SOU 1995:27

Regional framtid : slutbetänkande

Till statsrådet Jan Nygren

Den 27 augusti 1992 bemyndigade regeringen chefen för Civilde— partementet att tillkalla en parlamentarisk beredning med uppgift att utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Därefter har beslutats att statsrådet i Statsrådsberedningen Jan Nygren i stället skall vara föredragande i de frågor som avses med beredningens uppdrag.

Till ordförande förordnades från den 21 oktober 1992 regerings— rådet Elisabeth Palm.

Från samma dag förordnades till ledamöter i beredningen riks— dagsledamoten Johnny Ahlqvist (s), dåvarande riksdagsledamoten Harriet Colliander (nyd), numera riksdagsledamoten Sven Hulter- ström (s), riksdagsledamoten Anders G. Högmark (m), landstings— råden Kent Johansson (c), Ralph Lédel (m) och Lars Axel Nordell (kds), professorn Lars Nordström (fp), riksdagsledamoten Britta Sundin (s) och numera landstingsrådet Gunnar Ågren (v). Harriet Colliander entledigades och ersattes av dåvarande riksdagsledamot— en Stefan Kihlberg (nyd, sedermera —) från den 9 december 1993.

Till sakkunniga förordnades från den 4 februari 1993 vice för— bundsdirektören Sune Eriksson, planeringschefen Carl—Gunnar Pet— erson, landshövdingen Jan Rydh och verkställande direktören Moni— ca Sundström.

Till experter i en till beredningen knuten referensgrupp förordna— des från den 11 mars 1993 departementssekreteraren Carl Asplund, direktören Sten Bengtsson, departementsråden Per—Göran Blixt och Maj—Britt Grufberg, direktören Bo Gustafson, kanslirådet Gunnar Hermanson, numera finansrådet Sören Häggroth, numera byråche- fen Håkan Hällman, departementsråden Tomas Keisu, Rolf Lindell och Ingrid Petersson samt dåvarande politiskt sakkunnige Douglas Skalin. Departementsrådet Gunhild Lindström förordnades till ex— pert från den 23 augusti 1994. Douglas Skalin entledigades från den 6 oktober 1994. Tomas Keisu entledigades från den 6 december

1994, då han ersattes av departementssekreteraren Maria Larsson. Maj-Britt Grufberg entledigades från den 1 januari 1995.

Sekretariatet har bestått av docenten Bengt Norrving (från den 24 februari 1993), kammarrättsfiskalen Roger Petersson och fil. dr Olof Wennås (båda från den 22 mars 1993).

Regionberedningen lade i november 1993 fram delbetänkandet Västsverige och Skåne regioner i förändring (SOU 1993:97).

Härmed överlämnas slutbetänkandet Regional framtid (SOU 1995:27). Betänkandet omfattar två volymer.

Till betänkandet har fogats reservationer och särskilda yttranden. Regionberedningens uppdrag är med detta avslutat.

Stockholm i februari 1995

Elisabeth Palm

Johnny Ahlqvist Sven Hulterström Anders G. Högmark Kent Johansson Stefan Kihlberg Ralph Lédel Lars Axel Nordell Lars Nordström Britta Sundin Gunnar Ågren

/

Bengt Norrving

Roger Petersson

Olof Wennås

O Innehall Sammanfattning ........................... 13 Författningsförslag ......................... 3 1 1 Förslag till lag om regionala utvecklingsprogram . . . 31 2 Förslag till lag om upphävande av lagen (1976:891) om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse ...... 33 3 Förslag till lag om regionplanering för kommunerna i vissa län .......................... 34 4 Förslag till lag om ändring i plan— och bygglagen (1987: 10) .................... 36 5 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (19911900) ................ 37 6 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting . . . . 38 7 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade ............ 43 1 Inledning ........................... 53 1.1 Uppdraget .......................... 53 1.2 Arbetets bedrivande .................... 54 1.3 Särskilda framställningar ................. 55 2 Historisk återblick ..................... 59 2.1 Inledning ........................... 59 2.2 Den regionala förvaltningens ursprung och framväxt . 59 2.2.1 Länsväsendet m.m. ................ 59 2.2.2 Landstingen .................... 64 2.2.3 Tidiga reformsträvanden ............. 68 2.3 Efterkrigstiden ........................ 71 2.3.1 Ändrad länsindelning ............... 72 2.3.2 Demokratifrågor ................. 79 2.3.3 Verksamhet och organisation .......... 89

2.3.4 Regionutredningen och Västsverigeutredningen. Regionberedningen ................ 98

6 INNEHÅLL SOU 1995:27 3 Den regionala förvaltningen debatt och reformer i ett idé— och intresseperspektiv ........ 103 3.1 Inledning ........................... 103 3.2 Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen .............. 103 3.2.1 Ansvarsfördelningen i den nya grundlagen 1974 .................. 104 3.2.2 Ansvarsfördelningeni l970—talets utredningar ..................... 105 3.2.3 Remissorganens, regeringens och riksdagens ställningstaganden 1975—1982 ......... 108 3.2.4 Fortsatt Ökad kommunal frihet 1982—1991 . . 110 3.3 Statlig länsförvaltning eller regional självstyrelse? . . 112 3.3.1 1960-ta1ets initiativ och förpostfäktningar . . 112 3.3.2 Partiell reform med lekmannastyrelse 1971 . 115 3.3.3 Hårdnande strid under 1970—talet ....... 118 3.3.4 Ny partiell reform 1977 med landstingsutsedd lekmannastyrelse ....... 120 3.3.5 Länsdemokratikommittén 1976—1982 ..... 122 3 . 3 . 6 Länsdemokratifrågan blir regiondemokratifråga 1982—1992 ........ 124 3.4 Samordnad länsförvaltning ................ 128 3.4.1 Ett första steg 1971 ................ 128 3.4.2 Status quo under 1970- och 1980—talen . . . . 129 3.4.3 Samordnad länsförvaltning 1991 ........ 131 3.5 Sammanfattning ....................... 132 4 Den regionala nivån i Norden och övriga Europa . . 137 4.1 Inledning ........................... 137 4.2 Danmark, Norge och Finland ............... 138 4.2.1 Den statliga regionala förvaltningen ...... 138 4.2.2 Den regionala självstyrelsen .......... 139 4.2.3 Planerade förändringar .............. 141 4.3 Nordiskt gränsregionalt samarbete ............ 143 4.4 Regionernas Europa .................... 145 4.4.1 Olika slag av regioner .............. 145 4.4.2 Några stater med administrativa regioner . . 148 4.5 Några europeiska regionalpolitiska samarbetsorgan . 153

4.5.1 Kommunala och regionala kongressen, CLRAE ....................... 153 4.5.2 EU:s regionkommitté ............... 154

4.6 4.7

5.1 5.2

5.3

5.4

6.1

6.2

7.1

4.5.3 Europeiska kommunala och regionala

rådet, CEMR ................... 155 4.5.4 Europeiska regionernas förbund, AER . . . . 156 Transnationella regionbildningar i Europa ....... 157 Konsekvenser av EU—inträdet för de svenska kommunerna och landstingen ............... 159

Generella utgångspunkter och framtidsbedömningar . 163 Regionfrågans två huvudteman .............. 163 Samhällsutvecklingens nya krav ............. 166 5.2.1 Fördjupad demokrati och ökad

decentralisering .................. 166 5.2.2 Den tekniska och ekonomiska utvecklingen

och dess konsekvenser .............. 168 5.2.3 Regioner i konkurrens .............. 170 5.2.4 Regionala institutioner och strategier ..... 171 5.2.5 Regioner i det internationella samarbetet . . . 172 Förändringarnas konsekvenser för den regionala nivån i Sverige ............... 173 Framtidens regionala organisation — allmänna överväganden .................. 178

Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen .............. 181 Statlig styrning och kommunal självstyrelse ...... 181 6.1.1 Enhetsstaten, decentraliseringen och subsidiariteten ................... 182 6.1.2 Självstyrelse på regional och lokal nivå . . . . 186 Statligt respektive kommunalt ansvar för offentlig verksamhet .................... 188 6.2.1 Ansvarsfördelningen anpassas efter samhällsutvecklingen ............... 188 6.2.2 Överväganden och förslag ............ 192

Regionalt utvecklingsansvar — en sjålvstyrelseuppgift ................... 199 Förstärkt regional nivå ................... 200 7.1.1 Reformbehov ................... 200 7.1.2 Regional självstyrelse för regional

utveckling ..................... 204

7.1.3 Det regionala självstyrelseorganet ....... 208

8 INNEHÅLL SOU 1995:27 7.1.4 Regional självstyrelse och lokal självständighet ................... 210 7.2 Regionala utvecklingsfrågor ................ 212 7.3 Näringsliv och sysselsättning ............... 215 7.3. 1 Näringspolitiken .................. 216 7.3.2 Regionalpolitiken ................. 224 7. 3 . 3 Arbetsmarknadspolitiken ............. 233 7.3.4 De regionala aspekterna av närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik ...... 237 7.3.5 Överväganden och förslag ............ 242 7.4 Fysisk planering ....................... 245 7.4.1 Fysisk planering enligt gällande rätt ...... 246 7.4.2 Behovet av regional samordning ........ 251 7.4.3 Överväganden och förslag ............ 255 7.5 Miljö ............................. 257 7.5. 1 Inledning ...................... 257 7.5.2 Miljöfrågorna i ett regionalt perspektiv . . . . 265 7.5.3 Överväganden och förslag ............ 270 7.6 Kommunikationer ...................... 271 7.6.1 Inledning ...................... 271 7.6.2 Allmänt ....................... 272 7.6.3 Vägverket och Banverket ............ 277 7.6.4 Viss författningsreglering ............ 280 7.6.5 Informationsteknologi .............. 285 7.6.6 Regional kollektivtrafik ............. 288 7.6.7 Investeringar i trafikens infrastruktur ..... 290 7.6.8 Storstadsförhandlingarna ............. 293 7.6.9 Överväganden och förslag ............ 294 7.7 Hälso— och sjukvård .................... 296 7.7.1 En sektor i stark förändring ........... 296 7.7.2 Ansvarsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna .......... 297 7.7.3 Omfattning, organisation och kostnader . . . 300 7.7.4 Pågående förändringar och utredningar . . . . 302 7.7.5 Överväganden och förslag ............ 306 7.8 Utbildning och forskning ................. 308 7.8.1 Avgörande roll för Sveriges utveckling och konkurrensförmåga ....... 308 7.8.2 Avgörande roll även för den regionala utvecklingen ........... 309 7.8.3 Gymnasieskolan och den

kommunala vuxenutbildningen ......... 311

7.9

7.10

7.11

7.12

8.2

8.3

8.4

7.8.4 Folkhögskolorna .................. 314 7.8.5 Högskoleutbildningen och forskningen . . . . 315 7.8.6 Överväganden och förslag ............ 321 Kultur ............................ 325 7.9.1 Kulturens roll för den regionala utvecklingen

internationellt erkänd ............... 325 7.9.2 Svenska strävanden att använda kulturpolitik

som regionalpolitiskt instrument ........ 328 7.9.3 Nulägespolicy ................... 332 7.9.4 Överväganden och förslag ............ 341 Turism ............................ 343 7.101 Inledning ...................... 343 7.102 Allmänt om turismen i Sverige ......... 345 7.103 Statliga insatser på turistområdet ........ 346 7.104 Turistfrågorna i ett lokalt och regionalt

perspektiv ..................... 348 7.105 Turistfrågorna i ett framtidsperspektiv . . . . 353 7.106 Överväganden och förslag ............ 354 Regionens företrädare ................... 356 7.11.1 Inledning ...................... 356 7.11.2 Överväganden och förslag ............ 358 Summering .......................... 359 Uppgiftsfördelningen inom den statliga sektorn . . . . 363 Samordning av statlig förvaltning på regional nivå ........ _ ................. 364 8.1.1 Länsstyrelseorganisationen ........... 365 8.1.2 Samordningsfrågor ................ 377 Generellt om styrningen av den statliga förvaltningen ......................... 385 Länsstyrelsens styrelse ................... 390 8.3.1 Historisk återblick ................ 390 8.3.2 Gällande bestämmelser .............. 391 8 . 3 . 3 Undersökningar om lekmannaledamöternas

rolluppfattning ................... 392 8.3.4 Styrelsearbetet och dess innehåll ........ 400 8.3.5 Överväganden och förslag ............ 403 Länssstyrelsens roll på det förvaltningsrättsliga området ............................ 406 8.4.1 Inledning ...................... 406 8.4.2 Överväganden och förslag ............ 413

10 INNEHÅLL SOU 1995:27 9 Indelningsfrågor ....................... 427 9.1 Inledning ........................... 427 9.1.1 Län och länsstyrelser ............... 427 9.1.2 Landsting ...................... 428 9.2 Allmänt om behovet av ändrad länsindelning ..... 434 9.2.1 Inledning ...................... 434 9.2.2 Överväganden och förslag ............ 442 9.3 Ny länsindelning i Västsverige och i Skåne ...... 449 9.3.1 Västsverige ..................... 451 9.3.2 Skåne ........................ 460 9.3.3 Överväganden och förslag ............ 468 9.4 Övrig statlig regional förvaltning ............ 483 9.5 Författningsfrågor ...................... 486 9.5.1 Länsindelningen .................. 486 9.5.2 Landstingsindelningen .............. 488 9.5.3 De landstingsfria kommunerna ......... 489 10 Ekonomiska frågor ..................... 491 10.1 Myndigheten ......................... 492 10.1.1 Sammanslagning av länsstyrelser i Skåne och Västsverige ............. 494 10.1.2 Skogsvårdsstyrelsens inordnande i länsstyrelsen .................... 498 10.1.3 Konskvenser för landstingen av länssammanläggningar .............. 499 10.1.4 Landstingens utvecklingsansvar ........ 500 10.2 Institutionella förhållanden och offentlig resursförsörjning ...................... 501 10.2.1 Två eller tre beskattningsnivåer ........ 502 10.2.2 Skatt som konkurrensmedel ........... 503 10.2.3 Regional resursförsörjning ........... 506 10.3 Det samhällsekonomiska perspektivet .......... 510 1 1 Genomförandefrågor .................... 513 11.1 Huvudmannaskapet för den regionala utvecklingen ......................... 5 14 11.2 Den regionala indelningen generellt ........... 514 11.3 Statlig regional förvaltning ................ 515 11.4 Ändrade gränser för län och länsstyrelser i Skåne och Västsverige .................. 515 11.5 Tidigare införande av förändringen av ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet ........... 516

12 F örfattningskommentarer ................. 5 19 12.1 Förslaget till lag om regionala utvecklingsprogram . . 519 12.2 Förslaget till lag om upphävande av lagen om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse ...... 523 12.3 Förslaget till lag om regionplanering för kommunerna i vissa län .................. 524 12.4 Förslaget till lag om ändring i plan— och bygglagen .......................... 525 12.5 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen ....................... 525 12.6 Förslaget till lag om ändring i lagen om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting . . . . 527 12.7 Förslaget till lag om ändring i lagen om kommunala indelningsdelegerade ............ 532 Reservationer och särskilda yttranden .............. 539 1 Reservation av Anders G. Högmark och Ralph Lédel ......................... 539 2 Reservation av Stefan Kihlberg .............. 543 3 Särskilt yttrande av Anders G. Högmark och Ralph Lédel ......................... 552 4 Särskilt yttrande av Lars Nordström, Kent Johansson och Lars Axel Nordell ................... 553 5 Särskilt yttrande av Sune Eriksson ............ 554 6 Särskilt yttrande av Jan Rydh ............... 561

Sammanfattning

I detta betänkande presenterar Regionberedningen ett förslag till re- formering av den offentliga organisationen på regional nivå. Två grundläggande utgångspunkter har därvid varit vägledande — ökad demokrati och förbättrad effektivitet.

Förslaget kan delas upp i fem huvuddelar:

] . Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyr— elsen ändras så att det regionala utvecklingsansvaretförs över från länsstyrelserna till landstingen. Kommunernas ansvarsområde be—

gränsas inte.

2. Länsstyrelsernas roll renodlas till att enbart vara statens företrä— dare. Deras landstingsvalda styrelser avvecklas och deras prövning av överklaganden i förvaltningsårenden förs över till lånsrätterna. Skogsvårdsstyrelserna inordnas i länsstyrelserna.

3. Ett principresonemang förs om grunderna för en framtida ny re- gional indelning. Bl.a. framhålls att grånsföråndringar bör grundas på lokala och regionala initiativ och att gränserna för nära sam— verkande oyfentliga organ på regional nivå så långt möjligt bör sammanfalla.

4. Kristianstads och Malmöhus län slås samman till Skåne län med Kristianstad som huvudort för länsstyrelsen (residensstad). Malmö kommun uppgår i det nya landsting som samtidigt bildas.

Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län samt Kungs— backa kommun slås samman till Västra Götalands län med Väners— borg som residensstad. I det nya landstinget inträder Göteborgs kommun.

Valet av huvudort för landstingen avgör dessa själva.

5. Reformen bör vara helt genomförd den 1 januari 1999. Vissa de— lar av den, bl.a. sammanslagningen av lån i Skåne och Västsverige samt överföringen av det regionala utvecklingsansvaret till lands- tingen i de nya länen i Skåne och Västsverige samt till Stockholms och Jämtlands läns landsting, bör kunna påbörjas under 1996.

Samhällsutvecklingen och reformkraven

Under hela efterkrigstiden har den offentliga förvaltningens organi— sation på den regionala nivån diskuterats. Detsamma gäller indel— ningen i län och landsting. Bara sedan 1960-talets början har dessa frågor behandlats i över dussintalet utredningar och i en rad riks- dagsdebatter.

Diskussionen är emellertid äldre än så. Krav på förändringar av länsindelningen har rests gång på gång sedan 1810, då den nuvaran— de indelningen fastställdes. Men som framgår av kapitel 2 har en— dast mycket få och mycket små förändringar genomförts.

En huvudförklaring till att länsindelningen så ofta har satts i frå— ga är det faktum att samhället genomgått en radikal förändring se— dan den ursprungliga indelningen kom till under 1600—talet. Åker— bruk och boskapsskötsel var då den helt dominerande näringsgren— en. Städerna var få och mycket små. Kommunikationerna var be— gränsade till sjöfart och till hästburna eller hästdragna transporter. Handeln var mycket ringa.

N är landstingen inrättades 1862 hade urbaniseringen, industriali— seringen och andra förändringar av samhällslivet redan fört vårt land ett gott stycke mot nutidens helt annorlunda samhällsstruktur. Men riksdag och regering fann det ändå riktigt att låta landstings— gränserna följa länsgränserna.

Under 1950— och 1960—talen begärdes från olika håll en revision av länsindelningen under hänvisning till bl.a den genomgripande omvandlingen av samhällets sociala, ekonomiska och tekniska vill- kor. Den hade medfört att gränserna för den administrativa indel— ningen hade kommit att skilja sig alltmer från gränserna för den näringsgeografiska. Länen borde därför utformas så, att de omfatta— de en befolkning som hörde samman genom intressegemenskap på samhällslivets olika områden. Kravet och argumentet återkom ofta under 1970— och 1980-talen.

Vid 1990—talets början tillkom ett nytt argument. Det hade sin grund i att utvecklingen på den europeiska kontinenten lett till att den regionala nivån fått ökad betydelse i såväl ekonomiskt som po— litiskt avseende.

Idéer och intressen i regiondebatten

Diskussionen om den offentliga organisationen på regional nivå har, som inledningsvis nämndes, också gällt ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala organ. Som Regionberedningen visar i ka—, pitel 3, har argumenteringen och ställningstagandena därvid i regel varit starkt präglade av skiftande parlamentariska majoriteter och av skilda idéer och intressen hos dem som fungerat som pådrivande respektive återhållande krafter i förändringssträvandena.

I tämligen allmän politisk enighet har kommunerna successivt givits allt större ansvar och befogenheter särskilt beträffande sin or— ganisation. Däremot har politisk oenighet i hög grad präglat sträv— andena efter s.k. länsdemokrati, innebärande att ansvaret för poli— tiskt betonade uppgifter borde föras över från länsstyrelserna till landstingen. Några förändringar i den riktningen har heller inte ge- nomförts.

Andra strävanden har gällt en effektivare samordning av den stat— liga länsförvaltningen, och de har rönt bättre framgång. Bl.a. har de flesta av de länsnämnder som tillkom under och efter andra världskriget nu inordnats i länsstyrelserna.

Två slag av reformkrav och motiv har klart urskilt sig framför andra i debatten. Det ena är av demokratinatur och innebär att mer av ansvar och befogenheter bör föras över från statliga tjänstemän på länsnivå till politiskt ansvariga företrädare för befolkningen.

Det andra kravet och motivet är av effektivitetsnatur och utgår från behovet av en kraftsamling som kan underlätta utvecklingen av dynamiska och konkurrensstarka regioner. En sådan kraftsamling förutsätter, hävdar man, en förenkling, rationalisering och effektivi— sering av den offentliga regionala organisationen. Detta motiv har framträtt starkast i remissyttranden och uttalanden från näringslivets företrädare, men det har också förts fram av representanter för kol— lektivtrafik, kommuner och landsting.

Med något enstaka undantag har behovet av statliga regionala or— gan inte satts i fråga.

Den regionala nivån i Norden och övriga Europa

Den svenska debatten om den regionala nivåns organisation och uppgifter har haft sin motsvarighet på många håll i Europa. Samti- digt har regionernas allt starkare ställning i många europeiska län- der aktualiserat frågan om denna utvecklings följder för Sverige och övriga nordiska länder.

I kapitel 4 ges därför först en översikt av den regionala nivåns uppgifter och organisation i våra grannländer. Där konstateras bl.a. att direktvalda organ på den regionala nivån finns både i Danmark och Norge men saknas i Finland. Där utför i stället samkommuner (tidigare ca 280 kommunalförbund) och landskapsförbund vissa för kommunerna gemensamma uppgifter av bl.a. regionalpolitisk karak- tär. I Norge förestår en reform av kommun- och fylkesindelningen med bibehållande av de nuvarande tre förvaltningsnivåerna.

Därefter beskrivs kortfattat ett antal stater i Europa som är inde— lade i administrativa regioner med folkvalda beslutsförsamlingar. I ökande utsträckning framträder dessa regionera mer eller mindre självständigt även internationellt, t.ex. i fråga om kontakter eller samverkan med regioner i andra länder. En översikt ges också av det gränsregionala samarbetet i Norden och av det ökande trans— nationella regionala samarbetet i det övriga Europa

Några viktigare regionalt inriktade organ inom EU:s och Europa— rådets organisationsram redovisas. Sist redogörs för några uppfatt- ningar om konsekvenserna av EU—inträdet för de svenska kommu— nerna och landstingen.

Generella utgångspunkter och framtidsbedömningar

Samhällsutvecklingen har enligt Regionberedningens bedömning i kapitel 5 ökat den regionala och lokala nivåns betydelse och därmed behovet av förstärkt demokratiskt inflytande. Förutsättningarna för ekonomisk utveckling och välstånd kommer i framtiden att bli allt— mer beroende av de insatser som görs på regional nivå. För detta talar den ekonomiska och tekniska utvecklingen inte minst på infor- mationsteknologins och transportsystemens områden. Den utveck-

lingen väntas fortgå i allt snabbare takt och leda till att näringslivet blir alltmer internationaliserat och till att områden som samtidigt ut— gör funktionella och administrativa regioner ökar i betydelse. De multinationella företagen kommer att bli mer intresserade än nu av de regionala förutsättningarna för företagsetableringar, främst ar- betskraft, kommunikationer, utbildning och forskning, kultur och miljö.

De framgångsrika regioner i Europa, med vilka svenska regioner i framtiden måste konkurrera, har i regel väl utformade utvecklings— strategier med betoning av goda utbildnings- och forskningsmöjlig- heter. För att bli konkurrenskraftiga behöver därför även de funk- tionella svenska regionerna utforma och förverkliga sådana strategi- er.

Sveriges inträde i EU väntas komma att påskynda vårt lands in— tegrering i ”regionernas Europa”. Detta kommer sannolikt att öka kraven på att den regionala samhällsorganisationen blir betydligt mindre komplicerad och mer anpassad till tidens krav än den nuva- rande. Det kommer dessutom säkerligen också att öka kraven på att den regionala organisationen får en starkare demokratisk förank—

ring.

Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen

Uppgiftsfördelningen på regional nivå mellan statliga organ och kommunala sj älvstyrelseorgan (landsting och kommuner) bör enligt Regionberedningens mening följa principer som utförligare beskrivs i kapitel 6. Fördelningen bör utgå från förutsättningen att Sverige alltjämt skall vara en enhetsstat och att någon federalistisk utveck— ling inte skall eftersträvas. Beredningen utgår också från de grund— läggande principer som anges i direktiven och som gäller subsidiari- tet, demokrati, långsiktigt hållbar utveckling, god resurshushållning och den internationella utvecklingen.

Tillämpningen av dessa principer på ansvarsfördelningen leder beredningen till slutsatsen att statliga organ bör fullgöra funktioner för vilka en enhetlig behandling eftersträvas och för vilka riksin— tressen är särskilt framträdande. Statliga organ bör också genom uppföljning, utvärdering och tillsyn svara för den nationella kontrol— len av att de övergripande målen verkligen uppnås.

Kommunala självstyrelseorgan bör fullgöra offentliga uppgifter i övrigt och främst sådana, för vilka regional och kommunal för— ankring erfordras eller är önskvärd och där det finns ett reellt hand- lingsutrymme för politiska organ. Den regionala och kommunala beskattningsrätten bör i första hand utnyttjas för att driva sådana verksamheter inom vilka regionala och lokala uppfattningar kan komma till uttryck. Även andra slag av ärendegmpper kan dock överlämnas till den kommunala självstyrelsen om effektivitetsskäl talar för detta, men de bör då inte belasta den kommunala beskatt— ningsrättens finansieringsutrymme.

Regionberedningen bedömer att frågor som rör den regionala ut- vecklingen bör avgöras av konununala självstyrelseorgan. I övrigt anser beredningen att den nu gällande ansvars— och uppgiftsfördel— ningen mellan staten och den regionala självstyrelsen i stort sett är väl avvägd.

Det regionala utvecklingsansvaret en självstyrelseuppgift

Mot den bakgrund som har redovisats i det föregående, föreslår Re— gionberedningen i kapitel 7 att det regionala samhällsansvaret för och beslutanderätten i frågor som rör den regionala utvecklingen förs över från länsstyrelserna till landstingen.

I detta regionala utvecklingsansvar bör ingå uppgifter främst in— om sakområdena näringsliv och sysselsättning, fysisk planering, miljö, kommunikationer, hälso— och sjukvård, utbildning och forsk— ning, kultur, turism samt uppgiften att vara regionens företrädare.

Motiveringarna för detta är bl.a. följande. Det regionala utveck— lingsansvaret bör inte längre såsom hittills vara en statlig angelägen- het. Att formulera en strategi för länets utveckling utifrån de regio— nala förutsättningarna och att ta initiativ till utvecklingsinsatser bör i stället vara en uppgift för ett självstyrelseorgan. Med tanke på de viktiga funktioner som kommuner och landsting har i fråga om t.ex. kollektivtrafik, fysisk planering, utbildning, hälso- och sjukvård, kultur samt miljö och som alla är av betydelse i utvecklingshänseen- de, tillgodoses för närvarande inte självstyrelsens behov av att kun— na påverka den samlade strategin för dessa insatser. Den som har genomförandeansvaret på regional och lokal nivå för verksamheter, som har avgörande betydelse för en regions utveckling, bör rimli—

gen också ansvara för samordningen och utvecklingen av dessa verksamheter.

Demokratiskäl talar således för att landstingen bör bära det regio- nala utvecklingsansvaret. Också effektivitetsskäl talar för detta — dels förbättras samordningsmöjligheterna, dels fördjupas den demo— kratiska legitimiteten för besluten, vilket erfarenhetsmässigt verkar effektivitetsbefrämjande.

Den regionala verksamheten kan emellertid inte bedrivas isolerad från kommunernas verksamhet. Ett framgångsrikt regionalt utveck— lingsarbete förutsätter tvärtom en nära samverkan mellan landsting— en och kommunerna. Därför föreslå beredningen bl.a. att landsting— en skall samråda med kommunerna innan de beslutar i viktigare ut— vecklingsfrågor.

Regionberedningen föreslår att landstingen i samråd med kommu- nerna skall utarbeta strategiska regionala utvecklingsprogram. Där bör bl.a. redovisas hur tillgängliga ekonomiska resurser skall an— vändas för olika regionala utvecklingsinsatser.

Beredningen framhåller i detta sammanhang att landstingen inte föreslås få någon ”befälsrätt” över kommunerna, att ingen ny be- slutsnivå tillkommer och att ingen förändring sker av kommunernas nuvarande ansvar, befogenheter och handlingsfrihet.

Landstingen kommer att ha väsentliga uppgifter att fylla även på andra områden än de ovan nämnda. Ett sådant är jämställdhetsarbe— tet. För att de nationella målen för jämställdhetsplitiken skall få för— ankring och genomslag på regional nivå, är det viktigt att landsting— en aktivt främjar strävandena efter jämställdhet mellan kvinnor och män. Särskilt betydelsefullt blir detta när, som beredningen föreslår, fler uppgifter förs till det politiska beslutsfattandets område. För att länsdemokrati eller regiondemokrati verkligen skall råda, måste nämligen enligt beredningens uppfattning kvinnor och män kunna delta i beslutsprocessen på lika villkor.

Regionberedningen använder i betänkandet både det mer gene— rella uttrycket regionalt sj älvstyrelseorgan och benämningen lands— ting (landstingskommun). Eftersom den sistnämnda benämningen är grundlagsreglerad, kan någon annan beteckning än landsting och landstingsfullmäktige inte officiellt brukas förrän efter en grundlags- ändring, vilken kan genomföras först efter den 1 januari 1999.

Det alternativ till beteckningen landsting (landstingskommun) som framstår som den lämpligaste är enligt beredningens mening regionkommun. För det beslutande organet kan benämningen re- gionfullmäktige användas. Med en sådan ordning markeras att de

nya landstingen fullgör fler funktioner och uppgifter än de nuvaran— de.

Beredningen lägger fram de lagförslag som föranleds av betänk- andet. Detta gäller bl.a. en lag om regionala utvecklingsprogram.

Regionala utvecklingsfrågor

Beredningens bedömningar och förslag inom de förut angivna sak— områdena är följande.

Näringsliv och sysselsättning

Näringsliv och sysselsättning är grundläggande faktorer för den re— gionala utvecklingen.

Det allmänna vidtar en rad åtgärder på områdena näringspolitik, arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik för att främja näringslivet och därigenom skapa sysselsättning. De förutsättningar för närings— livets utveckling som den regionala nivån kan erbjuda har, som visats ovan, blivit allt viktigare och de åtgärder som vidtas på denna nivå behöver i allt högre grad förankras i regionens politiska liv. Därför bör beslutanderätten beträffande de olika regionalpolitiska stöden föras över från länsstyrelserna till landstingen.

Härigenom kan olika slag av insatser lättare samordnas och effek— tiviseras och därmed också lättare inriktas efter en för regionen ge— mensam strategi. Ett stort verksamhetsfält finns inom den ”lilla re- gionalpolitikens ” många stödformer. Resurserna genereras och för— delas centralt, men de mer preciserade besluten om användningen bör ses som en regional angelägenhet eftersom det finns utrymme för regionala variationer att komma till uttryck.

Enligt Regionberedningens mening bör de olika regionalpolitiska stöden därför bli en självstyrelseangelägenhet genom att beslutande— rätten överförs från länsstyrelsen till landstinget. Härigenom kan olika insatser samordnas med t.ex. de åtgärder som i dag vidtas av landstingen och inriktas efter en gemensam strategi. Förändringen bör dock inte gälla sådana generellt verkande styrmedel som t.ex. nedsättning av sociala avgifter och inte heller de regionala utveck— lingsbolagens eller Industri— och nyföretagarfondens verksamhet.

En närmare samverkan mellan landstingen och länsarbetsnämnd- erna bör etableras i frågor rörande främst utbildning och ungdoms— praktik.

Regionberedningen framhåller kommunernas roll i näringspoliti- ken och betonar att kommunernas ansvar på detta område inte för- ändras.

Fysisk planering

På den lokala nivån bör de regionala aspekterna komma till tydliga— re uttryck än nu i den fysiska planeringen. Det bör ske genom en frivillig samverkan mellan landstingen och kommunerna.

Några förändringar i fråga om det kommunala planmonopolet föreslås inte. Däremot förordas att de nya större landsting som före- slås i Skåne och Västsverige skall vara regionplaneorgan liksom Stockholms läns landsting länge har varit det. Därmed ökas möjlig— heterna att lösa de särskilda planeringsproblem som finns i de tre storstadsområdena.

Miljö

Miljöfrågorna bedöms få allt större betydelse för regionernas kon- kurrenskraft. För att vara attraktiv måste en region kunna erbjuda en god miljö för boende, arbete och fritid. Landstingen bör därför på det regionala utvecklingsområdet ta erforderliga miljöhänsyn och redovisa lösningar då olika intressen hotar miljövärden.

I den regionala utvecklingsstrategin bör ingå att ta hänsyn till miljöfrågorna på sådant sätt att miljöaspekter beaktas samtidigt för olika samhällssektorer. I strategin bör också ingå offensiva åtgärder för en förbättring av miljön.

I fråga om tillståndsprövning, tillsyn och kontroll och annan myndighetsutövning föreslås ingen förändring — de uppgifterna bör alltjämt fullgöras av länsstyrelserna. En utökad samverkan i miljö- frågor mellan dessa och landstingen bedöms dock önskvärd.

Kommunerna behåller sitt ansvar för miljöfrågor på lokal nivå. Genom den regionala samordning som sker inom ramen för lands— tingets verksamhet, ges detta goda förutsättningar att på ett verk- ningsfullt sätt stödja kommunerna i deras arbete på miljöområdet.

Kommunikationer

Kommunikationernas stora betydelse för den regionala utvecklingen är väl dokumenterad. Regionberedningen anser det naturligt att in— vesteringingsbeslut som är grundade på nationellt uttalade intressen fattas av statliga organ. Men den anser det lika naturligt att lands— tingen får ett vidgat inflytande över investeringsbeslut som innebär fördelning av medel till Vägverkets väghållarregioner.

Ett regionalt inflytande över nämnda väginvesteringar är enligt beredningens åsikt av stort värde med tanke på infrastrukturens be— tydelse för den regionala utvecklingen.

Med i stort samma motivering föreslår beredningen att beslutan— derätten i fråga om fördelningen av de statliga s.k. länstrafikansla— gen förs över från länsstyrelserna till landstingen.

Landstingens och kommunernas gemensamma ansvar för kollek— tivtrafiken bör bestå.

Hälso- och sjukvård

I detta avsnitt behandlar Regionberedningen hälso— och sjukvården, ett av landstingens viktigaste och ekonomiskt mest betydelsefulla områden.

Beredningen föreslår ingen ändring av huvudmannaskapet för den offentliga hälso- och sjukvården. Detta bör även fortsättningsvis ligga hos landstingen och till viss del hos kommunerna. Uppfatt— ningen överensstämmer med tilläggsdirektiven till utredningen om hälso— och sjukvårdens framtida organisation och finansiering.

I de fall beredningen föreslår länssammanslagningar, dvs. i Skåne och Västsverige, föreslås samtidigt att berörda landstingsfria kom- muner och därmed också sjukvårdshuvudmän samtidigt inträder i de nya landstingen. Ett skäl härför är att nödvändiga omstruktu— reringar av sjukhusorganisationen inom regionerna därigenom underlättas. Ett annat är att ekonomiska konsekvenser av patienters fria val av sjukhus och läkare blir lättare att hantera för berörda sjukvårdshuvudmän.

Utbildning och forskning

Utbildningens och forskningens avgörande roll och betydelse för ett lands eller en regions utveckling är allmänt erkänd. Den rollen kommer av allt att döma att bli än viktigare i framtidens kunskaps— och informationssamhälle.

Som ansvariga för den regionala utvecklingen bör därför lands— tingen i fortsättningen svara för samordningen och planeringen på utbildningsområdet. I det regionala utvecklingsprogrammet bör ingå en regional strategi för landstingens utbildnings- och forskningssats— ningar.

I samordningsuppgiften bör ingå att främja samverkan och sam— planering mellan kommunernas gymnasie— och vuxenutbildningsut- bud och mellan detta och andra utbildningsanordnares utbud. Landstingen bör vidare inom ramen för sitt utvecklingsansvar i fort— sättningen svara för de uppgifter på utbildningsområdet, som nu åvilar länsstyrelserna.

Nya former för landstings och kommuners medinflytande på och stöd till högskoleutbildningen och forskningen bör prövas.

Ingen ändring av kommunernas ansvar för skolväsendet föreslås.

Kultur

Ingen tvekan torde råda om att kulturen är en mycket viktig lokal och regional utvecklingsfaktor. Ett rikt kulturliv och en levande kul- turmiljö medverkar till att en bygd, en region eller en landsdel blir attraktiv vid företagsetableringar som skapar nya arbetstillfällen men också vid val av bosättningsort. Väl marknadsförda kulturmil— jöer och kulturminnen bidrar till ökat turistiskt intresse och ger där- med fler sysselsättmngstillfällen i regionen.

Det regionala utvecklingsprogrammet bör därför innefatta också en strategi för den samlade regionala kulturella utvecklingen. Även ansvaret för förverkligandet av denna strategi bör enligt Regionbe— redningens mening ligga hos landstingen vilka i ett regionalt hel— hetsperspektiv bäst bedöms kunna förverkliga en samordnad och mångfasetterad kulturell strategi. Detta samhällsansvar bör för den samlade överblickens skull även omfatta fördelningen inom region— en av statliga kulturbidrag till regional och lokal kulturverksamhet.

Beredningen anser slutligen att den svenska kulturpolitiken bör utformas så att den ger förutsättningar för utveckling av många kul— turella centra i landet utöver Stockholm.

Turism

Turismen är av väsentlig betydelse för den regionala utvecklingen och därmed också för vårt lands ekonomi. Detta gäller även den del av turismen som brukar kallas kulturturism.

Turismen medverkar till marknadsföringen av landets regioner som lämpliga områden för företagsetableringar och får därigenom positiva effekter även från arbetsmarknadssynpunkt.

Enligt Regionberedningens mening bör turismen ingå som en vik— tig del av landstingens regionala utvecklingsansvar.

Kommunernas handlingsfrihet på turistområdet begränsas inte. Genom samverkan mellan landsting och konununer förbättras möj— ligheterna att nå ett framgångsrikt resultat i det regionala turistarbe- tet. Landstingens verksamhet innebär samtidigt ett stöd åt kommu— nerna i deras insatser på det lokala planet.

Regionens företrädare

För närvarande saknas på den regionala nivån en företrädare, som med anspråk på demokratisk legitimitet och med god överblick över regionens förutsättningar kan föra dess talan i olika sammanhang. Behovet av en sådan företrädare väntas öka i samma mån som re- gionerna växer i betydelse.

Som en följd av landstingens föreslagna nya ansvar för den regio- nala utvecklingen bör enligt Regionberedningens mening rollen som regionens företrädare innehas av representater för landstingen.

Uppgiftsfördelningen inom den statliga sektorn

En grundläggande utgångspunkt för Regionberedningens övervägan- den är, som framgår av kapitel 8, att staten även i framtiden bör ha myndigheter både på regional och lokal nivå. Det krävs såväl för att hantera de statliga uppgifter som inte kan eller bör skötas på central nivå som för att se till att statliga mål och beslut genomförs på regional och lokal nivå.

En betydande del av den statliga verksamheten på regional nivå bör bedrivas samordnat. Detta bör ske inom ramen för en förstärkt samordnad länsstyrelseorganisation. I denna bör Skogsvårdsstyrel- serna inordnas. De verksamhetsgrenar inom de nuvarande skogs- vårdsstyrelserna som inte utgör myndighetsutövning, kan antingen drivas i bolagsform eller läggas över på skogsnäringen själv. Re— gionberedningen anser att länsarbetsnämnderna även i fortsättningen bör vara fristående regionala myndigheter.

Länsstyrelsen bör ges uppgiften att som sammanhållande kraft i ett län ta initiativ till och driva myndighetsövergripande insatser som, inom länsstyrelsens ansvarsområde, avser tillsyn och åtgärder mot brott eller andra oegentligheter. Som exempel kan nämnas den verksamhet som har förekommit bl.a. i Stockholms län inom ramen för det s.k. krogsaneringsprojektet.

Regionberedningen anser vidare att det finns anledning att över— väga behovet av ett närmare samarbete mellan regeringen och äm— betsverken och en effektivare återföring inom regeringskansliet av erfarenheter från genomförda utvärderingar av verksamheter på re- gional nivå.

Som en konsekvens av att länsstyrelsen föreslås bli ett renodlat statligt organ är det beredningens åsikt att länsstyrelsen inte längre bör ha en av landstinget utsedd styrelse. Beredningen tar inte ställ— ning till om länsstyrelsen i sin förändrade roll bör ha en styrelse. Om en sådan styrelse inrättas, bör den utses av regeringen.

Länsstyrelsens uppgift att pröva överklaganden i förvaltnings— ärenden bör föras över till länsrätten, såvida inte särskilda skäl talar för att någon annan domstol bör ha uppgiften. Till grund för för— slaget ligger en mångårig utveckling i vårt land i riktning mot ett ökat domstolsinslag på den administrativa rättskipningens område. Denna utveckling är ett resultat av strävanden att stärka den enskil— des rättssäkerhet. En viktig faktor har här varit Sveriges internatio—

nella åtaganden om rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter. Den föreslagna överföringen ligger slutligen också i linje med pågående förändringar inom domstolsväsendet.

Beredningen föreslår inte någon överföring av andra förvaltnings- rättsliga uppgifter frän länsstyrelsen. Men den förordar en syste— matisk analys av de många författningar som berör länsstyrelsen för en bedömning av var olika uppgifter i fortsättningen organisatoriskt bör vara förlagda.

Den regionala indelningen

På många håll i landet och inom många samhällssektorer pågår en utveckling mot större administrativa regioner än de nuvarande länen. I Skåne och Västsverige har från både den offentliga sam— hällsförvaltningen och från näringslivet rests starka krav på läns- sammanslagningar. I andra delar av landet har användandet av sam— verkansorgan över länsgränserna kraftigt intensifierats.

Regionberedningen konstaterar i kapitel 9 att denna utveckling mot större regioner växer fram nedifrån och i regel aktualiseras av lokala och regionala organ. Beredningens uppfattning är också att krav på grånsföråndringar skall ha en stark lokal och regional för— ankring och att de skall genomföras i den takt som underifrån kom- mande initiativ ger anledning till.

Flera centrala ämbetsverk har av effektivitetsskäl indelat, eller är i färd med att dela in, sin regionala organisation i större enheter än länen. Beredningen anser att det på sikt bör råda geografisk över- ensstämmelse mellan den verkliga funktionella regionindelningen och den administrativa indelningen för olika offentliga organ, vars verksamhetet har något samband av betydelse. Det skall erfordras starka och klart redovisade skäl för avvikelser från den gemensam— ma indelningen på regional nivå.

I de fall gränsjusteringar inte företas, bör åtgärder vidtas för att förbättra samordningen av den offentliga regionala verksamheten. Ett första steg i den riktningen bör tas genom att Vägverket och Banverket justerar sina regiongränser så att dessa sammanfaller i högre grad än nu. Regeringen bör utfärda anvisningar för en sådan översyn. Regeringen bör också genomföra en analys av vilka andra statliga myndigheter som bör omfattas av en liknande samordning.

Ny länsindelning i Västsverige och Skåne

En sammanslagning av de västsvenska länen har diskuterats under lång tid, även om det inte alltid har rätt enighet om vilka län som bör omfattas av en sådan åtgärd. Beträffande Skåne har förslag lagts fram om att hela landskapet skall utgöra ett län.

Frågan om länsindelningen i Västsverige och Skåne har fått för- nyad aktualitet genom regionala initiativ som har sin grund i en önskan om en mer effektiv hantering av offentliga uppgifter och ett ökat demokratiskt inflytande över de regionala angelägenheterna. I initiativen ligger också förslag till förändringar av länsgränserna.

Enligt Regionberedningens mening bör de problem som de nu— varande länsgränserna i Skåne och Västsverige orsakar lösas genom länssammanslagningar. Beredningen bedömer vidare att uppslut— ningen bakom förslagen är sådan att dessa nu bör tillmötesgås.

I Västsverige bör ett nytt län bildas av Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs och Skaraborgs län samt av Kungsbacka kommun i Hal— lands län. Det nya länet bör benämnas Västra Götalands län och Vänersborg bör bli huvudort för länsstyrelsen (residensstad).

Kristianstads och Malmöhus län bör slås samman och Skåne där— med utgöra ett enda län. Det nya länet bör benämnas Skåne län och ha Kristianstad som residensstad.

Berörda landsting förs genom länssammanslagningarna författ— ningsenligt samman. Därutöver bör enligt beredningens mening Malmö och Göteborgs kommuner gå upp i de nybildade landsting— en. Valet av huvudort för landstingen avgör dessa själva.

Ekonomiska frågor

Regionberedningen gör i kapitel 10 bedömningen att landstingens ansvar för den regionala utvecklingen inte medför några kostnads- ökningar totalt sett för det allmänna. De resurser som frigörs vid länsstyrelserna till följd av överföringen av vissa uppgifter till landstingen beräknas motsvara de ökade administrationskostnader som landstingen därigenom får.

Enligt beredningens mening går det inte att avgöra om tre be- skattningsnivåer medför totalt sett högre skattetryck än två. Forsk— ningsresultaten pekar i båda riktningarna.

Skogsvårdsstyrelsernas inordnande i länsstyrelserna beräknas medföra samordningsvinster.

De ekonomiska konsekvenserna av sammanslagningarna av läns— styrelserna i Västsverige och i Skåne är svåra att beräkna till följd av osäkerhet om vilken organisationsutformning som kommer att väljas. Enligt beredningens mening inrymmer emellertid förändring— arna en påtaglig besparingspotential.

Sammanslagningen av landstingen i Västsverige och i Skåne för— väntas medföra betydande rationaliseringsvinster inte minst på häl— so— och sjukvårdens område.

Regionberedningens förslag om ökat demokratiskt inflytande, för— bättrad samordning samt en mer rationall administrativ indelning i vissa delar av landet innebär ett effektivare utnyttjande av de offent— liga insatserna på regional nivå.

Även om det är mycket svårt att göra konkreta beräkningar av de konsekvenser som beredningens förslag medför på det samhällseko— nomiska området, torde betydande förbättringar kunna åstadkommas till följd av mer effektiva insatser för den regionala utvecklingen.

Genomförande

Reformen föreslås i kapitel 11 vara helt genomförd den 1 januari 1999. Det innebär att beslut beträffande länssammanläggningen i Skåne och Västsverige bör fattas så tidigt att sammanläggningen kan påbörjas under 1996.

Överföringen av regionala utvecklingsuppgifter från länsstyrelser- na till landstingen i Skåne och i Västsverige samt i Stockholms och Jämtlands län bör tidigareläggas så att de kan påbörjas under 1996. Därigenom kan bl.a. erfarenheter vinnas som kan tillvaratas i det fortsatta förändringsarbetet.

Indelningsdelegerade bör företräda det nya landstinget i Skåne, i vilket Malmö kommun föreslås ingå, och det nya landstinget i det nybildade Västra Götalands län, i vilket Göteborgs kommun föreslås ingå, fram till dess de sammanslagna nya landstingen träder i funk— tion.

Särskilda organisationskommittéer bör förbereda sammanslag— ningen av de berörda länsstyrelserna.

Skogsvårdsstyrelserna föreslås bli inordnade i länsstyrelserna den 1 januari 1996. Då bör också prövningen av överklaganden i för- valtningsärenden flyttas över från länsstyrelsen till länsrätten.

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om regionala utvecklingsprogram

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 5 I denna lag finns bestämmelser om landstingens ansvar för re— gionala utvecklingsprogram.

2 5 Vad som i lagen sägs om landsting skall i fråga om Gotlands län i stället gälla Gotlands kommun.

Regionala utvecklingsprogram

3 & Varje landsting skall upprätta ett program för utvecklingsarbe— tet inom sitt område (regionalt utvecklingsprogram). Programmet skall innehålla en strategi för områdets (regionens) långsiktiga ut— veckling samt redovisa hur tillgängliga ekonomiska resurser bör an- vändas för olika regionala utvecklingsinsatser.

Programmet skall behandla sådana regionala utvecklingsfrågor som avser näringsliv och sysselsättning, miljö, kommunikationer, hälso— och sjukvård, utbildning och forskning, kultur samt turism. Också andra frågor som kan ha betydelse för regionen får tas upp i programmet.

Samråd

4 & Innan ett landsting beslutar om antagande, ändring eller upp— hävande av ett regionalt utvecklingsprogram, skall det samråda med kommunerna i länet. Om detär möjligt, skall sådant samråd ske också innan landsting— et fattar något annat beslut i en fråga som avser den regionala ut— vecklingen.

5 % I frågor som avser den regionala utvecklingen och som berör en större region än den egna skall landstinget, i den omfattning det behövs, samråda med landsting och kommuner i andra regioner.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2. Beträffande Stockholms, Kristianstads, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs och Jämtlands län samt Kungs- backa kommun i Hallands län får regeringen besluta att lagen skall träda i kraft tidigare än den 1 januari 1999, dock tidigast den 1 januari 1996.

2. Förslag till Lag om upphävande av lagen (1976:891) om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse

Härigenom föreskrivs att lagen (1976:891) om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse skall upphöra att gälla vid utgången av år 1998.

3. Förslag till Lag om regionplanering för kommunerna i vissa län

Härigenom föreskrivs följande.

1 & För kommunerna i Stockholms, Kristianstads, Malmöhus, Gö— teborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län skall landstinget som regionplaneorgan ha hand om sådan utrednings- och samord— ningsverksamhet beträffande regionala frågor (regionplanering), som avses i 7 kap. l & första stycket plan- och bygglagen (1987:10).

2 & Bestämmelserna i 7 kap. 3 & första stycket och andra stycket första meningen plan— och bygglagen (1987:10) tillämpas på lands- tingets verksamhet enligt denna lag.

Regeringen kan besluta att utrednings— och samordningsverksam— heten skall avse vissa angivna frågor.

3 5 I fråga om regionplan tillämpas bestämmelserna i 7 kap. 4, 5 och 8 55 plan- och bygglagen (1987:10).

4 & Landstinget beslutar om antagande, ändring och upphävande av regionplan.

Innan landstinget fattar ett sådant beslut, skall det samråda med kommunerna i länet.

I den mån det är påkallat med hänsyn till frågor som berör en större region än det egna landstinget, skall samråd ske också med landsting och kommuner i andra regioner.

5 & Senast dagen efter det att justering av protokoll med beslut om regionplan har tillkännagivits på landstingets anslagstavla, skall meddelande om tillkännagivandet och protokollsutdrag med beslutet sändas till kommunerna och länsstyrelsen i länet samt till regering— en. Om samråd har ägt rum enligt 4 & tredje stycket, skall meddel— ande och protokollsutdrag sändas också till dem som har deltagit i samrådet.

När beslutet har vunnit laga kraft, skall planen sändas till läns— styrelsen i länet.

6 % Vad som sägs i 13 kap. 1 & 6 plan- och bygglagen (1987:10) om beslut av kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäk— tige, skall i fråga om de län som avses med denna lag i stället gälla landstingets beslut.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2. Regeringen får besluta att lagen, helt eller delvis, skall träda i kraft tidigare än den 1 januari 1999, dock tidigast den 1 januari 1996. Regeringen får därvid besluta att lagen skall tillämpas också såvitt avser Kungsbacka kommun i Hallands län.

3. Genom lagen upphävs lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län. En regionplan som har upprättats enligt den äldre lagen skall anses utgöra en regionplan enligt den nya lagen.

4. Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 5 plan- och bygglagen (1987:10)l skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap. 1 5

Behöver sådana frågor om användningen av mark— och vattenområ— den som angår flera kommuner utredas gemensamt eller behöver flera kommuners översiktliga planering samordnas och kommer ut— rednings— och samordningsverksamheten inte till stånd på annat sätt, får regeringen utse ett regionplaneorgan, som under viss tid eller tills vidare skall ha hand om denna verksamhet (regionplanering). I beslutet skall regionplaneorganets huvudsakliga uppgifter anges.

Till regionplaneorgan kan regeringen utse ett befintligt kommu— nalförbund. Regeringen kan också förordna att de berörda kommu- nerna skall bilda ett särskilt kommunalförbund, som skall vara re— gionplaneorgan. För ett sådant regionplaneförbund skall kommunal- förbundslagen (1985z894) tillämpas i den mån avvikande be— stämmelser inte meddelas i detta kapitel.

För regionplanering för För regionplanering för kommunerna i Stockholms län kommunerna i vissa län finns finns särskilda bestämmelser. särskilda bestämmelser.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 1999. Regeringen får besluta att lagen skall träda i kraft tidigare än den 1 januari 1999, dock ti- digast den 1 januari 1996.

1 Lagen omtryckt 1992:1769.

5. Förslag till Lag om ändring i kommunallagen

(1991:900)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 & kommunallagen (1991:900)1 skall upphöra att gälla vid utgången av år 1995.

1 Lagen omtryckt 1995:154.

6. Förslag till Lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting1

dels att i punkt 4 av övergångsbestämmelserna ordet ”landstings— kommun” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”landsting” i motsvarande form,

dels att 2 kap. 5—9 55 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 8 a—c åå, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 5 & En indelningsändring träder i En indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år som kraft den 1 januari det år som bestäms i beslutet om ändring- bestäms i beslutet om ändring- en. en. Om ändringen är av sådan

omfattning att ett landsting en— ligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla fullmäktige, träder ändringen i kraft den I januari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum.

Ett beslut om indelningsändring enligt 1 5 första stycket skall meddelas senast ett år innan ändringen skall träda i kraft. Om det finns synnerliga skäl, får beslutet meddelas vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet. Ett beslut om indelningsändring enligt 1 5 andra stycket skall meddelas senast tre månader innan ändringen skall träda i kraft.

1 Lagen omtryckt 1988zl98.

Sedan en indelningsändring har beslutats, kan ett landsting enligt den nya indelningen för- värva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.

Under tiden mellan beslutet om indelningsändring och änd- ringens ikraftträdande skall den beslutanderätt som till— kommer landstingsfullmäktige utövas av företrädare för landstinget enligt den nya in— delningen, om beslutet sträck— er sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet.

65

752

Sedan en indelningsändring har beslutats eller, om indel- ningsdelegerade skall utses en— ligt 8 b 5, sedan delegerade har valts, kan ett landsting en— ligt den nya indelningen för— värva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.

Under tiden mellan beslutet om indelningsändring eller, om indelningsdelegerade skall utses enligt 8 b &, valet av de—

legerade och ändringens ikraftträdande skall den beslut— anderätt som tillkommer landstingsfullmäktige utövas av företrädare för landstinget enligt den nya indelningen, om beslutet sträcker sina verk— ningar till tiden efter ikraftträ— dandet.

Företrädare för landstinget enligt den äldre indelningen får under samma tid utöva sådan beslutanderätt endast i frågor som uteslutan— de avser detta landsting och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet.

I fråga om rätten att företräda de landsting som berörs av en indelningsändring skall till dess ändringen träder i kraft gälla att landstingsfullmäktige i varje landsting företräder

2 Senaste lydelse 1991:1693. 3 Senaste lydelse 1991 : 1693.

853

I fråga om rätten att företräda de landsting som berörs av en indelningsändring skall till dess ändringen träder i kraft gälla att landstingsfullmäktige i varje landsting företräder

detta landsting enligt såväl den äldre som den nya indelning- en.

8aå

8bå

detta landsting enligt såväl den äldre som den nya indelning— en, om inte annat följer av 8 a eller 8 b &.

Om en indelningsändring skall träda i kraft den 1 januari år— et efter det år då val i hela ri- ket av landstingsfullmäktige har ägt rum, skall de nyvalda fullmäktige i det landsting som bildas genom sammanläggning av landsting även företräda dessa landsting enligt den äld- re indelningen.

Innebär ändringen att ett landsting delas eller att en del av ett landsting överförs till ett annat landsting, får regering- en förordna att landstinget en— ligt den äldre indelningen under tiden till dess ändringen träder i kraft skall företrädas av de gamla fullmäktige och att deras tjänstgöring först då skall upphöra.

Om en indelningsändring inne- bär att ett nytt landsting bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att lands— tinget enligt den nya indel— ningen inte bör företrädas av de gamla landstingsfullmäk- tige, skall regeringen bestäm— ma att landstinget enligt den nya indelningen skall företrä- das av indelningsdelegerade

Beslut, som under tiden mel- lan beslutet om indelnings— ändring och ändringens ikraft- trädande fattas av landstings— fullmäktige, landstingssstyrel— sen eller en annan nämnd hos landstinget, överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991 : 900) .

8cå

954

från det att dessa har valts till dess de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring. Om sådana delegerade finns be- stämmelser i lagen (1979-412) om kommunala indelningsdele- gerade.

För beredningen och verkstäl— ligheten i ärenden som avser landstinget enligt den nya in- delningen får de nyvalda landstingsfullmäktige till dess indelningsändringen träder i kraft anlita indelningsdelege- rades arbetsutskott och kom— mittéer samt nämnder och be- redningar i den eller de lands— ting som närmast berörs av in- delningsändringen.

Beslut, som under tiden mel- lan beslutet om indelningsänd— ring eller, om indelningsdele— gerade skall utses, valet av delegerade och ändringens ikraftträdande fattas av lands- tingsfullmäktige, landstings- styrelsen eller en annan nämnd hos landstinget, över- klagas enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900).

Ett beslut får överklagas, förutom av medlemmar av landstinget, också av andra landsting som berörs av indelningsändringen och av medlemmar av ett sådant landsting.

4 Senaste lydelse 199546.

Om länsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller för— bjudit att det verkställs, får domstolens beslut överklagas också av andra landsting som berörs av indelningsändringen och av med- lemmar av ett sådant landsting.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

7. Förslag till Lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade

Härigenom föreskrivs att 1, 2, 4, 7, 9—12, 14, 15, 17, 18, 20, 22 och 23 åå lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Om regeringen enligt 1 kap. 17 5 lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting be— stämmer att en kommun skall företrädas av indelningsdele— gerade, skall delegerade och ersättare utses från varje kom- mun vars område helt eller delvis skall ingå i kommunen enligt den nya indelningen.

Om delegerade skall utses från mer än en kommun, fast— ställer regeringen antalet dele- gerade och ersättare från varje kommun. Är kommunerna en— se om antalet, skall detta fast— ställas i enlighet med det.

Om delegerade skall utses från endast en kommun, be— slutar kommunfullmäktige i denna kommun om antalet de— legerade och ersättare.

Föreslagen lydelse

Om regeringen enligt 1 kap. 17 & eller 2 kap. 8 b 5 lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommu— ner och landsting bestämmer att en kommun eller ett lands— ting skall företrädas av indel- ningsdelegerade, skall delege- rade och ersättare utses från varje kommun eller landsting, vars område helt eller delvis skall ingå i kommunen eller landstinget enligt den nya in- delningen.

Om delegerade skall utses från mer än en kommun eller ett landsting, fastställer reger— ingen antalet delegerade och ersättare från var och en av dem. Är kommunerna eller landstingen ense om antalet, skall detta fastställas i enlighet med det.

Om delegerade skall utses från endast en kommun eller ett landsting, beslutar fullmäk- tige i den kommunen eller det

Delegerade och ersättare skall väljas av kommunfullmäktige inom trettio dagar efter det att kommunen fick del av beslutet om indelningsändringen eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämmer. Valbar är den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i kom— munen. Föreskrifterna i 2 & lagen (1992:339) om propor— tionellt valsätt skall därvid tillämpas. Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall kallas in till tjänstgöring.

1 Senaste lydelse 1991:1694.

2?

landstinget om antalet delege— rade och ersättare.

Delegerade och ersättare skall väljas av fullmäktige inom trettio dagar efter det att kommunen eller landstinget fick del av beslutet om in— delningsändringen eller vid den senare tidpunkt som re— geringen bestämmer. Valbar är den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige. Före- skrifterna i 2 5 lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall därvid tillämpas. Om ersättarna inte väljs pro- portionellt, skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall kallas in till tjänstgöring.

Om delegerade skall utses från mer än ett landsting och de landsting som berörs är en- se om det, får regeringen be- sluta att valet skall ske på annat sätt. Med landsting av- ses härvid också kommun som inte ingåri landsting.

Sedan valet har ägt rum, skall länsstyrelsen genast underrättas om vilka som har valts. Om en delegerad avgår under tjänstgöringstiden, skall 6 kap. 14 & kommunallagen (1991:900) tillämpas.

4 $ Länsstyrelsen skall snarast möjligt förordna en av de delegerade att utfärda kungörelse om första sammanträdet och föra ordet där, till

dess ordförande har valts. Kungörelsen skall minst en vecka före sammanträdesda— gen anslås på anslagstavlan i varje kommun som har valt delegerade och inom samma tid sändas med posten till varje delegerad och ersättare. Kungörelsen införs samtidigt i de tidningar där kommunen inför sådana tillkännagivanden som avses i 5 kap. 10 & kom- munallagen (1991:900).

Bestämmelsen i 5 kap. 8 & kommunallagen (1991 1900) om kungörelse om sammanträ— de med kommunfullmäktige tillämpas på motsvarande sätt i fråga om sammanträde med delegerade. Kungörelsen skall anslås på anslagstavlan i varje kommun som har valt delege— rade och införas i de tidningar där kommunen inför tillkänna— givanden som avses i 5 kap. 10 & nämnda lag.

2 Senaste lydelse 1991; 1694. 3 Senaste lydelse 1991:1694.

Kungörelsen skall minst en vecka före sammanträdesda- gen anslås på anslagstavlan i varje kommun eller landsting som har valt delegerade och inom samma tid sändas med posten till varje delegerad och ersättare. Kungörelsen införs samtidigt i de tidningar där kommunen eller landstinget inför sådana tillkännagivanden som avses i 5 kap. 10 & kom- munallagen (1991:900).

Bestämmelsen i 5 kap. 8 & kommunallagen (1991 : 900) om kungörelse om sammanträ— de med fullmäktige tillämpas på motsvarande sätt i fråga om sammanträde med delegerade. Kungörelsen skall anslås på anslagstavlan i varje kommun eller landsting som har valt delegerade och införas i de tidningar där kommunen eller landstinget inför tillkännagiv— anden som avses i 5 kap. 10 & nämnda lag.

Varje delegerad har en röst. Rätt att delta i delegerades överläggningar men ej i be- sluten har även 1. ordföranden eller vice ord— förande i arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 5 eller i kommunstyrelsen i en kommun som har valt delege— rade, 2. ordföranden eller vice ord- förande i annan nämnd eller i beredning i en kommun som har valt delegerade vid hand— läggningen av ett ärende som har beretts av nämnden eller beredningen och vid besvaran- det av en interpellation som har framställts till ordföranden i nämnden eller beredningen, 3. ledamöter i det arbetsut— skott som avses i 14 & eller i kommunstyrelsen i en kommun som har valt delegerade och sådana ledamöter i styrelsen för ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 17 och 18 55 kommunallagen (1991:900) vid besvarandet av en interpellation som har överlämnats för att besvaras av dem, 4. i den mån delegerade har beslutat det, ledamöter eller ersättare i ett arbetsutskott eller en kommitté som avses i 14 & eller i kommunfullmäkti- ge, kommunstyrelsen, någon annan nämnd eller beredning i

4 Senaste lydelse 1991:1694.

954

Rätt att delta i delegerades överläggningar men ej i be— sluten har även 1. ordföranden eller vice ord— förande i arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 & eller i styrelsen i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade,

2. ordföranden eller vice ord— förande i annan nämnd eller i beredning i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade vid handläggningen av ett ärende som har beretts av nämnden eller beredningen och vid besvarandet av en interpellation som har fram— ställts till ordföranden i nämn— den eller beredningen,

3. ledamöter i det arbetsut— skott som avses i 14 & eller i styrelsen i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade och sådana leda- möter i styrelsen för ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 17 och 18 åå kommu— nallagen (1991:900) vid be— svarandet av en interpellation som har överlämnats för att besvaras av dem,

4. i den mån delegerade har beslutat det, ledamöter eller ersättare i ett arbetsutskott eller en kommitté som avses i 14 & eller i fullmäktige, styrel— sen, någon annan nämnd eller

en kommun som har valt delegerade.

Delegerade får kalla en tjänsteman i en kommun som har valt delegerade eller en särskild sakkunnig för att meddela upplysningar vid ett sammanträde.

Delegerade skall besluta i ärenden som har väckts av

1 . arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 å,

2. en delegerad genom mo- tion,

3. regeringen, en central för— valtningsmyndighet eller läns— styrelsen eller,

4. kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen i en kommun som har valt delegerade.

10å

11 å5

beredning i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade.

Delegerade får kalla en tjänsteman i en kommun eller ett landsting som har valt de— legerade eller en särskild sak- kunnig för att meddela upplys- ningar vid ett sammanträde.

Delegerade skall besluta i ärenden som har väckts av

1 . arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 å,

2. en delegerad genom mo- tion,

3. fullmäktige eller styrelsen i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade.

Föreskrifterna i 4 kap. 11 å och i 5 kap. 18—20, 36—46 och 48— 62 åå kommunallagen (1991:900) skall tillämpas också på delegera- de och deras ordförande. Interpellationer och frågor som avses i 5 kap. 49—56 åå komunallagen får framställas, förutom till ordföranden i arbetsutskottet och i en kom- mitté, även till ordföranden i kommunstyrelsen eller i någon annan nämnd eller beredning i en kommun som har valt delegerade. Tillkännagivanden som av- ses i 5 kap. 62 å kommunalla—

5 Senaste lydelse 1992z348.

Interpellationer och frågor som avses i 5 kap. 49—56 åå kommunallagen får framstäl— las, förutom till ordföranden i arbetsutskottet och i en kom— mitté, även till ordföranden i styrelsen eller i någon annan nämnd eller beredning i en kommun eller ett landsting som har valt delegerade.

Tillkännagivanden som av- ses i 5 kap. 62 å kommunalla-

gen skall ske på anslagstavlan i varje kommun som har valt

delegerade.

Så snart delegerades protokoll har blivit justerat, skall en avskrift av protokollet över— lämnas till arbetsutskottet och till kommunstyrelsen i varje kommun som har valt delege— rade. Utdrag av protokollet skall tillställas den kommitté eller nämnd åt vilken har uppdragits att verkställa dele— gerades beslut.

12å

gen skall ske på anslagstavlan i varje kommun och landsting som har valt delegerade.

Så snart delegerades protokoll har blivit justerat, skall en avskrift av protokollet över- lämnas till arbetsutskottet och till styrelsen i varje kommun och landsting som har valt delegerade. Utdrag av pro- tokollet skall tillställas den kommitté eller nämnd åt vilken har uppdragits att verk— ställa delegerades beslut.

14 å För beredning och verkställighet skall delegerade utse ett arbetsut— skott. För sådana uppgifter får delegerade dessutom utse en eller flera kommittéer.

Delegerade får för bered- ning och verkställighet också anlita nämnder och bered- ningar i en kommun som har valt delegerade.

Delegerade får för beredning och verkställighet också anlita nämnder och beredningar i en kommun eller ett landsting, som har valt delegerade.

15 å6 Ledamöter och ersättare i arbetsutskottet eller i en kommitté väljs för tiden till dess indelningsändringen träder i kraft till det antal som delegerade bestämmer. Antalet ledamöter i arbetsutskottet får

dock inte vara mindre än fem.

I fråga om valbarhet till le- damot eller ersättare i arbets— utskottet eller i en kommitté tillämpas 4 kap. 5 och 6 åå kommunallagen (1991 : 900) . Därvid skall iakttas, att utöver delegerad och ersättare för de- legerad endast den som är

6 Senaste lydelse 1991:1694.

I fråga om valbarhet till le- damot eller ersättare i arbets— utskottet eller i en kommitté tillämpas 4 kap. 5 och 6 åå kommunallagen (1991 : 900) . Därvid skall iakttas, att utöver delegerad och ersättare för de- legerad endast den som är

folkbokförd inom området för kommunen enligt den nya in— delningen är valbar. Om en ledamot eller ersättare upphör att vara valbar, upphör hans uppdrag genast.

folkbokförd inom området för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen är valbar. Om en ledamot eller ersättare upphör att vara val— bar, upphör hans uppdrag genast.

Delegerade skall befria en ledamot eller ersättare från hans uppdrag, om han vill avgå och särskilda skäl inte talar mot det.

Om ersättare inte väljs proportionellt, skall vid valet även be— stämmas den ordning i vilken de Skall kallas in till tjänstgöring.

Bestämmelserna i 4 kap. 7, 8 och 11 åå, 6 kap. 10, 11, 14, 18 och 23—31 åå samt i 7 kap. kommunallagen (1991 : 900) tillämpas i fråga om arbetsut— skottet och kommittéer. Såda- na tillkännagivanden som av— ses i 6 kap. 30 å andra stycket kommunallagen skall ske på anslagstavlan i varje kommun som har valt delegerade.

Arbetsutskottet och en kom- mitté får kalla en delegerad eller ersättare för en delege- rad, en ledamot av en kom- mitté eller en tjänsteman hos en kommun som har valt delegerade eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde. Den som har kallats får, om utskottet eller kommittén beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.

17 å7

Bestämmelserna i 4 kap. 7, 8 och 11 åå, 6 kap. 10, 11, 14, 18 och 23—31 åå samt i 7 kap. kommunallagen (1991 :900) tillämpas i fråga om arbetsut— skottet och kommittéer. Såda— na tillkännagivanden som av— ses i 6 kap. 30 å andra stycket kommunallagen skall Ske på anslagstavlan i varje kommun eller landsting, som har valt delegerade.

