ett resultat av strävanden att stärka den enskil— des rättssäkerhet. En viktig faktor har här varit Sveriges internatio—

nella åtaganden om rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter. Den föreslagna överföringen ligger slutligen också i linje med pågående förändringar inom domstolsväsendet.

Beredningen föreslår inte någon överföring av andra förvaltnings- rättsliga uppgifter frän länsstyrelsen. Men den förordar en syste— matisk analys av de många författningar som berör länsstyrelsen för en bedömning av var olika uppgifter i fortsättningen organisatoriskt bör vara förlagda.

Den regionala indelningen

På många håll i landet och inom många samhällssektorer pågår en utveckling mot större administrativa regioner än de nuvarande länen. I Skåne och Västsverige har från både den offentliga sam— hällsförvaltningen och från näringslivet rests starka krav på läns- sammanslagningar. I andra delar av landet har användandet av sam— verkansorgan över länsgränserna kraftigt intensifierats.

Regionberedningen konstaterar i kapitel 9 att denna utveckling mot större regioner växer fram nedifrån och i regel aktualiseras av lokala och regionala organ. Beredningens uppfattning är också att krav på grånsföråndringar skall ha en stark lokal och regional för— ankring och att de skall genomföras i den takt som underifrån kom- mande initiativ ger anledning till.

Flera centrala ämbetsverk har av effektivitetsskäl indelat, eller är i färd med att dela in, sin regionala organisation i större enheter än länen. Beredningen anser att det på sikt bör råda geografisk över- ensstämmelse mellan den verkliga funktionella regionindelningen och den administrativa indelningen för olika offentliga organ, vars verksamhetet har något samband av betydelse. Det skall erfordras starka och klart redovisade skäl för avvikelser från den gemensam— ma indelningen på regional nivå.

I de fall gränsjusteringar inte företas, bör åtgärder vidtas för att förbättra samordningen av den offentliga regionala verksamheten. Ett första steg i den riktningen bör tas genom att Vägverket och Banverket justerar sina regiongränser så att dessa sammanfaller i högre grad än nu. Regeringen bör utfärda anvisningar för en sådan översyn. Regeringen bör också genomföra en analys av vilka andra statliga myndigheter som bör omfattas av en liknande samordning.

Ny länsindelning i Västsverige och Skåne

En sammanslagning av de västsvenska länen har diskuterats under lång tid, även om det inte alltid har rätt enighet om vilka län som bör omfattas av en sådan åtgärd. Beträffande Skåne har förslag lagts fram om att hela landskapet skall utgöra ett län.

Frågan om länsindelningen i Västsverige och Skåne har fått för- nyad aktualitet genom regionala initiativ som har sin grund i en önskan om en mer effektiv hantering av offentliga uppgifter och ett ökat demokratiskt inflytande över de regionala angelägenheterna. I initiativen ligger också förslag till förändringar av länsgränserna.

Enligt Regionberedningens mening bör de problem som de nu— varande länsgränserna i Skåne och Västsverige orsakar lösas genom länssammanslagningar. Beredningen bedömer vidare att uppslut— ningen bakom förslagen är sådan att dessa nu bör tillmötesgås.

I Västsverige bör ett nytt län bildas av Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs och Skaraborgs län samt av Kungsbacka kommun i Hal— lands län. Det nya länet bör benämnas Västra Götalands län och Vänersborg bör bli huvudort för länsstyrelsen (residensstad).

Kristianstads och Malmöhus län bör slås samman och Skåne där— med utgöra ett enda län. Det nya länet bör benämnas Skåne län och ha Kristianstad som residensstad.

Berörda landsting förs genom länssammanslagningarna författ— ningsenligt samman. Därutöver bör enligt beredningens mening Malmö och Göteborgs kommuner gå upp i de nybildade landsting— en. Valet av huvudort för landstingen avgör dessa själva.

Ekonomiska frågor

Regionberedningen gör i kapitel 10 bedömningen att landstingens ansvar för den regionala utvecklingen inte medför några kostnads- ökningar totalt sett för det allmänna. De resurser som frigörs vid länsstyrelserna till följd av överföringen av vissa uppgifter till landstingen beräknas motsvara de ökade administrationskostnader som landstingen därigenom får.

Enligt beredningens mening går det inte att avgöra om tre be- skattningsnivåer medför totalt sett högre skattetryck än två. Forsk— ningsresultaten pekar i båda riktningarna.

Skogsvårdsstyrelsernas inordnande i länsstyrelserna beräknas medföra samordningsvinster.

De ekonomiska konsekvenserna av sammanslagningarna av läns— styrelserna i Västsverige och i Skåne är svåra att beräkna till följd av osäkerhet om vilken organisationsutformning som kommer att väljas. Enligt beredningens mening inrymmer emellertid förändring— arna en påtaglig besparingspotential.

Sammanslagningen av landstingen i Västsverige och i Skåne för— väntas medföra betydande rationaliseringsvinster inte minst på häl— so— och sjukvårdens område.

Regionberedningens förslag om ökat demokratiskt inflytande, för— bättrad samordning samt en mer rationall administrativ indelning i vissa delar av landet innebär ett effektivare utnyttjande av de offent— liga insatserna på regional nivå.

Även om det är mycket svårt att göra konkreta beräkningar av de konsekvenser som beredningens förslag medför på det samhällseko— nomiska området, torde betydande förbättringar kunna åstadkommas till följd av mer effektiva insatser för den regionala utvecklingen.

Genomförande

Reformen föreslås i kapitel 11 vara helt genomförd den 1 januari 1999. Det innebär att beslut beträffande länssammanläggningen i Skåne och Västsverige bör fattas så tidigt att sammanläggningen kan påbörjas under 1996.

Överföringen av regionala utvecklingsuppgifter från länsstyrelser- na till landstingen i Skåne och i Västsverige samt i Stockholms och Jämtlands län bör tidigareläggas så att de kan påbörjas under 1996. Därigenom kan bl.a. erfarenheter vinnas som kan tillvaratas i det fortsatta förändringsarbetet.

Indelningsdelegerade bör företräda det nya landstinget i Skåne, i vilket Malmö kommun föreslås ingå, och det nya landstinget i det nybildade Västra Götalands län, i vilket Göteborgs kommun föreslås ingå, fram till dess de sammanslagna nya landstingen träder i funk— tion.

Särskilda organisationskommittéer bör förbereda sammanslag— ningen av de berörda länsstyrelserna.

Skogsvårdsstyrelserna föreslås bli inordnade i länsstyrelserna den 1 januari 1996. Då bör också prövningen av överklaganden i för- valtningsärenden flyttas över från länsstyrelsen till länsrätten.

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om regionala utvecklingsprogram

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 5 I denna lag finns bestämmelser om landstingens ansvar för re— gionala utvecklingsprogram.

2 5 Vad som i lagen sägs om landsting skall i fråga om Gotlands län i stället gälla Gotlands kommun.

Regionala utvecklingsprogram

3 & Varje landsting skall upprätta ett program för utvecklingsarbe— tet inom sitt område (regionalt utvecklingsprogram). Programmet skall innehålla en strategi för områdets (regionens) långsiktiga ut— veckling samt redovisa hur tillgängliga ekonomiska resurser bör an- vändas för olika regionala utvecklingsinsatser.

Programmet skall behandla sådana regionala utvecklingsfrågor som avser näringsliv och sysselsättning, miljö, kommunikationer, hälso— och sjukvård, utbildning och forskning, kultur samt turism. Också andra frågor som kan ha betydelse för regionen får tas upp i programmet.

Samråd

4 & Innan ett landsting beslutar om antagande, ändring eller upp— hävande av ett regionalt utvecklingsprogram, skall det samråda med kommunerna i länet. Om detär möjligt, skall sådant samråd ske också innan landsting— et fattar något annat beslut i en fråga som avser den regionala ut— vecklingen.

5 % I frågor som avser den regionala utvecklingen och som berör en större region än den egna skall landstinget, i den omfattning det behövs, samråda med landsting och kommuner i andra regioner.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2. Beträffande Stockholms, Kristianstads, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs och Jämtlands län samt Kungs- backa kommun i Hallands län får regeringen besluta att lagen skall träda i kraft tidigare än den 1 januari 1999, dock tidigast den 1 januari 1996.

2. Förslag till Lag om upphävande av lagen (1976:891) om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse

Härigenom föreskrivs att lagen (1976:891) om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse skall upphöra att gälla vid utgången av år 1998.

3. Förslag till Lag om regionplanering för kommunerna i vissa län

Härigenom föreskrivs följande.

1 & För kommunerna i Stockholms, Kristianstads, Malmöhus, Gö— teborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län skall landstinget som regionplaneorgan ha hand om sådan utrednings- och samord— ningsverksamhet beträffande regionala frågor (regionplanering), som avses i 7 kap. l & första stycket plan- och bygglagen (1987:10).

2 & Bestämmelserna i 7 kap. 3 & första stycket och andra stycket första meningen plan— och bygglagen (1987:10) tillämpas på lands- tingets verksamhet enligt denna lag.

Regeringen kan besluta att utrednings— och samordningsverksam— heten skall avse vissa angivna frågor.

3 5 I fråga om regionplan tillämpas bestämmelserna i 7 kap. 4, 5 och 8 55 plan- och bygglagen (1987:10).

4 & Landstinget beslutar om antagande, ändring och upphävande av regionplan.

Innan landstinget fattar ett sådant beslut, skall det samråda med kommunerna i länet.

I den mån det är påkallat med hänsyn till frågor som berör en större region än det egna landstinget, skall samråd ske också med landsting och kommuner i andra regioner.

5 & Senast dagen efter det att justering av protokoll med beslut om regionplan har tillkännagivits på landstingets anslagstavla, skall meddelande om tillkännagivandet och protokollsutdrag med beslutet sändas till kommunerna och länsstyrelsen i länet samt till regering— en. Om samråd har ägt rum enligt 4 & tredje stycket, skall meddel— ande och protokollsutdrag sändas också till dem som har deltagit i samrådet.

När beslutet har vunnit laga kraft, skall planen sändas till läns— styrelsen i länet.

6 % Vad som sägs i 13 kap. 1 & 6 plan- och bygglagen (1987:10) om beslut av kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäk— tige, skall i fråga om de län som avses med denna lag i stället gälla landstingets beslut.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2. Regeringen får besluta att lagen, helt eller delvis, skall träda i kraft tidigare än den 1 januari 1999, dock tidigast den 1 januari 1996. Regeringen får därvid besluta att lagen skall tillämpas också såvitt avser Kungsbacka kommun i Hallands län.

3. Genom lagen upphävs lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län. En regionplan som har upprättats enligt den äldre lagen skall anses utgöra en regionplan enligt den nya lagen.

4. Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 5 plan- och bygglagen (1987:10)l skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap. 1 5

Behöver sådana frågor om användningen av mark— och vattenområ— den som angår flera kommuner utredas gemensamt eller behöver flera kommuners översiktliga planering samordnas och kommer ut— rednings— och samordningsverksamheten inte till stånd på annat sätt, får regeringen utse ett regionplaneorgan, som under viss tid eller tills vidare skall ha hand om denna verksamhet (regionplanering). I beslutet skall regionplaneorganets huvudsakliga uppgifter anges.

Till regionplaneorgan kan regeringen utse ett befintligt kommu— nalförbund. Regeringen kan också förordna att de berörda kommu- nerna skall bilda ett särskilt kommunalförbund, som skall vara re— gionplaneorgan. För ett sådant regionplaneförbund skall kommunal- förbundslagen (1985z894) tillämpas i den mån avvikande be— stämmelser inte meddelas i detta kapitel.

För regionplanering för För regionplanering för kommunerna i Stockholms län kommunerna i vissa län finns finns särskilda bestämmelser. särskilda bestämmelser.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 1999. Regeringen får besluta att lagen skall träda i kraft tidigare än den 1 januari 1999, dock ti- digast den 1 januari 1996.

1 Lagen omtryckt 1992:1769.

5. Förslag till Lag om ändring i kommunallagen

(1991:900)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 & kommunallagen (1991:900)1 skall upphöra att gälla vid utgången av år 1995.

1 Lagen omtryckt 1995:154.

6. Förslag till Lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting1

dels att i punkt 4 av övergångsbestämmelserna ordet ”landstings— kommun” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”landsting” i motsvarande form,

dels att 2 kap. 5—9 55 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 8 a—c åå, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 5 & En indelningsändring träder i En indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år som kraft den 1 januari det år som bestäms i beslutet om ändring- bestäms i beslutet om ändring- en. en. Om ändringen är av sådan

omfattning att ett landsting en— ligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla fullmäktige, träder ändringen i kraft den I januari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum.

Ett beslut om indelningsändring enligt 1 5 första stycket skall meddelas senast ett år innan ändringen skall träda i kraft. Om det finns synnerliga skäl, får beslutet meddelas vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet. Ett beslut om indelningsändring enligt 1 5 andra stycket skall meddelas senast tre månader innan ändringen skall träda i kraft.

1 Lagen omtryckt 1988zl98.

Sedan en indelningsändring har beslutats, kan ett landsting enligt den nya indelningen för- värva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.

Under tiden mellan beslutet om indelningsändring och änd- ringens ikraftträdande skall den beslutanderätt som till— kommer landstingsfullmäktige utövas av företrädare för landstinget enligt den nya in— delningen, om beslutet sträck— er sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet.

65

752

Sedan en indelningsändring har beslutats eller, om indel- ningsdelegerade skall utses en— ligt 8 b 5, sedan delegerade har valts, kan ett landsting en— ligt den nya indelningen för— värva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.

Under tiden mellan beslutet om indelningsändring eller, om indelningsdelegerade skall utses enligt 8 b &, valet av de—

legerade och ändringens ikraftträdande skall den beslut— anderätt som tillkommer landstingsfullmäktige utövas av företrädare för landstinget enligt den nya indelningen, om beslutet sträcker sina verk— ningar till tiden efter ikraftträ— dandet.

Företrädare för landstinget enligt den äldre indelningen får under samma tid utöva sådan beslutanderätt endast i frågor som uteslutan— de avser detta landsting och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet.

I fråga om rätten att företräda de landsting som berörs av en indelningsändring skall till dess ändringen träder i kraft gälla att landstingsfullmäktige i varje landsting företräder

2 Senaste lydelse 1991:1693. 3 Senaste lydelse 1991 : 1693.

853

I fråga om rätten att företräda de landsting som berörs av en indelningsändring skall till dess ändringen träder i kraft gälla att landstingsfullmäktige i varje landsting företräder

detta landsting enligt såväl den äldre som den nya indelning- en.

8aå

8bå

detta landsting enligt såväl den äldre som den nya indelning— en, om inte annat följer av 8 a eller 8 b &.

Om en indelningsändring skall träda i kraft den 1 januari år— et efter det år då val i hela ri- ket av landstingsfullmäktige har ägt rum, skall de nyvalda fullmäktige i det landsting som bildas genom sammanläggning av landsting även företräda dessa landsting enligt den äld- re indelningen.

Innebär ändringen att ett landsting delas eller att en del av ett landsting överförs till ett annat landsting, får regering- en förordna att landstinget en— ligt den äldre indelningen under tiden till dess ändringen träder i kraft skall företrädas av de gamla fullmäktige och att deras tjänstgöring först då skall upphöra.

Om en indelningsändring inne- bär att ett nytt landsting bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att lands— tinget enligt den nya indel— ningen inte bör företrädas av de gamla landstingsfullmäk- tige, skall regeringen bestäm— ma att landstinget enligt den nya indelningen skall företrä- das av indelningsdelegerade

Beslut, som under tiden mel- lan beslutet om indelnings— ändring och ändringens ikraft- trädande fattas av landstings— fullmäktige, landstingssstyrel— sen eller en annan nämnd hos landstinget, överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991 : 900) .

8cå

954

från det att dessa har valts till dess de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring. Om sådana delegerade finns be- stämmelser i lagen (1979-412) om kommunala indelningsdele- gerade.

För beredningen och verkstäl— ligheten i ärenden som avser landstinget enligt den nya in- delningen får de nyvalda landstingsfullmäktige till dess indelningsändringen träder i kraft anlita indelningsdelege- rades arbetsutskott och kom— mittéer samt nämnder och be- redningar i den eller de lands— ting som närmast berörs av in- delningsändringen.

Beslut, som under tiden mel- lan beslutet om indelningsänd— ring eller, om indelningsdele— gerade skall utses, valet av delegerade och ändringens ikraftträdande fattas av lands- tingsfullmäktige, landstings- styrelsen eller en annan nämnd hos landstinget, över- klagas enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900).

Ett beslut får överklagas, förutom av medlemmar av landstinget, också av andra landsting som berörs av indelningsändringen och av medlemmar av ett sådant landsting.

4 Senaste lydelse 199546.

Om länsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller för— bjudit att det verkställs, får domstolens beslut överklagas också av andra landsting som berörs av indelningsändringen och av med- lemmar av ett sådant landsting.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

7. Förslag till Lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade

Härigenom föreskrivs att 1, 2, 4, 7, 9—12, 14, 15, 17, 18, 20, 22 och 23 åå lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Om regeringen enligt 1 kap. 17 5 lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting be— stämmer att en kommun skall företrädas av indelningsdele— gerade, skall delegerade och ersättare utses från varje kom- mun vars område helt eller delvis skall ingå i kommunen enligt den nya indelningen.

Om delegerade skall utses från mer än en kommun, fast— ställer regeringen antalet dele- gerade och ersättare från varje kommun. Är kommunerna en— se om antalet, skall detta fast— ställas i enlighet med det.

Om delegerade skall utses från endast en kommun, be— slutar kommunfullmäktige i denna kommun om antalet de— legerade och ersättare.

lå

Föreslagen lydelse

Om regeringen enligt 1 kap. 17 & eller 2 kap. 8 b 5 lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommu— ner och landsting bestämmer att en kommun eller ett lands— ting skall företrädas av indel- ningsdelegerade, skall delege- rade och ersättare utses från varje kommun eller landsting, vars område helt eller delvis skall ingå i kommunen eller landstinget enligt den nya in- delningen.

Om delegerade skall utses från mer än en kommun eller ett landsting, fastställer reger— ingen antalet delegerade och ersättare från var och en av dem. Är kommunerna eller landstingen ense om antalet, skall detta fastställas i enlighet med det.

Om delegerade skall utses från endast en kommun eller ett landsting, beslutar fullmäk- tige i den kommunen eller det

Delegerade och ersättare skall väljas av kommunfullmäktige inom trettio dagar efter det att kommunen fick del av beslutet om indelningsändringen eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämmer. Valbar är den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i kom— munen. Föreskrifterna i 2 & lagen (1992:339) om propor— tionellt valsätt skall därvid tillämpas. Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall kallas in till tjänstgöring.

1 Senaste lydelse 1991:1694.

2?

landstinget om antalet delege— rade och ersättare.

Delegerade och ersättare skall väljas av fullmäktige inom trettio dagar efter det att kommunen eller landstinget fick del av beslutet om in— delningsändringen eller vid den senare tidpunkt som re— geringen bestämmer. Valbar är den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige. Före- skrifterna i 2 5 lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall därvid tillämpas. Om ersättarna inte väljs pro- portionellt, skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall kallas in till tjänstgöring.

Om delegerade skall utses från mer än ett landsting och de landsting som berörs är en- se om det, får regeringen be- sluta att valet skall ske på annat sätt. Med landsting av- ses härvid också kommun som inte ingåri landsting.

Sedan valet har ägt rum, skall länsstyrelsen genast underrättas om vilka som har valts. Om en delegerad avgår under tjänstgöringstiden, skall 6 kap. 14 & kommunallagen (1991:900) tillämpas.

4 $ Länsstyrelsen skall snarast möjligt förordna en av de delegerade att utfärda kungörelse om första sammanträdet och föra ordet där, till

dess ordförande har valts. Kungörelsen skall minst en vecka före sammanträdesda— gen anslås på anslagstavlan i varje kommun som har valt delegerade och inom samma tid sändas med posten till varje delegerad och ersättare. Kungörelsen införs samtidigt i de tidningar där kommunen inför sådana tillkännagivanden som avses i 5 kap. 10 & kom- munallagen (1991:900).

Bestämmelsen i 5 kap. 8 & kommunallagen (1991 1900) om kungörelse om sammanträ— de med kommunfullmäktige tillämpas på motsvarande sätt i fråga om sammanträde med delegerade. Kungörelsen skall anslås på anslagstavlan i varje kommun som har valt delege— rade och införas i de tidningar där kommunen inför tillkänna— givanden som avses i 5 kap. 10 & nämnda lag.

2 Senaste lydelse 1991; 1694. 3 Senaste lydelse 1991:1694.

Kungörelsen skall minst en vecka före sammanträdesda- gen anslås på anslagstavlan i varje kommun eller landsting som har valt delegerade och inom samma tid sändas med posten till varje delegerad och ersättare. Kungörelsen införs samtidigt i de tidningar där kommunen eller landstinget inför sådana tillkännagivanden som avses i 5 kap. 10 & kom- munallagen (1991:900).

Bestämmelsen i 5 kap. 8 & kommunallagen (1991 : 900) om kungörelse om sammanträ— de med fullmäktige tillämpas på motsvarande sätt i fråga om sammanträde med delegerade. Kungörelsen skall anslås på anslagstavlan i varje kommun eller landsting som har valt delegerade och införas i de tidningar där kommunen eller landstinget inför tillkännagiv— anden som avses i 5 kap. 10 & nämnda lag.

Varje delegerad har en röst. Rätt att delta i delegerades överläggningar men ej i be- sluten har även 1. ordföranden eller vice ord— förande i arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 5 eller i kommunstyrelsen i en kommun som har valt delege— rade, 2. ordföranden eller vice ord- förande i annan nämnd eller i beredning i en kommun som har valt delegerade vid hand— läggningen av ett ärende som har beretts av nämnden eller beredningen och vid besvaran- det av en interpellation som har framställts till ordföranden i nämnden eller beredningen, 3. ledamöter i det arbetsut— skott som avses i 14 & eller i kommunstyrelsen i en kommun som har valt delegerade och sådana ledamöter i styrelsen för ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 17 och 18 55 kommunallagen (1991:900) vid besvarandet av en interpellation som har överlämnats för att besvaras av dem, 4. i den mån delegerade har beslutat det, ledamöter eller ersättare i ett arbetsutskott eller en kommitté som avses i 14 & eller i kommunfullmäkti- ge, kommunstyrelsen, någon annan nämnd eller beredning i

4 Senaste lydelse 1991:1694.

954

Rätt att delta i delegerades överläggningar men ej i be— sluten har även 1. ordföranden eller vice ord— förande i arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 & eller i styrelsen i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade,

2. ordföranden eller vice ord— förande i annan nämnd eller i beredning i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade vid handläggningen av ett ärende som har beretts av nämnden eller beredningen och vid besvarandet av en interpellation som har fram— ställts till ordföranden i nämn— den eller beredningen,

3. ledamöter i det arbetsut— skott som avses i 14 & eller i styrelsen i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade och sådana leda- möter i styrelsen för ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 17 och 18 åå kommu— nallagen (1991:900) vid be— svarandet av en interpellation som har överlämnats för att besvaras av dem,

4. i den mån delegerade har beslutat det, ledamöter eller ersättare i ett arbetsutskott eller en kommitté som avses i 14 & eller i fullmäktige, styrel— sen, någon annan nämnd eller

en kommun som har valt delegerade.

Delegerade får kalla en tjänsteman i en kommun som har valt delegerade eller en särskild sakkunnig för att meddela upplysningar vid ett sammanträde.

Delegerade skall besluta i ärenden som har väckts av

1 . arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 å,

2. en delegerad genom mo- tion,

3. regeringen, en central för— valtningsmyndighet eller läns— styrelsen eller,

4. kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen i en kommun som har valt delegerade.

10å

11 å5

beredning i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade.

Delegerade får kalla en tjänsteman i en kommun eller ett landsting som har valt de— legerade eller en särskild sak- kunnig för att meddela upplys- ningar vid ett sammanträde.

Delegerade skall besluta i ärenden som har väckts av

1 . arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 å,

2. en delegerad genom mo- tion,

3. fullmäktige eller styrelsen i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade.

Föreskrifterna i 4 kap. 11 å och i 5 kap. 18—20, 36—46 och 48— 62 åå kommunallagen (1991:900) skall tillämpas också på delegera- de och deras ordförande. Interpellationer och frågor som avses i 5 kap. 49—56 åå komunallagen får framställas, förutom till ordföranden i arbetsutskottet och i en kom- mitté, även till ordföranden i kommunstyrelsen eller i någon annan nämnd eller beredning i en kommun som har valt delegerade. Tillkännagivanden som av- ses i 5 kap. 62 å kommunalla—

5 Senaste lydelse 1992z348.

Interpellationer och frågor som avses i 5 kap. 49—56 åå kommunallagen får framstäl— las, förutom till ordföranden i arbetsutskottet och i en kom— mitté, även till ordföranden i styrelsen eller i någon annan nämnd eller beredning i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade.

Tillkännagivanden som av- ses i 5 kap. 62 å kommunalla-

gen skall ske på anslagstavlan i varje kommun som har valt

delegerade.

Så snart delegerades protokoll har blivit justerat, skall en avskrift av protokollet över— lämnas till arbetsutskottet och till kommunstyrelsen i varje kommun som har valt delege— rade. Utdrag av protokollet skall tillställas den kommitté eller nämnd åt vilken har uppdragits att verkställa dele— gerades beslut.

12å

gen skall ske på anslagstavlan i varje kommun och landsting som har valt delegerade.

Så snart delegerades protokoll har blivit justerat, skall en avskrift av protokollet över- lämnas till arbetsutskottet och till styrelsen i varje kommun och landsting som har valt delegerade. Utdrag av pro- tokollet skall tillställas den kommitté eller nämnd åt vilken har uppdragits att verk— ställa delegerades beslut.

14 å För beredning och verkställighet skall delegerade utse ett arbetsut— skott. För sådana uppgifter får delegerade dessutom utse en eller flera kommittéer.

Delegerade får för bered- ning och verkställighet också anlita nämnder och bered- ningar i en kommun som har valt delegerade.

Delegerade får för beredning och verkställighet också anlita nämnder och beredningar i en kommun eller ett landsting, som har valt delegerade.

15 å6 Ledamöter och ersättare i arbetsutskottet eller i en kommitté väljs för tiden till dess indelningsändringen träder i kraft till det antal som delegerade bestämmer. Antalet ledamöter i arbetsutskottet får

dock inte vara mindre än fem.

I fråga om valbarhet till le- damot eller ersättare i arbets— utskottet eller i en kommitté tillämpas 4 kap. 5 och 6 åå kommunallagen (1991 : 900) . Därvid skall iakttas, att utöver delegerad och ersättare för de- legerad endast den som är

6 Senaste lydelse 1991:1694.

I fråga om valbarhet till le- damot eller ersättare i arbets— utskottet eller i en kommitté tillämpas 4 kap. 5 och 6 åå kommunallagen (1991 : 900) . Därvid skall iakttas, att utöver delegerad och ersättare för de- legerad endast den som är

folkbokförd inom området för kommunen enligt den nya in— delningen är valbar. Om en ledamot eller ersättare upphör att vara valbar, upphör hans uppdrag genast.

folkbokförd inom området för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen är valbar. Om en ledamot eller ersättare upphör att vara val— bar, upphör hans uppdrag genast.

Delegerade skall befria en ledamot eller ersättare från hans uppdrag, om han vill avgå och särskilda skäl inte talar mot det.

Om ersättare inte väljs proportionellt, skall vid valet även be— stämmas den ordning i vilken de Skall kallas in till tjänstgöring.

Bestämmelserna i 4 kap. 7, 8 och 11 åå, 6 kap. 10, 11, 14, 18 och 23—31 åå samt i 7 kap. kommunallagen (1991 : 900) tillämpas i fråga om arbetsut— skottet och kommittéer. Såda- na tillkännagivanden som av— ses i 6 kap. 30 å andra stycket kommunallagen skall ske på anslagstavlan i varje kommun som har valt delegerade.

Arbetsutskottet och en kom- mitté får kalla en delegerad eller ersättare för en delege- rad, en ledamot av en kom- mitté eller en tjänsteman hos en kommun som har valt delegerade eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde. Den som har kallats får, om utskottet eller kommittén beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.

17 å7

Bestämmelserna i 4 kap. 7, 8 och 11 åå, 6 kap. 10, 11, 14, 18 och 23—31 åå samt i 7 kap. kommunallagen (1991 :900) tillämpas i fråga om arbetsut— skottet och kommittéer. Såda— na tillkännagivanden som av— ses i 6 kap. 30 å andra stycket kommunallagen skall Ske på anslagstavlan i varje kommun eller landsting, som har valt delegerade.

Arbetsutskottet och en kom— mitté får kalla en delegerad eller ersättare för en delege- rad, en ledamot av en kom— mitté eller en tjänsteman hos en kommun eller ett landsting som har valt delegerade eller en särskild sakkunnig att när— vara vid ett sammanträde. Den som har kallats får, om ut— skottet eller kommittén be- slutar det, delta i överlägg— ningarna men inte i besluten.

Arbetsutskottets och kommittés protokoll och övriga handlingar

skall vårdas och förtecknas.

7 Senaste lydelse 1991:1694.

Förslag till budget för kom— munen enligt den nya indel— ningen skall göras upp av arbetsutskottet. Därvid tilläm- pas 8 kap. 6 och 7 åå kom— munallagen (1991:900).

18 å8

Förslag till budget för kom— munen eller landstinget enligt den nya indelningen skall gö- ras upp av arbetsutskottet. Därvid tillämpas 8 kap. 6 och 7 åå kommunallagen (1991:900).

Om fastställande av budgeten finns bestämmelser i 8 kap. 8—10 åå kommunallagen.

En kommun som har valt delegerade skall tillhandahålla medel för delegerades verk— samhet. Om mer än en kom- mun skall tillhandahålla me— del, skall skyldigheten för— delas mellan kommunerna i förhållande till det antal skat— tekronor och skatteören som enligt lagen (1965z269) med Särskilda bestämmelser om kommuns och annan menig— hets utdebitering av skatt, m.m. skall ligga till grund för kommunernas bestämmande av skattesatsen för uttag av skatt för det år då beslutet om indelningsändringenmeddelas. Om endast en del av en kom- mun ingår i kommunen enligt den nya indelningen, skall för- delningen ske i förhållande till antalet skattekronor och skat— teören för den kommundelen.

8 Senaste lydelse 1991:1694.

20å

En kommun eller ett landsting som har valt delegerade skall tillhandahålla medel för dele— gerades verksamhet.

Om mer än en kommun eller ett landsting skall tillhan— dahålla medel, skall skyldig- heten fördelas mellan kommu- nerna eller landstingen i för— hållande till det antal skatte— kronor och skatteören som en— ligt lagen (1965:269) med sär— skilda bestämmelser om kom— muns och annan menighets ut— debitering av skatt, m.m. skall ligga till grund för kommuner— nas eller landstingens bestäm- mande av skattesatsen för ut— tag av skatt för det år då be— slutet om indelningsändringen meddelas.

Om endast en del av en kommun eller ett landsting in— går i kommunen eller lands— tinget enligt den nya indel- ningen, skall fördelningen ske i förhållande till antalet skatte— kronor och skatteören för den

22 å9

delen av kommunen eller landstinget.

Delegerade väljer tre eller flera revisorer och minst lika många re- visorsersättare som skall granska arbetsutskottets och kommittéernas verksamhet. I fråga om valbarhet till revisor eller revisorsersättare, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse tillämpas be— stämmelserna i 15 å om ledamöter och ersättare i arbetsutskottet.

Revisorerna skall det år då indelningsändringen träder i kraft avge en berättelse om re— sultatet av revisionen till kom- munfullmäktige i kommunen enligt den nya indelningen. Fullmäktige Skall vid samman- träde före utgången av detta år besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller om någon åtgärd för att bevara kommunens rätt skall vidtas.

Revisorerna skall det år då indelningsändringen träder i kraft avge en berättelse om re— sultatet av revisionen till full— mäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Fullmäktige skall vid sammanträde före utgång— en av detta år besluta om an— svarsfrihet skall beviljas eller om någon åtgärd för att beva— ra kommunens eller lands- tingets rätt skall vidtas.

I fråga om revisionen tillämpas i övrigt bestämmelserna om revi— sion i 9 kap. kommunallagen (1991:900).

Beslut av delegerade, arbets— utskottet, kommittéer eller partssammansatta organ får överklagas enligt bestämmel— serna i 10 kap. kommunalla- gen (1991:900). Besluten får överklagas av varje kommun som har valt delegerade och av den som är medlem av en Sådan kommun.

9 Senaste lydelse 1991:1694. 10 Senaste lydelse 1995:47.

23 ålO

Beslut av delegerade, arbets— utskottet, kommittéer eller partssamrnansatta organ får överklagas enligt bestämmel— serna i 10 kap. kommunalla- gen (1991:900). Besluten får överklagas av varje kommun eller landsting som har valt delegerade och av den som är medlem av en sådan kommun eller ett sådant landsting.

När 10 kap. 14 å kommu- nallagen tillämpas gäller, om länsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs, att domstolens beslut får över— klagas även av en kommun som har valt delegerade och den som är medlem av en sådan kommun.

När 10 kap. 14 å kommu- nallagen tillämpas gäller, om länsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs, att domstolens beslut får över- klagas även av en kommun eller ett landsting som har valt delegerade och den som är medlem av en sådan kommun eller ett sådant landsting.

Bestämmelserna i 10 kap. 15 å kommunallagen om rättelse av verkställighet tillämpas på beslut av delegerade, arbetsutskottet, kommittéer eller partssammansatta organ.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

1. Inledning

1 . 1 Uppdraget

Regionberedningen tillkallades den 27 augusti 1992. Enligt direkti- ven (1992z86; se bilaga 1) har beredningen haft till uppgift att, på grundval av de analyser som gjorts av Regionutredningen och övrigt aktuellt utredningsmaterial, utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå.

Beträffande bakgrunden till beredningens uppdrag kan i korthet sägas följande.

Våren 1991 tillsatte regeringen en särskild utredare för att dels analysera den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struk— tur (dir. 1991:30), dels analysera för- och nackdelar med den nu- varande länsindelningen i västra Sverige samt föreslå åtgärder för att komma till rätta med nackdelarna (dir. 1991:31).

Utredaren presenterade sina förslag i juni 1992 i betänkandena Regionala roller — en perspektivstudie (SOU 1992:63) jämte bilagor (SOU 1992:64 och 65) samt Västsverige — region i utveckling (SOU 1992:66). Det sistnämnda betänkandet remissbehandlades under hösten 1992.

I maj 1992 hemställde kommunförbunden och landstingen i Kris- tianstads och Malmöhus län samt Malmö kommun hos regeringen om att få bedriva försöksverksamhet med förändrad regional upp- giftshantering i landskapet Skåne.

Landstingsförbundet anförde i en skrivelse till regeringen i juni 1992 att det på försök borde inrättas en friregion i Västsverige.

Regeringen beslöt den 25 februari 1993 att Västsverigeutredning- ens betänkande och remissyttrandena med anledning därav skulle överlämnas till Regionberedningen för fortsatta överväganden.

Beredningen presenterade i november 1993 delbetänkandet Väst— sverige och Skåne — regioner i förändring (SOU 1993:97). Betänk— andet har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig (Ds 1994:110).

Förutom Regionberedningens ovan nämnda direktiv och de gene- rella direktiv vartill hänvisades i dem (dir. 1984z5, 1988:43 och 1992z50) har gällt ytterligare generella direktiv för beredningens ar— bete. Dessa har avsett dels en prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994c23), dels en analys av jämställdhetsaspekter (dir. 1994:124).

1.2. Arbetets bedrivande

Regionberedningen har, i enlighet med direktivens grundläggande riktlinjer om att fånga upp problem, önskemål och synpunkter i olika delar av landet, haft ett brett och öppet arbetssätt under hela utredningstiden. Detta kom till uttryck inte minst genom den sär— skilda politiska referensgrupp i Västsverige, som knöts till bered— ningen i samband med utarbetandet av delbetänkandet, och de hear— ingar som då också hölls i Västsverige och Skåne. Därutöver och därefter har ett stort antal kontakter och sammanträffanden ägt rum och samråd förekommit med olika intressenter i regionfrågan. Ini— tiativ härtill har tagits såväl från beredningens som berörda intres- senters sida. Beredningen har haft kontakt med länsstyrelser, lands— ting, kommuner, Vägverket, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfarts— verket, Arbetsmarknadsverket, Skogsstyrelsen, Statens jordbruks— verk, Överstyrelsen för civil beredskap samt med bl.a. Lantbrukar— nas Riksförbund och Stiftelsen Skånsk Framtid.

Utländska kontakter har också förekommit. För att skaffa erfaren— heter dels från regionaliseringsprocessen i Frankrike, dels de svens— ka regionernas närmande till Europa och EU genomförde Regionbe— redningen den 13—15 oktober 1994 en studieresa till Frankrike och Belgien. I Frankrike ägde sammanträffanden rum bl.a. med företrä— dare för senaten och inrikesdepartementet i Paris samt med företrä— dare för regionrådet och regionprefekturen i Lorraine (i Metz). I Bryssel sammanträffade beredningen med företrädare för Västsveri— ges, Sydsveriges och Stockholmsregionens EU—representationskon— tor.

Regionberedningen har varit företrädd vid olika debatter, semina- rier m.m. Beredningen var vidare en av arrangörerna till den re— gionkonferens — Utsikt mot framtidens regioner — som anordnades i Stockholm den 19 oktober 1993 (tillsammans med Civildeparte— mentet, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet).

Samråd har under utredningsarbetet skett med Fri- och rättighets- kommittén (Ju 1992:01), Kommittén (S 1992:04) om hälso- och

sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000), Plan- och byggutredningen (M 1992:03) samt Miljöorganisationsutredningen (M 1993:04). Kontakter har förekommit också med andra komrnit— téer. Regionberedningen har efter remiss yttrat sig över följande utred— ningsbetänkanden: — Miljöbalk (SOU 1993:27), — Strategi för småföretagsutveckling (SOU 1993:70), — Kart— och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99), — Kart— och fastighetsverksamhet — finansiering, samordning och författningsreglering (SOU 199490). Till beredningen har vidare remitterats Riksdagens revisorers rap- port (1993/94z5) Tillsyn av djurskydd (jfr förs. 1993/94zRR8). Kammarkollegiet har berett Regionberedningen tillfälle att yttra sig över Länsstyrelsens i Kopparbergs län hemställan den 18 augusti 1993 om att den officiella beteckningen på myndigheten skall vara ”Länsstyrelsen Dalarna”.

1.3. Särskilda framställningar

Regionberedningen har haft att ta ställning till ett flertal framställ— ningar av olika slag. Beträffande dessa ärenden kan följande sägas.

Falköpings kommun ansökte i skrivelse till regeringen den 12 februari 1992 om att, på försök, få bli s.k. landstingsfri kommun. Vellinge och Söderhamns kommuner gjorde motsvarande fram- ställningar den 26 maj 1993 och den 16 juni 1993. Ärendena över— lämnades till Regionberedningen för handläggning.

Till stöd för framställningarna åberopades bl.a. demokrati- och effektivitetsskäl.

Landstingen i Skaraborgs, Malmöhus och Gävleborgs län av- styrkte framställningarna.

I skrivelse den 7 februari 1994 avstyrkte Regionberedningen framställningarna. Beredningen konstaterade bl.a. att de avsåg för- söksverksamhet på lokal och inte regional nivå samt att de rörde hanteringen av en begränsad del av de offentliga uppgifter, som var föremål för beredningens överväganden. Vidare konstaterades att det inte förelåg den breda uppslutning i berörda regioner till stöd för de önskade förändringarna, som beredningen ansåg utgöra en första förutsättning för att sådana skulle kunna genomföras.

Moderata samlingspartiet, kristdemokratiska samhällspartiet, cen- terpartiet, folkpartiet liberalerna, socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet de gröna i Jämtlands län hemställde i en skrivelse till Regionberedningen den 18 januari 1993 om försöksverksamhet med ändrad samhällsorganisation i Jämtlands län.

I framställningen anfördes bl.a. att rådslag hade ägt rum i länet under hösten 1992, vilket hade lett fram till en enighet mellan parti— erna om att det politiska/demokratiska samhällsarbetet även i fram— tiden borde ha Jämtlands län som geografiska bas. Man ansåg att frågor om länets utveckling borde hanteras i ett helhetsperspektiv, grundat på den kommunala självstyrelsens principer. Därigenom skulle bäst tas till vara den utvecklingskraft och den kännedom om regionens egna förhållanden, som finns i länet. Det skulle också bli möjligt att få till stånd ett samlat, offentligt forum för en demokra- tisk debatt om länets problem och möjligheter.

Ett direktvalt länsfullmäktige med egen »beskattningsrätt borde skapas. Till fullmäktiges ansvarsområde borde hänföras frågor rör— ande sjukvård, näringsliv, kommunikationer, utbildning och kultur, miljö, övergripande fysisk planering samt olika former av intresse— bevakning. Samtidigt betonades vikten av att ytterligare uppgifter kunde föras över till primärkommunerna, bl.a. beträffande primär— vård, näringslivsfrågor, utbildning och kultur samt milj ö- och plane— ringsfrågor. Sambandet mellan länsfullmäktige och primärkommu— nerna borde förstärkas för att tillgodose behovet av en bredare för— ankring av olika beslut.

Länsstyrelsen i Jämtlands län (landshövdingen) ställde sig avvis— ande till framställningen och ifrågasatte hur regionen skulle klara sina nya åtaganden utan det statliga stöd som utgår i dag. Vidare hävdades att ingen kritik riktats mot den nuvarande ordningen samt att det finns ett väl utvecklat samarbete med kommunerna.

Jämtlands läns landsting var positivt och förklarade sig berett att stödja en försöksverksamhet.

Kommunförbundet Jämtland konstaterade för det första att det förekommer dubbelarbete och att antalet regionala aktörer är stort. Subsidiaritetsprincipen åberopades som stöd för att uppgifter i första hand borde föras till kommunerna. Kritik riktades därvid mot att förslaget inte hade den utgångspunkten, utan i stället lade bevisbör— dan på kommunerna i fråga om vilka uppgifter som Skall föras dit.

Regionberedningen, som erinrade om det då nyligen presenterade delbetänkandet om Västsverige och Skåne, uttalade i skrivelse den 21 januari 1994 bl.a. att den ansåg framställningen från Jämtland utgöra ett intressant exempel på försöksverksamhet med regional

självstyrelse som borde uppmuntras och som skulle kunna utgöra ett komplement till den föreslagna försöksverksamheten i Västsverige och Skåne. Också beträffande Jämtland ansåg beredningen att det fanns möjlighet att för en försöksverksamhet välja samma organisa- toriska lösning, som erbjudits enligt förslaget till lag om försöks— verksamhet med regionförbund.

Regionberedningens skrivelse i Jämtlandsärendet har remissbe- handlats. Skrivelsen (inkl. bilagor) och remissvaren finns tillgäng— liga i Civildepartementet (dnr C94/265/FOU).

Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms läns landsting hemställde i Sina remissyttranden över Regionberedningens delbe— tänkande om Västsverige och Skåne att beredningen skulle föreslå en försöksverksamhet i Stockholms län med överföring av regionala uppgifter från länsstyrelsen till landstinget.

Syftet med en sådan överföring skulle vara att uppnå största möj- liga tydlighet samt säkerställa verksamhetens kvalitativa innehåll. Undantag borde göras för vissa rena förvaltningsuppgifter.

Regionberedningen tog Ställning till de framförda önskemålen i en skrivelse den 25 april 1994. Beredningen hänvisade därvid till sin skrivelse med anledning av framställningen från Jämtland samt uttalade vidare bl.a. att de framställda önskemålen om ett ökat demokratiskt inflytande över hanteringen av frågor som är viktiga för den egna regionen låg helt i linje med beredningens tidigare ställningstaganden och grundläggande synsätt. Beredningen kunde således ansluta sig till de strävanden som kommit till uttryck genom de gjorda initiativen.

Beredningen fann inte skäl att med anledning av de aktuella önskemålen vidta några ytterligare åtgärder utöver de förslag bered— ningen tidigare lämnat.

Enligt Regionberedningens mening var de framställda önskemålen närmast att betrakta som ett första steg i en diskussion som ännu inte hade avslutats och att en komplettering och konkretisering av vad som mera i detalj eftersträvades därför behövde göras. Bl.a. måste enligt beredningens mening de uppgifter av länsövergripande karaktär beträffande vilka det skulle vara en fördel om de hantera— des av ett självstyrelseorgan i stället för en statlig myndighet defini— eras och avgränsas klarare än vad som hade skett.

Länsstyrelsen i Gotlands län tog i en skrivelse den 3 januari 1994 upp frågan om försöksverksamhet med en vidareutvecklad sarnord- nad länsförvaltning. I skrivelsen pekade länsstyrelsen på 1991 års reform med samordnad länsförvaltning och anförde att det i första hand borde grundligen utredas och prövas vilka effekter ett närmare

samarbete mellan myndigheter inom ett avgränsat område, t.ex. Gotland, kunde ha. Länsstyrelsen framhöll vidare att Gotland vore ett lämpligt försöksområde för att utröna förutsättningarna för en vidareutvecklad samordnad länsförvaltning]

I en skrivelse den 25 april 1994 uttalade Regionberedningen som sin mening att det inte fanns skäl att i det skede av utredningsarbet— et som beredningen då befann sig föreslå en försöksverksamhet med ökad samordning av det slag som länsstyrelsen tagit upp. De fråge— ställningar som aktualiserats i ärendet borde i stället behandlas i an— slutning till de generella övervägandena i beredningens slutbetänk- ande.

Regeringen beslöt vid sammanträde den 8 september 1994 att till Regionberedningen överlämna en till regeringen den 13 oktober 1993 ingiven gemensam skrivelse från Skogsvårdsstyrelserna i Kris— tianstads och Malmöhus län i vilken anhölls att beredningen skulle överväga att samordna styrelserna.

Beredningen har inte fattat något särskilt beslut i det ärendet. Den väckta frågan får i stället anses besvarad genom nu föreliggan— de betänkande.

2. Historisk återblick

2.1. Inledning

I detta kapitel görs inledningsvis en bred exposé över utvecklingen i vårt land när det gäller främst länsväsendets men också landsting— ens uppkomst och utveckling. Därefter redovisas, med tyngdpunkt— en på tiden efter andra världskriget, de utredningar, förslag och för— ändringar som gäller Sveriges geografiska indelning och ansvarsför— delningen på regional nivå.

2.2. Den regionala förvaltningens ursprung och framväxt

2.2.1. Länsväsendet m.m.

Det svenska länsväsendet uppkom under medeltiden. Det rörde sig då om förläningar av mark till olika stormän, som fick rätt att inom dessa ta upp skatter. Redan på 1500—talet hade ståthållaren börjat kallas landshövding.

Strävandena att Skapa en administrativ ”mellannivå” blev mera systematiska under Erik XIV:s regeringstid (1560—1568). Utveck— lingen gick mot vad som senare skulle komma att kallas generalgu— vernement, som närmast var ett slags ställföreträdande regeringar med regionalt avgränsade förvaltningsområden. Under Johan III (1568—1592) och Sigismund (1592—1599) rådde en mera återhållsam syn. Sigismund uttryckte saken Sålunda: ”Sverige haver utan lands- hövdingar i många hundrade år varit regerat och kan dem ännu väl vara förutan, förty när som härad och län göra sin ed, kall och äm— bete tillfyllest, Som lag utvisar, då kan man sådana landshövdingar väl vara förutan.”

Mot slutet av 1500—talet fördes olika förslag fram om att dela in landet i fasta, regionalt avgränsade ståthållarskap och att ge dessa

ämbetens innehavare enhetliga instruktioner; tidigare hade organisa- tionen ”skräddarsytts” efter person. I olika rådsförslag till ny rege- ringsform ingick länsförvaltningen som en viktig del, dock utan re- sultat. Vid Gustav II Adolfs trontillträde (1611) hade länsförvalt- ningen, har det sagts, något ”obeständigt och oreglerat” över sig. Ibland fanns det en ståthållare över ett område, ibland inte. Ko- nungen avgjorde inte bara vem som skulle utnämnas till ämbetet ut- an också om detta över huvud taget skulle finnas till.

1624 års uppbördsförordning antyder en mera konsekvent förvalt— ningsstruktur. Indelningen i län blir heltäckande och varje län får sin föreståndare (landshövding eller ståthållare). I förordningen sägs att ämbetsmän har förordnats för hela riket och att ”vi vardera av dem sina vissa slott, städer, land och härad tillordnat och deputerat, så stora och många som vi mena dem väl att kunna förestå”.

Den nuvarande ordningen och den ännu bestående länsindelning- en i Sverige har sitt ursprung i 1634 års regeringsform, som tillkom under drottning Kristinas förmyndarregering, ledd av Axel Oxen— stierna. Det var då som en verklig länsindelning med en överallt lika organiserad styrelse skapades. Landet delades in i 23 län (höv- dingedömen), varav i det egentliga Sverige elva län jämte överståt— hållardömet Stockholm. De ”rikssvenska” länen räknades, med re- geringsformens egna ord, upp enligt följande:

— den förste är öfverståthållaren i Stockholm, altid en af riksens

råd, som hafver sitt säte på Stockholms Slott, — den andre, landshöfdingen i Upland öfver alt Upland och resi—

derer i Stockholm i staden, — den tridie, landshöfdingen i Vestergötland öfver Scharaborgs

län, residerandes i Schara,

— den siunde, landshöfdingen i Småland öfver Tihäreds lagsagu

och Jöneköpings län, residerandes i Croneberg,

— den ottonde, landshöfdingen i Väsmanneland öfver Väsmanne-

land, silfver— och jernbergslagen, residerandes i Vesterås, — den tionde, landshöfdingen i Östergötland öfver alt Östergöt-

land, residerandes i Linköping,

— den ellofte, landshöfdingen i Södermanland öfver alt Söder—

manland, residerandes i Nyköping,

— den trettonde, landshöfdingen öfver Elfsborgs län och Dal, re—

siderandes i Göteborg, — den fiortonde, landshöfdingen öfver Calmare län och Öland,

residerandes i Calmare,

— den femptonde, landshöfdingen i Dalarna öfver alle Dalarne och Kopparbergslagen, residerandes på Fahlun ved Kopparber- get, — den sextonde, landshöfdingen öfver Närike och Vermeland, residerandes i Örebro, — den siuttonde, landshöfdingen i Norlanden öfver alle Vester- norland och Lappmarken, residerandes i Hudvichsvald. Den främste i varje län var landshövdingen, fram till 1918 be- nämnd Konungens befallningshavande (KB), som hade i uppgift att företräda konungen samt uppehålla och administrera den kungliga staten i länet. Fråga var alltså om en verklig lantregering, och landshövdingen hade i väsentliga avseenden fått sig delegerad ko— nungamaktens befogenheter såvitt avsåg länets inre angelägenheter. Överståthållaren i Stockholm hade högre rang än landshövdingarna och skulle alltid vara riksråd. Regeringsformen gav möjlighet att förordna överlandshövdingar i Västergötland och Småland, om ”riksens heder eller tarf fordrar”.

En enhetlig landshövdingeinstruktion tillkom 1635. Däri slogs fast att landshövdingen stod i ”konungens stad och ställe, den ko- nungsliga staten i H. Maj:ts frånvaro där uppehåller och administre— rar” (6 å) .

Länsindelningen utsträcktes senare till de från Danmark—Norge i mitten av 1600-talet vunna landskapen Jämtland, Härjedalen, Got— land, Blekinge, Skåne, Halland och Bohuslän.

Det synes under 1600-talet ha rätt viss oordning rörande länsin— delningen. Man var föga benägen att slå fast bestämda gränser för länen eller ens hålla på de gamla gränserna. 1642 var antalet län i det egentliga Sverige 17. Bl.a. hade Upplands län redan 1640 delats på två, men ställdes snart under gemensam landshövding. Efter ytterligare en delning gjordes ånyo en sammanslagning 1654. I 1660 års additament (tillägg) till regeringsformen stadgades (10 å): ”Hvad landshöfdingedömens indelning och residence vidkommer, så finne vi, att detta intet så noga kan hållas och observeras, utan står till konungens och regeringens godtyckio efter statens trångmål och tidernas förändring att måga dem samme contrahera, förmera eller förändra.”

I 1719 och 1720 års regeringsformer fastställdes antalet län i det dåvarande egentliga Sverige till tjugo, förutom överståthållardömet. Då hade bl.a. Stockholms, Kronobergs och Västerbottens län till— kommit. 1772 bildades Gävleborgs län och 1779 delades Närkes och Värmlands län i två.

1809 års regeringsform föreskrev endast (46 å): ”Landet skall förbliva indelat i hövdingedömen under den vanliga lantregering— en.”

Frånsett vissa mindre justeringar har dagens länsindelning bestått sedan 1810, då Jämtlands och Norrbottens län bildades. Förutom överståthållardömet har antalet län hela tiden varit 24 (bortsett från åren 1819—1824, då Öland var eget län). 1968 slogs överståthållar- dömet och Länsstyrelsen i Stockholms län samman.

Länsbenämningarna har olika historiska ursprung. En grupp av lån — Kronobergs, Malmöhus, Älvsborgs m.fl. — är namngivna efter tidigare befästa slott. En annan grupp — Stockholms, Uppsala, Kalmar m.fl. — har fått namn efter residensstäderna, också de i flera fall med befästa slott. En tredje grupp har givits namn efter de i länen ingående landskapen. De kan i vissa fall helt eller nästan helt sammanfalla med respektive landskap, t.ex. Östergötlands, Gotlands och Hallands län. I andra fall finns väsentliga avvikelser från land- skapens utbredning. Detta gäller Södermanlands, Västmanlands och Jämtlands län. De tre nordligaste länen har fått namn efter äldre landsdelsbenämningar. Kopparbergs län har namngivits efter en in— dustriellt betydelsefull epok i vårt lands historia (Falu gruva, Stora Kopparberget). Göteborgs och Bohus län har fått sitt namn genom att det bildades (1680) genom en sammanslagning av det tidigare självständiga Bohus län med Göteborg och delar av Västergötland.

Varje län har ett eget vapen som heraldisk symbol. I äldre tid fick landshövdingens privata sigill representera länet. Under senare delen av 1700-talet började egentliga länsvapen komma i bruk. Ett för hela landet enhetligt system saknades dock länge. Först under åren 1935—1972 kunde vapen fastställas för samtliga län. En ny stil— utformning infördes 1992.

Det kan finnas anledning att här säga några ord också om land— skapen.

Landskapsbegreppet har i dag huvudsakligen historisk betydelse. Landskapsindelningen kan härledas till äldsta tid. Ursprungligen var landskapen självständiga riken med egna konungar men ett enande av Sverige till ett enda rike ägde rum under senare delen av 1100- talet (ett viktigt steg var här tillkomsten av ett ärkesäte i Uppsala är 1164). Även därefter var landskapen dock tämligen självständiga. De stiftade själva sina lagar och hade sin egen domstolsorganisa— tion. Man kan således säga att Sverige under denna tid närmast var att betrakta som en förbundsstat.

Under 1300-talet fick Sverige en gemensam lagstiftning och land— skapens betydelse minskade. Kopplingen mellan landskapen och in-

delningen i lagsagor bestod dock i huvudsak. Lagsagorna var juris— diktionsområden för lagmansrätterna, en instans mellan häradsrätter- na och hovrätterna som bestod ända till 1849. Därefter har land— skapsindelningen inte haft någon reell betydelse i vårt land. Det torde emellertid knappast vara särskilt djärvt att påstå, att det är landskapsbegreppet snarare än länsbegreppet som ännu fortlever i folkmedvetandet och som därmed för många — särskilt i vissa delar av landet — blir den naturliga referenspunkten när det gäller att be— stämma sin regionala identitet.

Också landskapens indelning i härader har gammal hävd. Liksom det i landskapen fanns lagmansrätter fanns det i häraderna härads— rätter. Häradsrätterna kom sedermera dock att omfatta domsagor och tingslag, dvs. betydligt större enheter än häraderna, varför här— aderna fick blott historisk betydelse. Som jämställda med häraderna räknades sex skeppslag i Roslagen och ett bergslag i Västmanland. I Norrland och större delen av Dalarna saknas härader. Där anses indelningen i tingslag ersätta häradsindelningen. Före 1300—talet an- vändes ordet härad endast i Götaland. Svealands landskap var då in— delade i hundraden. Den benämningen lever nu kvar endast i vissa häradsnamn, såsom Lyhundra, Sjuhundra etc. De tidigare städerna ingår inte i häradsindelningen.

Landskapsindelningen har i stort sett alltid varit densamma. Vissa förändringar har dock skett. Uppland bestod således ursprungligen av tre landskap: de s.k. folklanden Tiundaland, Attundaland och Fjärdhundraland samt dessutom av Roden (sedermera, efter utvidg— ning, från ca 1500 benämnt Roslagen), som intog en särställning. Dessa slogs 1296 samman till Upplands lagsaga. Småland bestod av ett stort antal små landskap, bl.a. Värend, Njudung och Finnveden. Norrland var ursprungligen ett slags biland till Uppland, men bröts sedermera ut till ett eget landskap, Hälsingland, från vilket de övri— ga i sin tur avsöndrades. Med ledning av länsindelningen har Norr— botten kommit att räknas som ett eget landskap, skilt från Väster— botten. I det fallet kan man således säga att landskapsindelningen är sekundär i förhållande till länsindelningen.

Även landskapen har egna vapen, vilka tillkom år 1560. Inför Gustav Vasas begravning det året lät Erik XIV ta fram vapen för alla de dåvarande 24 landskapen i Sverige och Finland. Landskaps- vapnen blev emellertid inte officiellt fastställda förrän 1884—1885. Revisioner har därefter ägt rum. För Norrbotten har något vapen emellertid aldrig fastställts. Så beräknas dock kunna ske inom den närmaste tiden.

Beträffande häraderna kan här också nämnas att de ännu har be- tydelse för regler om häradsallmänningar. Det finns bestämmelser om häradsallmänningar i åtta ännu gällande författningar, bland dem lagen 1952 nr 166 i ämnet. En häradsallmänning tillhör ägarna av de fastigheter inom häradet, som är satta i mantal eller som till följd av beslut vid fastighetsbildning är förenad med rätt till del— aktighet i allmänningen.

Under slutet av 1800—talet och början av 1900—talet minskade länsstyrelsens inflytande. Olika förvaltningsgrenar avskildes efter hand från länsstyrelsen och lades direkt under centrala myndigheter, i allmänhet regionalt representerade av en chefstjänsteman. Som ex- empel kan nämnas skogs— och domänväsendet, lantmäteriväsendet och det ecklesiastika boställsväsendet, som alla tidigare varit betyd— ande uppgifter för länsstyrelsen. Också beträffande tillkomsten av nya statliga verksamheter gjorde sig dessa centraliseringstendenser gällande. Det enda betydande undantaget var civilförsvarsfrågorna, som lades under länsstyrelsen.

Vår nuvarande regeringsform, som trädde i kraft 1975, innehåller inga bestämmelser om länen eller länsindelningen. Inte heller den nu gällande förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion ger några anvisningar om landets indelning i län. Indelningen får i stället numera anses vila på sedvanerättslig grund. Den kan härledas ur den liggare över landets indelning som förs av Kammarkollegiet, den centrala förvaltningsmyndigheten för bl.a. indelningsfrägor. Liggaren började läggas upp den 1 juli 1936, då jordebok i princip upphörde att föras i Sverige.

2 .2 .2 Landstingen

Landstingens indelning överensstämmer med länsindelningen (förut— om beträffande Göteborgs, Malmö och Gotlands kommuner). Landstingen, eller landskapstingen, är en beteckning med medel— tida rötter. Så kallades de allmänna folkmöten, som hölls i de gamla landen eller landskapen för behandling av rikets gemensamma ange— lägenheter. I början av 1400—talet gick landstingen upp i lagmans— och räfstetingen, men återupplivades vid vissa tillfällen även där- efter. I takt med att centralmakten genom riksdagen växte i styrka fick den gamla folkliga självstyrelsen ge vika, och landstingen för— svann helt. Som företeelse fanns de dock kvar långt in på 1800— talet, och det sista landstinget hölls i Jämtland så sent som år 1857.

Frågan om att inrätta landsting — eller landskapsting, som de in— ledningsvis kallades — togs upp vid de diskussioner om en represen— tationsreform, som fördes under 1840—talet. Bl.a. föreslogs, vid en tvåkammarriksdag, att en av kamrarna skulle utses genom samfällda val och den andra indirekt av på samma sätt valda landskapsting. Dessa landskapsting skulle i grundlag tillförsäkras rätt att anslå me- del till landskapets bästa. De skulle vidare ges beskattningsrätt, ha hand om förvaltningen av landskapets tillgångar, jämte Kungl. Maj:t utöva Viss beslutanderätt rörande primärkommunerna, ha viss petitionsrätt hos Kungl. Maj:t och riksdagen samt dessutom också ha ställning som remissmyndighet. Frågan föll, men återkom sena- re. Den avvisades ånyo vid 1850—1851 års riksdag. Det var dock bara en tidsfråga innan en reform verkligen skulle komma att ge- nomföras.

De nuvarande landstingen, som alltså egentligen endast har namnet gemensamt med sina medeltida motsvarigheter, kom till ge- nom 1862 års landstingsförordning (1862zl6). Den var en del av 1860—talets kommunallagstiftning, som i sin tur var ett resultat av en kommunal reformrörelse som kan härledas till 1800—talets början (1809—1810 års riksdag) och som då avsåg sockensjälvstyrelsen och dess utvecklingsmöjligheter. Till grund för kommunalförordningar— na låg det arbete som utfördes av 1858 års kornmunalkommitté, vars ordförande var landshövdingen i Malmöhus län, Samuel G. von Troil. Kommittén lade i slutet av 1859 fram förslag till förord— ningar om kommunalstyrelse på landet, om kommunalstyrelse i stad, om kyrkostämma samt kyrko- och Skolråd samt om landsting.

När det gäller anledningen till att man valde länen som grund för de nya landstingen kan sägas att det också diskuterades att bilda s.k. häradsnämnder, men att det kunde konstateras att häradsindel— ningen vid denna tid förlorat sin administrativa betydelse. Detsam- ma kunde naturligtvis sägas om landskapen. I stället fann man länet vara det naturliga område inom vilket den nya institutionen borde bildas. Detta motiverades med att ”länsstyrelsen är den medelpunkt, omkring vilken kommunernas gemensamma intressen samla sig” (allmänna besvärs- och ekonomiutskottets betänkande nr 127 vid 1856—1857 års riksdag).

Landstingens ledamöter representerade städer och härader (eller tingslag), som utsåg en landstingsman var och därutöver en för varje påbörjat invånarantal om 2 500 resp. 5 000 personer. De största städerna, de med mer än 25 000 invånare, stod dock utanför landstingsindelningen. Minimiantalet landstingsmän bestämdes till 20. För att undanröja farhågorna om ”landskommunalt förtryck”

fick Städerna efter folkmängden dubbelt så många ombud som landsbygden. Dessutom krävdes kvalificerad majoritet för vissa be- slut i ekonomiskt viktiga frågor.

Landstingets ordförande skulle utses av regeringen, medan vice ordföranden utsågs av landstinget självt. I så gott som samtliga fall utsåg regeringen respektive landshövding till ordförande, vilket för— anledde oro bland landstingsmännen. Detta förfarande förklarades med att landshövdingarna skulle hj älpa landstingen till rätta och lära ombuden parlamentariskt skick vid deras första landstingsmöte. Landshövdingens nu beskrivna roll bestod under flera decennier. Regeringen utsåg ordföranden fram till 1920.

Regeringen skulle godkänna beslut om avgifter som krävde uttax- ering för längre period än fem år, upptagande av lån med längre löptid än fem år samt försäljning, pantförskrivning eller byte av fastigheter som tillhörde ”länskommunen”. Landshövdingens god- kännande krävdes för att i princip alla andra beslut skulle vinna laga kraft.

Enligt 1866 års riksdagsordning, då fyrståndsriksdagen ersattes av tvåkammarriksdagen, utsågs landstingen (tillsammans med stads- fullmäktige i de större städer, som inte var representerade i lands- tingen) till valkorporationer vid förstakammarvalen.

Ända fram till 1910 års val utsågs landstingsfullmäktige indirekt genom elektorer, som företrädde kommunerna.

Genom bildandet av landstingen gavs uttryck för en positiv vär- dering av den lokala och regionala självstyrelsen. Man föreställde sig att landstingen successivt skulle utvecklas till omfattande själv- styrelseorgan baserade på en regional intressegemenskap, på liknan— de sätt som kommunerna gjort.

Den nya institutionen hyllades i lyriska ordalag. Landshövdingen i Gävle, Ferdinand Asker, yttrade bl.a.:

”Organisationen är ny. Namnet är gammalt. Det går i våra tideböcker tillbaka ända till sagans gränser. Mången för fosterlandets framtid viktig fråga avgjordes på de gamla landstingen. Kristendomens införande är en för alla tider helig och värderik hågkomst från dessa folkrnöten i de sär— skilda landskapen. Ärhundraden hava sedan dess förflutit. Behandlingen av de offentliga angelägenheterna inpassades småningom i nya efter tider— na och tänkesätten skiftande former. Folkets självstyrelse i detta ords egentliga mening omintetgjordes. Men de inhemska rättsbegreppen, den från forntiden ärvda frihetskänslan kunde icke utplånas. Fröet som legat gömt i folklivets djup skjuter ånyo upp till nya skördar. [— - —]

Den femtonde av Sveriges Karlar har förtroendefullt återgivit land— skapen rättigheten att inom sig rådslå om gemensamma angelägenheter. Denna rättighet är en grund att bygga på. Med underdånig vördnad och tacksamhet mottagande den konungsligt fosterländska gåvan må lands—

tinget visa sig värdigt det förtroende den innebär, de plikter det ansvars- fulla uppdraget omfattar. Rådslån med självständighet, pröven med nog— grannhet, besluten med vaksamhet.” Landstingen fick formellt sett en mycket stor frihet att själva ut— forma sin verksamhet och sörja för de regionala behov, som de ansåg betydelsefulla. De skulle, som det uttrycktes i landstingsför— ordningens 2 å, ”rådslå och besluta om för länet gemensamma an— gelägenheter, vilka avse den allmänna hushållningen, jordbrukets och andra näringars utveckling, anstalter för kommunikationsväsen— dets befordrande, hälsovård, undervisning, allmän ordning och säkerhet, med mera dylikt”. Reellt sett var landstingens handlings— frihet dock beskuren därigenom, att de inte fick engagera sig i an- gelägenheter som hörde till någon annan offentlig myndighets äm- betsåtgärd.

Den ursprungliga landstingsförordningen ersattes sedermera av 1924 års landstingslag (19241349). Landstingens kompetens förblev densamma, förutom att uttrycket hälsovård ändrades till hälso- och sjukvård. Dock gjordes följande tillägg för att markera att lands— tingen nu fått sig uppgifter pålagda av staten: ”[...] ävensom att handhava de ärenden i övrigt, som enligt beslut av Konung och riksdag skola ankomma på landstinget”. Underställningsskyldig- heten minskades betydligt. Ingen generell fastställelse av landshöv— dingen krävdes längre för att ett landstingsbeslut skulle vinna laga kraft.

1954 stiftades den sista landstingslagen (1954z319). Den blev till formen mera lik den kommunallag (1953z753), som antagits året dessförinnan. Kompetensparagrafen anpassades till kommunallagen. Formuleringen ”rådslå och besluta om för länet gemensamma ange- lägenheter” ändrades till ”vårda sina angelägenheter”. Samtidigt byttes beteckningen landsting ut mot landstingskommun. Kompeten— sen uttrycktes på följande sätt: ”Landstingskommun äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina angelägenheter avseende hälso— och sjukvård, undervisning, socialvård, jordbrukets och andra näringars utveckling med mera dylikt, såvitt icke hand— havandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan.” Underställningsskyldigheten begränsades ytterligare.

Med 1977 års kommunallag (1977: 179) förenades de tidigare åt— skilda landstings— och kommunallagarna. Kommunernas kompetens angavs i allmänna ordalag ”Kommun och landstingskommun får själva vårda sina angelägenheter. ” Underställningsskyldigheten var begränsad till några få låne- och fondärenden.

1992 trädde den nu gällande kommunallagen (1991:900) i kraft. Kommunernas och landstingens kompetens anges däri på följande Sätt: ”Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana ange- lägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunernas eller landstingens område eller deras medlemmar och som inte Skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. ” Beteckningen landstingskommun har nu mönst- rats ut till förmån för den ursprungliga benämningen, landsting. Den nya kommunallagen från 1992 innehåller inte några regler om underställning.

Inledningsvis kom landstingen — i enlighet med lagstiftarnas in— tentioner — att ha hand om frågor på en rad olika områden. 1863— 1873 föll således, av de totala utgifterna om 5,4 miljoner kr, 10 % på lantbruket med binäringar, 16 % på kommunikationsområdet, 20 % på undervisning och 37 % på sjukvården. Specialiseringen ökade därefter och redan 1874 utgjorde hälso— och sjukvården 69 % av verksamheten. 1950 hade utvecklingen nått dithän, att hela 85 % av landstingens utgifter — motsvarande drygt 390 miljoner kr — gick till de obligatoriska åtagandena rörande sjukvården. Denna andel har härefter i stort sett varit bestående. Kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick 1993 till 91,5 miljarder kr (eller 74,5 % av de totala utgifterna om 123 miljarder kr; kostnadsandelen för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda uppgick härutöver till 9,5 % eller 11,7 miljarder kr).

2.2.3. Tidiga reformsträvanden

Frågor om länsindelningen och en reformering av denna liksom om andra regionala frågor har varit föremål för diskussion och utred- ning vid ett flertal tillfällen under årens lopp.

Redan vid 1812 års riksdag upprättades, sedan det konstaterats föreligga stora skillnader mellan prästerskapets folkmängdsuppgifter och mantalslängderna, ett förslag till indelning av länen. En för ”reglering av rikets styrelseverk” tillsatt kommitté uttalade år 1822 i utlåtande över förslaget, att varje län borde bli arronderat (avrun- dat) och såvitt möjligt få sin civila, militära och ecklesiastika chef bosatt i mitten av länet.

I en skrivelse från ständerna år 1834 framhölls att landshövdinge— residensen i flera delar av landet låg vid eller nära länsgränserna och att en jämnare och mera ändamålsenlig reglering av rikets ad— ministrativa och kamerala indelning skulle kunna medföra betydligt

mindre kostnader och olägenheter för såväl det allmänna som den enskilde. Ständerna hemställde därför om en efter lokala förhållan- den, invånarnas bekvämlighet och övriga omständigheter lämpad ny indelning i de delar av landet, där en sådan kunde visa sig påkallad. Indelningen skulle dock inte få leda till en ökning av antalet län eller befattningshavare i länen.

Kungl. Maj:t beslöt vidtog dock inte några åtgärder med anled- ning av framställningarna. Frågans lösning bedömdes nämligen mö— ta alltför stora svårigheter.

I en motion till 1856-1858 års riksdag hemställdes om en utred- ning med förslag om en ändamålsenligare länsindelning. Bl.a. åbe- ropades att Stockholms län sträckte sig nära intill Uppsala. Motion- en avslogs.

Också vid 1870 års riksdag väcktes frågan om en ändrad länsin— delning. Det anhölls om utredning huruvida Uppsala och Stock- holms län borde förenas till ett län och Södertörn överföras till Sö— dermanlands län. Som skäl anfördes de förbättrade kommunikation— erna och en tätare postbefordran. En ändrad länsindelning förvänta- des också innebära besparingar för staten. Inte heller denna gång föranledde förslagen någon åtgärd. Det befanns visserligen att en reglering av gränserna mellan Stockholms och Uppsala län var önskvärd med hänsyn till det stora avståndet mellan residensstaden och de nordligaste kommunerna i Stockholms län, men detta ansågs inte kunna motivera den föreslagna förändringen.

Vid riksdagsbehandlingen av 1870 års förslag framhölls att det kommit klagomål över länsindelningen och att vissa län var opro- portionellt små medan i andra län avståndet till residensstaden från vissa trakter var alltför långt.

År 1881 tillsattes en kommitté för att utreda hur befintliga oregel- bundenheter i rikets administrativa, judiciella, ecklesiastika och kamerala indelning skulle avhjälpas. Kommittén gick inte in på frå- gan om en mera allmän omreglering av länsgränserna. Endast mindre jämkningar föreslogs och genomfördes.

En motion om uppdelning av Stockholms län mellan Uppsala och Södermanlands län väcktes åter vid 1904 års riksdag. Motionen bi— fölls i andra kammaren men avslogs i första kanunaren. Saken för- föll därmed.

Vid 1908 års riksdag begärdes en utredning om möjligheterna att avskaffa Stockholms län. Betänkandet, som hade utarbetats av läns— styrelsen i Stockholms län och som avlämnades 1914, föranledde ingen åtgärd.

Vid 1910 års riksdag anhölls i en motion att det i samband med en översyn av fögderiförvaltningen även skulle utredas huruvida och i vad mån en omläggning av länsindelningen kunde ske eller eventuellt, med bibehållande av länsstyrelsen i övrigt, två eller flera län kunde sortera under en och samma landshövding. Med anled— ning av motionen företogs en omfattande utredning. Frånsett Stock— holms län och av dess eventuella indragning berörda grannlän an— sågs Gotlands, Blekinge, Hallands och Västmanlands län kunna komma i fråga för en länsindelningsutredning. Bl.a. uttalades att det vid en utbrytning av Göteborgs stad ur Göteborgs och Bohus län kunde ifrågasättas, om inte Hallands län utan större olägenhet kunde förenas med återstoden av Göteborgs och Bohus län.

På grund av första kammarens negativa inställning föll frågan. Härefter berördes vid olika tillfällen ånyo frågan om Stockholms läns ställning, dock utan att några förändringar kom att genomföras. I sammanhanget kan Särskilt nämnas framställningar från överståt— hållaren och länsstyrelsen i Stockholms län 1937 och 1938, vilka aktualiserade frågan om ett utbrytande av de till Storstockholm hän— förliga kommunerna och ett sammanförande av dem med Stock— holms stad till en enhet.

Vid 1945 års riksdag väcktes i andra kammaren en motion om en allmän översyn av länsindelningen. I motionen framhölls att dåvar— ande länsindelning grundade sig på förhållanden och förutsättningar, som i stora delar väsentligt förändrats med hänsyn till senare tiders starka utveckling i tätare bebyggelse och bosättning i många trakter, tillkomsten av järnvägar, vägar, busslinjer och kanaler m.m. Motionären föreslog att 1943 års kommunindelningskommitté skulle ta fram underlag för att få till stånd de förändringar i länsindelning— en, som befanns lämpliga. Frågan ansågs dock inte böra behandlas i samband med utredningen om ny indelning av riket i primärkom- muner. Om det i något fall skulle visa sig vara lämpligt att vidta jämkningar i länsindelningen, borde sådana frågor tas upp till pröv- ning var för sig. Motionen föranledde därför ingen åtgärd.

1944 års kommitté för kommunal samverkan tog i sitt betänkande (SOU 1947:30) upp möjligheten att bilda ett ”storlandsting”. Kom— mittén förordade dock en lösning med s.k. regionkommun, som skulle ha hand om olika regionala samarbetsuppgifter utom sådana som ombesörjdes av landstinget.

Regionkommunens främsta uppgift skulle vara att svara för upp- rättande av regionplan. I övrigt skulle regionkommunen syssla med frågor rörande kommunikationer (bl.a. genom övertagande av tra— fikmedlen och tillförsäkrande av ett inflytande på vägfrågorna), det

allmännas förvärv av mark (genom en tämligen vidsträckt rätt att expropriera mark inom regionen), handhavande av hamnväsendet (i vissa fall) och regionens förseende med vatten, gas och elektrici- tet samt avloppsledningar.

Regionkommunen skulle ha egen beskattningsrätt — genom en s.k. regionskatt. Den skulle vara direktvald på i princip samma sätt som landstinget. Dess främsta organ skulle vara regionfullmäktige och regionstyrelsen.

För att i någon form säkra en lokal minoritet mot majoritetsför— tryck skulle skapas ett organ kallat Kommunala rikssamarbetsnämn- den, som efter klagomål från en kommun i vissa fall skulle kunna vända sig till Kungl. Maj:t och begära upphävande av ett klandrat beslut av en regionkommun.

Även länsindelningsfrågan berördes av kommittén. Mot förslaget till regionkommun riktades stark kritik från många remissinstanser. Kritiken gick ut på att vissa av de viktigaste samar— betsfrågorna helt lämnats åsido, att beskrivningen av regionkommu- nens uppgifter gjorts alltför obestämd, att förslaget skulle i hög grad komplicera förvaltningen genom att medborgarna skulle komma att tillhöra alltför många Slag av kommunbildningar, att inrättandet av en rikssamarbetsnämnd skulle innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen, att förslagets genomförande skulle betyda en kostnadskrävande dubbelorganisation utan att väsentliga frågor löstes samt att tillkomsten av ytterligare val och skatter skulle innebära både kostnader och besvär för det allmänna.

Kommitténs förslag genomfördes inte.

2 . 3 Efterkrigstiden

Från 1950-talet och framåt har ett omfattande utredningsarbete ägt rum när det gäller länsorganisationen och därtill anknytande frågor. Flera förändringar av lagstiftningen har genomförts till följd av det arbetet. I det följande kommer att närmare redogöras för vissa av dessa utredningar och lagstiftningsåtgärder. Redovisningen sker med utgångspunkt främst i de frågeställningar som närmast legat till grund därför — indelning, kompetensfördelning, självstyrelse, demo- kratiaspekter, samordning, organisation osv.

2 . 3 . 1 Ändrad länsindelning

Som framgått ovan ifrågasattes den i början av l800—talet fastlagda länsindelningen så gott som omgående. Diskussionen har därefter fortsatt och har under senare tid blivit alltmer påtaglig.

Stockholms stad tog i en skrivelse till Kungl. Maj:t i juni 1950 på nytt upp den av 1944 års kommitté för kommunal samverkan framförda tanken på ett storlandsting omfattande Storstockholm. I skrivelsen hemställdes om fortsatt utredning av Storstockholmspro— blemet för att söka finna lämpliga samarbetsformer. Staden uttalade att en ändring av den statliga administrativa indelningen inom Stor- stockholm torde bli nödvändig i sammanhanget.

Framställningen överlämnades sedermera till 1959 års länsindel- ningsutredning (se nedan).

I motioner till 1953 års riksdag hemställdes om en översyn av gällande indelning av landet i län och landstingsområden. Det fram— hölls att länen borde ge uttryck åt verkliga sammanhang mellan bygderna, vilket inte ansågs vara fallet. Som exempel nämndes bl.a. stadsbildningen kring Göteborg och vidare Stockholmsområdet, med Staden skild från länet. Statsutskottet ansåg att befolkningen i stort sett hade anpassat sig till gällande länsindelning och att den tradition som hade skapats kring denna hade medfört att samhörighetskänslan växt bland invånarna i de skilda regionerna. Motionerna avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.

Det första stora utredningsarbetet under efterkrigstiden genomför— des av 1959 års länsindelningsutredning.

Bakgrunden till utredningen var att riksdagens revisorer 1957 framhållit att industrialiseringen av Sverige skapat ett mera differen- tierat näringsliv och lett till betydande befolkningsomflyttningar, så att länen inte på samma sätt som tidigare framstod som naturligt av— gränsade enheter (å 43 i revisorernas berättelse). De olägenheter som detta medförde förstärktes genom det behov av regionplanering och mellankommunal samverkan, som fanns på en rad viktiga av— snitt av samhällsverksamheten. De nuvarande länen ansågs i flera fall vara olämpliga som underlag för en modern samhällsförvalt— ning. Enligt revisorerna borde frågan om ändrad administrativ in— delning av Sverige i län bli föremål för en allsidig och förutsätt- ningslös utredning. Som en allmän princip för en ny länsindelning borde därvid gälla, att länen i möjligaste män skulle omfatta från näringsgeografisk, trafikteknisk och befolkningsmässig synpunkt väl sammanhållna och naturligt avgränsade områden.

Här kan för övrigt nämnas att frågan om länsadministrationen i Älvsborgs län föranledde 1955 års riksdagsrevisorer (å 30) att före- slå en utredning av förhållandena i den delen av landet.

Statsutskottet fann det inte vara lämpligt med en Så omfattande utredning som revisorerna föreslagit (SU 1957 : 182 och 1958:B 34). Utskottet ansåg däremot att de olägenheter som var förbundna med länsindelningen i vissa fall var så stora, att det framstod som ange- läget att undanröja dem. En förberedande eller mera begränsad ut— redning borde därför komma till stånd. Den borde främst anknyta till förhållandena i de län eller länsdelar där problemen bedömdes vara dagsaktuella, vilket framför allt ansågs gälla Stockholms- och Göteborgsregionerna. Riksdagen delade utskottets bedömning (rskr. 399).

Till utredningen överlämnades sedermera en framställning från Stockholms stad 1950, som på nytt förde fram tanken på bildandet av ett storlandsting.

I sitt betänkande Länsindelningen inom Stockholms— och Göte- borgsområdena (SOU 1961:40) lade Länsindelningsutredningen fram alternativa förslag till förändringar av länsindelningen i Stock— holms— och Göteborgsområdena.

Vid sina överväganden lade utredningen stor vikt vid kravet på näringspolitisk samhörighet inom ett län. Likaså fästes Stort avseen- de vid kommunikationsförhållandena och behovet av gemensam be— byggelse— och samhällsplanering. Särskild uppmärksamhet ägnades landstingens verksamhet. Utredningen ansåg att det inte gick att generellt fastställa vad som från befolkningssynpunkt var den lämp— ligaste storleken på ett län, men ansåg att en riktpunkt kunde vara 250 000—300 000 invånare.

De framlagda indelningsalternativen — tre för Stockholmsområdet och fem för Göteborgsområdet — byggde på en avgränsning av olika områden i regionerna, där de i regionen ingående kommunerna grupperades kring en centralort, med vilken de hade naturliga för— bindelser och som kunde erbjuda invånarna samhällelig och kom— mersiell service. Till grund för denna avgränsning låg de s.k. A—re- gionerna. (I sin planering för framtida lokalisering av näringsliv m.m. delade Arbetsmarknadsstyrelsen in landet i bl.a. A-regioner. Varje region bestod av en stor eller medelstor tätort som region- centrum jämte kringliggande glesbygd.)

För Stockholmsområdets vidkommande föreslogs bl.a. att Stock— holms län och överståthållardömet skulle slås samman. När det gäller Göteborgsområdet kan nämnas att Kungsbacka kommun i Hallands län i samtliga alternativ förts till de skisserade Göteborgs-

länen. Hallands län, som redan tidigare ansetts vara i minsta laget, skulle därigenom ytterligare försvagas. En sådan åtgärd kunde en— ligt utredningens mening därför aktualisera frågan huruvida länet alls borde behållas som en länsenhet.

1959 års länsindelningsutredning ledde dock inte till någon lag- stiftning.

Också 1961 års storstadsutredning berörde hithörande frågor. I direktiven till utredningen framhölls, efter en redogörelse för 1959 års länsindelningsutredning och för Indelningssakkunnigas be- tänkande Principer för en ny kommunindelning (SOU 1961:9), att den riksomfattande utredning rörande länsindelningen, som borde genomföras, måste bli omfattande och tidskrävande. Därtill kom att Länsförvaltningsutredningens förslag (se nedan) kunde komma att påverka också bedömningen av länsindelningsproblematiken. Stor— stadsutredningen borde därför begränsas till att avse särskilt ange— lägna indelningsfrågor av den att och omfattning, att de lämpligen kunde brytas ut ur det större sammanhanget. Dit hörde främst de primärkommunala indelningsproblemeni Stockholm, Göteborg och Malmö och därav direkt föranledda ändringar i länsindelningen samt frågan om ett sammanförande av den regionala förvaltningen i Stockholms stad och län.

I sitt slutbetänkande Organisations- och samarbetsfrågor i Stock— holmsområdet (SOU 1964:56) konstaterade Storstadsutredningen att utvecklingen medfört att storstadens funktionella omfattning blivit större än den administrativa, och att det därför var angeläget att skapa en förvaltningsapparat som svarade mot ett modernt storstads— samhälles behov, utformning och omfattning. Den enda rationella lösningen var enligt utredningens mening att överståthållardömet och länsstyrelsen i Stockholms län sammanfördes till en länsmyn- dighet.

En särskild utredare tillkallades därefter för att på grundval av de synpunkter som redovisats i remissbehandlingen av Storstadsutred— ningens betänkande vidare utreda frågan och utarbeta förslag till en gemensam länsadministration för Stockholms stad och län.

Som en följd av beslut vid 1967 års riksdag (prop. 77, SU 97, rskr. 221; jfr prop. 162, KU 2, rskr. 380) bildades den nya, sam— manslagna länsstyrelsen i Stockholms län den 1 januari 1968. Där- efter gick Stockholms stad upp i Stockholms läns landsting och det s.k. storlandstinget bildades (varom mera nedan).

Ytterligare ett omfattande utredningsarbete utfördes av 1963 års

länsindelningsutredning.

I direktiven till utredningen redogjorde departementschefen för länsindelningens dittillsvarande oföränderlighet och de samhällsför- ändringar som medfört att den på många håll kommit att framstå som föga rationell, vilket föranlett att frågan om en allmän översyn av länsindelningen aktualiserats vid ett flertal tillfällen. Uppdraget för 1959 års länsindelningsutredning var begränsat. Det ledde — som tidigare nämnts — heller inte till några lagstiftningsåtgärder. Enligt departementschefens mening var tidpunkten nu inne för en allmän översyn av länsindelningen. En sådan var påkallad inte minst mot bakgrund av de kommunsammanläggningar, som planera- des komma att ske enligt 1962 års riksdagsbeslut därom. Också Länsförvaltningsutredningens pågående arbete intog en central ställ— ning i sammanhanget.

Som vägledande principer för utredningens arbete angavs att den skulle avge ett fullständigt förslag rörande de ändringar i länsindel— ningen, som av olika skäl kunde anses påkallade, dock att frågan om att sammanföra Stockholms Stad och län skulle prövas av 1961 års storstadsutredning. Utredningen borde undersöka hur länen som områden främst för statlig förvaltning och landstingskommunal verksamhet borde vara uppbyggda för att såväl allmänhetens krav på en välordnad service som det allmännas intresse av en effektiv förvaltningsapparat bäst skulle tillgodoses. Förutom frågor om lån— ens lämpliga storlek borde framför allt de problem undersökas, som sammanhängde med länens arrondering. Riktpunkten borde därvid vara, att ett län skulle vara så avgränsat att det omfattade en befolk— ning som så långt möjligt hörde samman genom intressegemenskap på samhällslivets olika områden.

Utredningen ansåg i betänkandet Ny länsindelning (SOU 1967: 23) att en partiell reform, begränsad till de områden där behovet av ändringar kunde anses mest påtagligt — storstadsregionerna och eventuellt något eller några av de minsta länen —, inte var önskvärd. De genomgripande förändringar som skett i samhällets tekniska, ekonomiska och sociala struktur hade medfört att de administrativa enheterna — länen — och motsvarande näringsgeografiska regioner alltmer kommit att glida isär. En omstrukturering av länen, så att de i högre grad kom att utgöra befolkningsmässigt och näringspolit— iskt balanserade enheter, borde kunna leda till att en saklig bedöm— ning av frågor rörande näringslivets utveckling och lokalisering underlättades. Det var ett samhälleligt krav att länen som arbetsom— råden för landstingens verksamhet utformades så, att verksamheten kunde byggas upp på ett effektivt sätt.

Enligt utredningens mening borde ett län under dåvarande förhål— landen ha åtminstone ungefär 300 000 invånare. De konkreta för— slag som presenterades var dock till stor del inte baserade på be— folkningsmässiga normer av det slaget.

Utredningen föreslog att antalet län skulle minskas från 24 (efter sammanslagningen av Stockholms stad och län) till 15, nämligen Stockholms, Göteborgs, Skåne, Växjö, Jönköpings, Västergötlands, Östergötlands, Mälardalens, Värmlands, Örebro, Gävleborgs, Väst— ernorrlands samt — oförändrade — Kopparbergs, Västerbottens och Norrbottens län.

De nya länen skulle bildas enligt följande: — Stockholms län av Stockholms stad och län, Gotlands län, hu- vuddelen av Uppsala län samt delar av Södermanlands och Västmanlands län, — Göteborgs län av Göteborgs och Bohus län, Hallands län (för— utom Östra Karups församling), stora delar av Älvsborgs län (norra delen) samt mindre delar av Skaraborgs och Jönköpings län,

— Skåne län av Malmöhus och Kristianstads län samt mindre del— ar av Blekinge och Hallands län (Sölvesborg och Östra Ka- IUP), — Växjö län av Kronobergs län, huvuddelen av Kalmar och Blekinge län samt en mindre del av Jönköpings län (Ljungby), — Jönköpings län av huvuddelen av Jönköpings län samt mindre delar av Skaraborgs och Östergötlands län (Habo och Ydre), — Västergötlands län av stora delar av Älvsborgs län (södra del— en) samt huvuddelen av Skaraborgs län,

— Östergötlands län av Östergötlands län (utom Ydre) samt delar av Kalmar län (Västervik, Vimmerby m.m.),

— Mälardalens län av huvuddelen av Västmanlands och Söder— manlands län samt en liten del av Örebro län, — Värmlands län av Värmlands län och en mindre del av Älvs— borgs län (Åmål och Bengtsfors), — Västernorrlands län av Västernorrlands och Jämtlands län,

— Örebro och Gävleborgs län med små undantag (beträffande det senare Tierp och Skutskär) enligt dittillsvarande indelning.

Ändringarna i länsindelningen borde enligt utredningens mening även gälla landstingsområdena.

Utredningens förslag utsattes för kritik och kom inte att realise— ras.

Kritiken mot den föreslagna länsindelningen innebar främst att de nya länen skulle bli för stora och att avståndet till residensstaden

ofta skulle bli för långt. Servicen gentemot allmänhet och kommu- ner skulle därmed bli försämrad. Ett inte ringa antal remissinstan- ser, främst centrala myndigheter men även några länsstyrelser, rik— tade emellertid kritik mot betänkandet från en helt annan utgångs— punkt. Man fann att de föreslagna länen trots allt var för små för att kunna tillgodose de krav som framför allt den översiktliga sam- hällsplaneringen ställde.

Den är 1970 tillsatta Länsberedningen kom också att beröra vissa indelningsfrågor. Det rörde sig främst om förhållandena i västra Sverige. Utredningen föreslog (SOU 1974:84) en helt ny länsindel- ning enligt följande. Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län borde delas i öst—västlig riktning och ersättas av två nybildade län. Dessutom borde Kungsbacka kommun i Hallands län föras över till det nya ”Göteborgs län”. Vidare föreslogs mindre justeringar av länsindelningen i två delar av landet: Älvkarleby kommun i Uppsala län borde flyttas till Gävleborgs län medan Habo och Mullsjö kom- muner i Skaraborgs län borde flyttas till Jönköpings län.

För att tillgodose de krav på verksamhetsområden, som vissa for- mer av översiktlig samhällsplanering ställer, samt för att söka kom- ma till rätta med de samordningsproblem som följer av att många centrala myndigheter har regionala arbetsområden som är större än länen och som inte heller är inbördes samordnade borde Sverige en— ligt beredningen delas in i åtta samverkansområden, vart och ett be— stående av två eller flera län. Malmö och Göteborgs kommuner bor- de tillhöra respektive landstingskommun.

De nu nämnda förslagen genomfördes inte (prop. 1975/76:168). Kritik hade vid remissföl'farandet riktats mot förslagen från nästan alla landsting och kommuner som berördes därav. Dessa ansåg sig vilja behålla de nuvarande gränserna. Departementschefen uttalade att det onekligen förebragts vissa beaktansvärda skäl för förslagen, men att de synpunkter som förts fram från berörda regioner borde tillmätas avgörande betydelse. Han var därför inte beredd att för— orda några indelningsändringar. När det gäller Göteborg och Mal- mö och ett eventuellt inträdande i respektive landsting ansåg depar— tementschefen att det fanns starka skäl för en sådan åtgärd. Kom- munerna hade emellertid träffat avtal med respektive landsting om ett fördjupat samarbete samt motsatt sig att beslut fattades om deras inträde i landsting. Erfarenheterna av detta samarbete borde därför avvaktas, innan frågan togs upp på nytt. (Länsberedningens arbete i övrigt redovisas nedan.)

Indelningsfrågor av i detta sammanhang litet mera perifer art togs upp av Personvals— och valkretsutredningen. Utredningen anförde i huvudsak följande.

Valkretsindelningen hade i allt väsentligt varit oförändrad sedan 1921. Befolkningsomflyttningarna hade successivt medfört att spännvidden i Storlek mellan olika valkretsar ökat. En förändrad valkretsindelning borde därför övervägas. Frågan hade diskuterats vid ett flertal tidigare tillfällen med början i samband med rösträtts- propositionen 1907. Utredningen föreslog i sitt betänkande Person- val och valkretsindelning (SOU 1977:94) en uppdelning av de störs— ta valkretsarna.

Utredningen ledde inte till någon lagstiftning. Valkretsindelningen i Malmöhus län togs härefter upp i departe— mentspromemorian Ds Ju 1980z3. Inte heller de förslag som presen— terades där ledde till lagstiftning.

Också Folkstyrelsekommittén berörde (SOU 1987:6) frågan om valkretsindelningen. Kommittén fann att det inte gick att uppnå nå— gon allmän uppslutning kring förslag om vare sig en allmän val- kretsreform eller en uppdelning av de Största valkretsarna.

Den är 1988 tillsatta Storstadsutredningen föreslog, som ett sätt att komma till rätta med planeringsproblemen i regionen, att ett ”Göteborgs län” skulle bildas (SOU 1990:36). Förslaget genomför— des dock inte.

Utredningen tog också upp frågan om en valkretsreform för att underlätta kontakterna mellan medborgarna och politikerna i sam— band med själva valtillfället. Valkretsindelningen i storstadsområde- na borde därför ändras för att i första hand föra kandidaterna när— mare väljarna genom att minska valkretsarnas storlek. Utredningen noterade att kritiken mot valkretsindelningen vuxit sig särskilt stark beträffande förhållandena i Malmöhus län, där fyrstadskretsen — Malmö, Lunds, Helsingborgs och Landskrona kommuner — utgör en geografiskt icke sammanhållen valkrets.

Riksdagen beslöt 1993 (prop. 1992/93:163, KU 28, rskr. 255) att Malmöhus län från och med 1994 års val skall bestå av tre geo— grafiskt sammanhängande valkretsar. I motion 1992/93:K25 (v) och i meningsyttring (v) till utskottets betänkande hemställdes dock om avslag på regeringens förslag, i avvaktan på resultatet av Regionbe— redningens arbete. Denna åsikt vann som framgått inte gehör i riks— dagen, som alltså biföll propositionen.

Det Regionberedningen i tiden mest näraliggande utredningsar— betet på det här området genomfördes av Regionutredningen och Västsverigeutredningen (varom mera nedan). Utredningarna fick i

uppdrag att dels analysera den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad och göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur, dels analysera länsindelningen i Västsverige.

Beträffande den geografiska indelningen förordade Regionutred— ningen (SOU 1992:63) ett fortsatt beredningsarbete med siktet in— ställt på en indelning av landet i 8—12 regioner.

Västsverigeutredningen uppdrog åt Statskontoret att utreda pro- blem och möjligheter med en sammanslagning av de fyra väst— svenska länsstyrelserna till en större region. Resultatet av Statskon- torets arbete presenterades i rapporten Länsstyrelser i en större re— gion —- ett västsvenskt perspektiv (1992:20).

2.3 .2 Demokratifrågor

I motioner till 1964 års riksdag hemställdes om en utredning av frå- gan om att ersätta den dåvarande landstingslagen med en lag om länsparlament och självstyrelseorganisation på länsplanet (mot. 1:456 och II:543 av Einar Gustafsson i Kårby m.fl. [c]). Saken hade tagits upp redan vid föregående års riksmöte, men då avvisats (mot. 1963 1:416 och II:499, bet. SU 180).

Motionärerna ansåg att självstyrelseorganisationen på länsplanet borde baseras på en vittgående delegering från statsmakternas sida. Som högsta organ borde fungera en folkförsamling, kallad landsting eller länsparlament. Det regionala självstyrelseorganet borde ges dels vissa uppgifter som delegerades från central nivå, dels landstingens uppgifter, dels också — med vissa undantag - de upp- gifter, som åvilade de regionala statliga myndigheterna. Länsparla- mentet borde utrustas med såväl beskattnings— som förordnings— makt. Länsregeringen — kallad länskollegium — skulle förutom beredande och verkställande uppgifter ha hand om samordnings— och planeringsuppgifter på regional nivå. Vidare skulle finnas läns— nämnder för olika förvaltningsgrenar, samt ett särskilt rättsvårdande organ (benämnt länsdomstol).

Frågan om att sammanföra länsstyrelsernas uppgifter med lands— tingen och därmed skapa en demokratisk länsorganisation aktualise— rades också i en motion av socialdemokraten John Lundberg i Upp— sala (mot. 1964 11:62).

Motionerna behandlades av konstitutionsutskottet, som ansåg att starka skäl talade för att de regionala och lokala organens ställning inom folkstyrelsen borde prövas (KU 1964z39). Utskottet framhöll samtidigt att reformer i en sådan omfattning att man kunde riskera

en utveckling mot delstater var helt inaktuell för vårt lands vidkom— mande. Utskottet fann att frågan om nödvändigheten att samordna och förstärka den splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet var en författ— ningspolitisk fråga av betydelse.

Länsdemokratiutredningen tillsattes i december 1964. Departe— mentschefen uttalade därvid att dess centrala uppgift var ”att draga upp de principiella riktlinjerna för hur den regionala och lokala självstyrelsen och demokratien skall på bästa sätt utformas och pröva huruvida och i vad mån regionala och lokala representation- ers ställning och deras samverkan med riksstyrelsen i förvaltningen av rikets angelägenheter bör påverka utformningen av en ny författ- ning”.

I betänkandet Författningsfrågan och det kommunala sambandet (SOU 1965:54) ansåg utredningen att det inte var nödvändigt att av— vakta resultatet av dess arbete med länsdemokratifrågorna innan man tog ställning till folkstyrelsens utformning i författningen.

Utredningen framhöll i sitt betänkande Förvaltning och folkstyre (SOU 1968:47), som utgjorde ett principprogram för arbetsfördel— ningen mellan statlig och kommunal förvaltning på regional och lo— kal nivå, att de farhågor saknade grund, som rests om att ett över- förande av väsentliga nya förvaltningsuppgifter till landstingen skulle innebära en utveckling i federalistisk riktning. Enligt den svenska författningen är statsmakterna suveräna. Dessutom finns re— dan ett omfattande system för styrning av den kommunala verksam- heten.

I betänkandet påpekade utredningen att behovet av regional över- siktlig planering och samordning ökat starkt och att den regionala förvaltningens splittrade organisation med hänsyn därtill var mindre tillfredsställande. De förslag som Länsförvaltningsutredningen lagt fram kunde ge förbättrade administrativa förutsättningar för ett ra- tionellt samhällsbyggande. Genom begränsningen av dess uppdrag till den statliga länsförvaltningen hade utredningen dock tvingats söka lösningar, som var otillräckliga med avseende på den administ— rativa samordningen och mindre långtgående med avseende på det demokratiska inflytandet.

Enligt Länsdemokratiutredningens mening borde varje samhälls- angelägenhet som blir föremål för statsmakternas översyn, också bli föremål för en allsidig prövning rörande ansvarsfördelningen mellan Statsorgan, landsting och primärkomrnuner. Sådana uppgifter, där ett stort mått av subjektivitet är nödvändigt vid beslutsfattandet, borde delegeras till kommunala organ för att därigenom ställas

under direkt demokratiskt inflytande och politiskt ansvar. Landsting— en borde åläggas de regionalt planerande och samordnande funk— tionerna. Uppgifter där Statliga länsorgan har en betydande rörelse- frihet borde överföras till kommunal — framför allt landstings— kommunal — förvaltning. Länsstyrelsen borde finnas kvar som ett regionalt organ för administrativ rättsprövning.

Departementschefen ansåg 1970 att de utredningar om lånsprob— lematiken som från skilda utgångspunkter genomförts av Länsför- valtningsutredningen, Landskontorsutredningen och Länsdemokrati- utredningen borde sammanfattas och kompletteras innan de slutligen prövades av statsmakterna. Därför tillsattes Länsberedningen. Som utgångspunkter för beredningens arbete skulle gälla dels att pri— märkommunerna (i sin utformning efter 1974 års kommunindel— ningsreform) även framdeles skulle svara för betydelsefulla sam— hällsuppgifter, dels att statsmakterna hade det självklara ansvaret för bl.a. den samhällsekonomiska balansen och för sysselsättnings-, lo- kaliserings- och näringspolitiken. Med de utgångspunkterna skulle beredningen inledningsvis överväga fördelningen i stort av sam- hällsuppgifter mellan stat och kommun och därefter fördelningen in— om dessa sektorer. Beredningen borde slutligen som ett resultat av sina överväganden lägga fram förslag till organisation för samhälls- verksamheten på regional nivå.

Riksdagen beslöt 1972 att hemställa att beredningen skulle få i uppdrag att inrikta sitt arbete på en utbyggnad av landstingen till re- gionala självstyrelseorgan med ansvar för bl.a. den regionala sam— hällsplaneringen (KU 1972z8, rskr. 24). Riksdagens skrivelse över- lämnades till beredningen, som dock inte fick några nya direktiv. Fråga väcktes huruvida regeringens behandling av ärendet var för- enlig med god parlamentarisk praxis (prot. 1972: 113 s. 17 ff.). Sak— en togs också upp i 1973 års granskningsbetänkande (KU 1973:20 s. 14 f.). Någon kritik riktades därvid inte mot regeringen (res. av c, fp, m).

I principbetänkandet Stat och kommun i samverkan (SOU 1974: 84) anförde beredningen att länsindelningen i stort sett kunde anses utgöra tillfredsställande geografiska arbetsområden för flertalet av de uppgifter som borde ligga på länsnivå.

Som underlag för bedömningen av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun formulerade beredningen följande allmänna prin— ciper.

— Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en

viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd.

— En uppgift bör inte ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. — Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig bör ligga på central ni— va.

— Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och Specifik detaljkunskap bör decentraliseras. — Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om därigenom effektivitets— vinster kan uppnås.

Enligt beredningens mening kunde uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun i stort sett anses tillfredsställande. Huvudmanna- skapet för den samordnade regionala samhällsplaneringen borde vara statligt och alltså åvila länsstyrelserna. Samråd mellan kommu- ner och länsstyrelser borde dock utvecklas. Uppgiftsfördelningen mellan primär— och landstingskommuner borde kunna lösas olika i skilda län, beroende på förutsättningarna. När det gäller den lokala och regionala kollektiva persontrafiken och viss kulturell verksam— het som är avsedd för ett större befolkningsunderlag än den en— skilda kommunens, borde dock ansvaret generellt åvila landstings— kommunen. Beslutanderätten i ärenden av stor betydelse för sam— hällsplaneringen i länen borde decentraliseras till länsstyrelserna. Härigenom förstärktes skälen för Landskontorsutredningens förslag om en utbrytning av skatteförvaltningen från länsstyrelserna.

Riksdagens ovan nämnda beslut 1972 föranledde inte beredningen att i betänkandet belysa hur man skulle kunna utforma och genom- föra ett system enligt riksdagsbeslutets principer. I ett särskilt ytt— rande förklarade sig dock beredningens borgerliga ledamöter dela Länsdemokratiutredningens principiella uppfattning om länsdemo— krati.

Beredningens förslag behandlades i prop. 1975/76:168 (KU 55, rskr. 370). Som en följd därav kom bl.a. antalet ledamöter i läns— styrelsernas styrelser att utökas från tio till fjorton (mot av bered— ningen föreslagna tolv). Av dem skulle tio representera, och nomi— neras av, de politiska partierna. De fyra återstående ledamöterna skulle ha erfarenhet från näringslivet och arbetsmarknaden i länet. Samtliga ledamöter skulle förordnas av regeringen. Innan denna be- stämmelse hunnit träda i kraft den 1 januari 1977 kom, sedan den borgerliga regeringen tillträtt, sättet för utseende av ledamöterna att ändras på så sätt att samtliga ledamöter skulle väljas av landstinget jämte, i förekommande fall, landstingsfri kommun (prop. 1976/77: 19, KU 12, rskr. 27; jfr res. 3 till KU 1975/76: 55 [c, m, fp]).

Förslaget om samverkansområden genomfördes inte. Beträffande skatteförvaltningen ansåg departementschefen (prop. 1975/76:168) att fördelarna med den dittillsvarande ordningen uppvägde nackdel— arna, varför någon ändring inte borde ske.

De självständiga regionala skattemyndigheterna — dåvarande läns— skattemyndigheterna — kom inte att införas förrän den 1 januari 1987 (prop. 1985/86z55, BoU 11, rskr. 82).

En av de viktigaste parlamentariska kommittéerna på dethär om- rådet var Länsdemokratikommittén. I direktiven till kommittén, som tillsattes 1976, uttalade departementschefen i huvudsak följande.

Den regionala samhällsförvaltningen har fått en allt större betyd— else. Dess uppgifter och organisation har behandlats vid ett flertal tillfällen. Många reformer har också genomförts. Departementschef— en redogjorde för tidigare utredningar rörande länsförvaltningen och de beslut som fattats tidigare under 1970—talet. I samband med riks— dagsbehandlingen av prop. 1975/76:168 om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation (KU 55) biföll riksdagen (rskr. 370) en reservation (e, m, fp) till utskottsbetänkandet, vari hemställdes om fortsatt utredning av läns— demokratifrågorna (jfr motionerna 1975/76: 524 [c] och 2507 [fp]). Reservanterna ansåg att en etapp på vägen mot en verklig länsde— mokrati kunde nås på propositionens grund men att utredningsarbet— et måste fortsätta. Som exempel på uppgifter som kunde föras över till landstingskommunerna angavs ansvaret för den regionala trafik— planeringen. Det uttalades också att landstingskommunerna borde ges vidgade uppgifter inom den regionala fysiska planeringen.

För att förverkliga vad riksdagen Sålunda uttalat borde en särskild utredning — Länsdemokratikommittén — tillsättas. Den borde ersätta Utredningen (Kn 1976:02) om den regionala samhällsplaneringens huvudmannaskap.

Enligt departementschefen var det av grundläggande betydelse, att de beslut som berör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största möjliga utsträckning av folkvalda organ. Man måste sträva efter ett system som underlättar insyn, medverk— an, kontroll och politiskt ansvarsutkrävande. Varje förslag om vid— gad länsdemokrati måste bygga på vissa grundprinciper, bl.a. att riksdagens och regeringens övergripande politiska ansvar inte får rubbas och att kommunernas ställning inte får försvagas. Kommittén borde inrikta sitt arbete på fortsatta partiella reformer och koncent— rera det till sådana frågor som stått i förgrunden vid riksdagsbe— handlingen, bl.a. att föra fram landstingskommunerna som alternati— va huvudmän för de nya uppgifter inom samhällsplaneringen som

aktualiserats under 1960-talet och att få till stånd en omfattande de- centralisering av uppgifter från central till regional nivå. Kommittén borde bl . a. klargöra förhållandet mellan landstings— och primärkom- munerna och överväga om ett fortsatt reformarbete kunde motivera en ändrad reglering av den allmänna kommunala kompetensen.

I delbetänkandet Regional utvecklingsplanering — länsplanering m.m. (SOU 1978:35) lämnade kommittén förslag till en delreform rörande länsplaneringen, dvs. den regionala utvecklingsplaneringen.

En huvudlinje i utredningsarbetetet hade varit att stärka lands— tingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen.

Grundtanken bakom det framlagda reformförslaget var att på ett betydelsefullt område av den översiktliga regionala samhällsplaner— ingen stärka såväl landstingens som länsstyrelsernas förtroendeman— nastyrelsers ställning och samtidigt åstadkomma en fördjupad sam— verkan mellan alla i planeringen deltagande och av denna direkt be— rörda parter. Kommittén förordade att länsplaneringen skulle bli mera åtgärdsinriktad och mera ägnad att ligga till grund för konkre- ta insatser. I betänkandet framhölls att det var angeläget och nöd— vändigt med ett nära samarbete genom hela länsplaneringsprocessen mellan länsstyrelserna och kommunerna. Det betonades att förslaget inte innebar att landstingen fick en överordnad ställning i förhållan- de till andra organ i länet; det var inte fråga om några ”överkom- muner”. Landstingen utgjorde emellertid den enda direktvalda poli— tiska länsförsamlingen. Kommunernas aktiva medverkan i länspla- neringen var av grundläggande betydelse. Ett samlat uttryck för länsbefolkningens och de politiska partiernas vilja i fråga om länets utveckling kunde dock inte tillgodoses på något mer representativt sätt än genom landstinget. Här låg, enligt kommittén, grundmotivet till de länsdemokratiska strävandena. Vidare betonades att man med den föreslagna ordningen kunde åstadkomma att ansvaret för de ifrågavarande regionalpolitiska besluten kunde utkrävas direkt i all— männa val, vilket inte var fallet när det gällde den Statliga förvalt— ningen. Det innebar enligt kommittén dock inte att det tidigare be— slutssystemet kunde anses vara odemokratiskt.

Till betänkandet var fogat ett förslag till lag om länsplanering. Enligt förslaget skulle i varje län bedrivas en regional utvecklings— planering, länsplanering, syftande till att förverkliga de regionalpo— litiska mål för arbete, service och miljö som riksdagen fastställt. Planeringen skulle bestå av två delar, planeringsunderlag och läns— program. Planeringsunderlaget skulle upprättas av länsstyrelsen medan länsprogrammet, efter remissbehandling hos länets kommu—

ner, berörda statliga länsmyndigheter m.m., skulle antas av lands— tinget. Länsprogram, jämte eventuell rapport med anledning av översyn av fullständig länsplanering, skulle redovisas för regering— en. Programmet skulle i vad gäller den huvudsakliga inriktningen av regionalpolitiken i länet prövas och godkännas av regeringen.

Vid riksdagens behandling av regionalpolitiken år 1979 (prop. 1978/79: 112, AU 23, rskr. 435) gjordes vissa förenklingar i planer— ingsprocessen, som i allt väsentligt stämde överens med kommitténs förslag. Tiden ansågs dock inte mogen för ett slutligt ställningstag— ande när det gällde förslaget om att landstingskommunen skulle anta lånsprogram och länsrapport.

Härefter fick kommittén genom tilläggsdirektiv i uppdrag att stu— dera tre olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den re— gionala samhällsverksamheten. Departementschefen ansåg det ange— läget att olika vägar mot en vidgad länsdemokrati prövades innan man tog ställning till den framtida utformningen av samhällsplane— ringen på regional nivå. De två första modellerna innebar en över— föring av statliga uppgifter till landstingen resp. ett ökat inflytande för folkvalda över statliga regionala organ. Den tredje modellen innebar att en enhetlig regional samhällsförvaltning på längre sikt kunde uppstå genom en successiv sammansmältning av länsstyrelse och landsting.

Kommittén lämnade i sitt slutbetänkande Vidgad länsdemokrati (SOU 1982:24) bl.a. förslag till förstärkt samordning på regional nivå, vidgad länsdemokrati genom landstingen, ändringar i admi- nistrativa förfaranden och årsredogörelser för utvecklingen m.m. i länen.

Vid en sammanfattning av de drag i utvecklingen som kommittén uppfattade som de viktigaste att ta hänsyn till i sammanhanget, pe—

kades främst på följande fyra faktorer.

— En klar strävan efter decentralisering har kommit till uttryck från mitten av 1970-talet. Det är viktigt att den fullföljs. — En allt starkare ambition har vuxit fram att minska den statliga detaljkontrollen av den kommunala verksamheten såväl på 10— kal som regional nivå. Även den utvecklingen måste stödjas och främjas. — Behovet av samordning har gjort sig gällande allt starkare då det gäller de samhälleliga insatserna på regional nivå. En hu— vuduppgift i det sammanhanget måste vara att möta detta be— hov. — Resursknappheten har blivit det största problemet såväl för staten som kommunerna. En länsdemokratisk reform måste

syfta till att garantera bästa möjliga styrning och utnyttjande av resurserna på regional nivå. Samtliga dessa faktorer ansågs kunna samverka för att genom en vidgad länsdemokrati åstadkomma en bättre förvaltning.

En huvuduppgift i sammanhanget måste vara att bygga ut och säkerställa det medborgerliga, politiska inflytandet över alla delar av samhällsverksamheten på regional nivå. Samhällsförvaltningen på regional nivå måste ses som en brytningspunkt mellan centrala och lokala intressen. Uppgiften var att åstadkomma en riktig avväg— ning och ett fungerande samspel. Givetvis behövs ett visst mått av central styrning och kontroll. Inriktningen borde dock i första hand vara generell normgivning och ramstyrning genom budgeten.

I enlighet med vad som anförts i direktiven utarbetades tre olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala sam- hällsverksamheten:

— överföring av statliga uppgifter till landstingen, — ett vidgat regionalt folkligt inflytande inom ramen för fortsatt

statligt huvudmannaskap,

— en enhetlig regional samhällsförvaltning. Kommittén avstod från att värdera dessa alternativ, utan lade i stället fast vissa allmänna vägledande utgångspunkter.

— En lösning måste innebära en väsentlig förstärkning av länsin-

tressena, i första hand genom de politiska partierna.

— Bättre samordning av de olika sektorernas verksamhet och

effektivare gemensamt utnyttjande av resurserna i lånen är ett andra huvudkrav på en lösning. — Genom fortsatt arbete på decentralisering och avveckling av den statliga detaljkontrollen måste den kommunala självstyrel— sen stärkas. Genom dessa förändringar avsågs att åstadkomma en ökad slag— kraft i länspolitiken och ett ökat länsdemokratiskt inflytande via de politiska partierna.

Kommitténs huvudsakliga förslag innebar närmare bestämt bl.a. följande.

Förstärkt samordning på regional nivå Länsstyrelsens möjligheter att samordna de statliga sektorsverksam— heterna i länet förstärks genom att sektorsamordningen binds starka— re till länsstyrelsens förtroendemannastyrelser, att länsnämnderna åläggs att utarbeta sektorsprogram som lämnas till bl.a. länsstyrel— sen, att möjligheten utökas att till regeringen hänskjuta frågor i vilka central myndighet och länet har olika uppfattning, att

”obundna” ekonomiska resurser ställs till länsstyrelsens förfogande dels för genomförade av i länsplaneringen föreslagna åtgärder, dels för att prioritera mellan olika statliga insatser utifrån en samlad re— gional bedömning samt att en fortsatt decentralisering sker från central till regional nivå.

Vidgad länsdemokrati genom landstingen Vissa länsorgan, där kraven på bättre samordning gör sig särskilt gällande, ställs under ett starkt länsdemokratiskt inflytande genom att landstinget utser samtliga ledamöter, inklusive ordföranden, ge— nom att länsnämndernas förvaltningschefer upphör att vara själv— skrivna ledamöter i nämnderna samt genom att landshövdingen inte ingår som självskriven ordförande.

Förändringar i administrativa förfaranden Några förändringar i länsstyrelsernas förtroendemannastyrelse ge- nomförs inte. Förändringar i arbetsformerna sker bl.a. genom att kollektiv beslutsmetod införs i styrelsen samt att ledamot får reser— vationsrätt enligt parlamentarisk modell.

Som en del av Länsdemokratikommitténs underlag med anledning av 1979 års tilläggsdirektiv utarbetades inom Statskontoret en rap— port, som enligt uppdraget skulle klarlägga hur en enhetlig regional samhällsförvaltning bestående av landsting och statliga länsmyndig- heter skulle kunna byggas upp.

I rapporten Regionkommunen — en skiss till samlad länsförvalt- ning (1981:8) diskuterades en lösning med en regional förvaltning bestående av en regionkommun med ansvar för bl.a. den regionala samhällsplaneringen och en länsstyrelse med renodlade förvaltnings- uppgifter. De statliga länsorganens uppgifter skulle i huvudsak föras över till regionkommunen. Det rör sig således här om den tredje av de ovan angivna modellerna för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala samhällsverksamheten.

Genom det regionalpolitiska beslutet våren 1982 (prop. 1981/ 82: 113, AU 23, rskr. 388) slopades den fullständiga länsplaneringsom— gången vart femte år. Enligt förordningen (1982:877) om regionalt utvecklingsarbete skulle länsstyrelsen årligen utarbeta en rapport över utvecklingen i länet och det regionala utvecklingsarbetet.

I anslutning till diskussioner om den kommunala självstyrelsen bör i det här sammanhanget också nämnas det s.k. frikommunför— Söket.

Stat—kommunberedningen (C 1983z02) föreslog 1984 (Ds C 198411) att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle genomföras. Beslut härom fattades samma år (prop. 1983/84: 152, KU 32, rskr. 368). Syftet med verksamheten var bl.a. att de deltagande kommunerna och landstingen genom avsteg från statliga föreskrifter skulle ges möjligheter att bättra anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Detta gjordes möj— ligt dels genom lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en fri- are kommunal nämndorganisation (frikommunlagen), dels genom bemyndiganden för regeringen att medge avsteg från andra bestäm- melser i speciallagstiftningen (t.ex. genom lagen [198521089] om försöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område). Verksam— hetens omfattning begränsades med hänsyn till skyddet för vitala samhällsintressen. Beslutet om försöksverksamhet avsåg nio kom— muner (Bräcke, Sandvikens, Tyresö, Haninge, Örebro, Ale, Gno— sjö, Varbergs och Helsingborgs kommuner) och tre landsting (J ämt— lands, Örebro samt Göteborgs och Bohus läns landsting). Verksam- heten skulle pågå till utgången av år 1988.

Sammanlagt kom det under inledningsskedet 1984/ 85 in omkring 280 dispensansökningar, främst rörande skolan samt plan— och byggområdet. Ca 75 % av ansökningarna tillgodosågs på något sätt. Verksamheten inleddes 1985/ 86, varefter ytterligare dispenser bevil— jades.

Regeringen lade 1987 fram förslag bl.a. om införande av ny lag- stiftning om en friare nämndorganisation inom det specialreglerade området (prop. 1986/87:91). Riksdagen avslog propositionen (KU 1987/88:23, rskr. 151). En ny proposition lades fram under våren 1988 med förslag om att frikommunförsöket i dess helhet skulle förlängas till utgången av 1991 och att begränsningen till antalet fri- kommuner skulle tas bort (prop. 1988/89: 1). Riksdagen antog för- slaget (bet. 1988/89:KU6, rskr. 13). Stat—kommunberedningen har i rapporten Frikomrnunförsöket (SOU 1988:26) lämnat en utförlig redovisning av den dittillsvarande försöksverksamheten.

Under perioden juni 1988—maj 1990 tillkom tolv nya frikommu— ner. I oktober 1990 tillkom ytterligare fjorton kommuner och ett landsting.

Sedan Stat—kommunberedningen ombildats, tillsattes 1990 Fri— kommunutredningen för att fullfölja beredningens arbete.

Utredningen redovisade i sitt delbetänkande Frikommunförsöket — Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation (SOU

1991 :25) dittills vunna erfarenheter på området. Utredningen ställde sig bakom principen att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt själva skall få bestämma sin organisation. Erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation var enligt utredningens mening goda. Det borde därför inte längre vara en statlig uppgift att föreskriva vilken politisk organisation de enskilda kommunerna skall ha.

I sitt slutbetänkande Frikomrnunförsöket — Erfarenheter av för— söksverksamhet med avsteg från statlig reglering m.m. (SOU 1991:68 och 69) lämnade Frikommunutredningen förslag till författ- ningsändringar som kunde avlösa försöksverksamheten. Utredning- en ansåg att frikommunförsöket spelat en inte oväsentlig roll för ut— veckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. Frikom- munlagen föreslogs bli avvecklad i samband med frikommunförsök— ets avslutning årsskiftet 1991/92. Flertalet av de möjligheter som denna lag medgav kom att göras generella genom den nya kommu— nallag (1991:900), som trädde i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1990/91:117, KU 38, rskr. 360).

2.3.3. Verksamhet och organisation

Den är 1948 tillkallade Länsstyrelseutredningen hade till uppgift att utreda frågan om länsstyrelsernas organisation och allmänna ställ— ning. I sitt betänkande (SOU 1950:28) föreslog utredningen bl.a. att vissa länsnämnder och länsexperter skulle inordnas i länsstyrelsen och att lekmannamedverkan borde införas i länsstyrelsen. Vidare lämnades förslag om länsstyrelsernas inre organisation. Endast för— slagen i det sistnämnda avseendet kom att genomföras.

I sin berättelse för år 1958 lade statsrevisorerna fram ett organi- sationsförslag beträffande länsförvaltningen, som i stort sett följde Länsstyrelseutredningens linjer (å 36 i revisorernas berättelse). För— slaget lades dock till handlingarna utan åtgärd (SU 1959:87). Det— samma gällde vid 1960 års riksdag väckta motioner, vari hemställ— des om en utredning angående bl.a. möjligheterna till decentraliser- ing och till sammanslagning av statliga organ på såväl det centrala som regionala planet (mot. I:4 och II:2 [fp] samt 1:253 och II:311 [CD-

Viktiga delfrågor rörande länsförvaltningens organisation berör— des genom de under åren 1959 och 1960 tillsatta utredningarna rör— ande den bostadspolitiska organisationen, den samhälleliga lokalise— ringsverksamheten och den framtida jordbrukspolitiken. Problem i

anslutning härtill var aktuella också för många andra utredningar, t.ex. 1957 års polisutredning, Uppbördsorganisationskommittén, Socialpolitiska kommittén och Socialvårdskonsulentutredningen.

Länsförvaltningsutredningen tillkallades 1961 och i dess direktiv erinrades om att många viktiga speciella organisationsfrågor relativt snart torde komma under statsmakternas prövning. Det var därför nödvändigt att var och en av dessa sattes in och bedömdes i ett större sammanhang, så att den statliga länsförvaltningen som helhet kunde organiseras på det från olika synpunkter lämpligaste sättet. Utredningen skulle ytterst syfta till att ge en grundval för ett prin- cipiellt ställningstagande rörande den statliga länsförvaltningens or— ganisation. Största vikt måste fästas vid frågan om samordning både inom de olika verksamhetsområdena i länsförvaltningen och mellan dem. Speciellt betydelsefullt bedömdes detta vara bl.a. beträffande samhällsplaneringen och byggnadsväsendet. Vidare berördes i di- rektiven bl . a. länsnämndernas och de länsvisa expertmyndigheternas ställning samt frågan om lekmannamedverkan i länsstyrelserna.

Grundtanken i utredningens betänkande Den statliga länsförvalt— ningen (SOU 1967:20 och 21) var att den översiktliga samhällspla— nering, som ankommer på de statliga länsmyndigheterna, i fram— tiden skulle ledas och samordnas av länsstyrelsen. Länsstyrelsen skulle även i övrigt utrustas för att vara ett aktivt, initiativtagande och samordnande organ.

Utredningen lämnade förslag om en koncentration av arbetsupp— gifterna genom ett avskiljande av sådana, som inte hade direkt sam- band med huvuduppgifterna samhällsplanering, allmän ordning och Säkerhet samt förvaltningsrättskipning. För att länsstyrelsen skulle kunna fylla sina nya uppgifter och dess beslut och åtgärder få önsk— värd förankring bland länets invånare ansåg utredningen det vara nödvändigt med en medborgerlig representation i styrelsen, vilken skulle delta i beslut som normalt faller på en verksstyrelse. Antalet ledamöter borde vara tio. Enligt utredningsmajoriteten borde fyra av dem utses av Kungl. Maj:t och sex väljas av (i normalfallet) landstinget.

Utöver i styrelsen borde enligt utredningen medborgarrepresen— tanter — nämndemän — också delta i länsstyrelsens beslut i sådana rätts— och förvaltningsärenden, som innebar ingrepp iden personliga friheten eller andra åtgärder av väsentlig betydelse för den enskilde i personligt eller ekonomiskt avseende.

Vidare uttalade sig utredningen bl.a. om länsnämnderna och läns- styrelseexperterna, länsstyrelsens beredskapsorganisation, kameral— väsendet och länsstyrelsens inre organisation.

1971 genomfördes så en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen (prop. 1970:103, KU 34, SU 132, rskr. 248 och 308). Bl.a. inordnades länsarkitektkontoren och de regionala lant— mäteri— och naturvårdsorganen i länsstyrelsen. En lekmannastyrelse inrättades med landshövdingen som ordförande och tio andra leda- möter (varav respektive landstingskommun eller landstingsfri kom— mun och Kungl. Maj:t utsåg hälften vardera). Styrelsen fick besluts- rätt i viktigare samhällsfrågor. Ett vidgat samrådsförfarande mellan de statliga länsorganen föreskrevs. Däremot behölls länsnämnderna som självständiga organ.

Länsförvaltningsutredningen fann under sina överväganden om den regionala skatteförvaltningen, att frågorna rörande skatte-, upp- börds— och folkbokföringSförvaltningen borde bli föremål för en sär- skild utredning. Som en följd härav tillsattes 1964 Landskontorsut— redningen. Utredningarna bedrevs parallellt under samma ordföran- de och deras förslag utgjorde en samlad lösning av frågan om läns— förvaltningens framtida organisation.

Huvudförslaget i Landskontorsutredningens betänkande Skatteför— valtningen (SOU 1967:22) var att bryta ut skatteväsendet från läns— styrelsen. Genom den förändringen skulle skapas förutsättningar för att slutgiltigt göra åtskillnad mellan judiciella och fiskaliska uppgift— er på taxeringsområdet. Med fullföljande av tidigare reformer fanns då förutsättningar att omvandla prövningsnämnderna till domstolar — länsskatterätter.

Departementschefen fann att frågan om ett utbrytande av skatte- förvaltningen var av den arten, att den borde hänskjutas till Länsbe— redningen (prop. 1970:103). Förslaget om att skapa särskilda läns— skatterätter i stället för de tidigare prövningsnämnderna genomför— des dock per den 1 juli 1971 och vid Sidan av länsskatterätterna bil— dades länsrätter för annan förvaltningsrättskipning (prop. 1971:14, CU 9, rskr. 52; SOU 1967:24, Ds C 1970:3). Riksskatteverket in— rättades den 1 januari samma år (prop. 1969:127, BeU 63, rskr. 342; prop. 1970:55, SU 109, rskr. 275). Den 1 juli 1975 tillkom de länsvisa fastighetstaxeringsrätterna (prop. 1973: 162, SkU 70, rskr. 391). De tre länsdomstolarna var alla i organisatoriskt hänse— ende knutna till länsstyrelserna.

Som nämnts tidigare berördes frågan om att bilda ett storlands— ting i Stockholmsregionen redan av 1944 års kommitté för kommu— nal samverkan (SOU 1947:30). Andra lösningar som diskuterats i det här sammanhanget har varit en utbyggnad av regional samverk— an i kommunalförbund eller bildande av en specialkommun för vissa regionala uppgifter.

En prövning av olika lösningar gjordes av Storstadsutredningen (SOU 1964:56). När dess betänkande avlämnades hade emellertid Stockholms stad och landstingskommunen redan beslutat att själva utreda frågan om bildandet av ett storlandsting.

Enligt beslut 1963 och 1964 av Stockholms stadskollegium och Stockholms läns landstings förvaltningsutskott bildades en kommitté bestående av representanter för staden och landstingskommunen med uppdrag att utreda frågan om att förena staden och länet i ett gemensamt s.k. storlandsting som skulle ha hand om vissa förvalt— ningsuppgifter. Kommittén, som antog namnet Storlandstingskom— mittén, lade i maj 1966 fram ett principförslag för ett sådant samgå— ende. I juni 1966 antogs huvudprinciperna i kommitténs förslag av stadsfullmäktige och landstinget.

Enligt överenskommelser vid olika tillfällen mellan staden och landstingskommunen skulle landstingskommunen efter samgåendet i huvudsak handha dels uppgifter som tidigare ombesörjdes av landstingskommunen och motsvarande uppgifter som för Stock- holms del ombesörjdes av staden, dels den kollektiva trafiken, re— gionplanering samt översiktlig planering för vattenförsörjning och avlopp. De sistnämnda tre uppgifterna hade redan uppdragits åt Kommunalförbundet för Stockholms stads och läns regionala frågor (KSL), bestående av staden och landstingskommunen.

I mars 1965 fick Kommunalrättskommittén i uppdrag att utreda bl.a. vissa frågor om den landstingskommunala kompetensen, vilka kunde aktualiseras vid en samverkan i vissa former mellan primär— kommun och landstingskommun. I direktiven erinrades bl.a. om Storlandstingskommitténs arbete (se 1966 års riksdagsberättelse, In:5 s. 370).

I april 1967 tillkallades en sakkunnig och en expert för att i sam— verkan med Storlandstingskommittén och Kommunalrättskommittén lägga fram förslag till författningsbestämmelser för storlandstinget. Samtidigt befriades Kommunalrättskommittén från motsvarande del av sitt uppdrag. Den sakkunnige lade i betänkandet Storlandstingets författning (SOU 1968:35) fram förslag till lag om landsting för Stockholms län.

Beslut om storlandstingets inrättande fattades vid 1969 års riks- dag (prop. 112, KU 25, rskr. 275) och det nya landstinget trädde i funktion den 1 januari 1971.

I oktober 1962 begärde Göteborgs och Bohus läns landstings för- valtningsutskott och Göteborgs stadskollegium en förutsättningslös utredning om kommunens samgående med landstingskommunen. Genom beslut i november och december 1962 tillkallades en sak-

kunnig för att utreda frågan om ett samgående. Den sakkunniges ar- bete bedrevs under namnet Göteborgsutredningen och redovisades 1974 (Ds Kn 1974:2).

I rapporten anfördes att ett omfattande utredningsarbete ägt rum, men att frågan om ett samgående förfallit sedan landstingskommu- nen förklarat att den borde ställas på framtiden. Behovet av regional samverkan löstes i stället genom att det 1965 bildades en gemensam planeringsnämnd för samplanering och samordning av hälso— och sjukvården samt av andra landstingskommunala angelägenheter i Göteborgs och Bohus län. Den nämnden ersattes senare (1969) av den ännu bestående Västsvenska planeringsnämnden för lands— tingskommunala angelägenheter, i vilken ingår företrädare för Göte- borgs kommun samt Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs och Hallands läns landsting.

Länsdomstolskommitte'n tillsattes 1977 för att utreda frågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning, målområde m.m. I be— tänkandet Länsdomstolarna (SOU 1977:80) föreslog kommittén att de tre länsdomstolarna skulle brytas ut från länsstyrelserna och läggas samman till en ny fristående allmän förvaltningsdomstol i varje län, benämnd länsrätt. Till stöd förslaget åberopades dels en rad principiella skäl, dels det förhållandet att den dåvarande organi- sationen visade svagheter som inte kunde botas inom ramen för en fortsatt integration med länsstyrelserna. De föreslagna ändringarna genomfördes den 1 juli 1979 (prop. 1977/78: 17, KU 47, rskr. 308).

Ett par månader innan Länsdemokratikommittén tillkallades 1976 Bok den s.k. OPAL—utredningen i uppdrag att bl.a. göra en organi— sationsöversyn av planeringsavdelningen i syfte att vidmakthålla och öka effektiviteten i dess viktiga funktion som samordnande organ för samhällsplaneringen. En angelägen uppgift framhölls vara att belysa planeringsavdelningens samordnande roll gentemot andra re— gionala organ liksom formerna för samarbetet med kommuner och landsting.

OPAL—utredningen ansåg (SOU 1978:58) att det med anledning av det uppdrag som i december 1976 givits Länsdemokratikommit— tén skapats så stor osäkerhet om väsentliga förutsättningar för utred— ningens arbete, att den inte kunde behandla de nyss angivna frågor— na rörande planeringsavdelningens verksamhet. Utredningen be— gränsade därför i denna del sina överväganden till att i huvudsak avse de organisatoriska ändringar, som kunde föranledas av utbryt— ningen av länsdomstolarna.

I maj 1977 tillsattes en delegation med uppgift bl.a. att samordna den statliga planeringen i Göteborgsregionen — Göteborgsdelegatio— nen. Den främsta orsaken därtill var den då inträffade varvskrisen.

Enligt delegationens mening (Ds I 1981:5) var länsindelningen i Göteborgsregionen inte anpassad till den bostads- och arbetsmark— nadsregion som faktiskt förelåg, vilket lett till vissa problem för samhällsplaneringen och ett speciellt behov av samverkan på regio— nal nivå. Delegationen underströk drävid att det måste vara ett re— gionalt och nationellt intresse att Göteborg kan hävda sin roll som centrum för Västsverige vad avser arbetsmarknad, näringsliv och kvalificerad service.

Delegationen föreslog att planeringsfrågor i storstadsområdet och angränsande kommuner, som gemensamt berörde länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus, Hallands samt Älvsborgs län, fortsättningsvis skulle behandlas av den samrådsgrupp som etablerats mellan de be— rörda länsstyrelsernas planeringsavdelningar. Den samrådsgruppen kunde också vara lämplig för överläggningar med Göteborgsregion— ens kommunalförbund. Någon ny delegation för planeringsfrågor i regionen torde, enligt Göteborgsdelegationens mening, inte vara nödvändig eller önskvärd.

När det gäller förändringar av betydelse enbart för den statliga länsförvaltningen kan följande nämnas.

I december 1985 fattades beslut om försöksverksamhet med sam- ordnad länsförvaltning i Norrbottens län (prop. 1985/86:5, BoU 3, rskr. 64). En arbetsgrupp inom Civildepartementet tillsattes i juni 1986 för att bereda frågor därom. Gruppens överväganden och slut— satser presenterades i rapporten Samordnad länsförvaltning — förslag

(Ds C 1987210).

Frågan om en samordnad länsförvaltningen blev föremål för ut— redning genom en parlamentarisk kommitté. Denna, som ansåg det angeläget att samordnad länsförvaltning genomfördes så snart som möjligt i hela landet, lade fram sina förslag i betänkandet Samord- nad länsförvaltning (SOU 1989:5 och 6).

Förslagen innebar i korthet följande. Som ett led i förnyelsen av den offentliga sektorn går flera stat— liga länsmyndigheter samman och bildar nya länsstyrelser i alla län. Staten kraftsamlar sina resurser på regional nivå för att kunna upp— träda mer samordnat och för att kunna ge bättre service. Därigenom uppnås ökad effektivitet och styrka på områden som har väsentlig betydelse för länens utveckling och framtid. Genom ett förstärkt förtroendemannainflytande förbättras förutsättningarna att ta hänsyn till skilda regionala förhållanden.

Den nya länsstyrelsen byggs upp av de verksamhetsområden och resurser som finns inom landets länsstyrelser, länsskolnämnder, länsbostadsnämnder, länsvägnämnder, lantbruksnämnder och fiske— nämnder.

Länsstyrelsens ansvar och beslutsfunktioner angående trafikplane— ring betonas. Dess uppgifter i det regionala trafiksäkerhetsarbetet preciseras och dess uppgifter i planeringen av beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning görs tydligare och utvidgas.

För att besluta i viktiga ärenden inom de olika sektorerna inrättas obligatoriska förtroendemannanämnder, valda av landstingen (förut- om ordföranden—landshövdingen).

En särskild utredare såg också över uppgifter och arbetssätt vid länsstyrelsernas sociala funktioner (Ds 1989z9).

Statskontoret utarbetade ett organisationsförslag för en ny läns- styrelse i Stockholms län i de delar som regeringen behövde ta ställ— ning till (rapport 1989:31).

1 prop. 1988/89:154 lämnades förslag till en ny regional statlig förvaltning, huvudsakligen baserade på den parlamentariska kom- mitténs betänkande. Det föreslogs dock t.ex. inte att länsbostads— nämnderna skulle upphöra och inordnas i länsstyrelserna, utan endast att ansvar för frågor rörande kommunala bostadsförsörjnings— program och annan samhållsplanering, som tidigare legat på länsbo- stadsnämnderna, skulle föras över till den ”nya” länsstyrelsen.

Utskottet tillstyrkte i allt väsentligt propositionens förslag (1989/901BoU 4 och 9). Ett stort antal reservationer och flera sär— skilda yttranden avgavs. Bl.a. yrkade ledamöter från centerpartiet avslag på förslagen, till förmån för det länsdemokratiska alternativ— et. Riksdagen beslöt enligt utskottet (rskr. 89).

Med anledning av prop. 1990/91 : 18 om ansvaret för skolan före- slog utbildningsutskottet (UbU 4), mot bakgrund av ett antal motioner i frågan, att det i det nya statliga ämbetsverk för skolväs— endet som föreslogs — Statens skolverk — skulle finnas en särskild fältorganisation. Utskottet ansåg att det i och med förslagen om en mål— och resultatorienterad styrning av skolan och om nya verk- samhetsformer för det centrala ämbetsverket fanns anledning att utan bindning till tidigare riksdagsbeslut se på hur de organisatoris- ka frågorna bäst skulle lösas. Riksdagen följde utskottet (rskr. 76). De uppgifter som de avskaffade länsskolnämnderna haft kom såled— es att ingå i Skolverket, som för detta ändamål fick en särskild fält- organisation.

Den samordnade länsförvaltningen trädde i funktion den 1 juli 1991.

Efter förändringar av myndighetsorganisationen rörande konkur- rensfrågor den 1 juli 1992 och bildandet av det nya Konkurrensver— ket fick länsstyrelserna uppgifter också på konkurrensområdet (prop. 1991/92:100 bil. 3, NU 20, rskr. 237).

1993 beslöts att länsbostadsnämnderna skulle upphöra den 1 janu— ari 1994 (prop. 1992/93:172, BoU 20, rskr. 301). Den regionala administrationen av statens stöd för bostadsfinansieringen sköts där— efter av länsstyrelserna

Från den 1 juli 1994 gäller att det vid länsstyrelsen skall finnas en länsexpert i frågor om jämställdhet mellan kvimlor och män (prop. 1993/94:147, AU 17, rskr. 290 och 291). Länsstyrelsen skall bl.a. upprätta en strategi för jämställdhetsarbetet i länet och samordna verksamheten på området.

Länsstyrelsens tidigare uppgift som sökande i ärenden enligt lag— en (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) togs den 1 juli 1994 över av kommunerna, som också flck det fulla utred- ningsansvaret i sådana ärenden (prop. 1993/94:97, SoU 16, rskr. 150).

Vidare kan nämnas att länsstyrelsen i stället för länsrätten från den 1 oktober 1994 är första instans i ärenden om återkallelse av körkort m.m. (prop. 1993/94: 133, JuU 24, rskr. 319) samt att läns— styrelsens ansvar för den löpande tillsynen av den yrkesmässiga tra— fiken ytterligare har markerats (prop. 1993/94:168, TU 29, rskr. 310).

Storstadsutredningen, som tillsattes 1988, fick i uppdrag att utar- beta förslag till åtgärder för att förbättra livsmiljön i storstäderna.

Som utgångspunkter för utredningens arbete angavs bl.a. kravet på god regional balans och likvärdiga levnadsvillkor i förhållande till landet i övrigt, behovet av att vidga det politiska deltagandet i storstäderna samt nödvändigheten av att förbättra den fysiska livs— miljön.

I direktiven framhölls bl.a. att storstadsområdena har en viktig roll i det svenska samhällets utveckling och att där ofta utvecklas idéer och företeelser som sprids till landet som helhet. Den natio— nella politiken borde även fortsättningsvis ta vara på storstädernas dynamiska roll i samhällsutvecklingen, men storstäderna måste ock- så utvecklas i överensstämmelse med målet om en god regional ba— lans. Särskilda ansträngningar krävdes för att engagera medborgar— na i storstadens samhällsliv. Det framhölls att en utveckling som innebär att medborgarna tar ett allt större ansvar för gemensamma angelägenheter ökar delaktigheten i samhällslivet.

I sitt slutbetänkande Storstadsliv. Rika möjligheter — hårda villkor (SOU 1990: 36) ansåg utredningen bl.a. att den strategiska regionala planeringen behövde stärkas i storstadsregionerna och att i Göte— borgs— och Malmöregionerna kommunalförbund till en början kunde ta ansvaret för den planeringen. På sikt borde storlandsting skapas också i dessa regioner. Enligt utredningens mening vore det en för— del om den regionala planeringen på samma sätt som i Stockholm fördes över till landstingen. En sådan ordning förutsatte dock att länsindelningen ändrades i Göteborgsregionen. Den administrativa splittringen där på stats— och landstingsnivå ansågs nämligen försvå— ra ett rationellt planeringsarbete. Ett ”Göteborgs län” borde därför skapas. Hänsyn måste därvid tas till intilliggande läns och lands- tings framtida möjligheter att fungera. l avvaktan på bildandet av en gemensam landstingskommun för Göteborgsregionen borde det befintliga kommunalförbundet kunna ges utökade befogenheter i vissa läns— och landstingsfrågor.

Vid remissbehandlingen av utredningens betänkande pekade flera remissinstanser på att det behövdes en ändrad länsindelning i västra Sverige. Det fanns emellertid ingen enhetlig uppfattning om hur en sådan ändrad länsindelning borde se ut. Vissa remissinstanser stödde utredningens förslag om ett nytt län för Göteborgsregionen. Några remissinstanser förordade ett nytt län som omfattade en Större del av västra Sverige. Andra remissinstanser ansåg att proble— men kunde lösas genom olika former av samverkan utan att läns- gränserna behövde ändras.

Kritiken ledde till att utredningens förslag inte genomfördes. Frå— gan om länsindelningen i västra Sverige blev därefter i stället en uppgift för Västsverigeutredningen (se nedan).

Utvecklingsfondsutredningen föreslog i betänkandet Strategi för småföretagsutveckling (SOU 1993:70) en ny organisation för sam— hällets insatser för småföretagsutveckling. Organisationen föreslogs få färre enheter än de 24 länen. Riksdagen beslöt (prop. 1993/94: 40, NU 11, rskr. 80) att ersätta de tidigare länsvisa utvecklings— fonderna med regionala utvecklingsbolag under ett centralt moder— bolag — ALMI Företagspartner AB. Staten äger hela moderbolaget och 51 % i de olika dotterbolagen. Återstoden ägs av landstingen och vissa kommuner. Det finns 23 regionala bolag — ett i varje län utom Kristianstads och Malmöhus, som har ett gemensamt bolag för hela Skåne. Syftet med verksamheten är att stödja företagsutveck- lingen i landet och att anpassa verksamheten till de nya krav utveck— lingen av svenskt näringsliv ställer på små och medelstora företag.

I 1993 års proposition om en ny skogspolitik (prop. 1992/93: 226) ansåg regeringen, mot bakgrund av de förslag som Skogspoli- tiska kommittén lagt fram (SOU 1992:76 och 111), att det i och för sig var angeläget att så snart som möjligt åstadkomma en rationella— re regional organisationsstruktur genom att minska antalet regioner för skogsvårdsstyrelserna från 22 till 10, som föreslagits av kom- mittén, men att det med tanke på Regionberedningens pågående ar— bete inte var lämpligt att redan då binda en regionindelning enligt det förslaget. Riksdagen anslöt sig härtill (JoU 15, rskr. 352).

2.3.4. Regionutredningen och Västsverigeutredningen. Regionberedningen

1991 tillsattes en särskild utredare för att dels analysera den offent— liga verksamhetens regionala uppbyggnad och göra en perspektiv— studie med olika alternativ för en framtida struktur, dels analysera länsindelningen i Västsverige. Detta arbete skedde under namnen Regionutredningen respektive Västsverigeutredningen.

När det gäller förändringar som påverkar utvecklingen av den re- gionala organisationen pekade departementschefen i direktiven till Regionutredningen bl.a. på planeringen av nya, större trafikprojekt, hanteringen av miljöproblem, behovet av samordning av totalförsva- ret, förändringsarbetet inom hälso— och sjukvården samt den pågå— ende internationaliseringen.

Utredningen skulle bl.a. analysera hur de pågående och förvänta— de förändringarna inom olika samhällsområden påverkar förutsätt— ningarna för fördelningen av arbetsuppgifter mellan central, re— gional och lokal nivå samt hur de regionala samarbetsmönstren be— höver utvecklas inom offentlig serviceproduktion, försörjning med infrastruktur, totalförsvar, miljöpolitik och samhällsplanering. På grundval av sina analyser och överväganden hade utredningen att göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struk— tur av den offentliga verksamheten på regional nivå.

I Västsverigeutredningens direktiv framhölls att de naturliga bo— stads— och arbetsmarknadsområdena i västra Sverige stämmer illa överens med de administrativa gränserna. Denna splittring innebär olägenheter bl.a. när det gäller att lösa Göteborgsregionens trafik— och miljöproblem, men också inom andra samhällsområden. Utred- ningen borde kartlägga och analysera för— och nackdelarna med den nuvarande länsindelningen i Västsverige och på grundval därav re—

dovisa olika förslag till alternativ länsindelning. Konsekvenserna av olika alternativ, inklusive en oförändrad indelning, borde redovisas så fullständigt som möjligt.

Regionutredningen redovisade i betänkandet Regionala roller — en perspektivstudie (SOU 1992:63) tre olika alternativ för den fram— tida uppbyggnaden av den offentliga verksamhetens regionala nivå. Alternativen var i korthet följande.

Statligt regionalt ansvar En företrädesvis inomstatlig organisationsöversyn, där staten enligt den sektorsamordnade organisationsmodellen kraftsamlar sina re— surser i länsstyrelserna, som skall — verka för att nationella mål får genomslag, — bevaka riksintressen, — främja utvecklingen i regionen med användning av statliga medel, — vara statens förhandlingspart i förhållande till kommuner, landsting och näringsliv, — vara regionens företrädare inför andra regioner i och utom landet.

Kommuner i samverkan Landstingen avskaffas och närhetsprincipen renodlas. Kommunerna övertar — var för sig eller i samverkan — landstingens uppgifter. Re- gionala statliga arbetsuppgifter förs över till lokal statlig förvaltning eller till kommuner.

Regional folkstyrelse

Självstyrande och direktvalda organ med egen beskattningsrätt in— rättas för att ha ansvaret för sådana offentliga uppgifter på regional nivå, som syftar till en hållbar utveckling i olika delar av landet och som avser ansvaret för att tillhandahålla och finansiera sådan offent— lig service, som kräver ett stort befolkningsunderlag. Dessa ersätter de nuvarande landstingen. Länsstyrelserna omvandlas till renodlade myndighetsutövande statliga organ.

I Västsverigeutredningens betänkande Västsverige — region i utveck— ling (SOU 1992:66) föreslogs att det skulle bildas ett regionförbund med ansvar för övergripande planerings- och utvecklingsfrågor i Västsverige. Regionförbundet skulle ta över uppgifter från såväl länsstyrelserna som landstingen, exempelvis beträffande regional ut— veckling, kommunikationer och utbildning samt den fortsatta sam—

ordningen inom kollektivtrafiken och sjukvården. Samtidigt skulle kommunernas ställning stärkas genom att de tillfördes uppgifter från det regionala planet.

Regionutredningens betänkande sändes aldrig ut på remiss. Så skedde däremot med Västsverigeutredningens betänkande. Med an— ledning av det sistnämnda betänkandet anfördes bl.a. följande (av nästan 200 remissinstanser yttrade sig flertalet; därtill kom ett antal s.k. spontanremisser, av vilka några också redovisas här).

De allra flesta som yttrade sig instämde i stort i utredningens ka— rakteristik av indelningens och organisationens otidsenlighet, brist— ande effektivitet och splittrade ansvar för utvecklingsfrågorna. Inte minst från näringslivets sida påtalades nackdelarna med det splitt— rade administrativa ansvaret som ett stort hinder för Västsveriges utveckling till en konkurrenskraftig region i förhållande till andra regioner i Europa.

Av de västsvenska remissorganen instämde i problembeskrivning— en, förutom näringslivets organisationer, bl.a. de politiska parti— ernas distrikts- eller länsorganisationer i Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län, flera av dem i Hallands län, en lång rad kommuner, landstingen och några kommunalförbund samt läns— styrelsen i Göteborgs och Bohus län.

Bland kritikerna märktes länsstyrelserna i Skaraborgs, Älvsborgs och Hallands län samt centerpartiets, folkpartiets, moderaternas och vänsterpartiets länsorganisationer i Halland. De pekade på de enligt deras mening hittills goda erfarenheterna av samverkan på det re— gionala planet som en vägledning för framtiden.

Sammantaget kan sägas att remissvaren visade på en bred enighet om att den offentliga regionala organisationen i Västsverige behöver förenklas och effektiviseras och bättre anpassas till tidens fordringar och särskilt till framtidens krav på en näringsgeografiskt starkare re— gion. I stort anslöt sig motiveringarna och argumenten härför till dem, som framförts i betänkandet.

Beträffande förslaget om ett regionförbund som ett första steg mot ett slutmål som kunde vara antingen ett direktvalt regionorgan eller ett indirekt valt kommunalförbund, var meningarna något dela— de. Flertalet remissorgan tillstyrkte dock förslaget, även om många accepterade det endast som en övergångslösning. Många pekade också på behovet av ytterligare belysning och beredning av frågorna om förbundets sammansättning, valet till förbundsfullmäktige, finan— sieringen samt om medborgar— och demokratispekterna på förbunds—

lösningen.

I fråga om den föreslagna överföringen av funktioner och upp- gifter från statliga organ — främst länsstyrelserna — till kommunerna eller till ett regionförbund, var uppfattningarna däremot mycket samstämmiga. Med undantag av några statliga myndigheter, bl.a. länsstyrelserna, tillstyrktes en sådan överföring av de allra flesta. Detsamma gäller förslaget att länsstyrelserna bör renodlas till hu— vudsakligen förvaltnings— och kontrollmyndigheter.

Att regeringen skulle tillkalla en parlamentarisk beredning för det fortsatta arbetet med såväl den regionala verksamhetens uppbyggnad som landets indelning i län, inklusive länsindelningen i västra Sveri— ge, förutskickades redan i 1992 års budgetproposition (1991/92: 100 bil. 14). Regionberedningen tillsattes genom direktiv i augusti 1992. Västsverigeutredningens betänkande var då ännu ute på remiss. Se— dan remissomgången avslutats beslöt regeringen i februari 1993 att betänkandet och remissyttrandena skulle överlämnas till beredningen för fortsatta överväganden.

Regionfrågan berördes — på flera ställen -— också i 1994 års bud- getproposition. It.ex. finansplanen (prop. 1993/94:100 bil. 1 avsn. 5) anfördes bl.a. att samverkan och samordning behöver förbättras i vårt land och att en nationell tillväxtpolitik i högre grad måste ut— gå från den regionala nivån.

3. Den regionala förvaltningen — debatt och reformer i ett idé— och intresseperspektiv

3.1. Inledning

I detta kapitel redovisar Regionberedningen en översikt av debatt och reformer under de senaste ca 30 åren rörande den regionala förvaltningens roll och organisation*.

Översikten är koncentrerad till några av de problemområden som varit särskilt framträdande och som är speciellt relevanta för bered- ningens arbete, nämligen ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen, frågan om statlig länsförvaltning contra regional självstyrelse (länsdemokrati) samt samordningen av den statliga länsförvaltningen.

Framställningen speglar debatten och ståndpunkterna främst på den s.k. nationella policy-formuleringsarenan, till vilken räknas riksdagen, regeringenochkommittéväsendet inklusive remissinstitu— tionen. Den fokuseras på problem, reformkrav och reformförslag, argument för och emot dessa samt på aktörer, positioner och ställ— ningstaganden i beslutsprocessen.

3 . 2 Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen

Debattens och reformernas grundläggande fråga har varit ansvars— och uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala sj älvsty- relsen. Förändringskraven har gällt ökad självständighet och ökad handlingsfrihet för självstyrelsen och dess främsta organ landstingen och kommunerna.

1 En utförligare version återfinns i bilaga 4, där också källhänvisningar ges.

Kraven har principiellt vilat på en decentraliseringsfilosofi, enligt vilken samhällsuppgifter sköts bäst och effektivast av organ som befinner sig nära dem som berörs av deras verksamhet. Därtill har sedan 1970—talets mitt alltmer betonats att staten och kommunerna bör ses som samverkande parter och inte som konkurrenter om makten med en gång för alla avgjorda gränser.

Decentraliseringskraven ökade i styrka sedan de ursprungligen ca 2 500 kommunerna under 1970—talet reducerats till mindre än 300. Därigenom ändrades situationen för de flesta kommuner ganska radikalt i fråga om befolkningsunderlag och ekonomi, vilket gjorde det både möjligt och nödvändigt att höja kommunförvaltningens kompetens.

Detta var i sin tur en förutsättning för att staten skulle kunna delegera fler uppgifter till kommunerna och för att dessa skulle kunna vidga sin verksamhet med nya och ofta mycket komplicerade uppgifter.

Sett i ett demokratiperspektiv medförde denna utveckling att de förtroendevalda blev betydligt färre och att deras befattning med de kommunala frågorna i mycket hög grad fördes över till de allt bätt— re utbildade kommunaltjänstemännen.