Arbetsutskottet och en kom— mitté får kalla en delegerad eller ersättare för en delege- rad, en ledamot av en kom— mitté eller en tjänsteman hos en kommun eller ett landsting som har valt delegerade eller en särskild sakkunnig att när— vara vid ett sammanträde. Den som har kallats får, om ut— skottet eller kommittén be- slutar det, delta i överlägg— ningarna men inte i besluten.

Arbetsutskottets och kommittés protokoll och övriga handlingar

skall vårdas och förtecknas.

7 Senaste lydelse 1991:1694.

Förslag till budget för kom— munen enligt den nya indel— ningen skall göras upp av arbetsutskottet. Därvid tilläm- pas 8 kap. 6 och 7 åå kom— munallagen (1991:900).

18 å8

Förslag till budget för kom— munen eller landstinget enligt den nya indelningen skall gö- ras upp av arbetsutskottet. Därvid tillämpas 8 kap. 6 och 7 åå kommunallagen (1991:900).

Om fastställande av budgeten finns bestämmelser i 8 kap. 8—10 åå kommunallagen.

En kommun som har valt delegerade skall tillhandahålla medel för delegerades verk— samhet. Om mer än en kom- mun skall tillhandahålla me— del, skall skyldigheten för— delas mellan kommunerna i förhållande till det antal skat— tekronor och skatteören som enligt lagen (1965z269) med Särskilda bestämmelser om kommuns och annan menig— hets utdebitering av skatt, m.m. skall ligga till grund för kommunernas bestämmande av skattesatsen för uttag av skatt för det år då beslutet om indelningsändringenmeddelas. Om endast en del av en kom- mun ingår i kommunen enligt den nya indelningen, skall för- delningen ske i förhållande till antalet skattekronor och skat— teören för den kommundelen.

8 Senaste lydelse 1991:1694.

20å

En kommun eller ett landsting som har valt delegerade skall tillhandahålla medel för dele— gerades verksamhet.

Om mer än en kommun eller ett landsting skall tillhan— dahålla medel, skall skyldig- heten fördelas mellan kommu- nerna eller landstingen i för— hållande till det antal skatte— kronor och skatteören som en— ligt lagen (1965:269) med sär— skilda bestämmelser om kom— muns och annan menighets ut— debitering av skatt, m.m. skall ligga till grund för kommuner— nas eller landstingens bestäm- mande av skattesatsen för ut— tag av skatt för det år då be— slutet om indelningsändringen meddelas.

Om endast en del av en kommun eller ett landsting in— går i kommunen eller lands— tinget enligt den nya indel- ningen, skall fördelningen ske i förhållande till antalet skatte— kronor och skatteören för den

22 å9

delen av kommunen eller landstinget.

Delegerade väljer tre eller flera revisorer och minst lika många re- visorsersättare som skall granska arbetsutskottets och kommittéernas verksamhet. I fråga om valbarhet till revisor eller revisorsersättare, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse tillämpas be— stämmelserna i 15 å om ledamöter och ersättare i arbetsutskottet.

Revisorerna skall det år då indelningsändringen träder i kraft avge en berättelse om re— sultatet av revisionen till kom- munfullmäktige i kommunen enligt den nya indelningen. Fullmäktige Skall vid samman- träde före utgången av detta år besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller om någon åtgärd för att bevara kommunens rätt skall vidtas.

Revisorerna skall det år då indelningsändringen träder i kraft avge en berättelse om re— sultatet av revisionen till full— mäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Fullmäktige skall vid sammanträde före utgång— en av detta år besluta om an— svarsfrihet skall beviljas eller om någon åtgärd för att beva— ra kommunens eller lands- tingets rätt skall vidtas.

I fråga om revisionen tillämpas i övrigt bestämmelserna om revi— sion i 9 kap. kommunallagen (1991:900).

Beslut av delegerade, arbets— utskottet, kommittéer eller partssammansatta organ får överklagas enligt bestämmel— serna i 10 kap. kommunalla- gen (1991:900). Besluten får överklagas av varje kommun som har valt delegerade och av den som är medlem av en Sådan kommun.

9 Senaste lydelse 1991:1694. 10 Senaste lydelse 1995:47.

23 ålO

Beslut av delegerade, arbets— utskottet, kommittéer eller partssamrnansatta organ får överklagas enligt bestämmel— serna i 10 kap. kommunalla- gen (1991:900). Besluten får överklagas av varje kommun eller landsting som har valt delegerade och av den som är medlem av en sådan kommun eller ett sådant landsting.

När 10 kap. 14 å kommu- nallagen tillämpas gäller, om länsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs, att domstolens beslut får över— klagas även av en kommun som har valt delegerade och den som är medlem av en sådan kommun.

När 10 kap. 14 å kommu- nallagen tillämpas gäller, om länsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs, att domstolens beslut får över- klagas även av en kommun eller ett landsting som har valt delegerade och den som är medlem av en sådan kommun eller ett sådant landsting.

Bestämmelserna i 10 kap. 15 å kommunallagen om rättelse av verkställighet tillämpas på beslut av delegerade, arbetsutskottet, kommittéer eller partssammansatta organ.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

1. Inledning

1 . 1 Uppdraget

Regionberedningen tillkallades den 27 augusti 1992. Enligt direkti- ven (1992z86; se bilaga 1) har beredningen haft till uppgift att, på grundval av de analyser som gjorts av Regionutredningen och övrigt aktuellt utredningsmaterial, utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå.

Beträffande bakgrunden till beredningens uppdrag kan i korthet sägas följande.

Våren 1991 tillsatte regeringen en särskild utredare för att dels analysera den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struk— tur (dir. 1991:30), dels analysera för- och nackdelar med den nu- varande länsindelningen i västra Sverige samt föreslå åtgärder för att komma till rätta med nackdelarna (dir. 1991:31).

Utredaren presenterade sina förslag i juni 1992 i betänkandena Regionala roller en perspektivstudie (SOU 1992:63) jämte bilagor (SOU 1992:64 och 65) samt Västsverige — region i utveckling (SOU 1992:66). Det sistnämnda betänkandet remissbehandlades under hösten 1992.

I maj 1992 hemställde kommunförbunden och landstingen i Kris- tianstads och Malmöhus län samt Malmö kommun hos regeringen om att få bedriva försöksverksamhet med förändrad regional upp- giftshantering i landskapet Skåne.

Landstingsförbundet anförde i en skrivelse till regeringen i juni 1992 att det på försök borde inrättas en friregion i Västsverige.

Regeringen beslöt den 25 februari 1993 att Västsverigeutredning- ens betänkande och remissyttrandena med anledning därav skulle överlämnas till Regionberedningen för fortsatta överväganden.

Beredningen presenterade i november 1993 delbetänkandet Väst— sverige och Skåne — regioner i förändring (SOU 1993:97). Betänk— andet har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig (Ds 1994:110).

Förutom Regionberedningens ovan nämnda direktiv och de gene- rella direktiv vartill hänvisades i dem (dir. 1984z5, 1988:43 och 1992z50) har gällt ytterligare generella direktiv för beredningens ar— bete. Dessa har avsett dels en prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994c23), dels en analys av jämställdhetsaspekter (dir. 1994:124).

1.2. Arbetets bedrivande

Regionberedningen har, i enlighet med direktivens grundläggande riktlinjer om att fånga upp problem, önskemål och synpunkter i olika delar av landet, haft ett brett och öppet arbetssätt under hela utredningstiden. Detta kom till uttryck inte minst genom den sär— skilda politiska referensgrupp i Västsverige, som knöts till bered— ningen i samband med utarbetandet av delbetänkandet, och de hear— ingar som då också hölls i Västsverige och Skåne. Därutöver och därefter har ett stort antal kontakter och sammanträffanden ägt rum och samråd förekommit med olika intressenter i regionfrågan. Ini— tiativ härtill har tagits såväl från beredningens som berörda intres- senters sida. Beredningen har haft kontakt med länsstyrelser, lands— ting, kommuner, Vägverket, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfarts— verket, Arbetsmarknadsverket, Skogsstyrelsen, Statens jordbruks— verk, Överstyrelsen för civil beredskap samt med bl.a. Lantbrukar— nas Riksförbund och Stiftelsen Skånsk Framtid.

Utländska kontakter har också förekommit. För att skaffa erfaren— heter dels från regionaliseringsprocessen i Frankrike, dels de svens— ka regionernas närmande till Europa och EU genomförde Regionbe— redningen den 13—15 oktober 1994 en studieresa till Frankrike och Belgien. I Frankrike ägde sammanträffanden rum bl.a. med företrä— dare för senaten och inrikesdepartementet i Paris samt med företrä— dare för regionrådet och regionprefekturen i Lorraine (i Metz). I Bryssel sammanträffade beredningen med företrädare för Västsveri— ges, Sydsveriges och Stockholmsregionens EU—representationskon— tor.

Regionberedningen har varit företrädd vid olika debatter, semina- rier m.m. Beredningen var vidare en av arrangörerna till den re— gionkonferens — Utsikt mot framtidens regioner — som anordnades i Stockholm den 19 oktober 1993 (tillsammans med Civildeparte— mentet, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet).

Samråd har under utredningsarbetet skett med Fri- och rättighets- kommittén (Ju 1992:01), Kommittén (S 1992:04) om hälso- och

sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000), Plan- och byggutredningen (M 1992:03) samt Miljöorganisationsutredningen (M 1993:04). Kontakter har förekommit också med andra komrnit— téer. Regionberedningen har efter remiss yttrat sig över följande utred— ningsbetänkanden: — Miljöbalk (SOU 1993:27), Strategi för småföretagsutveckling (SOU 1993:70), Kart— och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99), Kart— och fastighetsverksamhet finansiering, samordning och författningsreglering (SOU 199490). Till beredningen har vidare remitterats Riksdagens revisorers rap- port (1993/94z5) Tillsyn av djurskydd (jfr förs. 1993/94zRR8). Kammarkollegiet har berett Regionberedningen tillfälle att yttra sig över Länsstyrelsens i Kopparbergs län hemställan den 18 augusti 1993 om att den officiella beteckningen på myndigheten skall vara ”Länsstyrelsen Dalarna”.

1.3. Särskilda framställningar

Regionberedningen har haft att ta ställning till ett flertal framställ— ningar av olika slag. Beträffande dessa ärenden kan följande sägas.

Falköpings kommun ansökte i skrivelse till regeringen den 12 februari 1992 om att, på försök, få bli s.k. landstingsfri kommun. Vellinge och Söderhamns kommuner gjorde motsvarande fram- ställningar den 26 maj 1993 och den 16 juni 1993. Ärendena över— lämnades till Regionberedningen för handläggning.

Till stöd för framställningarna åberopades bl.a. demokrati- och effektivitetsskäl.

Landstingen i Skaraborgs, Malmöhus och Gävleborgs län av- styrkte framställningarna.

I skrivelse den 7 februari 1994 avstyrkte Regionberedningen framställningarna. Beredningen konstaterade bl.a. att de avsåg för- söksverksamhet på lokal och inte regional nivå samt att de rörde hanteringen av en begränsad del av de offentliga uppgifter, som var föremål för beredningens överväganden. Vidare konstaterades att det inte förelåg den breda uppslutning i berörda regioner till stöd för de önskade förändringarna, som beredningen ansåg utgöra en första förutsättning för att sådana skulle kunna genomföras.

Moderata samlingspartiet, kristdemokratiska samhällspartiet, cen- terpartiet, folkpartiet liberalerna, socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet de gröna i Jämtlands län hemställde i en skrivelse till Regionberedningen den 18 januari 1993 om försöksverksamhet med ändrad samhällsorganisation i Jämtlands län.

I framställningen anfördes bl.a. att rådslag hade ägt rum i länet under hösten 1992, vilket hade lett fram till en enighet mellan parti— erna om att det politiska/demokratiska samhällsarbetet även i fram— tiden borde ha Jämtlands län som geografiska bas. Man ansåg att frågor om länets utveckling borde hanteras i ett helhetsperspektiv, grundat på den kommunala självstyrelsens principer. Därigenom skulle bäst tas till vara den utvecklingskraft och den kännedom om regionens egna förhållanden, som finns i länet. Det skulle också bli möjligt att få till stånd ett samlat, offentligt forum för en demokra- tisk debatt om länets problem och möjligheter.

Ett direktvalt länsfullmäktige med egen »beskattningsrätt borde skapas. Till fullmäktiges ansvarsområde borde hänföras frågor rör— ande sjukvård, näringsliv, kommunikationer, utbildning och kultur, miljö, övergripande fysisk planering samt olika former av intresse— bevakning. Samtidigt betonades vikten av att ytterligare uppgifter kunde föras över till primärkommunerna, bl.a. beträffande primär— vård, näringslivsfrågor, utbildning och kultur samt milj ö- och plane— ringsfrågor. Sambandet mellan länsfullmäktige och primärkommu— nerna borde förstärkas för att tillgodose behovet av en bredare för— ankring av olika beslut.

Länsstyrelsen i Jämtlands län (landshövdingen) ställde sig avvis— ande till framställningen och ifrågasatte hur regionen skulle klara sina nya åtaganden utan det statliga stöd som utgår i dag. Vidare hävdades att ingen kritik riktats mot den nuvarande ordningen samt att det finns ett väl utvecklat samarbete med kommunerna.

Jämtlands läns landsting var positivt och förklarade sig berett att stödja en försöksverksamhet.

Kommunförbundet Jämtland konstaterade för det första att det förekommer dubbelarbete och att antalet regionala aktörer är stort. Subsidiaritetsprincipen åberopades som stöd för att uppgifter i första hand borde föras till kommunerna. Kritik riktades därvid mot att förslaget inte hade den utgångspunkten, utan i stället lade bevisbör— dan på kommunerna i fråga om vilka uppgifter som Skall föras dit.

Regionberedningen, som erinrade om det då nyligen presenterade delbetänkandet om Västsverige och Skåne, uttalade i skrivelse den 21 januari 1994 bl.a. att den ansåg framställningen från Jämtland utgöra ett intressant exempel på försöksverksamhet med regional

självstyrelse som borde uppmuntras och som skulle kunna utgöra ett komplement till den föreslagna försöksverksamheten i Västsverige och Skåne. Också beträffande Jämtland ansåg beredningen att det fanns möjlighet att för en försöksverksamhet välja samma organisa- toriska lösning, som erbjudits enligt förslaget till lag om försöks— verksamhet med regionförbund.

Regionberedningens skrivelse i Jämtlandsärendet har remissbe- handlats. Skrivelsen (inkl. bilagor) och remissvaren finns tillgäng— liga i Civildepartementet (dnr C94/265/FOU).

Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms läns landsting hemställde i Sina remissyttranden över Regionberedningens delbe— tänkande om Västsverige och Skåne att beredningen skulle föreslå en försöksverksamhet i Stockholms län med överföring av regionala uppgifter från länsstyrelsen till landstinget.

Syftet med en sådan överföring skulle vara att uppnå största möj- liga tydlighet samt säkerställa verksamhetens kvalitativa innehåll. Undantag borde göras för vissa rena förvaltningsuppgifter.

Regionberedningen tog Ställning till de framförda önskemålen i en skrivelse den 25 april 1994. Beredningen hänvisade därvid till sin skrivelse med anledning av framställningen från Jämtland samt uttalade vidare bl.a. att de framställda önskemålen om ett ökat demokratiskt inflytande över hanteringen av frågor som är viktiga för den egna regionen låg helt i linje med beredningens tidigare ställningstaganden och grundläggande synsätt. Beredningen kunde således ansluta sig till de strävanden som kommit till uttryck genom de gjorda initiativen.

Beredningen fann inte skäl att med anledning av de aktuella önskemålen vidta några ytterligare åtgärder utöver de förslag bered— ningen tidigare lämnat.

Enligt Regionberedningens mening var de framställda önskemålen närmast att betrakta som ett första steg i en diskussion som ännu inte hade avslutats och att en komplettering och konkretisering av vad som mera i detalj eftersträvades därför behövde göras. Bl.a. måste enligt beredningens mening de uppgifter av länsövergripande karaktär beträffande vilka det skulle vara en fördel om de hantera— des av ett självstyrelseorgan i stället för en statlig myndighet defini— eras och avgränsas klarare än vad som hade skett.

Länsstyrelsen i Gotlands län tog i en skrivelse den 3 januari 1994 upp frågan om försöksverksamhet med en vidareutvecklad sarnord- nad länsförvaltning. I skrivelsen pekade länsstyrelsen på 1991 års reform med samordnad länsförvaltning och anförde att det i första hand borde grundligen utredas och prövas vilka effekter ett närmare

samarbete mellan myndigheter inom ett avgränsat område, t.ex. Gotland, kunde ha. Länsstyrelsen framhöll vidare att Gotland vore ett lämpligt försöksområde för att utröna förutsättningarna för en vidareutvecklad samordnad länsförvaltning]

I en skrivelse den 25 april 1994 uttalade Regionberedningen som sin mening att det inte fanns skäl att i det skede av utredningsarbet— et som beredningen då befann sig föreslå en försöksverksamhet med ökad samordning av det slag som länsstyrelsen tagit upp. De fråge— ställningar som aktualiserats i ärendet borde i stället behandlas i an— slutning till de generella övervägandena i beredningens slutbetänk- ande.

Regeringen beslöt vid sammanträde den 8 september 1994 att till Regionberedningen överlämna en till regeringen den 13 oktober 1993 ingiven gemensam skrivelse från Skogsvårdsstyrelserna i Kris— tianstads och Malmöhus län i vilken anhölls att beredningen skulle överväga att samordna styrelserna.

Beredningen har inte fattat något särskilt beslut i det ärendet. Den väckta frågan får i stället anses besvarad genom nu föreliggan— de betänkande.

2. Historisk återblick

2.1. Inledning

I detta kapitel görs inledningsvis en bred exposé över utvecklingen i vårt land när det gäller främst länsväsendets men också landsting— ens uppkomst och utveckling. Därefter redovisas, med tyngdpunkt— en på tiden efter andra världskriget, de utredningar, förslag och för— ändringar som gäller Sveriges geografiska indelning och ansvarsför— delningen på regional nivå.

2.2. Den regionala förvaltningens ursprung och framväxt

2.2.1. Länsväsendet m.m.

Det svenska länsväsendet uppkom under medeltiden. Det rörde sig då om förläningar av mark till olika stormän, som fick rätt att inom dessa ta upp skatter. Redan på 1500—talet hade ståthållaren börjat kallas landshövding.

Strävandena att Skapa en administrativ ”mellannivå” blev mera systematiska under Erik XIV:s regeringstid (1560—1568). Utveck— lingen gick mot vad som senare skulle komma att kallas generalgu— vernement, som närmast var ett slags ställföreträdande regeringar med regionalt avgränsade förvaltningsområden. Under Johan III (1568—1592) och Sigismund (1592—1599) rådde en mera återhållsam syn. Sigismund uttryckte saken Sålunda: ”Sverige haver utan lands- hövdingar i många hundrade år varit regerat och kan dem ännu väl vara förutan, förty när som härad och län göra sin ed, kall och äm— bete tillfyllest, Som lag utvisar, då kan man sådana landshövdingar väl vara förutan.”

Mot slutet av 1500—talet fördes olika förslag fram om att dela in landet i fasta, regionalt avgränsade ståthållarskap och att ge dessa

ämbetens innehavare enhetliga instruktioner; tidigare hade organisa- tionen ”skräddarsytts” efter person. I olika rådsförslag till ny rege- ringsform ingick länsförvaltningen som en viktig del, dock utan re- sultat. Vid Gustav II Adolfs trontillträde (1611) hade länsförvalt- ningen, har det sagts, något ”obeständigt och oreglerat” över sig. Ibland fanns det en ståthållare över ett område, ibland inte. Ko- nungen avgjorde inte bara vem som skulle utnämnas till ämbetet ut- an också om detta över huvud taget skulle finnas till.

1624 års uppbördsförordning antyder en mera konsekvent förvalt— ningsstruktur. Indelningen i län blir heltäckande och varje län får sin föreståndare (landshövding eller ståthållare). I förordningen sägs att ämbetsmän har förordnats för hela riket och att ”vi vardera av dem sina vissa slott, städer, land och härad tillordnat och deputerat, så stora och många som vi mena dem väl att kunna förestå”.

Den nuvarande ordningen och den ännu bestående länsindelning- en i Sverige har sitt ursprung i 1634 års regeringsform, som tillkom under drottning Kristinas förmyndarregering, ledd av Axel Oxen— stierna. Det var då som en verklig länsindelning med en överallt lika organiserad styrelse skapades. Landet delades in i 23 län (höv- dingedömen), varav i det egentliga Sverige elva län jämte överståt— hållardömet Stockholm. De ”rikssvenska” länen räknades, med re- geringsformens egna ord, upp enligt följande:

— den förste är öfverståthållaren i Stockholm, altid en af riksens

råd, som hafver sitt säte på Stockholms Slott, — den andre, landshöfdingen i Upland öfver alt Upland och resi—

derer i Stockholm i staden, den tridie, landshöfdingen i Vestergötland öfver Scharaborgs

län, residerandes i Schara,

— den siunde, landshöfdingen i Småland öfver Tihäreds lagsagu

och Jöneköpings län, residerandes i Croneberg,

— den ottonde, landshöfdingen i Väsmanneland öfver Väsmanne-

land, silfver— och jernbergslagen, residerandes i Vesterås, den tionde, landshöfdingen i Östergötland öfver alt Östergöt-

land, residerandes i Linköping,

den ellofte, landshöfdingen i Södermanland öfver alt Söder—

manland, residerandes i Nyköping,

den trettonde, landshöfdingen öfver Elfsborgs län och Dal, re—

siderandes i Göteborg, — den fiortonde, landshöfdingen öfver Calmare län och Öland,

residerandes i Calmare,

— den femptonde, landshöfdingen i Dalarna öfver alle Dalarne och Kopparbergslagen, residerandes på Fahlun ved Kopparber- get, den sextonde, landshöfdingen öfver Närike och Vermeland, residerandes i Örebro, den siuttonde, landshöfdingen i Norlanden öfver alle Vester- norland och Lappmarken, residerandes i Hudvichsvald. Den främste i varje län var landshövdingen, fram till 1918 be- nämnd Konungens befallningshavande (KB), som hade i uppgift att företräda konungen samt uppehålla och administrera den kungliga staten i länet. Fråga var alltså om en verklig lantregering, och landshövdingen hade i väsentliga avseenden fått sig delegerad ko— nungamaktens befogenheter såvitt avsåg länets inre angelägenheter. Överståthållaren i Stockholm hade högre rang än landshövdingarna och skulle alltid vara riksråd. Regeringsformen gav möjlighet att förordna överlandshövdingar i Västergötland och Småland, om ”riksens heder eller tarf fordrar”.

En enhetlig landshövdingeinstruktion tillkom 1635. Däri slogs fast att landshövdingen stod i ”konungens stad och ställe, den ko- nungsliga staten i H. Maj:ts frånvaro där uppehåller och administre— rar” (6 å) .

Länsindelningen utsträcktes senare till de från Danmark—Norge i mitten av 1600-talet vunna landskapen Jämtland, Härjedalen, Got— land, Blekinge, Skåne, Halland och Bohuslän.

Det synes under 1600-talet ha rätt viss oordning rörande länsin— delningen. Man var föga benägen att slå fast bestämda gränser för länen eller ens hålla på de gamla gränserna. 1642 var antalet län i det egentliga Sverige 17. Bl.a. hade Upplands län redan 1640 delats på två, men ställdes snart under gemensam landshövding. Efter ytterligare en delning gjordes ånyo en sammanslagning 1654. I 1660 års additament (tillägg) till regeringsformen stadgades (10 å): ”Hvad landshöfdingedömens indelning och residence vidkommer, så finne vi, att detta intet så noga kan hållas och observeras, utan står till konungens och regeringens godtyckio efter statens trångmål och tidernas förändring att måga dem samme contrahera, förmera eller förändra.”

I 1719 och 1720 års regeringsformer fastställdes antalet län i det dåvarande egentliga Sverige till tjugo, förutom överståthållardömet. Då hade bl.a. Stockholms, Kronobergs och Västerbottens län till— kommit. 1772 bildades Gävleborgs län och 1779 delades Närkes och Värmlands län i två.

1809 års regeringsform föreskrev endast (46 å): ”Landet skall förbliva indelat i hövdingedömen under den vanliga lantregering— en.”

Frånsett vissa mindre justeringar har dagens länsindelning bestått sedan 1810, då Jämtlands och Norrbottens län bildades. Förutom överståthållardömet har antalet län hela tiden varit 24 (bortsett från åren 1819—1824, då Öland var eget län). 1968 slogs överståthållar- dömet och Länsstyrelsen i Stockholms län samman.

Länsbenämningarna har olika historiska ursprung. En grupp av lån Kronobergs, Malmöhus, Älvsborgs m.fl. är namngivna efter tidigare befästa slott. En annan grupp Stockholms, Uppsala, Kalmar m.fl. — har fått namn efter residensstäderna, också de i flera fall med befästa slott. En tredje grupp har givits namn efter de i länen ingående landskapen. De kan i vissa fall helt eller nästan helt sammanfalla med respektive landskap, t.ex. Östergötlands, Gotlands och Hallands län. I andra fall finns väsentliga avvikelser från land- skapens utbredning. Detta gäller Södermanlands, Västmanlands och Jämtlands län. De tre nordligaste länen har fått namn efter äldre landsdelsbenämningar. Kopparbergs län har namngivits efter en in— dustriellt betydelsefull epok i vårt lands historia (Falu gruva, Stora Kopparberget). Göteborgs och Bohus län har fått sitt namn genom att det bildades (1680) genom en sammanslagning av det tidigare självständiga Bohus län med Göteborg och delar av Västergötland.

Varje län har ett eget vapen som heraldisk symbol. I äldre tid fick landshövdingens privata sigill representera länet. Under senare delen av 1700-talet började egentliga länsvapen komma i bruk. Ett för hela landet enhetligt system saknades dock länge. Först under åren 1935—1972 kunde vapen fastställas för samtliga län. En ny stil— utformning infördes 1992.

Det kan finnas anledning att här säga några ord också om land— skapen.

Landskapsbegreppet har i dag huvudsakligen historisk betydelse. Landskapsindelningen kan härledas till äldsta tid. Ursprungligen var landskapen självständiga riken med egna konungar men ett enande av Sverige till ett enda rike ägde rum under senare delen av 1100- talet (ett viktigt steg var här tillkomsten av ett ärkesäte i Uppsala är 1164). Även därefter var landskapen dock tämligen självständiga. De stiftade själva sina lagar och hade sin egen domstolsorganisa— tion. Man kan således säga att Sverige under denna tid närmast var att betrakta som en förbundsstat.

Under 1300-talet fick Sverige en gemensam lagstiftning och land— skapens betydelse minskade. Kopplingen mellan landskapen och in-

delningen i lagsagor bestod dock i huvudsak. Lagsagorna var juris— diktionsområden för lagmansrätterna, en instans mellan häradsrätter- na och hovrätterna som bestod ända till 1849. Därefter har land— skapsindelningen inte haft någon reell betydelse i vårt land. Det torde emellertid knappast vara särskilt djärvt att påstå, att det är landskapsbegreppet snarare än länsbegreppet som ännu fortlever i folkmedvetandet och som därmed för många — särskilt i vissa delar av landet — blir den naturliga referenspunkten när det gäller att be— stämma sin regionala identitet.

Också landskapens indelning i härader har gammal hävd. Liksom det i landskapen fanns lagmansrätter fanns det i häraderna härads— rätter. Häradsrätterna kom sedermera dock att omfatta domsagor och tingslag, dvs. betydligt större enheter än häraderna, varför här— aderna fick blott historisk betydelse. Som jämställda med häraderna räknades sex skeppslag i Roslagen och ett bergslag i Västmanland. I Norrland och större delen av Dalarna saknas härader. Där anses indelningen i tingslag ersätta häradsindelningen. Före 1300—talet an- vändes ordet härad endast i Götaland. Svealands landskap var då in— delade i hundraden. Den benämningen lever nu kvar endast i vissa häradsnamn, såsom Lyhundra, Sjuhundra etc. De tidigare städerna ingår inte i häradsindelningen.

Landskapsindelningen har i stort sett alltid varit densamma. Vissa förändringar har dock skett. Uppland bestod således ursprungligen av tre landskap: de s.k. folklanden Tiundaland, Attundaland och Fjärdhundraland samt dessutom av Roden (sedermera, efter utvidg— ning, från ca 1500 benämnt Roslagen), som intog en särställning. Dessa slogs 1296 samman till Upplands lagsaga. Småland bestod av ett stort antal små landskap, bl.a. Värend, Njudung och Finnveden. Norrland var ursprungligen ett slags biland till Uppland, men bröts sedermera ut till ett eget landskap, Hälsingland, från vilket de övri— ga i sin tur avsöndrades. Med ledning av länsindelningen har Norr— botten kommit att räknas som ett eget landskap, skilt från Väster— botten. I det fallet kan man således säga att landskapsindelningen är sekundär i förhållande till länsindelningen.

Även landskapen har egna vapen, vilka tillkom år 1560. Inför Gustav Vasas begravning det året lät Erik XIV ta fram vapen för alla de dåvarande 24 landskapen i Sverige och Finland. Landskaps- vapnen blev emellertid inte officiellt fastställda förrän 1884—1885. Revisioner har därefter ägt rum. För Norrbotten har något vapen emellertid aldrig fastställts. Så beräknas dock kunna ske inom den närmaste tiden.

Beträffande häraderna kan här också nämnas att de ännu har be- tydelse för regler om häradsallmänningar. Det finns bestämmelser om häradsallmänningar i åtta ännu gällande författningar, bland dem lagen 1952 nr 166 i ämnet. En häradsallmänning tillhör ägarna av de fastigheter inom häradet, som är satta i mantal eller som till följd av beslut vid fastighetsbildning är förenad med rätt till del— aktighet i allmänningen.

Under slutet av 1800—talet och början av 1900—talet minskade länsstyrelsens inflytande. Olika förvaltningsgrenar avskildes efter hand från länsstyrelsen och lades direkt under centrala myndigheter, i allmänhet regionalt representerade av en chefstjänsteman. Som ex- empel kan nämnas skogs— och domänväsendet, lantmäteriväsendet och det ecklesiastika boställsväsendet, som alla tidigare varit betyd— ande uppgifter för länsstyrelsen. Också beträffande tillkomsten av nya statliga verksamheter gjorde sig dessa centraliseringstendenser gällande. Det enda betydande undantaget var civilförsvarsfrågorna, som lades under länsstyrelsen.

Vår nuvarande regeringsform, som trädde i kraft 1975, innehåller inga bestämmelser om länen eller länsindelningen. Inte heller den nu gällande förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion ger några anvisningar om landets indelning i län. Indelningen får i stället numera anses vila på sedvanerättslig grund. Den kan härledas ur den liggare över landets indelning som förs av Kammarkollegiet, den centrala förvaltningsmyndigheten för bl.a. indelningsfrägor. Liggaren började läggas upp den 1 juli 1936, då jordebok i princip upphörde att föras i Sverige.

2 .2 .2 Landstingen

Landstingens indelning överensstämmer med länsindelningen (förut— om beträffande Göteborgs, Malmö och Gotlands kommuner). Landstingen, eller landskapstingen, är en beteckning med medel— tida rötter. Så kallades de allmänna folkmöten, som hölls i de gamla landen eller landskapen för behandling av rikets gemensamma ange— lägenheter. I början av 1400—talet gick landstingen upp i lagmans— och räfstetingen, men återupplivades vid vissa tillfällen även där- efter. I takt med att centralmakten genom riksdagen växte i styrka fick den gamla folkliga självstyrelsen ge vika, och landstingen för— svann helt. Som företeelse fanns de dock kvar långt in på 1800— talet, och det sista landstinget hölls i Jämtland så sent som år 1857.

Frågan om att inrätta landsting — eller landskapsting, som de in— ledningsvis kallades — togs upp vid de diskussioner om en represen— tationsreform, som fördes under 1840—talet. Bl.a. föreslogs, vid en tvåkammarriksdag, att en av kamrarna skulle utses genom samfällda val och den andra indirekt av på samma sätt valda landskapsting. Dessa landskapsting skulle i grundlag tillförsäkras rätt att anslå me- del till landskapets bästa. De skulle vidare ges beskattningsrätt, ha hand om förvaltningen av landskapets tillgångar, jämte Kungl. Maj:t utöva Viss beslutanderätt rörande primärkommunerna, ha viss petitionsrätt hos Kungl. Maj:t och riksdagen samt dessutom också ha ställning som remissmyndighet. Frågan föll, men återkom sena- re. Den avvisades ånyo vid 1850—1851 års riksdag. Det var dock bara en tidsfråga innan en reform verkligen skulle komma att ge- nomföras.

De nuvarande landstingen, som alltså egentligen endast har namnet gemensamt med sina medeltida motsvarigheter, kom till ge- nom 1862 års landstingsförordning (1862zl6). Den var en del av 1860—talets kommunallagstiftning, som i sin tur var ett resultat av en kommunal reformrörelse som kan härledas till 1800—talets början (1809—1810 års riksdag) och som då avsåg sockensjälvstyrelsen och dess utvecklingsmöjligheter. Till grund för kommunalförordningar— na låg det arbete som utfördes av 1858 års kornmunalkommitté, vars ordförande var landshövdingen i Malmöhus län, Samuel G. von Troil. Kommittén lade i slutet av 1859 fram förslag till förord— ningar om kommunalstyrelse på landet, om kommunalstyrelse i stad, om kyrkostämma samt kyrko- och Skolråd samt om landsting.

När det gäller anledningen till att man valde länen som grund för de nya landstingen kan sägas att det också diskuterades att bilda s.k. häradsnämnder, men att det kunde konstateras att häradsindel— ningen vid denna tid förlorat sin administrativa betydelse. Detsam- ma kunde naturligtvis sägas om landskapen. I stället fann man länet vara det naturliga område inom vilket den nya institutionen borde bildas. Detta motiverades med att ”länsstyrelsen är den medelpunkt, omkring vilken kommunernas gemensamma intressen samla sig” (allmänna besvärs- och ekonomiutskottets betänkande nr 127 vid 1856—1857 års riksdag).

Landstingens ledamöter representerade städer och härader (eller tingslag), som utsåg en landstingsman var och därutöver en för varje påbörjat invånarantal om 2 500 resp. 5 000 personer. De största städerna, de med mer än 25 000 invånare, stod dock utanför landstingsindelningen. Minimiantalet landstingsmän bestämdes till 20. För att undanröja farhågorna om ”landskommunalt förtryck”

fick Städerna efter folkmängden dubbelt så många ombud som landsbygden. Dessutom krävdes kvalificerad majoritet för vissa be- slut i ekonomiskt viktiga frågor.

Landstingets ordförande skulle utses av regeringen, medan vice ordföranden utsågs av landstinget självt. I så gott som samtliga fall utsåg regeringen respektive landshövding till ordförande, vilket för— anledde oro bland landstingsmännen. Detta förfarande förklarades med att landshövdingarna skulle hj älpa landstingen till rätta och lära ombuden parlamentariskt skick vid deras första landstingsmöte. Landshövdingens nu beskrivna roll bestod under flera decennier. Regeringen utsåg ordföranden fram till 1920.

Regeringen skulle godkänna beslut om avgifter som krävde uttax- ering för längre period än fem år, upptagande av lån med längre löptid än fem år samt försäljning, pantförskrivning eller byte av fastigheter som tillhörde ”länskommunen”. Landshövdingens god- kännande krävdes för att i princip alla andra beslut skulle vinna laga kraft.

Enligt 1866 års riksdagsordning, då fyrståndsriksdagen ersattes av tvåkammarriksdagen, utsågs landstingen (tillsammans med stads- fullmäktige i de större städer, som inte var representerade i lands- tingen) till valkorporationer vid förstakammarvalen.

Ända fram till 1910 års val utsågs landstingsfullmäktige indirekt genom elektorer, som företrädde kommunerna.

Genom bildandet av landstingen gavs uttryck för en positiv vär- dering av den lokala och regionala självstyrelsen. Man föreställde sig att landstingen successivt skulle utvecklas till omfattande själv- styrelseorgan baserade på en regional intressegemenskap, på liknan— de sätt som kommunerna gjort.

Den nya institutionen hyllades i lyriska ordalag. Landshövdingen i Gävle, Ferdinand Asker, yttrade bl.a.:

”Organisationen är ny. Namnet är gammalt. Det går i våra tideböcker tillbaka ända till sagans gränser. Mången för fosterlandets framtid viktig fråga avgjordes på de gamla landstingen. Kristendomens införande är en för alla tider helig och värderik hågkomst från dessa folkrnöten i de sär— skilda landskapen. Ärhundraden hava sedan dess förflutit. Behandlingen av de offentliga angelägenheterna inpassades småningom i nya efter tider— na och tänkesätten skiftande former. Folkets självstyrelse i detta ords egentliga mening omintetgjordes. Men de inhemska rättsbegreppen, den från forntiden ärvda frihetskänslan kunde icke utplånas. Fröet som legat gömt i folklivets djup skjuter ånyo upp till nya skördar. [— - —]

Den femtonde av Sveriges Karlar har förtroendefullt återgivit land— skapen rättigheten att inom sig rådslå om gemensamma angelägenheter. Denna rättighet är en grund att bygga på. Med underdånig vördnad och tacksamhet mottagande den konungsligt fosterländska gåvan må lands—

tinget visa sig värdigt det förtroende den innebär, de plikter det ansvars- fulla uppdraget omfattar. Rådslån med självständighet, pröven med nog— grannhet, besluten med vaksamhet.” Landstingen fick formellt sett en mycket stor frihet att själva ut— forma sin verksamhet och sörja för de regionala behov, som de ansåg betydelsefulla. De skulle, som det uttrycktes i landstingsför— ordningens 2 å, ”rådslå och besluta om för länet gemensamma an— gelägenheter, vilka avse den allmänna hushållningen, jordbrukets och andra näringars utveckling, anstalter för kommunikationsväsen— dets befordrande, hälsovård, undervisning, allmän ordning och säkerhet, med mera dylikt”. Reellt sett var landstingens handlings— frihet dock beskuren därigenom, att de inte fick engagera sig i an- gelägenheter som hörde till någon annan offentlig myndighets äm- betsåtgärd.

Den ursprungliga landstingsförordningen ersattes sedermera av 1924 års landstingslag (19241349). Landstingens kompetens förblev densamma, förutom att uttrycket hälsovård ändrades till hälso- och sjukvård. Dock gjordes följande tillägg för att markera att lands— tingen nu fått sig uppgifter pålagda av staten: ”[...] ävensom att handhava de ärenden i övrigt, som enligt beslut av Konung och riksdag skola ankomma på landstinget”. Underställningsskyldig- heten minskades betydligt. Ingen generell fastställelse av landshöv— dingen krävdes längre för att ett landstingsbeslut skulle vinna laga kraft.

1954 stiftades den sista landstingslagen (1954z319). Den blev till formen mera lik den kommunallag (1953z753), som antagits året dessförinnan. Kompetensparagrafen anpassades till kommunallagen. Formuleringen ”rådslå och besluta om för länet gemensamma ange- lägenheter” ändrades till ”vårda sina angelägenheter”. Samtidigt byttes beteckningen landsting ut mot landstingskommun. Kompeten— sen uttrycktes på följande sätt: ”Landstingskommun äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina angelägenheter avseende hälso— och sjukvård, undervisning, socialvård, jordbrukets och andra näringars utveckling med mera dylikt, såvitt icke hand— havandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan.” Underställningsskyldigheten begränsades ytterligare.

Med 1977 års kommunallag (1977: 179) förenades de tidigare åt— skilda landstings— och kommunallagarna. Kommunernas kompetens angavs i allmänna ordalag ”Kommun och landstingskommun får själva vårda sina angelägenheter. ” Underställningsskyldigheten var begränsad till några få låne- och fondärenden.

1992 trädde den nu gällande kommunallagen (1991:900) i kraft. Kommunernas och landstingens kompetens anges däri på följande Sätt: ”Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana ange- lägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunernas eller landstingens område eller deras medlemmar och som inte Skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. ” Beteckningen landstingskommun har nu mönst- rats ut till förmån för den ursprungliga benämningen, landsting. Den nya kommunallagen från 1992 innehåller inte några regler om underställning.

Inledningsvis kom landstingen — i enlighet med lagstiftarnas in— tentioner — att ha hand om frågor på en rad olika områden. 1863— 1873 föll således, av de totala utgifterna om 5,4 miljoner kr, 10 % på lantbruket med binäringar, 16 % på kommunikationsområdet, 20 % på undervisning och 37 % på sjukvården. Specialiseringen ökade därefter och redan 1874 utgjorde hälso— och sjukvården 69 % av verksamheten. 1950 hade utvecklingen nått dithän, att hela 85 % av landstingens utgifter motsvarande drygt 390 miljoner kr — gick till de obligatoriska åtagandena rörande sjukvården. Denna andel har härefter i stort sett varit bestående. Kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick 1993 till 91,5 miljarder kr (eller 74,5 % av de totala utgifterna om 123 miljarder kr; kostnadsandelen för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda uppgick härutöver till 9,5 % eller 11,7 miljarder kr).

2.2.3. Tidiga reformsträvanden

Frågor om länsindelningen och en reformering av denna liksom om andra regionala frågor har varit föremål för diskussion och utred- ning vid ett flertal tillfällen under årens lopp.

Redan vid 1812 års riksdag upprättades, sedan det konstaterats föreligga stora skillnader mellan prästerskapets folkmängdsuppgifter och mantalslängderna, ett förslag till indelning av länen. En för ”reglering av rikets styrelseverk” tillsatt kommitté uttalade år 1822 i utlåtande över förslaget, att varje län borde bli arronderat (avrun- dat) och såvitt möjligt få sin civila, militära och ecklesiastika chef bosatt i mitten av länet.

I en skrivelse från ständerna år 1834 framhölls att landshövdinge— residensen i flera delar av landet låg vid eller nära länsgränserna och att en jämnare och mera ändamålsenlig reglering av rikets ad— ministrativa och kamerala indelning skulle kunna medföra betydligt

mindre kostnader och olägenheter för såväl det allmänna som den enskilde. Ständerna hemställde därför om en efter lokala förhållan- den, invånarnas bekvämlighet och övriga omständigheter lämpad ny indelning i de delar av landet, där en sådan kunde visa sig påkallad. Indelningen skulle dock inte få leda till en ökning av antalet län eller befattningshavare i länen.

Kungl. Maj:t beslöt vidtog dock inte några åtgärder med anled- ning av framställningarna. Frågans lösning bedömdes nämligen mö— ta alltför stora svårigheter.

I en motion till 1856-1858 års riksdag hemställdes om en utred- ning med förslag om en ändamålsenligare länsindelning. Bl.a. åbe- ropades att Stockholms län sträckte sig nära intill Uppsala. Motion- en avslogs.

Också vid 1870 års riksdag väcktes frågan om en ändrad länsin— delning. Det anhölls om utredning huruvida Uppsala och Stock- holms län borde förenas till ett län och Södertörn överföras till Sö— dermanlands län. Som skäl anfördes de förbättrade kommunikation— erna och en tätare postbefordran. En ändrad länsindelning förvänta- des också innebära besparingar för staten. Inte heller denna gång föranledde förslagen någon åtgärd. Det befanns visserligen att en reglering av gränserna mellan Stockholms och Uppsala län var önskvärd med hänsyn till det stora avståndet mellan residensstaden och de nordligaste kommunerna i Stockholms län, men detta ansågs inte kunna motivera den föreslagna förändringen.

Vid riksdagsbehandlingen av 1870 års förslag framhölls att det kommit klagomål över länsindelningen och att vissa län var opro- portionellt små medan i andra län avståndet till residensstaden från vissa trakter var alltför långt.

År 1881 tillsattes en kommitté för att utreda hur befintliga oregel- bundenheter i rikets administrativa, judiciella, ecklesiastika och kamerala indelning skulle avhjälpas. Kommittén gick inte in på frå- gan om en mera allmän omreglering av länsgränserna. Endast mindre jämkningar föreslogs och genomfördes.

En motion om uppdelning av Stockholms län mellan Uppsala och Södermanlands län väcktes åter vid 1904 års riksdag. Motionen bi— fölls i andra kammaren men avslogs i första kanunaren. Saken för- föll därmed.

Vid 1908 års riksdag begärdes en utredning om möjligheterna att avskaffa Stockholms län. Betänkandet, som hade utarbetats av läns— styrelsen i Stockholms län och som avlämnades 1914, föranledde ingen åtgärd.

Vid 1910 års riksdag anhölls i en motion att det i samband med en översyn av fögderiförvaltningen även skulle utredas huruvida och i vad mån en omläggning av länsindelningen kunde ske eller eventuellt, med bibehållande av länsstyrelsen i övrigt, två eller flera län kunde sortera under en och samma landshövding. Med anled— ning av motionen företogs en omfattande utredning. Frånsett Stock— holms län och av dess eventuella indragning berörda grannlän an— sågs Gotlands, Blekinge, Hallands och Västmanlands län kunna komma i fråga för en länsindelningsutredning. Bl.a. uttalades att det vid en utbrytning av Göteborgs stad ur Göteborgs och Bohus län kunde ifrågasättas, om inte Hallands län utan större olägenhet kunde förenas med återstoden av Göteborgs och Bohus län.

På grund av första kammarens negativa inställning föll frågan. Härefter berördes vid olika tillfällen ånyo frågan om Stockholms läns ställning, dock utan att några förändringar kom att genomföras. I sammanhanget kan Särskilt nämnas framställningar från överståt— hållaren och länsstyrelsen i Stockholms län 1937 och 1938, vilka aktualiserade frågan om ett utbrytande av de till Storstockholm hän— förliga kommunerna och ett sammanförande av dem med Stock— holms stad till en enhet.

Vid 1945 års riksdag väcktes i andra kammaren en motion om en allmän översyn av länsindelningen. I motionen framhölls att dåvar— ande länsindelning grundade sig på förhållanden och förutsättningar, som i stora delar väsentligt förändrats med hänsyn till senare tiders starka utveckling i tätare bebyggelse och bosättning i många trakter, tillkomsten av järnvägar, vägar, busslinjer och kanaler m.m. Motionären föreslog att 1943 års kommunindelningskommitté skulle ta fram underlag för att få till stånd de förändringar i länsindelning— en, som befanns lämpliga. Frågan ansågs dock inte böra behandlas i samband med utredningen om ny indelning av riket i primärkom- muner. Om det i något fall skulle visa sig vara lämpligt att vidta jämkningar i länsindelningen, borde sådana frågor tas upp till pröv- ning var för sig. Motionen föranledde därför ingen åtgärd.

1944 års kommitté för kommunal samverkan tog i sitt betänkande (SOU 1947:30) upp möjligheten att bilda ett ”storlandsting”. Kom— mittén förordade dock en lösning med s.k. regionkommun, som skulle ha hand om olika regionala samarbetsuppgifter utom sådana som ombesörjdes av landstinget.

Regionkommunens främsta uppgift skulle vara att svara för upp- rättande av regionplan. I övrigt skulle regionkommunen syssla med frågor rörande kommunikationer (bl.a. genom övertagande av tra— fikmedlen och tillförsäkrande av ett inflytande på vägfrågorna), det

allmännas förvärv av mark (genom en tämligen vidsträckt rätt att expropriera mark inom regionen), handhavande av hamnväsendet (i vissa fall) och regionens förseende med vatten, gas och elektrici- tet samt avloppsledningar.

Regionkommunen skulle ha egen beskattningsrätt genom en s.k. regionskatt. Den skulle vara direktvald på i princip samma sätt som landstinget. Dess främsta organ skulle vara regionfullmäktige och regionstyrelsen.

För att i någon form säkra en lokal minoritet mot majoritetsför— tryck skulle skapas ett organ kallat Kommunala rikssamarbetsnämn- den, som efter klagomål från en kommun i vissa fall skulle kunna vända sig till Kungl. Maj:t och begära upphävande av ett klandrat beslut av en regionkommun.

Även länsindelningsfrågan berördes av kommittén. Mot förslaget till regionkommun riktades stark kritik från många remissinstanser. Kritiken gick ut på att vissa av de viktigaste samar— betsfrågorna helt lämnats åsido, att beskrivningen av regionkommu- nens uppgifter gjorts alltför obestämd, att förslaget skulle i hög grad komplicera förvaltningen genom att medborgarna skulle komma att tillhöra alltför många Slag av kommunbildningar, att inrättandet av en rikssamarbetsnämnd skulle innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen, att förslagets genomförande skulle betyda en kostnadskrävande dubbelorganisation utan att väsentliga frågor löstes samt att tillkomsten av ytterligare val och skatter skulle innebära både kostnader och besvär för det allmänna.

Kommitténs förslag genomfördes inte.

2 . 3 Efterkrigstiden

Från 1950-talet och framåt har ett omfattande utredningsarbete ägt rum när det gäller länsorganisationen och därtill anknytande frågor. Flera förändringar av lagstiftningen har genomförts till följd av det arbetet. I det följande kommer att närmare redogöras för vissa av dessa utredningar och lagstiftningsåtgärder. Redovisningen sker med utgångspunkt främst i de frågeställningar som närmast legat till grund därför — indelning, kompetensfördelning, självstyrelse, demo- kratiaspekter, samordning, organisation osv.

2 . 3 . 1 Ändrad länsindelning

Som framgått ovan ifrågasattes den i början av l800—talet fastlagda länsindelningen så gott som omgående. Diskussionen har därefter fortsatt och har under senare tid blivit alltmer påtaglig.

Stockholms stad tog i en skrivelse till Kungl. Maj:t i juni 1950 på nytt upp den av 1944 års kommitté för kommunal samverkan framförda tanken på ett storlandsting omfattande Storstockholm. I skrivelsen hemställdes om fortsatt utredning av Storstockholmspro— blemet för att söka finna lämpliga samarbetsformer. Staden uttalade att en ändring av den statliga administrativa indelningen inom Stor- stockholm torde bli nödvändig i sammanhanget.

Framställningen överlämnades sedermera till 1959 års länsindel- ningsutredning (se nedan).

I motioner till 1953 års riksdag hemställdes om en översyn av gällande indelning av landet i län och landstingsområden. Det fram— hölls att länen borde ge uttryck åt verkliga sammanhang mellan bygderna, vilket inte ansågs vara fallet. Som exempel nämndes bl.a. stadsbildningen kring Göteborg och vidare Stockholmsområdet, med Staden skild från länet. Statsutskottet ansåg att befolkningen i stort sett hade anpassat sig till gällande länsindelning och att den tradition som hade skapats kring denna hade medfört att samhörighetskänslan växt bland invånarna i de skilda regionerna. Motionerna avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.

Det första stora utredningsarbetet under efterkrigstiden genomför— des av 1959 års länsindelningsutredning.

Bakgrunden till utredningen var att riksdagens revisorer 1957 framhållit att industrialiseringen av Sverige skapat ett mera differen- tierat näringsliv och lett till betydande befolkningsomflyttningar, så att länen inte på samma sätt som tidigare framstod som naturligt av— gränsade enheter (å 43 i revisorernas berättelse). De olägenheter som detta medförde förstärktes genom det behov av regionplanering och mellankommunal samverkan, som fanns på en rad viktiga av— snitt av samhällsverksamheten. De nuvarande länen ansågs i flera fall vara olämpliga som underlag för en modern samhällsförvalt— ning. Enligt revisorerna borde frågan om ändrad administrativ in— delning av Sverige i län bli föremål för en allsidig och förutsätt- ningslös utredning. Som en allmän princip för en ny länsindelning borde därvid gälla, att länen i möjligaste män skulle omfatta från näringsgeografisk, trafikteknisk och befolkningsmässig synpunkt väl sammanhållna och naturligt avgränsade områden.

Här kan för övrigt nämnas att frågan om länsadministrationen i Älvsborgs län föranledde 1955 års riksdagsrevisorer (å 30) att före- slå en utredning av förhållandena i den delen av landet.

Statsutskottet fann det inte vara lämpligt med en Så omfattande utredning som revisorerna föreslagit (SU 1957 : 182 och 1958:B 34). Utskottet ansåg däremot att de olägenheter som var förbundna med länsindelningen i vissa fall var så stora, att det framstod som ange- läget att undanröja dem. En förberedande eller mera begränsad ut— redning borde därför komma till stånd. Den borde främst anknyta till förhållandena i de län eller länsdelar där problemen bedömdes vara dagsaktuella, vilket framför allt ansågs gälla Stockholms- och Göteborgsregionerna. Riksdagen delade utskottets bedömning (rskr. 399).

Till utredningen överlämnades sedermera en framställning från Stockholms stad 1950, som på nytt förde fram tanken på bildandet av ett storlandsting.

I sitt betänkande Länsindelningen inom Stockholms— och Göte- borgsområdena (SOU 1961:40) lade Länsindelningsutredningen fram alternativa förslag till förändringar av länsindelningen i Stock— holms— och Göteborgsområdena.

Vid sina överväganden lade utredningen stor vikt vid kravet på näringspolitisk samhörighet inom ett län. Likaså fästes Stort avseen- de vid kommunikationsförhållandena och behovet av gemensam be— byggelse— och samhällsplanering. Särskild uppmärksamhet ägnades landstingens verksamhet. Utredningen ansåg att det inte gick att generellt fastställa vad som från befolkningssynpunkt var den lämp— ligaste storleken på ett län, men ansåg att en riktpunkt kunde vara 250 000—300 000 invånare.

De framlagda indelningsalternativen — tre för Stockholmsområdet och fem för Göteborgsområdet — byggde på en avgränsning av olika områden i regionerna, där de i regionen ingående kommunerna grupperades kring en centralort, med vilken de hade naturliga för— bindelser och som kunde erbjuda invånarna samhällelig och kom— mersiell service. Till grund för denna avgränsning låg de s.k. A—re- gionerna. (I sin planering för framtida lokalisering av näringsliv m.m. delade Arbetsmarknadsstyrelsen in landet i bl.a. A-regioner. Varje region bestod av en stor eller medelstor tätort som region- centrum jämte kringliggande glesbygd.)

För Stockholmsområdets vidkommande föreslogs bl.a. att Stock— holms län och överståthållardömet skulle slås samman. När det gäller Göteborgsområdet kan nämnas att Kungsbacka kommun i Hallands län i samtliga alternativ förts till de skisserade Göteborgs-

länen. Hallands län, som redan tidigare ansetts vara i minsta laget, skulle därigenom ytterligare försvagas. En sådan åtgärd kunde en— ligt utredningens mening därför aktualisera frågan huruvida länet alls borde behållas som en länsenhet.

1959 års länsindelningsutredning ledde dock inte till någon lag- stiftning.

Också 1961 års storstadsutredning berörde hithörande frågor. I direktiven till utredningen framhölls, efter en redogörelse för 1959 års länsindelningsutredning och för Indelningssakkunnigas be- tänkande Principer för en ny kommunindelning (SOU 1961:9), att den riksomfattande utredning rörande länsindelningen, som borde genomföras, måste bli omfattande och tidskrävande. Därtill kom att Länsförvaltningsutredningens förslag (se nedan) kunde komma att påverka också bedömningen av länsindelningsproblematiken. Stor— stadsutredningen borde därför begränsas till att avse särskilt ange— lägna indelningsfrågor av den att och omfattning, att de lämpligen kunde brytas ut ur det större sammanhanget. Dit hörde främst de primärkommunala indelningsproblemeni Stockholm, Göteborg och Malmö och därav direkt föranledda ändringar i länsindelningen samt frågan om ett sammanförande av den regionala förvaltningen i Stockholms stad och län.

I sitt slutbetänkande Organisations- och samarbetsfrågor i Stock— holmsområdet (SOU 1964:56) konstaterade Storstadsutredningen att utvecklingen medfört att storstadens funktionella omfattning blivit större än den administrativa, och att det därför var angeläget att skapa en förvaltningsapparat som svarade mot ett modernt storstads— samhälles behov, utformning och omfattning. Den enda rationella lösningen var enligt utredningens mening att överståthållardömet och länsstyrelsen i Stockholms län sammanfördes till en länsmyn- dighet.

En särskild utredare tillkallades därefter för att på grundval av de synpunkter som redovisats i remissbehandlingen av Storstadsutred— ningens betänkande vidare utreda frågan och utarbeta förslag till en gemensam länsadministration för Stockholms stad och län.

Som en följd av beslut vid 1967 års riksdag (prop. 77, SU 97, rskr. 221; jfr prop. 162, KU 2, rskr. 380) bildades den nya, sam— manslagna länsstyrelsen i Stockholms län den 1 januari 1968. Där- efter gick Stockholms stad upp i Stockholms läns landsting och det s.k. storlandstinget bildades (varom mera nedan).

Ytterligare ett omfattande utredningsarbete utfördes av 1963 års

länsindelningsutredning.

I direktiven till utredningen redogjorde departementschefen för länsindelningens dittillsvarande oföränderlighet och de samhällsför- ändringar som medfört att den på många håll kommit att framstå som föga rationell, vilket föranlett att frågan om en allmän översyn av länsindelningen aktualiserats vid ett flertal tillfällen. Uppdraget för 1959 års länsindelningsutredning var begränsat. Det ledde som tidigare nämnts heller inte till några lagstiftningsåtgärder. Enligt departementschefens mening var tidpunkten nu inne för en allmän översyn av länsindelningen. En sådan var påkallad inte minst mot bakgrund av de kommunsammanläggningar, som planera- des komma att ske enligt 1962 års riksdagsbeslut därom. Också Länsförvaltningsutredningens pågående arbete intog en central ställ— ning i sammanhanget.

Som vägledande principer för utredningens arbete angavs att den skulle avge ett fullständigt förslag rörande de ändringar i länsindel— ningen, som av olika skäl kunde anses påkallade, dock att frågan om att sammanföra Stockholms Stad och län skulle prövas av 1961 års storstadsutredning. Utredningen borde undersöka hur länen som områden främst för statlig förvaltning och landstingskommunal verksamhet borde vara uppbyggda för att såväl allmänhetens krav på en välordnad service som det allmännas intresse av en effektiv förvaltningsapparat bäst skulle tillgodoses. Förutom frågor om lån— ens lämpliga storlek borde framför allt de problem undersökas, som sammanhängde med länens arrondering. Riktpunkten borde därvid vara, att ett län skulle vara så avgränsat att det omfattade en befolk— ning som så långt möjligt hörde samman genom intressegemenskap på samhällslivets olika områden.

Utredningen ansåg i betänkandet Ny länsindelning (SOU 1967: 23) att en partiell reform, begränsad till de områden där behovet av ändringar kunde anses mest påtagligt — storstadsregionerna och eventuellt något eller några av de minsta länen —, inte var önskvärd. De genomgripande förändringar som skett i samhällets tekniska, ekonomiska och sociala struktur hade medfört att de administrativa enheterna — länen och motsvarande näringsgeografiska regioner alltmer kommit att glida isär. En omstrukturering av länen, så att de i högre grad kom att utgöra befolkningsmässigt och näringspolit— iskt balanserade enheter, borde kunna leda till att en saklig bedöm— ning av frågor rörande näringslivets utveckling och lokalisering underlättades. Det var ett samhälleligt krav att länen som arbetsom— råden för landstingens verksamhet utformades så, att verksamheten kunde byggas upp på ett effektivt sätt.

Enligt utredningens mening borde ett län under dåvarande förhål— landen ha åtminstone ungefär 300 000 invånare. De konkreta för— slag som presenterades var dock till stor del inte baserade på be— folkningsmässiga normer av det slaget.

Utredningen föreslog att antalet län skulle minskas från 24 (efter sammanslagningen av Stockholms stad och län) till 15, nämligen Stockholms, Göteborgs, Skåne, Växjö, Jönköpings, Västergötlands, Östergötlands, Mälardalens, Värmlands, Örebro, Gävleborgs, Väst— ernorrlands samt oförändrade — Kopparbergs, Västerbottens och Norrbottens län.

De nya länen skulle bildas enligt följande: — Stockholms län av Stockholms stad och län, Gotlands län, hu- vuddelen av Uppsala län samt delar av Södermanlands och Västmanlands län, Göteborgs län av Göteborgs och Bohus län, Hallands län (för— utom Östra Karups församling), stora delar av Älvsborgs län (norra delen) samt mindre delar av Skaraborgs och Jönköpings län,

Skåne län av Malmöhus och Kristianstads län samt mindre del— ar av Blekinge och Hallands län (Sölvesborg och Östra Ka- IUP), Växjö län av Kronobergs län, huvuddelen av Kalmar och Blekinge län samt en mindre del av Jönköpings län (Ljungby), Jönköpings län av huvuddelen av Jönköpings län samt mindre delar av Skaraborgs och Östergötlands län (Habo och Ydre), — Västergötlands län av stora delar av Älvsborgs län (södra del— en) samt huvuddelen av Skaraborgs län,

Östergötlands län av Östergötlands län (utom Ydre) samt delar av Kalmar län (Västervik, Vimmerby m.m.),

— Mälardalens län av huvuddelen av Västmanlands och Söder— manlands län samt en liten del av Örebro län, Värmlands län av Värmlands län och en mindre del av Älvs— borgs län (Åmål och Bengtsfors), Västernorrlands län av Västernorrlands och Jämtlands län,

— Örebro och Gävleborgs län med små undantag (beträffande det senare Tierp och Skutskär) enligt dittillsvarande indelning.

Ändringarna i länsindelningen borde enligt utredningens mening även gälla landstingsområdena.

Utredningens förslag utsattes för kritik och kom inte att realise— ras.

Kritiken mot den föreslagna länsindelningen innebar främst att de nya länen skulle bli för stora och att avståndet till residensstaden

ofta skulle bli för långt. Servicen gentemot allmänhet och kommu- ner skulle därmed bli försämrad. Ett inte ringa antal remissinstan- ser, främst centrala myndigheter men även några länsstyrelser, rik— tade emellertid kritik mot betänkandet från en helt annan utgångs— punkt. Man fann att de föreslagna länen trots allt var för små för att kunna tillgodose de krav som framför allt den översiktliga sam- hällsplaneringen ställde.

Den är 1970 tillsatta Länsberedningen kom också att beröra vissa indelningsfrågor. Det rörde sig främst om förhållandena i västra Sverige. Utredningen föreslog (SOU 1974:84) en helt ny länsindel- ning enligt följande. Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län borde delas i öst—västlig riktning och ersättas av två nybildade län. Dessutom borde Kungsbacka kommun i Hallands län föras över till det nya ”Göteborgs län”. Vidare föreslogs mindre justeringar av länsindelningen i två delar av landet: Älvkarleby kommun i Uppsala län borde flyttas till Gävleborgs län medan Habo och Mullsjö kom- muner i Skaraborgs län borde flyttas till Jönköpings län.

För att tillgodose de krav på verksamhetsområden, som vissa for- mer av översiktlig samhällsplanering ställer, samt för att söka kom- ma till rätta med de samordningsproblem som följer av att många centrala myndigheter har regionala arbetsområden som är större än länen och som inte heller är inbördes samordnade borde Sverige en— ligt beredningen delas in i åtta samverkansområden, vart och ett be— stående av två eller flera län. Malmö och Göteborgs kommuner bor- de tillhöra respektive landstingskommun.

De nu nämnda förslagen genomfördes inte (prop. 1975/76:168). Kritik hade vid remissföl'farandet riktats mot förslagen från nästan alla landsting och kommuner som berördes därav. Dessa ansåg sig vilja behålla de nuvarande gränserna. Departementschefen uttalade att det onekligen förebragts vissa beaktansvärda skäl för förslagen, men att de synpunkter som förts fram från berörda regioner borde tillmätas avgörande betydelse. Han var därför inte beredd att för— orda några indelningsändringar. När det gäller Göteborg och Mal- mö och ett eventuellt inträdande i respektive landsting ansåg depar— tementschefen att det fanns starka skäl för en sådan åtgärd. Kom- munerna hade emellertid träffat avtal med respektive landsting om ett fördjupat samarbete samt motsatt sig att beslut fattades om deras inträde i landsting. Erfarenheterna av detta samarbete borde därför avvaktas, innan frågan togs upp på nytt. (Länsberedningens arbete i övrigt redovisas nedan.)

Indelningsfrågor av i detta sammanhang litet mera perifer art togs upp av Personvals— och valkretsutredningen. Utredningen anförde i huvudsak följande.

Valkretsindelningen hade i allt väsentligt varit oförändrad sedan 1921. Befolkningsomflyttningarna hade successivt medfört att spännvidden i Storlek mellan olika valkretsar ökat. En förändrad valkretsindelning borde därför övervägas. Frågan hade diskuterats vid ett flertal tidigare tillfällen med början i samband med rösträtts- propositionen 1907. Utredningen föreslog i sitt betänkande Person- val och valkretsindelning (SOU 1977:94) en uppdelning av de störs— ta valkretsarna.

Utredningen ledde inte till någon lagstiftning. Valkretsindelningen i Malmöhus län togs härefter upp i departe— mentspromemorian Ds Ju 1980z3. Inte heller de förslag som presen— terades där ledde till lagstiftning.

Också Folkstyrelsekommittén berörde (SOU 1987:6) frågan om valkretsindelningen. Kommittén fann att det inte gick att uppnå nå— gon allmän uppslutning kring förslag om vare sig en allmän val- kretsreform eller en uppdelning av de Största valkretsarna.

Den är 1988 tillsatta Storstadsutredningen föreslog, som ett sätt att komma till rätta med planeringsproblemen i regionen, att ett ”Göteborgs län” skulle bildas (SOU 1990:36). Förslaget genomför— des dock inte.

Utredningen tog också upp frågan om en valkretsreform för att underlätta kontakterna mellan medborgarna och politikerna i sam— band med själva valtillfället. Valkretsindelningen i storstadsområde- na borde därför ändras för att i första hand föra kandidaterna när— mare väljarna genom att minska valkretsarnas storlek. Utredningen noterade att kritiken mot valkretsindelningen vuxit sig särskilt stark beträffande förhållandena i Malmöhus län, där fyrstadskretsen Malmö, Lunds, Helsingborgs och Landskrona kommuner — utgör en geografiskt icke sammanhållen valkrets.

Riksdagen beslöt 1993 (prop. 1992/93:163, KU 28, rskr. 255) att Malmöhus län från och med 1994 års val skall bestå av tre geo— grafiskt sammanhängande valkretsar. I motion 1992/93:K25 (v) och i meningsyttring (v) till utskottets betänkande hemställdes dock om avslag på regeringens förslag, i avvaktan på resultatet av Regionbe— redningens arbete. Denna åsikt vann som framgått inte gehör i riks— dagen, som alltså biföll propositionen.

Det Regionberedningen i tiden mest näraliggande utredningsar— betet på det här området genomfördes av Regionutredningen och Västsverigeutredningen (varom mera nedan). Utredningarna fick i

uppdrag att dels analysera den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad och göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur, dels analysera länsindelningen i Västsverige.

Beträffande den geografiska indelningen förordade Regionutred— ningen (SOU 1992:63) ett fortsatt beredningsarbete med siktet in— ställt på en indelning av landet i 8—12 regioner.

Västsverigeutredningen uppdrog åt Statskontoret att utreda pro- blem och möjligheter med en sammanslagning av de fyra väst— svenska länsstyrelserna till en större region. Resultatet av Statskon- torets arbete presenterades i rapporten Länsstyrelser i en större re— gion —- ett västsvenskt perspektiv (1992:20).

2.3 .2 Demokratifrågor

I motioner till 1964 års riksdag hemställdes om en utredning av frå- gan om att ersätta den dåvarande landstingslagen med en lag om länsparlament och självstyrelseorganisation på länsplanet (mot. 1:456 och II:543 av Einar Gustafsson i Kårby m.fl. [c]). Saken hade tagits upp redan vid föregående års riksmöte, men då avvisats (mot. 1963 1:416 och II:499, bet. SU 180).

Motionärerna ansåg att självstyrelseorganisationen på länsplanet borde baseras på en vittgående delegering från statsmakternas sida. Som högsta organ borde fungera en folkförsamling, kallad landsting eller länsparlament. Det regionala självstyrelseorganet borde ges dels vissa uppgifter som delegerades från central nivå, dels landstingens uppgifter, dels också med vissa undantag - de upp- gifter, som åvilade de regionala statliga myndigheterna. Länsparla- mentet borde utrustas med såväl beskattnings— som förordnings— makt. Länsregeringen — kallad länskollegium — skulle förutom beredande och verkställande uppgifter ha hand om samordnings— och planeringsuppgifter på regional nivå. Vidare skulle finnas läns— nämnder för olika förvaltningsgrenar, samt ett särskilt rättsvårdande organ (benämnt länsdomstol).

Frågan om att sammanföra länsstyrelsernas uppgifter med lands— tingen och därmed skapa en demokratisk länsorganisation aktualise— rades också i en motion av socialdemokraten John Lundberg i Upp— sala (mot. 1964 11:62).

Motionerna behandlades av konstitutionsutskottet, som ansåg att starka skäl talade för att de regionala och lokala organens ställning inom folkstyrelsen borde prövas (KU 1964z39). Utskottet framhöll samtidigt att reformer i en sådan omfattning att man kunde riskera

en utveckling mot delstater var helt inaktuell för vårt lands vidkom— mande. Utskottet fann att frågan om nödvändigheten att samordna och förstärka den splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet var en författ— ningspolitisk fråga av betydelse.

Länsdemokratiutredningen tillsattes i december 1964. Departe— mentschefen uttalade därvid att dess centrala uppgift var ”att draga upp de principiella riktlinjerna för hur den regionala och lokala självstyrelsen och demokratien skall på bästa sätt utformas och pröva huruvida och i vad mån regionala och lokala representation- ers ställning och deras samverkan med riksstyrelsen i förvaltningen av rikets angelägenheter bör påverka utformningen av en ny författ- ning”.

I betänkandet Författningsfrågan och det kommunala sambandet (SOU 1965:54) ansåg utredningen att det inte var nödvändigt att av— vakta resultatet av dess arbete med länsdemokratifrågorna innan man tog ställning till folkstyrelsens utformning i författningen.