3 .2.1 Ansvarsfördelningen i den nya grundlagen 1974

Fram till 1974 var den kommunala självstyrelsens ställning i vårt politiska systern inte uttryckligen grundlagsreglerad.

Författningsutredningen hade emellertid 1963 föreslagit att det redan i regeringsformens första paragraf skulle sägas att folksty— relsen förverkligas genom parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse. Därigenom skulle självstyrelsens betydelse markeras på ett särskilt sättt.

Remissopinionen blev delad, och bl.a. därför tog Grundlagbered— ningen 1972 inte upp författningsutredningens tanke i sitt förslag till ny regeringsform. En annan anledning var att flera utredningar då pågick som berörde ansvars— och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Men beredningen föreslog några bestämmelser vilka kunde tolkas som uttryck för åsikten att den kommunala själv— styrelsen är en av statsskickets grundvalar.

Förslaget fick ett övervägande kritiskt mottagande. Det stora fler— talet remissinstanser ansåg grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen otillräckligt. Den socialdemokratiska regeringen tog intryck av kritiken och föreslog 1973 att författningsutredningens

formulering om den kommunala självstyrelsen borde införas i rege— ringsformens inledningsparagraf . Som motivering anfördes att kom- munerna blivit viktiga instrument för den samhälleliga reformpoli- tiken och att tyngdpunkten i arbetsfördelningen mellan staten och kommunerna förskjutits till de senares förmån. Den kommunala självstyrelsen borde i övrigt grundlagregleras endast i tre avseen- den, nämligen i fråga om den kommunala indelningens struktur, om innebörden i den kommunala självstyrelsen och den därmed för— bundna beskattningsrätten samt om formerna för den kommunala verksamheten.

Ansvarsfördelningen borde inte anges närmare än så eftersom arbets— och befogenhetsfördelningen måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen, menade regeringen. Därför var det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och precise— rade gränser kring en kommunal självstyrelsesektor. Riksdagen delade meningen och antog den nya grundlagen i denna del.

3.2.2. Ansvarsfördelningen i 1970-talets utredningar

Då Kommunallagsutredningen tillsattes 1970, gällde ännu 1953 års kommunallag och 1954 års landstingslag. I dern sades inget mer konkret om ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen. I lagtexten fanns endast den allmänna formuleringen att kommun och landsting ägde att själva ”vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan”, med tillägget att det för vissa an— gelägenheter var särskilt stadgat. För landstingets del räknades dock upp vilka angelägenheter som avsågs, nämligen ”hälso— och sjuk— vård, undervisning, socialvård, jordbrukets och andra näringars utveckling med mera dylikt”. (I 1954 års landstingslag förekom för första gången i lagtexten ordet landstingskommun, men enligt praxis används i nu föreliggande betänkande genomgående den äldre och kortare formen landsting.)

Utredningen föreslog en ny gemensam kommunallag för kommu— ner och landsting men ingen materiell ändring av den allmänna kompetensbeskrivningen. Ett antal detaljföreskrifter rensades bort, varigenom kommunallagen flck mer av ramlagskaraktär. Någon definition av begreppet kommunal självstyrelse gavs inte.

Som skäl för att inte vilja närmare reglera den kommunala kompetensen angav utredningen att kommunerna borde åtnjuta

största möjliga frihet att ordna sin förvaltning och sina verksamhets— former efter skiftande lokala behov. Dock borde vissa minimimått av regler finnas för att garantera kommunmedlemmarna likställighet och handläggning under demokratiska former och för att säkerställa ”ett visst reellt lekmannainflytande utan vilket självstyrelsen lätt blev ett tomt sken”.

Kommunaldemokratiutredningen föreslog 1975 förstärkningar av den kommunala sj älvstyrelsens lokala förankring och av medborga- rinflytandet. Men den angav inga kriterier för ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen. Det gjorde inte heller Kommunalekonomiska utredningen, tillsatt 1974, men där— emot dess efterföljare, 1976 års kommunalekonomiska utredning. Den förde 1977 i Sitt Slutbetänkande ett principiellt resonemang rör— ande styrningen av kommunernas ekonomi. Den ansåg det angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ökade genom minskad stat— lig kontroll. Statsmakterna borde nöja sig med att dra upp allmänna riktlinjer för den fortsatta utbyggnaden, dvs. tillämpa ramstyrning. Staten borde styra den kommunala utgiftsexpansionen i första hand genom riktlinjer för den kommunala verksamhetens totala omfatt— ning och inte genom föreskrifter för fördelningen på olika områden. Kommunernas möjligheter till planmässig avvägning och prioriter— ing borde bevaras och om möjligt förstärkas.

Den första utredning under 1970—talet som drog upp mer systematiskt utformade riktlinjer för ansvars— och uppgiftsfördel— ningen mellan staten och den kommunala sj älvstyrelsen var Länsbe— redningen med statssekreterare Göte Svensson som ordförande och med ledamöter företrädande både riksdagen, landstingen och kommunerna. Den betonade behovet av samarbete starkare än beho— vet av gränsdragning redan i titeln på sitt betänkande 1974, Stat och kommun i samverkan. Den bekände sig också till grundlagspropo— sitionens uppfattning att arbets- och befogenhetsfördelningen måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen och att fördelningen närmast var en praktisk lämplighetsfråga. Den fann emellertid den rådande uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun i stort sett väl avvägd och föreslog därför endast några smärre ändringar; dock borde den statliga tillsynen och kontrollen över den kommunala verksamheten i stor utsträckning minska.

Beredningen förde i sammanhanget ett principresonemang om de demokratiska värdenas ställning i statlig respektive kommunal sam- hällsförvaltning. Den kom till slutsatsen att det centrala värdet åsiktsöverensstämmelse i grundläggande frågor kunde uppnås i båda slagen av förvaltningsystem. Fundamentalt för demokratin var näm—

ligen att folkets vilja skulle förverkligas. I den svenska representa- tiva demokratin skedde detta på riksplanet genom riksdagen och på den kommunala självstyrelsenivån genom landstingen och kommu- nerna.

De dominerande utgångspunkterna för Länsberedningens resone— mang var hänsynen till de demokratiska värdena, närheten till de av besluten berörda samt effektivitetsaspekten. Det framgår av de fem principer för uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun som be— redningen formulerade:

— Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. Denna princip slår fast ett centralt statligt ansvar för att denna standard upprätthålls.

— En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. Principen ut— trycker en allmän strävan till decentralisering och därmed en viljeinriktning vid uppgiftsfördelningen.

— Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig bör ligga på central nivå. Principen leder till centralt statlig ansvar. — Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. Principen leder till regionalt eller lokalt beslutsfattande men kan leda till såväl statligt som kommunalt huvudmannaskap. — Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om därigenom effektivitets— vinster kan uppnås. Principen kan leda till statligt eller kommunalt ansvar.

Ytterligare några av 1970-talets utredningar lämnade förslag till minskad reglering av kommunerna och landstingen. Således rekom— menderade Statskontrollkommittén 1977 och 1980 bl.a. mindre av statskontroll och reducerade krav på underställning av beslut, för- enklad statsbidragsgivning samt begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd.

Decentraliseringsutredningen förordade 1978 överflyttning av uppgifter från den offentliga sektorn till folkrörelserna samt en min— skad detaljreglering överlag. Utredningen byggde därvid uttryckli— gen på Grundlagberedningens och Länsberedningens uppfattning om ansvarsfördelningen och gränsdragningen mellan stat och kom— mun. Den föreslog också fortsatt överföring av statliga befogen- heter till landstingen och kommunerna. Dessa borde inte längre bara bereda utan också få besluta i vissa ärenden, t.ex. i fråga om

delar av bostadslånegivningen, väghållningen och naturvården. Den huvudman, som bar kostnadsansvaret, borde nämligen enligt utred— ningen också ha inflytande på verkställigheten.

3.2.3. Remissorganens, regeringens och riksdagens ställningstaganden 1975—1982

Länsberedningens uppfattning att uppgiftsfördelningeni stort mellan staten och kommunerna var väl avvägd, delades i allmänhet av re- missinstanserna. Den socialdemokratiska regeringen uttryckte sam- ma åsikt i den proposition om länsförvaltningen som våren 1976 följde på remissomgången. Där framhölls att kommunerna — ut— tryckligen avsågs både primärkommunerna och landstingen — borde ha en central roll i framtiden. Det främsta skälet därför var att de löste sina upppgifter nära medborgarna. Genom den kommunala sj älvstyrelsen fick människorna dessutom ett mera direkt inflytande över de angelägenheter som nära berörde dem. Detta hindrade dock inte att staten måste ha möjlighet att påverka den kommunala verk— samheten i stort, eftersom staten måste ha det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen. Riksdagen anslöt sig till regeringens upp— fattning utan mer omfattande meningsbrytningar.

I kommunallagspropositionen, som lades strax efter länsförvalt- ningspropositionen, förklarade regeringen än en gång att den stat- liga tillsynen och kontrollen borde minskas och decentraliseringen fortsätta. Utgångspunkterna för det fortsatta reformarbetet skulle vara ett ökat kommunalt ansvar och en ökad handlingsfrihet, ett ut— vidgat samspel mellan stat och kommun på samhällsplaneringsområ- det samt ett ökat medborgarinflytande i kommunerna och landsting- en. Propositionen kom att riksdagsbehandlas efter regimskiftet höst— en 1976. Då hade även den nya borgerliga koalitionsregeringen de— klarerat att kommunernas självstyrelse skulle stärkas och den statli— ga detaljstyrningen minskas. Riksdagsbehandlingen visade att alla partier ställde sig bakom regeringens syn på den kommunala själv- styrelsens ställning.

Folkpartiregeringen lade 1978/ 79 fram två propositioner som be— rörde uppgiftsfördelningen stat—kommun. Båda gällde minskad stats— kontroll över kommunerna och landstingen, medan den andra av de två dessutom behandlade möjligheterna till ytterligare decentra— lisering främst inom den statliga förvaltningen.

De bakomliggande utredningsförslagen hade i de principiella del- arna inte mött några anmärkningsvärda invändningar vid remissbe— handlingen. Regeringens motiveringar för förslagen anslöt nära till den nyss nämnda allmänt omfattade synen på ansvarsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna. Förslagen antogs av riksdagen utan längre debatter.

I regeringsdeklarationen från den 1979 tillträdda borgerliga tre- partiregeringen kom emellertid in en passus som uppenbarligen in- nebar en viss kursändring. Inget sades om minskad statskontroll av landstingen och kommunerna. Däremot förklarades att takten i den kommunala utgiftsökningen måste bli lägre. Och i budgetproposi— tionen för 1980/81 talade regeringen om att ökningstakten i de statliga transfereringarna till kommunsektorn måste dämpas.

Det var nu slut med den allmänna enigheten om kommunernas ställning. Från moderat håll krävdes ett lagstadgat kommunalt skat— tetak, medan socialdemokraterna och vänsterpartiet kommunisterna satte sig emot en ökad statlig styrning av kommunernas verksamhet.

I kompletteringspropositionen skärpte regeringen kraven på åtgär— der för att minska den kommunala ekonomiska expansionen. Bak- grunden var det bekymmersamma statsfinansiella läget med ett väx— ande budgetunderskott. Opponenterna hävdade att kommunernas självständighet nu var allvarligt hotad.

Kritiken återkom de båda följande åren sedan regeringen före- slagit ytterligare begränsningar av kommunernas ekonomi, skatteut— tag och verksamhetsvolym. Nu reagerade inte bara socialdemokra— terna och vänsterpartiet kommunisterna mot förslagen utan också moderaterna, om än med annat argument; partiet hade då lämnat re— geringen. Moderaterna ville för sin del gå hårdare fram än rege— ringen och införa både skattetak och skattestopp.

Konstitutionsutskottet hördes om det grundlagsenliga i de dis— kuterade ingreppen.Utskottet erinrade därvid först om ett tidigare uttalande att grundlagsskyddet inte ovillkorligen hindrade en lagreg— lering av ”skattetak” under förutsättning att inte hela beskattnings— rätten beskars. Men sådana ingrepp i kommunernas beskattningsrätt borde undvikas, hade utskottet lagt till. Utskottet vidhöll nu denna uppfattning.

3.2.4. Fortsatt ökad kommunal frihet 1982—1991

Frågorna om kommunernas kompetens kom att behandlas i flera utredningar och beredningsgrupper under 1980—talet. De aktualisera— des av den 1982 nytillträdda socialdemokratiska regeringen, som ville åstadkomma dels en närmare samverkan mellan staten och kommunerna, dels en ökad frihet för kommunerna särskilt beträff— ande den kommunala organisationen och beslutsprocessen. Strävan— dena manifesterades bl.a. i s.k. frikommunförsök och i en rad för— slag till minskad statskontroll. Dessutom fortsatte via Stat—kommun— beredningen den nära samverkan mellan staten och kommunerna som påbörjats under 1970—talet i den s.k. Stat—kommungruppen. Denna samverkan utvecklades till ett nytt styrsystem i form av styr— ning genom dialog och överenskommelser. Styrningen kom att gälla både volymutvecklingen av och prioriteringarna inom den kommu— nala sektorn.

Förslag till en förändring av författningsregleringen av den kom— munala kompetensen i den riktning som regeringen förordat läm— nades av Demokratiberedningen 1985. Den ansåg att det klart borde anges vilka viktigare speciallagar som kommunerna och landstingen skulle följa. Vidare borde vissa viktiga kompetensprinciper skrivas in i lagtexten, bl.a. den s.k. lokaliseringsprincipen, självkostnads— principen, likställighetsprincipen, förbud mot att ge understöd till enskilda och förbud mot spekulativa företag samt förbud mot retro— aktiv giltighet av beslut.

En stor majoritet av remissinstanserna var positiv till beredning- ens förslag som var enhälligt. Med detta som stöd föreslog rege- ringen 1987 en ökning av medborgarnas, partiernas, de förtroende— valdas och de anställdas aktiva medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten. Förslaget vann riksdagens gehör utan större svårigheter.

En arbetsgrupp inom Civildepartementet föreslog därefter att ett nytt kapitel skulle införas i kommunallagen med mera konkreta be- stämmelser än tidigare om kommunernas och landstingens kompe— tens och befogenheter. Likställighetsprincipen och förbudet mot re— troaktiva beslut hade tagits med i förslaget, praxis i fråga om kom- munernas förhållande till näringslivet hade där lagreglerats och de viktigaste speciallagarna räknats upp.

För att fullfölja förberedelserna för en ny kommunallag tillkal— lades hösten 1988 en parlamentarisk kommitté. I sitt betänkande 1990 följde den i allt väsentligt arbetsgruppens förslag i fråga om kommunernas och landstingens kompetens. Grundidén bakom den

kommunala självstyrelsen är, framhöll kommittén i sin inledande sammanfattning, en styrelse av folket, genom folket och för folket på det lokala och regionala planet. På så sätt ges innehåll åt stad- gandet i regeringsformens portalparagraf att den svenska folkstyrel— sen förverkligas även genom kommunal självstyrelse.

Utifrån denna grundidé formulerade kommittén några principer för den nya kommunallagen. Den första gällde styrningen av den kommunala verksamheten och innebar en övergång från detalj styr— ning till målstyrning. Genom att man öppnade vägen för en mer ut— präglad målstyrning, fick frågorna om uppföljning och utvärdering ökad betydelse, något som ytterst syftade till att värna den kommu— nala självstyrelsen genom ökad effektivitet och kvalitet.

Den andra principen innebar en vidgad rätt till delegering till nämnderna och till de anställda, varigenom dessas möjligheter att ta ansvar för verksamheten skulle öka.

Som en nyhet föreslogs att det i befogenhetskapitlet skulle införas en hänvisning till regeringsformens bestämmelse om kommunernas och landstingens rätt att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt och meddela föreskrifter.

Vid remissomgången visade sig många statliga myndigheter posi— tiva och de flesta kommunerna och landstingen tillstyrkte i princip. Flera kommuner avstyrkte dock förslaget att ge landstingen befog— enheter på det näringslivsfrämjande och turismstödjande området och var tveksamma till att det skulle bli fritt fram för båda kom- muntyperna att syssla med samma slags angelägenheter.

I den proposition som lämnades våren 1991 med betänkandet och remissyttrandena som grund, påmindes om att de samhällsekono- miska förutsättningarna inte längre gjorde det möjligt att låta kom— munerna och landstingen tillgodose medborgarnas krav genom öka- de resurser. Verksamheten måste i stället anpassas bättre till de eko- nomiska förutsättningarna. Med högre produktivitets— och effektivi— tetsmål för den kommunala sektorn och en ändrad styrning av den kommunala verksamheten, ökade också kraven på statens uppfölj— ning och utvärdering inkluderande en fördjupad mål- och resultat- dialog med kommunerna och landstingen.

Bland de ovanligt många motionerna återfanns ingen viktigare in— vändning mot vad som föreslagits beträffande kommunernas och landstingens allmänna befogenheter. Inte heller konstitutionsutskot— tet gjorde några invändningar. Nästan samtliga talare i kammarde- batten apostroferade den allmänna enighet som rådde om principer- na för den reviderade kommunallagen. Den trädde i kraft den 1 ja— nuari 1992.

3.3. Statlig länsförvaltning eller regional självstyrelse?

3.3.1 1960—talets initiativ och förpostfäktningar

Om det rätt tämligen stor politisk enighet i fråga om ansvarsfördel— ningen mellan staten och kommunerna i stort, så var oenigheten så mycket större beträffande den regionala samhällsförvaltningens or- ganisation. För dennas del kom nämligen decentraliseringskraven snart att förenas med krav på vad som kallades länsdemokrati, inne- bärande överföring av uppgifter från statliga länsorgan, främst läns— styrelserna, till landstingen.

I spetsen för strävandena gick företrädare för centerpartiet. De förde upp frågan på den nationella politiska arenan genom motioner vid 1963 och 1964 års riksdagar. Det skedde under hänvisning bl.a. till att den regionala förvaltningen knappast alls diskuterades inför den författningsreform som då var under förberedelse.

Vid den förstnämnda riksdagen föreslog motionärerna en utred— ning om möjligheterna att åstadkomma en parlamentariskt baserad länsförvaltning och en samtidig decentralisering av förvaltningsupp- gifter från riksnivån till länsplanet. Motiveringen var av utpräglat ideologisk karaktär och närmare bestämt av demokratinatur. Demo— kratins styrka och fasthet är helt avhängig dess förankring i folket, hette det. En av vägarna att förstärka demokratin var att öka med- borgarnas möjligheter att nära följa och påverka de regionala sam- hällsorganens funktion och arbete. Inte minst viktigt var att de opinionsbildande organen fick större möjlighet att kontinuerligt följa arbetet och studera verkningarna av fattade beslut.

Motionärerna återkom 1964 med ett uförligare motiverat och mer konkret formulerat förslag. De begärde samtidigt en utredning om ersättande av landstingslagen med en lag om länsparlament och sj älvstyrelseorganisation. Huvudmotiveringen var även nu av demo- kratinatur. Men den innehöll också stark kritik mot vad motionärer— na såg som negativa konsekvenser av den pågående samhällsutveck— lingen: ökande statligt inflytande och kontroll, växande statlig byrå— krati samt tendenser till korporativism. Detta verkade hämmande på folkstyrelsens villkor.

Den organisatoriska utformningen tänkte sig motionärerna sålun- da i huvuddrag: Under ett folkvalt länsparlament finns en styrelse eller länsregering (länskollegium) vald av parlamentet, därunder länsnämnder för olika förvaltningsgrenar samt ett särskilt rättsvård-

ande organ (länsdomstoD. Länsparlamentet har beskattnings- och förordningsrätt. Dess arbetsuppgifter är dels landstingens sedvanli— ga, dels statliga förvaltningsangelägenheter (utom sådana som angår försvaret, domstolsväsendet, de affärsdrivande verken och liknan— de).

Liknande tankar fördes fram i en motion av socialdemokraten John Lundberg. Där begärdes en utredning om möjligheterna dels att sammanföra länsstyrelsernas uppgifter med landstingens till en demokratisk länsorganisation, dels att avskaffa enmansstyrda äm— betsverk såsom länsstyrelserna och i stället ge det avgörande inflyt— andet till folkvalda representanter. I övrigt borde utredningen pröva hur folkstyrelsen skulle kunna stärkas och hävda sig i en byråkrati med ”kromosomartad tillväxt av ämbets- och tjänstemän”.

Konstitutionsutskottet och riksdagen avvisade emellertid motion— erna under hänvisning dels till den förestående författningsrefor- men, dels till flera pågående utredningar som berörde eller tangera- de sakområdet, bland dem Länsförvaltningsutredningen, Landskon— torsutredningen och Länsindelningsutredningen. Men efter en parti- ledaröverenskommelse därom tillsattes i december 1964 den begär- da utredningen, som fick namnet Länsdemokratiutredningen. Den kom att arbeta delvis omlott med Länsförvaltningsutredningen som lämnade sitt betänkande 1967, ett år före Länsdemokratiutredning— en.

De båda utredningarna kom till helt olika slutsatser beträffande samhällsförvaltningens regionala organisation. Eftersom de linjer de företrädde, den statliga länsförvaltningslinjen respektive själv— styrelselinjen (länsdemokratilinjen) kommit att ställas mot varandra som huvudalternativ alltesedan dess, förtjänar deras förslag med motiveringar att här något utförligare återges.

Länsförvaltningsutredningen hade som ordförande generaldirek- tören Åke Natt och Dag, och bland ledamöterna ingick förutom riksdagsmän företrädare för bl.a. de centrala verken och länsstyrel— serna. Utredningen var enig i uppfattningen att de statliga länsorga— nens översiktliga samhällsplanering borde ledas och samordnas av länsstyrelsen. Denna borde emellertid förses med en lekmannasty— relse som kunde tillföra synpunkter från kommuner och landsting. Beslut i viktigare frågor skulle fattas av landshövdingen och tio re- presentanter för länsbefolkningen.

Länsstyrelsen borde även i övrigt rustas upp för att bli ett aktivt, initiativtagande och samordnande organ som kunde ta ansvaret för länets utveckling och befolkningens välfärd. Samhällsplanering, för— valtningsrättskipning samt allmän ordning och säkerhet borde bli

dominerande uppgifter, medan skatteväsendet och detaljbetonade ärenden borde flyttas till andra organ. Länsarkitekten, länsläkaren, länsveterinären och några fristående konsulenter borde föras in i länsstyrelsen; länsnämnderna däremot borde bestå.

Huvudargumentet för förslaget var att den splittrade länsförvalt— ningen inte var ändamålsenlig för de framtida planeringsuppgifter- na. En effektivisering var nödvändig med tanke på den pågående in— tensiva samhällsomdaningen.

Ett delargument var behovet av samordning i den komplicerade växelverkan som rådde mellan näringslivets krav på samhällsplane— ring för expansion och strukturförändringar å ena sidan och å den andra samhällsplaneringens konsekvenser för näringslivet. Ett annat delargument var av ekonomisk natur: Samhällets och näringslivets anläggningar drog stora kostnader och hade vanligen lång brukstid, varför den samhällsekonomiska betydelsen av en samordnad och framåtblickande planering inte nog kunde framhållas.

Länsdemokrati utredningen, med sex riksdagsledamöter och lands- hövding Per Nyström i Göteborg som ordförande, gick den motsatta vägen. I sitt nästan helt eniga betänkande påminde den om att den gamla tidens huvudsakligen judiciella samhällsförvaltning hade er- satts av en aktiv offentlig administration med planerande och produ- cerande uppgifter. Den regionala planerings— och fördelningspro— blematiken hade ökat i betydelse. Genom tillkomsten av länsnämn- derna och andra regionala organ för de centrala ämbetsverken hade länsförvaltningen blivit splittrad. Samtidigt hade landstinget alltmer fått karaktär av specialkommun för sjukvården, och trots att det i demokratiska former representerade hela länets befolkning, hade det föga inflytande på länets utveckling. Dessutom hade tendensen till centralisering och byråkratisering blivit ett hot mot det med- borgerliga inflytandet över samhällsförvaltningen.

Sett i detta problemperspektiv var det, menade utredningen, an- geläget att vidga folkstyrelsen och öka den regionala förvaltningens effektivitet. Det kunde ske genom överföring av regionala för- valtningsuppgifter från statliga organ till landstingen. Farhågorna att detta skulle medföra en federalistisk utveckling ansågs sakna grund.

Utredningens huvudmotiv för en länsdemokratisk reform var så- ledes ett demokratiskt och ett effektivitetsfrämjande. Med utgångs— punkt i dessa motiv skisserade utredningen ett principprogram för en reform med dessa huvuddrag:

— Beslut som fordrar ett stort mått av subjektivitet bör delegeras

till primär— och sekundärkommunala organ i specialreglerad

förvaltning för att därigenom ställas under direkt demokratiskt inflytande och politiskt ansvar. — Detaljkontroll och detaljreglering bör användas endast då re— ella riksintressen (exempelvis rättssäkerheten eller finanspolit— iska mål) måste bevakas. — Förvaltningsområden som kräver ett stort mått av likformighet eller överblick över hela riket och en stark statlig detaljstyr— ning bibehålls i statlig förvaltning. — Med hänsyn till värdet av offentlig debatt och klara politiska ställningstaganden är det en fördel om reformen medför att centrala planeringsfunktioner förs över från de centrala äm— betsverken till regeringskansliet. — Länsstyrelsen bör kvarstå som ett regionalt organ för administ— rativ rättsprövning. — Ansvaret för den övergripande samhällsplaneringen och re- gionplaneringen, för länsnämndernas uppgifter och för sam— ordningen av socialvården läggs också på landstingen. — Landstingets förvaltningsutskott blir länets regering. I en bilaga diskuterade statsvetaren Pär—Erik Back reformens offentligrättsliga konsekvenser. Han konstaterade, att en vidgad länsdemokrati inte behövde skapa oro för statens suveränitet eller leda i federalistisk riktning; oron därför såg han som ett sken— problem.

3.3.2. Partiell reform med lekmannastyrelse 1971

Länsförvaltningsutredningens och Länsdemokratiutredningens betän— kanden remissbehandlades tillsammans med övriga förut nämnda betänkanden som berörde den regionala samhällsförvaltningen. Re- missorganen erbjöds härigenom två huvudvägar att välja emellan, nämligen fortsatt statlig länsförvaltning med lekmannastyrelse eller länsdemokrati genom landstingsförvaltning.

Majoriteten av remissorganen förordade fortsatt statlig länsför— valtning. Men hälften av kommunerna och nästan alla landstingen samt Landstingsförbundet, LRF, Skogsägarföreningarnas Riksför- bund och Sveriges Lantbruksförbund förordade länsdemokratilinjen. Svenska kommunförbundet, ett 50—tal kommuner och några lands- ting avstod från att ta ställning i avvaktan på fortsatt utredning.

Tanken på medborgarrepresentanter i länsstyrelsernas styrelser vann gehör hos en majoritet av de statliga verken och hos länssty— relserna. Länsstyrelseni Västmanlands län betecknade systemet med

en ensambeslutande chef som en ”historisk relikt”. Kommerskolle— gium ansåg att man inte fick bortse från att länsförvaltningen genom förslaget kunde bli mer eller mindre politiserad.

Hur skulle nu regeringen ställa sig? Den föreslog i en proposition 1970 endast en mindre delreform och i övrigt fortsatt utredande i den förut nämnda Länsberedningen.

I huvudfrågan valde den sittande socialdemokratiska regeringen fortsatt statlig länsförvaltning. Det skäl härför som föredraganden, civilminister Svante Lundkvist anförde, var att länsstyrelsen redan hade fått en ställning som regionalpolitiskt samordnande organ i en integrerad länsorganisation för samhällsplanering. Eftersom läns- styrelsen fått över beslutsuppgifter från länsnämnderna, borde detta medföra, att lekmän fick delta i länsstyrelsens planeringsbeslut och få del i ansvaret för dessa. Medborgarrepresentanternas medverkan borde dock begränsas till sådana frågor där deras insatser kunde antas bli av verklig betydelse. Det låg i sakens natur att styrelsen inte borde betungas med annat än frågor av principiell betydelse eller annars av större vikt, främst samhällsplaneringsfrågor, vikti- gare författningsfrågor, frågor av större ekonomisk betydelse samt viktigare organisations— och personalfrågor. Avgöranden av över— vägande juridisk, teknisk eller expeditionell natur borde däremot alltjämt ske på tjänstemannaplanet. Landshövdingen borde tillsam- mans med tio lekmän ingå i lekmannastyrelsen. Hälften av lek- männen borde utses av landsting och landstingsfri stad samt hälften av Kungl. Maj:t.

Positionerna inför riksdagsbehandlingen blev tidigt tydliga. I tunga partimotioner yrkade centerpartiet, folkpartiet och vänsterpar— tiet kommunisterna att länsdemokratiutredningens förslag skulle läggas till grund för det kommande reformarbetet.

Argumenteringen från centerpartiet var till innehållet huvudsakli— gen densamma som i partiets motioner från 1960-talet, men till formen skarpare. För centern tillgodosåg en lekmannamedverkan i länsstyrelsen inte alls kravet på länsdemokrati. Verksamheten skulle ju ändå alltjämt vara en del av statsförvaltningen med direktiv från den centrala statsmakten. Länsdemokrati betydde för centern att landstinget ombildades till en verklig länskommun med uppgifter i stort sett över hela det politiska fältet. Genom att länsförvaltningen i stort sett låg utanför medborgarnas politiska kontroll, fick medbor— garna — med undantag för sjukvårdsfrågor — inte något direkt in— flytande över länsangelägenheterna på samma sätt som över riks— frågor och primärkommunala frågor. Det var inte tillfredsställande från demokratisk synpunkt.

Centern kunde dock acceptera den föreslagna lekmannamedver- kan som ett provisorium eftersom den var att föredra framför en enrådig landshövding. Men alla tio lekrnannarepresentanterna borde utses av landstinget — om hälften utsågs av Kungl. Maj:t, så kom med ordförandens utslagsröst alltid de av staten utsedda ledamöter- na i majoritet.

Folkpartiet anförde väsentligen samma argument som centern och framhöll därutöver att närdemokrati förutsatte så stora kontaktytor som möjligt mellan valda och väljare och ett ökat inflytande för de förtroendevalda över samhällsplaneringen.

Vänsterpartiet kommunisterna ville avslå propositionen främst därför att den föreslagit en förstärkning av länsstyrelsen i rak mot- sats till länsdemokratiutredningen, som ju velat att länsstyrelsens roll skulle minska och landstingens i motsvarande grad öka.

Konstitutions— och statsutskottens socialdemokratiska majoritet tillstyrkte propositionen och avstyrkte motionskraven om ställnings— tagande för länsdemokratiutredningen — ett sådant skulle innebära ett väsentligt föregripande av den tillsatta parlamentariska Länsbe— redningens arbete.

Under de tämligen livliga kammardiskussionerna kom civilminis- ter Svante Lundkvist och centertalesmannen Johannes Antonsson att framträda som huvudkombattanter.

Lundkvist försvarade regeringens hållning med en hänvisning till behovet av en stark statlig ledning av de regionalpolitiska insatserna för en jämnare resursfördelning över landet. Han trodde inte att landstingen skulle kunna samordna insatserna lika effektivt som länsstyrelserna. Dessutom förmodade han att en rad avgöranden av statlig natur skulle centraliseras till regeringen och de statliga äm- betsverken om den regionala förvaltningen lades till landstingen.

Antonsson å sin sida frågade retoriskt, om man verkligen kunde tro att de folkvalda i landstinget, vilka hade problemen så nära inpå sig, skulle ha mindre intresse än länsstyrelsen av en positiv regional utveckling och en aktiv lokaliseringspolitik. Nivåproblemen kunde lösas om staten svarade för riksplaneringen i form av en översiktlig ramplanering, landstingen för den regionala översiktsplaneringen och kommunerna för den lokala planeringen inom ramen för sitt kommunala planmonopol.

Efter votering segrade regeringslinjen i båda kamrarna. Riks- dagsbeslutet kom till uttryck i en ny länsstyrelseinstruktion med gil— tighet fr.o.m. 1 juli 1971. Däri fördes in ett antal bestämmelser om den nya ”lekmannastyrelsens” sammansättning och funktion.

3.3.3. Hårdnande strid under 1970—talet

Trots att Länsberedningens arbete pågick fram till senhösten 1974, återkom regelbundet vid varje riksdag under de fem första åren av 1970—talet förnyade försök att vinna riksdagen för ett positivt ut— talande till förmån för länsdemokratilinjen. I täten gick de båda mittenpartierna, som med stöd av moderaterna och vänsterpartiet vid ett tillfälle faktiskt vann en majoritet för ett sådant uttalande. Men i övrigt avvisade regeringen och riksdagens socialdemokrater och vänsterpartister propåerna både i utskott och kammare.

Det vanligaste folkpartiargumentet gick ut på att frågor, som kräver ett större befolkningsunderlag än vad som finns i en primär— kommun, skall handläggas av ett förstärkt landsting inom närings- geografiskt väl avvägda gränser. Folkpartiet vill, förklarade således vid ett tillfälle den i frågan livligt engagerade Björn Molin, ge folkets representanter på regional nivå ett avgörande inflytande på regionens framtid. Det vore att ta ett steg från länsbyråkrati till länsdemokrati.

Moderaten Anders Björck deklararerade vid ett annat tillfälle att hans parti var helt inställt på en utveckling i länsdemokratisk riktning. Det var viktigt, menade han, att länsinvånarna fick största möjliga inflytande över för dem så tunga samhällsplanerings— och samordningsområden som den fysiska riksplaneringen, bebyggelse— strukturen, bostadsförsörjningen, befolkningsramarnas fördelning, den regionala trafiken, miljöskyddet, naturvården samt fritid och rekreation.

När Länsberedningen lämnat sitt betänkande, visade det sig att den funnit uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun i stort sett väl avvägd. Den föreslog därför endast några smärre kommunalise— ringar. Beträffande huvudmannaskapet för den samordnande regio— nala samhällsplaneringen, av beredningen betecknad som dess huvudfråga, borde detta alltjämt vara statligt och ligga hos länsstyr— elserna. Samrådet med landstingen och primärkommunerna kunde dock utvecklas bl.a. genom att nämnda organ bereddes tillfälle att yttra sig över regionalpolitiskt betydelsefulla beslutsunderlag.

I fråga om ansvarsfördelningen inom den kommunala sektorn borde landsting och primärkommuner betraktas som varandra kom— pletterande kommuner med samma kompetens men med olika geo- grafiska områden. Uppgiftsfördelningen kunde vara olika i olika län. Primärkommunerna borde genom av regeringen fastställt avtal få föra över vissa väl avgränsade uppgifter till landstingen; obliga— toriskt borde detta gälla den lokala och regionala kollektiva person—

trafiken samt viss kulturell verksamhet som är avsedd för en större befolkning än kommunens. Att en minoritet av primärkommunerna inte biträtt överenskommelsen, borde inte utgöra något hinder för fastställelse.

Beslutanderätten rörande näringslivsfrågor, vägplanering och mil— jövård borde enligt beredningens mening föras över till länsstyrel— serna. Samtidigt borde från dem brytas ut skatteförvaltning och för— valtningsrättskipning och läggas till länsskatterätter och länsrätter. Härigenom skulle länsstyrelsernas verksamhet än mer inriktas mot samhällsplanering.

Slutligen föreslogs lekmannastyrelserna bestå av tolv ledamöter förutom landshövdingen. Av dessa borde fyra ha kommunal erfar— enhet och nomineras av kommunförbundets länsavdelningar och fyra ha landstingserfarenhet och nomineras av landstingen. Övriga fyra borde företräda näringslivet och arbetstagarorganisationerna. Alla skulle utses av regeringen. Länsstyrelsen borde utse ledamöter— na i länsnämndernas styrelser.

Märkligt nog hade de tre borgerliga partiernas representanter i Länsberedningen inte reserverat sig. Det berodde på, förklarade de, att förslagen kunde ses som en etapp i utvecklingen mot en fullt ut— byggd lånsdemokrati som alltjämt var ett angeläget politiskt mål. Däremot hävdade de bestämt att landstingen borde tillsätta alla leda— möterna i lekmannastyrelsen.

Remissopinionen blev splittrad. Flertalet statliga myndigheter, in— kluderande samtliga länsstyrelser, hävdade att ansvaret för sam— hällsplaneringen även i fortsättningen borde vara statligt och vila på länsstyrelserna. Detsamma gjorde bl . a. Svenska Kommunförbundet, Svenska Handelskammarförbundet, LO, TCO samt omkring 200 kommuner och tio landsting.

Till förmån för länsdemokratilinjen yttrade sig 40—talet kommu- ner, en rad landsting, Landstingsförbundet (om än med knapp majo- ritet) och LRF m.fl.

I fråga om lekrnannastyrelsens sammansättning, nominering och val var uppfattningarna mycket splittrade. Flertalet kommuner och landsting och ett antal länsstyrelser tillstyrkte. Några ville rentav gå längre och utöka från tolv till fjorton ledamöter. De flesta länssty- relserna och några landsting godtog tanken att samtliga ledamöter skulle utses av regeringen. Flertalet landsting, en knapp majoritet av kommunerna och en länsstyrelse ansåg att landstinget i stället borde utse ledamöterna. Många vände sig mot idén att kommun- förbundets länsavdelningar skulle nominera. Detsamma gällde förslaget att länsnämnderna skulle utses av länsstyrelsen — de borde

i stället utses av landstingen. Landstingsförbundet och flertalet landsting tyckte att landstinget skulle svara för nomineringen både av länsstyrelsens och av länsnämndernas styrelse.

3.3.4. Ny partiell reform 1977 med landstingsutsedd lekmannastyrelse

Den socialdemokratiska regeringen följde i stort Länsberedningens förslag och föreslog våren 1976 att den regionala samhällsplane— ringen även i fortsättningen skulle ligga hos länsstyrelserna. Dessa borde dock årligen redovisa aktuella länsplaneringsfrågor för kom— munerna och landstingen. Beträffande lekmannastyrelserna ville re- geringen utöka ledamöterna till fjorton, av vilka tio skulle represen— tera kommunerna respektive landstingen och nomineras av de po— litiska partierna i proportion till partiernas röster vid riksdagsvalet. De fyra återstående skulle ha erfarenheter från näringslivet och ar- betsmarknaden i länet. Alla skulle utses av regeringen.

Från en del håll hade önskats klarare regler om avgränsningen av de ärenden som lekmannastyrelsen skulle befatta sig med. Kom- munministern betonade därför det viktiga i att ledamöterna gavs goda möjligheter att nära följa länssstyrelsens arbete och i att alla frågor av principiellt intresse borde föredras i lekmannastyrelsen. Om så behövdes, skulle gällande bestämmelser på området ses över.

I parti— och gruppmotioner från de borgerliga oppositionspartier- na krävdes bl.a. att ett länsdemokratiskt alternativ skulle utarbetas samt att alla ledamöterna i lekmannastyrelsen skulle utses av lands— tinget. Motiveringarna var de redan kända.

Vid utskotts— och riksdagsbehandlingen förekom animerade de- batter för respektive emot den länsdemokratiska linjen. Tydligare än tidigare blev det nu uppenbart och också erkänt att det rådde två skilda politiskt—ideologiska uppfattningar i fråga om den regionala förvaltningen. Redan kända argument återkom om än i förnyad Språkdräkt, och några nya tillkom.

I skarpare ordalag än förut pläderade åter moderaten Anders Björck för länsdemokrati:

”Den socialdemokratiska politiken i de här frågorna andas djup misstro mot våra länspolitikers förmåga att ta ansvar och fatta beslut som är till gagn för länens invånare. Eller är man kanske rädd för att besluten ibland skulle gå i en annan riktning än den som regeringen önskar? I

moderata samlingspartiet är vi inte rädda för att öka den regionala själv- styrelsen. ”

Sist uttryckte Björck sin förvåning över att regeringen använt sin rätt att utse lekmannastyrelseledamöter så, att samtliga länsstyrelser fått socialdemokratisk majoritet trots att många landsting hade borgerlig majoritet.

Konstitutionsutskottsordföranden Hilding Johansson (s) försvara— de utskottets och partiets ställningstagande bl.a. med motargumentet att också en landstingsvald länsstyrelse var indirekt vald liksom en regeringsutsedd. Besluten i det sällan sammanträdande landstinget och dess förvaltningsutskott skulle också i mångt och mycket vila på samma sorts tjänsteunderlag som besluten i länsstyrelsen. Liksom tidigare varnade talaren för att landstinget kunde bli en ”överkommun” .

Även konununministern Hans Gustafsson (s) varnade för samma följd. Han ansåg det olämpligt att landstingen skulle utse lekrnan- nastyrelsen och kunna ställa denna inför politiskt ansvar, eftersom länsstyrelsen till 3/4 behandlade primärkommunala frågor. Länssty- relsen var dessutom ett statligt organ, och det var därför ganska orimligt att dess styrelse skulle utses av landstinget. Det vore som om mejeriföreningen skulle utse styrelsen i skogsägareföreningen!

Utgången av diskussionen blev ganska dramatisk. Med lottens hjälp vann regeringens av utskottet tillstyrkta förslag.

Riksdagsbeslutet hann emellertid aldrig träda i kraft. Efter regim— skiftet 1976 utlovade den nya borgerliga koalitionsregeringen att en länsdemokratireform skulle påbörjas och att centrala uppgifter sär- skilt vad gäller den regionala planeringen skulle föras över från statliga organ till de folkvalda landstingen.

Vid den nya regeringens första sammanträde hösten 1976, med Johannes Antonsson (c) som kommunminister, beslöt regeringen också föreslå riksdagen att alla de 14 ledamöterna i lekrnannasty- relsen fr.o.m. 1 januari 1977 skulle utses av landsting och lands- tingsfria kommuner.

Debatten i kammaren räknade ett stort antal inlägg. Från social— demokratisk sida karakteriserades den föreslagna nya styrelsesam— mansättningen som ”en konstitutionell hybrid” och ”ett konstitutio— nellt missfoster” — ett rent statligt organ skulle styras av en av staten utsedd styrelseledamot och 14 av landstinget utsedda. Och det utan att landstinget skulle kunna utkräva något som helst ansvar för länsstyrelsens beslut eftersom länsstyrelsen var ett rent statligt organ. Dessutom hade arbetstagarorganisationerna fråntagits rätten att själva utse representanter.

Debatten slöt med votering i vilken regeringen vann gehör för sin linje. Riksdagsbeslutet föranledde en ny bestämmelse i länsstyrelse- instruktionen. Där föreskrevs att kommunal och landstingskom— munal erfarenhet samt erfarenhet från verksamhet i näringslivet och arbetstagarorgnisationer skulle finnas bland de av landstinget ut— sedda ledamöterna och suppleanterna i länsstyrelsens styrelse.

3.3.5. Länsdemokratikommittén 1976—1982

Senhösten 1976 tillkallades den utredning, som trepartiregeringens företrädare begärt våren 1976. Enligt direktiven borde arbetet i Länsdemokratikommittén koncentreras dels på att föra fram landstinget som alternativ huvudman för nya uppgifter inom samhällsplaneringen, dels på att få till stånd en omfattande decentra— lisering av uppgifter från central till regional nivå.

Kommittén borde bl.a. pröva att förlägga länsstyrelsernas dittills- varande samordnande ansvar för planeringsverksamheten så att den politiska tyngdpunkten förlades till landstingen. Den borde också mer generellt överväga samspelet mellan landstingen, regeringen och de centrala ämbetsverken, mellan landstingen, primärkommun- erna och kommunalförbunden, samt mellan landstingen och läns- styrelsernas förtroendemannastyrelser.

Den omfattande uppgift, som kommittén under ledning av Tor— sten Gustafsson (c) därmed givits, fick emellertid snart ny in— riktning. Den folkpartiregering som tillträtt hösten 1978, nämnde i sin regeringsdeklaration inget om vidgad länsdemokrati, och våren 1979 gav den kommittén tilläggsdirektiv. Utan att ange några sär- skilda skäl för saken gav regeringen där kommittén i uppdrag att förutom länsdemokratimodellen också pröva modellen vidgat regio— nalt folkligt inflytande inom ramen för ett fortsatt statligt huvud— mannaskap för de regionala samhällsförvaltningen. Men kommittén borde också skissera en tredje modell, nämligen en enhetlig regio— nal samhällsförvaltning åstadkommen genom en successiv samman— smältning av länsstyrelsen och landstinget.

Efter valet 1979 förklarade emellertid den nytillträdda trepartire— geringen att arbetet för ökad länsdemokrati skulle fullföljas. Men Länsdemokratikommittén följde inte den uppmaningen när den vår— en 1982, efter nästan sex års arbete, lämnade sitt slutbetänkande. Med Kjell A. Mattsson (c) som ny ordförande erinrade den bl.a. om att landstingen under de sistförflutna åren fått en hel del nya uppgifter, ofta i form av delat huvudmannaskap med staten eller

kommunerna. Det gällde t.ex. länstrafikbolagen och kollektivtrafi— ken, stiftelsen Samhällsföretag och de regionala utvecklingsfonder— na. Det visade, menade kommittén, att statsmakterna nu var öppna för nya organisationsformer.

Kommittén erinrade också om att resursknappheten nu blivit det största problemet både för stat och kommun och att därför kravet på samordning och bästa möjliga resursuttnytjande på den regionala nivån ökat. Knappheten ledde också till ökad försiktighet när det gällde organisatoriska förändringar mellan statlig förvaltning och kommunal självstyrelse.

Som sagts i tilläggsdirektiven skisserade kommittén därefter tre modeller, dock utan att värdera dem var för sig. I stället föreslog den ett antal smärre reformer som närmast stärkte modellen vidgat regionalt folkligt inflytande inom ramen för fortsatt statligt huvud— mannaskap. Kommittén gjorde så sedan den hade kommit till upp— fattningen att länsstyrelsens samordningsroll kunde accepteras under förutsättning att landstingens inflytande över länsnämnderna för— stärktes. Förslagen kan sammanfattas så:

— Förstärkt samordning på regional nivå genom att länsstyrelser-

nas möjligheter att samordna de statliga sektorsverksamheterna i länet stärks och binds starkare till länsstyrelsernas förtroende— mannastyrelse. — Vidgad länsdemokrati bl.a. genom att landstinget utser samt— liga ledamöter inklusive ordföranden i länsnämnderna. — Förstärkt förtroendemannastyrelse bl.a. genom att kollektiv be— slutsmetod införs och att ledamöterna får reservationsrätt och bättre inblick i verksamheten samt garanteras inflytande genom inrättande av beredningsutskott och förbättrad servise och in— formation. — Ärsredogörelse för länsstyrelsens verksamhet skall utarbetas och lämnas till landstinget som underlag för debatt med möj— lighet att få skriftliga svar på frågor om länsmyndigheternas verksamhetsområden. Betänkandets titel, Vidgad länsdemokrati, var på så sätt något missvisande, att ingen överflyttning av uppgifter från statliga länsförvaltningar till landstingen föreslogs; en sådan överföring hade för reformivrarna utgjort kärnan i länsdemokratibegreppet.

3 .3 .6 Länsdemokratifrågan blir regiondemokratifråga 1982—1992

Ingen av Länsdemokratikommitténs tre modeller kom emellertid att förverkligas eller ens övervägas. Den socialdemokratiska regering och riksdagsmajoritet som tillträdde hösten 1982 valde andra vägar för en förnyelse av den regionala samhällsförvaltningen. Regeringen nämnde heller inget i sin regeringsförklaring om länsdemokrati eller regional samhällsförvaltning. Den lät också meddela, att den inte var beredd att föra fram Länsdemokratikommitténs förslag. Man ville i stället pröva andra vägar, såsom ett försök med samordnad länsförvaltning i Norrbotten.

I avvaktan på resultatet av två pågående utredningar, Verksled— ningskommittén och Utredningen om samordnad länsförvaltning, och under hänvisning till den försöksverksamhet i Norrbotten med samordnad länsförvaltning som kom igång vid mitten av 1980-talet, togs inte heller så många riksdagsinitiativ i länsdemokratifrågan.

Under hänvisning just till Norrbottensförsöket fann Verksled— ningskommittén i sitt slutbetänkande 1985 det inte lämpligt att när- mare diskutera länsstyrelsernas lekmannastyrelser och inte heller länsnämnderna och andra statliga regionala myndigheter.

Norrbottensförsöket utvärderades vid 1980—talets slut av Utred— ningen om samordnad länsförvaltning som också hade till uppgift att föreslå en generell reform i försökets riktning. Under ledning av landshövding Gösta Gunnarsson föreslog utredningen 1989, att huvuddragen i försöksverksamheten borde permanentas och gälla generellt. (Om förslagets innebörd, se vidare avsnitt 3.4.2 nedan.)

I utredningens uppdrag ingick inte att behandla länsdemokratifrå— gan men däremot de förtroendevaldas inflytande i den nya länssty— relseorganisationen. Detta inflytande borde enligt utredningen för— stärkas på så sätt att obligatoriska lekmannanämnder infördes för vissa sektorer, bl.a. som ersättning för några av de länsnämnder som skulle inordnas i länsstyrelsen. Därutöver kunde länsstyrelsen själv inrätta de nämnder den önskade. Landshövdingen borde vara ordförande i nämnderna.

Remissyttrandena över länsförvaltningsbetänkandet från de av frågan närmast berörda instanserna visade, att länsstyrelserna och flertalet statliga verk överlag var positiva till de föreslagna obligato— riska nämnderna även om olika meningar i detaljfrågor fördes fram. Svenska kommunförbundet var dock tveksamt och pekade som ett bättre alternativ på möjligheten att tillsätta tillfälliga beredningar be-

stående av förtroendevalda med uppgift att bereda vissa ärenden för länsstyrelsens styrelse. Landstingsförbundet avstyrkte förslaget att landshövdingen automatiskt skulle vara ordförande i nämnderna; i stället borde landstinget utse ordförande. Förbundet konstaterade av- slutningsvis att reformen inte utgjorde något led i en länsdemokra- tisk utveckling men tillstyrkte ändå med angivna undantag eftersom en bättre samordning av den statliga förvaltningen var angelägen.

Med betänkandet och remissyttrandena som grund föreslog rege— ringen, med civilminister Bengt K.A. Johansson (s) som föredrag— ande, våren 1989 en ny regional statlig förvaltning med länsstyrel— sen som samordnare. Länsstyrelsen skulle förses med fem obligato— riska nämnder med landshövdingen som ordförande och med fem av landstinget och fem av regeringen utsedda ledamöter.

Majoriteten i berört utskott tillstyrkte, men i en gemensam reser— vation yrkade centern och även miljöpartiet, som nu blivit represen- terat i riksdagen, på avslag. De båda partierna föreslog att en ny parlamentarisk utredning snarast möjligt skulle tillsättas för att be— handla frågor om bl.a. länsstyrelsernas avveckling och bildandet av ett folkvalt regionalt beslutsorgan, om vilka uppgifter som lämpar sig för överförande från statlig till regional och kommunal nivå, samt om uppgiftsfördelningen mellan landsting och kommuner m.m. I reservationer från alla oppositionspartierna krävdes att läns— styrelserna själva skulle få bestämma nämndorganisationen och att nämndledamöterna skulle utses av landstingen.

Vid kammardebatten visade det sig att socialdemokraterna och moderaterna nu bildade front mot länsdemokratisträvandena medan miljöpartiet ställde upp vid centerpartiets sida i kampen för den. Folkpartiet iakttog för tillfället en avvaktande hållning, medan vänsterpartiet åter ställde sig på länsdemokratisidan. Moderaternas talesman förklarade att hans parti nu inte hade någon sympati för länsdemokratimodellen därför att den skulle öka centralstyrningen och koncentrera makten till landstinget som redan hade svårt att lösa sina uppgifter.

Till försvar för länsförvaltningslinj en underströk civilminister Jo— hansson att man behövde en samordnad statlig förvaltning för att effektivt kunna föra ut de nationellt fastlagda målen. Det var i läns- styrelsen som de för länet strategiska besluten måste fattas. Genom de föreslagna obligatoriska nämnderna skulle vi, framhöll han, få en tillämpning av lagstiftningen på det sätt som vi ville.

Slutet blev, efter återremiss, att länsstyrelsens styrelse själv borde få besluta om nämndorganisationen, att nämnderna skulle väljas av länsstyrelsens styrelse och att landshövdingen i normalfallet skulle

vara ordförande. De beslutade förändringarna trädde i kraft den 1 juli 1991.

Länsdemokratitankarna återkom med förnyad styrka under riks- dagarna 1990—92, men nu med delvis nya motiveringar och där— ibland främst hänvisning till det behov av regional kraftsamling som ansågs ha blivit allt starkare i takt med att Sverige närmade sig ”re— gionernas Europa”. Länsdemokratifrågan var helt uppenbart på väg att bli en regiondemokratifråga. Åter gick centerpartiet i täten, tätt följt av miljöpartiet och fr.o.m. 1991 också av kristdemokraterna (kds).

I en centerpartimotion från 1991 användes f.ö. för första gången ordet region i länsdemokratidebatten. Regionerna, hette det, kom— mer att få större självständighet och ökad bestämmanderätt över de egna angelägenheterna. Därmed kommer också medborgarnas enga— gemang för den egna regionen att öka. Förutsättningarna för debatt, insyn och ansvarsutkrävande blir helt andra än vad de nu är.

En annan relativt ny motivering var hänvisningen till den ökande uppdelningen av ansvaret för såväl beslut som verkställighet på en rik och svåröverskådlig flora av olika organ som landsting, länsstyr— else, kommunalförbund, trafikbolag, utvecklingsfonder och allehan— da andra organ. Det fanns därmed inte något samlat forum för de— batt och beslut om länets angelägenheter. Dessutom var de olika or— ganens verksamheter ofta invävda i varandra på ett sätt, som gjorde styrelsesystemet näst intill obegripligt för en bredare allmänhet och som medförde mycken byråkrati och stora effektivitetsförluster.

I en annan centermotion användes för första gången i länsdemo— kratidiskussionen också uttrycket fungerande eller funktionell re— gion. Därmed avsågs ett område med i stort gemensamma ekono— miska, sociala, kulturella och ekologiska funktioner. Geografiskt an— sågs begreppet region vara liktydigt med de lokala arbetsmarknader— na. Pläderingen i motionen för länsparlament, som övertar länsstyr— elsernas och statliga länsorgans uppgifter av politisk och länsutveck- lande art, slutade med deklarationen att en stark regional nivå var av största vikt i ett alltmer omfattande EG-samarbete.

Från miljöpartiet påpekades att det, mot bakgrund av den aktuella debatten om regionalt självstyre och ett ”regionernas Europa”, fanns all anledning att överväga en självständigare regional styrelse— form med direktvalt parlament och direktvald ordförande. Men sa— ken borde övervägas även för att vitalisera demokratin.

Folkpartiets företrädare framhöll att regionerna höll på att bli maktfaktorer i det nya Europa. Det talade för ett Sverige med färre, kanske åtta—tio, regioner och med regionparlament som hade i jäm—

förelse med landstingen vidgade beslutsbefogenheter. Sverige be— hövde gå från ett nationellt till ett internationellt perspektiv och från en central till en regional och lokal styrelse.

Även från socialdemokratiskt håll förekom propoåer motions— vägen om inrättande av starka regionala organ, måhända nio—tolv, vilka kunde överta vissa funktioner och befogenheter från staten.

Några kristdemokrater förde in subsidiaritetsprincipen i diskus— sionen och pekade på ett regionparlaments möjligheter att stärka de mindre kommunerna och att hävda regionala synpunkter och re— gional solidaritet. Några vänsterpartister pläderade av demokrati— och effektivitetsskäl för avskaffande av länsstyrelser och landshöv— dingar och för införande av ”länsting”.

Från nära nog alla partiers sida krävdes en ny utredning om den regionala förvaltningens organisation. En sådan utredning hade för övrigt Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet före— slagit redan 1990 i en gemensam skrivelse till regeringen. Motiver— ingen var bl.a. åsikten att pågående arbete i regel inte utgick från framtidsanpassade förutsättningar. Reformsträvandena hade dessut— om utgått från synsättet att region och län i huvudsak var synonyma begrepp. Översynen borde genomföras utan hänsyn till den rådande ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna och utan bind— ning till länsindelningen som i huvudsak var en oförändrad produkt av 1600—talets synsätt och samhällsstruktur.

Med de nu angivna propåerna som grund tillsatte regeringen vår- en 1991 en enmansutredare med uppdrag att bl.a. se över samar— betsformerna inom större områden än län samt analysera internatio— naliseringens påverkan på den offentliga verksamhetens uppbygg- nad. Ett av skälen för utredningen angavs av föredraganden, civil— minister Bengt K.Å. Johansson, vara att regionernas betydelse växte i hela Europa samtidigt som national— och förbundsstaterna ställdes inför nya anspråk som de måste kunna möta med häsyn till nya re— gionala förutsättningar.

3.4. Samordnad länsförvaltning

3.4.1. Ett första steg 1971

Fram till lSOO—talets slut låg i stort sett hela den regionala statsför— valtningen hos länsstyrelserna. Med den offentliga sektorns ökande expansion från början av 1900—talet förlades emellertid allt oftare nytillkommande statliga förvaltningsuppgifter till därför särskilt in- rättade organ. Samtidigt avsöndrades fiera förvaltningsområden från länsstyrelserna. Denna utveckling blev särskilt påtaglig under 1930- och 1940—talens krisperioder.

För att främja förverkligandet av efterkrigstidens omfattande väl— färdspolitik och sociala reformpolitik inrättades under 1940— och 1950—talen ett 20—tal nya statliga organ utanför länsstyrelserna. Dessa senare ansågs alltför starkt präglade av en äldre förvaltnings— och ämbetsmannatradition för att effektivt kunna fullgöra de nya uppgifterna. Många av de nya länsorganen utformades som läns— nämnder med lekmannastyrelser i vilka dock landshövdingen ofta utsågs till ordförande.

Utvecklingen ledde snart till samordningsproblem på den regio— nala nivån och till en begynnande dragkamp mellan företrädare för olika uppfattningar om hur statsförvaltningen borde vara organise— rad. Detta fick till följd att frågan om samordningen av den regio- nala statsförvaltningens olika organ kom att diskuteras i flera utred— ningar under 1960—talet. Den kom att bli huvuduppgiften för en av dessa utredningar, Länsförvaltningsutredningen. Som förut nämnts, föreslog denna 1967 i enighet att de statliga länsorganens översikt— liga samhällsplanering borde ledas och samordnas av länsstyrelsen. Denna borde även i övrigt rustas upp för att bli ett aktivt, initiativ— tagande och samordnande organ som kunde ta ansvaret för länets utveckling och befolkningens välfärd.

Remissutfallet visade att flertalet ämbetsverk var skeptiska eller avvisande till flera av utredningens förslag. Tveksamheten föran— ledde regeringen att 1970 föreslå endast en partiell reform, inne— bärande att länsstyrelsen som huvuduppgift skulle få att leda och samordna den regionala statliga samhällsplaneringen. Länsarkitekt— kontoret skulle inordnas i länsstyrelsen, medan övriga länsorgan skulle förbli fristående. En länsrätt och en lånsskatterätt skulle bil— das genom utbrytning av motsvarande funktioner ur länsstyrelsen.

Huvudskälet för förslaget var att statsmakternas riktlinjer för regionalpolitiken måste fullföljas genom samordnade verkställighets— beslut. Eventuella tvister finge lösas av regeringen.

Under viss tvekan följde riksdagen propositionsförslaget. Av— sedda förändringar genomfördes fr.o.m. 1971.

3.4.2. Status quo under 1970—och 1980-talen

Den tidigare nämnda Länsberedningen hade enligt direktiven som en av sina utgångspunkter att beakta statsmakternas självklara an— svar för bl.a. den samhällsekonomiska balansen, för sysselsätt— nings— , lokaliserings- och nåringspolitiken, för medborgarnas likvär— diga levnadsförhållanden och för den regionala utvecklingen.

Utifrån denna utgångspunkt skulle beredningen bl.a. överväga uppgiftsfördelningen mellan centrala och regionala statliga organ samt de regionala organens ställning i förhållande till regeringen och centrala förvaltningsmyndigheter. Särskilt skulle beredningen beakta behovet av samordning såväl inom varje verksamhetsområde som mellan olika verksamhetsgrenar.

Länsberedningen rekommenderade emellertid 1974 i stort sett status quo beträffande den samordnade länsförvaltningen. Denna var bra som den var. Flertalet remissorgan instämde. Regeringen delade uppfattningen i en proposition våren 1976, där den dock föreslog ett nytt obligatoriskt samråd i planeringsfrågor mellan länsstyrel- serna och landstingen.

Som skäl för ställningstagandet åberopade föredraganden, kom— munminister Hans Gustafsson, att krav allt oftare ställts på en effek— tivare och mera omfattande samhällsplanering. Enighet rådde enligt honom också om att samhället genom en effektivare samhällsplane— ring också borde styra och leda utvecklingen i de banor som med— borgarna fann riktiga och rimliga — det räckte inte med att anpassa samhällets åtgärder till den s.k. spontana utvecklingen.

Riksdagen accepterade förslaget om obligatoriskt samråd — från de tre borgerliga partiernas sida under framhållande av att det skedde i avvaktan på den då aviserade Länsdemokratikommittén. Som förut nämnts förordade denna dock 1982 en förstärkning av länsstyrelsernas möjligheter att samordna de statliga sektorsverk— samheterna i länet. Huvudargumentet var att användningen av tilldelade regionala resurser därigenom kunde bli effektivare och att den samlade långsiktiga effekten av olika statliga satsningar kunde öka. Det rådande regelsystemet hade inte givit länsstyrelsen tillräck—

ligt stöd för en sådan samordning. Kommittén strök under att för— slaget inte förändrade de centrala och regionala sektorsmyndigheter— nas ansvar och att länsstyrelsen inte skulle överta något ansvar för det löpande arbetet inom respektive sektorer.

Nu kom inte, som tidigare sagts, kommitténs betänkande att vida— rebehandlas. Den socialdemokratiska regeringen ville tillämpa andra metoder för att stärka länsförvaltningen. Den ville samordna inte bara samhällsplaneringen utan också verkställighetsfunktionen och förlägga samordningen av verkställigheten till länsstyrelsen. Det sista var tämligen nytt i tidens diskussion.

Trots en övervägande positiv remissopinion förklarade regeringen i budgetpropositionen 1984, att den inte ville följa Länsdemokrati— kommitténs förslag. Föredraganden, civilminister Bo Holmberg (s), ville nå en samordning som gav en bättre överblick över den regio— nala verksamheten och som ledde till ett effektivare resursutnyttjan— de. Han konstaterade, att det numera rådde bred enighet om att om— fördelning av ansvar och arbetsuppgifter mellan den statliga förvalt- ningen och kommunala organ skulle undvikas.

I stället skulle, förklarade Holmberg 1985 i en proposition om försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning i Norrbotten (se ovan), ett brett försök förhoppningsvis leda fram till erfarenheter som sedan generellt kunde tillämpas över landet. Av skälen för en förstärkt samordning av länsförvaltningen framstår i föredragandens motiveringsavsnitt hänsynen till den allt knappare ekonomin och de därav följande effektiviserings— och rationaliseringsbehoven som de främsta. Riksdagen samtyckte till försöksverksamheten som kom igång 1985. Den utvärderades först inom Civildepartementet och därefter av den förut nämnda parlamentariska utredningen om samordnad länsförvaltning. Denna kom 1989 fram till slutsatsen att en samord- nad länsförvaltning borde genomföras ihela landet. Förslaget inne— har bl.a. att fem länsnämnder (länsskol—, länsbostads—, länsväg—, lantbruks— och fiskenämnden) skulle slås samman med länsstyrelsen och bilda en ny länsstyrelse. Denna förväntades kunna ge bättre service åt allmänhet, kommuner och företag osv. samt ge ökad effektivitet och styrka på områden som har väsentlig betydelse för länens framtid och utveckling. Som ersättning för förtroende— mannainflytandet via länsnämnderna skulle obligatoriska nämnder inrättas, t.ex. utbildningsnämnd, kommunikationsnämnd, plan— och bostadsnämnd etc.

Slutligen borde relationen mellan centrala verk och den nya läns- styrelsen klargöras bl.a. genom nya instruktioner som tydliggjorde

ansvarsförhållandet. Bl.a. skulle de centrala verk, vars länsnämnder inordnades i länsstyrelsen, inte få bygga upp nya styrsystem mot regionala och lokala organ.

Motiven för reformen var främst krav på effektivt utvecklings- arbete, tvärsektoriell problemlösning och administrativ smidighet. Samhällsutvecklingen hade dessutom lett till att de starka sektorsor— ganen inte längre behövdes på samma sätt som under de stora sam— hällsreformernas tid och till att kommunerna och landstingen hade anförtrotts flera viktiga samhällsfunktioner.

Flertalet remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna, uppskattade för— slaget, medan de flesta av berörda ämbetsverk var tveksamma eller negativa.

3.4.3. Samordnad länsförvaltning 1991

I en proposition senvåren 1989 förde regeringen i allt väsentligt ut- redningens förslag till riksdagen. Föredraganden, civilminister Bengt K.Å. Johansson, anslöt sig i huvudsak till utredningens mo— tiv. Sektoriseringen hade avsett en kraftsamling inom vissa sakom— råden, men den hade i viss mån skett på bekostnad av regional överblick, samordning och samlad slagkraft. Därför borde en ny statlig länsmyndighet bildas, med länsstyrelsen som kärna, vilken på ett allsidigt och kompetent sätt kunde väga olika sektoriella in— tressen mot varandra.

I den nya länsstyrelsen skulle ingå länsväg—, länsskol— och lant— bruksnämnderna, delar av länsbostadsnämndernas verksamhet samt fiskefrågorna i den mån en länsanknytning av dem blir aktuell. I övrigt skulle länsstyrelsen få utvidgade befogenheter i fråga om kommunikationer, skogsvård och trafiksäkerhet. Samrådsförfarandet om arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbeten och vissa andra arbetsmarknadsfrågor skulle uvecklas.

Vid sidan av länsstyrelsens förtroendemannastyrelse skulle vidare finnas fem obligatoriska nämnder: utbildningsnämnd, nämnd för fy— sisk planering, lantbruksnämnd, kommunikationsnämnd och miljö— nämnd. Landshövdingen borde vara ordförande, och av övriga leda— möter borde fem utses av regeringen och fem av landstinget.

Propositionen gav upphov till inte mindre än 34 motioner och till ett betänkande från bostadsutskottet med 28 reservationer och 8 särskilda yttranden, oräknat yttranden av de utskott som ombetts lämna sina synpunkter till bostadsutskottet. Motionerna kom från företrädare för alla riksdagens partier; de socialdemokratiska motio—

nerna rörde dock huvudsakligen enskilda punkter, främst admini— strationen av fiskefrågorna. I parti- och gruppmotioner från center— partiet och miljöpartiet yrkades avslag på hela propositionen och på att en parlamentarisk beredning skulle tillsättas för att utarbeta för— slag om en länsdemokratisk reform.

Kammardebatten blev tämligen livlig och kom till stor del att röra sig om länsdemokratifrågan och om de obligatoriska nämnder— na. Efter återremiss beslöt riksdagen beträffande nämnderna att de inte behövde vara obligatoriska och att de kunde tillsättas av läns— styrelsernas styrelse. I övrigt segrade regeringens linje om än efter hårda debatter.

Innan riksdagsbehandlingen av frågan om den samordnade läns— förvaltningen avslutas, skall kort nämnas att länsskolnämnderna upphörde 1991 genom särskilt riksdagsbeslut utan att deras upp— gifter inordnades i länsstyrelsen. I stället inrättades ett Statens skol— verk med egen regional indelning utan koppling till länsstyrelsen.

Den nya samordnade länsförvaltningen trädde i funktion den 1 juli 1991 med en ny länsstyrelseinstruktion som författningsgrund.

3 . 5 Sammanfattning

Frågan om ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen har genom de senaste tre decennier— nas debatt och reformer i tämligen stor politisk endräkt lösts i de— centraliseringens tecken. Sett i styrningsperspektiv har statens de— taljreglering, tillsyn och kontroll av landstingen och kommunerna avsevärt reducerats. Särskilt har detta gällt deras rätt att att själva organisera sin verksamhet.

Huvudargumenten för ökad kommunal självstyrelse har varit att decentralisering, avreglering och demokratisering av samhällsför— valtningen främjar effektiviteten och medborgarnas demokratiska skolning samt underlättar anpassningen av olika samhällsåtgärder till lokala och regionala behov, förutsättningar och önskemål. Under 1970—talet tillkom behovet av rationalisering och strängare resurs— hushållning till följd av den allt kärvare samhällsekonomiska situa- tionen — decentraliseringen förväntades verka effektiviserande.

Beträffande den ofentliga regionala förvaltningens organisation har meningarna däremot varit starkt delade mellan dem, som velat bevara den rådande organisationen och dem som önskat förändra den i riktning mot vad som länge kallades länsdemokrati.

Som initiativtagare och pådrivare för förändring framstår under 1960—talet centerpartiet, snart med aktivt stöd av folkpartiet och mer passivt av moderata samlingspartiet. Vänsterpartiet gav också aktivt stöd vid flera tillfällen. Socialdemokraterna var först reserverade, blev mera positiva i samband med att författningsfrågan gick in i ett kritiskt skede med det kommunala sambandet som främsta tvisteo— bjekt, för att därefter åter inta en reserverad hållning.

Under perioden 1971—1982 präglades det politiska livet dels av den s.k. jämviktsriksdagens problem 1973—76, dels av den sexåriga borgerliga regeringstiden 1976—82 och dess tre regeringsskiften med varierande antal partier i regeringen. I länsdemokratifrågan kom partikonstellationerna att växla med olika parlamentariska lägen. Fram till 1976 slöt moderata samlingspartiet aktivt upp på mitten— partiernas sida för länsdemokratilinjen, medan vänsterpartiet först stödde och sedan drog tillbaka stödet för denna linje. Den socialde— mokratiska regeringen fullföljde sin statliga länsförvaltningslinje bl.a. genom att till länsstyrelserna föra nya uppgifter främst av pla- nerings— och regionalpolitisk karaktär.

Man kunde kanske ha väntat sig en länsdemokratisk reform efter regeringsskiftet 1976. Men uppenbarligen var enigheten inte så stor och intresset inte så starkt inom alla de borgerliga partierna så att det räckte för en gemensam ansträngning. Folkpartiregeringens tilläggsdirektiv 1979 till Länsdemokratikommittén var ett frångåen— de av den rena länsdemokratilinjen till förmån för skisserandet av tre olika alternativ.

Det nästan enda synliga resultatet av länsdemokratisträvandena under perioden blev därför beslutet 1976 att alla ledamöterna i läns— styrelsernas lekmannastyrelse skulle utses av landstinget, en fram— gång som en del av reformivrarna såg som en etapp på vägen mot länsdemokrati.

Argumenteringen för en fortsatt statlig länsförvaltning och emot länsdemokratitanken bestod först och främst i hänvisningar till upp— fattningen att samhällsplaneringen inte skulle kunna bli så effektiv och ändamålsenlig om den lämnades åt landstingen. Ett annat argu— ment var att landstingens uppgifter sannolikt måste kraftigt detalj— regleras om landstingen skulle bli planeringsorgan. Enligt ett tredje argument skulle landstingen bli ”överkommuner” om de fick avgör— ande inflytande över fördelningsfrågorna.

Argumenteringen för länsdemokratitanken och emot fortsatt stat— lig länsförvaltning var av demokrati— och effektivitetsnatur. Ett del— argument var att länsdemokratimodellen skulle ge medborgarna på länsplanet samma politiska rätt till inflytande som de hade på kom—

munal— och riksplanet. Ett annat var åsikten att landstingsledamöter- na inte kunde antas mindre än länsstyrelsernas tjänstemän se på länets eller regionens bästa. Slutligen hävdades att det inte var ratio- nellt att ha två olika beslutsorgan på länsnivån.

Debatten under tioårsperioden 1982—1992 visar att länsdemokra- titanken särskilt under de första åren av 1990—talet vunnit bredare gehör i riksdagen. Länsdemokratiska propåer kom då också från so- cialdemokratiskt håll liksom från vänsterpartiet, miljöpartiet och kristdemokraterna. '

Som nytt huvudargument förde reformivrarna fram behovet av kraftsamling på den regionala nivån med hänvisning till det allt närmare samarbetet med och beroendet av ”regionernas Europa” och till ett eventuellt inträde i EG.

Men också demokrati- och effektivitetsargumenten från tidigare debatter ventilerades och varierades. Det betraktades som alltmer otidsenligt att frågor, som mycket nära berörde ett läns medborgare och dess utveckling, avgjordes av statliga tjänstemän och inte av förtroendevalda som kunde ställas inför politiskt ansvar. Den offent— liga administrationen på den regionala nivån karakteriserades som mycket komplex och svåröverskådlig. Från några håll efterlystes både folkvalda länsorgan och folkvalda landshövdingar.

Huvudmotiveringen under den nu behandlade perioden för en länsdemokratireform var av utpräglad demokratinatur och således ideologiskt betingad. Av ideologisk karaktär var emellertid också huvudargumentet emot — att stora jämlikhetsreformer fordrade en stark statsförvaltning.

Som ofta är fallet när reformkrav diskuteras, var argumenten till förmån för länsdemokratikraven i regel fler än argumenten emot.

Frågan om en samordning av den statliga förvaltningsorganisa- tionen på regional nivå kom att diskuteras allt livligare sedan flera statliga verk under 1960—talet börjat organisera sina regionala enhe- ter i större områden än länen. En delreform genomfördes 1971, in— nebärande att vissa länsexperter inordnades i länsstyrelsen och att denna fick till huvuduppgift att svara för den övergripande sam— hällsplaneringen.

Efter ett sexårigt utredande 1982—1988 huvudsakligen inom re— geringskansliet och en försöksverksamhet i Norrbottens län, beslöt riksdagen 1989 under viss oenighet att generellt införa den form för samordnad länsförvaltning som prövats i Norrbottensförsöket.

Huvudaktörerna i förändringsarbetet för en mer samordnad läns- förvaltning har som initierande och pådrivande krafter generellt ut- tryckt varit de socialdemokratiska regeringarna och deras riksdags—

underlag. Återhållande krafter har i regel de tre borgerliga partierna varit.

Motiveringarna för saken har vanligen utgått från vid olika tid— punkter identifierade behov av förändringar. Under 1960—talets slut betonades sålunda vikten av en effektiv statlig övergripande sam- hällsplanering. Detta argument ökade i styrka i takt med den offent— liga sektorns alltmer ansträngda ekonomi. Under början av 1970- talet framhölls den samordnade länsförvaltningen som ett effektivt instrument för att styra och leda utvecklingen i den riktning som medborgarna fann riktig. Detta gällde inte minst de då alltmer aktu— ella regionalpolitiska satsningarna med syfte att minska ojämlikhet— erna mellan olika delar av landet.

Att regiondebatten under den nu behandlade perioden varit en po— litisk idé— och intressedebatt torde vara obestridligt.

4. Den regionala nivån i Norden och övriga Europa

4.1. Inledning

Den svenska debatten om den regionala nivåns organisation och uppgifter har inte ägt rum i ett internationellt tomrum. En liknande diskussion har förekommit under efterkrigstiden både i våra nordis— ka grannländer och i det övriga Europa. Demokrati- och effektivi— tetsskäl har förts fram som främsta motivering för en förstärkning av den regionala självstyrelsen.

Debatten och reformerna har ofta varit förbundna med frågan om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna och därigenom också med frågan om kommunernas ställning och befogenheter. Ett uttalat decentraliseringsmotiv har varit vanligt.

Under de senaste båda årtiondena har det ökade internationella samarbetet i Europa starkt aktiverat debatten. Detta har märkts sär- skilt under de senaste fyra—fem årens diskussioner om EU och om dess utvidgning till allt fler stater. Samtidigt har regionernas allt starkare ställning i många europeiska länder aktualiserat frågan om följderna härav för bl.a. Sverige.

Med tanke på Regionberedningens uppdrag behandlas här endast den regionala nivån även om det hade varit angeläget att samtidigt diskutera relationerna mellan den regionala och kommunala nivån; utformningen av den regionala nivåns organisation i ett land är täm- ligen självklart nära beroende av om landets kommuner är många och små eller få och stora.

Detta kapitel begränsas därför först till en översikt i jämförelsens form av den regionala nivåns uppgifter och organisation i Finland, Danmark och Norge samt Europa i övrigt, med några europeiska länder som exempel. Därefter ges en översikt av några viktigare re— gionala organ främst inom EU och Europarådet. Sist återges några

uppfattningar om Sveriges möjligheter att genom olika organ få in— formation om och kunna påverka utvecklingen i Europa'.

4.2. Danmark, Norge och Finland

Våra tre närmaste grannländer uppvisar alla stora likheter med vårt land. Det beror naturligtvis på en i mångt och mycket gemensam historisk bakgrund, på stora likheter i kulturella, sociala och ekono- miska hänseenden och på ett långvarigt nära samarbete?.

Ändå finns det när det gäller den offentliga administrationen inte minst på regional nivå olikheter, som gör att man kan tala om en östnordisk och en västnordisk tradition. Finland t.ex. saknar folk— valda sekundärkommuner (motsvarande våra landsting), medan Danmark och Norge saknar självständiga centrala ämbetsverk lik- nande de svenska. Finland är en republik med folkvald president som statschef, medan övriga länder är konstitutionella monarkier.

Alla fyra länderna kan i dag karakteriseras som välfärdsstater med en ganska stor offentlig sektor i förhållande till många andra europeiska länder.

4.2.1. Den statliga regionala förvaltningen

Liksom i de övriga nordiska länderna har den statliga regionala förvaltningen i Danmark byggts upp för att i första hand kontrollera genomförandet av statliga beslut efter intentionerna. Efter flera för- ändringar av antal och uppgifter är statsamten i dag 14 och har i förhållande till tidigare mycket begränsade uppgifter. De vanligaste ärendena gäller vissa frågor vid adoption, arv, upplösning av äkten— skap och andra familjerättsliga frågor. Vissa statsamt ombesörjer

1 Om den europeiska debatten och utvecklingen på den regionala och kommunala ni- vån se bl.a. Sverker Sörlin och Janerik Gidlund, Det europeiska kalejdoskopet. Regi- onerna, nationerna och den europeiska identiteten, 1993, Håkan Magnusson, Region- erna i forskningen, Statsvetenskapliga institutionen Lund, 1994, Anders Lidström och Christin Johansson, Kommunsystem i Europa. i SOU 1994:2, bilagedelen, s. 7 ff., Roger Henning och Ingrid Liljenäs, Regioner som begrepp och fenomen, i Regionala roller, SOU 1992:64, s. 8 ff., Utblickar mot Europa, i Regionala roller, SOU 1992:63, Den lokala och regionala självstyrelsen i västeuropa, i Kommunerna, Landstingen och Europa, SOU 1994:2, jämte i nämnda skrifter och betänkanden upptagna referenser.

2 Till grund för framställningen ligger bl.a. Kerstin Kolams skrift Lokal och regional förvaltning iNorden, Civildepartementet, Ds 1994:43.

även den lokala värnpliktsadministrationen. Regeringen utser stats— amtmanden (landshövdingen), som i många fall också fullgör upp— drag som chef för den regionala civila beredskapsorganisationen.

En särskild nämnd, ett tillsynsråd, utövar tillsyn och kontroll av att kommunernas beslut och verksamhet är lagenliga. Det leds av statsamtsmanden och består av fyra ledamöter valda av amtskom— munen (landstinget). En annan nämnd, bestående av statsamtmand— en och två av socialministern utsedda ledamöter, prövar överklagan— den som avser kommunala beslut i sociala frågor.

Utvecklingen i Norge är snarlik den i Danmark. Tidigare, i många avseenden fram till 1970, fullgjorde också i Norge statens företrädare i amtet, omdöpt 1918 till fylke, många uppgifter som sedermera lagts till den folkvalda fylkeskommunen.

Fylkesmannen i de numera 19 fylkena fullgör en rad kontroll- funktioner gentemot kommunerna. Det statliga fylkesorganet handlägger också ett antal frågor av ungefär samma karaktär som de svenska länsstyrelserna har att hantera. De gäller bl.a. plan— och byggnadsärenden, miljövård, familjerättsliga frågor, socialfrågor, fiskefrågor, ärenden om civilförsvar samt tillsyn av den kommunala ekonomin.

Den statliga regionala förvaltningen i Finland påminner i mycket om den svenska. De tolv länsstyrelserna har som chef en av reger— ingen utsedd landshövding samt till helt nyligen en huvudsakligen rådgivande länsdelegation bestående av förtroendevalda, utsedda av regeringen efter förslag från de politiska partierna. Länsdelegatio— nen har emellertid nu avskaffats i samband med den i nästföljande avsnitt beskrivna samkommunreformen.

Länsstyrelsens viktigaste ansvarsområden utgörs av kontroll och tillsyn av kommunal verksamhet, planfrågor, miljöfrågor, skatter, polisväsende, hälsovård och skolväsende.

4.2.2. Den regionala självstyrelsen

Som nämnts tidigare i förbigående, utgör amtskommunerna i Dan- mark vår motsvarighet till landstingen. Deras gränser sammanfaller med statsamtens. De fungerar som sekundärkommuner för upp— gifter, som kräver ett större befolkningsunderlag än varje enskild kommun. Deras uppgifter rör främst sjukvård, undervisning och miljö.

Amtskommunerna ansvarar också för särskild omsorg åt fysiskt och psykiskt handikappade. De är vidare huvudmän för gymnasie— skolorna. På miljöområdet handlägger de frågor om bl.a. särskilt förorenande verksamhet samt fysisk planläggning och regional pla- nering.

Av amtskommunernas verksamhet svarade sjukvården 1992 för 52 %. En fjärdedel av verksamheten avsåg det sociala området och en dryg tiondel undervisning (huvudsakligen det treåriga gymnasi— et). Administrationskostnaderna utgjorde 6 % av de samlade ut- gifterna.

Fylkeskommunen i Norge har sitt ursprung i samverkan mellan kommunerna på de administrativa och ekonomiska planen. Den blev 1976 en motsvarighet till vårt landsting genom att den då fick beskattningsrätt, direkt folkvalda ledamöter i beslutsförsamlingen och en egen administration.

Motivet för att införa fylkeskommunerna var en önskan om att på det sättet stärka den regionala självstyrelsenivån i stället för att bilda storkommuner som i Sverige. Man ville etablera ett från den statliga regionalförvaltningen oavhängigt klart politiskt, admini— strativt och ekonomiskt ansvar för främst sådana regionala uppgifter som befann sig i stark tillväxt, t.ex. sjukhus och gymnasieskolor. Fylkeskommunerna handlägger också regionalpolitiska frågor m.m.

Budgetmässigt sett gick 1992 genomsnittligt nästan 58 % av fylkeskommunernas utgifter till hälso— och sjukvård. Motsvarande andel för utbildning var knappt 25 %.

I Finland är den kommunala självstyrelsen på regional nivå helt annorlunda uppbyggd än i de övriga nordiska länderna. Någon direkt folkvald sekundärkommun finns inte. Däremot finns ett antal landskapsförbund, som numera övertagit länsstyrelsernas roll gäl— lande bl.a. ansvaret för den regionala utvecklingen och planeringen samt beslut om statliga utvecklingsanslag.

Dessutom har genom en 1994 genomförd reform de många tidi— gare kommunalförbunden omvandlats till s.k. samkommuner. Dessa saknar egen beskattningsrätt. Som samkommuner fungerar även de förut nämnda landskapsförbunden. Samkommuner är obligatoriska inom den specialiserade hälso— och sjukvården, regionplaneringen och omsorgen om handikappade. De hanterar också frågor rörande EU:s strukturfonder.

Utgångspunkten för reformen var att den service som är viktig för människorna och samhället liksom för samhällets basfunktioner och näringslivets verksamhetsbetingelser skall tryggas, samt att regionernas förutsättningar att utvecklas skall säkerställas.

Huvudlinjerna i reformen är följ ande: Såväl den centrala som den regionala och kommunala förvaltningen förenklas, decentraliseras, avregleras och effektiviseras. De regionala organens ansvar och be— fogenheter i fråga om utveckling och planering utökas. Det all- männa ansvaret för den regionala utvecklingen förs över från läns— styrelserna till förbund på landskapsnivå som fungerar som sam— kommuner.

En ny lag om regional utveckling har inneburit en övergång till programbaserad regionalpolitik. Detta innebär att man på riksnivå fastställer åtgärder med vilkas hjälp man inom regionerna skall utar— beta regionutvecklingsprogram under ledning av den regionala ut— vecklingsmyndigheten. I sådana områden där kommunerna har bil— dat en samkommun som sköter regionplanläggningen, skall denna fungera som regional utvecklingsmyndighet och i stället för läns- styrelsen ansvara för den allmänna utvecklingen inom sitt regionpla— neområde.

4 . 2 . 3 Planerade förändringar

Finland har, som just beskrivits, nyligen reformerat landets regio- nala offentliga organisation. I Danmark har vid några tillfällen de danska amtskommunernas vara eller inte vara förts på tal, men det har hittills stannat därvid.

I vårt västra grannland står man däremot inför en tämligen om— fattande förändring av den offentliga regionala administrationen och organisationen. I ett betänkande med titeln Kommune— og fylkesinde- lingen i et Norge i forandring1 föreslog nämligen en statlig kom— mitté 1992 en tämligen betydande reform. Bakgrunden var de stora samhällsförändringar som ägt rum under de senaste 30 åren.

Eftersom betänkandet och ett på grundval av detta till hösten 1995 aviserat regeringsförslag bedöms ha intresse för den svenska debatt som kan följa på Regionberedningens förslag, redogörs här något mera utförligt för de norska tankarna och planerna.

Den nyssnämnda norska kommittén konstaterade att kommun— och fylkesindelningen varit stabil under de senaste decennierna, medan stora förändringar skett beträffande betingelserna för den kommunala verksamheten. Kommuner, fylkeskommuner och lokal statsförvaltning hade fått nya uppgifter av delvis annan karaktär än

1 NOU 1992:15, betänkande utgivet av Kommune- och fylkesindelingsutvalget.

tidigare. Planfrågor, miljöskydds- och utvecklingsfrågor hade fått större betydelse. Ramstyrningen hade ökat generellt, medan på vissa områden detalj styrningen blivit mera omfattande. Egenfinansi— eringsgraden hade sjunkit betydligt, och kommunerna hade blivit kraftigt beroende av statliga medel.

Genom att rådande geografiska avgränsningar varit permanenta samtidigt som bosättningsmönster och kommunikationer förändrats, hade det blivit svårare att uppnå en effektiv och samordnad plane— ring. Stordriftsfördelarna hade ökat, vilket varit till nackdel för de små kommunerna. Fylkes- och kommunindelningen gav därför inte längre ett tillfredsställande underlag för kompetensuppbyggnad och geografisk samordning i fråga om fysisk planering, näringslivs— utveckling och miljöskydd. Den lokala statsförvaltningen, som till stor del var avhängig kommunindelningen, drogs med samma små— driftsnackdelar som kommunerna.

Dessutom kännetecknades fylkeskommunen av ett visst ”demo— kratiunderskott”. Detta kunde bero bl.a. på att kommuntypen i frå— ga inte funnits särskilt länge som direkt "folkvalt regionalt organ samt på dess begränsade möjligheter att utöva inflytande över den regionala utvecklingen. Beträffande fylkesindelningen fanns det vis— serligen inte några argument som var för sig kunde motivera en för— ändring. Vid en samlad avvägning, där verksamheten både i fylkes— kommunerna och i den regionala statsförvaltningen bedömdes, fann dock kommittén att det förelåg ett reformbehov också på fylkespla- net. För att åstadkomma ett bättre samspel mellan staten och kom— munerna i samhällsplaneringen, var det enligt kommitténs mening nödvändigt med större enheter med en mer funktionell avgränsning både på kommun- och fylkesnivå.

Beträffande förvaltningsstrukturen diskuterades de tänkbara kon— sekvenserna av en tvånivåmodell utan fylkeskommuner. Som argu— ment för en sådan anfördes att organisationen med fylkeskommu— ner, som har hand om de flesta sjukhusen i landet, medför splittring av ansvar och styrning på det området, att de nationella jämlikhets— mäl som berör större delen av verksamheten leder till att den reella handlingsfriheten blir begränsad och att organisationen lider av ett ”demokratiunderskott”. Som argument för fylkeskommunen nämn— des bl.a. att den har en bättre översikt över och kunskap om lokala behov än staten, att den kan vara ett effektivt instrument för att till— godose ett nationellt behov av övergripande samhällsplanering över större geografiska områden och att den möjliggör decentralisering av makt samt utvidgning av den lokala demokratin.

Den diskuterade tvånivåmodellen skulle innebära att de uppgifter, som fylkeskommunerna har i dag, delades upp mellan staten och kommunerna. Ansvaret för sjukhus och delar av fylkesvägnätet skulle därvid föras över till staten, medan kommunerna skulle få hand om gymnasieskolan, kulturen, kollektivtrafiken, näringslivsut- vecklingen och planfrågorna.

En sådan förändring skulle medföra väsentligt ändrade förutsätt- ningar för den kommunala verksamheten. Den skulle resa starka krav på bildandet av regionkommuner med åtminstone 15 000— 20 000 invånare (1990 var genomsnittsstorleken på kommunerna ca 9 500 invånare, medan medianstorleken var ca 4 400). Vidare kun- de det bli aktuellt med ett omfattande obligatoriskt mellankommu- nalt samarbete.

Kommittén avvisade tanken på en förvaltningsmodell med endast två nivåer. Utredningsarbetet följdes upp av en bred remissomgång. Resultatet visade stor uppslutning från den kommunala sektorn bak— om utredningens tankar. Regeringen avser att lägga fram en pro— position om kommun— och fylkesindelningen på sensommaren 1995.

4.3. Nordiskt gränsregionalt samarbete

Som en komplettering av översikten om den regionala nivån i våra grannländer skall här ges en kort översikt också av det allt livligare gränsregionala samarbetet i Norden och numera även med Balti— kum.

Först skall då konstateras, att så länge det funnits statsgränser, regionala gränser och församlings— och kommungränser i de nordis— ka länderna, så länge har det av historiska källor att döma också funnits olika former av nationsgränsöverskridande samarbete mellan människor och offentliga organ.

Vanligen har detta samarbete berört vardagsnära funktioner och frågor. Under efterkrigstiden har det i ökande utsträckning dock kommit att avse också andra samhällsområden och även andra länder än de nordiska. Samarbetet har fått ökad aktualitet efter inlämnandet 1991 av Sveriges, Finlands och Norges inträdesansö- kningar till EU och genom de alltmer intensifierade kontakterna mellan länderna mint Östersjön. Det bedöms allmänt komma att ytterligare öka under kommande år.

Den pågående och väntade utvecklingen på detta sakområde ledde till att Civildepartementet 1991 tillsatte en arbetsgrupp med uppdrag

att inventera och analysera existerande och planerat gränsöverskri- dande samarbete och dettas former samt möjligheterna att underlätta framtida sådant gränssamarbetel.

Gruppen har bl.a. genomfört en kartläggning av detta samarbete genom en enkät 1993 till länsstyrelser, landsting och kommuner. Enligt resultatredovisningen är för kommunernas del samarbetet över riksgränserna vanligast i fråga om kommunikationer, kultur och fritid, miljö, näringsliv, turism, utbildning samt forskning och utveckling. Landstingens samarbete gäller främst hälso— och sjuk— vård, kultur samt utbildning, forskning och utveckling. Länsstyrel- sernas viktigaste samarbetsområden är kommunikationer, miljö och näringsliv.

Några av samarbetsprojekten drivs av särskilda organ som får stöd av Nordiska ministerrådet. Det gäller t.ex. Nordkalottkommit— tén, Västnordenkommittén, Kvarkenrådet, Mittnordenkommittén och Gränskommittén Östfold/Bohuslän. Andra liknande organ, oftast med lokal eller regional organisatorisk förankring, är Öresundskom— mittén och ARKO—kommittén (för samarbetet Arvika—Kongsvinger). Mellan Bornholm, Gotland och Åland förekommer ett s.k. nätverks- samarbete.

Bland projekt som också berör områden utanför Norden må här nämnas Barentssamarbetet och Östersjösamarbetet, vilka leds av ett råd som består av berörda länders utrikesministrar?

I en rapport hösten 1994 har Civildepartementet återgivit en serie dokumentationer om nyssnämnda och andra projekt3. Här finns bl.a. beskrivningar av pågående samverkan mellan länen och fylkena på Nordkalotten, av projektet Provincia Bothniensis — ett samarbete mellan Haparanda och Torneå, av gränsöverskridande samarbete mellan Sönderjylland och Schleswig-Holstein, av samverkan mellan Halden och Strömstad och mellan Eda och Eidskog, av samarbetet

1 Arbetsgruppens ordförande, planeringschefen i Civildepartementet Carl-Gunnar Pe- terson, har lämnat en kort rapport om uppdraget och dess genomförande i tidskriften I blickpunkten nr 1/1994, s. 46 ff. — I gruppen ingår företrädare för Civil— och Utri- kesdepartementen samt för Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. 2 För utförligare beskrivning av nu nämnda samarbetsprojekt och deras uppgifter samt av upplevda hinder för ett intensivare samarbete hänvisas till en av den förut nämnda arbetsgruppens rapporter, nämligen Gränssamarbete i utveckling, Ds 1994:67. En komparativ framställning om. de nordiska ländernas samhällsförvaltning och en diskussion om förutsättningarna för samarbete över riksgränserna i Norden ges av Kerstin Kolam i förut nämnda rapport från arbetsgruppen Lokal och regional förvaltning iNorden, Ds 1994:43.

3 Samhällsservice i gränsbygd. Samarbete över riksgränser — möjligheter och be- gränsningar. Dokumentation från en nordisk konferens i Haparanda 20—21 juni 1994. Civildepartementet.

inom Barents Euroarktiska region, av samverkan mellan Övertorneå och andra Tornedalskommuner m.fl.

För att få en uppfattning om gränsregionala samarbetsprojekt, som inte förtecknats i ovan nämnda rapporter och skrifter eller som startats under 1994, har beredningen genom en enkät till länsstyrel- serna hösten 1994 bett om uppgifter härom. I de sjutton inkomna svaren redovisas många projekt som närmast är av informations— och erfarenhetsutbyteskaraktär. Merparten av övriga projekt gäller gränsregionalt samarbete, men också s.k. transnationella projekt mellan svenska län eller regioner och motsvarande områden i andra europeiska länder än våra gränsländer. Förhållandevis många pro— jekt syftar till ett vidgat samarbete bl.a. på näringslivs— och arbets- marknadsområdet med regioner i Östeuropa, främst Baltikum och Polen, men också i Tyskland och andra länder på kontinenten. Ett exempel på att detta samarbete ständigt konkretiseras alltmer är att Schleswig-Holstein innevarande år öppnat ett representationskontor i Malmö.

Den svenska riksdagen uttalade sig senhösten 1994 mycket positivt om det pågående gränsregionala samarbetet i Norden och särskilt om det som bedrivs inom ramen för Nordiska rådet och dess stödprogram för gränsregionerna. Det skedde i anslutning till ett betänkande från utrikesutskottet som förklarade sig dela den för- ut nämnda arbetsgruppens inom Civildepartementet uppfattning att de ambitioner som finns lokalt och regionalt om ett utvidgat sam— arbetete över riksgränserna, borde stimuleras och underlättas på olika sätt. En strävan från statens sida borde vara att skapa gynn— samma förutsättningar för lokal och regional samverkanl.

4.4. Regionernas Europa

4.4.1. Olika slag av regioner

I den svenska riksdagsdebatten förekom, som har nämnts i avsnitt 3.3.6, under 1990—talets början allt oftare uttrycket regionernas Eu— ropa, och det har sedan dess förekommit allt oftare även i den utomparlamentariska diskussionen.

1 Bet. 1994/95zUU3.

Begreppet är emellertid tämligen mångtydigt i det allmänna språkbruket. Detsamma gäller för övrigt även begreppet region. In— nebörden av båda begreppen skiftar dessutom starkt beroende på det ämnesområde eller det textsammanhang vari de används.

Beredningen anser det därför på sin plats att här kort återge några vanliga användningssätt och några definitioner av termerna och begreppen i fråga. Ytterligare ett skäl härtill är att Sverige ge— nom inträdet i EU också blir företrätt i Regionernas kommitté, vars tillkomst kan ses som ett uttryck för accepterandet av tanken att re— gionala och lokala organ bör få påverka den politiska beslutspro- cessen.

Somliga betecknar sålunda en världsdel som en panregion och olika grupperingar inom en världsdel som en makroregion, t.ex. Norden i Europa. Inom Europa räknar de med ett hundratal natio— nalregioner, avgränsade av gemensam identitet i fråga om språk, et- nisk tillhörighet, religion, kulturella traditioner etc. Transnationella regioner kallas sådana nationalregioner som är uppdelade på flera stater. Stadsregioner eller storstadsregioner är andra vanliga beteck— ningar för geografiskt begränsade områden av den karaktär som or— den utsäger. Benämningen funktionella regioner är grundad på människors aktiviteter och samspel i geografiskt mer eller mindre väl avränsade områden, vilka dessutom växlar beroende på vilka aktiviteter som utgör kriterier för indelningen].

Andra använder beteckningar som funktionell eller centrerad re- gion för en centralort och dess omland (pendlingsomland) med en avgränsning som återspeglar människors rörelser och betendemön— ster över en bestämd yta. De talar om näringsgeografska regioner i stor utsträckning definierade genom statistisk metod, om problem- regioner med bl.a. stor arbetslöshet och om K—regioner där K står för kunskapsproduktion, kreativ verksamhet, kommunikationskapa— citet och kulturutbud, om mentala regioner där invånarnas upp— fattning om regionens storlek och form är uppbyggd av en kombi— nation av kulturella och ekonomiska faktorer och av administrativa gränsdragningar, samt slutligen om administrativa regioner av typen län, landsting, domkretsar, polisdistrikt, militärområden etc. Äter

1 Se vidare Janerik Gidlund, Regionernas Europa. Federationer och Federalism, Landstingsförbundet 1992, och Janerik Gidlund och Sverker Sörlin, Det europeiska kalejdoskopet. Regionerna, nationerna och den europeiska identiteten, 1993.

andra talar om ekologiska regioner, spontana regioner och politiska regionerl.

Konsekvensutredningen om kommunerna, landstingen och Europa urskiljer som tre huvudtyper administrativa, identitetsbaserade och funktionella regioner. Gemensamt för de förstnämnda är, heter det, att de år underordnade en politisk centralmakt i ett hierarktiskt be- slutssystem. Karakteriskt för den andra gruppen i ordningen är att den bygger på regional identitet och kultur, regionala språk eller dialekter och täta sociala nätverk över gränserna. Medan de ad— ministrativa regionerna har skapats i ett uppifrån—perspektiv, har de identitetsbaserade tillkommit i ett nedifrån-perspektiv. Känneteck— nande för den tredje gruppen är att den konstitueras av människors aktivitetsmönster och av näringslivets och infrastrukturens ut— formning och att den betraktas som ett instrument för delaktighet i kontinentala och globala nätverk. Gemensamt för den gruppens regioner är att de har starka inslag av tjänsteekonomi och kunskaps— intensiv produktion, att de har gjort stora investeringar i infrastruk- tur under de senaste decennierna och att de har en god position i de stora transportsystemen i Europaz.

Regionberedningen använder i föreliggande betänkande begrepp- en administrativ, identitetsbaserad och funktionell region med i stort sett samma innebörd som i den ovan refererade konsekvensutred— ningen.

I den svenska regiondebatten har frågan om de europeiska regi— onernas befolkningsmässiga storlek spelat en inte obetydlig roll för olika överväganden om lämpligheten av en regionindelning också för Sveriges del. Några sifferuppgifter därom för ett antal länder med administrativ indelning i regioner kan därför här förtjäna sin plats. Siffrorna i tabellen på nästa sida avser förhållandena 1988, men torde fortfarande i stort vara rättvisande?

1 Roger Henning och Ingrid Liljenäs, Regioner som begrepp och fenomen, i SOU 1992:64, s. 7—73, och C. Castensson, Region — ett mångfaldigt begrepp. Om regio— nala indelningar, i Blomberg-Lindquist, Regional särart, 1994. Se även rapporten Regionerna i forskningen av Håkan Magnusson, 1993.

2 Kommunerna, landstingen och Europa, SOU 199412, 5. 63 f. 3 Janerik Gidlund, Regionernas Europa, 1992, s. 23.

Tabell 4.1 Regional indelning i några europeiska länder Genomsnittlig

Antal folkmängd per

Land regioner region (milj. inv.)

Frankrike, regioner 22 2,3 Schweiz, kantoner 26 0,25 Österrike, länder 9 0,8 Spanien, regioner 17 2,3 Italien, regioner 20 2,9 Tyskland, länder 16 4,9 Portugal, regioner 7 1,5 Belgien, regioner 3 3,3

4.4.2. Några stater med administrativa regioner

Av historiska skäl går administrativa, identitetsbaserade och funk— tionella regioner på den europeiska kontinenten mycket ofta omlott med varandra. Här skall dock inte denna företeelse närmare be- handlas och inte heller de identitetsbaserade och funktionella regio— nerna utförligare beskrivas. Däremot anser beredningen med tanke på dess uppdrag att några kortare uppgifter om ett antal stater med administrativa regioner här kan vara på sin platsl.

Början skall då göras med Tyskland vars statsskick är federalis— tiskt — de 16 delstaterna är imånga avseenden mycket självständiga och förfogar över egen lagstiftningsrätt i delstatliga frågor. Delstat— erna — förbundsländerna — har sin egen representation på förbunds- statsnivån, nämligen Förbundsrådet. Ett regeringsbeslut kan inte ge- nomföras utan dettas godkännande.

Förbundsländerna har rätt att bestämma över sin egen inre orga- nisation och förvaltning. Varje förbundsland har sin författning. Vart fjärde år väljer förbundsländerna sina parlament i direkta folkval och bildar en regering med en ministerpresident i spetsen. De är garanterade delaktighet av skatteintäkterna. De har mycket

I Uppgifterna om de olika ländernas regionindelning är hämtade ur flera olika källor både av officiell natur och av bearbetningsnatur. Till den förra kategorin hör bl.a. betänkandet Regionala roller (SOU 1992:63) och Kommunerna, Landstingen och Europa (SOU 199412), till den senare kategorin bl.a. Lisbeth Lindeborgs bok i manuskript Regionalt samarbete i Europa, ERU-rapport 1995, samt Sven Persson, Det franska systemet. — Staten, decentraliseringen och samhällsplaneringen. Rapport NUTEK Regional, juli 1994. Också nyligen publicerat material från Svenska Kom— munförbundet och Landstingsförbundet har rådfrågats.

begränsade fiskaliska kompetenser och får endast uppbära tomt— och fastighets—, förmögenhets—, öl—, casino- och fordonsskatter. Såväl den personliga inkomst- som bolagsskatten och mervärdesskatten disponeras av förbundsstaten. Hur stor andel av dessa skatter som skall tillfalla förbundsländerna omförhandlas med jämna mellanrum, beroende på det ekonomiska läget, konjunktursvängningar etc. Däremot är det fastlagt att förbundsländerna skall sända vidare ungefär en fjärdedel av skatteintäkterna till kommunerna. Mellan de finansstarka och de finanssvaga förbundsländerna finns dessutom en utjämning som i princip innebär att de rikare förbundsländerna bi- drar till de mindre rikas kostnadstäckning.

Ännu en kompetensfråga rör de lagstiftande befogenheterna. Trots att dessa enligt grundlagen inte från början uttalat hänvisats till förbundsstaten, så har tolkningsförfarandena medfört att den lagstiftande kompetensen mer och mer lagts på förbundsstaten. Detta har lett till att delstaterna 1994 begärt att få ökade legislativa befogenheter.

På sistone har för övrigt förbundsländerna börjat göra anspråk på större autonomi i syfte att förhindra att deras befogenheter för- svagas inom ramen för EU.

Till förbundsländernas lagstiftande kompetens inom de större samhällsområdena hör författningar som reglerar delstatens organi— sation och förvaltning; kommunernas organisation (i samråd med kommunerna), kultur, skol- och högskoleväsende, radio och TV, samt polis och säkerhet. Vidare har förbundsländerna ansvar för universitet, vägar, skogar, civila flygfält, gruvdrift och rättsväsen— de. I flera fall förekommer ett delat ansvar mellan förbundsstaten och förbundsländerna, t.ex. beträffande forskning och utveckling, jordbruks— och bostadspolitik samt vatten- och energiförsörjning.

Sedan den 14 juli 1993 är också Belgien en federal stat, beståen- de av tre territorier, nämligen Flandern (ca 5,8 milj. invånare), Vallonien (ca 3,2 milj.) och huvudstadsområdet Bryssel (ca 1 milj. invånare). Det franskspråkiga Vallonien har valt Namur till sin regionala huvudstad, medan det flamländskspråkiga Flandern har Bryssel som sin huvudstad samtidigt som Bryssel är en egen region.

De tre territoriella regionerna har som kompetensområden trafik, planering, miljö, arbetsmarknad, kommunalförvaltning, närings— livspolitik, jordbrukspolitik, forskning och utrikeshandel. Till de tre territoriella regionerna bör fogas de kulturella gemenskaperna som går omlott med de territoriella och som har ansvar för kultur- och Språkfrågor, skola och utbildning, sjukvård och sociallagstiftning. Kompetensfördelningen är dock inte statisk; ett sakområde kan föras

över till en territoriell region alternativt en kulturgemenskap, om det är lämpligare. Ett konkret exempel på detta utgör den fransk— språkiga gemenskapen som har fört över sina ursprungliga befogen— heter inom turism, yrkesutbildning, sportanläggningar, äldre- och handikappvård samt invandrarfrågor till territorierna Vallonien och Bryssel—regionen.

De således egentligen fem regionerna har rätt att ingå internatio- nella fördrag inom ramen för sina kompetensområden. Vidare har de rätt till en egen representation i andra länder och i EU. Inom ramen för staten Belgiens förhållande till EU har regionerna medbestämmanderätt. Tvister mellan stat och region avgörs inför en skiljedomstol.

Spanien är till skillnad från Tyskland och Belgien formellt en enhetsstat om än på gränsen till federalism. Landet är på nivån mellan centralstaten och kommunerna indelat i 17 regioner, s.k. communia'ades autonomas. De har delvis olika kompetens. Katalo- nien, Andalusien och Galicien har störst självständighet. Andra undantag utgör Baskien och Navarra som har långtgående fiskaliska befogenheter. De uppbär t.o.m. den statliga inkomstskatten som sedan transfereras till spanska staten.

Gemensamt för samtliga 17 regioner är en långtgående politisk autonomi; regionerna har rätt att bestämma över sin egen förvalt— ningsapparat, de har direktvalda parlament, en regering och en president. De beslut som fattas i regionen har laga kraft. Icke desto mindre kan centralstatlig lagstiftning ta över ett regionalt beslut. De konflikter som rör relationerna mellan centralstyre och regioner avgörs av en författningsdomstol.

Regionernas befogenheter omfattar bl.a. planering, kultur, tu- rism, trafikpolitik, energi- och vattenförsörjning, jordbruk, fiske, skogsbruk, miljöskydd, näringslivsbefrämjande åtgärder, sport samt hälso— och sjukvård. Även om sju spanska regioner numera har in— formationskontor i Bryssel, så har regionerna ingen medbestämman— derätt i EU—frågor. Den spanska staten ställde sig även tveksam till inrättandet av en EU:s Regionkommitté. Som en motvikt är de spanska regionerna mycket aktiva i AER, dvs. Assembly of Euro— pean Regions. (Se nedan.)

Enhetsstaten Italien är indelad i 20 regioni med direktvalda be— slutsorgan. Några av regionerna, bl.a. Sicilien, Sardinien och Vene— zia Julia) har starkare autonom status än övriga.

Alla regioner har befogenhet över hälso- och sjukvård, jordbruk, planering, yrkesutbildning, kultur och miljövårdsfrågor. Varje re— gion har ett regionalt direktvalt råd, som väljs vart femte år, en re—

gering och en ministerpresident. Medan de 15 vanliga regionerna helt saknar fiskaliska kompetenser, så har de särskilt autonoma re- gionerna rätt till skatteintäkter vilka delas med staten. Inte heller de italienska regionerna har medbestämmanderätt i italienska EU—frå— gor. I likhet med de spanska regionerna är även de 20 italienska re- gionerna mycket aktiva inom AER. '

De 100 departementen (länen) i det fortfarande starkt enhetspräg— lade Frankrike är sedan 1982 fördelade på 22 regions. Varje region har ett för sex år direktvalt regionalt råd, en styrelse som närmast fungerar som en exekutiv byrå, och som ordförande en president. Som regionprefekt tjänstgör en av prefekterna (landshövdingarna) i den statliga länsförvaltningen — i regel består varje region av två till fem departements. Hon eller han har en samordnande men inte överordnad roll i förhållande till sina kolleger.

De franska regionråden har ingen lagstiftande makt och de står under kontroll av en regionprefekt med redovisningsskyldighet till centralmakten i Paris. De har ganska begränsade kompetenser, huvudsakligen inom ekonomisk planering, yrkesutbildning och forskning, kultur- och miljöpolitik samt näringslivsbefrämjande åt— gärder. På senare år har regionerna fått ytterligare uppgifter, t.ex. rörande fysisk planering och utbildning.

Regionrådets viktigaste uppgift är att utarbeta och genomföra en plan för regionens utveckling på olika områden. Därtill svarar rådet för högstadie- och gymnasieskolorna, för investeringarna i den hög- re utbildningen och för kulturfrågor. På vissa håll ansvarar region- råden helt för den högre utbildningen samt för forskning och ut— veckling, infrastrukturinvesteringar, industripolitik ochmiljöpolitik.

I regionplanen — den senast antagna gäller för åren 1994—1998 — fastställs hur den regionala utvecklingen skall bedrivas, finansieras och genomföras. Åtgärderna finansieras av staten, regionrådet, landstingen, kommunerna, den privata sektorn och EU. Större delen av de medel som tillskjuts av staten baserar sig på ett s.k. plankon— trakt, som ingås av staten, företrädd av regionprefekten, och re— gionrådet. Den process som leder fram till detta avtal är omfattan- de. Inledningsvis beslutar regeringen hur plankontraktsresurserna skall fördelas på de olika regionerna. Därefter och samtidigt med utarbetandet av regionplanen diskuterar regionprefekten och region— rådets företrädare de statliga medlens användning. Regionprefekten leder dessa förhandlingar.

Förutom ca 36 000 kommuner finns i Frankrike drygt 18 000 olika kommunförbund, de flesta av enfrågekaraktär.

Nederländernas tolv provinser styrs av en på fyra år direktvald folkrepresentation och ett exekutivutskott med en ordförande, som är utnämnd av den holländska regeringen men är medlem av ut— skottet. Provinserna har omfattande förvaltningsbefogenheter; en uppgift är att utöva tillsyn över de 644 kommunerna, vilka under senare tid fått en allt starkare ställning. Andra befogenheter är re— gionplanering, koordinering av kommunernas arbete och organise— ring av exempelvis hälso— och sjukvård, skola och den sociala sek- torn.

Hittills har de holländska provinserna inte varit lika aktiva i olika europeiska sammanhang som regionerna i flera av de andra EU— länderna, men en ändring tycks vara på väg. Inom landet debatteras en indelningsreform som skulle resultera i fyra regionerl.

De över 3 000 i storlek starkt varierande kommunerna i det fede- ralistiska Schweiz är fördelade på inalles 26 självständiga kantoner. Egentligen är kantonerna endast 23, men tre av dem utgör s.k. halvkantoner och sänder endast varsin representant till parlamentets ständerråd, men har i övrigt samma befogenheter som övriga kanto— ner.

Varje kanton har full suveränitet i alla frågor som inte enligt kon- stitutionen skall avgöras av konfederationen. De vanligaste kompe— tensområdena gäller skol—, väg- och polisväsendet samt socialvår— den. Inom rättsväsendet är kantonerna också ansvariga för dom— stolsväsendet i första och andra instans och för de kantonala förvalt— ningsrättsliga domstolarna.

Kantonernas lagstiftande församling är ett i de allra flesta fall di- rektvalt enkammarparlament. Som exekutivorgan fungerar ett råd på 5—9 medlemmar, vilka också är direkt folkvalda och som före— står var och en sin avdelning eller sitt departement inom denna kan— tonala regering. Varje kanton organiserar själv sin förvaltning. Verksamheten finansieras genom inkomst- och förmögenhetsskatter från fysiska och juridiska personerz.

Det förtjänar observeras, att alla de nu kort beskrivna länderna tillämpar direkt folkval till sina regionala beslutsförsamlingar. Det gäller för övrigt också flera av här inte upptagna länder i Europa som har någon form av regionindelning.

1 Uppgifterna om Nederländerna har dels lämnats av holländska ambassaden i Stockholm, dels hämtats ur ur forskaren och journalisten Lisbeth Lindeborgs bok under tryckning Regionalt samarbete i Europa, manus 1994, s. 50.

2 Switzerland, State and politics, Informationsskrift Bern 1993.

4.5. Några europeiska regionalpolitiska samarbetsorgan

Debatten inför och efter folkomröstningen om ett svenskt inträde i EU torde ha medfört, att den allmänna kännedomen om Europeiska unionen och dess organisation och uppgifter numera är ganska god. Inte minst torde det gälla organisationens viktigaste organ såsom EU-parlamentet, ministerrådet (det lagstiftande och författnings- givande organet), kommissionen (det beredande organet) och den fristående domstolen. Det sagda torde gälla också Europarådet och dess huvudorgan Europaparlamentet, ministerkommittén, kommis— sionen och domstolen för mänskliga rättigheter.

Nämnda organ skall därför här inte behandlas. I stället skall någ- ra institutioner av betydelse för den regionala utvecklingspolitiken inom såväl Europarådets som EU:s områden översiktligt beskrivas. Många svenska landsting och kommuner, Svenska Kommunförbun— det samt Landstingsförbundet är aktiva medlemmar av dessa organi.

4.5 .1 Kommunala och regionala kongressen, CLRAE

Först då några ord om ett av Europarådets regionala och kommuna— la samarbetsorgan Congress Of Local and Regional Authorities, CLRAE, som 1994 ersatte det permanenta kommunalkonferens som varit verksam sedan 1957 under namnet Standing Conference ofLo— cal and Regional Authorities in Europe. CLRAE representerar kom— munernas och regionernas intressen och dess uppgift är att analyse— ra, diskutera, samordna, informera och ge råd. Dess resolutioner riktas i första hand till Europarådets ministerkommitté, till Europa- parlamentet och till EU—kommissionen i Bryssel, men även till and— ra europeiska, nationella, regionala, lokala myndigheter. Medlem— marna representerar lokala och regionala organ.

CLRAE består numera av förtroendevalda representanter för medlemsstaternas kommuner, städer, landsting och regioner. Den nya kongressen är ett legalt politiskt organ med rätt att bli konsult—

1 Som underlag för framställningen har använts dels officiellt material som t.ex. be— tänkandet Kommunerna, Landstingen och Europa, SOU 1994:2, dels av europeiska samarbetsorgan själva publicerat material såsom Setting up the Committee of the Re- gions, utgiven 1993 av CEMR, dels också av promemorior och framställningar av typen Tore Kellquist, Några fakta om vissa internationella organ och kontakter inom landstingens verksamhetsområden, Landstingsförbundet 1994-06-27.

erat i lokala och regionala frågor och med rätt att själv organisera sitt arbete. De f.n. 234 ledamöterna skall uttryckligen vara politiskt förtroendevalda representanter eller inneha mandat med direkt an- svar under en politiskt vald kommunal eller regional folkrepresen- tation. En chefstjänsteman accepteras dock under förutsättningen att vederbörande är direkt ansvarig inför den valda beslutsförsamling- en. Delegaterna deltar emellertid som officiella företrädare för med- lemsstaterna, dvs. i vårt fall för Sverige och inte t.ex. för Svenska Kommunförbundet eller Landstingsförbundet. Sverige har sex ordi- narie delegater.

Kommunal— och regionalkongressens syfte är att ge kommuner och regioner medbestämmanderätt i Europarådets arbete, att lägga förslag till ministerkommittén till främjande av lokal och regional självstyrelse, att främja samarbetet mellan lokala och regionala myndigheter, samt att hålla kontakt med och nära samarbeta med andra europeiska samarbetsorgan, för Sveriges del bl.a. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Kongressen plenarförsamling, som samlas en gång om året, är uppdelad på två kamrar varav den ena representerar kommunerna och den andra regionerna. Förutom i en ständig kommitté förbereds ärendena i en rad utskott för olika frågor samt i ett arbetsutskott, kongressbyrån. Vid kamrarnas egna sammanträden har även ersätt- arna yttrande— och rösträtt.

4.5 .2 EU:s regionkommitté

Så till Regionkommittén inom EU, i dess officiella engelska språk— form Committee Of the Regions och i dess franska Comité des Régi— Ons. Ibland används också beteckningen Regionernas kommitté. Ge— nom upprättandet 1993 av denna kommitté gavs regionerna för första gången en egen roll i EU—arbetet. Därmed erkändes att lokala och regionala självstyrelseorgan bör ha en viktig roll i EU:s besluts— process.

Regionernas kommitté har f.n. 222 ledamöter som företräder re— gionala och lokala organ. Den utses av ministerrådet för en fyraårs- period efter förslag av medlemsstaternas regeringar. Återval är till— låtet. Sverige har fått tolv representanter och lika många ersättare, nominerade av Svenska Kommunförbundet respektive Landstings- förbundet. Delegaterna skall som huvudregel inneha mandat av po— litisk natur i kommunfullmäktige eller regionparlament eller mot— svarande folkrepresentativt beslutsorgan. De är inte bundna till an—

visningar från högre instanser. Meningen är att de skall utöva sin verksamhet i fullt oberoende och i den europeiska gemenskapens in- tresse.

Kommitténs exekutivorgan är den s.k. byrån, med 30 ledamöter som väljs för två år. Byrån beslutar om vilka intitiativ som skall tas i kommittén. Åtta utskott för speciella frågor med ett 40—tal med- lemmar i varje förbereder ärendena. Utskotten handlägger frågor om bl.a. regionalpolitik, ekonomisk utveckling, regional planering, transport och kommunikationer, tätortsfrågor, fysisk planering, mil- jö, social— och hälsovårdsfrågor, undervisning och kultur. Sekretari— atet består av 90—talet tjänstemän under ledning av en generalsekre— terare; tills vidare är sekretariatet en del av den ekonomiska och sociala kommitténs sekretariat.

Regionernas kommitté är huvudsakligen ett remissorgan och har ingen beslutanderätt — det har således främst en rådgivande roll. Den skall höras av ministerrådet och kommissionen i alla frågor som har betydelse för kommunerna och regionerna, t.ex. struktur— fondernas verksamhet, social och ekonomisk utjämning, utbildning, kultur, hälsa, transeuropeiska nätverk m.m. Miljöpolitik och syssel- sättningspolitik väntas bli viktiga sakområden för kommitténs arbe— te. Kommittén kan också ge synpunkter till Europaparlamentet och andra EU—organ. Den kan på eget initiativ ta upp sådana frågor till behandling, som den anser angelägna och som har en klart regional eller lokal dimension.

4.5.3. Europeiska kommunala och regionala rådet, CEMR

Sedan 1984 representerar Council of European Municipalities and Regions, CEMR, ca 100 000 kommuner och landsting eller mot— svarande organ i ett 40—tal nationella förbund i 24 länder i Europa. Högsta beslutande organ är delegeradeförsamlingen, Assembly of Delegates, som möts vart tredje år. Röstetalen där är viktade efter invånartal, vilket innebär att Sverige disponerar fyra mandat. Mellan sessionerna fungerar som styrorgan dels ett representant- skap, dels en exekutiv byrå. Organisationen har kontor i Paris och i Bryssel. Ett 25—tal tjänstemän utgör den sammanlagda personal- styrkan. Som mötesplats för ledande politiker och tjänstemän inom det kommunala området sammanträder organisationen någon eller

några gånger under en mandatperiod som en generalförsamling utan några beslutsärenden.

CEMR:s verksamhet omfattar bl.a. intressebevakning i Europarå- det och EU samt information och kommunikation bl.a. genom kon- ferenser och seminarier och utgivandet av en tidskrift. Organisa— tionen tar initiativ till och stödjer vänskapsförbindelser och olika slag av samarbetsprojekt i Europas kommuner och regioner. Som stödjare och samarbetspartner i fråga om ekonomiskt utvecklingsar— bete deltar CEMR aktivt i demokratiseringsprocessen och bistånds— arbetet i Öst— och Centraleuropa.

Genom åtta särskilda kommittér påverkar CEMR beslutsproces— sen i EU:s beslutsorgan, nämligen kommittérna för miljö, för soci— ala frågor, för transport, för regional och kommunal policy, för kvinnliga valda representanter i lokala och regionala beslutsförsam— lingar, för lokal och regional finansiering samt för Europa och med- borgarna.

4.5.4. Europeiska regionernas förbund, AER

I samband med den allt livligare regiondebatten i Sverige har in— tresset påtagligt stigit för det 1985 grundade Europeiska regionernas förbund, Assembly Of European Regions, AER. Vid senaste årsskif- tet uppgick medlemsantalet till 256 från drygt 20-talet länder. Orga— nisationens syfte är att stärka regionernas representation inom de olika europeiska samarbetsorganen och institutionerna.

Det finns i Europa 500-talet regioner som överensstämmer med AER:s institutionella definition på begreppet region, nämligen ”den styresnivå som ligger närmast under den nationella statsmakten, med en politisk representation som garanteras genom förekomsten av en folkvald församling eller, i brist på en sådan, av en samman- slutning eller ett organ tillsatt på regional nivå av de lokala myndig— heterna på närmaste nivå därunder”. F.n. är 21 svenska landsting medlemmar i AER.

Organisationens generalförsamling hålls varje år. Varje region har en röst. I den 40—hövdade styrelsen har Sverige två ledamöter. En generalsekretare och ett sekretariat med tio tjänstemän finns i Strasbourg, där också generalförsamlingarna avhålles, och ett mind— re representationskontor i Bryssel.

Verksamheten berör i första hand sakområden som är vanliga i dagens regioner i Europa, nämligen ekonomisk planering och ut—

veckling, infrastruktur och transporter, livskvalitet, kultur och tu— rism samt utbildning.

AER har två huvuduppgifter, nämligen dels att organisera och ut- veckla samtalet mellan regionerna och förmedla information, kon— sultation etc, dels att organisera och förstärka regionernas politiska representation inom de europeiska institutionerna (i första hand EU och Europarådet).

European Centre for Regional Development (CEDRE) var fram till december 1994 en systerorganisation till AER med sekretariat i Strasbourg, men är nu ett fristående organ med ansvar för det ekonomiska, tekniska och vetenskapliga utvecklingssamarbetet mellan AER:s medlemsregioner. Utöver ett växande antal medlems— regioner kan även ekonomiska och vetenskapliga organisationer i en region förvärva associerat medlemskap i CEDRE. Organisationen ger ut rapporter och publikationer på de teman som behandlats i forskningsgrupperna.

CEDRE har huvudsakligen fyra arbetsområden: Regional utveck- ling, transregionala och gränsöverskridande samarbetsprojekt av ex— empelvis infrastrukturell och teknologisk art, analyser av enskilda projekt som söker finansiering från EU, samt förmedling av stöd till små och medelstora företag.

4.6. Transnationella regionbildningar i Europa

På allt flera håll i Europa uppträder nu transnationella region- bildningar. De syftar ibland till ett mycket långtgående och nära samarbete och är inte sällan inriktade mot en utveckling till mer eller mindre självständiga funktionella regionbildningar. Gränsdrag- ningen utgår från medborgarnas dagliga aktiviteter, lojaliteter och sätt att identifiera sig, medan den existerande administrativa gränsdragningen vanligen utgör resultat av krig och fredsförhand— lingar.

Tre sådana transnationella regionbildningar har forskaren Arne Östhol beskrivit i en särskild rapport från Civildepartementets förut nämnda arbetsgrupp, nämligen Euroregio i gränsområdet mellan Tyskland och Holland, Regio Basiliensis i gränstrakterna mellan

Tyskland, Frankrike och Schweiz samt Pyrenéerna i den franska och spanska bergsregionen med samma nang. Rapportförfattaren uppmärksammar flera drag av betydelse för den möjliga utvecklingen av transnationella regionbildningar i vilka Sverige kan komma att delta. Han konstaterar således bl.a. att regionsamarbetet vanligen växer fram stegvis, att organisations— formerna varierar, att enskilda staters suveränitet utmanas, att Europarådet och EU ibland verkar pådrivande, att synen på gränser förändras och att resultatet av samarbetet förefaller vara avgörande för att regionbildningarna skall legitimeras i medborgarnas ögon. Författaren sammanfattar sin framställning i följande mer värde— rande slutsatser:

”Många planeringsfrågor skulle vinna på en ökad samordning över gränserna i gränsområden, men många administrativa och institutionella trögheter kvarstår som hinder för en europeisk integration med genom- slag också på den gränsregionala nivån. Gränshinder som för medborgare och administratörer framstått som besvärliga lovar den överstatliga nivån att avskaffa, men till följd av skillnader i politik och administration lär de fortbestå en lång tid efter förverkligandet av den interna marknaden och efter ett avtal mellan EG och EFTA. Trots ett allt tätare nätverk av kommunikationer och mänskligt utbyte, bär många gränsregioner på de problem som brukar förknippas med periferin.

I områden som kännetecknas av stor täthet eller är konkurrenskraftiga på annat sätt, kan avskaffandet av gränshinder på ett tydligare sätt fungera som en injektion.”

En annan intressant transnationell region är den som befinner sig i gränsområdet Bel gien—Luxemburg-Tyskland—Frankrike, som gärna kallar sig själv Den Stora Regionen (La Grande Région) och som består av Luxemburg, den belgiska regionen Vallonie, de tyska län— derna Saarland och Rheinland—Pfalz samt den franska regionen Lorraine. Regionen har 11 milj. invånare.

Samarbetet organiseras av ett särskilt interregionalt parlamenta— riskt råd med säte i Luxemburg. Det är sammansatt av företrädare för de folkvalda regionala organen i de fem delregionerna. Rådet bedriver ett mycket nära och mycket aktivt samarbete i kulturella och ekonomiska frågor främst av utvecklingsnatur. Modern informationsteknologi tas väl till vara, forskning och högre utbildning prioriteras, och alla slag av infrastrukturer, inte minst kommunikationerna, utvecklas kraftigt.

2 Arne Östhol, Gränsregionala samarbetsformer [ Europa, Ds 1993:86.

4.7. Konsekvenser av EU-inträdet för de svenska kommunerna och landstingen

Vilka konsekvenser får Sveriges inträde i EU för de svenska kom— munerna och landstingen? Både positiva och negativa i meningen nya möjligheter men också vissa begränsningar, menar den konse- kvensutredning som haft att besvara frågan i sitt betänkande vintern 1994.

De positiva följderna av de nya möjligheter som nu öppnar sig kommer i stor utsträckning att vara beroende av hur kommunerna och landstingen själva väljer att utnyttja och förvalta de möjligheter som EU—medlemsskapet ger, hävdar utredningen. Den anser att en ökad samverkan mellan den offentliga sektorn och det lokala näringslivet liksom samverkan över kommun— och länsgränser blir av stor vikt för en ekonomiskt bärkraftig regional utveckling genom att en större resursbas därigenom kan utnyttjas.

Genom EU—medlemskapet får Sverige vidare del av EU:s struk— turfonder. Ett optimalt sätt att driva på beslutsprocessen inom detta program kan åstadkommas om aktörer på lokal, regional och natio- nell nivå nära samarbetar. Sverige får också säte i EU:s regionkom— mitté och därmed goda möjligheter till inflytande på den regionala utvecklingen.

EU—inträdet kan också leda till att kostnaderna kan sänkas kraftigt för upphandling av varor, tjänster och anläggningar, något som EES—avtalet redan medgivit. Utredningens uppfattning är att kom— munerna och landstingen genom samverkan och ett aktivt upphand— lingsförfarande kan sänka sina kostnader med 10 miljarder kronor om året.

Ett svensk medlemskap innebär också, att kommuner och lands- ting fullt ut får möjlighet att delta i EU:s olika utvecklingsprogram och projektarbeten.

Vilka nackdelar innebär då EU-inträdet? Enligt utredningens be— dömning är de begränsningar i kommunernas och landstingens sj älvbestämmanderätt som kan bli följden inte av den karaktären, att de kan anses inskränka den kommunala självstyrelsen i någon av— görande grad. EU:s regelverk motsvaras redan nu av vad som står i kommunallagen eller i frivilliga reglementen i fråga om stöd till näringslivet och om upphandling — om än med mycket färre de—

1 Kommunerna, Landstingen och Europa (SOU 1994z2). Betänkande av en av EG/ EU—konsekvensutredningarna.

taljer. Det är främst möjligheten till granskning av kommunala be— slut som vidgas genom EU:s regelverk.

EG-rättens inskränkning av kommunmedlemmarnas rätt att över— klaga kommunala upphandlingsbeslut bedöms inte leda till någon försvagning av den kommunala demokratin — de förtroendvaldas in— syn i och kontroll över upphandlingsprocessen anses tillgodose det grundläggande kravet på demokratisk förankring.

Enligt utredningens bedömning behöver inte heller det totala skattetrycket i Sverige sänkas — möjligheterna att finansiera den kommunala verksamheten med inkomstskatt berörs inte av EU:s regler. Kommunernas och landstingens finansiering påverkas där- med inte i någon avgörande grad av EU—medlemskapet.

Sist förklarar sig utredningen övertygad om att den nordiska formen för självstyrelse på lokal och regional nivå kommer att vara ett intressant studieobjekt i det nya Europa liksom vårt organiseran— de av en offentligt finansierad verksamhet i en fri marknadsekono— mi.

I en slutrapport med titeln Landstingen och EU—medlemskapet från december 1994 har Landstingsförbundets EG—programgrupp re— dovisat en sammanfattande genomgång av konsekvenserna av EU— medlemskapetl. Där konstateras att ett växande regionalt engage- mang och ansvarstagande i utvecklingsfrågor kommer att bli nöd— vändigt, och där görs vissa prioriteringar beträffande förbundets ar- bete och organisation. Förslag lämnas också i fråga om stöd för kompetensutveckling, om arbetsinriktning vid förbundets Bryssel- kontor, om service till och kontakter med landstingen i EU—frågor samt beträffande förbundsstyrelsens internationella arbete i övrigt.

På hälso- och sjukvårdsområdet väntas enligt rapporten Sverige och svenska landsting och sjukhus kunna inte bara delta i utan ock— så aktivt påverka olika EU—program, t.ex. cancerprogrammet, pro- grammet mot AIDS etc. Detsamma gäller deltagande i EU:s verk— samhet och program på sakområdet, bland annat om informations- teknologins utveckling inom sjukvården. Där påpekas också den följden att de svenska landstingen som arbetsgivare måste acceptera utländsk läkar— och sjuksköterskeexamen såsom svensk.

I en särskild slutsats poängteras att förbundet som landstingens intresseorganisation måste få insyn och påverkansmöjligheter vid re— geringens hantering av olika EU—frågor som direkt eller indirekt be-

1 Landstingen och EU—medlemskapet. En slutrapport från EG-programmet, Lands- tingsförbundet 1994. Se även rapporten Landstingen och EU. Fakta — analys, Lands— tingsförbundet 1994.

rör landstingen. Vidare bör det enligt rapporten vara en viktig upp— gift för förbundet att bevaka och engagera sig i EU:s arbete för re— gional utveckling i vid mening och för arbetslöshetsbekämpning och arbetslivsutveckling, för folkhälsan och för frågekomplex som rör bl.a. upphandling och produktförsörjning.

Svenska Kommunförbundet har för sin del framhållit att kommu— nerna kommer att ha en viktig roll i det regionalpolitiska samarbetet med EU och att detta kan bygga på nuvarande rollfördelning lokalt och regionalt. Förbundet har understrukit vikten av att slå vakt om de svenska kommunernas starka ställning även inom ramen för samarbetet i EU.

De svenska kommunernas breda uppgiftsområde ställer enligt för— bundet särskilda krav på informations- och förankringsprocessen i EU-frågor. Det är viktigt att kommunernas kunskap blir utnyttjad för att uppnå lösningar som praktiskt fungerar vid tillämpning på 10— kal nivå. I funktionen som kommunernas intresseorganisation har förbundet ambitionen att fungera som naturlig kontaktlänk i sam- spelet mellan EU, svenska statliga organ och kommunerna.

5. Generella utgångspunkter och framtidsbedömningar

5.1. Regionfrågans två huvudteman

Som visats i föregående kapitel, har frågan om den regionala för— valtningens organisation och uppgifter gång på gång diskuterats och utretts under efterkrigstiden och särskilt under de senaste tre de— cennierna.

Två reformkrav och två huvudmotiv för den önskade reforme— ringen har därvid urskilt sig klart framför andra. Det ena är av de— mokratinatur och ansluter till de demokratisträvanden som tidigare redovisats. Det utgår från uppfattningen att mer av ansvar och be— fogenheter än hittills bör föras över från den statliga centrala och regionala nivån till kommunal självstyrelse. Därigenom förs beslut— en över från statliga tjänstemän på länsnivå till förtroendevalda, framhåller man.

Detta motiv har haft en särskilt framträdande plats i uttalanden från företrädare för de politiska partierna och för kommunerna och landstingen.

Det andra huvudkravet och huvudmotivet ansluter till behovet av en kraftsamling som kan underlätta utvecklingen av olika delar av Sverige till dynamiska och konkurrenskraftiga regioner nationellt och internationellt och till, som det heter i somliga remissvar och inlägg i debatten, en livskraftig del av ”regionernas Europa.” En sådan kraftsamling förutsätter, hävdar man, en förenkling, rationali— sering och effektivisering av den offentliga regionala organisationen. Den förutsätter också en länsindelning som bättre än den rådande är avpassad efter regionernas nutida näringsgeografiska struktur.

Detta motiv har starkast framträtt i yttranden och uttalanden från näringslivets företrädare, men det har också förts fram av represen- tanter för kollektivtrafikhuvudmän, kommuner och landsting.

Med något enstaka undantag har behovet av statliga regionala or— gan inte satts i fråga. Det kommer alltjämt, menar man, att finnas

statliga uppgifter som måste fullgöras på en nivå mellan staten cen— tralt och primärkommunerna, dvs. för geografiska områden som är mindre än riket men större än en enskild kommun.

Regionfrågans två huvudteman kan således sammanfattas i be- greppen demokrati och effektivitet. Det är viktigt att inte se dem som varandras motsatser. Det är riktigt som det i bland hävdas, att den demokratiska beslutsprocessen kan vara tidsödande och att be— slut kan fattas snabbare i den privata sfären. Den insyn och öppen— het som präglar den politiska processen, liksom själva debatten och möjligheten för skilda uppfattningar att komma till uttryck, tar na- turligt nog tid i anspråk. Avgörandet av många komplexa frågor som griper in i människornas liv fordrar i det längre perspektivet för att accepteras en legitimitet som i regel endast den demokratiska processen kan ge.

Alla beslut som tillgodoser medborgarnas önskemål är dock inte särskilt komplicerade. Det är främst de frågor som går medborgar— na emot eller som medför ålägganden, som kräver demokratisk legi— timitet.

Genomförandet av beslut som är demokratiskt väl förankrade kan ske på ett mer eller mindre effektivt sätt. Den tidsåtgång som den demokratiska processen kräver kompenseras vanligtvis väl av den effektivitet som kan vinnas i genomförandeskedet. Därmed är inte sagt, att allt beslutsfattande i ett samhälle måste ske i politiska för— samlingar.

Det räcker dock inte med att en fråga avgörs genom politiska be- slut för att legitimitet skall uppnås. De grundläggande kraven på den demokratiska processen måste givetvis vara tillgodosedda, men beslutens innehåll måste också stämma överens med medborgarnas önskemål.

Påfallande få av de många reformkraven och förändringsförslag— en under efterkrigstiden har dock förverkligats, vilket gör att åt- skilliga problem och reformkrav stannat kvar i diskussionen under lång tid. Dessutom har samhällsutvecklingen fortlöpande ändrat för- utsättningarna för den offentliga verksamheten, och nya krav har fo— gats till de gamla. Inte minst den internationella utvecklingen och Sveriges medlemskap i EU har fört in nya aspekter på den regiona— la nivåns framtida uppgifter och utformning.

När regionfrågan nu ånyo är under utredning, krävs det därför såväl ett studium av gårdagens och dagens problem som framtidens krav och utmaningar.

Kraven på vidgad regional demokrati och på en ökad effektivitet och regional kraftsamling återgår på tre huvudproblem med dagens regionala organisation.

Det första kan rubriceras som ett oklart huvudmannaskap för de offentliga regionala uppgifterna. Uttrycket ”den regionala röran” har ibland tjänat som samlande beteckning på de problem, som främst kännetecknas av att flera offentliga organ utan närmare sam- ordning sysslar med snarlika uppgifter inom ett givet geografiskt område, samtidigt som vissa uppgifter inte alls eller i otillräcklig ut- sträckning ägnas uppmärksamhet. En del av oklarheterna har också sin grund i att landstingen och kommunerna var för sig eller i olika former av samverkan tagit initiativ till och avsatt resurser för regio— nala satsningar inom kultur, turism, näringsliv och marknadsföring.

En ytterligare aspekt består i svårigheterna att samla regionen till ett gemensamt agerande gentemot den nationella nivån eller i inter— nationella sammanhang. Oklarheter i huvudmannaskapet innebär också svårigheter för medborgarna att klart se vem som bär an— svaret för de offentliga uppgifterna och därigenom både kunna på— verka enskilda frågor och utkräva ansvar.

Det andra huvudproblemet med dagens regionala organisation har angetts vara den bristande samordningen av offentlig regional verk- samhet. Uppbyggnaden och utvecklingen av den offentliga sektorn under efterkrigstiden har, som beskrivits i avsnitt 3.4, i huvudsak skett sektorsvis.

Behoven inom andra sektorer riskerar att bli förbisedda när en sektorsansvarig myndighet naturligt nog främst, och kanske enbart, ser till sitt ansvarsområde. Sektoriseringen har emellertid också för— delar. I ett uppbyggnadsskede möjliggörs en kraftsamling genom att en organisation får ett väl avgränsat ansvar. Personal med särskild kompetens rekryteras och resursstyrningen blir tydlig. Möjligheter— na för statsmakterna att mer detaljerat styra en enskild verksamhet är erfarenhetsmässigt störst vid en tydlig sektorsuppdelning, men risken är stor att därvid erforderlig överblick försvåras.

Det tredje huvudproblemet gäller den administrativa indelningen. Sverige har administrativa gränser på i princip tre nivåer: statsterri- toriet, länet (regionen) och kommunen.

På olika håll i landet hindrar länsindelningen mycket påtagligt en god samhällsutveckling. Göteborgsområdet framstår som det tyd- ligaste exemplet på en föråldrad länsindelning och de svårigheter som orsakas därav. Det faktum att tre län strålar samman i Stor— göteborg har medfört att tre länsstyrelser, tre uppsättningar läns- nämnder, tre landsting och Göteborgs kommun som egen sjukvårds—

huvudman planerar och genomför offentlig regional verksamhet i ett geografiskt ganska begränsat område, vilket såväl i människornas uppfattning som i deras faktiska rörelsemönster utgör en enhet. En mängd samarbetsorgan och många ad hoc—lösningar i administrativt avseende har gjorts i syfte att minska problemen, men den otids- enliga länsindelningen åberopas alltjämt av många som ett hinder för en bättre effektivitet i och en snabbare utveckling av den offentliga verksamheten.

Också i Skåne riktas kritik mot länsindelningen. Landskapet har en tydlig identitet, det har en geografiskt begränsad yta med en om— fattande pendling över kommungränserna, men det splittras av att en mängd olika organ ombesörjer offentliga uppgifter på regional nivå utan erforderlig samordning. Även beträffande Skåne anses hälso— och sjukvårdens förutsättningar för en effektiv verksamhet vara reducerade till följd av att regionen är uppdelad på tre sjuk— vårdshuvudmän.

Även i andra delar av landet finns administrativa gränser som på ett uppenbart sätt försvårar en effektiv planering och samordning. I många kommuner sker en omfattande daglig utpendling till områd— en som ligger utanför det egna länet. Länstillhörigheten för dessa kommuner motsvarar inte det rörelse— och kontaktmönster som kännetecknar många av kommuninvånarnas dagliga verksamhet.

5.2. Samhällsutvecklingens nya krav

Som tidigare nämnts, har samhällsutvecklingen under de senaste åren lett till att nya krav på en reformering av den offentliga re- gionala organisationen tillkommit. Några av de viktigaste dragen i denna samhällsutveckling skall här kort beskrivas.

5.2.1. Fördjupad demokrati och ökad decentralisering

Såväl i Sverige som i en rad andra länder har de två senaste decen— nierna kännetecknats av en omfattande decentralisering i fråga om ansvaret för de offentliga uppgifterna. I vårt land har detta främst tagit sig uttryck i att genomförandet av nationella politiska beslut i ökad omfattning anförtrotts åt den kommunala självstyrelsen, men också att beslutsbefogenheter har förts ned i den statliga myndig— hetshierarkin. Utvecklingen har sin grund i de svårigheter som efter

hand visat sig ligga i att från central nivå detaljerat försöka reglera en alltmer omfattande och komplex verksamhet. Ökade krav på effektivitet har ofta förenats med möjligheter till decentraliserat be— slutsfattande.

De ökade ambitionerna att decentralisera har också en demokra- tisk utgångspunkt. I takt med bl.a. bättre utbildning har medborgar— nas anspråk på den offentliga sektorn tagit sig uttryck i form av krav på mångfald och valfrihet liksom på en generellt hög service- nivå och, inte minst, på inflytande över de offentliga besluten. Be— sparingar till följd av minskade ekonomiska ramar för det allmänna skapar legitimitetsproblem för den politiska verksamheten, och de politiska partierna har bl.a. därför haft svårigheter att rekrytera medlemmar. En lösning på problemet har ansetts vara att lägga det offentliga beslutsfattandet närmare människorna och öka deras del— tagande i det politiska livet.

Dessa försök till fördjupad demokrati har skett parallellt med en omfattande diskussion kring frågan om vilka delar av samhällslivet som skall omfattas av politiskt beslutsfattande. Trots en intensiv de- batt om privatisering och trots åtskilliga konkreta åtgärder i den riktningen, vilka har eliminerat vissa uppgifter från den politiska sfären, har medborgarnas krav på närhet till och inflytande över de politiska besluten ökat.

Sammanfattningsvis kan sägas att kraven på besparingar samt ge— nerellt ökade ambitioner i fråga om effektivitet inom den offentliga sektorn har skapat behov av förbättrad demokratisk legitimitet med krav på ett ökat medborgerligt engagemang i de offentliga angeläg- enheterna.

Det är därför viktigt att man analyserar förutsättningarna för de skilda administrativa nivåerna att motsvara de krav som ställs ut— ifrån såväl demokratiska aspekter som av effektivitetsskäl. Vissa uppgifter lämpas sig Väl att handhas på lokal nivå. Andra frågor kräver en större överblick och för dem är det en bättre lösning att lägga ansvaret på regional nivå. En för långt driven decentralisering kan motverka syftet med att lägga beslutanderätten nära de berörda genom att frågorna inte hanteras på ett effektivt sätt.

5 .2.2 Den tekniska och ekonomiska utvecklingen och dess konsekvenser

Informationsteknologins framväxt har ändrat förutsättningarna för de traditionellt hierarkiska organisationerna på näringslivets område att fungera. Så t.ex. har behovet av samlokalisering av integrerade produktionsfaktorer kraftigt förändrats. Några exempel kan belysa sammanhanget.

Internationell näringsverksamhet kan delas upp i åtminstone fyra olika komponenter: ledning, produktutveckling, produktion och för- säljning. Vad som har skett inte minst som en följd av den moderna informationsteknologin är att dessa fyra delar inte längre behöver ligga inom samma geografiska område.

Ledningen av de stora företagen är visserligen ofta placerad i det land och den region där företaget grundades och expanderade. Men lokaliseringen av de avdelningar som genom bl.a. forskning och ut— veckling har ansvaret för produktutvecklingen kan däremot göras betydligt mer fritt och förläggas till områden där de bästa möjlighet- erna att rekrytera framstående forskare finns, t.ex. i närheten av ett universitet eller ett forskningscentrum. Denna frihet innebär en helt ny konkurrenssituation inom en verksamhet som tidigare inte ansågs flyttbar. Forskarna å sin sida kan välja att bo kvar eller flytta till en annan region i ett annat land. Språkkunskaperna för denna kategori anställda är som regel så goda, att nationsgränserna inte spelar sam- ma roll som för andra grupper som kan ha önskemål om att stanna inom sitt ursprungsland. Konkurrensen mellan företag har därför i fråga om forskning och produktutveckling lett till en konkurrens mellan regioner om vilka som kan erbjuda den bästa levnadsmiljön och de bästa utvecklingsmöjligheterna.

Snabba förändringar av det internationella transportsystemet har gjort det billigare att frakta gods över stora avstånd, vilket leder till att den globala efterfrågan på en viss produkt kan tillgodoses från ett fåtal stora anläggningar. Ofta eftersträvar man här lokalisering i länder med låga löner, god infrastruktur och välutbildad arbets- kraft.

En annan faktor som inte minst i fråga om EU har ansetts spela en stor roll är politisk stabilitet i de områden dit produktionen skall förläggas. Lokalisering av industriell produktion är därför till stor del en fråga om en kombination av rent ekonomiska faktorer och en bedömning av den framtida politiska stabiliteten. Båda faktorerna är svåra att bedöma och många företag väljer en strategi som inne-

bär att företagen lokaliserar sina anläggningar till olika delar av världen. En princip som därvid har varit vägledande är att ha en anläggning i USA, en inom EU och en i Fjärran Östern. Skälet till denna strategi är, vid sidan av att dessa områden i sig är stora marknader, att det finns en risk för framtida handelskrig dem emellan. Genom en lokalisering i alla de tre områdena är företagen garderade mot den risken.

I fråga om lokalisering av försäljningsorganisationen har olika ut— vecklingslinjer gjort sig gällande. För många produktområden gäller att varje produkt skall kunna säljas oförändrad över hela världen. Det har med andra ord skett en global standardisering som lett till lägre produktionskostnader. En annan och motstridig tendens är att produkterna anpassas så, att de svarar mot varje kunds speciella önskemål och behov. Modern informationsteknologi gör detta möj— ligt även om det inte är lönsamt för enklare produkter.

Vad som nu sagts om den industriella sektorn har sin motsvarig- het i fråga om servicesektorn även om det där inte finns lika renod— lade mönster. Nationella monopol — ofta offentligt ägda — spelar en stor roll. Detta gäller inte minst inom kommunikationsområdet, där bl.a. järnvägsbolagen har en mycket nationell struktur.

Även inom områden som finansiella tj änster, konsultverksamhet, reklam, reseverksamhet, information, nyhetsbevakning m.m. utgör Europa och andra världsdelar för många företag ett gemensamt område som kan försörjas från en eller några få platser.

Sammantaget visar den gjorda genomgången att stora delar av den internationellt orienterade ekonomin i dag arbetar med ringa eller ingen koppling till de enskilda nationernas gränser. Företagen ser ofta större eller betydligt mindre områden som sina naturliga aktionsområden. Kapital flyttas utan fördröjning från land till land och storföretagen är inte längre bundna till och lojala med en viss nation. Den globaliserade ekonomin är inte på ett effektivt sätt åtkomlig för nationellt politiskt beslutsfattande.

Många ser i denna utveckling en minskad betydelse för national— staten såväl i ekonomiskt som politiskt hänseende. Nationen är inte längre en naturlig nivå för storföretagens verksamhet. Dessa har blivit multinationella och de arbetar över nationsgränserna.

De krafter som har lyft utvecklingen inom ovannämnda områden från en nationell till en internationell nivå, verkar emellertid också i rakt motsatt riktning. I en rad viktiga avseenden har nivåer under den nationella vuxit i betydelse.

Förändringarna på näringslivets område försvagar förutsättningar— na för de nationella politiska organen att genom centrala överens—

kommelser med företag och i nationella politiska beslut påverka den ekonomiska utvecklingen i fråga om var sysselsättningstillfällen kan skapas. De nationella politiska organens största betydelse ligger i stället mera i att skapa generella förutsättningar för det ekonomiska livet. Området för det praktiska samspelet mellan näringsliv och offentlig verksamhet förskjuts därmed från nationell mot regional och lokal nivå.

5.2.3. Regioner i konkurrens

Såväl i renodlade enhetsstater som i federala stater i Europa finns en påtaglig regional självkänsla. Den har förstärkts under senare tid genom såväl den politiska som ekonomiska utvecklingen på den regionala nivån. I ett perspektiv med ökad europeisk integration och fortsatt hård internationell konkurrens, finns det anledning att upp— märksamma regionernas ökade betydelse i fråga om den ekono— miska utvecklingen.

Konkurrens mellan olika nationer och olika regioner har alltid funnits. Nationalstatens uppgift har, vid sidan av andra funktioner, ofta varit att omfördela resurser för att utjämna de regionala skillna— der som olikheter i förutsättningar och konkurrensförmåga gett upp— hov till.

Medan konkurrensen har ombesörjts av regionerna, har den insti- tutionella stabiliteten upprätthållits av nationalstaten. Här sker nu in- om EU:s ram en maktförskjutning i riktning från nationalstatsnivå till övernationell nivå. Just på näringspolitikens område är detta sär— skilt framträdande. Den ambition som finns inom EU att skapa lik— artade konkurrensregler för alla företag har motiverat ett överstatligt beslutsfattande inom området i fråga.

Det som kvarstår av konkurrensmedel med regionala och natio— nella skiljelinjer är det som har med den enskilda individens situa— tion och kunnande att göra. Konkurrensen och utvecklingen inom de internationellt påverkade samhällssektorerna har till stor del bli— vit en fråga om arbetskraftens kunnande, placering och ambitioner. Framgångsrika regioner är helt beroende av de människor som finns inom området och deras samlade insatser. Det är detta nätverks för— måga att fungera som i grunden avgör om en region skall utvecklas eller stagnera.

Den traditionella synen på vilka faktorer som är av betydelse för lokalisering av produktion behöver i dag kompletteras med ett stort antal faktorer som tidigare inte ansågs ha någon större betydelse.

Vid sidan av de traditionella faktorerna som kostnadsnivå och trans- portmöjligheter finns också förhållanden som utbildningsnivå hos arbetskraften, skolsystemens kvalitet, brottsfrekvensen, det politiska systemets stabilitet, kulturlivets omfattning och kvalitet m.m.

Genomgående för alla dessa senare faktorer är att de inte längre är så intressanta att uppmärksamma på nationell nivå utan att de har sin betydelse främst på lokal och regional nivå. Det är i miljöer där dessa faktorer har positiva värden som företag väljer att etablera sig och människor vill bo. Valet av lokaliserings- och bostadsort gäller till stor del förhållanden som påverkar det dagliga livet. Förbättrade kommunikationer har utstäckt den dagliga räckvidden för männi— skorna och daglig pendling som i vissa fall uppgår till 15 mil har visat sig vara acceptabel.

Det är rimligt att anta att den regionala konkurrensen kommer att känneteckna Europa under de närmaste årtiondena. Tecknen på en sådan utveckling är tydliga och den empiriska kunskapen om hur denna konkurrens sker är betydande.

Konkurrensen regionerna emellan kommer naturligtvis inte att vara helt utan hinder. En rad restriktioner finns redan i dag och nya kan förväntas växa fram inom EU:s ram. Konsekvenserna skulle annars bli alltför drastiska med stor utarmning av vissa delar av Europa. Likväl bedöms konkurrensperspektivet vara det som bäst beskriver hur utvecklingen kommer att gestalta sig och den ökade betydelse som regionerna kommer att få. Begreppet ”regionernas Europa” får därigenom en mer konkret innebörd.

5.2.4. Regionala institutioner och strategier

De europeiska erfarenheterna av den regionala nivåns ökade betyd— else är att varje region söker finna någon form av institutionell lega— litet t.ex. i form av en direkt eller indirekt vald folkförsamling. I t.ex. Italien och Frankrike har denna utveckling pågått sedan 1970— talet, och den har i båda länderna lett till att en regional politisk nivå har inrättats. Tysklands utveckling i riktning mot en stärkt del— statsnivå kan sägas ha haft ett avgörande inflytande över den regio— nala frågans utveckling inom EU. Den diskussion som nu förs i Sverige om regionfullmäktige eller andra former av regionala be— slutsorgan knyter följaktligen väl an till den europeiska debatten. Vidare strävar representanterna för de olika regionerna att ut- veckla en strategi för respektive regions framtid. I denna verksarn— het finns inslag av planering som tidigare låg på nationell nivå, men

som där ofta visade sig svår att praktiskt förverkliga. I en del fall har utvecklats en samverkan i planeringsfrågor mellan statens före— trädare på regional nivå och det regionala självstyrelseorganet. Denna samverkan tar sig i t.ex. Frankrike uttryck i att statliga och regionala ambitioner och ekonomiska insatser redovisas i ett gemen- samt dokument eller plan.