Utredningen framhöll i sitt betänkande Förvaltning och folkstyre (SOU 1968:47), som utgjorde ett principprogram för arbetsfördel— ningen mellan statlig och kommunal förvaltning på regional och lo— kal nivå, att de farhågor saknade grund, som rests om att ett över- förande av väsentliga nya förvaltningsuppgifter till landstingen skulle innebära en utveckling i federalistisk riktning. Enligt den svenska författningen är statsmakterna suveräna. Dessutom finns re— dan ett omfattande system för styrning av den kommunala verksam- heten.

I betänkandet påpekade utredningen att behovet av regional över- siktlig planering och samordning ökat starkt och att den regionala förvaltningens splittrade organisation med hänsyn därtill var mindre tillfredsställande. De förslag som Länsförvaltningsutredningen lagt fram kunde ge förbättrade administrativa förutsättningar för ett ra- tionellt samhällsbyggande. Genom begränsningen av dess uppdrag till den statliga länsförvaltningen hade utredningen dock tvingats söka lösningar, som var otillräckliga med avseende på den administ— rativa samordningen och mindre långtgående med avseende på det demokratiska inflytandet.

Enligt Länsdemokratiutredningens mening borde varje samhälls- angelägenhet som blir föremål för statsmakternas översyn, också bli föremål för en allsidig prövning rörande ansvarsfördelningen mellan Statsorgan, landsting och primärkomrnuner. Sådana uppgifter, där ett stort mått av subjektivitet är nödvändigt vid beslutsfattandet, borde delegeras till kommunala organ för att därigenom ställas

under direkt demokratiskt inflytande och politiskt ansvar. Landsting— en borde åläggas de regionalt planerande och samordnande funk— tionerna. Uppgifter där Statliga länsorgan har en betydande rörelse- frihet borde överföras till kommunal framför allt landstings— kommunal förvaltning. Länsstyrelsen borde finnas kvar som ett regionalt organ för administrativ rättsprövning.

Departementschefen ansåg 1970 att de utredningar om lånsprob— lematiken som från skilda utgångspunkter genomförts av Länsför- valtningsutredningen, Landskontorsutredningen och Länsdemokrati- utredningen borde sammanfattas och kompletteras innan de slutligen prövades av statsmakterna. Därför tillsattes Länsberedningen. Som utgångspunkter för beredningens arbete skulle gälla dels att pri— märkommunerna (i sin utformning efter 1974 års kommunindel— ningsreform) även framdeles skulle svara för betydelsefulla sam— hällsuppgifter, dels att statsmakterna hade det självklara ansvaret för bl.a. den samhällsekonomiska balansen och för sysselsättnings-, lo- kaliserings- och näringspolitiken. Med de utgångspunkterna skulle beredningen inledningsvis överväga fördelningen i stort av sam- hällsuppgifter mellan stat och kommun och därefter fördelningen in— om dessa sektorer. Beredningen borde slutligen som ett resultat av sina överväganden lägga fram förslag till organisation för samhälls- verksamheten på regional nivå.

Riksdagen beslöt 1972 att hemställa att beredningen skulle få i uppdrag att inrikta sitt arbete på en utbyggnad av landstingen till re- gionala självstyrelseorgan med ansvar för bl.a. den regionala sam— hällsplaneringen (KU 1972z8, rskr. 24). Riksdagens skrivelse över- lämnades till beredningen, som dock inte fick några nya direktiv. Fråga väcktes huruvida regeringens behandling av ärendet var för- enlig med god parlamentarisk praxis (prot. 1972: 113 s. 17 ff.). Sak— en togs också upp i 1973 års granskningsbetänkande (KU 1973:20 s. 14 f.). Någon kritik riktades därvid inte mot regeringen (res. av c, fp, m).

I principbetänkandet Stat och kommun i samverkan (SOU 1974: 84) anförde beredningen att länsindelningen i stort sett kunde anses utgöra tillfredsställande geografiska arbetsområden för flertalet av de uppgifter som borde ligga på länsnivå.

Som underlag för bedömningen av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun formulerade beredningen följande allmänna prin— ciper.

— Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en

viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd.

En uppgift bör inte ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. — Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig bör ligga på central ni— va.

Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och Specifik detaljkunskap bör decentraliseras. — Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om därigenom effektivitets— vinster kan uppnås.

Enligt beredningens mening kunde uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun i stort sett anses tillfredsställande. Huvudmanna- skapet för den samordnade regionala samhällsplaneringen borde vara statligt och alltså åvila länsstyrelserna. Samråd mellan kommu- ner och länsstyrelser borde dock utvecklas. Uppgiftsfördelningen mellan primär— och landstingskommuner borde kunna lösas olika i skilda län, beroende på förutsättningarna. När det gäller den lokala och regionala kollektiva persontrafiken och viss kulturell verksam— het som är avsedd för ett större befolkningsunderlag än den en— skilda kommunens, borde dock ansvaret generellt åvila landstings— kommunen. Beslutanderätten i ärenden av stor betydelse för sam— hällsplaneringen i länen borde decentraliseras till länsstyrelserna. Härigenom förstärktes skälen för Landskontorsutredningens förslag om en utbrytning av skatteförvaltningen från länsstyrelserna.

Riksdagens ovan nämnda beslut 1972 föranledde inte beredningen att i betänkandet belysa hur man skulle kunna utforma och genom- föra ett system enligt riksdagsbeslutets principer. I ett särskilt ytt— rande förklarade sig dock beredningens borgerliga ledamöter dela Länsdemokratiutredningens principiella uppfattning om länsdemo— krati.

Beredningens förslag behandlades i prop. 1975/76:168 (KU 55, rskr. 370). Som en följd därav kom bl.a. antalet ledamöter i läns— styrelsernas styrelser att utökas från tio till fjorton (mot av bered— ningen föreslagna tolv). Av dem skulle tio representera, och nomi— neras av, de politiska partierna. De fyra återstående ledamöterna skulle ha erfarenhet från näringslivet och arbetsmarknaden i länet. Samtliga ledamöter skulle förordnas av regeringen. Innan denna be- stämmelse hunnit träda i kraft den 1 januari 1977 kom, sedan den borgerliga regeringen tillträtt, sättet för utseende av ledamöterna att ändras på så sätt att samtliga ledamöter skulle väljas av landstinget jämte, i förekommande fall, landstingsfri kommun (prop. 1976/77: 19, KU 12, rskr. 27; jfr res. 3 till KU 1975/76: 55 [c, m, fp]).

Förslaget om samverkansområden genomfördes inte. Beträffande skatteförvaltningen ansåg departementschefen (prop. 1975/76:168) att fördelarna med den dittillsvarande ordningen uppvägde nackdel— arna, varför någon ändring inte borde ske.

De självständiga regionala skattemyndigheterna dåvarande läns— skattemyndigheterna kom inte att införas förrän den 1 januari 1987 (prop. 1985/86z55, BoU 11, rskr. 82).

En av de viktigaste parlamentariska kommittéerna på dethär om- rådet var Länsdemokratikommittén. I direktiven till kommittén, som tillsattes 1976, uttalade departementschefen i huvudsak följande.

Den regionala samhällsförvaltningen har fått en allt större betyd— else. Dess uppgifter och organisation har behandlats vid ett flertal tillfällen. Många reformer har också genomförts. Departementschef— en redogjorde för tidigare utredningar rörande länsförvaltningen och de beslut som fattats tidigare under 1970—talet. I samband med riks— dagsbehandlingen av prop. 1975/76:168 om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation (KU 55) biföll riksdagen (rskr. 370) en reservation (e, m, fp) till utskottsbetänkandet, vari hemställdes om fortsatt utredning av läns— demokratifrågorna (jfr motionerna 1975/76: 524 [c] och 2507 [fp]). Reservanterna ansåg att en etapp på vägen mot en verklig länsde— mokrati kunde nås på propositionens grund men att utredningsarbet— et måste fortsätta. Som exempel på uppgifter som kunde föras över till landstingskommunerna angavs ansvaret för den regionala trafik— planeringen. Det uttalades också att landstingskommunerna borde ges vidgade uppgifter inom den regionala fysiska planeringen.

För att förverkliga vad riksdagen Sålunda uttalat borde en särskild utredning — Länsdemokratikommittén — tillsättas. Den borde ersätta Utredningen (Kn 1976:02) om den regionala samhällsplaneringens huvudmannaskap.

Enligt departementschefen var det av grundläggande betydelse, att de beslut som berör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största möjliga utsträckning av folkvalda organ. Man måste sträva efter ett system som underlättar insyn, medverk— an, kontroll och politiskt ansvarsutkrävande. Varje förslag om vid— gad länsdemokrati måste bygga på vissa grundprinciper, bl.a. att riksdagens och regeringens övergripande politiska ansvar inte får rubbas och att kommunernas ställning inte får försvagas. Kommittén borde inrikta sitt arbete på fortsatta partiella reformer och koncent— rera det till sådana frågor som stått i förgrunden vid riksdagsbe— handlingen, bl.a. att föra fram landstingskommunerna som alternati— va huvudmän för de nya uppgifter inom samhällsplaneringen som

aktualiserats under 1960-talet och att få till stånd en omfattande de- centralisering av uppgifter från central till regional nivå. Kommittén borde bl . a. klargöra förhållandet mellan landstings— och primärkom- munerna och överväga om ett fortsatt reformarbete kunde motivera en ändrad reglering av den allmänna kommunala kompetensen.

I delbetänkandet Regional utvecklingsplanering — länsplanering m.m. (SOU 1978:35) lämnade kommittén förslag till en delreform rörande länsplaneringen, dvs. den regionala utvecklingsplaneringen.

En huvudlinje i utredningsarbetetet hade varit att stärka lands— tingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen.

Grundtanken bakom det framlagda reformförslaget var att på ett betydelsefullt område av den översiktliga regionala samhällsplaner— ingen stärka såväl landstingens som länsstyrelsernas förtroendeman— nastyrelsers ställning och samtidigt åstadkomma en fördjupad sam— verkan mellan alla i planeringen deltagande och av denna direkt be— rörda parter. Kommittén förordade att länsplaneringen skulle bli mera åtgärdsinriktad och mera ägnad att ligga till grund för konkre- ta insatser. I betänkandet framhölls att det var angeläget och nöd— vändigt med ett nära samarbete genom hela länsplaneringsprocessen mellan länsstyrelserna och kommunerna. Det betonades att förslaget inte innebar att landstingen fick en överordnad ställning i förhållan- de till andra organ i länet; det var inte fråga om några ”överkom- muner”. Landstingen utgjorde emellertid den enda direktvalda poli— tiska länsförsamlingen. Kommunernas aktiva medverkan i länspla- neringen var av grundläggande betydelse. Ett samlat uttryck för länsbefolkningens och de politiska partiernas vilja i fråga om länets utveckling kunde dock inte tillgodoses på något mer representativt sätt än genom landstinget. Här låg, enligt kommittén, grundmotivet till de länsdemokratiska strävandena. Vidare betonades att man med den föreslagna ordningen kunde åstadkomma att ansvaret för de ifrågavarande regionalpolitiska besluten kunde utkrävas direkt i all— männa val, vilket inte var fallet när det gällde den Statliga förvalt— ningen. Det innebar enligt kommittén dock inte att det tidigare be— slutssystemet kunde anses vara odemokratiskt.

Till betänkandet var fogat ett förslag till lag om länsplanering. Enligt förslaget skulle i varje län bedrivas en regional utvecklings— planering, länsplanering, syftande till att förverkliga de regionalpo— litiska mål för arbete, service och miljö som riksdagen fastställt. Planeringen skulle bestå av två delar, planeringsunderlag och läns— program. Planeringsunderlaget skulle upprättas av länsstyrelsen medan länsprogrammet, efter remissbehandling hos länets kommu—

ner, berörda statliga länsmyndigheter m.m., skulle antas av lands— tinget. Länsprogram, jämte eventuell rapport med anledning av översyn av fullständig länsplanering, skulle redovisas för regering— en. Programmet skulle i vad gäller den huvudsakliga inriktningen av regionalpolitiken i länet prövas och godkännas av regeringen.

Vid riksdagens behandling av regionalpolitiken år 1979 (prop. 1978/79: 112, AU 23, rskr. 435) gjordes vissa förenklingar i planer— ingsprocessen, som i allt väsentligt stämde överens med kommitténs förslag. Tiden ansågs dock inte mogen för ett slutligt ställningstag— ande när det gällde förslaget om att landstingskommunen skulle anta lånsprogram och länsrapport.

Härefter fick kommittén genom tilläggsdirektiv i uppdrag att stu— dera tre olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den re— gionala samhällsverksamheten. Departementschefen ansåg det ange— läget att olika vägar mot en vidgad länsdemokrati prövades innan man tog ställning till den framtida utformningen av samhällsplane— ringen på regional nivå. De två första modellerna innebar en över— föring av statliga uppgifter till landstingen resp. ett ökat inflytande för folkvalda över statliga regionala organ. Den tredje modellen innebar att en enhetlig regional samhällsförvaltning på längre sikt kunde uppstå genom en successiv sammansmältning av länsstyrelse och landsting.

Kommittén lämnade i sitt slutbetänkande Vidgad länsdemokrati (SOU 1982:24) bl.a. förslag till förstärkt samordning på regional nivå, vidgad länsdemokrati genom landstingen, ändringar i admi- nistrativa förfaranden och årsredogörelser för utvecklingen m.m. i länen.

Vid en sammanfattning av de drag i utvecklingen som kommittén uppfattade som de viktigaste att ta hänsyn till i sammanhanget, pe—

kades främst på följande fyra faktorer.

— En klar strävan efter decentralisering har kommit till uttryck från mitten av 1970-talet. Det är viktigt att den fullföljs. — En allt starkare ambition har vuxit fram att minska den statliga detaljkontrollen av den kommunala verksamheten såväl på 10— kal som regional nivå. Även den utvecklingen måste stödjas och främjas. Behovet av samordning har gjort sig gällande allt starkare då det gäller de samhälleliga insatserna på regional nivå. En hu— vuduppgift i det sammanhanget måste vara att möta detta be— hov. Resursknappheten har blivit det största problemet såväl för staten som kommunerna. En länsdemokratisk reform måste

syfta till att garantera bästa möjliga styrning och utnyttjande av resurserna på regional nivå. Samtliga dessa faktorer ansågs kunna samverka för att genom en vidgad länsdemokrati åstadkomma en bättre förvaltning.

En huvuduppgift i sammanhanget måste vara att bygga ut och säkerställa det medborgerliga, politiska inflytandet över alla delar av samhällsverksamheten på regional nivå. Samhällsförvaltningen på regional nivå måste ses som en brytningspunkt mellan centrala och lokala intressen. Uppgiften var att åstadkomma en riktig avväg— ning och ett fungerande samspel. Givetvis behövs ett visst mått av central styrning och kontroll. Inriktningen borde dock i första hand vara generell normgivning och ramstyrning genom budgeten.

I enlighet med vad som anförts i direktiven utarbetades tre olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala sam- hällsverksamheten:

— överföring av statliga uppgifter till landstingen, — ett vidgat regionalt folkligt inflytande inom ramen för fortsatt

statligt huvudmannaskap,

en enhetlig regional samhällsförvaltning. Kommittén avstod från att värdera dessa alternativ, utan lade i stället fast vissa allmänna vägledande utgångspunkter.

En lösning måste innebära en väsentlig förstärkning av länsin-

tressena, i första hand genom de politiska partierna.

— Bättre samordning av de olika sektorernas verksamhet och

effektivare gemensamt utnyttjande av resurserna i lånen är ett andra huvudkrav på en lösning. — Genom fortsatt arbete på decentralisering och avveckling av den statliga detaljkontrollen måste den kommunala självstyrel— sen stärkas. Genom dessa förändringar avsågs att åstadkomma en ökad slag— kraft i länspolitiken och ett ökat länsdemokratiskt inflytande via de politiska partierna.

Kommitténs huvudsakliga förslag innebar närmare bestämt bl.a. följande.

Förstärkt samordning på regional nivå Länsstyrelsens möjligheter att samordna de statliga sektorsverksam— heterna i länet förstärks genom att sektorsamordningen binds starka— re till länsstyrelsens förtroendemannastyrelser, att länsnämnderna åläggs att utarbeta sektorsprogram som lämnas till bl.a. länsstyrel— sen, att möjligheten utökas att till regeringen hänskjuta frågor i vilka central myndighet och länet har olika uppfattning, att

”obundna” ekonomiska resurser ställs till länsstyrelsens förfogande dels för genomförade av i länsplaneringen föreslagna åtgärder, dels för att prioritera mellan olika statliga insatser utifrån en samlad re— gional bedömning samt att en fortsatt decentralisering sker från central till regional nivå.

Vidgad länsdemokrati genom landstingen Vissa länsorgan, där kraven på bättre samordning gör sig särskilt gällande, ställs under ett starkt länsdemokratiskt inflytande genom att landstinget utser samtliga ledamöter, inklusive ordföranden, ge— nom att länsnämndernas förvaltningschefer upphör att vara själv— skrivna ledamöter i nämnderna samt genom att landshövdingen inte ingår som självskriven ordförande.

Förändringar i administrativa förfaranden Några förändringar i länsstyrelsernas förtroendemannastyrelse ge- nomförs inte. Förändringar i arbetsformerna sker bl.a. genom att kollektiv beslutsmetod införs i styrelsen samt att ledamot får reser— vationsrätt enligt parlamentarisk modell.

Som en del av Länsdemokratikommitténs underlag med anledning av 1979 års tilläggsdirektiv utarbetades inom Statskontoret en rap— port, som enligt uppdraget skulle klarlägga hur en enhetlig regional samhällsförvaltning bestående av landsting och statliga länsmyndig- heter skulle kunna byggas upp.

I rapporten Regionkommunen — en skiss till samlad länsförvalt- ning (1981:8) diskuterades en lösning med en regional förvaltning bestående av en regionkommun med ansvar för bl.a. den regionala samhällsplaneringen och en länsstyrelse med renodlade förvaltnings- uppgifter. De statliga länsorganens uppgifter skulle i huvudsak föras över till regionkommunen. Det rör sig således här om den tredje av de ovan angivna modellerna för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala samhällsverksamheten.

Genom det regionalpolitiska beslutet våren 1982 (prop. 1981/ 82: 113, AU 23, rskr. 388) slopades den fullständiga länsplaneringsom— gången vart femte år. Enligt förordningen (1982:877) om regionalt utvecklingsarbete skulle länsstyrelsen årligen utarbeta en rapport över utvecklingen i länet och det regionala utvecklingsarbetet.

I anslutning till diskussioner om den kommunala självstyrelsen bör i det här sammanhanget också nämnas det s.k. frikommunför— Söket.

Stat—kommunberedningen (C 1983z02) föreslog 1984 (Ds C 198411) att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle genomföras. Beslut härom fattades samma år (prop. 1983/84: 152, KU 32, rskr. 368). Syftet med verksamheten var bl.a. att de deltagande kommunerna och landstingen genom avsteg från statliga föreskrifter skulle ges möjligheter att bättra anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Detta gjordes möj— ligt dels genom lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en fri- are kommunal nämndorganisation (frikommunlagen), dels genom bemyndiganden för regeringen att medge avsteg från andra bestäm- melser i speciallagstiftningen (t.ex. genom lagen [198521089] om försöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område). Verksam— hetens omfattning begränsades med hänsyn till skyddet för vitala samhällsintressen. Beslutet om försöksverksamhet avsåg nio kom— muner (Bräcke, Sandvikens, Tyresö, Haninge, Örebro, Ale, Gno— sjö, Varbergs och Helsingborgs kommuner) och tre landsting (J ämt— lands, Örebro samt Göteborgs och Bohus läns landsting). Verksam- heten skulle pågå till utgången av år 1988.

Sammanlagt kom det under inledningsskedet 1984/ 85 in omkring 280 dispensansökningar, främst rörande skolan samt plan— och byggområdet. Ca 75 % av ansökningarna tillgodosågs på något sätt. Verksamheten inleddes 1985/ 86, varefter ytterligare dispenser bevil— jades.

Regeringen lade 1987 fram förslag bl.a. om införande av ny lag- stiftning om en friare nämndorganisation inom det specialreglerade området (prop. 1986/87:91). Riksdagen avslog propositionen (KU 1987/88:23, rskr. 151). En ny proposition lades fram under våren 1988 med förslag om att frikommunförsöket i dess helhet skulle förlängas till utgången av 1991 och att begränsningen till antalet fri- kommuner skulle tas bort (prop. 1988/89: 1). Riksdagen antog för- slaget (bet. 1988/89:KU6, rskr. 13). Stat—kommunberedningen har i rapporten Frikomrnunförsöket (SOU 1988:26) lämnat en utförlig redovisning av den dittillsvarande försöksverksamheten.

Under perioden juni 1988—maj 1990 tillkom tolv nya frikommu— ner. I oktober 1990 tillkom ytterligare fjorton kommuner och ett landsting.

Sedan Stat—kommunberedningen ombildats, tillsattes 1990 Fri— kommunutredningen för att fullfölja beredningens arbete.

Utredningen redovisade i sitt delbetänkande Frikommunförsöket — Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation (SOU

1991 :25) dittills vunna erfarenheter på området. Utredningen ställde sig bakom principen att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt själva skall få bestämma sin organisation. Erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation var enligt utredningens mening goda. Det borde därför inte längre vara en statlig uppgift att föreskriva vilken politisk organisation de enskilda kommunerna skall ha.

I sitt slutbetänkande Frikomrnunförsöket — Erfarenheter av för— söksverksamhet med avsteg från statlig reglering m.m. (SOU 1991:68 och 69) lämnade Frikommunutredningen förslag till författ- ningsändringar som kunde avlösa försöksverksamheten. Utredning- en ansåg att frikommunförsöket spelat en inte oväsentlig roll för ut— veckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. Frikom- munlagen föreslogs bli avvecklad i samband med frikommunförsök— ets avslutning årsskiftet 1991/92. Flertalet av de möjligheter som denna lag medgav kom att göras generella genom den nya kommu— nallag (1991:900), som trädde i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1990/91:117, KU 38, rskr. 360).

2.3.3. Verksamhet och organisation

Den är 1948 tillkallade Länsstyrelseutredningen hade till uppgift att utreda frågan om länsstyrelsernas organisation och allmänna ställ— ning. I sitt betänkande (SOU 1950:28) föreslog utredningen bl.a. att vissa länsnämnder och länsexperter skulle inordnas i länsstyrelsen och att lekmannamedverkan borde införas i länsstyrelsen. Vidare lämnades förslag om länsstyrelsernas inre organisation. Endast för— slagen i det sistnämnda avseendet kom att genomföras.

I sin berättelse för år 1958 lade statsrevisorerna fram ett organi- sationsförslag beträffande länsförvaltningen, som i stort sett följde Länsstyrelseutredningens linjer (å 36 i revisorernas berättelse). För— slaget lades dock till handlingarna utan åtgärd (SU 1959:87). Det— samma gällde vid 1960 års riksdag väckta motioner, vari hemställ— des om en utredning angående bl.a. möjligheterna till decentraliser- ing och till sammanslagning av statliga organ på såväl det centrala som regionala planet (mot. I:4 och II:2 [fp] samt 1:253 och II:311 [CD-

Viktiga delfrågor rörande länsförvaltningens organisation berör— des genom de under åren 1959 och 1960 tillsatta utredningarna rör— ande den bostadspolitiska organisationen, den samhälleliga lokalise— ringsverksamheten och den framtida jordbrukspolitiken. Problem i

anslutning härtill var aktuella också för många andra utredningar, t.ex. 1957 års polisutredning, Uppbördsorganisationskommittén, Socialpolitiska kommittén och Socialvårdskonsulentutredningen.

Länsförvaltningsutredningen tillkallades 1961 och i dess direktiv erinrades om att många viktiga speciella organisationsfrågor relativt snart torde komma under statsmakternas prövning. Det var därför nödvändigt att var och en av dessa sattes in och bedömdes i ett större sammanhang, så att den statliga länsförvaltningen som helhet kunde organiseras på det från olika synpunkter lämpligaste sättet. Utredningen skulle ytterst syfta till att ge en grundval för ett prin- cipiellt ställningstagande rörande den statliga länsförvaltningens or— ganisation. Största vikt måste fästas vid frågan om samordning både inom de olika verksamhetsområdena i länsförvaltningen och mellan dem. Speciellt betydelsefullt bedömdes detta vara bl.a. beträffande samhällsplaneringen och byggnadsväsendet. Vidare berördes i di- rektiven bl . a. länsnämndernas och de länsvisa expertmyndigheternas ställning samt frågan om lekmannamedverkan i länsstyrelserna.

Grundtanken i utredningens betänkande Den statliga länsförvalt— ningen (SOU 1967:20 och 21) var att den översiktliga samhällspla— nering, som ankommer på de statliga länsmyndigheterna, i fram— tiden skulle ledas och samordnas av länsstyrelsen. Länsstyrelsen skulle även i övrigt utrustas för att vara ett aktivt, initiativtagande och samordnande organ.

Utredningen lämnade förslag om en koncentration av arbetsupp— gifterna genom ett avskiljande av sådana, som inte hade direkt sam- band med huvuduppgifterna samhällsplanering, allmän ordning och Säkerhet samt förvaltningsrättskipning. För att länsstyrelsen skulle kunna fylla sina nya uppgifter och dess beslut och åtgärder få önsk— värd förankring bland länets invånare ansåg utredningen det vara nödvändigt med en medborgerlig representation i styrelsen, vilken skulle delta i beslut som normalt faller på en verksstyrelse. Antalet ledamöter borde vara tio. Enligt utredningsmajoriteten borde fyra av dem utses av Kungl. Maj:t och sex väljas av (i normalfallet) landstinget.

Utöver i styrelsen borde enligt utredningen medborgarrepresen— tanter — nämndemän — också delta i länsstyrelsens beslut i sådana rätts— och förvaltningsärenden, som innebar ingrepp iden personliga friheten eller andra åtgärder av väsentlig betydelse för den enskilde i personligt eller ekonomiskt avseende.

Vidare uttalade sig utredningen bl.a. om länsnämnderna och läns- styrelseexperterna, länsstyrelsens beredskapsorganisation, kameral— väsendet och länsstyrelsens inre organisation.

1971 genomfördes så en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen (prop. 1970:103, KU 34, SU 132, rskr. 248 och 308). Bl.a. inordnades länsarkitektkontoren och de regionala lant— mäteri— och naturvårdsorganen i länsstyrelsen. En lekmannastyrelse inrättades med landshövdingen som ordförande och tio andra leda- möter (varav respektive landstingskommun eller landstingsfri kom— mun och Kungl. Maj:t utsåg hälften vardera). Styrelsen fick besluts- rätt i viktigare samhällsfrågor. Ett vidgat samrådsförfarande mellan de statliga länsorganen föreskrevs. Däremot behölls länsnämnderna som självständiga organ.

Länsförvaltningsutredningen fann under sina överväganden om den regionala skatteförvaltningen, att frågorna rörande skatte-, upp- börds— och folkbokföringSförvaltningen borde bli föremål för en sär- skild utredning. Som en följd härav tillsattes 1964 Landskontorsut— redningen. Utredningarna bedrevs parallellt under samma ordföran- de och deras förslag utgjorde en samlad lösning av frågan om läns— förvaltningens framtida organisation.

Huvudförslaget i Landskontorsutredningens betänkande Skatteför— valtningen (SOU 1967:22) var att bryta ut skatteväsendet från läns— styrelsen. Genom den förändringen skulle skapas förutsättningar för att slutgiltigt göra åtskillnad mellan judiciella och fiskaliska uppgift— er på taxeringsområdet. Med fullföljande av tidigare reformer fanns då förutsättningar att omvandla prövningsnämnderna till domstolar — länsskatterätter.

Departementschefen fann att frågan om ett utbrytande av skatte- förvaltningen var av den arten, att den borde hänskjutas till Länsbe— redningen (prop. 1970:103). Förslaget om att skapa särskilda läns— skatterätter i stället för de tidigare prövningsnämnderna genomför— des dock per den 1 juli 1971 och vid Sidan av länsskatterätterna bil— dades länsrätter för annan förvaltningsrättskipning (prop. 1971:14, CU 9, rskr. 52; SOU 1967:24, Ds C 1970:3). Riksskatteverket in— rättades den 1 januari samma år (prop. 1969:127, BeU 63, rskr. 342; prop. 1970:55, SU 109, rskr. 275). Den 1 juli 1975 tillkom de länsvisa fastighetstaxeringsrätterna (prop. 1973: 162, SkU 70, rskr. 391). De tre länsdomstolarna var alla i organisatoriskt hänse— ende knutna till länsstyrelserna.

Som nämnts tidigare berördes frågan om att bilda ett storlands— ting i Stockholmsregionen redan av 1944 års kommitté för kommu— nal samverkan (SOU 1947:30). Andra lösningar som diskuterats i det här sammanhanget har varit en utbyggnad av regional samverk— an i kommunalförbund eller bildande av en specialkommun för vissa regionala uppgifter.

En prövning av olika lösningar gjordes av Storstadsutredningen (SOU 1964:56). När dess betänkande avlämnades hade emellertid Stockholms stad och landstingskommunen redan beslutat att själva utreda frågan om bildandet av ett storlandsting.

Enligt beslut 1963 och 1964 av Stockholms stadskollegium och Stockholms läns landstings förvaltningsutskott bildades en kommitté bestående av representanter för staden och landstingskommunen med uppdrag att utreda frågan om att förena staden och länet i ett gemensamt s.k. storlandsting som skulle ha hand om vissa förvalt— ningsuppgifter. Kommittén, som antog namnet Storlandstingskom— mittén, lade i maj 1966 fram ett principförslag för ett sådant samgå— ende. I juni 1966 antogs huvudprinciperna i kommitténs förslag av stadsfullmäktige och landstinget.

Enligt överenskommelser vid olika tillfällen mellan staden och landstingskommunen skulle landstingskommunen efter samgåendet i huvudsak handha dels uppgifter som tidigare ombesörjdes av landstingskommunen och motsvarande uppgifter som för Stock- holms del ombesörjdes av staden, dels den kollektiva trafiken, re— gionplanering samt översiktlig planering för vattenförsörjning och avlopp. De sistnämnda tre uppgifterna hade redan uppdragits åt Kommunalförbundet för Stockholms stads och läns regionala frågor (KSL), bestående av staden och landstingskommunen.

I mars 1965 fick Kommunalrättskommittén i uppdrag att utreda bl.a. vissa frågor om den landstingskommunala kompetensen, vilka kunde aktualiseras vid en samverkan i vissa former mellan primär— kommun och landstingskommun. I direktiven erinrades bl.a. om Storlandstingskommitténs arbete (se 1966 års riksdagsberättelse, In:5 s. 370).

I april 1967 tillkallades en sakkunnig och en expert för att i sam— verkan med Storlandstingskommittén och Kommunalrättskommittén lägga fram förslag till författningsbestämmelser för storlandstinget. Samtidigt befriades Kommunalrättskommittén från motsvarande del av sitt uppdrag. Den sakkunnige lade i betänkandet Storlandstingets författning (SOU 1968:35) fram förslag till lag om landsting för Stockholms län.

Beslut om storlandstingets inrättande fattades vid 1969 års riks- dag (prop. 112, KU 25, rskr. 275) och det nya landstinget trädde i funktion den 1 januari 1971.

I oktober 1962 begärde Göteborgs och Bohus läns landstings för- valtningsutskott och Göteborgs stadskollegium en förutsättningslös utredning om kommunens samgående med landstingskommunen. Genom beslut i november och december 1962 tillkallades en sak-

kunnig för att utreda frågan om ett samgående. Den sakkunniges ar- bete bedrevs under namnet Göteborgsutredningen och redovisades 1974 (Ds Kn 1974:2).

I rapporten anfördes att ett omfattande utredningsarbete ägt rum, men att frågan om ett samgående förfallit sedan landstingskommu- nen förklarat att den borde ställas på framtiden. Behovet av regional samverkan löstes i stället genom att det 1965 bildades en gemensam planeringsnämnd för samplanering och samordning av hälso— och sjukvården samt av andra landstingskommunala angelägenheter i Göteborgs och Bohus län. Den nämnden ersattes senare (1969) av den ännu bestående Västsvenska planeringsnämnden för lands— tingskommunala angelägenheter, i vilken ingår företrädare för Göte- borgs kommun samt Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs och Hallands läns landsting.

Länsdomstolskommitte'n tillsattes 1977 för att utreda frågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning, målområde m.m. I be— tänkandet Länsdomstolarna (SOU 1977:80) föreslog kommittén att de tre länsdomstolarna skulle brytas ut från länsstyrelserna och läggas samman till en ny fristående allmän förvaltningsdomstol i varje län, benämnd länsrätt. Till stöd förslaget åberopades dels en rad principiella skäl, dels det förhållandet att den dåvarande organi- sationen visade svagheter som inte kunde botas inom ramen för en fortsatt integration med länsstyrelserna. De föreslagna ändringarna genomfördes den 1 juli 1979 (prop. 1977/78: 17, KU 47, rskr. 308).

Ett par månader innan Länsdemokratikommittén tillkallades 1976 Bok den s.k. OPAL—utredningen i uppdrag att bl.a. göra en organi— sationsöversyn av planeringsavdelningen i syfte att vidmakthålla och öka effektiviteten i dess viktiga funktion som samordnande organ för samhällsplaneringen. En angelägen uppgift framhölls vara att belysa planeringsavdelningens samordnande roll gentemot andra re— gionala organ liksom formerna för samarbetet med kommuner och landsting.

OPAL—utredningen ansåg (SOU 1978:58) att det med anledning av det uppdrag som i december 1976 givits Länsdemokratikommit— tén skapats så stor osäkerhet om väsentliga förutsättningar för utred— ningens arbete, att den inte kunde behandla de nyss angivna frågor— na rörande planeringsavdelningens verksamhet. Utredningen be— gränsade därför i denna del sina överväganden till att i huvudsak avse de organisatoriska ändringar, som kunde föranledas av utbryt— ningen av länsdomstolarna.

I maj 1977 tillsattes en delegation med uppgift bl.a. att samordna den statliga planeringen i Göteborgsregionen Göteborgsdelegatio— nen. Den främsta orsaken därtill var den då inträffade varvskrisen.

Enligt delegationens mening (Ds I 1981:5) var länsindelningen i Göteborgsregionen inte anpassad till den bostads- och arbetsmark— nadsregion som faktiskt förelåg, vilket lett till vissa problem för samhällsplaneringen och ett speciellt behov av samverkan på regio— nal nivå. Delegationen underströk drävid att det måste vara ett re— gionalt och nationellt intresse att Göteborg kan hävda sin roll som centrum för Västsverige vad avser arbetsmarknad, näringsliv och kvalificerad service.

Delegationen föreslog att planeringsfrågor i storstadsområdet och angränsande kommuner, som gemensamt berörde länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus, Hallands samt Älvsborgs län, fortsättningsvis skulle behandlas av den samrådsgrupp som etablerats mellan de be— rörda länsstyrelsernas planeringsavdelningar. Den samrådsgruppen kunde också vara lämplig för överläggningar med Göteborgsregion— ens kommunalförbund. Någon ny delegation för planeringsfrågor i regionen torde, enligt Göteborgsdelegationens mening, inte vara nödvändig eller önskvärd.

När det gäller förändringar av betydelse enbart för den statliga länsförvaltningen kan följande nämnas.

I december 1985 fattades beslut om försöksverksamhet med sam- ordnad länsförvaltning i Norrbottens län (prop. 1985/86:5, BoU 3, rskr. 64). En arbetsgrupp inom Civildepartementet tillsattes i juni 1986 för att bereda frågor därom. Gruppens överväganden och slut— satser presenterades i rapporten Samordnad länsförvaltning — förslag

(Ds C 1987210).

Frågan om en samordnad länsförvaltningen blev föremål för ut— redning genom en parlamentarisk kommitté. Denna, som ansåg det angeläget att samordnad länsförvaltning genomfördes så snart som möjligt i hela landet, lade fram sina förslag i betänkandet Samord- nad länsförvaltning (SOU 1989:5 och 6).

Förslagen innebar i korthet följande. Som ett led i förnyelsen av den offentliga sektorn går flera stat— liga länsmyndigheter samman och bildar nya länsstyrelser i alla län. Staten kraftsamlar sina resurser på regional nivå för att kunna upp— träda mer samordnat och för att kunna ge bättre service. Därigenom uppnås ökad effektivitet och styrka på områden som har väsentlig betydelse för länens utveckling och framtid. Genom ett förstärkt förtroendemannainflytande förbättras förutsättningarna att ta hänsyn till skilda regionala förhållanden.

Den nya länsstyrelsen byggs upp av de verksamhetsområden och resurser som finns inom landets länsstyrelser, länsskolnämnder, länsbostadsnämnder, länsvägnämnder, lantbruksnämnder och fiske— nämnder.

Länsstyrelsens ansvar och beslutsfunktioner angående trafikplane— ring betonas. Dess uppgifter i det regionala trafiksäkerhetsarbetet preciseras och dess uppgifter i planeringen av beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning görs tydligare och utvidgas.

För att besluta i viktiga ärenden inom de olika sektorerna inrättas obligatoriska förtroendemannanämnder, valda av landstingen (förut- om ordföranden—landshövdingen).

En särskild utredare såg också över uppgifter och arbetssätt vid länsstyrelsernas sociala funktioner (Ds 1989z9).

Statskontoret utarbetade ett organisationsförslag för en ny läns- styrelse i Stockholms län i de delar som regeringen behövde ta ställ— ning till (rapport 1989:31).

1 prop. 1988/89:154 lämnades förslag till en ny regional statlig förvaltning, huvudsakligen baserade på den parlamentariska kom- mitténs betänkande. Det föreslogs dock t.ex. inte att länsbostads— nämnderna skulle upphöra och inordnas i länsstyrelserna, utan endast att ansvar för frågor rörande kommunala bostadsförsörjnings— program och annan samhållsplanering, som tidigare legat på länsbo- stadsnämnderna, skulle föras över till den ”nya” länsstyrelsen.

Utskottet tillstyrkte i allt väsentligt propositionens förslag (1989/901BoU 4 och 9). Ett stort antal reservationer och flera sär— skilda yttranden avgavs. Bl.a. yrkade ledamöter från centerpartiet avslag på förslagen, till förmån för det länsdemokratiska alternativ— et. Riksdagen beslöt enligt utskottet (rskr. 89).

Med anledning av prop. 1990/91 : 18 om ansvaret för skolan före- slog utbildningsutskottet (UbU 4), mot bakgrund av ett antal motioner i frågan, att det i det nya statliga ämbetsverk för skolväs— endet som föreslogs Statens skolverk — skulle finnas en särskild fältorganisation. Utskottet ansåg att det i och med förslagen om en mål— och resultatorienterad styrning av skolan och om nya verk- samhetsformer för det centrala ämbetsverket fanns anledning att utan bindning till tidigare riksdagsbeslut se på hur de organisatoris- ka frågorna bäst skulle lösas. Riksdagen följde utskottet (rskr. 76). De uppgifter som de avskaffade länsskolnämnderna haft kom såled— es att ingå i Skolverket, som för detta ändamål fick en särskild fält- organisation.

Den samordnade länsförvaltningen trädde i funktion den 1 juli 1991.

Efter förändringar av myndighetsorganisationen rörande konkur- rensfrågor den 1 juli 1992 och bildandet av det nya Konkurrensver— ket fick länsstyrelserna uppgifter också på konkurrensområdet (prop. 1991/92:100 bil. 3, NU 20, rskr. 237).

1993 beslöts att länsbostadsnämnderna skulle upphöra den 1 janu— ari 1994 (prop. 1992/93:172, BoU 20, rskr. 301). Den regionala administrationen av statens stöd för bostadsfinansieringen sköts där— efter av länsstyrelserna

Från den 1 juli 1994 gäller att det vid länsstyrelsen skall finnas en länsexpert i frågor om jämställdhet mellan kvimlor och män (prop. 1993/94:147, AU 17, rskr. 290 och 291). Länsstyrelsen skall bl.a. upprätta en strategi för jämställdhetsarbetet i länet och samordna verksamheten på området.

Länsstyrelsens tidigare uppgift som sökande i ärenden enligt lag— en (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) togs den 1 juli 1994 över av kommunerna, som också flck det fulla utred- ningsansvaret i sådana ärenden (prop. 1993/94:97, SoU 16, rskr. 150).

Vidare kan nämnas att länsstyrelsen i stället för länsrätten från den 1 oktober 1994 är första instans i ärenden om återkallelse av körkort m.m. (prop. 1993/94: 133, JuU 24, rskr. 319) samt att läns— styrelsens ansvar för den löpande tillsynen av den yrkesmässiga tra— fiken ytterligare har markerats (prop. 1993/94:168, TU 29, rskr. 310).

Storstadsutredningen, som tillsattes 1988, fick i uppdrag att utar- beta förslag till åtgärder för att förbättra livsmiljön i storstäderna.

Som utgångspunkter för utredningens arbete angavs bl.a. kravet på god regional balans och likvärdiga levnadsvillkor i förhållande till landet i övrigt, behovet av att vidga det politiska deltagandet i storstäderna samt nödvändigheten av att förbättra den fysiska livs— miljön.

I direktiven framhölls bl.a. att storstadsområdena har en viktig roll i det svenska samhällets utveckling och att där ofta utvecklas idéer och företeelser som sprids till landet som helhet. Den natio— nella politiken borde även fortsättningsvis ta vara på storstädernas dynamiska roll i samhällsutvecklingen, men storstäderna måste ock- så utvecklas i överensstämmelse med målet om en god regional ba— lans. Särskilda ansträngningar krävdes för att engagera medborgar— na i storstadens samhällsliv. Det framhölls att en utveckling som innebär att medborgarna tar ett allt större ansvar för gemensamma angelägenheter ökar delaktigheten i samhällslivet.

I sitt slutbetänkande Storstadsliv. Rika möjligheter hårda villkor (SOU 1990: 36) ansåg utredningen bl.a. att den strategiska regionala planeringen behövde stärkas i storstadsregionerna och att i Göte— borgs— och Malmöregionerna kommunalförbund till en början kunde ta ansvaret för den planeringen. På sikt borde storlandsting skapas också i dessa regioner. Enligt utredningens mening vore det en för— del om den regionala planeringen på samma sätt som i Stockholm fördes över till landstingen. En sådan ordning förutsatte dock att länsindelningen ändrades i Göteborgsregionen. Den administrativa splittringen där på stats— och landstingsnivå ansågs nämligen försvå— ra ett rationellt planeringsarbete. Ett ”Göteborgs län” borde därför skapas. Hänsyn måste därvid tas till intilliggande läns och lands- tings framtida möjligheter att fungera. l avvaktan på bildandet av en gemensam landstingskommun för Göteborgsregionen borde det befintliga kommunalförbundet kunna ges utökade befogenheter i vissa läns— och landstingsfrågor.

Vid remissbehandlingen av utredningens betänkande pekade flera remissinstanser på att det behövdes en ändrad länsindelning i västra Sverige. Det fanns emellertid ingen enhetlig uppfattning om hur en sådan ändrad länsindelning borde se ut. Vissa remissinstanser stödde utredningens förslag om ett nytt län för Göteborgsregionen. Några remissinstanser förordade ett nytt län som omfattade en Större del av västra Sverige. Andra remissinstanser ansåg att proble— men kunde lösas genom olika former av samverkan utan att läns- gränserna behövde ändras.

Kritiken ledde till att utredningens förslag inte genomfördes. Frå— gan om länsindelningen i västra Sverige blev därefter i stället en uppgift för Västsverigeutredningen (se nedan).

Utvecklingsfondsutredningen föreslog i betänkandet Strategi för småföretagsutveckling (SOU 1993:70) en ny organisation för sam— hällets insatser för småföretagsutveckling. Organisationen föreslogs få färre enheter än de 24 länen. Riksdagen beslöt (prop. 1993/94: 40, NU 11, rskr. 80) att ersätta de tidigare länsvisa utvecklings— fonderna med regionala utvecklingsbolag under ett centralt moder— bolag — ALMI Företagspartner AB. Staten äger hela moderbolaget och 51 % i de olika dotterbolagen. Återstoden ägs av landstingen och vissa kommuner. Det finns 23 regionala bolag — ett i varje län utom Kristianstads och Malmöhus, som har ett gemensamt bolag för hela Skåne. Syftet med verksamheten är att stödja företagsutveck- lingen i landet och att anpassa verksamheten till de nya krav utveck— lingen av svenskt näringsliv ställer på små och medelstora företag.

I 1993 års proposition om en ny skogspolitik (prop. 1992/93: 226) ansåg regeringen, mot bakgrund av de förslag som Skogspoli- tiska kommittén lagt fram (SOU 1992:76 och 111), att det i och för sig var angeläget att så snart som möjligt åstadkomma en rationella— re regional organisationsstruktur genom att minska antalet regioner för skogsvårdsstyrelserna från 22 till 10, som föreslagits av kom- mittén, men att det med tanke på Regionberedningens pågående ar— bete inte var lämpligt att redan då binda en regionindelning enligt det förslaget. Riksdagen anslöt sig härtill (JoU 15, rskr. 352).

2.3.4. Regionutredningen och Västsverigeutredningen. Regionberedningen

1991 tillsattes en särskild utredare för att dels analysera den offent— liga verksamhetens regionala uppbyggnad och göra en perspektiv— studie med olika alternativ för en framtida struktur, dels analysera länsindelningen i Västsverige. Detta arbete skedde under namnen Regionutredningen respektive Västsverigeutredningen.

När det gäller förändringar som påverkar utvecklingen av den re- gionala organisationen pekade departementschefen i direktiven till Regionutredningen bl.a. på planeringen av nya, större trafikprojekt, hanteringen av miljöproblem, behovet av samordning av totalförsva- ret, förändringsarbetet inom hälso— och sjukvården samt den pågå— ende internationaliseringen.

Utredningen skulle bl.a. analysera hur de pågående och förvänta— de förändringarna inom olika samhällsområden påverkar förutsätt— ningarna för fördelningen av arbetsuppgifter mellan central, re— gional och lokal nivå samt hur de regionala samarbetsmönstren be— höver utvecklas inom offentlig serviceproduktion, försörjning med infrastruktur, totalförsvar, miljöpolitik och samhällsplanering. På grundval av sina analyser och överväganden hade utredningen att göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struk— tur av den offentliga verksamheten på regional nivå.

I Västsverigeutredningens direktiv framhölls att de naturliga bo— stads— och arbetsmarknadsområdena i västra Sverige stämmer illa överens med de administrativa gränserna. Denna splittring innebär olägenheter bl.a. när det gäller att lösa Göteborgsregionens trafik— och miljöproblem, men också inom andra samhällsområden. Utred- ningen borde kartlägga och analysera för— och nackdelarna med den nuvarande länsindelningen i Västsverige och på grundval därav re—

dovisa olika förslag till alternativ länsindelning. Konsekvenserna av olika alternativ, inklusive en oförändrad indelning, borde redovisas så fullständigt som möjligt.

Regionutredningen redovisade i betänkandet Regionala roller — en perspektivstudie (SOU 1992:63) tre olika alternativ för den fram— tida uppbyggnaden av den offentliga verksamhetens regionala nivå. Alternativen var i korthet följande.

Statligt regionalt ansvar En företrädesvis inomstatlig organisationsöversyn, där staten enligt den sektorsamordnade organisationsmodellen kraftsamlar sina re— surser i länsstyrelserna, som skall — verka för att nationella mål får genomslag, — bevaka riksintressen, — främja utvecklingen i regionen med användning av statliga medel, vara statens förhandlingspart i förhållande till kommuner, landsting och näringsliv, vara regionens företrädare inför andra regioner i och utom landet.

Kommuner i samverkan Landstingen avskaffas och närhetsprincipen renodlas. Kommunerna övertar var för sig eller i samverkan landstingens uppgifter. Re- gionala statliga arbetsuppgifter förs över till lokal statlig förvaltning eller till kommuner.

Regional folkstyrelse

Självstyrande och direktvalda organ med egen beskattningsrätt in— rättas för att ha ansvaret för sådana offentliga uppgifter på regional nivå, som syftar till en hållbar utveckling i olika delar av landet och som avser ansvaret för att tillhandahålla och finansiera sådan offent— lig service, som kräver ett stort befolkningsunderlag. Dessa ersätter de nuvarande landstingen. Länsstyrelserna omvandlas till renodlade myndighetsutövande statliga organ.

I Västsverigeutredningens betänkande Västsverige region i utveck— ling (SOU 1992:66) föreslogs att det skulle bildas ett regionförbund med ansvar för övergripande planerings- och utvecklingsfrågor i Västsverige. Regionförbundet skulle ta över uppgifter från såväl länsstyrelserna som landstingen, exempelvis beträffande regional ut— veckling, kommunikationer och utbildning samt den fortsatta sam—

ordningen inom kollektivtrafiken och sjukvården. Samtidigt skulle kommunernas ställning stärkas genom att de tillfördes uppgifter från det regionala planet.

Regionutredningens betänkande sändes aldrig ut på remiss. Så skedde däremot med Västsverigeutredningens betänkande. Med an— ledning av det sistnämnda betänkandet anfördes bl.a. följande (av nästan 200 remissinstanser yttrade sig flertalet; därtill kom ett antal s.k. spontanremisser, av vilka några också redovisas här).

De allra flesta som yttrade sig instämde i stort i utredningens ka— rakteristik av indelningens och organisationens otidsenlighet, brist— ande effektivitet och splittrade ansvar för utvecklingsfrågorna. Inte minst från näringslivets sida påtalades nackdelarna med det splitt— rade administrativa ansvaret som ett stort hinder för Västsveriges utveckling till en konkurrenskraftig region i förhållande till andra regioner i Europa.

Av de västsvenska remissorganen instämde i problembeskrivning— en, förutom näringslivets organisationer, bl.a. de politiska parti— ernas distrikts- eller länsorganisationer i Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län, flera av dem i Hallands län, en lång rad kommuner, landstingen och några kommunalförbund samt läns— styrelsen i Göteborgs och Bohus län.

Bland kritikerna märktes länsstyrelserna i Skaraborgs, Älvsborgs och Hallands län samt centerpartiets, folkpartiets, moderaternas och vänsterpartiets länsorganisationer i Halland. De pekade på de enligt deras mening hittills goda erfarenheterna av samverkan på det re— gionala planet som en vägledning för framtiden.

Sammantaget kan sägas att remissvaren visade på en bred enighet om att den offentliga regionala organisationen i Västsverige behöver förenklas och effektiviseras och bättre anpassas till tidens fordringar och särskilt till framtidens krav på en näringsgeografiskt starkare re— gion. I stort anslöt sig motiveringarna och argumenten härför till dem, som framförts i betänkandet.

Beträffande förslaget om ett regionförbund som ett första steg mot ett slutmål som kunde vara antingen ett direktvalt regionorgan eller ett indirekt valt kommunalförbund, var meningarna något dela— de. Flertalet remissorgan tillstyrkte dock förslaget, även om många accepterade det endast som en övergångslösning. Många pekade också på behovet av ytterligare belysning och beredning av frågorna om förbundets sammansättning, valet till förbundsfullmäktige, finan— sieringen samt om medborgar— och demokratispekterna på förbunds—

lösningen.

I fråga om den föreslagna överföringen av funktioner och upp- gifter från statliga organ främst länsstyrelserna — till kommunerna eller till ett regionförbund, var uppfattningarna däremot mycket samstämmiga. Med undantag av några statliga myndigheter, bl.a. länsstyrelserna, tillstyrktes en sådan överföring av de allra flesta. Detsamma gäller förslaget att länsstyrelserna bör renodlas till hu— vudsakligen förvaltnings— och kontrollmyndigheter.

Att regeringen skulle tillkalla en parlamentarisk beredning för det fortsatta arbetet med såväl den regionala verksamhetens uppbyggnad som landets indelning i län, inklusive länsindelningen i västra Sveri— ge, förutskickades redan i 1992 års budgetproposition (1991/92: 100 bil. 14). Regionberedningen tillsattes genom direktiv i augusti 1992. Västsverigeutredningens betänkande var då ännu ute på remiss. Se— dan remissomgången avslutats beslöt regeringen i februari 1993 att betänkandet och remissyttrandena skulle överlämnas till beredningen för fortsatta överväganden.

Regionfrågan berördes — på flera ställen -— också i 1994 års bud- getproposition. It.ex. finansplanen (prop. 1993/94:100 bil. 1 avsn. 5) anfördes bl.a. att samverkan och samordning behöver förbättras i vårt land och att en nationell tillväxtpolitik i högre grad måste ut— gå från den regionala nivån.

3. Den regionala förvaltningen — debatt och reformer i ett idé— och intresseperspektiv

3.1. Inledning

I detta kapitel redovisar Regionberedningen en översikt av debatt och reformer under de senaste ca 30 åren rörande den regionala förvaltningens roll och organisation*.

Översikten är koncentrerad till några av de problemområden som varit särskilt framträdande och som är speciellt relevanta för bered- ningens arbete, nämligen ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen, frågan om statlig länsförvaltning contra regional självstyrelse (länsdemokrati) samt samordningen av den statliga länsförvaltningen.

Framställningen speglar debatten och ståndpunkterna främst på den s.k. nationella policy-formuleringsarenan, till vilken räknas riksdagen, regeringenochkommittéväsendet inklusive remissinstitu— tionen. Den fokuseras på problem, reformkrav och reformförslag, argument för och emot dessa samt på aktörer, positioner och ställ— ningstaganden i beslutsprocessen.

3 . 2 Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen

Debattens och reformernas grundläggande fråga har varit ansvars— och uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala sj älvsty- relsen. Förändringskraven har gällt ökad självständighet och ökad handlingsfrihet för självstyrelsen och dess främsta organ landstingen och kommunerna.

1 En utförligare version återfinns i bilaga 4, där också källhänvisningar ges.

Kraven har principiellt vilat på en decentraliseringsfilosofi, enligt vilken samhällsuppgifter sköts bäst och effektivast av organ som befinner sig nära dem som berörs av deras verksamhet. Därtill har sedan 1970—talets mitt alltmer betonats att staten och kommunerna bör ses som samverkande parter och inte som konkurrenter om makten med en gång för alla avgjorda gränser.

Decentraliseringskraven ökade i styrka sedan de ursprungligen ca 2 500 kommunerna under 1970—talet reducerats till mindre än 300. Därigenom ändrades situationen för de flesta kommuner ganska radikalt i fråga om befolkningsunderlag och ekonomi, vilket gjorde det både möjligt och nödvändigt att höja kommunförvaltningens kompetens.

Detta var i sin tur en förutsättning för att staten skulle kunna delegera fler uppgifter till kommunerna och för att dessa skulle kunna vidga sin verksamhet med nya och ofta mycket komplicerade uppgifter.

Sett i ett demokratiperspektiv medförde denna utveckling att de förtroendevalda blev betydligt färre och att deras befattning med de kommunala frågorna i mycket hög grad fördes över till de allt bätt— re utbildade kommunaltjänstemännen.

3 .2.1 Ansvarsfördelningen i den nya grundlagen 1974

Fram till 1974 var den kommunala självstyrelsens ställning i vårt politiska systern inte uttryckligen grundlagsreglerad.

Författningsutredningen hade emellertid 1963 föreslagit att det redan i regeringsformens första paragraf skulle sägas att folksty— relsen förverkligas genom parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse. Därigenom skulle självstyrelsens betydelse markeras på ett särskilt sättt.

Remissopinionen blev delad, och bl.a. därför tog Grundlagbered— ningen 1972 inte upp författningsutredningens tanke i sitt förslag till ny regeringsform. En annan anledning var att flera utredningar då pågick som berörde ansvars— och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Men beredningen föreslog några bestämmelser vilka kunde tolkas som uttryck för åsikten att den kommunala själv— styrelsen är en av statsskickets grundvalar.

Förslaget fick ett övervägande kritiskt mottagande. Det stora fler— talet remissinstanser ansåg grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen otillräckligt. Den socialdemokratiska regeringen tog intryck av kritiken och föreslog 1973 att författningsutredningens

formulering om den kommunala självstyrelsen borde införas i rege— ringsformens inledningsparagraf . Som motivering anfördes att kom- munerna blivit viktiga instrument för den samhälleliga reformpoli- tiken och att tyngdpunkten i arbetsfördelningen mellan staten och kommunerna förskjutits till de senares förmån. Den kommunala självstyrelsen borde i övrigt grundlagregleras endast i tre avseen- den, nämligen i fråga om den kommunala indelningens struktur, om innebörden i den kommunala självstyrelsen och den därmed för— bundna beskattningsrätten samt om formerna för den kommunala verksamheten.

Ansvarsfördelningen borde inte anges närmare än så eftersom arbets— och befogenhetsfördelningen måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen, menade regeringen. Därför var det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och precise— rade gränser kring en kommunal självstyrelsesektor. Riksdagen delade meningen och antog den nya grundlagen i denna del.

3.2.2. Ansvarsfördelningen i 1970-talets utredningar

Då Kommunallagsutredningen tillsattes 1970, gällde ännu 1953 års kommunallag och 1954 års landstingslag. I dern sades inget mer konkret om ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen. I lagtexten fanns endast den allmänna formuleringen att kommun och landsting ägde att själva ”vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan”, med tillägget att det för vissa an— gelägenheter var särskilt stadgat. För landstingets del räknades dock upp vilka angelägenheter som avsågs, nämligen ”hälso— och sjuk— vård, undervisning, socialvård, jordbrukets och andra näringars utveckling med mera dylikt”. (I 1954 års landstingslag förekom för första gången i lagtexten ordet landstingskommun, men enligt praxis används i nu föreliggande betänkande genomgående den äldre och kortare formen landsting.)

Utredningen föreslog en ny gemensam kommunallag för kommu— ner och landsting men ingen materiell ändring av den allmänna kompetensbeskrivningen. Ett antal detaljföreskrifter rensades bort, varigenom kommunallagen flck mer av ramlagskaraktär. Någon definition av begreppet kommunal självstyrelse gavs inte.

Som skäl för att inte vilja närmare reglera den kommunala kompetensen angav utredningen att kommunerna borde åtnjuta

största möjliga frihet att ordna sin förvaltning och sina verksamhets— former efter skiftande lokala behov. Dock borde vissa minimimått av regler finnas för att garantera kommunmedlemmarna likställighet och handläggning under demokratiska former och för att säkerställa ”ett visst reellt lekmannainflytande utan vilket självstyrelsen lätt blev ett tomt sken”.

Kommunaldemokratiutredningen föreslog 1975 förstärkningar av den kommunala sj älvstyrelsens lokala förankring och av medborga- rinflytandet. Men den angav inga kriterier för ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen. Det gjorde inte heller Kommunalekonomiska utredningen, tillsatt 1974, men där— emot dess efterföljare, 1976 års kommunalekonomiska utredning. Den förde 1977 i Sitt Slutbetänkande ett principiellt resonemang rör— ande styrningen av kommunernas ekonomi. Den ansåg det angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ökade genom minskad stat— lig kontroll. Statsmakterna borde nöja sig med att dra upp allmänna riktlinjer för den fortsatta utbyggnaden, dvs. tillämpa ramstyrning. Staten borde styra den kommunala utgiftsexpansionen i första hand genom riktlinjer för den kommunala verksamhetens totala omfatt— ning och inte genom föreskrifter för fördelningen på olika områden. Kommunernas möjligheter till planmässig avvägning och prioriter— ing borde bevaras och om möjligt förstärkas.

Den första utredning under 1970—talet som drog upp mer systematiskt utformade riktlinjer för ansvars— och uppgiftsfördel— ningen mellan staten och den kommunala sj älvstyrelsen var Länsbe— redningen med statssekreterare Göte Svensson som ordförande och med ledamöter företrädande både riksdagen, landstingen och kommunerna. Den betonade behovet av samarbete starkare än beho— vet av gränsdragning redan i titeln på sitt betänkande 1974, Stat och kommun i samverkan. Den bekände sig också till grundlagspropo— sitionens uppfattning att arbets- och befogenhetsfördelningen måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen och att fördelningen närmast var en praktisk lämplighetsfråga. Den fann emellertid den rådande uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun i stort sett väl avvägd och föreslog därför endast några smärre ändringar; dock borde den statliga tillsynen och kontrollen över den kommunala verksamheten i stor utsträckning minska.

Beredningen förde i sammanhanget ett principresonemang om de demokratiska värdenas ställning i statlig respektive kommunal sam- hällsförvaltning. Den kom till slutsatsen att det centrala värdet åsiktsöverensstämmelse i grundläggande frågor kunde uppnås i båda slagen av förvaltningsystem. Fundamentalt för demokratin var näm—

ligen att folkets vilja skulle förverkligas. I den svenska representa- tiva demokratin skedde detta på riksplanet genom riksdagen och på den kommunala självstyrelsenivån genom landstingen och kommu- nerna.

De dominerande utgångspunkterna för Länsberedningens resone— mang var hänsynen till de demokratiska värdena, närheten till de av besluten berörda samt effektivitetsaspekten. Det framgår av de fem principer för uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun som be— redningen formulerade:

Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. Denna princip slår fast ett centralt statligt ansvar för att denna standard upprätthålls.

En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. Principen ut— trycker en allmän strävan till decentralisering och därmed en viljeinriktning vid uppgiftsfördelningen.

— Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig bör ligga på central nivå. Principen leder till centralt statlig ansvar. — Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. Principen leder till regionalt eller lokalt beslutsfattande men kan leda till såväl statligt som kommunalt huvudmannaskap. Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om därigenom effektivitets— vinster kan uppnås. Principen kan leda till statligt eller kommunalt ansvar.

Ytterligare några av 1970-talets utredningar lämnade förslag till minskad reglering av kommunerna och landstingen. Således rekom— menderade Statskontrollkommittén 1977 och 1980 bl.a. mindre av statskontroll och reducerade krav på underställning av beslut, för- enklad statsbidragsgivning samt begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd.

Decentraliseringsutredningen förordade 1978 överflyttning av uppgifter från den offentliga sektorn till folkrörelserna samt en min— skad detaljreglering överlag. Utredningen byggde därvid uttryckli— gen på Grundlagberedningens och Länsberedningens uppfattning om ansvarsfördelningen och gränsdragningen mellan stat och kom— mun. Den föreslog också fortsatt överföring av statliga befogen- heter till landstingen och kommunerna. Dessa borde inte längre bara bereda utan också få besluta i vissa ärenden, t.ex. i fråga om

delar av bostadslånegivningen, väghållningen och naturvården. Den huvudman, som bar kostnadsansvaret, borde nämligen enligt utred— ningen också ha inflytande på verkställigheten.

3.2.3. Remissorganens, regeringens och riksdagens ställningstaganden 1975—1982

Länsberedningens uppfattning att uppgiftsfördelningeni stort mellan staten och kommunerna var väl avvägd, delades i allmänhet av re- missinstanserna. Den socialdemokratiska regeringen uttryckte sam- ma åsikt i den proposition om länsförvaltningen som våren 1976 följde på remissomgången. Där framhölls att kommunerna — ut— tryckligen avsågs både primärkommunerna och landstingen borde ha en central roll i framtiden. Det främsta skälet därför var att de löste sina upppgifter nära medborgarna. Genom den kommunala sj älvstyrelsen fick människorna dessutom ett mera direkt inflytande över de angelägenheter som nära berörde dem. Detta hindrade dock inte att staten måste ha möjlighet att påverka den kommunala verk— samheten i stort, eftersom staten måste ha det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen. Riksdagen anslöt sig till regeringens upp— fattning utan mer omfattande meningsbrytningar.

I kommunallagspropositionen, som lades strax efter länsförvalt- ningspropositionen, förklarade regeringen än en gång att den stat- liga tillsynen och kontrollen borde minskas och decentraliseringen fortsätta. Utgångspunkterna för det fortsatta reformarbetet skulle vara ett ökat kommunalt ansvar och en ökad handlingsfrihet, ett ut— vidgat samspel mellan stat och kommun på samhällsplaneringsområ- det samt ett ökat medborgarinflytande i kommunerna och landsting- en. Propositionen kom att riksdagsbehandlas efter regimskiftet höst— en 1976. Då hade även den nya borgerliga koalitionsregeringen de— klarerat att kommunernas självstyrelse skulle stärkas och den statli— ga detaljstyrningen minskas. Riksdagsbehandlingen visade att alla partier ställde sig bakom regeringens syn på den kommunala själv- styrelsens ställning.

Folkpartiregeringen lade 1978/ 79 fram två propositioner som be— rörde uppgiftsfördelningen stat—kommun. Båda gällde minskad stats— kontroll över kommunerna och landstingen, medan den andra av de två dessutom behandlade möjligheterna till ytterligare decentra— lisering främst inom den statliga förvaltningen.

De bakomliggande utredningsförslagen hade i de principiella del- arna inte mött några anmärkningsvärda invändningar vid remissbe— handlingen. Regeringens motiveringar för förslagen anslöt nära till den nyss nämnda allmänt omfattade synen på ansvarsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna. Förslagen antogs av riksdagen utan längre debatter.

I regeringsdeklarationen från den 1979 tillträdda borgerliga tre- partiregeringen kom emellertid in en passus som uppenbarligen in- nebar en viss kursändring. Inget sades om minskad statskontroll av landstingen och kommunerna. Däremot förklarades att takten i den kommunala utgiftsökningen måste bli lägre. Och i budgetproposi— tionen för 1980/81 talade regeringen om att ökningstakten i de statliga transfereringarna till kommunsektorn måste dämpas.

Det var nu slut med den allmänna enigheten om kommunernas ställning. Från moderat håll krävdes ett lagstadgat kommunalt skat— tetak, medan socialdemokraterna och vänsterpartiet kommunisterna satte sig emot en ökad statlig styrning av kommunernas verksamhet.

I kompletteringspropositionen skärpte regeringen kraven på åtgär— der för att minska den kommunala ekonomiska expansionen. Bak- grunden var det bekymmersamma statsfinansiella läget med ett väx— ande budgetunderskott. Opponenterna hävdade att kommunernas självständighet nu var allvarligt hotad.

Kritiken återkom de båda följande åren sedan regeringen före- slagit ytterligare begränsningar av kommunernas ekonomi, skatteut— tag och verksamhetsvolym. Nu reagerade inte bara socialdemokra— terna och vänsterpartiet kommunisterna mot förslagen utan också moderaterna, om än med annat argument; partiet hade då lämnat re— geringen. Moderaterna ville för sin del gå hårdare fram än rege— ringen och införa både skattetak och skattestopp.

Konstitutionsutskottet hördes om det grundlagsenliga i de dis— kuterade ingreppen.Utskottet erinrade därvid först om ett tidigare uttalande att grundlagsskyddet inte ovillkorligen hindrade en lagreg— lering av ”skattetak” under förutsättning att inte hela beskattnings— rätten beskars. Men sådana ingrepp i kommunernas beskattningsrätt borde undvikas, hade utskottet lagt till. Utskottet vidhöll nu denna uppfattning.

3.2.4. Fortsatt ökad kommunal frihet 1982—1991

Frågorna om kommunernas kompetens kom att behandlas i flera utredningar och beredningsgrupper under 1980—talet. De aktualisera— des av den 1982 nytillträdda socialdemokratiska regeringen, som ville åstadkomma dels en närmare samverkan mellan staten och kommunerna, dels en ökad frihet för kommunerna särskilt beträff— ande den kommunala organisationen och beslutsprocessen. Strävan— dena manifesterades bl.a. i s.k. frikommunförsök och i en rad för— slag till minskad statskontroll. Dessutom fortsatte via Stat—kommun— beredningen den nära samverkan mellan staten och kommunerna som påbörjats under 1970—talet i den s.k. Stat—kommungruppen. Denna samverkan utvecklades till ett nytt styrsystem i form av styr— ning genom dialog och överenskommelser. Styrningen kom att gälla både volymutvecklingen av och prioriteringarna inom den kommu— nala sektorn.

Förslag till en förändring av författningsregleringen av den kom— munala kompetensen i den riktning som regeringen förordat läm— nades av Demokratiberedningen 1985. Den ansåg att det klart borde anges vilka viktigare speciallagar som kommunerna och landstingen skulle följa. Vidare borde vissa viktiga kompetensprinciper skrivas in i lagtexten, bl.a. den s.k. lokaliseringsprincipen, självkostnads— principen, likställighetsprincipen, förbud mot att ge understöd till enskilda och förbud mot spekulativa företag samt förbud mot retro— aktiv giltighet av beslut.

En stor majoritet av remissinstanserna var positiv till beredning- ens förslag som var enhälligt. Med detta som stöd föreslog rege- ringen 1987 en ökning av medborgarnas, partiernas, de förtroende— valdas och de anställdas aktiva medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten. Förslaget vann riksdagens gehör utan större svårigheter.

En arbetsgrupp inom Civildepartementet föreslog därefter att ett nytt kapitel skulle införas i kommunallagen med mera konkreta be- stämmelser än tidigare om kommunernas och landstingens kompe— tens och befogenheter. Likställighetsprincipen och förbudet mot re— troaktiva beslut hade tagits med i förslaget, praxis i fråga om kom- munernas förhållande till näringslivet hade där lagreglerats och de viktigaste speciallagarna räknats upp.

För att fullfölja förberedelserna för en ny kommunallag tillkal— lades hösten 1988 en parlamentarisk kommitté. I sitt betänkande 1990 följde den i allt väsentligt arbetsgruppens förslag i fråga om kommunernas och landstingens kompetens. Grundidén bakom den

kommunala självstyrelsen är, framhöll kommittén i sin inledande sammanfattning, en styrelse av folket, genom folket och för folket på det lokala och regionala planet. På så sätt ges innehåll åt stad- gandet i regeringsformens portalparagraf att den svenska folkstyrel— sen förverkligas även genom kommunal självstyrelse.

Utifrån denna grundidé formulerade kommittén några principer för den nya kommunallagen. Den första gällde styrningen av den kommunala verksamheten och innebar en övergång från detalj styr— ning till målstyrning. Genom att man öppnade vägen för en mer ut— präglad målstyrning, fick frågorna om uppföljning och utvärdering ökad betydelse, något som ytterst syftade till att värna den kommu— nala självstyrelsen genom ökad effektivitet och kvalitet.

Den andra principen innebar en vidgad rätt till delegering till nämnderna och till de anställda, varigenom dessas möjligheter att ta ansvar för verksamheten skulle öka.

Som en nyhet föreslogs att det i befogenhetskapitlet skulle införas en hänvisning till regeringsformens bestämmelse om kommunernas och landstingens rätt att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt och meddela föreskrifter.

Vid remissomgången visade sig många statliga myndigheter posi— tiva och de flesta kommunerna och landstingen tillstyrkte i princip. Flera kommuner avstyrkte dock förslaget att ge landstingen befog— enheter på det näringslivsfrämjande och turismstödjande området och var tveksamma till att det skulle bli fritt fram för båda kom- muntyperna att syssla med samma slags angelägenheter.

I den proposition som lämnades våren 1991 med betänkandet och remissyttrandena som grund, påmindes om att de samhällsekono- miska förutsättningarna inte längre gjorde det möjligt att låta kom— munerna och landstingen tillgodose medborgarnas krav genom öka- de resurser. Verksamheten måste i stället anpassas bättre till de eko- nomiska förutsättningarna. Med högre produktivitets— och effektivi— tetsmål för den kommunala sektorn och en ändrad styrning av den kommunala verksamheten, ökade också kraven på statens uppfölj— ning och utvärdering inkluderande en fördjupad mål- och resultat- dialog med kommunerna och landstingen.

Bland de ovanligt många motionerna återfanns ingen viktigare in— vändning mot vad som föreslagits beträffande kommunernas och landstingens allmänna befogenheter. Inte heller konstitutionsutskot— tet gjorde några invändningar. Nästan samtliga talare i kammarde- batten apostroferade den allmänna enighet som rådde om principer- na för den reviderade kommunallagen. Den trädde i kraft den 1 ja— nuari 1992.

3.3. Statlig länsförvaltning eller regional självstyrelse?

3.3.1 1960—talets initiativ och förpostfäktningar

Om det rätt tämligen stor politisk enighet i fråga om ansvarsfördel— ningen mellan staten och kommunerna i stort, så var oenigheten så mycket större beträffande den regionala samhällsförvaltningens or- ganisation. För dennas del kom nämligen decentraliseringskraven snart att förenas med krav på vad som kallades länsdemokrati, inne- bärande överföring av uppgifter från statliga länsorgan, främst läns— styrelserna, till landstingen.

I spetsen för strävandena gick företrädare för centerpartiet. De förde upp frågan på den nationella politiska arenan genom motioner vid 1963 och 1964 års riksdagar. Det skedde under hänvisning bl.a. till att den regionala förvaltningen knappast alls diskuterades inför den författningsreform som då var under förberedelse.

Vid den förstnämnda riksdagen föreslog motionärerna en utred— ning om möjligheterna att åstadkomma en parlamentariskt baserad länsförvaltning och en samtidig decentralisering av förvaltningsupp- gifter från riksnivån till länsplanet. Motiveringen var av utpräglat ideologisk karaktär och närmare bestämt av demokratinatur. Demo— kratins styrka och fasthet är helt avhängig dess förankring i folket, hette det. En av vägarna att förstärka demokratin var att öka med- borgarnas möjligheter att nära följa och påverka de regionala sam- hällsorganens funktion och arbete. Inte minst viktigt var att de opinionsbildande organen fick större möjlighet att kontinuerligt följa arbetet och studera verkningarna av fattade beslut.

Motionärerna återkom 1964 med ett uförligare motiverat och mer konkret formulerat förslag. De begärde samtidigt en utredning om ersättande av landstingslagen med en lag om länsparlament och sj älvstyrelseorganisation. Huvudmotiveringen var även nu av demo- kratinatur. Men den innehöll också stark kritik mot vad motionärer— na såg som negativa konsekvenser av den pågående samhällsutveck— lingen: ökande statligt inflytande och kontroll, växande statlig byrå— krati samt tendenser till korporativism. Detta verkade hämmande på folkstyrelsens villkor.

Den organisatoriska utformningen tänkte sig motionärerna sålun- da i huvuddrag: Under ett folkvalt länsparlament finns en styrelse eller länsregering (länskollegium) vald av parlamentet, därunder länsnämnder för olika förvaltningsgrenar samt ett särskilt rättsvård-

ande organ (länsdomstoD. Länsparlamentet har beskattnings- och förordningsrätt. Dess arbetsuppgifter är dels landstingens sedvanli— ga, dels statliga förvaltningsangelägenheter (utom sådana som angår försvaret, domstolsväsendet, de affärsdrivande verken och liknan— de).

Liknande tankar fördes fram i en motion av socialdemokraten John Lundberg. Där begärdes en utredning om möjligheterna dels att sammanföra länsstyrelsernas uppgifter med landstingens till en demokratisk länsorganisation, dels att avskaffa enmansstyrda äm— betsverk såsom länsstyrelserna och i stället ge det avgörande inflyt— andet till folkvalda representanter. I övrigt borde utredningen pröva hur folkstyrelsen skulle kunna stärkas och hävda sig i en byråkrati med ”kromosomartad tillväxt av ämbets- och tjänstemän”.

Konstitutionsutskottet och riksdagen avvisade emellertid motion— erna under hänvisning dels till den förestående författningsrefor- men, dels till flera pågående utredningar som berörde eller tangera- de sakområdet, bland dem Länsförvaltningsutredningen, Landskon— torsutredningen och Länsindelningsutredningen. Men efter en parti- ledaröverenskommelse därom tillsattes i december 1964 den begär- da utredningen, som fick namnet Länsdemokratiutredningen. Den kom att arbeta delvis omlott med Länsförvaltningsutredningen som lämnade sitt betänkande 1967, ett år före Länsdemokratiutredning— en.

De båda utredningarna kom till helt olika slutsatser beträffande samhällsförvaltningens regionala organisation. Eftersom de linjer de företrädde, den statliga länsförvaltningslinjen respektive själv— styrelselinjen (länsdemokratilinjen) kommit att ställas mot varandra som huvudalternativ alltesedan dess, förtjänar deras förslag med motiveringar att här något utförligare återges.

Länsförvaltningsutredningen hade som ordförande generaldirek- tören Åke Natt och Dag, och bland ledamöterna ingick förutom riksdagsmän företrädare för bl.a. de centrala verken och länsstyrel— serna. Utredningen var enig i uppfattningen att de statliga länsorga— nens översiktliga samhällsplanering borde ledas och samordnas av länsstyrelsen. Denna borde emellertid förses med en lekmannasty— relse som kunde tillföra synpunkter från kommuner och landsting. Beslut i viktigare frågor skulle fattas av landshövdingen och tio re- presentanter för länsbefolkningen.

Länsstyrelsen borde även i övrigt rustas upp för att bli ett aktivt, initiativtagande och samordnande organ som kunde ta ansvaret för länets utveckling och befolkningens välfärd. Samhällsplanering, för— valtningsrättskipning samt allmän ordning och säkerhet borde bli

dominerande uppgifter, medan skatteväsendet och detaljbetonade ärenden borde flyttas till andra organ. Länsarkitekten, länsläkaren, länsveterinären och några fristående konsulenter borde föras in i länsstyrelsen; länsnämnderna däremot borde bestå.

Huvudargumentet för förslaget var att den splittrade länsförvalt— ningen inte var ändamålsenlig för de framtida planeringsuppgifter- na. En effektivisering var nödvändig med tanke på den pågående in— tensiva samhällsomdaningen.

Ett delargument var behovet av samordning i den komplicerade växelverkan som rådde mellan näringslivets krav på samhällsplane— ring för expansion och strukturförändringar å ena sidan och å den andra samhällsplaneringens konsekvenser för näringslivet. Ett annat delargument var av ekonomisk natur: Samhällets och näringslivets anläggningar drog stora kostnader och hade vanligen lång brukstid, varför den samhällsekonomiska betydelsen av en samordnad och framåtblickande planering inte nog kunde framhållas.

Länsdemokrati utredningen, med sex riksdagsledamöter och lands- hövding Per Nyström i Göteborg som ordförande, gick den motsatta vägen. I sitt nästan helt eniga betänkande påminde den om att den gamla tidens huvudsakligen judiciella samhällsförvaltning hade er- satts av en aktiv offentlig administration med planerande och produ- cerande uppgifter. Den regionala planerings— och fördelningspro— blematiken hade ökat i betydelse. Genom tillkomsten av länsnämn- derna och andra regionala organ för de centrala ämbetsverken hade länsförvaltningen blivit splittrad. Samtidigt hade landstinget alltmer fått karaktär av specialkommun för sjukvården, och trots att det i demokratiska former representerade hela länets befolkning, hade det föga inflytande på länets utveckling. Dessutom hade tendensen till centralisering och byråkratisering blivit ett hot mot det med- borgerliga inflytandet över samhällsförvaltningen.

Sett i detta problemperspektiv var det, menade utredningen, an- geläget att vidga folkstyrelsen och öka den regionala förvaltningens effektivitet. Det kunde ske genom överföring av regionala för- valtningsuppgifter från statliga organ till landstingen. Farhågorna att detta skulle medföra en federalistisk utveckling ansågs sakna grund.

Utredningens huvudmotiv för en länsdemokratisk reform var så- ledes ett demokratiskt och ett effektivitetsfrämjande. Med utgångs— punkt i dessa motiv skisserade utredningen ett principprogram för en reform med dessa huvuddrag:

Beslut som fordrar ett stort mått av subjektivitet bör delegeras

till primär— och sekundärkommunala organ i specialreglerad

förvaltning för att därigenom ställas under direkt demokratiskt inflytande och politiskt ansvar. Detaljkontroll och detaljreglering bör användas endast då re— ella riksintressen (exempelvis rättssäkerheten eller finanspolit— iska mål) måste bevakas. Förvaltningsområden som kräver ett stort mått av likformighet eller överblick över hela riket och en stark statlig detaljstyr— ning bibehålls i statlig förvaltning. Med hänsyn till värdet av offentlig debatt och klara politiska ställningstaganden är det en fördel om reformen medför att centrala planeringsfunktioner förs över från de centrala äm— betsverken till regeringskansliet. — Länsstyrelsen bör kvarstå som ett regionalt organ för administ— rativ rättsprövning. Ansvaret för den övergripande samhällsplaneringen och re- gionplaneringen, för länsnämndernas uppgifter och för sam— ordningen av socialvården läggs också på landstingen. — Landstingets förvaltningsutskott blir länets regering. I en bilaga diskuterade statsvetaren Pär—Erik Back reformens offentligrättsliga konsekvenser. Han konstaterade, att en vidgad länsdemokrati inte behövde skapa oro för statens suveränitet eller leda i federalistisk riktning; oron därför såg han som ett sken— problem.

3.3.2. Partiell reform med lekmannastyrelse 1971

Länsförvaltningsutredningens och Länsdemokratiutredningens betän— kanden remissbehandlades tillsammans med övriga förut nämnda betänkanden som berörde den regionala samhällsförvaltningen. Re- missorganen erbjöds härigenom två huvudvägar att välja emellan, nämligen fortsatt statlig länsförvaltning med lekmannastyrelse eller länsdemokrati genom landstingsförvaltning.

Majoriteten av remissorganen förordade fortsatt statlig länsför— valtning. Men hälften av kommunerna och nästan alla landstingen samt Landstingsförbundet, LRF, Skogsägarföreningarnas Riksför- bund och Sveriges Lantbruksförbund förordade länsdemokratilinjen. Svenska kommunförbundet, ett 50—tal kommuner och några lands- ting avstod från att ta ställning i avvaktan på fortsatt utredning.

Tanken på medborgarrepresentanter i länsstyrelsernas styrelser vann gehör hos en majoritet av de statliga verken och hos länssty— relserna. Länsstyrelseni Västmanlands län betecknade systemet med

en ensambeslutande chef som en ”historisk relikt”. Kommerskolle— gium ansåg att man inte fick bortse från att länsförvaltningen genom förslaget kunde bli mer eller mindre politiserad.

Hur skulle nu regeringen ställa sig? Den föreslog i en proposition 1970 endast en mindre delreform och i övrigt fortsatt utredande i den förut nämnda Länsberedningen.

I huvudfrågan valde den sittande socialdemokratiska regeringen fortsatt statlig länsförvaltning. Det skäl härför som föredraganden, civilminister Svante Lundkvist anförde, var att länsstyrelsen redan hade fått en ställning som regionalpolitiskt samordnande organ i en integrerad länsorganisation för samhällsplanering. Eftersom läns- styrelsen fått över beslutsuppgifter från länsnämnderna, borde detta medföra, att lekmän fick delta i länsstyrelsens planeringsbeslut och få del i ansvaret för dessa. Medborgarrepresentanternas medverkan borde dock begränsas till sådana frågor där deras insatser kunde antas bli av verklig betydelse. Det låg i sakens natur att styrelsen inte borde betungas med annat än frågor av principiell betydelse eller annars av större vikt, främst samhällsplaneringsfrågor, vikti- gare författningsfrågor, frågor av större ekonomisk betydelse samt viktigare organisations— och personalfrågor. Avgöranden av över— vägande juridisk, teknisk eller expeditionell natur borde däremot alltjämt ske på tjänstemannaplanet. Landshövdingen borde tillsam- mans med tio lekmän ingå i lekmannastyrelsen. Hälften av lek- männen borde utses av landsting och landstingsfri stad samt hälften av Kungl. Maj:t.

Positionerna inför riksdagsbehandlingen blev tidigt tydliga. I tunga partimotioner yrkade centerpartiet, folkpartiet och vänsterpar— tiet kommunisterna att länsdemokratiutredningens förslag skulle läggas till grund för det kommande reformarbetet.

Argumenteringen från centerpartiet var till innehållet huvudsakli— gen densamma som i partiets motioner från 1960-talet, men till formen skarpare. För centern tillgodosåg en lekmannamedverkan i länsstyrelsen inte alls kravet på länsdemokrati. Verksamheten skulle ju ändå alltjämt vara en del av statsförvaltningen med direktiv från den centrala statsmakten. Länsdemokrati betydde för centern att landstinget ombildades till en verklig länskommun med uppgifter i stort sett över hela det politiska fältet. Genom att länsförvaltningen i stort sett låg utanför medborgarnas politiska kontroll, fick medbor— garna — med undantag för sjukvårdsfrågor inte något direkt in— flytande över länsangelägenheterna på samma sätt som över riks— frågor och primärkommunala frågor. Det var inte tillfredsställande från demokratisk synpunkt.

Centern kunde dock acceptera den föreslagna lekmannamedver- kan som ett provisorium eftersom den var att föredra framför en enrådig landshövding. Men alla tio lekrnannarepresentanterna borde utses av landstinget om hälften utsågs av Kungl. Maj:t, så kom med ordförandens utslagsröst alltid de av staten utsedda ledamöter- na i majoritet.

Folkpartiet anförde väsentligen samma argument som centern och framhöll därutöver att närdemokrati förutsatte så stora kontaktytor som möjligt mellan valda och väljare och ett ökat inflytande för de förtroendevalda över samhällsplaneringen.

Vänsterpartiet kommunisterna ville avslå propositionen främst därför att den föreslagit en förstärkning av länsstyrelsen i rak mot- sats till länsdemokratiutredningen, som ju velat att länsstyrelsens roll skulle minska och landstingens i motsvarande grad öka.

Konstitutions— och statsutskottens socialdemokratiska majoritet tillstyrkte propositionen och avstyrkte motionskraven om ställnings— tagande för länsdemokratiutredningen ett sådant skulle innebära ett väsentligt föregripande av den tillsatta parlamentariska Länsbe— redningens arbete.

Under de tämligen livliga kammardiskussionerna kom civilminis- ter Svante Lundkvist och centertalesmannen Johannes Antonsson att framträda som huvudkombattanter.

Lundkvist försvarade regeringens hållning med en hänvisning till behovet av en stark statlig ledning av de regionalpolitiska insatserna för en jämnare resursfördelning över landet. Han trodde inte att landstingen skulle kunna samordna insatserna lika effektivt som länsstyrelserna. Dessutom förmodade han att en rad avgöranden av statlig natur skulle centraliseras till regeringen och de statliga äm- betsverken om den regionala förvaltningen lades till landstingen.

Antonsson å sin sida frågade retoriskt, om man verkligen kunde tro att de folkvalda i landstinget, vilka hade problemen så nära inpå sig, skulle ha mindre intresse än länsstyrelsen av en positiv regional utveckling och en aktiv lokaliseringspolitik. Nivåproblemen kunde lösas om staten svarade för riksplaneringen i form av en översiktlig ramplanering, landstingen för den regionala översiktsplaneringen och kommunerna för den lokala planeringen inom ramen för sitt kommunala planmonopol.

Efter votering segrade regeringslinjen i båda kamrarna. Riks- dagsbeslutet kom till uttryck i en ny länsstyrelseinstruktion med gil— tighet fr.o.m. 1 juli 1971. Däri fördes in ett antal bestämmelser om den nya ”lekmannastyrelsens” sammansättning och funktion.

3.3.3. Hårdnande strid under 1970—talet

Trots att Länsberedningens arbete pågick fram till senhösten 1974, återkom regelbundet vid varje riksdag under de fem första åren av 1970—talet förnyade försök att vinna riksdagen för ett positivt ut— talande till förmån för länsdemokratilinjen. I täten gick de båda mittenpartierna, som med stöd av moderaterna och vänsterpartiet vid ett tillfälle faktiskt vann en majoritet för ett sådant uttalande. Men i övrigt avvisade regeringen och riksdagens socialdemokrater och vänsterpartister propåerna både i utskott och kammare.

Det vanligaste folkpartiargumentet gick ut på att frågor, som kräver ett större befolkningsunderlag än vad som finns i en primär— kommun, skall handläggas av ett förstärkt landsting inom närings- geografiskt väl avvägda gränser. Folkpartiet vill, förklarade således vid ett tillfälle den i frågan livligt engagerade Björn Molin, ge folkets representanter på regional nivå ett avgörande inflytande på regionens framtid. Det vore att ta ett steg från länsbyråkrati till länsdemokrati.

Moderaten Anders Björck deklararerade vid ett annat tillfälle att hans parti var helt inställt på en utveckling i länsdemokratisk riktning. Det var viktigt, menade han, att länsinvånarna fick största möjliga inflytande över för dem så tunga samhällsplanerings— och samordningsområden som den fysiska riksplaneringen, bebyggelse— strukturen, bostadsförsörjningen, befolkningsramarnas fördelning, den regionala trafiken, miljöskyddet, naturvården samt fritid och rekreation.

När Länsberedningen lämnat sitt betänkande, visade det sig att den funnit uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun i stort sett väl avvägd. Den föreslog därför endast några smärre kommunalise— ringar. Beträffande huvudmannaskapet för den samordnande regio— nala samhällsplaneringen, av beredningen betecknad som dess huvudfråga, borde detta alltjämt vara statligt och ligga hos länsstyr— elserna. Samrådet med landstingen och primärkommunerna kunde dock utvecklas bl.a. genom att nämnda organ bereddes tillfälle att yttra sig över regionalpolitiskt betydelsefulla beslutsunderlag.

I fråga om ansvarsfördelningen inom den kommunala sektorn borde landsting och primärkommuner betraktas som varandra kom— pletterande kommuner med samma kompetens men med olika geo- grafiska områden. Uppgiftsfördelningen kunde vara olika i olika län. Primärkommunerna borde genom av regeringen fastställt avtal få föra över vissa väl avgränsade uppgifter till landstingen; obliga— toriskt borde detta gälla den lokala och regionala kollektiva person—

trafiken samt viss kulturell verksamhet som är avsedd för en större befolkning än kommunens. Att en minoritet av primärkommunerna inte biträtt överenskommelsen, borde inte utgöra något hinder för fastställelse.

Beslutanderätten rörande näringslivsfrågor, vägplanering och mil— jövård borde enligt beredningens mening föras över till länsstyrel— serna. Samtidigt borde från dem brytas ut skatteförvaltning och för— valtningsrättskipning och läggas till länsskatterätter och länsrätter. Härigenom skulle länsstyrelsernas verksamhet än mer inriktas mot samhällsplanering.

Slutligen föreslogs lekmannastyrelserna bestå av tolv ledamöter förutom landshövdingen. Av dessa borde fyra ha kommunal erfar— enhet och nomineras av kommunförbundets länsavdelningar och fyra ha landstingserfarenhet och nomineras av landstingen. Övriga fyra borde företräda näringslivet och arbetstagarorganisationerna. Alla skulle utses av regeringen. Länsstyrelsen borde utse ledamöter— na i länsnämndernas styrelser.

Märkligt nog hade de tre borgerliga partiernas representanter i Länsberedningen inte reserverat sig. Det berodde på, förklarade de, att förslagen kunde ses som en etapp i utvecklingen mot en fullt ut— byggd lånsdemokrati som alltjämt var ett angeläget politiskt mål. Däremot hävdade de bestämt att landstingen borde tillsätta alla leda— möterna i lekmannastyrelsen.

Remissopinionen blev splittrad. Flertalet statliga myndigheter, in— kluderande samtliga länsstyrelser, hävdade att ansvaret för sam— hällsplaneringen även i fortsättningen borde vara statligt och vila på länsstyrelserna. Detsamma gjorde bl . a. Svenska Kommunförbundet, Svenska Handelskammarförbundet, LO, TCO samt omkring 200 kommuner och tio landsting.

Till förmån för länsdemokratilinjen yttrade sig 40—talet kommu- ner, en rad landsting, Landstingsförbundet (om än med knapp majo- ritet) och LRF m.fl.

I fråga om lekrnannastyrelsens sammansättning, nominering och val var uppfattningarna mycket splittrade. Flertalet kommuner och landsting och ett antal länsstyrelser tillstyrkte. Några ville rentav gå längre och utöka från tolv till fjorton ledamöter. De flesta länssty- relserna och några landsting godtog tanken att samtliga ledamöter skulle utses av regeringen. Flertalet landsting, en knapp majoritet av kommunerna och en länsstyrelse ansåg att landstinget i stället borde utse ledamöterna. Många vände sig mot idén att kommun- förbundets länsavdelningar skulle nominera. Detsamma gällde förslaget att länsnämnderna skulle utses av länsstyrelsen — de borde

i stället utses av landstingen. Landstingsförbundet och flertalet landsting tyckte att landstinget skulle svara för nomineringen både av länsstyrelsens och av länsnämndernas styrelse.

3.3.4. Ny partiell reform 1977 med landstingsutsedd lekmannastyrelse

Den socialdemokratiska regeringen följde i stort Länsberedningens förslag och föreslog våren 1976 att den regionala samhällsplane— ringen även i fortsättningen skulle ligga hos länsstyrelserna. Dessa borde dock årligen redovisa aktuella länsplaneringsfrågor för kom— munerna och landstingen. Beträffande lekmannastyrelserna ville re- geringen utöka ledamöterna till fjorton, av vilka tio skulle represen— tera kommunerna respektive landstingen och nomineras av de po— litiska partierna i proportion till partiernas röster vid riksdagsvalet. De fyra återstående skulle ha erfarenheter från näringslivet och ar- betsmarknaden i länet. Alla skulle utses av regeringen.

Från en del håll hade önskats klarare regler om avgränsningen av de ärenden som lekmannastyrelsen skulle befatta sig med. Kom- munministern betonade därför det viktiga i att ledamöterna gavs goda möjligheter att nära följa länssstyrelsens arbete och i att alla frågor av principiellt intresse borde föredras i lekmannastyrelsen. Om så behövdes, skulle gällande bestämmelser på området ses över.

I parti— och gruppmotioner från de borgerliga oppositionspartier- na krävdes bl.a. att ett länsdemokratiskt alternativ skulle utarbetas samt att alla ledamöterna i lekmannastyrelsen skulle utses av lands— tinget. Motiveringarna var de redan kända.

Vid utskotts— och riksdagsbehandlingen förekom animerade de- batter för respektive emot den länsdemokratiska linjen. Tydligare än tidigare blev det nu uppenbart och också erkänt att det rådde två skilda politiskt—ideologiska uppfattningar i fråga om den regionala förvaltningen. Redan kända argument återkom om än i förnyad Språkdräkt, och några nya tillkom.

I skarpare ordalag än förut pläderade åter moderaten Anders Björck för länsdemokrati:

”Den socialdemokratiska politiken i de här frågorna andas djup misstro mot våra länspolitikers förmåga att ta ansvar och fatta beslut som är till gagn för länens invånare. Eller är man kanske rädd för att besluten ibland skulle gå i en annan riktning än den som regeringen önskar? I

moderata samlingspartiet är vi inte rädda för att öka den regionala själv- styrelsen. ”

Sist uttryckte Björck sin förvåning över att regeringen använt sin rätt att utse lekmannastyrelseledamöter så, att samtliga länsstyrelser fått socialdemokratisk majoritet trots att många landsting hade borgerlig majoritet.

Konstitutionsutskottsordföranden Hilding Johansson (s) försvara— de utskottets och partiets ställningstagande bl.a. med motargumentet att också en landstingsvald länsstyrelse var indirekt vald liksom en regeringsutsedd. Besluten i det sällan sammanträdande landstinget och dess förvaltningsutskott skulle också i mångt och mycket vila på samma sorts tjänsteunderlag som besluten i länsstyrelsen. Liksom tidigare varnade talaren för att landstinget kunde bli en ”överkommun” .

Även konununministern Hans Gustafsson (s) varnade för samma följd. Han ansåg det olämpligt att landstingen skulle utse lekrnan- nastyrelsen och kunna ställa denna inför politiskt ansvar, eftersom länsstyrelsen till 3/4 behandlade primärkommunala frågor. Länssty- relsen var dessutom ett statligt organ, och det var därför ganska orimligt att dess styrelse skulle utses av landstinget. Det vore som om mejeriföreningen skulle utse styrelsen i skogsägareföreningen!

Utgången av diskussionen blev ganska dramatisk. Med lottens hjälp vann regeringens av utskottet tillstyrkta förslag.

Riksdagsbeslutet hann emellertid aldrig träda i kraft. Efter regim— skiftet 1976 utlovade den nya borgerliga koalitionsregeringen att en länsdemokratireform skulle påbörjas och att centrala uppgifter sär- skilt vad gäller den regionala planeringen skulle föras över från statliga organ till de folkvalda landstingen.

Vid den nya regeringens första sammanträde hösten 1976, med Johannes Antonsson (c) som kommunminister, beslöt regeringen också föreslå riksdagen att alla de 14 ledamöterna i lekrnannasty- relsen fr.o.m. 1 januari 1977 skulle utses av landsting och lands- tingsfria kommuner.

Debatten i kammaren räknade ett stort antal inlägg. Från social— demokratisk sida karakteriserades den föreslagna nya styrelsesam— mansättningen som ”en konstitutionell hybrid” och ”ett konstitutio— nellt missfoster” — ett rent statligt organ skulle styras av en av staten utsedd styrelseledamot och 14 av landstinget utsedda. Och det utan att landstinget skulle kunna utkräva något som helst ansvar för länsstyrelsens beslut eftersom länsstyrelsen var ett rent statligt organ. Dessutom hade arbetstagarorganisationerna fråntagits rätten att själva utse representanter.

Debatten slöt med votering i vilken regeringen vann gehör för sin linje. Riksdagsbeslutet föranledde en ny bestämmelse i länsstyrelse- instruktionen. Där föreskrevs att kommunal och landstingskom— munal erfarenhet samt erfarenhet från verksamhet i näringslivet och arbetstagarorgnisationer skulle finnas bland de av landstinget ut— sedda ledamöterna och suppleanterna i länsstyrelsens styrelse.

3.3.5. Länsdemokratikommittén 1976—1982

Senhösten 1976 tillkallades den utredning, som trepartiregeringens företrädare begärt våren 1976. Enligt direktiven borde arbetet i Länsdemokratikommittén koncentreras dels på att föra fram landstinget som alternativ huvudman för nya uppgifter inom samhällsplaneringen, dels på att få till stånd en omfattande decentra— lisering av uppgifter från central till regional nivå.

Kommittén borde bl.a. pröva att förlägga länsstyrelsernas dittills- varande samordnande ansvar för planeringsverksamheten så att den politiska tyngdpunkten förlades till landstingen. Den borde också mer generellt överväga samspelet mellan landstingen, regeringen och de centrala ämbetsverken, mellan landstingen, primärkommun- erna och kommunalförbunden, samt mellan landstingen och läns- styrelsernas förtroendemannastyrelser.

Den omfattande uppgift, som kommittén under ledning av Tor— sten Gustafsson (c) därmed givits, fick emellertid snart ny in— riktning. Den folkpartiregering som tillträtt hösten 1978, nämnde i sin regeringsdeklaration inget om vidgad länsdemokrati, och våren 1979 gav den kommittén tilläggsdirektiv. Utan att ange några sär- skilda skäl för saken gav regeringen där kommittén i uppdrag att förutom länsdemokratimodellen också pröva modellen vidgat regio— nalt folkligt inflytande inom ramen för ett fortsatt statligt huvud— mannaskap för de regionala samhällsförvaltningen. Men kommittén borde också skissera en tredje modell, nämligen en enhetlig regio— nal samhällsförvaltning åstadkommen genom en successiv samman— smältning av länsstyrelsen och landstinget.

Efter valet 1979 förklarade emellertid den nytillträdda trepartire— geringen att arbetet för ökad länsdemokrati skulle fullföljas. Men Länsdemokratikommittén följde inte den uppmaningen när den vår— en 1982, efter nästan sex års arbete, lämnade sitt slutbetänkande. Med Kjell A. Mattsson (c) som ny ordförande erinrade den bl.a. om att landstingen under de sistförflutna åren fått en hel del nya uppgifter, ofta i form av delat huvudmannaskap med staten eller

kommunerna. Det gällde t.ex. länstrafikbolagen och kollektivtrafi— ken, stiftelsen Samhällsföretag och de regionala utvecklingsfonder— na. Det visade, menade kommittén, att statsmakterna nu var öppna för nya organisationsformer.

Kommittén erinrade också om att resursknappheten nu blivit det största problemet både för stat och kommun och att därför kravet på samordning och bästa möjliga resursuttnytjande på den regionala nivån ökat. Knappheten ledde också till ökad försiktighet när det gällde organisatoriska förändringar mellan statlig förvaltning och kommunal självstyrelse.

Som sagts i tilläggsdirektiven skisserade kommittén därefter tre modeller, dock utan att värdera dem var för sig. I stället föreslog den ett antal smärre reformer som närmast stärkte modellen vidgat regionalt folkligt inflytande inom ramen för fortsatt statligt huvud— mannaskap. Kommittén gjorde så sedan den hade kommit till upp— fattningen att länsstyrelsens samordningsroll kunde accepteras under förutsättning att landstingens inflytande över länsnämnderna för— stärktes. Förslagen kan sammanfattas så:

Förstärkt samordning på regional nivå genom att länsstyrelser-

nas möjligheter att samordna de statliga sektorsverksamheterna i länet stärks och binds starkare till länsstyrelsernas förtroende— mannastyrelse. Vidgad länsdemokrati bl.a. genom att landstinget utser samt— liga ledamöter inklusive ordföranden i länsnämnderna. Förstärkt förtroendemannastyrelse bl.a. genom att kollektiv be— slutsmetod införs och att ledamöterna får reservationsrätt och bättre inblick i verksamheten samt garanteras inflytande genom inrättande av beredningsutskott och förbättrad servise och in— formation. Ärsredogörelse för länsstyrelsens verksamhet skall utarbetas och lämnas till landstinget som underlag för debatt med möj— lighet att få skriftliga svar på frågor om länsmyndigheternas verksamhetsområden. Betänkandets titel, Vidgad länsdemokrati, var på så sätt något missvisande, att ingen överflyttning av uppgifter från statliga länsförvaltningar till landstingen föreslogs; en sådan överföring hade för reformivrarna utgjort kärnan i länsdemokratibegreppet.

3 .3 .6 Länsdemokratifrågan blir regiondemokratifråga 1982—1992

Ingen av Länsdemokratikommitténs tre modeller kom emellertid att förverkligas eller ens övervägas. Den socialdemokratiska regering och riksdagsmajoritet som tillträdde hösten 1982 valde andra vägar för en förnyelse av den regionala samhällsförvaltningen. Regeringen nämnde heller inget i sin regeringsförklaring om länsdemokrati eller regional samhällsförvaltning. Den lät också meddela, att den inte var beredd att föra fram Länsdemokratikommitténs förslag. Man ville i stället pröva andra vägar, såsom ett försök med samordnad länsförvaltning i Norrbotten.

I avvaktan på resultatet av två pågående utredningar, Verksled— ningskommittén och Utredningen om samordnad länsförvaltning, och under hänvisning till den försöksverksamhet i Norrbotten med samordnad länsförvaltning som kom igång vid mitten av 1980-talet, togs inte heller så många riksdagsinitiativ i länsdemokratifrågan.

Under hänvisning just till Norrbottensförsöket fann Verksled— ningskommittén i sitt slutbetänkande 1985 det inte lämpligt att när- mare diskutera länsstyrelsernas lekmannastyrelser och inte heller länsnämnderna och andra statliga regionala myndigheter.

Norrbottensförsöket utvärderades vid 1980—talets slut av Utred— ningen om samordnad länsförvaltning som också hade till uppgift att föreslå en generell reform i försökets riktning. Under ledning av landshövding Gösta Gunnarsson föreslog utredningen 1989, att huvuddragen i försöksverksamheten borde permanentas och gälla generellt. (Om förslagets innebörd, se vidare avsnitt 3.4.2 nedan.)

I utredningens uppdrag ingick inte att behandla länsdemokratifrå— gan men däremot de förtroendevaldas inflytande i den nya länssty— relseorganisationen. Detta inflytande borde enligt utredningen för— stärkas på så sätt att obligatoriska lekmannanämnder infördes för vissa sektorer, bl.a. som ersättning för några av de länsnämnder som skulle inordnas i länsstyrelsen. Därutöver kunde länsstyrelsen själv inrätta de nämnder den önskade. Landshövdingen borde vara ordförande i nämnderna.

Remissyttrandena över länsförvaltningsbetänkandet från de av frågan närmast berörda instanserna visade, att länsstyrelserna och flertalet statliga verk överlag var positiva till de föreslagna obligato— riska nämnderna även om olika meningar i detaljfrågor fördes fram. Svenska kommunförbundet var dock tveksamt och pekade som ett bättre alternativ på möjligheten att tillsätta tillfälliga beredningar be-

stående av förtroendevalda med uppgift att bereda vissa ärenden för länsstyrelsens styrelse. Landstingsförbundet avstyrkte förslaget att landshövdingen automatiskt skulle vara ordförande i nämnderna; i stället borde landstinget utse ordförande. Förbundet konstaterade av- slutningsvis att reformen inte utgjorde något led i en länsdemokra- tisk utveckling men tillstyrkte ändå med angivna undantag eftersom en bättre samordning av den statliga förvaltningen var angelägen.

Med betänkandet och remissyttrandena som grund föreslog rege— ringen, med civilminister Bengt K.A. Johansson (s) som föredrag— ande, våren 1989 en ny regional statlig förvaltning med länsstyrel— sen som samordnare. Länsstyrelsen skulle förses med fem obligato— riska nämnder med landshövdingen som ordförande och med fem av landstinget och fem av regeringen utsedda ledamöter.

Majoriteten i berört utskott tillstyrkte, men i en gemensam reser— vation yrkade centern och även miljöpartiet, som nu blivit represen- terat i riksdagen, på avslag. De båda partierna föreslog att en ny parlamentarisk utredning snarast möjligt skulle tillsättas för att be— handla frågor om bl.a. länsstyrelsernas avveckling och bildandet av ett folkvalt regionalt beslutsorgan, om vilka uppgifter som lämpar sig för överförande från statlig till regional och kommunal nivå, samt om uppgiftsfördelningen mellan landsting och kommuner m.m. I reservationer från alla oppositionspartierna krävdes att läns— styrelserna själva skulle få bestämma nämndorganisationen och att nämndledamöterna skulle utses av landstingen.

Vid kammardebatten visade det sig att socialdemokraterna och moderaterna nu bildade front mot länsdemokratisträvandena medan miljöpartiet ställde upp vid centerpartiets sida i kampen för den. Folkpartiet iakttog för tillfället en avvaktande hållning, medan vänsterpartiet åter ställde sig på länsdemokratisidan. Moderaternas talesman förklarade att hans parti nu inte hade någon sympati för länsdemokratimodellen därför att den skulle öka centralstyrningen och koncentrera makten till landstinget som redan hade svårt att lösa sina uppgifter.

Till försvar för länsförvaltningslinj en underströk civilminister Jo— hansson att man behövde en samordnad statlig förvaltning för att effektivt kunna föra ut de nationellt fastlagda målen. Det var i läns- styrelsen som de för länet strategiska besluten måste fattas. Genom de föreslagna obligatoriska nämnderna skulle vi, framhöll han, få en tillämpning av lagstiftningen på det sätt som vi ville.

Slutet blev, efter återremiss, att länsstyrelsens styrelse själv borde få besluta om nämndorganisationen, att nämnderna skulle väljas av länsstyrelsens styrelse och att landshövdingen i normalfallet skulle

vara ordförande. De beslutade förändringarna trädde i kraft den 1 juli 1991.

Länsdemokratitankarna återkom med förnyad styrka under riks- dagarna 1990—92, men nu med delvis nya motiveringar och där— ibland främst hänvisning till det behov av regional kraftsamling som ansågs ha blivit allt starkare i takt med att Sverige närmade sig ”re— gionernas Europa”. Länsdemokratifrågan var helt uppenbart på väg att bli en regiondemokratifråga. Åter gick centerpartiet i täten, tätt följt av miljöpartiet och fr.o.m. 1991 också av kristdemokraterna (kds).

I en centerpartimotion från 1991 användes f.ö. för första gången ordet region i länsdemokratidebatten. Regionerna, hette det, kom— mer att få större självständighet och ökad bestämmanderätt över de egna angelägenheterna. Därmed kommer också medborgarnas enga— gemang för den egna regionen att öka. Förutsättningarna för debatt, insyn och ansvarsutkrävande blir helt andra än vad de nu är.

En annan relativt ny motivering var hänvisningen till den ökande uppdelningen av ansvaret för såväl beslut som verkställighet på en rik och svåröverskådlig flora av olika organ som landsting, länsstyr— else, kommunalförbund, trafikbolag, utvecklingsfonder och allehan— da andra organ. Det fanns därmed inte något samlat forum för de— batt och beslut om länets angelägenheter. Dessutom var de olika or— ganens verksamheter ofta invävda i varandra på ett sätt, som gjorde styrelsesystemet näst intill obegripligt för en bredare allmänhet och som medförde mycken byråkrati och stora effektivitetsförluster.

I en annan centermotion användes för första gången i länsdemo— kratidiskussionen också uttrycket fungerande eller funktionell re— gion. Därmed avsågs ett område med i stort gemensamma ekono— miska, sociala, kulturella och ekologiska funktioner. Geografiskt an— sågs begreppet region vara liktydigt med de lokala arbetsmarknader— na. Pläderingen i motionen för länsparlament, som övertar länsstyr— elsernas och statliga länsorgans uppgifter av politisk och länsutveck- lande art, slutade med deklarationen att en stark regional nivå var av största vikt i ett alltmer omfattande EG-samarbete.

Från miljöpartiet påpekades att det, mot bakgrund av den aktuella debatten om regionalt självstyre och ett ”regionernas Europa”, fanns all anledning att överväga en självständigare regional styrelse— form med direktvalt parlament och direktvald ordförande. Men sa— ken borde övervägas även för att vitalisera demokratin.

Folkpartiets företrädare framhöll att regionerna höll på att bli maktfaktorer i det nya Europa. Det talade för ett Sverige med färre, kanske åtta—tio, regioner och med regionparlament som hade i jäm—

förelse med landstingen vidgade beslutsbefogenheter. Sverige be— hövde gå från ett nationellt till ett internationellt perspektiv och från en central till en regional och lokal styrelse.

Även från socialdemokratiskt håll förekom propoåer motions— vägen om inrättande av starka regionala organ, måhända nio—tolv, vilka kunde överta vissa funktioner och befogenheter från staten.

Några kristdemokrater förde in subsidiaritetsprincipen i diskus— sionen och pekade på ett regionparlaments möjligheter att stärka de mindre kommunerna och att hävda regionala synpunkter och re— gional solidaritet. Några vänsterpartister pläderade av demokrati— och effektivitetsskäl för avskaffande av länsstyrelser och landshöv— dingar och för införande av ”länsting”.

Från nära nog alla partiers sida krävdes en ny utredning om den regionala förvaltningens organisation. En sådan utredning hade för övrigt Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet före— slagit redan 1990 i en gemensam skrivelse till regeringen. Motiver— ingen var bl.a. åsikten att pågående arbete i regel inte utgick från framtidsanpassade förutsättningar. Reformsträvandena hade dessut— om utgått från synsättet att region och län i huvudsak var synonyma begrepp. Översynen borde genomföras utan hänsyn till den rådande ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna och utan bind— ning till länsindelningen som i huvudsak var en oförändrad produkt av 1600—talets synsätt och samhällsstruktur.

Med de nu angivna propåerna som grund tillsatte regeringen vår- en 1991 en enmansutredare med uppdrag att bl.a. se över samar— betsformerna inom större områden än län samt analysera internatio— naliseringens påverkan på den offentliga verksamhetens uppbygg- nad. Ett av skälen för utredningen angavs av föredraganden, civil— minister Bengt K.Å. Johansson, vara att regionernas betydelse växte i hela Europa samtidigt som national— och förbundsstaterna ställdes inför nya anspråk som de måste kunna möta med häsyn till nya re— gionala förutsättningar.

3.4. Samordnad länsförvaltning

3.4.1. Ett första steg 1971

Fram till lSOO—talets slut låg i stort sett hela den regionala statsför— valtningen hos länsstyrelserna. Med den offentliga sektorns ökande expansion från början av 1900—talet förlades emellertid allt oftare nytillkommande statliga förvaltningsuppgifter till därför särskilt in- rättade organ. Samtidigt avsöndrades fiera förvaltningsområden från länsstyrelserna. Denna utveckling blev särskilt påtaglig under 1930- och 1940—talens krisperioder.

För att främja förverkligandet av efterkrigstidens omfattande väl— färdspolitik och sociala reformpolitik inrättades under 1940— och 1950—talen ett 20—tal nya statliga organ utanför länsstyrelserna. Dessa senare ansågs alltför starkt präglade av en äldre förvaltnings— och ämbetsmannatradition för att effektivt kunna fullgöra de nya uppgifterna. Många av de nya länsorganen utformades som läns— nämnder med lekmannastyrelser i vilka dock landshövdingen ofta utsågs till ordförande.

Utvecklingen ledde snart till samordningsproblem på den regio— nala nivån och till en begynnande dragkamp mellan företrädare för olika uppfattningar om hur statsförvaltningen borde vara organise— rad. Detta fick till följd att frågan om samordningen av den regio- nala statsförvaltningens olika organ kom att diskuteras i flera utred— ningar under 1960—talet. Den kom att bli huvuduppgiften för en av dessa utredningar, Länsförvaltningsutredningen. Som förut nämnts, föreslog denna 1967 i enighet att de statliga länsorganens översikt— liga samhällsplanering borde ledas och samordnas av länsstyrelsen. Denna borde även i övrigt rustas upp för att bli ett aktivt, initiativ— tagande och samordnande organ som kunde ta ansvaret för länets utveckling och befolkningens välfärd.

Remissutfallet visade att flertalet ämbetsverk var skeptiska eller avvisande till flera av utredningens förslag. Tveksamheten föran— ledde regeringen att 1970 föreslå endast en partiell reform, inne— bärande att länsstyrelsen som huvuduppgift skulle få att leda och samordna den regionala statliga samhällsplaneringen. Länsarkitekt— kontoret skulle inordnas i länsstyrelsen, medan övriga länsorgan skulle förbli fristående. En länsrätt och en lånsskatterätt skulle bil— das genom utbrytning av motsvarande funktioner ur länsstyrelsen.

Huvudskälet för förslaget var att statsmakternas riktlinjer för regionalpolitiken måste fullföljas genom samordnade verkställighets— beslut. Eventuella tvister finge lösas av regeringen.

Under viss tvekan följde riksdagen propositionsförslaget. Av— sedda förändringar genomfördes fr.o.m. 1971.

3.4.2. Status quo under 1970—och 1980-talen

Den tidigare nämnda Länsberedningen hade enligt direktiven som en av sina utgångspunkter att beakta statsmakternas självklara an— svar för bl.a. den samhällsekonomiska balansen, för sysselsätt— nings— , lokaliserings- och nåringspolitiken, för medborgarnas likvär— diga levnadsförhållanden och för den regionala utvecklingen.

Utifrån denna utgångspunkt skulle beredningen bl.a. överväga uppgiftsfördelningen mellan centrala och regionala statliga organ samt de regionala organens ställning i förhållande till regeringen och centrala förvaltningsmyndigheter. Särskilt skulle beredningen beakta behovet av samordning såväl inom varje verksamhetsområde som mellan olika verksamhetsgrenar.

Länsberedningen rekommenderade emellertid 1974 i stort sett status quo beträffande den samordnade länsförvaltningen. Denna var bra som den var. Flertalet remissorgan instämde. Regeringen delade uppfattningen i en proposition våren 1976, där den dock föreslog ett nytt obligatoriskt samråd i planeringsfrågor mellan länsstyrel- serna och landstingen.

Som skäl för ställningstagandet åberopade föredraganden, kom— munminister Hans Gustafsson, att krav allt oftare ställts på en effek— tivare och mera omfattande samhällsplanering. Enighet rådde enligt honom också om att samhället genom en effektivare samhällsplane— ring också borde styra och leda utvecklingen i de banor som med— borgarna fann riktiga och rimliga det räckte inte med att anpassa samhällets åtgärder till den s.k. spontana utvecklingen.

Riksdagen accepterade förslaget om obligatoriskt samråd — från de tre borgerliga partiernas sida under framhållande av att det skedde i avvaktan på den då aviserade Länsdemokratikommittén. Som förut nämnts förordade denna dock 1982 en förstärkning av länsstyrelsernas möjligheter att samordna de statliga sektorsverk— samheterna i länet. Huvudargumentet var att användningen av tilldelade regionala resurser därigenom kunde bli effektivare och att den samlade långsiktiga effekten av olika statliga satsningar kunde öka. Det rådande regelsystemet hade inte givit länsstyrelsen tillräck—

ligt stöd för en sådan samordning. Kommittén strök under att för— slaget inte förändrade de centrala och regionala sektorsmyndigheter— nas ansvar och att länsstyrelsen inte skulle överta något ansvar för det löpande arbetet inom respektive sektorer.

Nu kom inte, som tidigare sagts, kommitténs betänkande att vida— rebehandlas. Den socialdemokratiska regeringen ville tillämpa andra metoder för att stärka länsförvaltningen. Den ville samordna inte bara samhällsplaneringen utan också verkställighetsfunktionen och förlägga samordningen av verkställigheten till länsstyrelsen. Det sista var tämligen nytt i tidens diskussion.

Trots en övervägande positiv remissopinion förklarade regeringen i budgetpropositionen 1984, att den inte ville följa Länsdemokrati— kommitténs förslag. Föredraganden, civilminister Bo Holmberg (s), ville nå en samordning som gav en bättre överblick över den regio— nala verksamheten och som ledde till ett effektivare resursutnyttjan— de. Han konstaterade, att det numera rådde bred enighet om att om— fördelning av ansvar och arbetsuppgifter mellan den statliga förvalt- ningen och kommunala organ skulle undvikas.

I stället skulle, förklarade Holmberg 1985 i en proposition om försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning i Norrbotten (se ovan), ett brett försök förhoppningsvis leda fram till erfarenheter som sedan generellt kunde tillämpas över landet. Av skälen för en förstärkt samordning av länsförvaltningen framstår i föredragandens motiveringsavsnitt hänsynen till den allt knappare ekonomin och de därav följande effektiviserings— och rationaliseringsbehoven som de främsta. Riksdagen samtyckte till försöksverksamheten som kom igång 1985. Den utvärderades först inom Civildepartementet och därefter av den förut nämnda parlamentariska utredningen om samordnad länsförvaltning. Denna kom 1989 fram till slutsatsen att en samord- nad länsförvaltning borde genomföras ihela landet. Förslaget inne— har bl.a. att fem länsnämnder (länsskol—, länsbostads—, länsväg—, lantbruks— och fiskenämnden) skulle slås samman med länsstyrelsen och bilda en ny länsstyrelse. Denna förväntades kunna ge bättre service åt allmänhet, kommuner och företag osv. samt ge ökad effektivitet och styrka på områden som har väsentlig betydelse för länens framtid och utveckling. Som ersättning för förtroende— mannainflytandet via länsnämnderna skulle obligatoriska nämnder inrättas, t.ex. utbildningsnämnd, kommunikationsnämnd, plan— och bostadsnämnd etc.

Slutligen borde relationen mellan centrala verk och den nya läns- styrelsen klargöras bl.a. genom nya instruktioner som tydliggjorde

ansvarsförhållandet. Bl.a. skulle de centrala verk, vars länsnämnder inordnades i länsstyrelsen, inte få bygga upp nya styrsystem mot regionala och lokala organ.

Motiven för reformen var främst krav på effektivt utvecklings- arbete, tvärsektoriell problemlösning och administrativ smidighet. Samhällsutvecklingen hade dessutom lett till att de starka sektorsor— ganen inte längre behövdes på samma sätt som under de stora sam— hällsreformernas tid och till att kommunerna och landstingen hade anförtrotts flera viktiga samhällsfunktioner.

Flertalet remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna, uppskattade för— slaget, medan de flesta av berörda ämbetsverk var tveksamma eller negativa.

3.4.3. Samordnad länsförvaltning 1991

I en proposition senvåren 1989 förde regeringen i allt väsentligt ut- redningens förslag till riksdagen. Föredraganden, civilminister Bengt K.Å. Johansson, anslöt sig i huvudsak till utredningens mo— tiv. Sektoriseringen hade avsett en kraftsamling inom vissa sakom— råden, men den hade i viss mån skett på bekostnad av regional överblick, samordning och samlad slagkraft. Därför borde en ny statlig länsmyndighet bildas, med länsstyrelsen som kärna, vilken på ett allsidigt och kompetent sätt kunde väga olika sektoriella in— tressen mot varandra.

I den nya länsstyrelsen skulle ingå länsväg—, länsskol— och lant— bruksnämnderna, delar av länsbostadsnämndernas verksamhet samt fiskefrågorna i den mån en länsanknytning av dem blir aktuell. I övrigt skulle länsstyrelsen få utvidgade befogenheter i fråga om kommunikationer, skogsvård och trafiksäkerhet. Samrådsförfarandet om arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbeten och vissa andra arbetsmarknadsfrågor skulle uvecklas.

Vid sidan av länsstyrelsens förtroendemannastyrelse skulle vidare finnas fem obligatoriska nämnder: utbildningsnämnd, nämnd för fy— sisk planering, lantbruksnämnd, kommunikationsnämnd och miljö— nämnd. Landshövdingen borde vara ordförande, och av övriga leda— möter borde fem utses av regeringen och fem av landstinget.

Propositionen gav upphov till inte mindre än 34 motioner och till ett betänkande från bostadsutskottet med 28 reservationer och 8 särskilda yttranden, oräknat yttranden av de utskott som ombetts lämna sina synpunkter till bostadsutskottet. Motionerna kom från företrädare för alla riksdagens partier; de socialdemokratiska motio—

nerna rörde dock huvudsakligen enskilda punkter, främst admini— strationen av fiskefrågorna. I parti- och gruppmotioner från center— partiet och miljöpartiet yrkades avslag på hela propositionen och på att en parlamentarisk beredning skulle tillsättas för att utarbeta för— slag om en länsdemokratisk reform.

Kammardebatten blev tämligen livlig och kom till stor del att röra sig om länsdemokratifrågan och om de obligatoriska nämnder— na. Efter återremiss beslöt riksdagen beträffande nämnderna att de inte behövde vara obligatoriska och att de kunde tillsättas av läns— styrelsernas styrelse. I övrigt segrade regeringens linje om än efter hårda debatter.

Innan riksdagsbehandlingen av frågan om den samordnade läns— förvaltningen avslutas, skall kort nämnas att länsskolnämnderna upphörde 1991 genom särskilt riksdagsbeslut utan att deras upp— gifter inordnades i länsstyrelsen. I stället inrättades ett Statens skol— verk med egen regional indelning utan koppling till länsstyrelsen.

Den nya samordnade länsförvaltningen trädde i funktion den 1 juli 1991 med en ny länsstyrelseinstruktion som författningsgrund.

3 . 5 Sammanfattning

Frågan om ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen har genom de senaste tre decennier— nas debatt och reformer i tämligen stor politisk endräkt lösts i de— centraliseringens tecken. Sett i styrningsperspektiv har statens de— taljreglering, tillsyn och kontroll av landstingen och kommunerna avsevärt reducerats. Särskilt har detta gällt deras rätt att att själva organisera sin verksamhet.

Huvudargumenten för ökad kommunal självstyrelse har varit att decentralisering, avreglering och demokratisering av samhällsför— valtningen främjar effektiviteten och medborgarnas demokratiska skolning samt underlättar anpassningen av olika samhällsåtgärder till lokala och regionala behov, förutsättningar och önskemål. Under 1970—talet tillkom behovet av rationalisering och strängare resurs— hushållning till följd av den allt kärvare samhällsekonomiska situa- tionen — decentraliseringen förväntades verka effektiviserande.

Beträffande den ofentliga regionala förvaltningens organisation har meningarna däremot varit starkt delade mellan dem, som velat bevara den rådande organisationen och dem som önskat förändra den i riktning mot vad som länge kallades länsdemokrati.

Som initiativtagare och pådrivare för förändring framstår under 1960—talet centerpartiet, snart med aktivt stöd av folkpartiet och mer passivt av moderata samlingspartiet. Vänsterpartiet gav också aktivt stöd vid flera tillfällen. Socialdemokraterna var först reserverade, blev mera positiva i samband med att författningsfrågan gick in i ett kritiskt skede med det kommunala sambandet som främsta tvisteo— bjekt, för att därefter åter inta en reserverad hållning.

Under perioden 1971—1982 präglades det politiska livet dels av den s.k. jämviktsriksdagens problem 1973—76, dels av den sexåriga borgerliga regeringstiden 1976—82 och dess tre regeringsskiften med varierande antal partier i regeringen. I länsdemokratifrågan kom partikonstellationerna att växla med olika parlamentariska lägen. Fram till 1976 slöt moderata samlingspartiet aktivt upp på mitten— partiernas sida för länsdemokratilinjen, medan vänsterpartiet först stödde och sedan drog tillbaka stödet för denna linje. Den socialde— mokratiska regeringen fullföljde sin statliga länsförvaltningslinje bl.a. genom att till länsstyrelserna föra nya uppgifter främst av pla- nerings— och regionalpolitisk karaktär.

Man kunde kanske ha väntat sig en länsdemokratisk reform efter regeringsskiftet 1976. Men uppenbarligen var enigheten inte så stor och intresset inte så starkt inom alla de borgerliga partierna så att det räckte för en gemensam ansträngning. Folkpartiregeringens tilläggsdirektiv 1979 till Länsdemokratikommittén var ett frångåen— de av den rena länsdemokratilinjen till förmån för skisserandet av tre olika alternativ.

Det nästan enda synliga resultatet av länsdemokratisträvandena under perioden blev därför beslutet 1976 att alla ledamöterna i läns— styrelsernas lekmannastyrelse skulle utses av landstinget, en fram— gång som en del av reformivrarna såg som en etapp på vägen mot länsdemokrati.

Argumenteringen för en fortsatt statlig länsförvaltning och emot länsdemokratitanken bestod först och främst i hänvisningar till upp— fattningen att samhällsplaneringen inte skulle kunna bli så effektiv och ändamålsenlig om den lämnades åt landstingen. Ett annat argu— ment var att landstingens uppgifter sannolikt måste kraftigt detalj— regleras om landstingen skulle bli planeringsorgan. Enligt ett tredje argument skulle landstingen bli ”överkommuner” om de fick avgör— ande inflytande över fördelningsfrågorna.

Argumenteringen för länsdemokratitanken och emot fortsatt stat— lig länsförvaltning var av demokrati— och effektivitetsnatur. Ett del— argument var att länsdemokratimodellen skulle ge medborgarna på länsplanet samma politiska rätt till inflytande som de hade på kom—

munal— och riksplanet. Ett annat var åsikten att landstingsledamöter- na inte kunde antas mindre än länsstyrelsernas tjänstemän se på länets eller regionens bästa. Slutligen hävdades att det inte var ratio- nellt att ha två olika beslutsorgan på länsnivån.

Debatten under tioårsperioden 1982—1992 visar att länsdemokra- titanken särskilt under de första åren av 1990—talet vunnit bredare gehör i riksdagen. Länsdemokratiska propåer kom då också från so- cialdemokratiskt håll liksom från vänsterpartiet, miljöpartiet och kristdemokraterna. '

Som nytt huvudargument förde reformivrarna fram behovet av kraftsamling på den regionala nivån med hänvisning till det allt närmare samarbetet med och beroendet av ”regionernas Europa” och till ett eventuellt inträde i EG.

Men också demokrati- och effektivitetsargumenten från tidigare debatter ventilerades och varierades. Det betraktades som alltmer otidsenligt att frågor, som mycket nära berörde ett läns medborgare och dess utveckling, avgjordes av statliga tjänstemän och inte av förtroendevalda som kunde ställas inför politiskt ansvar. Den offent— liga administrationen på den regionala nivån karakteriserades som mycket komplex och svåröverskådlig. Från några håll efterlystes både folkvalda länsorgan och folkvalda landshövdingar.

Huvudmotiveringen under den nu behandlade perioden för en länsdemokratireform var av utpräglad demokratinatur och således ideologiskt betingad. Av ideologisk karaktär var emellertid också huvudargumentet emot — att stora jämlikhetsreformer fordrade en stark statsförvaltning.

Som ofta är fallet när reformkrav diskuteras, var argumenten till förmån för länsdemokratikraven i regel fler än argumenten emot.

Frågan om en samordning av den statliga förvaltningsorganisa- tionen på regional nivå kom att diskuteras allt livligare sedan flera statliga verk under 1960—talet börjat organisera sina regionala enhe- ter i större områden än länen. En delreform genomfördes 1971, in— nebärande att vissa länsexperter inordnades i länsstyrelsen och att denna fick till huvuduppgift att svara för den övergripande sam— hällsplaneringen.

Efter ett sexårigt utredande 1982—1988 huvudsakligen inom re— geringskansliet och en försöksverksamhet i Norrbottens län, beslöt riksdagen 1989 under viss oenighet att generellt införa den form för samordnad länsförvaltning som prövats i Norrbottensförsöket.

Huvudaktörerna i förändringsarbetet för en mer samordnad läns- förvaltning har som initierande och pådrivande krafter generellt ut- tryckt varit de socialdemokratiska regeringarna och deras riksdags—

underlag. Återhållande krafter har i regel de tre borgerliga partierna varit.

Motiveringarna för saken har vanligen utgått från vid olika tid— punkter identifierade behov av förändringar. Under 1960—talets slut betonades sålunda vikten av en effektiv statlig övergripande sam- hällsplanering. Detta argument ökade i styrka i takt med den offent— liga sektorns alltmer ansträngda ekonomi. Under början av 1970- talet framhölls den samordnade länsförvaltningen som ett effektivt instrument för att styra och leda utvecklingen i den riktning som medborgarna fann riktig. Detta gällde inte minst de då alltmer aktu— ella regionalpolitiska satsningarna med syfte att minska ojämlikhet— erna mellan olika delar av landet.

Att regiondebatten under den nu behandlade perioden varit en po— litisk idé— och intressedebatt torde vara obestridligt.

4. Den regionala nivån i Norden och övriga Europa

4.1. Inledning

Den svenska debatten om den regionala nivåns organisation och uppgifter har inte ägt rum i ett internationellt tomrum. En liknande diskussion har förekommit under efterkrigstiden både i våra nordis— ka grannländer och i det övriga Europa. Demokrati- och effektivi— tetsskäl har förts fram som främsta motivering för en förstärkning av den regionala självstyrelsen.

Debatten och reformerna har ofta varit förbundna med frågan om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna och därigenom också med frågan om kommunernas ställning och befogenheter. Ett uttalat decentraliseringsmotiv har varit vanligt.

Under de senaste båda årtiondena har det ökade internationella samarbetet i Europa starkt aktiverat debatten. Detta har märkts sär- skilt under de senaste fyra—fem årens diskussioner om EU och om dess utvidgning till allt fler stater. Samtidigt har regionernas allt starkare ställning i många europeiska länder aktualiserat frågan om följderna härav för bl.a. Sverige.

Med tanke på Regionberedningens uppdrag behandlas här endast den regionala nivån även om det hade varit angeläget att samtidigt diskutera relationerna mellan den regionala och kommunala nivån; utformningen av den regionala nivåns organisation i ett land är täm- ligen självklart nära beroende av om landets kommuner är många och små eller få och stora.

Detta kapitel begränsas därför först till en översikt i jämförelsens form av den regionala nivåns uppgifter och organisation i Finland, Danmark och Norge samt Europa i övrigt, med några europeiska länder som exempel. Därefter ges en översikt av några viktigare re— gionala organ främst inom EU och Europarådet. Sist återges några

uppfattningar om Sveriges möjligheter att genom olika organ få in— formation om och kunna påverka utvecklingen i Europa'.

4.2. Danmark, Norge och Finland

Våra tre närmaste grannländer uppvisar alla stora likheter med vårt land. Det beror naturligtvis på en i mångt och mycket gemensam historisk bakgrund, på stora likheter i kulturella, sociala och ekono- miska hänseenden och på ett långvarigt nära samarbete?.

Ändå finns det när det gäller den offentliga administrationen inte minst på regional nivå olikheter, som gör att man kan tala om en östnordisk och en västnordisk tradition. Finland t.ex. saknar folk— valda sekundärkommuner (motsvarande våra landsting), medan Danmark och Norge saknar självständiga centrala ämbetsverk lik- nande de svenska. Finland är en republik med folkvald president som statschef, medan övriga länder är konstitutionella monarkier.

Alla fyra länderna kan i dag karakteriseras som välfärdsstater med en ganska stor offentlig sektor i förhållande till många andra europeiska länder.

4.2.1. Den statliga regionala förvaltningen

Liksom i de övriga nordiska länderna har den statliga regionala förvaltningen i Danmark byggts upp för att i första hand kontrollera genomförandet av statliga beslut efter intentionerna. Efter flera för- ändringar av antal och uppgifter är statsamten i dag 14 och har i förhållande till tidigare mycket begränsade uppgifter. De vanligaste ärendena gäller vissa frågor vid adoption, arv, upplösning av äkten— skap och andra familjerättsliga frågor. Vissa statsamt ombesörjer

1 Om den europeiska debatten och utvecklingen på den regionala och kommunala ni- vån se bl.a. Sverker Sörlin och Janerik Gidlund, Det europeiska kalejdoskopet. Regi- onerna, nationerna och den europeiska identiteten, 1993, Håkan Magnusson, Region- erna i forskningen, Statsvetenskapliga institutionen Lund, 1994, Anders Lidström och Christin Johansson, Kommunsystem i Europa. i SOU 1994:2, bilagedelen, s. 7 ff., Roger Henning och Ingrid Liljenäs, Regioner som begrepp och fenomen, i Regionala roller, SOU 1992:64, s. 8 ff., Utblickar mot Europa, i Regionala roller, SOU 1992:63, Den lokala och regionala självstyrelsen i västeuropa, i Kommunerna, Landstingen och Europa, SOU 1994:2, jämte i nämnda skrifter och betänkanden upptagna referenser.

2 Till grund för framställningen ligger bl.a. Kerstin Kolams skrift Lokal och regional förvaltning iNorden, Civildepartementet, Ds 1994:43.

även den lokala värnpliktsadministrationen. Regeringen utser stats— amtmanden (landshövdingen), som i många fall också fullgör upp— drag som chef för den regionala civila beredskapsorganisationen.

En särskild nämnd, ett tillsynsråd, utövar tillsyn och kontroll av att kommunernas beslut och verksamhet är lagenliga. Det leds av statsamtsmanden och består av fyra ledamöter valda av amtskom— munen (landstinget). En annan nämnd, bestående av statsamtmand— en och två av socialministern utsedda ledamöter, prövar överklagan— den som avser kommunala beslut i sociala frågor.

Utvecklingen i Norge är snarlik den i Danmark. Tidigare, i många avseenden fram till 1970, fullgjorde också i Norge statens företrädare i amtet, omdöpt 1918 till fylke, många uppgifter som sedermera lagts till den folkvalda fylkeskommunen.

Fylkesmannen i de numera 19 fylkena fullgör en rad kontroll- funktioner gentemot kommunerna. Det statliga fylkesorganet handlägger också ett antal frågor av ungefär samma karaktär som de svenska länsstyrelserna har att hantera. De gäller bl.a. plan— och byggnadsärenden, miljövård, familjerättsliga frågor, socialfrågor, fiskefrågor, ärenden om civilförsvar samt tillsyn av den kommunala ekonomin.

Den statliga regionala förvaltningen i Finland påminner i mycket om den svenska. De tolv länsstyrelserna har som chef en av reger— ingen utsedd landshövding samt till helt nyligen en huvudsakligen rådgivande länsdelegation bestående av förtroendevalda, utsedda av regeringen efter förslag från de politiska partierna. Länsdelegatio— nen har emellertid nu avskaffats i samband med den i nästföljande avsnitt beskrivna samkommunreformen.

Länsstyrelsens viktigaste ansvarsområden utgörs av kontroll och tillsyn av kommunal verksamhet, planfrågor, miljöfrågor, skatter, polisväsende, hälsovård och skolväsende.

4.2.2. Den regionala självstyrelsen

Som nämnts tidigare i förbigående, utgör amtskommunerna i Dan- mark vår motsvarighet till landstingen. Deras gränser sammanfaller med statsamtens. De fungerar som sekundärkommuner för upp— gifter, som kräver ett större befolkningsunderlag än varje enskild kommun. Deras uppgifter rör främst sjukvård, undervisning och miljö.

Amtskommunerna ansvarar också för särskild omsorg åt fysiskt och psykiskt handikappade. De är vidare huvudmän för gymnasie— skolorna. På miljöområdet handlägger de frågor om bl.a. särskilt förorenande verksamhet samt fysisk planläggning och regional pla- nering.

Av amtskommunernas verksamhet svarade sjukvården 1992 för 52 %. En fjärdedel av verksamheten avsåg det sociala området och en dryg tiondel undervisning (huvudsakligen det treåriga gymnasi— et). Administrationskostnaderna utgjorde 6 % av de samlade ut- gifterna.

Fylkeskommunen i Norge har sitt ursprung i samverkan mellan kommunerna på de administrativa och ekonomiska planen. Den blev 1976 en motsvarighet till vårt landsting genom att den då fick beskattningsrätt, direkt folkvalda ledamöter i beslutsförsamlingen och en egen administration.

Motivet för att införa fylkeskommunerna var en önskan om att på det sättet stärka den regionala självstyrelsenivån i stället för att bilda storkommuner som i Sverige. Man ville etablera ett från den statliga regionalförvaltningen oavhängigt klart politiskt, admini— strativt och ekonomiskt ansvar för främst sådana regionala uppgifter som befann sig i stark tillväxt, t.ex. sjukhus och gymnasieskolor. Fylkeskommunerna handlägger också regionalpolitiska frågor m.m.

Budgetmässigt sett gick 1992 genomsnittligt nästan 58 % av fylkeskommunernas utgifter till hälso— och sjukvård. Motsvarande andel för utbildning var knappt 25 %.

I Finland är den kommunala självstyrelsen på regional nivå helt annorlunda uppbyggd än i de övriga nordiska länderna. Någon direkt folkvald sekundärkommun finns inte. Däremot finns ett antal landskapsförbund, som numera övertagit länsstyrelsernas roll gäl— lande bl.a. ansvaret för den regionala utvecklingen och planeringen samt beslut om statliga utvecklingsanslag.

Dessutom har genom en 1994 genomförd reform de många tidi— gare kommunalförbunden omvandlats till s.k. samkommuner. Dessa saknar egen beskattningsrätt. Som samkommuner fungerar även de förut nämnda landskapsförbunden. Samkommuner är obligatoriska inom den specialiserade hälso— och sjukvården, regionplaneringen och omsorgen om handikappade. De hanterar också frågor rörande EU:s strukturfonder.

Utgångspunkten för reformen var att den service som är viktig för människorna och samhället liksom för samhällets basfunktioner och näringslivets verksamhetsbetingelser skall tryggas, samt att regionernas förutsättningar att utvecklas skall säkerställas.

Huvudlinjerna i reformen är följ ande: Såväl den centrala som den regionala och kommunala förvaltningen förenklas, decentraliseras, avregleras och effektiviseras. De regionala organens ansvar och be— fogenheter i fråga om utveckling och planering utökas. Det all- männa ansvaret för den regionala utvecklingen förs över från läns— styrelserna till förbund på landskapsnivå som fungerar som sam— kommuner.

En ny lag om regional utveckling har inneburit en övergång till programbaserad regionalpolitik. Detta innebär att man på riksnivå fastställer åtgärder med vilkas hjälp man inom regionerna skall utar— beta regionutvecklingsprogram under ledning av den regionala ut— vecklingsmyndigheten. I sådana områden där kommunerna har bil— dat en samkommun som sköter regionplanläggningen, skall denna fungera som regional utvecklingsmyndighet och i stället för läns- styrelsen ansvara för den allmänna utvecklingen inom sitt regionpla— neområde.

4 . 2 . 3 Planerade förändringar

Finland har, som just beskrivits, nyligen reformerat landets regio- nala offentliga organisation. I Danmark har vid några tillfällen de danska amtskommunernas vara eller inte vara förts på tal, men det har hittills stannat därvid.

I vårt västra grannland står man däremot inför en tämligen om— fattande förändring av den offentliga regionala administrationen och organisationen. I ett betänkande med titeln Kommune— og fylkesinde- lingen i et Norge i forandring1 föreslog nämligen en statlig kom— mitté 1992 en tämligen betydande reform. Bakgrunden var de stora samhällsförändringar som ägt rum under de senaste 30 åren.