1 den regionala strategin ligger ofta en aktiv marknadsföring på internationell nivå som riktar sig till företag och offentliga besluts- fattare. Enbart i Bryssel finns det i dag uppemot 100 olika regionala representations— och marknadsföringskontor, av vilka fem år svens- ka.

Slutligen försöker de olika regionerna skapa en stark inre identi- tet genom att stärka sina sammanbindande nätverk.

5.2.5. Regioner i det internationella samarbetet

Den internationaliserade ekonomin ger också den lokala och regio- nala nivåns företrädare möjligheter att uppträda på det internationel- la planet. Som redovisats i kapitel 4 finns redan ett omfattande gränsregionalt samarbete som har initierats och nu bedrivs av kom— muner och regionala organ ofta utan sanktionering av en nationell politisk nivå. Politisk och ekonomisk integration mellan staterna öppnar möjligheter för samarbete som befruktar den ekonomiska ut— vecklingen. Denna transregionalisering har pågått under en längre tid i Europa och växer till i betydelse även i vårt land.

Det gränsregionala samarbetet är en komponent i EU:s strävan- den att skapa förhållanden som minskar riskerna för militära kon- flikter mellan medlemsstaterna. Ett decentraliserat internationellt samarbete på regional nivå ger en mångfald kontakter som på flera sätt knyter delar av olika länder närmare till varandra. Bakom dessa strävanden till transregionalism ligger således samma grundläggande idéer om integration för fredlig samverkan, som gäller också på ländernivå inom EU.

Vid sidan av den fredsbevarande effekten främjar den regionala nivåns gränsöverskridande samarbete också den ekonomiska till— växten i främst gränsregionerna. Delar av EU:s regionalpolitiska stöd är inriktat på det gränsregionala samarbetet. Över huvud taget ger önskemål om stöd ur EU:s strukturfonder upphov till regionala initiativ till olika projekt och till åtgärder för att presentera och driva regionala frågor i olika EU-organ.

5.3. Förändringarnas konsekvenser för den regionala nivån i Sverige

Som beskrivits i det föregående, visar den europeiska utvecklingen hur frågor, som tidigare hade sin naturliga anknytning till den na- tionella nivån, i dag antingen har fått en internationell hemvist eller blivit angelägenheter för den regionala nivån. Regionernas företrä— dare har blivit viktiga politiska aktörer som söker samarbete över nationsgränser och som fungerar som talesmän för sina regioner, många gånger iden konkurrens om sysselsättningstillfållen som ut— vecklats regionerna emellan.

Hur kommer denna utveckling att påverka vårt land? I vad mån är ”regionernas Europa” är en fråga som angår oss? I vilken grad måste visionerna för framtidens Sverige präglas av internationella förhållanden?

Mot bakgrund av ovanstående frågor är det viktigt att notera de krav som inhemska förhållanden ställer på framtidens regionala nivå. De internationella utblickarna behövs för att konstatera, att förhållandena i Sverige i betydande utsträckning är desamma som i andra länder, och att det internationella samarbetet gör länderna mer beroende av varandra. Också i Sverige gäller att näringslivets verksamheter i ökad omfattning tenderar att bli beroende av ett in- ternationellt sammanhang samtidigt som förhållanden på regional och lokal nivån blir allt viktigare för företagens val av etablerings— ort, möjligheter till expansion etc. De små företagen, till vilkas ut— veckling stora förhoppningar är knutna i vårt land, är starkt beroen— de av ett väl fungerade stöd från det allmännas sida på den nivå där de själva är verksamma, dvs. på den regionala och lokala nivån. Även storföretagen tar i allt högre grad hänsyn till regionala och 10— kala förhållanden när de fattar beslut om etablering och utbyggnad.

Från olika håll i landet reses starka krav på ökat inflytande över de offentliga angelägenheter som är av betydelse för levnadsvillko- ren i en region. Diskussionen handlar om näringsliv och sysselsätt— ning, kommunikationer, regionplanering, forskning och utbildning, miljö, kultur, hälso— och sjukvård, turism samt inte minst behovet av att få en auktoritativ företrädare för regionen med en tydlig för— ankring i dess politiska liv. Politiker på lokal och regional nivå vill ta ett ökat ansvar för de offentliga verksamheterna för att därigenom åstadkomma bättre effektivitet på en rad områden. Dessa propåer har sin bakgrund i de ändrade förutsättningarna i samhället, som diskuterats ovan. En lång självstyrelsetradition i kombination med

allt större uppgifter för den kommunala sektorn har lett till krav på att självstyrelsen bör utsträckas till nya och annorlunda verksam— hetsområden när förutsättningarna nu föreligger.

Den svenska diskussionen om en ökad betydelse för den regiona- la nivån har, som påpekats tidigare, främst sina utgångspunkter i krav på ett bättre regionalt inflytande över frågor som direkt berör människorna på denna nivå samt på en förbättrad effektivitet i han- teringen av de offentliga insatserna på olika områden. För svenskt vidkommande känns den europeiska debatten om identiteter som den främsta drivkraften för ökat regionalt inflytande därför något främmande. Ett kännetecknande drag för vårt land är i stället en stark nationell identitet och mindre tydlig regional identitet i vissa delar av landet, främst storstadsområdena.

För vissa delar av landet, kanske främst i Skåne och Jämtland, finns dock en tydlig kulturell identitet som har lyfts fram som ett bland flera motiv för ett ökat regionalt inflytande och man kan här se en identifikation med regionen som inte enbart har ekonomiska förtecken.

Liksom i många andra europeiska länder är detta engagemang i regionfrågan delvis ett uttryck för människors behov av att kunna överblicka och påverka förhållanden i sin omgivning för att därige- nom kunna ta till vara olika möjligheter till framgångsrika insatser. l viktiga delar bygger diskussionen på uppfattningen att den lokala och regionala nivån är av strategisk betydelse för att utveckla de de- lar av näringslivet, främst småföretagen men även de stora före— tagens regionala enheter, som över huvud taget är påverkbara inom ett lands gränser. Det uttalat decentraliserade perspektivet krävs för att utnyttja de regionala och lokala förutsättningarna, vilka i hög grad varierar över landet, och för att en nödvändig lokal och regio— nal anpassning till krav som uttrycks på denna nivå från den privata sidan skall kunna ske.

Det avgörande för Sveriges utveckling är att vi får en väsentligt förbättrad sysselsättning. Detta fordrar en hög tillväxt under betyd- ande tid och i samklang med de ekologiska kraven. I hög grad av— görande för ekonomisk tillväxt är en näringspolitik och ekonomisk politik som stimulerar företagen att investera i Sverige, en regional— politik som tar till vara och utvecklar starkt skiftande förutsättningar i landets olika delar samt en arbetsmarknadspolitik som bidrar till att höja arbetskraftens kompetens och förhindrar utslagning.

Med en fortgående internationalisering, mer avancerad teknik och ökade kunskaper, skärpt konkurrens och snabbare förändringstakt ökar kraven på en väl fungerande samhällsorganisation på olika ni—

våer som kan svara mot grundläggande demokratiska krav på del— tagande i arbetsliv och samhälle.

Svenskt näringsliv har som i många andra länder dominerats av stora företag. De kommer att förbli viktiga men kan inte med en tillräckligt hög rationaliseringstakt svara för hela det erforderliga tillskottet av nya arbetstillfällen. En stark expansion krävs därför av de små och medelstora företagen. Karakteristiskt för dessa är det starka beroendet av en utbyggd och samordnad både kommersiell och samhällelig service som svarar mot inte bara dagens utan också morgondagens krav.

För ett ytmässigt stort och glest befolkat land som Sverige är in- formationsteknologins utveckling av stor betydelse. Även om den geografiska närheten till de stora marknaderna på kontinenten allt— jämt är en faktor av betydelse för näringsverksamheten, tillför in— formations— och kunskapssamhällenas tekniska landvinningar olika delar av vårt land en konkurrenskraft som de tidigare saknat.

Informationsteknikens tillämpning och utnyttjande sker utifrån helt andra förutsättningar än storskalighet. Här är det småskalighet och mångfald som gäller. Den internationella koncernen når effekti— vt sina medarbetare på lokal och regional nivå utan omfattande re- sor. Det lilla företaget kan om det vill någorlunda enkelt skaffa sig information från det nationella och det internationella fältet och li— kaså nå ut med sin information. Sveriges långa tradition på den tek— niska utvecklingens områden liksom de behov som den geografiska strukturen orsakar gör att det inom informationsteknologins område finns en betydande utvecklingspotential i vårt land.

Sveriges inträde i EU kommer att påskynda vårt lands integrering i ”regionernas Europa”. Vilka konsekvenser kan detta komma att få för den svenska enhetsstaten? Kommer Sverige att utvecklas till en federativ stat? Frågan har då och då väckts i regiondebatten och skall därför något beröras här.

Som svar på de ställda frågorna kan sägas, att internationalise— ringen och den ekonomiska och tekniska utvecklingen säkert kom— mer att påverka svenska förhållanden i mycket hög grad.

Slutsatsen i de utredningar som hade att pröva frågan om den svenska statens suveränitet kunde upprätthållas på att önskvärt sätt vid medlemskap i EU var, att medlemskap och suveränitet låter sig förenas även om resultatet blir att vissa beslutsbefogenheter flyttas från den svenska riksdagen till övernationell nivå.

I anslutning till den diskussionen har frågan aktualiserats om denna förlust av makt på central nivå borde kompenseras genom att de befogenheter i fråga om offentligt beslutsfattande som kan utövas

på lägre nivåer begränsades eller i vart fall inte utsträcktes till nya områden. Särskilt gäller detta fördelningen av ansvar mellan staten och den kommunala självstyrelsen.

Frågeställningen inrymmer två aspekter.

Den första har att göra med om Sveriges möjligheter att i önskad omfattning bevara sin suveränitet i ett integrerat internationellt poli- tiskt system påverkas av hur ansvarsfördelningen för de offentliga angelägenheterna inom landet är utformad. Det torde vara klart, att ett lands möjligheter att framgångsrikt hävda sina intressen i det in— ternationella umgänget kräver beslutsamhet, samordning och ut- hållighet. Men de fordrar också förmåga att skyndsamt reagera på förändrade förutsättningar. Detta kräver ett snabbt och enhetligt be- slutsfattande på central nivå. Ju mer intensiva de internationella kontakterna är, desto viktigare blir ett sådant uppträdande. Det ligger samtidigt en stor demokratisk utmaning i att de lösningar, som växer fram i detta internationaliserade beslutsfattande, har en god medborgerlig förankring för att ge legitimitet åt det internatio— nella samarbetet. För att uppnå detta och för att göra så många som möjligt delaktiga i de offentliga angelägenheterna behövs parallellt med ett centraliserat beslutsfattande också decentraliserade politiska beslutsprocesser på lokal och regional nivå.

De utrikespolitiska spörsmålen, vanligtvis av säkerhetspolitiskt slag, har alltid ansetts vara en angelägenhet uteslutande för den cen- trala nivån. Till följd av den ökade internationella integrationen, inte minst på det ekonomiska området, kommer emellertid i växan— de omfattning frågor som i flera fall har sin hemvist på regional och lokal nivå att få också en internationell anknytning. Ett exempel är stöd ur EU:s strukturfonder där initiativ och underlag hämtas från lokal och regional nivå för att via den nationella nivån avgöras i ett internationellt sammanhang. Det internationella beslutsfattandet innebär att tidigare nationella angelägenheter har lyfts upp till högre nivåer. Det hävdas då ibland, att förlusten av denna beslutskompetens bör kompenseras med att nya uppgifter förs upp till nationell nivå för att ersätta förlusten. Detta synsätt tar inte tillräckligt stor hänsyn till behovet av bred demokratisk förankring. Det är snarast så, att ett ökat internationellt beslutsfattande behöver kompenseras av att andra beslut, eller vissa inslag i de internationella frågorna, flyttar närmare människorna ge- nom en ökad omfattning av självstyrelseinslag i de offentliga ange- lägenheterna. En internationalisering behöver då inte innebära att allt beslutsfattande flyttas längre bort från medborgarna. Det är givet att det krävs en ingående analys av vilka uppgifter som till

följd av den ökade internationaliseringen verkligen behöver kontrol- leras av den centrala nivån, men att hävda behovet av en generell centralisering är inte riktigt.

Den andra aspekten av internationaliseringen gäller frågan om ett ökat omvärldsberoende påverkar möjligheterna för den nationella politiska nivån att få genomslag för sina beslut inom landet. Såvida inte en formellt ökad autonomi för regional och lokal självstyrelse följer av internationella åtaganden, är det svårt att se att de nationel— la politiska beslutens genomslagskraft skulle minska till följd av ökad internationell integration. Det finns inga hinder för stats- makterna att använda samma styrmedel som i dag.

Ett problem inom detta område är om två nivåer — lokal och re- gional — för självstyrelse minskar den centrala nivåns styrmöjlighet— er jämfört med om endast en sådan nivå finns. Avgörande för styr- ningsmöjligheterna torde vara hur autonom självstyrelsen faktiskt är och hur många sakområden den omfattar, inte om den utövas på en eller två nivåer.

Den svenska statens styrka i förhållande till sin omvärld är därför knappast beroende av ärendefördelningen mellan statliga myndighet— er och självstyrelseorgan. Att hävda detta är att anlägga ett för for— malistiskt betraktelsesätt, som inte visar tilltro till den långa fram— gångsrika självstyrelsetradition som finns i Sverige. Styrningsmöj- ligheterna ändras inte heller av en ökad integration. Däremot kan samhällsutvecklingen i och för sig kräva att den centrala politiska nivån tar ett fastare grepp om det politiska beslutsfattandet i landet. En sådan åtgärd kan bli erforderlig på grund av samhällsekonomis— ka krav som följer av ökad internationellt beroende. Ökat inter— nationellt samarbete som sådant torde däremot inte kräva några in- skränkningar i den kommunala självstyrelsen.

Problemet handlar i stället om vårt lands möjligheter att nå eko— nomisk styrka, få bort budgetunderskott och låneberoende samt stärka medborgarnas tilltro till det demokratiska systemets möjlig- heter. Viktiga förutsåttningar för en sådan utveckling skapas genom att makt och befogenheter decentraliseras till lokal och regional nivå så att varje regions möjligheter till ekonomisk tillväxt förbättras.

5.4. Framtidens regionala organisation — allmänna överväganden

Regionberedningen konstaterar att en rad av de problem som i olika utredningar och i andra sammanhang har påtalats beträffande den offentliga verksamheten på regional nivå finns kvar och i många fall har förstärkts. Den oförändrade länsindelningen utgör ett betydande problem på flera håll i landet. Kraven på förändringar är stora. Vid- are är den utveckling som ovan har skildrats för flera av Europas stater en realitet även i Sverige. Samhällsutvecklingen har ökat den regionala och lokala nivåns betydelse och därmed behovet av för— stärkt demokratiskt inflytande. Förutsättningarna för ekonomisk ut— veckling och välstånd kommer framdeles att bli alltmer beroende av de insatser som görs på regional nivå.

Det är därför nu en viktig uppgift att ge den svenska regionala organisationen och indelningen en utformning som svarar mot fram— tidens krav och utmaningar. Detta kan ske genom att man åtgärdar de brister i organisation och indelning som ovan har redovisats. Regionberedningen vill därvid särskilt framhålla följande förslag till förändringar, vilka närmare utvecklas i de följande kapitlen.

Demokratisapekterna intar en framträdande position. Medborgar— nas önskemål om ökat inflytande över de regionala frågorna läggs till grund för en fördjupad demokrati som organisatoriskt tar sig ut— tryck i att ett regionalt självstyrelseorgan bl.a. får ansvaret för att utveckla regionen i ekonomiskt, socialt och kulturellt avseende. Vissa uppgifter överförs därvid från länsstyrelserna till den regiona- la självstyrelsen. Utvecklingsansvaret omfattar ett brett verksam- hetsfält som kräver samverkan med kommunerna och med statliga myndigheter. Såväl demokratihänsyn som effektivitetsskäl talar för att det regionala självstyrelseorganet skall vara direktvalt och ha möjligheter till en effektiv resursförsörjning. Den regionala nivån får härigenom en samlande kraft som med demokratisk förankring i regionens politiska liv blir dess legitima företrädare. Den gamla frågan om ökad länsdemokrati får härigenom sin lösning.

Den andra framträdande aspekten på regionfrågan är behovet av regional kraftsamling och effektivitet. Frågan gäller såväl hur väl samordningen av de olika offentliga verksamheterna fungerar som hur bra förutsättningar den administrativa indelningen skapar för effektiva offentliga insatser.

Ansvaret för det allmännas insatser i fråga om regional utveck- ling är i dag splittrat och en nödvändig gemensam målsättning eller

strategi saknas. Ett självstyrelseorgan för de regionala utvecklings— frågorna innebär inte enbart en förstärkning av den regionala demo- kratin, utan ger dessutom möjligheter till bättre samordning, priori- tering och resursutnyttjande. Självstyrelse för regional utveckling innebär också förbättrade möjligheter till regionalt engagemang och mobilisering av regionens resurser.

Det finns ett nära samband mellan regionala och lokala åtgärder i fråga om regional utveckling. Ett förverkligande av en strategi för regionens utveckling bygger till betydande delar på de åtgärder som enskilda kommuner vidtar. De lokala aspekterna behövs också som underlag för att utforma en realistisk strategi. Det ömsesidiga bero— endet mellan lokal och regional nivå skall inte ta sig uttryck i att den regionala nivån får någon befälsrätt över kommunerna. Båda nivåerna byggs upp av likvärdiga självstyrelseorgan, valda av sam- ma väljare och med uppgift att genom en fördjupad samverkan ut— veckla regionen.

Den regionala nivån erfordras för att ge överblick och demokra— tisk legitimitet åt utvecklingsfrågorna, något som inte kan åstadkom— mas av kommunerna var för sig eller i frivillig samverkan.

Allt oftare framhålls vikten av att den offentliga sektorns indel- ningar på regional nivå ansluter till funktionella regioner som de formas av människors rörelser och kontaktmönster i fråga om eko- nomiska och sociala aktiviteter. Den nuvarande länsindelningen uppvisar på några håll i landet uppenbara brister i detta avseende, vilket hindrar en effektiv samhällsplanering. Särskilt framträdande är detta i Västsverige och i Skåne.

Det är Regionberedningens mening, att ändringar i den regionala indelningen skall ha en god lokal och regional förankring.

Mycket talar för att en ökad effektivisering av den offentliga verksamheten i vissa fall kommer att kräva större geografiska enhet- er än dagens län. Förhållandena i andra länder stödjer denna slut— sats. Det gör också det faktum att bl.a. kommunikationsverken ut— ifrån effektivitetskrav valt geografiskt större regioner för sin verk— samhet.

Det valet förefaller grundat på rationella överväganden av vad som krävs för en effektiv hantering av respektive verks sektorsan- svar. Regionberedningen bedömer att en återgång till länsnivån inte är vare sig önskvärd eller möjlig. Det förhållandet att de admini— strativa regionala indelningarna inte sammanfaller försämrar dock avsevärt möjligheterna till samverkan och samordning.

Det är beredningens mening, att det finns uppenbara vinster med att statlig regional verksamhet bedrivs i en gemensam administrativ

indelning på den regionala nivån. Åtgärder behöver därför vidtas för att minska splittringen i den nuvarande administrativa indelning- en ovanför länsnivån. Därigenom underlättas samordningen mellan verksamheter på länsnivå och verksamheter med annan regional in— delning.

Regionberedningen utvecklar i de följande kapitlen (6—9) sin dis— kussion och sina överväganden beträffande ansvarsfördelning, regio- nal utveckling, statlig förvaltning och administrativ indelning.

6. Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala Sj älvstyrelsen

Sammanfattning: Statlig förvaltning bör användas för uppgif— ter som kräver stor enhetlighet eller överblick över hela landet.

Den kommunala självstyrelsens olika organ bör i första hand utnyttjas för offentliga uppgifter för vilka det finns ett utrymme för lokala och regionala önskemål att få genomslag.

Under senare år har en tyngdpunktsförskjutning ägt rum på regionalpolitikens område från att betona omfördelningen av resurser till att framhålla den regionala utvecklingen utifrån de förhållanden och förutsättningar som varje region erbjuder. Denna förändring har medfört ett ökat utrymme för regionala intressen att konnna till uttryck i fråga om användningen av de regionalpolitiska stöden. Detta gäller även möjligheterna till samordning och kraftsamling av olika insatser som är av be- tydelse för den regionala utvecklingen.

Ansvaret för den regionala utvecklingen bör därför bli en sj älvstyrelseuppgift inom den nationellt beslutade politikens ra— mar. Vissa kompetensförskjutningar från länsstyrelserna till landstingen föreslås som en konsekvens därav.

Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen bedöms i övrigt vara väl avvägd.

6.1 Statlig styrning och kommunal självstyrelse

Innan Regionberedningen behandlar själva huvudfrågan om ansvars- fördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen, vill beredningen diskutera ett par principiella problemställningar som rör enhetsstaten, självstyrelsen samt decentraliserings— och subsidia—

ritetsprincipen. Diskussionen bildar utgångspunkt för beredningens överväganden.

6.1.1 Enhetsstaten, decentraliseringen och subsidiarieteten

Den statsrättsliga synen på enhetsstaten kännetecknas av ett ”top down-perspektiv”. Enligt den synen är i den representativa, parla— mentariska demokratin riksdagen folkets främsta företrädare, och riksdagens partipolitiska sammansättning utgör grunden för rege- ringsmakten. Kommuners och landstings existens och beskattnings- rätt är given av riksdagen i grundlagen och utgör ryggraden i sprid— ningen av den offentliga makten på olika nivåer. Principiellt är allt, som det allmänna ser som sina uppgifter, nationella angelägenheter genom att riksdagen utformar de politiska målen och anger de yttre ramarna för verksamheten. Detta sker i form av lagstiftning och be— slut om tilldelning av ekonomiska resurser. Den offentliga organisa— tionen har som uppdrag att förverkliga dessa politiska beslut.

Motsatsen till det statsråttsliga perspektivet — ett ”bottom up—per— spektiv” — har sin utgångspunkt i småskaliga förhållanden, dvs. i familj och lokalsamhälle, i det privata snarare än i det allmänna. I det perspektivet anses principen om subsidiaritet ge vägledning för hur kollektiva lösningar skall sökas, uppgifter åläggas det allmänna och rätt beslutsnivå utrönas. En uppgift skall inte hamna på högre nivå än vad som är motiverat av effektivt beslutsfattande och utför— ande av uppgiften. Detta är inte en decentraliseringsprincip utan snarare dess motsats. Idén är att högre nivåer i samhället skall stöd- ja lägre, inte tvärtoml.

Principerna för decentralisering och subsidiaritet är inte helt sam— ma sak, men de är inte heller varandras motsatser. De har ett vik— tigt gemensamt drag genom att de handlar om på vilken nivå som beslutsbefogenheter skall ligga. Utgångspunkterna för bedömningen därav är emellertid skilda ät. Vid en tillämpning av subsidiaritets— principen tar analysen sin början på lägsta nivå, medan decentrali— seringsprincipen förutsätter en central nivå från vilken ansvar och befogenheter kan föras nedåt.

1 Den filosofiska bakgrunden till subsidiaritetsprincipen behandlas av Eklund i bilaga till SOU 1994:12, till vilken hänvisas för en utförligare diskussion.

Olika motiv har framförts för en utveckling av samhällsförvalt— ningen enligt de här angivna två principerna. Ett sådant motiv är möjligheten att anpassa verksamheten till lokala behov och förhåll- anden. För att tillgodose växlande behov på olika orter har en rela— tivt stor handlingsfrihet för de lokala och regionala organen ansetts som värdefull och angelägen. Då ges nämligen utrymme för en effektiv fördelning av resurserna till de verksamhetsområden som de lokala och regionala organen bättre än de centrala kan sakligt be- dömal.

I fråga om subsidiaritetsprincipen bör kopplingen till de demo- kratiska aspekterna noteras. Principen att en uppgift inte skall ligga på en högre nivå än vad som erfordras för att den skall kunna full— göras på ett effektivt sätt, bör tolkas som en strävan att låta de när— mast berörda få behålla ett så stort inflytande över uppgiften som möjligt. På lägsta nivå i den privata sfären sker detta genom ett di- rekt inflytande, t.ex. genom att familjen och hemmet svarar för uppgifterna. I den offentliga sektorn är detta vanligtvis inte möjligt. Befolkningens antal lägger hinder i vägen även om direktdemokra- tiska inslag kan förekomma. I stället blir det nödvändigt för med- borgarna att välja ombud eller företrädare. De beslut som fattas av de förtroendevalda i olika beslutsorgan har, som förut påpekats, sin demokratiska legitimering genom det allmänna valet på lokal nivå.

En tillämpning av subsidiaritetsprincipen förutsätter således i frå— ga om den representativa demokratin en demokratisk legitimering på denna nivå. På motsvarande sätt får de offentliga uppgifter, som mest effektivt handhas på den regionala nivån, sin demokratiska le— gitimering genom direkta val på denna nivå.

Subsidiaritetsprincipen kan inte begränsas till endast den geogra— fiska dimensionen. Rent geografiskt är närheten till de berörda den- samma om ett statligt organ på lokal nivå fattar beslut som om detta sker i ett självstyrelseorgan. De statliga myndigheterna får emeller— tid sin legitimering ytterst från riksdag och regering, är ansvariga inför överordnade statliga myndigheter och är i princip åtkomliga för väljarna endast genom valet till riksdagen. Subsidiaritetsprincip— ens krav om lägsta effektiva nivå för att hantera uppgiften blir där— för knappast uppfyllt enbart genom att en uppgift flyttas ned i den statliga myndighetshierarkin.

1 Statsmakterna kan genom att utnyttja ett antal decentraliseringsvariabler öka eller minska decentraliseringsgraden i samhället. Okad decentralisering blir då liktydigt med att mer makt förs ut till beslutsfattare i avgränsade geografiska områden. Se Lennart Lundquist, Means and Goals Of Political Decentralization.

Medborgarnas demokratiska inflytande kanaliseras i fråga om de statliga myndigheterna via valen till riksdagen, vilket innebär ett större avstånd än vad självstyrelse på lokal och regional nivå erbju— der.

Det decentraliserade offentliga beslutsfattandet i de kommunala organen på lokal och regional nivå har således sin största betydelse genom att det sker nära människorna och ger möjligheter till inflytande där lokala och regionala synpunkter och förhållanden kan vägas in i besluten. Lokala och regionala hänsyn kan emellertid tas också av statliga myndigheter på dessa nivåer. Här bör dock ett par viktiga noteringar göras.

För det första har inte de statliga myndigheterna förankring i den politiska verksamheten på lokal och regional nivå, vilket däremot är grunden för de kommunala självstyrelseorganen. De politiska partierna går till val på program som tar upp lokala och regionala frågor. Olika utredningar har ägnat ganska mycket möda åt att ana— lysera villkor för att den partipolitiska verksamheten i kommuner och landsting skall fungera väl. De lokaldemokratiska perspektiven har bedömts som viktiga. Det är från en sådan utgångspunkt natur- ligt att framhålla det värdefulla i den lokal- och regionaldemokratis— ka beslutsformen. Den engagerar medborgarna i de kommunala frå- gorna och förstärker därigenom de deltagardemokratiska inslagen.

För det andra inrymmer det demokratiska systemet kontrollmöj- ligheter för medborgarna. Dessa kontroller kan, som har diskuterats ovan, riktas mot den nationella nivån, men det ligger ett givet värde i att detta sker direkt i de processer som bygger upp regional och lokal självstyrelse.

Ett tillgodoseende av subsidiaritetsprincipens krav, och för den delen också kraven på decentralisering, i fråga om ansvarsfördel— ning mellan olika nivåer måste man ta hänsyn till vilken fråga som är under övervägande. Det är inte möjligt mot bakgrund av den prövning, som båda principerna egentligen uppställer om effektiv nivå att generellt uttala sig för en viss nivå eller styrelseform. Ett antal faktorer kan ge vägledning, och det krävs att problemet ses såväl från den centrala som den lokala nivåns utgångspunkt.

Praktiskt sett är det uteslutet att statsmakterna själva skulle kunna ombesörja alla de uppgifter som krävs för att den beslutade politi— ken skall förverkligas. Uppgiften är i stället anförtrodd en offentlig förvaltning som är verksam på skilda administrativa nivåer och som på olika sätt är föremål för statsmakternas styrning. En viktig del i den offentliga organisationen är de kommunala självstyrelseorga-

nen .

Utvecklingen i fråga om ansvarsfördelningen mellan olika nivåer har, som beskrivits i kapitel 3, under de senaste årtiondena gått i en klart decentralistisk riktning.

Har statsmakterna genom denna utveckling avhänt sig möjlighet— erna att effektivt styra den offentliga verksamheten? Det förefaller inte vara så. Begreppet enhetsstat behöver inte vara synonymt med uniformitet och likriktning. Tvärtom kan mångfald och lokala och regionala variationer vara väl förenliga med nationella intressen. Det kan inom vissa områden mycket väl vara ett nationellt mål att just lokala och regionala variationer skall få genomslag i den förda politiken. I andra fall är uniforma lösningar ett krav.

De svårigheter som uppstår i fråga om statens styrning inträffar vanligen när de centrala politiska besluten skall genomföras. Denna fas i beslutsprocessen utgör den dominerande delen av den offent- liga verksamheten. Ansvaret för genomförandet är fördelat på ett stort antal olika myndigheter och i vissa fall även på privata organ.

Om beslutanderätt inom ett givet sakområde sprids ut, kan ge— nomförandet av naturliga skäl komma att uppvisa variationer. Erfar— enheterna visar emellertid att decentralisering ofta är nödvändig för att en verksamhet över huvud taget skall kunna fungera på ett effek— tivt sätt. Man måste därför hela tiden fråga sig i vilken omfattning variationer i genomförandet är förenliga med de uppställda målen. Detta kan inte prövas generellt, utan ställningstagandena får an— passas till vilket sakområde som avses.

I praktiken handlar det om att utforma den centrala statliga styr— ningen på ett sådant sätt att statsmakternas intentioner blir genom— förda. Följaktligen måste de variationer i verksamheten, som är re— sultat av lokala och regionala önskemål, verkligen vara förenliga med de centralt fastställda målen.

När huvudmannaskapet för en uppgift fastställs av statsmakterna, måste därför samtidigt klargöras vilka variationer i lösningar och resultat som kan accepteras. Ibland låter sig detta göras först efter det att praktiska erfarenheter vunnits, men redan initialt måste man vara klar över att en decentraliserad organisationsutformning inne— bär variationer vare sig det handlar om statliga eller kommunala myndigheter.

Av praktiska skäl måste decentraliserade organisationslösningar väljas för huvuddelen av den offentliga verksamheten och precisa rättsregler och anslagsvillkor är som regel inte möjliga. Det moder— na, komplexa samhället är av effektivitetsskäl hänvisat till en långt gången decentralisering som i sig sammanfaller med subsidiaritets- principens krav.

6.1.2 Självstyrelse på regional och lokal nivå

Flera gånger i det föregående har Regionberedningen konstaterat att det har funnits och finns två huvudskäl för ökad självstyrelse på re- gional och lokal nivå, nämligen ett demokratiskäl och ett effektivi- tetsskäl. De skall här utvecklas något utförligare.

Den kommunala självstyrelsen är en av grundpelarna i det demo- kratiska systemet, och det ligger ett betydande värde i att offentliga uppgifter kan handhas av självstyrelseorgan. Kommunal sj älvstyrel— se innebär ett beslutsfattande som sker nära människorna och med deras egen medverkan. Möjligheterna till det lokala och regionala inflytandet och ansvarsutkrävandet förstärker den demokratiska legi— timiteten i det politiska systemet och främjar långsiktigt dess effekti- vitet.

Samtidigt medför en kommunalisering av statliga uppgifter, att dessa inte kan påverkas av de medborgare som bor i andra delar av landet. Det kännetecknande draget för riksdagens demokratiska legitimering är ju att den omfattar samtliga medborgare. Det är där— för naturligt att kommunala uppgifter inte bör ha en räckvidd som går utöver det geografiska område, inom vilket beslutsbefogenheten utövas. Vissa s.k. riksintressen är emellertid utpräglat lokala till sin karaktär och är goda exempel på de avgränsningsproblem som finns. Nationella intressen behöver således inte geografiskt omfatta hela landet.

Den kommunala självstyrelsens grundläggande värde för det poli— tiskt—demokratiska systemet kan sägas vara att möjliggöra ett lokalt eller regionalt inflytande över offentliga uppgifter och till detta fo- gade möjligheter för medborgarnas politiska ansvarsutkrävande på den nivån. För en väl fungerande demokrati erfordras att det beslut— ande organet har reella möjligheter att kunna välja mellan olika al- ternativ. Det måste finnas ett utrymme för politisk vilja. Detta inne— bär att den statliga detaljregleringen inte får vara för omfattande samt att ekonomiska resurser skall stå till buds antingen genom stat— ens försorg eller genom den kommunala beskattningsrätten.

Vidare måste denna beslutsprocess skapa en känsla hos medbor— garna av att de är delaktiga i det politiska beslutsfattandet, och att besluten åtminstone på längre sikt står i överensstämmelse med ma— joritetens uppfattning och att medborgarna kan ställa beslutsfattarna till ansvar för deras åtgärder. Anser inte medborgarna att det är me— ningsfullt att rösta och på annat sätt engagera sig i det offentliga liv— et, kommer inte det politiska beslutsfattandet att uppfattas som legi— timt. Det räcker inte med att de demokratiska procedurreglerna

iakttas — beslutens innehåll måste också stå i överensstämmelse med folkviljan. Brister såväl i den demokratiska processen som i dess innehåll undergräver demokratin.

De politiska partierna har en central roll i det representativa poli— tiska systemet. Politisk verksamhet bedrivs på alla administrativa ni— våer av vilka särskilt den internationella ökar i betydelse, inte minst genom Europaparlamentets strävanden till ökat inflytande och till— komsten av EU:s regionkommitté. Partiorganisationen speglar den politiskt—administrativa strukturen och huvuddelen av de förtroende— valda är engagerade på lokal och regional nivå. Den kommunala självstyrelsen är således ett viktigt inslag i strävandena att öka när— heten mellan det offentliga beslutsfattandet och de av besluten be— rörda medborgarna. Medan den nationella nivån i stort sett omfattar endast riksdagens 349 ledamöter, är tiotusentals förtroendevalda verksamma inom den kommunala självstyrelsen.

Det är statsmakternas ansvar att bedöma vilket handlingsutrymme som den kommunala självstyrelsen skall ha vid fullgörandet av olika uppgifter.

Den kommunala självstyrelsen står för mångfald och skilda lös— ningar i fråga om offentliga uppgifter. Förutsättningen för att en uppgift skall föras dit är att statsmakterna finner varierande lös— ningar och resultat förenliga med de nationellt uppställda målen och skapar ett lokalt och regionalt handlingsutrymme.

Om så inte är fallet, kan de kommunala myndigheterna givetvis trots det utnyttjas för att fullgöra en offentlig angelägenhet eftersom de ändå finns tillgängliga, besitter kompetens och på ett billigt och effektivt sätt kan utföra uppgiften. Ett överlämnande av sådana upp— gifter till kommuner och landsting innebär dock knappast någon för— stärkning av den kommunala självstyrelsen. För att så skall vara fallet erfordras att självstyrelseorganen får ett meningsfyllt hand- lingsutrymme.

Från enhetsstatens utgångspunkt ligger det i statsmakternas upp— gifter att slå fast vilka rättigheter, förmåner och skyldigheter som medborgarna har. Det är en grundläggande fråga hur likformig po— litiken inom olika sakområden skall vara och följaktligen hur stora variationer i lösningar och effekter som kan accepteras i genomför— andet. Detta är särskilt angeläget i förhållande till den kommunala självstyrelsen, som bl.a. har att svara för en anpassning till lokala och regionala önskemål.

Situationen kompliceras av att vissa områden av välfärdspolitiken är utformade dels som rättigheter för den enskilde, dels som ett ge— nomförandeansvar inom den kommunala självstyrelsen. Det ankom—

mer således på kommunerna att trygga den enskildes rätt till vissa förmåner och däri ryms knappast befogenheter att ändra innehållet i denna rätt. Den enskilde kan i en del fall påkalla en prövning av besluten genom s.k. förvaltningsbesvär. I andra fall kan endast en laglighetsprövning enligt kommunallagen komma till stånd, medan i en tredje situation endast det politiska ansvarsutkrävandet står till buds som kontrollmöjlighet.

Här finns en uppenbar motsättning mellan rättighetstänkandet och den kommunala självstyrelsens principer om ett faktiskt handlingsut— rymme för självstyrelseorganen. Problemet är mindre för de fall där genomförandet har lämnats till en statlig myndighet eftersom denna inte behöver eller skall ta de hänsyn som är grunden för ett själv— styrelseorgans verksamhet. Inte minst finansieringsfrågan får en annan lösning om det är statliga myndigheter som har uppgiften om hand. Statsmakterna måste då anvisa medel över statsbudgeten, nå— got som inte är nödvändigt vid ett kommunalt huvudmannaskap eftersom den kommunala beskattningsrätten förväntas åtminstone delvis kunna trygga finansieringen.

6.2 Statligt respektive kommunalt ansvar för offentlig verksamhet

Efter de ovan förda principresonemangen om självstyrelsen i för— hållande till enhetsstaten och till decentraliserings— och subsidiari- tetsprincipen är det dags att koncentrera intresset till kapitlets huvudfrågeställning: Vilket ansvar i fråga om de offentliga uppgif— terna bör åvila den statliga sektorn och vad bör anförtros åt den kommunala självstyrelsens organ?

6.2.1 Ansvarsfördelningen anpassas efter samhällsutvecklingen

Med utgångspunkt i Sverige som enhetsstat har, som förut sagts, statsmakterna det slutgiltiga ansvaret för den offentliga verksam— heten och för det politiska beslutsfattandet. Grundlagen lägger be— fogenheten och skyldigheten att fatta beslut i övergripande frågor på statsmakterna. I den meningen finns det egentligen inget ansvar att fördela mellan stat och kommunal självstyrelse.

Sett till den politiska processens olika skeden alltifrån initiativ och beredning över själva det politiska beslutet och dess genomfö— rande till dess resultat och effekter, är emellertid många offentliga organ inblandade. Fördelningen av ansvaret för dessa olika skeden i den politiska processen har stått i förgrunden i tidigare utredning— ar. I första hand torde frågan enligt Regionberedningens direktiv dock gälla vilket organ som skall ha ansvaret för att förverkliga den nationellt beslutade politiken. Också senare skeden såsom uppfölj— ning, utvärdering och kontroll måste då ägnas uppmärksamhet i frå— ga om fördelningen av ansvar på olika organ.

Frågan gäller således hur en organisation skall utformas för att på bästa sätt tillgodose de krav som anges i Regionberedningens di— rektiv, nämligen att i fråga om den offentliga verksamheten ge med- borgarna goda möjligheter till inflytande, till att identifiera ansvar och till att utkräva ansvar. Det är mot denna bakgrund som den kommunala självstyrelsens demokratiska egenskaper måste jämföras med de demokratiska kvaliteterna hos en decentraliserad statlig för— valtning. Vidare bör kostnadseffektiviteten i de olika organisations— alternativen prövas liksom möjligheterna att få genomslag för den beslutade politiken.

Som tidigare har framhållits innefattar inte enhetsstatens konstitu— tionella uppbyggnad någon formell maktdelning mellan staten och dess geografiska delar. Det är således inte möjligt med en konstitu— tionellt grundad uppgiftsfördelning mellan en central nivå och t.ex. delstater, vilket är fallet i federala system. Det finns således inte nå— got sakområde där centralmakten saknar befogenhet att uttrycka en politisk vilja. Resultatet har också blivit att det i dag finns ytterst få områden av samhällslivet, där inte den nationella nivån genom be— slut i riksdagen redovisat en målsättning för den offentliga verksam— heten och där olika myndigheter fått genomförandeansvaret.

Den faktiska ansvarsfördelningen bör lika mycket ses som resul— tatet av en lång rad olika politiska reformer på enskilda verksam— hetsområden som följden av enstaka principbeslut. Det kan förtjäna att kort summera utvecklingen.

Ansvarsfördelningen under efterkrigstiden kännetecknas av två utvecklingslinjer som går i olika riktning. Frågor av rättsvårdande karaktär, det som vanligtvis betecknas som nattväktarstatens centra- la funktioner, har behållits eller förts över i statligt huvudmanna— skap. Tidigare kommunala domstolar samt polis— och åklagarmyn- digheter har blivit statliga organ. Den andra utvecklingslinjen har inneburit ett ökat kommunalt ansvar för det som i vid mening bru- kar hänföras till välfärdsstatens funktioner. Hälso— och sjukvård,

bostadsförsörjning, plan- och byggnadsväsende, skolväsende under akademisk nivå, socialtjänst samt tekniska frågor såsom gator, elek— tricitet, avlopp, renhållning och vatten har efter hand blivit mer ren— odlat kommunala angelägenheter.

Till detta kommer att vissa uppgifter såsom utrikespolitik och mi— litärt försvar alltid har varit statliga.

Närmast före Regionberedningen har frågan om grunddragen i ansvarsfördelningen tagits upp av Kommunalekonomiska kommit— tén1 som formulerade principer för ansvarsfördelningen mellan stat och kommunal självstyrelse. Kommittén avgränsade vissa offentliga uppgifter och mål som inte kan tillgodoses genom den kommunala självstyrelsen och som således bör vara statliga uppgifter.

Dessa uppgifter sammanfattades i tre huvudgrupper:

1. Ofentlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket, t.ex. utrikespolitik, försvar, infrastruktur och rättsväsen- de. På exempelvis skolans område måste hänsyn tas till att ut— bildningen skall ge eleverna möjlighet att få arbete över hela landet.

2. Fördelningspolitiska uppgifter, vilkas grundläggande motiv är en vilja att garantera en viss samhällelig servicestandard åt alla oavsett var de är bosatta. Här förekommer främst olika krav på rättvisa eller jämlikhet.

3. Ett överordnat ansvar för samhällsekonomin, särskilt för stabi— liseringspolitiken i vidsträckt mening. I ett land som Sverige med en stor kommunal sektor både i absoluta och relativa ter— mer, måste staten vid behov kunna ingripa och fastställa fi— nansiella ramar. Även en rad tidigare utredningar har, som Regionberedningen re— dovisat i kapitel 2 och 3, behandlat frågan om vilka offentliga upp- gifter som bör ombesörjas av statliga myndigheter. Genomgående kan sägas att det handlar om uppgifter som på olika sätt avser att trygga riksintressen och likvärdig tillgång till service på välfärdsom— rådet. En betydande uppmärksamhet har också ägnats åt frågan om hur den offentliga verksamheten skall finansieras. Av särskilt intresse har varit i vilken omfattning den kommunala beskattningsrätten skall utnyttjas och vilken utjämning som bör eftersträvas i fråga om kommunernas ekonomiska resurser.

1 SOU 1991:98. Utredningens förslag behandlades av riksdagen i samband med kompletteringspropositionen, 1991/92:150 del II.

En ofta hävdad princip är att verksamhets— och finansieringsan— svar bör sammanfalla. Innebörden av detta är att den som har be— fogenhet att fatta beslut inom ett sakområde också har ansvaret för de kostnader som uppkommer. I linje med denna princip har allt— mer konsekvent kriterierna för statsbidrag till kommunal verksam- het utformats på sådant sätt att bidragsvolymen inte skall påverkas av kommunernas beslut om verksamhetens omfattning och standard. Finansieringsprincipens tillämpning såvitt avser effekter för kommu- nerna av statliga beslut är mera omstridd. Till bilden av de statliga bidragens konstruktion hör att det har byggts in mycket av utjäm- ning beträffande såväl underlag för skatteintäkter som strukturellt betingade kostnadsskillnader.

Det anses allmänt vara statens ansvar att omfördela resurser över landet och därvid också ange villkoren för hur resurserna får utnytt- jas av de verksamhetsansvariga myndigheterna. Statsbidragen till kommuner och landsting utgör en betydande del av resursomför— delningen inom landet.

Den kommunala beskattningsrätten anses vara en av grundpelarna i den kommunala självstyrelsen. Från den utgångspunkten bör man förvänta sig, att kommuner och landsting har åtminstone ett visst in— flytande över inriktningen av de verksamheter som skall finansieras av kommunalskatten. När statsmakterna ålägger kommunala själv- styrelseorgan att finansiera en verksamhet genom kommunal be— skattning, är det därför angeläget att ett visst handlingsutrymme följer med skyldigheten. Så är vanligtvis fallet med de specialregle- rade kommunala verksamheterna, men inom de områden där regle- ringen har karaktär av råttighetslagstiftning blir handlingsutrymmet mycket begränsat.

Decentraliserade lösningar uppfattas allmänt som effektiva från kostnadssynpunkt. Ett decentraliserat beslutsansvar innebär också möjlighet till variationer i lösningar och resultat.

Eftersom huvuddelen av den offentliga verksamheten grundar sig på mål som statsmakterna har ställt upp, blir det också en viktig fråga att klarlägga ansvaret för kontrollen av hur väl de nationellt formulerade målen förverkligas i den offentliga verksamheten. Det behövs en organisation för att utvärdera, följa upp och kontrollera att de olika organ som har genomförandeansvaret verkligen bedriver verksamheten på ett från det centrala perspektivet acceptabelt sätt.

Det finns flera skäl till den ökade betoningen av utvärdering och uppföljning. Efter hand som den offentliga verksamheten ökade i omfattning och blev alltmer komplex, inställde sig ett behov av de— centraliserat beslutsfattande för att få erforderlig närhet till de av

besluten berörda människorna och möjlighet till lokal och regional anpassning.

6.2.2 Överväganden och förslag

Principerna för fördelningen av ansvaret för den offentliga verksam— heten på statliga organ respektive på kommunala självstyrelseorgan bör, enligt Regionberedningens mening, utgå från de förutsättningar som Sveriges karaktär av enhetsstat ger, samt naturligtvis från de krav i fråga om subsidiaritet, demokrati och resurshushållning som beredningens direktiv ställer upp.

Som utgångspunkt för ansvarsfördelningen bör följande kriterier gälla:

— Det är ett demokratiskt krav att de nationella målen får ge—

nomslag i den förda politiken.

— Det ligger ett stort demokratiskt värde, och även en effektivi— tetsvinst, i att medborgarna genom lokal och regional själv— styrelse kan påverka den förda politiken. — Det är från hushållningssynpunkt av vikt att den offentliga verksamheten bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt.

Den offentliga organisationen och processen måste utformas så att dessa kriterier uppfylls och ansvarsfördelningen anpassas där— efter. Utgångspunkterna är knappast kontroversiella, men de kan inte till alla delar lätt förenas.

Den offentliga organisationen är bara ett av flera styrmedel som statsmakterna kan använda sig av. Valet av ansvarig myndighet för en offentlig verksamhet behöver oftast kompletteras med andra styr— medel för att ett bra resultat skall kunna uppnås. Men i första hand behöver valet anpassas till de förutsättningar som de olika verksam— hetsområdena erbjuder.

Vissa offentliga verksamheter kräver en betydande enhetlighet i genomförandet av statsmakternas beslut. På andra områden gör sig krav på överblick gällande, och för det tredje kan regeringen ha be- hov av att snabbt få till stånd en ändrad tillämpning. Offentliga upp— gifter som har dessa karakteristiska drag lämpar sig vanligtvis inte för decentraliserade lösningar.

Andra offentliga verksamheter behöver utföras nära dem som berörs av åtgärderna såväl av serviceskäl som för att få erfoderlig lokalkännedom och ge utrymme för lokalt och regionalt uttalade önskemål. Vidare krävs i en del fall överblick över och samordning av åtgärder inom flera sektorer för att åstadkomma en effektiv lös—

ning. För dessa uppgifter är det decentraliserade beslutsfattandet det mest lämpliga.

Det decentraliserade beslutsfattandet innebär i en del fall en rela— tivt strikt tillämpning av centralt beslutade regler, och detär då när- mast av serviceskäl som man eftersträvar en närhet till de berörda.

Generellt sett kan sägas att frågan om ansvarsfördelning avser dels om uppgiften skall ombesörjas centralt eller decentraliserat, dels om det är statliga myndigheter eller självstyrelseorgan som skall svara för uppgiften.

En uppgift bör lämnas till statliga myndigheter om en enhetlig tillämpning av gällande regler eftersträvas, eftersom lokala och re- gionala politiska hänsynstaganden då inte skall komma i fråga. Till det statliga ansvarsområdet hör också att svara för kontrollen av att de nationella målen förverkligas oberoende av om genomförandean— svaret ligger på statliga myndigheter eller på självstyrelseorgan. I en del fall innebär detta att ta en aktiv del i genomförandet av offentlig verksamhet, medan i andra situationer uppgiften avser en mer passiv kontroll.

Den kommunala organisationen är heltäckande på lokal nivå, och det finns av ekonomiska skäl ofta anledning att utnyttja denna orga— nisation även för uppgifter där utrymmet för självstyrelse är litet eller i stort sett saknas.

Den statliga regionala och lokala förvaltningen står i ett delvis annat styrningsförhållande till regeringen och till centrala statliga myndigheter än vad som är fallet beträffande kommunala självstyr— elseorgan. Bugetprocessen ser annorlunda ut och myndighetshierar— kin på den statliga sidan möjliggör en annan styrning. Det är lättare för regeringen att ålägga statliga myndigheter ett sparbeting eller ändrad prioritering i verksamhetsavseende, än att åstadkomma mot— svarande förändringar på den kommunala sidan. Sådana skäl talar för att ansvaret bör läggas på på statliga myndigheter.

För ett självstyrelseansvar för genomförandet av de offentliga uppgifterna talar den förankring som verksamheten får i det regio— nala och lokala politiska livet, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar på dessa nivåer samt den legitimitet som detta inflytande ger den offentliga verksamheten. Till detta kommer de bättre möjlighet— er till mobilisering och engagemang, som den kommunala självstyr— elsen erbjuder. Parallellt med de demokratiska vinsterna finns här också effektivitetsvinster som följer av såväl den demokratiska le— gitimiteten som av engagemang och andra uttryck för mobilisering. I det representativa demokratiska systemet erbjuder den kommunala självstyrelsen medborgarna en väsentligt större närhet till besluts—

fattarna och bättre påverkanskanaler än vad är fallet med statlig decentraliserad förvaltning.

Enligt Regionberedningens mening ger en genomgång av an— svarsfördelningen mellan stat och kommun inom olika förvaltnings- områden anledning till följande slutsatser.

Det änns ett antal förhållandevis lätt avgränsade verksamheter där ansvaret kan anförtros endast statliga myndigheter. Dessa verk— samheter kan ordnas i två grupper.

En första grupp bildas av de uppgifter för vilka ett centraliserat beslutsfattande och en enhetlig ledning erfordras. Uppgifter som mi- litärt försvar, säkerhetspolitik och utrikespolitik i övrigt är av denna karaktär och kan inte anförtros andra än statliga myndigheter. Även om en central ledning erfordras behöver dock, t.ex. på försvarets område, åtskilliga delar av verksamheten decentraliseras till regio— nal och lokal nivå. De lokala och regionala hänsyn, som kan be- höva tas, har emellertid inte sin grund i politiska preferenser som uttrycks på dessa nivåer. Även om det skulle ännas lokala och re— gionala opinioner i frågan, kräver riksintresset att dessa underord- nas den nationella målsättningen.

Till denna grupp hör också de frågor som kräver överblick över hela landet och som uttrycker en nationell syn på hur t.ex. stora kommunikationsstråk i form av vägar, järnvägar och teleförbindel— ser bör utformas. Uppgiften bör anförtros organ med nationell räck- vidd, vilket direkt undantar kommuner och landsting som var för sig verkar inom endast begränsade delar av landet.

Det torde knappast ännas några skilda uppfattningar när det gäller behovet av nationell överblick i fråga om infrastrukturens övergripande drag. Däremot är det givetvis en avvägningsfräga hur stor del av de offentliga satsningarna på infrastruktur som skall be— tecknas som nationella intressen och förbehållas den centrala nivån. Sett till de investeringsprogram som riksdagen beslutar i fråga om infrastrukturen är det möjligt att öka den andel av resurserna som har en regional anknytning och där de slutliga besluten fattas på denna nivå. För den sistnämnda gruppen av frågor är det naturligt att ge en demokratisk förankring grundad i det politiska livet på re— gional och lokal nivå.

Frågor som gäller rättsvården eller avser äskala angelägenheter utgör en andra grupp av uppgifter, vilka bör ses som renodlat statli— ga angelägenheter och som vanligtvis ombesörjs i en decentraliserad organisation. Det kan naturligtvis ifrågasättas om det inte änns ut— rymme för en kommunal polisverksamhet, men det påverkar inte de

principiella bedömningarna att polis, åklagarväsende och domstolar är statliga uppgifter liksom tull— samt skatte— och exekutionsväsende.

Det rör sig om verksamheter som i hög grad berör enskilda och där en rad hänsynstaganden till särskilda förhållanden måste göras. Det är likväl inte frågor som lämnar något utrymme för kommunal självstyrelse. Tvärtom utgör de exempel på den likformighet som kännetecknar enhetsstaten på dessa områden. En lång rad regler på process- och straffrättens områden liksom beträffande förvaltnings- rätt och skatterätt är gemensamma för hela landet och skall tilläm- pas på ett likformigt sätt. Trots att uppgifterna lämpar sig för en långt driven decentralisering av bl.a. serviceskäl, bör de inte ses som angelägenheter för den kommunala självstyrelsen.

Med de två ovan angivna grupperna av offentliga verksamheter har de uppgifter avgränsats som enligt Regionberedningens mening liksom hittills bör anförtros endast statliga myndigheter.

De återstående offentliga uppgifterna, som är av betydande om— fattning, kan således komma i fråga för såväl ett statligt ansvar som ett självstyrelseansvar. Vid ansvarsfördelningen bör i första hand beaktas värdet av den kommunala självstyrelsen om uppgifternas handläggning medger en handlingsfrihet som är av betydelse för po— litiskt beslutsfattande på lokal eller regional nivå. Det innebär att det i första hand är de demokratiska aspekterna som vägleder kom— petensfördelningen. Den decentraliserade organisationsform som den kommunala självstyrelsen innebär får också som förut nämnts anses främja effektiviteten i fullgörandet av uppgifterna.

Den kommunala självstyrelsens olika organ bör givetvis i första hand utnyttjas för offentliga uppgifter där det änns ett utrymme för att beakta lokala och regionala önskemål. Detta förutsätter en viss handlingsfrihet.

Vid ansvarsfördelningen bör vidare klarläggas i vilken omfattning som uppgiften skall änansieras av kommunalskattemedel. Den kom— munala beskattningsrätten bör i första hand utnyttjas för sådana verksamheter inom vilka lokala och regionala preferenser kan kom- ma till uttryck.

Frågor beträffande vilka sådana preferenser inte kan komma till uttryck kan överlämnas till kommunal självstyrelse om effektivitets— skäl talar för det, men de bör då knappast belasta det änansierings- utrymme som den kommunala beskattningsrätten medger.

Två grupper av verksamheter framträder särskilt, beträffande vil— ka ovannämnda principer bör tillämpas. En grupp avser de omfat— tande välfärdsfunktioner som det allmänna riktar direkt till medbor— garna. Den andra gruppen avser en rad åtgärder på lokal och regio—

nal nivå som är betingade av den politik som förs i fråga om när- ingsliv och sysselsättning.

Skola, barnomsorg, äldrevård samt hälso- och sjukvård är exem- pel på den förstnämnda gruppen av frågor. Behovet av och möjlig- heterna att anpassa utbudet till lokala och regionala förhållanden in— om de ramar som en nationellt uttalad politik medger, har gett den kommunala självstyrelsen en viktig roll i fråga om välfärdsstatens uppgifter.

Till detta område av grundläggande uppgifter för kommunal sj älv— styrelse skall också råknas de frågor som avser teknisk service så— som vatten, avlopp, renhållning och elektricitet. De ansvarsområden som den kommunala självstyrelsens organ åtagit sig med stöd av kommunallagens allmänna kompetenstadgande hör deänitions- mässigt till ansvarsområdet för kommunal självstyrelse.

Även områden där utrymmet för lokal och regional självstyrelse är begränsat men där närhetsfaktorer är av betydelse, bör i första hand prövas för ett kommunalt huvudmannaskap. Här gör kanske främst effektivitetsskäl sig gällande.

Det är förhållandevis få statliga verksamheter som bedrivs på 10- kal nivå, och när behov uppkommer att utföra en uppgift på lokal nivå, är det därför naturligt att den anförtros kommunen.

Enligt Regionberedningens mening är den nuvarande ansvarsför- delningen i fråga om de välfärdsfunktioner som riktar sig direkt till medborgarna väl avvägd. Ytterligare decentralisering kan genom- föras när förutsättningarna föreligger. En sådan åtgärd ligger helt i linje med den decentraliseringsutveckling som generellt gäller inom området.

Den andra gruppen av sakområden är av grundläggande betydelse för de regionala uppgifter som beredningen diskuterar i nästföljande kapitel.

På närings— och sysselsättningspolitikens område änns ett antal generellt verkande styrmedel i form av t.ex. skatteregler och arbets— rättsliga regler. De är centralt beslutade inslag i en nationell när- ings— och arbetsmarknadspolitik. Till området hör också de olika delarna i regionalpolitiken, som sammantagna är uttryck för en na- tionell politik som syftar till att skapa likvärdiga levnadsvillkor i hela landet. Ett viktigt inslag i regionalpolitiken är den centralt be— slutade omfördelningen av resurser till landets olika delar. Använd— ningen av dessa resurser styrs sedan av lokala och regionala behov och förutsättningar.

Kommunerna har på den lokala nivån viktiga uppgifter i fråga om näringsliv och sysselsättning. Kommunala åtgärder är över

huvud taget viktiga inslag i uppbyggnaden av en lokal infrastruktur. Detta är uppgifter som, enligt Regionberedningens mening är väl lämpade för kommunal självstyrelse.

På den regionala nivån har utvecklingen hittills inte lett fram till en motsvarande ökning av den kommunala självstyrelsens inäytande över utvecklingsfrågorna.

Under en lång rad år har på regionalpolitikens område skett en betydande decentralisering genom att beslutanderätten i fråga om de olika stöden har äyttats ut till länsstyrelserna. Under senare år har vidare en tyngdpunktsförskjutning ägt rum i regionalpolitiken från att betona omfördelningen av resurser till att framhålla den regiona- la utvecklingen utifrån de förhållanden och förutsättningar som var— je region erbjuder.

Den ökade decentraliseringen på detta område är ett uttryck för de svårigheter som alltmer gör sig gällande i fråga om att centralt styra den ekonomiska utvecklingen i olika delar av landet. I allt väsentligt är det fråga om att mobilisera en regions resurser och åstadkomma en samordning och kraftsamling för regionens utveck— ling. För detta syfte änns centralt beslutat ekonomiskt stöd som koncentrerats till vissa regioner. I hög grad handlar det om åtgärder där olika intressenter är inblandade, såväl statliga och kommunala organ som företrädare för den privata sektorn.

Det är Regionberedningens mening, att de offentliga uppgifter på det regionalpolitiska området, som i dag fullgörs i en decentralise- rad organisation, alltmer har kommit att få sådana kännetecken som motiverar att de blir uppgifter för kommunal självstyrelse.

Ansvaret för den regionala utvecklingen och utnyttjandet av det ekonomiska stödet bör således enligt beredningens mening vara en självstyrelseuppgift. Därigenom ökar såväl det regionala demokra— tiska inflytandet över frågor som är viktiga för den regionala ut- vecklingen som effektiviteten i de offentliga insatserna på den nivån.

I vissa avseenden handlar det om en kompetensförändring genom att vissa beslutsfunktioner som i dag åvilar länsstyrelserna förs över till sj älvstyrelseorgan. I andra avseenden innebär utvecklingsansva— ret att uppgifter som ingen i dag ansvarar för tas om hand av den regionala självstyrelsen.

Detta innebär inga förändringar i fråga om kommunernas ansvar och handlingsfrihet.

Ansvaret att följa upp, utvärdera och kontrollera resultat och effekter av den beslutade politiken framstår som allt viktigare i takt med att ansvaret för genomförandet av de politiska besluten decen— traliseras.

Uppföljning, utvärdering och kontroll av den offentliga verksam— heten såväl beträffande det ansvar som åvilar statliga myndigheter som det som ligger under självstyrelse, blir därmed ett viktigt inslag i den politiska processen. I och för sig ligger det rimligtvis i varje myndighets eget intresse att följa upp och utvärdera den verksamhet som myndigheten har ansvaret för, men den uppföljning som redo— visas inför statsmakterna bör enligt Regionberedningens mening vara ett statligt ansvar.

7. Regionalt utvecklingsansvar

— en Självstyrelseuppgift

I det närmast föregående kapitlet har Regionberedningen redovisat sin syn på hur ansvarsfördelningen mellan staten och den kommuna— la självstyrelsen bör vara utformad i princip.

Med utgångspunkt i direktiven gör beredningen i det följande en mer ingående analys av ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen på de sakområden som är av grund— läggande betydelse för hur den offentliga verksamheten på regional nivå bör vara utformad och administrativt indelad.

Beredningen vill då först erinra om att den i det föregående häv— dat att vissa uppgifter till sin natur bör vara renodlat statliga även i fortsättningen trots att verksamheten i stor utsträckning bedrivs på regional nivå. Dessa sakområden gäller främst rättsvårdande uppgif- ter som utförs av domstolar, polis, åklagarväsende och kronofog— demyndigheter. Att uppgifterna har förlagts till den regionala nivån är här ett utslag för ett decentraliseringsbehov. Praktiska skäl talar för en decentraliserad organisation, men det är likväl centralmak- tens myndigheter som agerar.

Regionberedningen har vidare hävdat, att mycket talar för att den statliga förvaltningen framdeles behöver stärka sin kompetens i fråga om utvärdering, uppföljning och kontroll av hur den nationellt beslutade politiken förverkligas i en decentraliserad organisation. Den kommunala självstyrelsens sätt att genomföra den nationellt be— slutade politiken liksom de allt äer privata inslagen i välfärdssys— temen kräver, inte minst i tider med minskade ekonomiska resurser, en skärpt uppmärksamhet på vad som verkligen blir resultatet av satsningarna. Myndigheterna måste därför bättre än i dag kunna rapportera till statsmakterna vad som har blivit utfallet av den be— slutade politiken.

Den statliga förvaltningens organisation och verksamhet i övrigt behandlas i kapitel 8. Intresset koncentreras därför i föreliggande kapitel främst till de uppgifter som kan samlas under beteckningen regional utveckling.

7.1. Förstärkt regional nivå

Sammanfattning: De regionala utvecklingsfrågorna bör få en starkare förankring i regionens politiska liv, bl.a. genom att landstinget får till uppgift att upprätta program för det regiona— la utvecklingsarbetet. Programmet skall innehålla en strategi för regionens långsiktiga utveckling. Det skall också redovisa hur tillgängliga ekonomiska resurser bör användas.

Effektiva insatser för regional utveckling förutsätter ett nära samarbete mellan regional och lokal nivå. Kommunerna bör därför engageras i det regionala utvecklingsarbetet. Frivillighet och ömsesidigt förtroende bör därvid vara de främsta drivkraf— terna.

Landstingen bör också samverka med statlig regional för— valtning.

Regionberedningens förslag innebär att beslutsbefogenheter förs över från länsstyrelserna till landstingen. Den regionala beskattningsrätten behålls. Kommunerna har kvar sitt nuvaran— de ansvar för utvecklingsfrågor på lokal nivå.

7. 1 . l Reformbehov

Regionberedningen har i kapitel 5 översiktligt redovisat sin syn på beäntliga problem i dagens regionala organisation för de offentliga uppgifterna. Problemen har sammanfattats i regionfrågans två huvudteman, nämligen regional demokrati samt regional kraftsam— ling och effektivitet. I det första temat fokuseras på bristerna i den demokratiska förankringen på regional nivå. Den ambition som ut— trycks i det andra temat försvåras eller hindras av oklara huvud— mannaskap, dålig samordning av offentliga insatser och felaktiga ad— ministrativa gränser i vissa delar av landet.

Denna problembild har tecknats också i åtskilliga tidigare utred— ningar och utredningsdirektiv. (Se kapitel 2 och 3.)

Samma eller liknande motiveringar för en reformering av den offentliga organisationen på regional nivå har under senare tid aktu— aliserats genom olika regionala och lokala initiativ. Brister som på— talats under äera decennier kvarstår alltjämt. Det är t.ex. fortfaran— de så att länsindelningen i många delar av landet hindra en god samordning av offentliga insatser genom att länsgränserna skär genom funktionella regioner. Inte minst gäller detta Göteborgsom-

rådet och Skåne. Samordningen av offentliga insatser som beslutas av olika statliga sektorsmyndigheter har också stora brister. Från regional och lokal nivå förs alltjämt med styrka fram krav på ökat demokratiskt inflytande. Detta är en följd av att föga har hänt i frå- ga om länsdemokrati och att människor fortfarande upplever att be— sluten fattas för långt bort ifrån dem. Politiska företrädare för olika delar av Sverige vill förbättra möjligheterna att ta till vara varje re— gions möjligheter och initiativkraft för att stimulera den ekonomiska utvecklingen.

Till dessa sedan länge kända krav på förändringar av den regio— nala organisationen har, som tidigare anförts, kommit nya förutsätt— ningar och nya krav till följd av strukturförändringar inom närings— livet och samhället i övrigt och till följd av ökad integration i Eu- ropa, inte minst genom Sveriges medlemskap i EU. Den regionala nivån tilldrar sig intresse från företagens sida i fråga om investe— ringar för etablering och utbyggnad. Förhållanden i fråga om kom— munikationer, kulturutbud, boendemiljö, utbildning och social ser— vice på regional och lokal nivå spelar därvid allt större roll som faktorer som vägs in i företagens och enskildas beslut om var man skall bedriva verksamhet och var man vill bo.

En av den regionala nivåns viktigaste uppgifter är enligt Region— beredningens mening att bära huvudansvaret för regionens utveck— ling i ekonomiskt och socialt avseende. Samma åsikt har förts fram av såväl Regionutredningen och Västsverigeutredningen som i fram— ställningarna från Skåne och Jämtland. Av effektivitetsskäl erford— ras, menar man, ett samlat ansvar för de offentliga insatserna på denna nivå.

I allt väsentligt beror nämligen en regions utveckling på att dess näringsliv förmår utvecklas på ett gynnsamt sätt så att sysselsätt— ningen tryggas, att den ekonomiska avkastningen blir godtagbar och att regionen ter sig attraktiv för nya investeringar. Det allmännas uppgifter i detta sammanhang blir att på olika sätt stödja en utveck— ling i denna riktning.

En regions utveckling i ekonomiskt avseende är en del i hela lan— dets samlade resultat i fråga om ekonomiskt välstånd. Solidariteten mellan olika delar av landet kräver att resurssvagare områden får stöd från områden med större ekonomisk styrka. Denna omfördel— ning är en uppgift för den nationella politiska nivån. Staten måste därför förfoga över effektiva instrument för omfördelning. Åtgärd- erna inom ramen för denna nationella regionalpolitik är omfattande och inrymmer en mängd olika verksamhetsområden. I ökad ut— sträckning har regionalpolitiken förskjutits från ett omfördelnings—

perspektiv till en betoning av vikten att ta till vara varje regions för— utsättningar för en gynnsam utveckling. Det är för denna sist— nämnda uppgift som den regionala nivån bör få ett ökat demokra— tiskt inflytande och ansvar.

Som Regionberedningen har framhållit i kapitel 6 bör de regiona— la uppgifterna på regionalpolitikens område och andra frågor som har med den regionala utvecklingen att göra bli angelägenheter för den kommunala självstyrelsen. Vissa funktioner bör därför föras över från länsstyrelserna till regional självstyrelse. Den tyngd— punktsförskjutning som har ägt rum på regionalpolitikens område mot en ökad betoning av den regionala tillväxten gör att dessa uppgifter i allt högre grad lämpar sig för självstyrelse.

De av riksdagen fastställda regionalpolitiska målen skall givetvis även i framtiden vara styrande för vilka åtgärder som vidtas, men de preciseringar som behövs, liksom samordning av olika verksam— heter, bör få en organisatorisk anknytning till regionens politiska liv.

De förtroendevalda i länsstyrelsernas styrelser utgör en kontakt— väg till den regionala självstyrelsenivån genom att de är utsedda av landstingen och är politiskt aktiva på olika nivåer i samhället. Som kommer att framgå av kapitel 8 är emellertid åsikterna mycket dela— de i fråga om hur stort medborgarinflytande som lekmannastyrelser— na faktiskt representerar.

Den kritik som från demokratiska utgångspunkter riktas mot att länsstyrelsen är generellt ansvarig för regionala utvecklingsfrågor, har sin grund i avsaknaden av möjligheterna till fullvärdig politisk förankring på regional nivå. Regionberedningen ansluter sig till dessa bedömningar och menar, att de regionala utvecklingsfrågorna får en avsevärt starkare demokratisk förankring på regional nivå om uppgiften anförtros ett regionalt självstyrelseorgan. Frågorna är dessutom generellt av den karaktären att en sådan förankring är i högsta grad motiverad.

Den nuvarande ansvarsfördelningen i fråga om regional utveck— ling ifrågasätts också från effektivitetssynpunkt. Trots förvaltnings— politiska reformer i syfte att öka länsstyrelsernas samordningsansvar är i dag åtskilliga offentliga organ verksamma på den regionala ni— vån med uppgifter, som har med den regionala utvecklingen att göra. På det statliga området ligger kommunikations- och arbets— marknadsfrågorna utanför länsstyrelsen, liksom skogsvårdsfrågorna och den statliga tillsynen över hälso- och sjukvården och skolan. Det är givetvis svårt att mera precist ange vilka verksamheter som skall räknas till regional utveckling, men exemplen ovan visar på

svårigheterna för länsstyrelsen att fullgöra sitt samordningsuppdrag, särskilt som den administrativa indelningen för de olika verksamhet— erna inte alltid sammanfaller med länet.

Till detta kommer den verksamhet som den kommunala självstyr— elsen ansvarar för på regional nivå. Dit hör landstingens och kom— munernas gemensamma ansvar för kollektivtrafiken liksom lands— tingens engagemang i kultur—, utbildnings— och miljöfrågor samt re- gional marknadsföring. Kommunerna verkar genom kommunalför— bund och länsförbund också på den regionala nivån i bl.a. frågor som rör utbildning och regional planering.

Mångfalden av offentliga organ på den regionala nivån framstår på sina håll, kanske främst i storstadsområdena, som så stor att ingen kan överblicka vilka mål som finns för verksamheten eller vilka resultat som uppnås. På flera håll är det odiskutabelt, att en samordning och förenkling är nödvändig och skulle få till resultat såväl en bättre effekt av insatserna som lägre kostnader.

Enligt Regionberedningens mening är det nämligen helt uppen— bart att en effektivisering och kraftsamling av de offentliga insatser— na på regional nivå måste ske. I en del fall finns det ett värde i mångfald och enskilda initiativ, och syftet med en samordning är självfallet inte att förkväva dessa. Men den regionala och lokala ni— våns företrädare har sj älva kraftfullt pläderat för en förbättrad sam— ordning av sina insatser och för ett bättre demokratiskt inflytande över de regionala utvecklingsfrågorna, och dessa önskemål har för— stärkt beredningens uppfattning i frågan.

Det torde råda allmän enighet om att decentraliseringen och kom— munaliseringen av ansvar och befogenheter under de senaste decen- nierna i stort sett har varit framgångsrik. Förväntade demokrati— och effektivitetsvinster har i allt väsentligt uppnåtts.

Regiondebatten kan ses som ett uttryck för att tiden nu är mogen för en decentralisering av ytterligare offentliga uppgifter och för ökade krav på en effektivare hantering av dessa, men att siktet nu är mera inställt mot den regionala än den lokala nivån. Diskussio— nen gäller nämligen i ringa grad de primärkommunala uppgifterna, utan i stället investeringar i trafikanläggning, miljö, högre utbild— ning och forskning, internationell samverkan samt näringslivsut— veckling.

På samma sätt som den tidigare kommunaliseringen av grund— läggande välfärdsfunktioner som skola, social omsorg, bostadsför- sörj ning och teknisk service ansågs ge vinster i fråga om demokrati och effektivitet, prövas nu om dessa effekter kan uppnås även be— träffande de nyssnämnda nya offentliga uppgifterna.

Med utgångspunkt i subsidiaritetsprincipen är det naturligt att i första hand pröva om uppgifterna kan föras till den lokala nivån. I debatten hävdas därvid att dagens kommunindelning, trots tidigare genomgripande reformer, utgör en för låg nivå för att de aktuella uppgifterna där skulle kunna utföras på ett effektivt sätt. En regio— nal självstyrelse erfordras, menar man.

7.1.2. Regional självstyrelse för regional utveckling

Det offentligas insatser till stöd för utveckling och tillväxt i sam— hällsekonomin har av tradition varit en statlig uppgift. Visserligen bedriver kommunerna en näringspolitik som syftar till att utveckla och stödja det lokala näringslivet, och visserligen har landstingen tillsammans med staten ansvaret för den regionala verksamheten in— om utvecklingsfondernas efterföljare ALMI Företagspartner AB. Men på den i utvecklingshänseende allt viktigare regionala nivån är sj älvstyrelseinslagen generellt sett blygsamma och den regionala de— mokratiska förankringen svag.

De krav som under lång tid har förts fram om en fördjupad de— mokratisering av de regionala frågorna tar i hög grad fasta på att medborgarna i de olika delarna av landet vill få ett ökat inflytande över hur de nationella målen för den regionala utvecklingen skall förverkligas.

Den nuvarande rättsliga regleringen av det regionala utvecklings— arbetet finns främst i förordningen (1982:877) om regionalt utveck— lingsarbete och i länsstyrelseinstruktionen. Dessa regler komplette— ras i materiellt avseende av bestämmelser om regionalpolitiskt stöd m.m.

Förordningen om regionalt utvecklingsarbete utgår helt och hållet från ett nationellt perspektiv i fråga om de regionalpolitiska målen och hur dessa skall få genomslag i länen. Länsstyrelsernas uppgifter består i att bedriva ett regionalt utvecklingsarbete i syfte att förverk- liga målsättningarna. Det sägs därvid att det regionala utvecklings— arbetet skall utgå från en långsiktig sektorsövergripande strategi för länets utveckling. I utvecklingsarbetet ingår att länsstyrelserna skall verka för att statens, kommunernas och landstingens verksamhet samordnas med inriktning mot målen för länets utveckling. Dessa mål skall således formuleras av länsstyrelsen och arbetet skall syfta till att åstadkomma en samsyn på länets utveckling hos andra statli— ga myndigheter, landsting, länets kommuner, det regionala utveck—

lingsbolaget (ALMI), fackliga organisationer, näringslivsorganisa— tioner m.fl.

Enligt Regionberedningens uppfattning bör länsstyrelsens uppgift i framtiden vara att se till att de nationella målen i fråga om regio- nalpolitiken beaktas och att erforderlig samordning av de statliga verksamheterna kommer till stånd. Att formulera strategin för länets utveckling utifrån de regionala förutsättningarna och att ta initiativ till utvecklingsinsatser bör vara en uppgift för ett regionalt sj älvstyr— elseorgan.

Den regionala utvecklingen bör således inte ses som uteslutande en statlig angelägenhet, något som idag är fallet enligt förordning— en om regionalt utvecklingsarbete. Däri framhålls vikten av att den verksamhet landstinget och länets kommuner ansvarar för vägs in i utvecklingsarbetet, men bestämmelserna ger inte den kommunala självstyrelsen en egen uppgift i fråga om den regionala utveckling- en. Mot bakgrund av de viktiga uppgifter som kommuner och landsting har i fråga om t.ex. kollektivtrafik, fysisk planering, ut— bildning, hälso- och sjukvård, kultur samt miljö och som alla är av betydelse i utvecklingshänseende, tillgodoser de aktuella bestämmel— serna inte tillfredsställande självstyrelsens behov av att kunna ut— forma den samlade strategin för dessa insatser. Den som har ge— nomförandeansvaret på regional och lokal nivå för verksamheter som är av vikt för hur en region utvecklas, bör rimligtvis också få ansvaret för hur dessa åtgärder skall samordnas.

Demokratiskäl talar således för att den regionala självstyrelsen bör få uppdraget att samordna och prioritera de insatser som i fråga om den regionala utvecklingen utförs på regional nivå. Också effek— tivitetsskäl talar för ett självstyrelseansvar dels till följd av att en- skilda uppgifter i hög grad redan i dag ligger på dessa organ och att ett vidgat uppgiftsansvar väsentligt förbättrar samordningsmöjlighet— erna, dels därför att en förbättrad demokratisk legitimitet verkar effektivitetsbefrämjande.

Den regionala nivån kan i fråga om regional utveckling inte ses isolerad från de verksamheter som bedrivs på lokal nivå.

Enligt Regionberedningens mening har alltför liten uppmärksam- het ägnats åt behovet av att knyta lokal och regional verksamhet närmare till varandra för att åstadkomma ett effektivt stöd åt den re— gionala utvecklingen. Regionala frågor kräver ofta åtgärder på lokal nivå för att kunna genomföras; inte minst gäller detta fysisk planer— ing. Lokala frågor har å andra sidan ibland regionala aspekter, som gör att varje enskild kommun inte ensam på ett effektivt sätt kan klara av dem. Det regionala perspektivet måste vägas in i en del

fall, men ansvaret för uppgiften bör ändå generellt sett ligga på 10— kal nivå.

Det är, enligt beredningens mening, av grundläggande betydelse för den regionala utvecklingen, att den lokala och regionala nivåns verksamheter samordnas på ett bättre sätt än vad som sker i dag.

Regionberedningens förslag innebär att den statliga förvaltningen får en mer renodlad roll att bevaka de nationella målens genomslag i den lokalt och regionalt förda politiken, medan genomförandean— svaret läggs på den kommunala självstyrelsens organ. Detta är en ansvarsfördelning som tillämpas inom ett stort antal verksamheter där nationella politiska beslut genomförs av självstyrelseorgan inom givna ramar, medan statliga myndigheter kontrollerar de nationella målens genomslag i den förda politiken.

Det är Regionberedningens uppdrag att föreslå de organisatoriska och indelningsmässiga reformer som erfordras för att effektivisera det allmännas insatser för regional utveckling och över huvud taget offentlig verksamhet på regional nivå. Ett samlat huvudmannaskap hos ett regionalt självstyrelseorgan för de regionala utvecklingsfrå— gorna är en sådan åtgärd. Vidare måste länsindelningen ses över och erforderliga förändringar genomföras. Beredningens övervägan- den i denna del redovisas i kapitel 9.

Subsidiaritetsprincipens utgångspunkt att uppgifter skall placeras på lägsta effektiva nivå liksom att överordnade nivåer skall verka stödjande manar till stor aktsamhet i fråga om att flytta uppgifter från den lokala nivån till en högre nivå. Utgångspunkten måste vara att kommunerna bör behålla och utveckla det ansvar som de i dag har för sådana uppgifter, som är av vikt för den regionala ut— vecklingen.

Den regionala nivåns ansvar att ge stöd åt den lokala nivån er— fordar väl utvecklade kontakter med den lokala nivån. Detta bör ta sig organisatoriska uttryck som är anpassade till de förhållanden som råder regionalt och lokalt. Det är Regionberedningens ambition att åstadkomma en reform som utvecklar och fördjupar denna sam— verkan mellan regional och lokal nivå. Det är först genom ett så- dant samarbete som det finns reella förutsättningar att få till stånd effektiva insatser för regional utveckling. Regelsystemet måste ut— formas så, att den lokala nivån har förtroende för att dess autonomi bevaras. Frivillighet och ömsesidigt förtroende blir därigenom de främsta drivkrafterna i samarbetet.

Det regionala utvecklingsansvaret är dels ett uttryck för stats— makternas uppdrag till den regionala och lokala sj älvstyrelsen inom ramen för nationell politik, dels ett inslag i det ansvar för gemen—

sammaangelägenheter på lokal och regional nivå som ligger i den kommunala självstyrelsens kompetens. Det regionala självstyrelse— organet måste därför bygga upp ett väl fungerande samarbete med den statliga förvaltningen. På flera punkter kan man nämligen för- vänta sig att riksintressen kommer att beröras i åtgärder för regional utveckling. Detsamma gäller andra frågor som statliga myndigheter har ansvaret för.

Ett regionalt självstyrelseorgan med ansvar för utvecklingsfrå— gorna får således breda kontaktytor. Idet grundläggande demokrat- iska uppdraget att ge en politisk förankring åt frågorna på regional nivå etableras kontakten med medborgarna. I den representativa de— mokratin är de politiska partierna de främsta bärarna av väljarnas uppdrag. Partiernas organisation och verksamhet blir därför av stor betydelse för ett självstyrelseorgans möjligheter att verka fram— gångsrikt, inte minst genom nomineringen av de politiker som skall representera medborgarna och de politiska idéer och mål som förs fram.

Den lokala nivån, kommunerna, är en viktig samarbetspartner för den regionala självstyrelsen, varför kontinuerlig och nära kontakt mellan kommunerna och de regionala organen kommer att erford— ras. Statens olika myndigheter utgör en tredje betydelsefull kontakt- yta. En fjärde kontaktyta formas av företrädarna för en mångfald olika intressen som är verksamma på regional nivå såsom närings- liv, fackliga organisationer och andra intressesammanslutningar men även av angränsande länders representanter på olika nivåer.

För att skapa en formell bas för den regionala självstyrelsens an— svar och befogenheter rörande regionala utvecklingsfrågor krävs särskild lagstiftning. Regionberedningen presenterar därför ett för— slag till lag om regionala utvecklingsprogram. Lagen är kortfattad och anger endast de yttre ramarna för verksamheten. De närmare formerna får sedan konkretiseras på det regionala planet.

Enligt lagförslaget skall ett program upprättas för det regionala utvecklingsarbetet. Programmet skall innehålla en strategi för re— gionens långsiktiga utveckling. Det skall också redovisa hur till— gängliga ekonomiska resurser bör användas för olika regionala ut— vecklingsinsatser.

I kapitel 12 ges närmare kommentarer till den nu nämnda lagen och de övriga författningsförslag som Regionberedningen lägger fram.

7.1.3. Det regionala självstyrelseorganet

Regionberedningen har tidigare föreslagit att det regionala sam— hällsansvaret för och beslutanderätten i frågor, som bedömts vara av regional självstyrelsekaraktär, bör utövas av ett regionalt direkt— valt självstyrelseorgan. Motiveringarna härför framgår också av det föregående, och de kan alla härledas ur de krav på förstärkt demo— krati och ökad effektivitet som rests från många håll under de se_ naste trettio åren.

Huvuduppgiften för detta organ föreslås bli att fullgöra rollen som ansvarig för regionens utveckling på viktiga sakområden. Några av dessa ligger redan i dag inom landstingets ansvarsområde, medan några hör till länsstyrelsens arbetsuppgifter.

Sedan 1862 har landstinget fungerat som ett regionalt organ med en bred kompetens. Det ligger då nära till hands att helt enkelt före- slå, att det regionala självstyrelseorganet även i fortsättningen bör kallas, med regeringsformens ord, landstingskommun. I debatten har också andra namn föreslagits, bl.a. länsting och länsparlament. Mot det förstnämnda har anförts att det för tanken till en institution inom den juridiska sfären (häradsting, tingsrätt), och mot det sist- nämnda att det lätt kan associera till en statsrepresentation eller del— statsrepresentation och därmed också till en statsbildning av federa- tiv karaktär.

Som har nämnts tidigare, behövs ingen grundlagsändring om man även fortsättningsvis använder ordet landstingskommun för det re— gionala sj älvstyrelseorganet. Regeringsformen föreskriver endast att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Skulle man vilja ge det nya organet ett annat namn, förutsätter detta därför en ändring av regeringsformen. En ny benämning skulle på grund därav kunna användas tidigast från den 1 januari 1999.

Det alternativ till beteckningen landstingskommun som framstår som den lämpligaste är enligt Regionberedningens mening region— kommun. Såvitt avser det beslutande organet skulle benämningen re- gionfullmäktige kunna användas. Termen fullmäktige har vunnit all— mänt gehör i vårt land som beteckning för en politiskt vald ombuds— församling (kommunfullmäktige, landstingsfullmäktige, kyrkofull- mäktige). Med benämningarna regionkommun och regionfullmäkti— ge skulle man få en markering av att det handlar om delvis andra uppgifter än vad de nuvarande landstingen har.

Vilket alternativ man än stannar för i namnfrågan kan kommunal— lagens bestämmelser om landsting, vilka i allt väsentligt är likalyd— ande med vad som gäller kommunerna, tillämpas. Här syftas på be—

stämmelserna om indelning och medlemskap, om befogenheter och organisation, om de förtroendevalda, om fullmäktige, styrelsen och övriga nämnder, om medbestämmandeformer, om ekonomisk för- valtning och revision samt om laglighetsprövning.

Beträffande valet till den beslutande församlingen bör nuvarande bestämmelser för val av landstingsfullmäktige gälla.

I fråga om kompetens och uppgifter kommer vissa författnings— ändringar att behövas. Det gäller bl.a. bestämmelser som berör de uppgifter i fråga om regional utveckling som föreslås bli överförda från länsstyrelse eller annat statligt organ.

Det nu sagda har föranlett Regionberedningen att i det tidigare nämnda förslaget till lag om regionala utvecklingsprogram ange att det är landstinget — i Gotlands län, som saknar landsting, Gotlands kommun — som skall ha ansvaret för uppgifter som rör den regiona— la utvecklingen. En eventuell framtida ändring i regeringsformen för att få till stånd en annan benämning på det regionala självstyrel— seorganet, medför naturligtvis behov av en ändrad terminologi även i berörda lagar. En sådan justering är okomplicerad.

För att säkerställa den närmare samverkan mellan landstinget och kommunerna, som beredningen har förordat, bör särskilda regler om samråd gälla. Enligt Regionberedningens mening skall lands— tinget, innan det beslutar om antagande, ändring eller upphävande av ett regionalt utvecklingsprogram, samråda med kommunerna i länet. Om det är möjligt, skall sådant samråd ske också innan lands- tinget fattar annat beslut i regionala utvecklingsfrågor.

I övrigt anser beredningen att det regionala självstyrelseorganet bör ha stor frihet att organisera sig och sitt arbete på ett sätt som är nära anpassat till varje regions behov, förutsättningar och villkor. Någon absolut likformighet behöver enligt beredningens mening inte eftersträvas utom beträffande rättssäkerhetsföreskrifter.

Ett regionalt direktvalt folkstyrelseorgan måste förutsättas ha till— gång till egen finansiering av den verksamhet, för vilken annan fi— nansiering helt eller delvis inte kan förutsättas. Någon form av be— skattningsrätt måste därför finnas. Landstingens nuvarande beskatt— ningsrätt måste enligt Regionberedningens mening därför finnas kvar.

Beträffande den regionala självstyrelsens geografiska område är benämningen region ett lämpligt alternativ. Begreppet region har ju för övrigt redan blivit vanligt i olika uttryck innehållande böjnings— formen regional, och det kan väntas att ordet region blir alltmer frekvent i svenskt språkbruk som en följd av Sveriges inträde i EU. Ordet är visserligen inte entydigt och kan måhända missförstås.

Men i de länder, t.ex. Frankrike, där man i modern tid har infört begreppet och företeelsen region i form av en nivå mellan central— staten och länen respektive landstingen, har inte någon besvärande sammanblandning med begreppet och företeelsen region i andra betydelser observerats. Någon sådan konsekvens torde knappast heller uppträda i Sverige annat än undantagsvis och i ett initialske— de.

Regionberedningen har med anledning av det nu anförda i för— slaget till lag om regionala utvecklingsprogram valt att beteckna det område, för vilket ett landsting skall upprätta ett sådant program, som en region. I kommunallagen talas i allmänna ordalag om en kommuns eller ett landstings ”område”. Någon ändring därvidlag har, såvitt avser landstingen, inte nu ansetts påkallad.

7.1.4. Regional självstyrelse och lokal självständighet

Frågor rörande den regionala utvecklingen kan, som har framhållits ovan, inte lösas på ett framgångsrikt sätt utan samverkan med den lokala nivån. Vissa lokala frågor inrymmer därtill regionala aspek— ter. De föreslagna förändringarna innebär en förstärkning av den kommunala självstyrelsen. Den ändrade roll som självstyrelsen på den regionala nivån får till följd av beredningens förslag skall här analyseras beträffande förändringarnas effekter för den lokala själv— styrelsen.

Den regionala och lokala nivåns självstyreorgan — landstingen respektive kommunerna — regleras i fråga om befogenheter och åligganden på ett och samma sätt. Den ena kommuntypen är inte underordnad den andra. Landstingen kan sägas uföra sina uppgifter på en geografiskt sett regional nivå som omfattar ett antal kommu— ner, men därav följer ingen befälsrätt i förhållande till dem.

Frågan kan ställas huruvida ett sj älvstyrelseorgan kan överta upp— gifter som i dag åvilar statliga organ på central och regional nivå. Regionberedningen har i kapitel 6 behandlat frågan om ansvarsför— delningen på mer principiella grunder mellan staten och den kom— munala självstyrelsen. Där har framhållits att ansvarsfördelningen i huvudsak är av praktisk natur och att få principiella hinder före— ligger för kommunal självstyrelse inom olika områden. Det bör så— ledes vara möjligt för ett självstyrelseorgan att besluta om hur t.ex. statliga medel för regional utveckling skall utnyttjas inom ett län.

En annan relevant fråga är om kommunerna i sitt politiska be— slutsfattande är skyldiga att följa beslut som har fattats av ett regio— nalt självstyrelseorgan. En sådan ordning gäller inte i dag.

Skyldigheter av detta slag skulle kunna ta sig olika uttryck. Det kanske mest långtgående skulle vara att ett regionalt självstyrelseor— gan fick en i grundlagen angiven normgivningskompetens som skulle kunna utnyttjas för att fastställa rättsregler på ett för kommunerna bindande sätt. Detta skulle definitivt kräva ändring av regeringsformen och närmast ses som att Sverige fick en federal struktur. Sådana inslag finns dock över huvud taget inte med i beredningens överväganden.

En andra möjlighet skulle vara att landstinget i lag gavs befogen- heter att fatta beslut som på olika sätt förpliktade kommunerna att vidta åtgärder. Inte heller en sådan lösning är aktuell. Över huvud taget skall förhållandet mellan regional och lokal självstyrelse inte ha sådana rättsliga inslag, som ger landstinget någon överhöghet över kommunerna.

Enligt Regionberedningens bedömning har emellertid frågan om landstingets beslutsbefogenheter i förhållande till lokal nivå ingen framträdande roll i diskussionen om den regionala nivåns ansvar för utvecklingsfrågorna. I mycket ringa utsträckning eller inte alls gäller frågan en förändring av den kompetens som kommunerna har i fråga om olika offentliga verksamheter.

Vid landstingens tillkomst för drygt 130 år sedan gavs dessa, som förut har nämnts, en bred kompetens med uppgifter även i fråga om regional utveckling. Bortsett från landstingens slopande som valkorporation till riksdagens första kammare i samband med enkammarsystemets införande, har deras roll i grundlagshänseende inte förändrats. Regeringsformen inrymmer väl möjligheterna till en regional självstyrelseorganisation av här aktuellt slag.

Enligt Regionberedningens mening finns det således inga konsti- tutionella hinder mot den föreslagna uppgiftsöverföringen till lands— tingen. Det kan konstateras att förändringen innebär en ökad reell makt för den kommunala självstyrelsesektorn. Denna ligger dock helt inom ramen för grundlagens regler.

7 .2 Regionala utvecklingsfrågor

Sammanfattning: I det regionala utvecklingsansvaret bör främst ingå uppgifter inom sakområdena näringsliv och syssel— sättning, fysisk planering, miljö, kommunikationer, hälso— och sjukvård, utbildning och forskning, kultur, turism samt upp— giften att vara regionens företrädare. Landstinget kommer att ha väsentliga uppgifter att fylla även på andra områden, t.ex. i det regionala jämställdhetsarbetet.

Samhällsansvaret för den regionala utvecklingen bör som har nämnts ovan enligt Regionberedningens mening i fortsättningen åvila den regionala sj älvstyrelsen och inte statliga organ. Vilka upp- gifter ryms då mera konkret uttryckt i detta ansvar?

Uppfattningarna härom och om vilka uppgifter som är av särskild betydelse för regional utveckling är påfallande samstämmiga.

Den grundläggande idén för ett regionalt utvecklingsansvar är, som har diskuterats i tidigare kapitel, den helhetssyn och samord— ning som gör det möjligt att formulera en strategi för regionens ut— veckling. Det är givet att det för en sådan uppgift är angeläget att kunna bedöma och påverka utvecklingen inom olika verksamhets— områden även om inflytandet över dessa i hög grad kan variera. Avsikten är därför inte att redan från början alltför hårt binda sig för vilka sakområden som är av betydelse för regional utveckling. Förändringar skall kunna ske under hand som erfarenheter vinns och nya aspekter tillkommer.

Inledningsvis krävs dock att de viktigaste sakområdena blir be— lysta. Därvid är samstämmigheten i uppfattningarna från tidigare ut— redningar och regionala och lokala initiativ till stor hjälp.

Enligt Regionberedningens mening bör följ ande områden analyse— ras med utgångspunkt i deras betydelse i regionalt avseende och som komponenter i en aktiv regionpolitik:

1. näringsliv och sysselsättning,

. fysisk planering, . miljö,

kommunikationer,

. hälso— och sjukvård, . utbildning och forskning, . kultur,

8. turism,

9. regionens företrädare.

I avsnitt 7.3—7. 11 redovisas vart och ett av dessa sakområden vad beträffar rättslig reglering, huvudmannaskap, ekonomiska resurser etc. för att ge underlag för de överväganden och förslag som bered— ningen sedan redovisar för varje område.

Vid sidan av dessa grundläggande regionala utvecklingsfrågor kommer landstinget att ha betydelsefulla funktioner att fylla även på andra områden. Lagförslaget föreskriver därför att också andra frå— gor som kan ha betydelse för regionen får tas upp i det regionala utvecklingsprogrammet. Det regionala jämställdhetsarbetet är ett be— tydelsefull sådant område.

För att de nationella målen för jämställdhetspolitiken skall få god förankring och ett effektivt genomslag på regional och lokal nivå är det viktigt att även landstingen, i samverkan med kommunerna, ägnar särskilda insatser åt strävandena att främja jämställdhet mellan kvinnor och män i regionen. Det är mot bl.a. den bak— grunden av intresse att belysa de effekter i jämställdhetshänseende som beredningens förslag till ökad regional demokrati kan förväntas medföra.

Jämställdhet mellan kvinnor och män är en fråga som har hög prioritet i regeringens arbete, och som under senare år har fått ett väsentligt ökat utrymme också i den allmänna debatten. Sverige in— tar en internationell topposition när det gäller andelen kvinnor i di— rektvalda politiska organ. Efter det senaste valet är 40 % av riks— dagens ledamöter kvinnor, och i kommun— och landstingsfullmäk— tige är motsvarande andelar 41 respektive 48 %. Av regeringens le— damöter är hälften kvinnor. Denna jämna könsfördelning är resul— tatet av ett målmedvetet arbete för att öka kvinnors inflytande på olika nivåer i samhället.

Jämställdhet i det politiska livet kan emellertid inte mätas enbart som andelen kvinnor i beslutande församlingar. Man bör också se till hur stort antal kvinnor som får möjlighet att inneha poster och även framträdande sådana i olika nämnder och styrelser och därige— nom påverka besluten med sina värderingar och erfarenheter. Det ojämförligt största antalet politiska uppdrag finns inom den kommu— nala självstyrelsen. Denna spelar därför en viktig roll i jämställd— hetsarbetet genom att den politiska verksamheten på regional och lokal nivå erbjuder många kvinnor möjlighet till ett nära inflytande över frågor som är av stor betydelse i jämställdhetssträvandena. Den offentliga välfärden såsom barnomsorg, äldrevård, utbildning samt hälso— och sjukvård är av grundläggande betydelse för

kvinnors möjligheter att förvärvsarbeta och nå framgångar i arbets- livet. De kortare besluts- och påverkansvägar som den kommunala självstyrelsen innebär jämfört med statlig förvaltning underlättar för kvinnorna att få genomslag för sina synpunkter och värderingar i den offentliga verksamheten. Detta förringar givetvis inte betydelsen av en stor kvinnorepresentation i riksdagen och i regeringen vid ut— formningen av den nationella politiken.

Regionberedningens förslag att utöka det demokratiska inflytandet till att omfatta också frågor av grundläggande betydelse för den re— gionala utvecklingen förstärker således kvinnornas makt över frågor som hittills hanterats i huvudsakligen mansdominerade statliga för— valtningar. Fler kvinnor, och för den delen också män, får möjlig— het att påverka näringsliv och sysselsättning, miljö och kultur, ut— bildning och kommunikationer och därmed levnadsvillkoren i den egna regionen.

Det framhålls ofta att jämställdhetspolitiken inte kan formas isole— rad från andra politikområden utan att det krävs ett integrerat jäm— ställdhetsperspektiv. Landstingens föreslagna uppgift att i samver— kan med kommunerna formulera en strategi för den regionala ut— vecklingen ger möjligheter till att i ett sammanhållet perspektiv framhålla jämställdhetsaspekter och ta initiativ till särskilda insatser för kvinnor inom olika områden.

Det är viktigt att man inte konstruerar ett permanent motsatsför— hållande mellan kvinnors och mäns prioriteringar i fråga om den re— gionala utvecklingen. Men samtidigt måste man erkänna de skilda erfarenheter och värderingar som faktiskt visar sig på olika sätt mellan könen. Kvinnors erfarenheter och prioriteringar är ju ofta av annat slag än männens, och i den mån de tillvaratas kan de på ett fruktbärande sätt förbättra ett beslutsunderlag. En ökad medverkan av kvinnor i det politiska livet innebär därmed en förstärkning av de demokratiska kvaliteterna i den offentliga verksamheten.

7.3 Näringsliv och sysselsättning

Sammanfattning: De regionalpolitiska stöden är av stor betyd— else för utvecklingen i olika delar av landet. Vikten av att den regionala självstyrelsen får ett inflytande över utvecklingsfrå— gorna framhålls allt starkare, liksom behovet av att bättre samordna de regionalpolitiska insatserna på länsnivå med andra åtgärder.

De regionalpolitiska stödmedlen fördelas av riksdag och re— gering till länen. Regionberedningen föreslår att beslut om den vidare fördelningen inom regionerna bör fattas av landstingen i stället för av länsstyrelserna.

En närmare samverkan bör etableras mellan landstingen och länsarbetsnämnderna på arbetsmarknadspolitikens område i frågor rörande främst utbildning och ungdomspraktik.

Kommunerna behåller sitt ansvar på lokal nivå för åtgärder i fråga om näringsliv och sysselsättning.

Under denna rubrik återfinns tre stora politikområden: näringspoli— tik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik. I detta sammanhang skall de studeras utifrån främst det regionala perspektivet, dvs. med en koncentration på hur de hanteras på den regionala nivån. Här, liksom inom övriga politikområden, rör det sig om frågor som spänner över alla administrativa nivåer. Utgångspunkten är den nationellt beslutade politiken med de resurser och regelverk som står till buds, men även regional och lokal nivå förväntas vara be— rörda i hög grad.

För att klarlägga den regionala dimensionen är det nödvändigt att ge en utförligare presentation av vart och ett av de tre sakområde— na. Det skall redan här sägas att de har breda gemensamma kon— taktytor och bitvis griper in i varandra. Det handlar dock om skilda mål för politiken inom de tre områdena. Det är knappast möjligt att göra entydiga och invändningsfria definitioner av begreppen när— ingspolitik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik. Syftet är här främst att redovisa vad statsmakterna i utredningar, propositioner och riksdagsbehandling har gett uttryck för. Det är av utrymmesskäl nödvändigt att göra en begränsning till de senaste årens ställnings- taganden i riksdagen. I fråga om regionalpolitiken har riksdagen be- handlat en särskild proposition i frågan under våren 1994], medan

1 Prop. 1993/94:140.

de andra två politikområdena främst togs upp i 1994 års budgetpro— position] och kompletteringspropositionz. Den följande framställ— ningen bygger, där inte annat anges, på nu nämnda propositioner.

Det svenska medlemskapet i EU innebär förändrade förutsätt— ningar på en rad områden. Det är främst på regionalpolitikens om— råde som medlemskapet innebär förändringar för den regionala ni— våns verksamheter. En kort redogörelse som bygger på propositio— nen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen lämnas därför på respektive område3.

7.3.1 Näringspolitiken

Det är ett mycket omfattande verksamhetsfält i det svenska sam- hället och med även internationella förgreningar som sammanfattas under beteckningen näringspolitik. I regeringskansliet är det huvud— sakligen N äringsdepartementet som har hand om frågorna men även Civildepartementet berörs vad beträffar folkrörelsefrågor och koope— rativa frågor.

Näringspolitiken är mer generell till sin natur än regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken. Det hindrar inte att selektiva åtgärder kan vidtas på näringspolitikens område. Utvecklingen under de se— nare decennierna ger flera exempel på riktade insatser till enskilda branscher och företag. Strukturomvandlingen av det svenska när— ingslivet beträffande basnäringarna som skogen, stålet och varven kom att skapa breda kontaktytor mot regionalpolitiken.

Näringspolitikens mål

Den förutvarande borgerliga regeringen uttalade bl.a. att närings— politikens uppgift är att skapa goda förutsättningar för produktiva investeringar och produktivt arbete i Sverige. För detta krävs driv— krafter. Det privata näringslivet måste ges förbättrad konkurrens— kraft och bättre förutsättningar att växa. Prioriterade områden i när— ingspolitiken angavs vara enskilt ägande, företagande och sparande, avskaffandet av tillväxthämmande skatter, avreglering och ökad

1 Prop. 1993/94:100bi1. 11 och 13. 2 Prop. 1993/94:150. 3 Se prop. 1994/95:19, Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

konkurrens, effektivisering och privatisering av de statliga företag— en, forskning och utveckling samt ett svenskt medlemskap i EU.

De tidigare oppositionspartierna redovisade i sina motioner delvis avvikande uppfattningar. Väl inte i den övergripande ansatsen, men i fråga om valet av styrmedel och beträffande statens roll gick men— ingarna isär. Enligt socialdemokraterna var två nyckelfrågor aktu— ella. Den första gällde hur den inhemska efterfrågan kommer att ut— vecklas de närmaste åren, den andra hur den strukturella utveck- lingen kommer att gestalta sig på sikt och hur innovationsklimatet i detta avseende kan förbättras. Staten har, enligt motionen, två huvudfunktioner i fråga om näringspolitiken. Dels fastställer staten spelreglerna och ger de allmänna förutsättningarna, dels skall staten ta på sig en aktiv roll som katalysator och accelerator i näringslivs— utvecklingen. För de sistnämnda uppgifterna krävs selektiva insats- er, framhölls det.

Vänsterpartiet betonade också vikten av tillväxt i den svenska ekonomin, men ansåg att den skall ske på ett ekologiskt sätt och så att den gynnar alla delar av landet, främjar förnyelse och utveckling i olika näringsgrenar samt ger arbetsmöjligheter för både män och kvinnor och för både låg- och högutbildade.

Såväl den dåvarande regeringen som oppositionen framhöll de små och medelstora företagens betydelse för utvecklingen i det svenska näringslivet och mycket av näringspolitikens olika instru— ment är inriktade på att ge stöd till denna typ av företagsamhet.

Socialdemokraternas förslag om selektiva åtgärder inom närings- politikens område avvisades av utskottsmajoriteten. Det viktiga är, enligt vad majoriteten uttalade, att genom generella insatser skapa ett näringslivsklimat som ger grund för en god ekonomisk tillväxt. Detta hindrar dock inte att olika statliga, riktade insatser kan komp— lettera marknaden om så erfordras.

Den socialdemokratiska regeringen har i 1995 års budgetpropo— sition redovisat de delar av en ny aktiv näringspolitik, som hunnit utformas sedan regeringsskiftet1 . Ytterligare insatser aviserades där— vid. Sammanfattningsvis uttalades i propositionen följande såvitt av- ser näringspolitikens funktion.

Huvuduppgiften är att ge goda villkor för företagen att investera och expandera. Det sker bl.a. genom att undanröja hinder och be— reda vägen för långsiktiga satsningar på teknologi, kompetens och miljö samt för att uppnå en högre kunskapsnivå och fler arbetstill— fällen. Regeringen har ett brett synsätt på näringspolitiken.

1 Prop. 1994/95:100 bil. 13.

Näringspolitiken måste ikläda sig några viktiga förutsättningsska- pande roller. Det rör sig bl.a. om en stödjande, en utvecklande och en pådrivande roll för de generella insatserna samt en effektivitets— främjande roll i utformningen av näringslivets spelregler. De olika rollerna beskrivs bl.a. på följande sätt.

— Den stödjande rollen: De nuvarande insatserna för att främja nyföretagandet liksom kapitalförsörjningen till små och medel- stora företag utvecklas och genomlyses i syfte att nå en bättre samordning. Särskilda åtgärder behövs för att idéer skall för— verkligas i form av nya företag och produkter. — Den utvecklande och pådrivande rollen: Främjande av forsk— ning och utveckling inriktas på industriell tillämpning samt in— formationsteknologi. Teknik- och informationsspridning mellan företag och individer behöver underlättas, liksom en höjning av arbetskraftens kompetens. — Den efektivitetsfrämjande rollen: Konkurrenslagstiftning och avregleringar är viktiga för att bevara ett högt omvandlings— tryck i ekonomin.

Näringspolitikens medel och organisation

Satsningen på att utveckla små och medelstora företag har en fram— skjuten plats i näringspolitiken. Enligt mångas bedömning är det genom denna företagsform som vårt land har de bästa möjligheterna att öka sysselsättningen. Inom detta område bör särskilt uppmärk- sammas frågan om riskkapitalförsörjning, stödet till uppfinnare, stödet till kvinnors företagande, nätverk för småföretag i ett inter— nationellt sammanhang, kompetensutveckling för företagare och stödet till kooperativ utveckling. För Regionberedningens vidkom- mande är det av störst intresse att klarlägga på vilket sätt stödfor— merna har en regional förankring, hur beslut fattas på regional nivå och hur regionala variationer och önskemål kan komma till uttryck på denna nivå.

Näringspolitiken omfattar en lång rad av sakområden. Skattepoli— tiken, arbetsrätten, miljölagstiftningen och finanspolitiken är några exempel på faktorer som påverkar företagens villkor. Det som i detta sammanhang främst måste lyftas fram är emellertid försörj— ningen av riskkapital till företagens verksamhet.

Olika Hnansieringsformer står till buds. Flera av dessa har statlig anknytning. Det handlar om Närings- och teknikutvecklingsverkets (NUTEK: s) produktutvecklingsstöd, de sju teknikbrostiftel serna, In-

dustri— och nyföretagarfonden, portfölj förvaltningsaktiebolagen Atle AB och Bure AB och de direktinvesterande riskkapitalbolagen, Företagskapital AB, de regionala utvecklingsbolagen (tidigare ut— vecklingsfonderna) samt Norrlandsfonden.

I det följande ges en redogörelse för de finansieringsformer och finansieringsorgan som har statlig anknytning'. Inom ramen för re- gionalpolitiken kan statligt stöd lämnas till företag i vissa delar av landet i form av lån och bidrag. Detta stöd uppgår till totalt ca 2 miljarder kr per år.

Här kan nämnas att regeringen i 1995 års budgetproposition har föreslagit ytterligare tillväxtbefrämjande åtgärder om 100 milj. kr, engångsvis, för kompetensutveckling inom små och medelstora företag. Insatsen sker inom ramen för regeringens särskilda sats- ningar på tillväxtstimulerande åtgärder och skall bekosta uppbygg- nad av nätverk för att bl.a. öka företagens tillgång till ny teknik, metoder, arbetsorganisation m.m. Vidare föreslås att 200 milj. kr anvisas för främjande av kvinnors företagande.

De regionala utvecklingsbolagen

Under riksmötet 1993/ 94 behandlades en proposition3 om att ombil- da de regionala utvecklingsfonderna till regionala utvecklingsbolag. De regionala utvecklingsbolagen skall enligt regeringens förslag ha i stort sett samma verksamhetsinriktning som de regionala utveck— lingsfonderna har. De övergripande målen skall vara att främja ut— vecklingen av ett konkurrenskraftigt näringsliv och nyföretagande. Målgruppen skall vara små och medelstora företag, där tyngdpunkt- en skall ligga på företag med färre än 50 anställda. Informations— och rådgivningsverksamhet skall vara öppen för alla företag i alla branscher, medan finansieringstjänsterna bör avgränsas till företag med lönsamhets— och tillväxtpotential. Det framhålls också i förslag— et att de regionala bolagen själva får göra de prioriteringar som er— fordras.

Organisationen är utformad med ett moderbolag — ALMI Före- tagspartner AB — där staten är huvudägare men i vilket näringslivet skall ha ett aktivt engagemang. De regionala utvecklingsbolagen

1 Förteckningen är ett återgivande av uppgifter som finns i bet. 1992/93zNU25 s. 20—26.

2 Prop. 1994/95:100 bil. 13. 3 Prop. 1993/94:40.

skall ägas dels av staten som majoritetsägare, dels av regionala in- tressenter, främst landsting och kommuner. Näringsutskottet fram- höll i sitt betänkande1 vikten av att de regionala intressena ges möj- ligheter till inflytande. Utskottet föreslog också att riksdagen genom ett uttalande skulle förorda en styrelserepresentation i de regionala bolagen av följande utformning. Styrelsen bör bestå av ett jämt an— tal ledamöter, där staten utser hälften och regionala delägare i för- hållande till insatt ägarkapital utser den andra hälften. Ordföranden skall utses bland dem som representerar staten i styrelsen.

ALMI:s regionala bolag startade sin verksamhet den 1 juli 1994. Det finns 23 bolag, ett i varje län förutom i Kristianstads och Malmöhus län, som har ett gemensamt bolag. Styrelserna i bolagen består av företrädare för såväl näringsliv som förvaltning. Till bolagen är knutna konsulter, projektledare och finansieringssak— kunniga. Organisationen omfattar ca 500 personer.

Regeringen har uttalat att en god politik för småföretagsamhet måste bygga på bl.a. att statens företrädare kommer nära aktiva företagare och att en regional struktur därför har klara fördelar. Re- geringen avser därför att successivt utveckla ALMI till ett nav, kring vilket regionala och lokala insatser kan samlasz. De s.k. ny- företagarlånen och lånen till kvinnliga företagare bör successivt in- tegreras i ALMI: s finansieringsverksamhet. Vidare förutsätts ALMI efter hand fördjupa sitt samarbete med Sveriges teknisk—vetenskapli- ga attachéverksamhet (STATT).

Industri— och nyföretagarfonden

I olika skeden — projektfas, företagsstart och utvecklings- eller ex- pansionsfas — kan företag erhålla stöd från Industri- och nyföretag- arfonden (tidigare Fonden för industriellt utvecklingsarbete, Indust— rifonden). Fonden är en stiftelse som inrättades år 19793. Regering- en fastställer stadgar och utser styrelse.

Fonden kommer på sikt att förfoga över ett kapital på ca 2,4 mil— jarder kr. Hälften av dessa medel kommer från Industrifonden. Den andra hälften skall komma från Stiftelsen Småföretagsfonden. Verk—

1 Bet. 1993/94zNU11. 2 Prop. 1994/95:100 bil. 13. 3 Prop. 1978/791123, NU 59. rskr. 415.

samheten skall bedrivas så att fondens kapital över en längre period behålls realt oförändrat.

Industri— och nyföretagarfondens verksamhet med stöd till pro— duktutveckling och marknadssatsningar skall i första hand inriktas på innovativa små och medelstora företag med tillväxtmöjligheter. Finansieringsformerna skall främst ha formen av villkorslån och kapital mot royalty. Även befintliga företag kan komma i fråga för stöd.

Industri— och nyföretagarfonden är central beslutsinstans när det gäller nyföretagarlånen. Vid beredningen av ansökningar om nyfö- retagarlån samarbetar fonden med sådana regionala organ som har kompetens på området, t.ex. regionala utvecklingsbolag, handels— kamrar, nyföretagarcentra och banker. Även den löpande uppfölj- ningen av olika låneärenden kan delegeras på samma sätt.

Portföljförvaltningsbolag och direktinvesterande riskkapitalbolag

Sammantaget 6,5 miljarder kr ur de förutvarande löntagarfonderna har tillförts två nyinrättade portföljförvaltningsbolag och sex direkt— investerande riskkapitalbolagl.

Portföljförvaltningsbolagen skall i första hand bidra till finansier— ingen av riskkapitalbolag, såväl befintliga som nya. Vart och ett av portfölj förvaltningsbolagen disponerade vid starten ett kapital på 2,2 miljarder kr. Bolagen har också möjlighet att lämna lånegarantier.

De två bolagen, Förvaltnings AB Atle och Förvaltnings AB Bure, har säte i Stockholm respektive Göteborg. Staten är delägare i bolagen och aktierna förvaltas av ett flertal olika organ, främst ALMI Företagspartner AB och Industri- och nyföretagarfonden.

Riskkapitalbolagen bygger vidare på sex bolag som staten tidiga- re bildat. Riskkapitalbolagen skall investera i små företag och gen— om aktivt ägarengagemang medverka till investeringsprojektens till— växt. Bolagen skall vidare kunna göra indirekta placeringar via andra riskkapitalbolag. Vart och ett av de sex bolagen hade i börja av år 1993 ett eget kapital på ca 400 milj. kr.

I 1995 års budgetproposition uttalas att det finns anledning att nu ompröva statens engagemang i Atle och Burez. Den tillgång som de statliga aktierna utgör kan komma till användning på ett annat sätt

1 Prop. 1992/93:41, FiU 3. 2 Prop. 1994/95:100 bil. 13.

för att förstärka riskkapitalförsörjningen till små och medelstora företag. De medel som en försäljning av hela eller delar av det stat— liga aktieinnehavet kan ge, bör enligt regeringens mening framför allt användas för att kunna erbjuda företag i tidiga utvecklingsske— den en finansiering som stärker soliditeten och förbättrar möjlighet— erna för tillväxt. Verksamheten bör drivas av Industri— och nyföre— tagarfonden.

NUTEK:s produktutvecklingsstöd

I ett företags tidiga utvecklingsskeden där det föreligger såväl teknisk som kommersiell risk, kan stöd tillhandahållas av NUTEK. NUTEK:s finansiella stöd till afärsutvecklingsprojekt avser de tidiga faserna och syftar till att stödja projekten så långt att andra finansiärer har tillräckligt underlag för att kunna ta ställning till dem.

I den forskningspolitiska propositionen1 våren 1993 behandlades NUTEK: s produktutvecklingsstöd. Därvid påpekades att inom avan- cerade teknikområden såsom informationsteknologi, elektronik, bio— teknik och biomedicinsk teknik är steget mellan forskning och kom- mersiella produkter i många fall kort. Därför borde NUTEK enligt regeringens uppfattning avsätta ökade resurser för stöd till pro- duktutveckling och teknikbaserade affärsverksamheter inom främst NUTEK:s prioriterade teknikområden. Enligt uppgift har NUTEK avsatt ca 53 milj. kr för stöd till produktutveckling för budgetåret 1993/942.

De finansiella stödformer som NUTEK använder sig av är vill- korslån, tillskott mot royaltyavtal och garantier. Inom produktut- vecklingsområdet samarbetar NUTEK med Svenska uppfinnareför— eningen, Industri— och nyföretagarfonden, de regionala utvecklings— fonderna/bolagen och s.k. teknopoler (utvecklingsparker, vilka ofta är knutna till högskolor, t.ex. Ideon i Lund).

Rådgivning till innovatörer ombesörjs numera av de s.k. produkt- råden - ett i varje län. Produktrådens verksamhet finansieras med bidrag från NUTEK samt länsstyrelser och regionala utvecklingsbo- lag. Statligt stöd lämnas även till Svenska uppfinnareföreningen.

1 Prop. 1992/93:170. 2 Bet. 1993/94zNU11.

Teknikbrostiftelser

Riksdagen beslöt våren 1993 att skapa nya samverkansfunktioner mellan universitet/högskolor och näringslivet1. Enligt beslutet har regeringen bemyndigats att bilda stiftelser för ändamålet på sju hög— skoleorter: Lund, Göteborg, Linköping, Stockholm, Uppsala, Umeå och Luleå. Stiftelserna skall tillföras ett kapital på sammantaget högst 1 miljard kr. Vid varje stiftelse skall det finnas en licensför- medling, vilken skall ha till uppgift att bistå forskare med patenter- ing och ekonomisk exploatering av forsknings- och utvecklingsre— sultat. Stiftelserna skall också kunna bistå företag i tidiga utveck— lingsskeden med finansiering. Regeringen fattade i början av 1994 beslut om att bilda de sju s.k. teknikbrostiftelserna.

Näringspolitiken och medlemskapet i EU

Det fördjupade ekonomiska samarbetet mellan de västeuropeiska länderna förändrar förutsättningarna för näringslivet och näringspo- litiken. Det banar väg för nya affärsmöjligheter och öppnar nya perspektiv. De delar av samhällsekonomin som tidigare varit skyddade från internationell konkurrens kommer genom med— lemskapet att få vidkännas ett ökat omvandlingstryck.

Det övergripande näringspolitiska syftet med den inre marknaden har varit att främja strukturomvandling och tillväxt genom att underlätta rörlighet mellan länder av varor, tjänster och produk— tionsfaktorer och genom att skapa sunda konkurrensförhållanden. Redan genom EES—avtalet blev Sverige en del av en västeuropeisk marknad, varför medlemskapet inte innebar så stora förändringar i näringspolitiskt hänseende.

EU:s näringspolitik syftar i allt högre grad till att motverka en snedvridning av konkurrensen, även om det förekommer program för sektorer som har svåra omställningsproblem. Stöd till branscher minskar dock till förmån för åtgärder som kan stärka konkurrens— kraften generellt. Detta bedöms i propositionen vara en utveckling som ligger väl i linje med det svenska samhällets intressen.

Styrmedlen på näringspolitikens område är generellt verkande och tar inte fasta på specifika regionala förhållanden. Medlemskapet i EU påverkar dock bl.a. genom förändrade konkurrensförhållanden de olika regionernas förutsättningar för ekonomisk utveckling. På

1 Prop. 1992/93:170, NU 30.

det näringspolitiska området finns det till följd av medlemskapet emellertid inga styrmedel som skall användas på den regionala nivå och där ansvarsfrågor behöver diskuteras.

7 . 3 .2 Regionalpolitiken

I mitten av 1960—talet introducerades det som i dag är regionalpoli- tik under beteckningen lokaliseringspolitik med ambitionen att sti- mulera till ökad sysselsättning i glesbygdsregionerna och därigenom bidra till att minska inflyttningen till storstäderna. Under första hälften av 1970—talet utlokaliserades ett antal statliga verk från Stockholm till regionala centra i landet. Denna verksamhet bedrevs under den något oegentliga beteckningen decentralisering. Under 1970—talets senare del inriktades politiken på att finna ersättning för de arbetstillfällen som gått förlorade inom basnäringarna gruvin- dustri, varvsindustri och stålindustri. Tidigare hade verksamheten i större utsträckning handlat om att modernisera sådan industri. Skillnaden mellan arbetsmarknadspolitiken och regionalpolitiken krympte därigenom. Regionalpolitiken blev i praktisk tillämpning alltmer ett medel att lösa icke-permanenta regionala arbetsmark— nadsproblem. Särskilt framträdande blev detta under det tidiga 1980—talet. Regionalpolitiken blev ett medel att hantera kortsiktiga strukturproblem och fördelningsaspekten överordnades tillväxtambi—

tionen.

Regionalpolitikens mål

Regionalpolitiken har alltsedan sin tillkomst på 1960—talet handlat om två saker: tillväxt och fördelning. Vilken av dessa som har betonats, har varierat över tiden. Regionalpolitiken har en aspekt som kan sägas uttrycka en solidaritet med i olika avseenden svagare regioner. Genom statsmakternas regionalpolitik ges ett stöd till regioner för att levnadsbetingelserna där inte skall vara väsentligt sämre än i andra delar av landet. Det uttrycks ibland som att den enskilde skall ha möjlighet att fritt välja bostadsort och arbete. Bakom denna föreställning ligger tanken att regionalpolitiken skall stödja näringslivet för att därigenom åstadkomma arbetstillfällen eller på annat sätt skapa sysselsättning. De resurser som erfordras för detta erhålles genom en omfördelning över landet. I den delen är regionalpolitiken en uttalad nationell fråga. Omfördelning över

landets regioner kan endast ske genom centrala beslut. I regionalpo— litiken finns således en uttalad arbetslinje, det är genom arbetstill- fallen som regionerna skall leva och utvecklas och människorna få sin utkomst, inte främst genom bidrag. Men en generell näring- politiks tillkortakommanden i vissa regioner måste justeras genom regionalpolitiska åtgärder.

Anledningen till att regionalpolitiska åtgärder anses erforderliga är att näringslivsutvecklingen i en eller flera regioner inte ger ett re— sultat som från politiska utgångspunkter anses godtagbart. Regional— politiken är en justering av marknaden.

Den förra borgerliga regeringen angav i sin regionalpolitiska pro— position att det överordnande målet för regionalpolitiken skall vara att öka den enskildes möjligheter att fritt kunna välja arbete och bo— stadsort1. Detta uppnås genom att regionalpolitiken bidrar till att ut— veckla livskraftiga regioner i alla delar av landet. Regionalpolitiken skall också medverka till mer likvärdig ekonomisk, social och kul- turell standard för landets olika delar.

Denna målsättning har sin grund i bl.a. den underlagsrapport som låg till grund för propositionen och i vilken hävdas att region- alpolitiken bör utvidgas till bli en politik som i princip omfattar alla regioner i landetl. Med regionalpolitik avses en politik som uttryck— ligen beaktar den geografiska dimensionen.

Enligt utredaren finns det två argument för en sådan vidgning av det regionalpolitiska begreppet. För det första genomgår Sverige för närvarande en genomgripande ekonomisk strukturomvandling som innebär att det råder osäkerhet om i vilka regioner den framtida till- växten kommer att återskapas. Enligt rapporten är kunskapen om vad som kännetecknar regioner med ett omfattande framtida nyföre- tagande och ett dynamiskt näringsliv bristfällig.

För det andra understryker den aktuella ekonomiska situationen i Sverige vikten av att så många regioner som möjligt bidrar till återskapa tillväxten. Utredaren anser att hög tillväxt i enstaka re— gioner inte är tillräcklig för att återskapa den totala ekonomiska till— växten.

Utskottsmajoriteten anslöt sig till uppfattningen att regionalpoli— tiken bör utvecklas till att bli en politik som bidrar till att återskapa

1 Prop. 1993/94:140.

2 Ds 1993:78, En tillväxtfrämjande regionalpolitik. Rapporten har utarbetats av pro- fessor Jan—Evert Nilsson i samarbete med det Regionalpolitiska rådet i vilket ingick personer som från olika utgångspunkter har nära kontakt med de regionala utveck-

lingsfrågorna.

tillväxten i hela landet. Därmed knyter man an, menade utskottet, till de samhällsekonomiska motiv som låg bakom introduktionen av lokaliseringspolitiken på 1960—talet; politiken förväntades bidra till att öka landets samlade produktion. Samtidigt som man har speci- ella satsningar på utpekade regioner är det viktigt att återskapa den ekonomiska tillväxten i hela landet och att utvecklingsmöjligheterna i alla delar av landet tas till vara. Härigenom främjas också, enligt utskottet, möjligheterna till en bättre fördelning av resurserna.

Den dåvarande socialdemokratiska oppositionen kritiserade i en partimotion regeringens förslag och menar att regionalpolitiken skall styras av tre övergripande mål: tillväxt, rättvisa och valfrihet. Till- växten skall främjas genom att befintliga resurser tas tillvara och att man bygger vidare på naturliga förutsättningar för produktionen. Det skall vara möjligt för människor att bo och arbeta i olika delar av landet. Regionalpolitiken skall medverka till en rättvis och jämn fördelning av resurser mellan landets olika delar, där hänsyn tas till skilda förutsättningar att försörja sig. Skattefördelningen skall ut— formas så att den gynnar regioner där invånarna har lägst in- komster. En stor gemensam sektor har större betydelse för gles- bygden och landsbygden än för övriga landet.

Det finns flera gemensamma inslag i den målsättning för regio— nalpolitiken som förordades av den borgerliga regeringen och den som föreslogs av den socialdemokratiska oppositionen. Samtidigt skall noteras skillnader i betoningen av olika faktorer. Socialdemo- kraterna var tydligare i fråga om fördelningsaspekten; en rättvis för— delning av resurserna skall, sades det i motionen, kombineras med satsningar på att öka tillväxten.

I synen på vad som kännetecknar en livskraftig region råder inte några större meningsskiljaktigheter. Varje region bör ha en balans- erad befolkningsutveckling och sammansättning vad avser fördel- ningen mellan gamla och unga, kvinnor och män. Arbetsmarknaden skall kunna erbjuda ett tillräckligt och varierat utbud av arbeten. Den fysiska infrastrukturen i form av bostäder, kommunikationer m.m skall samspela med den välfärdsmässiga infrastrukturen i form av vård, utbildning, kultur och fritidsaktiviteter.

”Den lilla ” och ”den stora regionalpolitiken ” De regionala problemen kan endast marginellt lösas med de medel

som står till buds för regionalpolitiken. Åtgärder inom andra poli— tikområden är väl så viktiga. Begreppen ”den lilla regionalpolitik-

en” och ”den stora regionalpolitiken” har myntats för att klarlägga de regionala aspekterna av snart sagt varje politikområde.

”Den lilla regionalpolitiken” utgörs av de regionalpolitiska medel som statsmakterna anvisar för olika stödåtgärder och som redovisas nedan. Det rör sig om sammantaget ca 2,5 miljarder kr.

”Den stora regionalpolitiken” är, som tidigare sagts, de överväg— anden som görs inom andra politikområden beträffande de regionala konsekvenserna av olika politiska beslut. Varje myndighet har en skyldighet att göra sådana konsekvensbedömningar i sitt besluts- fattande. NUTEK har i en studie av statsbudgetens regionala fördel— ning genom en nedbrytning av huvuddelen av såväl inkomst- som utgiftssidan i statsmakternas budgetbeslut visat hur resurser hämtas från och lämnas till regionerna genom politiska beslut1. Sammantag— et rör det sig om resurser som är nästan 200 gånger större än de som anvisas för ”den lilla regionalpolitiken”. Den målsättning som statsmakterna uttalar för regionalpolitiken får anses avse ”den stora regionalpolitiken” och således i stort sett hela det politiska besluts— området. I det perspektivet kan den regionalpolitiska medelsarsena— len sägas vara enormt stor och nästan omöjlig att ge en komprime— rad beskrivning av.

Regionalpolitikens medel

De instrument som anvisats för ”den lilla regionalpolitiken” består i huvudsak av olika ekonomiska stödformer och det är kring dessa som den följ ande redovisningen uppehåller sig. Flera av underlags— studierna till den regionalpolitiska propositionen visade bl.a. på all— varliga samordningsbrister mellan de olika nuvarande regionalpoli- tiska stöden.

I fråga om stödberättigad verksamhet gjordes följande uttalande i 1994 års regionalpolitiska proposition-”':

”Liksom hittills skall i princip alla typer av verksamheter som kan på— verkas i fråga om lokalisering eller omfattning eller bedöms få väsentlig betydelse för näringslivet i en region eller annars har särskild regional- politisk betydelse, kunna få regionalpolitiskt företagsstöd. Endast i un- dantagsfall skall stöd kunna lämnas till verksamheter som inte bedriver konkurrensutsatt verksamhet på marknadsmässiga villkor.”

1 Statsbudgetens regionala fördelning, NUTEK B 19943. 2 Redovisningen bygger på bet. 1993/94zAU13 med anledning av den regionalpolitis- ka propositionen.

3 Prop. 1993/94:140 s. 106.

För att styra samhällets regionalpolitiska insatser har vissa delar av landet klassificerats som stödområden. Denna metod har använts alltsedan det regionalpolitiska stödet infördes. Inplaceringen av orter i stödområden grundas på karaktären och omfattningen av vissa problem. För närvarande gäller en indelning i stödområde 1 och stödområde 2 varvid stödområde l representerar de största regiona- la problemen. Regeringen har möjlighet att inplacera orter i tillfälli— ga stödområden.

Regeringen har i 1995 års budgetproposition anfört att den avser att återkomma i kompletteringspropositionen med ett samlat förslag till hur den framtida regionalpolitiken skall bedrivas1. De enskilda regionalpolitiska anslagen har därför tagits upp med beräknade be— lopp — sammanlagt 3,5 miljarder kr (för 18 månader) — i avvaktan på det samlade förslaget.

Lokaliseringsstöd och utvecklingsbidrag

Förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd omfattar lokaliseringsstöd, utvecklings- och sysselsättningsbidrag samt lån till regionala investmentbolag. Lokaliseringsstöd är den sammanfattan— de beteckningen på lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån och av- ser investeringar i byggnader och maskiner. Lokaliseringsbidrag kan i stödområde 1 lämnas med högst 35 % av kostnaderna och i stödområde 2 med högst 20 %.

Utvecklingsbidrag, kan utgå med högst samma procentsatser som gäller för lokaliseringsbidrag. Dessutom kan stöd lämnas i form av villkorslån. Lån och bidrag skall tillsammans kunna uppgå till högst 50 % av investeringen. Utvecklingsbidraget får inte utan särskilda skäl överstiga 500 000 kr.

Sysselsättningsbidrag utgår under en femårsperiod för varje ny årsarbetskraft till sammanlagt 250 000 kr i stödområde 1 och sam- manlagt 150 000 kr i stödområde 2.

Län till regionala investmentbolag infördes som regionalpolitisk stödform 1982. Syftet med stödet är att främja en expansion av små och medelstora företag inom stödområdena gels genom att öka till- gången på privat riskvilligt kapital, dels genom att tillföra företagen kompetens i form av ledningskunnande. Länets storlek har normalt varit en till två gånger så stort som det aktiekapital som ägarna satt

1 Prop. 1994/95:100 bil. 11.

in i företaget. Som en kompensation för denna inledande subvention har staten ställt som villkor att få del av eventuell värdetillväxt.

Driftstöd

Driftstöd kan ges i form av nedsättning av sociala avgifter och transportstöd.

Systemet med nedsatta socialavgifter syftar till att till viss del kompensera företagen för de permanenta merkostnader som upp— kommer på grund av det geografiska läget. Lagen (1990:912) om nedsättning av sociala avgifter och förordningen (1990:983) om nedsättning av sociala avgifter reglerar verksamheten.

Nedsättningen av socialavgifter är tio procentenheter i stödom— råde 1 och i större delen av stödområde 2 för vissa branscher, t.ex. jordbruk och skogsbruk, uppdragsverksamhet samt hotell—, pension- ats- och campingverksamhet.

Transportstödet infördes år 1971 för att ge näringslivet i Norr— land och angränsande delar av stödområdet möjligheter att bedriva sin verksamhet under förutsättningar, som är mer likartade dem som gäller för näringslivet i andra delar av landet.

Ytterligare några företagsinriktade stödåtgärder finns. Stiftelsen Norrlandsfonden bedriver verksamhet i de fyra nordligaste länen. Verksamheten består huvudsakligen av risklånefinansiering av olika näringslivsprojekt. Fonden skall också verka för att kvinnors före- tagande ökar.

Regeringen avser också att förstärka möjligheterna till tidig finan- siering av teknikprojekt inom de regionalpolitiskt prioriterade om- rådena.

Regionalpolitikens organisation

Regionalpolitiken har hela tiden under dess nära 30-åriga existens varit en uttalat statlig angelägenhet och ombesörjts av statliga för— valtningsmyndigheter1. Uppgiftsfördelningen mellan den centrala och den regionala nivån har förändrats radikalt över tid. Initialt handlade det om en centralt bedriven politik med inriktning på loka— liseringen av olika verksamheter, främst de större industriföretagen. Ofta var det regeringen och företagsledningarna som träffade över-

1 Göran Aldskogius, Svensk regional politik, 1993.

enskommelser om var ett företag skulle förlägga sin verksamhet. Detta var en mild form av etableringskontroll och hade sin före— gångare i tidigare diskussioner om staten skulle ägna sig åt formliga beslut om var verksamhet skulle lokaliseras. Därav blev inget utan i stället etablerades den mildare form av styrning som samrådet innebär i kombination med möjligheter till statligt stöd till etabler- ingen. Av betydelse i sammanhanget var också de olika kommuner— nas möjligheter att erbjuda service och andra möjligheter för ett företag som ville förlägga sin verksamhet till kommunen. Inte minst var tillgången till bostäder av stor betydelse. Förhandlingsuppgörel— ser mellan regeringen och företagen har förekommit även senare men i väsentligt mindre omfattning.

På central myndighetsnivå var det Arbetsmarknadsstyrelsen som fram till år 1983 svarade för handläggningen av det regionalpolitis- ka företagsstödet, innefattande såväl investeringsstöd som sysselsätt- ningsstöd. År 1983 överfördes beslutanderätten beträffande företags- stöd till dåvarande Statens industriverk, som gick upp i NUTEK 1991.

Det regionalpolitiska transportstödet administrerades fram till 1991 av Transportrådet, varefter uppgiften överfördes till NUTEK. En särskild regionalpolitisk nämnd finns sedan 1993 knuten till NU— TEK med uppgift att ge råd i fråga om regionalpolitiskt företags- stöd. I nämnden ingår företrädare för de politiska partierna, fack- liga organisationer och näringslivsorganisationer.

Beslut om regionalpolitiskt stöd fattas av länsstyrelsen, NUTEK och regeringen. Efter hand har länsstyrelserna kommit att svara för en allt större andel av besluten. Under budgetåret 1992/ 93 uppgick länsstyrelsernas andel av de avgjorda ärendena till 84 % och andel— en av det totalt beviljade stödbeloppet till 50 % (237 milj. kr). Länsstyrelserna kan i dag besluta om stöd till företag där den totala investeringen uppgår till 20 milj. kr. De regionala utvecklingsfond- erna hade länge ett ansvar för att följa upp hur det regionalpolitiska stödet kom till användning och under en period hade fonderna ock- så ansvaret för att bevilja stöd i form av s.k. regionalpolitiskt ut- vecklingskapital. Utvecklingsfonderna övergick sedermera till att fungera som konsult i småföretagsfrågor vid sidan av sin långiv- ning. I stället kan sägas att länsstyrelserna har ansvaret på regional nivå för i stort sett allt som rör det regionalpolitiska stödet.

De ekonomiska resurser som länsstyrelserna disponerade för re— gionalpolitiskt stöd under budgetåret 1991/92 uppgick till ca 950 milj. kr. De största beloppen (mellan 115 och 145 milj. kr) gick till

de fyra nordligaste länen. De båda Skånelänen samt Hallands län fick minst med vardera ca 5 milj. kr.

Regionalpolitiken och medlemskapet i EU

EU:s länder och regioner befinner sig på olika ekonomiska nivåer och har därmed skilda förutsättningar att ta del av de positiva effekter som den inre marknaden kan förväntas föra med sig. I vissa fall kan genomförandet av den inre marknaden innebära svåra påfrestningar för de svagaste regionerna. För att stärka gemenska- pen och minska klyftorna mellan de olika delarna av unionen är därför regionalpolitiska insatser prioriterade i EU:s verksamhet.

Regional utjämning åstadkoms dels genom de åtgärder som medlemsländerna själva vidtar, dels genom de insatser som görs via EU:s gemensamma budget med de s.k. Strukturfonderna. I EU:s medlemsländer inriktas strukturpolitiken på s.k. mål, vilka före Sveriges medlemskap avsåg följande insatser:

1. att främja svagt utvecklade regioner,

2. att omstrukturera regioner med industrier på tillbakagång,

3. att bekämpa långtidsarbetslöshet och underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden,

4. att vid nedläggningar av arbetsplatser och produktionsföränd— ringar ge stöd till utbildning, omskolning och kompetens- utveckling av arbetskraft, Så. att främja omstrukturering av jordbruket, 5b. att underlätta utveckling av landsbygden. Vid de svenska medlemskapsförhandlingarna med EU var en viktig utgångspunkt, att särskild hänsyn måste tas till de speciella förhållanden som kännetecknar de regionalpolitiska särdragen i landet, vilka inte fanns upptagna i EU:s dåvarande regelverk. Det gäller främst glesheten och de långa avstånden. Ett nytt mål, benämnt mål 6, kom att införas och avgränsning sker enligt kriteriet högst 8 invånare per kvadratkilometer. Det geografiska område som i vårt land berörs av detta mål är sammanhängande, och sträcker sig norr ut från Torsby kommun i norra Värmlands län längs Norrlands inland för att sluta i Tornedalen.

Målen 1, 2, 5b och 6 är geografiskt avgränsade, medan stöd till mål 3, 4, och Så lämnas i huvudsak utan direkt geografisk kopp- ling. Mål 6 är i alla delar jämställt med mål 1. Såväl indelningar som ekonomiska ramar avser perioden 1995—99.

Den överenskommelse som träffats mellan Sverige och EU inne- bär för mål 6 att ca 370 milj. kr avsätts från EU:s budget för år 1995. Beloppet kommer att räknas upp för att år 1999 vara ca 25 % högre. För målen 2—5b har anvisats en ram om ca 2 miljarder kr för år 1995. Även denna ram kommer att öka under perioden så att den år 1999 är knappt 10 % högre. Fördelningen på de olika målen kan göras först när den geografiska avgränsningen av målen 2 och 5b är fastställd. Detta görs av kommissionen på förslag av Sverige.

Stöd från Strukturfonderna lämnas i form av bidrag och åtgärder- na skall ligga i linje med nationernas egna prioriteringar. Bidragen får inte ersätta ländernas egna insatser. En förutsättning för att få del av medel från Strukturfonderna är att dessa kompletteras med nationell finansiering. Något förenklat kan man säga att strukturfon- derna och berört land vardera finansierar halva kostnaden för ett projekt.

Medlemsländerna har möjlighet att bedriva en egen nationell regionalpolitik i form av regionalpolitiska åtgärder och anpassningar inom olika sektorer, t.ex. inom utbildnings- och kommunikations- områdena. Vidare får stöd till företag under vissa förutsättningar lämnas i vissa regioner.

Redan genom EES—avtalet förband sig Sverige att utforma allt statsstöd till företag i enlighet med de regler och den rättspraxis som utvecklats inom EU. Statsstödsreglerna förbjuder i princip offentliga subventioner till kommersiell verksamhet. Reglerna inne— håller samtidigt undantag för stöd i samband med naturkatastrofer, stöd av social karaktär och regionalpolitiskt stöd. Medlemsländerna kan enligt dessa regler bedriva en aktiv regionalpolitik i form av olika typer av stöd till företag i områden som karaktäriseras av främst låg BNP per capita och hög arbetslöshet. Gränsen för gles befolkning har satts till 12,5 inv./km2 genom införandet av ett nytt glesbygdskriterium.

Det är kommissionens uppgift att tillämpa Statsstödsreglerna och vid de svenska överläggningarna har framkommit, att den svenska regionalpolitiken kan bedrivas i princip oförändrad vad gäller den totala geografiska omfattningen.

Förutom införandet av glesbygdskriteriet har kommissionen även beslutat, under vissa förutsättningar, att godkänna förekomsten av driftsstöd i form av transportstöd. Också nedsatta sociala avgifter kan godkännas om de lämnas under samma villkor som gäller för transportstöd.

Efter medlemskapet i EU fick Sverige en övergångsperiod på två år för att genomföra justeringar i vissa stöd. Bl.a. kommer trans- portstödet att avvecklas i delar av Värmlands och Kopparbergs län.

Vidare krävs bl.a. att driftsstöd till speciella branscher, t.ex. vissa delar av bilindustrin, måste förhandsanmälas. Enligt regering- ens bedömning kan det inte uteslutas att det kan bli nödvändigt med vissa ytterligare justeringar i företagsstöden.

7 .3 .3 Arbetsmarknadspolitiken

Till detta politikområde hör de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som finansieras över statsbudgeten, bidrag till Samhall AB samt för— valtningskostnaderna för Arbetsmarknadsverket (AMV), dvs. Ar— betsmarknadsstyrelsen (AMS), arbetsförmedlingar, arbetsmark— nadsinstitut och länsarbetsnämnder. Här ingår också arbetsmark- nadspolitiska åtgärder som finansieras av arbetsmarknadsfonden liksom fondens uppgifter för arbetslöshetsersättning, kontant arbets— marknadsstöd och permitteringslön. Vidare ingår de utgifter som belastar lönegarantifonden, arbetsmiljöfonden och arbetslivsfonden (under avveckling).

De totala utgifterna för arbetsmarknadspolitiken beräknas uppgå till ca 106 miljarder kr under budgetåret 1994/95. Till detta skall läggas 7,8 miljarder kr som avsätts för extra utbildningsinsatser och underhåll av vägar av framför allt arbetsmarknadsskäl. Området ar- betsmarknadspolitik blir härmed det näst största politikområdet och det som har växt ojämförligt snabbast under senare år. Ca 45 % av statens utgifter för ändamålet arbetsmarknadspolitik m.m. avser kontantstöd som t.ex. arbetslöshetsersättning, kontant arbetsmark- nadsstöd (KAS) och ersättning från lönegarantin. Ca 25 % avser er- sättning med utbildningsbidrag vid deltagande i arbetsmarknadsut- bildning, ungdomspraktik eller arbetslivsutveckling (ALU). Av de återstående utgifterna avser merparten utbildningskostnader samt statsbidrag till statliga, kommunala och privata arbetsgivare vid an- ordnande av bl.a. beredskapsarbete, lönebidrag eller rekryterings— stöd.

Arbetsmrknadspolitikens mål

Arbetsmarknadspolitikens syfte och mål är att påverka förhållandena på arbetsmarknaden dels genom en väl fungerande platsförmedling, dels genom försök att anpassa utbudet av arbetskraft till den rådande efterfrågan och dels genom att stödja och vidtaga åtgärder av sysselsättningsskapande karaktär. Omfattningen och inriktningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna varierar med konjunktur— en. I ett läge med hög efterfrågan på arbetskraft blir uppgiften na— turligen främst att vidtaga åtgärder för att undvika kostnadsstegring— ar och flaskhalsproblem på grund av arbetskraftsbrist. I lågkon— junktur får uppgifterna främst inriktas på att vidmakthålla och öka de arbetslösas kompetens och arbetsförmåga genom utbildningsin— satser och tillfälliga arbeten. Oberoende av konjunkturläge är det därutöver en uppgift för arbetsmarknadspolitiken att främja syssel- sättningen av arbetshandikappade och andra utsatta grupper.

Arbetsmarknadspolitikens medel

En mångfald av instrument står till buds på det arbetsmarknads— politiska fältet. De ändras efter hand och uppfinningsrikedomen är stor. Nedan redovisas i en förteckning de arbetsmarknadspolitiska medel som i dag står till buds och hur många personer som syssel— sätts genom dessa åtgärder liksom kostnaderna för åtgärderna.

Först bör nämnas det försäkringsliknande trygghetssystem som ger ekonomiskt stöd till den som drabbats av arbetslöshet och som direkt riktar sig till individen. Utformningen av ersättningsreglerna är en fråga med stora partipolitiska meningsskiljaktigheter. Diskus— sionen handlar bl.a. om ersättningsnivå och ersättningstid. Det häv- das att generösa regler i dessa avseenden tenderar att minska den arbetslöses benägenhet att aktivt arbeta för att få en ny anställning. En lång period av arbetslöshet förefaller leda till väsentligt ökade svårigheter att på nytt få fotfäste på arbetsmarknaden.

Det är givet att de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas omfatt- ning varierar i takt med förhållandena på arbetsmarknaden. Omfatt— ningen på insatserna är mindre i en högkonjunktur än i den situation som nu varit förhärskande under ett antal år. Också inriktningen på insatserna präglas av konjunkturläget. Även under en högkonjunktur finns arbetslösa, arbetssökande och personer i behov av omskolning för nya arbetsuppgifter. Det påpekas i arbetsmarknadsutskottets be- tänkande att särskilt utbildningsinsatserna är av strategisk betydelse

i strävandena att åstadkomma en väl fungerande arbetsmarknad. I ett konkurrensutsatt näringsliv förändras förutsättningarna ganska snabbt. Utvecklingen anses generellt gå mot ett kunskapssamhälle där behovet av väl utbildad personal ökar. Detta behov kan emeller— tid inte tillgodoses enbart genom de ungdomar som lämnar det re- guljära utbildningsväsendet för att gå ut i arbetslivet utan också de som redan befinner sig på arbetsmarknaden behöver utbildas. Ut— ifrån internationella jämförelser görs från flera håll bedömningen av ett kraftigt ökat inslag av återkommande utbildning. Dessa åtgärder behöver inte ske uteslutande i det allmännas regi via arbetsmark— nadspolitiken, även om verksamheten framdeles kraftigt ökar i be- tydelse, utan också genom initiativ från såväl arbetsgivare som an— ställda.

Vilket ansvar bör åvila det allmänna att erbjuda utbildningsmöj— ligheter och på vilken administrativ nivå skall dessa initiativ tas? Utbildningens roll i den regionala utvecklingen behandlas i ett annat avsnitt i detta kapitel. Det är emellertid viktigt att här klargöra sambandet mellan frågor som rör näringslivet och sysselsättningen och den roll utbildningen kan spela inom såväl näringspolitiken som arbetsmarknads- och regionalpolitiken. Det hävdas att utbildningsni- vån på arbetskraften är den helt avgörande faktorn för den regionala utvecklingen1. Från samma utgångspunkter måste också slås fast ut- bildningens betydelse för hela landets ekonomiska utveckling och konkurrensförmåga.

Det åvilar rimligen huvudmännen för utbildning på olika nivåer att ta ansvar för att en bra utbildning erbjuds. Genom den senaste högskolereformen har universiteten och högskolorna fått en ökad självständighet och därmed också ett ökat ansvar för att forskning och utbildning håller hög standard. Detta hindrar inte att andra in— tressenter t.ex. på arbetsmarknadspolitikens område kan samverka med högskolorna och beställa utbildning. Ett fungerande system för uppdragsutbildning är sedan flera år tillbaka etablerat på många håll.

Regeringen har i 1995 års budgetproposition föreslagit bl.a. att ett nytt anställningsstöd inrättas vid fast anställning av arbetslösa, samtidigt som rekryteringsstödet riktas mot dem som är eller riske— rar att bli långtidsarbetslösaz. Vidare har föreslagits en ökad omfatt- ning av utbildningen och generösare regler vid utbildningsvikariat

1 Se t.ex. Lars Nordström, Högskolornas regionala roll, s. 17 ff., i: Urban Dahllöf och Lars Nordström, Högskolornas regionala roll, 1993.

2 Prop. 1994/95:100 bil. 11.

samt ökade insatser så att ungdomar bör kunna få ett erbjudande inom 100 dagars arbetslöshet.

Arbetsmarknadspolitikens organisation

Detta politikområde uppvisar den enklaste organisationen av de tre som här studera. Organisationen är föga förändrad sedan den utfor— mades i början av efterkrigstiden. På central myndighetsnivå är det Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) som har sektorsansvaret. På regio- nal nivå finns länsarbetsnämnderna och på lokal nivå arbetsförmed- lingarna.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna beslutas huvudsakligen på länsnivå i länsarbetsnämnderna. Resurstilldelningen till nämnderna beslutas av AMS och baseras på arbetsmarknadssituationen i länen. De senaste uppgifterna om den regionala fördelningen av medel för arbetsmarknadspolitiska åtgärder (för budgetåret 1993/94 B 2-an- slaget, för budgetåret 1994/95 A 2-anslaget) avser budgetåret 1993/ 94 (perioden juli—maj). Fördelningen på län varierar kraftigt från som mest nära 2,7 miljarder kr till Stockholms län och 2,4 miljar- der kr till Malmöhus län ned till som lägst en 500 milj. kr i Jämt—

lands län. Arbetsmarknadsfonden belastas med kostnaderna för arbetslivsut- veckling och utbildningsvikariat. Medlen utbetalas till respektive A— kassa varför det inte finns uppgifter om resursfördelningen på läns— nivå.

Arbetsmarknadspolitiken och medlemskapet i EU

Arbetsmarknadspolitikens utformning är inom EU huvudsakligen en nationell angelägenhet. Att öka tillväxten och att bekämpa arbetslös— heten är även inom EU prioriterade områden, varför några föränd— ringar iden svenska politiken på området inte är föranledd av med- lemskapet. Strukturfondernas mål 3 kompletterar de nationella in- satserna för utbildning och sysselsättning, inte minst bland ungdom— ar.

Redan genom EES-avtalet skedde för svensk del en anpassning till EG:s regelverk inom arbetsmiljö- och arbetsrättsområdena och såvitt avser området personers rörlighet. Medlemskapet förväntas inte medföra några förändringar inom dessa områden.

7.3.4 De regionala aspekterna av närings-, regional— och arbetsmarknadspolitik

Hur förhåller sig nu de tre här behandlade politikområdenas mål- sättningar till varandra? En snabb skiss visar följande samband och särdrag. En gemensam komponent är tillväxt, en långsiktigt hållbar utveckling i främst ekonomiskt men även i socialt och miljömässigt avseende. Med utgångspunkt i dagens svåra situation på arbets- marknaden är tillväxten nyckeln till ökad sysselsättning. Över huvud taget är den offentliga sektorn för sin verksamhet helt bero— ende av de ekonomiska resurser som näringslivet förmår skapa. Under en begränsad tid är det möjligt att hämta de erforderliga re— surserna ur andra källor men i det långa loppet är lånefinansiering ingen framkomlig väg.

_ Det är ett väl känt faktum att ingen marknad fungerar väl utan politiska beslut och institutionella arrangemang. Detta betyder inte att alla politiska beslut är bra för marknadens sätt att fungera. Det är en många gånger svår avvägning mellan politisk styrning och marknadens frihet. Näringspolitikens uppgift är att skapa goda förutsättningar för näringslivet, för nyetablering och för utveckling och expansion. Sveriges möjligheter att hävda sig som industrina- tion i en allt hårdare internationell konkurrens är primärt avhängiga företagens framgångar, men dessa påverkas i sin tur av de närings- politiska förhållandena. Det rör sig allmänt sett om faktorer som verkar på lång sikt men också snabba förändringar kan konstateras.

En i det långa perspektivet framgångsrik näringspolitik skall ide- alt sett åstadkomma vinstgivande och även i andra avseenden fram- gångsrika företag med god livskraft, trygga arbetstillfällen, en god arbetsmiljö och ett varsamt nyttjande av naturresurserna. Verksam- heten skall vidare ha den omfattningen att ett tillräckligt stort antal arbetstillfällen finns och att dessa är fördelade över landet i förhåll- ande till det demografiska mönstret. Kan ett sådant idealtillstånd uppnås och vidmakthållas har näringspolitiken löst åtskilliga av det moderna samhällets stora problem. Någon särskild regionalpolitik som tar sikte på att stödja utvecklingen i landets alla delar erfordras inte. Ej heller behövs en arbetsmarknadspolitik för att hjälpa männi- skor ini arbetslivet. Verkligheten är tyvärr en annan. Av praktiska skäl kan man inte ställa upp alltför komplexa mål inom ett politik- område. Ovanstående idealmodell är och förblir orealistisk. När- ingspolitikens mål har därför begränsats till att skapa generella för— utsättningar för en framgångsrik näringsverksamhet och den för—

fogar inte över de instrument som kan hantera t.ex. de geografiska skillnaderna i vårt land eller de konsekvenser som förändringar i näringsstrukturen får för arbetsmarknaden. För dessa problem er— fordras en regionalpolitik och en arbetsmarknadspolitik med delvis andra målsättningar än för näringspolitiken.

Ju mer framgångsrik näringspolitiken är, desto mindre omfattan- de blir uppgifterna för arbetsmarknadspolitiken. Regionalpolitikens uppgift är att justera de obalanser som den ekonomiska utvecklingen kan ge upphov till. Med regionalpolitik förstås här den ”lilla regio— nalpolitiken” även om man väl kan tänka sig en intensifierad upp— märksamhet på den stora regionalpolitiken genom att de regionala aspekterna för den offentliga politiken i stort får större betydelse. I en så djup lågkonjunktur som vårt land nu genomgår blir på- frestningarna stora på regional- och arbetsmarknadspolitik. Även om skillnaderna mellan regionerna i fråga om sysselsättning och liknande fortfarande är stora är arbetslösheten ett problem för samtliga regioner i landet. Det blir då naturligt och nödvändigt att arbetsmarknadspolitiken får en mer generell inriktning, eller i varje fall ett ökat ansvar för landets alla delar, i syfte att öka sysselsätt- ningen över hela landet. På samma sätt ställs mer generella krav på regionalpolitiken, vilket tar sig uttryck i målformuleringen att regio- nalpolitiken skall vara en politik för alla landets regioner, vilket har redogjorts för ovan.