Eftersom betänkandet och ett på grundval av detta till hösten 1995 aviserat regeringsförslag bedöms ha intresse för den svenska debatt som kan följa på Regionberedningens förslag, redogörs här något mera utförligt för de norska tankarna och planerna.

Den nyssnämnda norska kommittén konstaterade att kommun— och fylkesindelningen varit stabil under de senaste decennierna, medan stora förändringar skett beträffande betingelserna för den kommunala verksamheten. Kommuner, fylkeskommuner och lokal statsförvaltning hade fått nya uppgifter av delvis annan karaktär än

1 NOU 1992:15, betänkande utgivet av Kommune- och fylkesindelingsutvalget.

tidigare. Planfrågor, miljöskydds- och utvecklingsfrågor hade fått större betydelse. Ramstyrningen hade ökat generellt, medan på vissa områden detalj styrningen blivit mera omfattande. Egenfinansi— eringsgraden hade sjunkit betydligt, och kommunerna hade blivit kraftigt beroende av statliga medel.

Genom att rådande geografiska avgränsningar varit permanenta samtidigt som bosättningsmönster och kommunikationer förändrats, hade det blivit svårare att uppnå en effektiv och samordnad plane— ring. Stordriftsfördelarna hade ökat, vilket varit till nackdel för de små kommunerna. Fylkes- och kommunindelningen gav därför inte längre ett tillfredsställande underlag för kompetensuppbyggnad och geografisk samordning i fråga om fysisk planering, näringslivs— utveckling och miljöskydd. Den lokala statsförvaltningen, som till stor del var avhängig kommunindelningen, drogs med samma små— driftsnackdelar som kommunerna.

Dessutom kännetecknades fylkeskommunen av ett visst ”demo— kratiunderskott”. Detta kunde bero bl.a. på att kommuntypen i frå— ga inte funnits särskilt länge som direkt "folkvalt regionalt organ samt på dess begränsade möjligheter att utöva inflytande över den regionala utvecklingen. Beträffande fylkesindelningen fanns det vis— serligen inte några argument som var för sig kunde motivera en för— ändring. Vid en samlad avvägning, där verksamheten både i fylkes— kommunerna och i den regionala statsförvaltningen bedömdes, fann dock kommittén att det förelåg ett reformbehov också på fylkespla- net. För att åstadkomma ett bättre samspel mellan staten och kom— munerna i samhällsplaneringen, var det enligt kommitténs mening nödvändigt med större enheter med en mer funktionell avgränsning både på kommun- och fylkesnivå.

Beträffande förvaltningsstrukturen diskuterades de tänkbara kon— sekvenserna av en tvånivåmodell utan fylkeskommuner. Som argu— ment för en sådan anfördes att organisationen med fylkeskommu— ner, som har hand om de flesta sjukhusen i landet, medför splittring av ansvar och styrning på det området, att de nationella jämlikhets— mäl som berör större delen av verksamheten leder till att den reella handlingsfriheten blir begränsad och att organisationen lider av ett ”demokratiunderskott”. Som argument för fylkeskommunen nämn— des bl.a. att den har en bättre översikt över och kunskap om lokala behov än staten, att den kan vara ett effektivt instrument för att till— godose ett nationellt behov av övergripande samhällsplanering över större geografiska områden och att den möjliggör decentralisering av makt samt utvidgning av den lokala demokratin.

Den diskuterade tvånivåmodellen skulle innebära att de uppgifter, som fylkeskommunerna har i dag, delades upp mellan staten och kommunerna. Ansvaret för sjukhus och delar av fylkesvägnätet skulle därvid föras över till staten, medan kommunerna skulle få hand om gymnasieskolan, kulturen, kollektivtrafiken, näringslivsut- vecklingen och planfrågorna.

En sådan förändring skulle medföra väsentligt ändrade förutsätt- ningar för den kommunala verksamheten. Den skulle resa starka krav på bildandet av regionkommuner med åtminstone 15 000— 20 000 invånare (1990 var genomsnittsstorleken på kommunerna ca 9 500 invånare, medan medianstorleken var ca 4 400). Vidare kun- de det bli aktuellt med ett omfattande obligatoriskt mellankommu- nalt samarbete.

Kommittén avvisade tanken på en förvaltningsmodell med endast två nivåer. Utredningsarbetet följdes upp av en bred remissomgång. Resultatet visade stor uppslutning från den kommunala sektorn bak— om utredningens tankar. Regeringen avser att lägga fram en pro— position om kommun— och fylkesindelningen på sensommaren 1995.

4.3. Nordiskt gränsregionalt samarbete

Som en komplettering av översikten om den regionala nivån i våra grannländer skall här ges en kort översikt också av det allt livligare gränsregionala samarbetet i Norden och numera även med Balti— kum.

Först skall då konstateras, att så länge det funnits statsgränser, regionala gränser och församlings— och kommungränser i de nordis— ka länderna, så länge har det av historiska källor att döma också funnits olika former av nationsgränsöverskridande samarbete mellan människor och offentliga organ.

Vanligen har detta samarbete berört vardagsnära funktioner och frågor. Under efterkrigstiden har det i ökande utsträckning dock kommit att avse också andra samhällsområden och även andra länder än de nordiska. Samarbetet har fått ökad aktualitet efter inlämnandet 1991 av Sveriges, Finlands och Norges inträdesansö- kningar till EU och genom de alltmer intensifierade kontakterna mellan länderna mint Östersjön. Det bedöms allmänt komma att ytterligare öka under kommande år.

Den pågående och väntade utvecklingen på detta sakområde ledde till att Civildepartementet 1991 tillsatte en arbetsgrupp med uppdrag

att inventera och analysera existerande och planerat gränsöverskri- dande samarbete och dettas former samt möjligheterna att underlätta framtida sådant gränssamarbetel.

Gruppen har bl.a. genomfört en kartläggning av detta samarbete genom en enkät 1993 till länsstyrelser, landsting och kommuner. Enligt resultatredovisningen är för kommunernas del samarbetet över riksgränserna vanligast i fråga om kommunikationer, kultur och fritid, miljö, näringsliv, turism, utbildning samt forskning och utveckling. Landstingens samarbete gäller främst hälso— och sjuk— vård, kultur samt utbildning, forskning och utveckling. Länsstyrel- sernas viktigaste samarbetsområden är kommunikationer, miljö och näringsliv.

Några av samarbetsprojekten drivs av särskilda organ som får stöd av Nordiska ministerrådet. Det gäller t.ex. Nordkalottkommit— tén, Västnordenkommittén, Kvarkenrådet, Mittnordenkommittén och Gränskommittén Östfold/Bohuslän. Andra liknande organ, oftast med lokal eller regional organisatorisk förankring, är Öresundskom— mittén och ARKO—kommittén (för samarbetet Arvika—Kongsvinger). Mellan Bornholm, Gotland och Åland förekommer ett s.k. nätverks- samarbete.

Bland projekt som också berör områden utanför Norden må här nämnas Barentssamarbetet och Östersjösamarbetet, vilka leds av ett råd som består av berörda länders utrikesministrar?

I en rapport hösten 1994 har Civildepartementet återgivit en serie dokumentationer om nyssnämnda och andra projekt3. Här finns bl.a. beskrivningar av pågående samverkan mellan länen och fylkena på Nordkalotten, av projektet Provincia Bothniensis ett samarbete mellan Haparanda och Torneå, av gränsöverskridande samarbete mellan Sönderjylland och Schleswig-Holstein, av samverkan mellan Halden och Strömstad och mellan Eda och Eidskog, av samarbetet

1 Arbetsgruppens ordförande, planeringschefen i Civildepartementet Carl-Gunnar Pe- terson, har lämnat en kort rapport om uppdraget och dess genomförande i tidskriften I blickpunkten nr 1/1994, s. 46 ff. I gruppen ingår företrädare för Civil— och Utri- kesdepartementen samt för Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. 2 För utförligare beskrivning av nu nämnda samarbetsprojekt och deras uppgifter samt av upplevda hinder för ett intensivare samarbete hänvisas till en av den förut nämnda arbetsgruppens rapporter, nämligen Gränssamarbete i utveckling, Ds 1994:67. En komparativ framställning om. de nordiska ländernas samhällsförvaltning och en diskussion om förutsättningarna för samarbete över riksgränserna i Norden ges av Kerstin Kolam i förut nämnda rapport från arbetsgruppen Lokal och regional förvaltning iNorden, Ds 1994:43.

3 Samhällsservice i gränsbygd. Samarbete över riksgränser — möjligheter och be- gränsningar. Dokumentation från en nordisk konferens i Haparanda 20—21 juni 1994. Civildepartementet.

inom Barents Euroarktiska region, av samverkan mellan Övertorneå och andra Tornedalskommuner m.fl.

För att få en uppfattning om gränsregionala samarbetsprojekt, som inte förtecknats i ovan nämnda rapporter och skrifter eller som startats under 1994, har beredningen genom en enkät till länsstyrel- serna hösten 1994 bett om uppgifter härom. I de sjutton inkomna svaren redovisas många projekt som närmast är av informations— och erfarenhetsutbyteskaraktär. Merparten av övriga projekt gäller gränsregionalt samarbete, men också s.k. transnationella projekt mellan svenska län eller regioner och motsvarande områden i andra europeiska länder än våra gränsländer. Förhållandevis många pro— jekt syftar till ett vidgat samarbete bl.a. på näringslivs— och arbets- marknadsområdet med regioner i Östeuropa, främst Baltikum och Polen, men också i Tyskland och andra länder på kontinenten. Ett exempel på att detta samarbete ständigt konkretiseras alltmer är att Schleswig-Holstein innevarande år öppnat ett representationskontor i Malmö.

Den svenska riksdagen uttalade sig senhösten 1994 mycket positivt om det pågående gränsregionala samarbetet i Norden och särskilt om det som bedrivs inom ramen för Nordiska rådet och dess stödprogram för gränsregionerna. Det skedde i anslutning till ett betänkande från utrikesutskottet som förklarade sig dela den för- ut nämnda arbetsgruppens inom Civildepartementet uppfattning att de ambitioner som finns lokalt och regionalt om ett utvidgat sam— arbetete över riksgränserna, borde stimuleras och underlättas på olika sätt. En strävan från statens sida borde vara att skapa gynn— samma förutsättningar för lokal och regional samverkanl.

4.4. Regionernas Europa

4.4.1. Olika slag av regioner

I den svenska riksdagsdebatten förekom, som har nämnts i avsnitt 3.3.6, under 1990—talets början allt oftare uttrycket regionernas Eu— ropa, och det har sedan dess förekommit allt oftare även i den utomparlamentariska diskussionen.

1 Bet. 1994/95zUU3.

Begreppet är emellertid tämligen mångtydigt i det allmänna språkbruket. Detsamma gäller för övrigt även begreppet region. In— nebörden av båda begreppen skiftar dessutom starkt beroende på det ämnesområde eller det textsammanhang vari de används.

Beredningen anser det därför på sin plats att här kort återge några vanliga användningssätt och några definitioner av termerna och begreppen i fråga. Ytterligare ett skäl härtill är att Sverige ge— nom inträdet i EU också blir företrätt i Regionernas kommitté, vars tillkomst kan ses som ett uttryck för accepterandet av tanken att re— gionala och lokala organ bör få påverka den politiska beslutspro- cessen.

Somliga betecknar sålunda en världsdel som en panregion och olika grupperingar inom en världsdel som en makroregion, t.ex. Norden i Europa. Inom Europa räknar de med ett hundratal natio— nalregioner, avgränsade av gemensam identitet i fråga om språk, et- nisk tillhörighet, religion, kulturella traditioner etc. Transnationella regioner kallas sådana nationalregioner som är uppdelade på flera stater. Stadsregioner eller storstadsregioner är andra vanliga beteck— ningar för geografiskt begränsade områden av den karaktär som or— den utsäger. Benämningen funktionella regioner är grundad på människors aktiviteter och samspel i geografiskt mer eller mindre väl avränsade områden, vilka dessutom växlar beroende på vilka aktiviteter som utgör kriterier för indelningen].

Andra använder beteckningar som funktionell eller centrerad re- gion för en centralort och dess omland (pendlingsomland) med en avgränsning som återspeglar människors rörelser och betendemön— ster över en bestämd yta. De talar om näringsgeografska regioner i stor utsträckning definierade genom statistisk metod, om problem- regioner med bl.a. stor arbetslöshet och om K—regioner där K står för kunskapsproduktion, kreativ verksamhet, kommunikationskapa— citet och kulturutbud, om mentala regioner där invånarnas upp— fattning om regionens storlek och form är uppbyggd av en kombi— nation av kulturella och ekonomiska faktorer och av administrativa gränsdragningar, samt slutligen om administrativa regioner av typen län, landsting, domkretsar, polisdistrikt, militärområden etc. Äter

1 Se vidare Janerik Gidlund, Regionernas Europa. Federationer och Federalism, Landstingsförbundet 1992, och Janerik Gidlund och Sverker Sörlin, Det europeiska kalejdoskopet. Regionerna, nationerna och den europeiska identiteten, 1993.

andra talar om ekologiska regioner, spontana regioner och politiska regionerl.

Konsekvensutredningen om kommunerna, landstingen och Europa urskiljer som tre huvudtyper administrativa, identitetsbaserade och funktionella regioner. Gemensamt för de förstnämnda är, heter det, att de år underordnade en politisk centralmakt i ett hierarktiskt be- slutssystem. Karakteriskt för den andra gruppen i ordningen är att den bygger på regional identitet och kultur, regionala språk eller dialekter och täta sociala nätverk över gränserna. Medan de ad— ministrativa regionerna har skapats i ett uppifrån—perspektiv, har de identitetsbaserade tillkommit i ett nedifrån-perspektiv. Känneteck— nande för den tredje gruppen är att den konstitueras av människors aktivitetsmönster och av näringslivets och infrastrukturens ut— formning och att den betraktas som ett instrument för delaktighet i kontinentala och globala nätverk. Gemensamt för den gruppens regioner är att de har starka inslag av tjänsteekonomi och kunskaps— intensiv produktion, att de har gjort stora investeringar i infrastruk- tur under de senaste decennierna och att de har en god position i de stora transportsystemen i Europaz.

Regionberedningen använder i föreliggande betänkande begrepp- en administrativ, identitetsbaserad och funktionell region med i stort sett samma innebörd som i den ovan refererade konsekvensutred— ningen.

I den svenska regiondebatten har frågan om de europeiska regi— onernas befolkningsmässiga storlek spelat en inte obetydlig roll för olika överväganden om lämpligheten av en regionindelning också för Sveriges del. Några sifferuppgifter därom för ett antal länder med administrativ indelning i regioner kan därför här förtjäna sin plats. Siffrorna i tabellen på nästa sida avser förhållandena 1988, men torde fortfarande i stort vara rättvisande?

1 Roger Henning och Ingrid Liljenäs, Regioner som begrepp och fenomen, i SOU 1992:64, s. 773, och C. Castensson, Region ett mångfaldigt begrepp. Om regio— nala indelningar, i Blomberg-Lindquist, Regional särart, 1994. Se även rapporten Regionerna i forskningen av Håkan Magnusson, 1993.

2 Kommunerna, landstingen och Europa, SOU 199412, 5. 63 f. 3 Janerik Gidlund, Regionernas Europa, 1992, s. 23.

Tabell 4.1 Regional indelning i några europeiska länder Genomsnittlig

Antal folkmängd per

Land regioner region (milj. inv.)

Frankrike, regioner 22 2,3 Schweiz, kantoner 26 0,25 Österrike, länder 9 0,8 Spanien, regioner 17 2,3 Italien, regioner 20 2,9 Tyskland, länder 16 4,9 Portugal, regioner 7 1,5 Belgien, regioner 3 3,3

4.4.2. Några stater med administrativa regioner

Av historiska skäl går administrativa, identitetsbaserade och funk— tionella regioner på den europeiska kontinenten mycket ofta omlott med varandra. Här skall dock inte denna företeelse närmare be- handlas och inte heller de identitetsbaserade och funktionella regio— nerna utförligare beskrivas. Däremot anser beredningen med tanke på dess uppdrag att några kortare uppgifter om ett antal stater med administrativa regioner här kan vara på sin platsl.

Början skall då göras med Tyskland vars statsskick är federalis— tiskt — de 16 delstaterna är imånga avseenden mycket självständiga och förfogar över egen lagstiftningsrätt i delstatliga frågor. Delstat— erna — förbundsländerna — har sin egen representation på förbunds- statsnivån, nämligen Förbundsrådet. Ett regeringsbeslut kan inte ge- nomföras utan dettas godkännande.

Förbundsländerna har rätt att bestämma över sin egen inre orga- nisation och förvaltning. Varje förbundsland har sin författning. Vart fjärde år väljer förbundsländerna sina parlament i direkta folkval och bildar en regering med en ministerpresident i spetsen. De är garanterade delaktighet av skatteintäkterna. De har mycket

I Uppgifterna om de olika ländernas regionindelning är hämtade ur flera olika källor både av officiell natur och av bearbetningsnatur. Till den förra kategorin hör bl.a. betänkandet Regionala roller (SOU 1992:63) och Kommunerna, Landstingen och Europa (SOU 199412), till den senare kategorin bl.a. Lisbeth Lindeborgs bok i manuskript Regionalt samarbete i Europa, ERU-rapport 1995, samt Sven Persson, Det franska systemet. — Staten, decentraliseringen och samhällsplaneringen. Rapport NUTEK Regional, juli 1994. Också nyligen publicerat material från Svenska Kom— munförbundet och Landstingsförbundet har rådfrågats.

begränsade fiskaliska kompetenser och får endast uppbära tomt— och fastighets—, förmögenhets—, öl—, casino- och fordonsskatter. Såväl den personliga inkomst- som bolagsskatten och mervärdesskatten disponeras av förbundsstaten. Hur stor andel av dessa skatter som skall tillfalla förbundsländerna omförhandlas med jämna mellanrum, beroende på det ekonomiska läget, konjunktursvängningar etc. Däremot är det fastlagt att förbundsländerna skall sända vidare ungefär en fjärdedel av skatteintäkterna till kommunerna. Mellan de finansstarka och de finanssvaga förbundsländerna finns dessutom en utjämning som i princip innebär att de rikare förbundsländerna bi- drar till de mindre rikas kostnadstäckning.

Ännu en kompetensfråga rör de lagstiftande befogenheterna. Trots att dessa enligt grundlagen inte från början uttalat hänvisats till förbundsstaten, så har tolkningsförfarandena medfört att den lagstiftande kompetensen mer och mer lagts på förbundsstaten. Detta har lett till att delstaterna 1994 begärt att få ökade legislativa befogenheter.

På sistone har för övrigt förbundsländerna börjat göra anspråk på större autonomi i syfte att förhindra att deras befogenheter för- svagas inom ramen för EU.

Till förbundsländernas lagstiftande kompetens inom de större samhällsområdena hör författningar som reglerar delstatens organi— sation och förvaltning; kommunernas organisation (i samråd med kommunerna), kultur, skol- och högskoleväsende, radio och TV, samt polis och säkerhet. Vidare har förbundsländerna ansvar för universitet, vägar, skogar, civila flygfält, gruvdrift och rättsväsen— de. I flera fall förekommer ett delat ansvar mellan förbundsstaten och förbundsländerna, t.ex. beträffande forskning och utveckling, jordbruks— och bostadspolitik samt vatten- och energiförsörjning.

Sedan den 14 juli 1993 är också Belgien en federal stat, beståen- de av tre territorier, nämligen Flandern (ca 5,8 milj. invånare), Vallonien (ca 3,2 milj.) och huvudstadsområdet Bryssel (ca 1 milj. invånare). Det franskspråkiga Vallonien har valt Namur till sin regionala huvudstad, medan det flamländskspråkiga Flandern har Bryssel som sin huvudstad samtidigt som Bryssel är en egen region.

De tre territoriella regionerna har som kompetensområden trafik, planering, miljö, arbetsmarknad, kommunalförvaltning, närings— livspolitik, jordbrukspolitik, forskning och utrikeshandel. Till de tre territoriella regionerna bör fogas de kulturella gemenskaperna som går omlott med de territoriella och som har ansvar för kultur- och Språkfrågor, skola och utbildning, sjukvård och sociallagstiftning. Kompetensfördelningen är dock inte statisk; ett sakområde kan föras

över till en territoriell region alternativt en kulturgemenskap, om det är lämpligare. Ett konkret exempel på detta utgör den fransk— språkiga gemenskapen som har fört över sina ursprungliga befogen— heter inom turism, yrkesutbildning, sportanläggningar, äldre- och handikappvård samt invandrarfrågor till territorierna Vallonien och Bryssel—regionen.

De således egentligen fem regionerna har rätt att ingå internatio- nella fördrag inom ramen för sina kompetensområden. Vidare har de rätt till en egen representation i andra länder och i EU. Inom ramen för staten Belgiens förhållande till EU har regionerna medbestämmanderätt. Tvister mellan stat och region avgörs inför en skiljedomstol.

Spanien är till skillnad från Tyskland och Belgien formellt en enhetsstat om än på gränsen till federalism. Landet är på nivån mellan centralstaten och kommunerna indelat i 17 regioner, s.k. communia'ades autonomas. De har delvis olika kompetens. Katalo- nien, Andalusien och Galicien har störst självständighet. Andra undantag utgör Baskien och Navarra som har långtgående fiskaliska befogenheter. De uppbär t.o.m. den statliga inkomstskatten som sedan transfereras till spanska staten.

Gemensamt för samtliga 17 regioner är en långtgående politisk autonomi; regionerna har rätt att bestämma över sin egen förvalt— ningsapparat, de har direktvalda parlament, en regering och en president. De beslut som fattas i regionen har laga kraft. Icke desto mindre kan centralstatlig lagstiftning ta över ett regionalt beslut. De konflikter som rör relationerna mellan centralstyre och regioner avgörs av en författningsdomstol.

Regionernas befogenheter omfattar bl.a. planering, kultur, tu- rism, trafikpolitik, energi- och vattenförsörjning, jordbruk, fiske, skogsbruk, miljöskydd, näringslivsbefrämjande åtgärder, sport samt hälso— och sjukvård. Även om sju spanska regioner numera har in— formationskontor i Bryssel, så har regionerna ingen medbestämman— derätt i EU—frågor. Den spanska staten ställde sig även tveksam till inrättandet av en EU:s Regionkommitté. Som en motvikt är de spanska regionerna mycket aktiva i AER, dvs. Assembly of Euro— pean Regions. (Se nedan.)

Enhetsstaten Italien är indelad i 20 regioni med direktvalda be— slutsorgan. Några av regionerna, bl.a. Sicilien, Sardinien och Vene— zia Julia) har starkare autonom status än övriga.

Alla regioner har befogenhet över hälso- och sjukvård, jordbruk, planering, yrkesutbildning, kultur och miljövårdsfrågor. Varje re— gion har ett regionalt direktvalt råd, som väljs vart femte år, en re—

gering och en ministerpresident. Medan de 15 vanliga regionerna helt saknar fiskaliska kompetenser, så har de särskilt autonoma re- gionerna rätt till skatteintäkter vilka delas med staten. Inte heller de italienska regionerna har medbestämmanderätt i italienska EU—frå— gor. I likhet med de spanska regionerna är även de 20 italienska re- gionerna mycket aktiva inom AER. '

De 100 departementen (länen) i det fortfarande starkt enhetspräg— lade Frankrike är sedan 1982 fördelade på 22 regions. Varje region har ett för sex år direktvalt regionalt råd, en styrelse som närmast fungerar som en exekutiv byrå, och som ordförande en president. Som regionprefekt tjänstgör en av prefekterna (landshövdingarna) i den statliga länsförvaltningen i regel består varje region av två till fem departements. Hon eller han har en samordnande men inte överordnad roll i förhållande till sina kolleger.

De franska regionråden har ingen lagstiftande makt och de står under kontroll av en regionprefekt med redovisningsskyldighet till centralmakten i Paris. De har ganska begränsade kompetenser, huvudsakligen inom ekonomisk planering, yrkesutbildning och forskning, kultur- och miljöpolitik samt näringslivsbefrämjande åt— gärder. På senare år har regionerna fått ytterligare uppgifter, t.ex. rörande fysisk planering och utbildning.

Regionrådets viktigaste uppgift är att utarbeta och genomföra en plan för regionens utveckling på olika områden. Därtill svarar rådet för högstadie- och gymnasieskolorna, för investeringarna i den hög- re utbildningen och för kulturfrågor. På vissa håll ansvarar region- råden helt för den högre utbildningen samt för forskning och ut— veckling, infrastrukturinvesteringar, industripolitik ochmiljöpolitik.

I regionplanen — den senast antagna gäller för åren 1994—1998 — fastställs hur den regionala utvecklingen skall bedrivas, finansieras och genomföras. Åtgärderna finansieras av staten, regionrådet, landstingen, kommunerna, den privata sektorn och EU. Större delen av de medel som tillskjuts av staten baserar sig på ett s.k. plankon— trakt, som ingås av staten, företrädd av regionprefekten, och re— gionrådet. Den process som leder fram till detta avtal är omfattan- de. Inledningsvis beslutar regeringen hur plankontraktsresurserna skall fördelas på de olika regionerna. Därefter och samtidigt med utarbetandet av regionplanen diskuterar regionprefekten och region— rådets företrädare de statliga medlens användning. Regionprefekten leder dessa förhandlingar.

Förutom ca 36 000 kommuner finns i Frankrike drygt 18 000 olika kommunförbund, de flesta av enfrågekaraktär.

Nederländernas tolv provinser styrs av en på fyra år direktvald folkrepresentation och ett exekutivutskott med en ordförande, som är utnämnd av den holländska regeringen men är medlem av ut— skottet. Provinserna har omfattande förvaltningsbefogenheter; en uppgift är att utöva tillsyn över de 644 kommunerna, vilka under senare tid fått en allt starkare ställning. Andra befogenheter är re— gionplanering, koordinering av kommunernas arbete och organise— ring av exempelvis hälso— och sjukvård, skola och den sociala sek- torn.

Hittills har de holländska provinserna inte varit lika aktiva i olika europeiska sammanhang som regionerna i flera av de andra EU— länderna, men en ändring tycks vara på väg. Inom landet debatteras en indelningsreform som skulle resultera i fyra regionerl.

De över 3 000 i storlek starkt varierande kommunerna i det fede- ralistiska Schweiz är fördelade på inalles 26 självständiga kantoner. Egentligen är kantonerna endast 23, men tre av dem utgör s.k. halvkantoner och sänder endast varsin representant till parlamentets ständerråd, men har i övrigt samma befogenheter som övriga kanto— ner.

Varje kanton har full suveränitet i alla frågor som inte enligt kon- stitutionen skall avgöras av konfederationen. De vanligaste kompe— tensområdena gäller skol—, väg- och polisväsendet samt socialvår— den. Inom rättsväsendet är kantonerna också ansvariga för dom— stolsväsendet i första och andra instans och för de kantonala förvalt— ningsrättsliga domstolarna.

Kantonernas lagstiftande församling är ett i de allra flesta fall di- rektvalt enkammarparlament. Som exekutivorgan fungerar ett råd på 5—9 medlemmar, vilka också är direkt folkvalda och som före— står var och en sin avdelning eller sitt departement inom denna kan— tonala regering. Varje kanton organiserar själv sin förvaltning. Verksamheten finansieras genom inkomst- och förmögenhetsskatter från fysiska och juridiska personerz.

Det förtjänar observeras, att alla de nu kort beskrivna länderna tillämpar direkt folkval till sina regionala beslutsförsamlingar. Det gäller för övrigt också flera av här inte upptagna länder i Europa som har någon form av regionindelning.

1 Uppgifterna om Nederländerna har dels lämnats av holländska ambassaden i Stockholm, dels hämtats ur ur forskaren och journalisten Lisbeth Lindeborgs bok under tryckning Regionalt samarbete i Europa, manus 1994, s. 50.

2 Switzerland, State and politics, Informationsskrift Bern 1993.

4.5. Några europeiska regionalpolitiska samarbetsorgan

Debatten inför och efter folkomröstningen om ett svenskt inträde i EU torde ha medfört, att den allmänna kännedomen om Europeiska unionen och dess organisation och uppgifter numera är ganska god. Inte minst torde det gälla organisationens viktigaste organ såsom EU-parlamentet, ministerrådet (det lagstiftande och författnings- givande organet), kommissionen (det beredande organet) och den fristående domstolen. Det sagda torde gälla också Europarådet och dess huvudorgan Europaparlamentet, ministerkommittén, kommis— sionen och domstolen för mänskliga rättigheter.

Nämnda organ skall därför här inte behandlas. I stället skall någ- ra institutioner av betydelse för den regionala utvecklingspolitiken inom såväl Europarådets som EU:s områden översiktligt beskrivas. Många svenska landsting och kommuner, Svenska Kommunförbun— det samt Landstingsförbundet är aktiva medlemmar av dessa organi.

4.5 .1 Kommunala och regionala kongressen, CLRAE

Först då några ord om ett av Europarådets regionala och kommuna— la samarbetsorgan Congress Of Local and Regional Authorities, CLRAE, som 1994 ersatte det permanenta kommunalkonferens som varit verksam sedan 1957 under namnet Standing Conference ofLo— cal and Regional Authorities in Europe. CLRAE representerar kom— munernas och regionernas intressen och dess uppgift är att analyse— ra, diskutera, samordna, informera och ge råd. Dess resolutioner riktas i första hand till Europarådets ministerkommitté, till Europa- parlamentet och till EU—kommissionen i Bryssel, men även till and— ra europeiska, nationella, regionala, lokala myndigheter. Medlem— marna representerar lokala och regionala organ.

CLRAE består numera av förtroendevalda representanter för medlemsstaternas kommuner, städer, landsting och regioner. Den nya kongressen är ett legalt politiskt organ med rätt att bli konsult—

1 Som underlag för framställningen har använts dels officiellt material som t.ex. be— tänkandet Kommunerna, Landstingen och Europa, SOU 1994:2, dels av europeiska samarbetsorgan själva publicerat material såsom Setting up the Committee of the Re- gions, utgiven 1993 av CEMR, dels också av promemorior och framställningar av typen Tore Kellquist, Några fakta om vissa internationella organ och kontakter inom landstingens verksamhetsområden, Landstingsförbundet 1994-06-27.

erat i lokala och regionala frågor och med rätt att själv organisera sitt arbete. De f.n. 234 ledamöterna skall uttryckligen vara politiskt förtroendevalda representanter eller inneha mandat med direkt an- svar under en politiskt vald kommunal eller regional folkrepresen- tation. En chefstjänsteman accepteras dock under förutsättningen att vederbörande är direkt ansvarig inför den valda beslutsförsamling- en. Delegaterna deltar emellertid som officiella företrädare för med- lemsstaterna, dvs. i vårt fall för Sverige och inte t.ex. för Svenska Kommunförbundet eller Landstingsförbundet. Sverige har sex ordi- narie delegater.

Kommunal— och regionalkongressens syfte är att ge kommuner och regioner medbestämmanderätt i Europarådets arbete, att lägga förslag till ministerkommittén till främjande av lokal och regional självstyrelse, att främja samarbetet mellan lokala och regionala myndigheter, samt att hålla kontakt med och nära samarbeta med andra europeiska samarbetsorgan, för Sveriges del bl.a. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Kongressen plenarförsamling, som samlas en gång om året, är uppdelad på två kamrar varav den ena representerar kommunerna och den andra regionerna. Förutom i en ständig kommitté förbereds ärendena i en rad utskott för olika frågor samt i ett arbetsutskott, kongressbyrån. Vid kamrarnas egna sammanträden har även ersätt- arna yttrande— och rösträtt.

4.5 .2 EU:s regionkommitté

Så till Regionkommittén inom EU, i dess officiella engelska språk— form Committee Of the Regions och i dess franska Comité des Régi— Ons. Ibland används också beteckningen Regionernas kommitté. Ge— nom upprättandet 1993 av denna kommitté gavs regionerna för första gången en egen roll i EU—arbetet. Därmed erkändes att lokala och regionala självstyrelseorgan bör ha en viktig roll i EU:s besluts— process.

Regionernas kommitté har f.n. 222 ledamöter som företräder re— gionala och lokala organ. Den utses av ministerrådet för en fyraårs- period efter förslag av medlemsstaternas regeringar. Återval är till— låtet. Sverige har fått tolv representanter och lika många ersättare, nominerade av Svenska Kommunförbundet respektive Landstings- förbundet. Delegaterna skall som huvudregel inneha mandat av po— litisk natur i kommunfullmäktige eller regionparlament eller mot— svarande folkrepresentativt beslutsorgan. De är inte bundna till an—

visningar från högre instanser. Meningen är att de skall utöva sin verksamhet i fullt oberoende och i den europeiska gemenskapens in- tresse.

Kommitténs exekutivorgan är den s.k. byrån, med 30 ledamöter som väljs för två år. Byrån beslutar om vilka intitiativ som skall tas i kommittén. Åtta utskott för speciella frågor med ett 40—tal med- lemmar i varje förbereder ärendena. Utskotten handlägger frågor om bl.a. regionalpolitik, ekonomisk utveckling, regional planering, transport och kommunikationer, tätortsfrågor, fysisk planering, mil- jö, social— och hälsovårdsfrågor, undervisning och kultur. Sekretari— atet består av 90—talet tjänstemän under ledning av en generalsekre— terare; tills vidare är sekretariatet en del av den ekonomiska och sociala kommitténs sekretariat.

Regionernas kommitté är huvudsakligen ett remissorgan och har ingen beslutanderätt det har således främst en rådgivande roll. Den skall höras av ministerrådet och kommissionen i alla frågor som har betydelse för kommunerna och regionerna, t.ex. struktur— fondernas verksamhet, social och ekonomisk utjämning, utbildning, kultur, hälsa, transeuropeiska nätverk m.m. Miljöpolitik och syssel- sättningspolitik väntas bli viktiga sakområden för kommitténs arbe— te. Kommittén kan också ge synpunkter till Europaparlamentet och andra EU—organ. Den kan på eget initiativ ta upp sådana frågor till behandling, som den anser angelägna och som har en klart regional eller lokal dimension.

4.5.3. Europeiska kommunala och regionala rådet, CEMR

Sedan 1984 representerar Council of European Municipalities and Regions, CEMR, ca 100 000 kommuner och landsting eller mot— svarande organ i ett 40—tal nationella förbund i 24 länder i Europa. Högsta beslutande organ är delegeradeförsamlingen, Assembly of Delegates, som möts vart tredje år. Röstetalen där är viktade efter invånartal, vilket innebär att Sverige disponerar fyra mandat. Mellan sessionerna fungerar som styrorgan dels ett representant- skap, dels en exekutiv byrå. Organisationen har kontor i Paris och i Bryssel. Ett 25—tal tjänstemän utgör den sammanlagda personal- styrkan. Som mötesplats för ledande politiker och tjänstemän inom det kommunala området sammanträder organisationen någon eller

några gånger under en mandatperiod som en generalförsamling utan några beslutsärenden.

CEMR:s verksamhet omfattar bl.a. intressebevakning i Europarå- det och EU samt information och kommunikation bl.a. genom kon- ferenser och seminarier och utgivandet av en tidskrift. Organisa— tionen tar initiativ till och stödjer vänskapsförbindelser och olika slag av samarbetsprojekt i Europas kommuner och regioner. Som stödjare och samarbetspartner i fråga om ekonomiskt utvecklingsar— bete deltar CEMR aktivt i demokratiseringsprocessen och bistånds— arbetet i Öst— och Centraleuropa.

Genom åtta särskilda kommittér påverkar CEMR beslutsproces— sen i EU:s beslutsorgan, nämligen kommittérna för miljö, för soci— ala frågor, för transport, för regional och kommunal policy, för kvinnliga valda representanter i lokala och regionala beslutsförsam— lingar, för lokal och regional finansiering samt för Europa och med- borgarna.

4.5.4. Europeiska regionernas förbund, AER

I samband med den allt livligare regiondebatten i Sverige har in— tresset påtagligt stigit för det 1985 grundade Europeiska regionernas förbund, Assembly Of European Regions, AER. Vid senaste årsskif- tet uppgick medlemsantalet till 256 från drygt 20-talet länder. Orga— nisationens syfte är att stärka regionernas representation inom de olika europeiska samarbetsorganen och institutionerna.

Det finns i Europa 500-talet regioner som överensstämmer med AER:s institutionella definition på begreppet region, nämligen ”den styresnivå som ligger närmast under den nationella statsmakten, med en politisk representation som garanteras genom förekomsten av en folkvald församling eller, i brist på en sådan, av en samman- slutning eller ett organ tillsatt på regional nivå av de lokala myndig— heterna på närmaste nivå därunder”. F.n. är 21 svenska landsting medlemmar i AER.

Organisationens generalförsamling hålls varje år. Varje region har en röst. I den 40—hövdade styrelsen har Sverige två ledamöter. En generalsekretare och ett sekretariat med tio tjänstemän finns i Strasbourg, där också generalförsamlingarna avhålles, och ett mind— re representationskontor i Bryssel.

Verksamheten berör i första hand sakområden som är vanliga i dagens regioner i Europa, nämligen ekonomisk planering och ut—

veckling, infrastruktur och transporter, livskvalitet, kultur och tu— rism samt utbildning.

AER har två huvuduppgifter, nämligen dels att organisera och ut- veckla samtalet mellan regionerna och förmedla information, kon— sultation etc, dels att organisera och förstärka regionernas politiska representation inom de europeiska institutionerna (i första hand EU och Europarådet).

European Centre for Regional Development (CEDRE) var fram till december 1994 en systerorganisation till AER med sekretariat i Strasbourg, men är nu ett fristående organ med ansvar för det ekonomiska, tekniska och vetenskapliga utvecklingssamarbetet mellan AER:s medlemsregioner. Utöver ett växande antal medlems— regioner kan även ekonomiska och vetenskapliga organisationer i en region förvärva associerat medlemskap i CEDRE. Organisationen ger ut rapporter och publikationer på de teman som behandlats i forskningsgrupperna.

CEDRE har huvudsakligen fyra arbetsområden: Regional utveck- ling, transregionala och gränsöverskridande samarbetsprojekt av ex— empelvis infrastrukturell och teknologisk art, analyser av enskilda projekt som söker finansiering från EU, samt förmedling av stöd till små och medelstora företag.

4.6. Transnationella regionbildningar i Europa

På allt flera håll i Europa uppträder nu transnationella region- bildningar. De syftar ibland till ett mycket långtgående och nära samarbete och är inte sällan inriktade mot en utveckling till mer eller mindre självständiga funktionella regionbildningar. Gränsdrag- ningen utgår från medborgarnas dagliga aktiviteter, lojaliteter och sätt att identifiera sig, medan den existerande administrativa gränsdragningen vanligen utgör resultat av krig och fredsförhand— lingar.

Tre sådana transnationella regionbildningar har forskaren Arne Östhol beskrivit i en särskild rapport från Civildepartementets förut nämnda arbetsgrupp, nämligen Euroregio i gränsområdet mellan Tyskland och Holland, Regio Basiliensis i gränstrakterna mellan

Tyskland, Frankrike och Schweiz samt Pyrenéerna i den franska och spanska bergsregionen med samma nang. Rapportförfattaren uppmärksammar flera drag av betydelse för den möjliga utvecklingen av transnationella regionbildningar i vilka Sverige kan komma att delta. Han konstaterar således bl.a. att regionsamarbetet vanligen växer fram stegvis, att organisations— formerna varierar, att enskilda staters suveränitet utmanas, att Europarådet och EU ibland verkar pådrivande, att synen på gränser förändras och att resultatet av samarbetet förefaller vara avgörande för att regionbildningarna skall legitimeras i medborgarnas ögon. Författaren sammanfattar sin framställning i följande mer värde— rande slutsatser:

”Många planeringsfrågor skulle vinna på en ökad samordning över gränserna i gränsområden, men många administrativa och institutionella trögheter kvarstår som hinder för en europeisk integration med genom- slag också på den gränsregionala nivån. Gränshinder som för medborgare och administratörer framstått som besvärliga lovar den överstatliga nivån att avskaffa, men till följd av skillnader i politik och administration lär de fortbestå en lång tid efter förverkligandet av den interna marknaden och efter ett avtal mellan EG och EFTA. Trots ett allt tätare nätverk av kommunikationer och mänskligt utbyte, bär många gränsregioner på de problem som brukar förknippas med periferin.

I områden som kännetecknas av stor täthet eller är konkurrenskraftiga på annat sätt, kan avskaffandet av gränshinder på ett tydligare sätt fungera som en injektion.”

En annan intressant transnationell region är den som befinner sig i gränsområdet Bel gien—Luxemburg-Tyskland—Frankrike, som gärna kallar sig själv Den Stora Regionen (La Grande Région) och som består av Luxemburg, den belgiska regionen Vallonie, de tyska län— derna Saarland och Rheinland—Pfalz samt den franska regionen Lorraine. Regionen har 11 milj. invånare.

Samarbetet organiseras av ett särskilt interregionalt parlamenta— riskt råd med säte i Luxemburg. Det är sammansatt av företrädare för de folkvalda regionala organen i de fem delregionerna. Rådet bedriver ett mycket nära och mycket aktivt samarbete i kulturella och ekonomiska frågor främst av utvecklingsnatur. Modern informationsteknologi tas väl till vara, forskning och högre utbildning prioriteras, och alla slag av infrastrukturer, inte minst kommunikationerna, utvecklas kraftigt.

2 Arne Östhol, Gränsregionala samarbetsformer [ Europa, Ds 1993:86.

4.7. Konsekvenser av EU-inträdet för de svenska kommunerna och landstingen

Vilka konsekvenser får Sveriges inträde i EU för de svenska kom— munerna och landstingen? Både positiva och negativa i meningen nya möjligheter men också vissa begränsningar, menar den konse- kvensutredning som haft att besvara frågan i sitt betänkande vintern 1994.

De positiva följderna av de nya möjligheter som nu öppnar sig kommer i stor utsträckning att vara beroende av hur kommunerna och landstingen själva väljer att utnyttja och förvalta de möjligheter som EU—medlemsskapet ger, hävdar utredningen. Den anser att en ökad samverkan mellan den offentliga sektorn och det lokala näringslivet liksom samverkan över kommun— och länsgränser blir av stor vikt för en ekonomiskt bärkraftig regional utveckling genom att en större resursbas därigenom kan utnyttjas.

Genom EU—medlemskapet får Sverige vidare del av EU:s struk— turfonder. Ett optimalt sätt att driva på beslutsprocessen inom detta program kan åstadkommas om aktörer på lokal, regional och natio- nell nivå nära samarbetar. Sverige får också säte i EU:s regionkom— mitté och därmed goda möjligheter till inflytande på den regionala utvecklingen.

EU—inträdet kan också leda till att kostnaderna kan sänkas kraftigt för upphandling av varor, tjänster och anläggningar, något som EES—avtalet redan medgivit. Utredningens uppfattning är att kom— munerna och landstingen genom samverkan och ett aktivt upphand— lingsförfarande kan sänka sina kostnader med 10 miljarder kronor om året.

Ett svensk medlemskap innebär också, att kommuner och lands- ting fullt ut får möjlighet att delta i EU:s olika utvecklingsprogram och projektarbeten.

Vilka nackdelar innebär då EU-inträdet? Enligt utredningens be— dömning är de begränsningar i kommunernas och landstingens sj älvbestämmanderätt som kan bli följden inte av den karaktären, att de kan anses inskränka den kommunala självstyrelsen i någon av— görande grad. EU:s regelverk motsvaras redan nu av vad som står i kommunallagen eller i frivilliga reglementen i fråga om stöd till näringslivet och om upphandling — om än med mycket färre de—

1 Kommunerna, Landstingen och Europa (SOU 1994z2). Betänkande av en av EG/ EU—konsekvensutredningarna.

taljer. Det är främst möjligheten till granskning av kommunala be— slut som vidgas genom EU:s regelverk.

EG-rättens inskränkning av kommunmedlemmarnas rätt att över— klaga kommunala upphandlingsbeslut bedöms inte leda till någon försvagning av den kommunala demokratin de förtroendvaldas in— syn i och kontroll över upphandlingsprocessen anses tillgodose det grundläggande kravet på demokratisk förankring.

Enligt utredningens bedömning behöver inte heller det totala skattetrycket i Sverige sänkas — möjligheterna att finansiera den kommunala verksamheten med inkomstskatt berörs inte av EU:s regler. Kommunernas och landstingens finansiering påverkas där- med inte i någon avgörande grad av EU—medlemskapet.

Sist förklarar sig utredningen övertygad om att den nordiska formen för självstyrelse på lokal och regional nivå kommer att vara ett intressant studieobjekt i det nya Europa liksom vårt organiseran— de av en offentligt finansierad verksamhet i en fri marknadsekono— mi.

I en slutrapport med titeln Landstingen och EU—medlemskapet från december 1994 har Landstingsförbundets EG—programgrupp re— dovisat en sammanfattande genomgång av konsekvenserna av EU— medlemskapetl. Där konstateras att ett växande regionalt engage- mang och ansvarstagande i utvecklingsfrågor kommer att bli nöd— vändigt, och där görs vissa prioriteringar beträffande förbundets ar- bete och organisation. Förslag lämnas också i fråga om stöd för kompetensutveckling, om arbetsinriktning vid förbundets Bryssel- kontor, om service till och kontakter med landstingen i EU—frågor samt beträffande förbundsstyrelsens internationella arbete i övrigt.

På hälso- och sjukvårdsområdet väntas enligt rapporten Sverige och svenska landsting och sjukhus kunna inte bara delta i utan ock— så aktivt påverka olika EU—program, t.ex. cancerprogrammet, pro- grammet mot AIDS etc. Detsamma gäller deltagande i EU:s verk— samhet och program på sakområdet, bland annat om informations- teknologins utveckling inom sjukvården. Där påpekas också den följden att de svenska landstingen som arbetsgivare måste acceptera utländsk läkar— och sjuksköterskeexamen såsom svensk.

I en särskild slutsats poängteras att förbundet som landstingens intresseorganisation måste få insyn och påverkansmöjligheter vid re— geringens hantering av olika EU—frågor som direkt eller indirekt be-

1 Landstingen och EU—medlemskapet. En slutrapport från EG-programmet, Lands- tingsförbundet 1994. Se även rapporten Landstingen och EU. Fakta — analys, Lands— tingsförbundet 1994.

rör landstingen. Vidare bör det enligt rapporten vara en viktig upp— gift för förbundet att bevaka och engagera sig i EU:s arbete för re— gional utveckling i vid mening och för arbetslöshetsbekämpning och arbetslivsutveckling, för folkhälsan och för frågekomplex som rör bl.a. upphandling och produktförsörjning.

Svenska Kommunförbundet har för sin del framhållit att kommu— nerna kommer att ha en viktig roll i det regionalpolitiska samarbetet med EU och att detta kan bygga på nuvarande rollfördelning lokalt och regionalt. Förbundet har understrukit vikten av att slå vakt om de svenska kommunernas starka ställning även inom ramen för samarbetet i EU.

De svenska kommunernas breda uppgiftsområde ställer enligt för— bundet särskilda krav på informations- och förankringsprocessen i EU-frågor. Det är viktigt att kommunernas kunskap blir utnyttjad för att uppnå lösningar som praktiskt fungerar vid tillämpning på 10— kal nivå. I funktionen som kommunernas intresseorganisation har förbundet ambitionen att fungera som naturlig kontaktlänk i sam- spelet mellan EU, svenska statliga organ och kommunerna.

5. Generella utgångspunkter och framtidsbedömningar

5.1. Regionfrågans två huvudteman

Som visats i föregående kapitel, har frågan om den regionala för— valtningens organisation och uppgifter gång på gång diskuterats och utretts under efterkrigstiden och särskilt under de senaste tre de— cennierna.

Två reformkrav och två huvudmotiv för den önskade reforme— ringen har därvid urskilt sig klart framför andra. Det ena är av de— mokratinatur och ansluter till de demokratisträvanden som tidigare redovisats. Det utgår från uppfattningen att mer av ansvar och be— fogenheter än hittills bör föras över från den statliga centrala och regionala nivån till kommunal självstyrelse. Därigenom förs beslut— en över från statliga tjänstemän på länsnivå till förtroendevalda, framhåller man.

Detta motiv har haft en särskilt framträdande plats i uttalanden från företrädare för de politiska partierna och för kommunerna och landstingen.

Det andra huvudkravet och huvudmotivet ansluter till behovet av en kraftsamling som kan underlätta utvecklingen av olika delar av Sverige till dynamiska och konkurrenskraftiga regioner nationellt och internationellt och till, som det heter i somliga remissvar och inlägg i debatten, en livskraftig del av ”regionernas Europa.” En sådan kraftsamling förutsätter, hävdar man, en förenkling, rationali— sering och effektivisering av den offentliga regionala organisationen. Den förutsätter också en länsindelning som bättre än den rådande är avpassad efter regionernas nutida näringsgeografiska struktur.

Detta motiv har starkast framträtt i yttranden och uttalanden från näringslivets företrädare, men det har också förts fram av represen- tanter för kollektivtrafikhuvudmän, kommuner och landsting.

Med något enstaka undantag har behovet av statliga regionala or— gan inte satts i fråga. Det kommer alltjämt, menar man, att finnas

statliga uppgifter som måste fullgöras på en nivå mellan staten cen— tralt och primärkommunerna, dvs. för geografiska områden som är mindre än riket men större än en enskild kommun.

Regionfrågans två huvudteman kan således sammanfattas i be- greppen demokrati och effektivitet. Det är viktigt att inte se dem som varandras motsatser. Det är riktigt som det i bland hävdas, att den demokratiska beslutsprocessen kan vara tidsödande och att be— slut kan fattas snabbare i den privata sfären. Den insyn och öppen— het som präglar den politiska processen, liksom själva debatten och möjligheten för skilda uppfattningar att komma till uttryck, tar na- turligt nog tid i anspråk. Avgörandet av många komplexa frågor som griper in i människornas liv fordrar i det längre perspektivet för att accepteras en legitimitet som i regel endast den demokratiska processen kan ge.

Alla beslut som tillgodoser medborgarnas önskemål är dock inte särskilt komplicerade. Det är främst de frågor som går medborgar— na emot eller som medför ålägganden, som kräver demokratisk legi— timitet.

Genomförandet av beslut som är demokratiskt väl förankrade kan ske på ett mer eller mindre effektivt sätt. Den tidsåtgång som den demokratiska processen kräver kompenseras vanligtvis väl av den effektivitet som kan vinnas i genomförandeskedet. Därmed är inte sagt, att allt beslutsfattande i ett samhälle måste ske i politiska för— samlingar.

Det räcker dock inte med att en fråga avgörs genom politiska be- slut för att legitimitet skall uppnås. De grundläggande kraven på den demokratiska processen måste givetvis vara tillgodosedda, men beslutens innehåll måste också stämma överens med medborgarnas önskemål.

Påfallande få av de många reformkraven och förändringsförslag— en under efterkrigstiden har dock förverkligats, vilket gör att åt- skilliga problem och reformkrav stannat kvar i diskussionen under lång tid. Dessutom har samhällsutvecklingen fortlöpande ändrat för- utsättningarna för den offentliga verksamheten, och nya krav har fo— gats till de gamla. Inte minst den internationella utvecklingen och Sveriges medlemskap i EU har fört in nya aspekter på den regiona— la nivåns framtida uppgifter och utformning.

När regionfrågan nu ånyo är under utredning, krävs det därför såväl ett studium av gårdagens och dagens problem som framtidens krav och utmaningar.

Kraven på vidgad regional demokrati och på en ökad effektivitet och regional kraftsamling återgår på tre huvudproblem med dagens regionala organisation.

Det första kan rubriceras som ett oklart huvudmannaskap för de offentliga regionala uppgifterna. Uttrycket ”den regionala röran” har ibland tjänat som samlande beteckning på de problem, som främst kännetecknas av att flera offentliga organ utan närmare sam- ordning sysslar med snarlika uppgifter inom ett givet geografiskt område, samtidigt som vissa uppgifter inte alls eller i otillräcklig ut- sträckning ägnas uppmärksamhet. En del av oklarheterna har också sin grund i att landstingen och kommunerna var för sig eller i olika former av samverkan tagit initiativ till och avsatt resurser för regio— nala satsningar inom kultur, turism, näringsliv och marknadsföring.

En ytterligare aspekt består i svårigheterna att samla regionen till ett gemensamt agerande gentemot den nationella nivån eller i inter— nationella sammanhang. Oklarheter i huvudmannaskapet innebär också svårigheter för medborgarna att klart se vem som bär an— svaret för de offentliga uppgifterna och därigenom både kunna på— verka enskilda frågor och utkräva ansvar.

Det andra huvudproblemet med dagens regionala organisation har angetts vara den bristande samordningen av offentlig regional verk- samhet. Uppbyggnaden och utvecklingen av den offentliga sektorn under efterkrigstiden har, som beskrivits i avsnitt 3.4, i huvudsak skett sektorsvis.

Behoven inom andra sektorer riskerar att bli förbisedda när en sektorsansvarig myndighet naturligt nog främst, och kanske enbart, ser till sitt ansvarsområde. Sektoriseringen har emellertid också för— delar. I ett uppbyggnadsskede möjliggörs en kraftsamling genom att en organisation får ett väl avgränsat ansvar. Personal med särskild kompetens rekryteras och resursstyrningen blir tydlig. Möjligheter— na för statsmakterna att mer detaljerat styra en enskild verksamhet är erfarenhetsmässigt störst vid en tydlig sektorsuppdelning, men risken är stor att därvid erforderlig överblick försvåras.

Det tredje huvudproblemet gäller den administrativa indelningen. Sverige har administrativa gränser på i princip tre nivåer: statsterri- toriet, länet (regionen) och kommunen.

På olika håll i landet hindrar länsindelningen mycket påtagligt en god samhällsutveckling. Göteborgsområdet framstår som det tyd- ligaste exemplet på en föråldrad länsindelning och de svårigheter som orsakas därav. Det faktum att tre län strålar samman i Stor— göteborg har medfört att tre länsstyrelser, tre uppsättningar läns- nämnder, tre landsting och Göteborgs kommun som egen sjukvårds—

huvudman planerar och genomför offentlig regional verksamhet i ett geografiskt ganska begränsat område, vilket såväl i människornas uppfattning som i deras faktiska rörelsemönster utgör en enhet. En mängd samarbetsorgan och många ad hoc—lösningar i administrativt avseende har gjorts i syfte att minska problemen, men den otids- enliga länsindelningen åberopas alltjämt av många som ett hinder för en bättre effektivitet i och en snabbare utveckling av den offentliga verksamheten.

Också i Skåne riktas kritik mot länsindelningen. Landskapet har en tydlig identitet, det har en geografiskt begränsad yta med en om— fattande pendling över kommungränserna, men det splittras av att en mängd olika organ ombesörjer offentliga uppgifter på regional nivå utan erforderlig samordning. Även beträffande Skåne anses hälso— och sjukvårdens förutsättningar för en effektiv verksamhet vara reducerade till följd av att regionen är uppdelad på tre sjuk— vårdshuvudmän.

Även i andra delar av landet finns administrativa gränser som på ett uppenbart sätt försvårar en effektiv planering och samordning. I många kommuner sker en omfattande daglig utpendling till områd— en som ligger utanför det egna länet. Länstillhörigheten för dessa kommuner motsvarar inte det rörelse— och kontaktmönster som kännetecknar många av kommuninvånarnas dagliga verksamhet.

5.2. Samhällsutvecklingens nya krav

Som tidigare nämnts, har samhällsutvecklingen under de senaste åren lett till att nya krav på en reformering av den offentliga re- gionala organisationen tillkommit. Några av de viktigaste dragen i denna samhällsutveckling skall här kort beskrivas.

5.2.1. Fördjupad demokrati och ökad decentralisering

Såväl i Sverige som i en rad andra länder har de två senaste decen— nierna kännetecknats av en omfattande decentralisering i fråga om ansvaret för de offentliga uppgifterna. I vårt land har detta främst tagit sig uttryck i att genomförandet av nationella politiska beslut i ökad omfattning anförtrotts åt den kommunala självstyrelsen, men också att beslutsbefogenheter har förts ned i den statliga myndig— hetshierarkin. Utvecklingen har sin grund i de svårigheter som efter

hand visat sig ligga i att från central nivå detaljerat försöka reglera en alltmer omfattande och komplex verksamhet. Ökade krav på effektivitet har ofta förenats med möjligheter till decentraliserat be— slutsfattande.

De ökade ambitionerna att decentralisera har också en demokra- tisk utgångspunkt. I takt med bl.a. bättre utbildning har medborgar— nas anspråk på den offentliga sektorn tagit sig uttryck i form av krav på mångfald och valfrihet liksom på en generellt hög service- nivå och, inte minst, på inflytande över de offentliga besluten. Be— sparingar till följd av minskade ekonomiska ramar för det allmänna skapar legitimitetsproblem för den politiska verksamheten, och de politiska partierna har bl.a. därför haft svårigheter att rekrytera medlemmar. En lösning på problemet har ansetts vara att lägga det offentliga beslutsfattandet närmare människorna och öka deras del— tagande i det politiska livet.

Dessa försök till fördjupad demokrati har skett parallellt med en omfattande diskussion kring frågan om vilka delar av samhällslivet som skall omfattas av politiskt beslutsfattande. Trots en intensiv de- batt om privatisering och trots åtskilliga konkreta åtgärder i den riktningen, vilka har eliminerat vissa uppgifter från den politiska sfären, har medborgarnas krav på närhet till och inflytande över de politiska besluten ökat.

Sammanfattningsvis kan sägas att kraven på besparingar samt ge— nerellt ökade ambitioner i fråga om effektivitet inom den offentliga sektorn har skapat behov av förbättrad demokratisk legitimitet med krav på ett ökat medborgerligt engagemang i de offentliga angeläg- enheterna.

Det är därför viktigt att man analyserar förutsättningarna för de skilda administrativa nivåerna att motsvara de krav som ställs ut— ifrån såväl demokratiska aspekter som av effektivitetsskäl. Vissa uppgifter lämpas sig Väl att handhas på lokal nivå. Andra frågor kräver en större överblick och för dem är det en bättre lösning att lägga ansvaret på regional nivå. En för långt driven decentralisering kan motverka syftet med att lägga beslutanderätten nära de berörda genom att frågorna inte hanteras på ett effektivt sätt.

5 .2.2 Den tekniska och ekonomiska utvecklingen och dess konsekvenser

Informationsteknologins framväxt har ändrat förutsättningarna för de traditionellt hierarkiska organisationerna på näringslivets område att fungera. Så t.ex. har behovet av samlokalisering av integrerade produktionsfaktorer kraftigt förändrats. Några exempel kan belysa sammanhanget.

Internationell näringsverksamhet kan delas upp i åtminstone fyra olika komponenter: ledning, produktutveckling, produktion och för- säljning. Vad som har skett inte minst som en följd av den moderna informationsteknologin är att dessa fyra delar inte längre behöver ligga inom samma geografiska område.

Ledningen av de stora företagen är visserligen ofta placerad i det land och den region där företaget grundades och expanderade. Men lokaliseringen av de avdelningar som genom bl.a. forskning och ut— veckling har ansvaret för produktutvecklingen kan däremot göras betydligt mer fritt och förläggas till områden där de bästa möjlighet- erna att rekrytera framstående forskare finns, t.ex. i närheten av ett universitet eller ett forskningscentrum. Denna frihet innebär en helt ny konkurrenssituation inom en verksamhet som tidigare inte ansågs flyttbar. Forskarna å sin sida kan välja att bo kvar eller flytta till en annan region i ett annat land. Språkkunskaperna för denna kategori anställda är som regel så goda, att nationsgränserna inte spelar sam- ma roll som för andra grupper som kan ha önskemål om att stanna inom sitt ursprungsland. Konkurrensen mellan företag har därför i fråga om forskning och produktutveckling lett till en konkurrens mellan regioner om vilka som kan erbjuda den bästa levnadsmiljön och de bästa utvecklingsmöjligheterna.

Snabba förändringar av det internationella transportsystemet har gjort det billigare att frakta gods över stora avstånd, vilket leder till att den globala efterfrågan på en viss produkt kan tillgodoses från ett fåtal stora anläggningar. Ofta eftersträvar man här lokalisering i länder med låga löner, god infrastruktur och välutbildad arbets- kraft.

En annan faktor som inte minst i fråga om EU har ansetts spela en stor roll är politisk stabilitet i de områden dit produktionen skall förläggas. Lokalisering av industriell produktion är därför till stor del en fråga om en kombination av rent ekonomiska faktorer och en bedömning av den framtida politiska stabiliteten. Båda faktorerna är svåra att bedöma och många företag väljer en strategi som inne-

bär att företagen lokaliserar sina anläggningar till olika delar av världen. En princip som därvid har varit vägledande är att ha en anläggning i USA, en inom EU och en i Fjärran Östern. Skälet till denna strategi är, vid sidan av att dessa områden i sig är stora marknader, att det finns en risk för framtida handelskrig dem emellan. Genom en lokalisering i alla de tre områdena är företagen garderade mot den risken.

I fråga om lokalisering av försäljningsorganisationen har olika ut— vecklingslinjer gjort sig gällande. För många produktområden gäller att varje produkt skall kunna säljas oförändrad över hela världen. Det har med andra ord skett en global standardisering som lett till lägre produktionskostnader. En annan och motstridig tendens är att produkterna anpassas så, att de svarar mot varje kunds speciella önskemål och behov. Modern informationsteknologi gör detta möj— ligt även om det inte är lönsamt för enklare produkter.

Vad som nu sagts om den industriella sektorn har sin motsvarig- het i fråga om servicesektorn även om det där inte finns lika renod— lade mönster. Nationella monopol ofta offentligt ägda — spelar en stor roll. Detta gäller inte minst inom kommunikationsområdet, där bl.a. järnvägsbolagen har en mycket nationell struktur.

Även inom områden som finansiella tj änster, konsultverksamhet, reklam, reseverksamhet, information, nyhetsbevakning m.m. utgör Europa och andra världsdelar för många företag ett gemensamt område som kan försörjas från en eller några få platser.

Sammantaget visar den gjorda genomgången att stora delar av den internationellt orienterade ekonomin i dag arbetar med ringa eller ingen koppling till de enskilda nationernas gränser. Företagen ser ofta större eller betydligt mindre områden som sina naturliga aktionsområden. Kapital flyttas utan fördröjning från land till land och storföretagen är inte längre bundna till och lojala med en viss nation. Den globaliserade ekonomin är inte på ett effektivt sätt åtkomlig för nationellt politiskt beslutsfattande.

Många ser i denna utveckling en minskad betydelse för national— staten såväl i ekonomiskt som politiskt hänseende. Nationen är inte längre en naturlig nivå för storföretagens verksamhet. Dessa har blivit multinationella och de arbetar över nationsgränserna.

De krafter som har lyft utvecklingen inom ovannämnda områden från en nationell till en internationell nivå, verkar emellertid också i rakt motsatt riktning. I en rad viktiga avseenden har nivåer under den nationella vuxit i betydelse.

Förändringarna på näringslivets område försvagar förutsättningar— na för de nationella politiska organen att genom centrala överens—

kommelser med företag och i nationella politiska beslut påverka den ekonomiska utvecklingen i fråga om var sysselsättningstillfällen kan skapas. De nationella politiska organens största betydelse ligger i stället mera i att skapa generella förutsättningar för det ekonomiska livet. Området för det praktiska samspelet mellan näringsliv och offentlig verksamhet förskjuts därmed från nationell mot regional och lokal nivå.

5.2.3. Regioner i konkurrens

Såväl i renodlade enhetsstater som i federala stater i Europa finns en påtaglig regional självkänsla. Den har förstärkts under senare tid genom såväl den politiska som ekonomiska utvecklingen på den regionala nivån. I ett perspektiv med ökad europeisk integration och fortsatt hård internationell konkurrens, finns det anledning att upp— märksamma regionernas ökade betydelse i fråga om den ekono— miska utvecklingen.

Konkurrens mellan olika nationer och olika regioner har alltid funnits. Nationalstatens uppgift har, vid sidan av andra funktioner, ofta varit att omfördela resurser för att utjämna de regionala skillna— der som olikheter i förutsättningar och konkurrensförmåga gett upp— hov till.

Medan konkurrensen har ombesörjts av regionerna, har den insti- tutionella stabiliteten upprätthållits av nationalstaten. Här sker nu in- om EU:s ram en maktförskjutning i riktning från nationalstatsnivå till övernationell nivå. Just på näringspolitikens område är detta sär— skilt framträdande. Den ambition som finns inom EU att skapa lik— artade konkurrensregler för alla företag har motiverat ett överstatligt beslutsfattande inom området i fråga.

Det som kvarstår av konkurrensmedel med regionala och natio— nella skiljelinjer är det som har med den enskilda individens situa— tion och kunnande att göra. Konkurrensen och utvecklingen inom de internationellt påverkade samhällssektorerna har till stor del bli— vit en fråga om arbetskraftens kunnande, placering och ambitioner. Framgångsrika regioner är helt beroende av de människor som finns inom området och deras samlade insatser. Det är detta nätverks för— måga att fungera som i grunden avgör om en region skall utvecklas eller stagnera.

Den traditionella synen på vilka faktorer som är av betydelse för lokalisering av produktion behöver i dag kompletteras med ett stort antal faktorer som tidigare inte ansågs ha någon större betydelse.

Vid sidan av de traditionella faktorerna som kostnadsnivå och trans- portmöjligheter finns också förhållanden som utbildningsnivå hos arbetskraften, skolsystemens kvalitet, brottsfrekvensen, det politiska systemets stabilitet, kulturlivets omfattning och kvalitet m.m.

Genomgående för alla dessa senare faktorer är att de inte längre är så intressanta att uppmärksamma på nationell nivå utan att de har sin betydelse främst på lokal och regional nivå. Det är i miljöer där dessa faktorer har positiva värden som företag väljer att etablera sig och människor vill bo. Valet av lokaliserings- och bostadsort gäller till stor del förhållanden som påverkar det dagliga livet. Förbättrade kommunikationer har utstäckt den dagliga räckvidden för männi— skorna och daglig pendling som i vissa fall uppgår till 15 mil har visat sig vara acceptabel.

Det är rimligt att anta att den regionala konkurrensen kommer att känneteckna Europa under de närmaste årtiondena. Tecknen på en sådan utveckling är tydliga och den empiriska kunskapen om hur denna konkurrens sker är betydande.

Konkurrensen regionerna emellan kommer naturligtvis inte att vara helt utan hinder. En rad restriktioner finns redan i dag och nya kan förväntas växa fram inom EU:s ram. Konsekvenserna skulle annars bli alltför drastiska med stor utarmning av vissa delar av Europa. Likväl bedöms konkurrensperspektivet vara det som bäst beskriver hur utvecklingen kommer att gestalta sig och den ökade betydelse som regionerna kommer att få. Begreppet ”regionernas Europa” får därigenom en mer konkret innebörd.

5.2.4. Regionala institutioner och strategier

De europeiska erfarenheterna av den regionala nivåns ökade betyd— else är att varje region söker finna någon form av institutionell lega— litet t.ex. i form av en direkt eller indirekt vald folkförsamling. I t.ex. Italien och Frankrike har denna utveckling pågått sedan 1970— talet, och den har i båda länderna lett till att en regional politisk nivå har inrättats. Tysklands utveckling i riktning mot en stärkt del— statsnivå kan sägas ha haft ett avgörande inflytande över den regio— nala frågans utveckling inom EU. Den diskussion som nu förs i Sverige om regionfullmäktige eller andra former av regionala be— slutsorgan knyter följaktligen väl an till den europeiska debatten. Vidare strävar representanterna för de olika regionerna att ut- veckla en strategi för respektive regions framtid. I denna verksarn— het finns inslag av planering som tidigare låg på nationell nivå, men

som där ofta visade sig svår att praktiskt förverkliga. I en del fall har utvecklats en samverkan i planeringsfrågor mellan statens före— trädare på regional nivå och det regionala självstyrelseorganet. Denna samverkan tar sig i t.ex. Frankrike uttryck i att statliga och regionala ambitioner och ekonomiska insatser redovisas i ett gemen- samt dokument eller plan.

1 den regionala strategin ligger ofta en aktiv marknadsföring på internationell nivå som riktar sig till företag och offentliga besluts- fattare. Enbart i Bryssel finns det i dag uppemot 100 olika regionala representations— och marknadsföringskontor, av vilka fem år svens- ka.

Slutligen försöker de olika regionerna skapa en stark inre identi- tet genom att stärka sina sammanbindande nätverk.

5.2.5. Regioner i det internationella samarbetet

Den internationaliserade ekonomin ger också den lokala och regio- nala nivåns företrädare möjligheter att uppträda på det internationel- la planet. Som redovisats i kapitel 4 finns redan ett omfattande gränsregionalt samarbete som har initierats och nu bedrivs av kom— muner och regionala organ ofta utan sanktionering av en nationell politisk nivå. Politisk och ekonomisk integration mellan staterna öppnar möjligheter för samarbete som befruktar den ekonomiska ut— vecklingen. Denna transregionalisering har pågått under en längre tid i Europa och växer till i betydelse även i vårt land.

Det gränsregionala samarbetet är en komponent i EU:s strävan- den att skapa förhållanden som minskar riskerna för militära kon- flikter mellan medlemsstaterna. Ett decentraliserat internationellt samarbete på regional nivå ger en mångfald kontakter som på flera sätt knyter delar av olika länder närmare till varandra. Bakom dessa strävanden till transregionalism ligger således samma grundläggande idéer om integration för fredlig samverkan, som gäller också på ländernivå inom EU.

Vid sidan av den fredsbevarande effekten främjar den regionala nivåns gränsöverskridande samarbete också den ekonomiska till— växten i främst gränsregionerna. Delar av EU:s regionalpolitiska stöd är inriktat på det gränsregionala samarbetet. Över huvud taget ger önskemål om stöd ur EU:s strukturfonder upphov till regionala initiativ till olika projekt och till åtgärder för att presentera och driva regionala frågor i olika EU-organ.