Det är emellertid viktigt att klart hålla isär dessa tre politikom— råden. Som de kommer till uttryck i form av målformuleringar ovan är olika mål som är uppställda för de olika politikområdena och olika styrmedel står till förfogande.

Näringspolitiken skall skapa de allmänna förutsättningarna för vårt lands näringsliv. En rad politiska styrinstrument, bl.a. skatter och riskkapitalförsörjning, är härvid av stor betydelse. Fokus ligger på näringslivets villkor, även om det moderna samhället ställer upp restriktioner av olika slag för att trygga t.ex. arbetsmiljö och medinflytande.

Regionalpolitiken har klara inslag av solidaritet regionerna emel— lan. De begränsningar för en framgångsrik näringsverksamhet som geografiska förhållanden medför skall överbryggas av stöd av olika slag för att utjämna transportkostnader, kompensera för klimat— faktorer etc. Målsättningen för regionalpolitiken är emellertid inte begränsad till enbart en kanalisering av gemensamma resurser till svaga regioner. Dessa resursinsatser skall skapa sysselsättning och utgör i den bemärkelsen särskilda instrument i näringspolitiken. Även om regionalpolitiken definieras som en politik för alla landets

regioner, och kanske som en näringspolitik med uttalade geografis— ka aspekter, blir knappast medlen av samma generella slag som för näringspolitiken.

Samma resonemang kan föras beträffande arbetsmarknadspolitik- en. Politiken går ut på att stödja de människor som av olika skäl inte har ett säkert fotfäste på arbetsmarknaden. Syftet är främst att skaffa fram arbetstillfällen och uttrycker en uppfattning om arbetets utomordentliga betydelse för den enskildes välfärd. Samtidigt är en väl fungerande arbetsmarknad ett stöd för näringslivet. En god till— gång till välutbildad arbetskraft är en viktig faktor för en fram- gångsrik näringsverksamhet.

Resonemangen ovan visar hur de tre olika politikområdena häng- er samman men samtidigt måste behandlas åtskilda till följd av de skilda målsättningarna och de olika styrmedel som står till buds. Detta utesluter inte att de behöver samordnas för att ge en ökad slagkraft. Såsom målsättningarna är formulerade och Styrmedlen ut- formade kan man säga, att regionalpolitiken och arbetsmarknads- politiken är korrigeringar av de resultat på marknaden som närings— politiken åstadkommer eller, vilket också är fallet, inte förmår åstadkomma. Det kan nämligen ligga ett klart värde i att från när- ingspolitisk utgångspunkt stödja en optimal utveckling av näringsliv— et. Detta leder emellertid inte nödvändigtvis till en acceptabel sprid— ning av sysselsättningen och det kan ge upphov till geografiskt be- gränsade överhettningsproblem i en konjunkturuppgång. Regional- politikens uppgift kan då vara att skapa förutsättningar för att kana- lisera en sysselsättningsökning ut i regioner där den generellt sett inte skulle uppkomma.

En genomgång av de olika styrmedel som finns inom närings— politik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik utifrån den re- gionala dimensionen skall visa på vilka möjligheter som dessa styr— instrument erbjuder den regionala nivån och som kan utnyttjas för den regionala utvecklingen.

Näringspolitiken

I fråga om satsningen på små och medelstora företag finns det emellertid betydelsefulla regionala aspekter. Detta gäller främst för- sörjningen med riskkapital där utvecklingsfonderna/utvecklingsbo— lagen är beslutsfattare på regional nivå. Utöver rådgivningsverksam— heten är det dock en verksamhet som är styrd av kraven på om inte

lönsamhet så åtminstone på längre sikt gå jämt ut. Detta hindrar inte att regionala hänsyn kan tas, och över huvud taget är verksam— heten av stort intresse för den regionala utvecklingen.

I detta sammanhang bör också noteras den organisationsmodell i form av nätverk som anses kunna ge vara en lämplig form för det allmännas stöd till småföretagssatsningarna på regional nivå. Detta kan inte skötas centralt och inte heller administreras fram, men väl kräva ett engagemang från det allmännas sida. Över huvud taget är småföretagssatsningen lämpad för regionala initiativ. Den lilla ska— lan gör att närhet och kännedom om regionala förhållanden är vikti— ga faktorer.

En genomgång av de näringspolitiska Styrmedlen visar att få formella beslutsbefogenheter finns förlagda eller kan förläggas till regional nivå. I stället handlar det i hög grad om initiativtagande i informella former; om nätverksbyggande där finansiering, rådgiv- ning, forskningsanknytning och internationella kontakter är viktiga komponenter. Områdets mångfasetterade och något diffusa karaktär kräver en helhetssyn och en vägledning för de många olika insatser som kan tänkas. En uttalad strategi för regionens utveckling kan tjäna som vägledning.

Regionalpolitiken

Utvecklingen inom politikområdet visar på ett par intressanta drag som bör uppmärksammas i detta sammanhang. Beslutsbefogenheter— na är i dag utpräglat decentraliserade från att ursprungligen ha varit centrala. Beslutanderätten finns således redan i dag på den regionala nivån och det handlar om ett antal rätt väl avgränsade befogenheter. Det ligger i sakens natur att regionala hänsyn skall spela in.

I en situation där målsättningen med regionalpolitiken främst är en omfördelning av resurser är det centrala perspektivet rätt natur- ligt. Det krävs en nationell överblick och utrymmet för regionala initiativ är begränsat. En tyngdpunktsförskjutning i riktning mot till- växtaspekten förändrar också karaktären pä beslutsorganisationen. Tillväxt som bygger på att ta tillvara möjligheterna på lokal och re— gional nivå på ett optimalt sätt förutsätter ett underifrånperspektiv. Den nuvarande inriktningen på regionalpolitiken ger stöd för en så— dan ansats. Likväl handlar det om att utnyttja centralt anvisade re— surser för företagsstöd och liknande. Det blir således i hög grad en fråga om samspel mellan central och regional nivå.

Arbetsmarknadspolitiken

Arbetsmarknadspolitikens åtgärder riktar sig i hög grad till individ— en. Det är den som är arbetslös som får ersättning, erbjuds utbild- ning eller får delta i beredskapsarbete för att nämna några möjlig- heter. Även företag och andra arbetsplatser är inblandade genom att en del av verksamheten är förlagd dit såsom praktik, vikariat och beredskapsarbete. Den enskilde kan sägas ha en rättighet att erhålla stöd från det allmänna vid arbetslöshet eller vid liknande problem på arbetsmarknaden. Detta är en generellt hållen politik och individ— ens möjligheter till stöd skall inte vara avhängigt varierande ambi- tioner på lokal eller regional nivå.

Insatserna syftar till att ge den arbetslöse ett nytt arbete. Flera av de åtgärder som vidtas i det sammanhanget är av mer generell natur så till vida att samma åtgärder sätts in för flera individer, t.ex. ut- bildning av visst slag. Insatserna baseras också på de förhållanden som råder lokalt och regionalt och som har sin grund i bl.a. när- ingsstrukturen. Valet av inriktning på insatserna kan därvid vara ett viktigt inslag i den regionala utvecklingen. Detta är inget som in— kräktar på de rättigheter som den arbetslöse har och som diskuteras ovan.

Av intresse i sammanhanget torde främst vara utbildningsinsatser av olika slag och eventuellt beredskapsarbete. Det är vidare viktigt att verksamheten är någorlunda kontinuerlig för att kunna utgöra ett inslag i en samlad utvecklingsstrategi för regionen. Åtgärder med påtaglig individanknytning såsom alla former av ekonomisk ersätt- ning, arbetsförmedling, resebidrag, arbetslivsutveckling och utbild- ningsvikariat är av stor betydelse i arbetsmarknadspolitiken men har inte samma betydelse i ett regionalt utvecklingssammanhang.

Den utbildning som anordnas på det arbetsmarknadspolitiska om— rådet har ett förhållandevis kortsiktigt perspektiv. Den har ett tyd- ligt syfte att vara anpassad till arbetsmarknadens behov. Det stora problemet består i att anpassa inriktningen till arbetsmarknadens kommande behov. Den grundläggande gymnasie- och högskoleut— bildningen är av mer generell karaktär. Att ge den högre utbildning- en en generell inriktning är vidare en uttalad ambition i den senaste högskolereformen. Det linjesystem som byggdes upp under 1970— talet med syftet att anpassa den högre utbildningen till arbets— marknadens behov visade sig inte kunna motsvara syftet; det är inte möjligt att på så lång sikt som det var fråga om kunna förutsäga behoven. Strategin för framtiden är i stället att genom återkomman— de utbildningar precisera, justera och aktualisera den generella

grundutbildningen från högskolan och även gymnasieskolan. Det kortare tidsperspektivet för arbetsmarknadsutbildningen gör den till ett realistiskt projekt när det gäller att förutsäga behovet. I samman— hanget bör noteras den satsning som görs inom näringspolitiken på etableringen av små och medelstora företag. Det är troligt att denna typ av företag kommer att ställa krav på särskilda utbildningsinsats— er såväl i fråga om arbetsmarknadsutbildning som reguljär utbild— ning vid högskola och gymnasium.

7.3.5 Överväganden och förslag

Frågor kring näringsliv och sysselsättning kan sägas vara grund- läggande för den regionala utvecklingen. Det allmänna vidtar en rad åtgärder på områdena näringspolitik, arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik för att främja näringslivet och därigenom skapa sysselsättning. De förutsättningar för näringslivets utveckling som den regionala nivån kan erbjuda har, som visats ovan, blivit allt viktigare och de åtgärder som vidtas på denna nivå behöver i allt högre grad förankras i regionens politiska liv. För att fördjupa det demokratiska inflytandet har i tidigare avsnitt föreslagits att ett regionalt självstyrelseorgan inrättas med ansvar för den regionala utvecklingen.

Den grundläggande filosofin bakom att utveckla en regional strategi är, som tidigare har framhållits, att enskilda regionala in— satser genom samordning når en högre effektivitet och mer lång- siktigt kan inriktas mot gemensamma mål. Dagens splittrade ansvar ersätts med en ordning som möjliggör ett kraftfullt samlat agerande. Inte minst inom områdena näringsliv och sysselsättning är samord- ningsbehovet framträdande och åtgärder bör vidtas för att få för— bättringar till stånd i detta hänseende.

Konkret innebär detta att en rad förändringar i fråga om huvud- mannaskap bör övervägas och vidtas enligt följande.

Av grundläggande betydelse är att ett tydligt ansvar för den regionala utvecklingen tilldelas landstinget. Det är i dag närmast länsstyrelsen som har denna uppgift om hand och enligt bered- ningens mening bör rättsreglerna utformas så att förändringen fram- står tydligt.

Ett stort verksamhetsfält finns inom den ”lilla regionalpolitikens” många stödformer. Resurserna genereras och fördelas centralt, men de mer preciserade besluten om användningen bör ses som en regional angelägenhet eftersom det finns utrymme för att regionala

variationer skall kunna komma till uttryck. Enligt beredningens mening bör de olika regionalpolitiska stöden därför bli en självstyr- elseangelägenhet genom att beslutanderätten överförs från länsstyr— elsen till landstinget. Härigenom kan olika insatser samordnas med de t.ex. åtgärder som i dag vidtas av landstingen och inriktas efter en gemensam strategi.

En del av de regionalpolitiska Styrmedlen, främst nedsättningen av sociala avgifter, är emellertid så generella att de inte är in— tressanta för regionalt beslutsfattande och därför inte heller bör omfattas av den föreslagna förändringen. En fördjupad analys enligt detta kriterium får visa om ytterligare någon stödform bör undantas.

De regionala utvecklingsbolagen (ALMI) liksom Industri— och ny- företagarfonden har en klar regional inriktning på sin verksamhet, som dock kräver speciell kompetens och bedrivs med sådana krav från uppdragsgivarna att ett fullt genomslag för regional självstyr— else inte bedöms finnas. I fråga om dessa verksamheter bedömer beredningen att den nuvarande organisationen är mest lämpad att även fortsättningsvis utföra uppgifterna. Någon förändring i huvud- mannaskapet föreslås därför inte. Det regionala sj älvsyrelseorganets behov av att innefatta även dessa verksamheter i sin strategiformu— lering och att kunna öva visst inflytande över besluten får tillgodo- ses genom informella kontakter.

På arbetsmarknadspolitikens område finns betydande anslag som förs direkt till den enskilde i form av arbetslöshetsersättning och där organisationsformen i ett regionalpolitiskt perspektiv saknar betyd— else. Beslut i dessa frågor bör fattas av ett annat organ än det som ansvarar för den regionala utvecklingen och hållas åtskilda från de regionalpolitiska övervägandena. Detsamma gäller beträffande ar— betsförmedlingen. Den skall inte heller anförtros ett regionalt själv- styrelseorgan.

Inom länsarbetsnämndernas område finns dock verksamheter i fråga om utbildning och ungdomspraktik vilka är av betydelse för den regionala utvecklingen. Nästan oberoende av konjunkturen är detta nämligen verksamheter som det allmänna måste bedriva och de får därför en betydande stabilitet över tid även om omfattningen och inriktningen varierar. Samma bedömning kan göras i fråga om stödet till starta eget—verksamhet.

Enligt Regionberedningens mening bör de sistnämnda delarna av länsarbetsnämndernas ansvarsområde knytas till det regionala ut— vecklingsansvaret. Den varierande karaktären på länsarbetsnämn- dens verksamhet liksom behovet av en sammanhållning i anslags- hänseende gör att vissa delar inte bör brytas ut och föras till ett

regionalt självstyrelseorgan. En annan lösning bör därför prövas. Beredningen föreslår att en närmare samverkan etableras mellan länsarbetsnämnden och landstinget för utformningen av den regiona- la utvecklingsstrategin. Landstinget bör fortlöpande ges tillgång till uppgifter om länsarbetsnämndens planerade åtgärder i relevanta delar samt ha möjlighet att till nämnden redovisa sin syn på önsk— värd inriktning av verksamheten.

Beredningen vill i detta sammanhang betona kommunernas roll i näringspolitiken, även om inga förändringar föreslås beträffande detta område.

På den lokala nivån sker betydande insatser för att stödja företag— ens verksamhet och expansion och därigenom öka sysselsättningen eller i varje fall bevara den intakt. Direkt ekonomiskt stöd till före- tag ligger utanför den kommunala kompetensen, varför insatserna tar sig andra uttryck. Vid utformningen av en regional utvecklings— strategi är det närmast en självklarhet, att den lokala nivåns insatser och planer skall ingå i underlaget. I förslaget till regionalt självstyr— elseorgan finns därför inslag som beaktar detta samordningsbehov. Det är dock, som tidigare har understrukits, inte aktuellt att lands— tinget skall ha några beslutsbefogenheter gentemot kommunerna.

Sveriges medlemskap i EU aktualiserar en ny aspekt på vikten av en väl fungerande samordning som kommer att bli tydliggjord när Sverige skall ansöka om medel ur EU:s strukturfonder m.m. Det måste även för denna uppgift finnas en organisation som har över- blicken över vilka åtaganden som behöver göras och som har an- svaret för initiativ och samordning. Kravet på långsiktighet i de pro— jekt som erhåller stöd kräver en samlad strategi för hur regionen bör utvecklas.

I ansvaret för den regionala utvecklingen ligger naturligt ett upp- drag också för de internationella engagemangen sådana de har sin grund i regionala förhållanden. Landstingen bör således ha ansvaret för de regionala planeringsinsatser som syftar till att erhålla medel ur EU:s strukturfonder. Denna verksamhet kommer vidare att kräva ett väl fungerande samarbete med den lokala nivån, på vilken be— tydande delar av projekten kommer att utföras, och med den nationella nivån genom dess övergripande ansvar för de internatio— nella engagemangen.

Som följd av medlemskapet i EU har Sverige en rad åtaganden som nation i fråga om kontroll och tillsyn beträffande de olika stöden. Det förefaller klart, att det finns behov av en regional an- knytning i detta avseende, och det torde i första hand vara en upp— gift för länsstyrelserna.

Såväl länsstyrelserna som landstingen torde således få viktiga uppgifter beträffande de stöd som följder av svenskt medlemskap i EU. Vad beträffar samordningen mellan statliga organ på regional ni- vå redovisar beredningen sina överväganden i kapitel 8.

7 .4 Fysisk planering

Sammanfattning: Många åtgärder av betydelse för den regio— nala utvecklingen medför behov av insatser på den fysiska pla- neringens område. Kommunerna skall även i fortsättningen ha ansvaret för denna planering. Länsstyrelsernas uppgift är bl.a. bevakningen av att riksintressen därvid tillgodoses.

De regionala aspekterna bör emellertid komma till tydligare uttryck i den fysiska planeringen. Detta är särskilt framträdan- de på kommunikationsområdet och i fråga om miljöhänsyn.

Erforderlig samordning bör kunna ske på frivillig väg ge— nom samarbete mellan landstingen och kommunerna. Någon förändring av plan- och bygglagen bedöms därför inte nöd— vändig.

Behovet av regionplanering enligt plan- och bygglagen i de tre storstadsområdena bedöms vara stort. Därför föreslås att landstingen i de nya Skåne och Västra Götalands län får sam— ma uppgifter i fråga om regionplanering som Stockholms läns landsting har i dag.

Den fysiska planeringen är, enligt nuvarande lagstiftning, i första hand en uppgift för primärkommunerna. Varje kommuns åtgärder är begränsade till den egna kommunens yta även om det föreligger en skyldighet att samråda med och beakta förhållandena i angräns- ande kommuner. Länsstyrelsen har ett särskilt ansvar för att bevaka att en sådan samverkan sker samt därutöver att bevaka riksintressen och statens intressen. I plan- och bygglagstiftningen anvisas ett pla— neringsinstrument av mer övergripande natur, den s.k. regionpla— nen, vilket emellertid har utnyttjats i mycket ringa omfattning. För beredningens vidkommande är intresset beträffande den fysis— ka planeringen koncentrerat till den regionala nivån och de olika åt— gärder som i fråga om fysisk planering kan utgöra ett stöd för en regional utveckling. Användningen av mark- och vattenområden är av grundläggande betydelse för de olika aktiviteter bl.a. i form av

tekniska infrastruktursatsningar som det allmänna ansvarar för. Fle— ra av dessa verksamheter har en tydlig regional anknytning.

I det följande redovisas först den nu gällande ordningen beträff— ande fysisk planering. Därefter redovisas beredningen syn på dag- ens problem beträffande den fysiska planeringen i det regionala per— spektivet och på vilket sätt den regionala nivån bör vara engagerad i denna verksamhet.

7.4.1 Fysisk planering enligt gällande rätt

I plan- och bygglagen (1987: 10; PBL), slås fast att fysisk planering är ett kommunalt ansvarsområde, men att bevakningen av vissa nationellt fastställda mål även ger statliga organ en roll i planerings— processen. 1 kap. 2 5 i lagen reglerar framför allt frågor om mark— användning för bebyggelse och åtgärder som är relaterade till be— byggelse samt uppförande av byggnader och utförande av andra an— läggningar.

En annan huvudpunkt i PBL är reglerna för hur beslutsfattandet hos det allmänna skall gå till. I lagen dras gränsen mellan statligt och kommunalt ansvar. Beslut rörande planläggning och lov fattas primärt av kommunen. Innehållet styrs av de i lagen uppställda materiella villkoren och formerna för beslutsfattandet styrs av regler om förfarandet vid beslut om planer och lov. Nära knuten till PBL är lagen (1987: 12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL). Reglerna i NRL kan betraktas som en integrerad del av kravbestäm— melserna i PBL.

Vid sidan av PBL finns annan lagstiftning som reglerar frågor om markanvändning och miljö från delvis andra utgångspunkter än PBL, såsom väglagen (1971:948), naturvårdslagen 19641822), häl- soskyddslagen (1982:1080), miljöskyddslagen (1969z387), vatten— lagen (1983:291), lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, skogsvårdslagen (1979:429) och lagen (1988:950) om kulturminnen. Det finns emellertid vissa samband mellan de olika prövningssys- temen. Således skall NRL tillämpas vid prövningen enligt många lagar, bl.a. PBL, och vidare är PBL:s detaljplaner bindande vid prövningen enligt vissa andra lagar.

En viktig sida hos lagstiftningen är de krav på beslutsunderlag som riktas mot kommunerna, framför allt kravet på översiktlig planering. Även staten har ett viss inflytande över beslutsfattandet. Det statliga inflytandet utövas dels i samband med överklagande,

dels genom vissa möjligheter till självmant ingripande mot eller an— språk på kommunala beslut.

Allmänna och enskilda intressen

All mark ägs av någon, och lagstiftningen går i huvudsak ut på att reglera vad ägaren får och inte får göra med sin mark. Om ägaren vill ändra användningen av marken för att uppföra byggnader eller vidta andra åtgärder, erfordrar detta normalt tillstånd från det all- männa. Lagen uppställer vissa villkor för att tillstånd (lov) skall be- viljas. Gränsen för det allmännas inflytande dras främst genom PBL:s regler om förutsättningarna för att ge tillstånd i 8 kap. 11— 18 åå. Ansökningar om lov skall bifallas om vissa förutsättningar är uppfyllda.

Det allmänna har emellertid inte enbart en passiv roll genom att bevilja eller avslå ansökningar från markägarna om olika åtgärder. Genom rättsligt bindande planer kan den framtida markanvändning— en och byggandet styras. Skulle dessa instrument visa sig otillräck— liga finns möjligheter för det allmänna att förvärva mark, även tvångsvis genom expropriation, och därigenom få ägarens kontroll över markanvändningen.

Skydd för mark- och vattenområden

PBL uppställer vissa krav, som skall ligga till grund för den kom- munala planeringen och vid prövningen av ärenden rörande lov av olika slag och vid förhandsbesked.

I 1 kap. anges lagstiftningens syften. Där föreskrivs att såväl all— männa som enskilda intressen skall beaktas vid prövningen av de frågor som lagen reglerar.

Enligt 2 kap. 1 & skall en från social utgångspunkt god bostads-, arbets-, trafik— och fritidsmiljö främjas vid beslutsfattandet. Mark— och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilket områdena är mest lämpade. Vidare skall enligt PBL 2 kap. 2 5 vid planläggning och i ärenden om lov och förhandsbesked NRL:s bestämmelser, närmare bestämt i 2 och 3 kap., tillämpas.

Efter en allmänt hållen inledande bestämmelse i 2 kap. l & NRL, med delvis samma lydelse som 2 kap. 1 & PBL, ges i 2, 3 och 5— 9 55 bestämmelser om skydd för mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag

eller andra ingrepp i miljön (2 5), som är särskilt känsliga från eko— logisk synpunkt (3 å), som har betydelse för rennäringen eller yr— kesfisket eller för vattenbruk (5 å), som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet (6 5), som innehåller värdefulla ämnen och material (7 å), som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörj ning eller avfallshantering (8 5) eller som har betydelse för totalförsvaret (9 5). Dessa mark- och vatten- områden skall så längt möjligt skyddas mot åtgärder som kan inver- ka negativt på de angivna intressena. Enligt 4 & skyddas även jord— bruksmark och skogsmark. Skyddet är här uttryckt på ett något annorlunda sätt.

Riksintressen

Beträffande riksintressen har de fall som nämns i 2 kap. 5—9 55 fått ett förstärkt skydd genom inskränkningen ”så långt möjligt” har uteslutits. Skyddsintresset får härigenom ett starkare skydd.

Områden av riksintresse förutsätts bli angivna i samband med den kommunala översiktliga planeringen. Frågan får dock inget slutligt avgörande förrän i samband med rättsverkande beslut rörande de- taljplan, områdesbestämmelser, förhandsbesked eller bygglov. Stat- en har sista ordet genom möjligheten enligt 12 kap. PBL att upp— häva kommunala beslut som inte tillgodoser ett riksintresse. I 2 kap. 10 & PBL regleras det fallet att ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål. Då skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Berörs total- försvarets intresse har detta företräde.

I 3 kap. finns särskilda hushållningsbestämmelser för vissa om- råden i landet. Här utpekas ett antal områden som direkt enligt lag— en är av riksintresse. Det rör sig om kustområden och skärgårdar, Öland, Gotland, flertalet stora sjöar och en del andra sjöar, några älvdalar samt vissa fjällområden. Vidare skyddas vissa vattenområd— en och älvsträckor mot vattenföretag för kraftändamål. Inom de om— råden som anges i 3 kap. NRL får exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön komma till stånd endast om hinder inte möter mot de mer preciserade områdesvisa bestämmelserna och om det kan ske på ett sådant sätt att det inte skadar områdenas natur— och kul-

turvärden. Bestämmelserna utgör emellertid inte hinder för att ut— veckla befintliga tätorter eller det lokala näringslivet.

Översiktsplan

I PBL anges ett antal planinstrument för den kommunala planering- en. Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen (1 kap. 3 5, 4 kap.). Planen är inte bindande för för myndigheter och enskilda. Den rättsliga regleringen av marken sker genom detaljplaner (1 kap. 3 5, 5 kap.). För begränsade om- råden som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser (1 kap. 3 &, 5 kap.) antas om det behövs för att syftet med över- siktsplanen skall upppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt N RL tillgodoses. För att underlätta genomförandet av detalj- planer får fastighetsplaner antas (1 kap 3 &, 6 kap, 3-16 55). Re- gionplanen, slutligen, är ett instrument för samordning av flera kommuners planer (1 kap. 3 5, 7 kap.).

Bortsett från regionplanen är det den enskilda kommunen som har ansvaret för planeringsprocessen. Denna sker emellertid i sam- verkan med en rad andra intressen. Förfarandet i det följande avser översiktsplan. I PBL finns bestämmelser om samråd (betr. över- siktsplan se 4 kap.) med länsstyrelse, ev. regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. Andra som har väsentligt in— tresse av de frågor som omfattas av planeringen skall beredas till- fälle till samråd. Under samrådet åligger det länsstyrelsen särskilt att

— ge råd om tillämpning av 2 kap. och verka för att riksintressen enligt NRL tillgodoses, — verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, — ta tillvara statens intressen (5 5).

Planförslaget skall ställas ut och under utställningstiden skall länsstyrelsen avge ett granskningsyttrande över planförslaget (9 å). Av yttrandet skall framgå om

— förslaget inte tillgodoser riksintressen enligt NRL,

— om sådana frågor rörande användningen av mark- och vatten— områden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

— bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och öv— rigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Detaljplan

Länsstyrelsernas uppgifter beträffande kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan är de samma som för översiktsplan. Vad länsstyrelsen har att särskilt beakta under samrådet framgår av 5 kap. 22 5, medan prövningen av själva planbeslutet regleras i 12 kap. som avser statlig kontroll beträffande områden av riksin- tresse m.m. Länsstyrelsens prövning avser samma områden (12 kap. 1 &) som ingår i länsstyrelsens granskningsyttrande i fråga om översiktsplan, men prövningen kan utmynna i ett upphävande av planen om något förhållande som avses i l & föreligger.

Regionplan

I 2 kap. 1 5 i PBL anges hänsyn till förhållandena i angränsande kommuner vara ett viktigt allmänt intresse som skall beaktas vid planläggning. Den mellankommunala samordningen förutsätts enligt PBL i första hand vara en kommunal angelägenhet som normalt bör komma till stånd i erforderlig omfattning utan annan medverkan från statens sida än den samordning som länsstyrelsen skall verka för under samråd och granskning av kommunala översikts— och de- taljplaner (4 kap. 5 &, 5 kap. 22 å och 12 kap. l 5).

Regionplaneringen enligt PBL erbjuder en fastare form för sam- ordning av den kommunala planeringen och ger regeringen möjlig- het att utse ett regionplaneorgan för att bevaka regionala frågor och för att utarbeta och anta en regionplan. Ett sådant förfarande kan tillgripas om sådana frågor som rör användningen av mark— och vat- tenområden som angår flera kommuner behöver utredas gemensamt eller flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas och detta inte kommer till stånd på annat sätt.

Bestämmelserna om regionplanering finns i 7 kap. PBL. Vid be- hov av kommunal samordning får regeringen utse ett regionplane— organ som skall ha hand om regionplaneringen. Uppgiften kan an— förtros ett befintligt kommunalförbund men ett särskilt regionpla- neorgan kan också bildas för uppgiften. Ett regionplaneorgan kan inte utses om de berörda kommunerna mera allmänt motsätter sig detta. Regionplaneorganet kan, men behöver inte, anta en region— plan för regionen. En sådan plan skall enligt 7 kap. 4 & tjäna som vägledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdes— bestämmelser. I likhet med översiktsplanen är den inte bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. Enligt NRL—förordningen

åligger det dock andra myndigheter att vid tillämpningen av NRL beakta regionplanen. Enligt PBL 7 kap. 8 & gäller regionplanen i sex år.

Med stöd av lagen (1987:147) om regionplanering för kommu- nerna i Stockholms län har Stockholms läns landsting som region— planeorgan hand om regionplanering enligt 7 kap. l & första stycket PBL. Stockholms län är den enda del av landet där en regionplan har upprättats och detta har då inte skett i den organisationsform — kommunalförbund — som PBL anvisar utan i landstingets regi.

Regionplanering spelar internationellt en betydligt större roll i den fysiska samhällsplaneringen än vad den för närvarande gör i vårt land. Till delar förklaras detta av att de svenska kommunerna är ganska stora i en internationell jämförelse och kan anförtros mer kvaliflcerade uppgifter. Ytterligare en förklaring till regionplane— ringens relativt sett ringa roll i vårt land ligger i ytstorleken. Sam- ordningsbehovet i kommunal planering är rimligen mindre generellt sett i Sverige än i t.ex. Nederländerna. Men även om jämförelsen begränsas till de nordiska länderna, där förhållandena är jämför- bara, kan konstateras att den fysiska regionplaneringen i såväl Dan— mark som Finland har en betydligt starkare ställning än i Sverige.

7.4.2 Behovet av regional samordning

Behovet av regionplanering kan analytiskt studeras i tre olika per- spektiv. Det första perspektivet gäller statens behov av ett plane— ringsinstrument för att hävda riksintressen inom natur- och kul- turområdet, grundläggande miljökrav och olika säkerhetsfrågor. PBL ger i dag ingen möjlighet för regeringen att framtvinga en re— gionplan; en sådan möjlighet fanns i 1947 års byggnadslagstiftning, men kom att utnyttjas ytterst sparsamt.

Det andra perspektivet gäller behovet av samordning mellan någ— ra få kommuner där kommunala intressen inte kan tillgodoses ge— nom den fysiska planering som den enskilda kommunen bedriver.

Det tredje perspektivet tar sin utgångspunkt i det regionala ut- vecklingsansvaret och de uttryck för en samlad strategi för den re— gionala utvecklingen som formuleras på regional nivå. De utveck— lingsambitioner som kan konkretiseras i fysisk planering på denna nivå innehåller inte någon högre detaljeringsgrad. Det är den över— gripande strukturen som redovisas, medan den kommunala över- sikts- och detaljplaneringen ger en högre grad av konkretisering.

Dessa tre olika perspektiv griper i praktiken in i varandra, men för en analys av behovet av olika planeringsinstrument är det av värde att hålla isär de olika syftena med planeringen.

PBL—utredningen1 har i delbetänkandet Miljö och fysisk plane— ring2 analyserat behovet av en förstärkning av det statliga inflytan- det dels på regional nivå, dels generellt i den fysiska planeringspro— cessen. Utredningen konstaterar därvid, att inte minst de ökade kra- ven på en god hushållning med naturresurserna talar för att staten förstärker sina möjligheter till ingripanden för begränsade områden på den regionala nivån3. De problem som uppmärksammas är främst att hänföra till de tre storstadsområdena.

Trots att de möjligheter som lagstiftningen i dag erbjuder inte medger att regeringen framtvingar en regionplan finns dock möjlig— heten att inrätta ett regionplaneorgan, om kommunerna inte mera allmänt motsätter sig detta, för att ge planarbetet större stadga och långsiktighet.

PBL-utredningen hänvisar dock till erfarenheterna under senare är att det mellan kommuner med uppenbara samordningsbehov inte kommit till stånd någon tillfredsställande samordning och anför vi- dare4:

”I Malmöområdet har inte tillräcklig enighet uppnåtts, medan det i Göte- borgsområdet visserligen finns förordnat ett regionplaneorgan (Göteborgs- regionens kommunalförbund), men detta har ännu inte givits mandat att upprätta en regionplan. För Stockholmsområdet finns en antagen region— plan. Erfarenheterna visar dock att länsstyrelsen i Stockholms län i sin tillsynsverksamhet rörande detaljplaner inte i nämnvärd omfattning ut- nyttjat regionplanen som beslutsunderlag. Den s.k. Dennisöverenskom— melsen kan vidare enligt min mening ses som ett tecken på att regionpla— neorganet (landstinget) och berörda kommuner misslyckats med sin upp— gift att lösa regionens behov av lämpliga trafiksystem för framtiden. Gen- om förfarandet med en särskild förhandlingsöverenskommelse mellan staten och politiska partier i regionen har man gått miste bl.a. om den in- syn och påverkan från medborgarna och den möjlighet till anpassning till nya förutsättningar och ny kunskap som regionplaneringens förfarande- regler enligt PBL erbjuder. ” Det är en ganska mörk bild som PBL—utredningen tecknar av de hit— tills vunna erfarenheterna av regionplanering. Den stämmer med de förhållanden som redovisats från Skåne och Västsverige i samband med initiativen till den försöksverksamhet som beredningen behand—

1 Dir. 1992:102.

2 SOU 1994:36.

3 sou 1994:36 s. 191 ff. 4 A.a. s. 188.

lat i sitt delbetänkande1. Reformbehoven påtalas också från andra håll. PBL—utredningen summerar problemet på följande sätt2:

”Som framgått av tidigare avsnitt i detta betänkande och som också uttalats i utredningens direktiv är den enskilda kommunens möjligheter att lösa eller förebygga vissa av dagens miljöproblem relativt begränsade. För att ge den fysiska planeringen möjlighet att medverka till en ända- målsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt krävs en utveckling av den mellankommunala och den regionala samordningen. Det är också uppenbart att den planerade kraftiga utbyggnaden av den tekniska infra- strukturen under den närmaste tioårsperioden inte bör hanteras enbart in— om ramen för de olika statliga trafikverkens sektorsplanering. Redan år 1990 uttalade Storstadstrafikkommittén i sitt slutbetänkande (SOU 1990: 16) att storstadsregionerna i detta hänseende krävde samlade planerings- insatser för att åstadkomma en från miljö— och hushållningssynpunkt acceptabel utveckling. Boverkets förstudie om storstädernas miljö är 1992 (Storstadsuppdraget, Boverkets dnr 401—4763/ 92) bekräftar denna slutsats och uttalar vidare att ytterligare strukturfrågor måste ses och hanteras i ett regionalt perspektiv, bl.a. den s.k. grönstrukturen, som finns i och i närheten av våra tätorter. Såvitt avser miljöfrågor som buller, vattenkva- litet, biologisk mångfald och avfallshantering har Naturvårdsverket i sin förstudie år 1992 dragit slutsatsen att många av miljöproblemen i stor- stadsområdena är av sådan karaktär att de bara kan lösas i bred samverk— an mellan olika intressenter i regionerna (Storstädemas miljö, Natur- vårdsverkets rapport 4159, 1992)”

Behovet av regional samordning rörande infrastrukturinvesteringar och miljöfrågor i övrigt har också kommit till uttryck i en rad pro— positionsuttalanden och regeringsuppdrag under senare tid. I prop. 1993/94:1113 ställs krav på att samtliga länsstyrelser skall ha väl förankrade miljöprogram och att de bör svara för att på regional nivå utveckla ett samarbete med kommunerna såvitt avser in— ternationella överenskommelser och nationella miljömål. Vidare har regeringen gett samtliga länsstyrelser i uppdrag att senast den 1 april 1995 utarbeta en regional trafik— och miljöanalys. Länssty- relserna i storstadsområdena har till samma tidpunkt getts iuppdrag att analysera hur den planerade markanvändningen medverkar till att nå miljömålen inom områdena luftkvalitet och buller, kulturmi— ljövård och grönstruktur. Sammantaget ställs således mycket höga förväntningar på att en regional samordning kan mobiliseras i syfte att uppnå en varaktigt hållbar samhällsutveckling.

Såväl internationella jämförelser som den utvärdering av den första generationen översiktsplaner som Boverket utfört visar att det

1 sou 199397. 2 A.a. s. 188 ff. 3 Med sikte på hållbar utveckling.

regionala och sektorsövergripande perspektivet är förhållandevis svagt i svensk planering1. Boverkets utvärdering visar bl.a. att läns— styrelserna haft svårt att axla sin roll som samordnare av de statliga intressena och känt sig klämda i sin roll att hävda riks- och mellan- kommunala intressen mellan centrala verk med sektorsansvar och självständiga kommuner. Utvärderingen visar också att det regiona— la och mellankommunala perspektivet allmänt sett är svagt utvecklat i översiktplanerna trots att många kommuner i dag inte utgör egna bostads— och arbetsmarknader.

Enligt PBL-utredningens mening ”är det uppenbart att en för— stärkning av det regionala perspektivet i den fysiska planeringen är nödvändig. Det finns ett flertal skäl till detta. Den administrativa geografiska indelningen medför behov av samordning mellan kom— muner med gemensam bostads— och arbetsmarknad, särskilt i stor— stadsområdena, och de dominerande miljöproblemen i luft och vatten känner inte några kommunala gränser utan måste lösas i ett regionalt perspektiv. Till detta kommer de förestående stora nyin- vesteringarna i trafikanläggningar. Om staten skall investera i av— sedd omfattning, är det — vid sidan av miljöaspekterna — mycket an— geläget att dessa följs av en bebyggelseutveckling i övrigt som står— ker en långsiktigt hållbar struktur. Detta förutsätter en samordning på samtliga nivåer; centralt, regionalt och kommunalt.”2

PBL-utredningen förordar vidare mot bakgrund av en omfattande redovisning av ett flertal problem som kräver regionala lösningar att regionplanering i framtiden utnyttjas i betydligt större omfattning än vad som i dag sker. Huvudregeln bör, enligt utredningen, även framdeles vara att regionplaneorganet bildas genom en frivillig överenskommelse — genom kommuner i samverkan. PBL: s nuvaran— de system föreslås behållas för kommuner som i ett eller flera av— seenden önskar driva en gemensam fysisk planering.

Utredningen föreslår dock att för de områden där en frivillig verksamhet inte kan komma till stånd och där avsevärda statliga intressen är inblandade bör det för speciella fall öppnas en möj- lighet för regeringen att få till stånd en regionplanering: ”Det måste då röra sig om viktiga regionala intressen, där en samordnad mellankommunal planering är en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga

1 Erfarenheter av översiktsplanearbetet, Boverket, 1992.

2 Plan- och byggutredningen, SOU 1994:36 s. 190.

miljöproblem. ”1 För en sådan situation föreslår PBL-utredningen att regeringen får befogenhet att utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter för staten och de berörda kommunerna.

Frågan om regionplaneorgan och regionplanering behandlades också av Regionutredningen, som gör följande konstaterande be-

träffande erfarenheterna och även lämnar en rekommendationZ:

”Skulle statsmakterna välja att fortsättningsvis lägga huvudmannaskapet för samhällsplaneringen och den regionala samordningen på kommunerna finns erfarenheter som tyder på att en regionplanering som enbart vilar på frivillighetens grund inte blir särskilt effektiv. Jag anser därför att nya former för kommunal samverkan behövs i detta fall. Det kan t.ex. röra sig om en förstärkt form av kommunalförbund som begränsar enskilda kommuners möjlighet till utträde.”

7.4.3 Överväganden och förslag

Enligt Regionberedningens mening tydliggörs i den fysiska planer- ingen de olika konflikter och samordningsbehov som finns inom de sakområden som ingår i det regionala utvecklingsansvaret. Milj öfrå— gornas och infrastruktursatsningarnas tyngd i planeringsprocessen liksom också kulturfrågornas betydelse framgår klart. Det bör därför, enligt beredningens mening, ingå i den regionala utveck— lingsstrategin att belysa utvecklingsfrågornas konsekvenser i fråga om fysisk planering. Detta kan ske genom att den fysiska strukturen översiktligt redovisas.

Kommunerna har ansvaret för den fysiska planeringen. Verksam— heten sker på lokal nivå i samverkan med länsstyrelserna, som har till uppgift att bevaka att riksintressen och mellankommunal sam— ordning tillgodoses i planeringen. Den mellankommunala samord— ningen är dock en angelägenhet för länsstyrelsen endast om en så- dan inte har kommit till stånd genom kommunala åtgärder.

Som planeringsprocessen i dag är utformad finns det endast små möjligheter för de regionala aspekterna att bli tillgodosedda. Re— gionplanering i formell mening förekommer endast i Stockholms län.

Enligt Regionberedningens mening måste de regionala aspekterna komma till tydligare uttryck i den fysiska planeringen på lokal nivå. Beredningen har här stöd i de synpunkter från andra utredningar

1A.a. s. 192. 2 sou 1992:63 s. 178.

och statliga myndigheter som redovisats ovan. Det gäller beträffan— de flera sakområden, men är särskilt framträdande på kommunika- tionsområdet och i fråga om miljöhänsyn. Olika kommunala an— svarsområden såsom bostadsbyggnadsplanering bör vidare samord— nas med regionala verksamheter. Den fysiska planeringen är en na- turlig kontaktyta för samordning.

Det torde knappast föreligga ett behov av regionplanering som ett regelmässigt inslag i landstingens utvecklingsansvar. Regionbered— ningen anser därför inte att det behövs några generella förändringar såvitt avser det korrrmunala planmonopolet. Att allmänt göra lands- tinget till regionplaneorgan genom ändring av PBL bör därför inte komma i fråga. Landstingets behov av lokal förankring av sina pla— ner vad beträffar fysisk planering skall bygga på frivillig samverkan med kommunerna. Denna samverkan bör dock, som föreslås ovan, få en viss organisatorisk stadga. I praktiken innebär detta att kom- muner och landsting utbyter information om sin planering, deltar i gemensamma beredningsprocesser på regional nivå och genom denna process uppnår en samsyn som kommunerna sedan frivilligt beaktar i sin planering. Detta bör vara en ordning som gäller gene— rellt för hela landet.

Behovet av regionplanering för vissa delar av landet har däremot starkt framhållits i olika sammanhang. Enligt Regionberedningens mening är det främst i de tre storstadsområdena som värdet av en regionplan gör sig gällande. Svårigheterna att få till stånd en re— gionplanering i Västsverige och i Skåne med stöd av de nuvarande reglerna i PBL har visat sig mycket stora. Enligt beredningens me— ning bör man därför i dessa båda områden överlämna uppgiften till landstinget. Detta sker lämpligtvis genom att den nuvarande regler- ingen beträffande regionplanering i Stockholms län utsträcks till att omfatta även de nya län som beredningen föreslår skall bildas i Västsverige och Skåne. Författningsmässigt åstadkoms detta genom att lagen (1987: 147) om regionplanering för kommunerna i Stock- holms län upphävs och ersätts av en lag om regionplanering för kommunerna i vissa län, nämligen de tre nyss nämnda.

Av PBL framgår att en regionplan inte behöver avse hela den ak— tuella regionen.

Beredningens förslag i fråga om fysisk planering innebär att läns— styrelsen har ett fortsatt ansvar som regional företrädare för de stat- liga intressena. Det innebär vidare att de nuvarande reglerna i PBL om tillsyn över att riksintressen inte träds för när i den fysiska planeringen förblir ett länsstyrelseansvar.

7.5 Miljö

Sammanfattning: Miljöfrågorna är betydelsefulla från regional utgångspunkt och de bör därför få en framträdande roll i lands— tingets regionala utvecklingsstrategi.

Landstinget bör genom offensiva åtgärder verka för en för— bättrad miljö inom regionen.

Kommunerna behåller sitt ansvar för miljöfrågor på lokal ni- vå. Genom den regionala samordning som sker inom ramen för landstingets verksamhet, ges detta goda förutsättningar att på ett verkningsfullt sätt stödja kommunerna i deras arbete på mil— jöområdet.

7.5.1 Inledning

Miljöfrågorna är speciella till sin karaktär och svåra att fånga i en analys av den offentliga verksamheten. Det är inte möjligt att av— gränsa någon bestämd sektor av samhällsverksamheten som orsak till just miljöstörningar. Av samma skäl är det inte möjligt att an- gripa och åtgärda miljöstörningarna genom att lägga ansvaret på en enskild sektor av den offentliga verksamheten. Detta måste i stället till stora delar bli en uppgift för just den sektor där problem upp— står. Samtidigt riktas emellertid kritik mot att ansvaret för miljö— frågorna är organisatoriskt splittrat och att regelsystemet är uppdelat på en rad olika författningar.

Miljöproblemen har under det senaste decenniet ändrat karaktär. Punktutsläppen från industrier och energianläggningar överskuggas alltmer av diffusa utsläpp knutna till människors rörlighet, varors livscykel och de areella näringarnas rationalisering och produktions— krav. Effekterna uppträder ofta med lång fördröjning och sam— banden mellan direkta och indirekta skador av olika verksamheter är komplexa. Likaså kan ansvaret för uppkomna miljöproblem ofta vara svårt att härleda.

Också Regionutredningen framhöll att miljöstörningarna ofta är gränsöverskridande1 :

”Vinden blåser vart den vill och utsläpp till luften känner inga geografis- ka gränser. Vattenområden är visserligen avgränsade på kartan, men det är fortfarande samma urtidsvatten som flyter och rör sig i floder och sjö-

1 sou 1992:63 s. 178.

ar och hav utan hänsyn till nationella eller regionala gränser. De problem som följer av varullöden från råvara till avfall är gemensamma för alla länder som har handelsutbyte. ” Miljöfrågornas gränsöverskridande karaktär även i en annan me— ning framgår av att miljön inte är en egen avgränsbar samhällssek— tor. God eller dålig miljö är en följd av vad man gör eller inte gör i andra sektorer. Alla aktiviteter påverkar miljön på ett eller annat sätt och den miljöpolitiska medelsarsenalen måste följaktligen också vara mångfaldig.

Det gränsöverskridande synsättet på miljöområdet framgår t.ex. av 1991 års av riksdagen godkända proposition om en god livsmil- jö1, vari framhölls att miljöpolitiken skall utvecklas efter bl.a. följ- ande huvudlinjer:

— Ökat internationellt samarbete för att begränsa gränsöverskrid—

ande och globala miljöproblem.

— Ökat sektorsansvar och ökad decentralisering i vid mening för att få en bred förankring av miljöarbetet. Det gäller det per— sonliga ansvaret, företagens och kommunernas insatser liksom medverkan av myndigheter inom alla samhällssektorer. FN-konferensen om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 (UNCED) slog bl.a. fast att det inte längre är hållbart att i snabb takt förbruka icke förnyelsebara resurser, att slösaktigt konsumera förnybara resurser och sedan göra sig av med avfalletz. Vid konfe— rensen undertecknades av ett stort antal länder, däribland Sverige, en klimatkonvention och en konvention om biologisk mångfald.

Vid Riokonferensen antogs bl . a. Riodeklarationen, med principer som staterna uppmanas följa i det långsiktiga miljö- och utveck- lingsarbetet, och Agenda 21, som anger principerna för internatio— nellt och nationellt handlande för att uppnå en hållbar utveckling.

Både Riodeklarationen och Agenda 21 framhåller vikten av re- surshushållning speciellt i den industrialiserade delen av världen och därmed behovet av ändrade produktions- och konsumtionsmönster. Arbetet för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling förutsätts ge— nomsyras av ett förebyggande synsätt och bedrivas på olika nivåer, inom alla samhällssektorer och med ett brett deltagande. Det lokala ansvaret betonas. Lokala organ, i Sverige kommunerna, uppmanas att snarast inleda en bred samverkan med invånarna i syfte att se— nast år 1996 uppnå enighet om lokala handlingsprogram för en håll-

] Prop. 1990/91:90, JoU 30 (m.fl.), rskr. 338 (m.fl.).

2 Regeringen har i skr. 1992/93: 13 redovisat bakrunden till och resultaten av konfe- rensen.

bar utveckling. Information och utbildning i syfte att stimulera en ökad återanvändning och återvinning skall ges både i skolan och ge- nom andra organisationers verksamhet i samarbete med lokala or— gan.

Från Regionberedningens utgångspunkt kan konstateras att det i Agenda 21 saknas ett tydligt uttryck för ett regionalt miljöperspek— tlv.

Riksdagen har fattat beslut om riktlinjer för en kretsloppsanpas— sad samhällsutveckling på en rad olika områden1. Generellt sett skall för miljöpolitiken gälla att alla beslut skall vara inriktade mot ett kretsloppssamhälle. Besluten skall skapa förutsättningar för en mer effektiv resurshushållning inom alla samhällsområden. Detta kan ske genom övergång till förnybara resurser och användning av energisnåla processer samt återanvändning och återvinning.

Statsmakternas roll är att ange mål och riktlinjer samt att skapa ett regelsystem. Detta år en ordning som innebär att marknaden självmant utformar och tillämpar system som leder till de uppsatta målen. Statlig detaljreglering skall helst inte behöva tillgripas.

Enligt statsmakternas mening spelar kommunerna en avgörande roll i arbetet med att ställa om till ett kretsloppsanpassat samhälle. Kretsloppsprincipen bör därför få stort genomslag i kommunernas arbete med att omsätta och konkretisera Agenda 21 i lokala pro- gram. Centrala miljömyndigheter och länsstyrelserna bör stödja kommunerna i detta arbete. Frågor om en lokal Agenda 21 har ny— ligen tagits upp i ett betänkande?

Boverket har för första gången fått en samordnande roll på miljö- området. Samhällsplanering har därigenom fått en upphöjd position sett i ett miljöperspektiv.

Riksdagen har beslutat att anta en nationell strategi för en lång- siktigt hållbar samhällsutveckling och därmed en svensk Agenda 213. I propositionen redovisas allmänna riktlinjer för utvecklingen i Sverige inom olika problemområden och samhällssektorer. Till grund därför ligger tidigare beslutade miljöpolitiska mål och priori— teringar, bl.a. avseende kretsloppsanpassad samhällsutveckling, kli- matfrågor, biologisk mångfald och skogspolitik.

1 Prop. 1992/93:180, JoU 14. rskr. 344.

2 SOU 1994:128, Lokal Agenda 21 — en vägledning. Rapport från Miljövårdsbered- ningen.

3 Prop. 1993/94:111, JoU 19, rskr. 256.

I Agenda 21 framhålls det integrerade synsättet som centralt för möjligheterna att på ett framgångsrikt sätt arbeta för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling:

”Genom att, på ett integrerat sätt, granska alla former av markanvänd- ning är det möjligt att minimera konfiiktema, finna de effektivaste kom- promisserna och sammankoppla den sociala och ekonomiska utvecklingen med skyddet och förbättringen av miljön och på så sätt bidra till att mål— en för en hållbar utveckling uppnås. Kärnan i det integrerade synsättet tar sig uttryck i att sektorsplaneringen och förvaltningsåtgärdema sam— ordnas med de olika aspekterna av markanvändningen och markresurser-

”

na.

Flera utredningar och uppdrag som har betydelse för frågan om samhällsplanering för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling kom— mer att redovisas under de närmaste åren. Bland dem kan följande nämnas:

— länsstyrelsernas regionala trafik— och miljöanalyser (1995), — storstadslänens analyser av hur den planerade markanvänd-

ningen bidrar till att uppnå miljömålen (1995), — Skånedelegationen (1995; se följande avsnitt),

— kommunernas lokala Agenda 21 (1996), — Statens naturvårdsverks arbete med ett miljöanpassat transport-

system (1996/97). Bland tidigare utredningar bör här framför allt nämnas Miljö- skyddskommitténs förslag till miljöbalk1. På grundval därav före— slog den förra borgerliga regeringen att den grundläggande lagstift- ningen på miljöområdet skulle samordnas i en miljöbalkz.

Följande lagar avsågs föras in i den nya balken:

— naturvårdslagen (1964 : 822), — miljöskyddslagen (1969z387), — lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i natur—

en, — lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle, - renhållningslagen (1979z596), — hälsoskyddslagen (1982: 1080), — lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över

skogsmark,

— lagen (1985:426) om kemiska produkter, — miljöskadelagen (1986z225), — lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., — lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud.

1 sou 199327, Miljöbalk. 2 Prop. 1994/95:10.

Lagrådet kritiserade regeringens förslag på en del punkter. Bl.a. pekades på att viktiga lagar inom miljöområdet som vattenlagen (1983 : 291) och skogsvårdslagen (1979:429) lämnats utanför förslag— et till miljöbalk. Det borde också enligt Lagrådet ha kunnat ske en ökad samordning av de i miljöbalken ingående lagarna, t.ex. ifråga om gränsdragningen mellan hälsoskyddsbestämmelserna och be— stämmelserna om miljöfarlig verksamhet.

Efter regeringsskiftet 1994 återkallades sedermera denna proposi— tion, varefter ärendet avskrevs1. Enligt regeringens mening var det återkallade förslaget inte tillräckligt tydligt i fråga om det skydd för miljön, som bör gälla inom olika sektorer.

Miljöorganisationsutredningen2 har härefter i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda bl.a. om också lagar som rör jord- och skogs- bruk kan tas in i miljöbalken3. Detta gäller skogsvårdslagen och lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark. Vidare skall utred- ningen ta ställning till om vattenlagen kan tas in i miljöbalken. Ut- redningen skall redovisa sina förslag senast sommaren 1996.

Regeringens ambition är att ett nytt förslag till miljöbalk skall kunna läggas fram för riksdagen under hösten 1997.

Regeringen har nyligen redovisat sin miljöpolitiska strategi för riksdagen i en särskild skrivelse4. I skrivelsen framhålls att det loka- la arbetet är av stor betydelse. En markanvändningspolitik för en långsiktigt hållbar utveckling skall utvecklas. Regeringen avser att lägga särskilt vikt vid en hållbar utveckling av städer och tätorter, bl.a. genom att miljön får en starkare roll i den kommunala över- siktsplaneringen.

I skrivelsen uttalar regeringen som sin mening vidare att länsstyr- elsen har en nyckelroll i miljöarbetet på regional nivå. Länsstyrel- sen bör föra ut innehållet i den nationella miljöpolitiken i länet, samordna insatserna inom olika sektorer samt successivt följa upp och utvärdera resultatet. Länsstyrelsen förutsätts i ökad utsträckning verka för att nationella mål omsätts till regionala och lokala förhåll— anden. Länsstyrelsens ansvar att vara pådrivande och samordnande i miljöarbetet bör utvecklas ytterligare. Länsstyrelsen bör verka för att de miljöpolitiska instrumenten — särskilt milj ökonsekvensbeskriv— ningar och samhällsplanering — utvecklas i det förebyggande miljö-

1 Skr. 1994/95:30; jfr prot. 1994/95:11 ss. 2 M 1993:04; dir. 199343 och 1994148. 3 Dir. 1994:134.

4 Skr. 1994/951120, Miljön - vårt gemensamma ansvar.

arbetet. Det är vidare angeläget att den strategiska inriktningen i länsstyrelsens miljöarbete förstärks.

Som övergripande mål beträffande utveckling av formerna för samverkan i planeringen anser regeringen att önskemålen om en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur ställer krav på en ökad sam— ordning mellan planeringen på olika nivåer och inom olika sektorer. En förstärkt översiktsplanering kan i hög grad lägga grunden för en sådan samordning.

Sveriges medlemskap i EU innebär en anslutning till ett regelsys- tem på miljöområdet, som är i snabb utveckling. Den dåvarande re— geringen redovisade 1993 i en skrivelse till riksdagen sin strategi för att påverka miljöarbetet inom EU. En redogörelse för flertalet av de särskilda rättsakterna på miljöområdet har lämnats i de propo- sitioner som behandlar genomförandet av EES-avtaletz. Idet avtalet ingick dock inte rättsakter om naturvård.

En översiktlig beskrivning av miljöreglerna i Romfördraget samt av utvecklingen av miljöarbetet inom EU har lämnats i proposition- en om Sveriges medlemskap i EU3. Där anförs i huvudsak följande.

Genom Maastrichtfördraget har de grundläggande miljöreglerna i Romfördraget kompletterats och förstärkts på flera punkter. I ar— tikel 2 anges att en av gemenskapens målsättningar är att främja en hållbar icke-inflatorisk tillväxt som är skonsam mot miljön. Den grundläggande bestämmelsen om gemenskapens syfte har därigenom utökats med en hänvisning till miljöpolitiken. Behovet av att säker- ställa en hållbar utveckling har därvid getts en framträdande roll.

Närmare bestämmelser om syftet med gemenskapens miljöpolitik anges i artikel 130r, som kompletterats i flera avseenden genom Maastrichtfördraget. I punkten 2 anges bl.a. att miljöpolitiken skall syfta till en hög skyddsnivå med hänsyn tagen till olikartade förhåll- anden inom gemenskapens olika regioner. Vidare anges försiktig- hetsprincipen som en ny grundläggande princip för miljöpolitiken.

Beslut om miljöregler fattas numera oftast med kvalificerad maj 0- ritet (artikel 130s.1) enligt det s.k. samarbetsförfarandet i artikel l89c. Det blir därigenom lättare för rådet att fatta beslut på miljö- området än tidigare, då alla beslut krävde enhällighet.

För regler som främst avser skatter gäller enligt artikel 13052 att beslut fortfarande skall fattas med enhällighet. Detsamma gäller för

1 Skr. 1992/9325. 2 Prop. 1991/92:170 bil. 13, prop. 1992/93: 60, prop. 1993/94203.

3 Prop. 1994/95:19 s. 240 ff.

regler om fysisk planering, markanvändning utom avfallshantering och åtgärder av allmän karaktär, hushållning med vattenresurser samt regler med betydande energipolitiska inslag.

Genom artikel 13053 har regler införts som formaliserar förfar— andet vid beslut om åtgärdsprogrammen för miljöområdet.

Liksom tidigare gäller enligt artikel 130t att regler beslutade med stöd av artikel 1305 inte skall hindra en medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Miljöreglerna skall således ut- formas som minimiregler.

Beståmrnelser som har till syfte att förverkliga den inre marknad— en antas med stöd av artikel 100a i fördraget. Artikeln ligger till grund för regler om harmoniserade miljökrav för varor, t.ex. kemi- kalier. Beslut fattas med kvalificerad majoritet enligt det s.k. med— bestämmandeförfarandet i artikel 18%.

Av artikel 100a.3 framgår att kommissionens förslag skall utgå från en hög skyddsnivå när det gäller hälso-, miljö- och konsument- skydd. Även om de regler som beslutas med stöd av artikel 100a i allmänhet utformas så att medlemsstaterna är förhindrade att ställa mer långtgående krav, finns en viss möjlighet att tillämpa strängare krav med stöd av den s.k. miljögarantin i artikel 100a.4. Harmoni- serade regler skall också vid behov innehålla en skyddsklausul, som gör det möjligt för en medlemsstat att temporärt tillgripa strängare åtgärder (artikel 100a.5).

Miljögarantin innebär att en stat kan tillämpa strängare regler till skydd för bl.a. miljön än vad som följer av en EG—rättsakt. Förut— sättningen är att kommissionen godtar att den nationella regeln inte innebär godtycklig diskriminering eller ett förtäckt handelshinder.

Den gällande EG—lagstiftningen på miljöområdet i form av för- ordningar, direktiv och beslut har redovisats i propositionerna om EES-avtalet. Takten i lagstiftningsarbetet är av flera skäl fortfarande hög inom EG. Äldre regler som blivit omoderna behöver följas upp och ändras. Exempelvis gäller detta direktiven om utsläpp till luft och vatten. Miljödimensionen blir allt viktigare i de regler om varor som utarbetas för att fullfölja den inre marknaden. Som en följd av medlemskapsförhandlingarna skall t.ex. en översyn göras av viktiga regler på kemikalieområdet. På flera miljöområden sker en dy- namisk utveckling i Europa som kan förväntas leda till ett behov av nya regler. Exempel på detta är avfallsfrågorna och den växande in— sikten om behovet av att säkerställa den biologiska mångfalden.

Riktlinjer för den framtida utvecklingen återfinns i det femte åt— gärdsprogrammet för miljön. I programmet slås fast att hänsyn till miljön skall tas vid alla viktiga politiska beslut inom gemenskapen

och att EU skall sträva mot en långsiktigt hållbar utveckling som inte skadar miljön eller naturresurserna. Miljöproblem skall före— byggas och miljöhänsyn skall integreras i alla samhällssektorer. Luftföroreningarna skall minska till en nivå som motsvarar vad na- turen tål med hänsyn till s.k. kritiska belastningsgränser.

Programmet behandlar bl.a. risken för klimatförändringar, för— surningen, luft- och vattenföroreningar samt skyddet för naturre— surserna och den biologiska mångfalden. Särskilda åtgärder behövs för de utsatta tätorts— och kustområdena. För de senare nämns tu- rismen som ett speciellt problem. Problemen med de ökande av— fallsmängderna behandlas också särskilt.

Behovet att bredda uppsättningen av styrmedel är en av grund- tankarna i programmet. Utöver ett fortsatt lagstiftningsarbete nämns särskilt en förbättrad planering samt införandet av ekonomiska styr— medel med en integrering av milj ökostnaderna i priset på varor och tjänster.

För närvarande pågår en utveckling av frågan om styrmedel i miljöarbetet inom EU. I den vitbok om tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft som Europeiska rådet behandlade år 1993 berörs frågor om skatteväxling och ekonomiska styrmedel. Det betonas i vitboken att ersättning av arbetskraft med kapital har lett till under- utnyttjande av arbetskraften samtidigt som felaktiga budskap gjort att miljö— och naturresurser överutnyttjats. Förändring av skatterna föreslås. Rådet har angivit främjande av den nya modellen för håll— bar utveckling inklusive dess miljödimension som en särskild punkt som bör vitalisera debatten om uppföljningen av vitboken. Miljömi- nistrarna har uppdragit åt rådssekretariatet att fortsätta studera möj- ligheterna till skatteväxling.

Miljöövervakning som syftar till att beskriva och analysera miljö— tillståndet på såväl lokal och regional som global nivå kommer i framtiden få en allt större betydelse. Ökade krav på snabbare och mer omfattande rapportering rörande miljötillståndets utveckling är att vänta.

7.5.2 Miljöfrågorna i ett regionalt perspektiv

Allmänt

Länsstyrelserna har för närvarande ansvaret för att den regionala utvecklingen sker i former som är förenliga med en god miljö och en långsiktig hushållning med naturresurserna. Regionutredningen framhöll tre huvuduppgifter för länsstyrelsernas operativa arbete inom miljöområdet: miljöskydd, miljöövervakning och naturvård.

Landstingens befattning med miljöfrågorna på regional nivå sker bl.a. utifrån hälso- och sjukvårdens perspektiv genom hälsoskydd och miljömedicinska åtgärder men också bl.a. med utgångspunkt i deras ansvar för kollektivtrafik, naturvård och friluftsliv. I övrigt ansvarar landstingen för utbildningsinsatser och bedriver informa- tionskampanjer.

Länsstyrelsernas verksamhet innefattar myndighetsutövning med bl.a. tillståndsprövning och tillsyn över miljöfarliga verksamheter samt uppföljning av bl.a. miljötillståndet i regionerna. Länsstyrel- serna prövar också överklaganden i fråga om kommunernas beslut i miljö- och hälsoskyddsfrågor. När det gäller såväl länsstyrelsernas som Koncessionsnämndens för miljöskydd tillståndsprövning är landstingen i många fall samrådsparter eller remissinstanser.

I det regionala perspektivet blir miljöfrågorna av allt större be- tydelse för regionernas konkurrenskraft. För att vara attraktiv måste en region kunna erbjuda en god miljö för boende, arbete och fritid.

Miljöproblemen har ofta analyserats i ett lokalt perspektiv och varit inriktade på den fysiska miljön. Detta perspektiv håller nu på att förändras. Dels uppmärksammas människans hela livsmiljö i allt högre grad, dels leder den ökade rörligheten till att de lokala miljö- frågorna får en regional karaktär. Bostads— och arbetsmarknader, pendlings— och transportsystem liksom underlag för olika slags ser— vice har, framför allt i storstadsområdena, kommit att överskida kommungränserna.

Här bör framhållas den slutsats som Regionutredningen drog be— träffande miljöfrågornas regionala karaktär och som kan tjäna som vägledning för uppgiftsfördelningen mellan olika nivåer och olika

myndigheter. Utredningen gjorde följande konstaterande1:

”En slutsats som kan dras av genomgången ovan är att det utifrån en övergripande utgångspunkt inte är särskilt kritiskt hur de administrativa gränserna dras på regional nivå för miljövårdens del. Arbetsuppgiftema

1 sou 1992:63 s. 190 f.

inom miljöområdet kan dock delas in i en del som rör planering och förebyggande arbete och en del som rör tillsyn och kontroll. De förra kan sannolikt vinna på en högre grad av regionalt samarbete och större regioner medan de senare kräver en viss grad av områdes/detaljkänne— dom för att beslut och tillsyn skall bli av god kvalitet.”

Särskilt om Skåne

Problemen med den nuvarande regionala organisationen och upp- giftsfördelningen har ofta påtalats av företrädare för Skåne. Det kan därför finnas anledning att, från miljösynpunkt, här något närmare redogöra för förhållandena i den delen av landet.

Här kan inledningsvis nämnas Miljödelegationen Västra Skåne, som hade i uppdrag att ta initiativ till och samordna åtgärder för att väsentligt förbättra milj ön i västra Skåne inom en tioårsperiod. I sitt betänkande från 19901 anförde delegationen bl.a. att länsstyrelserna har ett myndighetsansvar för tillsyn och planering, som skulle kom- ma att förstärkas genom den då förestående reformen med samord— nad länsförvaltning. Länsstyrelsens roll skulle dock förbli statlig och ha en tydlig inriktning mot övervakning av att givna lagar och regler följs. En tydlig rollfördelning ansågs allt viktigare mellan till— syn och kontroll å ena sidan och övrig miljöverksamhet å den andra sidan. Det borde därför finnas en operativt inriktad enhet för miljö, trafik och regional planering. Dess utgångspunkter borde vara dels den starka makt- och ansvarsförskjutning som skett från staten till kommunerna, dels landstingens ansvar för kollektivtrafiken. Miljö— delegationen föreslog att ett interimistiskt kommunalförbund skulle bildas med uppgift att bl.a. utreda förutsättningarna för ett gemen- samt kommunalförbund bildat av landstinget och kommunerna i Malmöhus län. Detta organ skulle bl.a. upprätta och anta region- program för den fysiska miljöplaneringen och besluta om vissa större miljöåtaganden. '

Bland aktuella regeringsuppdrag på miljöområdet som berör Skå- ne kan följande nämnas:

— Samtliga länsstyrelser har fått i i uppdrag att upprätta regiona- la trafik- och miljöanalyser, som skall redovisas till Boverket senast den 1 april 1995. — Länsstyrelserna i storstadslänen har i uppdrag att analysera hur den planerade markanvändningen medverkar till att nå miljö—

1 SOU 1990:93, Miljön i västra Skåne — år 2000 i våra händer.

målen inom områdena luftkvalitet och buller, kulturmiljövård, biologisk mångfald samt grönstruktur. Analysen skall redo- visas senast den 1 april 1995. — SJ , Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket har haft i uppdrag att utarbeta ett förslag till en strategi för hur ett aktivt samarbete bör genomföras i syfte att påskynda ut- vecklingen av ett miljöanpassat trafiksystem i Öresundsregion— en. — Ett uppdrag har aviserats för att ytterligare intensifiera förbe- redelsearbetet för ett miljöanpassat transportsystem genom att utföra ett med Danmark gemensamt regionalt miljöprogram för Öresundsregionen. Öresundskommittén kommer troligen att vara samordnare av detta uppdrag. — En särskild delegation har tillsatts med uppgift att inleda ett ar— bete med en miljöinriktad regionplanering i Skåne. Delega- tionen skall ta fram utgångspunkter och redovisa underlag för planeringen samt lämna förslag till former för en fortsatt pla- nering. Syftet skall vara att belysa möjligheterna att åstadkom- ma en från miljösynpunkt ändamålsenlig samhällsstruktur. Pla- neringsunderlag samt förslag till inriktning och former för fortsatt regionplanering bör redovisas till regeringen senast den 1 mars 1995. Den sistnämnda delegationen är av särskilt intresse och här ges därför en närmare redogörelse för dess verksamhet.

I kommittédirektiven uttalades som en bakgrund till behovet av delegationen bl.a. följande1.

I västra Skåne bor 10 % av Sveriges befolkning på 1 % av lan- dets yta. Belastningen på luft, mark och vatten är stor. Miljösitua- tionen i Skåne har behandlats i flera statliga utredningar och upp- drag under senare år. Med utgångspunkt i de förhållanden som har redovisats av utredningarna beskrevs miljösituationen i västra Skåne på följande sätt.

Belastning på miljön till följd av luftföroreningar Nedfallet av luftföroreningar i Skåne överskrider i flera fall de kritiska belastningsgränser och gränsvärden som har lagts fast bl.a. genom internationella förpliktelser och nationella mål. Även om huvuddelen av nedfallet har sitt ursprung i utländska källor, härrör en stor del av luftföroreningarna från den lokala vägtrafiken. Luftföroreningarna har bidragit till en allvarlig försurning av mark-

1 Dir. 1994:15.

och vattenområden i hela Skåne och i Sydsverige. Luftförore— ningarna utgör även en stor hälsorisk — mer än 30 000 personer beräknas vara utsatta för halter av luftföroreningar som överskrider Naturvårdsverkets riktvärden för god luftkvalitet.

En sammanhängande och gles stadsbygd

Västra Skåne karakteriseras till stora delar av ett sammanhängande bebyggelsemönster med många mindre tätorter. Utspridningen av bostäder och arbetsplatser har medverkat till ett stort bilberoende. Samtidigt har kollektivtrafrken en låg andel av resandet i regionen. Knappt 15 % av arbetsresorna i sydvästra Skåne företas med kol- lektiva färdmedel jämfört med cirka 50 % i Stockholmsregionen.

Brist på allemansrättsligt tillgänglig mark Den täta sammanhängande stadsbygden, insprängd i jordbruksland- skapet, har alltmer begränsat tillgången på grönområden och områ— den för rekreation i västra Skåne. I de mest befolkningstäta delarna, dvs. Malmö, Burlövs, Lunds och Staffanstorps kommuner, råder en stor brist på rekreationsmark i det omgivande landskapet. Det sak- nas framför allt en sammanhängande struktur av gröna områden och stråk i anslutning till tätorterna. Tillgången till grönområden (per invånare) är mångdubbelt högre i t.ex. Stockholm än i de tätbe- byggda delarna av västra Skåne.

Högvärdig jordbruksmark

Västra Skåne har Sveriges bästa åkermark. Även om de senaste de— cenniernas utbyggnad över jordbruksmarken har avtagit, finns det . risk för att den kvarvarande marken tas i anspråk för utbyggnad av bebyggelse, trafikleder och andra anläggningar.

Kulturhistoriskt värdefulla miljöer Skånes landskap är rikt på kulturhistoriskt värdefulla kulturmiljöer och objekt. En stor andel av dessa — företrädesvis i västra Skåne — är enligt Riksantikvarieämbetet av riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.

Hot mot den biologiska mångfalden

Regionen är unik med lokala förekomster av en artrik flora och fauna. Jordbruket samt tätortsexpansionen under senare årtionden har dock inneburit att den biologiska mångfalden minskat, i en ut- sträckning som saknar motsvarighet i andra svenska stadsregioner. Trots detta finns fortfarande unika arter och biotoper.

Vidare anfördes bl.a. följande.

Skåne har en betydande utvecklingspotential, där framför allt den attraktiva livsmiljön bedöms innebära fördelar. Särskilt sydvästra Skåne anses stå inför en avsevärd befolkningstillväxt, bl.a. med hänsyn till regionens strategiska läge. Folkmängden i Skåne beräk— nas öka med 60 000 invånare fram till år 2010. Vid den förväntade regionala tillväxten kan belastningen på miljön förmodas öka kraftigt och innebära försämringar av såväl livsmiljön som odlings— betingelserna. Boverket och Statens naturvårdsverk har påtalat att en effektiv och förankrad regional samordning av den fysiska pla— neringen i sydvästra Skåne är en viktig förutsättning för att till— växten skall kunna ske så att en god och långsiktigt hållbar livsmiljö bibehålls.

Behovet av en regional samordning av kommunernas planering har även tagits upp av ett stort antal remissinstanser i samband med remissbehandlingen av ansökan om tillstånd till en fast förbindelse över Öresund. Enligt ansökan skulle en sådan förbindelse leda till en fördubbling av befolkningstillväxten i Skåne fram till år 2010, dvs. motsvarande 120 000 personer. Flera myndigheter har pekat på att det f.n. inte bedrivs en sådan regional samordning av den fysiska planeringen, som behövs för att utveckla regionens kvalitet— er och förebygga negativa miljöeffekter.

Sverige och Danmark har inlett ett samarbete bl.a. i syfte att ut— arbeta ett gemensamt regionalt miljöprogram för Öresundsregionen. Inom ramen för detta program skall regionala miljökvalitetsmål ut— vecklas avseende påverkan genom utsläpp av föroreningar. Målen skall bl.a. vara vägledande för den fysiska planeringen i hela Öre- sundsregionen.

I delegationen ingår företrädare för Sydvästra Skånes Kommunal— förbund (SSK), Mellan-Skånes Kommunalförbund (MSK), Nord- västra Skånes Kommunalförbund (NSK), Sydöstra Skånes Samar— betskommitté (SÖSK), Nordöstra Skånes Samarbetskommitté (NÖSK), Malmöhus Trafik, Kristianstads Länstrafik AB, länsstyrel— serna i Kristianstads och Malmöhus län, Kommunförbundet Kristi- anstads län samt Kommunförbundet Malmöhus. Nomineringen av ledamöterna i delegationen har dock skett inom de politiska partier- nas Skåneorganisationer (motsv.).

7.5.3 Överväganden och förslag

Miljöfrågornas stora betydelse för levnadsbetingelserna är ett oomtvistat faktum. Politiska organ på regional nivå bör därför ha ett ansvar för att också miljöaspekter beaktas i de överväganden som görs på denna nivå.

Miljöproblemen behöver behandlas integrerat med de frågor som har med en regions ekonomiska och sociala utveckling att göra. Inte minst på kommunikationsområdet finns många besvärliga milj öfrå— gor att uppmärksamma, liksom inom delar av näringsverksamheten.

Enligt Regionberedningens mening bör det ankomma på lands— tinget att för de olika verksamheterna på den regionala utveckling— ens område ta erforderliga miljöhänsyn och redovisa vilka lösningar man tänker sig då olika intressen hotar miljövärden. När en strategi formuleras för hur regionen bör utvecklas, finns det förutsättningar för ett effektivt hänsynstagande till miljöfrågorna genom att verk- samheter inom många olika samhällssektorer övervägs samtidigt.

I det regionala utvecklingsansvaret bör också ligga att genom offensiva åtgärder verka för en förbättrad miljö. Det finns redan i dag åtskilliga exempel på initiativ, inte minst genom internationell samverkan, där regionala miljöproblem blir föremål för åtgärder. Detta är en verksamhet som bör utvecklas inom ramen för ett regio- nalt utvecklingsansvar.

I dag finns generellt utformade regler inom en rad områden be— träffande miljöhänsyn i olika verksamheter. En del avser planering för miljöhänsyn i samband med att andra åtgärder planeras och ge— nomförs. Detta är, som har sagts ovan, viktiga uppgifter för den re— gionala sj älvstyrelsen och erfordrar i sig inga huvudmannaskapsför- ändringar men blir i en del fall ett självstyrelseansvar genom att andra verksamheter som kräver miljöhänsyn överförs till regional självstyrelse.

I andra delar gäller reglerna tillståndsprövning och åtgärder för tillsyn och kontroll. Dessa verksamheter avser ren myndighetsutöv- ning och bör enligt Regionberedningens uppfattning inte överlämnas till ett regionalt självstyrelseorgan. På regional nivå är det länsstyr- elserna som har dessa uppgifter om hand och några förändringar föreslås inte i detta avseende. En utökad samverkan mellan den re— gionala sj älvstyrelsen och länsstyrelsen måste dock förutsättas också på miljöområdet.

Kommunernas behåller sitt ansvar för miljöfrågor på lokal nivå. Genom den regionala samordning som skall ske inom ramen för landstingens verksamhet, ges dessa goda förutsättningar att på ett

verkningsfullt sätt stödja kommunerna i deras arbete på miljöområ- det.

7 . 6 Kommunikationer

Sammanfattning: Väl fungerande kommunikationer är av grundläggande betydelse för den regionala utvecklingen.

Det är därför viktigt för den regionala självstyrelsen, men även en fördel i ett riksintresseperspektiv, att landstingen ges ett inflytande Över de väginvesteringar som beslutas av Vägver- kets väghållarregioner. Detta bör ske genom en organiserad samverkan mellan landstingen och Vägverket.

Därutöver anser Regionberedningen att beslutanderätten i fråga om de nuvarande länstrafikanslagen bör föras över från länsstyrelserna till landstingen.

Landstingens och kommunernas gemensamma ansvar för kollektivtrafiken ändras inte av beredningens förslag.

7.6.1 Inledning

De frågeställningar som tas upp i detta avsnitt berör två stora del- områden. Det ena gäller investeringar i och underhåll av infrastruk- tur, det andra utgörs av den verksamhet som utnyttjar denna in- frastruktur. Sakområdet spänner över vida områden på olika nivåer. Här finns de nationella planerna för trafikinvesteringarna och tele— kommunikationerna men också riktlinjerna för den verksamhet som SJ, Posten, Telia m.fl. bedriver.

På regional och lokal nivå har landstingen och kommunerna hu— vudmannaskapet för kollektivtrafiken, länsstyrelserna ansvaret för planeringen av länstrafikanläggningarna och miljön samt trafikverk- en sin organisation för uppgifter som avser denna nivå. På det lo— kala planet berörs i allt väsentligt kommunernas ansvar på en rad områden, såsom fysisk planering samt miljö- och hälsoskydd. Som en följd av sitt väghållningsansvar i tätorter svarar kommunerna i viss utsträckning också för investeringar och underhåll på det om— rådet.

Möjligheterna till kommunikation eller transport — det kan avse människor, varor eller information — är av grundläggande betydelse

för ett samhälles utveckling. Stora förändringar har skett på detta område bara under innevarande sekel. Om vi studerar förhållandena i vårt land finner vi t.ex. att det dagliga genomsnittliga resandet år 1900 var ca 300 m per invånare. I dag ligger motsvarande tal på 40 km. En ytterligare betydande ökning är att vänta. Två stora föränd— ringar är de viktigaste komponenterna i denna utveckling: utbygg- naden av järnvägstrafiken från mitten av 1800—talet och massbilism- ens framväxt från tiden efter andra världskriget. Under senare tid har den tekniska utvecklingen när det gäller möjligheter att överföra information blivit alltmer aktuell. Begreppet informationsteknologi (II) har blivit en del av det allmänna språkbruket.

De nuvarande övergripande målen för samhällets trafikpolitik la— des fast av riksdagen 19881. Målen innebär att invånarna och när— ingslivet i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande, sä- ker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällseko— nomiska kostnad. Detta utvecklas i fem delmål enligt följande.

— Tillgänglighet: Transportsystemet skall utformas så att närings—

livets och människornas grundläggande transportbehov tillgo— doses. — Effektivitet: Transportsystemet skall utformas så att det bidrar

till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. — Säkerhet: Transportsystemet skall utvecklas så att det motsva- rar högt ställda krav på säkerhet i trafiken. — Miljö: Transportsystemet skall utvecklas så att en god miljö och hushållningen med naturresurser främjas. — Regional balans: Transportsystemet skall byggas upp så att det bidrar till regional balans.

7.6.2 Allmänt

I 1995 års budgetproposition har anslagen till Kommunikationsde— partementet (sjätte huvudtiteln) för budgetåret 1995/96 (18 måna— der) föreslagits uppgå till 36,4 miljarder krz. Detta kan jämföras med budgetåret 1994/95, för vilket sammanlagt (för 12 månader) anvisats nästan 33 miljarder kr3.

1 Prop. 1987/88:50 bil. 1, TU 13, rskr. 159. 2 Prop. 1994/95:100 bil. 7. 3 Prop. 1993/94:100 bil. 7.

Infrastrukturanslaget föreslås uppgå till 32,3 miljarder kr, varav för drift och underhåll av statliga vägar 5,9 miljarder kr, byggande av vägar 7,6 miljarder kr, drift och vidmakthållande av statliga järnvägar 4,4 miljarder kr och nyinvesteringar i stomjärnvägar 9,4 miljarder kr.

Länstrafikanslaget föreslås uppgå till 2,4 miljarder kr. Från an— slaget betalas Vägverkets kostnader för byggande av länsvägar och Banverkets kostnader för investeringar i länsjärnvägar. Vidare läm— nas från anslaget bidrag till fullföljande av pågående byggande av statskommunvägar, till väg— och gatuanläggningar, till kajanlägg— ningar och fartyg för regional kollektiv person- och godstrafik, till kommunala flygplatser samt till spåranläggningar för kollektiv per— sontrafik. Från anslaget betalas även medel till kollektivtrafiksats- ningar enligt storstadsöverenskommelserna (se avsnitt 7.6.8) i de fall någon annan än staten är huvudman för genomförandet.

Anslaget för köp av interregional persontrafik på järnväg m.m. föreslås uppgå till 796 milj. kr. Från anslaget finansieras sådan per- sontrafik som är regionalpolitiskt angelägen men som inte kan dri- vas på företagsekonomiska villkor. Anslaget disponeras även för er- sättning till Statens järnvägar (SJ) för vissa gemensamma funktioner på länsjärnvägarna. Vidare disponeras anslaget för drifts- och in- vesteringsbidrag till Inlandsbanans intressenter (numera Inlandsban- an Aktiebolag, IBAB). Därutöver skall eventuell kostnad för köp av flygtrafik mellan Östersund och Umeå belasta anslaget.

310 milj. kr föreslås vidare anslås för ersättning till trafikhuvud— männen för köp av viss kollektivtrafik. Från detta anslag finansieras det statsbidrag som i enlighet med 1988 års trafikpolitiska beslut skall ges till trafikhuvudmännen för övertagande av ansvaret för viss persontrafik på länsjärnvägar1. Genom anslaget finansieras också er- sättningstrafik utmed inlandsbanan.

I ett särskilt avsnitt i 1994 års budgetproposition togs upp frågan om inriktningen mot ett långsiktigt bärkraftigt transportsystem? De sammanfattade bedömningarna uttrycktes i bl.a. följande punkter.

— Transportsektorn utsätter bl.a. människor, miljö och klimat för

påfrestningar som inte står i samklang med vad naturen lång- siktigt tål. — Miljöarbetet inom transportsektorn bör breddas och en mer

djupgående miljöanpassning ske.

1 Prop. 1987/88:50 bil. 1, TU 19, rskr. 260. 2 Prop. 1993/94:100 bil. 7 s. 145 ff.

— Kortsiktiga och långsiktiga miljömål bör fastställas för alla tra— fikslag. Målen bör formuleras så att de är förenliga med en sammanvägd, miljömässigt hållbar utveckling. — Ett samlat utvecklingsarbete rörande kraven på ett långsiktigt bärkraftigt transportsystem har påbörjats. Konsekvenserna för svenska transporter bör klargöras. — Arbetet med att systematiskt värdera och prissätta trafikens miljöskador bör intensifieras. — En översyn av trafiklagstiftningen bör inledas med syftet att öka miljöanpassningen. Riksdagen godkände den i propositionen angivna inriktningen av utvecklingsarbetet rörande ett långsiktigt bärkraftigt transportsys— tem1.

I 1995 års budgetproposition anfördes bl.a. följande i miljöhänse- endez.

Goda miljöanpassade kommunikationer med en väl utvecklad in- frastruktur är en förutsättning för ekonomisk tillväxt, ökad syssel- sättning och bibehållen välfärd i landets olika delar. De satsningar på att modernisera och bygga ut infrastrukturen som nu genomförs behöver kompletteras med andra åtgärder för att kommunikations— systemen skall kunna förbättras som helhet, bl.a. från miljösyn- punkt.

Regeringen anser att arbetet med att begränsa trafikens miljöpå- verkan måste bedrivas på ett kraftfullt sätt. Arbetet med trafikens miljöanpassning bör baseras på en avvägning mellan behovet av att utveckla transporter och kommunikationer för att möta 2000—talets behov och nödvändigheten av att öka transportsystemens miljöan- passning.

Det nationella svenska arbetet med att öka miljöanpassningen av transportsystemet avses intensifieras under mandatperioden.

Kommunikationernas betydelse från regional synpunkt togs upp i 1994 års regionalpolitiska proposition3. Därvid anfördes bl.a. att ett effektivt och väl fungerande kommunikationssystem utgör en viktig förutsättning för Sveriges fortsatta ekonomiska utveckling och att goda kommunikationer och transportmöjligheter är av grund— läggande betydelse för tillväxten och den regionala utvecklingen. Vidare framhölls att en prioritering av tillväxtmålet kräver långsik—

1 Bet. 1993/94zTU16, rskr. 154. 2 Prop. 1994/95:100 bil. 7. 3 Prop. 1993/94:140 s. 42 ff.

tiga och strategiska satsningar på det nationella stamvägnätet för de stora och långväga flödena. För landsbygdens fortsatta utveckling är ett vägnät som tillgodoser såväl person— som godstransporter en viktig förutsättning. I det system som vägnätet utgör krävs dessutom stora förbättringar i det lågtrafikerade nätet. Infrastrukturverken bör i samband med de fördjupade anslagsframställningarna1 särskilt re— dovisa sina verksamheters regionalpolitiska effekter.

Informationsteknologins ökande betydelse har manifesterats bl.a. genom tillsättandet av den s.k. IT -kommissionen, varom mera i av- snitt 7.6.5.

Vägverket och Banverkets verksamhet kommer att närmare be- röras i nästa avsnitt. I avsnittet om informationsteknologi behandlas bl.a. nuvarande Telias verksamhet. I detta inledande, allmänna av- snitt skall bara något kort nämnas om SJ:s, Luftfartsverkets och Sjöfartsverkets respektive roll på kommunikationsområdet.

SJ har till huvuduppgift att driva järnvägstrafik men får också driva annan verksamhet som har samband därmed och som verket har särskilda förutsättningar för. Verksamheten regleras i förord— ningen (l988:626) med instruktion för Statens järnvägar.

SJ—koncernen består av moderföretaget affärsverket SJ med dess divisioner (persontrafik—, godstransport-, maskin— och fastighetsdivi- sionen) och Swedcarrier—koncernen. AB Swedcarrier är helägt av affärsverket SJ och fungerar som ett sammanhållande bolag för SJ:s aktiebolag. I Swedcarrierkoncernen ingår bl.a. Swebus Gruppen AB, TGOJ AB och ASG AB.

SJ:s tidigare regionala indelning har numera upphört (förutom beträffande fastighetsdivisionen) och man har i stället gått över till en funktionell indelning.

1993 var SJ—koncernens rörelseintäkter nästan 22 miljarder kr. Affärsverket SJ omsatte under samma period omkring 9,5 miljarder kr. Det totala antalet personkilometer med järnväg ökade med 7.2 % jämfört med 1992. Antalet anställda i koncernen uppgick under 1993 i medeltal till 30 000 personer.

SJ har som mål för tågtrafikens utveckling inom sitt område ställt upp bl.a. följande mål.

— Snabbtågsnät mellan större städer så att tåget under 1990-talet

blir snabbaste färdmedel för resmål upp till ca 60 mils av- stånd.

1 Se förordningen (19931134) om myndigheters årsredovisning och anslagsfram- ställning.

— Samordnade lösningar mellan tåg-, flyg-, färje-, buss— och bil- trafik via utveckling av resecentrum. — Nytt regionaltågsnät kring storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö/Köpenhamn för daglig pendling. — Snabba godstågsförbindelser mellan större terminaler/industrier från huvuddelen av landet till kontinenten över natt. — Förhöjd kapacitet på huvudlinjerna för att möta ökande gods- flöden. Dessutom kortare transporttider och minskade väntetid— er. — Upprustning av vissa länsjärnvägar för att bl.a. säkerställa godstillflödena och höja effektiviteten. Riktlinjer har fastställts för Statens järnvägar (SJ) under åren 1994-19961. Riktlinjerna innebär att SJ affärsmässigt skall utveckla järnvägstrafiken och förbättra ekonomin så att en bolagisering kan ske i slutet av 1996.

Luftfartsverket skall främja ett säkert, konkurrenskraftigt och mil- jöanpassat flyg för att tillgodose människors resebehov och närings- livets behov av varutransporter. Detta skall göras genom att bedriva flygplatsverksamhet, flygtrafiktjänst, flygsäkerhetsarbete och luft— fartspolitiskt arbete. I förordningen (1988z78) med instruktion för Luftfartsverket finns bestämmelser om verksamheten.

Luftfartsverket driver 14 statliga flygplatser för civil reguljär tra— fik och har därutöver hand om den civila trafiken på fem militära flottiljflygplatser. Affärsverkets intäkter uppgick 1993 till 3 267 milj. kr. Antalet årsarbetare var nästan 3 600 personer. Det totala antalet passagerare under året var 15 milj., en minskning med 2 % från 1992. Luftfartsverkets investeringsplan för åren 1994—1996 uppgår till 2,2 miljarder kr.

Luftfartsverket som sådant har ingen regional indelning. Division flygtrafiktjänsten (ANS) är dock indelad i regioner. Även Luftfarts- inspektionen har en regional indelning: östra, västra, södra samt norra distriktskontoret.

Sjöfartsverket svarar för viktiga delar av sjöfartens infrastruktur i form av sjövägar och säkerheten i dessa samt för säkerheten om- bord på fartyg. I verkets serviceutbud ingår bl.a. lotsning, isbryt- ning, sjökartläggning, fyrar och annan farledsutmärkning, sjörädd- ning samt sjöfartsinspektion. Verksamheten skall huvudsakligen in— riktas på handelssjöfarten, men även fritidsbåtstrafikens, fiskets och marinens intressen skall beaktas. Författningsbestämmelser finns i förordningen (1988: 14) med instruktion för Sjöfartsverket.

1 Prop. 1993/94:166, TU 28, rskr. 309.

Sjöfartsverkets omsättning uppgick 1993 till 984 milj. kr. Antalet anställda var 1 300 (1 400 årsarbetare). Den ordinarie investerings- planen för åren 1994—1996 omfattar drygt 190 milj. kr.

Sjöfartsverkets regionala indelning består av tretton sjötrafikom— råden och tre sjöfartsinspektionsområden. Regiongränserna följer inte länsgränserna utan är anpassade till de olika vattenområdena.

Riksdagen har betonat den regionalpolitiska betydelsen av den statliga avgiftspolitiken på sjöfartsområdet1. Den innebär att när— ingslivet i landets olika delar bör betala enhetliga sjöfartsavgifter, oberoende av att kostnaderna varierar för olika farledsavsnitt. Sjö- fartsverket har beräknat de kostnader som följer av det regionalpo- litiska ansvaret till 95 milj. kr för 1993.

Sjösäkerhetsrädet gick upp i Sjöfartsverket den 1 juli 1993 och Trollhätte kanalverk den 1 januari 19942. Trollhätte kanal är nu ett av sjötrafikområdena.

7.6.3 Vägverket och Banverket

I det följande lämnas en redovisning avseende de två stora trafik— verken Vägverkets och Banverkets verksamhet. Inledningsvis görs i varje avsnitt en mera allmän presentation av verken, varefter deras regionala verksamhet beskrivs.

Vägverket

Vägverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om väghåll- ning och säkerheten i vägtrafiken.

Verksarnhetsvolymen uppgick 1993 till omkring 15,2 miljarder kr exkl. beviljade bidrag jämfört med omkring 10,8 miljarder kr år- et dessförinnan. Bidrag beviljades under året med 1,6 miljarder kr. Drift- och underhållsvolymen uppgick till nästan 7 miljarder kr, vil— ket motsvarar en ökning med ca 1,7 miljarder kr jämfört med 1992. Under 1993 pågick omkring 360 större investeringsobjekt med en total anläggningskostnad om ca 14,5 miljarder kr.

Under 1993 inleddes ett arbete med att värdera vägkapitalet i ba— lansräkningen från och med 1994. Vägkapitalets värde definierat

1 Prop. 1992/93:100 bil. 7. TU 18, rskr. 244. 2 Prop. 1992/93:10() bil. 7, TU 18, rskr. 244.

som ackumulerad investeringskostnad uppgick vid utgången av 1993 till 58,8 miljarder kr.

I väglagen (1971:948) finns bestämmelser om arbetsplaner m.m. såvitt avser byggande av allmän väg. Till väglagen ansluter vägkun- görelsen (1971:954).

Fråga om byggande av väg prövas av Vägverket efter samråd med länsstyrelsen. Om enighet inte kan nås, avgör regeringen. Re- geringen kan förordna att fråga om byggande av väg i vissa fall skall prövas av länsstyrelsen.

För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan. I planen an- ges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för att genomföra vägbyggnadsföretaget. Planen skall också innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. En arbetsplan skall i regel ställas ut för granskning. Arbetsplanen fastställs av Vägverket efter samråd med länsstyrelsen. Vid oenighet beslutar regeringen.

Beslut av Vägverket får överklagas hos regeringen. Länsstyrelsen får överklaga sådana beslut, som berör länsstyrelsens verksamhets- område.

Vägverkets regionala verksamhet är uppdelad i två divisioner: Väg och Trafik samt Produktion. Den regionala indelningen följer länsgränserna och bygger således på grupper av odelade län.

Division Väg och Trafik svarar för Vägverkets myndighetsupp- gifter, dvs. väghållning, trafiksäkerhet, bidragsgivning och försvars- beredskap. Divisionen har sju regioner. Dessa svarar för de statliga vägarna i sina områden men har inga egna resurser för arbete på vägarna. Sådana tjänster köps i stället från Vägverkets produktions— division eller från fristående entreprenörer. Det samlade värdet av det statliga vägnätet uppgår till omkring 60 miljarder kr.

Division Produktion är Vägverkets egen entreprenör. Där har alla resurser för projektering, byggande och underhåll samlats. Divi— sionen har fem produktionsområden, som i sin tur är uppdelade i ett antal resultatenheter för projektering, byggande respektive drift och underhåll. Beslut har fattas om att all nyproduktion och 50 % av drift- och underhållsuppdragen skall konkurrensutsättas från 19941.

Beslut har fattats om att Vägverkets produktionsdivision skall ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 januari 19962. Di—

1 Prop. 1992/933100 bil. 7, TU 24, rskr. 272. 2 Prop. 1993/94:180, TU 32, rskr. 387.

visionen får från 1995 ett större verksamhetsområde i syfte att stärka konkurrenskraften inför bolagiseringen.

Banverket

Banverket är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör järn— vägar.

Verksamhetsvolymen i Banverket uppgick 1993 till 8,4 miljarder kr jämfört med 7,5 miljarder kr 1992. Investeringarna har ökat och verksamheten inom vidmakthållandeområdet, dvs. underhåll och re— investeringar, har realt sjunkit. När Banverket bildades 1988 var andelen nyinvesteringar ca 45 % av de totala investeringarna. 1993 var den andelen ca 85 %.

Beträffande investeringsplaner kan här nämnas att riksdagen har beslutat att under perioden 1994—2003 satsa totalt 32 miljarder kr för att rusta upp järnvägens infrastruktur1.

Banverkets verksamhetsidé är att möjliggöra för järnvägstrafiken att bli en konkurrenskraftig, miljövänlig och trafiksäker del av transportsystemet. Såvitt avser miljön innebär detta bl.a. att järn- vägens energieffektivitet och det förhållandet att en dominerande an— del av trafikarbetet utförs med elenergi ger järnvägen mycket goda egenskaper från energi— och miljösynpunkt. De investeringsplaner som har tagits fram inom ramen för långtidsplaneringen ger varier- ande förutsättningar att uppfylla miljömålen genom överströmning av trafik till järnväg och genom att minska Störningarna från trafik— en pä banorna.

Det finns f.n. ingen motsvarighet på järnvägsområdet till väglag- ens bestämmelser om arbetsplan m.m. I en departementsprome— moria2 har dock föreslagits att planeringsförfarandet vid byggande av järnväg regleras i en särskild lagstiftning, delvis efter mönster från väglagens regelsystem. Det i promemorian presenterade lag- förslaget innebär bl.a. krav på miljökonsekvensbeskrivningar och hänsynstagande till naturresurslagens (1987:12) hushållningsbe— stämmelser vid planering och byggande av järnvägar. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.

1 Prop. 1992/93:176, TU 35, rskr. 446. Jfr skr. 1993/941170. Stomnätsplanen för perioden omfattar totalt 38,4 miljarder kr, varav 6,4 miljarder kr avser investeringar som riksdagen redan tidigare har fattat beslut om.

2 Ds 1994:65, Lag om järnvägsplanering; jfr Ds 1989:69, Markanvändning för järn- väg.

Riksdagen fattade under den förra borgerliga regeringens tid be— slut om avreglering av järnvägsmarknaden, innebärande att det stat- liga bannätet skulle öppnas för konkurrens från den 1 januari 19951. På förslag av den nya socialdemokratiska regering, som tillträdde efter 1994 års val, har riksdagen beslutat att avregleringen skall skjutas upp, för att regeringen skall få tillfälle att ompröva fråganz. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med ett för- slag till beslut under år 1995.

Banverket har en starkt decentraliserad organisation. Verksamhet— en bedrivs i fem regioner, som har eget ansvar för planering, drift och ekonomi. De agerar själva utåt i alla frågor som rör järnvägs— anläggningarna. Vidare svarar de för en stor del av det tekniska ar- betet.

Regionerna är i sin tur uppdelade i 20 distrikt. Flertalet av Ban— verkets anställda har sina uppgifter ute i distrikten.

Banverkets regionala indelning bygger inte på hela län, utan är anpassad till de olika järnvägssträckningarna.

7 . 6 . 4 Viss författningsreglering

I det följande redovisas ett antal författningar av allmänt intresse när det gäller planering och investeringar på kommunikationsområd- et och främst då när det gäller vägar och järnvägar. I det avsnitt som rör regional kollektivtrafik behandlas ytterligare ett antal för— fattningar av intresse. Inledningsvis kan här nämnas att trafikverkens organisation och verksamhet regleras i följande författningar:

— förordning (1992:1467) med instruktion för Vägverket, — förordning (1988:707) med instruktion för Banverket, — förordning (1988:78) med instruktion för Luftfartsverket, — förordning (1988: 14) med instruktion för Sjöfartsverket. De två sistnämnda verken, som är affärsverk och inte får några anslag över statsbudgeten, behandlas inte ytterligare i detta sam— manhang. Detsamma gäller SJ , vars verksamhet regleras i förord— ningen (1988z626) med instruktion för Statens järnvägar. Se be— träffande SJ, Luftfartsverket och Sjöfartsverket vidare i det inled—

1 Prop. 1993/94:166, TU 28, rskr. 309. 2 Prop. 1994/95:72, TU 9, rskr. 138.

ande, allmänna avsnittet. Telia AB behandlas i det följande avsnittet om informationsteknologi.

Enligt förordningen (1991:1809) om rikstäckande väghållnings- plan, regionala väghållningsplaner och planer för länstrajikanlägg- ningar skall det, till ledning vid fördelning av medel för byggande och drift av statliga vägar upprättas en rikstäckande väghållnings- plan för hela landet och en regional väghållningsplan för varje väg- och trafikregion. För byggande av allmänna vägar som är länsväg— ar, länsjärnvägar och andra trafikanläggningar skall det för varje län upprättas en plan för länstrafikanläggningar.

Planerna för länstrafikanläggningar skall upprättas främst utifrån regionala och lokala behov. När en plan för länstrafikanläggningar skall upprättas för allmänna vägar som är länsvägar, skall den re- gionala planen vara vägledande.

Den rikstäckande planen, de regionala planerna och planerna för länstrafikanläggningar — som alla skall avse tio år — skall ligga till grund för en treårig budget.

Den rikstäckande planen upprättas av Vägverket. Planen skall omfatta — angivandet av ett rikstäckande vägnät av riksvägar av särskild

betydelse (stamvägnätet) och av mål för standard på detta väg— nät, — den inriktning av byggande och drift på stamvägnätet, som är nödvändig för att nå målen, — förutsättningar, ramar och mål för regionala planer, — övergripande avvägning mellan olika väghållningsåtgärder i den rikstäckande planen och de regionala planerna, — förslag till fördelning av anslag till olika väghållningsåtgärder och andra finansiella förutsättningar och — beskrivning av konsekvenserna av planens genomförande, bl.a. genom upprättande av en miljökonsekvensbeskrivning. Planen skall förnyas vart tredje år, om inte regeringen föreskriv— er eller i det enskilda fallet beslutar något annat. Varannan revider- ing skall endast avse mindre ändringar. Innan den rikstäckande planen upprättas skall Vägverket inhämta synpunkter på utbyggnad och drift av stamvägnätet från länsstyrel- serna, kommunerna och andra som kan ha ett väsentligt intresse av

planen. Den rikstäckande planen skall godkännas av regeringen.

De regionala väghållningsplanerna upprättas av Vägverkets väg— och trafikregioner. Planerna skall omfatta

— mål för standard på riksvägar och länsvägar i regionen, för vilka staten är eller skall bli väghållare och som inte ingår i stamvägnätet, — den inriktning av byggande och drift på dessa vägar, som är nödvändig för att nå målen, — bedömning av de väghållningsåtgärder som bör utföras under den tid planerna avser i förhållande till åtgärder inom andra transportsystem, — förslag till fördelning av anslag till olika vägåtgärder och andra finansiella förutsättningar och — beskrivning av konsekvenser av planens genomförande, bl.a. genom upprättande av miljökonsekvensbeskrivning. Planen skall förnyas vart tredje är, om inte regeringen föreskriv— er eller i det enskilda fallet beslutar något annat. Varannan revider- ing skall endast avse mindre ändringar.

Innan en regional väghållningsplan upprättas skall Vägverkets väg- och traflkregion inhämta synpunkter från berörda länsstyrelser och kommuner samt från andra som kan ha ett väsentligt intresse av planen. _

Berörda länsstyrelser skall yttra sig över den upprättade planen. Länsstyrelsen skall därvid ge berörda kommuner tillfälle att lämna synpunkter.

Planen skall godkännas av Vägverket. Varje länsstyrelse skall upprätta en flerårsplan för länet (plan för länstrafikanläggningar), som omfattar

— allmänna vägar som är länsvägar, — spåranläggningar som är länsjärnvägar, — sådana anläggningar för vilka statsbidrag kan komma i fråga enligt 2 5 1—4 förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m., -— investeringar i stomjärnvägsnätet, som är betingade av regional kollektivtrafik. Planen för länstrafikanläggningar skall redovisa alla företag som beräknas bli utförda under planens giltighetstid med hänsyn till de medel eller bidrag som anvisas i statsbudgeten för att bygga läns— trafikanläggningar eller till andra finansiella förutsättningar. Före— tagen skall anges i ordning efter angelägenhetsgrad. Vid byggande av länstrafikanläggningar skall den i planen fastställda angelägen- hetsgraden i huvudsak följas.

Redovisningen skall innehålla — beräknade kostnader eller bidrag, — konsekvenser av att genomföra företagen, även en miljökonse—

kvensbeskrivning och

— under vilken tid arbetena beräknas bli utförda (tidpunkt för

start och avslutning). En plan för länstrafikanläggningar skall förnyas vart tredje år, om inte regeringen föreskriver eller i det enskilda fallet beslutar något annat. Varannan revidering skall endast avse mindre ändring— ar.

Länsstyrelsen skall tillsätta en särskild beredningsgrupp för be— redning av planen för länstrafikanläggningar.

Innan planen för länstrafikanläggningar upprättas skall länsstyrel— sen begära in förslag om de länstrafikanläggningar som bör utföras i länet under den tid som planen avser. Förslag skall inhämtas från Banverket, Vägverkets väg- och trafikregion, trafikhuvudmannen, kommunerna i länet och andra som kan ha ett väsentligt intresse i ärendet.

Länsstyrelsen fastställer planen för länstrafikanläggningar sedan Vägverket, Luftfartsverket och förslagsgivarna yttrat sig över den och sedan länsstyrelsen samrått med Statens naturvårdsverk.

Om en väsentlig avvikelse behöver göras från en fastställd plan för länstrafikanläggningar, skall länsstyrelsen efter samråd med Stat— ens naturvårdsverk ändra planen. Innan länsstyrelsen beslutar om ändring, skall Vägverket, Luftfartsverket och de nyss nämnda för- slagsgivarna höras.

Ett beslut enligt förordningen får inte överklagas. Om Vägverket och länsstyrelsen har olika uppfattningar om innehållet i en regional väghållningsplan eller en plan för länstrafikanläggningar, skall plan- en överlämnas till regeringen för att godkännas respektive faststäl- las.

Här kan tilläggas att Vägverket är central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om väghållning. Detta framgår av den inledningsvis nämnda förordningen med instruktion för verket. För Vägverkets regionala verksamhet finns väg— och trafikregioner, produktionsom- råden och lokala enheter. Varje region leds av en vägdirektör. En tjänsteman hos en väg— och trafikregion är på begäran av länsstyrel- sen skyldig att delta i länsstyrelsens handläggning av ärenden som har samband med väg— och trafikregionens uppgifter.

Enligt 31 & länsstyrelseinstruktionen (1990: 1510) skall vägdirek- tören delta i beredningen av länsstyrelsens yttrande över den riks— täckande väghållningsplanen.

Förordningen (] 9896 7) om plan för stomjärnvägar har i huvud- sak följande innehåll.

För byggande av stomjärnvägar skall Banverket upprätta och fast- ställa en flerårsplan. Planen skall ligga till grund för fördelning av medel som anvisas i statsbudgeten för byggande av stomjärnvägar, varmed avses sådana järnvägar som enligt regeringens beslut är stomjärnvägar eller som Banverket föreslår skall bli det. Flerårspla— nen skall fastställas av regeringen.

Planen skall avse tio år och redovisa alla nybyggnader av stom— järnvägar, som beräknas bli utförda under planens giltighetstid. I planen skall också tas upp sådana ombyggnader av stomjärnvägar, som innebär en väsentlig förbättring av järnvägen. Planen skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.

Banverket upprättar planen efter att ha hört Statens järnvägar, Riksantikvarieämbetet, Statens naturvårdsverk och andra berörda centrala verk och länsstyrelser. Innan en länsstyrelse yttrar sig över planförslaget, skall berörda trafikutövare, trafikhuvudmän och kom— munerna i länet höras.

När det gäller statliga bidrag av olika slag kan i detta samman— hang också nämnas förordningen (I989:891) om statsbidrag till en— skild väghållning.

Förordningen innehåller bestämmelser om bidrag till byggande och drift av enskilda vägar, vartill också räknas färjeleder som drivs av enskilda. Vägverket beslutar hur anslagna medel skall för- delas mellan byggande och drift samt mellan länen. Frågor om bi- drag för byggande prövas av länsstyrelsen. Bidrag utgår normalt med högst 70 % av kostnaderna. Frågor om driftbidrag prövas av Vägverkets väg— och trafikregion. Bidrag utgår med varierande an- del av aktuella kostnader. Varje länsstyrelse skall på grundval av inkomna ansökningar om byggnadsbidrag upprätta en femårig plan för byggande av sådana enskilda vägar inom länet, för vilka bidrag kan komma i fråga. Beslut av Vägverkets väg- och trafikregion om driftbidrag får överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos Vägverket. Vägverkets beslut får inte överklag- as.

7.6.5 Informationsteknologi

Med uttrycket informationsteknologi (IT) avses den teknik som an— vänds för att samla in, lagra, bearbeta, återfinna, kommunicera och prestera data, text, bild och tal. IT—sektorn är den mest expansiva och dynamiska sektorn i världsekonomin. Under senare hälften av 1980-talet ökade IT-sektorn tre gånger snabbare än andra branscher. Varje år investeras i världen ca 1 000 miljarder kr i IT. Informa— tionsteknologin spelar således en mycket betydelsefull roll för den globala ekonomiska utvecklingen.

IT-sektorn har fått alltmera uppmärksamhet i Sverige under senare år. En särskild IT—kommission har tillsatts för att främja en bred användning av informationsteknologin. Målet för verksamheten har angivits vara att Sverige senast år 2010 skall tillhöra den glo- bala utvecklingens absoluta spjutspetsar när det gäller varje del av utnyttjandet av informationsteknologin1. En viktig del av kommis- sionens arbete avses handla om lagstiftningsfrågor.

I 1994 års finansplan pekades informationsteknologin ut som ett område för infrastrukturella investeringar2. Vidare anfördes bl.a. att informationssamhällets elektroniska infrastruktur inte bara omfattar en fysisk nätuppbyggnad. Det handlar också om en anpassning av lagstiftning och övriga regler till den moderna informations- och kommunikationstekniken.

Beslut har fattats som innebär att omkring 1 miljard kr skall av- sättas till stöd för sådana IT—insatser, som kommissionen kunde komma att aktualisera3. Detta åstadkoms genom ianspråktagande av medel från återstoden av vad som förvaltats av Fond 92—94, en rest av de f.d. löntagarfonderna4. Genom riksdagsbeslutet inrättades Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling, som gavs upp- draget att förvalta de anslagna medlen.

Genom skrivelser 1994 från dåvarande statsministern, kulturmi— nistern och utbildningsministern har IT-kommissionen lämnat för— slag till stiftelsen om hur en del av de anslagna medlen skulle kunna användas för att främja en ökad IT—användning.

1 Prop. 1993/94:177 s. 115; efter ett anförande av dåv. statsministern Carl Bildt in- för Ingenjörsvetenskapsakademien den 7 februari 1994.

2 Prop. 1993/94:100 bil. 1 s. 62. 3 Prop. 1993/94:177, UbU 12, rskr. 399. 4 Beträffande avvecklingen, se prop. 1991/92:36, FiU 9, rskr. 91.

Bland IT—kommissionens prioriterade områden märks:

— de kommunala förvaltningarnas IT—användning, ' — IT i utbildningar, — IT i vården,

— IT-användningen i små och medelstora företag, — IT och den regionala utvecklingen.

Till grund för IT—kommissionens arbete ligger bl.a. Ingenjörsve- tenskapsakademiens rapport Hur tar vi Sverige in i informations— samhället nu — till gagn för sysselsättning och tillväxt1. Bland berör— da parter nämns bl.a. kommuner och landsting. Inte minst görs en fokusering på utbildningsområdet, dels när det gäller samverkan i nätverk, dels i fråga om distansutbildning. Behovet av kompetensut— veckling på IT —området för de små och medelstora företagen beto— nas särskilt. Det gäller t.ex. möjligheterna att kunna ta del av uni— versitetens och högskolornas forskning, myndighetsinformation samt EU:s FoU—program.

Den socialdemokratiska regering som tillträdde efter 1994 års val har beslutat direktiv för IT-kommissionen, ändrat dess sammansätt— ning samt givit den delvis nya uppgifter? Den nya kommissionen skall inspirera, introducera och följa utvecklingen samt ta initiativ till en rad projekt. Utvecklingen av IT skall inte ses som en bi— dragsberättigad verksamhet. Kommissionen kommer att betona an- vändarperspektivet.

Regeringen har uttalat att den inte ser något motsatsförhållande mellan det arbete som utförs av IT—kommissionen och av Stiftelsen för kunskaps— och kompetensutveckling.

Samtidigt med IT—kommissionen har tillkallats ett råd för att främja barns och ungdomars användning av informationsteknik, Ungdomens IT-råd. Tanken är att rådet skall framhålla goda ex- empel på hur informationsteknik kan användas bland barn och ung- domar i skolan och på fritiden. Rådet skall också komma med för— slag i syfte att få fler flickor intresserade av den nya tekniken.

Inom regeringskansliet pågår en rad utredningar, översyner och projekt inom IT-området. Företrädare för statliga myndigheter samt för kommun- och landstingsförbunden har bildat en samverkans— grupp — Toppledarforum — i syfte att bl.a. främja tillkomsten av en öppen elektronisk infrastruktur för informationsförsörjning i offent— lig förvaltning. Frågor rörande informationsteknik behandlas även

1 Ds 1994:19. Rapport nr 9 1 Agenda 2000-serien. 2 Dir. 1995:1.

av Delegationen för transportinformatik1 samt av Utredningen om kulturpolitikens inriktning? Vissa lagstiftningsfrågor behandlas av Utredningen om rättsliga överväganden kring informationsteknologi3 och av Utredningen om nya medier och grundlagarna4.

I 1995 års budgetproposition har föreslagits en satsning på ca 199 milj. kr budgetåret 1995/96 inom ramen för det nämnda IT-pro— grammet. Medlen skall användas inom fyra delområden: forskning, prognoser/statistik, transportinformatik samt åtgärder för ökat ut- nyttjande av telekommunikationerna.

Inom Näringsdepartementets ansvarsområde (tolfte huvudtiteln) föreslås i samma proposition att anslaget F 2. Informationsteknologi skall uppgå till 536 milj. kr. Anslaget disponeras av Närings— och teknikutvecklingsverket (NUTEK) för att främja och stödja teknisk forskning och utveckling inom informationsteknologiområdet. Verk- samheten bedrivs inom fyra olika delområden: mikroelektronik, da— tavetenskap och kommunikation, IT:s användning samt industrirela- terade kompetenscentra.

IT-frågorna behandlas också i 1995 års finansplan. Där anförs bl.a. att de grundläggande förutsättningarna för att få till stånd en ökad och bred användning av informationsteknologi i landet sam— mantaget får anses som mycket goda. Sverige har, enligt regering- ens bedömning, goda förutsättningar att ligga i täten när det gäller användningen av informationsteknologi och teknikutveckling.

I detta sammanhang kan avslutningsvis något nämnas om det av staten helägda Telia AB, tidigare Televerket. Ombildningen till aktiebolag ägde rum den 1 juli 19935. Som central förvaltningsmyn— dighet inom post-, tele- och radioområdena fungerar numera, sedan också Posten bolagiserats den 1 mars 19946, Post- och telestyrel- sen?

Teliakoncernen omsatte 1993 drygt 35 miljarder kr. Med om— kring 34 000 anställda är koncernen en av Sveriges största. Resul-

1 Dir. 1994241.

2 Dir. 1993:03.

3 Dir. 1994:42.

4 Dir. 1994:104.

5 Prop. 1992/93:200, TU 30, rskr. 443. 6 Prop. 1992/93:100 bil. 7, TU 27, rskr. 311; prop. 1993/94:38, TU 9 och 11, rskr. 119.

7 Se förordningen (1993zl710) med instruktion för Post- och telestyrelsen. Bestäm- melser om televerksamhet finns numera i en särskild telelag (19931597). På det post- ala området gäller postlagen (199311684).

tatet för 1993 uppgick till nästan 4 miljarder kr. Också Telia har en regional indelning. Regiongränserna följer inte länsgränserna.

7.6.6 Regional kollektivtrafik

Landstingen och primärkommunerna är som huvudregel gemensam huvudman för den regionala kollektivtrafiken. Bestämmelser härom finns i lagen (I978.'438) om huvudmannaskap för viss kollektiv per— sontrafik, som i huvudsak har följande innehåll.

För att främja en tillfredsställande trafikförsörjning skall det i varje län finnas en huvudman som ansvarar för den lokala och re- gionala linjetrafiken för persontransporter. Ursprungligen gällde lagen endast lokal och regional kollektivtrafik på väg, men genom en ändring den 1 januari 19891 utsträcktes ansvaret i enlighet med vad som gäller nu. Ändringen avsåg bl.a. att klargöra ansvaret för den regionala tågtrafiken. Också linjetrafik med båt eller flyg berör- des. Dessutom infördes genom ändringen en skyldighet att ägna uppmärksamhet åt taxifrågor i länet och att verka för en till- fredsställande taxiförsörjning.

Huvudmannaskapet har i allmänhet utsträckts till att förutom lin- jetrafik omfatta också efterfrågestyrd kompletteringstrafik. I några län omfattas också skärgårdstrafik med båt. I Örebro län ingår läns- flygplatsen i huvudmannaansvaret. Även ansvar för viss godstrafik ingår i en del län.

Trafikens omfattning skall anges i en trafikförsörjningsplan, som huvudmannen antar. Regeringen får efter framställning av huvud- man, landsting eller kommun meddela föreskrifter om samverkan i fråga om trafik mellan huvudmän i olika län.

Huvudman är landstinget och kommunerna i länet gemensamt. I Stockholms län är dock landstinget huvudman och i Gotlands län kommunen. Landstinget och kommunerna i ett län kan dock komma överens om att antingen landstinget eller kommunerna i länet skall vara huvudman. I Jämtlands län har landstinget och kommunerna kommit överens om att landstinget skall vara huvudman. I Malmö- hus län kan landstinget och kommunerna komma överens om att landstinget och Malmö kommun skall vara huvudman. Så har också skett.

1 Prop. 1987/88:78, TU 15, rskr. 166.

Trafikhuvudmannens uppgifter enligt lagen om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik skall skötas av ett kommunalförbund, om inte ett landsting eller en kommun är ensam huvudman. Om de som är huvudman är överens därom, får dock uppgifterna i stället utföras genom ett aktiebolag, som har bildats för ändamålet.

I fråga om kommunalförbund som nu sagts, gäller i huvudsak kommunalförbundslagen (1985 : 894).

F.n. finns två kommunalförbund för verksamhet med regional kollektivtrafik: Länstrafiken Kronoberg och Kommunalförbundet för Malmöhus läns kollektivtrafik. I övrigt utförs verksamheten i aktie- bolagsform.

Länstrafiken omsätter ca 13,6 miljarder kr årligen. Intäkterna i verksamheten uppgår till omkring 6 miljarder kr. Statsbidrag till drift av länsjärnvägar betalas ut med ca 200 milj. kr. Landstings— och kommunbidragen är ca 4,8 resp. 2,2 miljarder kr. Den totala årliga omsättningen för samhällsbetalda resor (kollektiv linjetrafik under trafikhuvudmannens ansvar, kompletterande linjetrafik, skol— resor, färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och övriga samhällsbetal- da resor) uppgår till nästan 20 miljarder kr.

Det kollektiva resandet subventioneras således med skattemedel till ca 53 %; 35 % från landstingen, 17 % från kommunerna och 1 % från staten.

Det lokala och regionala kollektiva resandet uppgår f.n. till drygt 1 miljard resor per år. Mellan 1986 och 1993 minskade antalet res— or med knappt 8 %. Detta gäller framför allt stadstrafiken, bl.a. resor till och från arbetet. En viss del av nedgången kan emellertid förklaras av att statistiken har blivit mer tillförlitlig.

Förordningen (1988:101 7) om statsbidrag till vissa regionala kol- lektivtrajikanläggningar m.m. innehåller bestämmelser om statsbi— drag

— till huvudmän som avses i lagen om huvudmannaskap för viss

kollektiv persontrafik (trafikhuvudmän) för byggande av regio— nala kollektivtrafikanläggningar,

— till kommuner för byggande av flygplatsanläggning med annan

huvudman än staten, — för byggande enligt sådana planer för bärighetshöj ande åtgärd—

er, som har upprättas av Vägverket. Bidrag lämnas för — byggande av väg— och gatuanläggningar för regional kollektiv

persontrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, — byggande av spåranläggningar för regional kollektiv persontra-

flk som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov,

— byggande av stationer, terminaler, vänthallar och andra liknan- de anläggningar för traäkanternas trivsel och trevnad vid re- gionalt kollektivt resande, — byggande av flygplatsanläggning som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, — bärighetshöjande åtgärder på kommunala vägar och gator. Bidrag lämnas som byggnadsbidrag. De betalas ut av Vägverket. Byggnadsbidrag lämnas med 50 % av byggnadskostnaderna. Om det finns särskilda skäl får Vägverket bestämma att bidrag skall lämnas med 75 % av byggnadskostnaderna.

De kostnader som skall ligga till grund för beräkning av bidrags— belopp bestäms av Vägverket, Banverket eller Luftfartsverket bero— ende på vilket slag av anläggning det rör sig om.

Vägverkets, Banverkets och Luftfartsverkets beslut får överklagas hos regeringen.

Den interregionala kollektivtrafiken är en fråga för staten. Insats— erna sker där huvudsakligen som stöd till icke lönsam järnvägstra- fik. Av de ca 2,5 miljarder kr som det totala stödet till såväl lokal som interregional kollektivtrafik uppgår till per år, utgör statens an- del dock endast 20 %. Det innebär att kommunerna och landstingen även på detta område gör betydande insatser.

7.6.7 Investeringar i traäkens infrastruktur

Riksdagen beslöt 19931 om en långsiktig inriktning av investeringar i trafikens infrastruktur. Beslutet omfattar investeringar av storleks— ordningen 100 miljarder kr under en tioårsperiod. I propositionen framhålls infrastrukturens betydelse som stöd för en ekonomisk till— växt. Ambitionerna är att investeringarna, utöver att stödja ekonom- isk tillväxt, skall öka trafiksäkerheten, värna om miljön och tillgo- dose kraven på regional balans.

Mot bakgrund av riksdagens beslut uppdrog regeringen åt Ban— verket, Vägverket och länsstyrelserna att upprätta investeringsplaner för perioden 1994—2003. För järnvägsinvesteringarnas del upprättas en stomnätsplan avseende järnvägsstråk av nationellt intresse. Det nationella intresset på vägområdet uttrycks på motsvarande sätt i en plan för stamvägnätet. Båda dessa planer fastställs av regeringen på förslag av Banverket respektive Vägverket. Utbyggnadsplanerna för

1 Prop. 1992/93:176, TU 35, rskr. 446.

de riksvägar som inte ingår i stamvägnätet presenteras i respektive väghållarregions väghållningsplan, som fastställs av Vägverket. Länsvägarna och de järnvägsstråk som inte hör till stomnätet liksom kollektivtrafikens infrastruktur och regionala flygplatser hanteras samordnat i en plan för länstrafikanläggningar, som fastställs av länsstyrelsen.

Det statli ga vägnätet1

Det svenska vägnätet omfattar 410 000 km väg vara det statliga vägnätet utgör ca en fjärdedel. Kommunerna har ansvaret för ca 8 % av landets vägnät. För den resterande delen, 68 %, ansvarar enskilda väghållare.

Det statliga vägnätet, för vilket Vägverket är huvudman, är upp- delat i riksvägar och länsvägar. Riksvägarna utgör 15 % av längden på det statliga Vägnätet. Resterande del utgörs av länsvägar. 75 % av all trafik går på de statliga vägarna. Riksvägarna, som utgör knappt 4 % av det totala vägnätet, utnyttjas för omkring 45 % av den totala trafiken.

För planering av investeringar på riksvägarna svarar Vägverket medan länsstyrelserna svarar för planeringen av investeringar på länsvägar. Av det totala trafikarbetet på det statliga vägnätet utförs drygt 60 % på riksvägarna. Riksvägarna är indelade i riksvägar av särskild betydelse, s.k. stamvägar, och övriga riksvägar. Den nationella väghållningsplanen innehåller i huvudsak Vägverkets för— slag till utbyggnadsplan för stamvägarna.

Stamvägar och övriga riksvägar

De nationella stamvägarna omfattar totalt 8 300 km. De utgör där- med drygt hälften av riksvägnätet. På de nationella stamvägarna in— vesteras knappt 35 miljarder kr under perioden 1994—2003. För de riksvägar som inte ingår i stamvägnätet redovisas fördelningen nedan regionvis av de ca 7 miljarder kr som avsatts för övriga riks-

vägar. Vid fördelningen av medel har Vägverket även beaktat planerade

investeringar i stamvägnätet. I enlighet med riksdagens beslut har Vägverket omfördelat medel från planeringsramen för övriga riks-

1 Se härtill skr. 1993/94:170.

vägar till Stamvägar eftersom det annars fanns en risk att vissa riks- vägar i stamvägnätet skulle kunna komma att få sina investeringsbe— hov tillgodosedda i avsevärt mindre utsträckning än riksvägar utan- för stamvägnätet. Totalt har Vägverket omfördelat 1,2 miljarder kr från övriga riksvägar till Stamvägar. En stor del av dessa medel har kommit Region norr och Region mitt till del för investeringar i bl.a. väg E 10 och väg E 12. Av de omfördelade medlen har netto 679 milj. kr fördelats till vägar i Region norr och 164 milj. kr till Re— gion mitt.

Riksdagen har framhållit vikten av att utbyggnaden av trafiksys- temet ses i ett sammanhang. De redovisade investeringsplanerna är framtagna inom ramen för en gemensam och samordnad investe- ringsplaneringsprocess. Samtliga investeringsplaner, Banverkets stomnätsplan, Vägverkets nationella och regionala väghållningsplan- er samt länsstyrelsernas planer för investeringar i länstrafikanlägg— ningar har remitterats samordnat. Kommuner och andra berörda myndigheter har, sägs det i regeringens skrivelse, för första gången fått möjlighet att yttra sig över investeringsplanerna vid ett och sam- ma tillfälle.

Investeringar i länstrafikanläggningar

Vägverket har fördelat planeringsramen för investeringar i läns- trafikanläggningar på respektive län. Fördelningen av medel har skett utifrån en modell som tar hänsyn till tillståndet på länets infrastruktur och den inriktning som riksdagen fastlagt. Ramför- delningsmodellen har utarbetats av en arbetsgrupp med företrädare för Vägverket, Banverket, Svenska Kommunförbundet, Svenska Lokaltrafikföreningen, länsstyrelserna och Statens naturvårdsverk. I modellen ingår följande faktorer:

— trafikarbete,

— brister i framkomlighet, — grusvägar, — dödade och skadade,

— tjälrestriktioner,

— tågkilometer med persontrafik,

— bruttotonkilometer,

— begränsningar i största tillåtna axeltryck på länsjärnväg,

— kollektivtrafik,

— invånarantal.

I fem fall har länsstyrelsen och Vägverket haft olika uppfattning om innehållet i planen. Det rör sig om Västernorrlands, Koppar— bergs, Västmanlands, Östergötlands och Blekinge län. Regeringen har dock fastställt länsstyrelsens prioriteringsordning i alla dessa ärenden utom såvitt avser Blekinge län.

7 . 6 . 8 Storstadsförhandlingarna

Det kan finnas anledning att här något beröra de s.k. Storstadsför— handlingarna, som inleddes 1990. Förutom sitt huvudsakliga syfte kom förhandlingarna också att aktualiserade bl.a. frågor som knyter an till vad som närmare kommer att diskuteras i avsnitt 7.11, näm— ligen behovet av en entydig regional företrädare.

Regeringen tillkallade 1990 tre förhandlare (Ulf Adelsohn, Bengt Dennis och Sven Hulterström) för de tre storstadsområdena, med uppdrag att tillsammans med berörda parter skapa överenskommel— ser om trafiksystemeni respektive region. Syftet var att i dessa re— gioner förbättra miljösituationen, öka tillgängligheten och att skapa bättre förutsättningar för utveckling.

Preliminära överenskommelser redovisades av de tre förhandlar- na i januari 1991. Riksdagen uttalade sig positivt om dessa1 och medgav att 5,5 miljarder kr fick tas i anspråk för ett fullföljande av överenskommelserna under förutsättning att syftet med dem kunde uppnås i sina huvuddrag. Slutliga överenskommelser redovisades i juni 1992 (Malmö), september 1992 (Stockholm) och juni 1993 (Göteborg).

Överenskommelserna beträffande Stockholms— och Malmöregion— erna redovisades i 1993 års budgetproposition?

För Stockholmsregionens del omfattade överenskommelsen3 in- vesteringar om sammanlagt 36 miljarder kr, varav 16 miljarder kr för investeringar i kollektivtrafiken, 18 miljarder kr i trafikleder och 2 miljarder för övriga väganknutna investeringar. Överenskommel— sen omfattar tidsperioden fram till år 2006. Projekten skall finansi- eras genom statliga investeringsanslag för länstrafikanläggningar, stomjärnvägar och överförda investeringsmedel för riksvägar samt

1 Prop. 1990/91:87, bet. 1991/92zTU24, rskr. 1991/92:286. 2 Prop. 1992/93:100 bil. 7 s. 156 ff.

3 Parter: staten och socialdemokraterna, moderaterna och folkpartiet liberalerna i Stockholms stad och län.

genom ett särskilt statsbidrag för investeringar i storstäderna, som staten avsatt för bl.a. Stockholmsregionen. Därtill kommer invester- ingsmedel som Stockholms läns landsting bidrar med samt avgifter på biltrafiken.

Malmööverenskommelsen1 omfattar investeringar på drygt 2,8 miljarder kr. Härav avser 800 milj. kr investeringar i trafikens in— frastruktur, 575 milj. kr byggande av riksvägar och 230 milj. kr nyinvesteringar i länstrafikanläggningar.

När det gäller Göteborgsregionen har innehållet i den slutliga överenskommelse som träffats2 redovisats av regeringen i mars 19943. Överenskommelsen avser investeringar i kollektivtrafikan— läggningar, miljöåtgärder och trafikleder under perioden 1994—2003 på sammanlagt drygt 9 miljarder kr.

De olika projekten skall finansieras genom att staten svarar för väginvesteringar om sammanlagt 860 milj. kr och finansierar stora delar av kollektivtrafiksatsningarna. Även kommunerna skall bidra till satsningar på kollektivtrafiken. De resterande väginvesteringarna på drygt 6 miljarder kr skall finansieras med vägtullar.

7.6.9 Överväganden och förslag

Kommunikationernas betydelse för den regionala utvecklingen är väl dokumenterad. För Regionberedningens vidkommande gäller problemställningarna beträffande trafikinvesteringarna dels om det regionala inflytandet över investeringsplaneringen är tillfredsställan- de, dels om planeringssystemet medger ur regional synvinkel till- räckliga möjligheter att väga olika satsningar mot varandra och dels om fördelningen mellan nationellt och regionalt beslutade invester— ingar är lämpligt avvägd.

Den sistnämnda problemställningen har ytterst sin grund i riks— dagens anslagsbeslut, något det inte faller under beredningens upp— drag att uttala sig om. Frågan gäller emellertid också det effektiva utnyttjandet av offentliga resurser inom ett för den regionala utveck- lingen centralt område.

1 Parter: staten och Malmöhus läns landsting, Malmö kommun samt Kommunförbun- det Malmöhus.

2 Parter: staten, berörda kommuner samt Göteborgsregionens kommunalförbund (GR).

3 Prop. 1993/94:169, TU 34, rskr. 435.

I ett regionalt inflytandeperspektiv är det naturligt att regeringen beslutar om de investeringar som avser nationellt uttalade intressen. Det är viktigt att ett centralt politiskt organ fattar beslut av detta slag.

Av störst intresse är möjligheterna till och behovet av ett regio— nalt inflytande över de anslag som fördelas på Vägverkets väghål— larregioner. Beslut om dessa investeringar sker uteslutande i en tj änstemannaorganisation, låt vara efter remissbehandling. Vägfråg— orna på denna nivå intar en mellanställning mellan den nationella nivåns stamvägnät och länsvägarna.

Det i jämförelse med länen ringa antalet väghållarregioner gör det möjligt att få till stånd planering över geografiskt större områd- en och en överblick över betydande stråk. Likväl handlar det knap- past om ett sådant uttalat nationellt intresse att en central överblick erfordras. Regionindelningen får förutsättas vara gjord utifrån effek— tivitetsskäl och det är därför inte rimligt att från inflytandesynpunkt förorda en återgång till länen som regionala verksamhetsområden. Konsekvensen blir i så fall att denna typ av vägfrågor även fram— deles hanteras över länsnivån. Frågan är då om det är motiverat ur ett regionalt utvecklingsperspektiv att förorda ett regionalt demokra- tiskt inflytande över planeringen.

Regionberedningen ser det som en fördel också i ett riksintres— seperspektiv att få till stånd ett regionalt inflytande över dessa väg— investeringar. Värdet för den regionala sj älvstyrelsen med ett sådant inflytande är betydande med tanke på infrastrukturens betydelse för regional utveckling. Resursmässigt rör det sig om ett betydande be- lopp som för t.ex. Region Skåne är större än anslaget för länstrafik— anläggningar för Kristianstads och Malmöhus län sammantagna. Det regionala inflytandet över också denna typ av trafikinvesteringar ter sig därför väl motiverat.

Problemet att ge ett organ på länsnivån inflytande över större re— gionala indelningar är detsamma vare sig det är länsstyrelsens lek— mannastyrelse som uttrycker den regionala demokratiska förank— ringen, eller om detta sker genom ett självstyrelseorgan. Regionbe— redningen redovisar i kapitel 9 förslag till åtgärder i avvaktan på att överensstämmande regioner kommer till stånd när det gäller statlig verksamhet som omfattar större områden än länen.

Dessa åtgärder gör det möjligt att organisera ett samarbete mellan berörda regionala självstyrelseorgan och Vägverket så att dessa kan få inflytande över väganslagen på denna nivå. Regionberedningen föreslår att det skall ingå i det regionala utvecklingsansvaret att ut— öva ett sådant inflytande över de regionala vägfrågorna.

I fråga om inflytandet över investeringarna i länstrafikanläggning— ar är problemställningen mindre komplicerad. Redan med den nu- varande ordningen är frågorna placerade på ”rätt” nivå. Regionbe- redningen anser att beslutanderätten i fråga om länstrafikanslaget bör föras över till landstinget.

7.7 Hälso- och sjukvård

Sammanfattning: I detta avsnitt behandlar Regionberedningen hälso- och sjukvården, ett av landstingens viktigaste och eko— nomiskt mest betydelsesefulla ansvarsområden. Detta sakom— råde ses för närvarande över av en parlamentarisk kommitté.

Beredningen föreslår ingen ändring av nuvarande huvudman- naskap för den offentliga hälso— och sjukvården. Detta bör även i fortsättningen ligga hos landstingen och kommunerna.

7.7.1 En sektor i stark förändring

Åtskilliga utvärderingar visar att svensk hälso— och sjukvård inter- nationellt sett hävdar sig väl. Den präglas av hög kvalitet, god för— ändringsberedskap och effektivt resursutnyttjande. Den ges till alla på principiellt sett lika villkor och till rimliga samhällskostnader. Forskningen är framgångsrik och dess rön tillvaratas i mycket hög grad i den kliniska verksamheten. Det sistnämnda gäller också den medicinskt-tekniska utvecklingens landvinningar.

Sjukvårdens omfattning, lättillgänglighet och kvalitet är enligt fle- ra bedömare en av orsakerna till att svenskarna lever längre och är friskare än de flesta andra folk. Som exempel kan nämnas att få länder har så låg spädbarnsdödlighet och så hög andel av befolk- ningen över 75 år som Sverige. Medellivslängden är här en av de högsta i världen.

Under senare år har den svenska sjukvården genomgått betydan- de förändringar. Därtill har både den medicinskt—tekniska utveck— lingen och den ekonomiska åtstramningen bidragit. Nya ersättnings- system (prestationsersättningssystem) och nya marknadsliknande

styrformer (beställare/utförare-modeller) har införts på flera håll1. Ett system med gränsöverskridande vård och vårdgaranti har till— kommit, vilket bidragit till att de tidigare mycket långa köerna till vissa operationer avsevärt kortats. En husläkarreform började ge- nomföras 1994 liksom ett system med fri etableringsrätt för specia- lister och sjukgymnaster, men de reformerna har nu avvecklats eller är under avveckling eller förändring.

Den allt starkare kostnadspressen har tillsammans med flera av de nyss nämnda förändringarna lett till högre produktivitet i den meningen att fler operationer och behandlingar kunnat genomföras till oförändrade eller lägre totalkostnader än tidigare. Här kan också nämnas att sjukvårdens andel av Sveriges BNP på något årtionde sjunkit från ca 9 % till ca 7,5 % utan att allmänhetens möjligheter att få god hälso- och sjukvård äventyrats. En delförklaring härtill är att äldreomsorgen och omsorgerna om utvecklingsstörda flyttats över från landstingen till kommunerna, varigenom en del av kost- naderna förts över till andra konton än sjukvårdens.

7.7.2 Ansvarsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna

Liksom för många andra samhällssektorer är ansvaret för den offentliga hälso— och sjukvården delat mellan staten, landstingen och kommunerna.

I korthet innebär ansvarsfördelningen följande: Staten lägger gen- om riksdag och regering fast de övergripande målen och de vikti- gaste ramarna för verksamheten. Staten utövar också, huvudsaklig— en genom Socialstyrelsen, tillsyn och kontroll av att dess intentioner genomförs av sjukvårdshuvudmännen och vårdgivarna. Det sker bl.a. genom utvärderingar, uppföljningar och inspektioner.

Genomförandeansvaret, eller tillhandahållaransvaret, har uppdra— gits åt landstingen och kommunerna. Dessa kan dock genom avtal föra över verksamhetsfunktionen, men inte ansvaret, till exempelvis kommunala bolag eller enskilda vårdgivare.

Ansvarsfördelningen kommer numera till författningsenligt ut- tryck i hälso— och sjukvårdslagen (1982z763; HSL). Fram till 1977

1 För nuvarande och planerade styrformer i landstingen se närmare skriften Hur ska landstingen styras? 1995—1997. Planer och diskussioner inför kommande mandatperi- od, Landstingsförbundet 1994.

skedde det i landstingslagen och dess föregångare1. Av nämnda för- fattningar framgår att huvudmannaskapet för huvudparten av den offentliga hälso— och sjukvården har legat hos landstingen och de landstingsfria kommunerna alltsedan landstingen kom till?

Det lagfästa övergripande målet för hälso- och sjukvården är god hälsa och vård på lika villkor för hela befolkningen. För att upp- fylla den målsättningen skall verksamheten vara av god kvalitet, till— godose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, vara lätt tillgänglig, bygga på respekt för patientens självbestäm- mande och integritet, samt främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen. Vården och behandlingen skall så långt möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten.

Varje landsting, heter det vidare i lagen, skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för en god hälsa hos hela befolkning— en. Det sagda gäller också landstingsfria kommuner.

Vad som nu sagts, hindrar inte att någon annan än landsting be- driver hälso- och sjukvård? Ett landsting kan t.ex. sluta avtal med enskild vårdgivare om att utföra uppgifter som landstinget annars skall svara för4.

Landstingets ansvar omfattar även skyldigheten att erbjuda dem, som är bosatta inom landstinget, habilitering och rehabilitering, hjälpmedel för funktionshindrade, samt tolktjänst för vardagstolk- ning åt barn— och vuxendöva, dövblinda och hörselskadade?

Om någon, som vistas inom landstinget utan att vara bosatt där, behöver omedelbar hälso— och sjukvård, skall landstinget erbjuda

1 Enligt landstingsförordningen 1862 (SFS 1862:16) tillkom det landstingen att rådslå och besluta om för länet gemensamma angelägenheter avseende bl.a. hälsovård, i landstingslagen av år 1924 (SFS 1924:349) respektive 1954 (SFS 1954z319) ändrat till hälso- och sjukvård. I 1977 års kommunallag (SFS 1977:179) angavs inte vilka uppgifter som skulle eller kunde åvila landstingen och kommunerna. Detsamma gäller 1991 års kommunalla.

2 Begreppet hälso- och sjukvård definieras i HSL som åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador, för att ordna sjuktransporter samt för att ta hand om avlidna. I fråga om tandvård finns särskilda bestämmelser. — Framställningen i detta avsnitt följer ganska nära HSL.

3 Här avses bl.a. den sjukvård (med undantag av sjukvård som ges av läkare) som en kommun inom landstinget har ansvar för, t.ex. inom hemsjukvården och olika former av äldreboende.

4 En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna be- stämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.

5 Ansvaret omfattar dock inte habilitering, rehabilitering och hjälpmedel som en kommun inom landstinget har ansvar för.

sådan. Ett landsting får också i andra fall erbjuda hälso- och sjuk- vård åt den som är bosatt i annat landsting, om landstingen kommer överens om det.

För hälso- och sjukvård som kräver intagning i vårdinrättning skall finnas sjukhus. Vård som ges i sådan form benämns sluten vård, medan annan hälso- och sjukvård benämns öppen vård. Landstinget skall organisera den öppna vården så att alla som är bo— satta inom landstinget får tillgång till och kan välja en husläkare?

Landstinget skall planera sin hälso- och sjukvård med utgångs- punkt i befolkningens behov av vård. Planeringen skall avse även vård som erbjuds av annan vårdgivare, och den skall ske i sam— verkan med samhällsorgan, organisationer och enskilda.

Regeringen får föreskriva att landet skall delas in i regioner för den hälso- och sjukvård som berör flera landsting. Landstingen skall samverka i frågor som rör sådan hälso- och sjukvård.

Så till föreskrifterna i hälso- och sjukvårdslagen om kommuner— nas ansvar. De överensstämmer i allt väsentligt med vad som sagts om landstingens ansvar utom på några punkter. Således föreskrivs inte någon skyldighet för kommunerna att inrätta sjukhus, men väl en skyldighet att anordna god hälso- och sjukvård åt dem som bor på sjukhem eller i andra särskilda boendeformer, i dagverksamhet och även i hemsjukvården om kommun och landsting kommer över— ens om det. Dock undantas hälso— och sjukvård som meddelas av läkare.

Slutligen några ord om den statliga tillsynen och kontrollen av kommunernas och landstingens hälso- och sjukvård. Den skall ut- övas av Socialstyrelsen. Styrelsen skall därvid följa och stödja verk- samheten — kontrollen är således kombinerad med rådgivning och stimulans. Vid utövandet av tillsynen har styrelsen rätt att företa in- spektioner.

1 Bestämmelser om husläkare finns i lagen därom (SFS 1993z588). Se också förord- ningen (1993:594) om behörighet som husläkare samt förordningen (1993:1665) om åtgärdstaxa för husläkare.

7.7.3 Omfattning, organisation och kostnader

Med tanke på att två viktiga utredningar på hälso- och sjukvårdsom- rådet pågår, nämligen Prioriteringsutredningen och Kommittén om hälso— och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000), begränsar sig beredningen i detta avsnitt till att endast mycket över— siktligt ge några fakta om hälso- och sjukvårdens nuvarande omfatt— ning, organisation och innehåll. Utförligare beskrivningar väntas nämligen komma att föreligga i nämnda utredningars betänkanden.

Först några uppgifter om sjukvårdens organisatoriska struktur. Den är uppbyggd efter en indelningsgrund som utgör en kombina- tion av territoriella och vårdformsrelaterade kriterier.

Vissa medicinska specialiteter, t.ex. neuro-, thorax- och barnki- rurgi, kräver för att kunna utövas och utvecklas effektivt vanligen ett större patientunderlag än det som finns i ett enda län. Därför är landet indelat i sex sjukvårdsregioner, var och en med minst ett högt specialiserat regionsjukhus. Verksamheten inom denna region- sjukvård bygger på ett nära samarbete mellan landstingen och kom— muner utanför landsting inom varje region. Vid regionsjukhusen bedrivs även s.k. länssjukvåd (se nedan).

De sex regionerna varierar ganska mycket både i fråga om yta och folkmängd. Stockholmsregionen (AB län) har således 1,7 milj. invånare, sydöstra regionen (E, F, H och I län) 960 000, södra re— gionen (G, K, L, M och södra N län) 1,5 milj., västsvenska region- en (norra N, O, P och R län) 1,6 milj., Uppsala/Örebro—regionen (Svealand utom AB län och södra Norrland) 1,9 milj., samt norra sjukvårdsregionen (Norrland i övrigt) 918 000 invånare.

Sjukdomar, som kräver behandling på sjukhus men inte av så högt specialiserad karaktär som ges på regionsjukhusen, behandlas inom länssjukvården på läns- eller länsdelssjukhus. Också den psy— kiatriska vården hör till länssjukvården. Numera bor patienterna in- om psykiatrivården i ökande utsträckning i sina egna hem eller i särskilda boendeformer och går till öppenvårdsmottagningar för hjälp och behandling.

Primärvården slutligen tar hand om skador och sjukdomar som inte kräver sjukhusvård eller annan specialistvård. Inom denna del av vården arbetar många olika yrkeskategorier på vårdcentraler, husläkarmottagningar, barna— och mödravårdscentraler och distrikts- sköterskemottagningar.

För att ge en uppfattning om verksamhetens omfattning kan nämnas att sjukvårdshuvudmännen 1993 hade 53 000 egna vård— platser varav något mer än 10 000 avsåg långtidssjukvård och geria-

trik, att antalet läkarbesök uppgick till ca 20 milj. varav inom pri- märvården ungefär hälften, samt att antalet årsarbetare uppgick till ca 273 000, en minskning med nära 17 000 sedan 1992. Totalan- talet anställda har för övrigt sedan några år tillbaka varit konstant . sjunkande.

Till den offentliga sjukvården hör också folktandvården. Den an- svarar för barn— och ungdomstandvården men deltar även i specia— listtandvården och vuxentandvården. Landstinget svarar för planer— ingen av all tandvård inom sitt område, således även enskild tand— vård och sjukhustandvård. Inom folktandvården arbetade 1993 ca 4 200 tandläkare, 1 000 tandhygienister, 7 600 tandsköterskor och 325 tandtekniker. Också inom detta verksamhetsområde har perso— nalantalet varit sjunkande under senare år1.

Under de senaste åren har ett antal sjukhus samt vissa stöd- och serviceverksamheter förts över till bolagsform eller privatiserats, dvs. överförts i icke—offentlig regi. Detta har skett som ett led i ett förändringsarbete med alternativa driftsformer. Socialstyrelsen har tillsynsskyldighet också över sådan verksamhet.

Så några ord om kostnaderna för hälso— och sjukvården i lands— tingens och de landstingsfria kommunernas regi. Samtliga huvud— mäns driftskostnader för hälso- och sjukvården uppgick 1993 till ca 91,5 miljarder kronor av totalt för landstingsverksamheten 123 miljarder kr. Av dessa 91,5 miljarder kr belöpte på läns— och re— gionsjukvården 68,2, primärvården 17,9 och tandvården 5,4 miljar— der kr. I förhållande till huvudmännens totala drifts— och invester- ingsutgifter utgjorde läns— och regionsjukvården 55,4 % och primär- och tandvården 18,9 %?

Kostnaderna per invånare och huvudman varierar starkt. Genom— snittskostnaden för sjukvård inklusive tandvård uppgick 1992 till 10 700 kr per invånare; den högsta summan redovisade Norrbottens läns landsting med 12 000 kr och den lägsta Kronobergs-landstinget med 9 200 kr. Högsta kostnaden för läns- och regionsjukvård hade Blekinge—landstinget med 8 800 kr och den lägsta Skaraborgs-lands- tinget med 5 400 kr per invånare; riksgenomsnittet låg på 7 800 kr.

Däremot hade Skaraborgs—landstinget den högsta kostnaden för primärvård, 4 000 kr per invånare, och Kronobergs-landstinget även i detta avseende den lägsta med 1 800 kr invånare; genom- snittligt var kostnaden i riket 2 900 kr. Anledningarna till de i vissa

1 Basårsstatistik 1993. Verksamhet och personal, Landstingsförbundet och Socialstyr- elsen 1994.

2 Statistisk årsbok för landsting, 1995.

fall stora kostnadsvariationerna kan inte anges utan en mer ingående analys.

Slutligen skall noteras att medelutdebiteringen per skattekrona för landstingen 1994 var 11,44 kr, mot 11,45 kr 1993 och 11,52 kr 1992. År 1994, liksom för övrigt även 1993, låg Hallands län och Kopparbergs län lägst med 10,20 respektive 9,97 kr, samt Ble— kinge—landstinget och Stockholms—landstinget högst med 12,55 respektive 12,50 kr per skattekrona1.

7.7.4 Pågående förändringar och utredningar

Hälso- och sjukvården är en samhällssektor, som i många avseen— den står inför betydande förändringar eller i varje fall förändrings— krav. För den närmaste framtiden kan generellt förutses att effekti— vitetskraven kommer att öka och att den medicinskt-tekniska utveck— lingen kommer att accelerera. Samtidigt kommer antalet äldre att öka, varigenom erfarenhetsmässigt kraven på sjukvården kommer att stiga.

De båda senast genomförda reformerna, husläkarsystemet och den fria etableringsrätten för specialister och sjukgymnaster är, som tidigare nämnts, under avveckling eller förändring. Regeringen kommer senare att föreslå att husläkarlagen upphävs och att lands- tingen får organisera den öppna värden på sätt som det finner lämp- ligt?

Frågan om den framtida formen för skatteutjämningsbidrag till landstingen och kommunerna väntas bli löst under den närmaste tiden, och oavsett slutgiltig lösning torde alla landstings ekonomi komma att påverkas i högre eller lägre grad.

Att svensk sjukvård kommer att påverkas av Sveriges inträde i EU förefaller uppenbart. Bl.a. kan väntas en ökad rörlighet hos sjukvårdspersonalen. upphandling utomlands av varor och tjänster och större krav på effektiv och snabb informationsteknologi. Å andra sidan har de nuvarande EU—medlemsstaterna förklarat hälso— och sjukvården som ett för de enskilda medlemsstaterna exklusivt

kompetensområde.

1 För utförligare uppgifter hänvisas till följande statistiska material: Statistisk årsbok för landsting 1994, Landstingsförbundet 1994, Basårsstatistik 1992, Verksamhet & personal, Socialstyrelsen 1993, Bokslutsstatistik 1992. Ekonomi, Landstingsförbundet 1993, samt Landstingens budget 1994, prognos 1993. 2 Prop. 1994/951109 om vissa privatpraktiserande läkares och sjukgymnasters etab- lering m.m.

En av EU-konsekvensutredningarna, nämligen den som behandlat följderna för kommuner och landsting av ett svenskt medlemskap i EU, antar att EU—programmen på folkhälsoområdet kommer att utvidgas. Den antar också att skillnader i servicenivå och standard på sjukvårdsområdet kommer att bli tydligare för människor som bor och arbetar i ett annat land än sitt eget, vilket väntas leda till att standarden på sikt blir likartad. Vidare tror den att sjukvården kom— mer att påverkas av den pågående marknadsorienteringen i flera länder i kombination med möjligheterna för sjukvårdsföretag ett eta- blera sig utomlands. Genom den fria rörligheten för människorna inom EU får vidare alla medborgare i EU—länderna rätt till akut sjuk- och olycksfallsvård i alla medlemsstater. Det innebär att de svenska landstingen som sjukvårdshuvudmän måste ta emot och vårda akut sjuka från andra EU—länder. Personer, inklusive famil— jemedlemmar, från andra EU-länder som har fått arbete i Sverige eller pensionerats här, får också rätt till planerad vård1.

Av de två utredningar, som ganska nära berör Regionberedning— ens arbete och som nämndes i inledningen till detta avsnitt, skall Prioriteringsutredningen enligt sina direktiv överväga hälso- och sjukvårdens roll i välfärdsstaten och peka på grundläggande etiska principer som kan ge vägledning och ligga till grund för öppna dis— kussioner om prioriteringar inom hälso- och sjukvården?

Utredningens slutbetänkande är aviserat till mars 1995. Såvitt nu kan bedömas, kommer det inte att på något avgörande sätt påverka Regionberedningens överväganden och förslag. De frågeställningar och problem, som utredningen tog upp i sin delrapport hösten 1993 Vårdens svåra val, ger stöd åt den uppfattningen?

Den andra av de två åsyftade utredningarna gäller hälso- och sjukvårdens framtida finansiering och organisation (HSU 2000). En- ligt ursprungsdirektiven från mars 1992 skall kommittén dels ana- lysera och bedöma hälso— och sjukvårdens resursbehov fram till år 2000, dels överväga hur hälso— och sjukvården bör finansieras och organiseras på den övergripande samhällsnivån1.

1 Landstingen och EU, Landstingsförbundet 1994, s. 94 ff., Regionerna och hälso- och sjukvården, Landstingsförbundet 1994, s. 33—39, samt Kommunerna, landstingen och Europa, SOU 1994:2, s. 116 ff.

2 Dir. 1992z8. Utredningen lämnade i oktober 1993 ett principiellt hållet delbetänk- ande, eller om man så vill en rapport för allmän diskussion, under titeln Vårdens svåra val (SOU1993z93).

3 Vårdens svåra val. Rapport från utredningen om prioriteringar inom hälso— och sjukvården, SOU 199393.

4 Dir. 199230.

I en expertrapport som utredningen beställt presenterades och analyserades 1993 tre tänkbara framtida finansierings— och organisa- tionsmodeller, nämligen en reformerad landstingsmodell , en primär— styrd vård samt en modell byggd på obligatorisk sjukvårdsförsäk— ring1. Rapporten föranledde en livlig diskussion.

Av särskilda skäl beslöt emellertid kommittén vintern 1994 att avvakta med sitt ställningstagande i huvudfrågan sedan ledamöterna från socialdemokraterna och vänsterpartiet erhållit önskat entledi— gande. Därefter har kommittén dock fortsatt sitt arbete och bl.a. publicerat flera delbetänkanden och delrapporter? I sitt senaste del— betänkande har den hösten 1994 föreslagit att hälso— och sjuk- vårdslagen kompletteras med en bestämmelse som preciserar lands- tingens ansvar för forsknings- och utvecklingsarbete inom hälso— och sjukvården?

Efter regeringsskiftet hösten 1994 har kommittén den 22 decem- ber 1994 fått tilläggsdirektiv. De säger att arbetet skall vara helt slutfört senast den 30 juni 1996 och att övervägandena och förslag— en skall utgå från dagens system med landsting och kommuner som finansiärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvård. Kommittén skall också ta del av de förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå som Regionberedningen kommer att redovisa i sitt slutbetänkande. I det sammanhanget bör särskilt uppmärksammas, heter det, att den geografiska indelningen på regional nivå är utformad så att kraven på en hög kvalitet i vår- den, en effektiv resursanvändning och medborgarnas möjlighet att påverka verksamheten genom den demokratiska processen tillgodo- ses4.

1 Hälso— och sjukvården i framtiden — Tre modeller. Rapport från expertgruppen till HSU 2000, SOU 199338. En särskild utredare har därefter konkretiserat avsnittet om allmän sjukvårdsförsäkring iEn allmän sjukvårdsförsäkring i ofentlig regi. Rap- port till Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation, HSU 2000, SOU 1994:95.

2 Teknologi och vårdkonsumtion inom sluten somatisk korttidsvård 1981—2001, SOU 1994:86, En allmän sjukvårdsförsåkring i offentlig regi, SOU 1994z95, samt Sjuk- vårdsreformer i andra länder. Rapport till Kommittén om hälso- och sjukvårdens fi- nansiering och organisation, SOU 1994:115. Tillsammans med SPRI har kommittén publicerat rapporterna Svenska hälsa- och sjukvårdsreformer i ett internationellt per- spektiv, Rapport från en hearing om tre modeller för för hälso- och sjukvårdsreform, Spri rapport 379, och Mått och steg för bättre resursutnyttjande i vården, Spri rap— port 374.

3 SOU 1994:132, Landstingens ansvar för kliniskt forsknings- och utvecklingsarbete. 4 Dir. 1994:152.

Inriktningen av arbetet framgår i Regionberedningens perspektiv

tydligast av följande stycke, som därför här citeras:

”Svensk hälso- och sjukvård står inför stora utmaningar. De mycket gamla blir fler. Den medicinska forskningen skapar nya möjligheter att behandla sjukdomar, särskilt i den växande gruppen äldre, samtidigt som de samhällsekonomiska restriktionerna har blivit alltmer uppenbara. Detta ställer höga krav på fortsatta åtgärder för att öka kostnadseffektiviteten liksom på den politiska processen när det gäller att åstadkomma folklig förankring för de grundläggande prioriteringarna. Kraven skärps också på en öppen dialog mellan politiker, administratörer och de som arbetar i hälso- och sjukvården i syfte att utveckla verksamheten och hushålla med begränsade resurser. Enligt regeringen skapar dagens system med landsting och kommuner som finansiärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvården goda förutsättningar att tillgodose krav på såväl kostnads— kontroll och kostnadseffektivitet som demokratisk styrning, insyn och kontroll. Regeringen anser således att det finns behov av regionala själv— styrelseorgan för hälso— och sjukvården även i fortsättningen samt att pri- märkommunerna som nu bör vara huvudmän för en del av hälso- och sjukvården. ”

T illäggsdirektivens inriktning ligger väl i linje med det yttrande som HSU 2000 lämnade över Regionberedningens delbetänkande hösten 1993. Där erinrades först om att ansvaret för hälso- och sjukvården redan i dag ligger på en demokratisk nivå genom lands— tingen, vilka betraktas som regionala självstyrelseorgan. Därefter deklararerade kommittén att den principiellt ansåg att en regional demokratisk beslutsnivå för hälso- och sjukvården behövdes även i framtiden.

Men det finns, förklarade HSU 2000 också, starka skäl som talar för att dessa regionala organ borde vara färre än de nuvarande landstingen. Den skrev: ”1 dag är befolkningsfördelningen, närings- livsstrukturen och kommunikationsnäten helt annorlunda än då läns- och landstingsindelningen bestämdes. Hälso- och sjukvården har också genomgått stora förändringar, vilket kraftigt har påverkat sjukhusstrukturen. Kommitténs uppfattning är att denna utveckling kommer att fortsätta och att de nuvarande landstingsgränserna för— svårar genomförandet av en ändamålsenlig sjukhusstruktur.”

Kommittén ville vidare understryka vikten av att ett regionalt or- gan organiseras så ”att det får sådana styrmedel att det kan påverka utvecklingen på för hälso- och sjukvården vitala områden, främst vad gäller strukturbesluten, och inte enbart får rollen som samråds-

”]

organ .

1 Remissammanställning Regionberedningens delbetänkande Västsverige och Skåne — regioner i förändring, Ds 1994:110, 5. 121 f.

7.7.5 Överväganden och förslag

Hälso- och sjukvårdens nuvarande struktur utformades i slutet av 1960-talet och byggde uttryckligen på subsidiaritetsprincipen även om ordet då inte existerade i det allmänna språkbruket1. Primär- vården skulle utgöra basen och läns- och regionsjukvården en ”back up-” eller stödfunktion — subsidiaritet betyder just stöd.

Primärvården skulle i denna struktur fungera som en ingång till sjukvårdssystemet. Men den skulle också svara för fortsatt be— handling och kontroll när patienterna hade färdigbehandlats i läns- eller regionsjukvården.

Kommunikationernas och den medicinska teknikens utveckling har emellertid lett till att gränserna mellan öppen och sluten vård och mellan primärvård och region- och länssjukvård numera inte är så skarpa och att de för den vårdbehövande knappast längre är in— tressanta. Mer intressanta i den gränsoberoende vårdens, vårdgaran— tiernas och den individuella valfrihetens tid torde vara information om vårdkvalitet och vårdtider. Allt fler patienter kan i dag vårdas i hemmet och ändå vara i ständig kontakt med högspecialiserade vårdenheter. Dagkirurgin utvecklas kontinuerligt och vårdtiden på sjukhus blir allt kortare. Det förefaller därför inte längre rättvisande att tala om primärvård och läns- och regionsjukvård såsom helt skil- da vårdformer. Viktigare torde begreppet och företeelsen vårdked- jan vara. Erfarenhetsmässigt är för övrigt många patienter vanligen mer intresserade av att vården är lättillgänglig och kan ges nära hemmet än att den tillhör någon bestämd organisationsform.

Enligt Regionberedningens mening uppnås hälso— och sjukvårds— lagens övergripande mål lättast och säkrast om vårdkedjan är obruten och om all offentlig hälso— och sjukvård har samma huvud- man. Därigenom underlättas också kostnadskontrollen. Om huvud— männen är flera för i grunden samma verksamhet och samma be— folkningsgrupper, riskeras lätt revirtänkande och tvister om av- gränsningen av ansvar och befogenheter. Delade huvudmannaskap tenderar vidare att leda till oklara förhållanden i övrigt. De leder inte sällan även till mindre effektivt resursutnyttjande än ett sam- manhållet huvudmannaskap och en sammanhållen finansiering med god överblick över behov, resursfördelning och investeringar på sjukvårdens olika nivåer.

1 I stället användes uttrycket lägsta effektiva omhändertagandenivå (LEON—princip- en).

Regionberedningen föreslår därför ingen ändring av huvud- mannaskapet för den offentliga hälso- och sjukvården. Detta bör även fortsättningsvis ligga hos landstingen och till viss del hos kom- munerna.

I de fall beredningen föreslår sammanslagningar av nuvarande län till större enheter, dvs. i Skåne och i Västsverige, förutsätter bered— ningen att berörda landsting samtidigt slås samman i enlighet med nu gällande bestämmelser om att län och landsting skall ha samma gränser. Skäl finns för att samtidigt föra in de landstingfria kom— munerna Göteborg och Malmö i de nya landstingsområdena. Ett skäl är att nödvändiga omstruktureringar av sjukhusorganisationen inom regionen därigenom underlättas, och ett annat att konsekven- serna av patienternas fria val av läkare och av sjukhus blir lättare att hantera för berörda sjukvårdshuvudmän.

I de delar av landet, där länssammanslagningar nu inte föreslås, rekommenderas landstingen i mindre län att närmare samverka. Denna samverkan kan ske på olika sätt. Det kan ske genom att två eller flera landsting bildar mer eller mindre fast institutionaliserade nätverk. Det kan också ske genom att de bildar landstingskommu- nalförbund för avgränsade uppgifter, t.ex. driften av gemensamma sjukhus.

Någon ändring av nuvarande föreskrifter om kommunernas rätt— igheter och skyldigheter enligt hälso- och sjukvårdslagen föreslår beredningen inte. Detsamma gäller landstingens nuvarande möjlig— heter att överlåta sjukvårdsverksamhet till annan vårdgivare än landsting. Men beredningen föreslår att det klarare än nu bör anges att kommunerna, vid sidan av visst hälso- och sjukvårdsansvar i särskilda boendeformer, har ett uttalat ansvar för folkhälsoarbetet inom sina verksamhetsområden.

Någon ändring i övrigt av den nu gällande ansvarsfördelningen på hälso— och sjukvårdsområdet mellan staten, landstingen och kom- munerna föreslår beredningen inte.

7.8 Utbildning och forskning

Sammanfattning: Landstingen bör ha en viktig roll för sam- ordningen och planeringen på utbildningsområdet. De regionala utvecklingsprogrammen bör innefatta strategier för regionernas utbildnings— och forskningssatsningar.

I samordningsuppgiften bör särskilt ingå att främja samver- kan och samplanering mellan kommunernas gymnasie- och vuxenutbildningsutbud och mellan detta och andra utbildnings- anordnares utbud. Landstingen bör i fortsättningen svara för de uppgifter på ut— bildningsområdet som nu åvilar länsstyrelserna. Nya former för landstings och kommuners medinflytande på

högskoleutbildningen och forskningen bör prövas. Beträffande kommunernas ansvar för skolväsendet föreslås ingen ändring.

7.8.1 Avgörande roll för Sveriges utveckling och konkurrensförmåga

Utbildningens och forskningens avgörande roll och betydelse för ett lands eller en regions utveckling är numera allmänt känd och er— känd världen över. Den rollen kommer av allt att döma att bli än viktigare i framtidens kunskaps- och informationssamhälle.

Påståendet gäller hela utbildningskedjan alltifrån förskola och grundskola till högskola och universitet. Länkarna i denna kedja är nämligen mycket nära beroende av varandras styrka. Vetenskapliga undersökningar visar att resultaten av utbildning på högre nivåer är starkt relaterade till kvaliteten och resultaten på lägre nivåer i ut— bildningssystemet. De visar också att elever, som har misslyckats i sina studier, i regel har haft olika slag av skolsvårigheter redan på de allra lägsta stadierna.

Vid de tillfällen under efterkrigstiden då utbildningsorganisatio— nen i Sverige har reformerats och byggts ut, har också i regel ut- bildningens och forskningens viktiga roll för samhällsutvecklingen framhållits. Senaste skedde detta våren 1994 i propositionen Utbild-

ning och forskning — kvalitet och konkurrenskraft? Där föreslogs en rad åtgärder för att Sverige genom en utbildning och forskning av högsta klass skall kunna stå väl rustat för framtida utmaningar. Förslagen gällde utveckling av den eftergymnasiala utbildningens omfattning och struktur på längre sikt, utveckling av informations— teknologin, ökad internationalisering av utbildning och forskning samt intensifierat samspel mellan universitet, högskolor och företag i syfte att stärka näringslivets konkurrensförmåga.

7.8.2 Avgörande roll även för den regionala utvecklingen

Utbildningens och forskningens avgörande roll för den regionala ut— vecklingen kom senast våren 1994 till uttryck i den regionalpolitiska propositionen Bygder och regioner i utveckling. Vid sidan av goda kommunikationer angavs där ett väl utbyggt och flexibelt utbild- ningsutbud samt tillgång till forsknings- och utvecklingskompetens som faktorer av stor vikt för den regionala utvecklingen. Bl.a. före— slogs att en icke ringa del av de regionalpolitiska medlen skulle till- delas gymnasieskolan och komvux samt de mindre och medelstora högskolorna i de regionalpolitiskt prioriterade områdena?

Som motivering och utgångspunkt sades, liksom i den tidigare nämnda propositionen, att Sveriges framtid ligger i en målmedveten satsning på kunskap och att den tilltagande internationella konkur— rensen medför ökade kvalitetskrav på all utbildning och forskning.

I stort sett samma budskap fördes ungefär samtidigt fram i skrift— en Agenda 2000 — kunskap och kompetens för nästa århundrade? Där sammanfattade Utbildningsdepartementet ett antal rapporter om hur Sverige som ett relativt litet land med språkliga begränsningar skall kunna möta framtidens krav på kunskaper och kompetens. I sammanfattningens slutsatser underströks bl . a. att nya eftergymnasi- ala utbildningar behövde utvecklas vid sidan av de akademiska ut- bildningarna, att samspelet mellan utbildningsgivare och näringsliv

1 Dessutom föreslogs insatser för att stärka vårdforskningen och för att främja ett vitalt kulturliv. Medlen till insatserna skulle tas från de awecklade löntagarfonderna. (Prop. 1993/94:177.)

2 Gymnasieskolorna och komvux skulle få medlen som stimulans till utveckling av utbildningar där bygdens särskilda förutsättningar och det lokala näringslivets kom- petens kunde tas till vara. Högskolorna skulle använda medlen för att utveckla och fördjupa specifika kompetensområden. (Prop. 1993/94:140.)

3 Ds 199435.

måste förstärkas, att de regionala högskolorna borde dra nytta av och vidareutveckla den lokala och regionala näringsstrukturen och ta emot merparten av nytillkommande studenter, samt att slagkraf- ten och förmågan till omprioriteringar måste förstärkas inom forsk- ningssystemet.

Till det nu anförda kan läggas ett ökande behov av att komma till rätta med de regionala problem som blivit alltmer påtagliga under 1990—talets början. Till dem hör bl.a. det faktum att investeringsbe- nägenheten i landet befinner sig på en historiskt sett mycket låg ni— vå, att investeringsstöd inte alltid varit tillräckligt verksamt mot regionala problem som varit föranledda av arbetslöshet och före- tagsnedläggningar och att en förbättrad utbildning av arbetskraften ofta varit lika verksam. Sannolikt kommer servicesektorn och små- företagandet att öka i framtiden och den internationella konkurren— sen att hårdna. Allt detta leder till slutsatsen att utbildningssektorn i högre grad än nu måste medverka till att trygga den regionala framtida arbetsmarknadens behov av kompetent arbetskraft.

Professor Lars Nordström, som utförligare behandlat detta pro- blem i skriften Högskolornas regionala roll1, hävdar med den givna problembilden som bakgrund att arbetskraftens utbildningsnivå är en helt avgörande faktor för den regionala utvecklingen. Han räknar med att det ekonomiska utrymmet för regional omfördelning i fram- tiden kommer att bli betydligt mindre än nu. Det innebär, antar han, att de utvecklingsorienterade regionalpolitiska medlen kommer att ersätta de sedvanliga, varvid utbildningssektorn kommer att spe— la en allt större roll.

Om högskolorna skall få en avgörande betydelse för regionernas utvecklingskraft, fortsätter författaren, fordras emellertid att ett nära samspel utvecklas mellan högskolorna och regionernas näringsliv. Det är nödvändigt bl.a. därför att olika undersökningar visar att de regionala högskoleutbildningarna har en direkt och påtaglig kompe- tenshöjande effekt på näringlivet inte minst därigenom att många studerande efter avslutad utbildning gärna stannar kvar i sin upp- växtregion och att många över huvud taget inte skulle ha fortsatt sin utbildning efter gymnasieskolan om det inte hade funnits en hög— skoleutbildning på nära håll. Om denna högskoleutbildning därtill är väl anpassad efter regionens näringsliv, ökar självfallet de stude- randes möjligheter att få arbete inom regionen. Dessutom utgör de regionala högskolorna i regel aktiva centra för information om nya forskningsresultat till allmänheten och näringslivet.

1 Landstingsförbundet, 1994.

För Sverige, med dess tämligen likformiga obligatoriska nioåriga grundskola, torde främst gymnasieskolan, den kommunala vuxenut- bildningen, folkhögskolan samt högskoleutbildningen och forskning— en vara intressanta att diskutera i ett regionalt perspektiv. Därför begränsas framställningen i det följande till nämnda delar av utbild- ningssystemet.

7.8.3 Gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen

Efter den obligatoriska grundskolan skaffar sig numera nästan alla ungdomar en gymnasieutbildning antingen i direkt anslutning till grundskolan eller senare via den kommunala gymnasiala vuxenut— bildningen. Den direkta övergångsfrekvensen från grundskolan till gymnasieskolan varierar något från län till län. Den uppgår i stor— stadsområdena till nära nog 100 %, medan den kan stanna vid ca 80 % i vissa glesbygder.

Den kommunala vuxenutbildningen på gymnasienivå — vanligen kallad komvux — ger i stort sett samma kunskaper och färdigheter som gymnasieskolan, även om dess organisation och pedagogik skiljer sig från gymnasieskolans i flera hänseenden.

I årets budgetproposition har regeringen aviserat tillsättandet av en vuxenutbildningsutredning. Den skall ge underlag för fastställan— de av vuxenutbildningens framtida inriktning och omfattning. Över— synen har motiverats bl.a. genom hänvisning till framtida behov av sådan utbildning både ur arbetsmarknadssynpunkt och ur den enskil— des synpunkt, till samhällsförändringarna och till det livslånga lär- andets möjligheter?

Ansvarsfördelningen

Sedan början av 1990—talet är ansvarsfördelningen på skolområdet tämligen tydligt reglerad. Riksdagen och regeringen lägger fast övergripande mål och riktlinjer. Det sker i skollagen, i läroplanerna och i förordningarna för de olika skolformerna. Staten ger vidare kommunerna bidrag, vilket ingår i kommunernas allmänna statsstöd (utjämningsbidrag) utan specialdestinering till just skolväsendet.

1 Prop. 1994/951100, Bil. 9, 5.32.

Genomförandeansvaret beträffande det offentliga skolväsendet lig— ger hos kommunerna och landstingen. Detta ansvar omfattar sedan 1991 också hela huvudmannaskapet för all personal, således även för skolledarna och lärarna. Ansvarsfördelningen mellan dem, som är närmast berörda av skolverksamheten, dvs. rektor, lärare och öv- rig personal, har för första gången mycket tydligt klargjorts i skol- väsendets nya läroplaner?

Statens skolverk skall för statens räkning informera om skolväs- endet, bedriva nationell mål— och resultatinriktad uppföljning och ut- värdering, utöva tillsyn över skolverksamheten, utarbeta underlag och förslag för utveckling av skolan samt lämna regeringen under— lag för utformande av läro- och kursplaner och för utfärdande av förordningar. Skolverket skall vidare till regeringen avge förslag till utvecklingsplan för skolväsendet; planen skall antas av riksdagen. Därtill har verket medel för forsknings— och fortbildningsuppgifter.

Arbetet utförs fr.o.m. hösten 1994 genom centrala enheter i Stockholm och en fältorganisation indelad i tolv regioner med till- sammans 100-talet undervisningsråd. Dessa har bl.a. till uppgift att besöka och inspektera skolor, medverka med information och ge råd. Regionindelningen har skett med syftet att varje region skall innehålla ungefär lika många elever i skolväsendet? Skolverkets till— synsfunktion har under hösten 1994 skärpts?

För att ge hjälp och stöd åt kommunerna och för att underlätta skolgången för elever med funktionshinder inom skolväsendet finns Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH). Detta institut har dels centrala enheter för produktion av hjälpmedel, dels en special— pedagogisk regional stödorganisation som fältorganisation.

Besvär över skolmyndigheters beslut prövas och avgörs av Skol- väsendets överklagandenåmnd.

Varje kommun planerar, organiserar och genomför sin gymnasie— utbildning enligt riktlinjer i av fullmäktige antagna skolplaner. Kommunerna avgör själva vilket utbildningsutbud de vill erbjuda

1 Läroplaner för det obligatoriska skolväsendet och de frivilliga skolformerna. Ut- bildningsdepartementet 1994. 2 De tidigare regionchefstjänsterna har dragits in, och varje regions grupp av under- visningsråd tar nu gemensamt ansvar för olika uppgifter inom sitt geografiska verk— samhetsområde. Ett av undervisningsråden fungerar som gruppledare.

3 Skärpningen skedde sedan Riksrevisionsverket en rapport med titeln Skolverket — central myndighet i ny roll sommaren 1994 riktat kritik mot Skolverket för att detta inte så allsidigt och brett som det var tänkt har utövat sin tillsyn över skolväsendet. Riksdagens utbildningsutskott har instämt i kritiken. (Rapport RRV 1994:14, bet. 1994/95zUbU01 .)

och vilken organisation deras skolor skall ha. En kommun, som tar emot elever från annan kommun, har rätt till ersättning därför från elevernas hemkommuner.

Kommunerna har ansvar för att alla ungdomars önskemål om gymnasieutbildning kan tillgodoses. Eftersom inte alla kommuner har den folkmängd som behövs för att kunna erbjuda alla elever vad de önskar, behöver många kommuner samverka med andra särskilt i fråga om lågfrekventa och kostnadskrävande utbildningar inom yr— kesutbildningssektorn. Detta behov ökar genom konstruktionen av den nya treåriga gymnasieskola med utbildningsprogram i stället för linjer, vilken nu är under uppbyggnad i landet.

Landstingen äger och driver vårdgymnasier och i många fall ock- så naturbruksgymnasier. Gällande bestämmelser medger inte att landstingen bedriver också annan gymnasieutbildning, inte ens på entreprenad. Diskussioner om en ändring av dessa bestämmelser på— går f.n. mellan Landstingsförbundet och regeringskansliet. Hösten 1994 har skolministern dock meddelat att några åtgärder i den rikt— ningen inte kan utlovas?

Samråd om utbildningsutbudet

Regionalt samråd om utbildningsutbudet sker på olika sätt i dag. I somliga delar av landet har flera kommuner gått samman i en gym— nasieintagningsnämnd, som spelar en viss roll också för gym— nasiedimensioneringen och utbudets inriktning inom sitt område. I andra delar av landet har man utvecklat särskilda samrådsformer mellan olika skolkommuner, med arbetsmarknadens parter och med näringslivet och den högre utbildningen. På några håll har man bil— dat, eller är i färd med att bilda, kommunalförbund för gymnasie- och vuxenutbildningsfrågor.

En samordningsfunktion berörande även gymnasieskolan ligger för närvarande också hos länsstyrelserna. Dessas utbildningsex- perter har som uppgift att såsom statens samtalspart anlägga en hel- hetssyn på utbildningssystemet i ett regionalt utvecklingsperspektiv, i vilket sambandet mellan utbildningen och arbetsmarknadens behov är centralt. De förser universitet och högskolor med planerings- underlag, medverkar till att kommunerna dimensionerar och lokali- serar gymnasieutbildningen i ett övergripande regionalt perspektiv, tar initiativ till samverkansprojekt med regionalpolitisk inriktning

1 Prot. 1994/95:36, s. 27, svar på fråga av Margitta Edgren (fp).

samt utvecklar internationellt samarbete och bygger upp nätverk in- om utbildnings- och FoU-området.

7.8.4 Folkhögskolorna

Folkhögskolan är en för de nordiska länderna unik skolform. Ur— sprungligen en både allmän och yrkesinriktad skola främst för bon— deungdomen blev den under 1900-talet alltmer en skola för folkrör- elserna med utpräglad folkbildningsprofil. Under de senaste årtion— dena har den återigen blivit mer yrkesinriktad och ger nu förbe— redande yrkesutbildning främst på det estetiska och det massmediala området. Allmänt inriktade teoretiska kurser, som tidigare i stor ut— sträckning användes som ersättning för gymnasieutbildning, drivs dock fortfarande vid varje skola.

Av de nu 136 folkhögskolorna drivs 48 av landsting, övriga av folkrörelser och ideella organisationer. Stats— och landstingsbidrag utgör finansiell grund. Under senare år har årligen ca 200 000 per— soner genomgått en folkhögskolekurs, varav drygt 35 000 gått ige— nom längre kurser.

Folkhögskolorna erbjuder ett stort kursutbud huvudsakligen på grundskole- och gymnasienivå men i viss omfattning också på hög- skolenivå. De allmänna kurserna, med en längd av 1—4 år, är av- sedda främst för dem som saknar grundskole— eller gymnasieutbild- ning. Särskilda kurser eller linjer ger utbildning i musik, dans, mediekunskap, konst och konsthantverk, teater och drama, språk, friskvård, data, ekonomi, hemteknik, idrott, journalistik, radio och TV, ekologi och miljövård, turism och tolkutbildning m.m. Yrkesin— riktade kurser utbildar för yrken som fritidsledare, dramapedagog, journalist, kyrkomusiker, behandlingsassistent m.m.1

I stor utsträckning anlitas de folkrörelseägda skolorna för utbild— ning av funktionärer inorn rörelserna, t.ex. fritidsledare, musikleda— re, ungdomsledare, u-landsmedarbetare. Många kurser anordnas i samverkan med organisationer av olika slag. Särskilt i arbetslöshets- tider har skolorna åtagit sig en omfattande uppdragsutbildning.

Det mest unika med folkhögskolorna är deras stora frihet i val av profil, ämnesinriktning och pedagogik, deras nära samarbete med

1 Andra vanliga kurser är Europakurser, internationellt inriktade kurser, invandrar- kurser, kvinnokurser, allmänna kulturkurser, naturvetenskapliga kurser, kurser i reli- gion, bibelkunskap och livsåskådning, sociala kurser, skrivarkurser, äldrekurser och u-landskurser.

folkbildningen och folkrörelserna, deras organisatoriska flexibilitet och deras frihet från examina. Inga centrala läroplaner styr verk— samheten. Studieomdömen ges i stället för betyg. Under vissa förut- sättningar ger folkhögskolestudier behörighet för högskoleutbild— ning.

Undervisningen bedrivs i kurser av mycket varierande längd inte bara som internatkurser på den egentliga skolanläggningen utan också som externatkurser på många orter utanför skolorten och även utomlands.

Ingen annan skolform är i så ringa omfattning reglerad som folk- högskolan 1991. Föreskrifterna för den ges endast i enda paragraf i en mycket kort förordning om statsbidrag till folkbildningen?

Samverkan och samplanering mellan folkhögskolorna är tämligen väl utvecklad, medan den är betydligt mindre väl utvecklad mellan folkhögskolorna och det övriga skolväsendet.

Folkbildningsverksamheten, inkluderande folkhögskolan, och dess nya styr- och resurssystem utvärderas f.n. i särskild ordning.

7.8.5 Högskoleutbildningen och forskningen

Omfattning och huvudmannaskap

Det offentliga och det enskilda statsbidragsberättigade högskoleväs— endet har under de senaste trettio åren betydligt utvidgats, fördelats mer rättvist geografiskt och erhållit en ökad flexibilitet och större

självständighet.

Expansionen har lett till att antalet studenter, som 1960 uppgick till ca 50 000, nu mer än fyrfaldigats. I början av 1950-talet var universiteten och högskolorna geografiskt begränsade endast till de stora befolkningsregionerna Stockholm/Uppsala, Lund/Malmö och Göteborg.

1 Paragrafen (6 &) reglerar folkhögskolans organisation och verksamhet. Den lyder så: ”En folkhögskola skall ha en ansvarig styrelse. Styrelsen får vara gemensam för flera folkhögskolor. Allmänna kurser, avsedda främst för dem som saknar grund- skole- och gymnasieutbildning, skall årligen utgöra minst 15 % av verksamheten. Till en allmän kurs som ger behörighet motsvarande den som kan fås genom det offentliga skolväsendet får endast den antas som fyller 18 är senast under det kalen- derår kursen börjar, eller är äldre. Utan hinder härav får en folkhögskola till under- visningen anta en yngre elev som går ett individuellt program i gymnasieskolan. Undervisningen skall anordnas så, att den till form och arbetssätt tydligt skiljer sig från den som anordnas i det offentliga skolväsendet och högskolan.” (SFS l991:977)

Den senaste högskolereformen trädde i kraft den 1 juli 1993. De mest framträdande förändringarna var en väsentligt ökad själv- ständighet för universitet och högskolor, ett nytt anslagssystem med prestationsersättning, en ny examensordning och slopandet av det tidigare linjesystemet. Den representation för företrädare för yrkes— livet och allmänna intressen som tidigare funnits på olika nivåer, begränsades till universitets— och högskolestyrelserna.

Universitets- och högskoleväsendet består nu av ett 60—tal statli- ga, kommunala och landstingskommunala enheter samt därtill ett ökande antal enheter med statsbidrag och examinationsrätt drivna av enskilda utbildningsanordnare?

Kommunal högskoleutbildning, företrädesvis inom vårdsektorn, ges av 23 landsting, kommuner och vårdskoleförbund vid 30 vård- högskolor med undervisningen förlagd till 40-talet orter. Hög- skoleutbildning med statsbidrag och av regeringen fastställd exami— nationsrätt ges vidare av sex enskilda utbildningsanordnare?

Slutligen skall här nämnas att regeringen i årets budgetpro- position föreslagit väsentliga förbättringar för grundutbildningen och forskningen vid de mindre och medelstora högskolorna. Dessa bör enligt förslaget bl.a. få möjlighet att — efter särskild prövning — inrätta professurer?

Kommun— och landstingssatsningar på högskoleutbildning

De kommuner, i vilka universitet och högskolor är belägna, har av naturliga skäl satsat mer eller mindre på att bibehålla och utveckla den utbildning och forskning de varit värdkommuner för. Nyligen har emellertid ett 20-tal kommuner i Mälardalen tillsammans med länsstyrelserna i Västmanland och Sörmland utvecklat ett delvis unikt samarbete för att gemensamt skapa ett Mälardalens nätverks-

1 Statlig högskoleutbildning ges sålunda, förutom vid de sex universiteten och tolv specialhögskolorna, också vid femton mindre eller medelstora högskolor, nämligen högskolorna i Borås, Falun/Borlänge, Gävle/Sandviken, Halmstad, Kalmar, Karls— krona/Ronneby, Karlstad, Kristianstad, Skövde, Trollhättan/Uddevalla, Växjö, Ore- bro, på Gotland samt vid Mitthögskolan i Sundsvall/Härnösand/Ostersund och Mål- ardalens högskola i Eskilstuna/Västerås.

2 Handelshögskolan i Stockholm, Chalmers tekniska högskola i Göteborg och Stiftel- sen Högskolan i Jönköping samt av de tre enskilda frikyrkliga högskolorna Teo- logiska högskolan i Stockholm (Svenska missionsförbundet och Svenska Baptistsam- fundet), Johannelunds Teologiska institut i Uppsala (Evangeliska Fosterlandsstiftel- sen) och Missionsskolan i Örebro (Orebromissionen).

3 Prop. 1994/95:100 bil. 9 s. 102 ff.

universitet med teknisk-humanistisk profil. En av målsättningarna med projektet är att förbättra och stärka samarbetet mellan hög- skolan och näringslivet.

I detta sammanhang förtjänar nämnas att ett liknande samarbete diskuteras i Sydsverige. Det avser bildandet av ett Nätverksuniver— sitet Sydost genom en samordning och utbyggnad av forsknings- resurserna vid högskolorna i Kalmar, Karlskrona/Ronneby och Växjö. Främsta syftet är att öka forskningen vid de tre högskolorna och slutmålet fasta forskningsresurser och gemensam forsknings- organisation. Genom utnyttjande av modern informationsteknologi väntas nätverkslösningen förutom utbildningsmässiga och ekono— miska fördelar också kunna bidra till att en betydande regional utvecklingspotential skapas. Sydostuniversitetet bedöms även ha go— da förutsättningar att bygga upp en profil som ett skandinaviskt centrum för Östersj ö/Östeuropa—forskning med ett omfattande utbyte med grannregionerna och grannländerna på andra sidan Östersjön?

I många fall har också landstingen varit pådrivande och stödjande vid tillkomsten av regionala högskolor. De har bidragit ekonomiskt även till utvecklingen av regionalt inriktad forsknings— och utveck— lingsverksamhet. Som exempel kan nämnas att Malmöhus läns landsting finansierar ett 20-tal professurer och andra lärar- och fors— kartjänster vid Lunds universitet och bidrar med 200 milj. kr per år till läkarutbildning och forskning vid universitetssjukhuset. Ett annat exempel är landstingen i Jämtland och Västernorrland som stödjer den nya Mitthögskolan med 1,5 milj. kr per år under 3 är; tanken är att vårdhögskoleutbildningen på sikt skall inrangeras i denna hög— skola. Värmlands läns landsting har tagit initiativ till och stött det regionala forskningsprogram som byggdes upp under 1980—talet vid högskolan i Karlstad och som nu vidareutvecklas med fortsatt stöd från landstinget.

Ansvarsfördelning och styrning

I högskolelagen2 ges bestämmelser om universitet och högskolor under statligt, kommunalt eller landstingskommunalt huvudman— naskap. Där sägs bl.a. att kommuner och landsting får anordna hög—

1 Vision Sydsverige. Hur Sydsverige ska bli vinnare i framtidens Europa, 5. 118 f. Se även Ake E. Andersson, Sydsvensk framtid, 5. 119 f.

2 SFS 1992:1434.

skolor endast med regeringens medgivande. Sådant medgivande kan begränsas till att avse enbart grundutbildning.

Verksamheten skall bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning och så att en hög kvalitet nås, såväl i utbildningen som i forskningen och det konstnärliga utvecklingsar— betet. Speciellt för forskningsverksamheten föreskrivs som allmänna principer att forskningsproblem får fritt väljas, att forskningsmetod— er får fritt utvecklas och att forskningsresultat får fritt publiceras.

Utbildningen skall omfatta såväl grundläggande högskoleutbild- ning som forskarutbildning. I grundläggande högskoleutbildning in— går även fortbildning och vidareutbildning. Den grundläggande ut— bildningen skall väsentligen bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller på motsvarande kunskaper. Regeringen får dock medge undantag när det gäller konstnärlig utbildning.

Riksdagen beslutar vilka statliga högskolor som skall finnas. Sty- relsen för en högskola har inseende över högskolans alla angelägen— heter och svarar för att dess uppgifter fullgörs. För ledningen av verksamheten närmast under styrelsen skall varje högskola ha en rektor som skall ingå i styrelsen och dessutom vara ordförande.

Regeringen utser flertalet av styrelsens övriga ledamöter. Därvid bör regeringen välja personer med bakgrund i sådan verksamhet som är av betydelse för högskolans utbildnings- eller forskningsupp- drag. Lärare och studenter vid högskolan har rätt att vara represen— terade i styrelsen. Företrädare för de anställda har närvaro- och ytt— randerätt vid styrelsens sammanträden.

För forskning och forskarutbildning skall vid de högskolor som riksdagen beslutar finnas fakulteter, var och en för ett särskilt veten- skapsområde. För fakultetens uppgifter svarar det eller de organ som högskolestyrelsen bestämmer, fakultetsnämnder? Dessa svarar också för grundutbildningen inom sina vetenskapsområden, om inte högskolestyrelsen inrättar särskilda organ därför?

Med tanke på beredningens huvuduppgift förtjänar här nämnas att en viss regionindelning existerar i fråga om forskarutbildnings-

1 Gemensam fakultetsnämnd för två eller flera fakulteter får dock inrättas endast efter medgivande från regeringen.

2 Flertalet ledamöter i fakultetsnämnderna skall vara vetenskapligt kompetenta lärare inom fakulteten. De skall utses genom val inom fakulteten. Studenterna har rätt att vara representerade i fakultetsnämnderna. Av ledamöterna i de särskilda organen för grundutbildning skall flertalet vara lärare vid högskolan. Studenterna vid högskolan har rätt att vara representerade i sådana organ. — Särskilda bestämmelser finns om organisationen vid Sveriges lantbruksuniversitet.

och forskningsansvaret så till vida som bestämda universitetsfakul— teter fullgör nämnda ansvar även för andra högskolor inom i hög- skoleförordningen fastställda regioner? En fakultet kan, efter rege- ringens beståmmande, ha uppgifter också i fråga om kommuners eller landstings högskoleutbildning.

Om inte annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen, bestämmer varje högskola själv vilka lärartjänster som skall finnas där (utöver tjänster som professor och lektor vilka tilldelas av re— geringen), samt om de behörighetskrav och befordringsgrunder som skall gälla för tjänsterna.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att en tjänst som lärare vid en högskola skall vara förenad med tjänst för specialistutbildad läkare eller tand— läkare eller med en annan tjänst än läkartjänst, t.ex. tjänst som sjuksköterska eller sjukgymnast, vid sjukvårdsenhet som är upplåten för medicinsk utbildning och forskning. Till en förenad tjänst får utses endast den som är behörig till båda tjänsterna. Innan en lärar— tjänst som är förenad med tjänst vid en sjukvårdsenhet tillsätts, skall sjukvårdshuvudmännen beredas tillfälle att yttra sig i ärendet.

För prövning av besvär över vissa beslut på högskoleväsendets område svarar en särskild överklagandenåmnd. Nämndens beslut får inte överklagas.

Kommuners och landstings högskoleutbildning

Särskilda bestämmelser i högskolelegan föreskriver bl.a. att kom- mun eller landsting, som i sin högskoleutbildning har tagit emot en sökande som inte är folkbokförd i kommunen eller landstinget, har rätt till ersättning för utbildningen från den kommun eller det lands- ting där studenten är folkbokförd?

Om en statlig högskola tagit emot en student till högskoleutbild— ning som även anordnas av landsting, har staten rätt till ersättning av det landsting inom vilket studenten är folkbokförd. Tillhör kom— munen inte något landsting, skall ersättningen betalas av kommun—

1 Så till exempel ingår i verksamhetsområdet för humanistiska fakulteten vid Uppsala universitet även högskolorna i Falun/Borlänge, Gävle/Sandviken, Örebro och Eskils- tuna/Västerås (Mälardalens högskola). SFS 199311440.

2 Om kommunerna inte kommer överens om annat, lämnas ersättning med det be- lopp som föreskrivs av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

en. Ersättningens storlek bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen utser.

Kommunernas och landstingens högskoleutbildning regleras när- mare i högskoleförordningen? Där föreskrivs bl.a. att en kommun eller ett landsting som bedriver högskoleutbildning skall organisera den i en eller flera högskolor? Styrelsen skall ha inseende över högskolans alla angelägenheter och svara för att dess uppgifter full— görs. För ledningen av utbildningen skall det vid varje högskola finnas en rektor?

När en fakultetsnämnd avgör frågor om resurser för forskning som rör kommuners eller landstings högskolor, skall till nämnden adjungeras en representant för dessa högskolor.

Kommuner och landsting skall för sin högskoleutbildning ha lära- re med föreskriven behörighet. Dessutom skall de ha lektorer i till— räcklig omfattning för att utbildningen skall kunna bedrivas på en hög kvalitativ nivå. För lektorer gäller föreskrivna behörighetskrav. Kommuner och landsting får dock inte anställa lärare som profess— orer.

För kommuners och landstings grundläggande högskoleutbildning gäller i övrigt väsentligen samma bestämmelser som för de statliga

högskolorna.

Nya huvudmannaskapsformer för vårdhögskolorna

Som förut nämnts finns f.n. 30 vårdhögskolor i landet. Landstingen, vissa kommuner och något vårdskoleförbund är huvudman. Riksdagen har emellertid i juni 1994 bifallit ett förslag i proposi- tionen Utbildning och forskning — kvalitet och konkurrenskraft4 om att huvudmannaskapet i framtiden kan få variera och att frågan om en eventuell förändring skall regleras genom avtal mellan staten och var och en av de nuvarande huvudmännen. Utgångspunkten skall därvid vara, att vald lösning skall vara kostnadsneutral såväl för

1 SFS 1993;100.

2 Som styrelse för högskolorna skall finnas en eller flera nämnder. För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900). Styr- elsen får inrätta även andra organ inom högskolan än sådana som kan inrättas enligt kommunallagen. Styrelsen får delegera beslutanderätt till sådana organ.

3 Studenterna har rätt att inom högskolorna vara representerade i alla beslutsorgan under styrelsen som behandlar utbildningsfrågor. Dessa representanter utses genom val bland studenterna.

4 Prop. 1993/94:177.

staten som för nuvarande huvudman. Utbildningskvaliteten skall ga- ranteras av utvärderingar genom Kanslersåmbetets försorg och gen— om att regeringen beslutar om examensrätten.

Alternativa samarbets— och huvudmannaskapsformer bör få före— komma, sägs det vidare. Såväl statliga universitet och högskolor som landsting bör få bedriva utbildningen i fråga liksom även en— skilda utbildningsanordnare. I första hand bör universitetsorternas vårdhögskolor förstatligas, varvid deras lärare inordnas i den statli— ga fakultetsorganisationen. Landstingen kan förbli beställare och hu— vudfinansiärer av utbildningen, även om den genomförs av statliga högskola. Ett långsiktigt ramavtal bör träffas mellan den statliga högskolan, det eller de avtalsslutande landstingen och regeringen. Ramavtalet kompletteras sedan med lokala utbildningsavtal mellan landstingen och de statliga högskolorna med innehåll och för tids— perioder som motsvarar de treåriga utbildningsuppdrag som staten ger till universitet och högskolor i övrigt. På vissa orter kan det en— ligt propositionen finnas intresse för staten att överta både huvud- mannaskap och bestållar— och finansieringsansvar.

I den mån vårdhögskolor kvarstår under kommunalt eller lands— tingskommunalt huvudmannaskap, bör landstingen bli skyldiga att inrätta styrelser med största möjliga parallellitet till de statliga uni— versitetens och högskolornas styrelser?

En statlig utredare har tillsammans med Landstingsförbundet under hösten 1994 arbetat med vissa verkställighetsfrågor som aktu- aliserats av detta riksdagsbeslut. Syftet har varit att få till stånd ett centralt ramavtal?

7.8.6 Överväganden och förslag

En strategisk plan för en regions utveckling kan enligt Regionbered- ningens uppfattning inte undvara en strategi för utbildningens och forskningens utveckling inom regionen. Denna strategi måste vara väl förankrad såväl i regionens behov och förutsättningar som hos dess näringsliv och medborgare. Självklart kan den inte utformas utan hänsyn till de forsknings— och regionalpolitiska intentioner, som regering och riksdag har lagt fast.

1 Prop. 1993/94:177 s. 63—72, UbU 13.

2 Förslag till överenskommelser och bestämmelser skall enligt direktiven (1994z76) föreligga under budgetåret 1994/95.

Någon utförligare plädering för denna mening utöver vad som givits i det föregående torde knappast behövas. Det kan räcka med en erinran om den inledningsvis åberopade erfarenheten att tillgång- en på väl utbildad arbetskraft och närheten till en rikt varierad såväl allmänt inriktad som mer utpräglat yrkesinriktad utbildning och fortbildning är av mycket stor betydelse för företagsetablering och för människors val av arbetsort och bostadsort. Det kan tilläggas att multinationella företag gärna förlägger sina verksamheter till länder och regioner med god stabilitet och med god utbildnings— och forsk- ningspotential.

Regionberedningen anser vidare att landstinget bör ges en viktig roll när det gäller att förverkliga denna utvecklingsstrategi inom ut- bildningssektorn. Till rollen bör höra att ta initiativ till och utveckla en nära samverkan mellan landstinget, kommunerna, näringslivet, högskoleutbildningen och forskningen. I uppgiften bör ingå att upp- rätta en regional utvecklingsstrategi.

Till uppgiften bör också höra att fullgöra den samordingsfunktion på utbildrringsområdet som nu ligger hos länsstyrelserna.

Regionberedningen har förutsatt att någon generell ändring av huvudmannaskapet för gymnasieskolan och komvux inte är aktuell. Beredningen avstår därför från en sådan diskussion.

Däremot anser beredningen det angeläget att diskutera den nöd— vändiga samplaneringen och samordningen av regionens gymnasie- skolor och gymnasiala utbildningsutbud. Som tidigare sagts, driver långt ifrån alla kommuner egna gymnasieskolor, och många lågfre— kventa och dyra utbildningsprogram och varianter finns enbart i ett begränsat antal kommuner. Till dessa utbildningar gäller i vissa fall hela riket som intagningsområde. Samplanering och samordning av gymnasieutbudet är därför nödvändig både av ekonomiska skäl och av hänsyn till näringslivets behov och elevernas önskemål.

Denna samplanering och samordning läggs lämpligen på lands— tingen. Dessa bör därvid som en av sina främsta uppgifter ha att aktivt verka för att sådan utbildning kommer till stånd, som främjar regionens utveckling, samt att se till att utbildningsutbudet samord- nas så att detta så långt det är möjligt och rimligt tillgodoser både elevernas önskemål och huvudmännens krav. I uppgiften bör ingå att främja utvecklingen av en väl utbyggd och snabbt förändringsbar vuxenutbildning, främst yrkesinriktad sådan.

En annan viktig uppgift blir att samordna regionens gymnasie— och komvuxutbildning med andra utbildningsanordnares utbud. Samråd om utbildningsutbudet bör därvid äga rum såväl med skol—

kommunerna, folkhögskolorna och den högre utbildningen som med arbetsmarknadens parter och med näringslivet.

I detta sammanhang vill Regionberedningen också föra fram önskvärdheten av att landstingets gymnasieskolor får möjlighet att i entreprenadform bedriva utbildning, som annars åvilar den kom— munala gymnasieskolan.

Efter förut redovisade riksdagsbeslut om vårdhögskolorna kan det regionala huvudmannaskapet för dessa skolor komma att förändras mer eller mindre snabbt. Ett alternativ, som hittills inte har nämnts i diskussionerna, kan vara att både för vårdhögskolorna och för vårdgymnasierna övergå till huvudmannaskap i olika slag av organi- sationsforrner med landstingen som intressenter.

Samma förändring är tänkbar för naturbruksgymnasiernas del. En överföring av dessa till primärkommunalt huvudmannaskap är na- turligtvis också möjlig, liksom en överföring till högskolan av den utpräglat yrkesinriktade delen av utbildningen.

En annan väg som bör prövas, och som för övrigt ligger i linje med Regionberedningens direktiv, är att överlåta vårdgymnasier och/eller naturbruksgymnasier till enskilda intressenter under privat— rättslig reglering. Sjukvårdshuvudmännen och jordbrukets närings— utövare och deras intresseorganisationer kan därvid tänkas bli del— ägare och delfinansiärer.

Under hänvisning till den förut angivna grundsynen på utbild— ningens och forskningens avgörande roll och betydelse för regional utveckling i olika avseenden, anser Regionberedningen det nära nog självklart att landstinget måste få ett inflytande på även den högre utbildningen och forskningen.

Detta inflytande kan vara mer eller mindre långtgående. Till följd av de statliga högskolornas och universitetens självständiga ställ- ning, måste det emellertid beträffande dessa i regel begränsa sig till samråd och framförande av synpunkter och önskemål.

Men landstingen kan också utöva inflytande genom att lägga ut utbildnings- och forskningsuppdrag, genom stödjande högskolesats- ningar som bidrar till höjande av högskolans kvalitet och status i re- gionen, genom initativ till samråd mellan olika intressenter i region— en för gemensamma insatser på utbildnings— och forskningsområdet etc. Uteslutet är naturligtvis inte att landsting kan ta initiativ till att nya regionala högskolor inrättas.

Beträffande forskningen kan regionens folkvalda företrädare öva en betydande påverkan genom att bidra till investeringar i tomtmark och byggnader, t.ex. för s.k. forskarbyar. Det kan vidare ske gen— om anslag till tidsbegränsade projekttjänster och kanske också till

doktorandstöd, inrättande av tjänster som adjungerad professor och forskarassistent eller genom liknande satsningar av relevans för re— gionens utveckling.

Ett ännu mer utvidgat inflytande kombinerat med ett mer direkt ansvarstagande kan utvecklas på det sätt som diskuterats och disku- teras om ett regionalt åtagande inom ramen för Mitthögskolan. Tanken är att staten skall stå för basresurserna och att landstinget skall skjuta till resurser i form av både öronmärkta och mer generella forskningsmedel.

En annan väg att gå kan vara att förverkliga tanken på sådana mer eller mindre fast utformade nätverk som Mälardalens Nätverks- universitet och Nätverksuniversitet Sydost. Det kan underlätta en fruktbärande samverkan mellan högskoleutbildningen och näringsli— vet.

Ytterligare en väg kan vara att förena flera statliga regionala hög- skolor under en styrelse, nominerad av landstinget även om den sedan är utsedd av regeringen.

Den tanken har förekommit i diskussionen att ett regionalt själv- styrelseorgan skulle utse styrelse för en statlig högskola. Mot tan— ken har dock invändningar rests av principiell natur — det har inte ansetts logiskt eller lämpligt att ett självstyrelseorgan utser styrelse för en rent statlig institution.

Men även utan en regionalt vald högskolestyrelse kan näringsliv och medborgare i en region genom landstinget avsevärt påverka de flesta komponenterna i universitetens och högskolans verksamhet. Inom grundutbildningen kan det gälla t.ex. specialisering i studie— gångar, förändring av intagningskapaciteten och problem i studieti- nansieringen. Inom fort- och vidareutbildningen kan påverkan avse t.ex. inriktningen och fakultets- och ämnesanknytningen, utbudsfor— men (långsam studietakt, kvällsundervisning, distansundervisning etc.), rotation av utbildningsort för decentraliserade kurser, utrust— ning och drift av studiecentra, undervisningens uppläggning, infor— mation och rekrytering och liknande frågor. Det kan också vara frå- ga om olika slag av forskarutbildning, forskning och forskningsin— formation?

Formerna för samverkan mellan regionens företrädare och utbild- nings— och forskningsinstitutionerna behöver enligt Regionbered— ningens åsikt inte vara enhetliga över landet. Olika former bör få prövas, och stor flexibilitet bör få prägla utvecklingen.

1 Se vidare U. Dahllöfs och L. Nordströms uppsatser i Högskolornas regionala roll, 1994.

I de fall författningsändringar behövs för att pröva olika sam— verkansmodeller, bör regering och riksdag visa stor öppenhet för nya alternativ.

Vad som nu har sagts, bör enligt beredningens uppfattning gälla också nya former av huvudmannaskap för högskoleutbildningar. I enlighet med regeringens generella direktiv till kommittéerna att pröva offentliga åtaganden1, bör vid sökandet av nya former en överföring till privaträttsligt reglerade huvudmannaskap övervägas. Stiftelseformen med direktvalt regionalt organ som delägare kan därvid vara ett alternativ.

Generellt hävdar beredningen emellertid att samhällsansvaret och även huvudmannaskapet för universitet och högskolor också i fram- tiden i stort bör vara statligt. Den högre utbildningen och forskning- en bör alltjämt betraktas som en nationell resurs om än geografiskt och institutionellt fördelad på olika slag av utbildningsanordnare.

7.9 Kultur

Sammanfattning: Kulturen är en viktig faktor för regioners attraktionskraft och utveckling. Samhällsansvaret för den regio— nala kulturpolitiska utvecklingen bör därför vara en lands- tingsangelägenhet. I denna bör bl.a. ingå att fördela statliga medel till regional och lokal kulturverksamhet. De utvecklingsprogram som skall utarbetas och fastställas av landstingen, bör innehålla en kulturell utvecklingsstrategi.

7.9.1 Kulturens roll för den regionala utvecklingen internationellt erkänd

Insikten om kulturens vikt och värde som utvecklingsfaktor natio- nellt och regionalt har under de senaste årtiondena kontinuerligt ökat i hela världen och inte minst i Europa. Så t.ex. har FN och UNESCO 1993 tillsatt en särskild kommission med huvuduppgift att belysa kulturens roll för samhällsutvecklingen i stort.

Också i det internationella samarbetet, och inte minst i den ut— vecklingsverksamhet på kulturområdet som bedrivs inom EU, be—

1 Dir. 1994:23.

tonas kulturen som en kraft som befrämjar identiteten och skapar förutsättningar för tillväxt och utveckling?

Framstående europeiska politiker både inom och utom EU har också under senare tid allt oftare givit uttryck för uppfattningen att en rikt kulturliv är en nödvändig förutsättning för en regions ut- veckling. I skriften Tretton aspekter på regional utveckling har journalisten och forskaren Lisbeth Lindeborg 1993 återgivit ett antal citat som bekräftar påståendet? Hon har också där redovisat en rad exempel på kulturens plats i den regionala utvecklingen i ett urval europeiska länder.

I en annan skrift med titeln Kultur som lokaliseringsfaktor har Lindeborg analyserat orsakerna till den ökande insikten om kultur- ens betydelse som utvecklingsfaktor inte bara i stora utan också i mindre regioner och kommuner? Många av dessa ” kulturregioner ” och ”kulturkommuner” manifesterar sig i första hand inte som för— valtare av ett kulturarv och historiska minnesmärken, utan i kultu- rella aktiviteter i nuet, skriver hon. Det är en kultur, som skapas i ständigt pågående processer med målsättningen att om och om igen erövra den kulturella offentligheten.

De vanligaste motiveringarna för regionala och lokala kultursats— ningar i Europa är enligt författaren följande: Kultur utlöser kreati— vitet som förs över även till andra verksamhetsområden. Människor med god utbildning kräver allt oftare ett kulturutbud med mångfald och valfrihet när de väljer arbets— och boplats, vilket i sin tur på— verkar företagens val av etableringsorter. Kulturen väntas bli en av framtidens stora arbetsmarknader. Kulturell identitet får större be- tydelse i ett mer enat Europa. Tillväxten inom den s.k. kulturin- dustrin (video, CD, förlag etc.) är stark. Kulturturism, en bransch i tillväxt, ger regionerna fler arbetstillfällen.

Med utgångspunkt i det allt oftare begagnade uttrycket kulturre- gion anser Lindeborg det uppenbart, att ansvaret för kulturpolitiken bör ligga på regioner och kommuner och inte på staten. Även om en instans på nationell nivå behövs för att ta ansvar för det natio— nella kulturarvet, så måste såväl den änansiella som innehålls- mässiga beslutanderätten regionaliseras. Erfarenheterna från olika länder visar, fortsätter hon, att ett regionalt strukturerat kulturliv är

1 Prop. 1994/95:100. bil. 12, s. 3.

2 Lisbeth Lindeborg, Kultur och regional utveckling, i Tretton aspekter på regional utveckling, NUTEK B 1993111, 3. 83 ff.

3 Lisbeth Lindeborg, Kultur som lokaliseringsfaktor. Erfarenheter från Tyskland, Ds 1991:22.

en förutsättning för en såväl kvalitativt som kvantitativt genomslags- kraftig kultur och för ett bibehållande av den mångfald som är kon- tinentens största resurs.

Lindeborgs mycket positiva uppfattning om kulturen som redskap för ekonomisk utveckling har ifrågasatts av flera deltagare i den all— männa kulturdebatten. De har bl.a. framhållit att olika kultursats— ningar ger en ”återbäring” i form av ökad kreativitet, stärkt själv— känsla, tydlig regional identidet osv. Men dessa faktorer går inte att räkna i kronor och ören även om de indirekt bidrar till en regions konkurrenskraft. En av kritikerna, Alvar Svensson, har i kunskaps- översikten Kultur och ekonomi 1 för övrigt anmärkt på att Lindeborg inte har tillämpat vetenskapliga metoder för beräknandet av kultur— ens roll för den ekonomiska utvecklingen.

Sådana metoder har emellertid den danske forskaren Trine Bille Hansen använt i skriften Kulturens ekonomiske betydning? Författa— ren konstaterar att kulturens ekonomiska betydelse är enorm, men tillägger omedelbart att kulturens värde återfinns främst i dess be— tydelse för befolkningens kreativitet och livskvalitet, samt i dess identitetsskapande funktion, estetiska meningsfullhet och sociala kri- tik. Dess värde ligger inte i första hand i dess roll för näringslivet, för nationalinkomsten eller för betalningsbalansen etc.

Om man gick välfärdsekonomiskt till verket och försökte värdera kulturens samlade värde, skulle man inte bara kunna legitimera offentligt kulturunderstöd utan också kunna besvara sådana frågor som hur många kronor kulturen skall stödjas med och vilka kultur— aktiviteter som skall stödjas, menar författaren till sist.

En liknande slutsats kommer den svenska ekonomen Astri Muren till då hon i en rapport till ESO våren 1994 försöker besvara frågan Varför kulturstöd ?3 Efter en analys av den svenska kulturverklighet— en med hjälp av ekonomisk teori sammanfattar Muren sin genom- gång av argumenten för offentligt stöd till kultur så:

”En slutsats man kan dra av genomgången är att det är möjligt att argumentera för kulturstöd dels med utgångspunkt från kulturens förmodade indirekta effekter (som effekter på kreativiteten, på lokalise- ring, på syselsättning, eller på något annat), dels på grundval av kulturens värde i sig självt i termer av tillgången nu och i framtiden på

1 Alvar Svensson, Kultur och ekonomi — en litteraturöversikt, Svenska Kommunför- bundet, 1994.

2 Trine Bille Hansen, Kulturens okonomiske betydning. ”State of the art”, 1993.

3 Varför kulturstöd? — Ekonomisk teori och svensk verklighet. Rapport till ESO, för- fattad av Astri Muren m.fl., Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1994:16.

kultur av hög kvalitet, på att bevara konstnärlig tradition och kulturarv, på vidareutveckling av dessa, på kulturen som resurs i utbildningen på alla nivåer, osv. Detta direkta värde kan formuleras (och kanske mätas) som optionsvärde och existensvärde.”l

7.9.2 Svenska strävanden att använda kulturpolitik som regionalpolitiskt instrument

Också i Sverige har, särskilt efter 1980-talets mitt, kulturens betyd— else för kommunal och regional utveckling uppmärksammats allt— mer. Den växande insikten om kulturen som regional drivkraft har kommit till uttryck bl.a. i flera statliga regionalpolitiska utredningar och beslut. Redan 1974 hade för övrigt regeringen i propositionen Den statliga kulturpolitiken2 sagt att det krävs en medveten kultur— politik om kulturaspekten inom regionalpolitiken skall kunna tillgo- doses.

Några exempel skall här lämnas. I rapporten Kommunerna, stat- en och kulturpolitiken förordade Statens kulturråd 1984 en förbätt— rad regional samverkan på kulturområdet mellan kommuner och landsting. Därigenom förväntades regionens samlade resurser kom— ma att utnyttjas bättre. Man väntade sig också att nya grupper skulle engageras och aktiveras för kulturverksamhet av olika slag?

I betänkandet Fungerande regioner i samspel framhöll 1987 års regionalpolitiska kommitté bl.a. att en aktiv kulturverksamhet stärk— er självkänslan och identifikationen med den egna regionen. Den lockar också till sig nya yrkesgrupper som tillför regionen kompe- tens av nytt slag. Länssstyrelserna borde därför, hette det, kunna utnyttja det regionalpolitiska länsanslaget även för finansiering av kulturprojekt?

I samma riktning uttalade sig 1989 enmansutredaren Gunnar Svensson i rapporten Kultur i hela landet. Beträffande inriktningen och formerna för statens stöd till regionernas kulturverksamhet

1 Avslutningsvis pekar Muren på de problem som uppstår då man försöker mäta de indirekta effekterna av en kultursatsning. Om man i stället koncentrerar sig på ett kulturpojekts direkta effekter, blir det lättare att bibehålla intresset för hur väl gen- omtänkt projektet i sig självt är vad beträffar kvalitet, tillgänglighet och allmänt in—

tresse. A.a. s. 34. 2 Prop. 1974:28. 3 Kommunerna, staten och kulturpolitiken, Rapport från Kulturrådet 19843.

4 Fungerande regioner i samspel. Slutbetänkande av 1987 års regionalpolitiska kom- mitté, SOU 1989:55.

skrev han: Allt fler inser nu att kulturen spelar en nyckelroll när det gäller att göra en bygd attraktiv och vital. Kulturen kan ge identitet åt bygden. En framgångsrik kulturverksamhet skapar självkänsla långt utanför kretsen av deltagare. Publikdragande institutioner lockar dessutom arbetstillfällen och pengar till kommunen. Och till platser med livaktig kultur vill folk gärna flytta?

Rapporten ledde till att en större satsning genomfördes på det re— gionala kulturlivet under budgetåren 1989/90—1991/92.

Genom riksdagens regionalpolitiska beslut 1990 fick länsstyrel- serna rätt att använda sina anslag för regionpolitisk utvecklingsverk- samhet även till stöd för kulturinsatser. Fram till dess hade de inte haft några preciserade uppgifter på kulturområdet utom beträffande kulturminnesvården.

Huvudmotiveringen för förslaget formulerades i den proposition som låg till grund för beslutet så: Kulturinsatser har stor betydelse för att skapa regional utveckling bl.a. genom att effekterna av ett rikt kulturutbud kan påverka människors val av bostadsort och skapa ett samhällsklimat som kan häva stagnation och tillbakagång?

Propositionen stämde i denna punkt helt överens med Regional- politiska kommitténs förslag, som hade vunnit brett gehör hos re— missinstanserna. Föredragandens utförligare motivering förtjänar här återges eftersom den inte sällan åberopats i olika kulturpolitiska

sammanhang: ”Kulturinsatser har på flera olika sätt stor betydelse i ett regionalt per— spektiv. Tillgången till ett aktivt kulturutbud i form av t.ex. teater, dans och musik är viktiga för hur den egna orten och regionen uppfattas. Möj— ligheterna att själva delta i kulturverksamheter eller ett föreningsliv med kulturinriktning är av stor betydelse för många människor. Den yttre mil— jöns kulturkvaliteter är viktiga för hur en stad eller ett landskap upplevs.

Jag anser att kulturfrågorna hör till den infrastruktur, i vid mening, som avgör frågor om utveckling och dynamik i en region, som påverkar människors val av bostadsort och som bidrar till att skapa ett samhällskli- mat som kan häva stagnation och tillbakagång.

På ett annat plan kan kulturfrågorna vara viktiga även utifrån en när- ingspolitisk synvinkel. Det kan gälla när t.ex. kulturutbudet och kultur- miljövärdena vägs in vid valet av lokalisering av företag eller vid rekryt- ering av personal. Det gäller också när kulturen fungerar som ekonomisk bas för t.ex. turismen eller för företag som arbetar inom kultursektorn.

Regionalpolitiken bör, som jag tidigare nämnt, alltmer inriktas på att se till de samlade förutsättningarna för regional utveckling. Därför har

1 Kultur i hela landet. Rapport om statens stöd till det regionala kulturlivet. Ds 1989:36.

2 Prop. 1989/90:76, AU 13.

det också varit naturligt att vidga möjligheterna att påverka den utveck— lingen genom kulturpolitiska insatser.” Propositionen vann allmänt gillande i kultur- och arbetsmarknads— utskotten liksom i kammaren. Riksdagsbeslutet ledde till att läns- styrelserna fr.o.m. 1991 anslagit medel till kultursatsningar och i si— na verksamhetsplaner tagit upp även kultursektorn i sina prioriter- ingsresonemang.

Statens kulturråd har till Regionberedningen översänt rapporten Driv/fäder — eller jjäder i hatten? Där lämnas uppgifter om läns— styrelsernas satsningar inom kultursektorn fr.o.m. 1991, med en rad exempel på projekt som länsstyrelserna stött med sina regionalpoli- tiska utvecklingsmedel?

I rapporten deklarerar Kulturrådet också sin egen uppfattning i följande tre meningar:

1. Det är av stor vikt att det finns fria projektmedel för stimulans och utveckling av det regionala kulturlivet.

2. Ett regionalt kulturprogram bör även ge möjlighet till insatser för uppkommande angelägna behov.

3. Ett utvecklat samarbete mellan statliga myndigheter, länsstyr— elser, landsting, kommuner och det regionala och lokala kul- turlivet är nödvändigt för samordning och samfinansiering av utvecklingsprojekt på kulturområdet. Kulturrådet konstaterar samtidigt att alla länsstyrelser har utarbet- at kulturmiljöprogram och många även kulturturismprogram där kulturverksamhet ingår som en viktig del. Flertalet länsstyrelser har i sina fördjupade anslagsframställningar från och med hösten 1992 nämnt kultur eller kulturturism som en prioriterad sektor eller som ett av de tre viktigaste utvecklingsområdena. Sammanlagt förmedla— de länsstyrelserna 1991/92 enligt rapporten ca 35 milj. kr som pro- jektmedel för kulturändamål. Variationerna mellan länen var stora. Statens kultursatsningar består i övrigt huvudsakligen av stöd till centrala och rikstäckande verksamheter — stödet till regionala och lokala kulturinstitutioner utgör endast omkring en femtedel av det totala statliga kulturanslaget, medan kommuner och landsting svarar totalt sett för merparten av de offentliga kulturinsatserna eller sammanlagt ca 70 %. Utförligare uppgifter om det statliga kultur- stödet finns att få i skriften Kulturpolitik i praktiken?

1 Drivfjäder — eller fjäder i hatten? Länsstyrelsernas utvecklingsbidrag till kultur. Rapport från Statens kulturråd 1993z4. —— De olika projekten beskrivs närmare på s. 42 ff.

2 Kulturpolitik i praktiken 1993/94. Statliga kulturinsatser 1993 — 1994. En översikt, Statens kulturråd, 1993.

Även landstingen har under de senaste båda decennierna mer än tidigare uppmärksammat kultursektorn i sin verksamhet. I skriften Ofensiv regional kulturpolitik konstaterade Landstingsförbundet 1991 att landstingen efter 1974 års kulturpolitiska riksdagsbeslut aktiverat sina kulturinsatser och att insikten om det nära sambandet mellan en regions kulturella infrastruktur och dess förmåga till ut— veckling och förnyelse har växt i takt med ökade erfarenheter och ökat engagemang hos landstingsföreträdarna. Nämnas bör i detta sammanhang att landstingen 1988 fick överta ansvaret för den tidi— gare statliga regionmusikenl.

I nyssnämnda skrift framhöll Landstingsförbundet vidare att kul- tur inte längre kunde betraktas enbart som samhällsservice. Det var i stället fråga om en utvecklande och berikande kraft som medför att den regionala kulturpolitiken i allt högre grad måste handla om val av utvecklingsstrategier. Landstingens ansvar består i, hette det, att utveckla den regionala kulturverksamheten så att den främjar både länsinvånarnas kulturella välfärd och regionens utveckling?

Landstingen har i dag ansvar för en rad regionala kulturinstitutio— ner, som t.ex. länsmusikstiftelser, länsteatrar, länsmuseer och läns— bibliotek. Flertalet av dessa institutioner finansieras till omkring 90 % med samhällsmedel. Staten bidrar i de flesta fall med ett s.k. grundbelopp per anställd som motsvarar ca 55 % av de genom- snittliga lönekostnaderna, under förutsättning att övriga huvudmän bidrar med resterande del. I praktiken står dock landsting och kom— muner för betydligt mer än 45 % av kostnaderna.

Med skriften Regionernas kultur har Landstingsförbundet 1993 iordningställt en lättläst och utförlig katalog över länsmuseerna, länsteatrarna, länsbiblioteken och länsmusiken. Den ger en samlad bild av vad som händer på de många landstingsstödda kulturinstitu— tionerna och av det som man där vill satsa på under de närmaste år- en. Korta konkreta beskrivningar av respektive verksamhetschefer om inriktningen av landstingens kultursatsningar kompletterar fram— ställningen3 .

Också kommunerna har under de gångna båda årtiondena för— stärkt sina satsningar på kulturstöd i olika former. I många kom—

1 Offensiv regional kulturpolitik, Landstingsförbundet, 1991.

2 Se vidare även skrifterna Aktiva landsting för regionens utveckling. Idéer och ar- betssätt, Landstingsförbundet 1994, och G. Vestheim och G. Wikom, Kultur på plass? En studie av kulturpolitik og regionalpolitik i Värmland. Estlandsforskning, Lillehammer, 1993.

3 Regionernas kultur. Landstingsförbundet, 1993.

muner har utformats särskilda kulturpolitiska program. Särskilt stort ansvar för större kulturinstitutioner tar av naturliga skäl de större kommunerna med bl.a. egna museer, teatrar, konserthus och opera- och musikteaterhus.

I denna korta översikt bör avslutningsvis nämnas att kommuner— nas och landstingens satsningar inom kultursektorn under de allra senaste åren på de flesta håll reducerats mer eller mindre på grund av det besvärliga ekonomiska läget. Deras tidigare expansiva kultur— politik har därmed tills vidare avbrutits. Det bör dock noteras, att kulturen — i motsats till vad många befarat — i allmänhet reducerats mindre än andra verksamheter. Det finns t.o.m. några landsting och kommuner som förklarat kulturen som ”fredad zon” och som har ökat sina kulturinsatser.

7.9.3 Nulägespolicy

Regeringen och riksdagen

Statsmakternas uppfattning om kulturens roll för den regionala ut— vecklingen är uppenbarligen i grunden alltjämt densamma som under 1980-talets andra hälft. Det framgår bl.a. av riksdagsbeslut med anledning av propositionen Bygder och regioner i utveckling som lades fram i mars 1994*. Regeringen bedömde där insatser in— om kulturområdet vara en självklar och betydelsefull del i det regio— nala utvecklingsarbetet. Den strök samtidigt under vikten av att de insatser inom kulturområdet som görs av länsstyrelserna med regio- nalpolitiska medel, bör göras utifrån en långsiktigt strategi och vara samordnade med insatser från andra aktörer, främst då kommuner och landsting. Det samarbete om de regionala kulturinsatserna som inletts mellan NUTEK, Glesbygdsmyndigheten, Kulturrådet och Riksantikvarieämbetet borde fortsätta.

Skälen för bedömningen var i stort sett desamma som förts fram i den förut refererade propositionen från 1990 — regeringsskiftet 1991 tycks inte ha betytt någon policyförändring i detta avseende. Motiveringen turnerades endast på ett något annorlunda sätt:

”Kultur i olika former har stor betydelse för en regions livskraft och ut- veckling. Ett rikt kulturliv och en levande kulturmiljö bidrar till att göra en plats attraktiv som bostadsort och kan påverka lokalisering av företag och möjligheter att rekrytera arbetskraft. En utveckling av kulturmiljöer

1 Prop. 1993/94:140.

och kulturminnen till attraktiva besöksmål medför även att sysselsätt— ningstillfällen skapas inom turistnäringen.” Två nya inslag i denna proposition förtjänar nämnas. Det ena ut— gjorde ett uppdrag till Kulturrådet, Glesbygdsmyndigheten och NU— TEK att utforma och genomföra ett utbildningsprogram för personer som arbetar med kulturell verksamhet på landsbygden och i mindre tätorter. Det andra var ett uttalande om värdet av näringslivets med- verkan i finansieringen av insatser på kulturområdet liksom av en samverkan mellan näringslivet och andra aktörer — de sades vara positiva och naturliga inslag på kulturområdet. Att näringslivet bör— jat delta i finansieringen angavs bero på att företagen i allt högre ut— sträckning värderade den omgivande miljöns kvaliteter.

Ett enigt kulturutskott delade propositionens bedömningar i dess nu aktuella del. Det ville dock starkt understryka vikten av proposi— tionens uttalande om att det var nödvändigt för vårt kulturarvs be— varande och utveckling att möjligheter till arbete och bosättning i glesbygden och på landsbygden upprätthölls.

Utskottet erinrade också om att det 1992, då det tog initiativ till den parlamentariska Kulturutredningen, framhållit behovet av att upprätta kulturella centra utanför Stockholm; det hade därvid an— knutit till vad som i andra sammanhang sagts om kulturens betydel— se för växtkraft och dynamik nationellt och internationelltl.

Också ett enigt arbetsmarknadsutskott instämde. I en socialdemo— kratisk motion och reservation önskades dock ett uttalande av inne— börden att länsstyrelserna i sin regionalpolitiska planering måste lägga ytterligare vikt vid kulturen — de hade enligt reservanterna i alltför ringa omfattning utnyttjat anslaget för regional utveckling till kultursatsningarz. Riksdagen följde utskotten utan debatt och voter— ingar3.

Regeringens och riksdagens uttalade policy beträffande kulturens roll i ett regionalt utvecklingsperspektiv återkom delvis i direktiven till den nu arbetande Kulturutredningen4. Utredningen skulle, hette det bl.a., ägna särskild uppmärksamhet åt decentraliseringsmålet och åt möjligheterna att främja tillkomsten av kulturella centra i landet. Sambandet mellan statens, kommunernas och landstingens kulturpolitiska ställningstaganden skulle beaktas.

1 1993/94zKrU7y. 2 Bet. 1993/94zAU13. 3 Rskr. 1993/94:115.

4 Dir. 199324.

Ytterligare en kultursatsning bör här nämnas. Genom riksdagsbe— slut våren 1994 avdelades 500 milj. kr av löntagarfondsmedel till nyskapande och långsiktiga kulturprojekt. Medlen, som bedöms ha en årlig bidragskapacitet på ca 75 milj. kr i fast penningvärde, skall under en tioårsperiod användas för att stödja det regionala kulturli— vet i vid mening. De skall fördelas av den för ändamålet nyinrättade Stiftelsen Framtidens kultur.

Teaterutredningen

Statsmakternas kulturpolitiska inriktning präglar också direktiven till flera under 1993 tillsatta utredningar på kulturpolitikens område, bland dem Teaterutredningen1 och dess betänkande Teaterns rollerz. I betänkandet rekommenderas bl.a. en bestämd ansvars— och rollför— delning för aktörerna på detta politikområde i följande utformning:

Staten bör ansvara för att teaterkonsten utvecklas och kan utövas på ett sätt som tillgodoser högt ställda krav på kvalitet och profes- sionalism. Hit hör ansvaret för nationalscenerna, högre utbildning och forskning, konstnärligt utvecklingsarbete och teaterområdets in— frastruktur.

Landstingen och kommunerna bör gemensamt formulera den re— gionala teaterpolitiken inom ramen för den struktur som staten lagt fast. Politiken bör konkretiseras i en handlingsplan för regionens teaterverksamhet, som bl.a. anger verksamhetsinriktning, ansvar och finansieringsformer. Handlingsplanen bör vara vägledande för alla intressenter i regionen och även ge vägledning för fördelningen av de statliga bidragen. Såväl politik som handlingsplan bör fast— ställas av berörda landstings- och kommunfullmäktige.

Styrelsernaför länsteatrarna skall sedan inom ramen för den re— gionala teaterpolitiken formulera en plan för utveckling av den egna institutionens roll och uppgifter.

Teaterutredningens betänkande har överlämnats till Kulturutred— ningen för att beaktas i dess fortsatta arbete?

1 Dir. 199325 . — Se också direktiven till Museiutredningen (dir 199326) och dess betänkande Minne och bildning, Museernas uppdrag och organisation, SOU 1994:51. 2 Teaterns roller. Betänkande av Teaterutredningen, SOU 1994:52. 3 Även Museiutredningens betänkande med remissyttranden har överlämnats till Kul- turutredningen.

Kulturutredningen

Genom tilläggsdirektiv har den sedan 1993 arbetande Kommittén om kulturpolitikens inriktning, som antagit namnet Kulturutredningen, i december 1994 uppmanats att i fortsättningen lägga särskild vikt vid bl.a. frågorna om det totala statliga ansvarstagandet för kultur- verksamhet samt om förhållandet mellan statliga insatser på central, regional och lokal nivå. Utredningen skall också uppmärksamma arkitekturens och bebyggelseplaneringens betydelse för en ökad social och kulturell jämlikhet. Den skall vidare diskutera hur man kan stimulera regionala och lokala ambitioner som kommer till uttryck t.ex. i omsorgen om den byggda miljön, i hävdandet av odlingslandskapet och i bevarandet av hantverks— och industrimin— nen.

Utredningen skall också, i samråd med Kulturarvsutredningen, särskilt överväga åtgärder som är ägnade att bevara och förstärka den regionala särarten och i det sammanhanget bl.a. beakta betydel- sen av kulturturism. Även sambandet mellan en god kulturmiljövård och förekomsten av arbetsmarknadspolitiska insatser som t.ex. sys— selsättningsskapande investeringar bör uppmärksammas.

Slutligen skall Kulturutredningen granska om den nuvarande for— men för statsbidrag till regionala kulturinstitutioner är ändamålsen—

lig. Uppdragets inriktning förtydligas i tilläggsdirektiven sålunda:

”Det är rimligt att pröva om statens direkta engagemang i de regionala kulturinstitutionerna på sikt kan avvecklas. Kommittén skall redovisa hur detta kan ske. Kulturpolitiken bygger bl.a. på att staten har ett ansvar för sådan kulturell verksamhet som är av särskilt nationellt intresse. I anslut- ning härtill skall kommittén föreslå åtgärder som kan säkerställa genom- förandet av en nationell kulturpolitik på såväl regional som lokal nivå. Bland annat skall anges hur och vem en regelbunden redovisning av kul— turutvecklingen på de olika nivåerna kan åstadkommas.” Regionberedningen konstaterar att Kulturutredningen genom des- sa direktiv kan förväntas komma att vidareutveckla de tankar som beredningen i fiera sammanhang i föreliggande betänkande har fört fram om betydelsen av en strategisk kulturell utvecklingsplan såsom en viktig del av en mer omfattande regional utvecklingsplan.

Beredningen återkommer i övervägandedelen med några syn- punkter på frågan om konsekvenserna för den regionala självstyrel- sen av en avveckling av statens direkta engagemang i de regionala kulturinstitutionerna.

1 Tilläggsdirektiv till Kommittén om kulturpolitikens inriktning (dir. 1993:03).

Landstingsförbundet

Självklart måste vi ha en viss nationell kulturpolitik, och enligt sub— sidiaritetsprincipen också en lokal och primärkommunal kulturpo— litik. Men det finns goda skäl för att också lägga ansvaret för väsentliga delar av kulturpolitiken på ett regionalt självstyre.

Så skriver Landstingsförbundet i sitt våren 1994 utgivna region- program Regionalt folkstyre för utveckling, livsmiljö och välfärd. Argumenteringen för påståendet utgår från några grundläggande konstateranden, nämligen att kulturgeografiska karakteristika konsti- tuerar en region, att regionen har en utjämnande roll för säkerstäl- landet av en bred spridning av kulturutbudet i regionen, att kulturen är en nödvändig del i en medveten regional utvecklingsstrategi och att kulturlivets organisationer ofta har en regional nivå.

Kulturpolitiken år, framhåller förbundet, ett utomordentligt kraft— fullt verktyg i arbetet med den regionala utvecklingen och måste därför integreras i den övergripande regionala utvecklingsstrategin. Ingen regional vision blir fullständig utan en kulturdimension.

För att kunna använda detta verktyg på ett rätt sätt, måste emel— lertid landstingen utforma en självständig regional utvecklingsstrate- gi, understryker förbundet. Det räcker inte med att längre endast vara instrument och finansiär av en statlig kulturpolitik. I framtiden måste därför de regionala kulturförvaltningarna utvecklas till kraft— fulla instrument för de regionala kulturpolitikerna i arbetet med att sätta upp mål för verksamheten och att följa upp, utvärdera och ut— veckla verksamheten gentemot de uppställda målenl.

Den sista av de fyra slutsatser som Landstingsförbundet i region— programmet drar av sina resonemang uttrycker på ett pregnant sätt förbundets syn på den regionala kulturpolitikens möjligheter att an— passa sig efter varje regions särart:

”Om varje region tillåts utforma sin kulturpolitik efter sin särart, torde dagens konformitet få ge plats åt en större regional mångfald. Nya typer av kulturinstitutioner kommer att växa fram och i många fall söka sin målgrupp också långt utanför regionens och nationens gränser. En förut— sättning är dock att förmågan att formulera mål och följa upp att de verk— ligen uppnås förbättras; en effektiv regional kulturpolitik kräver distinkta ambitioner och kraft och mod att bemästra de kulturpolitiska verktygen. Klarar man det, kommer kulturen å andra sidan att visa sig vara ett syn- nerligen verkningsfullt instrument i arbetet för den regionala utveckling—

”

en.

] Regionalt folkstyre för utveckling, livsmiljö och välfärd, Landstingsförbundet, 1994, särskilt s. 71 ff.

I ett ”positionspapper om regional kulturpolitik” från januari 1994 har Landstingsförbundet med adress till Kulturutredningen sammanfattat sitt synsätt på den regionala kulturpolitiken i följande formuleringar1 :

” Den regionala kulturpolitiken är en del av en sammanhållen strategi för en regions tillväxt och utveckling.

Målen för landets kulturpolitik bör mot bakgrund av den utveckling som skett sedan 1974 kompletteras med ett erkännande av ett självstän- digt regionalt kulturansvar för landstingen. Regional kulturpolitik är inte samma sak som decentraliserad statlig kulturpolitik. Regional kulturpoli- tik innebär bl.a. att kulturpolitiken tillåts variera utifrån olika regionala förhållanden och strategier.

Genom att kommunerna ges bättre möjligheter att ekonomiskt stödja beställningar av produktioner från de regionala kulturinstitutionerna via lokala teaterföreningar osv. kan institutionernas effektivitet öka.

Det bör övervägas om landstingen fortsättningsvis ska ge ett mera all— mänt stöd till föreningslivet i stället för till dess distriktsorganisationer.

Ett erkännande av en självständig regional kulturpolitik innebär att staten inte ska detaljstyra landstingens kulturpolitik. Staten bör exempel— vis inte förorda en viss organisationsform för de regionala kulturinstitu- tionerna.

Statens bidrag till kulturen bör även fortsättningsvis vara öronmärkt. Bidraget bör dock utgå som ett samlat belopp per landsting, åtföljt av ett antal grundkrav som staten formulerar.

Finansieringen av regional kulturverksamhet bör kompletteras med rörliga medel som exempelvis förvaltas i en regional fon .”

Klarare än de policyformulerare, vars inriktningsdokument tidiga— re redovisats, har Landstingsförbundet således tillämpat ett målstyr— ningsresonemang på den regionala kulturpolitiken. Förbundet har framhållit vikten av att målstyrningen förverkligas inte bara genom målangivelser utan också genom effektiv uppföljning och utvärder- ing.

Förbundet har också klart rekommenderat en bestämd ansvarsför— delning på detta verksamhetsområde. Det har skett bl.a. i en hösten 1994 utgiven metod— och idébok om utvärdering av regional kultur— politik. Boken grundar sig på erfarenheterna från det ”kulturmätar— projekt” som förbundet drivit sedan 1992. Den fokuserar på utvär— deringen av de regionala kulturinstitutionernas verksamhet under framhållande av att utvärdering bör ses som ett aktivt instrument i den regionala kulturpolitiken Men där förs också resonemang om hur verksamheten kan organiseras och målstyrningskedjan förstär— kas så att den regionala kulturpolitikens utveckling främjas. Boken ger vidare en rad konkreta exempel på hur regional kulturverksam-

1 Positionspapper om regional kulturpolitik, Landstingsförbundet 1994-01-26, dnr Lf 639/93.

het och kulturpolitik kan utvärderas. Men där förs också en idé— och policydiskussion om institutioernas framtida uppgifter om den politiska styrprocessen och om formerna för kulturinstitutionernas organisation och huvudmannaskapl.

Svenska Kommunförbundet

I ett par policydokument från senare år har Svenska Kommunför- bundet berört frågan om den regionala kulturpolitikens relation till den lokala och kommunala. Redan 1990 konstaterade förbundet så- ledes, i anslutning till rapporten Kommunerna — basen för regional- politikl, att ett ökat engagemang i kulturella aktiviteter stärker själv- känslan och samhörigheten i bygden. Sådana abstrakta företeelser som ”kreativt klimat”, ”tillåtande attityder” och ”öppet samhälle” kunde i praktiken vara avgörande för om man lyckades i sitt ut— vecklingsarbete eller inte. Lokaler och anläggningar för skapande verksamhet måste därför räknas in i den grundläggande infrastruk— turen och ges det stöd de därmed förtjänade.

I rapporten Kommuner i samverkan från 1994 har förbundets uppfattning om ansvarsfördelningen mellan nationell, regional och lokal nivå bl.a. på kulturområdet utvecklats närmare. I rapporten förs förutom idrott och annan fritidsverksamhet även turism in under rubriken Kultur och fritid3.

Ansvaret för samhällsinsatser på lokal nivå inom detta politikom- råde bör enligt rapporten självklart vila på kommunerna. Beträffan- de samhällsansvaret för sådana kulturinstitutioner som länsteatrarna, länsorkestrarna, länsmuseerna och länsbiblioteken, som nu vilar på landstingen, föreslår programförfattarna i varje fall inte uttryckligen någon förändring. Det sägs endast att länsteatrarna och länsorkest— rarna är konstnärligt skapande institutioner med berättigade krav på att arbeta med stor konstnärlig integritet; samtidigt behöver dessa institutioner en relativt trygg långsiktig finansiering. Där sägs vidare att museer och arkiv är forskande och dokumenterande institutioner, med krav på autonomi beträffande verksamhetsinriktning samtidigt som de bedriver projekt formulerade av beställare. Länsbiblioteken

1 Från vision till verksamhet. En metod- och idébok om utvärdering av regional kul- turpolitik. Kulturmätarprojektet, Landstingsförbundet, 1994.

2 Slutrapport från programberedningen för regionalpolitik, 1990. 3 Kommuner i samverkan. Svenska kommunförbundet om regionfrågan, Svenska kommunförbundet, 1994.

definieras som konsulterande institutioner vars verksamhet bör styras av de primärkommunala folkbibliotekens behov. De rapportansvariga sammanfattar sin uppfattning så: ”Generellt kan beträffande insatser för fritidslivet av regional karaktär konstateras, dels att det politiska inhytandet väsentligen handlar om att ange förutsättningar och ramar, inte om styrning av verksamheten, dels att sambanden med den lokala nivån är mycket betydelsefulla. Det politiska inflytandet borde kunna baseras på samverkan mellan kommu- ner. En sådan lösning borde också underlätta organisatorisk anpassning till funktionema.”

Studieförbunden

Folkbildningsverksamheten och främst den som bedrivs av studie- bunden har under senare är starkare än förut betonat sina kulturella uppgifter vid sidan av de, så att säga, mer direkt utbildningsinrikta- de. Såsom officiell företrädare för folkbildningsverksamheten har Folkbildningsrådet hösten 1993 sammanfattat sin syn på folkbild- ningens roll och därvid markerat att det ser kulturverksamheten som en viktig del av folkbildningen; med kulturverksamhet avser rådet såväl utåtriktade kulturprogram av olika slag som studiecirkelverk- samhet med kulturinriktning.

I en PM till Kulturutredningen har Statens kulturråd hösten 1994 givit en bild av studieförbundens syn på sin roll och ställning i kul- turliv och kulturpolitikl. I PM:n konstateras att alla studieförbund på ett eller annat sätt tar upp kulturfrågorna i sina måldokument och verksamhetsplaner och markerar sin vilja att ta ansvar för en viktig del av kulturlivet. Det visar, heter det i slutsatsen av genomgången av dokumenten, att studieförbunden är klart medvetna om folkbild- ningens betydelse för och möjligheter att bidra till och berika kul— turlivet.

I PM:n konstateras emellertid också, att arrangörsledet inom kul— turprogramverksamheten framstår som problematiskt vid en värde- ring av de kulturpolitiska resultat som uppnåtts under de gångna 20 åren efter 1974 års kulturpolitiska riksdagsbeslut. De regionala kul- turinstitutionerna har svårigheter att nå ut till alla delar av sina regi- oner. Samtidigt konstateras att i alla de ca 250 kommuner som sak- nar fasta statsunderstödda institutioner för musik, teater mm, är stu- dieförbunden, föreningslivet och folkbiblioteken de viktigaste arran- görerna av kulturprogram.

1 Studieförbunden i kulturliv och kulturpolitik. PM, Statens kulturråd, 1994-09-28.

Ett av studieförbunden, Vuxenskolan, har nyligen i debattskriften Tidernas kultur, grundad på en serie seminarier i ämnet under 1994, tagit upp den näraliggande frågan om den regionala kulturella identiteten]. Där behandlar folklivsforskaren Anders Salomonsson ämnet under rubriken Provinsialismen — om regionalitetens bygg- nad. Han hävdar att vi i Sverige har endast har två eller högst tre naturliga och verkningsfulla kulturella regioner som profilerar sig framgångsrikt mot nationen i övrigt, nämligen Gotland, Skåne och i någon mån Jämtland och Dalarna. Övriga landskap tvekar han att benämna kulturella regioner, trots ett där nyvaknat intresse för gemensam folkdräkter, typiska maträtter och revitaliserande land- skapssouvenirer.

Den kulturella identiteten är, menar Salomonsson, grundad i framför allt känslan av tillhörighet. Den kulturella identitetens styr— ka och oåtkomlighet bygger i hög grad på att den saknar verbalitet och i gängse mening kan vara både ologisk och irrationell.

Författaren hävdar emellertid också att dagens kringflyttande människor kan bära på flera regionala lojaliteter och att de har för— mågan att vid behov skapa nya typer av regionala rötter och att medvetet eller omedvetet åstadkomma nya former för kulturell iden— titet. Hans slutsats och hans råd till beslutsfattarna blir därför detta: Dela in Sverige som ni vill, men förespegla er inte att den nya regionen automatiskt ger människorna en ny kulturell identitet. Känslor kan inte inympas. Kulturell identitet växer fram under lång tid.

Behöver Sverige flera kulturella centra?

I anslutning till beskrivningen av Kommunförbundets policyuttalan— den kan det förtjäna nämnas att företrädare för kulturnämnderna i Göteborg, Malmö och Umeå i ett gemensamt manifest våren 1994 hävdat att Sverige behöver fier kulturella centra än Stockholm. Samtidigt förklarar de, att de tre kommunerna är beredda att ta på sig rollen som kulturella centra med nationella uppgifter och med- ansvar för Sveriges internationella kultursamarbete. Resonemanget utgår från den roll de tre städerna spelar, men det påpekas att det naturligtvis är ett region- eller landsdelsperspektiv som ger tyngd åt deras diskussion och motiveringar?

1 Tidernas Kultur. Ett debattinlägg inför den framtida kulturpolitiken, 1994. 2 Sverige behöver flera kulturella centra. Göteborg, Malmö, Umeå, 1994-05—31.

Inledningsvis åberopar kulturnämndsföreträdarna den diskussion om kulturella centra som 1990 togs upp av den europeiska expert- grupp vilken då utvärderat den svenska statliga kulturpolitiken]. Ut- värderarna betygsatte uppbyggnaden av de svenska länsinstitutioner- na som något av det mest imponerande i det svenska kulturlivet. Men de var samtidigt tveksamma till en fortsatt utbyggnad av det regionala nätverket. De förordade i stället insatser för förbättring av de regionala institutionernas konstnärliga vitalitet och attraktions— kraft. De föreslog dessutom att man utanför Stockholm borde bygga upp ett begränsat antal konkurrerande kulturcentra med internatio- nellt renommé.

Det är denna tanke som de tre städernas kulturföreträdare kon- kretiserat i sitt manifest. Detta avslutas med följande försäkran:

”Kulturen är en av de centrala drivkrafterna i samhällsutvecklingen, och vi anser att Sverige behöver fler utvecklingscentra. Organisatoriskt bygger denna roll på konkurrens ifråga om kulturella och konstnärliga re- sultat, institutionell jämlikhet samt pluralism i finansieringen. Det gäller att bygga vidare på den mångfald, kvalitet och professionalism som kän- netecknar kulturmiljön i våra städer. Vi har förutsättningar att ta ansvar också för nationella basresurser och funktioner, delta i ett internationellt utbyte samt driva på experiment-, förnyelse- och utvecklingsarbete i kul- turlivet. Vi är beredda att genom utvärdering och omprövning frigöra re- surser för kreativt arbete.” En framtida svensk kulturpolitik bör utformas så att den ger för- utsättningar för kreativ konkurrens mellan kulturella centra i Sveri- ge och vi vill delta iden konkurrensen, förklarar manifestets förfat- tare till sist.

7.9.4 Överväganden och förslag

Det råder enligt Regionberednings mening ingen tvekan om att kul- turen är en mycket viktig lokal och regional utvecklingsfaktor. Ett rikt kulturliv bidrar starkt till en förbättring av medborgarnas livs- kvalitet, främjar deras kreativitet och fyller därtill en viktig identi- tetsskapande funktion. Ett rikt kulturliv och en levande kulturmiljö medverkar till att en bygd, en region eller en landsdel blir attraktiv vid företagsetable- ringar som skapar nya arbetstillfällen men också vid människors val av bosättningsort. Väl marknadsförda kulturmiljöer och kulturmin-

1 Kulturpolitik i Europa 212, 1990.

nen bidrar till ökat turistiskt intresse och ger därmed fier sysselsätt— ningstillfällen i regionen.

Inom den regionala och lokal kulturverksamheten fullgör folkrör- elserna, folkbildningsorganisationerna, kulturföreningar och kultur- sällskap, intresseorganisationer och politiska partier samt tidningar, radio och TV mer eller mindre omfattande uppgifter. Därigenom medverkar också de aktivt vid utvecklandet av den kulturella identi— teten och yttrandefriheten.

Detta synsätt utesluter självklart dock inte, att kulturen också har ett självständigt konstnärligt värde. Snarare är det så, att man ger kulturen ett ytterligare värde utöver det konstnärliga genom att be- trakta den också som en regional utvecklingsfaktor.

På grund av det nu anförda anser Regionberedningen det nödvän- digt, att ett regionalt utvecklingsprogram också inrymmer en tydlig och väl genomarbetad strategi för den samlade kulturella utveck— lingen. Samhällsansvaret för förverkligandet av denna kulturstrategi bör ligga hos landstingen som det organ som i ett regionalt helhets— perspektiv bäst bedöms kunna förverkliga en samordnad och mång- fasetterad regional kulturell utveckling. Detta samhällsansvar bör för den samlade överblickens skull även omfatta fördelningen av statliga kulturbidrag inom en region till regional och lokal kultur- verksamhet, med undantag av bidrag till s.k. riksinstitutioner som Kungliga Teatern och Nationalmuseum m.fl.

Konkret innebär detta bl.a. att den fördelning av statliga medel till regional och kommunal kulturverksamhet som i dag ombesörjs av länsstyrelserna och av andra statliga organ, i fortsättningen bör ombesörjas av landstingen. I detta sammanhang bör erinras om att Kulturutredningen enligt sina tilläggsdirektiv skall pröva om statens direkta ekonomiska engagemang i de regionala kulturinstitutionerna kan avvecklas. Skulle utredningen komma fram till att så bör ske, framstår enligt Regionberedningens mening landstingen som de na— turliga huvudmännen och finansiärerna för regional kulturverksam— het och som fördelningsansvariga för regionala medel till kommu- nernas kulturverksamhet.

På kulturminnes- och kulturmiljövårdsområdena gavs länsstyrel— serna i mitten av 1970-talet det regionala planerings- och utveck- lingsansvaret. Det skedde uttryckligen med hänvisning till att kul- turminnes- och kulturmiljövårdsmyndigheterna därigenom skulle effektivare än tidigare kunna delta i och påverka samhällsplanerings- arbetet och att besluten skulle kunna decentraliseras. Det ansågs

viktigt att kulturmiljöfrågorna företräddes av ett regionalt organ med stark ställning inom den fysiska planeringsverksamheten].

Frågan om kulturminnes- och kulturmilj övårdens framtida organi- sation tillhör Kulturutredningens uppdragsområde och behandlas därför inte vidare här.

Beredningen delar slutligen den uppfattning som kommit till ut— tryck i det tidigare refererade manifestet från kulturnämnderna i Göteborg, Malmö och Umeå, nämligen att den svenska kulturpoliti— ken bör utformas så att den ger förutsättningar för utveckling av många kulturella centra i landet utöver Stockholm.

7.10 Turism

Sammanfattning: En regional offentlig organisation som om- fattar fiera verksamhetsområden och som är regionalt politiskt förankrad — landstinget — är ett effektivt sätt att bidra till en ut— vecklad turistnäring, något som är viktigt för den ekonomiska utvecklingen på lokal och regional nivå.

Detta sker främst genom insatser för att marknadsföra regio- nen som ett attraktivt turistmål och för att utveckla den re- gionala turistnäringen. Turistfrågorna skall ingå som en viktig del i det regionala handlingsprogram, som utarbetas av lands- tinget.

Kommunernas handlingsfrihet på turistområdet begränsas inte. Genom samverkan mellan landsting och kommuner för- bättras möjligheterna att nå ett framgångsrikt resultat i det re- gionala turistarbetet. Landstingets verksamhet innebär samtidigt ett stöd åt kommunerna i deras insatser på det lokala planet.

7. 10.1 Inledning

Ordet turism myntades i England (”tourism”) men har sina rötter i det franska språket (av ”tour” , resa). Det äldsta belägget för ordet i svenskan är i en teckning från Falu koppargruva år 1824. Ordet turistindustri är belagt första gången år 1947, medan beteckningen turistnäring kan härledas till 1960-talet.

1 Se bl.a. betänkandet Kulturminnesvård, SOU l972:45, särskilt s. 82 f., samt pro- positionerna om den statliga kulturpolitiken (1974:28, s. 351 ff., och 1975/76:135).

Turismen anses av många vara världens mest utvecklingsbara bransch. Den har genomgått en explosionsartad utveckling sedan andra världskriget. Det främsta skälet härtill torde vara de kraftiga reallöneökningarna sedan andra världskriget. Omsättningsmässigt är turismen i dag en av världens viktigaste näringar och den kan antas bli den mest betydelsefulla inom EU på 2000-talet. Antalet rese- byråer och researrangörer bara i medlemsländerna inom EU beräk— nas uppgå till omkring 40 000 och antalet sysselsatta inom turistin- dustrin ökade mellan 1985 och 1991 från 7,5 till knappt 9 milj. an- ställda.

Det finns i dag ingen gemensam turistpolitik inom EU. Den grundläggande synen är att turismen skall utvecklas på nationell och regional nivå. Vissa centrala insatser har dock beslutats. Särskilda medel har sålunda avsatts för att utveckla turismen i medlemsländ— erna. Arbetet genomförs enligt en handlingsplan, som sträcker sig över en treårsperiod med början den 1 januari 1993. Satsningen uppgår till ca 50 milj. kr per år. Som en följd av EES-avtalet om— fattas också Sverige av detta projekt. Handlingsplanen avser totalt elva olika delområden och varje år prioriteras två av dem; under 1993 och 1994 var det utbildning och kulturturism. Ett led i kultur- turismsatsningarna är de s.k. europeiska kulturhuvudstäderna, varav Stockholm är en (1998). Bland övriga områden finns sådana som landsbygdsturism, semesterspridning, turisten som konsument, tur— ism och miljö samt ungdomsturism.

FN-organet World Tourism Organization (WTO) har beräknat att det i hela världen gjordes omkring 500 milj. internationella turistbe- sök år 1993. Motsvarande tal är 2010 kommer enligt WTO att upp- gå till 937 milj.

Den inhemska turismen dominerar dock. Omkring 90 % av alla turistresor beräknas ske inrikes. Dessa resor ökar också snabbare än utlandsresorna.

Enligt industriländernas samarbetsorganisation OECD bör följan- de branscher räknas till turistnäringen:

— hotell och restaurang, — landtransporter, — sjötransporter, — lufttransporter,

— resebyråer,

— uthyrning av transportmedel, — kultur, rekreation och Sportaktiviteter.

Begreppet turism omfattar både fritidsresande och affärsresande. Grovt räknat omfattar turismen enligt OECD definitionsmässigt

— resande som varar mindre än ett år, — affärsresor som varar mer än 24 timmar och

— fritidsresor som varar mer än 24 timmar samt dagsutflykter

utanför den vanliga omgivningen. 1969 års turistkommittéI avsåg med turism det resande som innebar minst en övernattning utanför hemorten och som gjordes i rekreationssyfte. Arbetsresor ingick inte. Rekreation avgränsades till ”fjärrrekreation” och utomhusaktiviteter.

7.10.2 Allmänt om turismen i Sverige

Den totala omsättningen inom turistnäringen i Sverige uppgick 1993 till 98 miljarder kr (exkl. gränshandel)” Därav omsattes ca 46 mil— jarder kr på transportsidan. Logi och restaurang svarade tillsam- mans för 1/ 3 av den totala omsättningen. Antalet turistföretag i Sve- rige uppgår till ca 8 000.

Besöksnäringen beräknades ge totalt 96 900 årsarbeten under 1993, medan antalet anställda uppgick till drygt 110 000 personer. Den största andelen årsarbeten fanns inom branscherna transport, logi och restaurang. Förädlingsvärdet per anställd i turistindustrin uppgick 1991 till 569 000 kr (räknat på 102 000 anställda).

Det svenska resandet omsatte 1993 ca 74 miljarder kr eller ca 75 % av den totala omsättningen i turistnäringen. Därav gick 40 % till transporter. Logi och restaurang svarade för 18 resp. 17 %. Svenskarnas resor i Sverige beräknades ge drygt 69 000 årsarbeten, varav de fiesta inom branscherna logi och restaurang.

För 1993 var exportvärdet av turismen 21 miljarder kr, en ök- ning med 3,2 miljarder kr jämfört med 1992. Turismen är därmed Sveriges tredje största exportindustri.

1 SOU l973:52, Turism och rekreation i Sverige. Turistfrågor har också behandlats i betänkandena Hotell- och restaurangbranschen (SOU 1978:37), Turism och frilufts- liv — det centrala myndighetsansvaret (SOU 1981:28), Områden för turism och re- kreation (SOU 1983z43), Turism och friluftsliv — om förutsättningar och hinder (SOU 1983:45) samt Ett nytt turistråd (SOU 1991158).

2 Härmed avses ”besöksnäringen”, dvs. verksamhet som omfattar områdena livs- medel, restaurang, transport, shopping, aktivitet och logi. — Ett utförligt faktaunder- lag finns i rapporten Besöksnäringens effekter på ekonomi och sysselsättning i Sveri- ge 1989—1993, framtagen av Resurs för besöksnäringen AB i mars 1994 på uppdrag av Next Stop Sweden.

Turistnäringen är den svenska näringsgren som ger mest tillbaka till samhället i form av skatter och andra avgifter. För 1993 beräk— nades ca 62 % av omsättningen gå tillbaka till det allmänna. Sam— hällets totala intäkter som följd av svensk turism uppgick därmed till drygt 60 miljarder kr, varav effekten för kommuner och lands— ting kan beräknas till ca 2,3 resp. 1,8 miljarder kr.

Turistindustrin är förhållandevis konjunkturkänslig. Tack vare deprecieringen av den svenska kronan i november 1992 stärktes ut- ländska besökares köpkraft i Sverige. Sänkningen av momsen på boende och inrikes transporter den 1 juli 1993 hade också en gynn- sam effekt på utvecklingen av svensk turism. Resevalutaunderskottet halverades under 1993.

De offentliga turistsatsningarna uppgår till ca 1 miljard kr per år. Turistnäringens stora betydelse för samhället framgår t.ex. av det faktum att exportvärdet av en personbil från Volvo motsvarar tio tyska turister eller fem tyska affärsturister som stannar i Sverige under en vecka.

På nationell nivå bereds turistfrågorna i riksdagens kulturutskott men handläggs inom regeringskansliet i Näringsdepartementet.

7.103 Statliga insatser på turistområdet

De statliga insatserna för turismen avser dels generella åtgärder som kommer både näringen och konsumenterna till del, t.ex. infrastruk- turuppbyggnad, näringspolitiskt stöd, regionalt stöd av olika slag, kunskapsuppbyggnad och utbildning, dels sådana åtgärder som rik- tas särskilt mot turismen.

Den statliga turistpolitiken var åren 1984/85—1991/92 inriktad mot marknadsföringsinsatser och utveckling av turistnäringen för att förbättra den svenska bytesbalansen och åstadkomma regionala och sysselsättningsmässiga effekterl. Turistpolitiken syftade även till att förbättra möjligheterna för breda grupper till turism och rekreation.

Riksdagen beslöt vid 1991/92 års riksmöte att målet för de stat- liga insatserna inom turistområdet skall vara att påverka Sverige- bilden utomlands genom att sprida allmän Sverigeinformation och bistå med sådana exportfrämjande insatser, som kommer turist- branschen i dess helhet till delZ.

1 Se prop. 1983/84:145, KrU 22, rskr. 353. 2 Prop. 1991/92400 bil. 13 s. 34 ff., KrU 16, rskr. 196.

Styrelsen för Sverigebilden

Styrelsen för Sverigebilden inrättades den 1 juli 1992, då Sveriges turistråd upphörde. Styrelsen fick till uppgift att upphandla tjänster med inriktning på marknadsföring utomlands av Sverige som turist- land samt att informera om Sverige som investeringsland.

Det bolag som var under bildande under medverkan av bransch- ens organisationer för att producera utlandsinriktad turistinformation borde enligt utskottets mening räkna med att få uppdrag i betydande omfattning under rimlig tid. Bolaget fick benämningen Swedish Tra- vel and Tourism Council/Next Stop Sweden och började sin verk- samhet den 1 oktober 1992.

I en motion (8) vid 1993/94 års riksmöte uttalades att det behövs en offensiv politik på turismens områdel. För att uppnå de mål som sätts upp för turistnäringen krävs enligt motionen bl.a. en bättre samordning av olika insatser baserad på en övergripande strategi. Näringens företag har en huvudfunktion när det gäller att marknads- föra Sverige som turistland. Statens uppgift skall framför allt vara att stödja näringens egna ansträngningar. Detta borde bäst ske ge- nom generella näringspolitiska insatser, t.ex. inom ramen för små- företagspolitiken.

Härutöver krävs dock, enligt motionen, vissa särskilda insatser från statens sida. Således bör staten och näringen ha ett gemensamt ansvar för och infiytande över produktionen av marknadsförings- tjänster. Detta borde ske genom att staten blir delägare i Next Stop Sweden eller genom att ett nytt bolag bildas gemensamt av staten och näringen. För att bl.a. stärka samordningen och utvecklingen av branschens och olika samhällsorgans insatser borde vidare ett särskilt organ — TURSAM — inrättas med denna huvuduppgift.

Den nuvarande regeringen delar denna grundsyn. Styrelsen för Sverigebilden föreslås därför avvecklas vid halvårsskiftet 19952.

1Mot. 1993/941Kr511. 2 Prop. 1994/95:100 bil. 13.

7.104 Turistfrågorna i ett lokalt och regionalt perspektiv

Den lokala nivån

I samband med en konferens om turism och kommunal utveckling i Helsingborg 1993 berördes bl.a. Svenska Kommunförbundets roll när det gäller turistfrågorna. Därvid framhölls bl.a. vikten av fort— satta träffar för erfarenhets- och informationsutbyte samt av att i övrigt samla intressant basinformation om bra organisationslösning- ar, lyckade projekt och goda exempel på samarbete med näringsli- vet, bra utbildningsinsatser, data om turismens effekter, vissa nyck— eltal m.m. samt att se till att denna information når ut till de kom- munala intressenterna. Som ett led i det arbetet har Kommunförbun— det under våren och sommaren 1994 genomfört en enkätunder- sökning bland kommunerna för att skaffa kunskap om goda orga- nisationslösningar, finna goda exempel på samarbete mellan kom- muner och näringsliv samt förbättra kunskapen om data- och infor- mationsteknikens användning och kommande behov i kommunerna. Huvuddelen av den följande framställningen om kommunerna har hämtats från redovisningen av enkätenl.

Turistfrågorna i kommunerna organiseras på många olika sätt; det förekommer mer än 30 olika organisationskombinationer. Fler än nio av tio kommuner arbetar aktivt med turistfrågor. I omkring 3/4 av kommunerna ligger ansvaret i kommunal regi, varav drygt 40 % på kommunala nämnder och drygt 25 % under kommunstyr- elsen eller en näringslivsenhet under kommunstyrelsen. Många andra alternativ finns, t.ex. kommunal marknadsföring genom en regional samarbetsorganisation.

Förutom till semesterresenärer riktar sig kommunernas turistsats— ningar till bl.a. affärsresenärer (ca 65 % av kommunerna) samt kongress- och mässbesökare (ca 45 % av kommunerna). I omkring 50 % av kommunerna ser man turistverksamheten som en del av den infrastruktur som stärker ortens attraktionskraft. Turisten be- traktas som en potentiell företagsetablerare.

Omkring 80 % av kommunerna har minst en turistbyrå och en definierad turistbudget. 60 % har minst en heltidstjänst. Nästan 40 % har tagit fram ett turistpolitiskt program. Det är främst för—

1Kommunerna och turismen. Enkätundersökning, Svenska Kommunförbundet, 1994.

ortskommuner som har en låg ”turistengagemangsprofil”, vilket knappast är särskilt förvånande.

Det finns i dag omkring 330 turistbyråer i 230 olika kommuner. I omkring 50 % av fallen bedrivs verksamheten i kommunal regi. Några få kommuner har turistverksamhet men ingen turistbyrå. An- talet anställda vid turistbyråerna uppgår till ca 1 000 personer. Verksamheten varierar enligt vad som framgår av följande uppställ— ning:

— turistinformation, 100 % — bokningsverksamhet, 84 % — försäljning, 86 % — uthyrningsverksamhet, 41 % — försäljning av egenproducerade resepaket, 37 % — resebyråverksamhet, 19 % — annan verksamhet, 41 %.

Med ”annan verksamhet” avses t.ex. guideförmedling, produktut- veckling och försäljning av arrangemangsbiljetter.

Genom den s.k. i-byrånämnden är Styrelsen för Sverigebilden beslutande organ när det gäller auktorisation av turistbyråer i Sveri- ge. Ett minimikrav för auktorisation är att turistbyrån har öppet varje dag i minst tio sammanhängande veckor under sommarsäsong- en.

Under senare år har det lokala näringslivet engagerat sig mer aktivt tillsammans med kommunerna i den lokala turistverksamhet- en. Som en följd härav har andelen blandorganisationer ökat från 2 % 1987 till 12 % 1994. 146 % av kommunerna är näringslivet med och finansierar löpande marknadsföring. Motsvarande tal när det gäller tidsbegränsade projekt är 65 %. Näringslivet är i allmän— het inte med och finansierar turisbyråernas verksamhet; endast ca 5 % av medlen kommer därifrån. Bidragen ökar dock.

Som en följd av de senaste årens minskning av den regionala tu— ristverksamheten (se vidare nedan) känner många kommuner att de inte får någon information om vad som händer och att de går miste om möjligheter att föra ut sitt budskap på det regionala planet. And— ra kommuner har inlett samverkansprojekt med varandra. I en

undersökning från 19931 uttalades:

”Alla tillfrågade är uppfyllda av synpunkter på den regionala turistverk— samheten. Här varierar uppfattningarna från ,dom bara stökar till och driver verksamhet som inte har förankring i verkligheten* till ”välfunger- ande och nyttig”. En majoritetsslutsats som kan dras är att det på det re-

1 Turism för kommunal utveckling. PM, Turismutveckling, Östersund, 1993.

gionala planet behövs en stöd— och samordningsfunktion för den kommu- nala turistverksamheten. ” Det ökade mellankommunala samarbetet omfattar också kommun- er i olika län, t.ex. i ”Glasriket” och kommunerna längs med Strömsholms kanal, och t.o.m. i olika länder, t.ex. Eda i Värmland och Eidskog i Norge. I sydöstra Skåne marknadsför sig fem kom- muner tillsammans med Bornholm under beteckningen ”Nordens feriehörn”. ”Blå vägen” är ett samarbete mellan fyra länder, från Nessna i Norge genom Sverige och Finland till Petrozavodsk i Ryssland. Samarbetet sker ofta relativt oformaliserat. Den mellan- kommunala samarbetsformen är vanligast i Skåne.

I samband med att Styrelsen för Sverigebilden ersatte Sveriges Turistråd framhöll föredragande departementschefen bl.a. att syftet med förändringen var att turistnäringen och dess organisationer själv skulle samordna sina resurser för bl.a. marknadsföringen av sina tjänster. Beträffande turismens utveckling på regional nivå be- tonades att ”det krävs ett näringslivsengagemang motsvarande det som förutsätts på riksnivå. Det bör ske genom att branschorganisa— tionerna övertar ansvaret för turismens utveckling och främjande. I den mån kommuner och landsting engagerar sig i turistfrämj andet bör detta ske i samarbete med näringslivet eller dess branschorgani- sationer.”

I författningshänseende kan, såvitt avser kommunernas verksam— het på turistområdet, här nämnas lagen (1968: 131) om vissa kom- munala befogenheter inom turistväsendet, enligt vilken en kommun får vidta åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar i den mån det är påkallat för att främja turistväsendet inom kommu- nen.

Den regionala nivån

De regionala turistorganisationerna har under senare tid utsatts för påfrestningar som en följd av det ekonomiska läget. Flera nedlägg- ningar har ägt rum. Som en följd av statens ställningstagande att turistnäringen borde sköta marknadsföringen själv, har kommuner och landsting i vissa län valt att med hänvisning till det ansträngda ekonomiska läget avveckla sina engagemang i regionala turistorga— nisationer. I några län har man i stället valt att köpa tjänster av fri- stående turistbolag. Det har inneburit bl.a. den fördelen att lands- tingen i stället för att ge ett mera passivt bidrag till den regionala turistverksamheten aktivt tillsammans med kommuner och länsstyr-

elser får planera regionens turistsatsningar och ta ställning till vilka tjänster som skall upphandlas.

Det är i dag allt vanligare att regionerna utarbetar strategiska handlingsprogram för turismen och andra ansvarsområden.

De regionala turistorganisationernas omsättning uppgår f.n. till omkring 100 milj. kr per år. Störst är Stockholm Information Ser- vice, som är en stiftelse med Stockholms kommun och Stockholms läns landsting som initiativtagare och med delat finansieringsansvar (10,5 milj. kr vardera för 1994).

Landstingsförbundet, som i olika sammanhang har betonat betyd- elsen av strategisk planering för regional utveckling, har pekat på att en viktig dimension i den regionala strategin är marknadsföring- en av regionen. För att denna skall fungera måste det finns tillgång till kvalificerade guider. Det bör enligt förbundet vara ett gemen— samt ansvar för liera parter att ge guiderna kompletterande utbild— ning med regional förankring.

T uristfrågor vid 1993/94 och 1994/95 års riksdagar

Vid behandlingen under 1939/94 års riksmöte av frågor rörande turismen togs bl.a. upp tre motioner (s, fp) om olika former av stöd till turismen i delar av Sverige, nämligen Norrland, skogslänen och Skånel. Vidare behandlades en motion (kds) i vilken efterlystes ett nationellt program för att främja den småskaliga bygdeturismen?

Riksdagen avslog, i enlighet med utskottets hemställan, dessa motioner?

Turistfrågor berördes också i 1994 års regionalpolitiska proposi- tion? I propositionen uttalades bl.a. följande. Turismen år en väx— ande näring i världen och därmed en av Sveriges största närings- grenar. Den är också av stor betydelse för den regionala utveckling— en i landet. I vissa regionalpolitiskt prioriterade områden utgör tur- ismen den dominerande näringen med god utvecklingspotential. Ut- ifrån turismens varierande behov påverkas också sysselsättningen i olika delar av landet. Varje region har sina turistiska förutsättning—

1 Mot. 1993/941Kr505, 506 och 509 av Widar Andersson m.fi. (s), Siw Persson m.fl. (fp) och Sigge Godin m.fl. (fp).

2 Mot. 1993/94:Kr504 av Ulf Björklund (kds). 3 Bet. 1993/94zKrU30, rskr. 353. 4 Prop. 1993/94:140 s. 53 f.

ar. Därigenom kan arbetstillfällen skapas på orter där de utgör en förutsättning för bevarande och utveckling av samhällets infrastruk— tur. Turismen är också en näring som lämpar sig väl för småskalig- het. I glesbygd och landsbygd har många nya företag uppstått, som ger sysselsättning både på hel- och deltid. Inom landsbygdsturismen har många nya nischer vuxit fram som fått internationell betydelse och som visar vårt lands särprägel.

I propositionen föreslogs en förstärkning av medlen för regionalt utvecklingsarbete i länenl. Därutöver fanns det, enligt regeringens mening, skäl att liksom tidigare centralt disponera vissa regionalpo- litiska medel att användas för särskilda projekt eller andra utveck- lingsinsatser. Inom ramen för de medel för regional utveckling som NUTEK avses få disponera borde stöd kunna lämnas till utbyggnad av den turistiska infrastrukturen.

Riksdagen hade inget att invända mot vad regeringen sålunda an— fört?

I en motion (s), som behandlades i anslutning till den regionalpo— litiska propositionen, efterlystes ett organ för samordning och ut— veckling av turist- och rekreationspolitiken för att få till stånd en helhetssyn inom detta politikområde? Riksdagen anslöt sig till vad regeringen anfört om att NUTEK — inom ramen för de medel för regional utveckling, som verket avsågs få disponera — borde kunna lämna stöd till utbyggnad av den turistiska infrastrukturen. Genom en sådan förstärkning torde, enligt utskottets uppfattning, syftet med förslaget i motionen i viss mån ha blivit tillgodosett såvitt avsåg en förstärkning på regional nivå av turistnäringen. Motionen avstyrktes därför och lämnades sedermera utan bifall?

Regeringen har uttalat att den anser att en ökad samverkan bör komma till stånd mellan närings-, arbetsmarknads— och regionalpoli— tiska åtgärder i syfte att effektivisera verksamheterna på den regio— nala nivån. Regeringen avser att återkomma med bl.a. förslag i frå- ga om den fortsatta inriktningen av de regionalpolitiska åtgärderna

gällande företagsutveckling. Turistfrågorna har tilldragit sig intresse också under 1995 års all- männa motionstid. I en s—motion tas t.ex. upp bl.a. frågan om den

1 A. prop. s. 157.

2 Bet. l993/94:AU13 s. 59 f., rskr. 366. Jfr yttr. 1993/94zKrU7y, intaget i a. bet. s. 205 ff.

3 M_ot. 1993/94zA56 av Ingvar Carlsson m.fi. (s), yrk. 18; jfr mot. 1993/94zKr511 av Ake Gustavsson m.fi. (5) samt bet. 1993/94cKrU30, vartill hänvisades.

4 Bet. 1993/941AU13, rskr. 366.

regionala nivåns roll på turistområdet'. Därvid anförs att också det arbete som görs på regional nivå behöver samordnas såvitt avser marknadsföring och turismutveckling.

7.10.5 Turistfrågorna i ett framtidsperspektiv

Frågan om den svenska rese— och turistindustrin inför framtiden har behandlats i en skrift med samma namn, som har utarbetats på initiativ av Rese- och Turistindustrins Samarbetsorganisation (RTS) och som presenterades i november 1993?

I skriften framhålls vikten av att servicenäringarna görs mera in- ternationellt konkurrenskraftiga i syfte att bidra till en ekonomisk tillväxt i landet. Rese- och turistnäringen är en viktig del i detta.

Rapporten innehåller förslag till 81 olika åtgärder för att stärka rese- och turistnäringens roll i den svenska ekonomin och därtill i betydande utsträckning medverka till att komma till rätta med den besvärliga situationen på arbetsmarknaden. Ett genomgående tema i förslagen är att näringen behöver agera mera samlat än vad som hittills har varit fallet. Förutsättningarna för att på sikt få till stånd positiva effekter bedöms som goda. Statens insatser bör vara lång- siktiga och främja områden som marknadsföring, utbildning, forsk- ning, produktutveckling och att utveckla konkurrensfrämjande in- satser. Med hänsyn till att näringen är såväl mycket konjunktur- känslig som i betydande utsträckning av småskalig karaktär kan den inte ensam bära upp den nödvändiga infrastrukturen. Det allmänna har därför ett ansvar på denna punkt.

När det gäller turistverksamheten på regional nivå konstateras i rapporten att turistströmmarna inte följer de nuvarande läns- och kommungränserna och att det finns ett behov av att finna vägar till samarbete över dessa gränser, vilket skulle vara positivt för turist— näringen. I rapporten föreslås bl.a. följande åtgärder för att komma till rätta med de påtalade problemen:

— Regionalt samarbete bör etableras över läns- och landskaps—

gränser i olika delar av landet. — Kommunerna bör utveckla sitt samarbete och tillsammans dri-

va vissa större gemensamma anläggningar, turistbyråer m.m.

1 Mot. l994/95:KröOS av Berit Andnor m.fi. (s).

2 Utredningen har utförts av Bengt Holmgren, Lars Nordström och Morgan Williarn- son vid Kulturgeograliska institutionen, Handelshögskolan i Göteborg.

— Kommuner och landsting bör utveckla strategier för sitt enga- gemang i turistfrågor. — Olika delar av landet bör profileras för att lättare nå de olika ”närmarknaderna”, t.ex. Göteborg mot (södra) Norge.

7.10.6 Överväganden och förslag

Turismen är av väsentlig betydelse för den regionala utvecklingen och därmed också för vårt lands ekonomi. Inom turistnäringen om- sätts varje år stora belopp. Det är därför viktigt att de olika region— erna i vårt land strävar efter att dra till sig turister och utveckla sin turismverksamhet.

På turismens område är på den offentliga sidan såväl kommuner som landsting och länsstyrelser verksamma på lokal och regional ni- vå. De uppträder ofta oberoende av varandra och utan en samlad strategi, vilket leder till oklarhet och överlappningar och en oratio— nell användning av tillgängliga resurser.

Att utveckla turistnäringen är i första hand en lokal och regional uppgift. För vissa övergripande infrastruktursatsningar behövs emel- lertid också centrala statliga åtgärder; att turistnäringen som helhet utvecklas är ett påtagligt nationellt intresse. Staten har ett samlat an— svar när det gäller att marknadsföra Sverige i andra länder som en nation och ett attraktivt turistland. Den konkreta marknadsföringen av landets olika delar är dock i första hand en uppgift för de enskil- da regionerna själva.

Det är viktigt att samla tillgängliga resurser och att uppträda sam— ordnat för att en region skall kunna marknadsföras på ett fram- gångsrikt sätt samt för att effektivast möjliga stöd skall kunna ges till turistnäringen. Ett förstärkt samarbete mellan kommunerna med en gemensam strategi för att profilera det egna närområdet framstår som väsentligt. För att ett sådant samarbete skall bli framgångsrikt krävs att det hålls samman inom en större region. De nuvarande länen är i många fall för små för detta. Genom att samla statliga — främst det nuvarande länsanslaget —, regionala och lokala resurser till ett regionalt organ med en tydlig profil kan man åstadkomma en slagkraftig organisation med förmåga att stödja kommunerna i deras turistsatsningar och medverka till att turisterna erbjuds omväxlande och intressanta turistmål. Man kan genomföra gemensamma åtgärd- er för att underlätta turismen i samarbete med privata initiativ och åstadkomma en bättre turistisk infrastruktur.

I Sveriges glesbygdsregioner svarar turist- och besöksnäringen för en väsentlig del av arbetstillfällena. Det är angeläget att ta till vara de möjligheter som turismen erbjuder och att med ökade an- strängningar på detta område dels söka jämna ut de ofta stora sä- songsvariationerna genom att satsa på verksamhet som sträcker sig över en större del av året, dels genom generella åtgärder intensifiera och diversifiera verksamheten på turistområdet. Ett målinriktat arbe- te i denna riktning skulle bidra till ökad sysselsättning i dessa delar av landet och därmed också gynna de olika regionernas utveckling.

Det torde råda allmän enighet om att en gynnsam framtida eko- nomiska utveckling för Sverige är beroende av att nya arbetstill- fällen skapas inom små och medelstora företag, företrädesvis inom tjänstesektorn. Turistnäringen har här en betydelsefull uppgift att fylla. Goda villkor för denna typ av företagsamhet i kombination med en samhällsorganisation som förmår att lämna erforderligt stöd är viktiga inslag i det allmännas insatser på detta område.

Det är betydelsefullt att samhällets stöd till turismen ges en så bred inriktning som möjligt. Skilda verksamheter inom en region kan medverka till att utbudet blir intressant och innehållsrikt. Sär- skilt bör olika kulturella verksamheter framhållas i detta samman- hang. I 1994 års regionalpolitiska proposition uttalades att insatser inom kulturområdet är en självklar och betydelsefull del i det re- gionala utvecklingsarbetet och att en utveckling av kulturmiljöer och kulturminnen till attraktiva besöksmål även medför att sysselsätt- ningstillfällen kan skapas inom turistnäringen?

Ytterligare en viktig aspekt av turistnäringen är att den medverk- ar till marknadsföringen av landets skilda delar som attraktiva om- råden för etablering av industri— och serviceverksamhet och därmed kan ha en positiv effekt från allmän sysselsättningssynpunkt.

En regional organisation som omfattar fiera verksamhetsområden och som är regionalt politiskt förankrad är enligt Regionberedning- ens mening ett instrument som effektivt kan medverka till att landets regioner får en utvecklad turistnäring.

Sammanfattningsvis föreslår beredningen att frågor rörande tu- rismen bör ingå i landstingets utvecklingsansvar. Detta gäller främst insatser för att marknadsföra regionen som ett attraktivt turistmål samt åtgärder inom området näringsliv och sysselsättning som syftar till att utveckla den regionala turistnäringen.

1 Prop. 1993/94:140 s. 54 f.

I de handlingsprogram för den regionala utvecklingen, som kom- mer att vara en viktig uppgift för landstinget att utarbeta, har in- satser på turistområdet en betydelsefull roll att fylla.

Kommunernas handlingsfrihet på turistområdet begränsas inte av Regionberedningens förslag. Genom samverkan mellan landstinget och kommunerna förbättras möjligheterna att nå ett framgångsrikt resultat i det regionala turistarbetet. Landstingets verksamhet inne- bär samtidigt ett stöd åt kommunerna i deras insatser på det lokala

planet.

7 . 11 Regionens företrädare

Sammanfattning:-För att en regional resursmobilisering och kraftsamling skall bli framgångsrik, krävs att det finns ett or- gan som med anspråk på representativitet och legitimitet kan föra regionens talan såväl regionalt, nationellt som internatio- nellt. Det organ som företräder regionen i dessa sammanhang bör ha den demokratiska förankring och legitimitet för sitt upp- drag, som följer av de regionala valen. Vidare måste detta or- gan ha beslutsbefogenheter beträffande de frågor som kontak- terna gäller.

Uppgiften att vara regionens företrädare bör åvila lands—

tinget.

7.11.1 Inledning

I det föregående har Regionberedningen redovisat de problem som är förknippade med den nuvarande utformningen och indelningen av den offentliga verksamheten på regional nivå.

Bristerna består bl.a. i en otillräcklig demokratisk förankring av de uppgifter som naturligen hör hemma på den nivån. Krav har förts fram om att medborgarna skall få infiytande över och ansvar för offentliga uppgifter genom sina valda representanter i ett re— gionalt självstyrelseorgan.

Felaktigt dragna länsgränser delar områden som funktionellt hänger samman och splittrar på ett olyckligt sätt ansvaret för offent- liga insatser med bristande effektivitet som resultat.

Uppdelningen av ansvaret för offentlig verksamhet av betydelse för den regionala utvecklingen på olika sektorsmyndigheter är vida- re ett hinder för en effektiv samordning.

En konsekvens av de ovan påtalade problemen är att den regiona- la nivån saknar en företrädare, som med anspråk på demokratisk le- gitimitet och med överblick över regionens behov kan föra dess tal- an i olika sammanhang.

Som dokumenterade exempel på behovet av en regional företrä— dare kan nämnas svårigheterna i de s.k. Storstadsförhandlingarna i Storgöteborgsregionen och i Malmöregionen att finna en motpart till statens företrädare. Ett annat exempel är förhandlingarna om sträck- ningen av motorvägar och järnvägsförbindelser i Storgöteborgsom- rådet och omgivande delar i Västsverige. Över huvud taget visar de senaste årens omfattande infrastrukturinvesteringar på behovet av en regional företrädare som kan samordna regionala och lokala in- tressen och som kan placera in olika projekt i en samlad strategi för regionens utveckling. I denna funktion ingår också att föra regio- nens talan gentemot den centrala statliga nivån.

Också i fråga om näringsliv och sysselsättning finns omvittnat be— hovet av att representanter för olika intressen kan möta en legitim företrädare för det allmänna på regional nivå.

Den regionala nivåns ökade betydelse i olika sammanhang ger upphov till nya kontakter bl.a. över nationsgränserna. Det transre— gionala samarbetet växer i omfång och blir, inte minst till följd av Sveriges medlemskap i EU, en allt viktigare del i den regionala ut- vecklingen.

Traditionellt har landshövdingarna burit upp rollen som statens regionala företrädare i frågor där inte ämbetsverkens eller andra myndigheters företrädare har varit den naturliga företrädaren. Landshövdingarna har därvid flera gånger framstått som regionala förespråkare inför staten och ibland fört kommunernas och närings- livets talan. De har i den rollen ofta fungerat som framgångsrika ”dörröppnare” till den centrala statsmaktens olika organ.

Den dubbla roll som landshövdingarna spelar genom att dels företräda staten på regional nivå, dels inför staten tala å regionens vägnar, är emellertid inte oproblematisk.

Landshövdigen är den centrala politiska nivåns företrädare och har sin demokratiska legitimitet från denna nivå. För att uppnå en demokratisk legitimering på regional nivå krävs att företrädaren har en förankring i den regionala självstyrelsen, dvs. representerar en vald församling, och därigenom ytterst medborgarna, på denna nivå. Även om landshövdingarna många gånger framgångsrikt

företrätt den regionala nivåns intressen, kvarstår det faktum att de saknar direkt förankring i regionens politiska liv.

I fiera fall står regionala och lokala intressen mot nationella in- tressen. Att statens företrädare på regional nivå, landshövdingen, därvid skall företräda den centrala nivån är odiskutabelt. Regionbe- redningen har också erfarit att landshövdingen t.ex. vid uppvakt— ningar hos olika organ på central nivå ser sin roll som statens före— trädare. Regionen står i en sådan situation utan en företrädare för sina intressen.

7.11.2 Överväganden och förslag

Om en region skall kunna utvecklas gynnsamt, måste den ha god förmåga att utnyttja sina förutsättningar och resurser. Detta fordrar i sin tur en mobilisering av tillgängliga regionala resurser och därtill en kraftsamling av dem.

Ett av villkoren för att denna resursmobilisering och kraftsamling skall bli framgångsrik är, att det finns någon som med anspråk på representativitet och legitimitet kan föra regionens talan i kontakter med den centrala statsmaktens företrädare, med näringsliv och in- tressesammanslutningar, med företrädare för regioner i andra delar av Sverige och i andra länder samt med internationella organ. Den som företräder regionen i dessa sammanhang bör ha den demokra— tiska förankring och legitimitet för sitt uppdrag, som följer av att vara vald av medborgarna i regionen. Ytterligare en faktor av stor betydelse är att företrädaren verkligen har beslutsbefogenheter be— träffande de frågor som avhandlas i kontakterna.

Behovet av en företrädare för regionen ökar i takt med att den regionala nivån växer i betydelse. Företrädarrollen är emellertid ingen verksamhet som bedrivs åtskild från andra frågor. Det är i stället en ständigt återkommande del i de andra verksamheter, som syftar till att utveckla regionen. Att Regionberedningen ändå låter företrädarrollen utgöra en särskild del i det regionala utvecklingsan- svaret, beror på den stora betydelse som beredningen tillmäter funk— tionen.

Regionberedningen har i tidigare avsnitt föreslagit att landstingen får uppgiften att utforma en strategi för regionens utveckling och att detta ingår som en grundläggande del i ett regionalt utvecklingsan- svar. Detta förutsätter ett nära samarbete med den lokala nivån, med olika statliga myndigheter och med företrädare för den privata sektorn. Beredningen har pekat ut ett antal sakområden som bedöms

som särskilt viktiga för den regionala utvecklingen. Med ett infiyt- ande över dessa frågor följer naturligen också att företräda regionen i de angelägenheter som har med den regionala utvecklingen att göra. Landstinget får därmed rollen av regionens företrädare. Di- rektvalet ger en demokratisk legitimitet åt företrädarrollen, och överblicken över och samordningen av de olika sakområdena skapar förutsättningar för ett auktoritativt agerande.

Att framgångsrikt tala för ett intresse och i omvärlden uppfattas som en auktoritativ företrädare för detta och därmed som en viktig samarbets- och förhandlingspart, följer inte omedelbart av ett for- mellt uppdrag. Det är i stället främst genom praktiskt, framgångs- rikt arbete i kontakter med omvärlden som efter hand ett sådant för- troende infinner sig. Förutsättningarna ges emellertid i de formella förhållanden som ett direktval innebär liksom infiytande och ansvar över viktiga sakområden. Mot bakgrund av de förslag som bered- ningen har lagt fram i det föregående finns det goda förutsättningar för att landstinget väl skall kunna fylla rollen av företrädare för re- gionen.

Regionberedningen finner ingen anledning att gå in på frågan om vilka befattningshavare som skall ikläda sig företrädarrollen i olika sammanhang. På samma sätt som företrädarrollens styrka generellt visar sig efter hand i det praktiska arbetet, klarläggs successivt vilka olika befattningshavare hos den regionala självstyrelsen som i olika frågor bör föra dess talan.

7.12 Summering

Regionberedningens förslag innebär i fråga om förstärkt regional självstyrelse att landstingen får ansvaret för de regionala utveck- lingsfrågorna. I samarbete med kommuner, statliga myndigheter och andra intressenter skall landstinget formulera en strategi för region- ens långsiktiga utveckling och utveckla ett program för vilka insats- er som bör göras, hur de skall samordnas och finansieras. De regio- nala utvecklingsfrågorna får härigenom en bred förankring i region- ens politiska liv, och reformen innebär härigenom ett förverkligande av önskemålen om ökad regional demokrati.

Det övergripande ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet som länsstyrelserna i dag har, överförs till landstingen. Länsstyrel- seinstruktionen och andra berörda författningar får ändras i enlighet med denna kompetensförändring. Länsstyrelsen har emellertid även

i fortsättningen uppgiften att samordna de statliga insatserna i länet och att tillse att de nationella målen för den offentliga verksamheten får genomslag på regional och lokal nivå. Länsstyrelsernas roll som regeringens företrädare på regional nivå och som statens samord- ningsorgan i länet förstärks och görs tydligare genom reformen. Kommunernas ansvar för utvecklingsfrågor på lokal nivå föreslås vara oförändrat.

En rad sakområden ingår i den verksamhet som här har fått be- teckningen regionalt utvecklingsarbete. Landstinget har, som sagts ovan, det övergripande ansvaret men fiera andra organ på lokal och regional nivå har ansvar för olika delar av denna verksamhet. För- ändringar behöver i varierande omfattning göras i regelverket för de olika sakområden som har behandlats ovan. Beträffande kommu- nernas ansvar på den lokala nivån för berörda verksamheter gör Re- gionberedningen dock den bedömningen, att inga förändringar be— höver ske. Detaljer i ansvarsfördelningen får mejslas ut i det fort- satta beredningsarbetet. Inom området näringsliv och sysselsättning överförs länsstyrelsernas beslutanderätt i fråga om de regionalpoli- tiska stöden till landstingen. På länsarbetsnämndernas område skall utvecklas ett samarbete mellan landstingen och nämnderna i de ar- betsmarknadspolitiska frågor som är av betydelse för den regionala utvecklingen.

Vad beträffar den fysiska planeringen bör framhållas att det kom- munala planmonopolet inte ändras. Behovet av regionplanering i plan- och bygglagens mening i Göteborgs- och Malmöområdena till- godoses genom att det ansvar för regionplanering som i dag Stock- holms läns landsting har utsträcks till att omfatta även dessa områ— den. Behovet av samverkan mellan landstingen och kommunerna i fråga om fysisk planering i övrigt tillgodoses genom frivilligt sam- arbete.

På kommunikationsområdet föreslås beslutanderätten i fråga om det s.k. länstrafikanslaget bli överfört från länsstyrelserna till lands— tingen. Kommunikationsfrågorna är en mycket viktig del i det re- gionala utvecklingsarbetet och ett samarbete måste etableras mellan landstingen och berörda statliga organ, såsom Vägverket, Banverket och Telia. Eftersom de statliga organen verkar i regionala enheter som omfattar fiera, län aktualiserar samarbetsbehovet frågan om hur regionala organ med skilda indelningar kan samverka på ett effektivt sätt. I kapitel 9 lägger beredningen fram förslag till åtgärder för att förbättra och effektivisera samarbetet i denna del. På kollektivtrafi- kens område föreslås inga ändringar.

Beträffande sakområdena miljö, hälso- och sjukvård, utbildning och forskning, kultur och turism föreslås inga uppgiftsöverföringar till landstingen. Kommunerna behåller sitt ansvar och sina uppgifter på lokal nivå. Regionberedningens förslag innebär emellertid — såvitt avser samtliga dessa områden — att landstingens sammanhåll— ande roll på det regionala planet förstärks och att landstingen i det regionala utvecklingsarbetet skall väva samman de intressen som på olika nivåer finns representerade inom dessa områden.

Förankringen i regionens politiska liv, ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet och överblicken över en rad olika områden ger landstingen förutsättningar att väl fylla rollen inom det sista av de sakområden som beredningen har definierat som betydelsefulla för den regionala utvecklingen, nämligen att på ett auktoritativt sätt re— presentera regionen och föra dess talan.

8. Uppgiftsfördelningen inom den statliga sektorn

Sammanfattning: I detta kapitel redovisar Regionberedningen sina överväganden och förslag rörande uppgiftsfördelningen in- om den statliga sektorn.

Diskussionen rör de uppgifter som beredningen vid pröv- ningen i kapitel 6 av ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsesektorn har funnit alltjämt bör vara statliga. Inledningsvis tar beredningen ställning till frågor som rör samordningen av statlig förvaltning på regional nivå. Däri ingår som det viktigaste inslaget att bestämma hur länsstyrelse- organisationen bör vara utformad i framtiden.

Vidare behandlas frågan om styrningen av de statliga för- valtningsmyndigheterna. Detta görs dels generellt, dels med avseende på länsstyrelsen och dess styrelse. Avslutningsvis görs överväganden rörande länsstyrelsens roll på det förvalt- ningsrättsliga området.

De förslag som läggs fram innebär i huvudsak följande: länsstyrelsens funktion som statlig myndighet renodlas och dess samordnande roll betonas, skogsvårdsstyrelserna förs in i länsstyrelseorganisationen, landstinget skall inte längre utse ledamöterna i länsstyrel- sens styrelse, uppgiften att pröva överklaganden i förvaltningsärenden förs över från länsstyrelsen till länsrätten.

8.1 Samordning av statlig förvaltning på regional nivå

Att det finns problem med dagens statliga regionala struktur har framhållits i olika sammanhang. Bristen på nödvändig samordning mellan olika organ är en av de omständigheter som därvid särskilt har framhållits. Det har vidare pekats på att många centrala äm— betsverk i allt större utsträckning har valt att organisera sig i regioner som omfattar fiera län. I de fiesta fall har därvid valts hela län, men det finns också exempel på att delar av ett län har förts till olika regioner. Ofta är dessa regioner mycket stora. Att detta leder till att de enskilda länen har svårt att göra sig hörda i förhållande till sektorsorganen samtidigt som det bidrar till att öka samordnings— problemen, har påpekats av många. Som ett särskilt problem har framhållits bristen på enhetlig hantering på regional nivå av upp— gifter som hör till ett gemensamt sakområde. Vissa företrädare för de areella näringarna har t.ex. strukit under behovet av en ”grön myndighet” för att på regional nivå samordnat hantera frågor som i dag ligger på länsstyrelsens lantbruks— och naturvårdsenheter samt skogsvårdsstyrelsen i länet och som på central nivå hör till Statens jordbruksverks, Statens naturvårdsverks och Skogsstyrelsens an- svarsområden. Vidare har behovet av samordning över större regi— oner än ett län i fiera sammanhang påtalats som en särskild fråge- ställning.

I de omedelbart följande avsnitten kommer Regionberedningen att redovisa sina överväganden och förslag när det gäller den fram- tida länsstyrelseorganisationen och vilka uppgifter som skall ingå däri (8.1.1). Beredningen kommer också att ta ställning till frågor om samordning mellan länsstyrelsen och andra myndigheter, dels inom ett län, dels över större regioner än ett län (8.1.2).

8. 1 . 1 Länsstyrelseorganisationen

Sammanfattning: Staten bör även fortsättningsvis ha en regio— nal samordnad organisation som bl.a. ansvarar för allmänna förvaltningsuppgifter, t.ex. tillståndsgivning, samt uppföljning av statliga mål och utövning av tillsyn och kontroll. Denna verksamhet bör bedrivas inom ramen för en förstärkt samord- nad länsstyrelseorganisation.

Skogsvårdsstyrelserna föreslås föras in i länsstyrelseorgani— sationen. Verksamhetsgrenar som inte utgör myndighetsutöv— ning kan bolagiseras eller läggas över på skogsnäringen själv.

Länsarbetsnämnderna bör även i fortsättningen vara friståen- de regionala myndigheter.

En grundläggande utgångspunkt för Regionberedningens övervägan- den är, att staten även i fortsättningen kommer att behöva myndig- heter både på regional och lokal nivå. En sådan organisation krävs såväl för att hantera de statliga uppgifter som inte kan eller bör skötas på central nivå, som för att se till att statliga mål och beslut genomförs på regional och lokal nivå. Hur skall då denna statliga organisation se ut?

Vad saken här gäller är, närmare besett, om staten på regional nivå skall vara företrädd genom

a) en organisation som bygger på länsstyrelser enligt dagens modell (men med färre uppgifter än för närvarande),

b) länsstyrelser som med en utveckling av den samordnade läns- förvaltningen tillförs uppgifter från ytterligare statliga sektors- organ utöver den överföring som redan har skett genom tidi- gare reformer (samtidigt som uppgifter på andra områden förs från länsstyrelsen och till andra organ på samma sätt som beträffande den först nämnda modellen),

c) sammanslagna självstyrelseorgan och länsstyrelser,

d) särskilda sektorsmyndigheter, eller

e) myndigheter som bygger på sektoriserad samordning.

Naturligtvis kan en kombination av vissa av organisationsformer- na tänkas, t.ex. ”bantade” länsstyrelser jämsides med särskilda sek— torsorgan eller organ för sektorsamordning.

De nu nämnda organisationsformerna behandlas och värderas när- mare i det följande.

Organisationsform

Inledningsvis kan konstateras att en reform som bygger på den nuvarande länsstyrelsemodellen — dvs. dagens länsstyrelse minskad med dels de uppgifter som förs över till självstyrelseorgan i enlighet med förslagen i föregående kapitel, dels de ytterligare uppgifter på det förvaltningsrättsliga området som Regionberedningen i avsnitt 8.4 föreslår överförda till allmän förvaltningsdomstol — innebär att länsstyrelsen renodlas till ett statligt regionalt organ som kan kon- centrera sina resurser till sådana uppgifter, som naturligt rör det nationella intresset på regional nivå och som inte lämpligare kan hanteras av något annat statligt organ. Hit hör främst tillsyn och uppföljning av nationella mål, utvärdering av olika slags verksamhet men också vad som brukar kallas allmän förvaltning, rådgivning, service m.m.

En utvecklad samordnad länsförvaltning skulle ligga i linje med de strävanden som kommit till uttryck genom 1991 års reform på detta område och som därefter har vidareutvecklats genom att läns- styrelserna har fått uppgifter på konkurrensområdet1 och rörande den regionala administrationen av statens stöd för bostadsfinansier- ingen? Den utvidgning av länsstyrelsens uppgifter, som innebär att länsstyrelsen från den 1 juli 1994 har det regionala ansvaret för jämställdhetsfrågor? är också ett resultat av den princip som nu har nämnts.

Denna modell bygger på den ”bantade” länsstyrelsen i enlighet med vad som nyss har beskrivits, med den skillnaden att myndig- heten tillförs vissa ytterligare uppgifter som i dag ligger på andra statliga organ. En samordningsåtgärd som har framhållits som na- turlig i ett sådant perspektiv är att föra in skogsvårdsstyrelserna i länsstyrelserna. Andra anser att detta uppgiftsområde naturligen hör hemma i en regional ” grön myndighet” Också när det gäller arbets- marknadsområdet har länsarbetsnämndens inordnande i länsstyrelsen diskuterats. Dessa frågor behandlas närmare i det följande.

Att i en större organisation samordna olika uppgifter som tidigare har legat på skilda sektorsorgan innebär till viss del en uttunning av den sakkunskap och auktoritet som finns inom ett sådant organ ge- nom att de uppgifter som förs över skall konkurrera om resurser

1 Prop. 1991/92:100 bil. 3, NU 20, rskr. 237. 2 Prop. 1992/93:172, BoU 20, rskr. 237. 3 Prop. 1993/94:147, AU 17, rskr. 290 och 291.

och utrymme med allt annat som finns inom den samordnande myn- digheten. Sådan kritik har framförts från olika sektorsintressenter, t.ex. Lantbrukarnas Riksförbund i samband med inordnandet av lantbruksnämnden i länsstyrelsen 1991. I detta ligger naturligtvis också en oro för att den egna näringens speciella synpunkter inte kommer att kunna föras fram lika effektivt i en samordnad organisa- tion; här uppstår ju konkurrens mellan olika och till viss del kanske motstående intressen. Här bör emellertid framhållas att de nackdelar som stundom befarades just som ett resultat av avvecklingen av lantbruksnämnderna i stort sett inte synes ha uppstått.

En lösning med sammanslagna självstyrelseorgan och länsstyrel— ser har vid några tillfällen förts på tal i de länsdemokratiska sträv- anden, som beskrivits i kapitel 3. Regionberedningen förordar inte denna lösning. Sedan det vid den inledande analysen har klarlagts vilka uppgifter som bör hänföras till det statliga respektive kommu- nala ansvarsområdet, har beredningen också tagit ställning till i vil- ka fall det är av värde i demokratiskt hänseende att en fråga hante- ras inom ramen för ett kommunalt självstyrelseorgan. Det skulle strida mot de grundläggande principer som beredningen har uttalat i den frågan, om uppgifter som därvid definierats som statliga ändå skulle föras in i den kommunala sfären genom att länsstyrelsens he- la verksamhet inkorporerades i ett sådant sammanslaget organ som här är i fråga. Att vissa konkreta förvaltningsuppgifter, vid en efter- följande prövning, av främst effektivitetsskäl kan anses böra decen- traliseras till kommunerna ändrar inte den nu redovisade bedöm- ningen.

Att välja en lösning med särskilda sektorsmyndigheter innebär en prioritering av professionalitet och specialisering, vilket kan med- föra särskilda fördelar för den enskilda verksamheten. Samtidigt måste dock sektoriseringens ofta kritiserade nackdelar hållas i min- net. Vidare skall inte heller förringas betydelsen av den vitalisering av förvaltningskulturer, som har framhållits från flera håll som en positiv följd av det möte mellan företrädare för olika sektorsorgan som har kommit till stånd i samband med att verksamheten i fråga har förts över till den samordnade länsstyrelseorganisationen.

Den sista av modellerna, sektoriserad samordning, innebär att sektorsexpertis från vissa angränsande uppgiftsområden samordnas inom ramen för en gemensam organisation för att därigenom åstad- komma en specialiserad kraftsamling över ett större fält än vad som annars hade varit möjligt, t.ex. på delar av miljöområdet. Det är bl.a. i ljuset av just miljöfrågornas ökade betydelse inte minst på det regionala planet, som tankarna på att bilda en ”grön myndighet”

skall ses. Beroende på varifrån dessa idéer kommit i det enskilda fallet, har innehållet också kommit att skifta beträffande en sådan tänkt myndighets ansvarsområde. Debatten har inte enbart rört frå- gor på miljöområdet, utan har också avsett t.ex. trafiksektorn. Det har då framhållits att hanteringen av frågor som rör kommunika— tioner är av stor betydelse för den regionala utvecklingen och att den därför bör ske samordnat inom en region och mellan olika tra- fikslag, främst väg- och järnvägstrafik.

Med den sist diskuterade modellen undviks den rena sektorise- ringens nackdelar samtidigt som man drar nytta av vissa av de för— delar som ligger i en samordnande organisation. Att man går miste om de positiva effekter som följer av en mera övergripande samord- ning, antingen det sker i länsstyrelseorganisationen eller på något annat sätt, är dock uppenbart. En sådan splittring av ansvarsförhåll- andena på den regionala nivån skulle kunna få besvärande följder.

I valet mellan de nu beskrivna lösningarna bör, i enlighet med vad som redan har uttalats, tanken på en sammanslagning av läns- styrelsen och ett regionalt självstyrelseorgan helt avvisas. Att låta ett sådant organ ha hand om genuint statliga uppgifter, t.ex. att ut- öva tillsyn och kontroll över komrnunal verksamhet, är oförenligt med de principer som ligger till grund för Regionberedningens syn på dessa frågor.

Att förstärka enskilda sektorsmyndigheters roll och att bilda nya sådana organ framstår som en mindre lämplig lösning, som snarare skulle förstärka de regionala samordningsproblem som redan i dag är besvärande. Även om modellen med sektoriserad samordning inte medför lika påtagliga nackdelar som en ren sektorisering, skulle effekterna dock vara så negativa, att det klart kan konstateras att det vore en olycklig väg att gå. Regionberedningen avvisar av principiella skäl därför också den modellen.

Den lämpligaste lösningen förefaller vara någon form av speciali- serad och renodlad länsstyrelseorganisation, i vilken viktiga statliga uppgifter av regional natur samlas för att hanteras inom ramen för en och samma organisation med de möjligheter till översikt och av— vägning mellan olika intressen, som en sådan modell innebär.

Regionberedningen förordar därför en utveckling av 1991 års re— form med samordnad länsförvaltning i kombination med en renod- ling av länsstyrelsens verksamhet.

Uppgifter som bör föras in i länsstyrelsen

När det gäller vilka uppgifter som i dag ligger utanför länsstyrelsen men som i framtiden bör föras över dit kan inledningsvis konstate- ras att det över huvud taget inte är aktuellt att åter föra in skatteför- valtningen i länsstyrelsen. Skälet till att skatteavdelningen för nu snart tio år sedan avskildes från länsstyrelsen var främst att skapa en enkel och rak organisation med klara och enhetliga ansvars- och befogenhetsförhållanden1. Vidare ansågs det angeläget att öka det medborgerliga infiytandet över skatteförvaltningens verksamhet.

Någon inkorporering i länsstyrelsen är heller inte aktuell när det gäller annan regional förvaltningsverksamhet inom områden av lik- nande karaktär. Härmed avses t.ex. kronofogdemyndigheten, som tidigare i vissa avseenden var underställd länsstyrelsen.

Intresset riktar sig i detta sammanhang främst mot skogsvårds- styrelserna men också mot länsarbetsnämnderna. Dessa diskuteras närmare i det följande. Därutöver flnns även annan regional verk- samhet, som i ett framtida perspektiv kan bli aktuell att föra in i länsstyrelsen.

Skogsvårdsstyrelserna

Skogsvårdsstyrelserna skapades i nära anslutning till beslutet om den första skogsvårdslagen i början av 1900—talet. Deras verksamhet var redan från början inriktad på rådgivning, utbildning samt stöd- och serviceverksamhet gentemot skogsägarna men de fick också tillsynsuppgifter enligt skogsvårdslagstiftningen. I början av 1940- talet tillkom Skogsstyrelsen som en central statlig myndighet på skogsområdet. Skogsstyrelsen hade bl.a. till uppgift att utöva tillsyn över skogsvårdsstyrelsernas verksamhet. Dessa var inte statliga myndigheter, utan en form av offentligrättsliga organ med statlig överinsyn och med bidrag från staten för sin verksamhet. En sär- skild lagstiftning reglerade deras verksamhet.

Genom riksdagsbeslut 1981 förstatligades skogsvårdsstyrelserna? I anslutning därtill övertog staten utan vederlag alla tillgångar hos skogsvårdsstyrelserna. Beslutet innebar att Skogsstyrelsen blev chefsmyndighet för skogsvårdsstyrelserna.

1 Prop. 1984/85:55. 2 Prop. 1980/81:136, JoU 25, rskr 295.

Det finns en skogsvårdsstyrelse i varje län. Länsjägmästaren är chef för myndigheten1. Skogsvårdsstyrelserna i Kristianstads och Malmöhus län har gemensamt kansli. Motsvarande gäller skogs- vårdsstyrelserna i Stockholms och Uppsala län. Att skogsvårdssty- relserna i Malmöhus och Kristianstads län i en skrivelse till reger- ingen i oktober 1993 hemställde om att de skall slås samman och att framställningen sedermera överlämnats till Regionberedningen har redan nämnts i avsnitt 1.2 ovan.

Skogsvårdsstyrelsen skall särskilt bl.a. följa skogsbrukets utveck— ling och vidta eller föreslå lämpliga åtgärder för att främja skogs- näringen, bedriva rådgivning och lämna information i syfte att främja ett rationellt skogsbruk och en biologisk mångfald samt be— sluta om statligt stöd till skogsbruket.

Skogsvårdsstyrelserna har genom en distriktsindelning med lokalt stationerad personal en påtaglig närhet till dem som är verksamma inom skogsnäringen.

Förutom myndighetsuppgifter ägnar sig skogsvårdsstyrelserna åt uppdragsverksamhet riktad till andra myndigheter, kormnuner, or- ganisationer, företag och enskilda skogsägare.