5.3. Förändringarnas konsekvenser för den regionala nivån i Sverige

Som beskrivits i det föregående, visar den europeiska utvecklingen hur frågor, som tidigare hade sin naturliga anknytning till den na- tionella nivån, i dag antingen har fått en internationell hemvist eller blivit angelägenheter för den regionala nivån. Regionernas företrä— dare har blivit viktiga politiska aktörer som söker samarbete över nationsgränser och som fungerar som talesmän för sina regioner, många gånger iden konkurrens om sysselsättningstillfållen som ut— vecklats regionerna emellan.

Hur kommer denna utveckling att påverka vårt land? I vad mån är ”regionernas Europa” är en fråga som angår oss? I vilken grad måste visionerna för framtidens Sverige präglas av internationella förhållanden?

Mot bakgrund av ovanstående frågor är det viktigt att notera de krav som inhemska förhållanden ställer på framtidens regionala nivå. De internationella utblickarna behövs för att konstatera, att förhållandena i Sverige i betydande utsträckning är desamma som i andra länder, och att det internationella samarbetet gör länderna mer beroende av varandra. Också i Sverige gäller att näringslivets verksamheter i ökad omfattning tenderar att bli beroende av ett in- ternationellt sammanhang samtidigt som förhållanden på regional och lokal nivån blir allt viktigare för företagens val av etablerings— ort, möjligheter till expansion etc. De små företagen, till vilkas ut— veckling stora förhoppningar är knutna i vårt land, är starkt beroen— de av ett väl fungerade stöd från det allmännas sida på den nivå där de själva är verksamma, dvs. på den regionala och lokala nivån. Även storföretagen tar i allt högre grad hänsyn till regionala och 10— kala förhållanden när de fattar beslut om etablering och utbyggnad.

Från olika håll i landet reses starka krav på ökat inflytande över de offentliga angelägenheter som är av betydelse för levnadsvillko- ren i en region. Diskussionen handlar om näringsliv och sysselsätt— ning, kommunikationer, regionplanering, forskning och utbildning, miljö, kultur, hälso— och sjukvård, turism samt inte minst behovet av att få en auktoritativ företrädare för regionen med en tydlig för— ankring i dess politiska liv. Politiker på lokal och regional nivå vill ta ett ökat ansvar för de offentliga verksamheterna för att därigenom åstadkomma bättre effektivitet på en rad områden. Dessa propåer har sin bakgrund i de ändrade förutsättningarna i samhället, som diskuterats ovan. En lång självstyrelsetradition i kombination med

allt större uppgifter för den kommunala sektorn har lett till krav på att självstyrelsen bör utsträckas till nya och annorlunda verksam— hetsområden när förutsättningarna nu föreligger.

Den svenska diskussionen om en ökad betydelse för den regiona- la nivån har, som påpekats tidigare, främst sina utgångspunkter i krav på ett bättre regionalt inflytande över frågor som direkt berör människorna på denna nivå samt på en förbättrad effektivitet i han- teringen av de offentliga insatserna på olika områden. För svenskt vidkommande känns den europeiska debatten om identiteter som den främsta drivkraften för ökat regionalt inflytande därför något främmande. Ett kännetecknande drag för vårt land är i stället en stark nationell identitet och mindre tydlig regional identitet i vissa delar av landet, främst storstadsområdena.

För vissa delar av landet, kanske främst i Skåne och Jämtland, finns dock en tydlig kulturell identitet som har lyfts fram som ett bland flera motiv för ett ökat regionalt inflytande och man kan här se en identifikation med regionen som inte enbart har ekonomiska förtecken.

Liksom i många andra europeiska länder är detta engagemang i regionfrågan delvis ett uttryck för människors behov av att kunna överblicka och påverka förhållanden i sin omgivning för att därige- nom kunna ta till vara olika möjligheter till framgångsrika insatser. l viktiga delar bygger diskussionen på uppfattningen att den lokala och regionala nivån är av strategisk betydelse för att utveckla de de- lar av näringslivet, främst småföretagen men även de stora före— tagens regionala enheter, som över huvud taget är påverkbara inom ett lands gränser. Det uttalat decentraliserade perspektivet krävs för att utnyttja de regionala och lokala förutsättningarna, vilka i hög grad varierar över landet, och för att en nödvändig lokal och regio— nal anpassning till krav som uttrycks på denna nivå från den privata sidan skall kunna ske.

Det avgörande för Sveriges utveckling är att vi får en väsentligt förbättrad sysselsättning. Detta fordrar en hög tillväxt under betyd- ande tid och i samklang med de ekologiska kraven. I hög grad av— görande för ekonomisk tillväxt är en näringspolitik och ekonomisk politik som stimulerar företagen att investera i Sverige, en regional— politik som tar till vara och utvecklar starkt skiftande förutsättningar i landets olika delar samt en arbetsmarknadspolitik som bidrar till att höja arbetskraftens kompetens och förhindrar utslagning.

Med en fortgående internationalisering, mer avancerad teknik och ökade kunskaper, skärpt konkurrens och snabbare förändringstakt ökar kraven på en väl fungerande samhällsorganisation på olika ni—

våer som kan svara mot grundläggande demokratiska krav på del— tagande i arbetsliv och samhälle.

Svenskt näringsliv har som i många andra länder dominerats av stora företag. De kommer att förbli viktiga men kan inte med en tillräckligt hög rationaliseringstakt svara för hela det erforderliga tillskottet av nya arbetstillfällen. En stark expansion krävs därför av de små och medelstora företagen. Karakteristiskt för dessa är det starka beroendet av en utbyggd och samordnad både kommersiell och samhällelig service som svarar mot inte bara dagens utan också morgondagens krav.

För ett ytmässigt stort och glest befolkat land som Sverige är in- formationsteknologins utveckling av stor betydelse. Även om den geografiska närheten till de stora marknaderna på kontinenten allt— jämt är en faktor av betydelse för näringsverksamheten, tillför in— formations— och kunskapssamhällenas tekniska landvinningar olika delar av vårt land en konkurrenskraft som de tidigare saknat.

Informationsteknikens tillämpning och utnyttjande sker utifrån helt andra förutsättningar än storskalighet. Här är det småskalighet och mångfald som gäller. Den internationella koncernen når effekti— vt sina medarbetare på lokal och regional nivå utan omfattande re- sor. Det lilla företaget kan om det vill någorlunda enkelt skaffa sig information från det nationella och det internationella fältet och li— kaså nå ut med sin information. Sveriges långa tradition på den tek— niska utvecklingens områden liksom de behov som den geografiska strukturen orsakar gör att det inom informationsteknologins område finns en betydande utvecklingspotential i vårt land.

Sveriges inträde i EU kommer att påskynda vårt lands integrering i ”regionernas Europa”. Vilka konsekvenser kan detta komma att få för den svenska enhetsstaten? Kommer Sverige att utvecklas till en federativ stat? Frågan har då och då väckts i regiondebatten och skall därför något beröras här.

Som svar på de ställda frågorna kan sägas, att internationalise— ringen och den ekonomiska och tekniska utvecklingen säkert kom— mer att påverka svenska förhållanden i mycket hög grad.

Slutsatsen i de utredningar som hade att pröva frågan om den svenska statens suveränitet kunde upprätthållas på att önskvärt sätt vid medlemskap i EU var, att medlemskap och suveränitet låter sig förenas även om resultatet blir att vissa beslutsbefogenheter flyttas från den svenska riksdagen till övernationell nivå.

I anslutning till den diskussionen har frågan aktualiserats om denna förlust av makt på central nivå borde kompenseras genom att de befogenheter i fråga om offentligt beslutsfattande som kan utövas

på lägre nivåer begränsades eller i vart fall inte utsträcktes till nya områden. Särskilt gäller detta fördelningen av ansvar mellan staten och den kommunala självstyrelsen.

Frågeställningen inrymmer två aspekter.

Den första har att göra med om Sveriges möjligheter att i önskad omfattning bevara sin suveränitet i ett integrerat internationellt poli- tiskt system påverkas av hur ansvarsfördelningen för de offentliga angelägenheterna inom landet är utformad. Det torde vara klart, att ett lands möjligheter att framgångsrikt hävda sina intressen i det in— ternationella umgänget kräver beslutsamhet, samordning och ut- hållighet. Men de fordrar också förmåga att skyndsamt reagera på förändrade förutsättningar. Detta kräver ett snabbt och enhetligt be- slutsfattande på central nivå. Ju mer intensiva de internationella kontakterna är, desto viktigare blir ett sådant uppträdande. Det ligger samtidigt en stor demokratisk utmaning i att de lösningar, som växer fram i detta internationaliserade beslutsfattande, har en god medborgerlig förankring för att ge legitimitet åt det internatio— nella samarbetet. För att uppnå detta och för att göra så många som möjligt delaktiga i de offentliga angelägenheterna behövs parallellt med ett centraliserat beslutsfattande också decentraliserade politiska beslutsprocesser på lokal och regional nivå.

De utrikespolitiska spörsmålen, vanligtvis av säkerhetspolitiskt slag, har alltid ansetts vara en angelägenhet uteslutande för den cen- trala nivån. Till följd av den ökade internationella integrationen, inte minst på det ekonomiska området, kommer emellertid i växan— de omfattning frågor som i flera fall har sin hemvist på regional och lokal nivå att få också en internationell anknytning. Ett exempel är stöd ur EU:s strukturfonder där initiativ och underlag hämtas från lokal och regional nivå för att via den nationella nivån avgöras i ett internationellt sammanhang. Det internationella beslutsfattandet innebär att tidigare nationella angelägenheter har lyfts upp till högre nivåer. Det hävdas då ibland, att förlusten av denna beslutskompetens bör kompenseras med att nya uppgifter förs upp till nationell nivå för att ersätta förlusten. Detta synsätt tar inte tillräckligt stor hänsyn till behovet av bred demokratisk förankring. Det är snarast så, att ett ökat internationellt beslutsfattande behöver kompenseras av att andra beslut, eller vissa inslag i de internationella frågorna, flyttar närmare människorna ge- nom en ökad omfattning av självstyrelseinslag i de offentliga ange- lägenheterna. En internationalisering behöver då inte innebära att allt beslutsfattande flyttas längre bort från medborgarna. Det är givet att det krävs en ingående analys av vilka uppgifter som till

följd av den ökade internationaliseringen verkligen behöver kontrol- leras av den centrala nivån, men att hävda behovet av en generell centralisering är inte riktigt.

Den andra aspekten av internationaliseringen gäller frågan om ett ökat omvärldsberoende påverkar möjligheterna för den nationella politiska nivån att få genomslag för sina beslut inom landet. Såvida inte en formellt ökad autonomi för regional och lokal självstyrelse följer av internationella åtaganden, är det svårt att se att de nationel— la politiska beslutens genomslagskraft skulle minska till följd av ökad internationell integration. Det finns inga hinder för stats- makterna att använda samma styrmedel som i dag.

Ett problem inom detta område är om två nivåer lokal och re- gional — för självstyrelse minskar den centrala nivåns styrmöjlighet— er jämfört med om endast en sådan nivå finns. Avgörande för styr- ningsmöjligheterna torde vara hur autonom självstyrelsen faktiskt är och hur många sakområden den omfattar, inte om den utövas på en eller två nivåer.

Den svenska statens styrka i förhållande till sin omvärld är därför knappast beroende av ärendefördelningen mellan statliga myndighet— er och självstyrelseorgan. Att hävda detta är att anlägga ett för for— malistiskt betraktelsesätt, som inte visar tilltro till den långa fram— gångsrika självstyrelsetradition som finns i Sverige. Styrningsmöj- ligheterna ändras inte heller av en ökad integration. Däremot kan samhällsutvecklingen i och för sig kräva att den centrala politiska nivån tar ett fastare grepp om det politiska beslutsfattandet i landet. En sådan åtgärd kan bli erforderlig på grund av samhällsekonomis— ka krav som följer av ökad internationellt beroende. Ökat inter— nationellt samarbete som sådant torde däremot inte kräva några in- skränkningar i den kommunala självstyrelsen.

Problemet handlar i stället om vårt lands möjligheter att nå eko— nomisk styrka, få bort budgetunderskott och låneberoende samt stärka medborgarnas tilltro till det demokratiska systemets möjlig- heter. Viktiga förutsåttningar för en sådan utveckling skapas genom att makt och befogenheter decentraliseras till lokal och regional nivå så att varje regions möjligheter till ekonomisk tillväxt förbättras.

5.4. Framtidens regionala organisation — allmänna överväganden

Regionberedningen konstaterar att en rad av de problem som i olika utredningar och i andra sammanhang har påtalats beträffande den offentliga verksamheten på regional nivå finns kvar och i många fall har förstärkts. Den oförändrade länsindelningen utgör ett betydande problem på flera håll i landet. Kraven på förändringar är stora. Vid- are är den utveckling som ovan har skildrats för flera av Europas stater en realitet även i Sverige. Samhällsutvecklingen har ökat den regionala och lokala nivåns betydelse och därmed behovet av för— stärkt demokratiskt inflytande. Förutsättningarna för ekonomisk ut— veckling och välstånd kommer framdeles att bli alltmer beroende av de insatser som görs på regional nivå.

Det är därför nu en viktig uppgift att ge den svenska regionala organisationen och indelningen en utformning som svarar mot fram— tidens krav och utmaningar. Detta kan ske genom att man åtgärdar de brister i organisation och indelning som ovan har redovisats. Regionberedningen vill därvid särskilt framhålla följande förslag till förändringar, vilka närmare utvecklas i de följande kapitlen.

Demokratisapekterna intar en framträdande position. Medborgar— nas önskemål om ökat inflytande över de regionala frågorna läggs till grund för en fördjupad demokrati som organisatoriskt tar sig ut— tryck i att ett regionalt självstyrelseorgan bl.a. får ansvaret för att utveckla regionen i ekonomiskt, socialt och kulturellt avseende. Vissa uppgifter överförs därvid från länsstyrelserna till den regiona- la självstyrelsen. Utvecklingsansvaret omfattar ett brett verksam- hetsfält som kräver samverkan med kommunerna och med statliga myndigheter. Såväl demokratihänsyn som effektivitetsskäl talar för att det regionala självstyrelseorganet skall vara direktvalt och ha möjligheter till en effektiv resursförsörjning. Den regionala nivån får härigenom en samlande kraft som med demokratisk förankring i regionens politiska liv blir dess legitima företrädare. Den gamla frågan om ökad länsdemokrati får härigenom sin lösning.

Den andra framträdande aspekten på regionfrågan är behovet av regional kraftsamling och effektivitet. Frågan gäller såväl hur väl samordningen av de olika offentliga verksamheterna fungerar som hur bra förutsättningar den administrativa indelningen skapar för effektiva offentliga insatser.

Ansvaret för det allmännas insatser i fråga om regional utveck- ling är i dag splittrat och en nödvändig gemensam målsättning eller

strategi saknas. Ett självstyrelseorgan för de regionala utvecklings— frågorna innebär inte enbart en förstärkning av den regionala demo- kratin, utan ger dessutom möjligheter till bättre samordning, priori- tering och resursutnyttjande. Självstyrelse för regional utveckling innebär också förbättrade möjligheter till regionalt engagemang och mobilisering av regionens resurser.

Det finns ett nära samband mellan regionala och lokala åtgärder i fråga om regional utveckling. Ett förverkligande av en strategi för regionens utveckling bygger till betydande delar på de åtgärder som enskilda kommuner vidtar. De lokala aspekterna behövs också som underlag för att utforma en realistisk strategi. Det ömsesidiga bero— endet mellan lokal och regional nivå skall inte ta sig uttryck i att den regionala nivån får någon befälsrätt över kommunerna. Båda nivåerna byggs upp av likvärdiga självstyrelseorgan, valda av sam- ma väljare och med uppgift att genom en fördjupad samverkan ut— veckla regionen.

Den regionala nivån erfordras för att ge överblick och demokra— tisk legitimitet åt utvecklingsfrågorna, något som inte kan åstadkom— mas av kommunerna var för sig eller i frivillig samverkan.

Allt oftare framhålls vikten av att den offentliga sektorns indel- ningar på regional nivå ansluter till funktionella regioner som de formas av människors rörelser och kontaktmönster i fråga om eko- nomiska och sociala aktiviteter. Den nuvarande länsindelningen uppvisar på några håll i landet uppenbara brister i detta avseende, vilket hindrar en effektiv samhällsplanering. Särskilt framträdande är detta i Västsverige och i Skåne.

Det är Regionberedningens mening, att ändringar i den regionala indelningen skall ha en god lokal och regional förankring.

Mycket talar för att en ökad effektivisering av den offentliga verksamheten i vissa fall kommer att kräva större geografiska enhet- er än dagens län. Förhållandena i andra länder stödjer denna slut— sats. Det gör också det faktum att bl.a. kommunikationsverken ut— ifrån effektivitetskrav valt geografiskt större regioner för sin verk— samhet.

Det valet förefaller grundat på rationella överväganden av vad som krävs för en effektiv hantering av respektive verks sektorsan- svar. Regionberedningen bedömer att en återgång till länsnivån inte är vare sig önskvärd eller möjlig. Det förhållandet att de admini— strativa regionala indelningarna inte sammanfaller försämrar dock avsevärt möjligheterna till samverkan och samordning.

Det är beredningens mening, att det finns uppenbara vinster med att statlig regional verksamhet bedrivs i en gemensam administrativ

indelning på den regionala nivån. Åtgärder behöver därför vidtas för att minska splittringen i den nuvarande administrativa indelning- en ovanför länsnivån. Därigenom underlättas samordningen mellan verksamheter på länsnivå och verksamheter med annan regional in— delning.

Regionberedningen utvecklar i de följande kapitlen (6—9) sin dis— kussion och sina överväganden beträffande ansvarsfördelning, regio- nal utveckling, statlig förvaltning och administrativ indelning.

6. Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala Sj älvstyrelsen

Sammanfattning: Statlig förvaltning bör användas för uppgif— ter som kräver stor enhetlighet eller överblick över hela landet.

Den kommunala självstyrelsens olika organ bör i första hand utnyttjas för offentliga uppgifter för vilka det finns ett utrymme för lokala och regionala önskemål att få genomslag.

Under senare år har en tyngdpunktsförskjutning ägt rum på regionalpolitikens område från att betona omfördelningen av resurser till att framhålla den regionala utvecklingen utifrån de förhållanden och förutsättningar som varje region erbjuder. Denna förändring har medfört ett ökat utrymme för regionala intressen att konnna till uttryck i fråga om användningen av de regionalpolitiska stöden. Detta gäller även möjligheterna till samordning och kraftsamling av olika insatser som är av be- tydelse för den regionala utvecklingen.

Ansvaret för den regionala utvecklingen bör därför bli en sj älvstyrelseuppgift inom den nationellt beslutade politikens ra— mar. Vissa kompetensförskjutningar från länsstyrelserna till landstingen föreslås som en konsekvens därav.

Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen bedöms i övrigt vara väl avvägd.

6.1 Statlig styrning och kommunal självstyrelse

Innan Regionberedningen behandlar själva huvudfrågan om ansvars- fördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen, vill beredningen diskutera ett par principiella problemställningar som rör enhetsstaten, självstyrelsen samt decentraliserings— och subsidia—

ritetsprincipen. Diskussionen bildar utgångspunkt för beredningens överväganden.

6.1.1 Enhetsstaten, decentraliseringen och subsidiarieteten

Den statsrättsliga synen på enhetsstaten kännetecknas av ett ”top down-perspektiv”. Enligt den synen är i den representativa, parla— mentariska demokratin riksdagen folkets främsta företrädare, och riksdagens partipolitiska sammansättning utgör grunden för rege- ringsmakten. Kommuners och landstings existens och beskattnings- rätt är given av riksdagen i grundlagen och utgör ryggraden i sprid— ningen av den offentliga makten på olika nivåer. Principiellt är allt, som det allmänna ser som sina uppgifter, nationella angelägenheter genom att riksdagen utformar de politiska målen och anger de yttre ramarna för verksamheten. Detta sker i form av lagstiftning och be— slut om tilldelning av ekonomiska resurser. Den offentliga organisa— tionen har som uppdrag att förverkliga dessa politiska beslut.

Motsatsen till det statsråttsliga perspektivet — ett ”bottom up—per— spektiv” har sin utgångspunkt i småskaliga förhållanden, dvs. i familj och lokalsamhälle, i det privata snarare än i det allmänna. I det perspektivet anses principen om subsidiaritet ge vägledning för hur kollektiva lösningar skall sökas, uppgifter åläggas det allmänna och rätt beslutsnivå utrönas. En uppgift skall inte hamna på högre nivå än vad som är motiverat av effektivt beslutsfattande och utför— ande av uppgiften. Detta är inte en decentraliseringsprincip utan snarare dess motsats. Idén är att högre nivåer i samhället skall stöd- ja lägre, inte tvärtoml.

Principerna för decentralisering och subsidiaritet är inte helt sam— ma sak, men de är inte heller varandras motsatser. De har ett vik— tigt gemensamt drag genom att de handlar om på vilken nivå som beslutsbefogenheter skall ligga. Utgångspunkterna för bedömningen därav är emellertid skilda ät. Vid en tillämpning av subsidiaritets— principen tar analysen sin början på lägsta nivå, medan decentrali— seringsprincipen förutsätter en central nivå från vilken ansvar och befogenheter kan föras nedåt.

1 Den filosofiska bakgrunden till subsidiaritetsprincipen behandlas av Eklund i bilaga till SOU 1994:12, till vilken hänvisas för en utförligare diskussion.

Olika motiv har framförts för en utveckling av samhällsförvalt— ningen enligt de här angivna två principerna. Ett sådant motiv är möjligheten att anpassa verksamheten till lokala behov och förhåll- anden. För att tillgodose växlande behov på olika orter har en rela— tivt stor handlingsfrihet för de lokala och regionala organen ansetts som värdefull och angelägen. Då ges nämligen utrymme för en effektiv fördelning av resurserna till de verksamhetsområden som de lokala och regionala organen bättre än de centrala kan sakligt be- dömal.

I fråga om subsidiaritetsprincipen bör kopplingen till de demo- kratiska aspekterna noteras. Principen att en uppgift inte skall ligga på en högre nivå än vad som erfordras för att den skall kunna full— göras på ett effektivt sätt, bör tolkas som en strävan att låta de när— mast berörda få behålla ett så stort inflytande över uppgiften som möjligt. På lägsta nivå i den privata sfären sker detta genom ett di- rekt inflytande, t.ex. genom att familjen och hemmet svarar för uppgifterna. I den offentliga sektorn är detta vanligtvis inte möjligt. Befolkningens antal lägger hinder i vägen även om direktdemokra- tiska inslag kan förekomma. I stället blir det nödvändigt för med- borgarna att välja ombud eller företrädare. De beslut som fattas av de förtroendevalda i olika beslutsorgan har, som förut påpekats, sin demokratiska legitimering genom det allmänna valet på lokal nivå.

En tillämpning av subsidiaritetsprincipen förutsätter således i frå— ga om den representativa demokratin en demokratisk legitimering på denna nivå. På motsvarande sätt får de offentliga uppgifter, som mest effektivt handhas på den regionala nivån, sin demokratiska le— gitimering genom direkta val på denna nivå.

Subsidiaritetsprincipen kan inte begränsas till endast den geogra— fiska dimensionen. Rent geografiskt är närheten till de berörda den- samma om ett statligt organ på lokal nivå fattar beslut som om detta sker i ett självstyrelseorgan. De statliga myndigheterna får emeller— tid sin legitimering ytterst från riksdag och regering, är ansvariga inför överordnade statliga myndigheter och är i princip åtkomliga för väljarna endast genom valet till riksdagen. Subsidiaritetsprincip— ens krav om lägsta effektiva nivå för att hantera uppgiften blir där— för knappast uppfyllt enbart genom att en uppgift flyttas ned i den statliga myndighetshierarkin.

1 Statsmakterna kan genom att utnyttja ett antal decentraliseringsvariabler öka eller minska decentraliseringsgraden i samhället. Okad decentralisering blir då liktydigt med att mer makt förs ut till beslutsfattare i avgränsade geografiska områden. Se Lennart Lundquist, Means and Goals Of Political Decentralization.

Medborgarnas demokratiska inflytande kanaliseras i fråga om de statliga myndigheterna via valen till riksdagen, vilket innebär ett större avstånd än vad självstyrelse på lokal och regional nivå erbju— der.

Det decentraliserade offentliga beslutsfattandet i de kommunala organen på lokal och regional nivå har således sin största betydelse genom att det sker nära människorna och ger möjligheter till inflytande där lokala och regionala synpunkter och förhållanden kan vägas in i besluten. Lokala och regionala hänsyn kan emellertid tas också av statliga myndigheter på dessa nivåer. Här bör dock ett par viktiga noteringar göras.

För det första har inte de statliga myndigheterna förankring i den politiska verksamheten på lokal och regional nivå, vilket däremot är grunden för de kommunala självstyrelseorganen. De politiska partierna går till val på program som tar upp lokala och regionala frågor. Olika utredningar har ägnat ganska mycket möda åt att ana— lysera villkor för att den partipolitiska verksamheten i kommuner och landsting skall fungera väl. De lokaldemokratiska perspektiven har bedömts som viktiga. Det är från en sådan utgångspunkt natur- ligt att framhålla det värdefulla i den lokal- och regionaldemokratis— ka beslutsformen. Den engagerar medborgarna i de kommunala frå- gorna och förstärker därigenom de deltagardemokratiska inslagen.

För det andra inrymmer det demokratiska systemet kontrollmöj- ligheter för medborgarna. Dessa kontroller kan, som har diskuterats ovan, riktas mot den nationella nivån, men det ligger ett givet värde i att detta sker direkt i de processer som bygger upp regional och lokal självstyrelse.

Ett tillgodoseende av subsidiaritetsprincipens krav, och för den delen också kraven på decentralisering, i fråga om ansvarsfördel— ning mellan olika nivåer måste man ta hänsyn till vilken fråga som är under övervägande. Det är inte möjligt mot bakgrund av den prövning, som båda principerna egentligen uppställer om effektiv nivå att generellt uttala sig för en viss nivå eller styrelseform. Ett antal faktorer kan ge vägledning, och det krävs att problemet ses såväl från den centrala som den lokala nivåns utgångspunkt.

Praktiskt sett är det uteslutet att statsmakterna själva skulle kunna ombesörja alla de uppgifter som krävs för att den beslutade politi— ken skall förverkligas. Uppgiften är i stället anförtrodd en offentlig förvaltning som är verksam på skilda administrativa nivåer och som på olika sätt är föremål för statsmakternas styrning. En viktig del i den offentliga organisationen är de kommunala självstyrelseorga-

nen .

Utvecklingen i fråga om ansvarsfördelningen mellan olika nivåer har, som beskrivits i kapitel 3, under de senaste årtiondena gått i en klart decentralistisk riktning.

Har statsmakterna genom denna utveckling avhänt sig möjlighet— erna att effektivt styra den offentliga verksamheten? Det förefaller inte vara så. Begreppet enhetsstat behöver inte vara synonymt med uniformitet och likriktning. Tvärtom kan mångfald och lokala och regionala variationer vara väl förenliga med nationella intressen. Det kan inom vissa områden mycket väl vara ett nationellt mål att just lokala och regionala variationer skall få genomslag i den förda politiken. I andra fall är uniforma lösningar ett krav.

De svårigheter som uppstår i fråga om statens styrning inträffar vanligen när de centrala politiska besluten skall genomföras. Denna fas i beslutsprocessen utgör den dominerande delen av den offent- liga verksamheten. Ansvaret för genomförandet är fördelat på ett stort antal olika myndigheter och i vissa fall även på privata organ.

Om beslutanderätt inom ett givet sakområde sprids ut, kan ge— nomförandet av naturliga skäl komma att uppvisa variationer. Erfar— enheterna visar emellertid att decentralisering ofta är nödvändig för att en verksamhet över huvud taget skall kunna fungera på ett effek— tivt sätt. Man måste därför hela tiden fråga sig i vilken omfattning variationer i genomförandet är förenliga med de uppställda målen. Detta kan inte prövas generellt, utan ställningstagandena får an— passas till vilket sakområde som avses.

I praktiken handlar det om att utforma den centrala statliga styr— ningen på ett sådant sätt att statsmakternas intentioner blir genom— förda. Följaktligen måste de variationer i verksamheten, som är re— sultat av lokala och regionala önskemål, verkligen vara förenliga med de centralt fastställda målen.

När huvudmannaskapet för en uppgift fastställs av statsmakterna, måste därför samtidigt klargöras vilka variationer i lösningar och resultat som kan accepteras. Ibland låter sig detta göras först efter det att praktiska erfarenheter vunnits, men redan initialt måste man vara klar över att en decentraliserad organisationsutformning inne— bär variationer vare sig det handlar om statliga eller kommunala myndigheter.

Av praktiska skäl måste decentraliserade organisationslösningar väljas för huvuddelen av den offentliga verksamheten och precisa rättsregler och anslagsvillkor är som regel inte möjliga. Det moder— na, komplexa samhället är av effektivitetsskäl hänvisat till en långt gången decentralisering som i sig sammanfaller med subsidiaritets- principens krav.

6.1.2 Självstyrelse på regional och lokal nivå

Flera gånger i det föregående har Regionberedningen konstaterat att det har funnits och finns två huvudskäl för ökad självstyrelse på re- gional och lokal nivå, nämligen ett demokratiskäl och ett effektivi- tetsskäl. De skall här utvecklas något utförligare.

Den kommunala självstyrelsen är en av grundpelarna i det demo- kratiska systemet, och det ligger ett betydande värde i att offentliga uppgifter kan handhas av självstyrelseorgan. Kommunal sj älvstyrel— se innebär ett beslutsfattande som sker nära människorna och med deras egen medverkan. Möjligheterna till det lokala och regionala inflytandet och ansvarsutkrävandet förstärker den demokratiska legi— timiteten i det politiska systemet och främjar långsiktigt dess effekti- vitet.

Samtidigt medför en kommunalisering av statliga uppgifter, att dessa inte kan påverkas av de medborgare som bor i andra delar av landet. Det kännetecknande draget för riksdagens demokratiska legitimering är ju att den omfattar samtliga medborgare. Det är där— för naturligt att kommunala uppgifter inte bör ha en räckvidd som går utöver det geografiska område, inom vilket beslutsbefogenheten utövas. Vissa s.k. riksintressen är emellertid utpräglat lokala till sin karaktär och är goda exempel på de avgränsningsproblem som finns. Nationella intressen behöver således inte geografiskt omfatta hela landet.

Den kommunala självstyrelsens grundläggande värde för det poli— tiskt—demokratiska systemet kan sägas vara att möjliggöra ett lokalt eller regionalt inflytande över offentliga uppgifter och till detta fo- gade möjligheter för medborgarnas politiska ansvarsutkrävande på den nivån. För en väl fungerande demokrati erfordras att det beslut— ande organet har reella möjligheter att kunna välja mellan olika al- ternativ. Det måste finnas ett utrymme för politisk vilja. Detta inne— bär att den statliga detaljregleringen inte får vara för omfattande samt att ekonomiska resurser skall stå till buds antingen genom stat— ens försorg eller genom den kommunala beskattningsrätten.

Vidare måste denna beslutsprocess skapa en känsla hos medbor— garna av att de är delaktiga i det politiska beslutsfattandet, och att besluten åtminstone på längre sikt står i överensstämmelse med ma— joritetens uppfattning och att medborgarna kan ställa beslutsfattarna till ansvar för deras åtgärder. Anser inte medborgarna att det är me— ningsfullt att rösta och på annat sätt engagera sig i det offentliga liv— et, kommer inte det politiska beslutsfattandet att uppfattas som legi— timt. Det räcker inte med att de demokratiska procedurreglerna

iakttas beslutens innehåll måste också stå i överensstämmelse med folkviljan. Brister såväl i den demokratiska processen som i dess innehåll undergräver demokratin.

De politiska partierna har en central roll i det representativa poli— tiska systemet. Politisk verksamhet bedrivs på alla administrativa ni— våer av vilka särskilt den internationella ökar i betydelse, inte minst genom Europaparlamentets strävanden till ökat inflytande och till— komsten av EU:s regionkommitté. Partiorganisationen speglar den politiskt—administrativa strukturen och huvuddelen av de förtroende— valda är engagerade på lokal och regional nivå. Den kommunala självstyrelsen är således ett viktigt inslag i strävandena att öka när— heten mellan det offentliga beslutsfattandet och de av besluten be— rörda medborgarna. Medan den nationella nivån i stort sett omfattar endast riksdagens 349 ledamöter, är tiotusentals förtroendevalda verksamma inom den kommunala självstyrelsen.

Det är statsmakternas ansvar att bedöma vilket handlingsutrymme som den kommunala självstyrelsen skall ha vid fullgörandet av olika uppgifter.

Den kommunala självstyrelsen står för mångfald och skilda lös— ningar i fråga om offentliga uppgifter. Förutsättningen för att en uppgift skall föras dit är att statsmakterna finner varierande lös— ningar och resultat förenliga med de nationellt uppställda målen och skapar ett lokalt och regionalt handlingsutrymme.

Om så inte är fallet, kan de kommunala myndigheterna givetvis trots det utnyttjas för att fullgöra en offentlig angelägenhet eftersom de ändå finns tillgängliga, besitter kompetens och på ett billigt och effektivt sätt kan utföra uppgiften. Ett överlämnande av sådana upp— gifter till kommuner och landsting innebär dock knappast någon för— stärkning av den kommunala självstyrelsen. För att så skall vara fallet erfordras att självstyrelseorganen får ett meningsfyllt hand- lingsutrymme.

Från enhetsstatens utgångspunkt ligger det i statsmakternas upp— gifter att slå fast vilka rättigheter, förmåner och skyldigheter som medborgarna har. Det är en grundläggande fråga hur likformig po— litiken inom olika sakområden skall vara och följaktligen hur stora variationer i lösningar och effekter som kan accepteras i genomför— andet. Detta är särskilt angeläget i förhållande till den kommunala självstyrelsen, som bl.a. har att svara för en anpassning till lokala och regionala önskemål.

Situationen kompliceras av att vissa områden av välfärdspolitiken är utformade dels som rättigheter för den enskilde, dels som ett ge— nomförandeansvar inom den kommunala självstyrelsen. Det ankom—

mer således på kommunerna att trygga den enskildes rätt till vissa förmåner och däri ryms knappast befogenheter att ändra innehållet i denna rätt. Den enskilde kan i en del fall påkalla en prövning av besluten genom s.k. förvaltningsbesvär. I andra fall kan endast en laglighetsprövning enligt kommunallagen komma till stånd, medan i en tredje situation endast det politiska ansvarsutkrävandet står till buds som kontrollmöjlighet.

Här finns en uppenbar motsättning mellan rättighetstänkandet och den kommunala självstyrelsens principer om ett faktiskt handlingsut— rymme för självstyrelseorganen. Problemet är mindre för de fall där genomförandet har lämnats till en statlig myndighet eftersom denna inte behöver eller skall ta de hänsyn som är grunden för ett själv— styrelseorgans verksamhet. Inte minst finansieringsfrågan får en annan lösning om det är statliga myndigheter som har uppgiften om hand. Statsmakterna måste då anvisa medel över statsbudgeten, nå— got som inte är nödvändigt vid ett kommunalt huvudmannaskap eftersom den kommunala beskattningsrätten förväntas åtminstone delvis kunna trygga finansieringen.

6.2 Statligt respektive kommunalt ansvar för offentlig verksamhet

Efter de ovan förda principresonemangen om självstyrelsen i för— hållande till enhetsstaten och till decentraliserings— och subsidiari- tetsprincipen är det dags att koncentrera intresset till kapitlets huvudfrågeställning: Vilket ansvar i fråga om de offentliga uppgif— terna bör åvila den statliga sektorn och vad bör anförtros åt den kommunala självstyrelsens organ?

6.2.1 Ansvarsfördelningen anpassas efter samhällsutvecklingen

Med utgångspunkt i Sverige som enhetsstat har, som förut sagts, statsmakterna det slutgiltiga ansvaret för den offentliga verksam— heten och för det politiska beslutsfattandet. Grundlagen lägger be— fogenheten och skyldigheten att fatta beslut i övergripande frågor på statsmakterna. I den meningen finns det egentligen inget ansvar att fördela mellan stat och kommunal självstyrelse.

Sett till den politiska processens olika skeden alltifrån initiativ och beredning över själva det politiska beslutet och dess genomfö— rande till dess resultat och effekter, är emellertid många offentliga organ inblandade. Fördelningen av ansvaret för dessa olika skeden i den politiska processen har stått i förgrunden i tidigare utredning— ar. I första hand torde frågan enligt Regionberedningens direktiv dock gälla vilket organ som skall ha ansvaret för att förverkliga den nationellt beslutade politiken. Också senare skeden såsom uppfölj— ning, utvärdering och kontroll måste då ägnas uppmärksamhet i frå— ga om fördelningen av ansvar på olika organ.

Frågan gäller således hur en organisation skall utformas för att på bästa sätt tillgodose de krav som anges i Regionberedningens di— rektiv, nämligen att i fråga om den offentliga verksamheten ge med- borgarna goda möjligheter till inflytande, till att identifiera ansvar och till att utkräva ansvar. Det är mot denna bakgrund som den kommunala självstyrelsens demokratiska egenskaper måste jämföras med de demokratiska kvaliteterna hos en decentraliserad statlig för— valtning. Vidare bör kostnadseffektiviteten i de olika organisations— alternativen prövas liksom möjligheterna att få genomslag för den beslutade politiken.

Som tidigare har framhållits innefattar inte enhetsstatens konstitu— tionella uppbyggnad någon formell maktdelning mellan staten och dess geografiska delar. Det är således inte möjligt med en konstitu— tionellt grundad uppgiftsfördelning mellan en central nivå och t.ex. delstater, vilket är fallet i federala system. Det finns således inte nå— got sakområde där centralmakten saknar befogenhet att uttrycka en politisk vilja. Resultatet har också blivit att det i dag finns ytterst få områden av samhällslivet, där inte den nationella nivån genom be— slut i riksdagen redovisat en målsättning för den offentliga verksam— heten och där olika myndigheter fått genomförandeansvaret.

Den faktiska ansvarsfördelningen bör lika mycket ses som resul— tatet av en lång rad olika politiska reformer på enskilda verksam— hetsområden som följden av enstaka principbeslut. Det kan förtjäna att kort summera utvecklingen.

Ansvarsfördelningen under efterkrigstiden kännetecknas av två utvecklingslinjer som går i olika riktning. Frågor av rättsvårdande karaktär, det som vanligtvis betecknas som nattväktarstatens centra- la funktioner, har behållits eller förts över i statligt huvudmanna— skap. Tidigare kommunala domstolar samt polis— och åklagarmyn- digheter har blivit statliga organ. Den andra utvecklingslinjen har inneburit ett ökat kommunalt ansvar för det som i vid mening bru- kar hänföras till välfärdsstatens funktioner. Hälso— och sjukvård,

bostadsförsörjning, plan- och byggnadsväsende, skolväsende under akademisk nivå, socialtjänst samt tekniska frågor såsom gator, elek— tricitet, avlopp, renhållning och vatten har efter hand blivit mer ren— odlat kommunala angelägenheter.

Till detta kommer att vissa uppgifter såsom utrikespolitik och mi— litärt försvar alltid har varit statliga.

Närmast före Regionberedningen har frågan om grunddragen i ansvarsfördelningen tagits upp av Kommunalekonomiska kommit— tén1 som formulerade principer för ansvarsfördelningen mellan stat och kommunal självstyrelse. Kommittén avgränsade vissa offentliga uppgifter och mål som inte kan tillgodoses genom den kommunala självstyrelsen och som således bör vara statliga uppgifter.

Dessa uppgifter sammanfattades i tre huvudgrupper:

1. Ofentlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket, t.ex. utrikespolitik, försvar, infrastruktur och rättsväsen- de. På exempelvis skolans område måste hänsyn tas till att ut— bildningen skall ge eleverna möjlighet att få arbete över hela landet.

2. Fördelningspolitiska uppgifter, vilkas grundläggande motiv är en vilja att garantera en viss samhällelig servicestandard åt alla oavsett var de är bosatta. Här förekommer främst olika krav på rättvisa eller jämlikhet.

3. Ett överordnat ansvar för samhällsekonomin, särskilt för stabi— liseringspolitiken i vidsträckt mening. I ett land som Sverige med en stor kommunal sektor både i absoluta och relativa ter— mer, måste staten vid behov kunna ingripa och fastställa fi— nansiella ramar. Även en rad tidigare utredningar har, som Regionberedningen re— dovisat i kapitel 2 och 3, behandlat frågan om vilka offentliga upp- gifter som bör ombesörjas av statliga myndigheter. Genomgående kan sägas att det handlar om uppgifter som på olika sätt avser att trygga riksintressen och likvärdig tillgång till service på välfärdsom— rådet. En betydande uppmärksamhet har också ägnats åt frågan om hur den offentliga verksamheten skall finansieras. Av särskilt intresse har varit i vilken omfattning den kommunala beskattningsrätten skall utnyttjas och vilken utjämning som bör eftersträvas i fråga om kommunernas ekonomiska resurser.

1 SOU 1991:98. Utredningens förslag behandlades av riksdagen i samband med kompletteringspropositionen, 1991/92:150 del II.

En ofta hävdad princip är att verksamhets— och finansieringsan— svar bör sammanfalla. Innebörden av detta är att den som har be— fogenhet att fatta beslut inom ett sakområde också har ansvaret för de kostnader som uppkommer. I linje med denna princip har allt— mer konsekvent kriterierna för statsbidrag till kommunal verksam- het utformats på sådant sätt att bidragsvolymen inte skall påverkas av kommunernas beslut om verksamhetens omfattning och standard. Finansieringsprincipens tillämpning såvitt avser effekter för kommu- nerna av statliga beslut är mera omstridd. Till bilden av de statliga bidragens konstruktion hör att det har byggts in mycket av utjäm- ning beträffande såväl underlag för skatteintäkter som strukturellt betingade kostnadsskillnader.

Det anses allmänt vara statens ansvar att omfördela resurser över landet och därvid också ange villkoren för hur resurserna får utnytt- jas av de verksamhetsansvariga myndigheterna. Statsbidragen till kommuner och landsting utgör en betydande del av resursomför— delningen inom landet.

Den kommunala beskattningsrätten anses vara en av grundpelarna i den kommunala självstyrelsen. Från den utgångspunkten bör man förvänta sig, att kommuner och landsting har åtminstone ett visst in— flytande över inriktningen av de verksamheter som skall finansieras av kommunalskatten. När statsmakterna ålägger kommunala själv- styrelseorgan att finansiera en verksamhet genom kommunal be— skattning, är det därför angeläget att ett visst handlingsutrymme följer med skyldigheten. Så är vanligtvis fallet med de specialregle- rade kommunala verksamheterna, men inom de områden där regle- ringen har karaktär av råttighetslagstiftning blir handlingsutrymmet mycket begränsat.

Decentraliserade lösningar uppfattas allmänt som effektiva från kostnadssynpunkt. Ett decentraliserat beslutsansvar innebär också möjlighet till variationer i lösningar och resultat.

Eftersom huvuddelen av den offentliga verksamheten grundar sig på mål som statsmakterna har ställt upp, blir det också en viktig fråga att klarlägga ansvaret för kontrollen av hur väl de nationellt formulerade målen förverkligas i den offentliga verksamheten. Det behövs en organisation för att utvärdera, följa upp och kontrollera att de olika organ som har genomförandeansvaret verkligen bedriver verksamheten på ett från det centrala perspektivet acceptabelt sätt.

Det finns flera skäl till den ökade betoningen av utvärdering och uppföljning. Efter hand som den offentliga verksamheten ökade i omfattning och blev alltmer komplex, inställde sig ett behov av de— centraliserat beslutsfattande för att få erforderlig närhet till de av

besluten berörda människorna och möjlighet till lokal och regional anpassning.

6.2.2 Överväganden och förslag

Principerna för fördelningen av ansvaret för den offentliga verksam— heten på statliga organ respektive på kommunala självstyrelseorgan bör, enligt Regionberedningens mening, utgå från de förutsättningar som Sveriges karaktär av enhetsstat ger, samt naturligtvis från de krav i fråga om subsidiaritet, demokrati och resurshushållning som beredningens direktiv ställer upp.

Som utgångspunkt för ansvarsfördelningen bör följande kriterier gälla:

Det är ett demokratiskt krav att de nationella målen får ge—

nomslag i den förda politiken.

Det ligger ett stort demokratiskt värde, och även en effektivi— tetsvinst, i att medborgarna genom lokal och regional själv— styrelse kan påverka den förda politiken. — Det är från hushållningssynpunkt av vikt att den offentliga verksamheten bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt.

Den offentliga organisationen och processen måste utformas så att dessa kriterier uppfylls och ansvarsfördelningen anpassas där— efter. Utgångspunkterna är knappast kontroversiella, men de kan inte till alla delar lätt förenas.

Den offentliga organisationen är bara ett av flera styrmedel som statsmakterna kan använda sig av. Valet av ansvarig myndighet för en offentlig verksamhet behöver oftast kompletteras med andra styr— medel för att ett bra resultat skall kunna uppnås. Men i första hand behöver valet anpassas till de förutsättningar som de olika verksam— hetsområdena erbjuder.

Vissa offentliga verksamheter kräver en betydande enhetlighet i genomförandet av statsmakternas beslut. På andra områden gör sig krav på överblick gällande, och för det tredje kan regeringen ha be- hov av att snabbt få till stånd en ändrad tillämpning. Offentliga upp— gifter som har dessa karakteristiska drag lämpar sig vanligtvis inte för decentraliserade lösningar.

Andra offentliga verksamheter behöver utföras nära dem som berörs av åtgärderna såväl av serviceskäl som för att få erfoderlig lokalkännedom och ge utrymme för lokalt och regionalt uttalade önskemål. Vidare krävs i en del fall överblick över och samordning av åtgärder inom flera sektorer för att åstadkomma en effektiv lös—

ning. För dessa uppgifter är det decentraliserade beslutsfattandet det mest lämpliga.

Det decentraliserade beslutsfattandet innebär i en del fall en rela— tivt strikt tillämpning av centralt beslutade regler, och detär då när- mast av serviceskäl som man eftersträvar en närhet till de berörda.

Generellt sett kan sägas att frågan om ansvarsfördelning avser dels om uppgiften skall ombesörjas centralt eller decentraliserat, dels om det är statliga myndigheter eller självstyrelseorgan som skall svara för uppgiften.

En uppgift bör lämnas till statliga myndigheter om en enhetlig tillämpning av gällande regler eftersträvas, eftersom lokala och re- gionala politiska hänsynstaganden då inte skall komma i fråga. Till det statliga ansvarsområdet hör också att svara för kontrollen av att de nationella målen förverkligas oberoende av om genomförandean— svaret ligger på statliga myndigheter eller på självstyrelseorgan. I en del fall innebär detta att ta en aktiv del i genomförandet av offentlig verksamhet, medan i andra situationer uppgiften avser en mer passiv kontroll.

Den kommunala organisationen är heltäckande på lokal nivå, och det finns av ekonomiska skäl ofta anledning att utnyttja denna orga— nisation även för uppgifter där utrymmet för självstyrelse är litet eller i stort sett saknas.

Den statliga regionala och lokala förvaltningen står i ett delvis annat styrningsförhållande till regeringen och till centrala statliga myndigheter än vad som är fallet beträffande kommunala självstyr— elseorgan. Bugetprocessen ser annorlunda ut och myndighetshierar— kin på den statliga sidan möjliggör en annan styrning. Det är lättare för regeringen att ålägga statliga myndigheter ett sparbeting eller ändrad prioritering i verksamhetsavseende, än att åstadkomma mot— svarande förändringar på den kommunala sidan. Sådana skäl talar för att ansvaret bör läggas på på statliga myndigheter.

För ett självstyrelseansvar för genomförandet av de offentliga uppgifterna talar den förankring som verksamheten får i det regio— nala och lokala politiska livet, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar på dessa nivåer samt den legitimitet som detta inflytande ger den offentliga verksamheten. Till detta kommer de bättre möjlighet— er till mobilisering och engagemang, som den kommunala självstyr— elsen erbjuder. Parallellt med de demokratiska vinsterna finns här också effektivitetsvinster som följer av såväl den demokratiska le— gitimiteten som av engagemang och andra uttryck för mobilisering. I det representativa demokratiska systemet erbjuder den kommunala självstyrelsen medborgarna en väsentligt större närhet till besluts—

fattarna och bättre påverkanskanaler än vad är fallet med statlig decentraliserad förvaltning.

Enligt Regionberedningens mening ger en genomgång av an— svarsfördelningen mellan stat och kommun inom olika förvaltnings- områden anledning till följande slutsatser.

Det änns ett antal förhållandevis lätt avgränsade verksamheter där ansvaret kan anförtros endast statliga myndigheter. Dessa verk— samheter kan ordnas i två grupper.

En första grupp bildas av de uppgifter för vilka ett centraliserat beslutsfattande och en enhetlig ledning erfordras. Uppgifter som mi- litärt försvar, säkerhetspolitik och utrikespolitik i övrigt är av denna karaktär och kan inte anförtros andra än statliga myndigheter. Även om en central ledning erfordras behöver dock, t.ex. på försvarets område, åtskilliga delar av verksamheten decentraliseras till regio— nal och lokal nivå. De lokala och regionala hänsyn, som kan be- höva tas, har emellertid inte sin grund i politiska preferenser som uttrycks på dessa nivåer. Även om det skulle ännas lokala och re— gionala opinioner i frågan, kräver riksintresset att dessa underord- nas den nationella målsättningen.

Till denna grupp hör också de frågor som kräver överblick över hela landet och som uttrycker en nationell syn på hur t.ex. stora kommunikationsstråk i form av vägar, järnvägar och teleförbindel— ser bör utformas. Uppgiften bör anförtros organ med nationell räck- vidd, vilket direkt undantar kommuner och landsting som var för sig verkar inom endast begränsade delar av landet.

Det torde knappast ännas några skilda uppfattningar när det gäller behovet av nationell överblick i fråga om infrastrukturens övergripande drag. Däremot är det givetvis en avvägningsfräga hur stor del av de offentliga satsningarna på infrastruktur som skall be— tecknas som nationella intressen och förbehållas den centrala nivån. Sett till de investeringsprogram som riksdagen beslutar i fråga om infrastrukturen är det möjligt att öka den andel av resurserna som har en regional anknytning och där de slutliga besluten fattas på denna nivå. För den sistnämnda gruppen av frågor är det naturligt att ge en demokratisk förankring grundad i det politiska livet på re— gional och lokal nivå.

Frågor som gäller rättsvården eller avser äskala angelägenheter utgör en andra grupp av uppgifter, vilka bör ses som renodlat statli— ga angelägenheter och som vanligtvis ombesörjs i en decentraliserad organisation. Det kan naturligtvis ifrågasättas om det inte änns ut— rymme för en kommunal polisverksamhet, men det påverkar inte de

principiella bedömningarna att polis, åklagarväsende och domstolar är statliga uppgifter liksom tull— samt skatte— och exekutionsväsende.

Det rör sig om verksamheter som i hög grad berör enskilda och där en rad hänsynstaganden till särskilda förhållanden måste göras. Det är likväl inte frågor som lämnar något utrymme för kommunal självstyrelse. Tvärtom utgör de exempel på den likformighet som kännetecknar enhetsstaten på dessa områden. En lång rad regler på process- och straffrättens områden liksom beträffande förvaltnings- rätt och skatterätt är gemensamma för hela landet och skall tilläm- pas på ett likformigt sätt. Trots att uppgifterna lämpar sig för en långt driven decentralisering av bl.a. serviceskäl, bör de inte ses som angelägenheter för den kommunala självstyrelsen.

Med de två ovan angivna grupperna av offentliga verksamheter har de uppgifter avgränsats som enligt Regionberedningens mening liksom hittills bör anförtros endast statliga myndigheter.

De återstående offentliga uppgifterna, som är av betydande om— fattning, kan således komma i fråga för såväl ett statligt ansvar som ett självstyrelseansvar. Vid ansvarsfördelningen bör i första hand beaktas värdet av den kommunala självstyrelsen om uppgifternas handläggning medger en handlingsfrihet som är av betydelse för po— litiskt beslutsfattande på lokal eller regional nivå. Det innebär att det i första hand är de demokratiska aspekterna som vägleder kom— petensfördelningen. Den decentraliserade organisationsform som den kommunala självstyrelsen innebär får också som förut nämnts anses främja effektiviteten i fullgörandet av uppgifterna.

Den kommunala självstyrelsens olika organ bör givetvis i första hand utnyttjas för offentliga uppgifter där det änns ett utrymme för att beakta lokala och regionala önskemål. Detta förutsätter en viss handlingsfrihet.

Vid ansvarsfördelningen bör vidare klarläggas i vilken omfattning som uppgiften skall änansieras av kommunalskattemedel. Den kom— munala beskattningsrätten bör i första hand utnyttjas för sådana verksamheter inom vilka lokala och regionala preferenser kan kom- ma till uttryck.

Frågor beträffande vilka sådana preferenser inte kan komma till uttryck kan överlämnas till kommunal självstyrelse om effektivitets— skäl talar för det, men de bör då knappast belasta det änansierings- utrymme som den kommunala beskattningsrätten medger.

Två grupper av verksamheter framträder särskilt, beträffande vil— ka ovannämnda principer bör tillämpas. En grupp avser de omfat— tande välfärdsfunktioner som det allmänna riktar direkt till medbor— garna. Den andra gruppen avser en rad åtgärder på lokal och regio—

nal nivå som är betingade av den politik som förs i fråga om när- ingsliv och sysselsättning.

Skola, barnomsorg, äldrevård samt hälso- och sjukvård är exem- pel på den förstnämnda gruppen av frågor. Behovet av och möjlig- heterna att anpassa utbudet till lokala och regionala förhållanden in— om de ramar som en nationellt uttalad politik medger, har gett den kommunala självstyrelsen en viktig roll i fråga om välfärdsstatens uppgifter.

Till detta område av grundläggande uppgifter för kommunal sj älv— styrelse skall också råknas de frågor som avser teknisk service så— som vatten, avlopp, renhållning och elektricitet. De ansvarsområden som den kommunala självstyrelsens organ åtagit sig med stöd av kommunallagens allmänna kompetenstadgande hör deänitions- mässigt till ansvarsområdet för kommunal självstyrelse.

Även områden där utrymmet för lokal och regional självstyrelse är begränsat men där närhetsfaktorer är av betydelse, bör i första hand prövas för ett kommunalt huvudmannaskap. Här gör kanske främst effektivitetsskäl sig gällande.

Det är förhållandevis få statliga verksamheter som bedrivs på 10- kal nivå, och när behov uppkommer att utföra en uppgift på lokal nivå, är det därför naturligt att den anförtros kommunen.

Enligt Regionberedningens mening är den nuvarande ansvarsför- delningen i fråga om de välfärdsfunktioner som riktar sig direkt till medborgarna väl avvägd. Ytterligare decentralisering kan genom- föras när förutsättningarna föreligger. En sådan åtgärd ligger helt i linje med den decentraliseringsutveckling som generellt gäller inom området.

Den andra gruppen av sakområden är av grundläggande betydelse för de regionala uppgifter som beredningen diskuterar i nästföljande kapitel.

På närings— och sysselsättningspolitikens område änns ett antal generellt verkande styrmedel i form av t.ex. skatteregler och arbets— rättsliga regler. De är centralt beslutade inslag i en nationell när- ings— och arbetsmarknadspolitik. Till området hör också de olika delarna i regionalpolitiken, som sammantagna är uttryck för en na- tionell politik som syftar till att skapa likvärdiga levnadsvillkor i hela landet. Ett viktigt inslag i regionalpolitiken är den centralt be— slutade omfördelningen av resurser till landets olika delar. Använd— ningen av dessa resurser styrs sedan av lokala och regionala behov och förutsättningar.

Kommunerna har på den lokala nivån viktiga uppgifter i fråga om näringsliv och sysselsättning. Kommunala åtgärder är över

huvud taget viktiga inslag i uppbyggnaden av en lokal infrastruktur. Detta är uppgifter som, enligt Regionberedningens mening är väl lämpade för kommunal självstyrelse.

På den regionala nivån har utvecklingen hittills inte lett fram till en motsvarande ökning av den kommunala självstyrelsens inäytande över utvecklingsfrågorna.

Under en lång rad år har på regionalpolitikens område skett en betydande decentralisering genom att beslutanderätten i fråga om de olika stöden har äyttats ut till länsstyrelserna. Under senare år har vidare en tyngdpunktsförskjutning ägt rum i regionalpolitiken från att betona omfördelningen av resurser till att framhålla den regiona- la utvecklingen utifrån de förhållanden och förutsättningar som var— je region erbjuder.

Den ökade decentraliseringen på detta område är ett uttryck för de svårigheter som alltmer gör sig gällande i fråga om att centralt styra den ekonomiska utvecklingen i olika delar av landet. I allt väsentligt är det fråga om att mobilisera en regions resurser och åstadkomma en samordning och kraftsamling för regionens utveck— ling. För detta syfte änns centralt beslutat ekonomiskt stöd som koncentrerats till vissa regioner. I hög grad handlar det om åtgärder där olika intressenter är inblandade, såväl statliga och kommunala organ som företrädare för den privata sektorn.

Det är Regionberedningens mening, att de offentliga uppgifter på det regionalpolitiska området, som i dag fullgörs i en decentralise- rad organisation, alltmer har kommit att få sådana kännetecken som motiverar att de blir uppgifter för kommunal självstyrelse.

Ansvaret för den regionala utvecklingen och utnyttjandet av det ekonomiska stödet bör således enligt beredningens mening vara en självstyrelseuppgift. Därigenom ökar såväl det regionala demokra— tiska inflytandet över frågor som är viktiga för den regionala ut- vecklingen som effektiviteten i de offentliga insatserna på den nivån.

I vissa avseenden handlar det om en kompetensförändring genom att vissa beslutsfunktioner som i dag åvilar länsstyrelserna förs över till sj älvstyrelseorgan. I andra avseenden innebär utvecklingsansva— ret att uppgifter som ingen i dag ansvarar för tas om hand av den regionala självstyrelsen.

Detta innebär inga förändringar i fråga om kommunernas ansvar och handlingsfrihet.

Ansvaret att följa upp, utvärdera och kontrollera resultat och effekter av den beslutade politiken framstår som allt viktigare i takt med att ansvaret för genomförandet av de politiska besluten decen— traliseras.

Uppföljning, utvärdering och kontroll av den offentliga verksam— heten såväl beträffande det ansvar som åvilar statliga myndigheter som det som ligger under självstyrelse, blir därmed ett viktigt inslag i den politiska processen. I och för sig ligger det rimligtvis i varje myndighets eget intresse att följa upp och utvärdera den verksamhet som myndigheten har ansvaret för, men den uppföljning som redo— visas inför statsmakterna bör enligt Regionberedningens mening vara ett statligt ansvar.

7. Regionalt utvecklingsansvar

en Självstyrelseuppgift

I det närmast föregående kapitlet har Regionberedningen redovisat sin syn på hur ansvarsfördelningen mellan staten och den kommuna— la självstyrelsen bör vara utformad i princip.

Med utgångspunkt i direktiven gör beredningen i det följande en mer ingående analys av ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen på de sakområden som är av grund— läggande betydelse för hur den offentliga verksamheten på regional nivå bör vara utformad och administrativt indelad.

Beredningen vill då först erinra om att den i det föregående häv— dat att vissa uppgifter till sin natur bör vara renodlat statliga även i fortsättningen trots att verksamheten i stor utsträckning bedrivs på regional nivå. Dessa sakområden gäller främst rättsvårdande uppgif- ter som utförs av domstolar, polis, åklagarväsende och kronofog— demyndigheter. Att uppgifterna har förlagts till den regionala nivån är här ett utslag för ett decentraliseringsbehov. Praktiska skäl talar för en decentraliserad organisation, men det är likväl centralmak- tens myndigheter som agerar.

Regionberedningen har vidare hävdat, att mycket talar för att den statliga förvaltningen framdeles behöver stärka sin kompetens i fråga om utvärdering, uppföljning och kontroll av hur den nationellt beslutade politiken förverkligas i en decentraliserad organisation. Den kommunala självstyrelsens sätt att genomföra den nationellt be— slutade politiken liksom de allt äer privata inslagen i välfärdssys— temen kräver, inte minst i tider med minskade ekonomiska resurser, en skärpt uppmärksamhet på vad som verkligen blir resultatet av satsningarna. Myndigheterna måste därför bättre än i dag kunna rapportera till statsmakterna vad som har blivit utfallet av den be— slutade politiken.

Den statliga förvaltningens organisation och verksamhet i övrigt behandlas i kapitel 8. Intresset koncentreras därför i föreliggande kapitel främst till de uppgifter som kan samlas under beteckningen regional utveckling.

7.1. Förstärkt regional nivå

Sammanfattning: De regionala utvecklingsfrågorna bör få en starkare förankring i regionens politiska liv, bl.a. genom att landstinget får till uppgift att upprätta program för det regiona— la utvecklingsarbetet. Programmet skall innehålla en strategi för regionens långsiktiga utveckling. Det skall också redovisa hur tillgängliga ekonomiska resurser bör användas.

Effektiva insatser för regional utveckling förutsätter ett nära samarbete mellan regional och lokal nivå. Kommunerna bör därför engageras i det regionala utvecklingsarbetet. Frivillighet och ömsesidigt förtroende bör därvid vara de främsta drivkraf— terna.

Landstingen bör också samverka med statlig regional för— valtning.

Regionberedningens förslag innebär att beslutsbefogenheter förs över från länsstyrelserna till landstingen. Den regionala beskattningsrätten behålls. Kommunerna har kvar sitt nuvaran— de ansvar för utvecklingsfrågor på lokal nivå.

7. 1 . l Reformbehov

Regionberedningen har i kapitel 5 översiktligt redovisat sin syn på beäntliga problem i dagens regionala organisation för de offentliga uppgifterna. Problemen har sammanfattats i regionfrågans två huvudteman, nämligen regional demokrati samt regional kraftsam— ling och effektivitet. I det första temat fokuseras på bristerna i den demokratiska förankringen på regional nivå. Den ambition som ut— trycks i det andra temat försvåras eller hindras av oklara huvud— mannaskap, dålig samordning av offentliga insatser och felaktiga ad— ministrativa gränser i vissa delar av landet.

Denna problembild har tecknats också i åtskilliga tidigare utred— ningar och utredningsdirektiv. (Se kapitel 2 och 3.)

Samma eller liknande motiveringar för en reformering av den offentliga organisationen på regional nivå har under senare tid aktu— aliserats genom olika regionala och lokala initiativ. Brister som på— talats under äera decennier kvarstår alltjämt. Det är t.ex. fortfaran— de så att länsindelningen i många delar av landet hindra en god samordning av offentliga insatser genom att länsgränserna skär genom funktionella regioner. Inte minst gäller detta Göteborgsom-

rådet och Skåne. Samordningen av offentliga insatser som beslutas av olika statliga sektorsmyndigheter har också stora brister. Från regional och lokal nivå förs alltjämt med styrka fram krav på ökat demokratiskt inflytande. Detta är en följd av att föga har hänt i frå- ga om länsdemokrati och att människor fortfarande upplever att be— sluten fattas för långt bort ifrån dem. Politiska företrädare för olika delar av Sverige vill förbättra möjligheterna att ta till vara varje re— gions möjligheter och initiativkraft för att stimulera den ekonomiska utvecklingen.

Till dessa sedan länge kända krav på förändringar av den regio— nala organisationen har, som tidigare anförts, kommit nya förutsätt— ningar och nya krav till följd av strukturförändringar inom närings— livet och samhället i övrigt och till följd av ökad integration i Eu- ropa, inte minst genom Sveriges medlemskap i EU. Den regionala nivån tilldrar sig intresse från företagens sida i fråga om investe— ringar för etablering och utbyggnad. Förhållanden i fråga om kom— munikationer, kulturutbud, boendemiljö, utbildning och social ser— vice på regional och lokal nivå spelar därvid allt större roll som faktorer som vägs in i företagens och enskildas beslut om var man skall bedriva verksamhet och var man vill bo.

En av den regionala nivåns viktigaste uppgifter är enligt Region— beredningens mening att bära huvudansvaret för regionens utveck— ling i ekonomiskt och socialt avseende. Samma åsikt har förts fram av såväl Regionutredningen och Västsverigeutredningen som i fram— ställningarna från Skåne och Jämtland. Av effektivitetsskäl erford— ras, menar man, ett samlat ansvar för de offentliga insatserna på denna nivå.

I allt väsentligt beror nämligen en regions utveckling på att dess näringsliv förmår utvecklas på ett gynnsamt sätt så att sysselsätt— ningen tryggas, att den ekonomiska avkastningen blir godtagbar och att regionen ter sig attraktiv för nya investeringar. Det allmännas uppgifter i detta sammanhang blir att på olika sätt stödja en utveck— ling i denna riktning.

En regions utveckling i ekonomiskt avseende är en del i hela lan— dets samlade resultat i fråga om ekonomiskt välstånd. Solidariteten mellan olika delar av landet kräver att resurssvagare områden får stöd från områden med större ekonomisk styrka. Denna omfördel— ning är en uppgift för den nationella politiska nivån. Staten måste därför förfoga över effektiva instrument för omfördelning. Åtgärd- erna inom ramen för denna nationella regionalpolitik är omfattande och inrymmer en mängd olika verksamhetsområden. I ökad ut— sträckning har regionalpolitiken förskjutits från ett omfördelnings—

perspektiv till en betoning av vikten att ta till vara varje regions för— utsättningar för en gynnsam utveckling. Det är för denna sist— nämnda uppgift som den regionala nivån bör få ett ökat demokra— tiskt inflytande och ansvar.

Som Regionberedningen har framhållit i kapitel 6 bör de regiona— la uppgifterna på regionalpolitikens område och andra frågor som har med den regionala utvecklingen att göra bli angelägenheter för den kommunala självstyrelsen. Vissa funktioner bör därför föras över från länsstyrelserna till regional självstyrelse. Den tyngd— punktsförskjutning som har ägt rum på regionalpolitikens område mot en ökad betoning av den regionala tillväxten gör att dessa uppgifter i allt högre grad lämpar sig för självstyrelse.

De av riksdagen fastställda regionalpolitiska målen skall givetvis även i framtiden vara styrande för vilka åtgärder som vidtas, men de preciseringar som behövs, liksom samordning av olika verksam— heter, bör få en organisatorisk anknytning till regionens politiska liv.

De förtroendevalda i länsstyrelsernas styrelser utgör en kontakt— väg till den regionala självstyrelsenivån genom att de är utsedda av landstingen och är politiskt aktiva på olika nivåer i samhället. Som kommer att framgå av kapitel 8 är emellertid åsikterna mycket dela— de i fråga om hur stort medborgarinflytande som lekmannastyrelser— na faktiskt representerar.

Den kritik som från demokratiska utgångspunkter riktas mot att länsstyrelsen är generellt ansvarig för regionala utvecklingsfrågor, har sin grund i avsaknaden av möjligheterna till fullvärdig politisk förankring på regional nivå. Regionberedningen ansluter sig till dessa bedömningar och menar, att de regionala utvecklingsfrågorna får en avsevärt starkare demokratisk förankring på regional nivå om uppgiften anförtros ett regionalt självstyrelseorgan. Frågorna är dessutom generellt av den karaktären att en sådan förankring är i högsta grad motiverad.

Den nuvarande ansvarsfördelningen i fråga om regional utveck— ling ifrågasätts också från effektivitetssynpunkt. Trots förvaltnings— politiska reformer i syfte att öka länsstyrelsernas samordningsansvar är i dag åtskilliga offentliga organ verksamma på den regionala ni— vån med uppgifter, som har med den regionala utvecklingen att göra. På det statliga området ligger kommunikations- och arbets— marknadsfrågorna utanför länsstyrelsen, liksom skogsvårdsfrågorna och den statliga tillsynen över hälso- och sjukvården och skolan. Det är givetvis svårt att mera precist ange vilka verksamheter som skall räknas till regional utveckling, men exemplen ovan visar på

svårigheterna för länsstyrelsen att fullgöra sitt samordningsuppdrag, särskilt som den administrativa indelningen för de olika verksamhet— erna inte alltid sammanfaller med länet.

Till detta kommer den verksamhet som den kommunala självstyr— elsen ansvarar för på regional nivå. Dit hör landstingens och kom— munernas gemensamma ansvar för kollektivtrafiken liksom lands— tingens engagemang i kultur—, utbildnings— och miljöfrågor samt re- gional marknadsföring. Kommunerna verkar genom kommunalför— bund och länsförbund också på den regionala nivån i bl.a. frågor som rör utbildning och regional planering.

Mångfalden av offentliga organ på den regionala nivån framstår på sina håll, kanske främst i storstadsområdena, som så stor att ingen kan överblicka vilka mål som finns för verksamheten eller vilka resultat som uppnås. På flera håll är det odiskutabelt, att en samordning och förenkling är nödvändig och skulle få till resultat såväl en bättre effekt av insatserna som lägre kostnader.

Enligt Regionberedningens mening är det nämligen helt uppen— bart att en effektivisering och kraftsamling av de offentliga insatser— na på regional nivå måste ske. I en del fall finns det ett värde i mångfald och enskilda initiativ, och syftet med en samordning är självfallet inte att förkväva dessa. Men den regionala och lokala ni— våns företrädare har sj älva kraftfullt pläderat för en förbättrad sam— ordning av sina insatser och för ett bättre demokratiskt inflytande över de regionala utvecklingsfrågorna, och dessa önskemål har för— stärkt beredningens uppfattning i frågan.

Det torde råda allmän enighet om att decentraliseringen och kom— munaliseringen av ansvar och befogenheter under de senaste decen- nierna i stort sett har varit framgångsrik. Förväntade demokrati— och effektivitetsvinster har i allt väsentligt uppnåtts.

Regiondebatten kan ses som ett uttryck för att tiden nu är mogen för en decentralisering av ytterligare offentliga uppgifter och för ökade krav på en effektivare hantering av dessa, men att siktet nu är mera inställt mot den regionala än den lokala nivån. Diskussio— nen gäller nämligen i ringa grad de primärkommunala uppgifterna, utan i stället investeringar i trafikanläggning, miljö, högre utbild— ning och forskning, internationell samverkan samt näringslivsut— veckling.

På samma sätt som den tidigare kommunaliseringen av grund— läggande välfärdsfunktioner som skola, social omsorg, bostadsför- sörj ning och teknisk service ansågs ge vinster i fråga om demokrati och effektivitet, prövas nu om dessa effekter kan uppnås även be— träffande de nyssnämnda nya offentliga uppgifterna.

Med utgångspunkt i subsidiaritetsprincipen är det naturligt att i första hand pröva om uppgifterna kan föras till den lokala nivån. I debatten hävdas därvid att dagens kommunindelning, trots tidigare genomgripande reformer, utgör en för låg nivå för att de aktuella uppgifterna där skulle kunna utföras på ett effektivt sätt. En regio— nal självstyrelse erfordras, menar man.

7.1.2. Regional självstyrelse för regional utveckling

Det offentligas insatser till stöd för utveckling och tillväxt i sam— hällsekonomin har av tradition varit en statlig uppgift. Visserligen bedriver kommunerna en näringspolitik som syftar till att utveckla och stödja det lokala näringslivet, och visserligen har landstingen tillsammans med staten ansvaret för den regionala verksamheten in— om utvecklingsfondernas efterföljare ALMI Företagspartner AB. Men på den i utvecklingshänseende allt viktigare regionala nivån är sj älvstyrelseinslagen generellt sett blygsamma och den regionala de— mokratiska förankringen svag.

De krav som under lång tid har förts fram om en fördjupad de— mokratisering av de regionala frågorna tar i hög grad fasta på att medborgarna i de olika delarna av landet vill få ett ökat inflytande över hur de nationella målen för den regionala utvecklingen skall förverkligas.

Den nuvarande rättsliga regleringen av det regionala utvecklings— arbetet finns främst i förordningen (1982:877) om regionalt utveck— lingsarbete och i länsstyrelseinstruktionen. Dessa regler komplette— ras i materiellt avseende av bestämmelser om regionalpolitiskt stöd m.m.

Förordningen om regionalt utvecklingsarbete utgår helt och hållet från ett nationellt perspektiv i fråga om de regionalpolitiska målen och hur dessa skall få genomslag i länen. Länsstyrelsernas uppgifter består i att bedriva ett regionalt utvecklingsarbete i syfte att förverk- liga målsättningarna. Det sägs därvid att det regionala utvecklings— arbetet skall utgå från en långsiktig sektorsövergripande strategi för länets utveckling. I utvecklingsarbetet ingår att länsstyrelserna skall verka för att statens, kommunernas och landstingens verksamhet samordnas med inriktning mot målen för länets utveckling. Dessa mål skall således formuleras av länsstyrelsen och arbetet skall syfta till att åstadkomma en samsyn på länets utveckling hos andra statli— ga myndigheter, landsting, länets kommuner, det regionala utveck—

lingsbolaget (ALMI), fackliga organisationer, näringslivsorganisa— tioner m.fl.

Enligt Regionberedningens uppfattning bör länsstyrelsens uppgift i framtiden vara att se till att de nationella målen i fråga om regio- nalpolitiken beaktas och att erforderlig samordning av de statliga verksamheterna kommer till stånd. Att formulera strategin för länets utveckling utifrån de regionala förutsättningarna och att ta initiativ till utvecklingsinsatser bör vara en uppgift för ett regionalt sj älvstyr— elseorgan.

Den regionala utvecklingen bör således inte ses som uteslutande en statlig angelägenhet, något som idag är fallet enligt förordning— en om regionalt utvecklingsarbete. Däri framhålls vikten av att den verksamhet landstinget och länets kommuner ansvarar för vägs in i utvecklingsarbetet, men bestämmelserna ger inte den kommunala självstyrelsen en egen uppgift i fråga om den regionala utveckling- en. Mot bakgrund av de viktiga uppgifter som kommuner och landsting har i fråga om t.ex. kollektivtrafik, fysisk planering, ut— bildning, hälso- och sjukvård, kultur samt miljö och som alla är av betydelse i utvecklingshänseende, tillgodoser de aktuella bestämmel— serna inte tillfredsställande självstyrelsens behov av att kunna ut— forma den samlade strategin för dessa insatser. Den som har ge— nomförandeansvaret på regional och lokal nivå för verksamheter som är av vikt för hur en region utvecklas, bör rimligtvis också få ansvaret för hur dessa åtgärder skall samordnas.

Demokratiskäl talar således för att den regionala självstyrelsen bör få uppdraget att samordna och prioritera de insatser som i fråga om den regionala utvecklingen utförs på regional nivå. Också effek— tivitetsskäl talar för ett självstyrelseansvar dels till följd av att en- skilda uppgifter i hög grad redan i dag ligger på dessa organ och att ett vidgat uppgiftsansvar väsentligt förbättrar samordningsmöjlighet— erna, dels därför att en förbättrad demokratisk legitimitet verkar effektivitetsbefrämjande.

Den regionala nivån kan i fråga om regional utveckling inte ses isolerad från de verksamheter som bedrivs på lokal nivå.

Enligt Regionberedningens mening har alltför liten uppmärksam- het ägnats åt behovet av att knyta lokal och regional verksamhet närmare till varandra för att åstadkomma ett effektivt stöd åt den re— gionala utvecklingen. Regionala frågor kräver ofta åtgärder på lokal nivå för att kunna genomföras; inte minst gäller detta fysisk planer— ing. Lokala frågor har å andra sidan ibland regionala aspekter, som gör att varje enskild kommun inte ensam på ett effektivt sätt kan klara av dem. Det regionala perspektivet måste vägas in i en del

fall, men ansvaret för uppgiften bör ändå generellt sett ligga på 10— kal nivå.

Det är, enligt beredningens mening, av grundläggande betydelse för den regionala utvecklingen, att den lokala och regionala nivåns verksamheter samordnas på ett bättre sätt än vad som sker i dag.

Regionberedningens förslag innebär att den statliga förvaltningen får en mer renodlad roll att bevaka de nationella målens genomslag i den lokalt och regionalt förda politiken, medan genomförandean— svaret läggs på den kommunala självstyrelsens organ. Detta är en ansvarsfördelning som tillämpas inom ett stort antal verksamheter där nationella politiska beslut genomförs av självstyrelseorgan inom givna ramar, medan statliga myndigheter kontrollerar de nationella målens genomslag i den förda politiken.

Det är Regionberedningens uppdrag att föreslå de organisatoriska och indelningsmässiga reformer som erfordras för att effektivisera det allmännas insatser för regional utveckling och över huvud taget offentlig verksamhet på regional nivå. Ett samlat huvudmannaskap hos ett regionalt självstyrelseorgan för de regionala utvecklingsfrå— gorna är en sådan åtgärd. Vidare måste länsindelningen ses över och erforderliga förändringar genomföras. Beredningens övervägan- den i denna del redovisas i kapitel 9.

Subsidiaritetsprincipens utgångspunkt att uppgifter skall placeras på lägsta effektiva nivå liksom att överordnade nivåer skall verka stödjande manar till stor aktsamhet i fråga om att flytta uppgifter från den lokala nivån till en högre nivå. Utgångspunkten måste vara att kommunerna bör behålla och utveckla det ansvar som de i dag har för sådana uppgifter, som är av vikt för den regionala ut— vecklingen.

Den regionala nivåns ansvar att ge stöd åt den lokala nivån er— fordar väl utvecklade kontakter med den lokala nivån. Detta bör ta sig organisatoriska uttryck som är anpassade till de förhållanden som råder regionalt och lokalt. Det är Regionberedningens ambition att åstadkomma en reform som utvecklar och fördjupar denna sam— verkan mellan regional och lokal nivå. Det är först genom ett så- dant samarbete som det finns reella förutsättningar att få till stånd effektiva insatser för regional utveckling. Regelsystemet måste ut— formas så, att den lokala nivån har förtroende för att dess autonomi bevaras. Frivillighet och ömsesidigt förtroende blir därigenom de främsta drivkrafterna i samarbetet.

Det regionala utvecklingsansvaret är dels ett uttryck för stats— makternas uppdrag till den regionala och lokala sj älvstyrelsen inom ramen för nationell politik, dels ett inslag i det ansvar för gemen—

sammaangelägenheter på lokal och regional nivå som ligger i den kommunala självstyrelsens kompetens. Det regionala självstyrelse— organet måste därför bygga upp ett väl fungerande samarbete med den statliga förvaltningen. På flera punkter kan man nämligen för- vänta sig att riksintressen kommer att beröras i åtgärder för regional utveckling. Detsamma gäller andra frågor som statliga myndigheter har ansvaret för.

Ett regionalt självstyrelseorgan med ansvar för utvecklingsfrå— gorna får således breda kontaktytor. Idet grundläggande demokrat- iska uppdraget att ge en politisk förankring åt frågorna på regional nivå etableras kontakten med medborgarna. I den representativa de— mokratin är de politiska partierna de främsta bärarna av väljarnas uppdrag. Partiernas organisation och verksamhet blir därför av stor betydelse för ett självstyrelseorgans möjligheter att verka fram— gångsrikt, inte minst genom nomineringen av de politiker som skall representera medborgarna och de politiska idéer och mål som förs fram.

Den lokala nivån, kommunerna, är en viktig samarbetspartner för den regionala självstyrelsen, varför kontinuerlig och nära kontakt mellan kommunerna och de regionala organen kommer att erford— ras. Statens olika myndigheter utgör en tredje betydelsefull kontakt- yta. En fjärde kontaktyta formas av företrädarna för en mångfald olika intressen som är verksamma på regional nivå såsom närings- liv, fackliga organisationer och andra intressesammanslutningar men även av angränsande länders representanter på olika nivåer.

För att skapa en formell bas för den regionala självstyrelsens an— svar och befogenheter rörande regionala utvecklingsfrågor krävs särskild lagstiftning. Regionberedningen presenterar därför ett för— slag till lag om regionala utvecklingsprogram. Lagen är kortfattad och anger endast de yttre ramarna för verksamheten. De närmare formerna får sedan konkretiseras på det regionala planet.

Enligt lagförslaget skall ett program upprättas för det regionala utvecklingsarbetet. Programmet skall innehålla en strategi för re— gionens långsiktiga utveckling. Det skall också redovisa hur till— gängliga ekonomiska resurser bör användas för olika regionala ut— vecklingsinsatser.

I kapitel 12 ges närmare kommentarer till den nu nämnda lagen och de övriga författningsförslag som Regionberedningen lägger fram.

7.1.3. Det regionala självstyrelseorganet

Regionberedningen har tidigare föreslagit att det regionala sam— hällsansvaret för och beslutanderätten i frågor, som bedömts vara av regional självstyrelsekaraktär, bör utövas av ett regionalt direkt— valt självstyrelseorgan. Motiveringarna härför framgår också av det föregående, och de kan alla härledas ur de krav på förstärkt demo— krati och ökad effektivitet som rests från många håll under de se_ naste trettio åren.

Huvuduppgiften för detta organ föreslås bli att fullgöra rollen som ansvarig för regionens utveckling på viktiga sakområden. Några av dessa ligger redan i dag inom landstingets ansvarsområde, medan några hör till länsstyrelsens arbetsuppgifter.

Sedan 1862 har landstinget fungerat som ett regionalt organ med en bred kompetens. Det ligger då nära till hands att helt enkelt före- slå, att det regionala självstyrelseorganet även i fortsättningen bör kallas, med regeringsformens ord, landstingskommun. I debatten har också andra namn föreslagits, bl.a. länsting och länsparlament. Mot det förstnämnda har anförts att det för tanken till en institution inom den juridiska sfären (häradsting, tingsrätt), och mot det sist- nämnda att det lätt kan associera till en statsrepresentation eller del— statsrepresentation och därmed också till en statsbildning av federa- tiv karaktär.

Som har nämnts tidigare, behövs ingen grundlagsändring om man även fortsättningsvis använder ordet landstingskommun för det re— gionala sj älvstyrelseorganet. Regeringsformen föreskriver endast att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Skulle man vilja ge det nya organet ett annat namn, förutsätter detta därför en ändring av regeringsformen. En ny benämning skulle på grund därav kunna användas tidigast från den 1 januari 1999.

Det alternativ till beteckningen landstingskommun som framstår som den lämpligaste är enligt Regionberedningens mening region— kommun. Såvitt avser det beslutande organet skulle benämningen re- gionfullmäktige kunna användas. Termen fullmäktige har vunnit all— mänt gehör i vårt land som beteckning för en politiskt vald ombuds— församling (kommunfullmäktige, landstingsfullmäktige, kyrkofull- mäktige). Med benämningarna regionkommun och regionfullmäkti— ge skulle man få en markering av att det handlar om delvis andra uppgifter än vad de nuvarande landstingen har.

Vilket alternativ man än stannar för i namnfrågan kan kommunal— lagens bestämmelser om landsting, vilka i allt väsentligt är likalyd— ande med vad som gäller kommunerna, tillämpas. Här syftas på be—

stämmelserna om indelning och medlemskap, om befogenheter och organisation, om de förtroendevalda, om fullmäktige, styrelsen och övriga nämnder, om medbestämmandeformer, om ekonomisk för- valtning och revision samt om laglighetsprövning.

Beträffande valet till den beslutande församlingen bör nuvarande bestämmelser för val av landstingsfullmäktige gälla.

I fråga om kompetens och uppgifter kommer vissa författnings— ändringar att behövas. Det gäller bl.a. bestämmelser som berör de uppgifter i fråga om regional utveckling som föreslås bli överförda från länsstyrelse eller annat statligt organ.

Det nu sagda har föranlett Regionberedningen att i det tidigare nämnda förslaget till lag om regionala utvecklingsprogram ange att det är landstinget i Gotlands län, som saknar landsting, Gotlands kommun som skall ha ansvaret för uppgifter som rör den regiona— la utvecklingen. En eventuell framtida ändring i regeringsformen för att få till stånd en annan benämning på det regionala självstyrel— seorganet, medför naturligtvis behov av en ändrad terminologi även i berörda lagar. En sådan justering är okomplicerad.

För att säkerställa den närmare samverkan mellan landstinget och kommunerna, som beredningen har förordat, bör särskilda regler om samråd gälla. Enligt Regionberedningens mening skall lands— tinget, innan det beslutar om antagande, ändring eller upphävande av ett regionalt utvecklingsprogram, samråda med kommunerna i länet. Om det är möjligt, skall sådant samråd ske också innan lands- tinget fattar annat beslut i regionala utvecklingsfrågor.

I övrigt anser beredningen att det regionala självstyrelseorganet bör ha stor frihet att organisera sig och sitt arbete på ett sätt som är nära anpassat till varje regions behov, förutsättningar och villkor. Någon absolut likformighet behöver enligt beredningens mening inte eftersträvas utom beträffande rättssäkerhetsföreskrifter.

Ett regionalt direktvalt folkstyrelseorgan måste förutsättas ha till— gång till egen finansiering av den verksamhet, för vilken annan fi— nansiering helt eller delvis inte kan förutsättas. Någon form av be— skattningsrätt måste därför finnas. Landstingens nuvarande beskatt— ningsrätt måste enligt Regionberedningens mening därför finnas kvar.

Beträffande den regionala självstyrelsens geografiska område är benämningen region ett lämpligt alternativ. Begreppet region har ju för övrigt redan blivit vanligt i olika uttryck innehållande böjnings— formen regional, och det kan väntas att ordet region blir alltmer frekvent i svenskt språkbruk som en följd av Sveriges inträde i EU. Ordet är visserligen inte entydigt och kan måhända missförstås.

Men i de länder, t.ex. Frankrike, där man i modern tid har infört begreppet och företeelsen region i form av en nivå mellan central— staten och länen respektive landstingen, har inte någon besvärande sammanblandning med begreppet och företeelsen region i andra betydelser observerats. Någon sådan konsekvens torde knappast heller uppträda i Sverige annat än undantagsvis och i ett initialske— de.

Regionberedningen har med anledning av det nu anförda i för— slaget till lag om regionala utvecklingsprogram valt att beteckna det område, för vilket ett landsting skall upprätta ett sådant program, som en region. I kommunallagen talas i allmänna ordalag om en kommuns eller ett landstings ”område”. Någon ändring därvidlag har, såvitt avser landstingen, inte nu ansetts påkallad.

7.1.4. Regional självstyrelse och lokal självständighet

Frågor rörande den regionala utvecklingen kan, som har framhållits ovan, inte lösas på ett framgångsrikt sätt utan samverkan med den lokala nivån. Vissa lokala frågor inrymmer därtill regionala aspek— ter. De föreslagna förändringarna innebär en förstärkning av den kommunala självstyrelsen. Den ändrade roll som självstyrelsen på den regionala nivån får till följd av beredningens förslag skall här analyseras beträffande förändringarnas effekter för den lokala själv— styrelsen.

Den regionala och lokala nivåns självstyreorgan — landstingen respektive kommunerna — regleras i fråga om befogenheter och åligganden på ett och samma sätt. Den ena kommuntypen är inte underordnad den andra. Landstingen kan sägas uföra sina uppgifter på en geografiskt sett regional nivå som omfattar ett antal kommu— ner, men därav följer ingen befälsrätt i förhållande till dem.

Frågan kan ställas huruvida ett sj älvstyrelseorgan kan överta upp— gifter som i dag åvilar statliga organ på central och regional nivå. Regionberedningen har i kapitel 6 behandlat frågan om ansvarsför— delningen på mer principiella grunder mellan staten och den kom— munala självstyrelsen. Där har framhållits att ansvarsfördelningen i huvudsak är av praktisk natur och att få principiella hinder före— ligger för kommunal självstyrelse inom olika områden. Det bör så— ledes vara möjligt för ett självstyrelseorgan att besluta om hur t.ex. statliga medel för regional utveckling skall utnyttjas inom ett län.

En annan relevant fråga är om kommunerna i sitt politiska be— slutsfattande är skyldiga att följa beslut som har fattats av ett regio— nalt självstyrelseorgan. En sådan ordning gäller inte i dag.

Skyldigheter av detta slag skulle kunna ta sig olika uttryck. Det kanske mest långtgående skulle vara att ett regionalt självstyrelseor— gan fick en i grundlagen angiven normgivningskompetens som skulle kunna utnyttjas för att fastställa rättsregler på ett för kommunerna bindande sätt. Detta skulle definitivt kräva ändring av regeringsformen och närmast ses som att Sverige fick en federal struktur. Sådana inslag finns dock över huvud taget inte med i beredningens överväganden.

En andra möjlighet skulle vara att landstinget i lag gavs befogen- heter att fatta beslut som på olika sätt förpliktade kommunerna att vidta åtgärder. Inte heller en sådan lösning är aktuell. Över huvud taget skall förhållandet mellan regional och lokal självstyrelse inte ha sådana rättsliga inslag, som ger landstinget någon överhöghet över kommunerna.

Enligt Regionberedningens bedömning har emellertid frågan om landstingets beslutsbefogenheter i förhållande till lokal nivå ingen framträdande roll i diskussionen om den regionala nivåns ansvar för utvecklingsfrågorna. I mycket ringa utsträckning eller inte alls gäller frågan en förändring av den kompetens som kommunerna har i fråga om olika offentliga verksamheter.

Vid landstingens tillkomst för drygt 130 år sedan gavs dessa, som förut har nämnts, en bred kompetens med uppgifter även i fråga om regional utveckling. Bortsett från landstingens slopande som valkorporation till riksdagens första kammare i samband med enkammarsystemets införande, har deras roll i grundlagshänseende inte förändrats. Regeringsformen inrymmer väl möjligheterna till en regional självstyrelseorganisation av här aktuellt slag.

Enligt Regionberedningens mening finns det således inga konsti- tutionella hinder mot den föreslagna uppgiftsöverföringen till lands— tingen. Det kan konstateras att förändringen innebär en ökad reell makt för den kommunala självstyrelsesektorn. Denna ligger dock helt inom ramen för grundlagens regler.

7 .2 Regionala utvecklingsfrågor

Sammanfattning: I det regionala utvecklingsansvaret bör främst ingå uppgifter inom sakområdena näringsliv och syssel— sättning, fysisk planering, miljö, kommunikationer, hälso— och sjukvård, utbildning och forskning, kultur, turism samt upp— giften att vara regionens företrädare. Landstinget kommer att ha väsentliga uppgifter att fylla även på andra områden, t.ex. i det regionala jämställdhetsarbetet.

Samhällsansvaret för den regionala utvecklingen bör som har nämnts ovan enligt Regionberedningens mening i fortsättningen åvila den regionala sj älvstyrelsen och inte statliga organ. Vilka upp- gifter ryms då mera konkret uttryckt i detta ansvar?

Uppfattningarna härom och om vilka uppgifter som är av särskild betydelse för regional utveckling är påfallande samstämmiga.

Den grundläggande idén för ett regionalt utvecklingsansvar är, som har diskuterats i tidigare kapitel, den helhetssyn och samord— ning som gör det möjligt att formulera en strategi för regionens ut— veckling. Det är givet att det för en sådan uppgift är angeläget att kunna bedöma och påverka utvecklingen inom olika verksamhets— områden även om inflytandet över dessa i hög grad kan variera. Avsikten är därför inte att redan från början alltför hårt binda sig för vilka sakområden som är av betydelse för regional utveckling. Förändringar skall kunna ske under hand som erfarenheter vinns och nya aspekter tillkommer.

Inledningsvis krävs dock att de viktigaste sakområdena blir be— lysta. Därvid är samstämmigheten i uppfattningarna från tidigare ut— redningar och regionala och lokala initiativ till stor hjälp.

Enligt Regionberedningens mening bör följ ande områden analyse— ras med utgångspunkt i deras betydelse i regionalt avseende och som komponenter i en aktiv regionpolitik:

1. näringsliv och sysselsättning,

. fysisk planering, . miljö,

kommunikationer,

. hälso— och sjukvård, . utbildning och forskning, . kultur,

8. turism,

9. regionens företrädare.

I avsnitt 7.3—7. 11 redovisas vart och ett av dessa sakområden vad beträffar rättslig reglering, huvudmannaskap, ekonomiska resurser etc. för att ge underlag för de överväganden och förslag som bered— ningen sedan redovisar för varje område.

Vid sidan av dessa grundläggande regionala utvecklingsfrågor kommer landstinget att ha betydelsefulla funktioner att fylla även på andra områden. Lagförslaget föreskriver därför att också andra frå— gor som kan ha betydelse för regionen får tas upp i det regionala utvecklingsprogrammet. Det regionala jämställdhetsarbetet är ett be— tydelsefull sådant område.

För att de nationella målen för jämställdhetspolitiken skall få god förankring och ett effektivt genomslag på regional och lokal nivå är det viktigt att även landstingen, i samverkan med kommunerna, ägnar särskilda insatser åt strävandena att främja jämställdhet mellan kvinnor och män i regionen. Det är mot bl.a. den bak— grunden av intresse att belysa de effekter i jämställdhetshänseende som beredningens förslag till ökad regional demokrati kan förväntas medföra.

Jämställdhet mellan kvinnor och män är en fråga som har hög prioritet i regeringens arbete, och som under senare år har fått ett väsentligt ökat utrymme också i den allmänna debatten. Sverige in— tar en internationell topposition när det gäller andelen kvinnor i di— rektvalda politiska organ. Efter det senaste valet är 40 % av riks— dagens ledamöter kvinnor, och i kommun— och landstingsfullmäk— tige är motsvarande andelar 41 respektive 48 %. Av regeringens le— damöter är hälften kvinnor. Denna jämna könsfördelning är resul— tatet av ett målmedvetet arbete för att öka kvinnors inflytande på olika nivåer i samhället.

Jämställdhet i det politiska livet kan emellertid inte mätas enbart som andelen kvinnor i beslutande församlingar. Man bör också se till hur stort antal kvinnor som får möjlighet att inneha poster och även framträdande sådana i olika nämnder och styrelser och därige— nom påverka besluten med sina värderingar och erfarenheter. Det ojämförligt största antalet politiska uppdrag finns inom den kommu— nala självstyrelsen. Denna spelar därför en viktig roll i jämställd— hetsarbetet genom att den politiska verksamheten på regional och lokal nivå erbjuder många kvinnor möjlighet till ett nära inflytande över frågor som är av stor betydelse i jämställdhetssträvandena. Den offentliga välfärden såsom barnomsorg, äldrevård, utbildning samt hälso— och sjukvård är av grundläggande betydelse för

kvinnors möjligheter att förvärvsarbeta och nå framgångar i arbets- livet. De kortare besluts- och påverkansvägar som den kommunala självstyrelsen innebär jämfört med statlig förvaltning underlättar för kvinnorna att få genomslag för sina synpunkter och värderingar i den offentliga verksamheten. Detta förringar givetvis inte betydelsen av en stor kvinnorepresentation i riksdagen och i regeringen vid ut— formningen av den nationella politiken.

Regionberedningens förslag att utöka det demokratiska inflytandet till att omfatta också frågor av grundläggande betydelse för den re— gionala utvecklingen förstärker således kvinnornas makt över frågor som hittills hanterats i huvudsakligen mansdominerade statliga för— valtningar. Fler kvinnor, och för den delen också män, får möjlig— het att påverka näringsliv och sysselsättning, miljö och kultur, ut— bildning och kommunikationer och därmed levnadsvillkoren i den egna regionen.

Det framhålls ofta att jämställdhetspolitiken inte kan formas isole— rad från andra politikområden utan att det krävs ett integrerat jäm— ställdhetsperspektiv. Landstingens föreslagna uppgift att i samver— kan med kommunerna formulera en strategi för den regionala ut— vecklingen ger möjligheter till att i ett sammanhållet perspektiv framhålla jämställdhetsaspekter och ta initiativ till särskilda insatser för kvinnor inom olika områden.

Det är viktigt att man inte konstruerar ett permanent motsatsför— hållande mellan kvinnors och mäns prioriteringar i fråga om den re— gionala utvecklingen. Men samtidigt måste man erkänna de skilda erfarenheter och värderingar som faktiskt visar sig på olika sätt mellan könen. Kvinnors erfarenheter och prioriteringar är ju ofta av annat slag än männens, och i den mån de tillvaratas kan de på ett fruktbärande sätt förbättra ett beslutsunderlag. En ökad medverkan av kvinnor i det politiska livet innebär därmed en förstärkning av de demokratiska kvaliteterna i den offentliga verksamheten.

7.3 Näringsliv och sysselsättning

Sammanfattning: De regionalpolitiska stöden är av stor betyd— else för utvecklingen i olika delar av landet. Vikten av att den regionala självstyrelsen får ett inflytande över utvecklingsfrå— gorna framhålls allt starkare, liksom behovet av att bättre samordna de regionalpolitiska insatserna på länsnivå med andra åtgärder.

De regionalpolitiska stödmedlen fördelas av riksdag och re— gering till länen. Regionberedningen föreslår att beslut om den vidare fördelningen inom regionerna bör fattas av landstingen i stället för av länsstyrelserna.

En närmare samverkan bör etableras mellan landstingen och länsarbetsnämnderna på arbetsmarknadspolitikens område i frågor rörande främst utbildning och ungdomspraktik.

Kommunerna behåller sitt ansvar på lokal nivå för åtgärder i fråga om näringsliv och sysselsättning.

Under denna rubrik återfinns tre stora politikområden: näringspoli— tik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik. I detta sammanhang skall de studeras utifrån främst det regionala perspektivet, dvs. med en koncentration på hur de hanteras på den regionala nivån. Här, liksom inom övriga politikområden, rör det sig om frågor som spänner över alla administrativa nivåer. Utgångspunkten är den nationellt beslutade politiken med de resurser och regelverk som står till buds, men även regional och lokal nivå förväntas vara be— rörda i hög grad.

För att klarlägga den regionala dimensionen är det nödvändigt att ge en utförligare presentation av vart och ett av de tre sakområde— na. Det skall redan här sägas att de har breda gemensamma kon— taktytor och bitvis griper in i varandra. Det handlar dock om skilda mål för politiken inom de tre områdena. Det är knappast möjligt att göra entydiga och invändningsfria definitioner av begreppen när— ingspolitik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik. Syftet är här främst att redovisa vad statsmakterna i utredningar, propositioner och riksdagsbehandling har gett uttryck för. Det är av utrymmesskäl nödvändigt att göra en begränsning till de senaste årens ställnings- taganden i riksdagen. I fråga om regionalpolitiken har riksdagen be- handlat en särskild proposition i frågan under våren 1994], medan

1 Prop. 1993/94:140.

de andra två politikområdena främst togs upp i 1994 års budgetpro— position] och kompletteringspropositionz. Den följande framställ— ningen bygger, där inte annat anges, på nu nämnda propositioner.

Det svenska medlemskapet i EU innebär förändrade förutsätt— ningar på en rad områden. Det är främst på regionalpolitikens om— råde som medlemskapet innebär förändringar för den regionala ni— våns verksamheter. En kort redogörelse som bygger på propositio— nen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen lämnas därför på respektive område3.

7.3.1 Näringspolitiken

Det är ett mycket omfattande verksamhetsfält i det svenska sam- hället och med även internationella förgreningar som sammanfattas under beteckningen näringspolitik. I regeringskansliet är det huvud— sakligen N äringsdepartementet som har hand om frågorna men även Civildepartementet berörs vad beträffar folkrörelsefrågor och koope— rativa frågor.

Näringspolitiken är mer generell till sin natur än regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken. Det hindrar inte att selektiva åtgärder kan vidtas på näringspolitikens område. Utvecklingen under de se— nare decennierna ger flera exempel på riktade insatser till enskilda branscher och företag. Strukturomvandlingen av det svenska när— ingslivet beträffande basnäringarna som skogen, stålet och varven kom att skapa breda kontaktytor mot regionalpolitiken.

Näringspolitikens mål

Den förutvarande borgerliga regeringen uttalade bl.a. att närings— politikens uppgift är att skapa goda förutsättningar för produktiva investeringar och produktivt arbete i Sverige. För detta krävs driv— krafter. Det privata näringslivet måste ges förbättrad konkurrens— kraft och bättre förutsättningar att växa. Prioriterade områden i när— ingspolitiken angavs vara enskilt ägande, företagande och sparande, avskaffandet av tillväxthämmande skatter, avreglering och ökad

1 Prop. 1993/94:100bi1. 11 och 13. 2 Prop. 1993/94:150. 3 Se prop. 1994/95:19, Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

konkurrens, effektivisering och privatisering av de statliga företag— en, forskning och utveckling samt ett svenskt medlemskap i EU.

De tidigare oppositionspartierna redovisade i sina motioner delvis avvikande uppfattningar. Väl inte i den övergripande ansatsen, men i fråga om valet av styrmedel och beträffande statens roll gick men— ingarna isär. Enligt socialdemokraterna var två nyckelfrågor aktu— ella. Den första gällde hur den inhemska efterfrågan kommer att ut— vecklas de närmaste åren, den andra hur den strukturella utveck- lingen kommer att gestalta sig på sikt och hur innovationsklimatet i detta avseende kan förbättras. Staten har, enligt motionen, två huvudfunktioner i fråga om näringspolitiken. Dels fastställer staten spelreglerna och ger de allmänna förutsättningarna, dels skall staten ta på sig en aktiv roll som katalysator och accelerator i näringslivs— utvecklingen. För de sistnämnda uppgifterna krävs selektiva insats- er, framhölls det.

Vänsterpartiet betonade också vikten av tillväxt i den svenska ekonomin, men ansåg att den skall ske på ett ekologiskt sätt och så att den gynnar alla delar av landet, främjar förnyelse och utveckling i olika näringsgrenar samt ger arbetsmöjligheter för både män och kvinnor och för både låg- och högutbildade.

Såväl den dåvarande regeringen som oppositionen framhöll de små och medelstora företagens betydelse för utvecklingen i det svenska näringslivet och mycket av näringspolitikens olika instru— ment är inriktade på att ge stöd till denna typ av företagsamhet.

Socialdemokraternas förslag om selektiva åtgärder inom närings- politikens område avvisades av utskottsmajoriteten. Det viktiga är, enligt vad majoriteten uttalade, att genom generella insatser skapa ett näringslivsklimat som ger grund för en god ekonomisk tillväxt. Detta hindrar dock inte att olika statliga, riktade insatser kan komp— lettera marknaden om så erfordras.

Den socialdemokratiska regeringen har i 1995 års budgetpropo— sition redovisat de delar av en ny aktiv näringspolitik, som hunnit utformas sedan regeringsskiftet1 . Ytterligare insatser aviserades där— vid. Sammanfattningsvis uttalades i propositionen följande såvitt av- ser näringspolitikens funktion.

Huvuduppgiften är att ge goda villkor för företagen att investera och expandera. Det sker bl.a. genom att undanröja hinder och be— reda vägen för långsiktiga satsningar på teknologi, kompetens och miljö samt för att uppnå en högre kunskapsnivå och fler arbetstill— fällen. Regeringen har ett brett synsätt på näringspolitiken.

1 Prop. 1994/95:100 bil. 13.

Näringspolitiken måste ikläda sig några viktiga förutsättningsska- pande roller. Det rör sig bl.a. om en stödjande, en utvecklande och en pådrivande roll för de generella insatserna samt en effektivitets— främjande roll i utformningen av näringslivets spelregler. De olika rollerna beskrivs bl.a. på följande sätt.

— Den stödjande rollen: De nuvarande insatserna för att främja nyföretagandet liksom kapitalförsörjningen till små och medel- stora företag utvecklas och genomlyses i syfte att nå en bättre samordning. Särskilda åtgärder behövs för att idéer skall för— verkligas i form av nya företag och produkter. Den utvecklande och pådrivande rollen: Främjande av forsk— ning och utveckling inriktas på industriell tillämpning samt in— formationsteknologi. Teknik- och informationsspridning mellan företag och individer behöver underlättas, liksom en höjning av arbetskraftens kompetens. Den efektivitetsfrämjande rollen: Konkurrenslagstiftning och avregleringar är viktiga för att bevara ett högt omvandlings— tryck i ekonomin.

Näringspolitikens medel och organisation

Satsningen på att utveckla små och medelstora företag har en fram— skjuten plats i näringspolitiken. Enligt mångas bedömning är det genom denna företagsform som vårt land har de bästa möjligheterna att öka sysselsättningen. Inom detta område bör särskilt uppmärk- sammas frågan om riskkapitalförsörjning, stödet till uppfinnare, stödet till kvinnors företagande, nätverk för småföretag i ett inter— nationellt sammanhang, kompetensutveckling för företagare och stödet till kooperativ utveckling. För Regionberedningens vidkom- mande är det av störst intresse att klarlägga på vilket sätt stödfor— merna har en regional förankring, hur beslut fattas på regional nivå och hur regionala variationer och önskemål kan komma till uttryck på denna nivå.

Näringspolitiken omfattar en lång rad av sakområden. Skattepoli— tiken, arbetsrätten, miljölagstiftningen och finanspolitiken är några exempel på faktorer som påverkar företagens villkor. Det som i detta sammanhang främst måste lyftas fram är emellertid försörj— ningen av riskkapital till företagens verksamhet.

Olika Hnansieringsformer står till buds. Flera av dessa har statlig anknytning. Det handlar om Närings- och teknikutvecklingsverkets (NUTEK: s) produktutvecklingsstöd, de sju teknikbrostiftel serna, In-

dustri— och nyföretagarfonden, portfölj förvaltningsaktiebolagen Atle AB och Bure AB och de direktinvesterande riskkapitalbolagen, Företagskapital AB, de regionala utvecklingsbolagen (tidigare ut— vecklingsfonderna) samt Norrlandsfonden.

I det följande ges en redogörelse för de finansieringsformer och finansieringsorgan som har statlig anknytning'. Inom ramen för re- gionalpolitiken kan statligt stöd lämnas till företag i vissa delar av landet i form av lån och bidrag. Detta stöd uppgår till totalt ca 2 miljarder kr per år.

Här kan nämnas att regeringen i 1995 års budgetproposition har föreslagit ytterligare tillväxtbefrämjande åtgärder om 100 milj. kr, engångsvis, för kompetensutveckling inom små och medelstora företag. Insatsen sker inom ramen för regeringens särskilda sats- ningar på tillväxtstimulerande åtgärder och skall bekosta uppbygg- nad av nätverk för att bl.a. öka företagens tillgång till ny teknik, metoder, arbetsorganisation m.m. Vidare föreslås att 200 milj. kr anvisas för främjande av kvinnors företagande.

De regionala utvecklingsbolagen

Under riksmötet 1993/ 94 behandlades en proposition3 om att ombil- da de regionala utvecklingsfonderna till regionala utvecklingsbolag. De regionala utvecklingsbolagen skall enligt regeringens förslag ha i stort sett samma verksamhetsinriktning som de regionala utveck— lingsfonderna har. De övergripande målen skall vara att främja ut— vecklingen av ett konkurrenskraftigt näringsliv och nyföretagande. Målgruppen skall vara små och medelstora företag, där tyngdpunkt- en skall ligga på företag med färre än 50 anställda. Informations— och rådgivningsverksamhet skall vara öppen för alla företag i alla branscher, medan finansieringstjänsterna bör avgränsas till företag med lönsamhets— och tillväxtpotential. Det framhålls också i förslag— et att de regionala bolagen själva får göra de prioriteringar som er— fordras.

Organisationen är utformad med ett moderbolag — ALMI Före- tagspartner AB — där staten är huvudägare men i vilket näringslivet skall ha ett aktivt engagemang. De regionala utvecklingsbolagen

1 Förteckningen är ett återgivande av uppgifter som finns i bet. 1992/93zNU25 s. 20—26.

2 Prop. 1994/95:100 bil. 13. 3 Prop. 1993/94:40.

skall ägas dels av staten som majoritetsägare, dels av regionala in- tressenter, främst landsting och kommuner. Näringsutskottet fram- höll i sitt betänkande1 vikten av att de regionala intressena ges möj- ligheter till inflytande. Utskottet föreslog också att riksdagen genom ett uttalande skulle förorda en styrelserepresentation i de regionala bolagen av följande utformning. Styrelsen bör bestå av ett jämt an— tal ledamöter, där staten utser hälften och regionala delägare i för- hållande till insatt ägarkapital utser den andra hälften. Ordföranden skall utses bland dem som representerar staten i styrelsen.

ALMI:s regionala bolag startade sin verksamhet den 1 juli 1994. Det finns 23 bolag, ett i varje län förutom i Kristianstads och Malmöhus län, som har ett gemensamt bolag. Styrelserna i bolagen består av företrädare för såväl näringsliv som förvaltning. Till bolagen är knutna konsulter, projektledare och finansieringssak— kunniga. Organisationen omfattar ca 500 personer.

Regeringen har uttalat att en god politik för småföretagsamhet måste bygga på bl.a. att statens företrädare kommer nära aktiva företagare och att en regional struktur därför har klara fördelar. Re- geringen avser därför att successivt utveckla ALMI till ett nav, kring vilket regionala och lokala insatser kan samlasz. De s.k. ny- företagarlånen och lånen till kvinnliga företagare bör successivt in- tegreras i ALMI: s finansieringsverksamhet. Vidare förutsätts ALMI efter hand fördjupa sitt samarbete med Sveriges teknisk—vetenskapli- ga attachéverksamhet (STATT).

Industri— och nyföretagarfonden

I olika skeden projektfas, företagsstart och utvecklings- eller ex- pansionsfas kan företag erhålla stöd från Industri- och nyföretag- arfonden (tidigare Fonden för industriellt utvecklingsarbete, Indust— rifonden). Fonden är en stiftelse som inrättades år 19793. Regering- en fastställer stadgar och utser styrelse.

Fonden kommer på sikt att förfoga över ett kapital på ca 2,4 mil— jarder kr. Hälften av dessa medel kommer från Industrifonden. Den andra hälften skall komma från Stiftelsen Småföretagsfonden. Verk—

1 Bet. 1993/94zNU11. 2 Prop. 1994/95:100 bil. 13. 3 Prop. 1978/791123, NU 59. rskr. 415.

samheten skall bedrivas så att fondens kapital över en längre period behålls realt oförändrat.

Industri— och nyföretagarfondens verksamhet med stöd till pro— duktutveckling och marknadssatsningar skall i första hand inriktas på innovativa små och medelstora företag med tillväxtmöjligheter. Finansieringsformerna skall främst ha formen av villkorslån och kapital mot royalty. Även befintliga företag kan komma i fråga för stöd.

Industri— och nyföretagarfonden är central beslutsinstans när det gäller nyföretagarlånen. Vid beredningen av ansökningar om nyfö- retagarlån samarbetar fonden med sådana regionala organ som har kompetens på området, t.ex. regionala utvecklingsbolag, handels— kamrar, nyföretagarcentra och banker. Även den löpande uppfölj- ningen av olika låneärenden kan delegeras på samma sätt.

Portföljförvaltningsbolag och direktinvesterande riskkapitalbolag

Sammantaget 6,5 miljarder kr ur de förutvarande löntagarfonderna har tillförts två nyinrättade portföljförvaltningsbolag och sex direkt— investerande riskkapitalbolagl.

Portföljförvaltningsbolagen skall i första hand bidra till finansier— ingen av riskkapitalbolag, såväl befintliga som nya. Vart och ett av portfölj förvaltningsbolagen disponerade vid starten ett kapital på 2,2 miljarder kr. Bolagen har också möjlighet att lämna lånegarantier.

De två bolagen, Förvaltnings AB Atle och Förvaltnings AB Bure, har säte i Stockholm respektive Göteborg. Staten är delägare i bolagen och aktierna förvaltas av ett flertal olika organ, främst ALMI Företagspartner AB och Industri- och nyföretagarfonden.

Riskkapitalbolagen bygger vidare på sex bolag som staten tidiga- re bildat. Riskkapitalbolagen skall investera i små företag och gen— om aktivt ägarengagemang medverka till investeringsprojektens till— växt. Bolagen skall vidare kunna göra indirekta placeringar via andra riskkapitalbolag. Vart och ett av de sex bolagen hade i börja av år 1993 ett eget kapital på ca 400 milj. kr.

I 1995 års budgetproposition uttalas att det finns anledning att nu ompröva statens engagemang i Atle och Burez. Den tillgång som de statliga aktierna utgör kan komma till användning på ett annat sätt

1 Prop. 1992/93:41, FiU 3. 2 Prop. 1994/95:100 bil. 13.

för att förstärka riskkapitalförsörjningen till små och medelstora företag. De medel som en försäljning av hela eller delar av det stat— liga aktieinnehavet kan ge, bör enligt regeringens mening framför allt användas för att kunna erbjuda företag i tidiga utvecklingsske— den en finansiering som stärker soliditeten och förbättrar möjlighet— erna för tillväxt. Verksamheten bör drivas av Industri— och nyföre— tagarfonden.

NUTEK:s produktutvecklingsstöd

I ett företags tidiga utvecklingsskeden där det föreligger såväl teknisk som kommersiell risk, kan stöd tillhandahållas av NUTEK. NUTEK:s finansiella stöd till afärsutvecklingsprojekt avser de tidiga faserna och syftar till att stödja projekten så långt att andra finansiärer har tillräckligt underlag för att kunna ta ställning till dem.

I den forskningspolitiska propositionen1 våren 1993 behandlades NUTEK: s produktutvecklingsstöd. Därvid påpekades att inom avan- cerade teknikområden såsom informationsteknologi, elektronik, bio— teknik och biomedicinsk teknik är steget mellan forskning och kom- mersiella produkter i många fall kort. Därför borde NUTEK enligt regeringens uppfattning avsätta ökade resurser för stöd till pro- duktutveckling och teknikbaserade affärsverksamheter inom främst NUTEK:s prioriterade teknikområden. Enligt uppgift har NUTEK avsatt ca 53 milj. kr för stöd till produktutveckling för budgetåret 1993/942.

De finansiella stödformer som NUTEK använder sig av är vill- korslån, tillskott mot royaltyavtal och garantier. Inom produktut- vecklingsområdet samarbetar NUTEK med Svenska uppfinnareför— eningen, Industri— och nyföretagarfonden, de regionala utvecklings— fonderna/bolagen och s.k. teknopoler (utvecklingsparker, vilka ofta är knutna till högskolor, t.ex. Ideon i Lund).

Rådgivning till innovatörer ombesörjs numera av de s.k. produkt- råden - ett i varje län. Produktrådens verksamhet finansieras med bidrag från NUTEK samt länsstyrelser och regionala utvecklingsbo- lag. Statligt stöd lämnas även till Svenska uppfinnareföreningen.

1 Prop. 1992/93:170. 2 Bet. 1993/94zNU11.

Teknikbrostiftelser

Riksdagen beslöt våren 1993 att skapa nya samverkansfunktioner mellan universitet/högskolor och näringslivet1. Enligt beslutet har regeringen bemyndigats att bilda stiftelser för ändamålet på sju hög— skoleorter: Lund, Göteborg, Linköping, Stockholm, Uppsala, Umeå och Luleå. Stiftelserna skall tillföras ett kapital på sammantaget högst 1 miljard kr. Vid varje stiftelse skall det finnas en licensför- medling, vilken skall ha till uppgift att bistå forskare med patenter- ing och ekonomisk exploatering av forsknings- och utvecklingsre— sultat. Stiftelserna skall också kunna bistå företag i tidiga utveck— lingsskeden med finansiering. Regeringen fattade i början av 1994 beslut om att bilda de sju s.k. teknikbrostiftelserna.

Näringspolitiken och medlemskapet i EU

Det fördjupade ekonomiska samarbetet mellan de västeuropeiska länderna förändrar förutsättningarna för näringslivet och näringspo- litiken. Det banar väg för nya affärsmöjligheter och öppnar nya perspektiv. De delar av samhällsekonomin som tidigare varit skyddade från internationell konkurrens kommer genom med— lemskapet att få vidkännas ett ökat omvandlingstryck.

Det övergripande näringspolitiska syftet med den inre marknaden har varit att främja strukturomvandling och tillväxt genom att underlätta rörlighet mellan länder av varor, tjänster och produk— tionsfaktorer och genom att skapa sunda konkurrensförhållanden. Redan genom EES—avtalet blev Sverige en del av en västeuropeisk marknad, varför medlemskapet inte innebar så stora förändringar i näringspolitiskt hänseende.

EU:s näringspolitik syftar i allt högre grad till att motverka en snedvridning av konkurrensen, även om det förekommer program för sektorer som har svåra omställningsproblem. Stöd till branscher minskar dock till förmån för åtgärder som kan stärka konkurrens— kraften generellt. Detta bedöms i propositionen vara en utveckling som ligger väl i linje med det svenska samhällets intressen.

Styrmedlen på näringspolitikens område är generellt verkande och tar inte fasta på specifika regionala förhållanden. Medlemskapet i EU påverkar dock bl.a. genom förändrade konkurrensförhållanden de olika regionernas förutsättningar för ekonomisk utveckling. På

1 Prop. 1992/93:170, NU 30.

det näringspolitiska området finns det till följd av medlemskapet emellertid inga styrmedel som skall användas på den regionala nivå och där ansvarsfrågor behöver diskuteras.

7 . 3 .2 Regionalpolitiken

I mitten av 1960—talet introducerades det som i dag är regionalpoli- tik under beteckningen lokaliseringspolitik med ambitionen att sti- mulera till ökad sysselsättning i glesbygdsregionerna och därigenom bidra till att minska inflyttningen till storstäderna. Under första hälften av 1970—talet utlokaliserades ett antal statliga verk från Stockholm till regionala centra i landet. Denna verksamhet bedrevs under den något oegentliga beteckningen decentralisering. Under 1970—talets senare del inriktades politiken på att finna ersättning för de arbetstillfällen som gått förlorade inom basnäringarna gruvin- dustri, varvsindustri och stålindustri. Tidigare hade verksamheten i större utsträckning handlat om att modernisera sådan industri. Skillnaden mellan arbetsmarknadspolitiken och regionalpolitiken krympte därigenom. Regionalpolitiken blev i praktisk tillämpning alltmer ett medel att lösa icke-permanenta regionala arbetsmark— nadsproblem. Särskilt framträdande blev detta under det tidiga 1980—talet. Regionalpolitiken blev ett medel att hantera kortsiktiga strukturproblem och fördelningsaspekten överordnades tillväxtambi—

tionen.

Regionalpolitikens mål

Regionalpolitiken har alltsedan sin tillkomst på 1960—talet handlat om två saker: tillväxt och fördelning. Vilken av dessa som har betonats, har varierat över tiden. Regionalpolitiken har en aspekt som kan sägas uttrycka en solidaritet med i olika avseenden svagare regioner. Genom statsmakternas regionalpolitik ges ett stöd till regioner för att levnadsbetingelserna där inte skall vara väsentligt sämre än i andra delar av landet. Det uttrycks ibland som att den enskilde skall ha möjlighet att fritt välja bostadsort och arbete. Bakom denna föreställning ligger tanken att regionalpolitiken skall stödja näringslivet för att därigenom åstadkomma arbetstillfällen eller på annat sätt skapa sysselsättning. De resurser som erfordras för detta erhålles genom en omfördelning över landet. I den delen är regionalpolitiken en uttalad nationell fråga. Omfördelning över

landets regioner kan endast ske genom centrala beslut. I regionalpo— litiken finns således en uttalad arbetslinje, det är genom arbetstill- fallen som regionerna skall leva och utvecklas och människorna få sin utkomst, inte främst genom bidrag. Men en generell näring- politiks tillkortakommanden i vissa regioner måste justeras genom regionalpolitiska åtgärder.

Anledningen till att regionalpolitiska åtgärder anses erforderliga är att näringslivsutvecklingen i en eller flera regioner inte ger ett re— sultat som från politiska utgångspunkter anses godtagbart. Regional— politiken är en justering av marknaden.

Den förra borgerliga regeringen angav i sin regionalpolitiska pro— position att det överordnande målet för regionalpolitiken skall vara att öka den enskildes möjligheter att fritt kunna välja arbete och bo— stadsort1. Detta uppnås genom att regionalpolitiken bidrar till att ut— veckla livskraftiga regioner i alla delar av landet. Regionalpolitiken skall också medverka till mer likvärdig ekonomisk, social och kul- turell standard för landets olika delar.

Denna målsättning har sin grund i bl.a. den underlagsrapport som låg till grund för propositionen och i vilken hävdas att region- alpolitiken bör utvidgas till bli en politik som i princip omfattar alla regioner i landetl. Med regionalpolitik avses en politik som uttryck— ligen beaktar den geografiska dimensionen.

Enligt utredaren finns det två argument för en sådan vidgning av det regionalpolitiska begreppet. För det första genomgår Sverige för närvarande en genomgripande ekonomisk strukturomvandling som innebär att det råder osäkerhet om i vilka regioner den framtida till- växten kommer att återskapas. Enligt rapporten är kunskapen om vad som kännetecknar regioner med ett omfattande framtida nyföre- tagande och ett dynamiskt näringsliv bristfällig.

För det andra understryker den aktuella ekonomiska situationen i Sverige vikten av att så många regioner som möjligt bidrar till återskapa tillväxten. Utredaren anser att hög tillväxt i enstaka re— gioner inte är tillräcklig för att återskapa den totala ekonomiska till— växten.

Utskottsmajoriteten anslöt sig till uppfattningen att regionalpoli— tiken bör utvecklas till att bli en politik som bidrar till att återskapa

1 Prop. 1993/94:140.

2 Ds 1993:78, En tillväxtfrämjande regionalpolitik. Rapporten har utarbetats av pro- fessor Jan—Evert Nilsson i samarbete med det Regionalpolitiska rådet i vilket ingick personer som från olika utgångspunkter har nära kontakt med de regionala utveck-

lingsfrågorna.

tillväxten i hela landet. Därmed knyter man an, menade utskottet, till de samhällsekonomiska motiv som låg bakom introduktionen av lokaliseringspolitiken på 1960—talet; politiken förväntades bidra till att öka landets samlade produktion. Samtidigt som man har speci- ella satsningar på utpekade regioner är det viktigt att återskapa den ekonomiska tillväxten i hela landet och att utvecklingsmöjligheterna i alla delar av landet tas till vara. Härigenom främjas också, enligt utskottet, möjligheterna till en bättre fördelning av resurserna.

Den dåvarande socialdemokratiska oppositionen kritiserade i en partimotion regeringens förslag och menar att regionalpolitiken skall styras av tre övergripande mål: tillväxt, rättvisa och valfrihet. Till- växten skall främjas genom att befintliga resurser tas tillvara och att man bygger vidare på naturliga förutsättningar för produktionen. Det skall vara möjligt för människor att bo och arbeta i olika delar av landet. Regionalpolitiken skall medverka till en rättvis och jämn fördelning av resurser mellan landets olika delar, där hänsyn tas till skilda förutsättningar att försörja sig. Skattefördelningen skall ut— formas så att den gynnar regioner där invånarna har lägst in- komster. En stor gemensam sektor har större betydelse för gles- bygden och landsbygden än för övriga landet.

Det finns flera gemensamma inslag i den målsättning för regio— nalpolitiken som förordades av den borgerliga regeringen och den som föreslogs av den socialdemokratiska oppositionen. Samtidigt skall noteras skillnader i betoningen av olika faktorer. Socialdemo- kraterna var tydligare i fråga om fördelningsaspekten; en rättvis för— delning av resurserna skall, sades det i motionen, kombineras med satsningar på att öka tillväxten.

I synen på vad som kännetecknar en livskraftig region råder inte några större meningsskiljaktigheter. Varje region bör ha en balans- erad befolkningsutveckling och sammansättning vad avser fördel- ningen mellan gamla och unga, kvinnor och män. Arbetsmarknaden skall kunna erbjuda ett tillräckligt och varierat utbud av arbeten. Den fysiska infrastrukturen i form av bostäder, kommunikationer m.m skall samspela med den välfärdsmässiga infrastrukturen i form av vård, utbildning, kultur och fritidsaktiviteter.

”Den lilla och ”den stora regionalpolitiken De regionala problemen kan endast marginellt lösas med de medel

som står till buds för regionalpolitiken. Åtgärder inom andra poli— tikområden är väl så viktiga. Begreppen ”den lilla regionalpolitik-

en” och ”den stora regionalpolitiken” har myntats för att klarlägga de regionala aspekterna av snart sagt varje politikområde.

”Den lilla regionalpolitiken” utgörs av de regionalpolitiska medel som statsmakterna anvisar för olika stödåtgärder och som redovisas nedan. Det rör sig om sammantaget ca 2,5 miljarder kr.

”Den stora regionalpolitiken” är, som tidigare sagts, de överväg— anden som görs inom andra politikområden beträffande de regionala konsekvenserna av olika politiska beslut. Varje myndighet har en skyldighet att göra sådana konsekvensbedömningar i sitt besluts- fattande. NUTEK har i en studie av statsbudgetens regionala fördel— ning genom en nedbrytning av huvuddelen av såväl inkomst- som utgiftssidan i statsmakternas budgetbeslut visat hur resurser hämtas från och lämnas till regionerna genom politiska beslut1. Sammantag— et rör det sig om resurser som är nästan 200 gånger större än de som anvisas för ”den lilla regionalpolitiken”. Den målsättning som statsmakterna uttalar för regionalpolitiken får anses avse ”den stora regionalpolitiken” och således i stort sett hela det politiska besluts— området. I det perspektivet kan den regionalpolitiska medelsarsena— len sägas vara enormt stor och nästan omöjlig att ge en komprime— rad beskrivning av.

Regionalpolitikens medel

De instrument som anvisats för ”den lilla regionalpolitiken” består i huvudsak av olika ekonomiska stödformer och det är kring dessa som den följ ande redovisningen uppehåller sig. Flera av underlags— studierna till den regionalpolitiska propositionen visade bl.a. på all— varliga samordningsbrister mellan de olika nuvarande regionalpoli- tiska stöden.

I fråga om stödberättigad verksamhet gjordes följande uttalande i 1994 års regionalpolitiska proposition-”':

”Liksom hittills skall i princip alla typer av verksamheter som kan på— verkas i fråga om lokalisering eller omfattning eller bedöms få väsentlig betydelse för näringslivet i en region eller annars har särskild regional- politisk betydelse, kunna få regionalpolitiskt företagsstöd. Endast i un- dantagsfall skall stöd kunna lämnas till verksamheter som inte bedriver konkurrensutsatt verksamhet på marknadsmässiga villkor.”

1 Statsbudgetens regionala fördelning, NUTEK B 19943. 2 Redovisningen bygger på bet. 1993/94zAU13 med anledning av den regionalpolitis- ka propositionen.

3 Prop. 1993/94:140 s. 106.

För att styra samhällets regionalpolitiska insatser har vissa delar av landet klassificerats som stödområden. Denna metod har använts alltsedan det regionalpolitiska stödet infördes. Inplaceringen av orter i stödområden grundas på karaktären och omfattningen av vissa problem. För närvarande gäller en indelning i stödområde 1 och stödområde 2 varvid stödområde l representerar de största regiona- la problemen. Regeringen har möjlighet att inplacera orter i tillfälli— ga stödområden.

Regeringen har i 1995 års budgetproposition anfört att den avser att återkomma i kompletteringspropositionen med ett samlat förslag till hur den framtida regionalpolitiken skall bedrivas1. De enskilda regionalpolitiska anslagen har därför tagits upp med beräknade be— lopp — sammanlagt 3,5 miljarder kr (för 18 månader) i avvaktan på det samlade förslaget.

Lokaliseringsstöd och utvecklingsbidrag

Förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd omfattar lokaliseringsstöd, utvecklings- och sysselsättningsbidrag samt lån till regionala investmentbolag. Lokaliseringsstöd är den sammanfattan— de beteckningen på lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån och av- ser investeringar i byggnader och maskiner. Lokaliseringsbidrag kan i stödområde 1 lämnas med högst 35 % av kostnaderna och i stödområde 2 med högst 20 %.

Utvecklingsbidrag, kan utgå med högst samma procentsatser som gäller för lokaliseringsbidrag. Dessutom kan stöd lämnas i form av villkorslån. Lån och bidrag skall tillsammans kunna uppgå till högst 50 % av investeringen. Utvecklingsbidraget får inte utan särskilda skäl överstiga 500 000 kr.

Sysselsättningsbidrag utgår under en femårsperiod för varje ny årsarbetskraft till sammanlagt 250 000 kr i stödområde 1 och sam- manlagt 150 000 kr i stödområde 2.

Län till regionala investmentbolag infördes som regionalpolitisk stödform 1982. Syftet med stödet är att främja en expansion av små och medelstora företag inom stödområdena gels genom att öka till- gången på privat riskvilligt kapital, dels genom att tillföra företagen kompetens i form av ledningskunnande. Länets storlek har normalt varit en till två gånger så stort som det aktiekapital som ägarna satt

1 Prop. 1994/95:100 bil. 11.

in i företaget. Som en kompensation för denna inledande subvention har staten ställt som villkor att få del av eventuell värdetillväxt.

Driftstöd

Driftstöd kan ges i form av nedsättning av sociala avgifter och transportstöd.

Systemet med nedsatta socialavgifter syftar till att till viss del kompensera företagen för de permanenta merkostnader som upp— kommer på grund av det geografiska läget. Lagen (1990:912) om nedsättning av sociala avgifter och förordningen (1990:983) om nedsättning av sociala avgifter reglerar verksamheten.

Nedsättningen av socialavgifter är tio procentenheter i stödom— råde 1 och i större delen av stödområde 2 för vissa branscher, t.ex. jordbruk och skogsbruk, uppdragsverksamhet samt hotell—, pension- ats- och campingverksamhet.

Transportstödet infördes år 1971 för att ge näringslivet i Norr— land och angränsande delar av stödområdet möjligheter att bedriva sin verksamhet under förutsättningar, som är mer likartade dem som gäller för näringslivet i andra delar av landet.

Ytterligare några företagsinriktade stödåtgärder finns. Stiftelsen Norrlandsfonden bedriver verksamhet i de fyra nordligaste länen. Verksamheten består huvudsakligen av risklånefinansiering av olika näringslivsprojekt. Fonden skall också verka för att kvinnors före- tagande ökar.

Regeringen avser också att förstärka möjligheterna till tidig finan- siering av teknikprojekt inom de regionalpolitiskt prioriterade om- rådena.

Regionalpolitikens organisation

Regionalpolitiken har hela tiden under dess nära 30-åriga existens varit en uttalat statlig angelägenhet och ombesörjts av statliga för— valtningsmyndigheter1. Uppgiftsfördelningen mellan den centrala och den regionala nivån har förändrats radikalt över tid. Initialt handlade det om en centralt bedriven politik med inriktning på loka— liseringen av olika verksamheter, främst de större industriföretagen. Ofta var det regeringen och företagsledningarna som träffade över-

1 Göran Aldskogius, Svensk regional politik, 1993.

enskommelser om var ett företag skulle förlägga sin verksamhet. Detta var en mild form av etableringskontroll och hade sin före— gångare i tidigare diskussioner om staten skulle ägna sig åt formliga beslut om var verksamhet skulle lokaliseras. Därav blev inget utan i stället etablerades den mildare form av styrning som samrådet innebär i kombination med möjligheter till statligt stöd till etabler- ingen. Av betydelse i sammanhanget var också de olika kommuner— nas möjligheter att erbjuda service och andra möjligheter för ett företag som ville förlägga sin verksamhet till kommunen. Inte minst var tillgången till bostäder av stor betydelse. Förhandlingsuppgörel— ser mellan regeringen och företagen har förekommit även senare men i väsentligt mindre omfattning.

På central myndighetsnivå var det Arbetsmarknadsstyrelsen som fram till år 1983 svarade för handläggningen av det regionalpolitis- ka företagsstödet, innefattande såväl investeringsstöd som sysselsätt- ningsstöd. År 1983 överfördes beslutanderätten beträffande företags- stöd till dåvarande Statens industriverk, som gick upp i NUTEK 1991.

Det regionalpolitiska transportstödet administrerades fram till 1991 av Transportrådet, varefter uppgiften överfördes till NUTEK. En särskild regionalpolitisk nämnd finns sedan 1993 knuten till NU— TEK med uppgift att ge råd i fråga om regionalpolitiskt företags- stöd. I nämnden ingår företrädare för de politiska partierna, fack- liga organisationer och näringslivsorganisationer.

Beslut om regionalpolitiskt stöd fattas av länsstyrelsen, NUTEK och regeringen. Efter hand har länsstyrelserna kommit att svara för en allt större andel av besluten. Under budgetåret 1992/ 93 uppgick länsstyrelsernas andel av de avgjorda ärendena till 84 % och andel— en av det totalt beviljade stödbeloppet till 50 % (237 milj. kr). Länsstyrelserna kan i dag besluta om stöd till företag där den totala investeringen uppgår till 20 milj. kr. De regionala utvecklingsfond- erna hade länge ett ansvar för att följa upp hur det regionalpolitiska stödet kom till användning och under en period hade fonderna ock- så ansvaret för att bevilja stöd i form av s.k. regionalpolitiskt ut- vecklingskapital. Utvecklingsfonderna övergick sedermera till att fungera som konsult i småföretagsfrågor vid sidan av sin långiv- ning. I stället kan sägas att länsstyrelserna har ansvaret på regional nivå för i stort sett allt som rör det regionalpolitiska stödet.

De ekonomiska resurser som länsstyrelserna disponerade för re— gionalpolitiskt stöd under budgetåret 1991/92 uppgick till ca 950 milj. kr. De största beloppen (mellan 115 och 145 milj. kr) gick till

de fyra nordligaste länen. De båda Skånelänen samt Hallands län fick minst med vardera ca 5 milj. kr.

Regionalpolitiken och medlemskapet i EU

EU:s länder och regioner befinner sig på olika ekonomiska nivåer och har därmed skilda förutsättningar att ta del av de positiva effekter som den inre marknaden kan förväntas föra med sig. I vissa fall kan genomförandet av den inre marknaden innebära svåra påfrestningar för de svagaste regionerna. För att stärka gemenska- pen och minska klyftorna mellan de olika delarna av unionen är därför regionalpolitiska insatser prioriterade i EU:s verksamhet.

Regional utjämning åstadkoms dels genom de åtgärder som medlemsländerna själva vidtar, dels genom de insatser som görs via EU:s gemensamma budget med de s.k. Strukturfonderna. I EU:s medlemsländer inriktas strukturpolitiken på s.k. mål, vilka före Sveriges medlemskap avsåg följande insatser:

1. att främja svagt utvecklade regioner,

2. att omstrukturera regioner med industrier på tillbakagång,

3. att bekämpa långtidsarbetslöshet och underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden,

4. att vid nedläggningar av arbetsplatser och produktionsföränd— ringar ge stöd till utbildning, omskolning och kompetens- utveckling av arbetskraft, Så. att främja omstrukturering av jordbruket, 5b. att underlätta utveckling av landsbygden. Vid de svenska medlemskapsförhandlingarna med EU var en viktig utgångspunkt, att särskild hänsyn måste tas till de speciella förhållanden som kännetecknar de regionalpolitiska särdragen i landet, vilka inte fanns upptagna i EU:s dåvarande regelverk. Det gäller främst glesheten och de långa avstånden. Ett nytt mål, benämnt mål 6, kom att införas och avgränsning sker enligt kriteriet högst 8 invånare per kvadratkilometer. Det geografiska område som i vårt land berörs av detta mål är sammanhängande, och sträcker sig norr ut från Torsby kommun i norra Värmlands län längs Norrlands inland för att sluta i Tornedalen.

Målen 1, 2, 5b och 6 är geografiskt avgränsade, medan stöd till mål 3, 4, och Så lämnas i huvudsak utan direkt geografisk kopp- ling. Mål 6 är i alla delar jämställt med mål 1. Såväl indelningar som ekonomiska ramar avser perioden 1995—99.

Den överenskommelse som träffats mellan Sverige och EU inne- bär för mål 6 att ca 370 milj. kr avsätts från EU:s budget för år 1995. Beloppet kommer att räknas upp för att år 1999 vara ca 25 % högre. För målen 2—5b har anvisats en ram om ca 2 miljarder kr för år 1995. Även denna ram kommer att öka under perioden så att den år 1999 är knappt 10 % högre. Fördelningen på de olika målen kan göras först när den geografiska avgränsningen av målen 2 och 5b är fastställd. Detta görs av kommissionen på förslag av Sverige.

Stöd från Strukturfonderna lämnas i form av bidrag och åtgärder- na skall ligga i linje med nationernas egna prioriteringar. Bidragen får inte ersätta ländernas egna insatser. En förutsättning för att få del av medel från Strukturfonderna är att dessa kompletteras med nationell finansiering. Något förenklat kan man säga att strukturfon- derna och berört land vardera finansierar halva kostnaden för ett projekt.

Medlemsländerna har möjlighet att bedriva en egen nationell regionalpolitik i form av regionalpolitiska åtgärder och anpassningar inom olika sektorer, t.ex. inom utbildnings- och kommunikations- områdena. Vidare får stöd till företag under vissa förutsättningar lämnas i vissa regioner.

Redan genom EES—avtalet förband sig Sverige att utforma allt statsstöd till företag i enlighet med de regler och den rättspraxis som utvecklats inom EU. Statsstödsreglerna förbjuder i princip offentliga subventioner till kommersiell verksamhet. Reglerna inne— håller samtidigt undantag för stöd i samband med naturkatastrofer, stöd av social karaktär och regionalpolitiskt stöd. Medlemsländerna kan enligt dessa regler bedriva en aktiv regionalpolitik i form av olika typer av stöd till företag i områden som karaktäriseras av främst låg BNP per capita och hög arbetslöshet. Gränsen för gles befolkning har satts till 12,5 inv./km2 genom införandet av ett nytt glesbygdskriterium.

Det är kommissionens uppgift att tillämpa Statsstödsreglerna och vid de svenska överläggningarna har framkommit, att den svenska regionalpolitiken kan bedrivas i princip oförändrad vad gäller den totala geografiska omfattningen.

Förutom införandet av glesbygdskriteriet har kommissionen även beslutat, under vissa förutsättningar, att godkänna förekomsten av driftsstöd i form av transportstöd. Också nedsatta sociala avgifter kan godkännas om de lämnas under samma villkor som gäller för transportstöd.

Efter medlemskapet i EU fick Sverige en övergångsperiod på två år för att genomföra justeringar i vissa stöd. Bl.a. kommer trans- portstödet att avvecklas i delar av Värmlands och Kopparbergs län.

Vidare krävs bl.a. att driftsstöd till speciella branscher, t.ex. vissa delar av bilindustrin, måste förhandsanmälas. Enligt regering- ens bedömning kan det inte uteslutas att det kan bli nödvändigt med vissa ytterligare justeringar i företagsstöden.

7 .3 .3 Arbetsmarknadspolitiken

Till detta politikområde hör de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som finansieras över statsbudgeten, bidrag till Samhall AB samt för— valtningskostnaderna för Arbetsmarknadsverket (AMV), dvs. Ar— betsmarknadsstyrelsen (AMS), arbetsförmedlingar, arbetsmark— nadsinstitut och länsarbetsnämnder. Här ingår också arbetsmark- nadspolitiska åtgärder som finansieras av arbetsmarknadsfonden liksom fondens uppgifter för arbetslöshetsersättning, kontant arbets— marknadsstöd och permitteringslön. Vidare ingår de utgifter som belastar lönegarantifonden, arbetsmiljöfonden och arbetslivsfonden (under avveckling).

De totala utgifterna för arbetsmarknadspolitiken beräknas uppgå till ca 106 miljarder kr under budgetåret 1994/95. Till detta skall läggas 7,8 miljarder kr som avsätts för extra utbildningsinsatser och underhåll av vägar av framför allt arbetsmarknadsskäl. Området ar- betsmarknadspolitik blir härmed det näst största politikområdet och det som har växt ojämförligt snabbast under senare år. Ca 45 % av statens utgifter för ändamålet arbetsmarknadspolitik m.m. avser kontantstöd som t.ex. arbetslöshetsersättning, kontant arbetsmark- nadsstöd (KAS) och ersättning från lönegarantin. Ca 25 % avser er- sättning med utbildningsbidrag vid deltagande i arbetsmarknadsut- bildning, ungdomspraktik eller arbetslivsutveckling (ALU). Av de återstående utgifterna avser merparten utbildningskostnader samt statsbidrag till statliga, kommunala och privata arbetsgivare vid an- ordnande av bl.a. beredskapsarbete, lönebidrag eller rekryterings— stöd.