Skogsvårdsorganisationen har ca 1 500 anställda, motsvarande ca 1 200 årsarbetskrafter (augusti 1994). Organisationen har under 1993/94 genomgått stora förändringar. Antalet anställda har mins— kat, liksom antalet skogsvårdsdistrikt. Av skogsvårdsstyrelsernas personal tjänstgör ca 1/ 3 på de regionala kanslierna och återstående ca 2/ 3 i den lokala distriktsorganisationen. Omsättningen för skogs- vårdsorganisationen uppgick 1993/94 till omkring 1 060 milj. kr. Finansieringen kom till 70 % från avgifter (varav 50 % avsåg stat- liga uppdrag och 20 % övriga uppdrag) och till 30 % direkt från anslag över statsbudgeten. Av anslagsverksamheten avsåg 80 % myndighetsuppgifter.

Utredningen om samordnad länsförvaltning ansåg att det inte fanns anledning att föra in skogsvårdsstyrelsen i länsstyrelsen efter- som en stor del av dess verksamhet var ren produktion? För att den skogliga kompetensen ändå skulle kunna tillgodogöras, föreslog ut- redningen att länsstyrelsen skulle få besluta i viktiga övergripande skogliga frågor, särskilt rörande markanvändning och naturvård,

1 Föreskrifter om skogsvårdsstyrelsernas organisation och uppgifter finns i förord- ningen (1993:1272) med instruktion för Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna. Bestämmelser om ledamöter och ersättare i skogsvårdsstyrelse finns i lagen ( 1990:1496) om hur ledamöterna i skogsvårdsstyrelserna utses.

2 sou 1989:5 s. 88 ff.

och att länsjägmästaren därvid skulle föredra dessa ärenden i länsstyrelsens styrelse.

En majoritet av remissinstanserna anslöt sig till utredningens förslag. Bland dem som hade en annan mening kan nämnas Lant— brukarnas Riksförbund (LRF), som ansåg att även skogsvårdsstyrel— sen borde ingå i den nya länsstyrelsen, om utredningens förslag fullföljdes1. Uppdragsverksamheten var enligt LRF:s mening inte något hinder mot en sådan samordning. I första hand ville LRF dock ha en sammanhållen regional myndighet för jord- och skogs- bruksfrågor utanför länsstyrelsen. Regeringen delade utredningens bedömning?

Frågan om den framtida Skogsvårdsorganisationen togs upp i den skogspolitiska propositionen 1993? 1990 års skogspolitiska kom- mitté hade föreslagit att skogsvårdsstyrelserna borde organiseras i tio regioner i stället för dagens 22 (24)? Kommittén avvisade en sammanslagning med länsstyrelserna. Departementschefen ansåg5 att det i och för sig var angeläget att så snart som möjligt åstadkom- ma en rationell regional organisationsstruktur och att kommitténs förslag om en indelning i tio regioner var tilltalande. Med hänsyn till Regionberedningens pågående arbete var det dock olämpligt att redan på det stadiet binda regionindelningen enligt förslaget. Det naturliga ansågs i stället vara att den framtida Skogsvårdsorganisa- tionen skulle utredas även inom ramen för Regionberedningens arbete och att frågan fick anstå till dess beredningen lämnat sina förslag. Departementschefen framhöll det angelägna i att inom den framtida myndighetsorganisationen på ett bättre och mer effektivt sätt få till stånd en samordning av olika statliga myndighetsuppgifter på regional nivå, inte minst när det gäller frågor som har med de

1 Prop. 1988/89:154 s. 72 f.

2 A. prop. s. 24. — En motion (1989/90:B019, s) om att föra in skogsvårdsstyrelsen i länsstyrelsen avslogs av riksdagen, liksom en motion (1989/90:Bo23, m) om att slå samman lantbruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen. Enligt s-motionen hade också skogsvårdsstyrelserna viktiga uppgifter i samhällsbyggandet. För att kunna arbeta över hela samhällsplaneringsregistret måste de därför ingå i den nya länsstyrelsen. Dessutom, framhölls det, är skogs- och jordbruksfrågorna sammanvävda i varandra. Enligt m-motionen borde i förlängningen den av lantbruksnämnder och skogsvårds- styrelser bedrivna affärsmässiga verksamheten liksom den rena rådgivningsverksam- heten föras över till andra huvudmän. Kvarvarande myndighetsutövning skulle då kunna inordnas i den nya länsstyrelsen.

3 Prop 1992/931226.

4 SOU 1992:76, Skogspolitiken inför 2000-talet, och SOU 1992:111, Den framtida Skogsvårdsorganisationen.

5 A. prop. s. 84 f.

areella näringarna att göra. Det framhölls också vara viktigt att inte- grera de naturvårdsfrågor som har anknytning till dessa näringar in- om en sådan myndighet. Skogsvårdsorganisationens lokala förank— ring och obyråkratiska arbetssätt sades utgöra en tillgång som måste tas till vara.

I propositionen föreslogs att skogsvårdsorganisationens frö- och plantverksamhet skulle bolagiseras från den 1 januari 1994.

Riksdagen hade inget att erinra mot vad som anförts i proposi— tionen?

Till följd av 1993 års skogspolitiska beslut har skogsvårdsorgani— sationen genomgått fiera förändringar. Förutom att frö- och plant— verksamheten har bolagiserats har ett antal andra uppgifter förts bort medan andra, främst avseende natur— och miljövård, har till- kommit. De statliga bidragen till skogsbruket, som administreras av skogsvårdsstyrelserna, har i stor utsträckning avvecklats och den översiktliga skogsinventeringen (ÖSI), som tidigare sysselsatte många planläggare/inventerare, har upphört.

I det omställningsarbete som nu i huvudsak har avslutats har an- talet anställda i skogsvårdsorganisationen minskat från ca 2 300 per— soner till ca 1 500, frö— och plantverksamheten oräknad. Antalet lo- kala skogsvårdsdistrikt har minskat från 231 till 141. En renodling har skett av de regionala kanslierna.

Överväganden och förslag

Enligt Regionberedningens mening bör skogsvårdsstyrelserna inte längre hållas åtskilda från den övriga regionala hanteringen av de myndighetsuppgifter som rör de areella näringarna. Den splittring och brist på helhetssyn som den nuvarande ordningen leder till har framhållits från olika intressenter, då närmast som ett argument för en samlad hantering av dessa uppgifter inom ramen för en ”grön myndighet”. Som ett exempel har här pekats på att beslut om åtgär- der, som avser biotopskydd, fattas av skogsvårdsstyrelsen i skogligt hänseende och annars av länsstyrelsen. Det kan te sig svårbegripligt för fastighetsägare som har olika slags mark. I anslutning till 1993 års skogspolitiska beslut uttalade också riksdagen att det ”är ange- läget att man på ett bättre och mer effektivt sätt får en samordning av olika statliga myndighetsuppgifter på regional nivå. Det gäller

1 Bet. 1992/93:10U15, rskr. 352.

inte minst de frågor som har med de areella näringarna att göra.”1 Samtidigt framhölls skogsvårdsorganisationens lokala förankring som en tillgång att ta vara på.

Företrädare för skogsnäringen har också betonat betydelsen av skogsvårdsorganisationens egen fältorganisation. Det har framhållits att denna utgör en betydande styrka för verksamheten och att den bidrar till en förtroendefull dialog med berörda intressenter och där— igenom utgör ett verksamt medel för att förverkliga de skogspolitis— ka målen. Motsvarande åsikt har framförts från skogsvårdsorganisa- tionen själv.

Flera skogsvårdsstyrelser är förhållandevis små, vilket påverkar möjligheterna till en effektiv verksamhet negativt. Som en följd här- av samverkar vissa myndigheter om gemensamt kansli. Det har också diskuterats att slå samman skogsvårdsstyrelser för att uppnå rationaliseringseffekter. En integration av skogsvårdsstyrelserna i länsstyrelseorganisationen skulle göra det lättare att komma till rätta med de påtalade nackdelarna. Länsstyrelsens samlade kompetens inom ett ”grönt block” innebär att det inom en och samma organi- sation ges större möjligheter att samverka över de olika sakområ- desgränserna, vilket befrämjar förutsättningarna att på ett effektivare sätt lösa uppkommande problem och därigenom åstadkomma en rationellare hantering av aktuella uppgifter.

Det kan i detta sammanhang också framhållas att landshövdingen redan i dag är ordförande i skogsvårdsstyrelsen i respektive län (förutom i Malmöhus län; den gemensamma kanslifunktionen utförs i det fallet av skogsvårdsstyrelsen i Kristianstads län) och att det så- ledes redan nu finns en nära koppling mellan länsstyrelsen och skogsvårdsstyrelsen.

Sedan den länsövergripande frö- och plantverksamheten bolagise- rats har en betydande del av den producerande verksamheten — ca 14 % av den samlade omsättningen — förts bort från skogsvårdsor- ganisationen. Förekomsten av den verksamheten utgör således inte längre ett lika beaktansvärt argument mot en inkorporering, som det tidigare kan ha gjort. Regionberedningen anser för övrigt att den nuvarande sammanblandningen av myndighetsutövning och rådgiv- ning/uppdragsverksamhet, som präglar skogsvårdsstyrelsernas verk- samhet, bör undvikas. Dessa skilda funktioner bör separeras och verksamhet, som inte utgör myndighetsutövning, kan föras bort för att antingen bolagiseras — liksom har skett på andra områden — eller i stället läggas på skogsnäringen själv.

1 Bet. 1993/94:10U15 s. 52.

Regionberedningen kommer för sin del således till den slutsatsen att skogsnäringen inte kan anses vara så speciell, att de frågor som på regional nivå berör den och som är att hänföra till vad som ligger inom statens ansvarsområde inte bör hanteras inom ramen för den samordnade länsstyrelsen på samma sätt som numera är fallet när det gäller de ärenden som tidigare handlades av lantbruksnämn- derna. Tvärtom anser beredningen att erfarenheterna av den reform som genomfördes den 1 juli 1991 måste bedömas som goda och att det inte finns någon anledning till antagande att samma positiva effekter inte skulle bli följden också av ett inlemmande av skogs- vårdsstyrelsen i länsstyrelsen.

Ett inordnande av skogsvårdsstyrelserna i länsstyrelserna skulle göra det möjligt att få till stånd en väsentlig kraftsamling när det gäller samhällets insatser på naturvårds- och miljöövervakningsom- rådena. Ett enhetligt ansvar för kulturmiljö— och naturvårdsfrågor skulle uppnås på det regionala planet, inom ramen för den samord— nade länsstyrelseorganisationen. Begränsade resurser skulle därige- nom kunna användas på ett mera effektivt och ekonomiskt rationellt sätt.

Genom den lösning som här har förordats vinner man de fördelar från samordningssynpunkt, som har legat till grund för olika önske- mål om att inrätta en ”grön myndighet”. Härtill kommer de positiva effekter som en anknytning till länsstyrelsens övriga verksamhet för med sig vid en avveckling av det hittillsvarande sektorsorganet skogsvårdsstyrelsen. I motsvarande mån undviks de nackdelar som en modell med sektorsamordning skulle ha medfört om den vägen, vilket har avvisats i det föregående, i stället hade valts. För dem som är verksamma inom skogs- och jordbruket innebär ett inord- nande av skogsvårdsstyrelsen i länsstyrelsen den fördelen, att de till skillnad från i dag endast behöver ha kontakt med en regional myn- dighet.

Ett integrerat ”grönt block” inom ramen för den samordnade länsstyrelsen skulle ge bättre förutsättningar för att på ett tidigt sta- dium i olika beredningsprocesser låta skilda synsätt brytas mot var- andra och därigenom göra det lättare att lösa konflikter mellan na- turvårds- och produktionsintressen på det skogliga området. Genom ett ömsesidigt och fruktbart samarbete mellan lantbruks—, skogs- bruks- och naturvårdsansvariga tjänstemän i länsstyrelsen ges en god grund för utbyte av erfarenheter över de traditionella ansvars- områdenas gränser, vilket skulle bidra till att allmänt berika den re— gionala hanteringen av frågor som rör miljön och de areella näring-

arna .

Den lokala verksamhetens stora betydelse på det skogliga områd- et bör i detta sammanhang än en gång betonas. På distriktsnivå ligger ansvaret för kontakter med lokala och kommunala intressen och för information till skogsägare och andra som deltar i det lokala skogsbruket. Fördelarna med en lokal förankring av denna art, som år en viktig grund för det förtroende som präglar relationen mellan sko gsnäringens företrädare och Skogsvårdsorganisationen, måste be— varas vid en integrering med länsstyrelsen. De erfarenheter som kan vinnas av en organisatorisk struktur av detta slag torde dessutom kunna nyttiggöras inom andra delar av den samordnade länsstyrels- ens verksamhet. Där förekommer för övrigt redan i dag omfattande kontakter med olika intressenter på det lokala planet. Detta gäller, såvitt avser det ”gröna blockets” verksamhet, frågor som rör såväl lantbruk, jakt och fiske, livsmedelskontroll, djurskydd och andra veterinära frågor, livsmiljö och miljövård som kulturmiljövård. En- ligt Regionberedningens mening bör en regionalt sammanhållen hantering av de areella frågorna kunna åstadkommas i enlighet med vad som har föreslagits här, utan att en sådan förändring behöver medför några större svårigheter från organisatorisk synpunkt.

Förekomsten av ett samlat ” grönt block” i länsstyrelsen kan aktu- alisera frågan om ett särskilt forum för medborgarinflytande över de frågor som kommer att behandlas där. Det kan i detta samman- hang hänvisas till den möjlighet som 8 & länsstyrelseinstruktionen erbjuder. Enligt vad som föreskrivs där får länsstyrelsen inrätta nämnder med uppgift att avgöra frågor inom bestämda ansvarsom- råden. Ledamöterna i en sådan nämnd utses av länsstyrelsens styrel- se. Landshövdingen är ordförande. Om länsstyrelsens styrelse begär det, får regeringen dock förordna någon annan att vara ordförande. Enligt Regionberedningens mening är denna ordning tillräcklig för att tillgodose de särskilda krav på insyn och möjligheter till påver- kan, som kan ställas när det gäller hanteringen av de frågor som här är aktuella.

Länsarbetsnämnderna

Länsarbetsnämnderna tillkom 1940 då den offentliga arbetsförmed- lingsverksamheten provisoriskt ställdes under statlig ledning. Några år därefter gjordes en viss omorganisation av verksamheten, varvid bl.a. landshövdingarna i allmänhet blev ordförande i nämnderna. Den offentliga arbetsförmedlingsverksamheten förstatligades de- finitivt 1948. Därvid ombildades dåvarande Arbetsmarknadskom-

missionen till Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och länsarbets— nämnderna blev permanenta, under styrelsen lydande statliga länsor- gan.

Länsarbetsnämnden är länsmyndighet för allmänna arbetsmark— nadsfrågor och har särskilt att leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet och att enligt AMS föreskrifter hjälpa AMS i dess verksamhet i totalförsvaret'. Lands— hövdingen är ordförande i länsarbetsnämnden.

Under länsarbetsnämnderna sorterar 380 arbetsförmedlingar med 25 filialer och 100 arbetsmarknadsinstitut med ca 15 Hlialer. Arbets— marknadsinstituten har till uppgift att genom vägledning, arbets- prövning, arbetsträning och andra arbetsförberedande åtgärder ge stöd till handikappade och vissa andra arbetssökande som behöver hjälp för att få arbete.

Arbetsmarknadsverkets budget 1992/93 omslöt drygt 70 miljarder kr. Därav avsåg 46 % kontantstöd. 560 000 personer fick ersättning från arbetslöshetskassa och 120 000 personer fick kontant arbets- marknadsstöd. 23 % av utgifterna avsåg utbildning, 16 % syssel- sättningsstöd, 8 % åtgärder för arbetshandikappade, 4 % arbetsför- medling och 2 % yrkesinriktad rehabilitering. Antalet anställda in— om Arbetsmarknadsverkets organisation uppgick till ca 11 100 (var- av drygt 1 000 till följd av tillfällig personalförstärkning). Länsarbetsnämndernas organisatoriska hemvist var inte föremål för någon egentlig diskussion i samband med 1991 års länsförvalt- ningsreform. Utgångspunkten var att någon förändring därvidlag inte skulle ske.

Överväganden och förslag

Regionberedningen har i avsnitt 7.3 avvisat ett helt eller delvis in- ordnande i ett regionalt självstyrelseorgan av uppgifter som i dag ligger på länsarbetsnämnden. Inte heller när det gäller den nu disku- terade modellen, en överföring till den nya renodlade länsstyrelsen, kan beredningen finna att en sådan åtgärd skulle medföra några på- tagliga fördelar. Aktuella uppgifter torde, från effektivitetssynpunkt, inte kunna hanteras bättre någon annanstans än av länsarbetsnämn— den. Enligt Regionberedningens mening finns det således ingen an- ledning att föreslå att uppgifter förs över från länsarbetsnämnden till

1 Länsarbetsnämndernas organisation och allmänna verksamhet framgår av förord— ningen (1988:1139) med instruktion för Arbetsmarknadsverket.

länsstyrelsen, än mindre att hela nämnden skulle integreras i läns- styrelsen.

8. 1.2 Samordningsfrågor

Sammanfattning: Länsstyrelsen bör ges uppgiften att som sammanhållande kraft i ett län ta initiativ till och driva myndig- hetsövergripande insatser som, inom länsstyrelsens ansvarsom— råde, avser tillsyn och åtgärder mot brott eller andra oegentlig— heter. Som exempel kan nämnas den verksamhet som har före- kommit bl.a. i Stockholms län inom ramen för det s.k. krogsa- neringsprojektet.

Vad som nu har sagts innebär ingen förändring av nuvaran— de huvudmannaskap på berörda områden.

Ökad samordning inom ett län

Som redan har framhållits, finns det i dag brister när det gäller samordning av uppgifter rörande frågor som handläggs av olika myndigheter, främst statliga, inom ett län.

Ett sätt att försöka komma till rätta med problem av detta slag, som rör myndigheter vars verksamhet inte är aktuell att inordna i länsstyrelsen eller i ett sektorsamordnande organ, är de initiativ som har tagits i främst Stockholms län och som har avsett insatser av typen ”krogsaneringsproj ekt ” och liknande. ”Krogsaneringsprojekt- et” kan sammanfattas enligt följande.

Verksamheten inleddes våren 1993 på initiativ av landshövdingen och länspolismästaren. En av grundidéerna med projektet var att samordna flera såväl statliga som kommunala myndigheters arbete mot bakgrund av misstankar om ekonomisk brottslighet, ”svart” ar- betskraft, ”svarta” löner och annan brottslig verksamhet inom res- taurangbranschen, bl.a. olaga diskriminering.

Som ett första steg bjöd länsstyrelsen in representanter för olika myndigheter med inblick i restaurangnäringen för överläggningar. Dessa var: polismyndigheten, skattemyndigheten, kronofogdemyn- digheten, yrkesinspektionen, brandförsvaret, miljöförvaltningen, so- cialförvaltningen och Diskrimineringsombudsmannen. Denna grupp har senare utökats med företrädare för tullen och länsarbetsnämn- den.

En ledningsgrupp tillsattes, med representanter för länsstyrelsen, polisen och skattemyndigheten. Varje myndighet anmodades där- efter att meddela eventuella missförhållanden till ledningsgruppen. På grundval av inkomna uppgifter har upprättats en förteckning över de i sammanhanget mest intressanta restaurangerna i länet. För att på bästa sätt följa upp inkomna tips inrättade polisen en särskild ” restaurangpatrull ” .

Resultatet av verksamheten har, enligt länsstyrelsens redovisning, överträffat vad som inledningsvis kunde förväntas. Bl.a. har upp— täckts bokföringsbrott (”krympning ” av verksamheten), momsfusk, anlitande av ”svart” arbetskraft och utbetalning av ”svarta” löner, ”beskyddarverksamhet” samt oegentligheter vid inköp och servering av alkoholhaltiga drycker.

Som en följd av vad som uppdagats återkallade länsstyrelsen 37 serveringstillstånd under 1993 samtidigt som 64 varningar meddela- des. Ett flertal ytterligare ingripanden har skett under 1994. Sam- manlagt har under ”krogsaneringsperioden” 80 återkallelser och 111 varningar meddelats. 120 ansökningar om serveringstillstånd har avslagits. Som jämförelse kan nämnas att under åren 1986—1992 i genomsnitt 9 återkallelser respektive 26 varningar per år meddela- des.

Länsstyrelsen i Stockholms län har i en skrivelse till Socialdepar- tementet redovisat erfarenheterna av ” krogsaneringsproj ektet ” . Mot bakgrund därav hemställde länsstyrelsen om regeringens bemyndig- ande att på det regionala planet ansvara för samordningen mellan berörda myndigheter i första hand beträffande restaurangverksam- heten i länet.

Med anledning av skrivelsen beslöt regeringen att uppdra åt samtliga länsstyrelser att vidta åtgärder för att på det regionala plan- et samordna insatser mellan berörda myndigheter när det gäller till- synen av restaurangbranschen. Länsstyrelserna bör senast den 31 december 1995 till Socialdepartementet redovisa åtgärder och erfar— enheter från uppdraget.

”Krogsanering ” har härefter kommit att genomföras även i andra län än Stockholms, bl.a. Örebro och Uppsala län.

Förutom när det gäller kontroll av restaurangnäringen har Läns- styrelsen i Stockholms län nyligen också kartlagt förekomsten av dubbla ersättningar inom lönegaranti- och sjukförsäkringssystemen. Resultatet av denna s.k. SAMKO-undersökning redovisades i slutet av maj 1994. Det hela kan sammanfattas enligt följande.

Samtliga personer som var berättigade till lönegarantins s.k. upp- sägningslön under perioden januari—november 1993 kontrollerades

mot försäkringskassans utbetalningar. 500 personer hade samtidigt erhållit ersättning från båda håll. Enligt länsstyrelsens undersökning har 150 personer uppgivit att de erhållit ersättning från försäkrings- kassan. Detta innebär således att 70 % av de 500 lämnat oriktiga uppgifter. ”Fuskandelen” motsvarar därmed ca 7 % av hela den ak— tuella gruppen.

På grundval av undersökningsresultatet har länsstyrelsen uttalat i huvudsak följande.

Antalet individfrågor till försäkringskassan kommer att ökas för att minska möjligheten att ”slinka igenom”. Bestämmelserna i sek- retesslagen (1980:100) och datalagen (1973:289) hindrar dock en systematisk överföring av uppgifter från försäkringskassan till läns- styrelsen. Härav kan dras slutsatsen att sekretess inte bör gälla mel- lan myndigheter som betalar ut bidrag eller ersättningar som behöv- er samordnas.

Inom ramen för SAMKO-projektet undersöks också förekomsten av missbruk av socialbidrag i kombination med lönegaranti. Den undersökningen är ännu inte avslutad. Ett fältprojekt med avsikt att försöka kartlägga missbruk av sjuk- och förtidspension har också inletts. Vidare planeras en eller flera studier avseende missbruk av bidragssystemet genom manipulation av folkbokföringen.

För att samordna de olika ”operationerna” har bildats en särskild organisation, SAMEB (samordning mot ekonomisk brottslighet). Totalt deltar, förutom organisationer av olika slag (t.ex. fackföre- ningar) och kommunala förvaltningar, f.n. 19 statliga myndigheter i arbetet.

I detta sammanhang kan också nämnas att regeringen i april 1994 gav Riksrevisionsverket i uppdrag att kartlägga omfattningen av fusk med förmåner och bidrag av social karaktär.

Vidare kan nämnas att en ändring av lönegarantiförordningen (1992z501) genomförts från den 1 juli 1994, av innebörd att läns— styrelsen skall sända in uppgifter till försäkringskassan rörande per- soner som har lönegaranti. Åtgärden syftar till att förhindra att de som får lönegaranti klassas som arbetslösa hos försäkringskassan.

Den inledningsvis nämnda kontrollen av restaurangnäringen har, som också framgått av länsstyrelsens skrivelse till Socialdeparte— mentet, bedrivits på informell väg. Detsamma gäller det s.k. SAM- KO—projektet. Länsstyrelsen har inte befogenhet att utöva någon form av befälsrätt i förhållande till t.ex. skatte- eller kronofogde— myndigheten i länet. Däremot är länsstyrelsen länets högsta polisor— gan. Länsstyrelsen ansvarar för polisverksamheten i länet och har

tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna i länet1.

Eventuellt samordnade åtgärder inom ett län och effekterna därav är för närvarande i stor utsträckning beroende av personliga förhåll— anden i form av länsledningens förmåga att trots frånvaron av for- mella befogenheter genom kontakter med andra berörda myndighet- er få till stånd ett samlat agerande när det gäller kontroll av den be— rörda verksamheten. Det bör, som Länsstyrelsen i Stockholms län också har efterlyst i sin skrivelse till Socialdepartementet, övervägas om det inte inom ramen för en ny länsstyrelseorganisation bör fin— nas tillgång till ett något mera konsekvent utformat samverkansför- farande — utan att därför det formella ansvaret för verksamheten flyttas över — när det gäller åtgärder av detta och liknande slag.

Regeringen har, med anledning av det svenska medlemskapet i Europeiska unionen (EU), i 1995 års budgetproposition uttalat att det för länsstyrelsernas del finns ett ökat behov av samverkan i övergripande frågor? EU—medlemskapet medför nya arbetsuppgifter för länsstyrelserna. Dessa uppgifter innebär, enligt regeringen, att länsstyrelsernas tvärsektoriella arbetssätt kan tillvaratas till fullo, eftersom de har kompetens inom flera olika samhällssektorer.

Överväganden och förslag

Erfarenheterna av de ovan redovisade samordnade och riktade in- satserna måste bedömas som alarmerande. De visar klart att oegent- ligheter av olika slag förekommer i en omfattning som tidigare inte har varit känd och som givetvis inte kan accepteras. De visar också att insatser av den karaktär som det här har varit frågan om är effektiva och ändamålsenliga. Effektiviteten i genomförda projekt skulle dock öka om verksamheten kunde bedrivas i fastare form och inte till avgörande del vara beroende av personliga och andra mer eller mindre oförutsebara förhållanden i de enskilda fallen. En så— dan ordning skulle också leda till att insatser som annars inte skulle komma till stånd verkligen också genomfördes. Enligt Regionbered— ningens mening finns det därför behov av att genom ändringar av

1 6 & polislagen (1984z387). Länspolismästaren är regional polischef och svarar för de uppgifter som skall skötas av länsstyrelsen enligt polislagen eller polisför- ordningen (1984:730), om inte annat är föreskrivet; 5 & första stycket polisför- ordningen. Att länsstyrelsens styrelse inte får avgöra frågor som avser polisledning i enskilda fall, framgår av 13 å andra stycket länsstyrelseinstruktionen.

2 Prop. 1994/95:100 bil. 14.

nuvarande regler göra det möjligt för länsstyrelsen att som samman- hållande kraft i ett län ta initiativ till och driva myndighetsövergrip- ande insatser inom olika samhällssektorer med den inriktning som har varit fallet när det gäller den kontroll av restaurangnäringen och utbetalningar av lönegarantimedel, som har förekommit främst i Stockholms län, och att se till att dessa insatser också genomförs på lämpligt sätt.

Regeringens beslut med anledning av framställningen från Läns- styrelsen i Stockholms län när det gäller tillsyn över restaurang- branschen är ett gott steg på vägen när det gäller att försöka komma till rätta med fusk av olika slag. Ytterligare åtgärder behöver dock vidtas.

Bl.a. Länsstyrelsen i Stockholms län har framfört kritik mot den förändring som innebär att kommunerna i stället för länsstyrelsen från den 1 januari 1996 är beslutande i ärenden rörande serverings- tillstånd1. Enligt länsstyrelsen innebär detta att länsstyrelsen berövas de verktyg som är nödvändiga för verksamheten.

Synpunkter av denna art var kända redan i lagstiftningsärendet. I propositionen till den nya alkohollagen framhölls bl.a. följande?

”Övervakning av nykterhet och ordning är normalt i första hand en kom- munal angelägenhet, vilket bl.a. framgår av 11 & socialtjänstlagen. I kommunerna finns också vid sidan av polisens insatser personella resurs— er för detta ändamål och dessutom en betydande lokalkännedom. Ges kommunema huvudansvaret för den direkta restaurangkontrollen kan denna uppgift naturligt knyta an till socialtjänstens uppsökande verksam- het. Komrnunens motivation för tillsyn av restaurangerna bör öka vid en kommunalisering av tillståndsgivningen.” Samtidigt betonades att länsstyrelsens primära roll att utöva till— syn inom länen och att biträda kommunerna med råd i deras verk- samhet inte hindrar länsstyrelsen att agera regional samordnare av olika tillsynsmyndigheter gentemot restaurangbranschen. Några sär- skilda tvångsbefogenheter för länsstyrelsen i förhållande till kom- munerna ansågs dock inte mera motiverade på detta område än när det gäller t.ex. socialtjänsten. Regeringen framhöll vidare att den nya rollfördelningen mellan länsstyrelsen och kommunerna stämmer överens med vad som i allmänhet gäller på andra områden och med intentionerna i 1991 års länsstyrelsereform.

I propositionen noterades vidare den av Länsstyrelsen i Stock- holms län bedrivna verksamheten med ”operation krogsanering” samt uttalades att denna visat sig vara mycket effektiv. Att länsstyr-

1 Prop. 1994/95:89, SoU 9, rskr. 106. 2 A. prop. s. 75.

elserna enligt regeringens uppfattning i fortsättningen bör prioritera denna typ av samordnad regional tillsynsverksamhet framhölls ock- så i riksdagsdebatten angående alkohollagen1.

Regionberedningen vill här tillägga att kommunerna redan i dag medverkar i länsstyrelsernas olika ”operationer” och att det därför finns en plattform att bygga på när det gäller fortsatta aktiva till- syns- och kontrollinsatser på restaurangområdet även med den roll- fördelning som gäller enligt alkohollagen. Det kan enligt beredning- ens mening därför inte anses finnas anledning att en förstärkt sam— ordningsfunktion för länsstyrelsen, förutom i förhållande till andra statliga myndigheter, även i formellt hänseende skall rikta sig mot kommunerna utöver vad som följer av alkohollagen. Det nuvarande informella samarbetet på detta område torde utan sådana bestäm- melser kunna vidmakthållas och utvecklas även i fortsättningen.

Samordning inom större regioner än ett län

Förutom behovet av ökad samordning när det gäller uppgifter som inom ett län hanteras av olika myndigheter, behövs också samord- ning inom större områden än ett enskilt län, t.ex. mellan olika läns- styrelser men också mellan länsstyrelser och andra statliga myndig- heter med regional verksamhet, t.ex. Vägverket. På informell väg åstadkoms i dag ett omfattande samordningsarbete, som bl.a. syftar till att överbrygga de problem som de administrativa gränserna åstadkommer på vissa håll.

I kapitel 9 redovisar Regionberedningens sina överväganden och förslag i fråga om förändringar i den administrativa indelningen. Genom ändrade gränser bortfaller en del av samordningsbehoven, men det är samtidigt givet att gränser aldrig kan dras på ett så per— fekt sätt att inget gränsöverskridande samarbete behövs. En förmåga till gränsöverskridande samarbete och till att finna enkla lösningar på många gånger komplicerade problem är därför en viktig admi- nistrativ tillgång. Beredningen vill i detta sammanhang kort beröra den diskussion som förts om behovet av gränsöverskridande samar— bete och några av de organisatoriska uttryck som detta har tagit sig.

Ett exempel på lösning av samordningsuppgifter över en större region finns på det civila försvarets område. Därvid gäller att en av landshövdingarna i vart och ett av civilområdena också är civilbe- fälhavare. Denne är i krig den högste civila totalförsvarsmyndighet—

1 Prot. 1994/95:43 s. 50.

en inom civilområdet. Detta system skulle kunna tjäna till ledning för överväganden också när det gäller en fastare samverkan mellan flera länsstyrelser och andra statliga regionala myndigheter?

Man kan därvid tänka sig t.ex. att olika expertfunktioner, som kräver ett större underlag än vad som utgörs av ett län, fördelas mellan de olika länsstyrelserna. Härvid bör övervägas huruvida en sådan arbetsfördelning skall avse endast t.ex. uppgifter som gäller tillsyn och beredning av ärenden, eller om också beslutsbefogenhet- er skall föras över till den aktuella länsstyrelsen.

När reformen om samordnad länsförvaltning genomfördes, kon— staterade departementschefen att länsförvaltningen skulle kunna tjäna på ett större samarbete över länsgränserna, främst i syfte att utnyttja och upprätthålla specialistkompetens på olika områden? I 32 a & förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion har den 1 januari 1994 förts in en bestämmelse av innebörd att en läns- styrelse mot ersättning får ställa någon av sina tjänstemän till en annan länsstyrelses förfogande för att, som föredragande eller på något annat sätt, delta i handläggningen av ett visst ärende eller en viss ärendegrupp. Att länsstyrelsen bör samråda med länsstyrelsen i ett annat län i frågor av betydelse för båda länen framgår av 35 å andra stycket samma förordning? Den nya bestämmelsen i 32 a 5 var ett resultat av överväganden som gjorts inom regeringskansliet och som återgavs i 1993 års budgetproposition sålunda4:

”En ökad samverkan över länsgränserna behövs också. En sådan sam- verkan är viktig i enskilda frågor men det kan också vara ett sätt för länsstyrelserna att klara rationaliseringskravet och ändå bibehålla och ut- veckla tillgången till specialistkompetens inom olika sakområden. Genom samverkan kan tjänster köpas och säljas mellan länsstyrelserna. Det inne- bär att det slutliga beslutet och ansvaret för verksamheten behålls av den enskilda länsstyrelsen. Samtidigt kan den erforderliga kompetensen på ett särskilt område upprätthållas genom att tjänstemän placerade vid några få länsstyrelser anlitas av övriga länsstyrelser.”

Det sagda innebär dock inte att det är otillåtet för en länsstyrelse att även fortsättningsvis förordna en tjänsteman från en annan läns-

1 Här skall nämnas att beslut har fattats om att civilförsvaret skall upphöra som stat- lig organisation och att befolkningsskydd och räddningstjänst i stället skall vara en kommunal uppgift även under höjd beredskap. Förändringen träder i kraft den 1 juli 1995. (Prop. 1994/9517, FöU 2, rskr. 80.)

2 Prop. 1988/89:154 s. 38.

3 Jfr 52 å andra stycket i 1988 års instruktion (1988:971), 37 å andra stycket i 1986 års (1986:1122) och 40 å andra stycket i 1971 års (1971:460).

4 Prop. 1992/932100 bil. 14 s. 73.

r—EE'ELt nur-EE.

styrelse för att, i enlighet med den beslutsordning som följer av allmänna regler, fatta beslut i den ”lånande” länsstyrelsens namn.

Frågan om samverkan mellan länsstyrelser berördes också i regeringens regleringsbrev till länsstyrelserna för budgetåret 1993/ 94. Följande uttalades, under rubriken Uppdrag:

”Länsstyrelserna skall, i frågor som berör fiera län, samverka över läns- gränserna för att kartlägga, analysera och vid behov ta gemensamma ställningstaganden. Vidare bör länsstyrelserna samverka för att klara rationaliseringskraven och ändå bibehålla och utveckla tillgången till spe- cialistkompetens inom olika sakområden.”

Motsvarande uppdrag har givits i 1994/95 års regleringsbrev. I detta sammanhang kan vidare hänvisas till Länsberedningens förslag om samverkansområden för att tillgodose dels den översikt- liga samhällsplaneringens behov, dels försöka komma till rätta med de redan påtalade samordningsproblem som följer av att många centrala myndigheter har regionala arbetsområden som är större än länen och som inte heller är inbördes samordnade. Enligt detta för- slag skulle statsmakterna fastställa områden, inom vilka de berörda länsorganen skulle samverka i regionalpolitiskt betydelsefulla fråg- or. Fråga skulle alltså vara om en organiserad samverkan, och nå- gon överordnad beslutsmyndighet skulle således inte finnas inom samverkansområdet. På så sätt skiljer sig denna modell från vad som gäller för civilförsvaret. Enligt Länsberedningens mening skul— le bildandet av samverkansområden uppfattas som ett alternativ till sammanslagning av länen.

Här kan vidare nämnas att Riksskatteverket som ett led i effekti- viseringsarbetet den 1 juli 1994 har infört s.k. ordnad samverkan mellan två eller flera kronofogdemyndigheter inom ramen för be- fintlig myndighetsstruktur. Detta innebär att flera myndigheter till— sammans utgör ett samverkansområde, där en av myndigheterna är samordningsmyndighet. Hos denna myndighet skall finnas en för området gemensam enhet för administration. Samarbetet skall också avse vissa operativa funktioner av mindre omfattning. Antalet sam— verkansområden uppgår till åtta.

Regionberedningen återkommer till frågan om samverkan inom större regioner i anslutning till de överväganden rörande indelnings- frågor, som görs i avsnitt 9.2.

8.2 Generellt om styrningen av den statliga förvaltningen

Sammanfattning: Förutsättningarna för den regionala förvalt— ningens verksamhet bestäms bl . a. av organisationsutformningen på central nivå. Frågan bör ställas om länsstyrelsens samord— ningsfunktion försvåras av att motsvarande uppgift saknas på central nivå.

Det är troligt att en förstärkning av länsstyrelsens samord- nande funktioner på den regionala nivån inte kan åstadkommas genom organisatoriska åtgärder på enbart denna nivå. Den av- vägning som förväntas ske mellan olika intressen på regional nivå behöver förmodligen ha sin motsvarighet också på den centrala nivån, dels som vägledning i det decentraliserade be— slutsfattandet, dels som balanserande kraft mellan olika sek- torsintressen.

Mot bakgrund av Regionberedningens uppfattning att läns- styrelsens uppgifter bör fokuseras mera på tillsyn och uppfölj- ning av de nationella målen, finns det anledning att överväga om det inte behövs ett närmare samarbete mellan regeringen och ämbetsverken.

Grundlagen ger regeringen relativt stort utrymme att utöva bestäm— manderätt över de myndigheter som lyder under regeringen. Det har från tid till annan gjorts gällande att regeringens handlingsut— rymme på detta område skulle vara förhållandevis snävt, men dessa åsikter kan inte anses ha vunnit stöd vare sig i samband med reger- ingsformens tillkomst eller under senare diskussioner. (Se vidare bi- laga 5.)

Utgångspunkten är således att möjligheterna är goda att på cen— tral nivå bättre än vad som sker i dag samordna de olika delarna av den omfattande statliga förvaltningsapparaten för att därigenom upp- nå en effektivare hantering av de nationella uppgifterna. Detta gäller såväl de centrala förvaltningsmyndigheterna som länsstyrelserna.

Från den regionala nivåns utgångspunkt infinner sig i fråga om den statliga styrningen ett par problemställningar som Regionbered- ningen vill aktualisera utan att lämna konkreta förslag till åtgärder. Frågeställningarna handlar om de betingelser som utformningen av den offentliga organisationen på central nivå skapar för förvaltnings— politiska reformer på regional och lokal nivå.

Ett framträdande inslag i utvecklingen av den offentliga verksam- heten på regional nivå är 1991 års reform om samordnad länsför— valtning. I reformen betonades länsstyrelsernas samordnande roll för offentlig verksamhet på regional nivå, och några fristående läns— myndigheter inordnades i länsstyrelserna.

Någon motsvarande förändring vidtogs dock inte på den centrala myndighetsnivån. Den organisatoriska lösningen kännetecknas där- för i dag av att de intressen som en rad fristående förvaltningsmyn— digheter bevakar på central nivå, på den regionala nivån ligger på av en enda myndighet, nämligen länsstyrelsen.

Frågan uppstår härigenom om länsstyrelsernas samordningsfunk- tion försvåras av att en motsvarande funktion saknas på den centrala nivån. Med de möjligheter som centrala ämbetsverk har till inflytan- de i fråga om tjänstetillsättningar vid länsstyrelserna och genom sin rätt att överklaga länsstyrelsebeslut, finns en risk att de regionala samordningsfunktionerna försvåras av starkt hävdade centrala sek— torsintressen, vilka inte utsätts för samma avvägningskrav som sker på regional nivå.

Det är givet att de sektorsmyndigheter som har att tillvarata nationellt utalade intressen, måste ha möjlighet att agera på ett effektivt sätt. Det finns emellertid en obalans i den förvaltnings- politiska synen på samordning kontra sektorsintressen genom att kraven på regional samordning inte har sin motsvarighet på central nivå.

Inom regeringskansliet är frågor som rör länsstyrelsernas sektors- uppgifter fördelade på ett stort antal departement. Civildepartemen— tets ansvar för länsstyrelserna som förvaltningsmyndigheter inne— fattar ingen uppgift att göra avvägningar mellan olika sektorsintres- sen. Genom det beredningsförfarande som äger rum i regerings- kansliet finns dock möjligheter till samordning och prioritering genom att berörda departement får tillfälle att ge synpunkter och att samråda.

Det är troligt att en förstärkning av länsstyrelsernas samordnande funktioner på den regionala nivån inte kan åstadkommas genom organisatoriska åtgärder på enbart denna nivå. Frågan är om inte den avvägning, som förväntas ske mellan olika intressen på regional nivå, behöver ha sin motsvarighet också på den centrala nivån dels som vägledning i det decentraliserade beslutsfattandet, dels som balanserande kraft av olika sektorsintressen.

Det kan diskuteras hur en bättre central samordning kan åstad- kommas för att de statliga uppgifterna på regional nivå skall kunna utföras effektivare. Förslag har från och till väckts att ge Statsråds-

beredningen en nyckelroll i ett sådant arbete. Frågan är hur långt en sådan samordning skall föras. Skall myndigheternas nuvarande organisatoriska ställning bibehållas, eller skall det ske en mer eller mindre långtgående integration av myndigheterna i regeringskan— sliet?

Efter regeringsskiftet hösten 1994 föredras ärenden rörande länsstyrelserna av samordningsministern, med placering i Statsråds- beredningen. Förändringen kan ses som en markering av länsstyrel- sernas betydelse i samordningshänseende. För en verkningsfull av— vägning mellan olika intressen krävs också att de olika sektorer, som länsstyrelserna har samordningsansvaret för på regional nivå, även på central nivå samordnas i regeringskansliet.

Ofta tecknas bilden av länsstyrelsen som regeringens förlängda arm på regional nivå, och Regionberedningen har framhållit vikten av att denna roll som statens företrädare betonas mer än hittills. Med den gängse hierarkiska ordning som gäller i offentlig förvalt— ning är det knappast realistiskt att förvänta sig att den regionala re— presentanten kan åstadkomma en bättre samordning än vad reger- ingen förmår.

Regionberedningen har inget underlag för att uttala sig om hur framgångsrik reformen med samordnad länsförvaltning är, men har i sitt arbete, som framhållits i tidigare kapitel, sett flera exempel på behov av förbättrad styrning av sektorsmyndigheter på central nivå för att underlätta för länsstyrelserna att på regional nivå klara denna uppgift. Exempel finns på bl.a. kommunikationsområdet där lokali- seringen av investeringar i infrastruktur spelas ut mot olika regio- nalt och lokalt hävdade miljöintressen och andra bevarandeintres— sen.

Ytterligare en frågeställning bör lyftas fram beträffande samspelet mellan central och regional nivå. Under senare år har i förvalt- ningspolitiska sammanhang allt starkare framhållits betydelsen av att statliga myndigheter utvecklar kompetens och ökar sina insatser i fråga om utvärdering, tillsyn, upföljning och kontroll av hur den nationellt beslutade politiken förverkligas av olika organ. Regionbe— redningen ser här en viktig uppgift för länsstyrelserna att på regio— nal nivå svara för denna uppgift. Man kan också ställa sig frågan, om inte också de tillsynsfunktioner som på regional nivå ligger ut- anför länsstyrelserna borde inordnas i dessa. Det är emellertid inte detta organisatoriska spörsmål som är problemet i sammanhanget, utan saken gäller vem som skall ta hand om all den information som dessa uppföljningar, utvärderingar m.m. resulterar i och hur de olika sektorernas information skall vägas samman till en heltäck—

ande bild. Enligt beredningens mening inrymmer en sektoriell upp- följning samma problem som ett sektoriellt genomförande av politis- ka beslut vad beträffar behovet av samordning.

Det är naturligt att uppföljningsresultat rapporteras sektorsvis uppåt i de administrativa nivåerna, men någonstans bör en samman- vägning ske. En naturlig plats härför är regeringskansliet. Det är viktigt för den regionala nivåns motivation i fråga om satsningar på utvärdering och uppföljning att det där finns en intresserad mottaga- re.

I en diskussion om statsmakternas styrförmåga och styrkraft kan man fråga, om det i en framtida ansvars- och styrningsmodell finns ett behov av att förstärka den politiska styrningen av statsförvalt- ningen. Frågan är kanske särskilt aktuell beträffande de centrala ämbetsverken och i förekommande fall deras regionala organ. Den har fått förnyad aktualitet genom Sveriges inträde i EU.

Sverige och Finland är de enda länder i Europa som har ett dua- listiskt statsförvaltningssystem med ett relativt sett litet regerings— kansli och från detta fristående, till stor del självständigt agerande statliga ämbetsverk. Självständigheten är grundlagsreglerad i fråga om myndighetsutövning och lagtillämpning. I övrigt har regeringen i dess helhet, men inte enskild departementschef, möjlighet att täm- ligen fritt styra ämbetsverken. Regeringen kan således ge ämbets- verken direktiv både i fråga om generellt inriktade verksamheter så- som budget och planering, men också beträffande en myndighets agerande i särskilda fall såvida det inte är fråga om lagtillämpning eller myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun.

Förhållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna har under de senaste tio åren diskuterats i flera utredningsbetänk— anden och propositioner. Allra senast har det skett i det tidigare nämnda betänkandet från Utredningen om statsförvaltningen och EG. Däri konstateras att ett EU—medlemskap inte förutsätter några grundläggande förändringar av den svenska förvaltningsmodellen med kollektivt beslutsfattande i regeringen och fristående förvalt— ningsmyndigheter. Regeringen bedöms ha de styrmedel i förhållan— de till förvaltningsmyndigheterna som den behöver för att kunna motsvara de krav som ett EU-inträde ställer. Men där sätts också

upp bestämda villkor för att så skall kunna ske:

”Vi bedömer att regeringen i dag har de möjligheter att styra förvalt- ningsmyndigheterna som behövs i EG—arbetet. Här liksom inom andra områden krävs det dock att regeringen, för att säkerställa att förvaltnings- myndigheterna driver sin verksamhet i enlighet med regeringens inten— tioner och inte låter verksamheten präglas av sektoriella särintressen, ge- nom norrngivning, riktlinjer och tydliga myndighetsdirektiv klart anger

mål och resultatkrav för förvaltningsmyndighetemas verksamhet. Styr— ningen måste ske med sådana medel och uttryckas på ett sådant sätt, att det blir möjligt att följa upp verksamheten och utkräva ansvar. Vidare måste man från regeringskansliets sida tydliggöra ansvarsfördelningen mellan departement och myndighet.

En viktig del av styrningen är också formerna för uppföljning, gransk- ning och bedömning av myndigheternas verksamhet. Denna styrning bör lämpligen kunna ske inom ramen för budgetprocessen, med krav på en ständig dialog, fullständiga redovisningar, fortlöpande rapporter inom särskilda områden, utvärderingar etc. Förvaltningsrevisionen bedöms öka i betydelse. ” I fortsättningen av betänkandet aktualiseras kravet på en samord— ning vid beredningen av frågor som berörs av EU—samarbetet. Man bör, heter det, därvid vara försiktig med att införa nya samord- ningsinstrument som kan bli kostnadskrävande och effektivitetshäm— mande. Men samtidigt föreslås bl.a. stående beredningsorgan inom regeringskansliet i någon form och en förstärkning av den formella samordningen mellan departement och myndigheter bl.a. genom ett formaliserat samrådsförfarande.

Vidare sägs att det bör skapas ett forum för regelbundna möten mellan departementsledning och ledningarna för departementets för- valtningsmyndigheter för att underlätta samordningen av agerandet i EU-frågor.

Regionberedningen anser, mot bakgrund av sin uppfattning att länsstyrelsens uppgifter bör fokuseras mera på tillsyn och uppfölj- ning av de nationella målen, att det behövs ett närmare samarbete mellan regeringen och ämbetsverken.

8.3 Länsstyrelsens styrelse

Sammanfattning: Länsstyrelsen bör i framtiden endast ha ren— odlat statlig karaktär. Därför bör den inte längre ha några av landstingen utsedda styrelseledamöter.

Regionberedningen tar inte ställning till om länsstyrelsen i sin nya roll bör ha en styrelse. Skulle en sådan inrättas, bör re- geringen utse styrelseledamöterna.

8.3 . 1 Historisk återblick

Länsstyrelsen försågs 1971 med en s.k. lekmannastyrelse? Syftet var att den därigenom skulle tillföras bättre orts- och personkänne— dom än tidigare och att dess arbete skulle få en fastare lokal och re- gional förankring.

Förutom landshövdingen, som alltid varit självskriven ordföran— de, bestod länsstyrelsens lekmannastyrelse fram till 1977 av tio le- damöter, varav fem utsågs av landsting och landstingsfria kommu- ner och fem av regeringen. Därefter har den bestått av 14 ledamö- ter, alla utsedda av landstingen och de landstingsfria kommunerna.

Avsikten med förändringen 1977 var att genomföra ett steg i rikt- ning mot den länsdemokrati som de dåvarande regeringspartierna önskade införa. Ändringen väntades ge en från demokratisynpunkt bättre förankring av länsstyrelsens beslut hos de politiska partierna. Därigenom skulle också möjligheterna till insyn, debatt och politiskt ansvarsutkrävande bli större.

Enligt instruktionen för länsstyrelsen skulle landstingen se till att sådana ledamöter valdes in, som hade erfarenhet från verksamhet i näringslivet och arbetstagarorganisationerna.

Till en början hade lekmannastyrelserna rätt att delta i alla vikti— gare beslut. Men under 1980-talets andra hälft snävades befogenhe- terna in delvis som en följd av den diskussion som förts i samband med riksdagens s.k. verksledningsbeslut 1987. Detta hade gällt roll— fördelningen i statliga myndigheter mellan cheferna och lekmanna- styrelserna, men kom att tillämpas även på länsstyrelserna. För

1 Ordet lekmannastyrelse har, något oegentligt, kommit att användas i det allmänna språkbruket som beteckning på en myndighetsstyrelse bestående av icke-professio- nella ledamöter, dvs. andra än tjänstemän i myndigheten i fråga.

länsstyrelsernas del ansågs de landstingsvalda ledamöterna inte stå i något direkt ansvarsförhållande till regeringen, vilket landshöv- dingarna ansågs göra. Från lekmannastyrelsernas beslutsområde för- des därför bl.a. frågor om disciplinansvar, tjänstetillsättningar och andra internadministrativa frågor samt i princip också styrelsebeslut i fråga om svar på utredningsremisser.

8.3 .2 Gällande bestämmelser

Länsstyrelsens uppgifter är enligt förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion att noga följa länets tillstånd och behov, att främja länets utveckling och befolkningens bästa samt att verka för att de fastställda nationella målen inom olika samhällssektorer får genomslag i länet. Till uppgiften hör också att svara för den statliga förvaltningen, om inte någon annan myndighet har ansvaret för sär- skilda förvaltningsuppgifter.

Länsstyrelsen skall vidare, med beaktande av fastställda nationel- la mål, särskilt verka för att statlig, kommunal och landstingskom- munal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de övergrip- ande miljö— och regionalpolitiska målen samt kravet på en långsiktig och god hushållning med naturresurserna. Den skall samordna de olika sektorerna inom länsstyrelsens ansvarsområde och därvid be- akta de aspekter som är av betydelse för den regionala utveckling- en. Den skall följa upp och utvärdera insatser inom olika samhälls- sektorer i såväl ett nationellt som ett samlat regionalt perspektiv. Den skall också genomföra eller hos regeringen eller dess myndig— heter föreslå sådana åtgärder som är nödvändiga eller lämpliga för länets utveckling, samt underrätta regeringen om vad som är sär- skilt viktigt för denna att få veta om länet och om händelser som in- träffat där.

Länstyrelsens styrelse skall enligt instruktionen besluta bl.a. i viktigare frågor om samhällsplaneringen, om milj ön samt om regio— nala utvecklingsinsatser eller andra åtgärder som är betydelsefulla för länets utveckling.

Enligt verksförora'ningen (1987:1100) skall styrelsen fatta beslut om anslagsframställning och årsredovisning, om åtgärder med an- ledning av Riksrevisionsverkets rapporter m.m., samt om sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting.

8.3.3 Undersökningar om lekmannaledamöternas rolluppfattning

Länsberedningen 1974

Redan innan den första mandatperioden för de nya lekmannastyrel- serna gått till ända, genomfördes en enkät till de ordinarie ledamö— terna beträffande deras uppfattning om arbetet i styrelsen. Resulta— ten redovisades 1974 i sina huvuddrag i Länsberedningens betänk- ande?

Sammanfattningsvis konstaterades där att lekmannastyrelserna var sammansatta av huvudsakligen politiskt ”tunga” ledamöter med en rad viktiga uppdrag utanför länsstyrelsen.

Vidare noterades att flertalet ledamöter hade mer eller mindre re- gelbundna kontakter med sina ”uppdragsgivare”. Det förekom såväl ledamotsinitierade kontakter som utifrån initierade kontakter. En majoritet av ledamöterna ansåg sig ha tillfredsställande möjligheter att sätta sig in i de frågor som skulle avgöras i styrelsen.

Av resultaten att döma föreföll det också, hette det, som om le- damöternas uppfattning om överföring av uppgifter till respektive ifrån länsstyrelsen i stor utsträckning bestämdes av politiska hänsyn. Ungefär 1/3 av ledamöterna förordade en överföring av uppgifter från central nivå till länsstyrelsen. Lika stor andel önskade en över- föring av den regionala samhällsplaneringen till annan huvudman än länsstyrelsen, medan 2/ 3 var av motsatt uppfattning. Majoriteten av dem, som var positiva till överföringen i fråga, utgjordes huvud- sakligen av center— och folkpartister, medan majoriteten av de nega- tiva bestod av socialdemokrater, moderater och av regeringen ut— sedda icke partinominerade ledamöter.

Verksledningskommittén 1985

Resultatet av en enkät till länsstyrelsernas lekrnannastyrelser och in- tervjuer med landshövdingarna bekräftade 1985 enligt Verksled- ningskommittén uppfattningen att det företrädesvis var personer med framskjuten ställning i länet som utsågs till ledamöter? I stor ut- sträckning förenade ledamöterna flera uppdrag av politisk, facklig

1 SOU 1974284 5. 319 ff. 2 SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, bil. 3.

och näringslivskaraktär. Varannan ledamot var landstingsråd eller kommunalråd; de primärkommunala intressena var mest företrädda.

Det stora flertalet ledamöter var enligt enkätresultatet nöjda med sammansättningen. De som var missnöjda, menade bl.a. att statens intresse skulle kunna tas bättre tillvara genom en bredare represen- tation från näringsliv och arbetsmarknad, eller att styrelsens sam- mansättning borde bättre stämma överens med politiken på riksni- vån. Landshövdingarna ansåg att det förhållandet borde speglas kla— rare i sammansättningen, att länsstyrelsen dels skulle företräda stats- makten, dels företräda länet inför statsmakten. De tyckte inte heller att näringslivs— och arbetsmarknadsintressena var tillräckligt tungt representerade.

Både ledamöterna och landshövdingarna hade uppfattningen att den politiska tillhörigheten hade betydelse vid beslutsfattandet i många frågor. Kontakter mellan styrelseledamöterna och partiorga- nisationerna var relativt vanliga. De partipolitiska konflikterna kom oftast till uttryck vid avgivande av remissvar på statliga utredningar. Många av landshövdingarna ifrågasatte för övrigt det meningsfulla i att belasta styrelsen med remissärenden när ställningstagandena än- då oftast bara blev ett eko av partipolitiska ställningstaganden på riksplanet.

Uppfattningen bland ledamöterna om vad de egentligen represen- terade var långt ifrån entydig. Kluvenheten var enligt kommittén tydlig och ganska utbredd — en ledamot som ansåg sig företräda länsintresset, menade ofta samtidigt att den egna bygdens intressen ofta fällde avgörandet vid beslutsfattandet.

Av enkätsvaren framgick vidare att ledamöterna på det hela taget var nöjda med den information som lämnats till dem såväl inför be- handlingen av enskilda ärenden som i övrigt. Drygt 1/ 3 av dem an— såg att de hade tillräckligt goda möjligheter att ta upp frågor i styr- elsen. Flertalet tyckte att den rådande avgränsningen av styrelseär— enden var lämplig. Av den fjärdedel som önskade förändringar, ville de flesta föra upp fler ärenden av allmänt intresse på styrelsens bord. Verksledningskommitténs slutsats av synpunkterna på lekmanna— styrelsens befattning med remisser blev att styrelsens behandling av sådana borde kraftigt begränsas och endast avse för länet viktigare utredningar.

Regionberedningens enkät våren 1994

Regionberedningen har enligt sina direktiv att lämna förslag till or— ganisation av den offentliga förvaltningen på regional nivå. Den skall därvid behandla bl.a. frågan om länsstyrelsernas framtida roll och om sammansättningen av länsstyrelsernas styrelser.

Som ett led i det arbetet har beredningen genom en enkät till de ordinarie ledamöterna i länsstyrelsernas lekmannastyrelser velat få en aktuell uppfattning om hur de ser på styrelsens roll, funktion och uppgifter och om hur de själva upplever styrelsearbetet. Flera av frågorna är desamma som eller anknyter till de frågor som ställts i tidigare enkäter, varigenom det blir möjligt att i viss utsträckning göra jämförelser beträffande utvecklingen. Enkätens frågor återfinns i bilaga 3.1.1.

Svarsfrekvens och representativitet

Enkäten sändes under april 1994 till länsstyrelsernas 336 ordinarie lekmannaledamöter. Efter en påminnelse inkom slutligen 248 svar, en svarsfrekvens på ca 74 %. Partipolitiskt överensstämmer för— delningen av de svarande tämligen väl med partifördelningen 1994 totalt sett i lekmannastyrelserna. (Se bilaga 3.1.2 och 3.1.3.) Svarsfrekvensen och den geografiska och partipolitiska repre- sentativiteten har bedömts tillfredsställande för enkätens syfte.

Av de svarande har drygt hälften uppgivit att de innehar uppdrag som landstingsledamot eller kommunstyrelseledamot. Landstingsråd uppger sig 17 % vara och kommunalråd 29 %. Kommunalpolitiker— na är således betydligt fler än landstingspolitikerna. Ledamotskztp av riksdagen redovisas av 13 %. (Se vidare bilaga 3.1.5.)

I fråga om den politiska ”tyngden” råder god överensstämmelse mellan de svarande och befintliga uppgifter om lekmannaledamöter— nas titulering i Sveriges statskalender 1994. Sammanlagt något mer än hälften av samtliga 336 ledamöter anges där vara s.k. tunga poli— tiker, nämligen landstingsråd 13 %, kommunalråd 24 % och riks— dagsledamöter 14 %.

Ledamöternas förankring i näringslivet och arbetstagarorganisa- tionerna tycks åtminstone i det förstnämnda avseendet fortfarande vara tämligen god. Uppdrag i näringslivet redovisas av nästan 1/ 3

1 Endast en av titlarna anges dock även om någon skulle vara både riksdagsledamot och kommunalråd eller landstingsråd, vilket sällan lär förekomma.

av de svarande; partipolitiskt sett överväger här starkt företrädare för moderata samlingspartiet, folkpartiet och centern. Men endast ca 1/ 10 uppger att de har uppdrag i arbetstagarorganisation; här överväger starkt socialdemokratiska ledamöter.

Vad slutligen beträffar erfarenhet av ledamotskap i länsstyrelsens lekmannastyrelse har ungefär 1/3 av de svarande endast mandat— perioden 1991—1994 som bakgrund, medan å andra sidan inemot 1/4 har varit ledamöter 10—24 år. (Närmare uppgifter om längden av de svarandes ledamotskap återges i bilaga 3.1.6.)

Kontakter med den politiska partiorganisationen

Ett av syftena med införandet 1977 av enbart landstingsvalda lek- mannastyrelser var, som tidigare nämnts, att öka graden av regio— nalt politiskt inflytande på länsstyrelsens beslut. De svarande har uppenbarligen ansett att det syftet uppnåtts någorlunda väl. Av de 248 svarande uppger sig således 207 regelmässigt delta i par- tipolitiska förmöten (gruppmöten) före styrelsesammanträdena (eller mellan en informationsdel och den egentliga beslutsdelen av sam— manträdena), 20 anger att de deltar ibland och sex att de aldrig deltar. Gruppmöten förekommer inte enligt 15 svarande.

Kontakt med sin partiorganisation för diskussion och rådgivning före sammanträdena tar dock regelmässigt endast 44 av de svarande medan 188 gör det ibland och 13 aldrig.

Utnyttjar partierna sina företrädare i lekmannastyrelserna för att väcka frågor? Det gör de tydligen om än inte i någon större ut— sträckning — endast 41 säger sig ofta ha blivit ombedda att så göra, 178 någon gång och 29 aldrig.

Ledamöternas uppfattning om sin roll

I diskussioner om lekmannastyrelsen har det inte sällan sagts att ledamöterna i den fullgör två ganska oförenliga roller — de utses av landstingen och de landstingsfria kommunerna, men de skall full- göra ett rent statligt uppdrag.

Av de svarande i beredningens enkät är emellertid merparten, eller 177, av uppfattningen att de inte innehar någon besvärande dubbelroll och att de väl kan skilja på sina olika roller. De uppfattar landstingen och de landstingsfria kommunerna enbart som valkorpo— rationer, inför vilka de inte har något direkt politiskt ansvar.

I ett 70—tal svar uppger ledamöterna däremot att de känner sig verka i ett oklart ansvarsförhållande. Motiveringarna är bl.a. följan- de: Staten och kommunerna har inte sällan skilda intressen; det känns som att sitta på två stolar; dubbla lojaliteter uppstår; rollen av länsföreträdare inför staten bör inte innehas av ett statligt organ; det uppstår spänningar mellan landshövdingen såsom statens före— trädare och de förtroendevalda som agerar under regionalt politiskt ansvar; ledamöterna blir ett slags ”demokratisk gisslan” i den statli- ga styrprocessen och kan inte av medborgarna ställas till politiskt ansvar för sina beslut; oklart om vem ledamöterna främst har an— svar inför — staten eller länet; man kan inte vara hälften tjänsteman åt staten — hälften politiker; dubbelroll uppstår när man ska vara bå— de nationell och regional politiker; helhetssynen på regionen eller länet får lätt vika genom att ledamöterna faller offer för lokalt tryck; ju mer engagerad man är i den kommunala rollen, desto svå- rare har man att ikläda sig den statliga rollen; lojalitetskonflikt mel— lan statsintressen och kornmunintressen uppstår; oklarheten ökar med den ökande polariseringen stat—kommun och genom att lands— tingen fått allt fler uppgifter som också länsstyrelsen fullgör, t.ex. inom områdena miljö, näringsliv, turism, kultur, utbildning; ologisk och konstig ordning att landstinget utser ett statligt organs styrelse.

Initiativmöjligheter och information

En helt övervägande del av de svarande uppger att de som enskilda ledamöter har tillräckligt stora möjligheter att ta upp frågor i styrel- sen och att någon aldrig nekas detta. Ganska många av de 43 som har annan mening anger som skäl därtill att varken instruktionen eller praxis medger initiativ, att det behövs rätt många frågande för att ärendet ska tas upp, att det mest rör sig om information då en fråga besvaras, att frågor väcks endast av gruppledarna, att det beror helt på om landshövdingen anser att en fråga ska tas upp eller inte. Andra menar att styrelsearbetet inte inbjuder därtill, att sam— manträdestiden är kort, föredragningarna långa och sammanträdet alltför detaljplanerat, att det definitivt inte anses önskvärt, att det förefaller myndighetsledningen besvärligt, onödigt eller oväsentligt, att länsledningen endast tar upp frågor som den måste ta upp, samt att de flesta frågorna är delegerade till tjänstemän varför de förtro— endevalda inte har så stor initiativmöjlighet.

Den helt övervägande delen, nämligen 201 av de svarande, är tillfreds med den information de får om länsstyrelsen och dess

löpande verksamhet. De 47 som tycker annorlunda, förklarar sig missnöjda bl.a. med att de får för litet av information om de många ärenden som tjänstemännen beslutar i på delegation och att de ofta får läsa i tidningarna om vad länsstyrelsen beslutat, att informatio- nen endast ibland berör principiella och långsiktiga förhållanden, att den sällan tar upp nya regler och föreskrifter, att den inte handlar om vad ”som är på gång” under beredningsstadiet och om vad som därvid går att påverka, att valet av information sker på myndig— hetsledningens villkor m.m.

Uppfattning om styrelsens ärenden i fråga om antal, vikt och karaktär

Knappt 2/3 av de svarande anser att de frågor, som lekmannastyrel— sen får att avgöra, är lämpliga i fråga om antal, vikt och karaktär, medan drygt 1/3 redovisar motsatt åsikt. Eftersom motiveringarna för svaren nära sammanfaller med svaren på nästföljande fråga, som gäller om fler slag av ärenden bör avgöras av lekmannastyrel— sen än vad som är fallet i dag, redovisas motiveringarna för svaren på dessa båda frågor gemensamt.

Bör fler slag av ärenden avgöras av lekmannastyrelsen än vad som är fallet i dag? Ja, anser 140, medan 98 svarar nej och 10 inte redovisar någon uppfattning. Den förstnämnda gruppen svarande har i regel nöjt sig med ett nej, medan de som svarat ja komplette— rat svaret med en rad konkreta önskemål. Tämligen många har så— ledes önskat att lekmannastyrelserna skulle få besluta i ärenden rör— ande bl.a. utredningsremisser, länsgränsöverskridande frågor, regio— nala utvecklingsärenden, fördelning av regionalpolitiskt stöd samt plan— och miljöfrågor. Men önskemål förekommer också om att styrelserna ska få avgöra frågor om näringsliv, turism, kultur och utbildning, strandskydd och naturvård, regionalekonomi, regional— politisk utveckling, socialtjänst, framtidsfrågor, EU-frågor, polis- verksamhet, policy i bostadsfrågor samt över huvud taget i principi— ellt viktigare frågor av övergripande natur.

Länsstyrelsens samordningsfunktion

På frågan om länsstyrelsens roll och funktion som samordnare be— döms vara bra som den är, svarar 122 ja och 108 nej, medan 18 avstår från att svara.

Gentemot vilka statliga verk anser man att den bör stärkas, alter- nativt försvagas om svaret på den första frågan varit nej? Många inleder detta svar med satsen ”om länsstyrelsen skall vara kvar” och anger, liksom många av dem som inte satt upp den förutsättningen, i första hand kommunikationsverken/bolagen, dvs. Banverket, Väg— verket, Telia och SJ. Andra anger Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnden, Skogsstyrelsen, Banverket, Statens naturvårds— verk, NUTEK, Statens kulturråd och SIDA. Åter andra anser det önskvärt att mer allmänt förstärka länsstyrelsens ställning särskilt i förhållande till de statliga centrala ämbetsverken.

De som anser att länsstyrelsens samordningsroll bör försvagas, anför i regel som motivering att länsstyrelsens uppgifter helt eller delvis bör övertas av ett folkvalt regionalt organ. De synpunkterna redovisas nedan tillsammans med avgivna uppfattningar om lekman— nastyrelsernas och länsstyrelsernas framtida roll och funktion.

Synpunkter på inträffade förändringar av lekmannastyrelsens roll

Lekmannastyrelsens roll och uppgifter har, som inledningsvis nämn- des, under de senaste femton åren förändrats flera gånger. Denna omständighet har föranlett frågan vilka större förändringar de leda— möter, som suttit mer än en mandatperiod i lekmannastyrelse, upp— fattat som särskilt betydelsefulla.

Av de 248 som lämnat enkätsvar har drygt hälften, eller 130, svarat på denna fråga. Av dessa har 20 uttryckligen inte tyckt sig märka några större förändringar (varibland sju kommunalråd och sex landstingsråd) medan 14 anger landshövdingebyten som de största förändringarna under påpekande av att det i hög grad beror på landshövdingarna vilken roll styrelsen får. En handfull svarande framhåller införandet av beredningsgrupper och delegationer som den viktigaste förändringen.

Ett 15—tal, varav sex riksdagsledamöter, noterar ökat inflytande för landshövdingen och tjänstemännen och minskat eller uttunnat in— flytande för lekmannastyrelsen. En mindre grupp svarande anser tvärtom att lekmannastyrelsens inflytande ökat och att arbetet blivit intressantare. Ett tiotal ser negativt på att antalet remissärenden kraftigt minskat, medan nästan lika många anser att detta varit posi- tivt därför att mer tid då givits åt andra ärenden av beslutskaraktär.

Ett 25—tal svarande påpekar att antalet ärenden blivit färre och an- ser att sammanträdena huvudsakligen består av information och

samråd. Några av dem anser dock att kvarvarande ärenden är av viktigare och mer principiell och övergripande natur än tidigare.

För en närmare redovisning av avgivna synpunkter hänvisas till utdragen ur de 130 svaren i bilaga 3.1.7.

Asikter om länsstyrelsens och lekmannastyrelsens framtida roll

Inemot hälften av de 134 som lämnat sina uppfattningar om läns- styrelsens och lekmannastyrelsernas roll i nutids— och framtidsper— spektiv, har uttalat sig till förmån för den lösningen att länsstyrel— sernas uppgifter renodlas till främst myndighetsutövning och att po- litiskt betonade frågor avgörs av direktvalda regionala organ, dvs. antingen de nuvarande landstingen eller framtida regionfullmäktige eller länsparlament. Bland dem som klart uttryckt denna åsikt åter— finns företrädare för alla i länsstyrelserna representerade politiska partier, nämligen 7 rn, 11 fp, 12 c, 6 kds, 19 s, 2 v och 2 mp. Främsta motiveringen förefaller vara av demokratinatur och därnäst av effektivitetsnatur — det anses orationellt att olika organ på länsni— vå, varav ett statligt och ett folkvalt, delvis avgöra samma slag av frågor. Ett vanligt argument är att politiskt betonade frågor av re— gional karaktär bör behandlas av politiskt ansvarigt organ.

Ett tiotal m—företrädare och några representerande andra partier har däremot ansett att länsstyrelserna bör ha kvar sin nuvarande roll, att landstingen bör avskaffas och att inga nya regionorgan bör införas.

Ett tiotal företrädare för olika partier har förespråkat en samman- slagning av länsstyrelse och landsting.

Uppfattningarna om lekmannastyrelsens framtida existens och roll skiftar. Ett 20—tal representanter för olika partier anser att lekman- nastyrelsernas inflytande bör förstärkas om de ska vara kvar.

Motiveringarna för respektive emot lekmannastyrelsernas fort- satta existens är också skiftande. Sålunda sägs bl.a. att lekmanna— styrelsen behövs för det demokratiska inflytandets skull och för för— ankringen av det regionala utvecklingsarbetet. Men det sägs också tvärtom att det principiellt inte är lämpligt med landstingsvalda styr— elseledamöter i ett statligt organ och att styrelsens roll är ganska ringa. Några menar att lekmannastyrelsen bör tillsättas av regering— en eller riksdagen, eller att regeringskansliet bör ha en observatör i lekmannastyrelsen. En svarande påpekar det angelägna i att parti— erna sätter in sina främsta politiker i lekmannastyrelsen. En annan

önskar att ledamöterna får en bättre utbildning och mer information om arbetet ”på fältet”.

Landshövdingens roll diskuteras i några svar. Någon önskar ett större inflytande på tillsättningarna från lekmannastyrelsens sida, en annan ifrågasätter om förvaltningschefen också skall vara ordföran— de.

En handfull svarande berör länsindelningsfrågan och vill minska antalet län, medan några varnar för en snabb ändring av länsgräns— erna. För synpunkter i övrigt hänvisas till utdragen ur svaren i bila— ga 3.1.8.

8.3.4 Styrelsearbetet och dess innehåll

Länsstyrelsernas organisationsnämnds undersökning 1992

Länsstyrelsernas organisationsnämnd, LON, genomförde 1992 en kartläggning av länsstyrelsernas lekmannastyrelsers arbete beträffan— de bl.a. sammanträdesfrekvens, ärendemängd och ärendekategorier. Förhållandena avsåg verksamhetsåret 1991.

LON konstaterade emellertid först att en minskning av samman— trädesfrekvensen ägt rum sedan 1973 från 255 till 214, och att an— talet beslutsärenden kontinuerligt sjunkit från 1 288 år 1983 till 940 år 1989 och 860 år 1991. Den mest omfattande minskningen bestod i att remissärenden nästan helt försvann från dagordningen 1987.

Så åter till LON:s redovisning. Sammanträdesfrekvensen variera— de 1991 från lägst 5 till högst 11 sammanträden med 8,9 som ett matematiskt genomsnitt. Arendeslagen vid lekmannastyrelsernas sammanträden brukar tra— ditionellt indelas i dels informationsärenden, dels beslutsärenden. Totalt redovisades 1 577 ärenden för 1991, varav 860 klassificera— des som beslutsärenden, 658 som informationsärenden och 59 som övriga ärenden. Andelen beslutsärenden utgjorde således drygt hälf— ten.Variationerna mellan länen var emellertid tämligen stora. Det genomsnittliga antalet beslutsärenden uppgick till 36, men tre län (varav två storstadslän) behandlade färre än 20 beslutsärenden och fyra (varav tre Norrlandslän) avgjorde mer än 50 sådana. Genom— snittligt behandlades 3,4—4,8 beslutsärenden per sammanträde i de tre storstadslänen; i sex län avgjordes endast 2,1—2,8 sådana ären— den, i endast ett län (ett N orrlandslän) mer än 7. Länsstyrelser med förhållandevis många ärenden rörande fördelning av olika slag av regionalt stöd förefaller i regel ha fler beslutsärenden än övriga län.

Beslutsärendenas fördelning mellan olika sakområden varierade också mycket. Det i särklass största antalet utgjordes av beslut i frå— ga om regional ekonomi och näringslivsutveckling (312). Därnäst i antal kom sakområdena administration (105) och övrigt (141). I ett mellanskikt med 17 till 25 ärenden låg områdena utbildning, kul- turmiljövård och lantbruk. Lägst med endast något eller en knapp handfull ärenden kom områdena social omvårdnad, livsmedelskon— troll och djurskydd, rennäring och fiske.

En genomgång av länsstyrelsernas arbetsordningar visar enligt LON att styrelserna behandlat huvudsakligen övergripande och prin— cipiella ärenden inom alla förekommande verksamhetsområden. I övrigt avgörs ärendena på tjänstemannaplanet.

Utöver länsstyrelsernas egna ärenden bereds lekmannastyrelserna ofta tillfälle att yttra sig över andra regionala statliga myndigheters mera övergripande ärenden. I fråga om sedvanliga remisser, t.ex. över utredningsbetänkanden, vilka behandlar för länets utveckling betydelsefulla frågor, bereds inte sällan lekmannastyrelsen diskus— sionsvis tillfälle att ge synpunkter innan länsstyrelsen avger yttran- de. Beslut om föreskrifter överlåtes i regel till landshövdingen (eller till den landshövdingen därtill förordnar) såvitt det inte är fråga om föreskrifter av större vikt eller av mer principiell karaktär.

Regionberedningens genomgång av ärendelistor och protokoll 1994

I syfte att få en någorlunda god uppfattning om länsstyrelsernas styrelsers arbete efter reformen 1991, har beredningen gått igenom samtliga ärendelistor och protokoll från länsstyrelsernas plenisam— manträden under år 1993.

Vad då först avser sammanträdesfrekvensen, kan konstateras att den är nästan densamma som 1991. Ett län redovisar fem samman- träden och ett län 12, medan flertalet hållit 8—10 sammanträden. (Se närmare bilaga 3.2. 1 .) Ärendemängden har betydligt gått ned, men en närmare jämförelse med LON:s undersökning avseende 1992 försvåras beroende på olika mätmetoder.

Protokollen är sinsemellan till form och innehåll ganska varieran- de. I regel är de mycket kortfattade. Ofta hänvisas till bilagor eller tjänsteskrivelser, medan det ibland förekommer korta reciter av innehållet. Reservationer är vanligare i somliga län än i andra, och där de förekommer, förekommer de rätt ofta.

Protokollsgenomgången ger ett mycket klart belägg för att infor— mations— och diskussionsärenden kraftigt dominerar länsstyrelsens sammanträden. Dessa ärenden är av olika natur, men de flesta av dem medverkar uppenbarligen till den regionala förankring som var syftet med inrättandet av lekmannastyrelsen.

Antalet remissyttranden, inkluderande ett mindre antal s.k. granskningsyttranden och skrivelser med uttalanden i olika frågor, är i somliga länsstyrelser relativt många i förhållande till den all— männa uppfattningen att länsstyrelsernas styrelser inte längre avgör remissärenden. Östergötlands, Jämtlands och Norrbottens län avgav 1993 särskilt många remissyttranden.

Antalet egentliga beslutsärenden i sakfrågor är däremot mycket få. (Med egentligt beslutsärende i sakfråga menas här ett ärende, där styrelsen formellt fattar slutligt beslut, däremot inte t.ex. beslut om fortsatt beredning, bordläggning, återremiss, och inte heller for- malia av typen beslut om dag för nästa sammanträde, beslut om god— kännande av föregående sammanträdes protokoll, eller beslut om att godkänna given information o.d.)

Som framgår av bilaga 3.2.1 varierar också antalet egentliga be— slutsärenden i sakfrågor mycket från län till län. Det beror till en del på olika styrelsers sätt att arbeta. Somliga samlar t.ex. alla be— slut rörande medelstilldelning ur anslaget till regionala utvecklings— insatser till ett enda tillfälle, andra beslutar därom vid ett flertal till- fällen. Några beslutar först om preliminära direktiv för t.ex. en rationalisering av polisorganisationen, därefter om slutliga direktiv och fastställer till sist en plan för polisorganisationen, medan andra nöjer sig enbart med det sistnämnda beslutet. Frekvensen beslut varierar dessutom med olika länsstyrelsers olika grad av delegering till landshövding eller tjänstemän.

Många styrelser har under 1993 fattat endast ett eller två egent- liga beslut i sakfrågor per sammanträde. I ett län har tre samman— träden förflutit utan något sådant beslutsfattande, i några län ett eller ett par sammanträden.

Ärendenas art varierar vidare med olika länsstyrelsers delega— tionsordningar, men också med deras olika förutsättningar, t.ex. geografiska. Sålunda fördelas naturligen inte lokaliseringsbidrag och glesbygdsstöd så ofta i storstadslänen som i Norrlandslänen.

För att ge en uppfattning om karaktären hos de egentliga besluten i viktigare sakfrågor, ges i bilaga 3. 2. 2 en förteckning över här av— sedda beslut i 11 län av olika karaktär. (Här har dock medtagits endast sakfrågor som inte är av årlig rutinkaraktär såsom beslut om anslagsframställning, budget, verksamhetsplan, organisation, bok-

slut och revision gällande länsstyrelsens egna verksamhet. Detta be— tyder emellertid ingalunda, att sådana beslut betraktas som mindre viktiga.)

Av förteckningen framgår sålunda att så gott som alla berörda styrelser under 1993 fattat beslut om polisorganisationen, att de fastställt olika slag av planer och handlingsprogram, bl.a. för läns- trafikanläggningar, och att de inrättat ett ganska stor antal naturre- servat och förklarat en hel del byggnader som minnesmärken. Van— ligast är emellertid besluten om fördelning av olika slag av regio— nalpolitiska medel.

Med utgångspunkt i allmänna språkbruksbeskrivande definitioner av begreppet politiska beslut, kan några slag av styrelsebeslut ka— rakteriseras som mindre och andra som mer direkt politiska. Till den förra gruppen torde kunna räknas beslut om t.ex. byggnadsmin— nesförklaringar och inrättande av naturreservat, till den senare grup— pen beslut om fördelning av olika slag av regionalpolitiska medel, om länstrafikanläggningar och om planer för olika sektorer av sam- hällslivet, för vilka landsting och kommuner har ett uttalat genom— förandeansvar.

8.3.5 Överväganden och förslag

Länsstyrelsens lekmannastyrelse inrättades ursprungligen med det uttryckliga syftet att ge länsstyrelsens verksamhet och beslut en bättre förankring i länet. Länsstyrelsen skulle emellertid alltjämt vara ett rent statligt organ. Att den försågs med en styrelse, som först delvis och sedan helt utsågs av landstingen och de landstings— fria kommunerna, innebar dock inte att länsstyrelsen formellt ställ— des under något regionalt politiskt ansvar. Landstingen och de landstingsfria kommunerna skulle enbart fungera som valkorporatio— ner.

Någon formell ändring av detta synsätt på lekmannastyrelsens roll och funktion har sedan dess inte skett. Att några talare i riks— dagsdebatterna under 1970—talet betecknade 1977 års reform som ett steg på vägen mot länsdemokrati förändrar inte detta faktum.

Under så gott som hela den tid förtroendemannastyrelsen funnits, har av och till diskuterats om konstruktionen med en av landstinget och de landstingsfria kommunerna vald styrelse för ett rent statligt organ är så lämplig. Den dubbelroll som länsstyrelserna utvecklat inte minst under det senaste årtiondet, nämligen att företräda läns— intressena inför statsmakten samtidigt som de skall företräda stats—

makten gentemot länsintressenas företrädare, har också starkt ifrågasatts. Båda företeelserna har, menar kritikerna, lett till miss— förstånd hos medborgarna om länsstyrelsens och lekmannaledamöt- ernas roll.

Som framgår av redovisningen av beredningens enkät, uppfattar sig för övrigt många ledamöter inneha en dubbelroll, även om de i regel tycks vara fullt medvetna om rollens förutsättningar. De känner sig verka i ett oklart ansvarsförhållande, och de är osäkra på om de beslutar som företrädare för staten, för landstingen och kommunerna eller för de partier som nominerat dem.

Av enkätresultatet framgår vidare, att många anser att styrelsear— betet under senare år fått allt mindre av beslutskaraktär och alltmer av informations— och samrådskaraktär. Antalet sammanträden är re- lativt få per år och antalet beslutsärenden förhållandevis lågt. Sär— skilt efterlyses en starkare ställning för lekmannastyrelsen när det gäller beslut i regionalpolitiska ärenden och i samhällsplaneringsfrå— gor.

Av enkätsvaren att döma uppfattar sig de flesta ledamöterna inte som direkta företrädare för sitt parti. De fungerar uppenbarligen inte heller såsom sådana i någon större utsträckning. Endast en mycket låg andel av dem som svarat uppger nämligen att de ofta frågar sina partiorganisationer till råds, eller att de ofta blir av sina partiorganisationer ombedda att ta upp frågor i länsstyrelsens styrel— se. De allra flesta anger att det sker endast ibland eller rentav ald— rig.

Slutligen bör noteras att inemot hälften av dem som uttalat sig i frågan anser att länsstyrelsens roll bör renodlas till främst myndig— hets- och förvaltningsfunktioner och att politiskt betonade frågor bör avgöras av folkvalda regionala organ.

Resultatet av redovisade granskningar och undersökningar om länsstyrelsernas lekrnannastyrelser talar således inte entydigt för att dessa helt fyller sin avsedda uppgift.

Under hänvisning till beredningens tidigare förord för att frågor av mer utpräglad politisk natur bör ligga hos folkvalda organ och att främst de regionalpolitiska utvecklingsfrågorna bör föras över från länsstyrelsen till direktvalda regionala organ, har beredningen kommit till slutsatsen att länsstyrelserna inte längre bör ha några av landstingen och de landstingsfria kommunerna utsedda styrelser.

I detta sammanhang bör noteras den proposition som lades våren 1994 om ledningsformen för förvaltningsmyndigheterna, även om

förslagen inte gällde länsstyrelsenl. Enligt den av riksdagen godkän— da propositionen borde i framtiden som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter i första hand väljas formen enrådighets— verk, där myndighetschefen ensam har ansvaret för verksamheten inför regeringen. Vid myndigheter som blir enrådighetsverk bör, hette det vidare, regeringen i regel inrätta särskilda råd med insyn som främsta uppgift. Som alternativ föreslogs regeringsutsedda styr— elser med totalansvar för verksamheten. I princip borde förslagen gälla också länsmyndigheter under central chefsmyndighet; dock borde i det fallet Regionberedningens arbete avvaktas innan några förändringar genomfördes. Förslagen kom ursprungligen från en särskild kommitté med uppdrag att se över förvaltningsmyndigheter— nas ledningsformerz.

Man kan med detta riksdagsbeslut i minnet fråga sig om länsstyr— elserna i framtiden bör ha någon styrelse, eller om de bör organisa— toriskt utformas som enrådighetsverk. Regionberedningen har ovan framhållit att länsstyrelsernas roll som statens företrädare på den re— gionala nivån bör renodlas som en konsekvens av att ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet läggs på landstingen. Det finns så— ledes förhållanden som talar för att någon styrelse inte bör ingå i organisationen.

Samtidigt är länsstyrelserna inte helt jämförbara med centrala sektorsmyndigheter. Länsstyrelserna har en viktig uppgift som nå— got skiljer dem från andra förvaltningsmyndigheter, nämligen an- svaret att samordna och göra avvägningar mellan olika sektorsin— tressen. Vidare kan man också notera att länsstyrelserna represente— rar vissa sektorsintressen genom att de fullgör regionala funktioner åt myndigheter med sektorsansvar på central nivå. Ansvaret att väga olika sektorsintressen mot varandra, samtidigt som enskilda sekto- rers intressen skall tas tillvara, kan behöva stöd från en styrelse som företräder allmänna intressen.

De som i ett sådant uppdrag skall företräda allmänintressena bör rimligtvis vara förtrogna med länets förhållanden och således främst rekryteras därifrån men utses av regeringen.

Regionberedningen finner således att skäl talar såväl för som emot en styrelse. Skulle en sådan inrättas är det emellertid viktigt att den får en roll, som inte komplicerar landstingets ansvar för den regionala utvecklingen.

1 Prop. 1993/94:185 om förvaltningsmyndigheternas ledning. 2 SOU 1993:58, Effektivare ledning i statliga myndigheter. — Den övervägande de- len av remissinstanserna tillstyrkte förslaget.

8.4 Länsstyrelsens roll på det förvaltningsrättsliga området

Sammanfattning: Utvecklingen har har under många år gått mot ett ökat domstolsinslag inom den administrativa rättskip- ningen. Detta är ett resultat av strävanden att stärka den enskil— des rättssäkerhet och följer också av Sveriges internationella åtaganden om rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter.

Mot denna bakgrund anser Regionberedningen att prövning— en av överklaganden i förvaltningsärenden på den regionala ni— vån bör föras över från länsstyrelsen till länsrätten eller, om särskilda skäl talar för det, till någon annan domstol. En sådan överflyttning ligger också i linje med pågående förändringar in— om domstolsväsendet.

Beredningen lägger inte fram några konkreta förslag till för— ändringar rörande andra förvaltningsrättsliga uppgifter som i dag utförs av länsstyrelsen. Däremot förordar beredningen en systematisk genomgång av de många författningar, som på nå— got sätt berör länsstyrelsen, för att närmare analysera bl.a. olika uppgifters lämpliga organisatoriska tillhörighet.

8.4.1 Inledning

Enligt sina direktiv skall Regionberedningen bl.a. söka göra läns— styrelsens roll på det förvaltningsrättsliga området tydligare, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt.

I detta inledande avsnitt görs en mycket koncentrerad genomgång av länsstyrelsens nuvarande uppgifter på detta område. Vidare ges en kort historisk återblick. För mera ingående redogörelser hänvisas till bilaga 5 . Regionberedningens överväganden presenteras i avsnitt 8.4.2.

Allmänt

Vad menas med uttrycket förvaltningsrätt? I korthet torde kunna sägas att det rör sig om dels reglerna för förvaltningsmyndigheter- nas organisation och verksamhetsformer, dels reglerna för den

offentliga förvaltningen, dels även reglerna om förhållandet mellan enskilda och det allmänna.

Länsstyrelsen är en statlig förvaltningsmyndighet och lyder som sådan under regeringen.

Länsstyrelsen har ett stort antal uppgifter på förvaltningsrättens område och berörs på något sätt i mer än 500 olika författningar. Intresset riktas i detta sammanhang inte minst mot de uppgifter som gäller myndighetsutövning. Därmed avses utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, dis— ciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Det är i des— sa fall som rättssäkerhetsaspekterna närmast gör sig gällande. Läns- styrelsen uppträder hår i huvudsak dels som myndighet i första in— stans efter framställning från enskild eller på eget initiativ, dels som överordnad myndighet sedan ett ärende har överklagats dit. Utöver den rena myndighetsutövningen har länsstyrelsen också uppgifter av t.ex. service— och rådgivningskaraktär, dvs. vad som brukar kallas faktisk förvaltningsverksamhetl.

Länsstyrelsens beslut fattas antingen av styrelsen eller — i normal- fallet — enligt den s.k. byråkratiska beslutsordningen (eller enrådig- hetssystemet), dvs. av en tjänsteman. I det senare fallet är det i princip myndighetens chef — landshövdingen — som avgör ett ären— de, men beslutanderätten är normalt delegerad genom instruktion, arbetsordning eller särskilt förordnande. Som regel föregås ett be— slut av föredragning.

Grundregeln i 30 & verksförordningen (1987:1100) är att en myn— dighets beslut får överklagas hos regeringen. I en författning kan dock - helt eller delvis — föreskrivas en annan besvärsmyndighet. En mycket stor del av länsstyrelsens beslut får överklagas hos all- män förvaltningsdomstol, ännu så länge i regel kammarrätt. I en del fall skall överklagandet i stället göras hos en central förvaltnings— myndighet, t.ex. Sjöfartsverket enligt 5 å lagen (1984:983) om en- samrätt till bärgning, Kammarkollegiet enligt 5 kap. 25 & första stycket kyrkolagen (1992:300) och Valprövningsnämnden enligt 2 kap. 7 & tredje stycket vallagen (19721620).

Vissa av en länsstyrelses beslut får inte överklagas alls. Detta gäller enligt t.ex. 8 a 5 lagen (1918:163) med vissa bestämmelser

1 För att ge en närmare bild av vad som avses härmed kan, med avseende på den offentliga verksamheten i stort, som exempel nämnas de affärsdrivande verkens pro- ducerande verksamhet liksom sådana åtgärder som avser rådgivning, vård, undervis- ning, byggande, transporter etc. Aven planering, utredningsverksamhet m.m. hör ofta hit.

om sjöfynd, 27 & ordningslagen, 4 kap. 6 åvallagen och 9 a & lag— en (1938:121) om hittegods.

Länsstyrelsen som första instans

Ett ärende kan uppkomma hos länsstyrelsen dels genom ansökan eller motsvarande av part, dels som ett led i länsstyrelsens egenskap av tillsynsmyndighet i olika avseenden eller genom att myndigheten ålagts en uppgift — t.ex. uppföljnings— eller utvecklingsansvar — på ett visst område. I dessa senare fall uppkommer ärendet antingen på myndighetens eget initiativ eller efter framställning (anmälan) från någon annan.

Länsstyrelsen fungerar som beslutsmyndighet efter ansökan av part enligt ett drygt hundratal författningar. Som exempel kan nämnas körkortslagstiftningen och den därmed besläktade lagstift— ningen om yrkesmässig trafik, jaktlagen (1987:259) och lotterilagen (1994:1000).

Enligt ett betydande antal författningar har länsstyrelsen tillsyns— uppgifter, dvs. skall kontrollera efterlevnaden av författningsbe— stämmelser, särskilt föreskrivna villkor m.m. I många fall rör det sig om kontroll beträffande verksamhet, för vilken länsstyrelsen tidigare har meddelat tillstånd. Annars riktar sig tillsynen till stor del mot vad som brukar kallas den specialreglerade kommunala för— valtningen, dvs. uppgifter som kommunerna hanterar enligt bestäm— melser vid sidan av dem i kommunallagen (1991:900) om kommu— nernas allmänna befogenheter. Tyngdpunkten i länsstyrelsens tillsyn gentemot kommunerna har emellertid under senare år alltmer för— skjutits från kontroll och inspektion till överläggningar och erfaren— hetsutbyte.

Länsstyrelsen som överinstans

Antalet bestämmelser enligt vilka beslut får överklagas till länssty— relsen är förhållandevis stort. Det rör sig om föreskrifter i ett nittiotal författningar och handlar främst om beslut av polismyndig— het samt olika kommunala beslut. Som exempel kan nämnas vapen— lagen (1973:1176) och förordningen (1981:402) om handel med skrot samt plan— och bygglagen (1987:10), livsmedelslagen (1971: 511) och begravningslagen (1990:1144). Ärendena hänför sig

främst till länsstyrelsens länsveterinärs—, miljövårds- och planenhets expertområden.

I en del fall är underinstansen dock ett annat organ än de nu nämnda, t.ex. fiskestämma eller fiskevårdsområdesförenings styrelse enligt 31 5 lagen (1981:533) om fiskevårdsområden och synemän enligt 5 & kungörelsen (1933:519) om ersättning till vissa synemän samt till sakkunnigt biträde enligt lagen (1933:269) om ägofred. En— ligt 15 kap. 3 & äktenskapsbalken kan det överklagade beslutet ha meddelats av en tingsrätt (gäller beslut av lagfaren domare om för- rättande av vigsel).

Ett beslut kan komma under länsstyrelsens prövning också utan att det har överklagats. Enligt 3 kap. 13 & ordningslagen (1993: 1617) skall beslut av en kommun om lokala föreskrifter rörande den allmänna ordningen anmälas till länsstyrelsen, som har att upphäva föreskrifterna om de strider mot lagen. Bestämmelser om att läns— styrelsen i vissa fall får upphäva en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser finns i 12 kap. plan— och bygglagen.

Några utvecklingsdrag

I det följande redovisas i korthet några av de utredningar och re— former, som under de senaste decennierna har berört länsstyrelsens roll på det förvaltningsrättsliga området. För en utförlig beskrivning hänvisas till bilaga 5.

Länsstyrelsen bestod ursprungligen av landskansliet och lands— kontoret. Avdelningscheferna benämndes landssekreterare och landskamrerare. Dessa var ända till i början av 1900—talet i stort sett de enda föredragandena i länsstyrelsen.

Nästan all förvaltningsrättskipning på den regionala nivån har till för bara några decennier sedan skötts av länsstyrelsen och den där— till knutna prövningsnämnden.

Länsförvaltningsutredningen och Landskontorsutredningen läm- nade 1967 förslag, som avsågs utgöra en samlad lösning av frågan om länsförvaltningens framtida organisationl. Förslagen innebar bl.a. följande.

Särskilda medborgarrepresentanter — nämndemän — skulle delta i länsstyrelsens avgöranden av rätts- och förvaltningsärenden i frågor om ingrepp i den personliga friheten eller andra åtgärder av

1 sou 1967:20—22.

väsentlig betydelse för den enskilde i personligt eller ekonomiskt avseende. Den regionala administrativa rättskipningen borde bibe- hålla sitt organisatoriska samband med länsstyrelsen i övrigt och dess förvaltningsuppgifter av icke judiciell natur. Som skäl härför angavs bl.a. att ett sådant samband skulle innebära en styrka för så— väl den rättskipande som den mera utpräglat förvaltningsmässiga verksamheten. Dessutom kunde det vara svårt att alltid upprätthålla en strikt uppdelning på tjänstemannaplanet.

Vidare borde skatteväsendet brytas ut ur länsstyrelsen. Därige- nom skulle skapas förutsättningar för en slutgiltig åtskillnad mellan judiciella och fiskaliska uppgifter på taxeringsområdet. Med fullfölj— ande av tidigare reformer fanns då möjligheter att bilda regionala skattedomstolar, i alla avseenden jämställda med andra domstolar.

Länsdemokratiutredningen ansåg i sitt principbetänkande från 1968 bl.a. att länsstyrelsens arbetsuppgifter av rättskipande karaktär borde kvarstå oförändrade inom länsstyrelsen1 . Utredningen betona— de vikten av att man införde den av Länsförvaltningsutredningen föreslagna medborgarrepresentationen i länsstyrelsen genom särskil— da nämndemän i ärenden rörande administrativa frihetsberövanden m.m.

Genom 1971 års länsförvaltningsreform ombildades prövnings— nämnderna till länsskatterätter. Samtidigt bildades länsrätter för annan förvaltningsrättskipning. De övertog ansvaret för vissa av de ärenden som dessförinnan handlades på landskansliet? Domstolarna knöts organisatoriskt till länsstyrelsen. 1975 bildades den tredje länsdomstolen, fastighetstaxeringsrätten.

Reformen innebar vidare bl.a. att den gamla uppdelningen i landskansliet och landskontoret upphörde.

Kritik fördes fram under remissbehandlingen av innebörden att förvaltningsrättskipningens objektivitet kunde äventyras genom ett organisatorisk samband mellan förvaltningsrättskipning och t.ex. länsstyrelsens tillsyns— och inspektionsuppgifter. Departementschef— en ansåg emellertid att det i praktiken inte förelåg några sådana risker3.

Länsberedningen ansåg i sitt år 1974 avgivna betänkande inte att det fanns skäl att föreslå någon ändring i fråga om länsdomstolarnas

1 sou 1968:47.

2 Nämligen mål enligt barnavårdslagen (1960197), lagen (1954:579) om nykterhets— vård och 21 kap. föräldrabalken samt körkortsmål.

3 Prop. 1970:103 s. 149 ff.

organisatoriska anknytning till länsstyrelsernal. Domstolarna borde dock läggas samman till en länsrätt. För att ta till vara lekmanna— inflytandet borde länsrätterna tillföras ytterligare målgrupper från länsstyrelserna.

Beträffande skatteförvaltningen ansåg Länsberedningen att skälen för Landskontorsutredningens förslag om en utbrytning hade för— stärkts och att det därför borde bildas ett särskilt skatteverk i varje län.

Länsdomstolskommittén föreslog 1977 att de tre länsdomstolarna skulle brytas ut från länsstyrelserna och läggas samman till en ny fristående allmän förvaltningsdomstol i varje län, benämnd länsrättz. Till stöd för förslaget åberopades dels en rad principiella skäl, dels det förhållandet att den dåvarande organisationen visade svagheter som inte kunde botas inom ramen för en fortsatt integration med länsstyrelserna.

Förslaget genomfördes den 1 juli 1979. Då slogs de tidigare tre länsdomstolarna samman till en självständig förvaltningsdomstol — länsrätten. Domstolens målområde blev dock mycket begränsat.

Kommittén avslutade sitt arbete i oktober 19813 . Beträffande be— svärsprövningen på regional nivå uttalade kommittén därvid i hu- vudsak följande.

Starka såväl principiella som praktiskt betingade skäl talade för att förvaltningsrättskipningen på regional nivå i ökad utsträckning borde organiseras i domstolsform. En rationell fördelning mellan beslutande och utredande uppgifter kunde därmed komma till stånd. Slutsatsen blev att de besvärsprövande uppgifterna borde åvila läns— rätten, medan länsstyrelsen på samma sakområden borde fullgöra bevakande och utredande uppgifter.

Vid sina bedömningar fäste kommittén stor vikt vid att besvärs— prövningen i de aktuella målgrupperna i stor utsträckning avser av— vägning mellan enskilda och allmänna intressen av rättslig och ekonomisk natur och att inslaget av rättsfrågor där den enskilde står mot samhället är stort. Det ansågs därför vara viktigt att prövnings— instansen ifråga om opartiskhet fullt åtnjuter allmänhetens förtro— ende. Det kunde härvid inte bortses från att länsstyrelserna har till— synsuppgifter på olika områden. Enligt kommittén borde tillsynen inte förenas med uppgiften att vara besvärsinstans på samma om—

1 sou 1974:84. 2 sou 1977:80. 3 sou 198175.

råden, eftersom en sådan ordning kan skapa bristande tilltro till be— slutsfattandet.

En annan omständighet som kommittén betonade var att det från den enskilde medborgarens synpunkt är viktigt att man får till stånd en ökad insyn i beslutsfattandet på olika områden, vilket kunde ske genom att förtroendevalda lekmän gavs möjlighet att delta i beslut— en. Allmänhetens förtroende för hur de rättskipande uppgifterna fullgjordes kunde därigenom stärkas.

Länsdomstolskommitténs förslag behandlades i 1984 års budget— propositionl. Enligt departementschefens mening borde man i högre grad än vad kommittén gjort också ta praktiska hänsyn vid valet av besvärsinstans på länsplanet. Besvärsordningen måste med tillgodo— seende av rimliga rättssäkerhetskrav vara rationell och ekonomiskt försvarbar. Det kunde därvid inte bortses från att det hos länsstyrel— sen fanns en stor sakkunskap på de aktuella målområdena. Enligt departementschefens åsikt var den sakkunskapen omistlig för målens avgörande. Praktiska skäl ansågs därför tala för att behålla länsstyr— elsen som besvärsinstans trots den kritik häremot, som hade uttalats av vissa remissinstanser.

Skatteförvaltningen bröts ut ur länsstyrelsen 1987. Domstolsutredningen ansåg i sitt år 1991 avgivna betänkande att tyngdpunkten i rättskipningen borde ligga på den första domstolsin— stansen och att det borde krävas mycket starka skäl för att frångå principen att den första domstolsprövningen skall ske i länsrätt?

Utredningen uttalade att det från principiell synpunkt kan finnas anledning att ifrågasätta länsstyrelsens (och andra statliga tillsyns— myndigheters) befattning med besvärsärenden. Samtidigt konstatera- de utredningen att den statliga förvaltningen var föremål för över- väganden och förändringar och att det på länsförvaltningens område pågick förnyelsearbete, som bl.a. skulle klargöra vad länsstyrelsen skulle syssla med i framtiden. Domstolsutredningen konstaterade att det inte kunde vara en uppgift för den utredningen att mot bakgrund av det pågående förnyelsearbetet föreslå att länsstyrelsen inte längre skulle vara överklagningsinstans.

1 Prop. 1983/84:100 bil. 15 s. 47 ff. 2 SOU 1991:106.

Regeringen ställde sig i 1993 års budgetproposition bakom prin— cipen att den första domstolsprövningen skall ske i länsrättl. Riks— dagen godkände de i propositionen angivna riktlinjerna?

Genom en första etapp i genomförandet av Domstolsutredningens förslag har, genom lagändring som trädde i kraft den 1 oktober 1994, länsstyrelsen i stället för länsrätten blivit första instans i ären— den om återkallelse av körkort m.m.3

Regeringen angav i samband därmed sin avsikt att i en andra etapp ta upp ytterligare måltyper som borde flyttas ned från kam— marrätt till länsrätt när det gäller domstolsprövningen i första in— stans. Den överföringen genomförs den 1 april 1995 och berör bl.a. 25 lagar, enligt vilka överklagande hittills har skett från länsstyrelse till kammarrätt4. Bland dem kan nämnas lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap, lagen (1974:191) om bevakningsföretag, jaktlagen (1987:259) och lagen (1987:667) om ekonomiska fören- ingar.

8.4.2 Överväganden och förslag

Att länsstyrelsens roll på det förvaltningsrättsliga området skall gö— ras tydligare framgår som redan har nämnts av direktiven för Re- gionberedningens arbete.

Enligt beredningens mening bör till grund för dessa bedömningar i första hand ligga rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkter.

Den regionala förvaltningsrättskipningen

Sedan många år har utvecklingen i vårt land gått mot ett ökat dom- stolsinslag på den administrativa rättskipningens område. Hantering— en av överklaganden har i stor utsträckning förts över från myndig— heter och i stället lagts på de allmänna förvaltningsdomstolarna. Ambitionen har varit att ärenden som inrymmer tydliga politiska as— pekter skall handläggas inom myndighetssfären, med regeringen som slutinstans, medan ärenden som rör myndighetsutövning mot

1 Prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 24 f. och s. 93. 2 Bet. 1992/93:JuU24, rskr. 289.

3 Prop. 1993/94:133, JuU 24, rskr. 319.

4 Prop. 1994/95:27, JuU 6, rskr. 165.

enskilda och som gäller enskildas rättsanspråk mot det allmänna skall förbehållas domstol.

En viktig roll när det gäller den nu beskrivna utvecklingen har den s.k. Europakonventionen haft. Konventionen, som trädde i kraft 1953, innebär en rätt för enskilda att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade av domstol. Europadomstolen har givit ut— trycket civila rättigheter och skyldigheter en förhållandevis vid tolk— ningl. Riksdagen har nyligen beslutat om vissa ändringar i rege— ringsformen samt en särskild lag om inkorporering av Europakon— ventionenz. De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 19953.

Frågan om bl.a. vidgade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut har övervägts av Fri— och rättig- hetskommittén4. Enligt kommittén bör regeringen pröva överklagan- den endast i de fall det är motiverat för att utöva en politisk styr- ning av praxis eller i de fall ärendena berör områden som inte läm— par sig för domstolsprövning. En ny princip bör därför införas i förvaltningsrätten som innebär att beslut i förvaltningsärenden som huvudregel får överklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolarna, såvida inte något annat är särskilt föreskrivet.

Det finns flera exempel på att avgränsningen mellan vad som bör prövas av domstol och vad som bör förbehållas myndigheter inte alltid är så lätt. Bl.a. gäller detta prövningen av överklaganden en—

1 Av de domar som Europadomstolen har meddelat kan utläsas att härmed avses inte bara civilrättsliga förhållanden utan även offentligrättsliga åtgärder av olika slag som inverkar på sådana förhållanden. Domstolen har således konstaterat att artikeln är tillämplig på civila rättigheter och skyldigheter vilka med fog kan påstås vara er- kända i den nationella rättsordningen. Tvisten måste vara av en genuin och allvarlig beskaffenhet och kan röra inte bara existensen av en rättighet utan också dess omfatt- ning och det sätt på vilket den får utövas och tvisten kan röra såväl rättstillämpnings- frågor som bevisfrågor. Artikeln kan sammanfattningsvis således sägas avse alla för- faranden, vilkas utgång är avgörande för privata rättigheter och skyldigheter. Den tillämpas alltså på beslut om äganderätt (t.ex. rörande expropriationstillstånd och byggnadsförbud), rätten att bedriva viss ekonomisk verksamhet (t.ex. rörande trafik- tillstånd, förvärvstillstånd och utskänkningstillstånd), anspråk på skadestånd men ock- så t.ex. krav på sociala förmåner, familjerättsliga rättigheter och rätten att åtnjuta ett gott anseende. — Se vidare Svensk Juristtidning 1991 s. 283 ff. och 1994 s. 346 ff.

2 Prop. 1993/94:117, KL' 24, rskr. 246 samt — såvitt avser 2 kap. 18 och 20—2355 samt 8 kap. 18 & regeringsformen— bet. 1994/95zKU05, rskr. 11.

3 Se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 4 SOU 1994:117, Domstolsprövning av förvaltningsärenden.

ligt datalagstiftningen, som till stor del har ansetts inrymma politis- ka inslag].

Handläggningen vid en förvaltningsmyndighet följer reglerna i förvaltningslagen ( 1986z223). Detta gäller även myndigheternas han- tering av överklaganden. Förvaltningslagen och dess föregångare har inneburit klara förbättringar, inte minst från rättssäkerhetssyn- punkt.

Den processordning som tillämpas vid en förvaltningsdomstol in— nebär emellertid klara fördelar för rättssäkerheten, vid en jämförel— se med vad som gäller för förvaltningsmyndigheterna. Till detta bi- drar bl.a. reglerna om muntlig förhandling och om bevismedel. Inte minst viktigt i detta sammanhang är, såvitt avser den första dom- stolsinstansen, vidare det ökade förtroende för handläggningen, som de i demokratisk ordning valda nämndemännen bidrar till genom att de regelmässigt deltar i länsrättens avgöranden.

Det kunde visserligen övervägas att införa något slags nämnde- mannamedverkan också i länsstyrelsen för att på så sätt öka allmän— hetens insyn i myndighetens förvaltningsrättskipning. Sådana tankar är inte nya. Förslag därom har, som framgått av den föregående översiktliga genomgången, förts fram vid flera tillfällen under det omfattande utredningsarbete som har förekommit på detta område under 1900—talet. Här måste dock beaktas att dessa förslag avsåg förhållandena innan de självständiga länsdomstolarna hade bildats och att de utgjorde ett mindre långtgående alternativ till den fristå— ende regionala förvaltningsrättskipning, som man slutligen valde att inrätta 1971 och som senare utvecklades vidare genom 1979 års re— form. Att välja en lösning där nämndemän deltar i länsstyrelsens prövning av överklaganden skulle således innebära en återgång till äldre förhållanden och ett steg bort från den tidigare valda vägen med den förstärkning av den enskildes rättssäkerhet, som följer av att en förvaltningsdomstol i stället för länsstyrelsen har hand om denna uppgift. Detta är enligt Regionberedningens mening inte önskvärt utan utvecklingen bör i stället gå i motsatt riktning.

Det måste vidare framstå som en nackdel från rättssäkerhetssyn— punkt, att länsstyrelsen samtidigt som den är tillsynsorgan också prövar av överklaganden i ärenden som rör enskildas rättsanspråk.

1 Jfr t.ex. prop. 1993/94:217 och den med anledning därav väckta mot. 1994/95zK1 (s). Riksdagen beslöt, i motsats till vad som föreslagits i propositionen, att regering- en fortfarande skall vara överklagningsinstans i ärenden enligt datalagen (1973:289), om det är en statlig myndighet som är registeransvarig (bet. l994/95:KU10, rskr. 35). Till grund för beslutet åberopades ärendenas betydande politiska karaktär.

Detta kan enligt Regionberedningens mening för den enskilde fram— kalla en tvekan om länsstyrelsens opartiskhet].

Det har gjorts gällande att länsstyrelsens handläggning av över— klaganden skulle präglas av en större flexibilitet och smidighet än vad länsrätten kan erbjuda och att den därmed skulle vara mera an— passad till den enskildes behov och önskemål eller olika ärendens varierande karaktär. Härvid är att märka att förvaltningsprocesslag— en (1971:291), som tillämpas på rättskipningen i de allmänna för- valtningsdomstolarna, ger goda möjligheter att tillgodose de skilda krav på handläggningen som kan ställas i olika situationer. Länsrätt— en kan i stor utsträckning anpassa handläggningen till omständighet— erna i det enskilda fallet. Det är t.ex. inte alls ovanligt att en en- skild part vid ett personligt besök hos domstolen träffar den hand— läggare som har hand om hans mål och därigenom ges möjlighet att på ett mera informellt sätt lägga fram sin sak och kunna få svar på de frågor han kan ha. Samma resultat kan naturligtvis ofta nås ock— så genom ett telefonsamtal.

Eftersom länsrätterna är lika många som länsstyrelserna — och dessutom finns på samma orter som dessa — innebär ett borttagande av länsstyrelserna ur instansordningen ingen nackdel från tillgäng— lighetssynpunkt för den enskilde rättssökande. Denna geografiska överensstämmelse, dvs. det förhållandet att det överprövande organ— et (länsrätten) har samma område som länsstyrelsen som domkrets (dvs. länet), är för övrigt ovanlig. Det normala är annars att en högre instans har en större domkrets än en underinstans. En regio- nal överlappning av den art som nu har beskrivits framstår knappast som särskilt rationell.

En annan kritisk synpunkt som har riktats mot förslag om att länsstyrelsen inte längre skall vara en av instanskedj ans länkar är att handläggningen av ett ärende därigenom skulle gå miste om det mo— ment som tillförs genom den sakkunskap som på olika områden finns företrädd inom länsstyrelsen. Som redan har framhållits, ger den nuvarande processordningen en flexibel ram för länsrättens handläggning av olika mål. I den mån det behövs har domstolen därvid möjlighet att t.ex. inhämta utlåtanden från tjänstemän hos

1 Jfr här t.ex. vad departementschefen uttalade i samband med förvaltningsrättsrefor- men (prop. l971:30 del 2 s. 72): ”Besvärsprövning i förvaltningsdomstol erbjuder särskilda garantier för att avgörandet kommer att bli materiellt riktigt. Detta beror dels på att förvaltningsdomstolarna liksom andra domstolar intar en fristående ställ— ning i förhållande till samhällsapparaten i övrigt, dels på att de normalt har en mera kvalificerad sammansättning än andra besvärsprövande organ på förvaltningens områ- de. Härtill kommer att utredningen i målen i många fall kan bli fullständigare och bättre i förvaltningsdomstol än hos andra besvärsprövande organ. ”

länsstyrelsen. Så sker också i dag. Vidare kan länsstyrelsens expert— kunskaper vid behov tillgodogöras i samband med en muntlig för— handling inför rätten. Här kan också nämnas att det genom den ord— ning som numera gäller i mål om beredande av psykiatrisk tvångs— vård har införts särskilda regler om hörande av sakkunnig i länsrätt— en. Sådant hörande har därigenom ökat i omfattning.

Frågan om länsstyrelsens roll som överklagningsinstans prövas för närvarande, inom de sakområden som därvid är aktuella, av så— väl Utredningen om översyn av plan- och bygglagen, m.m. (Plan— och byggutredningen) som Miljöorganisationsutredningen.

Vid det samråd som har skett mellan Regionberedningen och dessa kommittéer har framkommit en strävan i riktning mot att den prövning av överklaganden som länsstyrelsen för närvarande ansva- rar för på flertalet av de aktuella områdena i stället bör ligga på en självständig domstol. Såvitt avser PBL—området har härvid pekats på de problem som länsstyrelsens dubbla roller medförl. Regionbe— redningen delar de bedömningar som har gjorts om att länsstyrelsen i framtiden inte bör ha kvar berörda rättskipningsuppgifter.

Statsmakterna har nu funnit att tidigare reformer bör fullföljas och länsrätterna göras till verkliga allmänna förvaltningsdomstolar i första instans. Den naturliga följden av en sådan förändring måste vara att föra bort överklagningsärendena från länsstyrelserna. Deras befattning med sådana ärenden är en kvarleva av den gamla tidens ordning, då förvaltningsrättskipningen på regional nivå ännu inte i något avseende hade anförtrotts fristående och självständiga domsto— lar. Sådana domstolar finns nu och några ytterligare regionala organ för förvaltningsrättskipningen behövs inte annat än under mycket speciella omständigheter.

Beträffande prövningstillstånd vid överklagande från länsrätt till kammarrätt, vilket i framtiden mera allmänt kommer att krävas, an— ser Regionberedningen att förekomsten därav inte minskar de starka principiella invändningarna mot att länsstyrelsen behålls som en länk i förvaltningsrättskipningens instanskedja. Härvid skall fram— hållas att dispens av den art som här är i fråga skall kunna medde— las inte bara om det finns ett prejudikatintresse av det eller om det annars finns synnerliga skäl att kammarrätten prövar talan utan ock—

1 Plan- och byggutredningen har som en följd därav i sitt delbetänkande Överpröv- ning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) anfört att övervägande skäl talar för att prövningen av överklaganden förs över till domstol redan i första in- stans, under förutsättning att det finns någon domstol som är lämplig för ändamålet eller det eventuellt skapas en sådan domstol; utredningen avvisar en överföring såväl till länsrätt som till allmän domstol.

så om det finns anledning att ändra länsrättens avgörande, s.k. änd- ringsdispens. Att länsstyrelsen inte längre skall vara överklagnings— instans ligger för övrigt också i linje med de övergripande strävan— dena att minska antalet länkar i instanskedjan och därigenom åstad- komma snabbare och billigare avgöranden. Regionberedningen kan inte finna att kravet på prövningstillstånd i kammarrätten skulle ut— göra skäl för någon annan bedömning när det gäller länsstyrelsens framtida roll i den regionala förvaltningsrättskipningen än den som har redovisats i det föregående.

Det har ibland hävdats att ett slutligt avskiljande från länsstyrel- sen av de uppgifter av rättskipande natur som fortfarande utförs av myndigheten skulle kunna innebära en ”dränering” på juridisk kom— petens, med negativa följdverkningar för länsstyrelsens övriga verk— samhet av juridisk art som resultat. Regionberedningen anser inte att de förslag som här har presenterats och beskrivits behöver få några sådana konsekvenser. Genom den renodling av länsstyrelsens verksamhet med en tydlig inriktning mot tillsyn, kontroll, uppfölj— ning och utvärdering samt tillståndsgivning och allmän förvaltning i övrigt, som enligt Regionberedningens mening bör ske, kommer myndigheten även fortsättningsvis att behöva ha tillgång till kvalifi— cerad juridisk kompetens på olika områden. En väsentlig förstärk— ning av länsstyrelsens verksamhet på det förvaltningsrättsliga områ- det ägde för övrigt rum den 1 oktober 1994, då länsstyrelsen tog över länsrättens uppgift att i första instans besluta om körkortsin- gripanden. (Denna överföring avser alltså ingen funktion rörande prövning av överklaganden; fråga är om en sedvanlig handläggning som beslutsmyndighet.)

De överväganden som senare kommer att göras när det gäller frågan om tvåpartsprocess i förvaltningsdomstolarna, kan också re— sultera i en förstärkt roll för länsstyrelsen när det gäller handhavan— det av viktiga funktioner av juridisk art.

Länsstyrelsen bör således också i framtiden kunna erbjuda attrak— tiva och varierade arbetsuppgifter för juridiskt utbildad personal och därigenom ha möjlighet att med lämpliga åtgärder säkerställa en fortsatt hög kompetens på detta område. Här kan för övrigt erinras om att farhågor liknande dem som nu har nämnts, restes också i samband med såväl bildandet 1979 av de fristående länsdomstolarna som utbrytningen 1987 av skatteförvaltningen. Enligt Regionbered- ningens mening har dessa farhågor visat sig vara obefogade.

De överväganden som nu har gjorts, har i första hand avsett för— valtningsrättskipning vid vilken den enskilde har rätt att få sin sak prövad av en allmän förvaltningsdomstol. Som framgått av redovis—

ningen av det samråd som har ägt rum med Plan- och byggutred— ningen och Miljöorganisationsutredningen finns det inga bärande skäl för att låta länsstyrelsen vara överklagningsinstans heller när det gäller den framtida överprövningen i första instans av de därvid behandlade ärenden, som i dag överklagas till regeringen som sista instans men som enligt dessa utredningar i stället bör prövas av en Specialdomstol eller en allmän domstol. Beträffande de övriga fall där länsstyrelsen prövar överklaganden och där regeringen för när— varande är slutinstans1 får det bli beroende i första hand av vilka förändringar som görs med anledning av Fri— och rättighetskommit- téns förslag, i vilken mån länsstyrelsen fortfarande bör vara över— klagningsinstans. I de fall man stannar för att en domstol och inte regeringen eller någon annan myndighet skall vara slutinstans, bör också de allmänna överväganden som här har redovisats komma till uttryck och även länsstyrelsen tas bort ur instanskedjan i enlighet med det förord för domstolsprövning, som därigenom har uttalats.

En reform i enlighet med de allmänna principer som har redovis- ats här skulle sammanfattningsvis ur den enskilde medborgarens perspektiv innebära flera och påtagliga fördelar. Bland dem bör sär— skilt följande nämnas:

1) De processuella reglerna för länsrättens handläggning innebär en förstärkning av rättssäkerheten. 2) Valda nämndemäns deltagande i länsrättens avgöranden ger möjlighet till medborgerlig insyn i processen och ökar därmed tilltron till förfarandet. 3) En klar åtskillnad görs mellan dömande och andra funktioner, som inte bör blandas samman. 4) En enkel och enhetlig instansordning uppnås.

1 Som exempel utanför miljöområdet kan här nämnas vissa ärenden enligt fastighets- bildningslagen (1970:988), lagen (19882950) om kulturminnen, begravningslagen (1990:1144) och minerallagen (1991 :45). I Fri- och rättighetskommitténs slutbetänk- ande finns en femtonsidig förteckning över författningar — huvudsakligen förordning- ar — innehållande föreskrifter om överklagande till regeringen, se SOU 1994:117 bil. 3.

Överföring av förvaltningsrättsliga uppgifter till andra organ än länsstyrelsen

Som ett led i en konsekvent genomförd renodling av länsstyrelsens förvaltningsverksamhet även i de delar som inte avser rättskipnings— uppgifter, dvs. de fall då länsstyrelsen agerar som tillsynsmyndighet eller beslutsmyndighet i första instans eller har rådgivande m.fl. funktioner, skall också i det avseendet i enlighet med vad som har anförts ovan övervägas om alla de uppgifter som i dag åvilar läns— styrelsen även framdeles lämpligen bör hanteras inom ramen för den organisationen. Att uppgifter som avser tillsyn över den kom- munala sektorn och som avser hur de nationella målen efterlevs är en renodlat statlig uppgift som inte kan decentraliseras till kommun- erna är självklart och behöver inte utvecklas ytterligare. I övrigt bör möjligheterna till såväl decentralisering och ändrade huvudmanna— skap som avreglering prövas utan förutfattade meningar i förhållan- de till dagens lösningar.

När det gäller ärenden om tvångsvård enligt LVM har länsstyrel— sens tidigare uppgifter på det området från den 1 juli 1994 förts över till kommunerna. Såvitt avser utskänkningsärendena kommer en motsvarande överflyttning av ansvaret att ske den 1 januari 1996. Ett exempel på en uppgift som ganska nyligen har tagits bort från länsstyrelsen är ansvaret för handels- och föreningsregistren, som den 1 januari 1993 övertogs av Patent- och registreringsver— ketl. Ytterligare exempel finns från senare år2.

Ändrat huvudmannaskap kan diskuteras också på andra områden. Som exempel kan nämnas ärenden enligt lagen (1974:191) om be- vakningsföretag, lagen (1980:578) om ordningsvakter och lagen

1 Prop. 1992/93:27, LU 10, rskr. 75. Enligt p. 2 av ikraftträdandebestämmelserna till SFS 1992:1449 kunde en länsstyrelse även efter den 1 januari 1993 vara regist- reringsmyndighet, dock längst till den 1 januari 1995. Regeringen bestämde vid vil- ken tidpunkt den successiva överföringen skulle ske.

2 Här kan nämnas hanteringen av familjebidrag, som den 1 januari 1992 övertogs av Riksförsäkringsverket (prop. 1990/91:102, FöU 8, rskr. 285), samt fritidsbåtsre- gistret, som upphörde den 1 januari 1993 (prop. 1992/93:102, TU 10, rskr. 108).

(1990:484) om övervakningskameror m.m.1 Även vissa körkorts— ärenden kan diskuteras i detta sammanhang?

Ett betydelsefullt område som bör tas upp här, är polisverksam— heten. Länsstyrelsen är regional polismyndighet.

Det har ibland ifrågasatts huruvida uppgiften att vara regional po- lismyndighet bör ligga kvar hos länsstyrelsen, eller om den bör ligga någon annanstans. Som alternativ har pekats dels på en fristå— ende regional myndighet, dels på landstinget. Länsstyrelsens uppgif— ter i aktuellt hänseende lades i sina huvuddrag fast i samband med att polisväsendet förstatligades. Länsstyrelsen skall övervaka att all— män ordning och säkerhet upprätthålls i länet och att nödvändiga åt— gärder vidtas när den allmänna ordningen hotas eller störs.

I kapitel 6 har framgått att Regionberedningen anser att polis— verksamheten även i fortsättningen bör vara ett statligt ansvar. Så- vitt avser alternativet med en fristående regional polismyndighet an— ser sig beredningen inte ha tillräckligt underlag för något bestämt ställningstagande. Här måste dock beaktas dessa uppgifters samband med det ansvar som länsstyrelsen har i krig m.m. och som gäller bl.a. funktioner inom området ordning och säkerhet.

Ett ärendeslag som även företrädare för olika länsledningar har ansett höra hemma någon annanstans är hanteringen av utbetalning— ar enligt lönegarantilagen (1992z497). Uppgiften skulle enligt somli— ga uppfattas som mera naturligt hemmahörande inom ramen för t.ex. kronofogdemyndighetens verksamhet.

1993 års lönegarantiutredning hade till uppgift bl.a. att överväga den framtida organisationen för utbetalning av ersättningar på detta område. I direktiven till utredningen3 nämndes olika tänkbara alter— nativ, nämligen konkursförvaltarna, kronofogdemyndigheterna och de allmänna försäkringskassorna. Inför tillkomsten av den första lagen på området föreslogs att den dåvarande centralmyndigheten för administration och förvaltning av exekutionsväsendet (EON) skulle ha utbetalningsuppgiften. Bl.a. av decentraliseringsskäl val—

1 Enligt 5 & andra stycket lagen om bevakningsföretag skall länsstyrelsen f.ö. in- hämta Rikspolisstyrelsens yttrande i ärende om auktorisation. När det gäller ord- ningsvakter är det redan i dag så att fråga om förordnande i vissa fall prövas av Rikspolisstyrelsen eller av polismyndighet, se 5 & lagen om ordningsvakter.

2 I en utredning 1994 om bil— och körkortsregistreringen m.m. av Statskontoret m.fl. redovisades överväganden om att flytta över vissa körkortsfrågor till bl.a. polisen. Polisföreträdare ansåg därvid den verksamhet som bedrivs av bilinspektörerna skulle kunna flyttas över, medan körkortsfrågorna i övrigt inte ansågs höra hemma inom

polisen. Utredningen ansåg för sin del att förarprövningsverksamheten borde flyttas till länsstyrelsen (jfr prop. 1992/9312, TU 4, rskr. 58 och SOU 199334).

3 Dir. 1991:103.

des dock länsstyrelsernal. Frågan har diskuterats vid flera tillfällen därefter och förändringar har också föreslagits2 men inte genom- förts3. 1993 års lönegarantiutredning ansåg att någon förändring inte borde ske4. I detta sammanhang kan också nämnas att företrädare för de administrativa direktörerna vid länsstyrelserna i en skrivelse till utredningen framhöll att handhavandet av lönegarantiutbetalning— arna ger länsstyrelserna värdefull information om företagens situa- tion i länet, som borde kunna utnyttjas för att effektivisera länsstyr— elsernas arbete med näringslivs— och arbetsmarknadsfrågor.

I den proposition om förändringar i lönegarantisystemet som re— geringen lade fram med anledning av utredningsarbetet ansågs, vid en sammantagen bedömning, inget av de alternativ till länsstyrelser- na som övervägts, som invändningsfrittS. Inget av dem skulle, enligt regeringen, heller innebära sådana fördelar, som kunde motivera en ändring av den rådande ordningen. Regeringen anslöt sig således till utredningens mening på denna punkt. Också majoriteten av de re— missinstanser som yttrat sig i frågan hade samma ståndpunkt. Detta gäller t.ex. Riksförsäkringsverket, Riksskatteverket samt flertalet hörda kronofogdemyndigheter. Sveriges Ackordscentral ansåg dock att utbetalningsfunktionen borde skötas av kronofogdemyndigheter— na.

Riksdagen beslöt i enligt med vad regeringen förordat i proposi— tionenö.

Regionberedningen konstaterar för sin del att frågan om hanter— ingen av lönegarantimedel har ingående övervägts vid flera tillfällen och att riksdagen så sent som i juni 1994 genom att godta regering— ens nyss nämnda proposition har gjort klart att någon överflyttning av ansvaret härför från länsstyrelserna inte är aktuell. Det finns mot bakgrund härav ingen anledning för beredningen att nu uttala någon avvikande synpunkt härvidlag.

Önskemål har förts fram om en decentralisering till kommunerna av uppgifter som i dag ligger på länsstyrelsen.

1 Prop. 19701201 s. 73, lLU 79, rskr. 450.

2 Prop. 1990/91:150 bil. 1119 s. 91 och bil. 11:12 s. 110 (avsåg överföring till krono- fogdemyndigheterna) .

3 Prop. 1991/92:139 s. 36 f., LU 37, rskr. 318.

4 SOU 1993:96, Förändringar i lönegarantisystemet. 5 Prop. 1993/94:208.

6 Bet. 1993/94zLU34, rskr. 394.

Som exempel i denna riktning har från en del håll nämnts till- ståndsgivning beträffande vissa lotterier och bingospel. En sådan ordning var delvis möjlig inom ramen för det s.k. frikommunför— söketl. Riksdagen har på lotteriområdet antagit en ny lagstiftning, som trädde i kraft den 1 januari 19952. Några Ökade befogenheter för kommunerna infördes därvid inte3. Det finns enligt Regionbe— redningens mening inte nu någon grund för förslag som i detta av— seende strider mot de överväganden som gjordes i det lagstiftnings— ärendet.

Bland övriga önskemål kan nämnas sådana som har avsett ökade befogenheter för kommunerna på djurskyddsområdetf

Det kan i detta sammanhang också nämnas att länsstyrelsen redan enligt gällande regler har möjlighet att delegera tillsynsansvar till kommunerna enligt 18 b & naturvårdslagen (1964:822) och 44 a 5

1 Enligt lagen (1987:443) om försöksverksamhet med kommunal tillståndsgivning enligt lotterilagen (1982:1011), som gällde till utgången av år 1991 (prop. 1986/87: 118, KU 30, rskr. 323; prop. 1988/89:1, KU 6, rskr. 13). 1989 lades ansvaret när det gäller tillståndsgivning för lokala s.k. egentliga lotterier generellt över på kom- munerna (prop. 1987/881141, KrU 22, rskr. 391). Beslutanderätten i sådana ärenden hade tidigare utövats av polismyndigheten.

2 Prop. 1993/94:182, KrU 32, rskr. 415. Beslut enligt den nya lagen skall alltid överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (dvs. i första hand länsrätt; prövningstill- stånd kommer att krävas vid överklagande till kammarrätten). Tidigare var bilden inte enhetlig på detta område; överklagande skedde hos såväl länsstyrelse, Lotteri- nämnden som regeringen. Vissa beslut fick inte överklagas.

3 Lotteriutredningen övervägde (SOU 1992:130) om det fanns förutsättningar att föra över tillståndsgivning för restaurangkasinospel och spel på varuautomater till kom- munerna men fann att så inte borde ske. Regeringen delade således denna åsikt.

4 Också här har förekommit lagstiftning kopplad till frikommunförsöket; se lagen (1986:99) om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn en- ligt djurskyddslagen (1988z534), som gäller till utgången av år 1994 (prop. 1985/86: 70, KU 15, rskr. 116; prop. 1988/89:1, KU 6, rskr. 13; prop. 1991/92:13, KU 6, rskr. 31; prop. 1991/92:173, bet. 1992/93:JoU1, rskr. 1992/93:24). — Riksdagens revisorer har sett över kommunernas handhavande av djurskyddstillsynen och har därvid (förs. 1993/94zRR8) framfört kritik mot hur denna fungerar i dag. Enligt re- visorerna kan det i ett framtida perspektiv övervägas att flytta över tillsynen från kommunerna till staten. (Frågan om kommunernas hantering av livsmedelstillsynen har tidigare aktualiserats genom ett uppmärksammat JO-ärende, som rörde Pajala kommuns vägran att i strid med gällande lag och förordning inte bedriva någon fort- löpande livsmedelskontroll [JO 1988/89 5. 378 ff.]. Se i sammanhanget också prop. 1988/89:68, Om livsmedelskontroll [JoU 14, rskr. 263]. 1 mot. 1988/89:1025 [c], föreslogs ett tillkännagivande om möjlighet för kommunerna att ta över tillsynen av livsmedelskontrollen. Motionärerna betonade bl.a. de möjligheter som lokal erfaren— het och kunskap kan ge i en verksamhet av det aktuella slaget. Motionen avslogs av riksdagen.)

miljöskyddslagen (1969: 387). Dessa möjligheter synes också utnytt— jas i betydande utsträckningl.

I ett mera övergripande perspektiv kan beträffande överföring av uppgifter i nya verksamhetsformer följande anföras.

Staten är ägare till samt har ägarintressen i ett stort antal företag. En översikt över statens företagsägande återfinns i en årlig redogör- else från regeringen? Skilda motiv har historiskt legat till grund för statens ägarengagemang. Som exempel kan nämnas:

— produktion av infrastrukturella tjänster med service i hela

landet,

— kontroll över hälsofarliga och potentiellt skadliga varor, — kontroll över ofliciell provningsverksamhet, — säkerhetspolitiska intressen,

— exploatering av naturresurser.

Stora delar av statlig verksamhet som tidigare drevs i myndig— hetsform har bolagiserats under senare år. Detta gäller t.ex. Statens vattenfallsverk som den 1 januari 1992 blev Vattenfall AB3, Tele— verket som den 1 juli 1993 blev Telia AB4 och Postverket som den 1 mars 1994 blev Posten ABS.

Regeringen har, med utgångspunkt i målsättningen att staten som företagsägare skall kunna konkurrera med andra ägare på lika vill— kor, hos riksdagen hemställt om bemyndigande att svara för sådana frågor som sammanhänger med förvaltningen av statens företags— ägande?

Beträffande en eventuell avreglering anser sig Regionberedningen inte ha underlag för några konkreta förslag. Frågeställningen måste dock beaktas i det fortsatta beredningsarbetet, inte minst i ljuset av

1 I 28 a & naturvårdsförordningen (l976:484) finns också bestämmelser om överlåtel— se av befogenheter från länsstyrelsen till en kommun. Enligt 61 & länsstyrelseinstruk— tionen får länsstyrelsen vidare överlåta åt en kommun att i ett visst ärende eller i vissa grupper av ärenden på eget ansvar meddela beslut eller genomföra åtgärder som annars skulle ankomma på länsstyrelsen, om föreskrifter i lag inte hindrar det.

2 Se senast skr. 1994/95:20. 3 Prop. 1990/91:87, NU 38, rskr. 318; prop. 1991/92:49, NU 10, rskr. 92.

4 Prop. 1991/92:100 bil. 7, TU 20, rskr. 312 och 313; prop. 1992/93:200, TU 30, rskr. 443; prop. 1993/94:132, TU 11, rskr. 152.

5 Prop. 1992/93:100 bil. 7, TU 27, rskr. 311; prop. 1993/94:38, TU 9 och 11, rskr. 119.

6 Prop. 1994/95:100 bil. 13 s. 50 f. Bemyndigandet bör, enligt regeringen, avse samtliga företag enligt den nyss nämnda skrivelsen och innebära möjlighet för reger- ingen att bl.a. omstrukturera ägandet, köpa eller sälja aktier samt att delta i eller av- stå från att delta i nyemissioner. — Regeringen avser att minst två gånger per år läm- na en redogörelse till riksdagen om de åtgärder som vidtas avseende företagsägandet.

det direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden, som beslöts vid regeringssammanträde den 24 mars 19941. Här kan också nämnas att en delegation för avregle— ringsfrågor (Avregleringsdelegationen) tillkallades i september 19932. Delegationen lämnade en första rapport i november 1993 och en andra rapport i maj 1994. Enligt delegationen bör alla offentliga regleringar som på ett eller annat sätt berör företagen granskas för att motverka onödiga kostnader. Det bör undersökas om reglerna kan förenklas, förändras, tas bort eller ersättas med al— ternativa styrmedel, t.ex. avgifter. Delegationen har föreslagit ett aktivt system för avreglering, som innebär att en fjärdedel av reg— lerna skall granskas varje år samtidigt som det undersöks om den totala regelmängden kan minskas med en tiondel inom ett år.

I en skrivelse till riksdagen i juli 1994 har lämnats en redogörelse för avregleringsarbetet under perioden september 1991—september 19943.

Det kan avslutningsvis konstateras att Regionberedningen inte an- ser sig ha underlag för förslag om överföring av förvaltningsrättsli— ga uppgifter, som i dag ligger på länsstyrelsen, till vare sig kom— muner, andra offentliga organ eller privaträttsligaf-organ. Att bered— ningen anser att vissa av de nuvarande skogsvårdsstyrelsernas upp— gifter bör kunna tas över av näringen själv i samband med att myn— dighetsfunktionerna inordnas i länsstyrelsen har framgått av det föregående.

Länsstyrelsen berörs, som förut har nämnts, på något sätt i ett mycket stort antal författningar. Enligt Regionberedningens mening bör en systematisk genomgång av dessa göras. Mot bakgrund av den helhetsbild som därvid ges, bör ställning tas till i vilken omfatt- ning olika förvaltningsrättsliga uppgifter bör ligga inom ramen för länsstyrelsens verksamhet även i fortsättningen. En sådan undersök- ning torde kunna resultera i konkreta förslag om att uppgifter bör föras över från länsstyrelsen till andra, mera lämpliga organ. Det är också rimligt att anta att det finns ett reellt utrymme för avre- glering beträffande förvaltningsuppgifter, som här är i fråga.

1 Dir. 1994:23. 2 Dir. 1993:113. 3 Skr. 1994/95:22.

9. Indelningsfrågor

9.1. Inledning

9.1.1. Län och länsstyrelser

Som framgått av kapitel 2 angavs i äldre regeringsformer, med bör- jan i 1634 års, uttryckligen rikets indelning i län. Förekomsten av länsstyrelser och därmed indelningen i län följer emellertid endast indirekt av 1974 års regeringsform. I 11 kap. 6 & sägs således att under regeringen lyder bl.a. länsstyrelserna.

I den nu gällande förordningen med länsstyrelseinstruktion1 finns inte heller några uttryckliga bestämmelser om länsindelningen. I de tidigare instruktionerna2 föreskrevs endast att det i varje län skulle finnas en länsstyrelse. Den föreskriften ansågs dock överflödig och har därför mönstrats ut. Det finns heller inga särskilda bestämmel— ser om länens residensstäder.

Central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om rikets indel— ning är Kammarkollegiet? Det åligger kollegiet att föra liggare över indelningen. Den nu förda liggaren började läggas upp den 1 juli 1936, då jordebok i princip upphörde att föras. Liggaren förklara— des vara i sin helhet upplagd enligt beslut den 14 januari 1941. Den förs länsvis och innehåller uppgifter om indelningen i bl.a. domsag- or, kommuner, församlingar och pastorat, om stiftstillhörighet samt om den senast gällande socken— och häradsindelningen.

Sveriges indelning i län och dessas omfattning bygger således på historiska förhållanden. Beslut om enskilda indelningsändringar förs in i den av Kammarkollegiet förda liggaren över rikets indelningar. Med utgångspunkt i de historiska förhållandena och med beaktande av de lagakraftägande beslut om förändringar däri, som fortlöpande

1 SFS 199o:1510. 2 SFS 1958:333, 1971:460 och 1988:971.

3 Se förordningen (1994:634) med instruktion för Kammarkollegiet.

förtecknats av kollegiet, erhåller man således en bild av landets in- delning i bl.a. län.

När det gäller ändringar av länsindelningen anses det enligt prax— is att regeringen har rätt att besluta om mindre ändringar (närmast som en följd av ändringar i den kommunala indelningen), medan frågor om mera omfattande ändringar skall prövas av riksdagen (så t.ex. då Stockholms stad och län förenades den 1 januari 19681). Eventuella förändringar rörande länens residensstäder anses också kräva riksdagens ställningstagande.

Det är inte enbart länsstyrelsernas geografiska verksamhetsområ— den som bestäms av länsindelningen. Detta gäller också t.ex. lands— tingen (se det följande), läns- och kammarrätternaz, skattemyndig— heterna3 samt de allmänna försäkringskassorna4. I vissa fall utgörs de organisatoriska byggstenarna av enheter som består av flera län.

9.1.2. Landsting

Inledning

Att det i Sverige finns landstingskommuner framgår av 1 kap. 7 & RF. Enligt 8 kap. 5 & RF skall grunderna för den kommunala indel- ningen bestämmas i lag.

I 1 kap. 2 & kommunallagen sägs att varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Av p. 4 i över- gångsbestämmelserna till samma lag framgår att rikets indelning i landsting inte ändras genom den nya lagen. Landstingen och deras bildande genom 1862 års landstingsförordning har beskrivits i av— snitt 2.2.2.

Det kan alltså konstateras, att det inte av kommunallagen eller någon annan författning uttryckligen framgår vilka kommuner som står utanför landsting. Svaret på den frågan får i stället sökas på annat håll. Som exempel kan beträffande Gotland nämnas att det i lagen (1970:31) om upplösning av Gotlands läns landstingskommun

1 Se prop. 1967z77, SU 97, rskr. 221; prop. 1967:162, KU 2, rskr. 380. 2 Se lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och förordningen (1977: 937) om kammarrätternas domkretsar.

3 Se taxeringslagen (1990:324), förordningen (1990: 1293) med instruktion för skatte- förvaltningen och förordningen (1990: 1294) om lokaliseringen av skattemyndigheter— na.

4 Se lagen (l962:381) om allmän försäkring.

föreskrevs, att Konungen i samband med beslut om sammanlägg— ning av kommunerna i Gotlands län till en kommun kunde förord— na, att landstingskommunen skulle upphöra, när beslutet trädde i kraft1. Så skedde den 1 januari 1971.

Göteborg har aldrig ingått i landsting. Malmö utträdde ur lands- tinget 1871. Eftersom Stockholm stod utanför länsindelningen ända fram till 1968 var det dessförinnan aldrig aktuellt för den staden att tillhöra landsting. Tre andra städer har tidvis inte ingått i landsting: Norrköping, Gävle och Helsingborg. De utträdde ur landstinget 1872, 1893 resp. 1918.

1954 års landstingslag innebar bl.a. att län och landstingskom— munZ i princip kom att sammanfalla. Möjligheten att dela upp ett lån på två eller flera landstingsområden mönstrades ut. Likaså togs bestämmelsen om att stad som uppnått viss folkmängd äck utträda ur landstingskommun bort. I de fall där enligt äldre bestämmelser mer än ett landsting fanns inom ett län (här syftades på Kalmar län, som var uppdelat i två områden efter medgivande enligt Kungl. Maj:ts brev den 30 december 1864) eller där det fanns stad som inte tillhörde landsting, bibehölls den ordningen tills Vidare. Gävle och Helsingborg återinträdde i landsting 1963. Norrköping gjorde detsamma några år senare, 1967. Redan i 1924 års landstingslag hade tagits in en möjlighet att minska antalet landsting i ett län. Denna möjlighet — som avsåg just det länet — utnyttjades då de två landstingsområdena i Kalmar län slogs samman 1971.

Indelningsändringar

Bestämmelser om indelningsändringar änns i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting — indel— ningslagen3. Lagen har, såvitt avser landstingen, följande innehåll.

1 Prop. 1970:14, KU 5, rskr. 72.

2 1954 års landstingslag innebar i systematiskt och terminologiskt hänseende ett starkare framhävande av landstingsgemenskapens karaktär av en särskild kommun- bildning än vad 1924 års lag gjorde. Detta kom bl.a. till uttryck genom användning- en av beteckningen landstingskommun. I 1924 års lag användes i stället uttrycken landstingsområde eller enbart landsting. Genom 1954 års lag kom benämningen landsting att användas uteslutande på det representativa organet (dvs. fullmäktige) i landstingskommunen.

3 Från vad som kan gälla enligt fastighetsbildningslagen (l970:988) och lagen (1970: 991) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighets- bildning, bortses i detta sammanhang.

Regeringen får besluta om ändring i landstingsindelningen, om hinder inte möter mot en ändrad länsindelning. Om sambandet mel— lan landstingsindelningen och länsindelningen gäller vad som före- skrivs i 1 kap. 2 & kommunallagen. En ändring i landstingsindel- ningen får dock ske endast om ändringen kan antas medföra bestå— ende fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Regeringen får meddela de föreskrif— ter som behövs för ändringens genomförande.

När en del av ett landsting förs över till ett annat landsting skall en ekonomisk reglering ske om en tillgång eller förbindelse, som kan hänföras till den delen, bör överföras till det andra landstinget eller om det änns särskilda skäl till regleringen. Regleringen skall ha till syfte att på ett ändamålsenligt och skäligt sätt fördela lands— tingets förmögenhet eller en del av denna. Regleringen fastställs av regeringen när beslutet om indelningsändringen meddelas. Om landstingen är ense om regleringen, bör denna fastställas. När ett landsting läggs samman med ett annat landsting, övergår det lands— tingets tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser till det landsting som bildas genom sammanläggningen.

En indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år som be- stäms i beslutet om ändringen. Ett beslut av regeringen om indel— ningsändring skall meddelas senast ett år före ikraftträdandet. Om det änns synnerliga skäl får beslutet meddelas vid en senare tid— punkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet.

Sedan en indelningsändring har beslutats, kan ett landsting enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Denna bestämmelse är främst avsedd för de fall då ett nytt landsting bildas genom en indelningsändring men gäller formellt även beträff- ande andra typer av indelningsändringar.

Under tiden mellan beslutet om indelningsändring och ändringens ikraftträdande skall den beslutanderätt som tillkommer landstings- fullmäktige utövas av företrädare för landstinget enligt den nya in- delningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Som exempel på sådana beslut brukar nämnas fast— ställande av budget för det nya landstinget, investeringsbeslut, an- tagande av planförslag, beslut om taxor, reglementen och stadgor, inrättande av nya tjänster samt beslut i organisatoriska frågor.

Företrädare för landstinget enligt den äldre indelningen får under samma tid utöva sådan beslutanderätt endast i frågor som uteslutan- de avser detta landsting och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Härmed avses i princip endast beslut som

ryms inom beäntlig verksamhetsnivå och beäntliga ekonomiska ra- mar.

I fråga om rätten att företräda de landsting som berörs av en in- delningsändring skall till dess ändringen träder i kraft, gälla att landstingsfullmäktige i varje landsting företräder det landstinget en— ligt såväl den äldre som den nya indelningen.

Fråga om ändrad landstingsindelning kan väckas av landstinget eller av en medlem av ett landsting som skulle beröras av ändring— en. Ansökningen om en sådan ändring skall ges in till Kammarkol- legiet. Regeringen och Kammarkollegiet kan också ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ.

I ett ärende om indelningsändring skall Kammarkollegiet göra den utredning som behövs. Om det behövs med hänsyn till ärendets omfattning och beskaffenhet, får Kammarkollegiet uppdra åt en sär- skild utredare att göra utredningen.

Den är 1974 tillkallade lndelningslagskommittén, som hade till uppgift att göra en översyn av lagen (1919:293) om ändring i kom— munal och ecklesiastik indelning (KIL), ansåg att det med hänsyn till den landstingskommunala indelningens anknytning till länsindel— ningen inte fanns anledning att i indelningslagen ta in en bestäm— melse om förutsättningarna för en sådan ändring1. Detta kritiserades av äera remissinstanser, bl.a. Landstingsförbundet. Departements- chefen delade dessa kritiska synpunkter? Som en följd härav fördes i 2 kap. 1 & indelningslagen in en bestämmelse motsvarande den om kommuner i 1 kap. 1 & (bestående fördel etc.).

Såvitt avser kommuner gäller i vissa fall att en ny kommun skall företrädas av indelningsdelegerade. Bestämmelser därom finns i lag- en (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade. Motsvarande bestämmelser änns inte beträffande landsting. Inte heller änns nå— gon föreskrift om att en mera omfattande indelningsändring skall träda i kraft först sedan val har ägt rum. I 33 5 första stycket KIL fanns bestämmelser om nyval av landsting, när beslut fattats om in- delningsändring. Vidare föreskrevs att, om en ändring i landstings— indelningen trädde i kraft vid årsskifte närmast efter det år då val i hela riket av landstingsledamöter hade hållits, valen avsåg lands— tingskommunen enligt den nya indelningen. Bestämmelserna i 33 & KIL hade flyttats över från landstingslagen (1954:319) vid tillkomst— en av 1977 års kommunallag.

1 sou 197832, Ny indelningslag. 2 Prop. 1978/79:157 s. 86 f.

Vid sidan av regler om förfarandet vid kommuns inträde i lands— tingskommun fanns det inga bestämmelser i KIL rörande ändring iden landstingskommunala indelningen, utan regeringens i vissa av— seenden begränsade befogenhet att i övrigt besluta om indelnings— ändring ansågs vila på sedvanerättslig grund.

Indelningslagskommittén fann att regleringen i KIL var långt ifrån fullständig och konsekvent. Visserligen tillämpades bestäm- melserna i KIL om kommunala indelningsändringar i viss utsträck— ning analogt i fråga om ändring i den landstingskommunala indel— ningen, men reglerna kunde inte anses uppfylla de krav som RF ställer (8 kap. 5 $). I huvudsak borde samma regler gälla som be- träffande kommunal indelningsändring. Bestämmelser om indel- ningsdelegerade ansågs dock inte vara nödvändiga, eftersom lands— tingskommunala indelningsändringar normalt inte är av den omfatt- ningen att det under övergångsperioden mellan ändringsbeslut och ikraftträdande måste ännas ett särskilt organ som utövar beslutande— rätten. En ändring som är så omfattande att ett sådant organ skulle behövas, torde enligt kommittén under alla omständigheter inte kun— na genomföras utan att riksdagen tar ställning därtill, varvid även frågan om indelningsdelegerade kan lösas. I sammanhanget kan nämnas, att 1963 års länsindelningsutredning ansåg att det fanns be— hov av en lag om landstingskommunala sammanläggningsdelegera— de1. Detta var en följd av de stora förändringar som utredningens förslag skulle innebära för flertalet landsting.

Beträffande val av landsting i samband med indelningsändring an— såg Indelningslagskommittén att behovet därav kunde ifrågasättas? Enligt kommitténs mening torde det inte ännas något behov av att kunna sätta sådana ändringar i kraft vid andra tillfällen än årsskiftet efter ordinarie landstingsval. Några bestämmelser om extra val bor- de därför inte införas i den nya indelningslagen.

Departementschefen delade kommitténs ställningstaganden i nu nämnda hänseenden?

Beträffande frågan om kommuns inträde i landsting kan följande sägas. Av p. 4 i övergångsbestämmelserna till indelningslagen fram— går att en kommun som inte ingår i landsting får inträda däri, om samstämmiga beslut därom fattas av kommunen och landstinget. Om det änns synnerliga skäl får regeringen även i annat fall besluta

1 sou 1967:23 s. 147 rr. 2 sou 1978:32 s. 176. 3 A. prop. s. 88.

att en sådan kommun skall inträda i landsting. Skall en kommun in- träda i landsting bestämmer regeringen dagen för inträdet och med- delar de övriga föreskrifter som behövs. Vad som nu sagts gäller inte i fråga om Gotlands kommun; i Gotlands län änns inget lands- ting1. Bestämmelsen är således tillämplig endast såvitt avser de två andra landstingsfria kommunerna, Göteborg och Malmö. Motsvar— ande reglering fanns i äldre lagstiftning. Vid tillkomsten av indel- ningslagen fördes den bestämmelse i ämnet som då fanns i 2 b & KIL över till den nya lagen? Frågans karaktär ansågs motivera att saken inte skulle regleras i lagen utan i övergångsbestämmelserna till den.

Såvitt avser frågan om kommunala nyval kan nämnas att reger— ingen har beslutat direktiv till en särskild utredare som skall över— väga om möjligheter skall införas att genomföra nyval av fullmäkt— ige vid större ändringar i den kommunala indelningen? Som skäl härför åberopades vad Lokaldemokratikommittén uttalat i frågan4, vad som förevarit i lagstiftningsärendet om den lokala demokratin5 samt det då vilande beslutet om en förlängning av mandatperioderna

till fyra årö.

1 Jfr prop. 1970:14 s. 28.

2 Bestämmelsen hade flyttats över från landstingslagen (1954z319) till KIL i samband med tillkomsten av 1977 års kommunallag.

3 Dir. 1994292. 4 sou 1993:90 s. 429. 5 Prop. 1993/94:188 s. 32, KU 40, rskr. 379.

6 Prop. 1993/94:115, KU 44, rskr. 315. Riksdagen har därefter fattat slutligt beslut iärendet; bet. 1994/95:KU01, rskr. 3.

9.2. Allmänt om behovet av ändrad länsindelning

Sammanfattning: Det ökade intresse för samarbete i större regioner, som kommit till uttryck på flera håll i landet, har i Västsverige och i Skåne lett till krav på förändringar av läns— gränserna. Uppslutningen bakom kraven är sådan att dessa nu bör tillmötesgås. I övriga delar av landet bör man avvakta ini— tiativ från lokal och regional nivå, innan några länsgräns- förändringar vidtas.

Samordningen av offentlig regional verksamhet bör förbätt— ras. Inom Vägverket och Banverket änns en beredskap att jus- tera gränserna för aktuella verksamhetsområden så att de i hög- re grad sammanfaller. Sådana åtgärder bör vidtas som ett förs— ta steg för att få till stånd en gemensam regional indelning för den statliga verksamheten över länsnivån. Vilka ytterligare myndigheter som skall ha gemensamma regionala gränser bör - klargöras efter hand. Regeringen bör utfärda anvisningar be— träffande vilka överväganden myndigheterna skall göra i fråga om sina indelningar.

9.2.1. Inledning

Behovet av en mer ändamålsenlig länsindelning för att effektivare kunna ombesörja de offentliga uppgifterna på regional nivå har påtalats i flera olika sammanhang. För samhällsplaneringens del har framhållits vikten av att kunna överblicka geograäskt tillräckligt stora ytor som ansluter till näringsgeograäskt naturliga regioner. Samhällsuppgifter på kommunikationsområdet med påtaglig ”linje- karaktär” erfordrar förhållandevis stora regioner för att kunna han— teras i en decentraliserad organisation. Ekonomisk utjämning, risk- spridning och behov av specialisering på t.ex. hälso— och sjukvår- dens område underlättas av att verksamheten bedrivs i enheter som är befolkningsmässigt någorlunda stora. Många miljöproblem har en ”gränslös” karaktär, vilket gör att de måste angripas över stora områden för att nå framgång med insatsen, samtidigt som behovet av närhet till problemen kräver decentraliserade lösningar. Dagens länsindelning uppfyller på många håll inte dessa krav på en funktio- nell regional administrativ indelning.

Åtskilliga utredningar har under efterkrigstiden arbetat med frå— gan att anpassa länsindelningen till ovannämnda krav. Länsbered— ningen, vars förslag redovisats i kapitel 2 och 3, valde t.ex. att föreslå samverkansområden bestående av grupper av lån för att kla- ra de planeringsfrågor som erfordrar större enheter än länen. Inga förslag till förändringar har dock genomförts.

Under tiden har svårigheterna förvärrats och kraven på åtgärder förts fram med allt större intensitet. Avsaknaden av en samfälld lös— ning har resulterat i sektoriella lösningar som ibland har förvärrat problemen. Allt fler myndigheter har lämnat länet som grund för sin regionala indelning och gjort egna indelningar som försvårat en rationell samordning.

En mängd samarbetsprojekt över länsgränser har vuxit upp men har ibland medfört en administrativ otymplighet. Det omfattande samarbetet har i t.ex. Skåne och Västsverige därför lett till krav på grånsföråndringar för att därigenom åstadkomma enklare lösningar.

Diskussionen om en lämplig administrativ indelning på lokal och regional nivå speglar, liksom de faktiska åtgärder som vidtagits, den utveckling som sker i samhället inom såväl offentlig som privat sektor. En iakttagelse som gäller hela efterkrigstiden är, att de ad— ministrativa gränserna utsätts för ett förändringstryck, som har sin grund i det för stunden dominerande draget i utvecklingen.

Som exempel kan nämnas 1950— och 1970-talens kommunrefor- mer, varigenom de ursprungligen ca 2 500 kommunerna redu— cerades till drygt 1/10. Gamla gränser sprängdes av det tryck som utvecklades av samhällsplaneringens och de växande välfärdsfunk- tionernas krav. Alternativet till kommunblocksreformen hade varit att ge den regionala nivån ansvaret för en del av de funktioner som kommunerna äck.

På länsnivån fokuserades samtidigt intresset på samhällsplane- ringens behov av samordning. Enskilda län bedömdes i en del fall vara för små för att ge den överblick som erfordrades för ett ratio— nellt handhavande av utvecklingsfrågorna. Av kanske ännu större betydelse för behovet av förändring var att gränserna delade funk— tionella regioner. Senare har flera statliga myndigheter, främst till följd av rationaliseringskrav och behovet av överblick, genomfört egna administrativa indelningar som är större än länen.

Förändringstrycket på den administrativa indelningen på regional nivå har sin grund bl.a. i det faktum, att arbetsresorna numera sträcker sig över allt större områden och att behovet av samarbete och samordning kommunerna emellan ökar i främst storstadsom— rådena. Till detta har kommit behovet att utveckla regionerna i eko—

nomiskt, socialt och kulturellt avseende. De frågor som har att göra med den regionala utvecklingen behöver i äera fall större enheter än länen.

Utvecklingen på såväl lokal som regional nivå visar att vissa offentliga uppgifter från tid till annan tenderar att bryta upp de be- äntliga administrativa gränserna, medan andra offentliga angelägen— heter väl kan ombesörjas i den rådande indelningen. Det änns en påtaglig dynamik i detta förhållande. Förändringar i samhället fram— kallar krav på förändringar av den rådande organisationsutform— ningen och den administrativa indelningen för den offentliga sek- torn. Administrativa reformer kan inte förväntas hålla jämna steg med alla förändringsbehov, varför den beäntliga offentliga organisa— tionen fortlöpande måste kunna hantera de förändrade förutsättning— arna, t.ex. genom samarbete över administrativa gränser.

Behovet av samarbete mellan lokal och regional nivå har i tidigare utredningar lyfts fram i mycket ringa grad. Visserligen har kommunerna framhållits som viktiga samarbetsparter till länsstyrel- serna i fråga om den regionalpolitiska planeringen, men den regio— nala dimensionen i de lokala åtgärderna har inte uppmärksammats. Till delar har det sin förklaring i att kommunblocksreformen mins— kade behovet av en regional nivå genom att skapa stora och resurs— starka kommuner. Utvecklingen har emellertid på många områden aktualiserat ett samverkansbehov som inte tidigare varit så framträd— ande. Man kan säga att de förhållanden i Stockholms län, som tidigt påkallade regionala lösningar, nu gör sig gällande för även andra delar av landet och särskilt storstadsområdena.

Dagens diskussion om den administrativa indelningen på regional nivå präglas starkt av det förändringstryck som kommer från den lokala och regionala nivån. Det skånska initiativet med begäran om försöksverksamhet med ändrad regional uppgiftsfördelning som avser hela landskapet Skåne, är ett framträdande exempel på att man lokalt och regionalt funnit att länsindelningen fungerar mindre väl. Skåne anses som en gemensam arbetsmarknad som i funktio- nellt hänseende behöver behandlas som en enhet. Till detta kommer den förhållandevis starka identitet som gäller för landskapet som helhet och som inte följer en naturlig uppdelning efter länsgränsen.

Förhållandena i Västsverige har föranlett en omfattande dis— kussion om behovet av att behandla de västsvenska länen som en administrativ enhet. Västsverige är i mångt och mycket en samman— hållen näringsgeograäsk region där gemensamma åtgärder behövs inom olika områden. Den kulturella identiteten i Västsverige låter sig dock inte lika entydigt avgränsas som i Skåne, varför funktio-

nella och identitetsbaserade faktorer inte på samma sätt som i Skåne samverkar och ger en tydlig geograäsk avgränsning.

Framställningen från de politiska partierna i Jämtland är ett tredje exempel på de krav på förändringar som kommer underifrån. I detta fall bygger förslaget främst på en önskan att lägga en funktio— nellt väl sammanhållen region med en tydligt kulturell identitet till grund för en utveckling av den regionala demokratin.

I Mälardalen representerar det s.k. Mälardalsrådet ett gräns- överskridande samarbete bl.a. på kommunikationsområdet, men några önskemål om länssammanslagningar har inte rests uifrån denna samverkan.

Ett sydsvenskt samarbete äger rum inom ramen för Sydsam och omfattar de sju sydligaste länen1. Verksamheten är mycket inriktad på internationellt samarbete i södra Östersjöregionen. Inte heller här har utvecklingen lett fram till några framställningar om länssam- manslagningar, utan verksamheten bedrivs som ett samarbete över gränserna.

Förändringstrycket kommer emellertid inte endast underifrån. Också på den centrala nivån tas initiativ till och genomförs föränd— ringar i den regionala indelningen för olika statliga verksamheter på bl.a. kommunikationsområdet. Det sammantagna resultatet har, som diskuterats tidigare, blivit flera olika indelningar, vilket försvårar samordningen av offentliga insatser.

Problemet med den regionala indelningen kan delas upp i tre frå- geställningar som delvis överlappar varandra.

Den första frågeställningen handlar om regionens storlek i fråga om yta och befolkning. Här är det övergripande problemet hur stora regionerna behöver vara för att regionala organ på ett effektivt sätt kunna bedriva sin verksamhet. Inte minst de demokratiska aspekter— na är av stor betydelse. För den regionala självstyrelsen är regionen basen för det folkliga inflytandet på denna nivå. Hur stort be- folkningsunderlaget skall vara för en väl fungerande demokrati är en väsentlig fråga att ta ställning till när indelningsförändringar dis— kuteras.

Den andra frågeställningen gäller den funktionella och identitets— baserade anpassningen av en region, dvs. hur eller var gränserna skall dras. Denna frågeställning är nära knuten till frågan om regionens storlek, men fångar delvis andra aspekter. En region med en viss yt— och befolkningsstorlek kan givetvis avgränsas på olika sätt rent geograäskt och frågan är vilka hänsyn som skall tas i det

1 Organisationen presenteras utförligare i avsnitt 9.3.

avseendet. En regional indelning behöver inte vara lyckad bara för att regionen har en viss storlek som allmänt sett bedöms som lämplig.

Den administrativa regionen är en politisk skapelse, och det är naturligt att den bör sammanfalla med den avgränsning i funktionel— la regioner som följer av hur människors och företags kontakt— och verksamhetsmönster ser ut och hur kulturella identiteter avgränsas.

Även beträffande denna frågeställning är demokratiaspekterna framträdande. Människors känsla av samhörighet och identitet är en faktor av stor betydelse att ta hänsyn till vid indelningsförändringar. Vidare finns här en koppling mellan demokrati och effektivitet så tillvida att det för en fungerande demokrati krävs att de folkvalda har reella möjligheter att påverka vissa frågor. Gränserna får inte vara dragna på sådant sätt att detta inflytande försvåras. Detsamma gäller beträffande den statliga verksamheten i fråga om effektivitets- aspekten. Indelningen skall fånga upp och avgränsa olika sakom— råden i geograäskt avseende på ett sådant sätt att de kan hanteras effektivt.

Den tredje frågeställningen gäller hur det samordningsbehov som föreligger mellan myndigheter inom olika områden skall tillgodoses, särskilt som myndigheterna i dagsläget har olika indelningar. Hur skall man så t.ex. se på det faktum att statliga myndigheter vars verksamhet har nära koppling till och påverkar annan offentlig verksamhet inte har en gemensam indelning? Finns det några effek— tivitetsvinster att göra genom att låta gränserna sammanfalla? Kan man åstadkomma en förbättrad samordning på annat sätt?

Regionutredningens skisser till ny länsindelning

De modellpresentationer som Regionutredningen gjorde beträffande vilka uppgifter som kan anförtros olika huvudmän och förvaltning— ar, utgick från att modellerna i första hand förutsattes tillämpade i större regioner än dagens län. Utredningen lämnade inget konkret förslag till ny länsindelning, utan redovisade utifrån olika utgångs- punkter tre skisser till indelning i större administrativa regioner. Fyra utgångspunkter var gemensamma för de olika alternativen. Den första utgångspunkten var de förändrade krav på länsindel— ningen som följde av att länen inte i första hand skulle ses som re- gionala enheter inom den statliga administrationen utan främst som områden för samhällsplanering. Därvid ställdes krav på viss storlek för att få överblick och en anpassning till näringsgeograäskt naturli—

ga områden. Oberoende av om staten eller ett självstyrelseorgan var huvudman för de regionala frågorna pekade effektivitetskrav på vik- ten av överblick och att planeringsaktiviteterna omfattade områden som var rationellt arronderade. Särskilt viktigt bedömdes indelning- en vara om den regionala indelningen skulle ligga till grund för val av ett regionalt självstyrelseorgan.

Den andra utgångspunkten var den utveckling som skett under senare år av skilda administrativa indelningar som tillämpas inom olika myndigheter och affärsverk. Att länet lämnats som indelning bedömdes kunna bero på dels behovet av större områden för över- blick i planeringssammanhang, dels att en omfatttande decentralise— ring till lokal nivå lett till att arbetsuppgifterna på regional nivå inte bar upp en lika änfördelad indelning som tidigare.

Den tredje utgångspunkten var de spontana samverkansaktiviteter som utgjorde en av anledningarna till Regionutredningens arbete.

Den fjärde utgångspunkten var behovet av befolkningsmässigt tillräckligt stora regioner för att få ekonomisk bärkraft och att själv- ständigt kunna ansvara för betydelsefulla uppgifter.

Från dessa fyra utgångspunkter redovisade utredningen tre skisser för indelning av landet i mellan 7 och 9 län1.

Undersökning rörande kommuners länstillhörighet och myndighters samverkan över länsgränserna

Regionberedningen uppdrog i slutet av 1993 åt forskare verksamma vid Kulturgeograäska institutionen, Göteborgs universitet, att redo- visa hur väl kommunerna utifrån rese— och kontaktmönster ansluter till de nuvarande länsgränserna. Syftet var att se vilka kommuner som i fråga om arbetsresor och andra dagliga kontakter i huvudsak är orienterade mot kommuner i andra län och där således en ändrad länstillhörighet kan övervägas. I uppdraget ingick också att belysa vilka större administrativa indelningar som kunde urskiljas utifrån det kontaktmönster som bildades till följd av olika myndigheters samverkan över länsgränserna. Ett par olika alternativ skulle redo- visas där länen grupperades efter frekvens och betydelse av gräns— överskridande kontakter.

Forskarna redovisade resultatet av sitt arbete i mars 1994 i rap— porten Framtida samverkansregioner i Sverige.

1 För en genomgång av indelningen i de olika skisserna hänvisas till SOU 1992:63 s. 155—159.

Med utgångspunkt i utpendlings- och utäyttningsmaterial bedöm— des 16 kommuner ligga i ”fel” län. Se närmare tabell 9.1.

Tabell 9. 1 ”Felplacerade” kommuner

Länstillhörighet

nuvar— före—

Kommun ande slagen Ale P 0 Alingsås P 0 Borås P 0 Färgelanda P 0 Grästorp R P Habo R F Kungsbacka N 0 Lerum P 0 Ljusnarsberg T W Mark P 0 Mullsjö R F Tomelilla L M Ydre E F Åmål P s Åstorp L M Ängelholm L M

Det kanske mest slående resultatet är att 14 av de 16 kommuner vars länstillhörighet kan diskuteras ligger i Skåne eller i de län som brukar räknas till Västsverige. Enligt forskarna har de alla en om— fattande arbetspendling över länsgräns, dvs. att den regionala indel— ningen dåligt ansluter till människornas naturliga kontakt- och rörel— semönster.

Det änns i dag ett stort antal regionala administrativa indelningar över länsnivå. Studien av myndigheternas samverkansmönster syfta— de till att dels från vissa utgångspunkter ge en rumslig dimension åt samverkan över länsgränserna, dels tjäna som underlag i diskus— sioner om möjligheterna att på sikt skapa en gemensam indelning för regionalt baserad verksamhet över länsnivå.

Huvudfrågan gällde vilka regionala indelningar de organisationer som länsstyrelsen samverkar med i större eller mindre utsträckning har när det gäller utvecklingsrelaterade frågor.

Två alternativa indelningar med 6 respektive 11 regioner blev re— sultatet av analysen. Se tabell 9.2 och 9.3 .

Tabell 9.2 Sverige uppdelat i sex samverkansregioner Regioncentrum Ingående län

Umeå BD, AC, Z, Y Västerås X, W, C, U, T, D Stockholm AB, I Jönköping E, F, G, H Malmö K, L, M, N (södra delen) Göteborg N (norra delen), O, P, R, S Tabell 9.3 Sverige uppdelat i elva samverkansregioner Regioncentrum Ingående län

Luleå BD Umeå AC Sundsvall Z, Y Gävle X, W Västerås C, U, D Stockholm A ,I Jönköping F, E Växjö K, G, H Malmö L, M, N (södra delen) Göteborg N (norra delen), O, P, R Karlstad S, T

Regionberedningen noterar här resultatet beträffande Hallands län i fråga om tillhörighet till samverkansregion. När myndigheter stu- deras med avseende på hur deras länsöverskridande samarbete ser ut och vilka länsgrupperingar som kan urskiljas framkommer att Halland som enda län är orienterat i två riktningar: den södra delen av länet mot Sydsverige och den norra mot Västsverige. Detta re— sultat förklarar också de svårigheter som finns beträffande Halland i indelningshänseende.

Studiens resultat kan jämföras med de skisser som Regionutred— ningen redovisade liksom med Länsberedningens förslag till sam— verkansregioner.

Vissa gemensamma drag kan konstateras genom att ett antal län återkommer i givna kombinationer. Det mest slående är dock att förslagen till indelningsalternativ i hög grad är beroende av vilka kriterier som ställs upp och dessa varierar i hög grad. Det änns ingen enhetlig syn på vilka faktorer som bör bestämma den admi- nistrativa indelningen. Noteras bör dock att i frågor som gäller den regionala utvecklingen en betydande samverkan faktiskt äger rum i indelningar som är större än länen. För Regionberedningens vid- kommande är detta en viktig slutsats mot bakgrund av de krav på ökat demokratiskt inflytande över de regionala frågorna och en för— bättrad effektivitet i hanteringen av de regionala uppgifterna som beredningen försöker tillgodose med sina förslag.

9.2.2. Överväganden och förslag

Som framgår av ovanstående redovisning pågår en utveckling i rikt- ning mot större administrativa regioner. På olika håll i landet har lokala och regionala självstyrelseorgan etablerat samarbete över länsgränserna. I Skåne och Västsverige har detta samarbete resulte— rat i krav på länssammanslagningar och ökat demokratiskt inlytande över de regionala frågorna. Detta förändringstryck har wxit fram underifrån och bygger på erfarenheter av de problem som den nu- varande indelningen innebär. På andra håll i landet sker samarbete över de administrativa gränserna utan förslag om länssammanslag- ningar.

Regionberedningen vill stryka under vikten av att den utveckling som här kan konstateras blir vägledande i arbetet med en översyn av den regionala indelningen. Det är beredningens bestämda upp- fattning att grånsföråndringar skall ha en stark lokal och regional förankring och genomföras i den takt som underifrån kommande initiativ ger anledning till.

Beträffande Skåne och Västsverige kan således konstateras, som utvecklas vidare i nästa avsnitt, att de lokala och regionala diskus- sionerna och initiativen har nått så långt att beredningen anser att den bör lägga fram konkreta förslag till förändringar i länsindel- ningen i dessa båda delar av landet. Beträffande de många andra re— gionala samarbetsprojekt som pågår i landet får framtiden utvisa vil— ka förslag till förändringar som det kan tas initiativ till därifrån. I dag änns inte underlag för att föreslå ytterligare förändringar i läns-

gränserna, utöver dem som läggs fram beträffande Skåne och Väst- sverige.

Också de förändringar i den regionala indelningen, som en rad statliga verk har företagit beträffande sin decentraliserade verksam— het, visar att en utveckling mot större regioner för administrativa ändamål pågår.

Som redan tidigare har nämnts tillmäts tre generella faktorer — storlek, funktionell och identitetsbaserad anpassning samt samord— ningkrav — särskild vikt i alla indelningsdiskussioner, låt vara i olika grad från fall till fall. Till dessa faktorer kan fogas också några kriterier som avser förhållanden som är av särskild betydelse för den regionala utvecklingen. Regionberedningen redovisar i det följ ande sina överväganden beträffande vilka principer som bör vara vägledande för utformningen av en ny länsindelning.

Regionens storlek och anpassning till funktionella indelningar m.m

När man överväger frågan om dragningen av administrativa gräns- er, måste man först åtminstone i grova drag ha klarlagt hur stora regionerna bör vara till yta och folkmängd. En utgångspunkt är dagens län. En annan grund att göra bedömningarna utifrån är de större administrativa regioner som flera statliga myndigheter an— vänder sig av. Dagens län är ett exempel på en administrativ in— delning som resulterar i 24 enheter. De 6 sjukvårdsregionerna är ett annat exempel. I båda fallen kan man tala om administrativa in- delningar på regional nivå, men det är uppenbart att skillnaderna dem emellan är avsevärda.

Först bör emellertid konstateras att det inte är möjligt att med hjälp av en enda administrativ gräns på regional nivå tillgodose alla de krav som den offentliga verksamheten ger upphov till. Priorite- ringar och kompromisser är nödvändiga. Frågan är då hur dessa av— vägningar skall göras.

En gräns har till uppgift av bestämma ett ansvarsområde för olika uppgifter i rumsligt avseende. Skälet till att över huvud taget ha gränser på lokal och regional nivå är behovet av att fördela offent— liga uppgifter på olika organ i ett decentraliserat system.

En bra grund för de överväganden som måste göras i fråga om den regionala indelningen är därför att utgå från de problem som de nuvarande gränserna ger upphov till i olika delar av landet.

Landstingens möjligheter att fungera väl som regionala självstyr— elseorgan aktualiserar demokratiaspekterna på den administrativa in-

delningen. Det änns i dag på flera håll i landet en stark vilja att kunna utöva ett regionalt politiskt inflytande över offentliga angeläg— enheter som har med regionens utveckling att göra. Beredningen lägger därför fram förslag som tillgodoser dessa önskemål.

I indelningshänseende behöver därför hänsyn tas till hur gränser håller samman eller bryter upp naturliga gemenskaper. Frågor som ligger på regional nivå under ett självstyrelseansvar måste på ett på— tagligt sätt vara påverkbara genom politiska beslut på denna nivå. Många faktorer bidrar till detta, såsom rättsregler och annan styr— ning liksom ekonomiska resurser, men också den administrativa in- delningen. På t.ex. kollektivtraäkens område skapar gränserna i Göteborgsområdet uppenbara problem för ett folkligt inflytande över hela regionen, som i resandehänseende är en enhet. Visserli— gen kan man via indirekt valda organ åstadkomma ett visst in— flytande över en samlad region, men detta ger medborgarna avse— värt mindre möjligheter till ansvarsutkrävande och inflytande i övrigt.

Ett naturligt krav är att de frågor som skall bedömas och lösas ryms inom beslutsorganets geograäska ansvarsområde. Härigenom sker som regel också en anpassning till det kontakt- och rörelse- mönster som den funktionella regionen uppvisar.

Storleken på en administrativ region är bestämmande inte enbart för hur väl frågor av ”linjekaraktär”, t.ex. på kommunikationsom— rådet, eller frågor med en annan given utbredning i geograäskt av- seende, kan bemästras, utan också för hur stor verksamhetsvolym som kommer att ligga inom en myndighets ansvarsområde. Också i detta avseende änns en rationalitet beträffande hur många ärenden av ett visst slag som lämpligen låter sig hanteras inom en myndig— het. Även här är den rumsliga aspekten av betydelse. Vissa verk— samheter kräver besök och inspektioner på platsen. Reseavstånden blir därmed en faktor att räkna med i sammanhanget, även om per— sonliga besök och möten torde behövas i allt mindre grad i takt med att informationsteknologin utvecklas. Överblickbarhet kräver ibland att synfältet och ansvarsområdet begränsas för att ge möjlighet till en rimlig lokalkännedom och kontakt med dem som berörs av upp— giften.

Metoden att genom gränsjusteringar råda bot på de missförhållan— den som påtalats kan medföra negativa konsekvenser inom andra områden. Sammanslagningar av lån ger upphov till större verksam- hetsvolymer hos en myndighet, resavstånden blir vanligtvis längre om man tar residensorten som utgångspunkt etc. Vinster och för— luster måste vägas mot varandra.

Det handlar också om hur många kommuner som det är möjligt att ge service till och utöva kontroll över från den statliga regionala förvaltningens sida och för ett regionalt självstyrelseorgan att sam— verka med. Ärendevolym och verksamhetsunderlag är styrande för hur organisationen kan utformas, vilken kompetens som personalen kan bygga upp och vilka effektivitetsvinster som kan göras.

Ytterligare frågor att överväga är behovet av geograäsk närhet mellan myndighet och enskilda. En hel del av den verksamhet som statlig förvaltning bedriver på regional nivå kräver regelbundna besök hos t.ex. företag för rådgivning och inspektion. Medborgarna har, åtminstone för vissa verksamheter, behov av att personligen besöka myndigheten.

Bakom de olika lokala och regionala initiativen i frågor som gäller den regionala indelningen framträder olika kriterier, vilka till- mäts betydelse för den regionala utvecklingen och som anses böra påverka den administrativa indelningen. Utöver ett generellt behov av överblick och beslutskraft liksom en bra demokratisk förankring framstår tillgången på en väl utbyggd organisation för forskning och högre utbildning som mycket väsentlig. Ett annat kriterium är en väl fungerande infrastruktur för kommunikationer av olika slag; en sådan är av stor vikt för den internationella konkurrensen regioner— na emellan. Till detta skall fogas ett tredje kriterium, nämligen be- hovet av geograäskt ganska stora områden för bl.a. den högspeci— aliserade hälso- och sjukvården.

Högre utbildning och forskning, infrastruktur på kommunika— tionsområdet samt den högspecialiserade hälso- och sjukvården är således tre områden som kan ligga till grund för en analys av de krav som kan ställas på den regionala indelningen.

Dessa tre kriterier indikerar behov av större enheter än dagens län och återänns i det gränsöverskridande regionala samarbete som bedrivs på olika håll i landet.

För de övriga sakområden som är av betydelse för den regionala utvecklingen änns inte lika tydliga anvisningar om behovet av större regioner. Miljöfrågorna visar sig dock ofta kräva överblick över ganska stora områden för att få effekt av insatser av olika slag.

Även för offentlig verksamhet, som har en påtaglig lokal anknyt- ning genom att besök och besiktningar på platsen ofta erfordras, liksom att krav ställs på närhet till berörda människor, änns exem— pel på stora regioner. Posten och Telia är två sådana exempel. Sto— ra regioner för sådana verksamheter förutsätter vanligtvis en de— centraliserad organisation vid utförandet av olika uppgifter.

Det änns således en rad exempel på offentlig verksamhet med re— gional anknytning för vilken det i dag gäller större regioner än län— en. Bristen på gemensamma gränser för dessa är ett problem för samordning och demokratiskt inflytande från den regionala nivån, men regionerna i sig indikerar utvecklingen i riktning mot större enheter.

Enligt beredningens mening är det inte möjligt att generellt uttala sig om hur de ovannämnda frågorna och problemen skall hanteras. Det är dock viktigt att de uppmärksammas och blir föremål för be— dömning när det gäller den administrativa indelningen. I varje situa— tion där en länsgränsjustering eller annan förändring av rumslig ka- raktär skall göras, bör konsekvenserna bedömas utifrån vad bered— ningen ovan har anfört.

Man kan tänka sig en utveckling i fråga om förändrad länsindel- ning som går med varierande hastighet i landets olika delar. Det änns därvid bl.a. anledning att respektera de svårigheter som de glest befolkade nordliga länen har i fråga om rationaliseringsmöjlig— heter. thässigt stora och glest befolkade län erbjuder en annan problembild än vad som är fallet i de södra delarna av landet. Det bör noteras att med avseende på ytan utgörs den norra hälften av Sverige av fyra län, medan 20 län återänns i den södra halvan.

Det är enligt beredningens mening en fördel om länsgränsen är gemensam för regional självstyrelse och stalig förvaltning. Frågan uppkommer då hur statliga behov skall vägas samman med regiona— la och lokala önskemål.

Förändringsprocessen bör enligt Regionberedningens mening kän— netecknas av statsmakternas vilja att låta regionala och lokala initia- tiv och önskemål vara vägledande i indelningsfrågorna. Förändring- arna bör genomföras i den takt och den omfattning som denna för- ankring medger. Ytterst har dock statsmakterna beslutanderätten i indelningsfrågorna, varför de lokala och regionala synpunkterna, även om de skall väga tungt, inte får ges ställning av veto.

Regional indelning för samordningsbehov

Det står klart för beredningen att den offentliga verksamheten på regional nivå behöver samordnas på ett bättre sätt än vad som i dag sker. Principen om samordnad länsförvaltning har långt i från fullt ut kommit till tillämpning. Det änns, som ovan framhållits, i dag en rad statliga myndigheter vars verksamheter har nära beröring med varandra, men som inte har en sammanfallande regional indel—

ning. Problemet gäller vanligtvis den del av verksamheten som ligger nära det politiska beslutsfattandet på central och regional ni— vå, det som oftast betecknas som planering. För genomförandet av besluten är det däremot ofta inte så viktigt hur den administrativa indelningen är utformad. Samordningsbehovet änns således främst i fråga om planeringen av verksamheten.

Mycket av den offentliga verksamheten har rumsliga effekter, dvs besluten berör direkt större eller mindre delar av landet. En gemen— sam regional indelning underlättar för den centrala politiska led— ningen att överblicka konsekvenserna av politiska beslut och åt— gärder och vidta styrningsåtgärder. Den regionala självstyrelsen får därigenom större möjligheter att utöva ett inflytande i de delar ett sådant önskvärt.

De större regioner inom vilka flera statliga myndigheter arbetar är ett tydligt tecken på rationaliteten med större enheter. Behovet att anpassa de administrativa indelningarna till funktionella regioner le— der också till att, efter hand som kontakt— och samarbetsytorna blir större, arbetsresorna blir längre och näringsverksamheten integreras över större områden. Därigenom blir den funktionella och därmed även den administrativa regionen större.

Enligt beredningens mening bör det på sikt i princip råda geogra— äsk överensstämmelse mellan den funktionella regionindelningen och den administrativa indelningen för olika offentliga organ vars verksamheter har något samband av betydelse. Det skall erfordras starka och klart redovisade skäl för avvikelser från denna princip.

Temporära lösningar på samordningsproblemen

Eftersom landstingsindelningen följer länsgränserna och kommuni— kationsverken har en annan indelning krävs vissa åtgärder för att brygga över skillnaderna. Det vore från sektorssynpunkt orationellt att förorda att den regionala indelningen för dessa verksamheter an- passades till länen. Det finns en saklig grund för de geograäskt större enheterna även om gränserna i sig kan diskuteras. Enligt vad beredningen har erfarit vid kontakter med företrädare för Banverket och Vägverket änns dock en beredskap att justera gränserna så att de i högre grad sammanfaller. Sådana åtgärder bör vidtas som ett första steg för att åstadkomma en gemensam regional indelning över länsnivån. En fortsatt analys får utvisa vilka ytterligare myndighet— er, för vilka länet i dag inte är indelningsgrund, som behöver om— fattas av en sådan samordning. Regeringen bör utfärda anvisningar

till myndigheterna för att klargöra i vilken utsträckning de bör omfattas av kravet på gemensam regional indelning och hur de i övrigt bör förhålla sig i frågor som rör den administrativa indel— ningen. Det är angeläget att regeringen får en aktivare roll i dessa frågor. Den administrativa indelningen bör också i fråga om bud- getstyrning vara en intressant faktor att ta in i bedömningen.

9.3. Ny länsindelning i Västsverige och i Skåne

Sammanfattning: En sammanslagning av de västsvenska länen har diskuterats under lång tid, även om det inte alltid har rätt enighet om vilka län som bör omfattas av en sådan åtgärd. Beträffande Skåne har förslag lagts fram om att hela landskapet skall utgöra ett län.

Frågan om länsindelningen i Västsverige och Skåne har fått förnyad aktualitet genom regionala initiativ som har sin grund i en önskan om en mer effektiv hantering av offentliga uppgif— ter och ett ökat demokratiskt inflytande över de regionala angelägenheterna. I initiativen ligger också förslag till föränd— ringar av länsgränserna.

Enligt Regionberedningens mening bör de problem som de nuvarande länsgränserna i Skåne och Västsverige orsakar lösas genom länssammanslagningar. Beredningen bedömer vidare att uppslutningen bakom förslagen är sådan att dessa nu bör tillmötesgås.

I Västsverige bör ett nytt län bildas av Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs och Skaraborgs län samt av Kungsbacka kommun i Hallands län. Det nya länet bör benämnas Västra Götalands län och Vänersborg bör bli huvudort för länsstyrel— sen (residensstad).

Kristianstads och Malmöhus län bör slås samman och Skåne därmed utgöra ett enda län. Det nya länet bör benämnas Skåne län och ha Kristianstad som residensstad.

Regionberedningen gör här den i föregående avsnitt nämnda över— siktliga analysen av vilka effekter en sammanslagning skulle få av länen och därmed också länsstyrelserna i dels Göteborgs och Bohus (O), Älvsborgs (P) samt Skaraborgs (R) län, dels Kristianstads (L) och Malmöhus (M) län, dvs. Skåne. Vidare diskuteras en överför- ing av Kungsbacka kommun i Hallands (N) län till ett nytt väst— svenskt län.

Som ett underlag för Regionutredningens arbete genomförde Statskontoret under 1992 en studie för att belysa konskvenserna av en sammanslagning av de fyra västsvenska s.k. NORP-länen1.

1 Rapport 1992:20, Länsstyrelser i en större region — ett västsvenskt perspektiv.

I rapporten beskrevs länsstyrelsernas verksamhet med utgångs— punkt i tolv sakområden, baserade på de olika länsexpertområden som skapades vid genomförandet av den samordnade länsstyrelseor— ganisationen den 1 juli 19911. Det betonades dock att en sådan upp— delning inte var tillräcklig för att kunna ge en entydig bild av sam— manslagningsmöjligheterna för vart och ett av sakområdena, efter— som skilda deluppgifter inom dem kan ha olika förutsättningar att bedrivas inom en större region.

När det gäller de ekonomiska aspekterna på en länssammanslag— ning konstaterade Statskontoret att det inte var möjligt att ge några mer konkreta svar på de frågor som kunde ställas. För att ge en heltäckande bild krävdes ingående undersökningar, kvantiäeringar och analyser, vilket det inte fanns vare sig tid eller resurser för. Ut— redarna inriktade sig därför på att peka ut några faktorer som de an— såg viktiga för en analys samt diskuterade de slutsatser som kunde dras av det beäntliga underlaget. Regionberedningen behandlar de ekonomiska aspekterna på regionfrågans olika delar ikapitel 10.

I det följande (avsnitt 9.3.1 och 9.3.2) redovisar Regionbered— ningen med avseende på dels Västsverige (O, P och R län samt Kungsbacka kommun i N län), dels Skåne (L och M län) den av be- redningen gjorda analysen. (Därvid används de nu nämnda bok— stavsbenämningarna för de olika länen.)

1 Ett expertområde var inte aktuellt här, nämligen det som rör rennäringsfrågor.

9.3.1. Västsverige

Kort om regionen: O län har drygt 750 000 invånare. P län har nästan 450 000 och R län 280 000 invånare. I O län änns 15 kommuner, i P län 19 och i R län 17. Den största kommu— nen i 0 län har nästan 440 000 invånare (Göteborg), den minsta knappt 10 000 invånare (Sotenäs). Motsvarande tal för P län är drygt 100 000 invånare (Borås) resp. knappt 5 500 invånare (Dals-Ed) och för R län nästan 49 000 (Skövde) resp. 6 100 (Essunga). Antalet invånare per km2 laind uppgår i 0 län till 147, i P län till 39 och i R län till 35 personer.

Andelen av medelskattekraften i riket (911,06 skattekronor per invånare) var 1993 för 0 län 102,7 %, för P län 94,1 % och för R län 88,8 %. Näringsstrukturen uttryckt som andelen sysselsatta i jordbruk, industri och service var för 0 län 1, 25 resp. 74 %, för P län 3, 34 resp. 64 % samt för R län 5, 33 resp. 62 % (genomsnitt för riket: 3, 26 resp. 71 %). Förhåll— andet mellan sysselsatta i offentlig och privat sektor var för 0 län 36 resp. 64 %, för P län 38 resp. 62 % samt rör R län 39 resp. 61 % (genomsnitt för riket: 39 resp. 61 %).

Beträffande Kungsbacka kommun kan, som tillägg till de nu lämna— de uppgifterna, nämnas att antalet invånare uppgår till nästan 60 000 personer (dvs. 22,1 % av N läns 265 000 invånare), att an— delen av medelskattekraften i riket 1993 uppgick till 106,5 % (för N län som helhet: 93,4 %), att näringsstrukturen (i enlighet med vad som sagts ovan) utgjorde 3, 22 resp. 75 % samt att förhållandet mellan sysselsatta i offentlig och privat sektor (också i enlighet med vad som sagts ovan) var 38 resp. 62 %. Kungsbacka kommun re— presenterade vid 1993 års taxering 25 % av skatteunderlaget i N län (55,5 av 222,2 milj. skattekronor).

Statskontoret Inledningsvis skall här ges en förhållandevis översiktlig redovisning av Statskontorets tidigare nämnda rapport. Rapporten änns utförli— gare refererad i Västsverigeutredningens betänlkande1.

1 sou 1992:66 s. 181 rr.

När det gäller de olika expertområdena jämte gruppen ”övrig för— valtning” (stödfunktioner lämnades åsido) redovisades i Statskon— torets rapport de uppgifter betäffande personalförhållandena (antalet årsarbetskrafter) som framgår av tabell 9.4.

Tabell 9.4 Personalfördelning 1992

Expertområde O län P län R län Regionalekonomi 1 1 ,2 10,9 7,3 Kommunikationer 1 ,2 1 ,0 1,0 Utbildning 0,9 2,0 1,0 Lantbruk 25,0 39,4 27,0 Jakt och äske 10,41 1,8 1,0 Livsmedelskontroll 1 ,3 4,0 3,7 Miljövård 37,2 28,5 21,8 Kulturmiljövård 3,1 3,8 2,8 Planväsende 21,9 11,0 7,3 Social omvårdnad 5,3 7,8 7,3 Civil beredskap 24,3 19,2 14,4 Övrig förvaltning 76,4 55,9 35,6 Summa 218,2 185,3 130,2

För de olika expertområdena beskrevs i rapporten verksamhet, kon— taktmönster, utökade/minskade uppgifter såvitt kunde bedömas samt förutsättningar för verksamheten att fungera i en större region. Statskontoret ansåg att endast ett fåtal expertområden skulle lämpa sig för en fullständig överflyttning av verksamheten till en storregion, dvs. en sammanslagning av expertområdena med helt oförändrade arbetsuppgifter och med en geograäsk lokalisering till en och samma ort i regionen. Om man däremot kunde tänka sig en viss anpassning av såväl verksamheten som lokaliseringen borde ett betydligt större antal expertområden kunna föras över. Möjligheterna till sammanslagning sammanfattades av Statskon— toret på det sätt som framgår av tabell 9.5 (antalet årsarbetskrafter inom parentes). Ätergivandet här avser endast 0, P och R län.

1 Häri ingick ca 6 årsarbetskrafter av lantbruksenhetens personal med placering i Uddevalla och som sysslade med enbart äskefrågor.

Tabell 9.5 Sammanslagningsmöj ligheter

Statskontorets bedömning

kräver anpass- kräver stora ning av upp- förändringar möjligt att gifter eller av verksam— Expertområde slå samman lokalisering heten Regionalekonomi X (29) Kommunikation X (3) Utbildning X (4) Lantbruk X (91) Fiske X (12) Länsveterinär X (9) Miljövård X (88) Kulturmiljö X (10) Plan X (40) Social omvårdnad X (20) Civil beredskap X (58) Övrig förvaltning X (168) Totalt 4 (56) 5 (291) 3 (186)

När det gäller de ekonomiska konsekvenserna pekade Statskontoret på några viktiga faktorer i sammanhanget samt diskuterade möjliga slutsatser.

Utgångsläget var ett alternativ där de fyra länsstyrelserna slogs samman och samlokaliserades. Detta ställdes mot ett ”nollalterna— tiv”, dvs. ingen förändring. Alternativen diskuterades i två steg: Först belystes vissa generella problem med en sammanslagning. Därefter jämfördes länsstyrelsernas sakverksamheter genom några nyckeltal för arbetstryck och produktivitet. För att studera möjlig— heterna till stordriftsfördelar gjordes en jämförelse med Länsstyrel— sen i Stockholms län. Att just Stockholms län (AB) valdes berodde på att det länet hade ett invånarantal som i stort sett motsvarade NORP—länens (1 ,6 resp. 1,7 milj. invånare; för vardera regionen ca en femtedel av Sveriges befolkning) samt att det hade flest kom— muner i landet (25, vilket ändå var bara knappt hälften av NORP— länens 56 kommuner).

Nuläget; organisatoriska förhållanden

Beträffande länsstyrelserna i 0, P och R län gäller följande (per den 1 oktober 1994).

Antalet anställda (räknat som helårsarbetskrafter) den 1 oktober 1994 uppgick för länsstyrelsen i 0 län till 308, varav 36 i Udde— valla. För P län var motsvarande tal 221 anställda, varav 17 i Bo— rås. Vid länsstyrelsen i R län var antalet anställda 180, varav 36 i Skara. Länspolismästarens expedition i R län är förlagd till Skövde.

Ramanslaget till länsstyrelsen i 0 län uppgår för budgetåret l994/ 95 till 111,2 milj. kr, varav — utöver inkomster från lantbruksverk- samheten — minst 5,3 milj. kr skall avsättas för verksamhet inom lantbruksområdet, exklusive veterinärverksamhet. Motsvarande tal för länsstyrelsen i P län är 80,2 resp. 6,5 milj. kr samt för länsstyr- elsen i R län 64,4 resp. 6,5 milj. kr.

Ramanslaget räknat per invånare och kommun är i 0 län 148 kr resp. 7,4 milj. kr, i P län 178 kr resp. 4,5 milj. kr samt i R län 231 kr resp. 3,8 milj. kr.

Motsvarande tal för Stockholms län är 194 milj. kr (5,4 milj. kr), 115 kr resp. 7,8 milj. kr.

Personalfördelningen den 1 oktober 1994 (i form av årsarbets- krafter och avseende all personal) vid länsstyrelserna i 0, P och R län sammanfattas i tabell 9.6.

l _i

Tabell 9.6 Antal årsarbetskrafter den 1 oktober 1994 Verksamhetsområde O län P län R län Regionalekonomi 6,7 12,1 8, 6 Konkurrensfrågor 4,8 1 ,0 1 , 0 Jämställdhet l ,0 1,0 1 , O Kommunikationer 40,4 35 , 8 24, 0 Utbildning 0,8 0,6 1,0 Lantbruk 20,0 28,1 36,0 Jakt och äske 9,2 2,0 2,0 Livsmedelskontroll 1 ,5 3,0 2, 0 Miljövård 26,0 36,7 29,0 Planväsende 17,8 11,6 4,0 Kulturmiljö 5 ,5 4, 8 2, 8 Social omvårdnad 12,4 9,2 6,0 Civil beredskap 20,2 16,8 14,0 Bostadsänansiering 7,5 13,3 7,0 övrig förvaltning 134,6 45,0 41,5 Summa 308,4 221,0 179,9 Samverkansmönster

Västsverigeutredningen gjorde i sitt betänkande en genomgång av den samverkan som skedde mellan bl.a. länsstyrelserna iregionen1. Den redovisning som återänns där stämmer i allt väsentligt med de uppgifter som Regionberedningen inhämtat i frågan. Någon redovisning behövs därför inte i detta sammanhang, utan hänvisning görs till Västsverigeutredningens presentation av den länsövergri— pande samverkan som äger rum i Västsverige.

I det följande återges, relativt kortfattat, vad länsstyrelserna i 0, P och R län i aktuella dokument själva anfört i frågan om samverk— an över länsgränserna.

Såvitt avser länsstyrelsen i 0 län kan beträffande samverkan främst i Västsverige sägas följande.

I anslagsframställningen för budgetåret 1995/96 framhåller länsstyrelsen att frågan om en ökad regional samverkan i Västsveri— ge är högaktuell. Den regionala organisationen är under debatt och utvecklingen kräver en mer intensiv och konkret samverkan mellan länsstyrelserna i regionen. Under senare år har äera initiativ tagits

1 sou 1992:66 s. 62 ff.

till ett ökat och mer organiserat samarbete. Som exempel därpå nämns ”Västsvensk samverkan (VSS)” , under ledning av landshöv— dingarna i de fem västsvenska länen (de s.k. SNORP-länen). Målet är att med gemensamma initiativ och aktiviteter medverka till att stärka framtidstro och utvecklingsbetingelser i regionen.

Beträffande P län sägs i verksamhetsinriktningen för budgetåret 1994/95 bl.a. att det västsvenska samarbetet har utvecklats snabbt och länsstyrelsen har en aktiv och drivande roll på flera områden. Som aktuella områden nämns den västsvenska kommunikationsstra- tegin, ”Bilkomponentprojektet”, ”Västsverige 2000”, ”AgroVäst” och samverkan inom utbildningsområdet. Länsstyrelsen i P län kommer att överta samordningsansvaret för den västsvenska sam- verkan vid budgetårets ingång.

Med den västsvenska kommunikationsstrategin som utgångspunkt bör enligt länsstyrelsen samarbetet mellan de västsvenska länsstyrel— serna drivas vidare med inriktning mot ”ett effektivare transportsys- tem”. Syftet är att bidra till teknik- och systemutveckling inom transportsektorn, för högre kapacitetsutnyttjande och bättre miljö. Det rör sig om bl.a. samverkan med näringsliv och forskning kring närsjöfart, järnväg, terminaler och informationsteknik.

Ett arbetsprogram avseende västsvensk samverkan på miljöom— rådet fastställdes 1994. Samverkan avser områdena försurning och övergödning, traäkens miljökonsekvenser samt miljöövervakning. Beträffande det sistnämnda området sker ett omfattande samarbete över länsgränserna. Drift av luft— och nedfallsövervakning sker i ett samordnat program. Flera metodutvecklingsprojekt bedrivs gemen—

samt. Ett för länsstyrelserna i R och S län gemensamt handlingspro-

gram för äsket i Vänern skall utarbetas. Programmet skall omfatta yrkesfisket, äskevården och fritidsäsket i sjön. Tillsammans med länsstyrelserna i 0 och S län har inletts ett samarbete med norska företrädare om kräft— och äskevård i gränsvatten.

Länsstyrelsen i R län har i sin årsredovisning för 1993/94 fram— hållit att det förekommer ett omfattande samarbete med länsstyrel- serna i N, O, P och S län. Därvid nämns bl.a. Agro Väst—projektet, den gemensamma västsvenska kommunikationsstrategin samt pro— jektet Framtid i Väst. Vidare vill länsstyrelsen framhålla sitt sam- arbete med Östergötlands, Jönköpings och Örebro län.

När det gäller länsstyrelsernas i 0, P och R län deltagande i gränsregionalt samarbete och i transnationella regionbildningar kan i övrigt hänvisas till framställningen i kapitel 4.

Länsstyrelsernas synpunkter på en sammanslagning

Att länsstyrelsen i 0 län förespråkar en sammanslagning av — i ett första skede — nuvarande O och P län framgick redan av dess re— missyttrande över Västsverigeutredningens betänkande. Länsstyrels- en anförda bl.a.: ” [L]änsindelningen i Västsverige bör reformeras, lämpligen på så sätt att Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län läggs samman till ett nytt län för den statliga förvaltningen.

Svårigheterna att genomföra en sådan länsreform i ett slag är uppen- bara, speciellt om ett stort antal frågor som berör uppgiftsfördelningen mellan olika organ skall behandlas parallellt. Däremot kan man inte går- na hävda att uppgiftsfördelningen mellan alla organ på regional nivå först måste klaras ut innan man kan göra några ändringar i länsindelningen. Självfallet måste sådana ändringar kunna göras inom ramen för den upp- giftsfördelning som gäller i dag.

Länsstyrelsen vill därför föreslå att en reform genomförs stegvis, där en första etapp innefattar sammanläggning av Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län. En samordnad länsförvaltning för detta område skulle ge helt nya och bättre förutsättningar för att hitta rationella lösningar på de strukturella och planeringsmåssiga problemen inom och mellan Tre- stadsområdet, Göteborgsregionen och Boråsregionen. Frågor om hushåll- ningen med naturresurser, miljövård, turism m.m. skulle få en ny dimen- sion om delområden som norra Bohuslän—Dalsland och Göta Älvdalen kan behandlas i ett sammanhang. Länsstyrelsernas medborgamära service kan ges en decentraliserad utformning.

Samverkan med Hallands län, Skaraborgs län och Värmlands län kan tillsvidare utvecklas enligt den modell som redan nu tillämpas mellan

länsstyrelserna. ” Också i sitt ställningstagande rörande Regionberedningens delbe-

tänkande om Västsverige och Skåne tog länsstyrelsen upp frågan om en länssammanslagning. I remissvaret hänvisades till en prome- moria upprättad av landshövding Kjell A. Mattsson (1994-01—25), i vilken anfördes bl.a. att en sammanläggning av landstingen i 0 och P län inklusive Göteborgs kommun borde ske1. I samma skede borde Göteborgs och Bohus län samt Älvsborgs län läggas samman och en gemensam länsförvaltning formas. Dent medborgamära ser- vicen kunde ges en decentraliserad utformning och samverkan med angränsande län kunde tills vidare utvecklas enligt den modell som redan nu tillämpas.

Länsstyrelsen i P län avvisade Västsverigeutredningens förslag om ett regionförbund och anförde i sitt remissvar bl.a. följande:

”Utredningen har kraftigt överbetonat problemen med nuvarande länsin— delning. Det är svårt att överhuvudtaget änna konkreta exempel på att

1 Ds 1994:110 s. 256 ff.

länsgränserna i sig utgjort hinder för utveckling. Det är påfallande att de exempel på motsättningar som lyfts fram ofta gäller interkommunala mot— sättningar, eller frågor där slutliga beslut ändå fattas på central nivå. ” Länsstyrelsen var dock inte helt avvisande till förändringar i läns- indelningen:

”Länsstyrelsen vill för sin del inte utesluta att förändringar i länsindel- ningen kan komma i fråga. Men huvudproblemet vid investeringar och utnyttjande av infrastruktur är knappast länsindelningen utan i första hand sådana ting som samarbetet mellan traäkhuvudmännen och de statliga affärsverken/myndighetema. ” I andra hänseenden kunde det, framhöll länsstyrelsen, med fog hävdas att län av Älvsborgs storlek är stora nog för att fylla rollen att vara statens regionala organ med bibehållna nuvarande uppgifter och med bevarad närhet till kommuner, näringsliv, intresseorganisa- tioner och allmänhet.

Vid de kontakter som har förevarit mellan Regionberedningen och länsstyrelserna i 0, P och R län har i huvudsak följande syn— punkter framförts på en eventuell sammanslagning av de två länen.

Länsstyrelsen i 0 län har fortfarande samma inställning som den ovan redovisade. Enligt länsstyrelsens mening bör det övervägas om det är nödvändigt att samtidigt slå samman län och landsting och om inte detta skulle kunna ske vid olika tidpunkter i takt med att behoven av förändringar har klarlagts.

Inte heller länsstyrelsen i P län har ändrat uppfattning. Länsstyr— elsen anser att den nuvarande länsindelningen inte medför några problem. Samverkan mellan olika län fungerar väl. En samman— slagning av 0 och P län skulle medföra svårigheter genom de ökade avstånden. Någon gemensam identitet motsvarande den i Skåne änns inte i denna del av landet. Det kanske främsta skälet för en sammanslagning skulle vara att minska Göteborgs dominerande roll.

Länsstyrelsen i R län har i fråga om samarbete med och i övrigt anknytning till 0 och P län framhållit länets orientering åt olika håll. På kommunikationsområdet och i fråga om näringslivsutveck— ling änns ett samarbete med övriga västsvenska län men även med Jönköpings och Örebro län. I frågor som rör Vättern sker samarbe- te med Örebro, Östergötlands och Jönköpings län. Frågor som gäller miljö och äske m.m. och som är att hänföra till Vänern har resulterat i ett samarbete mellan S, P och R län.

R län är i ganska hög grad orienterat även mot Stockholm och Jönköping. Beträffande högskolestudier har det visat sig att student— erna från R län många gånger väljer utbildningar i Uppsala, Stock— holm och Linköping samt det egna länet före studier i Göteborg.

Sammanfattningsvis tecknar länsledningen bilden av R län som ett i geograäsk mening västsvenskt län men med omfattande kontak— ter i alla riktningar. Det vore därför fel, enligt länsstyrelsens me— ning, att hävda att R län är entydigt orienterat mot Göteborgsregi— onen.

R län har föga att göra med de gränsdragningsproblem som änns beträffande O och P län beträffande Göteborgsregionen. En sammanslagning av 0, P och R län är således, enligt länsstyrelsens mening, inte motiverad som lösning på Göteborgsregionens behov av ändrad regional indelning, utan skulle i så fall ske för att det föreligger behov av ett större västsvenskt län. Länsstyrelsen i R län anser inte att länet bör ingå i ett nytt större västsvenskt län.

Länsstyrelsen lyfter också fram kommunstrukturen R län i dis— kussionen om ett större västsvenskt län. R län har 17 kommuner som alla är ganska små och med följaktligen begränsade administra— tiva resurser och kompetens. Den största kommunen är Skövde med knappt 50 000 invånare. En sådan kommunstruktur innebär krav på närhet och tillgänglighet för länsstyrelsen till följd av det stora be— hovet av stöd till kommunerna, vilka inte har så omfattande egna administrativa resurser. Samordning, kontroll, utveckling och tillsyn som är länsstyrelsens viktigaste uppgifter skulle avsevärt försvåras vid en länssammanslagning.

Landstingens synpunkter på en sammanslagning

Företrädare för landstingen i 0, P, och R län liksom för Göteborgs stad har vid överläggningar med beredningen i huvudsak uttalat sig för en Västsvensk region som består av NORP—länen. Man är medveten om att N län inte entydigt kan sägas höra till den västsvenska regionen, men att i avvaktan på klarläggande för hela länets tillhörighet till större regioner bör föra Kungsbacka kommun till det nya västsvenska länet.

Synpunkterna från företrädare för Hallands läns landsting är mer splittrade.

Generellt sett framhålls vikten av att inte ensidigt koncentrera in— tresset till själva indelningen, utan också framhålla vikten av en ökad regional demokrati och uppgiftsöverföringar från länsstyrelse till landsting.

9.3.2. Skåne

Kort om regionen: L län har knappt 300 000 invånare och M län 800 000 invånare. I L län änns 13 kommuner, i M län 20. Den största kommunen i L län har 72 000 invånare (Kristian— stad), den minsta ca 7 500 invånare (Perstorp). Motsvarande tal för M län är nästan 240 000 invånare (Malmö) resp. nästan 13 000 invånare (Svalöv). Antalet invånare per km2 uppgår i L län till 48 och i M län till 162 personer.

Andelen av medelskattekraften i riket (911,06 skattekronor per invånare) var 1993 för L län 89,4 % och för M län 97,6 %. Näringsstrukturen uttryckt som andelen sysselsatta i jordbruk, industri och service var för L län 5, 30 resp. 65 % och för M län 3, 25 resp. 72 % (genomsnitt för riket: 3, 26 resp. 71 %). Förhållandet mellan sysselsatta i offentlig och pri— vat sektor var för L län 40 resp. 60 % och för M län 38 resp. 62 % (genomsnitt för riket: 39 resp. 61 %).

Organisatoriska förhållanden

När det gäller förhållandena i Skåne änns inget material att bygga på liknande det som redovisats såvitt avser Västsverige. Regionbe— redningen har beträffande nuläget i samverkan med de två Skåne- länsstyrelserna tagit fram ett underlag liknande det som Statskontor- et byggde på vid sin studie rörande Västsverige.

Inledningsvis kan beträffande de två länsstyrelserna följande no— teras.

Antalet anställda (räknat som helårsarbetskrafter) den 1 oktober 1994 uppgick för länsstyrelsen i L län till 194,1. För M län var motsvarande tal 318,1 anställda.

Ramanslaget till Länsstyrelsen i L län uppgår för budgetåret 1994/95 till 67,7 milj. kr, varav — utöver inkomster från lantbruks— verksamheten — minst 6 milj. kr skall avsättas för verksamhet inom lantbruksområdet, exklusive veterinärverksamhet. Motsvarande tal för Länsstyrelsen i M län är 114,1 milj. kr resp. 9,5 milj. kr.

Ramanslaget per invånare och kommun är i L län 226 kr resp. 5,2 milj. kr samt i M län 143 kr resp. 5,7 milj. kr.

Motsvarande tal för Stockholms län är 194 milj. kr (5,4 milj. kr), 115 kr resp. 7,8 milj. kr.

Personalfördelningen den 1 oktober 1994 (i form av årsarbets— krafter och avseende all personal) vid länsstyrelserna i L och M län kan sammanfattas enligt tabell 9. 7.

Tabell 9.7 Antal årsarbetskrafter den 1 oktober 1994 Verksamhetsområde L län M län Civil beredskap 13,4 30,6 Social omvårdnad 6,8 16,7 Jämställdhet 1 ,0 1,0 Kommunikationer 22,4 45 , 1 Bostadsänansiering 7,0 1 1 ,7 Planväsende 6,8 14,7 Utbildning 1,0 1,9 Livsmedelskontroll 3 ,0 4,5 Lantbruk 35,2 28,0 Fiske 2,0 4,0 Kulturmiljövård 3,0 9,5 Regionalekonomi 10,7 7,8 Miljövård 24,7 37,2 Övrig förvaltning 57,1 105,4 Summa 194,1 318,1 Samverkansmönster

När det gäller Skåne änns ingen redovisning att hänvisa till, mot- svarande den som gjordes i Västsverigeutredningens betänkande. Det änns därför anledning att här göra en mera detaljerad genom— gång av dessa frågor. Redovisningen bygger på uppgifter som läm— nats vid kontakter mellan Regionberedningen och företrädare för de två Skånelänsstyrelserna samt på vad som tagits ini aktuella doku- ment från dem. Bl.a. har en särskilt skrift i ämnet — ”Skånelänen i samverkan” — tagits fram under 1994; innehållet i den skriften kommer att redovisas relativt utförligt. Följande kan sägas om det länsgränsöverskridande samarbetet.

Redan i förordet till skriften ”Skånelänen i samverkan” slår de båda landshövdingarna fast sin syn på länsgränsens betydelse:

”Länsgränsen mellan Kristianstads och Malmöhus län har aldrig varit nå— got hinder för samverkan mellan de båda länen. Tvärtom ser vi det som en styrka att kunna arbeta tillsammans för en stark och livskraftig region. Med samlade resurser och kunskaper har vi större möjligheter att utveck-

la Skåne till en dynamisk region som kan möta konkurrensen från om— världen. ”

Bland de samverkansprojekt som tas upp i skriften — i förordet framhålls att det rör sig om ett axplock — kan följande nämnas.

Fysisk planering

Framtagning av planeringsunderlag för samordning av fysisk plan— ering och övriga samhällsbyggnadsfrågor har skett mellan länen. Bl.a. har exempel och arbetssätt utarbetats avseende vattenplanering i det s.k. Vegeåprojektet. Vidare har ett gemensamt projekt om 10— kalisering av vindkraftverk och radiomaster påbörjats samt att en förteckning över riksintressena i Skåne tagits fram.

Miljövårdsprogram för Skåne Länsstyrelserna håller tillsammans på att utarbeta ett gemensamt miljövårdsprogram. Man beskriver tillståndet i milj ön, tar fram ge— mensamma regionala miljömål samt åtgärds— och handlingsprogram. Arbetet sker i samverkan med kommuner och andra berörda myn— digheter.

En handbok i miljöfrågor — ”Skånes miljöhandbok” — har givits ut och distribuerats till hushållen. Projektet har genomförts av läns- styrelserna och flertalet av kommunerna i Skåne.

Skåneprojektet

Länsstyrelserna har i rapporten ”Skåneprojektet — infrastruktur för kommunikationer” publicerat resultatet av ett gemensamt arbete med bl.a. kommunikationsfrågor. I rapporten ges en överblick över utvecklingen av infrastrukturen samt identiäeras och belyses andra anspråk på markanvändning och på intressekonflikter.

Kultur i L och M län Representanter för länsstyrelserna, landstingen, länsbiblioteken, mu— seerna och kommunförbunden ingår i en regional samarbetsgrupp för att ta fram olika projekt, t.ex. ”Skånsk identitet — verklighet

eller utopi?”.

Nätverk för kvinnor Länsstyrelserna är engagerade i nätverket ”Kvinnokraft på lands- bygden”, som syftar till att stimulera den kvinnliga företagsamheten i Skåne.

Öresundskommittén

Bildad för att öka samverkan och integration samt profilera regionen Skåne—Själland i nationella och internationella sammanhang. Kom- mittén består bl.a. av ledande regionala politiker från Danmark och Sverige samt av företrädare för länsstyrelserna.

Euroregion Pomerania Samarbete med Danmark, Nordtyskland och Polen som rör regio- nalpolitik och utvecklingsprojekt. Det främsta syftet är att mark- nadsföra Skåne som ”turistlan ” och som en intressant region för företagsetableringar.

Informationskontor Euro Info Centre SYD (EIC—SYD) startades 1993 på initiativ av bl.a. länsstyrelsen i Malmöhus län och dåvarande utvecklingsfonden i M län. Kontoret, som betjänaer hela Skåne samt N län och som är beläget på IDEON i Malmö, ingår i ett av EU:s handlingspro- gram för att stärka de små och medelstora företagens kunskaper om EU.

I denna allmänna genomgång kan slutligen noteras att länsstyrelser- nas styrelser i de båda Skånelänen har gemensamma överläggningar två gånger om året.

I länsstyrelsens i L län årsredovisning för 1993/94 sägs bl.a. föl— jande när det gäller länsgränsöverskridande samarbete.

Internationaliseringsfrågorna har ägnats ett växande intresse. Kontakter har inriktats särskilt mot Litauen och Tyskland. Ett kun- skaps— och rådgivningscentrum för byggföretag och anställda som vill arbeta i Tyskland har upprättats i Kristianstad. Projekttiden uppgår till ett år, varefter arbetet beräknas bli ett naturligt inslag. Möten har hållits med olika tillverkare i södra Sverige i bl.a. Jönköping och vid studium på plats i Berlin. Syftet har varit att i samverkan med Exportrådet och andra län skapa ett ”Show-Room ” i Berlin för svenska inrednings— och möbelföretag.

Såvitt avser M län sägs i årsredovisningen för 1993/94 bl.a. föl— jande.

I samverkan med L län har flera projekt genomförts för att på olika sätt beskriva Skåne relaterat till närliggande regioner. Projekt— et ”Skånska fakta” har i olika rapporter beskrivit landskapet vad be- träffar befolkning, tätorter m.m. Två rapporter om Skåne i ett inter— nationellt perspektiv har givits ut. Slutarbete pågår med en studie av utbildningsstrukturen i Skåne.

N är det gäller näringslivs— och infrastrukturområdet har samverk- an över länsgränserna i Sydsverige och särskilt i Skåne prioriterats under de senaste budgetåren. Samarbetet rör lantbrukets och livs— medelsindustrins framtida utveckling. Tre projekt har genomförts till en kostnad av nästan 10 milj. kr: ”Internationaliseringens och avregleringens effekter på sydsvensk livsmedelsindustri och råvaru— produktion” (LOK—projektet), ”Sydlänens underleverantörsprojekt” samt ”Aktion skogs— och mellanbygd ”. Ett stort antal delprojekt har påbörjats.

Arbetet med att skapa internationella kontakter har skett inom näringslivsområdet med i första hand Danmark, Tyskland och Polen. Länsstyrelsen har fördjupade kontakter med delstaten Schles— wig—Holstein inom näringslivsområdet. Bl.a. har den tyska delstaten representationskontor på länsstyrelsen. Vidare sker en mycket aktivt samverkan mellan Skurups kommun och Liibeck för att bilda en in— formationsbro mellan Sverige och Tyskland inom IT—projektet ”Företagens Hus”. På grund av den minskade byggaktiviteten i län— et har länsstyrelsen, Lund—Malmö Byggmästareförening och länsar— betsnämnden startat projektet Nätverk Tyskland. En systematisk ge- nomgång av den tyska marknaden i den östra delen av landet starta— des under våren 1994 för att söka intressanta byggprojekt för skåns- ka företag.

Länsstyrelsen samverkar med Svensk-Polska Handelskammaren, Almi Företagspartner Skåne, Sydsvenska Handelskammaren, Euro- pakontor Syd och Sveriges Exportråd för att hjälpa skånska företag som söker affärskontakter i Polen. Länsstyrelsen stödjer ett särskilt projekt för sådana insatser — Interface Poland, IPL.

Marknadsföring av Skåne som ett intressant etableringsområde för företag har genomförts i Berlin, Diisseldorf och Hamburg i

Tyskland.

Internationella kontakter förekommer även inom andra områden. Sålunda pågår en utveckling av samarbetet inom miljöområdet med Polen, som bl.a. har visat stort intresse för den svenska miljölag- stiftningen.

Inom samhällsplaneringsområdet har inletts ett samarbete med Szczecin—området för i första hand informationsutbyte angående pla— neringssystem, administrativ uppbyggnad, infrastruktur och bostads— försörjning.

Inom Öresundskommitténs ram har arbete påbörjats för att for— mulera projekt för änansiering inom EU:s program Interreg II.

Länsstyrelsen i M län har i en särskild skrift redovisat sin inter— nationella verksamhet under budgetåret 1993/94. Redovisningen har

delats upp på 14 olika verksamhetsområden, bl.a. EG/EU-aktivitet- er, kompetensutveckling samt näringslivsfrågor och sysselsättning.

När det gäller Skånelänsstyrelsernas deltagande i gränsregionalt samarbete och i transnationella regionbildningar kan i övrigt hänvis— as till framställningen i kapitel 4.

Skåne i ett sydsvenskt perspektiv

Från flera olika håll har hävdats att landskapet Skåne är en naturlig enhet för administrativ indelning. Få skåningar torde sväva i okun- nighet om de geograäska gränserna och över huvud taget om vad som avses. Skåne hålls dessutom samman av en kulturell identitet av ett slag som återänns på få andra håll i landet.

Indelningsfrågan i Skåne bör emellertid ses också i ljuset av det samarbete som utvecklats i den sydsvenska regionen.

Bakgrunden till denna frågeställning är att det i en sydsvensk re- gion som utöver Skåne omfattar Hallands, Kronobergs, Blekinge, Kalmar och Jönköpings län bedrivs ett samarbete kring regionala ut- vecklingsfrågor. Ett särskilt samarbetsorgan, Sydsam', har inrättats för ändamålet. Dess uppgift är att hävda Sydsveriges gemensamma intressen inom landet och internationellt, överlägga i frågor av övergripande regionalt intresse och betydelse för Sydsverige, vara ett komplement till det arbete som bedrivs på läns- och kommunni— vå samt öka kunskapsmängden om regionens betydelse. SEGON är ett samarbetsorgan för de sydsvenska EU—kontoren.

Sydsam har hos Regionberedningen aktualiserat frågan om vilka konsekvenser en länssammanslagning i Skåne skulle få för samarbe— tet i den sydsvenska regionen. Därvid har framhållits att det änns ett antal frågor i Sydsverige som kräver en större regional bas för att kunna hanteras både rationellt, resurseffektivt och ur ett hel— hetsperspektiv. Ett exempel är samarbetet i Östersjöområdet. Sydsveriges Europakontor i Bryssel som ligger i direkt anslutning till delstaterna Schleswig-Holstein och och Hamburgs representa— tionskontor i Hanse-Office är ett konkret resultat härav. Företrädare

1 Sydsam är ett regionalt samarbetsorgan vars medlemmar i juni 1994 var: Malrnö- hus läns landsting, Landstinget Kristianstads län, Landstinget Blekinge, Landstinget Halland, Landstinget i Kalmar län, Landstinget Kronoberg, Kommunföbundet i Kris- tianstads län, Kommunförbundet Blekinge, Kommunförbundet Halland, Kommunför- bundet Jönköpings län, Kommunföbundet Kronoberg, Kalmar läns kommunförbund samt Malmö kommun.

för Schleswig—Holstein har poängterat att i samarbetet mellan de båda regionerna skall hela Sydsverige ingå.

Sydsams styrelse framför inga synpunkter på en eventuell föränd- ring av länsindelningen i Skåne mot bakgrund av de problem som gäller i landskapet. Styrelsen poängterar emellertid vikten av en fortsatt utveckling av Sydsams verksamhet inom hela den sydsven— ska regionen.

I sammanhanget påtalas också vikten av att detta samarbetet grundas på organ som är demokratiskt valda i Sydsverige.

Länsstyrelsernas synpunkter på en sammanslagning

Också beträffande de två Skånelänen och en eventuell sammanslag— ning av dem har Regionberedningen haft samtal med företrädare för länsstyrelserna. Därvid har i huvudsak följande synpunkter förts fram.

Från länsstyrelsen i L län har framhållits att en sammanslagning skulle innebära en viss administrativ rationalisering, t.ex. när det gäller ekonomi- och personalfunktioner (ca 12—15 personer). Detta förutsätter dock samlokalisering till en ort. En sammanslagning och därmed ett betydligt större geograäskt arbetsområde skulle medföra ökade reskostnader och mer tidsåtgång i de fältinriktade specialitet— erna. En uppdelning på flera orter medför — antingen den sker sek- toriellt eller övergripande — att alla eventuella rationaliseringsvinster går om intet.

Båda länsstyrelserna i Skåne hör till de större i landet. Möjlighet— erna att få till stånd rationaliserings- och kompetensbreddningsvinst— er borde vara större med nuvarande mindre länsstyrelser.

En sammanslagen myndighet skulle bli stor och förmodligen tungrodd. En försämring av länsexperternas roll när det gäller när- heten i kontakter och möjligheten till överblick över hela expertom— rådet riskerar att ske. Behov kan uppstå av en ny administrativ nivå mellan länsledningen och de nuvarande länsexperterna.

Inom personalmässigt små specialområden, t.ex. veterinärfunktio— nen, kunde en bättre spetskompetens och specialisering åstadkom- mas.

En ”storlänsstyrelse” medför att länsstyrelsens legitimitet minskar och att anonymiteten ökar. Nätverken tunnas ut.

Om länen slås samman måste detta ske jämsides med kommun— sammanslagningar. De 33 kommunerna i Skåne är alldeles för

många för att de — som är länsstyrelsens viktigaste samarbetspartner — skall kunna praktiskt hanteras i en länsstyrelses arbete.

Länsstyrelsen 1 M län har framfört i huvudsak följande synpunkt— er.

I omvärlden, framför allt i olika internationella sammanhang, uppfattas Skåne i allt större utsträckning som en naturlig enhet. Ett stort antal av de regionala projekt som länsstyrelsen deltar i om— fattar också hela Skåne. Detta gäller t.ex. infrastruktur—, miljö- och utbildningsfrågor. Även i det dagliga arbetet sker en betydande samverkan mellan de två Skånelänsstyrelserna.

En sammanslagning av L och M län skulle enligt länsstyrelsens mening göra det möjligt att uppnå rationaliseringsvinster inom det ekonomi— och personaladminstrativa området. Förutsättningarna att förbättra spetskompetens och specialisering torde främst avse mind— re specialfunktioner. Vidare skulle en bättre anpassning till andra statliga organs regionala indelning möjliggöras.

Bland de negativa effekterna av en sammanslagning har främst pekats på att samarbetet mellan en storlänsstyrelse och Skånes 33 kommuner skulle bli komplicerat. Redan i dag är det problematiskt att tillgodose alla önskemål om kontakter och sammanträffanden med länsledningen. Den saken skulle inte förbättras av en länssam— manslagning.

Det änns en risk att länsstyrelsens anonymitet ökar och att beänt— liga nätverk tunnas ut. En gemensam länsstyrelse för hela Skåne skulle bli en förhållandevis stor regional myndighet. Möjligheten att inrätta lokalkontor bör övervägas. Det blir inte längre möjligt för länsexperterna att ha personlig kontakt med verksamheten på fältet. Risken är att en storlänsstyrelse medför ökad byråkrati.

Olikheter mellan de nuvarande L och M län i näringsgeograäska och bebyggelsemässiga strukturer kan vara barriärer, som blir svåra att överbrygga vid en sammanslagning.

Det är tänkbart att olikheterna kommer att förstärkas, eftersom en väsentlig del av den framtida tillväxten i regionen förväntas ske längs ett huvudstråk från Trelleborg och Malmö, via Lund, Lands- krona, Helsingborg, Ängelholm och vidare upp i Halland.

Synpunkter från företrädare för de skånska självstyrelseorganen på en länssammanslagning

De båda Skånelandstingen, Malmö stad samt de två kommunför— bunden i Skåne (den s.k. fempartsgruppen) stod bakom en fram— ställning till regeringen om att få bedriva försöksverksamhet med ändrad regional uppgiftsfördelning inom ett område som initialt omfattade landskapet Skåne1. I skrivelsen instämde man i behovet av att se Skåne som en enhet och vikten av att den administrativa indelningen anpassades därefter. I en rad andra sammanhang har fempartsgruppen återkommit till frågan om ett enat Skåne och anfört en rad skäl för detta.

Synpunkterna på Skåne som en administrativ enhet är framförda i anslutning till önskemålen om försöksverksamhet, men det torde inte råda några tvivel om att det även i det långa perspektivet är ett enat Skåne som är målet.

Remissvaren på beredningens delbetänkande måste också tolkas som en bred uppslutning bakom synen på Skåne som en enda ad- ministrativ enhet.

I sammanhanget bör också nämnas att likalydande motioner har väckts i de båda landstingen och Malmö kommun med förslag om sammanslagning till en gemensam sjukvårdshuvudmän för hela Skå— ne. Förslaget innebär således att Malmö inträder i landsting och att ett gemensamt sådant bildas för hela landskapet. Bakom motionerna står företrädare för socialdemokraterna, moderaterna, folkpartiet och miljöpartiet. Motionerna har sedermera behandlats i respektive fullmäktige.

9.3.3. Överväganden och förslag

En sammanslagning av de västsvenska länen har diskuterats under lång tid, låt vara att det inte alltid har rätt enighet om vilka län som lämpligen borde bli föremål för en sådan åtgärd. Att problemen med den nuvarande regionala strukturen i denna del av landet är många och svåra har framhållits i flera sammanhang.

Beträffande Skåne behöver inte råda någon tveksamhet om vilka län som avses. Det står för alla klart att det gäller Kristianstads län och Malmöhus län. Landskapet kännetecknas av en tydlig kulturell

1 Skrivelsen och ytterligare material i frågan änns som bilagor i Regionberedningens delbetänkande Västsverige och Skåne — regioner i förändring (SOU 1993:97).

identitet och länsgränsen representerar inte någon naturlig upp- delning av Skåne.

Skåne är ett av de områden i landet där länsgränserna numera inte är ändamålsenliga. Frågan har fått en förnyad aktualitet genom regionala initiativ som har sin grund i en önskan om en mer effektiv hantering av offentliga uppgifter med hela Skåne som bas och ett ökat demokratiskt inflytande över de regionala angelägenheterna. Detsamma gäller för Västsverige, men där har länsindelningen varit föremål för mer omfattande utredningsarbete.

Det orationella i den nuvarande länsindelningen i västra Sverige uppmärksammades, såvitt avser Älvsborgs län, redan av 1955 års riksdagsrevisorer, som bl.a. uttalade: ”Älvsborgs län har i geogra- äskt avseende en säregen form. Det kan liknas vid en deformerad åtta, vars övre ögla innefattar Dalsland, och den nedre, väsentligt större öglan, länet i övrigt. ”1 Förhållandena ledde till splittring och överlappning: länsstyrelsen, Vägförvaltningen, länsarkitekten m.fl. fanns i Vänersborg medan länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden, skogsvårdsstyrelsen och länsnykterhetsnämnden fanns i Borås. Där— till hade länet två lantbruksnämnder, två hushållningssällskap, två rättshjälpsanstalter och två landsantikvarier, med kansli i Borås res— pektive Vänersborg.

Enligt revisorerna var ordningen för länsadministrationen i Älvs- borgs län både ur länsstyrelsens och övriga statliga organs syn— punkter förenad med betydande olägenheter. En mera rationell ord- ning borde därför åstadkommas. Något bestämt förslag lades inte fram, utan revisorerna begränsade sig till att uttala att frågan om länsadministrationen i länet borde utredas.

Dessa propåer har emellertid inte lett till någon förändring av länsindelningen. En följd av de särskilda förhållandena i Älvsborgs län är, som har framgått ovan, att en del av länsstyrelsens verksam- het nyligen har förlagts till Borås. Såväl länsarbetsnämnden som skogsvårdsstyrelsen ligger i Borås.

Utvecklingen har gått i riktning mot ett alltmer omfattande sam— arbete över länsgränserna inom flera sakområden i såväl Skåne och Västsverige som i landet i övrigt.

Kommunikationsfrågorna har i många fall en räckvidd utanför det enskilda länet. Ökade pendlingsavstånd leder t.ex. till att hela Skåne är en enda arbetsmarknad för allt fler människor. Kollektivtraäken mellan de båda Skånelänen behöver därför samordnas. Öresunds-

1 Riksdagens revisorers berättelse över den år 1955 av dem verkställda granskningen angående statsverket, del 1 s. 311 ff.

bron får traäkrnässiga konsekvenser och miljöeffekter som berör hela landskapet Skåne.

Framväxten av det fria vårdsökandet på hälso— och sjukvårdens område var en konsekvens av den kritik som medborgarna riktade mot att de inte fick vända sig till det enligt deras åsikt närmast till hands liggande lasarettet utan var hänvisade till vårdinrättningar som låg längre bort men inom det egna landstingsområdet. Belysande exempel fanns såväl i Skåne som i Västsverige. Refor— men har minskat gränsdragningens negativa effekter för den enskilda människan, men ett rationaliseringsbehov gör sig gällande som erfordrar stor beslutskraft och god demokratisk legitimitet. Skåne måste därvid behandlas som en enhet. I Västsverige erfordras också en geografiskt större region än dagens landsting och framför allt en bättre gränsdragning än vad som nu är fallet i Göteborgs— regionen.

I fråga om näringsliv och sysselsättning visar t.ex. förhållandena i Västsverige inom bilindustrin hur integrerade vissa orter i Älvs— borgs län är med Göteborgsområdet. Det är dock inte enbart på detta område som de båda länens näringsliv griper in i varandra. Ytterligare exempel kan hämtas från livsmedels—, varvs— och äskein— dustri. Generellt sett kan man säga, att Göteborgsområdets närings— liv alltmer påverkar näringsliv och sysselsättning 1 framför allt de södra Älvsborgskommunerna till gränsen bort mot R län. Insatser inom den offentliga sektorn för att utveckla näringslivet 1 O och P län måste således regelmässigt beakta förhållanden i det andra länet. Så sker också, men till priset av att det är två olika myndigheter som sköter uppgiften.

Också på miljöområdet liksom i fråga om fysisk planering änns stora beröringsytor mellan de båda länen. Göta älvs dalgång är länsgräns mellan 0 och P län och en ur äera synpunkter komplex miljö skall således bevakas av två länsstyrelser. Bebyggelsefrågor i Storgöteborg berör tre länsstyrelser (N, O och P). Osv.

Uppräkningen skulle kunna göras än längre, men de redovisade exemplen räcker väl för att stryka under att samverkansbehovet mellan länen i Skåne och i Västsverige är av den omfattningen att en länssammanslagning är motiverad för såväl länsstyrelsernas verksamhet som för de uppgifter som landstingen ansvarar för.

Mot bakgrund av de förslag som beredningen har redovisat i kapitel 7 om ett regionalt självstyrelseansvar för de regionala ut- vecklingsfrågorna, ökar behovet också på självstyrelsens område av en länssammanslagning.

Förslaget om ett regionalt utvecklingsansvar innebär att vissa uppgifter överförs från länsstyrelsen till det regionala självstyrelse— organet. Dessa uppgifter är av det slag att länssamarbete är särskilt framträdande. Denna uppgiftsöverföring minskar dock inte behovet av en sammanslagning av länsstyrelserna. För det första kvarstår en rad uppgifter av länsgränsöverskridande karaktär under länsstyrel- sens ansvar, och för det andra erfordras ett närmare samarbete mellan länsstyrelse och regionalt självstyrelseorgan.

Enligt Regionberedningens mening är det uppenbart att de pro- blem som de nuvarande länsgränserna i Skåne och Västsverige orsa— kar måste lösas genom länssammanslagningar. Det änns visserligen åtskilliga exempel på ett framgångsrikt samarbete över länsgrän— serna. Inte minst från länsstyrelserns sida har tagits viktiga initiativ till att behandla olika frågor i ett geograäskt större sammanhang än det egna länet. Det högfrekventa gränsöverskridande samarbete som förekommer i Skåne och i Västsverige, i det sistnämnda området främst mellan 0 och P län, visar emellertid att den geograäska an— svarsuppdelning som länsgränsen representerar nu är felaktig.

I och för sig är det fullt naturligt att ett visst samarbete måste förekomma — en gräns kan inte dras så att alla frågor kan lösas in— om det geograäskt avgränsade området. För olika frågor uppkom- mer också behov av samarbete i olika riktningar och vilka myndig- heter som berörs varierar från fall till fall. Det är emellertid inte denna situation som är för handen i Skåne och Västsverige.

För viktiga områden såsom näringsliv och sysselsättning, kom— munikationer, hälso— och sjukvård, utbildning, miljö samt kultur är det regelmässigt så, att de strategiska frågorna berör motsvarande förhållanden på andra sidan länsgränsen. De många samarbetspro- jekten visar detta.

Skåne

I fråga om Skåne är det uppenbart att en sammanslagning av Kris— tianstads och Malmöhus län bör ske. Regionberedningen har erfarit att det föreligger ett mycket brett stöd för en sådan bland företräda— re för lokal och regional självstyrelse i Skåne.

I sammanhanget vill beredningen stryka under vikten av att denna åtgärd inte uppfattas som att Skåne bryts ut ur det sydsvenska sam- arbetet. Redan i dag visar det samarbete som sker inom Sydsam att vissa frågor, inte minst när det gäller de internationella kontakterna, erfordrar ett geograäskt större område än Skåne. Ett fortsatt liv—

aktigt samarbete med hela Sydsverige som bas är en grund för en fortsatt diskussion och analys av i vilka indelningar som olika offentliga uppgifter bäst hanteras.

En sammanslagning av de båda skånska länen får till följd att en länsstyrelse i framtiden skall fullgöra de uppgifter som i dag är för- delade på två. Från båda länsledningarnas sida har påtalats såväl fördelar som nackdelar med en länssammanslagning, men av hänsyn främst till det stora antalet kommuner och en alltför stor organisa- tion har man avstått från en sammanslagning.

Länsstyrelsen i Malmöhus län är en av landets största medan den i Kristianstad är av mer genomsnittlig storlek. Två relativt sett stora förvaltningar skall således slås samman och bilda en enhet som i storlek närmast motsvarar Länsstyrelsen i Stockholms län. Det är givet att det är vissa problem förenade med förvaltningsmyndigheter av denna storlek, men det änns också vinster att göra.

Från organisationssynpunkt har framhållits två synpunkter på en sammanslagning av länen. Enligt den första har hävdats att 33 kom— muner är för många för att länsledningen och även andra delar av länsstyrelsen skall kunna upprätthålla dagens nära samarbete och frekvens samt kvalitet i fråga om tillsyn och kontroll. Den andra synpunkten har gällt risken för att den stora organisation som blir resultatet av en sammanslagning skulle byråkratiseras genom att länsexperterna äck ägna sin huvudsakliga tid åt ledningsfrågor och följaktligen skulle få mindre tid över för kontakter med ”fältet”.

Synpunkterna är viktiga och förtjänar uppmärksamhet. Enligt Re— gionberedningens mening är de dock inte av det slaget att de inte kan bemästras med en ändamålsenligt utformad organisationslös- ning. Värdet av en länssammanslagning för överblick och samord— ning är så stort att det överväger de organisatoriska tveksamheterna. Till detta kommer att beredningen har föreslagit att vissa uppgifter som i dag åvilar länsstyrelsen skall överföras till landstinget och därigenom minskar rimligen de svårigheter som påtalats beträffande den nya organisationen.

Avstånden i Skåne är små varför resor inte ens över hela det nya länet framstår som särskilt långa och tidsödande. Det kan vidare knappast komma i fråga att lokalisera all verksamhet till en enda ort, utan decentraliserade lösningar bör prövas. Förutom den närhet detta innebär för medborgarna till service av olika slag minskas också resorna för de olika befattningshavarna.

Det bör också vara möjligt att utforma kontaktmönstret på ett så— dant sätt, att företrädare för såväl det förhållandevis stora antalet

kommuner som andra intressenter får möjligheter att på ett tillfreds- ställande sätt nå fram till länsledningen.

En sammanslagning av länsstyrelserna inrymmer, enligt Region— beredningens mening, en betydande rationaliseringspotential på sikt. Även om det inte är möjligt att göra nå gra mer ingående beräkning- ar, visar erfarenheter av olika slags organisationsförändringar att besparingar på minst 10 % är möjliga. Beredningen återkommer till dessa frågor i kapitel 10.

Det är emellertid viktigt att framhålla, att det inte främst är be— sparingsmöjligheterna i organisationsbudgeten som är vägledande för förslaget att slå samman de två länen även om detta i sig är ett viktigt skäl. Den stora vinsten ligger i att de offentliga insatserna kan göras på ett effektivare sätt och avkastningen på gjorda insatser därigenom bli större.

Som en följd av länssammanslagningen slås också de två lands- tingen samman. Regionberedningen har därvid utgått från att Mal— mö kommun kommer att inträda i det nya landstinget. Initiativ i denna riktning har redan tagits genom motioner i frågan hos de tre skånska sjukvårdshuvudmännen. Bakom dessa ställningstaganden ligger en bedömning om en väsentligt förbättrad möjligthet att åstadkomma en effektivisering av hälso- och sjukvården i Skåne. Besparingar på upp emot 10 % har nämnts i sammanhanget. Även om beräkningar av detta slag är svåra att göra rör det sig, mot bak— grund av att hälso- och sjukvården i Skåne omsätter ca 10 miljarder kr, om betydande belopp som kan sparas.

Regionberedningen ser inga skäl som talar emot en länssam— manslagning i Skåne utifrån de perspektiv som landstingens verk- samhet i dag erbjuder.

Västsverige

Som Regionberedningen har visat i tidigare kapitel här frågan om länsindelningen i Västsverige utretts många gånger. De svårigheter som den nuvarande indelningen medför har framhållits för en rad olika verksamhetsområden och det råder, enligt beredningens me— ning, ingen som helst tvekan om att åtgärder måste vidtas.

Det är givet att förhållandena kring Göteborg rönt den största uppmärksamheten. Det är här som problemen under lång tid visat sig mest svårbemästrade. Men också frågan om utsträckningen av en efter funktionella kriterier avgränsad västsvensk region har äg— nats betydande intresse.

Det är således två perspektiv som gör sig gällande i fråga om den administrativa indelningen i Västsverige. Det första, bredare perspektivet fångar upp den västsvenska regionen från verksamhets— och kontaktsynpunkt. Frågan gäller den rumsliga utbredningen av de nätverk som formas av främst näringsliv, kommunikationer, utbildning, forskning och kultur med centrum i Göteborgsregionen och där de offentliga insatserna ökar i effektivitet om de hanteras i en gemensam administrativ indelning. I ett snävare perspektiv ligger fokus på förhållandena i Storgöteborg och de förändringar som er— fordras för att råda bot på de brister som följer av att tre län splitt— rar en sammanhållen bostads- och arbetsmarknadsregion.

Det är givet att det sistnämnda perspektivet avser ett geografiskt mindre område än det andra. Den administrativa indelningen i Stor— göteborg berör ett förhållandevis begränsat antal kommuner, medan man kan säga att länen är byggstenarna i fråga om den västsvenska regionens utbredning. Om utgångspunkten tas i det större västsven- ska perspektivet innefattas naturligen också förhållandena i Göte— borgsregionen.

I flera sammanhang framhålls att den västsvenska regionen utgörs av NORP—länen till vilken ibland förs även Värmlands (S) län. Dessa län ingår i ett ganska stort antal av de administrativa region— indelningar ovanför länsnivå som olika myndigheter och andra or- ganisationer arbetar i. Tidigare utredningar i frågan har kommit till slutsatsen att en västsvensk region i huvudsak omfattar NORP—länen och att dessa således bör ingå i en ny administrativ indelning för Västsverige.

Det ligger enligt Regionberedningens mening ett stort värde i att så långt som möjligt låta utformningen av den västsvenska regionen ske genom en sammanslagning av hela län. Därigenom blir de ad— ministrativa åtgärderna såväl på den statliga sidan som beträffande landstingen mindre komplicerade. Detta hindrar emellertid inte att analysen av den lämpliga indelningen kan göras också utifrån de mindre byggstenar som delar av lån och enstaka kommuner utgör. Skulle en ändamålsenlig indelning erfordra att en enskild kommun byter länstillhörighet, måste detta givetvis kunna övervägas.

Väljer man att föra ned analysen till delar av län kan konstateras att södra Halland och delar av Skaraborgs län har en svagare orien— tering västerut och i stället sina mest frekventa kontakter i andra riktningar. Samma förhållande gäller för stora delar av Värmlands län i de fall då detta ingår i diskussionen om den västsvenska re— gionens utbredning. Att gränsområdena i en region i många fall har

omfattande kontakter och samverkar med andra regioner gäller ge- nerellt för hela landet och finns i varje administrativ indelning.

Utformningen av en västsvensk region som utgör en ändamålsen— lig administrativ bas för de verksamheter som år av grundläggande betydelse för den regionala utvecklingen och som skall hanteras på regional nivå bör, enligt Regionberedningens mening, analyseras ut— ifrån de förutsättningar som ett område som omfattas av NORP—län— en erbjuder. Området är så stort — det har ca 1,7 milj. invånare — att det väl rymmer de verksamheter som är i fråga och svarar där- med mot såväl dagens som morgondagens krav på att regionala frå— gor behandlas på ett sätt som ger överblick, samordningsmöjligheter och beslutskraft.

Det faktum att Skaraborgs län i fråga om kontaktmönster inom en de] områden är orienterat åt andra håll än västerut skapar knappast någon oklarhet om vart länet är att hänföra i fråga om en större administrativ indelning. Inga andra grupperingar av lån skulle framstå som lika naturliga eller bättre uttrycka hur kontaktmönsteret ser ut. En delning av länet ter sig inte motiverad. Det skall dock konstateras att en NORP—region innebär en orientering väster— och söderut för Skaraborgs län. Beträffande Habo och Mullsjö kommu- ner kan en överföring till Jönköpings län bli aktuell om det förs fram lokala och regionala önskemål därom.

En justering av länsgränsen så att Habo och Mullsjö kommuner förs till Jönköpings län skulle innebära att Jönköpings läns invånar— antal ökade med ca 17 000 till ca 320 000 invånare och landarealen med 531 till 10 475 km2. Skatteunderlaget i de två kommunerna ut— gör ca 13,2 milj. skattekronor (enl. 1993 års taxering).

Det förhållandet att Hallands län genom sitt kontaktmönster är uppdelat på olika funktionella områden gör att länet som helhet inte med gott resultat låter sig föras till den västsvenska regionen, oaktat att de norra delarna är väl integrerade i Göteborgsregionen. Den södra delen av länet är orienterad mot Skåne, och det finns dessut— om så frekventa kontakter österut att även en funktionell tillhörighet till en småländsk region kan skönjas. Samarbetet och kontakterna i sydlig och östlig riktning är emellertid inte av den frekvensen, att en administrativ inordning i större regioner ter sig omedelbart nöd— vändig för dessa delar av länet. Förhållandena i den norra delen av Hallands län motiverar däremot att åtgärder vidtas redan nu.

En väl sammanhållen västsvensk region av en storlek, som har möjlighet att ta hand om en expansion i fråga om kommunikationer och näringslivskontakter, förmår lösa hälso— och sjukvårdens struk— turproblem och i övrigt kan erbjuda bra boendemiljöer och goda

villkor för näringslivet samt utveckla en internationell konkurrens— kraft bör, enligt Regionberedningens mening, i första hand omfatta O, P och R län samt Kungsbacka kommun i Hallands län.

Regionberedningen har tidigare hävdat vikten av att indelnings— förändringar har en god lokal och regional förankring. Frågan gäller därför om det i dag finns ett sådant stöd för att vidta en läns— sammanslagning som omfattar NORP-länen på det sätt som redovi— sats ovan. Det finns anledning att något beröra frågan om vilka för— ändringar som oundgängligen erfordras för att avhjälpa problemen i Göteborgsregionen.

Den geografiskt minsta godtagbara lösningen är därvid att åstad— komma gränsjusteringar i de södra delarna av 0 och P län samt att Kungsbacka kommun förs till det nya länet. De norra delarna av 0 och P län är mindre berörda av förhållandena i Göteborgsregionen än vad som är fallet beträffande norra Halland. En sammanslagning av 0 och P län får emellertid också till resultat att samverkansbe— hovet för Göta älvs dalgång och i området kring Uddevalla, Troll— hättan och Vänersborg blir väl tillgodosett.

Att utesluta kommunerna i norra Bohuslän och i Dalsland från förändringarna i Göteborgsområdet skulle aktualisera frågan om vart de delarna skall höra i administrativt avseende. O och P län bör därför i sin helhet omfattas av sammanslagningen. Företrädare för lokala och regionala självstyrelseorgan liksom för de politiska partierna i dessa båda län har vidare uttalat ett brett stöd för en reformerad länsindelning. I anslutning till att Regionberedningen presenterar sitt förslag till länsindelning för Västsverige, ges på nytt möjlighet för företrädare i alla berörda län att remissvägen ge sin mening till känna.

Beträffande Halland är Regionberedningen väl medveten om att länets företrädare i olika sammanhang där indelningsfrågor aktuali— serats har slagit vakt om sitt län som en självständig regional enhet. Enligt vad beredningen har erfarit, finns det inte heller i dag det breda regionala och lokala stöd som erfordras för en mer genomgri— pande indelningsreform som berör Hallands län. Men om remissva— ren utvisar att det finns ett mer allmänt intresse för en uppdelning av Halland så att norra delen går till en västsvensk och södra delen till en sydsvensk region, så förordar beredningen att så sker antingen nu eller senare. Det är emellertid omöjligt att bortse från Kungsbacka kommun vid en reform som syftar till att förbättra den administrativa indel— ningen i Göteborgsregionen. Att ställa Kungsbacka, med dess mycket starka knytning till Storgöteborg, utanför den politiska och

administrativa gemenskap som den nya indelningen representerar skulle i första hand negativt drabba Kungsbacka kommun och dess invånare. Det finns, enligt Regionberedningens mening, mycket som talar för att även Varbergs och Falkenbergs kommuner bör föras till Göteborgsregionen i administrativt avseende. Beträffande de två sistnämnda kommunerna är emellertid förändringsbehoven inte lika påtagliga, varför en sådan åtgärd inte bedöms behöva aktualiseras i detta sammanhang. Frågan kan bero i avvaktan på att en lokal och regional analys och debatt i Halland har klarlagt länets tillhörighet till större administrativa regioner i olika samverkans— riktningar.

Regionberedningen stannar därför vid att föreslå att Kungsbacka kommun förs till det nya västsvenska länet, men vill samtidigt stry— ka under vikten av att denna förändring verkligen kommer till stånd. Förbättrade förhållanden i fråga om kollektivtrafik, bostads- byggnadsplanering, miljöfrågor, hälso- och sjukvård m.m. för Kungsbacka kommun liksom för Göteborgsregionen som helhet har så länge efterlysts, att åtgärder nu måste vidtas. Beredningens förslag i fråga om Hallands län blir därför nu endast en förändrad länstillhörighet för Kungsbacka kommun och frågan inställer sig därför om det är motiverat att nu föreslå att Skaraborgs län förs till det nya västsvenska länet eller om samman— slagningen bör anstå till dess klarhet vunnits i fråga om hela Hallands län. Enligt beredningens mening bör redan nu Skaraborgs län av följande skäl ingå i det nya länet.

Ett successivt vidgat pendlingsomland för Storgöteborg berör i allt högre grad kommunerna i R län. Kommunikationsfrågorna handläggs redan i dag i en administrativ indelning där alla aktuella län ingår. Göteborgs universitet och Chalmers tekniska högskola är resurser som bör utnyttjas i det regionala utvecklingsarbetet för hela den västsvenska regionen. Hälso— och sjukvården i Västsverige in— kluderar redan i dag R län. Även i kulturellt avseende finns stora kontaktytor mellan R län och övriga Västsverige.

Den västsvenska regionen är vidare centrum för Sveriges bil— industri. Tre orter dominerar i sammanhanget, nämligen Göteborg, Trollhättan och Skövde. De är belägna i var sitt län (0, P respekti— ve R). Med en lång rad underleverantörer påverkar bilindustrin förhållanden på näringslivets område i hela Västsverige.

Med R lån i en västsvensk region skulle dessutom regionens tyngdpunkt förskjutas österut och minska Göteborgs dominans.

Liksom beträffande de övriga berörda lånen är det emellertid fråga om vilket lokalt och regionalt stöd som finns för förändring-

en. I sitt yttrande över Regionberedningens delbetänkande framhöll Skaraborgs läns landsting att man önskade tillhöra den västsvenska regionen när en länssammanslagning blev aktuell. Enligt vad bered— ningen erfarit vidhåller landstinget sin uppfattning i denna fråga. Från statens utgångspunkt finns det, enligt beredningens mening, inga skäl att avstå från en länsbildning i Västsverige som omfattar 0, P och R län samt Kungsbacka kommun.

En sammanslagning av de tre länsstyrelserna i 0, P respektive R län reser samma frågeställningar som beträffande Skåne. Antalet kommuner i det nya länet blir hela 52. En organisation av denna storlek påkallar decentraliserade lösningar. Med dagens residensstä- der och framtida lokalkontor som bas kan en förgrening och speci— aliering av organisationen ske, med utgångspunkt i de förutsättning— ar som olika delar i det nya länet erbjuder. Ett stort län behöver inte innebära en centralisering av viktiga samhällsfunktioner som medborgarna har behov av att ha nära till hands. Tvärtom kan en väl fungerande decentraliserad organisation byggas upp utifrån de förbättrade förutsättningar som de ursprungliga länens resurser sammanslagna erbjuder, och med den överblick och möjlighet till prioritering som en större region medför.

Samtidigt som svårigheterna med en stor organisation inte skall underskattas, erbjuder den likväl avsevärda möjligheter till rationali— sering och effektivt handhavande av olika uppgifter. Ärendemängd— en för även ganska smala expertområden ger möjligheter till att re— krytera kvalificerad personal och till att bygga upp kompetens.

Det stora antalet kommuner, den mångsfasetterade verksamheten och den förhållandevis stora förvaltningsorganisationen kommer gi- vetvis att ställa stora krav på länsledningen. Det blir förmodligen nödvändigt att något förändra arbetssättet för kommunkontakterna. I sammanhanget bör noteras, att Regionberedningens förslag om att föra över ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna till lands- tinget nägot bör minska arbetsbelastningen i denna del.

Om en länsindelningsreform genomförs enligt beredningens för— slag i det föregående, följer därav som tidigare har nämnts att en sammanslagning av berörda landsting skall äga rum.

För Västsveriges del pågår redan flera utredningar om olika slag av samverkan i fråga om hälso— och sjukvården. Anledningen är det behov av omstrukturering av sjukhusvården som både den medi— cinskt—tekniska utvecklingen och den ekonomiska åtstramningen fört med sig. Omstruktureringens syfte är enligt direktiven till nämnda utredningar att uppnå en effektivare sjukvårdsorganisation och en bättre sjukvård till samma eller lägre kostnad som den nuvarande.

De av utredningarna i fråga föreslagna åtgärderna samt pågående översyn och därav föranledda diskussioner hos berörda sjukvårdshu— vudmän vittnar också om det behov av ny organisationsstruktur på den regionala nivån i Västsverige som Regionberedningen liksom flera tidigare utredningar har konstaterat.

Två av de inledningsvis åsyftade utredningarna har i december 1994 sänts ut på remiss till sjukvårdshuvudmännen i NORP—länen. De gäller dels ett förslag till regionalt sjukvårdssamarbete över hela fältet, dels ett gemensamt huvudmannaskap mellan Bohuslandstinget och Älvsborgslandstinget för länssjukhusen i norra Älvsborg och Uddevalla.

Den tredje utredningen avser ett försök att nå en överenskom— melse om en rationalisering genom omstrukturering av verksam— heten vid Sahlgrenska sjukhuset och Östra sjukhuset i Göteborgs kommun samt Mölndals sjukhus i Bohuslandstinget.

Såvitt kan bedömas av en genomgång av utredningsförslagen och av direktiven till den sist beskrivna utredningen om strukturomvand- lingen av de tre stora sjukhusen i Göteborg och Mölndal, innebär de genomförda och påbörjade utredningarna inga hinder för Region— beredningens förslag. Tvärtom kan det vara en fördel, om det kom— mer till stånd ett närmare samarbete mellan berörda sjukvårdshu— vudmän redan fr.o.m. den 1 januari 1996. Därigenom kan den om- organisation av hälso- och sjukvården som blir en följd av ett ge— nomförande av beredningens tankar om länssammanslagning i Väst— sverige, på ett naturligt sätt förberedas.

En överföring av Kungsbacka kommun till ett nytt västsvenskt län innebär att underlaget i fråga om befolkning och skattekraft minskar för Hallands läns landsting. Uppgifterna i tabell 9.8 och 9.9, som avser 1993, belyser situationen.

480 INDELNINGSFRÅGOR Tabell 9.8 Hallands läns landsting Skatte-

Befolk— underlag, Kommun ning milj. skkr Falkenberg 38 600 30 442 Halmstad 82 100 71 721 Hylte 11 100 8 878 Kungsbacka 58 900 57 757 Laholm 23 000 16 814 Varberg 50 900 42 072 Summa 264 600 227 681

Antal Personal—

Andel, tjänster kostnader, % (åa) milj. kr 13,4 437 — 31,5 2 633 — 3,9 65 — 25,4 435 — 7,4 112 — 18,5 1 768 — 100,1 5 450 1 774

' Varav länssjukvård 2 060 och övriga 162 årsarbetare. ! Varav 1 515 på lasarettet. Av 5 450 årsarbetare är ca 3 575 således sysselsatta inom läns- eller regionsjukvården.

Tabell 9.9

Statistikuppgifter kring landstingsverksamheten

Vårdtillfällen vid Kungsbackabor Totalt landstinget Länssjukvård Varbergs lasarett 3 800 Halmstads lasarett 332 Övriga N—lasarett 300 Summa besök på N—lasarett 4 432 (11,7 %) Gränslös sjukvård Bohus-lasarett 2 000 Gbg-lasarett 1 200 Övriga län 100 Summa gränslös sjukvård 3 300 (8,7 %) Summa länssjukvård 7 732 (20,3 %) 38 000 (100,0 %)

Regianalvård utanför Halland Gbg 862 Ovriga län 897 Summa regionalvård utanför

Halland 1 759 Totalt 9 491

3 570

(22,8 %) 41 570 (100,0 %)

Regionberedningen konstaterar, att de konsekvenser en överföring skulle få för Hallands läns landsting blir beroende av vilket sam— arbete som kommer att utvecklas på hälso- och sjukvårdens område i Västsverige som en följd av de ovan refererade utredningarna rör— ande den västsvenska hälso- och sjukvården.

Behovet av det samarbete som finns i dag minskar till följd av att Kungsbacka i framtiden kommer att tillhöra landstinget i det nya västsvenska länet. Därigenom erfordras inte lika omfattande ekono- miska transaktioner i fråga om Kungsbacka till följd av det fria vårdsökandet.

Residensstäder

Beträffande förläggningen av residensstäder i de två nya länen vill Regionberedningen anföra följande.

Såväl Göteborg som Malmö är den klart dominerande staden i respektive region. Dit är koncentrerade många olika funktioner in— om såväl offentlig förvaltning som det privata näringslivet. Läns— styrelsens verksamhet utgör, från sysselsättningssynpunkt, en för— sumbar del av dessa orters arbetsmarknad.

Både Göteborg och Malmö har en geografisk belägenhet, som gör att de kommer att ligga i utkanten av respektive ny region. Detta är inte tillfredsställande. Strävan bör vara att ge den nya läns— administrationen en mera geografiskt centrerad placering än vad Göteborg och Malmö kan erbjuda.

Enligt Regionberedningens mening bör Vänersborg och Kristian— stad vara centralorter för länsförvaltningen i de två nya länen. Där- igenom skulle uppnås en bättre geografisk balans än vad en lösning med Göteborg och Malmö hade inneburit. Beredningen anser att den föreslagna länssammanslagningen har bättre förutsättningar att vinna en bred regional uppslutning med Vänersborg och Kristian— stad som centralorter, än om man väljer en lösning som bidrar till att ytterligare förstärka Göteborgs och Malmös dominerande ställ— ning i respektive region. Det bör också beaktas att en förläggning av residensstäderna till Vänersborg och Kristianstad är viktig för ar— betsmarknadssituationen på dessa orter, eftersom ett beaktansvärt bortfall av sysselsättningstillfållen annars skulle bli följden.

Vad som nu har föreslagits innebär givetvis inte att Göteborg och Malmö skulle bli utan länsstyrelserepresentation i framtiden. Det är självklart att länsstyrelserna även fortsättningsvis måste vara före- trädda på dessa orter. Detta uppnås genom att viss verksamhet ut—

övas vid lokalkontor, som förläggs till Göteborg och Malmö. Hur stor del av verksamheten som kommer att bli aktuell för en sådan lokalisering går inte att säga med bestämdhet nu. Dock måste fram— hållas att tyngdpunkten i verksamheten skall ligga i Vänersborg och Kristianstad och att lokalkontoren inte får bli ett sätt att göra Göte- borg och Malmö till faktiska residensstäder.

De nya länens geografiska utsträckning bör avspeglas i deras namn. Regionberedningen föreslår att länen benämns Västra Göta— lands län respektive Skåne län. I det förstnämnda fallet kan också diskuteras t.ex. namnet Västergötlands län, eftersom landskapet Västergötland kommer att utgöra den såväl ytmässigt som be— folkningsmässigt sett största delen av länet. Båda de nya länen skulle då namnges efter landskapsnamn. Att lån som namngivits efter landskap kan ha en geografisk utsträckning som väsentligt av— viker därifrån finns det för övrigt redan sedan tidigare exempel på. Jämtlands län omfattar således också landskapet Härjedalen, som trots allt utgör 1/3 av Jämtlands yta. Beredningen anser emellertid, med hänsyn till att såväl Bohuslän och Dalsland som en icke obe— tydlig del av Halland kommer att ingå i det nya länetl, att det är olämpligt att i det perspektivet ge det ett namn som — oaktat dess storlek — framhäver ett av de ingående landskapen framför de and— ra. Också en namngivning efter residensstäderna — Vänersborgs län respektive Kristianstads län — anser beredningen mindre lämplig, eftersom en sådan i alltför hög grad knyter an till geografiskt be— gränsade delar av länen. En sammanslagning bör komma till uttryck genom ett nytt namn som bygger på något som är gemensamt för hela det geografiska område, som det nya länet kommer att omfatta. Ett befintlig länsnamn — Kristianstads län - bör då inte behållas och utsträckas till att omfatta det nya, större länet. Landskapet Skåne är i stället den gemensamma nämnare, som bör läggas till grund för det nya länets namn i södra Sverige. Den geografiska bestämningen västra Götaland fyller motsvarande funktion för det nya länet i den delen av landet.

De lämpligaste benämningarna är således enligt Regionberedning— ens mening Västra Götalands län och Skåne län.

1 Dalslands yta utgör 3 700 km2 och Bohusläns 4 500 km2. Kungsbacka kommuns yta utgör 610 km2 (landskapet Halland som helhet 4 800 kmz). Västergötland om- fattar 16 700 km2.

9.4. Övrig statlig regional förvaltning

Som har nämnts i avsnitt 9.1.1 bygger fiera myndighetsorganisa— tioner på länsindelningen, bl.a. länsrätterna. Att tingsrätternas dom- kretsar — domsagorna — har kommunerna som grund och således inte länen framgår av förordningen (1982:996) om rikets indelning i domsagor.

Länsgränserna och förändringar av dem påverkar alltså bl.a. länsrätternas domkretsar. Frågan är om det är önskvärt med större verksamhetsområden för länsrätterna än de nuvarande.

Domstolsverket (DV) tog upp saken i sitt remissyttrande över Västsverigeutredningen och anförde därvid:

”Den nuvarande indelningsprincipen för länsrätterna innebär att en sådan domstol har inrättats för varje län. Om länen i Västsverige skulle slås samman bör detta emellertid enligt DV:s mening inte leda till att en länsrätt därigenom inrättas för hela regionen. DV ser inga domstolsorga- nisatoriska fördelar med en sådan sammanslagning eftersom de nuvarande länsrätterna i Västsverige var för sig är tillräckligt stora och utgör väl fungerande arbetsenheter. ” I yttrandet berördes också frågan om kammarrätternas och hov— rätternas domkretsar. Domstolsverket erinrade därvid om att Skara— borgs län 1992 fiyttades över från Kammarrätten i Göteborg till Kammarrätten i Jönköping.

Såväl O och P som L och M län hör i dag till Kammarrätten i Göteborg samt Hovrätten för Västra Sverige respektive Hovrätten över Skåne och Blekinge. R län hör till Kammarrätten i Jönköping respektive Göta hovrätt. En sammanslagning av 0, P och R län innebär således att R län åter kommer att höra till Kammarrätten i Göteborg. Därutöver måste en överföring till Hovrätten för Västra Sverige ske.

En fråga som särskilt måste diskuteras är huruvida länsrätterna i de aktuella länen som en konsekvens av länssammanslagningarna också skall läggas samman, dvs. om antalet domstolar skall minska. (När det gäller kammarrätterna och hovrätterna gäller frågan, som framgått, endast vart R län skall höra.)

Beträffande länsrätterna i L, M, 0, P och R län kan de statistiska uppgifter lämnas, som framgår av tabell 9.10.

Tabell 9.10 Länsrätterna

Antal an— Antal av- Anslagz ställda] den gjorda mål I 994/95 , Län 1/10 1994 I 993/ 94 tkr

L 32 4 485 9 761 M 97 16 740 25 708 0 92 12 715 25 775 P 42 5 501 11 806 R 24 4 108 8 086

* Avser antalet personer och således inte årsarbetskrafter. 2 Budgetram för förvaltningskostnader.

En länssammanslagning innebär, om ingen annan åtgärd vidtas, att berörda länsrätter skall läggas samman. Detta är en följd av be— stämmelsen i 1 & fjärde stycket lagen (1971:289) om allmänna för— valtningsdomstolar, som föreskriver att det i varje län finns en läns— rättl. Om någon annan lösning skulle anses önskvärd, får avvikande bestämmelser beslutas särskilt. Utöver det nu sagda kan tilläggas att en överflyttning av Kungsbacka kommun från N län till ett nytt västsvenskt län skulle innebära en minskad arbetsbörda för läns- rätten i N län och en motsvarande ökning för den länsrätt, till vil- ken de mål som är hänförliga till kommunen förs över.

Regionberedningen nöjer sig här med att konstatera att förslag ti- digare har förts fram om delning av nuvarande länsrätterZ, och att det således kan ligga nära till hands att i perspektivet av att få ännu större länsrätter än de nuvarande åter ta upp sådana diskussioner. I detta sammanhang bör beaktas inte minst den ökning av länsrätter- nas arbetsbörda, som blir följden av att länsrätten i stället för kam— marrätten inom en nära framtid allmänt kommer att bli första in— stans på förvaltningsdomstolssidan. Samtidigt måste emellertid framhållas att sammanslagningar av länsrätter skulle leda till ratio— naliseringsvinster, vilket är angeläget för all statlig verksamhet under nuvarande ansträngda ekonomiska förhållanden.

1 Härtill anknyter förordningen (l979z239) om länsrätternas kansliorter. Samtliga länsrätter ligger i respektive läns residensstad.

2 Mot. 1990/91:Ju23 av Lennart Andersson m.fl. (3) med anl. av prop. 1990/91:80, Rättskipningen i socialförsäkringsmål. Motionen — som gick ut på att dela Länsrätten i Stockholms län i två länsrätter — avslogs av riksdagen (bet. l990/91:JuU18, prot.

101).

Sammanslagningar av lån påverkar även polisverksamheten. Den verksamheten kan i korthet beskrivas enligt följandel.

Länen är indelade i polisdistrikt. Länsstyrelsen, som är högsta polisorgan i länet, utfärdar föreskrifter om indelningen samt om po- lismyndigheternas grundläggande organisation och verksamhet? I varje polisdistrikt finns en polismyndighet, som ansvarar för polis— verksamheten inom distriktet. För ledningen av polismyndigheten finns en polisstyrelse. Vid en polismyndighet kan vidare finnas när- polisråd och andra organ för samråd och samverkan mellan myndig- heten och andra myndigheter eller allmänheten.

Särskilda bestämmelser finns om förfarandet vid förändring av indelningen i polisdistrikt inom ett län3.

Basen i polisväsendet utgörs av den lokala polisorganisationen, som f.n. består av 70 polismyndigheter (polisdistrikt). Inriktningen är att polisverksamheten på det lokala planet i ökad utsträckning skall bedrivas i form av närpolisverksamhet4. Detta innebär bl.a. att verksamheten organiseras i små, lokalt anknutna arbetsenheter och i form av kvarterspoliser.

Som ett led i det allmänna rationaliseringsarbetet har flera läns— styrelser förändrat polisdistriktsindelningen i syfte att effektivisera polisverksamheten. Bl.a. har länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus samt Malmöhus län beslutat att hela länet skall utgöra en polismyn- dighet (länspolismyndighet). Beslut föreligger som innebär att anta]- et polismyndigheter kommer att minska ytterligare och att myn— digheter som omfattar ett helt län kommer att finnas i drygt hälften av alla län från den 1 juli 1995.

De sammanslagningar av lån som Regionberedningen har före— slagit innebär en minskning av antalet länspolismyndigheter. Med hänsyn till verksamhetens uttalade lokala förankring anser bered— ningen att en sådan förändring inte kommer att medföra några nack- delar från medborgarsynpunkt. Tvärtom torde ytterligare rationali— seringsvinster kunna uppnås med en sådan reform. Beredningen an— ser därför att antalet länspolismyndigheter bör minska som en följd av de föreslagna förändringarna.

1 Bestämmelser om den polisiära verksamheten finns i polislagen (1984:387) och po- lisförordningen (19841730).

2 Jfr prop. 1992/93:100 bil. 3, JuU 21, rskr. 230.

3 Se förordningen (19931967) om förfarandet vid förändring av indelningen i polis— distrikt inom ett län. I förordningen finns bestämmelser om bl.a. samråd, inrättande av tjänster samt namn på polisdistrikt.

4 Prop. 1993/94:10() biil. 3, JuU 19, rskr. 229.

Också när det gäller t.ex. länsarbetsnämnderna kan finnas anled— ning att överväga den geografiska indelningen. Tyngdpunkten i den verksamheten ligger dock på de lokala arbetsförmedlingskontoren. Regionberedningen kan inte se att det skulle innebära några särskil— da nackdelar om länsarbetsnämnderna i Västsverige respektive Skå— ne slogs samman som en följd av den föreslagna länsindelnings— reformen.

Vad som nu har sagts gäller även t.ex. de länsvisa skattemyndig- heterna samt de allmänna försäkringskassorna], vars huvudsakliga verksamhet äger rum vid de lokala skattekontoren och försäkrings— kassekontoren.

9.5. F örfattningsfrågor

Sammanfattning: Det behövs ingen särskilt lagstiftning om Sveriges indelning i län eller om ändringar i länsindelningen. Nuvarande ordning — som bygger på praxis — bedöms vara till- räcklig.

Vid nybildning av landsting bör indelningsdelegerade före— träda det nya landstinget under övergångsperioden till dess de nyvalda fullmäktige påbörjar sin tjänstgöring.

9.5 . 1 Länsindelningen

Frånvaron av särskilda regler rörande såväl landets indelning i län som ändringar av denna indelning har framgått ovan. Det kan över— vägas om det finns behov av särskilda regler i ämnet.

Enligt Regionberedningens mening kan avsaknaden av uttryckliga bestämmelser om länsindelningen och ändringar av den knappast anses vara ägnad att vålla några särskilda problem eller svårigheter.

1 För varje landsting samt varje kommun som inte tillhör något landsting, skall det finnas en allmän försäkringskassa. En kassas verksamhetsområde får dock, om reger- ingen för ett särskilt fall bestämmer det, omfatta två landsting eller ett landsting och en landstingsfri kommun. Det finns 25 allmänna försäkringskassor, en för varje landsting samt för Göteborgs och Gotlands kommuner. Malmö kommun — som är landstingsfri — ingår i Malmöhus läns allmänna försäkringskassa. De allmänna försäkringskassorna är inga statliga myndigheter, utan betraktas som ”särskilda offentligrättsliga subjekt”. Kassorna har emellertid i olika sammanhang betraktats som jämställda med statliga myndigheter.

Några sådana har heller inte framkommit. Det kan därför inte anses finnas anledning att införa några regler i detta ämne.

I enlighet med vad som gäller enligt praxis får de av Regionbe— redningen föreslagna ändringarna i länsindelningen komma till stånd enligt följande.

Eftersom beslutanderätten rörande landets indelning i län ligger på riksdagen, utom såvitt avser mindre ändringar som närmast är en följd av ändrad kommunal indelning, har regeringen att för riks- dagens godkännande lägga fram förslag med huvuddragen i en tänkt länsindelningsreform. Därvid skall framgå det nya länets geografis— ka omfattning, namn och residensstad samt tidpunkten för refor— mens genomförande. En sådan proposition bör vidare innehålla för— slag om att regeringen bemyndigas meddela de föreskrifter och vid— ta de åtgärder i övrigt, som behövs för att genomföra indelnings— ändringen.

I den mån lagändringar behövs, bör propositionen naturligtvis även innehålla förslag därtill. Kristianstads, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs eller Skaraborgs län nämns vid namn i tio olika lagarl. Flera av dem avser äldre förhållanden på skatteområdet och torde därför sakna större akmalitet.

De förordningsändringar som behövs är en fråga för regeringen. Det rör sig här om ett sjuttiotal författningar.

Sedan riksdagen godkänt regeringens förslag om en länsindel— ningsreform är det regeringens uppgift att genomföra indelningsänd— ringen, som skall vara fullbordad den 1 januari 1999. En särskild organisationskommitté torde därvid få tillsättas för att ha hand om det närmare arbete som följer av en sådan förändring.

1 Det rör här om lagen (19591551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst en- ligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (avser Göteborgs och Bohus län), lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik (avser Malmöhus och Göteborgs och Bohus län), lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från ar- betsgivare (avser Göteborgs och Bohus län), lagen (198698) om undantag för vissa kommuner och landsting från bestämmelserna i lagen (1929: I 16) om tillsyn över stif- telser (avser Göteborgs och Bohus län), lagen (1991:1149) om särskilt skatteväxling med anledning av ändrat huvudmannaskap för service och vård för äldre och handi— kappade, lagen (1991:1870) om överflyttande av arbetsuppgifter från Riksskattever- kets sjömansskattekontor till skattemyndigheten i Göteborgs och Bohus län (avser Göteborgs och Bohus län), lagen (1992: 301) om införande av kyrkolagen (19921300) (avser Göteborgs och Bohus län), lagen (1992: 1586) om slutavräkning av kommunal— skattemedel för år 1991 (avser Kristianstads och Älvsborgs län), lagen (1992: 1587) om undantag från lagen (1992: 672) om begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt för år 1993 (avser Älvsborgs län) samt lagen (1993: 1362) om slutavräkning av kom- munalskattemedel för år 1992.

9 .5 .2 Landstingsindelningen

Kopplingen mellan läns— och landstingsindelningen har framgått ovan. Om två eller flera län slås samman, skall en sammanslagning därför ske också beträffande landstingen. Därvid tillämpas lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen).

Indelningslagen är inte anpassad till större förändringar i lands— tingsindelningen. Bl.a. finns det inga bestämmelser om indelnings— delegerade för att företräda ett nytt landsting i de fall det inte bör företrädas av de gamla fullmäktige. Att inte utse indelningsdelegera— de i samband med så omfattande indelningsändringar som det här är frågan om, är inte lämpligt. Indelningslagen bör därför ändras så att det blir möjligt att göra det. En ändrad landstingsindelning i form av sammanslagning av landsting skulle därmed kunna genom— föras enligt följande.

Regeringen beslutar att indelningsändringen skall träda i kraft den 1 januari 1999, då de nya länen skall träda i funktion. Val till full— mäktige i det nya landstinget kommer således att äga rum i sep— tember 1998. Samtidigt med beslutet om indelningsändring beslutar regeringen att landstinget enligt den nya indelningen skall företrädas av indelningsdelegerade från det att dessa har valts till dess att de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring. Detta kan tidigast ske någon gång under 1996 (eftersom lagstiftningsändringarna träder i kraft den 1 januari det året).

Fullmäktige i de gamla landstingen utövar beslutanderätten i frå— gor som uteslutande avser dessa landsting och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. På motsvarande sätt fattar de indelningsdelegerade beslut i frågor, som sträcker sina verkningar till tiden därefter. Av det sagda följer att man kan tala om en successiv överföring av beslutanderätten till de delegerade, eftersom allt fler frågor kommer att ha verkningar till tiden efter den 1 januari 1999, ju närmare man kommer den tidpunkten.

Här skall anmärkas att indelningsdelegerade torde behöva utses även för Hallands läns landsting enligt den nya indelningen. Den del — Kungsbacka kommun — som flyttas över till det nya västsven— ska landstinget utgör nämligen en så betydande del av Hallands läns landsting enligt den nuvarande indelningen, att de landstingsfull— mäktige som 1994 valdes för det landstinget knappast kan anses vara representativa för det minskade landstinget.

Bestämmelser om indelningsdelegerade finns i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade. Den lagen behöver ändras så

att den avser också delegerade som företräder landsting. Lagen skulle, efter de av Regionberedningen föreslagna förändringarna, i huvudsak ha följande innehåll.

Delegerade och ersättare utses från de landsting, vars områden skall ingå i landstinget enligt den nya indelningen. Regeringen fast— ställer antalet delegerade och ersättare från varje landsting. Den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige är valbar som delege— rad. Varje delegerad har en röst.

För beredning och verkställighet skall delegerade utse ett ar— betsutskott. För sådana uppgifter får delegerade dessutom utse en eller flera kommittéer. Delegerade får för beredning och verkställig— het också anlita nämnder och beredningar i ett landsting som har valt delegerade.

I fråga om valbarhet till ledamot eller ersättare i arbetsutskottet eller i en kommitté tillämpas 4 kap. 5 och 6 55 kommunallagen. Därvid skall iakttas, att utöver delegerad och ersättare för delegerad endast den som är folkbokförd inom området för landstinget enligt den nya indelningen är valbar.

Förslag till budget för landstinget enligt den nya indelningen skall göras upp av arbetsutskottet. Budgeten fastställs av de nyvalda full- mäktige.

Ett landsting som har valt delegerade skall tillhandahålla medel för delegerades verksamhet. Om mer än ett landsting skall till- handahålla medel, skall skyldigheten fördelas mellan dem.

Beslut av delegerade, arbetsutskottet, kommittéer eller partssam- mansatta organ får överklagas enligt bestämmelserna om laglighets- prövning i 10 kap. kommunallagen. Besluten får överklagas av de landsting som har valt delegerade och av den som är medlem av ett sådant landsting.

9.5.3. De landstingsfria kommunerna

När det gäller de landstingsfria kommunerna Malmö och Göteborg är deras inträde i landsting ingen ” automatisk” följd av en samman- slagning av län, och ett sådant inträde regleras inte av 2 kap. indel— ningslagen. I stället sägs i p. 4 av övergångsbestämmelserna till samma lag att inträde får ske om samstämmiga beslut därom har fattats av kommunen och landstinget. Om det finns synnerliga skäl, får regeringen även i annat fall besluta om inträde. Regionberedningens förut uttalade förslag innebär att Malmö och Göteborg skall ingå i de nya landstingen i Skåne och Västra Sveri—

ge. De aktuella indelningsändringarna får därför gå till så, att reger— ingen samtidigt som den — som en följd av länssammanslagningarna — beslutar om sammanläggning av Kristianstads och Malmöhus resp. Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs läns lands— ting också beslutar att Malmö och Göteborgs skall inträda i de nya landstingen. (Att även Kungsbacka skall göra det, är en följd av hu— vudregeln om överensstämmelse mellan läns- och landstingstillhör— ighet.)

Förutom de ”gamla” landstingen skall också Göteborgs och Mal— mö kommuner utse indelningsdelegerade för att företräda det nya landstinget. Beslut om delegerade fattas efter det att det har be— slutats att dessa kommuner skall inträda i respektive landsting.

Beträffande Kungsbacka kommun är det inte frågan om inträde i landsting utan det rör sig i stället om överflyttning till annat län och landsting. Indelningsdelegerade för den del av Hallands läns landsting som utgörs av Kungsbacka kommun skall därför utses av det landstinget.

När det gäller författningsändringar som kan påkallas som en följd av att Göteborg och Malmö framdeles skall ingå i landsting, kan konstateras att de landstingsfria kommunerna behandlas i ett 30— tal olika författningar. I vissa fall, t.ex. i 19 5 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, nämns Gotlands kommun särskilt. I sådana bestämmelser bör hänvisningen till de landstingsfria kom- munerna (varmed alltså avses Göteborg och Malmö) tas bort. I övrigt inryms ju även Gotlands kommun i orden ”kommun som inte ingår i landsting” (eller motsvarande), så det kan knappast anses särskilt angeläget att som enda lagstiftningsåtgärd ändra de bestäm— melserna även om det mest korrekta vore att enbart tala om Got— lands kommun eftersom detär den som avses. Saken bör därför an— stå till dess andra ändringar i berörda författningar aktualiseras.

10. Ekonomiska frågor

Sammanfattning: Regionberedningen bedömer att landstingens ansvar för den regionala utvecklingen inte medför några kost— nadsökningar totalt sett för det allmänna. De resurser som fri— görs vid länsstyrelserna till följd av överföringen av vissa upp— gifter till landstingen beräknas motsvara de ökade administra- tionskostnader som landstingen får till följd av de nya uppgif- terna.

Enligt beredningens mening kan man inte dra slutsatsen att tre beskattningsnivåer medför högre skattetryck än två. Forsk— ningsresultaten pekar i båda riktningarna.

Skogsvårdsstyrelsernas inordnande i länsstyrelserna beräknas medföra samordningsvinster.

De ekonomiska konsekvenserna av sammanslagningarna av länsstyrelserna i Västsverige och i Skåne är svåra att beräkna till följd av osäkerhet om vilken organisationsutformning som kommer att väljas. Enligt beredningens mening inrymmer emellertid förändringarna en besparingspotential.

Sammanslagningen av landstingen i Västsverige och i Skåne förväntas medföra betydande rationaliseringsvinster på hälso— och sjukvårdens område.

Regionberedningens förslag om ökat demokratiskt inflytan— de, förbättrad samordning samt en mer rationell administrativ indelning i vissa delar av landet innebär ett effektivare utnytt— jande av de offentliga insatserna på regional nivå

Även om det är mycket svårt att göra konkreta beräkningar av de effekter som beredningens förslag innebär på det sam— hällsekonomiska området, torde emellertid betydande förbätt— ringar kunna åstadkommas till följd av effektivare insatser för den regionala utvecklingen.

Enligt Regionberedningens direktiv är hushållning med den Ojfent— liga sektorns ekonomiska resurser en grundläggande utgångspunkt. Med hushållning avses vanligtvis en planmässig, återhållsam för— brukning av något som skall räcka en viss tid. Hushållning kan med andra ord ses som sparsamhet, som en strävan att bedriva en verk- samhet på billigaste sätt. I här angiven betydelse ger begreppet emellertid en något för snäv avgränsning av de ekonomiska prob— lemställningar som beredningen behandlar. Regionfrågans ekono— miska aspekter täcker ett större område.

Samtliga de förslag som beredningen har lämnat i de föregående kapitlen har på något sätt ekonomiska konsekvenser. Beredningen har dock avstått från att redovisa överväganden och beräkningar i anslutning till de enskilda förslagen och gör i stället en samlad pre— sentation av regionfrågans ekonomiska aspekter i föreliggande kapi— tel.

De regionala aspekterna på olika myndigheters verksamhet hand- lar mycket om institutionella förhållanden. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommunal självstyrelse behandlas liksom frågan om vilka organisatoriska uttryck fördelningen skall ta sig. Vidare gäller frågan hur uppgifterna skall fördelas inom de respektive sektorerna på olika nivåer och mellan olika myndigheter på samma nivå. För det tredje finns den administrativa indelningen med i diskussionen. Sammantaget kan frågan sägas gälla möjligheterna att åstadkomma över tiden någorlunda stabila organisatoriska lösningar.

Från ekonomisk utgångspunkt är dessa institutionella förhållanden av stort intresse. En mångfald olika frågor inställer sig. I ett försök att något klarlägga de olika ekonomiska frågeställningarna kring re— gionfrågan kan tre olika infallsvinklar eller analysområden urskiljas. De tre analysområdena är myndigheten, resursförsörjningen och det samhällsekonomiska perspektivet.

10. 1 Myndigheten

Det första området är koncentrerat till i första hand en intern analys av institutionen/organisationen. Som i alla andra ekonomiska be- dömningar finns här en intäkts— och en utgiftssida. De frågor som uppmärksammas gäller vilka kostnader som en organisationsföränd— ring för med sig. Möjligheterna till rationaliseringsvinster framstår som en viktig del i hushållningsperspektivet.

Som redan nämnts berör samtliga Regionberedningens förslag till förändringar organisatoriska förhållanden och har direkta effekter på organisationsbudgeten, dvs. de resurser som erfordras för löner, lokaler m.m.

För de offentliga verksamheter som det här är fråga om gäller i allt väsentligt, med undantag för skogsvårdsstyrelserna, att de finan- sieras av skattemedel. De politiska organen tilldelar helt enkelt or— ganisationen de resurser som den skall disponera för de uppgifter som den har ansvaret för. Den ekonomiskt intressanta frågan kring en organisationsförändring för denna typ av verksamhet är därför inte vilka ökade eller minskade intäkter som blir följden av föränd— ringen utan i stället hur det allmännas kostnader för organisationen förändras. För skogsvårdsstyrelsernas del är det dock av intresse att studera hur möjligheterna att bedriva uppdragsverksamhet som rik— tar sig till enskilda kan komma att förändras till följd av organisa— tionsförändringar.

En organisationsförändring inrymmer i denna del två komponen- ter: kostnaderna för att genomföra förändringen samt de admini— strativa kostnaderna för den nya organisationen.

Att förändra en organisation medför regelmässigt kostnader. Ut— ifrån ett hushållningsperspektiv är därför den relevanta frågan om dessa kostnader uppvägs av de vinster som kan uppkomma till följd av att den nya organisationen helt enkelt blir billigare.

Från denna utgångspunkt behöver analyseras förslagen att slå samman länsstyrelser, att inordna skogsvårdsstyrelserna i länsstyrel— serna, att överföra länsstyrelsernas uppgifter i fråga om prövning av överklaganden till länsrätterna samt att föra över uppgifter röran— de den regionala utvecklingen från länsstyrelserna till landstingen.

Länssammanslagningarnas ekonomiska effekter på landstingen i ekonomiskt avseende är ytterligare en fråga att belysa. Förslaget rörande länsstyrelsernas styrelser rör knappast ekonomiska frågor av en sådan storlek att analyser behöver göras. De ekonomiska kon— sekvenserna för Hallands läns landsting av att Kungsbacka kommun förs över till ett nytt västsvenskt län har redovisats i anslutning till övervägandena i indelningsfrågan i kapitel 9.

10.1.1 Sammanslagning av länsstyrelser i Skåne och Västsverige

På uppdrag av Västsverigeutredningen genomförde Statskontoret en studie av konsekvenserna av en sammanslagning av länsstyrelserna i Hallands (N), Göteborgs och Bohus (O), Älvsborgs (P) och Skara— borgs (R) länl. Studien är aktuell eftersom Regionberedningen före— slår att länsstyrelserna i 0, P och R län bör slås samman. Ansatsen kan tillämpas även på förhållandena i Skåne och det förslag till sammanslagning av länsstyrelserna i Kristianstads (L) och Malmö- hus (M) län som beredningen har lagt fram.

Statskontorets studie lyfter fram de ekonomiska konsekvenserna av en organisationsförändring ur tre olika perspektiv: myndighets— perspektivet, det statsfinansiella perspektivet och det samhällseko- nomiska perspektivet. De två förstnämnda är att hänföra till det analysområde som här diskuteras, medan det samhällsekonomiska perspektivet i föreliggande kapitel behandlas som ett särskilt analys- område och diskuteras i ett senareavsnitt.

I ett myndighetsperspektiv är följande att uppmärksamma. En organisationsförändring medför i regel omläggnings— och störnings- kostnader. Med omläggningskostnader förstås de initiala kostnader som uppstår då man flyttar verksamhet, t.ex. ökade lokalkostnader, kostnader till följd av personalomsättning, upplärningskostnader för ny peronal m.m. Störningskostnaden hänförs till de kostnader som uppstår under den tid en ny organisation söker sina framtida former för att kunna fungera väl. Besparingar kan göras genom att sam— manslagningen resulterar i att vissa funktioner inte behöver dubble— ras. I studien framhålls svårigheterna med att göra mer preciserade beräkningar. Till detta kommer vinster och förluster genom att vissa verksamheter gynnas av stordriftsfördelar medan för andra sakom- råden den större skalan är en nackdel.

Statskontoret drog — beträffande de s.k. NORP—länen — följande slutsatser såvitt avser de ekonomiska konsekvenserna.

Omläggningskostnaderna bedömdes till ca 50 000—100 000 kr för varje person som får sin arbetsplats flyttad. En minst lika stor kost— nad uppkommer för alla som blir avvecklade eller nyrekryterade. Drygt 600 personer skulle beröras av en flyttning. Om ca 400 per- soner fördes över till den nya organisationen skulle omläggnings—, avvecklings— och nyrekryteringskostnaderna uppgå till 40—80 milj.

1 Länsstyrelser i en större region — ett västsvenskt perspektiv. Statskontoret l992z20.

kr. Den omedelbara sammanslagningseffekten till följd av att vissa funktioner inte behöver dubbleras beräknades till 7 a 8 milj. kr per år. Besparingar i den internadministrativa verksamheten uppskatta- des till 6—12 milj. kr årligen. Det ansågs troligt att en omläggning skulle bli lönsam i snävt ekonomiskt perspektiv efter ett antal år. Det bör observeras att i de nu angivna beräkningarna hade inte beaktats rationaliseringsmöjligheter i själva sakverksamheten.

I ett alternativ med en stor region och flera lokalkontor skulle, enligt Statskontoret, varken ”noll-” eller sammanslagningsalternati— vet gälla. I så fall skulle förmodligen kostnaderna för administrativ service öka medan omställningskostnaderna skulle minska.

Besparingspotentialen såvitt avser de gemensamma funktionerna bedömdes således som relativt liten. När det gäller förvaltningsan- slaget per länsinvånare jämfördes — med ett antagande om stordrifts— fördelar som grundhypotes — NORP—länen med Stockholms (AB) län, som hade ett lägre anslag än samtliga dessa län. I förhållande till 0 län låg anslaget ca 30 % lägre. Osäkerheten i en sådan jäm— förelse betonades. NORP—regionen ansågs kunna bli en svårgripbar administrativ enhet i vissa avseenden. I andra avseenden skulle läns- styrelsens arbete dock förenklas genom att effektivitetshämmande gränser togs bort. Som helhet krävdes, enligt Statskontoret, en be— tydligt grundligare studie än den genomförda för att om möjligt kunna klarlägga orsaker till skillnader i förvaltningsanslag per invå— nare m.m.

Arbetstrycket på enhetsnivå visade en splittrad bild vid en jäm— förelse mellan NORP-länen och AB län och ansågs inte ge direkt underlag för någon slutsats. Produktivitetsberäkningar tydde på att AB län hade en högre produktivitet vad beträffar bilregisterverk— samheten men en lägre när det gäller miljöskyddsärenden och pröv— ning av överklaganden i plan— och byggärenden. En förklaring där- till ansågs kunna vara att skalfördelar änns inom enklare och mer standardiserade arbetsuppgifter samtidigt som det änns tendenser till skalnackdelar för mer komplexa ärenden.

Störningskostnaderna innebär i det strikt myndighetsänansiella perspektivet inte några direkta kostnader. Dessa uppträder i stället huvudsakligen som tillfälliga effektivitetsförluster för det allmänna och samhället i stort. Dock kan man tänka sig att Störningarna blir av den omfattningen att särskilda resurser måste tillskjutas och således medföra en direkt myndighetskostnad.

Det statsänansiella perspektivet uppmärksammar de kostnader som drabbar staten som änansiär, arbetsgivare etc. I ett styrnings— perspektiv kan det förefalla som en vinst att statsmakterna behöver

styra färre myndigheter. Det som kanske är av störst intresse i sammanhanget är de effekter som visar sig på några års sikt. Resulterar förändringen i positiva eller negativa effekter påverkar detta statsbudgeten som helhet efter ett antal år. Det säger sig självt att dessa effekter är svåra att isolera i en analys som omfattar en lång tidsperiod.

Sammanfattningsvis kan sägas att en kostnads— och intäktsanalys på organisationsnivå mycket uppehåller sig vid rationaliseringsvin- ster. En vittomfattande förändring i en komplex organisationsstruk- tur som länsstyrelsen är omvittnat svåranalyserad.

Regionberedningens förslag i fråga om Västsverige omfattar inte helt och hållet NORP—länen. Länsstyrelsen i N län berörs endast såvitt avser Kungsbackas överföring till det nya länet. Länsstyrel— serna i 0, P och R län föreslås dock bli sammanslagna, varför Statskontorets bedömningar 1 huvudsak kan tillämpas på beredning- ens förslag beträffande Västsverige. Även 1 fråga om Skåne har, en— ligt beredningens mening, Statskontorets beräkningar och resone- mang relevans. I de kontakter som beredningen haft med länsled— ningarna i de båda skånska länen i fråga om konsekvenser av en sammanslagning av de båda länsstyrelserna har i allt väsentligt framkommit samma synpunkter som Statskontoret uppmärksammar.

Kostnadsbilden i stort för en organisationsförändring torde därför vara densamma för Skåne som för Västsverige. Komplexiteten är emellertid mindre i Skåne eftersom det rör sig om endast två läns— styrelser som skall slås samman och eftersom det geograäska om— råde som skall täckas av den nya organisationen är mindre. Behovet av lokalkontor blir därför mindre än i Västsverige.

Eftersom beredningens förslag är av principiell natur och inte in— nehåller detaljer för hur sammanslagningen skall gå till eller för hur den nya organisationen skall vara uppbyggd, är det inte möjligt att göra några precisa kostnadsberäkningar. Noteras bör dock, med ut- gångspunkt i vad Statskontoret anförde i sin studie, att förekomsten av lokalkontor minskar kostnaderna för själva förändringen men samtidigt ger mindre besparingseffekt på sikt. I fråga om ekonomi— och personaladministration torde dock vinster kunna göras oberoen— de av hur detaljerna i den nya organsationen ser ut.

Det är ännu för tidigt att säga vilka besparingar på organisations— sidan som 1991 års reform med samordnad länsförvaltning har inneburit. De beräkningar som gjordes inför reformen visade på en besparingspotential på förvaltningsanslaget på 5 % när reformen väl var genomförd och omställningskostnaderna täckta. Vinsterna skulle främst uppkomma till följd av minskat dubbelarbete på ekonomi-

och personalsidan. Skogsstyrelsen har i tidigare diskussioner om samordnad länsförvaltning redovisat att kanske 50 administrativa tjänster av ca 260 kunde sparas genom att skogsvårdsstyrelsen upp— gick i länsstyrelsen. Detta är en i sammanhanget avsevärd besparing på administrationssidan. Skogsstyrelsen avvisade dock på andra grunder tanken på ett inordnande i länsstyrelsen.

En sammanslagning av länsstyrelser är inte av riktigt samma slag som ett inordnande av olika länsmyndigheter i länsstyrelsen, men i fråga om besparingar till följd av stordriftsfördelar i gemensamma lednings- samt personal- och ekonomifunktioner änns klara parallel— ler. Lokalkostnaderna bestäms mycket av hur den framtida organi— sationen kommer att se ut i fråga om lokalkontor, varför Regionbe— redningen avstår från att göra bedömningar i denna del.

I sammanhanget skall också noteras att expertfunktionerna i läns- styrelsen får ett större verksamhetsunderlag till följd av en samman— slagning. För vissa ”smala” sektorer blir det därför möjligt att upp- nå ett bättre resursutnyttjande genom den större organisationen. Detta medför också att kompetensen ökar och att det blir lättare att hantera vakanser och ledigheter, även om detta är vinster som inte påverkar organisationskostnaderna utan närmast höjer kvaliteten på verksamheten.

Sammanfattningsvis medför, enligt Regionberedningens mening, en sammanslagning av länsstyrelserna enligt förslaget en ekonomisk vinst på organisationssidan. Även om beräkningar är svåra att göra, kan likväl ett riktmärke vara en besparingsmöjlighet som på sikt kan uppgå till 10 % av förvaltningsanslaget. Initialt uppkommer emellertid kostnader till följd av omorganisationen.

Här bör noteras det sparbeting som länsstyrelserna åläggs i 1995 års budgetproposition. Förslaget innebär att anslagsnivån vid ut- gången av 1998 skall ha sänkts med 269 milj. kr eller 15 %. För budgetåret 1995/96 räknas anslaget ned med 135 milj. kr, vilket motsvarar en nivåsänkning med 5 % vid budgetårets utgång. För— slag har vidare lagts fram om att länsstyrelsernas arbete med bilre- gistret skall upphöra. Den besparing som detta medför uppgår till 40 milj. kr som en del av den totala utgiftsminskningen för budget— året 1995/96. Återstoden av besparingen, 95 milj. kr, förväntas ske genom generella åtgärder. De länssammanslagningar som bered— ningen föreslår i Västsverige och Skåne torde skapa förutsättningar att något lättare genomföra den föreslagna neddragningen i de län som slås samman.

Det främsta skälet för en länssammanslagning och därmed sam— manhängande sammanslagning av berörda länsstyrelser är dock inte

de ekonomiska besparingarna på myndighetssidan, även om dessa inte skall försummas. Vinsten ligger i stället främst i att de offent— liga insatserna blir effektivare genom den ökade samordning och förbättrade överblick som sammanslagningen av lån medför. De av statsmakterna uppställda målen för regional tillväxt och effektivt ut— nyttjande av offentliga resurser uppnås bättre och lättare genom den föreslagna förändringen.

10.1.2 Skogsvårdsstyrelsens inordnande i länsstyrelsen

Att föra in skogsvårdsstyrelsen i länsstyrelsen medför vinster och kostnader på tre områden.

Det främsta skälet för reformen är att uppnå en högre grad av förverkligande av de mål som statsmakterna har satt upp för de areella näringarna. Behovet av att samordna insatser och bedöm— ningar i fråga om jordbruk, skogsbruk och miljövård har framhållits ovan. Regionberedningen har gjort bedömningen att de verksam- hetsmässiga vinsterna av en samordning är betydande. Skogsvårds- styrelsens verksamhet har utvecklats i riktning mot en betoning av myndighetsrollen. Frö— och plantverksamheten har redan tidigare bolagiserats och uppdragsverksamheten åt den privata sektorn bör, enligt beredningens mening, minska i omfattning genom att näring— en själv tar över en del av verksamheten.

Det har från Skogsstyrelsens sida uttryckts farhågor om att upp- dragsverksamheten skulle kraftigt minska, kanske halveras, genom att privata uppdragsgivare inte skulle utnyttja skogsvårdsstyrelsen om denna var en del av länsstyrelsen. En betydande intäkt skulle därmed gå förlorad samtidigt som möjligheterna att med uppdrags- verksamhet som grund få genomslag för statsmakternas mål skulle minska. Vinsterna av den organisatoriska samordningen, som enligt Skogsstyrelsens beräkningar kan beräknas uppgå till motsvarande 50 administrativa tjänster, skulle gå om intet genom förlusterna på intäktssidan. En kraftigt minskad uppdragsverksamhet skulle också få till följd att ett stort antal lokalkontor behövde läggas ned eller änansieras över ett förvaltningsanslag.

Enligt Regionberedningens mening måste varje faktor bedömas för sig. Det torde stå klart att det änns besparingar att göra till följd av att vissa administrativa funktioner i framtiden kan skötas gemen- samt. Enligt beredningens bedömningar bör uppdragsverksamheten

på skogsbrukets område minska till följd av att den delvis tas om hand av näringen själv. Verksamheten är i sig knappast vinstgivan— de för skogsvårdsorganisationen, men den genererar likväl intäkter som ger ekonomiskt stöd för att bedriva verksamhet vid lokalkon- toren. Minskad uppdragsverksamhet leder till minskat behov av per— sonal för denna uppgift och medför således inga kostnader för skogsvårdsstyrelserna.

10.1.3 Konsekvenser för landstingen av länssammanläggningar

Hälso- och sjukvården är en av de största verksamhetsområdena inom den offentliga sektorn och handhas huvudsakligen på den regionala nivån. Den omsluter årligen ca 100 miljarder kr.

Företrädare för sjukvårdshuvudmännen i Västsverige och Skåne har strukit under behovet av en bättre regional indelning för att kunna åstadkomma en erforderlig omstrukturering av främst sjuk- husvården. En besparingspotential på ca 10 % framhålls som rea- listisk. Betydande belopp står således att att vinna genom en förbätt— rad länsindelning i Västsverige och Skåne.

Regionberedningen finner ingen anledning att ifrågasätta de be— räkningar som sjukvårdshuvudmännen gör och menar att det i dagens ekonomiska situation vore olämpligt att avstå från de bespar— ingar som en länssammanslagning skulle innebära för hälso- och sjukvården.

Det har inte i fråga om de administrativa kostnaderna visats vilka besparingar som sjukvårdshuvudmännens företrädare anser vara möjliga till följd av länssammanslagningarna. Den kommunala självstyrelsen har i dag stor frihet att utforma sin organisation. Re— gionberedningen har därför ingen anledning att lämna synpunkter på hur landstingsorganisationen skall se ut i Västsverige och i Skåne efter sammanslagningarna av länen. Beredningen utesluter inte att besparingar kommer att visa sig möjliga också på detta område men de stora vinsterna ligger, som diskuterats ovan, på verksamhetssi- dan.

Företrädare för landstingen och kommunerna i Skåne har i olika sammhang framhållit att ett regionalt självstyrelseorgan skulle mins— ka behovet av kommunalförbund och andra sammanslutningar för övergripande planering m.m. Detta innebär i sig en besparing som kommer den kommunala självstyrelsen till del.

10.1.4 Landstingens utvecklingsansvar

Det återstår att behandla frågan om vilka kostnader som är förenade med att landstingen skall ha det regionala utvecklingsansvaret. Verksamhetens omfattning torde komma att variera över landet till följd av skilda strukturella förhållanden och därmed förenade behov av insatser. Det är givet att landstingen behöver en kvaliäcerad tjänstemannaorganisation för ändamålet och att denna kompetens i dag, med undantag för Stockholms läns landsting, inte änns i orga— nisationen. Det är inte möjligt att närmare eller mera konkret beräk— na omfattningen av och kostnaderna för en förvaltning av detta slag. Bedömningar som har gjorts i Skåne som förberedelser för försöks— verksamhet visar på en liten organisation.

Vidare gäller frågan hur mycket personal inom länsstyrelserna som i dag är sysselsatta med de uppgifter som Regionberedningen föreslår överflyttade till landstingen. Med undantag för några få personer på varje länsstyrelse torde det inte vara möjligt att utpeka enskilda befattningar eftersom dessa innefattar även sådana verk- samheter som länsstyrelsen även framdeles skall vara huvudman för.

Som exempel kan nämnas att för expertområdet regionalekonomi redovisas för 0, P och R län sammantaget 29 årsarbetskrafter och för L och M län 19.

En utgångspunkt är att antalet personer som erfordras på lands— tingssidan för de regionala utvecklingsuppgifterna svarar mot de re— surser på personalsidan som frigörs hos länsstyrelserna till följd av reformen. Även om det inte blir fråga om personalövertaganden fullt ut eftersom länsstyrelserna förmodas behöva ett antal tjänster för andra uppgifter, ger överslagsberäkningen ändå en uppfattning om hur många tjänster det rör sig om. Ett regionalt utvecklingsan- svar för landstingen medför dock att dessa får kostnader för verk— samheten som i motsvarande mån minskar på länsstyrelsesidan. Sammantaget torde därför reformen inte medföra några kostnadsök— ningar totalt sett för den offentliga sektorn.

10.2 Institutionella förhållanden och offentlig resursförsörjning

Politik och ekonomi hänger samman. Ekonomin sätter i det längre perspektivet gränserna för vad som är politiskt möjligt. Politiken å sin sida sätter ekonomin i rörelse. Betydelsen av institutionella för- hållanden för en väl fungerande marknad, för tillväxt och för väl- stånd har i forskningssammanhang framhållits av bl.a. nobelpris- tagaren Douglass C. Northl. De institutionella lösningarna lyfts då och då fram i ett ekonomiskt perspektiv. Lindbeckkommissionen framhöll t.ex. riksdagens nuvarande organisation och arbetsformer som en försvårande faktor för besparingar på statsbudgeten. Välor- ganiserade särintressen framhölls likaså som hinder för nedskär— ningar eller andra förändringar i de sociala välfärdssystemen. Sam— tidigt bör framhållas, att det är just förekomsten av särintressen som skapar det pluralistiska demokratiska samhällssystem som vi gärna upphöjer till norm för statsskicket. Exemplen visar på intressanta avvägningsproblem i organisatoriskt avseende.

Analysen gäller i denna del främst de institutionella förhållande- nas betydelse för den offentliga sektorns prioriteringar, för valet av änansieringsformer och för skattetrycket. För Regionberedningens vidkommande är det av intresse att uppmärksamma vilka effekter olika organisatoriska lösningar kan innebära i dessa avseenden. Med organisatoriska förhållanden förstås här t.ex. förekomsten av ett regionalt sj älvstyrelseorgan med beskattningsrätt, den administrativa indelningen i större eller mindre regioner, generell kompetens hos självstyrelseorganet eller begränsade uppgifter.

Ett flertal ekonomiska frågeställningar änns att behandla inom detta område. De institutionella förhållandenas betydelse för skatte- trycket; möjligheterna för regionerna att konkurrera om företags- etableringar och personers inflyttning genom utformning av de offentliga systemen för olika välfärdsinsatser och änansieringen av dessa t.ex. skatte- och avgiftsnivåer; olika alternativ till änansiering av de offentliga åtagandena.

1 Douglass C. North, Institutionerna, tillväxten och välståndet, 1993.

1021. Två eller tre beskattningsnivåer

Ett viktigt inslag i den kommunala självstyrelsen är att kommunerna och landstingen har en egen beskattningsrätt. Därigenom exempliä— erar Sverige det förhållande som inom änansvetenskapen kallas äs— kal federalism.

Frågan bör ställas om de institutionella förhållandenas betydelse för skattetrycket i ett samhälle. Eller med andra ord om tre admini— strativa/politiska nivåer medför ett högre skattetryck än två nivåer. Det änns en ganska omfattande principiell diskussion inom området och ett par resultat kan framhållas.

Professor Björn Hårsman har i en bilaga till Regionutredningens betänkande jämfört Sveriges institutionella struktur med förhållande- na i ett antal andra länderl. Resultaten ger inte stöd för påståendet att fler politiska nivåer med beskattningsrätt ökar den offentliga sektorns andel av BNP.

Däremot är det uppenbart att den offentliga sektorn i Sverige under de senaste tre decennierna kraftigt har ökat sin andel av BNP; ett förhållande som inte har sin motsvarighet i andra jämförbara länder. Hur kan denna ökning förklaras? Över huvud taget är det svårt att utifrån ekonomiska principer förklara denna expansion me- nar Hårsman, liksom det förhållandet att tillväxten i den offentliga sektorn i allt väsentligt ägt rum i kommuner och landsting. Den statsvetenskapliga forskningen kan lämna vissa bidrag till att förkla- ra kommunernas och landstingens ökande andel av de offentliga åtagandena. Styrningsproblem i en alltmer komplex organisation har manat fram decentraliseringar av effektivitetsskäl liksom krav på ökat demokratiskt inflytande för lokal och regional nivå. Att en ex- pansion av den offentliga verksamheten sker i kommuner och lands— ting blir från dessa utgångspunkter inte så svår att förstå. Till detta kommer önskemålen om och värdet av en demokratisk förankring på dessa båda nivåer.

Hårsmans forskningsresultat är inte tillräckliga för att dra säkra slutsatser om sambandet mellan antalet politiska beslutsnivåer och den offentliga sektorns storlek. En genomgång av ytterligare forsk— ningsresultat minskar inte osäkerheten.

I en studie framhålls att den offentliga sektorns andel av bruttona— tionalprodukten har ökat långsammare i stater med federala politiska

1 Björn Hårsman, Ökar skattetrycket vid fler nivåer i den offentliga sektorn? I Utsikt mot framtidens regioner. Sju debattinlägg. Bilaga till betänkande av Regionutred— ningen, SOU 1992:64

system än i stater med en mer centralistisk besluts- och organisa— tionsstrukturl. Även den offentliga sektorns andel av bruttonational- produkten är lägre i federala system. Indelningen i flera beslutsnivå— er, som är vanlig i federala stater, skulle därför inte på något syste- metiskt sätt vara kostnadsdrivande.

Professor Lars Söderström har på uppdrag av Utredningen om statsbidrag och utjämning i kommunsektorn belyst frågan om äskal federalism utifrån främst effekterna på ekonomisk utjämning mellan kommunerna? Frågan om antalet beskattningsnivåer behandlas där- emot inte. Dock bör noteras Söderströms påpekanden om avsaknad— en av forskningsresultat rörande svenska förhållanden i fråga om äskal federalism och svårigheterna att applicera utländska resultat på svenska förhållanden.

Enligt Regionberedningens mening är det enda som hittills före— faller kunna sägas, att forskningsresultaten går i olika riktning; det går inte att vare sig entydigt avvisa tesen om ett positivt samband mellan antalet nivåer och offentlig sektors storlek eller att entydigt förkasta hypotesen. Det änns, enligt beredningens mening, inget som entydigt talar för att slopandet av landstingens beskattningsrätt skulle medföra några besparingar inom den offentliga sektorn.

10.2.2 Skatt som konkurrensmedel

Hårsman för också ett resonemang om de konkurrensmöjligheter som kommuner och landsting har genom att kunna erbjuda låga skattenivåer, bra service etc. Diskussionen, som bl.a. har sin grund i en modell av Tiebout, bygger på att människorna väljer att bosätta sig där skatter, avgifter och service ligger på den nivå de önskar3. Också Söderström berör dessa frågor iden ovan angivna rapporten.

Modellen bygger på antaganden om fullständig information och fullständig rörlighet; något som knappast är för handen i verklighe- ten. Individerna antas så att säga rösta med fötterna genom att flytta dit där förhållandena är de önskvärda eller i vart fall är så bra som möjligt. Det kan diskuteras om modellen äger giltighet för svenska förhållanden. Modellen har sin utgångspunkt i amerikanska för—

1 Åke E. Andersson och David Andersson, Sveriges regionala organisation, 1993. 2 SOU 1994:144, Utjämning av kostander och intäkter i kommuner och landsting.

3 C. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy 64:416—24.

hållanden där rörligheten på arbetsmarknaden generellt är större än i Europa och särskilt i de nordiska länderna. Likväl änns det en del aspekter i det internationella perspektivet som indikerar att konkur— rensfaktorn kan komma att öka i betydelse för människornas val av bostadsort. Till delar hänger detta samman med att företagens, särskilt de högteknologiska, val av etableringsort/region känner få restriktioner i fråga om tillgången på råvaror, energi etc. utan i stället väljes områden där levnadsbetingelserna bedöms som goda.

Ju äer enheter som har möjlighet att variera skatter, avgifter och service, desto större valmöjligheter för individen och, inom ett givet geograäskt område såsom en nation, desto större möjligheter för individen att åstadkomma ett önskat resultat utan att behöva flytta alltför långt. Eller mer konkret uttryckt: Många små kommuner med betydande autonomi möjliggör för en individ att nå ett önskat förhållande kanske utan att behöva byta arbete. Förhållandena i våra storstadsområden är sådana att flera kommuner ingår i en gemensam arbetsmarknad. Möjligheterna till ett sådant agerande från en individs sida är avsevärt mindre än om det t.ex. är den re— gionala politiska nivån som utgör grunden för skatter m.m. Det är då inte lika lätt att genom röstning ”med fötterna” förändra sin si— tuation.

Det kan något förenklat sägas att befolkningsmässigt och geogra— äskt större enheter inrymmer mer hetrogena förhållanden än vad som är fallet i de små enheterna. Beskattning och service på regio- nal nivå, och för den delen också på nationell nivå, möjliggör om— fördelningar i ekonomiskt avseende på ett helt annat sätt än på den lokala nivån. Om utgångspunkten är att en sådan omfördelning är önskvärd, är detta ett argument för att lyfta upp vissa offentliga uppgifter till högre nivåer. Omfördelningen av ekonomiska resurser anses allmänt vara en statliga angelägenhet som utövas över hela landet. Den omfördelning som äger rum på lägre nivåer bör emel- lertid uppmärksammas — den tar sig t.ex. i Stockholms läns lands— ting uttrycki en inomregional skatteutjämning. Indelningsfrågor bör uppmärksammas bl.a. ur detta omfördelningsperspektiv.

Från effektivitetssynpunkt kan beslutsfattande på högre nivåer kritiseras. Kollektiva beslut på lokal nivå ger bättre möjligheter till anpassning till olika gruppers skilda preferenser än beslut på högre nivåer. De bättre kontaktmöjligheterna på lokal nivå mellan politi- ker och väljare kan förmodligen underlätta en bättre anpassning till väljarnas önskemål. Den minoritet som får anpassa sig till majorite— tens beslut är också mindre absolut sett på den lokala nivån. Men

möjligheterna till fördelningspolitiska satsningar är mindre om be— slutsfattandet sker på lokal nivå.

Konkurrensperspektivet har tillförts en ny dimension genom den ökade betoningen på regionernas betydelse och de internationella förebilder som åberopas. Nationsgränserna har avsevärt minskat i betydelse. Detta är inte samma sak som att den nationella nivån saknar betydelse; tvärtom innebär vanligtvis ett ökat internationellt engagemang större uppgifter för centralmakten som betydelsefull aktör. Det hela är emellertid inte en fråga om ett nollsummespel; regionernas ökade inäytande behöver inte nödvändigtvis erövras från någon annan. I en alltmer internationaliserad värld växer kon— taktytorna och regionerna blir i vissa frågor internationella aktörer, som i konkurrens med andra regioner såväl inom landet som utom— lands söker framstå som attraktiva för företagsetablering.

Mot den bakgrunden kommer diskussionen om konkurrensmöjlig— heter med skatter, avgifter etc. i en delvis annan belysning. En in- tressant och växande del av näringslivet har ingen eller föga geo- graäsk bundenhet. Nationsgränser är inga hinder och etablering sker där villkoren är som mest gynnsamma. En inte oväsentlig fak— tor kan vara de ekonomiska förhållanden som en region erbjuder. Den arbetskraft företag av detta slag söker är förhållandevis lättrör- lig och utgör dessutom den del av befolkningen som kan förväntas uppträda på det rationella sätt som modellen förutsätter i form av val av bästa alternativ. Internationella studier visar nämligen att den ovan refererade teorin inte generellt får stöd, men att den äger gil— tighet för just en välutbildad, lättrörlig del av befolkningen. På så sätt kan arbetsgivares och arbetstagares intressen komma att sam- manfalla; företagen söker sig i sin etablering till regioner som för— mår attrahera arbetskraft av det slag de önskar anställa. Arbetskraf- ten å sin sida söker sig till de områden där företagen väljer att etab- lera sig.

Den regionala konkurrensen kan kanske leda till att ingen region i det längre perspektivet kan uppvisa en kostnads— och servicestruk— tur som markant avviker från andra jämförbara regioner. Detta är faktorer som bör verka nivellerande på t.ex. skattenivån. Det be- höver inte innebära att den lokala nivån inte uppvisar några varia— tioner, sådana kan förekomma inom en större arbetsmarknad, men i det lokala perspektivet kan samma mekanismer komma att verka.

10.23. Regional resursförsörjning

Ett tredje område förtjänar att uppmärksammas i detta samman— hang. Det gäller på vilket sätt den offentliga regionala organisatio— nen kan änansiera sina åtagande, dvs. vilka beskattningsformer m.m. som kan komma i fråga. Utgångspunkten för Regionbered- ningens förslag till ändrad uppgiftsfördelning är att det är centralt tilldelade medel som disponeras på regional nivå.

Det har ifrågasatts om statsmakterna i en situation med en utökad självstyrelse på regional nivå är beredda till en änansiering i samma omfattning som för närvarande. Ett argument för en förändrad hållning hos statsmakterna anges vara principen om att beslutsan- svar och betalningsansvar bör följas åt. Skall ett självstyrelseorgan få beslutsbefogenheter över i dag statlig verksamhet, bör även an— svaret att änansiera verksamheten föras över. Principen förefaller rimlig; ingen bör ha beslutanderätt över andras ekonomiska resurs- er.

Det måste emellertid ifrågasättas om inte de medel som stats- makterna omfördelar över landet när fördelningen väl är klar skulle kunna få disponeras av självstyrelseorgan på regional och lokal ni- vå. Så sker redan i dag i betydande utsträckning. Statsbidragen till kommunerna innehåller mycket få restriktioner på den kommunala beslutanderätten. Bidragen syftar främst till att utjämna förutsätt- ningarna i ekonomiskt hänseende mellan kommunerna genom att kompensera för sociala och andra förhållanden. Detta är ett synsätt som väl kan tillämpas även på ett regionalt självstyrelseorgan. När det centralt beslutade resurstillskottet väl är placerat på regional ni- vå, änns det knappast något principiellt hinder för att det tas om hand av ett självstyrelseorgan för precisering av användningen.

Med utgångspunkt i normen för enhetsstaten är riksdagen suverän att besluta om statsbidrag. Det finns åtskilliga exempel på att lands— ting och kommuner har fått vidkännas neddragningar i den statliga bidragsgivningen. Förändringar i dessa avseenden måste naturligtvis kunna ske även i framtiden. Inrättandet av ett regionalt självstyrel— seorgan innebär däremot i sig inget principiellt skäl till förändringar i statsmakternas ekonomiska stöd till olika regioner. Sedan är det en annan fråga hur preciserat statsmakterna vill styra användningen av anslagen. Det skall inte heller uteslutas att vissa anslag lämnas för att tillgodose uttalat nationella mål där medelshanteringen bör anförtros statliga förvaltningsmyndigheter.

Av intresse i sammanhanget är en kartläggning av vilka medel ur statsbudgeten som direkt fördelas på regional nivå för senare beslut

om använding av myndigheter på denna nivå. Inom flera sektorer rör det sig om förhållandevis blygsamma belopp. Den s.k. lilla regionalpolitiken omsluter budgetmässigt ca 2,5 miljarder kr, varav ca 1,5 miljarder kr disponeras av länsstyrelserna. I tioårsprogram— met för infrastrukturinvesteringar inom trafikområdet uppgår läns— traäkanslagen till knappt 10 miljarder kr av totalt nära 100 miljar- der kr. På arbetsmarknadspolitikens område är beloppen till länsar- betsnämnderna betydande till följd av den mycket höga arbetslöshet— en. Dessa medel är emellertid endast i mycket begränsad omfattning att jämställa med de andra regionala anslagen för den regionala ut— vecklingen.

Medlemskapet i EU innebär att Sverige får del av gemenskapens strukturfonder. Resurser kommer därigenom att tillföras svensk regionalpolitik. Under perioden 1995—99 kommer dessa att totalt uppgå till ca 12,8 miljarder kr; för 1995 beräknas ett belopp om ca 2 miljarder kr. Stödet från Strukturfonderna lämnas i form av bidrag och åtgärderna skall ligga i linje med nationernas egna prioriteringar. Bidragen får inte ersätta ländernas egna insatser, vilket innebär att Sverige förväntas ge ett eget tillskott som ungefär motsvarar bidragen från Strukturfonderna. Detta är resurser som kan sägas höra hemma i den lilla regionalpolitiken, vilken genom medlemskapet i EU får ett betydande resurstillskott oaktat att kostnaderna för medlemskapet belastar statsbudgeten som helhet.

Den studie av statsbudgetens regionala fördelning som NUTEK publicerat innehåller material av intresse i detta sammanhang. Här bör dock nämnas, att 560 miljarder kr av statsbudgetens utgifter har kunnat ges en regional adress, men att en mycket betydande del är resultatet av centralt beslutsfattande i fråga om användningen.

Diskussionen i denna del för vidare till frågan om i vilken om— fattning och på vilket sätt den regionala nivån själv skall svara för sin resursförsörjning. Av de regionala aktörerna är det i dag endast landstingen som har möjligheter att själva generera egna ekono— miska resurser genom beskattningarätten. Indirekt står denna möj- lighet till buds också för kommunalförbunden genom deras med- lemmar. Övrig regional verksamhet inom den offentliga sektorn är hänvisad till anslag över statsbudgeten eller från moderbolag som är fallet för de nya utvecklingsfonderna.

Det kan diskuteras om andra änansieringsmöjligheter bör ännas för den regionala nivån om utvecklingsfrågorna anförtros ett själv— styrelseorgan. Svaret är delvis avhängigt vilken kompetens som ett regionalt självstyrelseorgan med ansvar för utvecklingsfrågorna skall ha. För att ta till vara en regions engagemang och möjligheter,

utnyttja kännedom om regionala och lokala förhållanden samt sam— ordna de olika såväl offentliga som privata satsningarna förefaller det nödvändigt att kompetensen är bred, kanske närmast att jämföra med den allmänna kompetens som kommunallagen i dag ger kom— muner och landsting utöver den kompetens som speciallagstiftning— en ger. Ett avsevärt snävare alternativ är att begränsa självstyrelse— organets uppgifter till ganska precist angivna uppgifter för vilka staten genom anslag över statsbudgeten svarar för änansieringen. Det rör sig i detta fall om ett mer renodlat verkställande organ för uppgifter vars ramar fastställts av den centrala nivån. Det är givet att resursbehovet i en sådan situation ser annorlunda ut än för ett organ med bredare kompetens. I självstyrelsens idé ligger att lokala och regionala organ har ett betydande handlingsutrymme. Det torde därför vara föga intressant för förtroendevalda att engagera sig i ett regionalt organ som endast har att verkställa vissa beslut. Diskus- sionen om resursförsörjningen bör därför utgå från ett brett kompe— tensområde.

Det änns flera alternativ till dagens änansiering genom beskatt— ning av fysiska personers inkomster. I ett konkurrensperspektiv är det logiskt att framgångsrika åtgärder inom en region förbättrar möjligheterna till resursförsörjning. Det bör således ännas en incita- mentsstruktur i änansieringssystemet. Fastighetsskatten har nämnts som en möjlig regional änansieringskällal. Fastighetsvärdena är i betydande omfattning avhängiga det offentligas insatser för bra in- frastruktur och i övrigt goda levnadsbetingelser lokalt och regionalt. Satsningar inom dessa områden skulle kunna öka skatteunderlaget. Fast egendom kännetecknas dessutom av den fördelen att den är lätt att beskatta, eftersom det inte kan råda någon tvekan om dess geog— raäska belägenhet. Indirekta skatter såsom mervärdesskatt kan inte alls lika enkelt hänföras till de regioner där de genereras; en sådan bestämning får i stället ske med utgångspunkt i företagsstrukturen. Fordonsskatter uppvisar samma problem.

Fastighetsskatten är med nuvarande skattesatser emellertid av ganska blygsam omfattning. Totalt rör det sig om mindre än 20 miljarder kr. Ett alternativ eller komplementär företagsbeskattning. Framgångsrika företag som valt att lokalisera sin verksamhet till en region bl.a. till följd av det allmännas satsningar på bra infrastruk- tur m.m. skulle på så sätt lämna avkastning till ett regionalt organ.

1 Frågan diskuteras bl.a. iChrister Anderstig, Från statlig fastighetsskatt till regio- nal markskatt (Landstingsförbundet). Det lokala perspektivet diskuteras i Kommunal skattebas. Kommunal fastighetsskatt? (Svenska Kommunförbundet)

De regionala satsningarna änansieras i huvudsak över statsbud— geten, vilket gör att de fördelningspolitiska möjligheterna är stora. Vid sidan av dessa statliga insatser ligger emellertid landstingens ansvar för hälso— och sjukvården liksom det tillsammans med kom— munerna delade ansvaret för kollektivtraäken samt viss verksamhet på utbildningsområdet och inom de regionala utvecklingsbolagen. Sammantaget har dessa verksamhetsområden en mycket stor omslut— ning.

Det är möjligt att med stöd i den ovan nämnda studie som NU— TEK gjort över statsbudgetens regionala fördelning studera hur in- täkter och utgifter fördelar sig på olika regioner. Det kan därvid konstateras att vissa regioner är nettobidragsgivare, dvs. de får inte tillbaka resurser i samma omfattning som de lämnat i form av skatt och liknande. Två kapitel i NUTEK:s rapport behandlar statens in- komst— och utgiftssida per capita. Det framgår där att Stockholmsre— gionen bidrar med klart mer än riksgenomsnittet av statens totala in- komster per capita. Detta förhållande gäller också, om än inte lika uttalat, för flera residensregioner. Norrlands inland, men också re— gioner längre söderut lämnar bidrag som väsentligt understiger riks— genomsnittet. Utgiftssidan är fördelad på 53 olika politikområden. En stor del av utgifterna, 262 av 560 miljarder kr, består av trans— fereringar till hushållen och har en förhållandevis jämn regional proäl. Den totala utgiftsbilden visar dock en tilldelning till norra Sverige som klart överstiger riksgenomsnittet. Beträffande statsbi— dragen till kommunerna kan noteras att det i huvudsak är de tre storstadsområdena som är bidragsgivare till landet i övrigt.

Till delar är detta en medveten utjämningspolitik, en solidaritet med ekonomiskt svagare regioner, men också resultatet av historis— ka förhållanden i fråga om lokalisering av t.ex. regementen och annan offentlig förvaltning. Tydliga områden framträder på kartan där regementen och universitet är belägna. En inte ringa del av statsbudgetens utgiftsposter kan hänföras till ekonomiskt starka re— gioner. Deras styrka är delvis ett resultat av just denna fördelning av de offentliga medlen över längre tid. Det kan diskuteras om den offentliga resursomfördelningen skall ha denna omfattning, eller om mer resurser skall ”stanna kvar” i regionerna och änansieringsan— svaret för vissa investeringar i stället ligga på denna nivå.

10.3. Det samhällsekonomiska perspektivet

Politiska beslut påverkar samhällsekonomin i stort. I många fall är detta syftet med de offentliga åtgärderna, i andra fall uppkommer icke avsedda effekter. I regionfrågans perspektiv handlar de ekono— miska problemstållningarna i denna del om hur det allmännas åt— gärder på regional nivå påverkar samhällsekonomin genom effekter på näringsliv och sysselsättning. Åtskilliga av de offentliga sats- ningarna på t.ex. traäkens infrastruktur, utbildning, hälso- och sjuk— vård, miljö och kultur anses allmänt vara av grundläggande betyd- else för näringslivets möjligheter att framgångsrikt bedriva sin verk— samhet. I dessa frågor änns en tydlig regional dimension på så sätt att de varierande förutsättningarna i landets olika delar måste be— aktas vid utformningen av de olika offentliga insatserna. Till detta skall fogas den nationellt förda näringspolitiken liksom sysselsätt— ningspolitiken, vilka också har sina tydliga regionala aspekter.

Regionberedningen har föreslagit att det regionala utvecklingsan— svaret samlas hos landstinget. I dag bedöms det ansvaret vara alltför splittrat och samordningen av de olika åtgärderna bristfällig. Fråge— ställningen gäller hur denna organisation skall utformas för att de offentliga åtagandena skall få optimal effekt i samhällsekonomiskt hänseende.

Samhällsekonomiska analyser är generellt sett mycket svåra att göra. En mängd faktorer, som ofta inrymmer betydande osäkerhet, måste bedömas i ett långt tidsperspektiv. Effekterna visar sig vanligtvis först efter en längre tid. Erfarenheterna visar att studier av detta slag sällan är invändningsfria. Ett i tiden näraliggande exempel är det arbete som utredningen rörande de ekonomiska konsekvenserna av ett eventuellt svenskt medlemskap i EU har redovisat. Ansatsen är densamma när det gäller regionfrågan.

Statskontoret behandlar de samhällsekonomiska konsekvenserna av en sammanslagning av de västsvenska länen i den ovan nämnda studien. Uppdragets utgångspunkt var i denna del värdet av en större administrativ region. Följande slutsatser från Statskontorets sida bör noterasl.

”I ett storlän kan man t.ex bedöma strukturella investeringar eller göra inomregionala prioriteringar utifrån vidare perspektiv än vad dagens län kan göra. Det kan ge bättre resultat ur ett nationellt perspektiv men det kan också ge en minskad tyngd för lokala förhållanden. En större organi-

1 Länsstyrelser i en större region — ett västsvenskt perspektiv. Statskontoret 1992:20 s. 126.

sation kan också lättare hålla sig med dyra specialistresurser vilket kan förbättra beslutsunderlagets kvalitet. Samtidigt kan det vara så att led— ningens uppmärksamhet på mindre frågor minskar vilket försämrar be— slutsunderlaget. Frågan är om ett storlän skulle ge medborgarna, företag- en med flera en bättre service och mer valuta för skattepengarna, dvs om ett storlän är bra eller dåligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Om statsmakterna väljer att inte göra riktade besparingar, av principi— ella eller av utredningstekniska skäl, uppstår eventuella rationaliserings— vinster i stället som samhällsekonomiska effekter. Det kan exempelvis röra sig om att miljövårdsenheten får möjlighet att skärpa sin bevakning av miljöförstörande företag etc, vilket leder till renare miljö. Vi bör här hålla i minnet att denna besparingspotential eller effektivitetsvinst minskar i takt med att länsstyrelserna ökar samarbetet över länsgränserna på fri— villig basis, något som redan sker i dag.” Det änns samhällsekonomiska aspekter som är viktiga att notera i fråga om de förslag som beredningen har lämnat i det föregående. Den övergripande ansatsen gäller vilken betydelse ett samlat ansvar för den regionala utvecklingen innebär för regionen i samhällseko- nomiskt avseende och för hela landet.

Det allmänna gör en lång rad satsningar för att utveckla infra— struktur och på annat sätt skapa förutsättningar för regional utveck— ling. Den kritik som riktas mot dagens organisation på grund brist- ande demokratisk förankring, dålig samordning oklara huvudmanna- skap minskar uppenbart värdet på de gjorda insatserna. Den reform i fråga om den regionala utvecklingen som Regionberedningen före— slår syftar till att komma till rätta med ovannämnda problem. Den helt avgörande frågan för Sveriges del under den närmaste framtid— en är att åstadkomma tillväxt i landets olika delar.

Även om det är mycket svårt att på förhand mera bestämt uttala sig om de konkreta resultaten av Regionberedningens förslag på det samhällsekonomiska området, står det emellertid klart att betydande förbättringar kan åstadkommas. Mot bakgrund av att reformen inte medför några direkt ökade kostnader på det organisatoriska områ— det, är svårigheterna att beräkna de samhällsekonomiska vinsterna knappast ett problem i sammanhanget.

11. Genomförandefrågor

Sammanfattning: Reformen föreslås i sin helhet träda i kraft den 1 januari 1999. Dessförinnan vidtas erforderliga åtgärder för att ändra gränserna för län och landsting i Västsverige och i Skåne. På landstingssidan förbereder indelningsdelegerade bildandet av ett landsting i Skåne i vilket Malmö kommun in- går och ett landsting i det nybildade Västra Götalands län i vil- ket Göteborgs kommun ingår. Organisationskommittéer förbe- reder sammanslagningar av de berörda länsstyrelserna.

Skogsvårdsstyrelsens inordnande i länsstyrelsen föreslås ske den 1 januari 1996 liksom också överäyttningen från länssty— relsen till länsrätten av uppgiften att pröva överklaganden i för— valtningsärenden.

Reformen med landstingens ansvar för det regionala ut- vecklingsarbetet tidigareläggs i Skåne och i Västra Götalands län samt i Jämtlands och Stockholm län. Erforderliga beslut bör fattas så tidigt att reformen i dessa områden kan påbörjas under 1996.

Regionberedningen har i föregående kapitel redovisat sina överväg— anden och förslag i fråga om den offentliga organisationens utform— ning och indelning på regional nivå. Förslagen utgör delar i en sam— manhållen reform. Reformen har fyra komponenter, nämligen:

— huvudmannaskapet för den regionala utvecklingen, — den regionala indelningen generellt, — den Statliga regionala förvaltningens ansvar och organisation, —- ändrade gränser för län och landsting i Skåne och i västra Sve—

rige.

Till dessa fyra huvudfrågor kommer en femte fråga som avser en tidigareläggning av övertagande av det regionala utvecklingsansvar— et inom vissa geograäska områden.

I detta kapitel redogör beredningen för sina överväganden när det gäller hur förslagen skall genomföras i Sina olika led.

11.1. Huvudmannaskapet för den regionala utvecklingen

Det regionala självstyrelseorgan som Regionberedningen föreslår skall ta ansvar för utvecklingsarbetet inom regionen byggs upp med de nuvarande landstingen som grund. Landstingens förändrade roll medför att en reform i enlighet med beredningens förslag bör ge— nomföras i samband med att allmänna val till landsting hålls. Refor— men bör därför träda i kraft den 1 januari 1999. Ett ytterligare skäl för att välja denna tidpunkt är att det då ges god tid att genomföra ändringar i de författningar som reglerar de skilda områden som omfattas av begreppet regionalt utvecklingsansvar.

Beredningens förslag bygger på att det änns ett regionalt och 10— kalt intresse av att det regionala utvecklingsarbetet bedrivs av ett självstyrelseorgan. Att reformen träder i kraft den 1 januari 1999 innebär att det från och med den tidpunkten öppnas en möjlighet för landstingen att överta uppgifter. Förhållandena kan därför komma att under en obestämd tid vara olika i delar av landet.

11.2. Den regionala indelningen generellt

Samordningen av den offentliga regionala verksamheten bör förbätt- ras så att statliga organ som inte har länet som regional enhet i större utsträckning får en gemensam indelning.

Som ett första steg bör prövas möjligheterna att justera gränserna för Vägverkets och Banverkets regioner så att dessa i högre grad sammanfaller. Regeringen bör snarast utfärda anvisningar för denna översyn.

Regeringen bör vidare snarast möjligt ta initiativ till en fortsatt analys av vilka ytterligare statliga myndigheter som bör omfattas av denna samordning och när underlag föreligger utfärda anvisningar till berörda myndigheter.

11.3. Statlig regional förvaltning

Länsstyrelsens roll som regional samordnare av de nationella in— tressena utvecklas genom att det bl.a. förs in en bestämmelse i läns- styrelseinstruktionen om länsstyrelsens ansvar för samordning av re- gionala statliga insatser. En sådan ordning bör genomföras samtidigt som reformen i övrigt träder i kraft den 1 januari 1999. Då upphävs bestämmelsen i länsstyrelseinstruktionen om länsstyrelsens ansvar för länets utveckling. Förslaget om avveckling av länsstyrelsens nu— varande lekmannastyrelse bör också infrias vid samma tidpunkt. Skogsvårdsstyrelsens inordnande i länsstyrelsen föreslås ske den 1 januari 1996 liksom också överäyttningen till länsrätten av hand- läggningen av överklaganden rörande vissa ärendegrupper som för närvarande handläggs av länsstyrelsen.

11.4. Ändrade gränser för län och länsstyrelser i Skåne och Västsverige

Regionberedningens förslag om sammanslagning av Kristianstads län och Malmöhus län innebär dels att landstinget i Kristianstads län och Malmöhus län slås ihop och att Malmö kommun kommer att in- gå i det nya länsorganet — landstinget —, dels att de båda länsstyrel— serna går ihop.

På landstingssidan i Skånelänen blir den närmaste uppgiften att klara ut de organisatoriska och ekonomiska förhållandena kring ett framtida landsting som omfattar hela Skåne. Särskild uppmärksam— het måste ägnas åt regleringen av de ekonomiska frågorna beträffan- de den hälso— och sjukvård som för närvarande bedrivs av Malmö kommun. Detta arbete bedömer Regionberedningen — särskilt med hänsyn till det långt drivna förarbete som har gjorts i de båda Skå- nelänen — kunna utföras under de närmaste åren så att sammanslag- ningen kan träda i kraft fullt ut samtidigt som reformen i övrigt med överföring av uppgifter av regionala utvecklingskaraktär träder i kraft, dvs. den 1 januari 1999.

För länsstyrelsernas del har de båda länsstyrelserna lämnat ett be— tydelsefullt underlag för bedömning av konsekvenserna av en fram— tida sammanslagning

Arbetet bör kunna fullföljas av en organisationskommitté så att också den sammanslagningen kan träda i kraft den 1 januari 1999.

För Västra Sverige föreslår beredningen en sammanslagning av Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län och Skaraborgs län. Till det nya länet föreslås också att Kungsbacka kommun överflyttas. Liksom beträffande Skånelänen blir de närmaste uppgifterna att klara ut de organisatoriska och ekonomiska förhållandena. Särskild uppmärksamhet måste också här ägnas åt de ekonomiska frågorna beträffande hälso— och sjukvården. Också i de västsvenska länen änns det ett långt kommet samarbete att bygga vidare på även om detta ännu inte har fått så fasta former som i Skånelänen. Regionbe— redningen bedömer ändå att det är möjligt att genomföra det nöd— vändiga förarbetet inför samgåendet så att detta också kan träda i kraft den 1 januari 1999. Skulle det erforderliga stödet för den före- slagna sammanslagningen inte ännas till den 1 januari 1999, be— dömer beredningen att det bör vara möjligt att till detta datum lägga samman Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län samt respekti— ve landsting och Göteborgs kommun.

En sammanslagning av länsstyrelserna innebär också organisato— riska och personella förändringar. Dessa bör enligt Regionbered- ningens mening med hjälp av länsstyrelsernas eget underlag kunna änna en lösning genom ett vidarearbete i en organisationskommitté och kunna träda i kraft vid samma tidpunkt.

11.5. Tidigare införande av förändringen av ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet

Regionberedningen har strukit under att det lokala och regionala in— tresset för att ta över ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna väger tungt. Då ett sådant intresse visar sig starkt, bör enligt bered- ningens mening en förändring av ansvarsförhållandena kunna ske tidigare där än i landet i övrigt.

Förutom i Skåne och i de västsvenska länen har företrädare för Jämtlands län och för Stockholms län tagit initiativ till att få föränd— ringar till stånd.

I Skåne har den s.k. fempartsgruppens arbete lett till att en ”Skå- nestyrelse” skapats med företrädare för landsting och kommuner från hela landskapet med uppgift att vidareutveckla det samarbete kring regionala frågor, som låg till grund för det skånska initiativet med en begäran om försöksverksamhet som Regionberedningen be-

handlade i sitt delbetänkande. De båda landstingen och de två kom— munförbunden som representerar Skånes 33 kommuner har valt le— damöter till ”Skånestyrelsen” efter det att de politiska partierna no— minerat kandidater. I ”Skånestyrelsens ” uppdrag ingår att förbereda en förbundsbildning för de regionala utvecklingsfrågorna eller före— slå någon annan organisatorisk lösning för det fall Regionberedning— ens förslag skulle föranleda detta.

Också i västra Sverige har det pågått ett intensivt arbete med de regionala framtidsfrågorna. Inom hälso- och sjukvårdsområdet finns ett fördjupat samarbete som syftar till ändrade arbetsformer.

I Jämtland har de politiska partierna tagit initiativ till ett förslag om försöksverksamhet med överflyttning av ansvaret för de regiona— la utvecklingsfrågorna till ”länsfullmäktige” som föreslås ersätta nu— varande landsting. I Jämtland har det framhållits att förändringen också bör ledas av ambitionen att föra över nya uppgifter till pri— märkommunerna. Arbetet med en vidareutveckling av samordning- en av de regionala frågorna har pågått också efter det att förslaget om försöksverksamhet lämnades till Regionberedningen och behand— lades i delbetänkandet.

Från Länsstyrelsen i Stockholms län och från Stockholms läns landsting änns ett förslag om att landstinget skall ta över uppgifter angående regional utveckling från länsstyrelsen. För Stockholms läns landsting gäller att det redan i dag genom bestämmelser om re- gionplanering, inomregional skatteutjämning samt huvudmannaskap för kollektivtraäken har en regional utvecklingsproäl i sin verksam- het. Ett arbete pågår inom landstinget för att förbereda ett ökat an— svar för utvecklingsfrågorna.

I samtliga de nämnda regionerna har de lokala och regionala po— litiska företrädarna framhållit vikten av att så snart det är möjligt få driva de väsentliga utvecklingsfrågorna på ett effektivt sätt.

För Jämtlands och Stockholms läns landstings del bör en överför— ing av uppgifter inte vålla några särskilda svårigheter eftersom or— ganisationen redan änns. För de västsvenska länen och för Skåne är förhållandena annorlunda. De nya landsting som att bildas kom— mer att behöva företrädas av indelningsdelegerade. Regionbered- ningen lägger fram förslag till författningsändringar som gör detta möjligt under 1996. Under övergångstiden kan uppgifter som rör de regionala utvecklingsfrågorna då lämnas över till de nya lands— tingen, företrädda av de delegerade.

Regionberedningen bedömer att en överflyttning av uppgifter bör kunna inledas under 1996 och därefter ske successivt så att hela re— formen träder i kraft den 1 januari 1999. Erfarenheterna från de

fyra aktuella områdena kan fortlöpande följas och återföras till arbe— tet med reformen i sin helhet, lämpligen genom en parlamentariskt sammansatt genomförandegrupp.

12. Författningskommentarer

Regionberedningen föreslår

dels att en ny lag om regionala utvecklingsprogram införs, dels att lagen (1976:891) om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse upphävs,

dels att lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län upphävs och ersätts av en ny lag om regionplane- ring för kommunerna i vissa län,

dels att vissa följdändringar görs i plan- och bygglagen (1987:10) samt i kommunallagen (1991:900),

dels att det i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen) förs in tre nya paragra- fer, 2 kap. 8 a—c åå, att 2 kap. 5—9 åå ändras samt att det i p. 4 av övergångsbestämmelserna till lagen görs en redaktionell anpassning till den nya kommunallagen,

dels också att det i lagen (1979:412) om kommunala indelnings- delegerade görs ändringar i 1, 2, 4, 7, 9—12, 14, 15, 17, 18, 20, 22 och 23 åå med anledning av den nya möjligheten att indelnings— delegerade skall kunna utses även vid ändringar i landstingsindel- ningen.

Allmänna kommentarer till lagförslagen återänns i kapitel 7, 9 och 11. Detaljkommentarer lämnas i det följande.

12.1. Förslaget till Lag om regionala utvecklingsprogram

1 5 I den inledande bestämmelsen avgränsas lagens tillämpningsområde. Lagen gäller landstingens handhavande av uppgifter som rör regio- nalt utvecklingsarbete. Detta arbete Skall komma till uttryck i regio- nala utvecklingsprogram. En viss konkretion av vad som avses där— med görs i 3 & genom en rambestämmelse.

2 5 Eftersom det inte änns, och inte heller föreslås bli inrättat, något landsting i Gotlands län måste lagens bestämmelser om landsting i tillämpliga delar i stället gälla beträffande Gotlands kommun. En bestämmelse därom har tagits in i 2 &.

3 5 Den grundläggande komponenten i landstingets ansvar för det regio— nala utvecklingsarbetet är att formulera en strategi för den regionala utvecklingen. Det policydokument — det regionala utvecklingspro- grammet — som därvid utarbetas skall bl.a. ange de övergripande målen för regionens långsiktiga utveckling samt hur tillgängliga ekonomiska resurser bör användas för olika regionala utvecklingsin— satser. Detta slås fast i paragrafens första stycke.

Med ekonomiska resurser avses såväl de som landstinget genere- rar själv och som består av skatte— och avgiftsintäkter, som extern änansiering i form av statsbidrag och andra statliga medel, t.ex. länstraäkanslaget, men även t.ex. medel som skjuts till av kommu— nerna.

I andra stycket anges de viktigaste regionala utvecklingsfrågorna. Uppräkningen är inte uttömmande. Som har angivits i avsnitt 7.2 kommer landstinget att ha viktiga uppgifter att fylla även på andra områden, t.ex. när det gäller det regionala jämställdhetsarbetet.

Det kan i detta sammanhang också nämnas, att det kommer att finnas ett behov av förordningsändringar beträffande statliga myn— digheters befattning med sådana generella regionala utvecklingsfrå— gor som i fortsättningen i stället skall hanteras av landstinget. Be— stämmelserna i 1 5 första stycket 1 och 2 länsstyrelseinstruktionen om att länsstyrelsen noga skall följa länets tillstånd och behov samt främja länets utveckling och befolkningens bästa, bör således utgå. Detsamma gäller, i tillämpliga delar (se kursivering), vad som sägs i 2 & om att länsstyrelsen skall

— med beaktande av fastställda nationella mål verka för att stat— lig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de övergripande miljö— och re- gionalpolitiska målen samt kravet på en långsiktig, god hus— hållning med naturresurserna, — samordna de olika sektorerna inom länsstyrelsens ansvarsom— råde och därvid beakta de aspekter som är av betydelse för den regionala utvecklingen, — följa upp och utvärdera insatser inom olika samhällssektorer med såväl ett nationellt som ett samlat regionalt perspektiv,

— genomföra eller hos regeringen eller dess myndigheter föreslå sådana åtgärder som är nödvändiga eller lämpliga för länets utveckling. Utöver länsstyrelseinstruktionen berörs härvid också bl.a. förord- ningen (1982:877) om regionalt utvecklingsarbete.

Regionberedningen har inte ansett det meningsfullt att, utöver vad som skett, försöka närmare konkretisera vare sig form eller innehåll såvitt avser programmet för det regionala utvecklingsarbe- tet. Det ligger i sakens natur att detta policydokument i sina olika delar kommer att ha skiftande karaktär beroende på de särskilda frågor som behandlas däri. Dessa skillnader gäller såväl graden av konkretion som behovet av revidering av programmet. Därutöver kommer säkerligen variationer att föreligga i olika delar av landet. Varje landsting bör självt, i samverkan med kommunerna i länet (jfr 4 5), ge form och innehåll åt det fundament för det regionala ut— vecklingsarbetet, som programmet skall utgöra.

4 5 En överföring till landstinget av befogenheter rörande väsentliga re- gionala utvecklingsfrågor aktualiserar behovet av samråd med kom— munerna i länet innan beslut fattas i dessa frågor.

Sådana beslut skall bygga på den strategi för den regionala ut- vecklingen, som har lagts fast i det program som skall upprättas en— ligt 3 g. Landstinget bör därför vara skyldigt att samråda med kom— munerna innan det antar, ändrar eller upphäver ett sådant program.

När det gäller beslut i enskilda regionala utvecklingsfrågor bör någon obligatorisk samrådsskyldighet inte föreskrivas. Samrådet bör anpassas till omständigheterna i det enskilda fallet. Det bör därför räcka med en föreskrift av innebörd att samråd skall ske om det är möjligt, innan landstinget fattar något annat beslut i en fråga som avser den regionala utvecklingen.

Regionberedningen har ansett att det inte är vare sig realistiskt eller lämpligt atti lagen lägga fast en viss form för samrådet. Detta bör i stället utformas inom varje region med hänsyn till olika frå- gors beskaffenhet, antalet kommuner i regionen etc.

Det kunde övervägas att i lagen ta in även bestämmelser om sam— råd på det regionala planet rörande primärkommunala frågor av be- tydelse för den regionala utvecklingen. Som exempel på sådana frå- gor kan här nämnas fysisk planering inom ramen för det kommuna— la s.k. planmonopolet. Med hänsyn till den kommunala sj älvbestäm- manderätten anser Regionberedningen emellertid att några sådana

bestämmelser inte bör tas in i lagen. Det får i stället förutsättas att behövligt samråd ändå kommer till stånd på frivillig väg.

Behov kan naturligtvis ännas av samråd även med statliga myn— digheter i länet. Någon särskild bestämmelse därom har inte ansetts behöva tas in i lagen. Det är en sak för landstinget att avgöra i vad mån sådant samråd skall ske. Att berörda statliga myndigheter är skyldiga att delta i samrådet får anses vara självklart. Om åläggande därom ändå skulle anses erfordras, får sådana bestämmelser tas in i instruktioner för berörda myndigheter.

5 & Samråd bör äga rum även i regionöverskridande utvecklingsfrågor. I frågor som avser den regionala utvecklingen och som berör en större region än den egna skall landstinget därför, i den omfattning det behövs, samråda med landsting och kommuner i andra regioner. Vad som har sagts under 4 & om statliga myndigheter gäller även i detta fall. Här avses t.ex. länsstyrelser i angränsande län, centrala förvaltningsmyndigheter (t.ex. Banverket eller Statens naturvårds— verk) samt myndigheter med en regionindelning som omfattar flera (hela eller delar av) lån (t.ex. Vägverkets regioner inom väg— och traäkdivisionen).

Ikraftträdandebestämmelserna Lagen bör träda i kraft den 1 januari 1999.

Beträffande landstingen i de nya länen i Västsverige och Skåne samt Stockholms och Jämtlands län bör ett tidigareläggande kunna ske. Enligt Regionberedningens förslag skall regeringen få besluta att lagen, helt eller delvis, skall träda i kraft tidigare än den 1 janu- ari 1999, dock tidigast den 1 januari 1996. Eftersom aktuella läns- sammanslagningar, och beträffande Kungsbacka kommun överflytt- ning till annat län, inte avses träda i kraft förrän den 1 januari 1999, då de nya landstingen också kan börja fungera, hänvisas i ikraftträdandebestämmelserna till Kristianstads och Malmöhus län respektive Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Kristianstads län samt Kungsbacka kommun i Hallands län.

12.2. Förslaget till Lag om upphävande av lagen om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse

Lagen innehåller åliggande för landsting och landstingsfri kommun att utse ledamöter i länsstyrelses styrelse. Som en följd av Region— beredningens förslag att dessa organ inte längre skall utse sådana le— damöter, behövs lagen inte längre. Den kan därför upphävas.

Bestämmelser om tjänstgöringstiden för ledamöter och ersättare i länsstyrelses styrelse änns i 41 å länsstyrelseinstruktionen. Tiden är tre år, räknat från den 1 januari året efter det år då val av lands— tingsfullmäktige och kommunfullmäktige har ägt rum i hela landet. I väntan på Regionberedningens nu föreliggande betänkande har av— vaktats med att, som en konsekvens av införandet av de nya fyra— åriga valperioderna, förlänga tjänstgöringstidenl.

Innevarande tjänstgöringstid löper således ut den 31 december 1998, dvs. i anslutning till att skyldigheten för landsting och lands— tingsfria kommuner att utse ledamöter upphör. Ett ikraftträdande före den 1 januari 1999 av lagen om regionala utvecklingsprogram gör att det kommer att ännas behov av en förkortning av tjänstgör- ingstiden för ledamöter och ersättare i de län som omfattas av en sådan tidigareläggning. Det kan nämligen knappast anses vara för— enligt med de syften som ligger till grund för den lagen, att sam- tidigt som en överflyttning till landstinget sker när det gäller ansvar och befogenheter i frågor som rör den regionala utvecklingen, be— hålla de landstingsutsedda ledamöterna i berörda länsstyrelsers styr— elser. En bestämmelse med angivet syfte bör därför tas in i länsstyr— elseinstruktionen.

1 Prop. 1993/94:115, KU 44, rskr. 315; bet. 1994/95zKU1, rskr. 13. Ändringarna avsåg regeringsformen, kommunallagen (1991:900) samt kommunalförbundslagen (1985z894).

12.3. Förslaget till Lag om regionplanering för kommunerna i vissa län

Förslaget bygger på den nuvarande lagen (1987:147) om regionpla— nering för kommunerna i Stockholms län1. Bestämmelserna om att landstinget skall vara regionplaneorgan enligt 7 kap. plan- och bygglagen (1987:10) görs dock tillämpliga även för Kristianstads och Malmöhus län (dvs. det nya Skåne län) samt för Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län jämte Kungsbacka kommun i Hallands län (dvs. det nya Västra Götalands län).

I 4 5 har tagits in en bestämmelse om samrådsskyldighet mot- svarande vad som föreskrivs i 4 och 5 %& förslaget till lag om re— gionala utvecklingsprogram. Vad som där har sagts om samråd med statliga myndigheter, gäller också enligt förevarande lag.

Genom lagen upphävs lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms län.

Regeringen föreslås få besluta att lagen, helt eller endast beträff— ande vissa av de angivna länen, skall träda i kraft tidigare än den 1 januari 1999.

Såvitt avser Stockholms län har landstinget där redan aktuella re- gionplaneuppgifter. Ett tidigareläggande även där får dock betydelse såvitt avser den i 4 & angivna samrådsskyldigheten, i den mån änd- ring eller upphävande av den nu gällande regionplanen — som skall anses utgöra en regionplan enligt den nya lagen — aktualiseras. Ett sådant tidigareläggande som nu sagts, innebär att lagen om region— planering för kommunerna i Stockholms län upphör att gälla vid det tidigare ikraftträdandet.

Beträffande Kungsbacka kommun kommer ett tidigareläggande att avse landstinget i det nya västsvenska länet. Det är således det landstinget, under övergångsperioden företrätt av indelningsdelege— rade, som blir regionplaneorgan såvitt avser Kungsbacka kommun.

1 Förarbetena till 1987 års lag: prop. 1985/86:90, BoU 1986/87:4, rskr. 126. För- arbetena till dess föregångare, 1968 års lag (SFS 1968:598): prop. 1968zl39, 3LU 69, rskr. 358.

12.4. Förslaget till Lag om ändring i plan— och bygglagen

Ändringen avser den hänvisning som görs i 7 kap. 1 & tredje stycket och som avser lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms län. Eftersom den lagen föreslås upphävd och ersatt med en lag om regionplanering i vissa län, bör hänvisningen änd- ras. Ett ikraftträdande tidigare än den 1 januari 1999 av nämnda lag, föranleder motsvarande behov även såvitt avser förevarande

lag.

12.5. Förslaget till Lag om ändring i kommunallagen

Bestämmelsen i 2 kap. 6 5, som nu föreslås upphävd, har följande lydelse: ”Stockholms läns landsting får ha hand om sådana ange— lägenheter inom en del av landstinget som kommunerna där egent- ligen skall sköta, om det änns ett betydande behov av samverkan och detta inte kan tillgodoses på något annat sätt.”

Bestämmelsen kom till år 1969 och fördes därefter in i 1977 års kommunallag (1 kap. 4 & andra stycket). Den har därefter, utan nå- gon ändring i sak, förts över till den nya kommunallagen.

Bakgrunden till regleringen är bildandet av storlandstinget i Stockholms län 1971, vars syfte var att tillgodose regionala samver- kansbehov. Enligt överenskommelser vid olika tillfällen mellan då— varande Stockholms stad och landstinget skulle landstinget efter samgåendet ha hand om uppgifter som bl.a. rörde den kollektiva traäken, regionplanering samt översiktlig planering för vattenför— sörjning och avlopp. Sistnämnda tre uppgifter hade redan uppdragits åt Kommunalförbundet för Stockholms stads och läns regionala frå- gor (KSL). Vidare hade beslutats att uppdra åt KSL att i samverkan med berörda kommuner främja bostadsförsörjningen i länet. Den uppgiften avsågs bli överförd till landstinget vid samgåendet. Slut- ligen förelåg också beslut om att landstinget efter samgåendet skulle ha hand om planeringen av skolväsendet över grundskolestadiet för länet.

Regeringen lade i april 1969 fram förslag till bl.a. lag med sär— skilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommunl . Lagen innehöll en bestämmelse om att landstinget, utöver vad som följde av landstingslagenz, äck handha angelägenhet som avsåg en del av landstingets område och som enligt kommunallagen3 eller kommu— nallagen för Stockholm4 ankom på kommun, om det var påkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommunerna inom den delen av området (1 5).

Bestämmelsen ansågs motiverad av att det med hänsyn till syftet med samgåendet kunde komma i fråga att vidta åtgärder som i nå— gon mån kunde falla utanför landstingets allmänna kompetens enligt landstingslagen. Departementschefen framhöll samtidigt att fråga var om en starkt begränsad vidgning av landstingets kompetens5 .

Vid tillkomsten av 1977 års kommunallag fördes bestämmelsen med några redaktionella jämkningar över till den nya lagenö. Det- samma gjordes då den nuvarande kommunallagen beslutades7. Be— stämmelsens existensberättigande hade då kommit att ifrågasättas, bl.a. med hänvisning till de särskilda reglerna i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik och lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lång.

Den bedömningen gjordes emellertid, att det inte kunde anses vara uteslutet att bestämmelsen i framtiden kunde komma att ha be- tydelse på olika områden där det krävs regionala insatser. Bestäm— melsen behölls därför.

Enligt Regionberedningens mening änns det ingen anledning att längre behålla bestämmelsen i fråga. Den har i dag ingen praktisk tillämpning. Grundläggande regler om landstingets ansvar för regio— nala frågor föreslås nu tas in i en särskild lag om regionala utveck— lingsprogram. Kompletterande bestämmelser om landstingets upp— gifter, t.ex. beträffande fördelning av länstraäkanslag, får tas in i särskild lagstiftning därom. Detsamma gäller beträffande särregler

1 Prop. 1969:112.

2 SFS 19541319.

3 SFS 1953:753.

4 SFS 1957:50.

5 A. prop. s. 98.

6 Prop. 1975/76:187, KU 1976/77:25, rskr. 148. 7 Prop. 1990/91:117, KU 38, rskr. 360.

8 Den lagen hade emellertid föregåtts av lagen (1968:598) angående handläggning av frågor om regionplan för kommunerna i Stockholms län.

för vissa landsting, t.ex. i den föreslagna lagen om regionplanering för kommunerna i vissa län. För Stockholms län finns dessutom se— dan tidigare lagen (1982: 1070) om skatteutjämning i Stocholms läns landstingskommunl. I detta perspektiv kan en särreglering för Stockholms län som den i 2 kap. 6 & kommunallagen inte anses på- kallad.

12.6. Förslaget till Lag om ändring i lagen om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

Ändringarna, som avser 2 kap., innebör en anpassning till vad som gäller enligt 1 kap. beträffande kommunerna.

5 5 Den nya andra meningen motsvarar 1 kap. 12 5 första stycket andra meningen.

Alla indelningsändringar enligt indelningslagen träder i kraft vid ett årsskifte. Beträffande kommuner har hittills gällt att mera om- fattande indelningsändringar, dvs. när någon kommun enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäkti— ge, får sättas i kraft endast vid årsskifte efter ordinarie val av full— mäktige. Det rör sig här om sådana sammanläggningar och delning- ar, som medför nybildning av en kommun samt andra indelnings- ändringar som leder till en större ökning eller minskning av folk— mängden (som regel minst 15 %) för någon av de berörda kom- munerna. I sådana fall utses alltid indelningsdelegerade.

Som en följd av den föreslagna ändringen kommer vad som hit— tills har gällt för kommuner också att gälla för landsting.

6 % Tillägget motsvarar vad som gäller enligt 1 kap. 13 &. Bestämmelsen innebär att ett landsting enligt den nya indelningen kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter så snart indel—

1 Härutöver kan nämnas lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län föreslås upphävd genom den nya lagen.

ningsändringen har beslutats och det finns ett organ som företäder det ändrade eller nybildade landstinget.

7 & Tillägget motsvaras av 1 kap. 14 & första stycket.

I paragrafen regleras fördelningen av beslutanderätten mellan landstingen enligt den äldre och nya indelningen under övergångs- tiden innan indelningsändringen träder i kraft.

8 % Tillägget motsvarar 1 kap. 15 5.

I paragrafen anges vilka organ som företräder landstinget enligt den äldre respektive nya indelningen under övergångstiden och så- ledes utövar den beslutanderätt som avses i 7 &.

8 a & Denna paragraf motsvarar 1 kap. 16 5.

I paragrafen änns vissa särregler om vilka organ som företräder ett landsting enligt den äldre indelningen, när de nyvalda landstings— fullmäktige har tillträtt. Paragrafen är motiverad av att det behövs särregler för vilket organ som företräder ett landsting enligt den äldre indelningen efter den 1 november, då enligt 5 kap. 5 & kom— munallagen fullmäktiges mandatperiod börjar löpa.

Första stycket gäller sammanläggning av landsting och innebär att nyvalda fullmäktige under de två senaste månaderna av övergångs- perioden företräder, förutom det landsting som bildas genom sam— manläggningen, även de landsting enligt den äldre indelningen, som ingår i sammanläggningen.

Enligt andra stycket ges regeringen möjlighet att förordna att de gamla fullmäktige, vars tjänstgöringstid skulle utgå den 1 no- vember, skall sitta kvar och utöva beslutanderätt för landstinget en— ligt den äldre indelningen till dess indelningsändringen träder i kraft. Ett sådant förordnande blir alltid nödvändigt vid en delning av ett landsting, som innebär att det delade landstinget upplöses. Vid en delning som innebär att ett område bryts ut ur ett landsting som består, behöver regeringen inte alltid meddela ett sådant för— ordnande. De nyvalda fullmäktige i det landstinget kan utöva beslut— anderätten för såväl det odelade landstinget som landstinget enligt den nya indelningen.

8 b & Denna paragraf motsvarar 1 kap. 17 %.

Indelningsdelegerad skall utses, när en indelningsändring innebär att ett nytt landsting bildas. Detta gäller nybildning genom såväl sammanläggning som delning. I övrigt skall indelningsdelegerade utses, om indelningsändringen är av en sådan omfattning att lands— tinget enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla landstingsfullmäktige. Detta innebär att vid sammanläggning som medför att ett landsting vidgas, delegerade skall utses för det lands— tinget, om ökningen av dess folkmängd är så stor (i regel 15 %) att fullmäktige i det landstinget inte framstår som tillräckligt represen- tativa för det vidgade landstinget. Vid en delning som innebär ut— brytning av en del från ett landsting som består som ett minskat landsting utses delegerade för detta landsting, om dess folkmängd minskat i motsvarande grad. Idet fallet utses två delegeradeförsam— lingar, nämligen för det utbrutna, nybildade landstinget samt för det minskade landstinget.

De indelningsdelegerades verksamhet upphör, när de nyvalda fullmäktige börjar sin verksamhet, dvs. den 1 november det år då valet ägt rum. Landstingets budget skall, enligt 8 kap. 8 & kommu- nallagen, fastställas före november månads utgång. Det är då val av fullmäktige har förrättats i hela landet skall budgeten fastställas av de nyvalda fullmäktige. Det ankommer således inte på de indel— ningsdelegerade att fastställa budgeten för det nya eller ändrade landstinget. Att de delegerade däremot skall göra uppp förslag till budget för landstinget enligt den nya indelningen, framgår av 18 & lagen om om kommunala indelningsdelegerade.

8 c & Denna paragraf motsvarar 1 kap. 18 &.

Paragrafen har sin bakgrund i att det snabbare valgenomslaget enligt 1977 års kommunallag inte gällde beträffande nämnderna, varför de nyvalda fullmäktige, när de övertog beslutanderätten från de indelningsdelegerade, inte hade egna beredande och verkställan- de organ till sitt förfogande. Problemet löstes så, att de nyvalda fullmäktige gavs rätt att anlita dels indelningsdelegerades arbetsut— skott och kommittéer, vilkas tjänstgöringstid enligt 15 5 lagen om kommunala indelningsdelegerade går ut först vid årsskiftet, dels kommunstyrelsen samt andra nämnder och beredningar i kommun, som berördes av en indelningsändring.

Innebörden av paragrafen blir att de nyvalda fullmäktige vid sam- manläggning får anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer

samt nämnder och beredningar i sammanläggningskommunerna. Vid delning får fullmäktige anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer samt den odelade kommunens nämnder och beredning— ar. Vid områdesöverföring får fullmäktige i den ökade kommunen anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer i denna kommun samt nämnder och berdningar i såväl den ökade som den minskade kommunen. Nyvalda fullmäktige i den minskade kommunen får an— lita delegerades arbetsutskott och kommittéer samt den minskade kommunens nämnder och beredningar.

För de nyvalda fullmäktige kommer delegerades arbetsutskott i praktiken att fungera som en kommunstyrelse. Detta gäller framför allt vid nybildning av kommun. Den eller de gamla kommunstyrel— serna har dock formellt kvar sina uppgifter och befogenheter.

Paragrafen gäller endast de fall då nyvalda fullmäktige tagit över beslutanderätten från indelningsdelegerade. I de fall delegerade inte utses, är det tillräckligt att de nyvalda fullmäktige i inledningsskedet kan utnyttja den gamla kommunstyrelsen och de gamla nämnderna och beredningarna i kommunen.

Enligt 6 kap. 12 och 13 55 den nya kommunallagen gäller följan— de beträffande mandattider för styrelsen och andra nämnder.

För styrelsen räknas mandattiden från den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet. Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens mandattid skall räknas från och med det sammanträde då valet förrättas intill det sammanträde då val av styrelse förrättas nästa gång. I ett sådant fall skall nyvalda fullmäk- tige välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträde.

Fullmäktige bestämmer mandattiderna för andra nämnder än styr— elsen.

9 & Tillägget motsvarar 1 kap. 19 & enligt dess lydelse från den 1 april 19951.

Paragrafen innebär att kretsen av dem som har rätt att begära laglighetsprövning utvidgas i förhållande till vad som gäller enligt kommunallagen. Den utvidgade överklaganderätten gäller under tid— en från det att landstinget enligt den nya indelningen kan förvärva rättigheter och skyldigheter enligt 6 5 till dess indelningsändringen träder i kraft.

1 Se prop. 1994/95:27, JuU 6, rskr. 165; avser följdändring med anledning av den fortsatta reformeringen av instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Överklaganderätten enligt denna paragraf av ser beslut av fullmäk- tige, nämnder och beredningar i landsting som berörs av en indel— ningsändring.

Bestämmelser om laglighetsprövning avseende beslut av indel— ningsdelegerade samt dess arbetsutskott och kommittéer änns i 23 & lagen om kommunala indelningsdelegerade.

Övergångsbestämmelserna p. 4 Ifrågavarande punkt i övergångsbestämmelserna har följande lydel—

SCI

”En kommun, som inte tillhör någon landstingskommun, får inträda i landstingskommun, om samstärnmande beslut därom har fattats av kom— munen och landstingskommunen. Om det änns synnerliga skäl, får reger— ingen även i annat fall besluta att en sådan kommun skall inträda i lands- tingskomtnun. Skall en kommun inträda i landstingskommun, bestämmer regeringen dagen för inträdet och meddelar de övriga föreskrifter som behövs. Bestämmelserna i denna punkt gäller inte i fråga om Gotlands kommun.” Som en följd av den nya kommunallagen (1991:900) byttes i in— delningslagen den 1 januari 1992 orden ”landsting” och ”lands- tingskommun” i olika böjningsformer ut mot ”landsting” och ”landstingsfullmäktige” i motsvarande forml. Förändringen avsåg rubriken till lagen samt angivna paragrafer i lagen. Av förbiseende gjordes motsvarande justering inte i p. 4 av övergångsbestämmel- serna till lagen? Detta bör nu rättas till. I övrigt har det inte ansetts motiverat att göra några andra ändringar. Särregeln för Gotland be— hålls således.

Ikraftträdandet Lagändringarna bör träda i kraft den 1 januari 1996. Därigenom blir det möjligt att utse indelningsdelegerade redan under 1996 som en följd av länssammanslagningarna i Västsverige och Skåne. De nya landsting som med anledning därav kommer att träda i funktion den 1 januari 1999, kan därmed företrädas av indelningsdelegerade under tiden fram till dess.

1 Prop. 1991/92:17, KU 6, rskr. 31; SFS 1991:1693.

2 Observera att övergångsbestämmelserna utelämnades i det omtryck av lagen som gjordes 1988 (SFS 19881198).

12.7. Förslaget till Lag om ändring i lagen om kommunala indelningsdelegerade

De redaktionellt betingade ändringarna kräver i sig inga särskilda detaljmotiveringar. Det kan däremot ännas anledning att något kommentera de berörda bestämmelsernas materiella innehåll.

1 & Delegerade och ersättare skall utses från landsting, vars område helt eller delvis skall ingå i landstinget enligt den nya indelningen. Endast ett landsting vars område till någon del skall ingå i lands- tinget enligt den nya indelningen, skall utse delegerade och ersätta— re.

Antalet delegerade och ersättare anges inte i paragrafen. Enligt praxis gäller dock att lika många delegerade utses, som man avser att ha fullmäktige i det nya landstinget. Antalet ersättare bör, även om det inte anges i lagtexten, vara lika många som antalet delegera- de.

2 & Valbar till delegerad eller ersättare är den som är ledamot eller er— sättare i landstingsfullmäktige. Att utvidga kretsen av valbara utan— för fullmäktige har inte ansetts möjligt med hänsyn till föreskriften i 1 kap. 7 & regeringsformen om att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av valda församlingar.

Något krav på att delegerad skall vara valbar också till fullmäkti— ge i landstinget enligt den nya indelningen finns inte. I praktiken torde dock ett sådant krav upprätthållas.

Den bestämmelse, som föreslås intagen i det nya andra stycket, är föranledd av behovet att kunna uppnå en rättvisande partipolitisk fördelning bland de indelningsdelegerade, med beaktande av fördel— ningen i hela den aktuella regionen. Med stöd av bestämmelsen kan således beslutas om en ordning med utjämningsmandat, vilken inte är möjlig enligt nuvarande regler. En fördelning av samtliga delege- rade i enlighet med huvudregeln på det relativt stora antal fullmäkti— geförsamlingar som, särskilt i västra Sverige, skall utse delegerade för att företräda ett nybildat landsting skulle annars riskera att få som resultat att de stora partierna blir överrepresenterade på de små partiernas bekostnad. En sådan konsekvens är inte önskvärd.

Bestämmelsen i det flyttade tredje stycket om underrättelse till länsstyrelsen hänger samman med länsstyrelsens uppgifter enligt 4 5.

2 & lagen om proportionellt valsätt innebär att ett val skall vara proportionellt, om det begärs av minst så många väljande som mot- svarar den kvot som man får om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal, skall den avrundas till närmast högre hela tal.

Hänvisningen i vad som nu föreslås bli fjärde stycket till 6 kap. 14 & kommunallagen innebär att fyllnadsval skall förrättas, om en delegerad avgår under tjänstgöringstiden. Om den delegerade har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i stället en ersättare i en- lighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgö—

ring.

4 & Betydelsen av att de delegerade kan träda i verksamhet utan onödigt dröjsmål betonas av föreskriften i första stycket om att länsstyrelsen snarast möjligt skall förordna en av de delegerade att utfärda kun- görelse om det första sammanträdet.

5 kap. 10 & kommunallagen innebär att införande skall ske i den eller de ortstidningar, som landstingsfullmäktige bestämmer. Om minst en tredjedel av de närvarande fullmäktigeledamöterna begär att införande skall ske i en viss ortstidning, skall det ske.

7 & Bestämmelsen i 5 kap. 8 & kommunallagen, vartill hänvisas, inne— bär att ordföranden utfärdar en kungörelse om varje sammanträde. Kungörelsen skall innehålla uppgift om tid och plats för samman- trädet och om de ärenden som skall behandlas.

9 % Paragrafen innehåller i första stycket en reglering av röstvärdet för de indelningsdelegerade: varje delegerad har en röst.

I andra stycket regleras rätten att delta i delegerades överlägg— ningar.

Ordföranden eller vice ordföranden i delegerades egna organ har generell yttranderätt. Detsamma gäller samma befattningshavare i styrelsen i ett landsting som har valt delegerade. Vidare gäller bl.a. att ordföranden eller vice ordförande i en nämnd eller beredning i ett landsting som har valt delegerade har yttranderätt vid handlägg- ningen av ett ärende som har beretts av nämnden eller beredningen

samt vid besvarandet av en interpellation som har framställts till ordföranden i nämnden eller beredningen.

En bestämmelse om rätten att framställa interpellationer och frå- gor har tagits in i 11 å, vartill hänvisas.

10 å Paragrafen reglerar omfattningen av delegerades skyldighet att fatta beslut. Skyldigheten gäller för närvarande ärenden som har väckts av delegerades arbetsutskott eller kommittéer, en delegerad genom motion, regeringen, en central förvaltningsmyndighet eller länssty— relsen samt fullmäktige eller styrelsen i ett landsting som har valt delegerade.

I samband med tillkomsten av den nya kommunallagen togs den bestämmelse bort, som fanns i 2 kap. 15 å första stycket 3 kommu— nallagen (1977:179) och som innebar att fullmäktige skulle besluta i ärende som hade väckts av regeringen, central förvaltningsmyn— dighet eller länsstyrelsen. Motsvarande ändring bör nu göras i före— varande lag, vilket innebär att 10 å 3 utgår.

11 5 Genom hänvisningen i första stycket görs vissa bestämmelser i kom- munallagen om fullmäktige och deras ordförande tillämpliga. Be— stämmelerna avser ledighet från anställning, beslutförhet, jäv, bord— läggning, offentlighet och ordning vid sammanträdena, ärendenas avgörande, proportionella val, interpellationer och frågor samt pro- tokollföring (4 kap. 11 å och 5 kap. 18—20, 36—46 samt 48—62 åå kommunallagen).

12 å Paragrafen innehåller bestämmelser om expediering av delegerades protokoll.

14 å I paragrafen regleras vilka organ delegerade skall ha till sitt förfog- ande för beredninge och verkställighet.

15 & Denna paragraf innehåller bestämmelser om val av ledamöter och ersättare i arbetsutskott och i kommitté, om deras tjänstgöringstid, om valbarhet samt om verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse.

Enligt första stycket väljs ledamöter och ersättare i arbetsutskottet eller i en kommitté för tiden till dess indelningsändringen träder i kraft, dvs. den 1 januari. De delegerades tjänstgöring upphör dock den 1 november året innan ändringen träder i kraft. Av 1 kap. 18 å samt 2 kap. 8 c å indelningslagen följer att de nyvalda fullmäktige får anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer till dess ikraft— trädandet äger rum (se ovan). I förevarande bestämmelse föreskrivs därför att tjänstgöringstiden för ledamöter och ersättare i arbetsut- skottet eller i en kommitté skall upphöra först när indelningsänd- ringen träder i kraft.

Frågan om valbarhet regleras i andra stycket. De allmänna reg— lerna om valbarhet för förtroendevalda i 4 kap. 5 och 6 åå kommu- nallagen tillämplas. Därutöver gäller, förutom beträffande delegerad och ersättare för delegerad (jfr 1 å ovan), att endast den som är folkbokförd inom området för landstinget enligt den nya indelningen är valbar.

17 å Hänvisningen i första Stycket avser vissa bestämmelser i kommunal- lagen som rör uppdragets upphörande, ledighet från anställning, er- sättares tjänstgöring, fyllnadsval, tidpunkt för sammanträdena, be— slutförhet, jäv, ärendenas avgörande, protokollföring, delgivning samt medbestämmandeformer (4 kap. 7, 8 och 11 å, 6 kap. 10, 11, 14, 18 och 23—31 åå samt 7 kap.).

I andra stycket änns bestämmelser om närvarorätt för utomståen— de i arbetsutskottet eller en kommitté. (Jfr 6 kap. 19 å kommunal— lagen.)

Arkivvårdsbestämmelserna i tredje stycket motsvarar dem i 13 å om delegerades protokoll och övriga handlingar.

18 å I första stycket slås arbetsutskottets ansvar för budgetarbetet fast. Det är utskottets uppgift att göra upp förslag till budget för lands- tinget enligt den nya indelningen. Därvid gäller bestämmelserna i 8 kap. 6 och 7 åå kommunallagen om tidpunkten för upprättande av budgetförslag m.m.

Hänvisningen i andra stycket till 8 kap. 8—10 åå kommunallagen utgör en erinran om att det är de nyvalda fullmäktige och inte de indelningsdelegerade som fastställer budgeten för landstinget enligt den nya indelningen.

20 & I paragrafen änns bestämmelser om kostnaderna för delegerades verksamhet.

Kostnadsansvar enligt paragrafen gäller endast det eller de lands— ting som har valt delegerade. Om vid en större områdesöverföring delegerade skall företräda det minskade landstinget, skall i den för— samlingen av delegerade inte ingå någon från det landsting, vars område ökar. Det ökade landstinget ansvarar då självfallet heller inte för delegerades kostnader.

Om område från mer än ett landsting skall ingå i landstinget en- ligt den nya indelningen, skall en fördelning av kostnaderna ske i förhållande till skatteunderlaget.

Med kostnader för delegerades verksamhet avses inte enbart kost- nader för den löpande verksamheten. Delegerade har samma for- mella kompetens som fullmäktige och kan därför fatta beslut om t.ex. anslag till investeringar, som måste täckas med medel från det eller de landsting som har valt delegerade.

Paragrafen reglerar uttömmande hur kostnaderna för delegerades verksamhet skall täckas. Delegerade har alltså ingen självständig lå- nerätt.

22 5

I paragrafen änns vissa bestämmelser om revision av arbetsutskott- ets och kommittéernas verksamhet. I övrigt gäller 9 kap. kommu- nallagen.

Revisionen omfattar utskottets och kommittéernas hela tjänstgör— ing, dvs. även tid då dessa organ är verksamma för nyvalda full— mäktiges räkning. (Jfr 15 å ovan.)

Revisorer som utses enligt denna paragraf skall inte granska den verksamhet som styrelsen och andra nämnder i landsting som har valt delegerade utövar för delegerades räkning enligt 14 å. Sådan verksamhet omfattas av den ordinarie revisionen i respektive lands- ting.

Revisorerna skall avge en berättelse om resultatet av revisionen till fullmäktige, som övertar beslutanderätten från delegerade i landstinget enligt den nya indelningen. Berättelsen skall lämnas det år då indelningsändringen träder i kraft. Fullmäktige skall före ut— gången av detta år besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller om någon åtgärd för att bevaka landstingets rätt skall vidtas. Det sagda innebär att fullmäktige detta är alltså skall besluta i fråga om an- svarsfrihet med anledning av dels revisionsberättelsen från delegera- des revisorer, dels en eller äera revisionsberättelser som enligt

kommunallagens revisionsbestämmelser avges över verksamhet i landsting enligt den äldre indelningen.

23 å I denna paragraf änns bestämmelser om s.k. laglighetsprövning. Förutom vad som gäller enligt 10 kap. kommunallagen får beslut av delegerade, arbetsutskottet, kommittéer eller partssammansatta organ överklagas av varje landsting som har valt delegerade och av den som är medlem av ett sådant landsting. Någon avgränsning i sistnämnda hänseende till den som kommer att bli medlem i lands— tinget enligt den nya indelningen har således inte gjorts.

Ikraftträdandet Av samma skäl som beträffande indelningslagen bör ändringarna i lagen om kommunala indelningsdelegerade träda i kraft den 1 janu- ari 1996.

Reservationer och särskilda yttranden

1 Reservation av Anders G. Högmark och Ralph Lédel

Allmänt

Regionberedningen har med utgångspunkt i senare års politiska dis- kussioner om ökat regionalt självstyre, gjort en bred genomgång av arbetsuppgifter som skulle kunna överföras till regionala självstyrel— seorgan, de facto dagens landsting. Beredningen har i sitt bagage haft en uttrycklig ambition att ge landstingen ett väsentligt ökat verksamhetsfält. Ändå är det få och 1 huvudsak marginella uppgifter som dessutom med otydliga förutsättningar föreslås föras över från länsstyrelser till landsting. Sambandet mellan bestämmanderätt över verksamhet och ansvaret för änansiering av denna har inte klar— gjorts.

Regionberedningen förutsätter avvikelser från den allmänt accep- terade grundprincipen att den som har att bestämma över en verk- samhet också skall svara för de änansiella konsekvenserna. Några oklarheter av detta slag får inte förekomma då det i förlängningen leder till övervältring av kostnader från stat till landsting och kom— muner.

Vi saknar analyser från beredningen om avvägningar mellan nationella, regionala och lokala intressen. Naturligt hade varit att belysa alternativ med nuvarande ansvarsförhållanden som grund men med utvecklade samband och samspel mellan statliga organ och olika konstellationer av samverkande kommuner.

Regionberedningen har inte, trots sina direktiv, lyckats påvisa att dess förslag leder till ett allmänt sett bättre resursutnyttjande. Ris- ken är tvärtom stor att ökad politisering också innebär sämre effek— tivitet med ökade i stället för minskade kostnader som följd. Med hänsyn till dagens mycket svaga samhällsekonomi borde kostnads-

besparingar, utöver dem som redan ålagts länsstyrelserna under de kommande tre åren, ha redovisats. Regionberedningens och Skatte- utj ämningsutredningens arbete förefaller ha bedrivits helt oberoende av varandra. Viss samordning kunde ha varit av värde.

Enigheten är bred om att staten skall bära det övergripande an— svaret för människors grundläggande levnadsbetingelser. Likaså rå— der bred enighet om att landets samlade resurser måste utnyttjas effektivt och på ett sätt som befrämjar tillväxten. Regionberedning— en har inte redovisat någon konkret och än mindre övertygande ar- gumentering för behov av att förändra nuvarande ansvarsfördelning för samhällsuppgifter. Endast en abstrakt diskussion har tagits till intäkt för att hävda negativa effekter av rådande ansvarsförhållan— den.

Beredningens markering av behovet av att statsmakterna samord— nar sina intressen på den regionala nivån änner vi angelägen. Med denna roll för länsstyrelsen att samordna en rad ibland delvis mot— stridiga intressen är det förvånande att majoriteten ej klart uttrycker behovet och värdet av en styrelse som företräder allmänintresset via det politiska systemet.

Vi anser att länsstyrelsen skall ha en styrelse, utsedd av regering— en, nominerad av de politiska partiorganisationerna i länet, baserad på riksdagsvalsresultatet. Så markeras och förändras de nationella målen på regionnivå.

Skogsvårdsstyrelsen

Beredningen föreslår att skogsvårdsstyrelserna skall inordnas under länsstyrelsen och utvecklar ett antal argument för detta. Vi delar inte uppfattningen och utvecklar våra synpunkter i ett särskilt ytt- rande.

Nya arbetsuppgifter och gränser

Det är en förenkling att tro att regionala perspektiv på samhälls— utvecklingen låter sig inordnas i enhetliga geograäska mönster. Verkligheten uppvisar i stället en mångfald av samverkansprojekt där varje projekt kräver och formar sina geograäska avgränsningar. Ett samspel mellan statliga organ och enskilda eller samverkande kommuner ger de bästa förutsättningarna för nödvändig effektivitet

och flexibilitet. Relationerna mellan staten och kommunerna funge- rar rätt väl men kan behöva utvecklas i takt med omvärldsföränd— ringar och förbättrad samordning inom den statliga sektorn. Ett re- gionalt självstyrelseorgan med egen byråkrati och verkande utifrån en oklar roll över ett brett verksamhetsfält skulle komplicera detta samspel.

Moderata Samlingspartiet har vid sin partistämma 1993 fastlagt att staten och kommunerna skall vara de två politiska nivåerna i Sverige. Landstingen avskaffas och en ny änansiering av sjukvården baserad på en allmän obligatorisk sjukvårdsförsäkring införs. Landstingens uppgifter övertas av stat, kommun och civilt samhälle. Vid behov sker samverkan över kommungränser på frivillig väg. Någon regional nivå med beskattningsrätt behövs inte och ännu mindre någon utvidgad sådan.

Av detta följer att vi ej kan tillstyrka förslagen om överförande av uppgifter från länsstyrelserna till landstingen. Vi kan inte heller tillstyrka förslaget om en försöksverksamhet redan under 1996 i Jämtlands och Stockholms län. Den lokala förankringen för dessa försök är inte tillräckligt dokumenterade eller redovisade.

Vi ställer oss bakom att Skåne i den statliga länsförvaltningen bil- dar ett län liksom att hela Skåne utgör ett landsting.

Vad gäller indelningen i Västsverige är den regionala och lokala uppslutningen ej lika klar.

Det förefaller rimligt att Göteborgs och Bohus län jämte Älvs— borgs län bildar ett nytt län/ landsting. Vad gäller förslaget att inför- liva även Skaraborgs län ställer vi oss tveksamma. Den breda re- missomgång som skall följa får utvisa hur väl förankrad denna idé är hos dem som närmast berörs.

Detta gäller i högre grad förslaget att ur det väl fungerande Hal- lands län bryta ur Kungsbacka kommun som med sina 25 % av den halländska skattekraften utgör en vital del av Halland.

Oaktat att Kungsbacka kommun och dess invånare i funktionellt hänseende har nära samarbete med Göteborgsregionen, framstår denna uppdelning av Halland som olycklig.

Enligt vår mening måste beslutet om Kungsbackas länstillhörighet föregås av en mycket klar lokal meningsyttring, exempelvis i form av folkomröstning. De förändringar av läns— och landstingsgränser som beredningen föreslår och vi ansluter oss till i sina huvuddrag tillgodoser berättigade önskemål om en bättre struktur av länen. Däremot utgör vårt ställningstagande ingen accept för de stora lån- ens idé.

Vi noterar därför med tillfredsställelse att beredningen avstår från att presentera förslag om storregionuppdelning av landet.

Frivillig samverkan och vidareutveckling av denna utifrån ett an- tal grundstrukturer framstår som vida mer konstruktiv under de när— maste åren.

Då kan också vinnas erfarenheter av det transnationella regionala samarbete som med historiska förtecken alltmer änner sina former i Europa. Sverige blir på så sätt delaktigt i begreppet regionernas Europa.

Sett i ett historiskt perspektiv bidrar denna typ av samarbete till såväl ekonomisk utveckling som fördjupad internationell förståelse, vilket rimligtvis står i samklang med EU:s yttersta strävanden.

Vi förutsätter vidare, med hänvisning till utredningsdirektiven om subsidiaritet, att statsmakterna avvaktar med att fastställa de nya länsgränserna i Skåne och Västsverige till dess att man lokalt och regionalt förankrat och beslutat om nya landstingsgränser.

Förslaget att göra de nya storlänen i Skåne och Västsverige till regionplaneorgan är ytterligt tveksamt. Regionplanering förutsätter en mycket god förankring i kommunernas fysiska planering och för mellankommunala frågor ett nära samarbete mellan kommuner. Med landsting som huvudmän blir en regionplan mest en pappersti- ger, vilket mångårig erfarenhet i Stockholms län bekräftar. En ope— rativ och meningsfull regionplanering bedrivs bäst av kommuner och berörda statliga organ i samarbete.

Regionberedningens förslag kan på goda grunder uppfattas som att kommunernas roll reduceras till en oklar samrådsfunktion och detta gör oss tveksamma.

Regionberedningen vill genom ett föga övertygande resonemang betrakta rollen som regionens företrädare som en ny särskild be- fogenhet för landstingen. Vår avstyrkan att ge landstingen nya upp— gifter som tidigare skötts av länsstyrelserna omfattar givetvis också detta förslag. Det är inte rimligt att tänka sig att landstinget skall framstå som regionens auktoritativa företrädare i andra frågor än man sj älv har ansvar för. Regionens företrädare är givetvis den som har ansvaret för aktuella verksamheter och ställningstaganden. Det kan vara landshövdingen eller företrädare för kommuner och lands—

ting.

2 Reservation av Stefan Kihlberg

1 Allmänna utgångspunkter

Sveriges ekonomiska kris kan inte förklaras om man inte förstår och erkänner bristerna i det politiska systemet. En viktig orsak till bristerna i det politiska systemet är att besluten i stor utsträckning formats under inflytande av starka särintressen och kortsiktiga, tak— tiska hänsyn. Det verkliga beslutsfattandet står därför i stark kon— trast till kravet att staten och kommunerna primärt bör hävda all- mänintresset framför särintressena och de långsiktiga intressena framför de kortsiktiga. Jag menar att den svenska demokratin i detta avseende har stora svagheter. Den behöver därför bland annat för— ändras i riktning mot pluralism, ökad kommunal självständighet och mer personligt ansvarstagande och civilkurage. Det sagda bekräftas inte minst när man läser kapitel 2 — Historisk återblick — i detta be- tänkande.

Mina förslag till förändrade politiska institutioner och indelningar aktualiseras av ekonomiska nödvändigheter. Men dessa institutionel— la förändringar innebär inte att demokratin försvagas. Tvärtom me— nar jag att förslagen förnyar och vitaliserar den svenska folkstyrel- sen. Mina förslag styrs av fyra allmänna grundprinciper — aktivt medborgarskap, pluralism, effektivitet och tydlig ansvarsfördelning.

2 Landstingen bör avskaffas

Den offentliga sektorn i Sverige har tre territoriella nivåer — riks- dag, landsting och kommun (fyra om man räknar in de kyrkliga församlingarna). På den regionala mellannivån änns idag ett slags dubbelkommando med en mycket oklar ansvarsfördelning. Lands— tinget är ett folkvalt självstyrelseorgan som idag saknar existensbe- rättigande. Motiven för landstingens existens eroderade successivt bort genom de framgångsrika kommun— och kommunblocksrefor— merna under 1950-, 1960— och 1970—talet. Landstinget kan idag också, lite hårddraget, beskrivas som ett rent sektorsorgan för sjuk- och hälsovård. Cirka 85 % av landstingens utgifter är sjuk- och häl— sovård. Länsstyrelsen är det viktigaste organet för den statliga re— gionala länsförvaltningen. Styrelsen i länsstyrelsen är för övrigt en märklig hybrid eftersom dess ledamöter väljs av landstinget; lands— hövdingen utnämns dock av regeringen.

Enligt min uppfattning är två nivåer fullt tillräckligt för att till— godose den representativa demokratins krav. Sverige har inte den storlek eller heterogenitet som skulle kunna motivera en utveckling i federal riktning vilket jag menar blir fallet med majoritetens för— slag till uppgradering av landstingen. Vidare anser jag att det är principiellt otillfredsställande att ett sektorsorgan som landstinget har egen beskattningsrätt; varken bostadssektorn eller universitets— sektorn har exempelvis rätt att ta ut egna skatter. Min uppfattning är att det numera saknas rationella och sakliga skäl att bibehålla landstingen. Landstingen bör således avskaffas. Detta förslag, till- sammans med många andra goda sådana, framfördes mycket riktigt också av Ekonomikommissionen i betänkandet Nya villkor för eko— nomi och politik (SOU 1993:16).

Sverige har — inte minst sett i internationella perspektiv — stora, starka, kompetenta och självständiga kommuner. Jag anser att det är kommunernas självständighet och lokala självstyrelse som be- höver stärkas och vidareutvecklas istället för landstingens. Redan idag är emellertid Sveriges kommuner fullt kapabla att ensamma eller i olika samverkansformer överta såväl ansvaret för sjukvårds- och hälsovårdsfrågor som övriga landstingsuppgifter.

Frågan om landstingens avskaffande aktualiserar många frågor kring sjukvårdens organisation, huvudmannaskap och änansiering. Dessa frågor behöver naturligtvis penetreras och utredas i särskild ordning — HSU 2000. Diskussionen om sjukvårdens framtida orga- nisation bör istället enligt min mening utgå från förutsättningen att landstingen avskaffas. När det gäller änansieringen kan jag tänka mig såväl skatteänansiering som obligatoriska kollektiva eller pri— vata sjukvårdsförsäkringar. När det gäller driften ser jag gärna en blandning av olika huvudmannaskap: staten, enskilda kommuner, samverkande kommuner, stiftelser, kooperativa eller privata läkar— hus. Ett avskaffande av landstingen skulle naturligtvis också resultera i dramatiskt lägre administrativa kostnader för sjuk- och hälsovår- den.

3 Ökad regional samverkan behövs — men inte regionalt självstyre

Regionberedningens majoritet föreslår att de nuvarande landstingen utvecklas till regionala självstyrelseorgan med beskattningsrätt, be— slutanderätt och omfattande regionalt utvecklingsansvar. Jag reser— verar mig mot detta förslag som jag menar kommer att allvarligt ur— holka den kommunala och lokala självstyrelsen. Detta kommer i sin tur att skapa ett demokratiskt underskott genom att besluten flyttas längre bort från kommuninvånarna. Regionberedningen föreslår vis— serligen inte att någon makt eller några befogenheter skall fråntas kommunerna — men jag menar att detta kommer att bli en närmast axiomatisk konsekvens om man genomför förslaget.

Jag är vidare övertygad om att i ett lite längre perspektiv kom— mer regionala sj älvstyrelseorgan och regionparlament att bli ett up— penbart och allvarligt hot mot den nationella enhetsstaten Sverige. I ett framtida regionernas Europa är Sverige med sina 8,5 miljoner invånare en ganska liten region (även om ytan är stor). Att dela upp Sverige i ett 20—tal småregioner med egen självstyrelse med mycket varierande invånarantal från i bästa fall cirka en miljon invånare och ner till kanske hundrafemtiotusen tror jag är ett ganska säkert sätt att slå sönder nationalstaten Sverige.

Att en regional självstyrelsereform också skulle resultera i ännu större offentliga administrativa utgifter och kostnader är det närmast en truism att konstatera. Jag menar att redan dagens kostnadsnivåer för offentlig administration och byråkrati är långt utöver vad som kan anses rimligt och som Sverige i framtiden kommer att ha råd med.

Framtida stora regioner med betydande egna resurser och en bred kompetens tenderar också i kraft av sin politiska auktoritet att ut— vecklas till självständiga organisationer som slår vakt om en betyd— ande egen självständighet gentemot statsmakterna. Detta kan i prak— tiken leda till ett faktiskt om än inte formellt federalt system. En så- dan utveckling mot federalism anser jag vore djupt olycklig. Den är inte heller förenlig med utgångspunkterna och direktiven för Re- gionberedningen.

Det är också svårt att änna någon form av bredare medborgar— stöd eller större opinion för införandet av regionala självstyrelseor- gan. Tvärtom synes frågan drivas huvudsakligen av vissa särintres— sen där landstingsanknytningen är mer regel än undantag. Ibland påstås att näringslivet skulle förespråka regionala självstyrelseorgan.

Det går inte att änna belägg för dylika påståenden. Vad näringslivet brukar efterlysa hos offentlig förvaltning och administration är: fasta spelregler, snabba och korrekta besked, tydliga och snabba be— slutsvägar, effektivitet, rationalitet och långsiktighet. Införandet av regionala självstyrelseorgan kan knappast sägas gynna dessa fakto- rer.

4 Kommunerna kan ta ansvar för sin region — tillsammans med nya länsstyrelser

Min kritik mot regionala självstyrelseorgan innebär inte att jag för- nekar behovet av en bättre och kraftfullare regional planering och samverkan. Detta behov är uppenbart — men jag menar att det är kommunerna inom regionen som primärt ska axla detta ansvar. Härvidlag sympatiserar jag starkt med den modell som kallas Kom— muner i samverkan i Regionutredningens betänkande ”Regionala roller — en perspektivstudie” (SOU 1992:63).

Denna modell innebär att närhetsprincipen renodlas. Kommuner— na svarar då för den absoluta merparten av den offentliga service som riktar sig direkt till medborgarna, inklusive sjukvården. Kom— munernas ansvar gäller i första hand tillhandahållande och änansi— ering, inte nödvändigtvis produktion. I denna modell förutsätts ock— så landstingen vara avvecklade. När en verksamhet behöver organi— seras för ett större geograäskt område än varje kommun för sig eta— bleras samverkan mellan kommuner i en eller annan form. Denna samverkan kan anpassas till de behov den skall tillgodose och kan ske i många och flexibla former.

Den samverkan mellan kommuner som blir nödvändig eller är önskvärd kan utövas i geograäska områden som skiljer sig åt bero— ende på ändamålet med samverkan, och kan därvid omfatta olika antal kommuner.

Med huvudsakligen frivillig kommunal samverkan blir det regio— nala utvecklingsansvaret delat mellan kommuner och stat. Med vissa inslag av obligatorium och viss statlig reglering kan kommu— nerna åläggas ansvar även för sådana uppgifter som bäst hanteras i större regioner. I detta scenario ser jag också länsstyrelserna i en ny form. De har blivit väsentligt färre genom en ny länsindelning (se nedan, av- snitt 5); de har fått ett övergripande samordningsansvar för all stat- lig förvaltning inom länet; de har överfört åtskilliga av dagens upp—

gifter till kommunerna; de har små, effektiva och mycket kvaliäce- rade kanslier under ledning av en landshövding med ett kraftfullt mandat; de har säkert ett antal lokalkontor inom länet utöver resi— densstaden; de har det yttersta ansvaret för att se till att det regiona- la utvecklingsansvaret axlas av kommunerna inom länet/regionen; de är primärt inriktade på att bistå kommunerna med service och stöd i dessas regionala utvecklingsarbete; de har befogenheter att slita tvister och att förhindra att regionala frågor går i stå, t.ex. på grund av eventuella kommunala revirstrider. Länsstyrelsens styrelse ska naturligtvis utses av regeringen.

Jag är också övertygad om att utvecklingen mot en samordnad statlig länsförvaltning för all statlig förvaltning behöver accelereras. Både av samhällsekonomiska skäl och av effektivitetsskäl. Huvud— regeln bör vara att all regional statlig förvaltning skall ledas och samordnas av länsstyrelsen. Att berörda ämbetsverk av prestige eller revirskäl inte uppskattar en sådan utveckling får inte förhindra en effektiv och rationell ordning.

5 Hela Sverige behöver en ny länsindelning — inte bara Västsverige och Skåne

Sveriges nuvarande länsindelning har sitt ursprung i 1634 års reger- ingsform, som tillkom under drottning Kristinas förmyndarregering, ledd av Axel Oxenstierna. De skäl Axel Oxenstierna hade för att skapa denna länsindelning var säkert goda och ändamålsenliga på 1600-talet — men har inte mycket gemensamt med dagens samhälle och problem. Paradoxalt nog är ännu idag landskapen, som är flera hundra år äldre än Axel Oxenstiernas län, betydligt bättre förankra— de bland medborgarna än länen. Åtskilliga försök och goda ansatser att skapa en modern och för vår tid relevant länsindelning har också gjorts genom åren — men det politiska civilkuraget, kraften och vil- jan att genomföra väsentliga förändringar har saknats. Som vid alla organisationsförändringar änns mycket starka motkrafter och revir— strider.

Jag menar att det nu är hög tid att ge Sverige en för dagens och morgondagens krav ändamålsenlig länsindelning. De områden som Axel Oxenstierna utformade för drygt 360 år sedan saknar i alltför stor utsträckning anknytning till de naturliga områden inom vilka kommunikationsströmmar rör sig och ekonomiska aktiviteter be— drivs numera.

En väsentlig utgångspunkt är att kraven på en ny länsindelning emanerar från insikten att länen inte längre i första hand skall ses som administrativa enheter inom den statliga förvaltningen utan också och kanske i första hand som områden för samhällsplanering och effektivt resursutnyttjande. Jag menar att det på dagens och morgondagens län ställs krav på att de ska vara av tillräcklig storlek och så geograäskt arronderade att de utgör näringsgeograäskt och kulturgeograäskt naturliga områden. Även samhällsekonomiska, rationella och effektivitetskrav pekar entydigt på vikten av överblick och att planeringsaktiviteter omfattar områden som är rationellt och sakligt arronderade.

Dessa argument förstärks ytterligare när man betraktar dagens verklighet. Man ännner då en tämligen entydig bild. När olika före— tag, organisationer, statliga organ, myndigheter och affärsverk, som ett resultat av moderna styrningsälosoäer, får frihet att utforma sin regionala organisation efter vad som för den enskilda myndighetens (motsv.) utgångspunkt är rationellt väljer man nästan undantagslöst betydligt större och andra områden än dagens län. Detta låter sig naturligtvis göras i vårt moderna samhälle där de största avstånden inom landet endast är några timmars restid — eller några millisek- under med datorer och modern informationsteknologi.

En naturlig utgångspunkt i arbetet med en ny regional länsindel- ning är att den bör bygga på större och färre regioner. Men inte så få eller så stora att grundläggande förutsättningar för en samman— hållen nationell politik kommer i fara. Det måste också vara en självklar utgångspunkt att de nya länen/regionerna är naturliga som underlag för en politik och planering för uthållig utveckling, vilket för mig är huvudsyftet med en reformering av länsindelningen.

Även med dessa förutsättningar änns det naturligtvis äera olika tillvägagångssätt och utgångspunkter för att konstruera en ny och för vår tid ändamålsenlig länsindelning. Intressanta och välunder- byggda idéskisser har också redovisats av Regionutredningen (SOU 1992:63). Dessa skisser tillsammans med de samverkansregioner som framkristalliserades vid den studie som gjorts av forskare vid Göteborgs universitets kulturgeograäska institution på Regionbered- ningens uppdrag anser jag vara tillräckligt goda underlag för att Re- gionberedningen skulle ha vågat föreslå en ny länsindelning för hela Sverige och inte bara för Skåne och Västsverige. Jag ser en uppen- bar risk att ett förverkligande av endast dessa två nya länsindelning— ar på sikt riskerar att resultera i att Sverige får endast tre tunga re- gionala nav — Stockholm, Göteborg och Malmö. Sverige behöver

betydligt fler regionala nav och det är viktigt att balansera och mot- verka dagens Stockholmiäering av Sverige.

Majoritetens förslag att göra Vänersborg och Kristianstad till re— sidensstäder i de nya storlänen änner jag anmärkningsvärda — eller spefulla. Argumenten som framförs är såväl konstruerade som tak- tiska och bortser från hur den faktiska verkligheten och dess krav ser ut. Med motsvarande argumentation på nationell nivå blir den logiska slutsatsen att Stockholm inte längre bör vara Sveriges hu— vudstad — utan att denna istället skulle vara Östersund. Göteborg och Malmö är för mig de självklara och naturliga residensstäderna även i de framtida nya länen — och jag vill behålla Stockholm som nationens huvudstad.

Som framgår av mitt förslag till skiss för en ny länsindelning för Sverige — ägur 1, anser jag att Skåne län bör vara större och om— fatta även delar av det som förr kallades Skåneland. Likaså anser jag att Västra Götalands län bör ha en något annorlunda utformning än den majoriteten föreslår. Exakt var länsgränserna i framtiden ska gå är en fråga som naturligtvis skall avgöras i intimt samråd med de enskilda kommunerna i gränsområdena. I min skiss har jag valt att markera detta genom att göra länsgränserna avsiktligt diffusa.

Som ovan nämnts är basen för mitt förslag Regionutredningens skisser tillsammans med verklighetens samverkansregioner. Jag har därtill fäst stor vikt vid att universitet och akademiska högskolor ostridigt har en avgörande betydelse för en stark och uthållig regio- nal utveckling. Vidare har jag låtit dagens faktiska indelning och or— ganisation för stora företag och näringslivsorganisationer, kommuni— kationsverken och regionsjukvården ha stort inäytande — utan att vara helt identisk för någon av dem.

Som synes föreslår jag att Norrland indelas i geograäskt ganska stora län. Jag menar att detta är både önskvärt och nödvändigt för att skapa livskraftiga och dynamiska regioner i Norrland. Dagens länsindelning anser jag motverkar detta. Dynamik och utveckling skapas av människorna och med dagens kommunikationsmöjlighet— er, såväl fysiskt som elektroniskt, är inte Norrlands stora geograäs— ka avstånd och ojämna befolkningsfördelning någon avgörande kon- kurrensnackdel.

6 Avslutande ord

Som avslutande reflexion vill jag återknyta till mina allmänna ut— gångspunkter i avsnitt 1 genom att citera ur Horst Richters bok Mellan allmakt och vanmakt: ”När man i handling inte använder sina insikter, förlorar man till slut förmågan att inse hur man skall handla. Om man nöjer sig med den teoretiska insikten när föränd- ring änns inom räckhåll, korrumperar denna underlåtelse att handla till slut också det kritiska tänkandet. Man blir emotionellt avtrubbad och intellektuellt blind.”

Figur 1

. Karesuando

Skiss till ny länsindelning

oKiruna

Haparand Boden . . Ar.vidsjaur Lulea

Piteå Skellefteå Lu cksele . Umeå . östersund ! 'rnsköldsvik Sundsvall 'Sveg Hudiksvall "om Gävle Lekslnd __ * O'egrund

orrköping

Liu köping

Tgnum . Uddevalla Lillköeing ( Vänersborg agn. mi Göteborg »”, Oskarshamn '9 mja, Kalmar —- . Kristiansta- Helstngborg Karlskrona .. Lund Malmo '

Ystad

3 Särskilt yttrande av Anders G. Högmark och Ralph Lédel

Diskussionerna om skogsvårdsstyrelsernas organisatoriska tillhörig— het är förvisso ingen ny företeelse.

Med den gamla skogsvårdslagen följde en rad myndighetsuppgif- ter, vilket kunde vara argument för att involvera skogsvårdsstyrel— sen i länsstyrelsen.

Den nya skogsvårdslagens tillkomst innebär däremot en kraftfull avreglering av skogsnäringen. Mycket av den myndighetsutövning- en togs bort och ersattes med en ”rådgivande dialog” med skogs— bruket utövare.

Genom en väl utbyggd fältorganisation med betydande lokalkän— nedom har skogsvårdsstyrelserna tillvunnit sig respekt och erkän- nande för sin kompetens och sitt resultatinriktade arbete för att så- kerställa och utveckla skogsnäringens försörjningsbas — det naturan— passade och produktiva skogsbruket.

Tveklöst uppfattas också en fristående skogsvårdsorganisation som en viktig markering av skogsnäringens utomordentliga betydel- se för den svenska ekonomin.

Idet internationella skogliga umgänget där Sverige spelar en led— ande roll skall man inte underskatta symbolvärdet av en självständig skogsvårdsorganisation som med en framsynt skogsvårdslagstiftning som grund värnar och förenar grundläggande skogliga intressen in- om naturvård och produktion.

Skogsvårdsstyrelsernas framtida organisatoriska hemvist kommer att avspegla vilken grundsyn statsmakterna har på näringen och dess framtid.

De alternativ som då avtecknar sig blir antingen en återgång till ett mer genomreglerat myndighetsstyrt skogsbruk med länsstyrelsen som organisatoriskt hemvist, alternativt dagens friare avreglerade skogsbruk präglat av en kompetenshöjande konstruktiv dialog där natur- och produktionsintressen möts och jämkas inom ramen för gällande skogsvårdslag.

Inom skogsnäringen torde få önska en tillbakagång till det av lag och myndigheter genomreglerade skogsbruket.

Denna iakttagelse bör vara ett starkt argument för en fortsatt fri- stående skogsvårdsorganisation.

4 Särskilt yttrande av Lars Nordström, Kent Johansson och Lars Axel Nordell

Länsarbetsnämnderna spelar en allt viktigare roll som ett av sam— hällets ekonomiskt starka utvecklingsorgan. Vid sidan av utbetal- ningar vid arbetslöshet och annan ekonomisk ersättningsfunktion samt förmedling av arbetstillfällen har länsarbetsnämnderna i ökad utsträckning också kommit att bli engagerade i stora investerings— projekt i form av vägar, byggnader och industrier, vilka i betydande grad kommit att starkt påverka den långsiktiga samhällsutveckling- en. Länsarbetsnämnderna är i dag involverade i många av de ut- vecklingsprojekt som kan leda till varaktiga arbeten och där sam— hällets medverkan är önskvärd. Vidare är nämnderna på olika sätt engagerade i planering och änansiering av betydande utbildningsin- satser.

I enlighet med vad beredningen i övrigt anfört i fråga om det re- gionala självstyrelseorganets uppgifter i fråga om samhällsutveck- lingen, planeringen och ansvar för samhällets insatser när det gäller den regionala infrastrukturen samt utbildning, synes det oss vara na- turligt att de uppgifter av långsiktig samhällsutvecklande karaktär som länsarbetsnämnderna i dag har överflyttas till självstyrelseorga— net. Detta gäller i första hand insatser som avser investeringar men även de uppgifter i fråga om planering — ej genomförande — av ut— bildningar som ligger utanför det reguljära kommunala utbildnings- ansvaret.

En överflyttning av de nu diskuterade funktionerna måste själv— fallet föregås av en betydligt mer utförlig analys än vad som Re- gionberedningen haft möjligheter till, varför vi önskar att bered— ningen uttalar sig på ett principiellt sätt i dessa frågor och därutöver föreslår att en översyn görs för att klara ut alla de besvärliga av- gränsningsfrågor som med all säkerhet kommer att uppstå.

5 Särskilt yttrande av Sune Eriksson

Beredningens arbetssätt

Idén om vidsträckt regional självstyrelse har under de senaste årti— ondena med växlande intensitet framförts och diskuterats. Regionbe— redningens majoritet har gjort sig till förvaltare av denna idé. Detta har satt sin prägel på arbetssättet. En stark övertygelse om egenvär- det i regional självstyrelse har lagts till grund för det principiellt av— görande ställningstagandet. I överväganden om ansvarsfördelningen beträffande olika slag av samhällsinsatser har sedan avsikten att till— dela ett regionalt självstyrelseorgan väsentligt verksamhetsfält ut— gjort ett avgörande ingångsvärde.

Enligt min mening borde beredningen med mindre barlast av för— utfattade meningar ha analyserat avvägningen mellan nationella, re- gionala och lokala intressen beträffande olika slag av samhällsinsat— ser. På sådan analys borde beredningen sedan ha grundat sina sam— lade överväganden om ansvarsfördelningen med värdering av möjli- ga alternativa lösningar. Det borde därvid ha tett sig naturligt att belysa även ett alternativ med stark anknytning till nuvarande an- svarsfördelning men med utvecklade samband och samspel mellan statliga organ och i olika konstellationer samverkande kommuner.

Regionalt självstyrelseorgan

Den svenska folkstyrelsen är uppbyggd på två nivåer för demokra— tisk förankring av samhällets angelägenheter. Den ena och högsta nivån är staten. Den andra nivån är kommuner och landsting med åtskilda ansvarsområden och sidoordnad kompetens. Regionbered- ningen vill genom bred ansvarsroll för landstingen skapa ett system med tre tydliggjorda nivåer för den demokratiska förankringen av samhällsutvecklingens styrning. Jag delar inte beredningens uppfatt- ning att ett sådant systemskifte är önskvärt och ansluter mig därmed inte till beredningens förslag om landstingets omvandling till ett or— gan med brett ansvar för regionens utvecklingsfrågor. Mina vikti- gaste invändningar är i korthet följande.

Det råder bred enighet om att staten skall bära ett övergripande ansvar för att människors levnadsbetingelser i grundläggande hänse- enden blir någorlunda likvärdiga i hela landet. Det råder likaså bred enighet om att landets samlade resurser bör utnyttjas effektivt och

tillväxtfrämj ande. Splittring av ansvaret beträffande samhällsinsatser för infrastruktur kan äventyra dessa viktiga nationella intressens be— vakning. Detta ter sig särskilt oroande mot bakgrund av det sam— hällsekonomiska framtidsperspektivet som verkligen inte inbjuder till äventyrliga experiment.

Sett från synpunkten hur den nuvarande ansvarsfördelningen för samhällsuppgifter fungerar har något manifesterat behov av vidgad regional självstyrelse inte påvisats. En abstrakt argumentation har fått ersätta konkret påvisande av negativa effekter av nuvarande an— svarsförhållanden.

Regionala perspektiv på samhällsutvecklingen låter sig vad gäller geograäsk avgränsning inte inordnas i ett enhetligt mönster. Av— gränsningen bör anpassas till vad som är rationellt för aktuellt slag av insatser. Ett samspel mellan statliga organ och enskilda eller samverkande kommuner ger rimligtvis de bästa förutsättningarna för behövlig äexibilitet. Behovet av äexibilitet beträffande samver— kansområdens avgränsning torde också bli framträdande vid utnytt— jande av stöd från EU:s fonder.

Förhållandena och utvecklingen i andra europeiska länder utgör inte relevanta argument för ökad regionalisering i Sverige. Om man i Tyskland med 80 miljoner invånare och 16 000 kommuner, i Frankrike med 60 miljoner invånare och 36 000 kommuner och i Spanien med 40 miljoner invånare och 8 000 kommuner ser behov av starka regioner kan därav inte dras några slutsatser om vad som är bra för Sverige. Men den slutsatsen borde man kunna dra av ut— vecklingen i europeiska länder att vi bör slå vakt om homogeniteten i vårt land och undvika att uppamma motsättningar mellan olika landsdelar.

Kommunernas omfattande ansvarsområden gör dem till ound— gängli gen viktiga medverkande i samhällsutvecklingen. Relationerna mellan staten och kommunerna fungerar hyggligt men bör utvecklas i takt med omvärldsförändringar. Det behövliga samspelet skulle kompliceras av ett regionalt självstyrelseorgan med därtill knuten byråkratisk apparat verkande över ett brett verksamhetsfält utifrån en oklar roll.

Till bilden hör också frågan om samband mellan bestämmanderätt över verksamhet och ansvaret för änansiering av denna. Det är en accepterad grundprincip att den som har att bestämma över verk— samhetens inriktning, omfattning och standard också skall svara för de änansiella konsekvenserna av besluten. Regionberedningen förut- sätter avvikelser från denna princip. Staten förutsättes fortsatt änan— siera regionala utvecklingsstöd, traäkinvesteringar och kulturverk-

samhet sedan beslutanderätten överförts från statligt organ till lands- tinget. Hittillsvarande erfarenheter tyder inte på att detta är ett rea— listiskt synsätt. Regionernas varierande förutsättningar att bära ä- nansiellt ansvar kan därför bli av betydelse. Det änns risk för ökad spännvid mellan ”starka” och ”svaga” regioner.

Demokratiaspekten utgör en kärnpunkt i argumentationen för vid— sträckt regional självstyrelse. Folkvalets betydelse poängteras. De allmänna valen utgör förvisso en viktig garanti för demokratin. Men en väl fungerande demokrati förutsätter god kontakt mellan väljare och valda även mellan valen. De lokala partiorganisationernas akti— vitet är då av avgörande betydelse. Det måste bli svårt för en krets av regionpolitiker att hantera kontakterna på det planet.

Rollen och befogenheterna

Regionberedningens majoritet vill se förverkligad tanken om ett kraftfullt regionalt självstyrelseorgan, som med förankring i folkval och beskattningsrätt skall utgöra auktoritativ företrädare för region- en och dess invånare. Där skall formas strategier för regionens ut— veckling. Det politiska ansvaret måste rimligen baseras på avsikten att strategierna skall avgörande påverka den faktiska utvecklingen.

Landstingets befogenheter kan dock ingalunda garantera genom— slagskraft för de utvecklingsstrategier man skall forma. När bered- ningen för olika sakområden redovisar landstingets avsedda roll be— skrivs den i ganska stor utsträckning handla om att till andra själv- ständigt bestämmande aktörer uttrycka vad som skall anses utgöra regionens åsikter. Det änns alltså en betydande motsättning mellan å ena sidan det uttalade syftet att det regionala självstyrelseorganet skall bära politiskt ansvar för regionens utveckling och å andra si- dan sådana faktiskt styrande befogenheter som skulle möjliggöra detta ansvarstagande.

Beredningen tycks se lösningen av detta dilemma i att betrakta rollen som regionens företrädare som en särskild befogenhet vid si- dan av dem som gäller inom olika sakområden. I sammanhang där de slutliga avgörandena träffas av andra skall landstinget uppfattas som regionens auktoritativa företrädare. Landstinget skall inte i for- mell mening vara överordnat kommunerna men dess ställningstag- anden skall tillmätas överordnad betydelse. Detta synsätt är enligt min mening inte hållbart. En reell roll som regionens företrädare kan utövas endast inom ramen för faktiska befogenheter.

Det änns enligt min mening en påtaglig risk för att ett genomfö- rande av Regionberedningens förslag leder till skapande av en pla- neringsbyråkrati där man med stor frenesi ägnar sig åt formandet av utvecklingsstrategier som man hoppas att andra skall förverkliga. Landstingets politiker kan inte utöva kontroll över att så sker. Må— hända aktualiseras då i ett senare skede ökade styrningsmöjligheter för landstingen i förhållande till kommunerna.

Grundlagsfråga

I och med den revidering som genomfördes under 1970-talet är det klargjort att regeringsformen skall tydligt åskådliggöra och reglera hela samhällsverksamhetens demokratiska förankring. Regionbe- redningen hävdar likväl att de förändringar i den svenska folkstyrel- sens uppbyggnad och funktion den föreslår inte behöver föranleda ändring i regeringsformen. En sådan ändring aktualiseras enligt beredningens mening först i det skede då man vill tydliggöra den regionala självstyrelsens vida funktion genom nya benämningar och ses då som en ren formalitet.

Regionberedningen söker stöd för sin åsikt i det förhållandet att landstingskonrrnuners existens som enheter med folkvalda beslutsor- gan och beskattningsrätt är reglerad i regeringsformen och utan pre— cisering av uppgifternas avgränsning. Det är dock en uppenbar rea— litet att dagens landsting visserligen fullgör viktiga samhällsuppgif— ter men ingalunda kan anses bära samlat politiskt ansvar för sam— hällsutvecklingen inom sitt territorium. Just insikten om detta och viljan att i det hänseendet bygga något nytt utgör ledmotivet i Re- gionberedningens överväganden. Det nya beredningen vill åstad- komma är en tydligt urskiljbar regional nivå för förankring av poli— tiskt ansvar för samhällsutvecklingen.

Den misstanken ligger nära till hands att Regionberedningen låtit sina bedömningar beträffande grundlagsaspekten i hög grad på— verkas av att handläggning som grundlagsfråga skulle utgöra ett för— dröjande moment. Beredningen vill att landstingens nya roll i delar av landet skall bli verklighet redan 1996. Då kan ändring av reger— ingsformen inte avvaktas. Det kan förklara den slingrande argumen- tation där man å ena sidan — vid motivering av sina reformsträvan- den — vill starkt markera att de nya regionerna och deras region— fullmäktige är något helt annat än dagens landsting och landstings- fullmäktige, men å andra sidan — vid behandling av grundlagsfrågan — är beredd att förneka sina egna ambitioner genom att förmedla in—

trycket att det bara rör sig om en viss utveckling av landstingens traditionella roll.

Enligt min mening bör respekten för rikets grundlagar upprätt— hållas. Om man vill förändra grunderna för den svenska folkstyrel- sen på det sätt som Regionberedningen föreslår bör detta ske genom ändring av regeringsformen.

Mina synpunkter beträffande grundlagsaspekten har utförligare redovisats i den av Svenska Kommunförbundet utgivna skriften Två eller tre nivåer i svensk folkstyrelse.

Regional indelning

Beträffande länsindelningen i västra Sverige delar jag uppfattningen att gränsdragningen inom närområdet till Göteborg är olämplig. Men jag känner skepsis mot beredningens förslag om det stora Västra Götalands län.

Jag har ingen erinran mot förslaget om sammanläggning av Mal— möhus och Kristianstads län. De aktiviteter som förekommit i Skåne tyder på politiskt stöd för denna ändring av länsindelningen. Det är dock av vikt att observera att den s.k. fempartsgruppens arbete och bildandet av Skånestyrelsen åtminstone för en del av de involverade har grundats på förutsättningen att kommuner och landsting skulle utgöra samverkande parter vid tillvaratagande av Skånes intressen. Regionberedningens förslag innebär att kommunernas roll reduceras till samrådsfunktion. Bestämmanderätten tillkommer fr.o.m. 1999 det nya landstingets organ och dessförinnan indelningsdelegerade, dvs. det ”provisoriska ” beslutsorganet för det blivande landstinget.

När jag säger mig inte ha något att erinra mot sammanläggning av Malmöhus och Kristianstads län innebär det accept av att Skåne förenas till ett län och ett landstingsområde. Det innebär däremot inte accept av landstingets ”enväldiga” roll beträffande ansvaret för regionens utvecklingsfrågor. Kommuner, landsting och länsstyrelse bör i samverkan hantera det ansvaret.

Beträffande resten av landet — utöver Västsverige och Skåne — re— dovisar beredningen endast mycket allmänt hållna resonemang. Re— geringen förutsätts utfärda anvisningar om vilka Överväganden myn- digheterna skall göra i indelningsfrågor. Även budgetstyrning anses kunna lämpligen utnyttjas för att stimulera en utveckling som tydli- gen avses på sikt leda till anpassning av den administrativa indel- ningen till större funktionella regioner. Den beredning som haft till uppgift att överväga den administrativa indelningen begär alltså åt—

gärder från regeringen men har inte mycket av vägledande syn- punkter att redovisa till grund för dessa åtgärder.

Regionplaneorgan

Beredningen föreslår att landstinget skall bli regionplaneorgan i de nybildade Skåne och Västra Götalands län. Detta förslag skall na- turligtvis ses i relation till den nya landstingsroll, mot vilken jag i det föregående markerat avvikande mening. Jag vill ändå uttryckligt framhålla att en fungerande regionplanering förutsätter så god för- ankring i kommunernas fysiska planering att en lösning med lands— ting som huvudman är klart olämplig. Erfarenheterna från Stock— holms län synes bekräfta detta.

Ekonomiska aspekter

Med hänsyn till det samhällsekonomiska läget och problemen be— träffande den offentliga sektorns resursförsörjning är de ekonomiska konsekvenserna av förändringar i samhällsorganisationens uppbygg— nad av synnerlig vikt. Jag inser svårigheterna att åstadkomma goda analyser men menar att beredningens behandling av de ekonomiska aspekterna stannat på en alltför ytlig resonemangsnivå.

Den överföring av uppgifter från staten till regionala sj älvstyrel- seorgan som beredningen förordar innebär en splittring av ansvar för infrastrukturen. Detta kan — som jag tidigare anfört — äventyra den viktiga bevakningen av effektivt och tillväxtfrämj ande utnyttj an— de av landets samlade resurser. Den aspekten har beredningen av- stått från att penetrera.

Beredningen tecknar i grova konturer en positiv bild av bespar- ingspotential och gynnsamma effekter av regionalt utvecklingsan- svar. Den bilden är inte underbyggd på sådant sätt att den framstår som övertygande trovärdig.

Länsstyrelsens roll som besvärsinstans

Jag ansluter mig inte till beredningens förslag om att prövning av överklaganden i förvaltningsärenden generellt skall föras bort från

länsstyrelserna.

Enligt det underlag som redovisats är det i ett nittiotal författ- ningar som länsstyrelsen utpekas som instans för handläggning av överklaganden. Såvitt jag förstår handlar det ofta mera om lämplig- hets— än legalitetsprövning.

Beträffande åtskilliga av de ärenden det handlar om torde nuvar— ande ordning vara den mest rationella och väl tillgodose krav på rättssäkerhet.

Genomförande

Beredningen föreslår att landstingens förändrade roll generellt skall gälla fr.o.m. 1999. I vissa delar av landet avses dock genomföran— det ske tidigare.

För Stockholms och Jämtlands län gäller att det änns landsting som mottagare av de nya uppgifterna. Det kan dock noteras att deras fullmäktige valts för de mera begränsade uppgifter landstingen nu har att fullgöra.

För Skånes och Västra Götalands län blir de nya landstingen exi— sterande först efter 1998 års val. De nya uppgifterna skall alltså till- föras blivande landsting. Beslutanderätten skall utövas av indel— ningsdelegerade företrädande nuvarande landsting och kommuner som ej ingår i landsting. Konstruktionen ter sig märklig. Det måste bli svårt att under flera år upprätthålla en gränsdragning mellan nu- varande enheters fullmäktige och de blivande enheternas indelnings—

delegerade.

6 Särskilt yttrande av J an Rydh

1 Inledning

Jag anser att Regionberedningens förslag till ändrad arbetsfördel— ning mellan stat och landsting inte bör genomföras. Det är inte möj— ligt att inom ramen för ett särskilt yttrande redovisa de alternativ som enligt min mening saknas i Regionberedningens betänkande. Än mindre änns det utrymme att kommentera alla de synpunkter som beredningen framför på vitt skilda områden av samhällslivet. Jag begränsar därför mitt yttrande till att behandla ett antal frågor i tre huvudavsnitt. Jag hänvisar också till mitt yttrande i Regionbe- redningens delbetänkande, Västsverige och Skåne (SOU 1993:97).

2 Bakgrundsbeskrivningen är tendentiös och problemanalys saknas

2.1 Beredningen har inte arbetat förutsättningslöst

Redan i Regionberedningens rapport, Västsverige och Skåne (SOU 1993:97) hade jag anledning att påpeka att beredningen inte ge— nomfört och presenterat en rimlig analys av och motiv för att genomföra ett omfattande experiment med den svenska samhälls- förvaltningen. Remissvaren på denna delutredning var också mycket splittrade. Den dåvarande regeringen ansåg sig inte heller böra framlägga något delförslag avseende försöksverksamhet.

Regionberedningen har i sitt slutbetänkande inte på någon punkt visat att beredningens förslag skulle leda till en mer ändamålsenlig offentlig organisation. Beredningen har istället under hela sitt arbete utgått ifrån att landstingen skall byggas ut till en tredje regional nivå mellan kommun och stat. Regionberedningen har inte heller ansett sig behöva redovisa hur alternativa lösningar skulle kunna se ut. En av beredningens viktigaste uppgifter var att enligt direktiven ”överväga ansvarsfördelningen i stort mellan den statliga och den kommunala sektorn.” Beredningen har inte fullföljt denna uppgift utan endast sökt en lösning som skulle motivera en utbyggnad av landstingens verksamhet.

Det änns mot den bakgrunden anledning att rikta allvarlig kritik mot beredningens val av arbetsmetod. Enligt min uppfattning borde beredningen ha börjat med en fördelning av ansvar och arbetsupp—

gifter mellan stat och primärkommun. Därefter hade det varit möj- ligt att fastställa om det föreligger ett organisatoriskt behov av en politisk mellannivå i Sverige. Beredningen blandar i sin beskrivning landsting och primärkommun och talar endast om stat respektive ”lokala och regionala självstyrelseorgan”. Beredningen underlåter på så sätt att ge underlag för den viktiga bedömningen om den före- slagna regionala nivån överhuvudtaget behövs.

Z.2 Ordrik men mycket ensidig bakgrundsteckning

Beredningens betänkande redovisar i flera bakgrundskapitel mycket av allmänna resonemang och framför ett antal olika synpunkter. Be— skrivningen är dock ensidigt inriktad på att lyfta fram endast de skäl som framförts för att införa länsparlament. Under de många årens debatt har redovisats ett antal goda skäl för att behålla och utveckla nuvarande modell för att organisera den offentliga sektorn. Dessa skäl har varit så starka att riksdag och regering under alla år avvisat förslag att införa ”länsparlament”. Beredningen borde ha bemödat sig om att objektivt redovisa och utveckla också dessa skäl.

I bakgrundsbeskrivningen änns en omfattande hänvisning till EUs krav på regioner. Beredningen vill dock inte konstatera det uppen— bara; den indelning för EU-stöd som Sverige nu beslutat om har ingenting att göra med vare sig nuvarande eller föreslagna regioner. Beredningen bortser från de riksdagsbeslut som under senare är starkt betonat statens uppgift att samordna det regionala utvecklings- arbetet via Nutek och Länsstyrelser. Inte heller berörs primärkom- munernas möjlighet att i samverkan inom län och över länsgränser— na svara för de politiska besluten. Den primära, kommunala nivån är helt förbisedd i beredningens arbete.

Beredningens förslag innebär att riksdagens och regeringens möj- lighet att inom landet föra en samlad arbetsmarknadspolitik, när— ingspolitik och regionalpolitik kraftigt minskar. En sådan, samlad, politik måste också innefatta andra viktiga politikområden, t.ex. jordbruk, miljö, och bostadspolitik. J ordbrukspolitik och bostadspo- litik har beredningen helt utelämnat och förutsättningar att integrera en nationell miljöpolitik i en regional utveckling har beredningen underlåtit att belysa. Beredningens genomgång är ofullständig och får mer karaktären av spridda tankar. Beredningens ensidigt redovi— sade, i äera avseenden ofullständigt utredda, principer kan inte ut- göra underlag för beslut som rör grundläggande politiska och admi- nistrativa förutsättningar för hur Sverige skall styras.

I den enda stora utredning som belyst medborgarnas inställning till regionalt självstyre (Rör inte min länsgräns, SOM-institutet, Gö— teborgs Universitet, maj 1994) redovisar Cecilia Malmström, for— skare från Göteborgs Universitet en undersökning av allmänhetens inställning till länsgränser, regionparlament m.m. Ett sammanfattan— de avsnitt bär den talande titeln ”På jakt efter en regionanhänga- re”. Malmström skriver (sid 203 i rapporten) ”Oavsett partitillhör- ighet tycks det svenska folket vara övertygat negativa till att införa regionala parlament” ”Den mest tydliga (slutsatsen) är att politiker— nas planer om regioner och regionala gränser inte har någon ut— bredd förankring hos medborgarna, annat än möjligtvis bland de som bor i Skåne” (A.a sid 207) ”Mest oroade bör de västsvenska beslutsfattarna vara, eftersom Västsverige är en av de två ”experi— mentregionerna. Hur väl utvecklat det regionala samarbetet än är på elitnivå har tankarna än så länge föga stöd hos medborgarna i Väst— sverige. ” (A.a. sid 208) Något medborgarkrav på regionparlament föreligger inte. De många opinioner som utredningen änner sig ha anledning redovisa är måhända bara uttryck för åsikter hos ett antal debattörer som drivit dessa frågor i begränsade delar av landet.

2.3 Beskrivning av den svenska ekonomiska situationen saknas

Sverige beänner sig mitt i en omfattande ekonomisk förändringspro— cess. Många har betecknat läget som en ekonomisk kris. Det bör då vara självklart att en svensk utredning, som fått i uppdrag att disku- tera grundläggandc frågor som ytterst berör hur Sverige skall sty— ras, presenterar sina förslag mot bakgrunden av nationella mål för den ekonomiska politiken. En sådan analys saknas helt. Beredning- en kan därför inte heller på någon punkt redovisa hur beredningens förslag påverkar den offentliga sektorns kostnader. Avsnittet 10 i beredningens betänkande uppfyller inte elementära krav på en eko- nomisk konsekvensbedömning. Enbart detta förhållande är till- räckligt för att beredningens förslag bör avvisas.

2.4 Kommunernas ansvar för och roll i den regionala utvecklingen försvinner

Efter kvantitativt omfattande inledande 5 kapitel redovisar bered- ningen i kapitel 6 sin syn på ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen. Beredningen har som ovan anförts utan åtskillnad deänierat både primärkommunernas och landstingens verksamhet som ”kommunal självstyrelse” . Landstingen får därmed låna primärkommunernas goodwill och nära anknytning till medbor— garna. Någon fördelning av uppgifter till kommunerna har däremot inte övervägts. Kommunerna mister sin direktkontakt med staten. Landstinget tar över statens ansvar och skall om möjlighet före— ligger ”samråda” med kommunerna.

Beredningen har i slutskedet av sitt arbete på några ställen in- fogat att kommunernas verksamhet inte begränsas. Detta är inte korrekt. Kommunernas nuvarande roll att politiskt företräda och till— sammans med andra kommuner svara för den politiska regionala ni— vån tas över av landstingen. Trots vad beredningen vill göra gällan- de riskerar kommunerna att landstingen blir en ”överkommun” med mycket diffusa regler. Nuvarande direkta roll för kommuner i sam— verkan är sannolikt mer effektiv och demokratisk än nya ”storlands- ting”.

Det är enligt min uppfattning ytterst angeläget att kommunerna i samverkan representerar den politiska nivån i frågor som gäller länens och regionernas utveckling. Så sker också i dag. I de samar- betsorgan på läns- och regionalnivå, som f.n. bildas, spelar kom- munförbund och kommuner en avgörande roll. Detta gäller t.ex. i Bergslagen och i Mälardalen. Beredningens förslag innebär att landstingen tar över dessa uppgifter. Kommunerna utser inte repre- sentanter i dessa nya samordningsorgan. Därmed läggs det politiska ansvaret längre ifrån medborgarna. Beredningens förslag innebär en centralisering. Argumentet för en sådan åtgärd synes vara att kom— munerna företräder en ”bypolitik”. Jag delar inte denna uppfattning och har i mitt arbete inte mött den typen av problem.

2.5 Ökar demokratin med en ytterligare heltäckande politisk nivå ?

En för beredningen väsentlig utgångspunkt är föreställningen att de— mokratin ökar om en tredje heltäckande nivå införs i Sverige. Detta är en värderingsfråga som naturligtvis inte låter sig slutligt avgöras i annat än subjektiva termer. Eftersom beredningen tillmäter denna uppfattning så avgörande vikt hade det varit klädsamt om bered- ningen hade fört en nyanserad diskussion där också andra upp— fattningar belysts.

Jag anser att beredningens utgångspunkt kan ifrågasättas utifrån bl.a. de demokratiaspekter som beredningen anför. Hittillsvarande erfarenhet visar att det är val till riksdag och kommun som tilldrar sig medborgarnas stora intresse. I och med EU kommer också val till EUs parlament att vara ett inslag i den demokratiska processen. Det är ingalunda givet att demokratin ökar med fyra valnivåer (inkl kyrkoval fem nivåerl).

Den förvirring som kan uppstå om vem som svara för vad, vad man väljer till etc, kan lika gärna minska intresset för att delta i det demokratiska arbetet. Kommunernas ansvar för utvecklingsfrågor minskas och statens roll tunnas ut för att ersättas med ett hittills sektorsorganiserat landsting.

2.6 Besparingar måste och kan göras redan nu

Jag konstaterade i mitt tidigare yttrande (SOU 1993:97, sid 134) att ”den stora faran med att nu starta en försöksverksamhet enligt Re— gionberedningens förslag är att därmed undanskyms och stoppas de idag existerande stora möjligheterna till rationalisering av den offentliga förvaltningen. ” Detta gäller i ännu högre grad om Re- gionberedningens förslag enligt föreliggande slutbetänkande genom— förs. Nu har ytterligare två år gått utan att en ordentlig analys gjorts. Processen av nödvändiga besparingar försenas därmed ytter— ligare.

Stat, kommun och landsting är inne i en period där stora bespa— ringar måste göras. Medborgare och politiker uttrycker sin oro över om välfärden kan bevaras. På landstingen ställs mycket stora krav att utveckla och rationalisera sjukvården. Det förefaller föga välbe— tänkt att i en sådan period av förändring lägga helt nya och opröva- de ansvarsområden på landstingen.

Staten har för sin del, som beredningen helt riktigt påpekar, inte fullföljt tidigare reformer och reformplaner, som syftar till en mer samordnad och effektivare verksamhet. Den processen bör slutföras omgående. I det arbetet bör i första hand prövas vilken effekti- visering som kan ske genom att uppgifter överförs till primärkom— munerna.

Beredningens förslag, som i realiteten innebär en opreciserad för— söksverksamhet under ett stort antal år, kommer att, om det genom— förs, allvarlig försena och hindra den nödvändiga rationaliseringen av den offentliga sektorn.

Enligt min uppfattning borde beredningen som underlag för sitt arbete anlitat organisatorisk sakkompetens. Så har inte skett. Bered— ningen har heller inte fört någon diskussion inom detta sakområde. I kapitel 8 (sid 365) konstaterar beredningen helt riktigt att ”staten även i fortsättningen kommer att behöva myndigheter både på re- gional och lokal nivå”. Beredningens förslag innebär däremot att landstinget som regionalt organ byggs ut och dubblerar uppgifter som också i fortsättningen skall åvila staten. Den ”regionala röran” minskar inte; kostnaderna däremot ökar.

3 Några synpunkter på beredningens förslag 3.1 Det regionala utvecklingsansvaret

3.1.1 Regionalpolitikens roll missuppfattad

Beredningen har missuppfattat regionalpolitikens förutsättningar och uppgifter. Regionalpolitikens främsta uppgift är inte att på regional nivå främja den egna regionen. Uppgiften är betydligt mer mångfa— cetterad.

Regionalpolitik skall

a) ge olika delar av landet — och EU — mer likartade förutsätt—

ningar för tillväxt och välfärd,

b) upprätthålla mångfald och samhällsservice i olika delar av

landet samt

c) utveckla ett starkt näringsliv i tillväxt och i samklang med en

god livsmiljö.

Regionalpolitik är m.a.o. i grunden en nationell politik som syftar till att stödja och stärka de insatser som sker i näringsliv, organisationer och kommuner. I denna politik ingår insatser från många olika sektorer, som samordnas via länsstyrelserna. Det kan

inte ligga i kommunernas och näringslivets intresse att staten skulle lämna den regionala arenan i ett läge där tillväxtpolitik och regio- nalpolitik blir än mer viktiga bl.a. genom Sveriges medlemskap i EU. Jämtland eller Skaraborg, Malmö eller Luleå kan inte vinna på att ensamma med egna medel änansiera sin ”lokalpolitik”. Kommu— nerna som bär det yttersta ansvaret för utvecklingen lokalt har allt att vinna på att staten är närvarande i en politik för utveckling av hela landet.

3.1.2 Beslut om stöd till företag inte en politisk fråga

I Sverige lägger riksdag och regering fast de politiska förutsätt— ningarna för näringspolitik, arbetsmarknadspolitik och regionalpoli— tik. Erfarenheterna inte minst under senare år har visat att dessa väsentliga politikområden måste samverka om landet skall kunna föras ut ur nuvarande skuldkris. Beredningen förutsätter helt riktigt att arbetsmarknadspolitik fortfarande skall vara en statlig angelägen— het. Beredningen anser däremot att regionalpolitik, lokaliseringspo- litik inklusive företagsstöd skall föras över till landstingen. Samlade insatser och samlad politik försvåras om beredningens förslag ge- nomförs.

Det har också varit en klar praxis att beslut om stöd till företag, organisationer och enskilda i huvudsak skall fattas i administrativ ordning. Beslut om stöd till enskilda företag har av många skäl inte ansetts vara en kommunalpolitisk fråga. Kommuner och landsting får därför inte hantera enskilda stödärenden. Stöden, när väl de po— litiska besluten fattats av regering och riksdag, skall inte se olika ut i olika delar av landet. Företag, både de som får stöd och de som inte får stöd, har rätt att vänta sig en likartad behandling.

Regionberedningen anser att ”mer av ansvar och befogenheter bör föras över från statliga tjänstemän på länsnivå till politiskt an- svariga företrädare för befolkningen.” Beredningen inför en ny princip i det svenska samhället. Jag är övertygad om att enskilda medborgare, enskilda företagare, företrädare för näringsliv och or— ganisationssverige inte anser detta vara ett steg som ökar rättssäker— het, minskar den offentliga sektorns kostnader eller ökar förtroendet och förståelsen för politikers viktiga roll i samhället.

3.1.3 Miljöfrågor inte i huvudsak en kontrollfunktion

Beredningens förslag till arbetsfördelning inom miljöområdet inne— bär att miljöns utvecklingsfrågor skall tas om hand av landstinget. Kontrollen skall däremot fortfarande vara ett ansvar för staten. Ett effektivt arbete med miljöfrågor förutsätter att Riksdag och regering via Naturvårdsverk och länsstyrelser kan vara med och påverka in— vesteringar redan i beslutsskedet. När en ny väg byggs, när en in— dustrietablering övervägs, när en utvecklingsplan läggs fast, när ett jordbruksstöd beviljas, när ett industristöd utformas — i alla dessa sammanhang — sker idag en koordinering med de nationella miljö— målen. Förutsättningarna att driva en effektiv miljöpolitik minskar väsentligt om beredningens förslag genomföres.

Kommunerna är också på detta område ytterst ansvariga. Mellan kommuner och länsstyrelser sker en direkt samverkan, där sedan länge kompetens utvecklats. Landstingen har på detta liksom på andra områden av regional utveckling ingen praktisk erfarenhet och kompetens. En ny kostnadsdrivande nivå byggs upp om bered- ningens förslag genomförs.

3.1.4 Kommunikationsinvesteringar med statliga medel beslutas av landstingen?

I konnnunikationsavsnittet föreslår beredningen att de statliga länstraäkanslagen förs över till landstingen. I en svepande formule— ring säger beredningen också att landstingen skall i någon form få inflytande över Vägverkets underhålls- och investeringsmedel. I dag sker beslut om användning av s.k. LTA-medel samordnat genom länsstyrelserna och deras politiskt valda och lokalt förankrade styr— else. I dessa beslut samordnas synpunkter från kommuner,Vägverk, Banverk, Naturvårdsverk och enskilda. De slutliga besluten tas i länsstyrelsens styrelse.

Det förefaller verklighetsfrämrnande och olämpligt att samord— ningen av medel som anslås av staten skulle ske av ett annat poli— tiskt organ. Beredningens synpunkter på hur de nationella kommu— nikationsinvesteringarna skall hanteras bör inte leda till annat än att de överlämnas till den utredning om ”nationell kommunikationspla- nering” som nu tillsatts under ledning av Naturvårdsverkets GD Rolf Anderberg.

3.1.5 Skall landstingen svara för statens uppgifter? ; samplanering av kommunernas gymnasieutbildning?

I avsnittet om utbildning föreslår beredningen att ”till uppgiften bör också höra att fullgöra den samordningsfunktion som nu ligger hos länsstyrelserna” samt att ”Samplanering och samordning av gym— nasieutbudet är därför nödvändigt både av ekonomiska skäl och av hänsyn till näringslivets behov och elevernas önskemål. Denna samplanering och samordning läggs lämpligen på landstingen.” (min kursivering). Jag anser att beredningens förslag inte bör ge— nomföras. Utbildningsfrågor på lokal nivå är en viktig primärkom- munal uppgift. Erforderlig samplanering mellan kommuner och statliga universitet, forskningsorganisationer och högskolor och uni- versitet bör förbli en statlig angelägenhet.

3.1.6 Kulturminnesvård och kulturstöd utan statens medverkan

Beredningen föreslår att landstinget skall ansvara för ”att fördela statliga medel till regional och lokal kulturverksamhet”. Beredning- en säger vidare att ”Frågan om kulturminnes— och kulturmiljövår— dens framtida organisation tillhör Kulturutredningens uppdragsområ— de och behandlas därför inte här.” Detta hindrar inte beredningen från att anse att ”Samhällsansvaret för förverkligandet av denna kul- turstrategi bör ligga hos landstingen ” (sid 342)

Landstingen får uppgiften att fördela medel mellan sina egna in- stitutioner, kommuner och enskilda övriga lokala grupper. Det före- faller mig vara en bl.a. ur konkurrenssynpunkt olämplig ordning.

Beredningens förslag innebär att Kulturrådets roll inskränks och Riksantikvarieämbetet förlorar sin möjlighet att via länsantikvarier— na delta i utvecklingen av kulturvärden.

Jag anser att en modern kulturvård och kulturpolitik bör ske i nära samverkan mellan stat, kommuner och landsting, liksom med folkrörelser, enskilda och näringsliv. I en sådan samverkan måste staten förbehålla sig samordningsansvaret.

3. 1.7 Övriga frågor

Ovan angivna exempel torde var för sig visa att beredningens för— slag är otillräckligt utredda och svårligen kan genomföras. Bered- ningens förslag medför oförutsägbara konsekvenser i den offentliga organisationen. Så gott som samtliga statliga verk förutsätts arbeta via landstingen. Det blir därmed mycket svårt för riksdag och re- gering att tillse att den nationella politiken får genomslag i hela lan— det. Beredningens förslag kan inte hanteras annat än som en exemp— liäering av en i sig respektabel idé om s.k. länsparlament, som under årens lopp då och då tagits upp. Idén har vid samtliga till— fällen visat sig inte hålla för en närmare granskning. Något nytt har inte framkommit i denna beredning. Snarare kan man säga att den moderna utvecklingen gör att det faktiska behovet av en mellannivå är mindre nu än tidigare. Dessutom är den svenska ekonomiska si— tuationen sådan att organisatoriska experiment som riskerar medföra oförutsedda kostnader inte bör påbörjas.

Beredningens fokusering av symbolfrågor får en orealistisk fram— toning i avsnittet där beredningen betonar behovet av ”regionens företrädare”. Företrädare blir de som har något väsentligt att säga. Ingenting hindrar idag landstings—, kommun— eller rikspolitiker att företräda väljares politiska vilja. I dag företräds på länsnivå staten av länsstyrelser, landstingen svarar för politik inom sitt ansvars om— råde och kommunerna företräder den politiska direktkontakten med medborgarna. Det är en bra ordning. Den ”regionala röra” som re- gionberedningen anger synes huvudsakligen uppkomma när lands— tingen önskar gå utöver givna ansvarsområden.

3. 2 Ny länsindelning ?

3.2.1 Sveriges organisatoriska indelning i län kan inte lämnas vind för väg

En av beredningens grunduppgifter var att se om nuvarande länsin— delning bör reformeras. Beredningen har valt att inte behandla den frågan och har hamnat i slutsatsen att indelningen av Sverige i orga— nisatoriska delar, län eller ”regioner”, skall växa fram genom lokal opinionsbildning! Jag anser att ett sådant förhållningssätt inte kan tillämpas på en så viktig fråga som ytterst gäller hur Sverige skall

styras.

Beredningen redovisar en utredning gjord av forskare vid Göte- borgs Universitet som föreslår en indelning i sex eller elva region— er. Beredningen varken avvisar eller tillstyrker denna grundskiss. Däremot anser beredningen att just i ”Västsverige” änns en opinion som ger grund för ett förslag att där skall Skaraborgs län ingå i ett ”storlän” tillsammans med Älvsborgs och Göteborgs och Bohus län. Beredningen redovisar inte att frågan om Skaraborgs tillhörighet i ett storlän endast har stöd utifrån ett rent landstingsperspektiv. Ock— så här har beredningen på ett oacceptabelt sätt valt att inte redovisa de synpunkter som framförts från kommunerna i Västsverige.

Beredningen föreslår också att Kungsbacka kommun skall ingå i detta storlän. Om så sker uppkommer frågan om hur ett minskat Hallands län skall kunna bestå. Beredningen lämnar denna fråga helt. Det är uppenbart att beredningen utgår ifrån att Halland där- igenom så småningom mals sönder och delas mellan Skåne och Västsverige län. Jag anser ett sådant tillvägagångssätt vara oaccepta- belt. Beredningen borde ha redovisat sin uppfattning och konse— kvenserna därav samt angett vilken utveckling man ansett såsom önskvärd. Endast därigenom kan medborgare och beslutande politi— ker få ett underlag för ett ställningstagande.

Med respekt för att varje förändring måste ha ett folkligt stöd måste dock riksdag och regering från början veta konsekvenserna av att ”storlän” införs i vissa delar av landet. Om en utveckling dras igång i Västsverige kommer det att påverka länsindelningen i hela landet, också i Norrland. Jag har fått det intrycket att detta också är en utveckling som delar av beredningen ansett vara önsk- värd. Jag har starka invändningar emot att beredningen valt att inte fullt ut ange sina motiv.

Jag anser att beredningen borde ha analyserat olika alternativ och tagit ställning för vad som ur samhällets synpunkt vore att föredra. En sådan uppläggning hade skapat förutsättningar för allmänheten att aktivt medverka i en mycket viktig fråga. Nu riskerar frågan om länsindelningen i Västsverige och därmed i hela landet att bli en huggsexa där tillfälliga opinioner och taktiska bedömningar blir av- görande. Resultatet blir en samhällsstruktur vars effekter och kost- nader inte kan överblickas.

3.2.2 Sammanslagning i Skåne resp Älvsborgs län och Göteborgs och Bohus län bör analyseras

Med ett något bättre underlag föreslår beredningen att länen i Skåne bör slås samman till ett Skånelän. Det är möjligt att en sådan sam- manslagning kan vara lämplig. Beredningen har inte heller här re— dovisat organisatoriska konsekvenser av sitt förslag. Däri borde också ha ingått en bedömning av konsekvenser för andra statliga myndigheter t.ex. polis, länsarbetsnämnd, försäkringskassa etc. Re— geringen bör ge de båda länsstyrelserna i Skåne i uppdrag att snarast redovisa konsekvenserna av en sammanslagning till ett Skå- ne län.

Det är min uppfattning att också en sammanslagning av länssty- relserna i Skåne resp Älvsborgs och Göteborgs och Bohus län kan övervägas. Beredningen har dock valt att utan att redovisa sakligt underlag föreslå att Skaraborgs län bör ingå i ett ”Västra Götalands län”. Det är svårt att föreställa sig att medborgarna i ett sådant storlän och storlandsting skulle känna sig vara delaktiga och nära de politiska besluten. Kommunernas och medborgarnas uppfattning i frågan har negligerats till förmån för en modell som förts fram av huvudsakligen landstingspolitiker i området.

Om beredningens förslag till ett ”storlän” i västra Sverige ge— nomförs kommer också övrig länsindelning i landet att påverkas. En seriös genomgång av förutsättningarna för en sammanslagning av Älvsborgs och Göteborgs och Bohus län bör dock snarast göras. Länsstyrelserna i de berörda länen bör få i uppdrag att redovisa konsekvenserna av en sammanslagning av den statliga verksamheten i dessa båda län.

3.2.3 Försöksverksamhet med den svenska förvaltningen?

Beredningen föreslår att ”Reformen med landstingens ansvar för det regionala utvecklingsarbetet tidigareläggs i Skåne och i Västra Götalands län samt i Jämtlands län och Stockholms län. ” Förslaget är helt orealistiskt och praktiskt inte genomförbart. Med eventuellt undantag för Skåne föreligger inte heller någon enhetlig lokal opi— nion av det slag som beredningen själv anger bör föreligga för änd— ringar i länsgränser m.m.

Beredningen har på ett anmärkningsvärt sätt valt att stödja en landstingsuppfattning i berörda områden och bortsett från kommu— nala synpunkter. Medborgarna är överhuvudtaget inte tillfrågade.

Landstingens fullmäktige i berörda län har heller inte valts för den nya uppgift som beredningen mitt i en mandatperiod vill tilldela dem. Den demokratiska legitimiteten för nuvarande landsting för dessa nya uppgifter kan därför ifrågasättas. Utredningens förslag om ”försöksverksamhet” har redan vid remissbehandlingen av be— redningens delbetänkande avvisats av nära nog samtliga remissorgan utanför landstingskretsen. Jag avstyrker bestämt förslaget om en försöksverksamhet med den svenska förvaltningsstrukturen.

Beredningen föreslår att prövning av överklaganden i förvaltnings- ärenden på den regionala nivån bör överföras från länsstyrelse till länsrätt. Innebörden av detta är att enskilda medborgare måste gå till domstol för att få sin sak prövad. Beredningen åberopar bl.a. rättssäkerhetssynpunkter och den s.k. Europakonventionen som säger att den enskilde har rätt att få sina civila rättigheter och skyl- digheter prövade av domstol.

Ett överklagande till länsstyrelsen innebär inte att den möjlighet— en är stängd. Via länsstyrelsen kan i många fall beslut fattade på kommunal eller annan lokal nivå slutligt prövas. I de flesta fall får klaganden via länsstyrelsens prövning klart för sig att beslutet var riktigt, i andra fall får han rätt. I de fall han inte är nöjd kvarstår rätten att föra talan vid domstol.

Det änns äera skäl till att länsstyrelsen bör kvarstå som första överklagandeinstans. Länsstyrelsen har tillgång till en stor sakkun— skap (länsexperter) inom olika områden där länsstyrelsen har att pröva överklaganden. Det gäller t.ex. i fråga om plan- och bygg— nadsväsendet, miljöskydd, naturvård, djurskydd och livsmedelshygi- en. Denna tillgång är ytterst betydelsefull för besvärsprövningens kvalitet och gör också att besvärsprövningen blir effektiv och billig. Länsrätten tvingas däremot införskaffa sakkunskapen, t.ex. genom att inhämta utlåtanden från länsstyrelsens länsexperter. Ett sådant förfarande är omständligt, kostsamt och tidsödande.

Plan— och byggutredningen anser i sitt nyligen avgivna betänkan— de, ”Överprövning av beslut i plan— och byggärenden” (SOU 1994:134), inte länsrättsalternativet vara godtagbart p.g.a. länsrätt- ens bristande kompetens på området och risken för långa handlägg- ningstider. Utredaren förordar att länsstyrelsen, i avvaktan på ett eventuellt framtida inrättande av regionala (miljö)domstolar, behålls som första besvärsinstans.

Överklaganden av kommunala beslut enligt plan— och byggnads— lagstiftningen samt miljö— och hälsoskyddslagstiftningen är de helt dominerande och mest resurskrävande bland överklagandeärendena hos länsstyrelsen. Som ovan nämnts är dessa ärendetyper föremål för ingående överväganden i andra sammanhang. Jag anser det mot denna bakgrund vara olämpligt att nu fastslå som allmän princip att överklaganden i förvaltningsärenden på regional nivå skall föras till länsrätten i stället för länsstyrelsen.

Enligt beredningen kommer en huvuduppgift för länsstyrelsen även fortsättningsvis vara att utföra tillsyn och kontroll och att sär— skilt bevaka de statliga intressena i länet. Erfarenheterna från läns— styrelsens prövning av överklagade kommunala beslut visar att det inte sällan funnits anledning för länsstyrelsen att som tillsynsmyn— dighet ingripa med anledning av vad som framkommit i ett överkla- gat ärende. Genom prövningen av överklagade beslut får länsstyrel— sen en mycket konkret insyn i hur olika författningar tolkas och till- ämpas hos kommunerna. Det är en typ av information som kan vara svår att få fram vid tillsynsbesök, uppföljningar o.d. Särskilt när det gäller uppföljningen av de nationella målen i länet kan den in— formation länsstyrelsen får genom ' överklagandena vara av stort värde.

Även för att åstadkomma samordnade insatser inom olika områ- den — typ Operation krogsanering — är överklagandena en bra infor— mationskälla. Det kan av bara den anledningen rent allmänt ifråga— sättas om inte länsstyrelsen borde vara andra instans i alla över— klagade kommunala beslut där de statliga intressena är särskilt ut- talade eller intressanta att bevaka. Det möjliggör en effektiv och kostnadsbesparande tillsynsverksamhet.

Det änns inga belägg för att länsstyrelsen som tillsynsmyndighet skulle på ett otillbörligt sätt påverka handläggningen av överklagan— dena. Tvärtom har det ofta framhållits som värdefullt att länsstyrel— sen har olika roller. Det ger möjlighet för personalen att vidmakt— hålla en hög kompetens inom olika områden. Ett exempel på detta är miljöskyddsområdet där länsstyrelsen har rollen att vara till— stånds-, tillsyns— och överprövningsmyndighet enligt miljöskydds— lagen.

Mot bakgrund av vad jag ovan anfört avstyrker jag förslaget att flytta prövningen av överklaganden i förvaltningsärenden från läns— styrelsen. Jag hänvisar också till den reservation till Fri- och rättig— hetskommitténs betänkande som avgavs av Thage Petterson, Yvon- ne Sandberg och Björn von Sydow (alla 5). Reservationen belyser utförligt de grundläggande frågor jag här har berört.

Beredningen lägger inte fram några konkreta förslag till överför— ing av förvaltningsrättsliga uppgifter i övrigt från länsstyrelsen. Däremot förordar beredningen en systematisk genomgång av de många författningar som på något sätt berör länsstyrelsen, ”i syfte att senare få till stånd en sådan uppgiftsöverföring”. En sådan ge- nomgång kan vara lämplig, men bör inte enbart omfatta länsstyrel— sen utan göras generell och omfatta hela statsförvaltningen. Det kan då visa sig att det i stället är lämpligt att överföra uppgifter till länsstyrelsen.

3.4 En ekonomisk bedömning saknas

Beredningen behandlar helt grundläggande och avgörande frågor, som ytterst handlar om hur Sverige skall styras. En avgörande och självklar förutsättning är att de ekonomiska konsekvenserna kan redovisas. Beredningens redovisning är helt undermålig. Den väsentligaste förutsättningen för en bedömning av ekonomiska kon- sekvenser är att en föreslagen ny modell kan ställas mot något annat alternativ. Beredningen borde som minimum ha redovisat vad en utveckling och rationalisering av nuvarande organisation kunde ge i besparing. I varje annan organisationsutredning skulle det därtill ha ansetts självklart att också något ytterligare alternativ presente- rats och kostnadsberäknats.

Beredningen vill med teoretiska resonemang hävda att det inte föreligger något samband mellan antalet politiska nivåer och skatte— tryck. Utgångspunkten borde ha varit en helt annan. Ett samband föreligger otvivelaktigt mellan kostnader för offentlig verksamhet och behov av skatter. Beredningens förslag innebär att landstingen byggs ut. Beredningen har inte visat att landstingens kostnadsök- ningar kan ge besparingar inom den statliga sektorn. De totala sam- hällskostnaderna kommer att öka okontrollerat och därmed minska utrymmet för andra mer angelägna insatser och/eller inteckna be— hövligt skatteutrymme.

Det är min uppfattning att beredningen genom att så ensidigt ha hävdat förutsättningen att landstingen skall byggas ut allvarligt åsidosatt sin uppgift att enligt direktiven redovisa kostnadseffekter av sina förslag. Detta är mot bakgrund av landets skuldkris särskilt allvarligt. Medborgare i landet som oroar sig för omvårdnad av barn, gamla och sjuka, och som ser behovet av ett starkt samhälle vars resurser prioriteras för investeringar i utbildning, kompeten— sutveckling och förnyelse av arbetsliv och näringsliv kan knappast

nu önska sig ett experiment med det svenska samhällets organisa- tion. Nu måste istället den beäntliga organisationen trimmas. Endast därigenom kan vi förvissa oss om att resurser i första hand används för viktiga verksamheter.

Beredningen har heller inte diskuterat de organisatoriska konse- kvenserna för de landsting som nu skall ta över en helt ny verksam— het. I inget annat fall har det visats att en organisation som redan är inne i en stor ekonomisk och organisatorisk omvandling mår bra av att tillföras ytterligare uppgifter. Landstingens vårdköer, en sjukvårdspolitik efter HSU 2000, nya kostnader för traäksystem m.m. är uppgifter som fordrar koncentration och stora insatser. Be- redningens förslag strider mot all organisatorisk erfarenhet, splittrar landstingens koncentration, hotar därmed landstingens kärnverksam- het och därigenom väsentliga delar av det som ingår i landets väl- färdssystem.

4 En alternativ handlingsplan måste omedelbart fastställas

Beredningen har inte ansett sig behöva redovisa något alternativ till sitt förslag. Som jag ovan anfört innebär det att beredningen, i strid med ett av de obligatoriska direktiven för offentliga utredningar, inte heller kan ange de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Enligt min uppfattning är det synnerligen angeläget att debatten om beredningens förslag inte leder till total handlingsförlamning. Jag föreslår därför

a_tt regeringen omgående uppdrar åt en organisatorisk/ekonomisk ”kommission” att gå igenom den statliga sektorns rationalise— ringsmöjligheter. Detta kan ske på grundval av de principiella tankegångar som redovisats i samband med reformen samordnad länsförvaltning och vad som beredningen anför i kapitel 8. Om— gående mycket stora vinster kan här göras. Denna utredning bör hålla fortlöpande kontakter med de utredningar som pågår inom viktiga politikområden t.ex. Utredningarna om målområde 6 och övriga EUs målområden, Kulturutredningen, Nationell kommuni— kationsplanering, Bostadspolitiska utredningen, etc.

En sådan övergripande genomgång bör kunna genomföras snabbt och i samarbete med berörda utredningar, centrala verk och länsstyrelser. Den bör också ske med anlitande av lämplig

organisatorisk expertis. Resultaten av en sådan organisationsöver— syn bör successivt rapporteras till regeringen som kan fortlöpan- de fatta beslut om vilka åtgärder för att effektivisera statsförvalt- ningen som bör genomföras.

a_tt länsstyrelserna i Kristianstads län och Malmöhus län respekti— ve Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län bör få i uppdrag att redovisa konsekvenser av och förutsättningar för en samman- slagning av berörda län. Också andra alternativ till samverkan bör belysas. Länsstyrelserna bör därvid samråda med berörda statliga myndigheter, kommuner och landsting.

a_tt en översyn görs i nära samarbete med kommunerna om vilka statliga uppgifter som ytterligare kan delegeras till primärkommu— nerna,

gm landstingens fortsatta uppgifter bedöms mot bakgrund av vad som kan framkomma i ovan angivna organisationsöversyn och efter att beslut tagits med utgångspunkt från remissbehandlingen av Hälso— och sjukvårdsutredningens betänkande samt

a_tt under tiden staten centralt och via länsstyrelserna utvecklar sin samordningsroll.

Efter en sådan period av intensiv strukturöversyn av den offentliga sektorn har riksdag och regering förutsättningar att ta slutlig ställ- ning till om det kan anses erforderligt att införa en tredje administ— rativ och politisk heltäckande nivå i Sverige. Under denna period av rationalisering har med stor sannolikhet ytterligare besparingar kunnat redovisas och också genomföras.

Kronologisk förteckning

. Ett renodlat näringsförbud. N. . Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. A. . Grön diesel — miljö— och hälsorisker. Fi. . Långtidsutredningen 1995. Fi. . Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. S.

6. Muskövarvets framtid. Fö.

7. Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A.

8. Pensionsrättigheter och bodelning. Ju.

9. Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. 10. Översyn av skattebrottslagen. Fi. 11. Nya konsumentregler. Ju. 12. Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för redovisning och betalning. Fi. 13. Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö. 14. Ny Elmarknad + Bilagedel. N. 15. Könshandeln. S. 16. Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. 5. 17. Homosexuell prostitution. S. 18. Konst i offentlig miljö. Ku. 19. Ett säkrare samhälle. Fö. 20. Utan el stannar Sverige. Fö. 21. Staden på vatten utan vatten. Fö. 22. Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. Fö. 23. Brist på elektronikkomponenter. Fö. 24. Gasmoln lamslår Uppsala. Fö. 25. Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. K. 26. Underhållsbidrag och bidragsförskott, Del A och Del B. 5. 27. Regional framtid + bilagor. C.

MAD->N—

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Pensionsråttigheter och bodelning. [8] Nya konsumentregler. [1 l]

Försvarsdepartementet

Muskövarvets framtid. [6] Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13] Ett säkrare samhälle. [19] Utan el stannar Sverige. [20] Staden på vatten utan vatten. [21] Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. [22] Brist på elektronikkomponenter. [23] Gasmoln lamslår Uppsala. [24]

Socialdepartementet

Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. [5] Könshandeln. [15] Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. [16] Homosexuell prostitution. [l7] Underhållsbidrag och bidragsförskott, Del A och Del B. [26]

Kommunikationsdepartemntet

Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. [25]

Finansdepartementet

Grön diesel — miljö— och hälsorisker. [3] Långtidsutredningen 1995. [4]

Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Översyn av skattebrottslagen. [10] Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för redovisning och betalning. [12]

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. [2] Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. [7]

Kulturdepartementet Konst i offentlig miljö. [18]

Näringsdepartementet

Ett renodlat näringsförbud. [1] Ny Elmarknad + Bilagedel. [14]

Civildepartementet Regional framtid + bilagor. [27]

___—___—