Arbetsmrknadspolitikens mål

Arbetsmarknadspolitikens syfte och mål är att påverka förhållandena på arbetsmarknaden dels genom en väl fungerande platsförmedling, dels genom försök att anpassa utbudet av arbetskraft till den rådande efterfrågan och dels genom att stödja och vidtaga åtgärder av sysselsättningsskapande karaktär. Omfattningen och inriktningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna varierar med konjunktur— en. I ett läge med hög efterfrågan på arbetskraft blir uppgiften na— turligen främst att vidtaga åtgärder för att undvika kostnadsstegring— ar och flaskhalsproblem på grund av arbetskraftsbrist. I lågkon— junktur får uppgifterna främst inriktas på att vidmakthålla och öka de arbetslösas kompetens och arbetsförmåga genom utbildningsin— satser och tillfälliga arbeten. Oberoende av konjunkturläge är det därutöver en uppgift för arbetsmarknadspolitiken att främja syssel- sättningen av arbetshandikappade och andra utsatta grupper.

Arbetsmarknadspolitikens medel

En mångfald av instrument står till buds på det arbetsmarknads— politiska fältet. De ändras efter hand och uppfinningsrikedomen är stor. Nedan redovisas i en förteckning de arbetsmarknadspolitiska medel som i dag står till buds och hur många personer som syssel— sätts genom dessa åtgärder liksom kostnaderna för åtgärderna.

Först bör nämnas det försäkringsliknande trygghetssystem som ger ekonomiskt stöd till den som drabbats av arbetslöshet och som direkt riktar sig till individen. Utformningen av ersättningsreglerna är en fråga med stora partipolitiska meningsskiljaktigheter. Diskus— sionen handlar bl.a. om ersättningsnivå och ersättningstid. Det häv- das att generösa regler i dessa avseenden tenderar att minska den arbetslöses benägenhet att aktivt arbeta för att få en ny anställning. En lång period av arbetslöshet förefaller leda till väsentligt ökade svårigheter att på nytt få fotfäste på arbetsmarknaden.

Det är givet att de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas omfatt- ning varierar i takt med förhållandena på arbetsmarknaden. Omfatt— ningen på insatserna är mindre i en högkonjunktur än i den situation som nu varit förhärskande under ett antal år. Också inriktningen på insatserna präglas av konjunkturläget. Även under en högkonjunktur finns arbetslösa, arbetssökande och personer i behov av omskolning för nya arbetsuppgifter. Det påpekas i arbetsmarknadsutskottets be- tänkande att särskilt utbildningsinsatserna är av strategisk betydelse

i strävandena att åstadkomma en väl fungerande arbetsmarknad. I ett konkurrensutsatt näringsliv förändras förutsättningarna ganska snabbt. Utvecklingen anses generellt gå mot ett kunskapssamhälle där behovet av väl utbildad personal ökar. Detta behov kan emeller— tid inte tillgodoses enbart genom de ungdomar som lämnar det re- guljära utbildningsväsendet för att gå ut i arbetslivet utan också de som redan befinner sig på arbetsmarknaden behöver utbildas. Ut— ifrån internationella jämförelser görs från flera håll bedömningen av ett kraftigt ökat inslag av återkommande utbildning. Dessa åtgärder behöver inte ske uteslutande i det allmännas regi via arbetsmark— nadspolitiken, även om verksamheten framdeles kraftigt ökar i be- tydelse, utan också genom initiativ från såväl arbetsgivare som an— ställda.

Vilket ansvar bör åvila det allmänna att erbjuda utbildningsmöj— ligheter och på vilken administrativ nivå skall dessa initiativ tas? Utbildningens roll i den regionala utvecklingen behandlas i ett annat avsnitt i detta kapitel. Det är emellertid viktigt att här klargöra sambandet mellan frågor som rör näringslivet och sysselsättningen och den roll utbildningen kan spela inom såväl näringspolitiken som arbetsmarknads- och regionalpolitiken. Det hävdas att utbildningsni- vån på arbetskraften är den helt avgörande faktorn för den regionala utvecklingen1. Från samma utgångspunkter måste också slås fast ut- bildningens betydelse för hela landets ekonomiska utveckling och konkurrensförmåga.

Det åvilar rimligen huvudmännen för utbildning på olika nivåer att ta ansvar för att en bra utbildning erbjuds. Genom den senaste högskolereformen har universiteten och högskolorna fått en ökad självständighet och därmed också ett ökat ansvar för att forskning och utbildning håller hög standard. Detta hindrar inte att andra in— tressenter t.ex. på arbetsmarknadspolitikens område kan samverka med högskolorna och beställa utbildning. Ett fungerande system för uppdragsutbildning är sedan flera år tillbaka etablerat på många håll.

Regeringen har i 1995 års budgetproposition föreslagit bl.a. att ett nytt anställningsstöd inrättas vid fast anställning av arbetslösa, samtidigt som rekryteringsstödet riktas mot dem som är eller riske— rar att bli långtidsarbetslösaz. Vidare har föreslagits en ökad omfatt- ning av utbildningen och generösare regler vid utbildningsvikariat

1 Se t.ex. Lars Nordström, Högskolornas regionala roll, s. 17 ff., i: Urban Dahllöf och Lars Nordström, Högskolornas regionala roll, 1993.

2 Prop. 1994/95:100 bil. 11.

samt ökade insatser så att ungdomar bör kunna få ett erbjudande inom 100 dagars arbetslöshet.

Arbetsmarknadspolitikens organisation

Detta politikområde uppvisar den enklaste organisationen av de tre som här studera. Organisationen är föga förändrad sedan den utfor— mades i början av efterkrigstiden. På central myndighetsnivå är det Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) som har sektorsansvaret. På regio- nal nivå finns länsarbetsnämnderna och på lokal nivå arbetsförmed- lingarna.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna beslutas huvudsakligen på länsnivå i länsarbetsnämnderna. Resurstilldelningen till nämnderna beslutas av AMS och baseras på arbetsmarknadssituationen i länen. De senaste uppgifterna om den regionala fördelningen av medel för arbetsmarknadspolitiska åtgärder (för budgetåret 1993/94 B 2-an- slaget, för budgetåret 1994/95 A 2-anslaget) avser budgetåret 1993/ 94 (perioden juli—maj). Fördelningen på län varierar kraftigt från som mest nära 2,7 miljarder kr till Stockholms län och 2,4 miljar- der kr till Malmöhus län ned till som lägst en 500 milj. kr i Jämt—

lands län. Arbetsmarknadsfonden belastas med kostnaderna för arbetslivsut- veckling och utbildningsvikariat. Medlen utbetalas till respektive A— kassa varför det inte finns uppgifter om resursfördelningen på läns— nivå.

Arbetsmarknadspolitiken och medlemskapet i EU

Arbetsmarknadspolitikens utformning är inom EU huvudsakligen en nationell angelägenhet. Att öka tillväxten och att bekämpa arbetslös— heten är även inom EU prioriterade områden, varför några föränd— ringar iden svenska politiken på området inte är föranledd av med- lemskapet. Strukturfondernas mål 3 kompletterar de nationella in- satserna för utbildning och sysselsättning, inte minst bland ungdom— ar.

Redan genom EES-avtalet skedde för svensk del en anpassning till EG:s regelverk inom arbetsmiljö- och arbetsrättsområdena och såvitt avser området personers rörlighet. Medlemskapet förväntas inte medföra några förändringar inom dessa områden.

7.3.4 De regionala aspekterna av närings-, regional— och arbetsmarknadspolitik

Hur förhåller sig nu de tre här behandlade politikområdenas mål- sättningar till varandra? En snabb skiss visar följande samband och särdrag. En gemensam komponent är tillväxt, en långsiktigt hållbar utveckling i främst ekonomiskt men även i socialt och miljömässigt avseende. Med utgångspunkt i dagens svåra situation på arbets- marknaden är tillväxten nyckeln till ökad sysselsättning. Över huvud taget är den offentliga sektorn för sin verksamhet helt bero— ende av de ekonomiska resurser som näringslivet förmår skapa. Under en begränsad tid är det möjligt att hämta de erforderliga re— surserna ur andra källor men i det långa loppet är lånefinansiering ingen framkomlig väg.

_ Det är ett väl känt faktum att ingen marknad fungerar väl utan politiska beslut och institutionella arrangemang. Detta betyder inte att alla politiska beslut är bra för marknadens sätt att fungera. Det är en många gånger svår avvägning mellan politisk styrning och marknadens frihet. Näringspolitikens uppgift är att skapa goda förutsättningar för näringslivet, för nyetablering och för utveckling och expansion. Sveriges möjligheter att hävda sig som industrina- tion i en allt hårdare internationell konkurrens är primärt avhängiga företagens framgångar, men dessa påverkas i sin tur av de närings- politiska förhållandena. Det rör sig allmänt sett om faktorer som verkar på lång sikt men också snabba förändringar kan konstateras.

En i det långa perspektivet framgångsrik näringspolitik skall ide- alt sett åstadkomma vinstgivande och även i andra avseenden fram- gångsrika företag med god livskraft, trygga arbetstillfällen, en god arbetsmiljö och ett varsamt nyttjande av naturresurserna. Verksam- heten skall vidare ha den omfattningen att ett tillräckligt stort antal arbetstillfällen finns och att dessa är fördelade över landet i förhåll- ande till det demografiska mönstret. Kan ett sådant idealtillstånd uppnås och vidmakthållas har näringspolitiken löst åtskilliga av det moderna samhällets stora problem. Någon särskild regionalpolitik som tar sikte på att stödja utvecklingen i landets alla delar erfordras inte. Ej heller behövs en arbetsmarknadspolitik för att hjälpa männi- skor ini arbetslivet. Verkligheten är tyvärr en annan. Av praktiska skäl kan man inte ställa upp alltför komplexa mål inom ett politik- område. Ovanstående idealmodell är och förblir orealistisk. När- ingspolitikens mål har därför begränsats till att skapa generella för— utsättningar för en framgångsrik näringsverksamhet och den för—

fogar inte över de instrument som kan hantera t.ex. de geografiska skillnaderna i vårt land eller de konsekvenser som förändringar i näringsstrukturen får för arbetsmarknaden. För dessa problem er— fordras en regionalpolitik och en arbetsmarknadspolitik med delvis andra målsättningar än för näringspolitiken.

Ju mer framgångsrik näringspolitiken är, desto mindre omfattan- de blir uppgifterna för arbetsmarknadspolitiken. Regionalpolitikens uppgift är att justera de obalanser som den ekonomiska utvecklingen kan ge upphov till. Med regionalpolitik förstås här den ”lilla regio— nalpolitiken” även om man väl kan tänka sig en intensifierad upp— märksamhet på den stora regionalpolitiken genom att de regionala aspekterna för den offentliga politiken i stort får större betydelse. I en så djup lågkonjunktur som vårt land nu genomgår blir på- frestningarna stora på regional- och arbetsmarknadspolitik. Även om skillnaderna mellan regionerna i fråga om sysselsättning och liknande fortfarande är stora är arbetslösheten ett problem för samtliga regioner i landet. Det blir då naturligt och nödvändigt att arbetsmarknadspolitiken får en mer generell inriktning, eller i varje fall ett ökat ansvar för landets alla delar, i syfte att öka sysselsätt- ningen över hela landet. På samma sätt ställs mer generella krav på regionalpolitiken, vilket tar sig uttryck i målformuleringen att regio- nalpolitiken skall vara en politik för alla landets regioner, vilket har redogjorts för ovan.

Det är emellertid viktigt att klart hålla isär dessa tre politikom— råden. Som de kommer till uttryck i form av målformuleringar ovan är olika mål som är uppställda för de olika politikområdena och olika styrmedel står till förfogande.

Näringspolitiken skall skapa de allmänna förutsättningarna för vårt lands näringsliv. En rad politiska styrinstrument, bl.a. skatter och riskkapitalförsörjning, är härvid av stor betydelse. Fokus ligger på näringslivets villkor, även om det moderna samhället ställer upp restriktioner av olika slag för att trygga t.ex. arbetsmiljö och medinflytande.

Regionalpolitiken har klara inslag av solidaritet regionerna emel— lan. De begränsningar för en framgångsrik näringsverksamhet som geografiska förhållanden medför skall överbryggas av stöd av olika slag för att utjämna transportkostnader, kompensera för klimat— faktorer etc. Målsättningen för regionalpolitiken är emellertid inte begränsad till enbart en kanalisering av gemensamma resurser till svaga regioner. Dessa resursinsatser skall skapa sysselsättning och utgör i den bemärkelsen särskilda instrument i näringspolitiken. Även om regionalpolitiken definieras som en politik för alla landets

regioner, och kanske som en näringspolitik med uttalade geografis— ka aspekter, blir knappast medlen av samma generella slag som för näringspolitiken.

Samma resonemang kan föras beträffande arbetsmarknadspolitik- en. Politiken går ut på att stödja de människor som av olika skäl inte har ett säkert fotfäste på arbetsmarknaden. Syftet är främst att skaffa fram arbetstillfällen och uttrycker en uppfattning om arbetets utomordentliga betydelse för den enskildes välfärd. Samtidigt är en väl fungerande arbetsmarknad ett stöd för näringslivet. En god till— gång till välutbildad arbetskraft är en viktig faktor för en fram- gångsrik näringsverksamhet.

Resonemangen ovan visar hur de tre olika politikområdena häng- er samman men samtidigt måste behandlas åtskilda till följd av de skilda målsättningarna och de olika styrmedel som står till buds. Detta utesluter inte att de behöver samordnas för att ge en ökad slagkraft. Såsom målsättningarna är formulerade och Styrmedlen ut- formade kan man säga, att regionalpolitiken och arbetsmarknads- politiken är korrigeringar av de resultat på marknaden som närings— politiken åstadkommer eller, vilket också är fallet, inte förmår åstadkomma. Det kan nämligen ligga ett klart värde i att från när- ingspolitisk utgångspunkt stödja en optimal utveckling av näringsliv— et. Detta leder emellertid inte nödvändigtvis till en acceptabel sprid— ning av sysselsättningen och det kan ge upphov till geografiskt be- gränsade överhettningsproblem i en konjunkturuppgång. Regional- politikens uppgift kan då vara att skapa förutsättningar för att kana- lisera en sysselsättningsökning ut i regioner där den generellt sett inte skulle uppkomma.

En genomgång av de olika styrmedel som finns inom närings— politik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik utifrån den re- gionala dimensionen skall visa på vilka möjligheter som dessa styr— instrument erbjuder den regionala nivån och som kan utnyttjas för den regionala utvecklingen.

Näringspolitiken

I fråga om satsningen på små och medelstora företag finns det emellertid betydelsefulla regionala aspekter. Detta gäller främst för- sörjningen med riskkapital där utvecklingsfonderna/utvecklingsbo— lagen är beslutsfattare på regional nivå. Utöver rådgivningsverksam— heten är det dock en verksamhet som är styrd av kraven på om inte

lönsamhet så åtminstone på längre sikt gå jämt ut. Detta hindrar inte att regionala hänsyn kan tas, och över huvud taget är verksam— heten av stort intresse för den regionala utvecklingen.

I detta sammanhang bör också noteras den organisationsmodell i form av nätverk som anses kunna ge vara en lämplig form för det allmännas stöd till småföretagssatsningarna på regional nivå. Detta kan inte skötas centralt och inte heller administreras fram, men väl kräva ett engagemang från det allmännas sida. Över huvud taget är småföretagssatsningen lämpad för regionala initiativ. Den lilla ska— lan gör att närhet och kännedom om regionala förhållanden är vikti— ga faktorer.

En genomgång av de näringspolitiska Styrmedlen visar att få formella beslutsbefogenheter finns förlagda eller kan förläggas till regional nivå. I stället handlar det i hög grad om initiativtagande i informella former; om nätverksbyggande där finansiering, rådgiv- ning, forskningsanknytning och internationella kontakter är viktiga komponenter. Områdets mångfasetterade och något diffusa karaktär kräver en helhetssyn och en vägledning för de många olika insatser som kan tänkas. En uttalad strategi för regionens utveckling kan tjäna som vägledning.

Regionalpolitiken

Utvecklingen inom politikområdet visar på ett par intressanta drag som bör uppmärksammas i detta sammanhang. Beslutsbefogenheter— na är i dag utpräglat decentraliserade från att ursprungligen ha varit centrala. Beslutanderätten finns således redan i dag på den regionala nivån och det handlar om ett antal rätt väl avgränsade befogenheter. Det ligger i sakens natur att regionala hänsyn skall spela in.

I en situation där målsättningen med regionalpolitiken främst är en omfördelning av resurser är det centrala perspektivet rätt natur- ligt. Det krävs en nationell överblick och utrymmet för regionala initiativ är begränsat. En tyngdpunktsförskjutning i riktning mot till- växtaspekten förändrar också karaktären pä beslutsorganisationen. Tillväxt som bygger på att ta tillvara möjligheterna på lokal och re— gional nivå på ett optimalt sätt förutsätter ett underifrånperspektiv. Den nuvarande inriktningen på regionalpolitiken ger stöd för en så— dan ansats. Likväl handlar det om att utnyttja centralt anvisade re— surser för företagsstöd och liknande. Det blir således i hög grad en fråga om samspel mellan central och regional nivå.

Arbetsmarknadspolitiken

Arbetsmarknadspolitikens åtgärder riktar sig i hög grad till individ— en. Det är den som är arbetslös som får ersättning, erbjuds utbild- ning eller får delta i beredskapsarbete för att nämna några möjlig- heter. Även företag och andra arbetsplatser är inblandade genom att en del av verksamheten är förlagd dit såsom praktik, vikariat och beredskapsarbete. Den enskilde kan sägas ha en rättighet att erhålla stöd från det allmänna vid arbetslöshet eller vid liknande problem på arbetsmarknaden. Detta är en generellt hållen politik och individ— ens möjligheter till stöd skall inte vara avhängigt varierande ambi- tioner på lokal eller regional nivå.

Insatserna syftar till att ge den arbetslöse ett nytt arbete. Flera av de åtgärder som vidtas i det sammanhanget är av mer generell natur så till vida att samma åtgärder sätts in för flera individer, t.ex. ut- bildning av visst slag. Insatserna baseras också på de förhållanden som råder lokalt och regionalt och som har sin grund i bl.a. när- ingsstrukturen. Valet av inriktning på insatserna kan därvid vara ett viktigt inslag i den regionala utvecklingen. Detta är inget som in— kräktar på de rättigheter som den arbetslöse har och som diskuteras ovan.

Av intresse i sammanhanget torde främst vara utbildningsinsatser av olika slag och eventuellt beredskapsarbete. Det är vidare viktigt att verksamheten är någorlunda kontinuerlig för att kunna utgöra ett inslag i en samlad utvecklingsstrategi för regionen. Åtgärder med påtaglig individanknytning såsom alla former av ekonomisk ersätt- ning, arbetsförmedling, resebidrag, arbetslivsutveckling och utbild- ningsvikariat är av stor betydelse i arbetsmarknadspolitiken men har inte samma betydelse i ett regionalt utvecklingssammanhang.

Den utbildning som anordnas på det arbetsmarknadspolitiska om— rådet har ett förhållandevis kortsiktigt perspektiv. Den har ett tyd- ligt syfte att vara anpassad till arbetsmarknadens behov. Det stora problemet består i att anpassa inriktningen till arbetsmarknadens kommande behov. Den grundläggande gymnasie- och högskoleut— bildningen är av mer generell karaktär. Att ge den högre utbildning- en en generell inriktning är vidare en uttalad ambition i den senaste högskolereformen. Det linjesystem som byggdes upp under 1970— talet med syftet att anpassa den högre utbildningen till arbets— marknadens behov visade sig inte kunna motsvara syftet; det är inte möjligt att på så lång sikt som det var fråga om kunna förutsäga behoven. Strategin för framtiden är i stället att genom återkomman— de utbildningar precisera, justera och aktualisera den generella

grundutbildningen från högskolan och även gymnasieskolan. Det kortare tidsperspektivet för arbetsmarknadsutbildningen gör den till ett realistiskt projekt när det gäller att förutsäga behovet. I samman— hanget bör noteras den satsning som görs inom näringspolitiken på etableringen av små och medelstora företag. Det är troligt att denna typ av företag kommer att ställa krav på särskilda utbildningsinsats— er såväl i fråga om arbetsmarknadsutbildning som reguljär utbild— ning vid högskola och gymnasium.

7.3.5 Överväganden och förslag

Frågor kring näringsliv och sysselsättning kan sägas vara grund- läggande för den regionala utvecklingen. Det allmänna vidtar en rad åtgärder på områdena näringspolitik, arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik för att främja näringslivet och därigenom skapa sysselsättning. De förutsättningar för näringslivets utveckling som den regionala nivån kan erbjuda har, som visats ovan, blivit allt viktigare och de åtgärder som vidtas på denna nivå behöver i allt högre grad förankras i regionens politiska liv. För att fördjupa det demokratiska inflytandet har i tidigare avsnitt föreslagits att ett regionalt självstyrelseorgan inrättas med ansvar för den regionala utvecklingen.

Den grundläggande filosofin bakom att utveckla en regional strategi är, som tidigare har framhållits, att enskilda regionala in— satser genom samordning når en högre effektivitet och mer lång- siktigt kan inriktas mot gemensamma mål. Dagens splittrade ansvar ersätts med en ordning som möjliggör ett kraftfullt samlat agerande. Inte minst inom områdena näringsliv och sysselsättning är samord- ningsbehovet framträdande och åtgärder bör vidtas för att få för— bättringar till stånd i detta hänseende.

Konkret innebär detta att en rad förändringar i fråga om huvud- mannaskap bör övervägas och vidtas enligt följande.

Av grundläggande betydelse är att ett tydligt ansvar för den regionala utvecklingen tilldelas landstinget. Det är i dag närmast länsstyrelsen som har denna uppgift om hand och enligt bered- ningens mening bör rättsreglerna utformas så att förändringen fram- står tydligt.

Ett stort verksamhetsfält finns inom den ”lilla regionalpolitikens” många stödformer. Resurserna genereras och fördelas centralt, men de mer preciserade besluten om användningen bör ses som en regional angelägenhet eftersom det finns utrymme för att regionala

variationer skall kunna komma till uttryck. Enligt beredningens mening bör de olika regionalpolitiska stöden därför bli en självstyr- elseangelägenhet genom att beslutanderätten överförs från länsstyr— elsen till landstinget. Härigenom kan olika insatser samordnas med de t.ex. åtgärder som i dag vidtas av landstingen och inriktas efter en gemensam strategi.

En del av de regionalpolitiska Styrmedlen, främst nedsättningen av sociala avgifter, är emellertid så generella att de inte är in— tressanta för regionalt beslutsfattande och därför inte heller bör omfattas av den föreslagna förändringen. En fördjupad analys enligt detta kriterium får visa om ytterligare någon stödform bör undantas.

De regionala utvecklingsbolagen (ALMI) liksom Industri— och ny- företagarfonden har en klar regional inriktning på sin verksamhet, som dock kräver speciell kompetens och bedrivs med sådana krav från uppdragsgivarna att ett fullt genomslag för regional självstyr— else inte bedöms finnas. I fråga om dessa verksamheter bedömer beredningen att den nuvarande organisationen är mest lämpad att även fortsättningsvis utföra uppgifterna. Någon förändring i huvud- mannaskapet föreslås därför inte. Det regionala sj älvsyrelseorganets behov av att innefatta även dessa verksamheter i sin strategiformu— lering och att kunna öva visst inflytande över besluten får tillgodo- ses genom informella kontakter.

På arbetsmarknadspolitikens område finns betydande anslag som förs direkt till den enskilde i form av arbetslöshetsersättning och där organisationsformen i ett regionalpolitiskt perspektiv saknar betyd— else. Beslut i dessa frågor bör fattas av ett annat organ än det som ansvarar för den regionala utvecklingen och hållas åtskilda från de regionalpolitiska övervägandena. Detsamma gäller beträffande ar— betsförmedlingen. Den skall inte heller anförtros ett regionalt själv- styrelseorgan.

Inom länsarbetsnämndernas område finns dock verksamheter i fråga om utbildning och ungdomspraktik vilka är av betydelse för den regionala utvecklingen. Nästan oberoende av konjunkturen är detta nämligen verksamheter som det allmänna måste bedriva och de får därför en betydande stabilitet över tid även om omfattningen och inriktningen varierar. Samma bedömning kan göras i fråga om stödet till starta eget—verksamhet.

Enligt Regionberedningens mening bör de sistnämnda delarna av länsarbetsnämndernas ansvarsområde knytas till det regionala ut— vecklingsansvaret. Den varierande karaktären på länsarbetsnämn- dens verksamhet liksom behovet av en sammanhållning i anslags- hänseende gör att vissa delar inte bör brytas ut och föras till ett

regionalt självstyrelseorgan. En annan lösning bör därför prövas. Beredningen föreslår att en närmare samverkan etableras mellan länsarbetsnämnden och landstinget för utformningen av den regiona- la utvecklingsstrategin. Landstinget bör fortlöpande ges tillgång till uppgifter om länsarbetsnämndens planerade åtgärder i relevanta delar samt ha möjlighet att till nämnden redovisa sin syn på önsk— värd inriktning av verksamheten.

Beredningen vill i detta sammanhang betona kommunernas roll i näringspolitiken, även om inga förändringar föreslås beträffande detta område.

På den lokala nivån sker betydande insatser för att stödja företag— ens verksamhet och expansion och därigenom öka sysselsättningen eller i varje fall bevara den intakt. Direkt ekonomiskt stöd till före- tag ligger utanför den kommunala kompetensen, varför insatserna tar sig andra uttryck. Vid utformningen av en regional utvecklings— strategi är det närmast en självklarhet, att den lokala nivåns insatser och planer skall ingå i underlaget. I förslaget till regionalt självstyr— elseorgan finns därför inslag som beaktar detta samordningsbehov. Det är dock, som tidigare har understrukits, inte aktuellt att lands— tinget skall ha några beslutsbefogenheter gentemot kommunerna.

Sveriges medlemskap i EU aktualiserar en ny aspekt på vikten av en väl fungerande samordning som kommer att bli tydliggjord när Sverige skall ansöka om medel ur EU:s strukturfonder m.m. Det måste även för denna uppgift finnas en organisation som har över- blicken över vilka åtaganden som behöver göras och som har an- svaret för initiativ och samordning. Kravet på långsiktighet i de pro— jekt som erhåller stöd kräver en samlad strategi för hur regionen bör utvecklas.

I ansvaret för den regionala utvecklingen ligger naturligt ett upp- drag också för de internationella engagemangen sådana de har sin grund i regionala förhållanden. Landstingen bör således ha ansvaret för de regionala planeringsinsatser som syftar till att erhålla medel ur EU:s strukturfonder. Denna verksamhet kommer vidare att kräva ett väl fungerande samarbete med den lokala nivån, på vilken be— tydande delar av projekten kommer att utföras, och med den nationella nivån genom dess övergripande ansvar för de internatio— nella engagemangen.

Som följd av medlemskapet i EU har Sverige en rad åtaganden som nation i fråga om kontroll och tillsyn beträffande de olika stöden. Det förefaller klart, att det finns behov av en regional an- knytning i detta avseende, och det torde i första hand vara en upp— gift för länsstyrelserna.

Såväl länsstyrelserna som landstingen torde således få viktiga uppgifter beträffande de stöd som följder av svenskt medlemskap i EU. Vad beträffar samordningen mellan statliga organ på regional ni- vå redovisar beredningen sina överväganden i kapitel 8.

7 .4 Fysisk planering

Sammanfattning: Många åtgärder av betydelse för den regio— nala utvecklingen medför behov av insatser på den fysiska pla- neringens område. Kommunerna skall även i fortsättningen ha ansvaret för denna planering. Länsstyrelsernas uppgift är bl.a. bevakningen av att riksintressen därvid tillgodoses.

De regionala aspekterna bör emellertid komma till tydligare uttryck i den fysiska planeringen. Detta är särskilt framträdan- de på kommunikationsområdet och i fråga om miljöhänsyn.

Erforderlig samordning bör kunna ske på frivillig väg ge— nom samarbete mellan landstingen och kommunerna. Någon förändring av plan- och bygglagen bedöms därför inte nöd— vändig.

Behovet av regionplanering enligt plan- och bygglagen i de tre storstadsområdena bedöms vara stort. Därför föreslås att landstingen i de nya Skåne och Västra Götalands län får sam— ma uppgifter i fråga om regionplanering som Stockholms läns landsting har i dag.

Den fysiska planeringen är, enligt nuvarande lagstiftning, i första hand en uppgift för primärkommunerna. Varje kommuns åtgärder är begränsade till den egna kommunens yta även om det föreligger en skyldighet att samråda med och beakta förhållandena i angräns- ande kommuner. Länsstyrelsen har ett särskilt ansvar för att bevaka att en sådan samverkan sker samt därutöver att bevaka riksintressen och statens intressen. I plan- och bygglagstiftningen anvisas ett pla— neringsinstrument av mer övergripande natur, den s.k. regionpla— nen, vilket emellertid har utnyttjats i mycket ringa omfattning. För beredningens vidkommande är intresset beträffande den fysis— ka planeringen koncentrerat till den regionala nivån och de olika åt— gärder som i fråga om fysisk planering kan utgöra ett stöd för en regional utveckling. Användningen av mark- och vattenområden är av grundläggande betydelse för de olika aktiviteter bl.a. i form av

tekniska infrastruktursatsningar som det allmänna ansvarar för. Fle— ra av dessa verksamheter har en tydlig regional anknytning.

I det följande redovisas först den nu gällande ordningen beträff— ande fysisk planering. Därefter redovisas beredningen syn på dag- ens problem beträffande den fysiska planeringen i det regionala per— spektivet och på vilket sätt den regionala nivån bör vara engagerad i denna verksamhet.

7.4.1 Fysisk planering enligt gällande rätt

I plan- och bygglagen (1987: 10; PBL), slås fast att fysisk planering är ett kommunalt ansvarsområde, men att bevakningen av vissa nationellt fastställda mål även ger statliga organ en roll i planerings— processen. 1 kap. 2 5 i lagen reglerar framför allt frågor om mark— användning för bebyggelse och åtgärder som är relaterade till be— byggelse samt uppförande av byggnader och utförande av andra an— läggningar.

En annan huvudpunkt i PBL är reglerna för hur beslutsfattandet hos det allmänna skall gå till. I lagen dras gränsen mellan statligt och kommunalt ansvar. Beslut rörande planläggning och lov fattas primärt av kommunen. Innehållet styrs av de i lagen uppställda materiella villkoren och formerna för beslutsfattandet styrs av regler om förfarandet vid beslut om planer och lov. Nära knuten till PBL är lagen (1987: 12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL). Reglerna i NRL kan betraktas som en integrerad del av kravbestäm— melserna i PBL.

Vid sidan av PBL finns annan lagstiftning som reglerar frågor om markanvändning och miljö från delvis andra utgångspunkter än PBL, såsom väglagen (1971:948), naturvårdslagen 19641822), häl- soskyddslagen (1982:1080), miljöskyddslagen (1969z387), vatten— lagen (1983:291), lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, skogsvårdslagen (1979:429) och lagen (1988:950) om kulturminnen. Det finns emellertid vissa samband mellan de olika prövningssys- temen. Således skall NRL tillämpas vid prövningen enligt många lagar, bl.a. PBL, och vidare är PBL:s detaljplaner bindande vid prövningen enligt vissa andra lagar.

En viktig sida hos lagstiftningen är de krav på beslutsunderlag som riktas mot kommunerna, framför allt kravet på översiktlig planering. Även staten har ett viss inflytande över beslutsfattandet. Det statliga inflytandet utövas dels i samband med överklagande,

dels genom vissa möjligheter till självmant ingripande mot eller an— språk på kommunala beslut.

Allmänna och enskilda intressen

All mark ägs av någon, och lagstiftningen går i huvudsak ut på att reglera vad ägaren får och inte får göra med sin mark. Om ägaren vill ändra användningen av marken för att uppföra byggnader eller vidta andra åtgärder, erfordrar detta normalt tillstånd från det all- männa. Lagen uppställer vissa villkor för att tillstånd (lov) skall be- viljas. Gränsen för det allmännas inflytande dras främst genom PBL:s regler om förutsättningarna för att ge tillstånd i 8 kap. 11— 18 åå. Ansökningar om lov skall bifallas om vissa förutsättningar är uppfyllda.

Det allmänna har emellertid inte enbart en passiv roll genom att bevilja eller avslå ansökningar från markägarna om olika åtgärder. Genom rättsligt bindande planer kan den framtida markanvändning— en och byggandet styras. Skulle dessa instrument visa sig otillräck— liga finns möjligheter för det allmänna att förvärva mark, även tvångsvis genom expropriation, och därigenom få ägarens kontroll över markanvändningen.

Skydd för mark- och vattenområden

PBL uppställer vissa krav, som skall ligga till grund för den kom- munala planeringen och vid prövningen av ärenden rörande lov av olika slag och vid förhandsbesked.

I 1 kap. anges lagstiftningens syften. Där föreskrivs att såväl all— männa som enskilda intressen skall beaktas vid prövningen av de frågor som lagen reglerar.

Enligt 2 kap. 1 & skall en från social utgångspunkt god bostads-, arbets-, trafik— och fritidsmiljö främjas vid beslutsfattandet. Mark— och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilket områdena är mest lämpade. Vidare skall enligt PBL 2 kap. 2 5 vid planläggning och i ärenden om lov och förhandsbesked NRL:s bestämmelser, närmare bestämt i 2 och 3 kap., tillämpas.

Efter en allmänt hållen inledande bestämmelse i 2 kap. l & NRL, med delvis samma lydelse som 2 kap. 1 & PBL, ges i 2, 3 och 5— 9 55 bestämmelser om skydd för mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag

eller andra ingrepp i miljön (2 5), som är särskilt känsliga från eko— logisk synpunkt (3 å), som har betydelse för rennäringen eller yr— kesfisket eller för vattenbruk (5 å), som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet (6 5), som innehåller värdefulla ämnen och material (7 å), som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörj ning eller avfallshantering (8 5) eller som har betydelse för totalförsvaret (9 5). Dessa mark- och vatten- områden skall så längt möjligt skyddas mot åtgärder som kan inver- ka negativt på de angivna intressena. Enligt 4 & skyddas även jord— bruksmark och skogsmark. Skyddet är här uttryckt på ett något annorlunda sätt.

Riksintressen

Beträffande riksintressen har de fall som nämns i 2 kap. 5—9 55 fått ett förstärkt skydd genom inskränkningen ”så långt möjligt” har uteslutits. Skyddsintresset får härigenom ett starkare skydd.

Områden av riksintresse förutsätts bli angivna i samband med den kommunala översiktliga planeringen. Frågan får dock inget slutligt avgörande förrän i samband med rättsverkande beslut rörande de- taljplan, områdesbestämmelser, förhandsbesked eller bygglov. Stat- en har sista ordet genom möjligheten enligt 12 kap. PBL att upp— häva kommunala beslut som inte tillgodoser ett riksintresse. I 2 kap. 10 & PBL regleras det fallet att ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål. Då skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Berörs total- försvarets intresse har detta företräde.

I 3 kap. finns särskilda hushållningsbestämmelser för vissa om- råden i landet. Här utpekas ett antal områden som direkt enligt lag— en är av riksintresse. Det rör sig om kustområden och skärgårdar, Öland, Gotland, flertalet stora sjöar och en del andra sjöar, några älvdalar samt vissa fjällområden. Vidare skyddas vissa vattenområd— en och älvsträckor mot vattenföretag för kraftändamål. Inom de om— råden som anges i 3 kap. NRL får exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön komma till stånd endast om hinder inte möter mot de mer preciserade områdesvisa bestämmelserna och om det kan ske på ett sådant sätt att det inte skadar områdenas natur— och kul-

turvärden. Bestämmelserna utgör emellertid inte hinder för att ut— veckla befintliga tätorter eller det lokala näringslivet.

Översiktsplan

I PBL anges ett antal planinstrument för den kommunala planering- en. Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen (1 kap. 3 5, 4 kap.). Planen är inte bindande för för myndigheter och enskilda. Den rättsliga regleringen av marken sker genom detaljplaner (1 kap. 3 5, 5 kap.). För begränsade om- råden som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser (1 kap. 3 &, 5 kap.) antas om det behövs för att syftet med över- siktsplanen skall upppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt N RL tillgodoses. För att underlätta genomförandet av detalj- planer får fastighetsplaner antas (1 kap 3 &, 6 kap, 3-16 55). Re- gionplanen, slutligen, är ett instrument för samordning av flera kommuners planer (1 kap. 3 5, 7 kap.).

Bortsett från regionplanen är det den enskilda kommunen som har ansvaret för planeringsprocessen. Denna sker emellertid i sam- verkan med en rad andra intressen. Förfarandet i det följande avser översiktsplan. I PBL finns bestämmelser om samråd (betr. över- siktsplan se 4 kap.) med länsstyrelse, ev. regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. Andra som har väsentligt in— tresse av de frågor som omfattas av planeringen skall beredas till- fälle till samråd. Under samrådet åligger det länsstyrelsen särskilt att

— ge råd om tillämpning av 2 kap. och verka för att riksintressen enligt NRL tillgodoses, — verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, ta tillvara statens intressen (5 5).

Planförslaget skall ställas ut och under utställningstiden skall länsstyrelsen avge ett granskningsyttrande över planförslaget (9 å). Av yttrandet skall framgå om

— förslaget inte tillgodoser riksintressen enligt NRL,

om sådana frågor rörande användningen av mark- och vatten— områden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och öv— rigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Detaljplan

Länsstyrelsernas uppgifter beträffande kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan är de samma som för översiktsplan. Vad länsstyrelsen har att särskilt beakta under samrådet framgår av 5 kap. 22 5, medan prövningen av själva planbeslutet regleras i 12 kap. som avser statlig kontroll beträffande områden av riksin- tresse m.m. Länsstyrelsens prövning avser samma områden (12 kap. 1 &) som ingår i länsstyrelsens granskningsyttrande i fråga om översiktsplan, men prövningen kan utmynna i ett upphävande av planen om något förhållande som avses i l & föreligger.

Regionplan

I 2 kap. 1 5 i PBL anges hänsyn till förhållandena i angränsande kommuner vara ett viktigt allmänt intresse som skall beaktas vid planläggning. Den mellankommunala samordningen förutsätts enligt PBL i första hand vara en kommunal angelägenhet som normalt bör komma till stånd i erforderlig omfattning utan annan medverkan från statens sida än den samordning som länsstyrelsen skall verka för under samråd och granskning av kommunala översikts— och de- taljplaner (4 kap. 5 &, 5 kap. 22 å och 12 kap. l 5).

Regionplaneringen enligt PBL erbjuder en fastare form för sam- ordning av den kommunala planeringen och ger regeringen möjlig- het att utse ett regionplaneorgan för att bevaka regionala frågor och för att utarbeta och anta en regionplan. Ett sådant förfarande kan tillgripas om sådana frågor som rör användningen av mark— och vat- tenområden som angår flera kommuner behöver utredas gemensamt eller flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas och detta inte kommer till stånd på annat sätt.

Bestämmelserna om regionplanering finns i 7 kap. PBL. Vid be- hov av kommunal samordning får regeringen utse ett regionplane— organ som skall ha hand om regionplaneringen. Uppgiften kan an— förtros ett befintligt kommunalförbund men ett särskilt regionpla- neorgan kan också bildas för uppgiften. Ett regionplaneorgan kan inte utses om de berörda kommunerna mera allmänt motsätter sig detta. Regionplaneorganet kan, men behöver inte, anta en region— plan för regionen. En sådan plan skall enligt 7 kap. 4 & tjäna som vägledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdes— bestämmelser. I likhet med översiktsplanen är den inte bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. Enligt NRL—förordningen

åligger det dock andra myndigheter att vid tillämpningen av NRL beakta regionplanen. Enligt PBL 7 kap. 8 & gäller regionplanen i sex år.

Med stöd av lagen (1987:147) om regionplanering för kommu- nerna i Stockholms län har Stockholms läns landsting som region— planeorgan hand om regionplanering enligt 7 kap. l & första stycket PBL. Stockholms län är den enda del av landet där en regionplan har upprättats och detta har då inte skett i den organisationsform — kommunalförbund som PBL anvisar utan i landstingets regi.

Regionplanering spelar internationellt en betydligt större roll i den fysiska samhällsplaneringen än vad den för närvarande gör i vårt land. Till delar förklaras detta av att de svenska kommunerna är ganska stora i en internationell jämförelse och kan anförtros mer kvaliflcerade uppgifter. Ytterligare en förklaring till regionplane— ringens relativt sett ringa roll i vårt land ligger i ytstorleken. Sam- ordningsbehovet i kommunal planering är rimligen mindre generellt sett i Sverige än i t.ex. Nederländerna. Men även om jämförelsen begränsas till de nordiska länderna, där förhållandena är jämför- bara, kan konstateras att den fysiska regionplaneringen i såväl Dan— mark som Finland har en betydligt starkare ställning än i Sverige.

7.4.2 Behovet av regional samordning

Behovet av regionplanering kan analytiskt studeras i tre olika per- spektiv. Det första perspektivet gäller statens behov av ett plane— ringsinstrument för att hävda riksintressen inom natur- och kul- turområdet, grundläggande miljökrav och olika säkerhetsfrågor. PBL ger i dag ingen möjlighet för regeringen att framtvinga en re— gionplan; en sådan möjlighet fanns i 1947 års byggnadslagstiftning, men kom att utnyttjas ytterst sparsamt.

Det andra perspektivet gäller behovet av samordning mellan någ— ra få kommuner där kommunala intressen inte kan tillgodoses ge— nom den fysiska planering som den enskilda kommunen bedriver.

Det tredje perspektivet tar sin utgångspunkt i det regionala ut- vecklingsansvaret och de uttryck för en samlad strategi för den re— gionala utvecklingen som formuleras på regional nivå. De utveck— lingsambitioner som kan konkretiseras i fysisk planering på denna nivå innehåller inte någon högre detaljeringsgrad. Det är den över— gripande strukturen som redovisas, medan den kommunala över- sikts- och detaljplaneringen ger en högre grad av konkretisering.

Dessa tre olika perspektiv griper i praktiken in i varandra, men för en analys av behovet av olika planeringsinstrument är det av värde att hålla isär de olika syftena med planeringen.

PBL—utredningen1 har i delbetänkandet Miljö och fysisk plane— ring2 analyserat behovet av en förstärkning av det statliga inflytan- det dels på regional nivå, dels generellt i den fysiska planeringspro— cessen. Utredningen konstaterar därvid, att inte minst de ökade kra- ven på en god hushållning med naturresurserna talar för att staten förstärker sina möjligheter till ingripanden för begränsade områden på den regionala nivån3. De problem som uppmärksammas är främst att hänföra till de tre storstadsområdena.

Trots att de möjligheter som lagstiftningen i dag erbjuder inte medger att regeringen framtvingar en regionplan finns dock möjlig— heten att inrätta ett regionplaneorgan, om kommunerna inte mera allmänt motsätter sig detta, för att ge planarbetet större stadga och långsiktighet.

PBL-utredningen hänvisar dock till erfarenheterna under senare är att det mellan kommuner med uppenbara samordningsbehov inte kommit till stånd någon tillfredsställande samordning och anför vi- dare4:

”I Malmöområdet har inte tillräcklig enighet uppnåtts, medan det i Göte- borgsområdet visserligen finns förordnat ett regionplaneorgan (Göteborgs- regionens kommunalförbund), men detta har ännu inte givits mandat att upprätta en regionplan. För Stockholmsområdet finns en antagen region— plan. Erfarenheterna visar dock att länsstyrelsen i Stockholms län i sin tillsynsverksamhet rörande detaljplaner inte i nämnvärd omfattning ut- nyttjat regionplanen som beslutsunderlag. Den s.k. Dennisöverenskom— melsen kan vidare enligt min mening ses som ett tecken på att regionpla— neorganet (landstinget) och berörda kommuner misslyckats med sin upp— gift att lösa regionens behov av lämpliga trafiksystem för framtiden. Gen- om förfarandet med en särskild förhandlingsöverenskommelse mellan staten och politiska partier i regionen har man gått miste bl.a. om den in- syn och påverkan från medborgarna och den möjlighet till anpassning till nya förutsättningar och ny kunskap som regionplaneringens förfarande- regler enligt PBL erbjuder. ” Det är en ganska mörk bild som PBL—utredningen tecknar av de hit— tills vunna erfarenheterna av regionplanering. Den stämmer med de förhållanden som redovisats från Skåne och Västsverige i samband med initiativen till den försöksverksamhet som beredningen behand—

1 Dir. 1992:102.

2 SOU 1994:36.

3 sou 1994:36 s. 191 ff. 4 A.a. s. 188.

lat i sitt delbetänkande1. Reformbehoven påtalas också från andra håll. PBL—utredningen summerar problemet på följande sätt2:

”Som framgått av tidigare avsnitt i detta betänkande och som också uttalats i utredningens direktiv är den enskilda kommunens möjligheter att lösa eller förebygga vissa av dagens miljöproblem relativt begränsade. För att ge den fysiska planeringen möjlighet att medverka till en ända- målsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt krävs en utveckling av den mellankommunala och den regionala samordningen. Det är också uppenbart att den planerade kraftiga utbyggnaden av den tekniska infra- strukturen under den närmaste tioårsperioden inte bör hanteras enbart in— om ramen för de olika statliga trafikverkens sektorsplanering. Redan år 1990 uttalade Storstadstrafikkommittén i sitt slutbetänkande (SOU 1990: 16) att storstadsregionerna i detta hänseende krävde samlade planerings- insatser för att åstadkomma en från miljö— och hushållningssynpunkt acceptabel utveckling. Boverkets förstudie om storstädernas miljö är 1992 (Storstadsuppdraget, Boverkets dnr 401—4763/ 92) bekräftar denna slutsats och uttalar vidare att ytterligare strukturfrågor måste ses och hanteras i ett regionalt perspektiv, bl.a. den s.k. grönstrukturen, som finns i och i närheten av våra tätorter. Såvitt avser miljöfrågor som buller, vattenkva- litet, biologisk mångfald och avfallshantering har Naturvårdsverket i sin förstudie år 1992 dragit slutsatsen att många av miljöproblemen i stor- stadsområdena är av sådan karaktär att de bara kan lösas i bred samverk— an mellan olika intressenter i regionerna (Storstädemas miljö, Natur- vårdsverkets rapport 4159, 1992)”

Behovet av regional samordning rörande infrastrukturinvesteringar och miljöfrågor i övrigt har också kommit till uttryck i en rad pro— positionsuttalanden och regeringsuppdrag under senare tid. I prop. 1993/94:1113 ställs krav på att samtliga länsstyrelser skall ha väl förankrade miljöprogram och att de bör svara för att på regional nivå utveckla ett samarbete med kommunerna såvitt avser in— ternationella överenskommelser och nationella miljömål. Vidare har regeringen gett samtliga länsstyrelser i uppdrag att senast den 1 april 1995 utarbeta en regional trafik— och miljöanalys. Länssty- relserna i storstadsområdena har till samma tidpunkt getts iuppdrag att analysera hur den planerade markanvändningen medverkar till att nå miljömålen inom områdena luftkvalitet och buller, kulturmi— ljövård och grönstruktur. Sammantaget ställs således mycket höga förväntningar på att en regional samordning kan mobiliseras i syfte att uppnå en varaktigt hållbar samhällsutveckling.

Såväl internationella jämförelser som den utvärdering av den första generationen översiktsplaner som Boverket utfört visar att det

1 sou 199397. 2 A.a. s. 188 ff. 3 Med sikte på hållbar utveckling.

regionala och sektorsövergripande perspektivet är förhållandevis svagt i svensk planering1. Boverkets utvärdering visar bl.a. att läns— styrelserna haft svårt att axla sin roll som samordnare av de statliga intressena och känt sig klämda i sin roll att hävda riks- och mellan- kommunala intressen mellan centrala verk med sektorsansvar och självständiga kommuner. Utvärderingen visar också att det regiona— la och mellankommunala perspektivet allmänt sett är svagt utvecklat i översiktplanerna trots att många kommuner i dag inte utgör egna bostads— och arbetsmarknader.

Enligt PBL-utredningens mening ”är det uppenbart att en för— stärkning av det regionala perspektivet i den fysiska planeringen är nödvändig. Det finns ett flertal skäl till detta. Den administrativa geografiska indelningen medför behov av samordning mellan kom— muner med gemensam bostads— och arbetsmarknad, särskilt i stor— stadsområdena, och de dominerande miljöproblemen i luft och vatten känner inte några kommunala gränser utan måste lösas i ett regionalt perspektiv. Till detta kommer de förestående stora nyin- vesteringarna i trafikanläggningar. Om staten skall investera i av— sedd omfattning, är det vid sidan av miljöaspekterna — mycket an— geläget att dessa följs av en bebyggelseutveckling i övrigt som står— ker en långsiktigt hållbar struktur. Detta förutsätter en samordning på samtliga nivåer; centralt, regionalt och kommunalt.”2

PBL-utredningen förordar vidare mot bakgrund av en omfattande redovisning av ett flertal problem som kräver regionala lösningar att regionplanering i framtiden utnyttjas i betydligt större omfattning än vad som i dag sker. Huvudregeln bör, enligt utredningen, även framdeles vara att regionplaneorganet bildas genom en frivillig överenskommelse — genom kommuner i samverkan. PBL: s nuvaran— de system föreslås behållas för kommuner som i ett eller flera av— seenden önskar driva en gemensam fysisk planering.

Utredningen föreslår dock att för de områden där en frivillig verksamhet inte kan komma till stånd och där avsevärda statliga intressen är inblandade bör det för speciella fall öppnas en möj- lighet för regeringen att få till stånd en regionplanering: ”Det måste då röra sig om viktiga regionala intressen, där en samordnad mellankommunal planering är en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga

1 Erfarenheter av översiktsplanearbetet, Boverket, 1992.

2 Plan- och byggutredningen, SOU 1994:36 s. 190.

miljöproblem. ”1 För en sådan situation föreslår PBL-utredningen att regeringen får befogenhet att utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter för staten och de berörda kommunerna.

Frågan om regionplaneorgan och regionplanering behandlades också av Regionutredningen, som gör följande konstaterande be-

träffande erfarenheterna och även lämnar en rekommendationZ:

”Skulle statsmakterna välja att fortsättningsvis lägga huvudmannaskapet för samhällsplaneringen och den regionala samordningen på kommunerna finns erfarenheter som tyder på att en regionplanering som enbart vilar på frivillighetens grund inte blir särskilt effektiv. Jag anser därför att nya former för kommunal samverkan behövs i detta fall. Det kan t.ex. röra sig om en förstärkt form av kommunalförbund som begränsar enskilda kommuners möjlighet till utträde.”

7.4.3 Överväganden och förslag

Enligt Regionberedningens mening tydliggörs i den fysiska planer- ingen de olika konflikter och samordningsbehov som finns inom de sakområden som ingår i det regionala utvecklingsansvaret. Milj öfrå— gornas och infrastruktursatsningarnas tyngd i planeringsprocessen liksom också kulturfrågornas betydelse framgår klart. Det bör därför, enligt beredningens mening, ingå i den regionala utveck— lingsstrategin att belysa utvecklingsfrågornas konsekvenser i fråga om fysisk planering. Detta kan ske genom att den fysiska strukturen översiktligt redovisas.

Kommunerna har ansvaret för den fysiska planeringen. Verksam— heten sker på lokal nivå i samverkan med länsstyrelserna, som har till uppgift att bevaka att riksintressen och mellankommunal sam— ordning tillgodoses i planeringen. Den mellankommunala samord— ningen är dock en angelägenhet för länsstyrelsen endast om en så- dan inte har kommit till stånd genom kommunala åtgärder.

Som planeringsprocessen i dag är utformad finns det endast små möjligheter för de regionala aspekterna att bli tillgodosedda. Re— gionplanering i formell mening förekommer endast i Stockholms län.

Enligt Regionberedningens mening måste de regionala aspekterna komma till tydligare uttryck i den fysiska planeringen på lokal nivå. Beredningen har här stöd i de synpunkter från andra utredningar

1A.a. s. 192. 2 sou 1992:63 s. 178.

och statliga myndigheter som redovisats ovan. Det gäller beträffan— de flera sakområden, men är särskilt framträdande på kommunika- tionsområdet och i fråga om miljöhänsyn. Olika kommunala an— svarsområden såsom bostadsbyggnadsplanering bör vidare samord— nas med regionala verksamheter. Den fysiska planeringen är en na- turlig kontaktyta för samordning.

Det torde knappast föreligga ett behov av regionplanering som ett regelmässigt inslag i landstingens utvecklingsansvar. Regionbered— ningen anser därför inte att det behövs några generella förändringar såvitt avser det korrrmunala planmonopolet. Att allmänt göra lands- tinget till regionplaneorgan genom ändring av PBL bör därför inte komma i fråga. Landstingets behov av lokal förankring av sina pla— ner vad beträffar fysisk planering skall bygga på frivillig samverkan med kommunerna. Denna samverkan bör dock, som föreslås ovan, få en viss organisatorisk stadga. I praktiken innebär detta att kom- muner och landsting utbyter information om sin planering, deltar i gemensamma beredningsprocesser på regional nivå och genom denna process uppnår en samsyn som kommunerna sedan frivilligt beaktar i sin planering. Detta bör vara en ordning som gäller gene— rellt för hela landet.

Behovet av regionplanering för vissa delar av landet har däremot starkt framhållits i olika sammanhang. Enligt Regionberedningens mening är det främst i de tre storstadsområdena som värdet av en regionplan gör sig gällande. Svårigheterna att få till stånd en re— gionplanering i Västsverige och i Skåne med stöd av de nuvarande reglerna i PBL har visat sig mycket stora. Enligt beredningens me— ning bör man därför i dessa båda områden överlämna uppgiften till landstinget. Detta sker lämpligtvis genom att den nuvarande regler- ingen beträffande regionplanering i Stockholms län utsträcks till att omfatta även de nya län som beredningen föreslår skall bildas i Västsverige och Skåne. Författningsmässigt åstadkoms detta genom att lagen (1987: 147) om regionplanering för kommunerna i Stock- holms län upphävs och ersätts av en lag om regionplanering för kommunerna i vissa län, nämligen de tre nyss nämnda.

Av PBL framgår att en regionplan inte behöver avse hela den ak— tuella regionen.

Beredningens förslag i fråga om fysisk planering innebär att läns— styrelsen har ett fortsatt ansvar som regional företrädare för de stat- liga intressena. Det innebär vidare att de nuvarande reglerna i PBL om tillsyn över att riksintressen inte träds för när i den fysiska planeringen förblir ett länsstyrelseansvar.

7.5 Miljö

Sammanfattning: Miljöfrågorna är betydelsefulla från regional utgångspunkt och de bör därför få en framträdande roll i lands— tingets regionala utvecklingsstrategi.

Landstinget bör genom offensiva åtgärder verka för en för— bättrad miljö inom regionen.

Kommunerna behåller sitt ansvar för miljöfrågor på lokal ni- vå. Genom den regionala samordning som sker inom ramen för landstingets verksamhet, ges detta goda förutsättningar att på ett verkningsfullt sätt stödja kommunerna i deras arbete på mil— jöområdet.

7.5.1 Inledning

Miljöfrågorna är speciella till sin karaktär och svåra att fånga i en analys av den offentliga verksamheten. Det är inte möjligt att av— gränsa någon bestämd sektor av samhällsverksamheten som orsak till just miljöstörningar. Av samma skäl är det inte möjligt att an- gripa och åtgärda miljöstörningarna genom att lägga ansvaret på en enskild sektor av den offentliga verksamheten. Detta måste i stället till stora delar bli en uppgift för just den sektor där problem upp— står. Samtidigt riktas emellertid kritik mot att ansvaret för miljö— frågorna är organisatoriskt splittrat och att regelsystemet är uppdelat på en rad olika författningar.

Miljöproblemen har under det senaste decenniet ändrat karaktär. Punktutsläppen från industrier och energianläggningar överskuggas alltmer av diffusa utsläpp knutna till människors rörlighet, varors livscykel och de areella näringarnas rationalisering och produktions— krav. Effekterna uppträder ofta med lång fördröjning och sam— banden mellan direkta och indirekta skador av olika verksamheter är komplexa. Likaså kan ansvaret för uppkomna miljöproblem ofta vara svårt att härleda.

Också Regionutredningen framhöll att miljöstörningarna ofta är gränsöverskridande1 :

”Vinden blåser vart den vill och utsläpp till luften känner inga geografis- ka gränser. Vattenområden är visserligen avgränsade på kartan, men det är fortfarande samma urtidsvatten som flyter och rör sig i floder och sjö-

1 sou 1992:63 s. 178.

ar och hav utan hänsyn till nationella eller regionala gränser. De problem som följer av varullöden från råvara till avfall är gemensamma för alla länder som har handelsutbyte. ” Miljöfrågornas gränsöverskridande karaktär även i en annan me— ning framgår av att miljön inte är en egen avgränsbar samhällssek— tor. God eller dålig miljö är en följd av vad man gör eller inte gör i andra sektorer. Alla aktiviteter påverkar miljön på ett eller annat sätt och den miljöpolitiska medelsarsenalen måste följaktligen också vara mångfaldig.

Det gränsöverskridande synsättet på miljöområdet framgår t.ex. av 1991 års av riksdagen godkända proposition om en god livsmil- jö1, vari framhölls att miljöpolitiken skall utvecklas efter bl.a. följ- ande huvudlinjer:

— Ökat internationellt samarbete för att begränsa gränsöverskrid—

ande och globala miljöproblem.

— Ökat sektorsansvar och ökad decentralisering i vid mening för att få en bred förankring av miljöarbetet. Det gäller det per— sonliga ansvaret, företagens och kommunernas insatser liksom medverkan av myndigheter inom alla samhällssektorer. FN-konferensen om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 (UNCED) slog bl.a. fast att det inte längre är hållbart att i snabb takt förbruka icke förnyelsebara resurser, att slösaktigt konsumera förnybara resurser och sedan göra sig av med avfalletz. Vid konfe— rensen undertecknades av ett stort antal länder, däribland Sverige, en klimatkonvention och en konvention om biologisk mångfald.

Vid Riokonferensen antogs bl . a. Riodeklarationen, med principer som staterna uppmanas följa i det långsiktiga miljö- och utveck- lingsarbetet, och Agenda 21, som anger principerna för internatio— nellt och nationellt handlande för att uppnå en hållbar utveckling.

Både Riodeklarationen och Agenda 21 framhåller vikten av re- surshushållning speciellt i den industrialiserade delen av världen och därmed behovet av ändrade produktions- och konsumtionsmönster. Arbetet för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling förutsätts ge— nomsyras av ett förebyggande synsätt och bedrivas på olika nivåer, inom alla samhällssektorer och med ett brett deltagande. Det lokala ansvaret betonas. Lokala organ, i Sverige kommunerna, uppmanas att snarast inleda en bred samverkan med invånarna i syfte att se— nast år 1996 uppnå enighet om lokala handlingsprogram för en håll-

] Prop. 1990/91:90, JoU 30 (m.fl.), rskr. 338 (m.fl.).

2 Regeringen har i skr. 1992/93: 13 redovisat bakrunden till och resultaten av konfe- rensen.

bar utveckling. Information och utbildning i syfte att stimulera en ökad återanvändning och återvinning skall ges både i skolan och ge- nom andra organisationers verksamhet i samarbete med lokala or— gan.

Från Regionberedningens utgångspunkt kan konstateras att det i Agenda 21 saknas ett tydligt uttryck för ett regionalt miljöperspek— tlv.

Riksdagen har fattat beslut om riktlinjer för en kretsloppsanpas— sad samhällsutveckling på en rad olika områden1. Generellt sett skall för miljöpolitiken gälla att alla beslut skall vara inriktade mot ett kretsloppssamhälle. Besluten skall skapa förutsättningar för en mer effektiv resurshushållning inom alla samhällsområden. Detta kan ske genom övergång till förnybara resurser och användning av energisnåla processer samt återanvändning och återvinning.

Statsmakternas roll är att ange mål och riktlinjer samt att skapa ett regelsystem. Detta år en ordning som innebär att marknaden självmant utformar och tillämpar system som leder till de uppsatta målen. Statlig detaljreglering skall helst inte behöva tillgripas.

Enligt statsmakternas mening spelar kommunerna en avgörande roll i arbetet med att ställa om till ett kretsloppsanpassat samhälle. Kretsloppsprincipen bör därför få stort genomslag i kommunernas arbete med att omsätta och konkretisera Agenda 21 i lokala pro- gram. Centrala miljömyndigheter och länsstyrelserna bör stödja kommunerna i detta arbete. Frågor om en lokal Agenda 21 har ny— ligen tagits upp i ett betänkande?

Boverket har för första gången fått en samordnande roll på miljö- området. Samhällsplanering har därigenom fått en upphöjd position sett i ett miljöperspektiv.

Riksdagen har beslutat att anta en nationell strategi för en lång- siktigt hållbar samhällsutveckling och därmed en svensk Agenda 213. I propositionen redovisas allmänna riktlinjer för utvecklingen i Sverige inom olika problemområden och samhällssektorer. Till grund därför ligger tidigare beslutade miljöpolitiska mål och priori— teringar, bl.a. avseende kretsloppsanpassad samhällsutveckling, kli- matfrågor, biologisk mångfald och skogspolitik.

1 Prop. 1992/93:180, JoU 14. rskr. 344.

2 SOU 1994:128, Lokal Agenda 21 — en vägledning. Rapport från Miljövårdsbered- ningen.

3 Prop. 1993/94:111, JoU 19, rskr. 256.

I Agenda 21 framhålls det integrerade synsättet som centralt för möjligheterna att på ett framgångsrikt sätt arbeta för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling:

”Genom att, på ett integrerat sätt, granska alla former av markanvänd- ning är det möjligt att minimera konfiiktema, finna de effektivaste kom- promisserna och sammankoppla den sociala och ekonomiska utvecklingen med skyddet och förbättringen av miljön och på så sätt bidra till att mål— en för en hållbar utveckling uppnås. Kärnan i det integrerade synsättet tar sig uttryck i att sektorsplaneringen och förvaltningsåtgärdema sam— ordnas med de olika aspekterna av markanvändningen och markresurser-

na.

Flera utredningar och uppdrag som har betydelse för frågan om samhällsplanering för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling kom— mer att redovisas under de närmaste åren. Bland dem kan följande nämnas:

länsstyrelsernas regionala trafik— och miljöanalyser (1995), storstadslänens analyser av hur den planerade markanvänd-

ningen bidrar till att uppnå miljömålen (1995), Skånedelegationen (1995; se följande avsnitt),

— kommunernas lokala Agenda 21 (1996), Statens naturvårdsverks arbete med ett miljöanpassat transport-

system (1996/97). Bland tidigare utredningar bör här framför allt nämnas Miljö- skyddskommitténs förslag till miljöbalk1. På grundval därav före— slog den förra borgerliga regeringen att den grundläggande lagstift- ningen på miljöområdet skulle samordnas i en miljöbalkz.

Följande lagar avsågs föras in i den nya balken:

naturvårdslagen (1964 : 822), — miljöskyddslagen (1969z387), lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i natur—

en, lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle, - renhållningslagen (1979z596), hälsoskyddslagen (1982: 1080), lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över

skogsmark,

— lagen (1985:426) om kemiska produkter, — miljöskadelagen (1986z225), — lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., — lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud.

1 sou 199327, Miljöbalk. 2 Prop. 1994/95:10.

Lagrådet kritiserade regeringens förslag på en del punkter. Bl.a. pekades på att viktiga lagar inom miljöområdet som vattenlagen (1983 : 291) och skogsvårdslagen (1979:429) lämnats utanför förslag— et till miljöbalk. Det borde också enligt Lagrådet ha kunnat ske en ökad samordning av de i miljöbalken ingående lagarna, t.ex. ifråga om gränsdragningen mellan hälsoskyddsbestämmelserna och be— stämmelserna om miljöfarlig verksamhet.

Efter regeringsskiftet 1994 återkallades sedermera denna proposi— tion, varefter ärendet avskrevs1. Enligt regeringens mening var det återkallade förslaget inte tillräckligt tydligt i fråga om det skydd för miljön, som bör gälla inom olika sektorer.

Miljöorganisationsutredningen2 har härefter i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda bl.a. om också lagar som rör jord- och skogs- bruk kan tas in i miljöbalken3. Detta gäller skogsvårdslagen och lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark. Vidare skall utred- ningen ta ställning till om vattenlagen kan tas in i miljöbalken. Ut- redningen skall redovisa sina förslag senast sommaren 1996.

Regeringens ambition är att ett nytt förslag till miljöbalk skall kunna läggas fram för riksdagen under hösten 1997.

Regeringen har nyligen redovisat sin miljöpolitiska strategi för riksdagen i en särskild skrivelse4. I skrivelsen framhålls att det loka- la arbetet är av stor betydelse. En markanvändningspolitik för en långsiktigt hållbar utveckling skall utvecklas. Regeringen avser att lägga särskilt vikt vid en hållbar utveckling av städer och tätorter, bl.a. genom att miljön får en starkare roll i den kommunala över- siktsplaneringen.

I skrivelsen uttalar regeringen som sin mening vidare att länsstyr- elsen har en nyckelroll i miljöarbetet på regional nivå. Länsstyrel- sen bör föra ut innehållet i den nationella miljöpolitiken i länet, samordna insatserna inom olika sektorer samt successivt följa upp och utvärdera resultatet. Länsstyrelsen förutsätts i ökad utsträckning verka för att nationella mål omsätts till regionala och lokala förhåll— anden. Länsstyrelsens ansvar att vara pådrivande och samordnande i miljöarbetet bör utvecklas ytterligare. Länsstyrelsen bör verka för att de miljöpolitiska instrumenten — särskilt milj ökonsekvensbeskriv— ningar och samhällsplanering utvecklas i det förebyggande miljö-

1 Skr. 1994/95:30; jfr prot. 1994/95:11 ss. 2 M 1993:04; dir. 199343 och 1994148. 3 Dir. 1994:134.

4 Skr. 1994/951120, Miljön - vårt gemensamma ansvar.

arbetet. Det är vidare angeläget att den strategiska inriktningen i länsstyrelsens miljöarbete förstärks.

Som övergripande mål beträffande utveckling av formerna för samverkan i planeringen anser regeringen att önskemålen om en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur ställer krav på en ökad sam— ordning mellan planeringen på olika nivåer och inom olika sektorer. En förstärkt översiktsplanering kan i hög grad lägga grunden för en sådan samordning.

Sveriges medlemskap i EU innebär en anslutning till ett regelsys- tem på miljöområdet, som är i snabb utveckling. Den dåvarande re— geringen redovisade 1993 i en skrivelse till riksdagen sin strategi för att påverka miljöarbetet inom EU. En redogörelse för flertalet av de särskilda rättsakterna på miljöområdet har lämnats i de propo- sitioner som behandlar genomförandet av EES-avtaletz. Idet avtalet ingick dock inte rättsakter om naturvård.

En översiktlig beskrivning av miljöreglerna i Romfördraget samt av utvecklingen av miljöarbetet inom EU har lämnats i proposition- en om Sveriges medlemskap i EU3. Där anförs i huvudsak följande.

Genom Maastrichtfördraget har de grundläggande miljöreglerna i Romfördraget kompletterats och förstärkts på flera punkter. I ar— tikel 2 anges att en av gemenskapens målsättningar är att främja en hållbar icke-inflatorisk tillväxt som är skonsam mot miljön. Den grundläggande bestämmelsen om gemenskapens syfte har därigenom utökats med en hänvisning till miljöpolitiken. Behovet av att säker- ställa en hållbar utveckling har därvid getts en framträdande roll.

Närmare bestämmelser om syftet med gemenskapens miljöpolitik anges i artikel 130r, som kompletterats i flera avseenden genom Maastrichtfördraget. I punkten 2 anges bl.a. att miljöpolitiken skall syfta till en hög skyddsnivå med hänsyn tagen till olikartade förhåll- anden inom gemenskapens olika regioner. Vidare anges försiktig- hetsprincipen som en ny grundläggande princip för miljöpolitiken.

Beslut om miljöregler fattas numera oftast med kvalificerad maj 0- ritet (artikel 130s.1) enligt det s.k. samarbetsförfarandet i artikel l89c. Det blir därigenom lättare för rådet att fatta beslut på miljö- området än tidigare, då alla beslut krävde enhällighet.

För regler som främst avser skatter gäller enligt artikel 13052 att beslut fortfarande skall fattas med enhällighet. Detsamma gäller för

1 Skr. 1992/9325. 2 Prop. 1991/92:170 bil. 13, prop. 1992/93: 60, prop. 1993/94203.

3 Prop. 1994/95:19 s. 240 ff.

regler om fysisk planering, markanvändning utom avfallshantering och åtgärder av allmän karaktär, hushållning med vattenresurser samt regler med betydande energipolitiska inslag.

Genom artikel 13053 har regler införts som formaliserar förfar— andet vid beslut om åtgärdsprogrammen för miljöområdet.

Liksom tidigare gäller enligt artikel 130t att regler beslutade med stöd av artikel 1305 inte skall hindra en medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Miljöreglerna skall således ut- formas som minimiregler.

Beståmrnelser som har till syfte att förverkliga den inre marknad— en antas med stöd av artikel 100a i fördraget. Artikeln ligger till grund för regler om harmoniserade miljökrav för varor, t.ex. kemi- kalier. Beslut fattas med kvalificerad majoritet enligt det s.k. med— bestämmandeförfarandet i artikel 18%.

Av artikel 100a.3 framgår att kommissionens förslag skall utgå från en hög skyddsnivå när det gäller hälso-, miljö- och konsument- skydd. Även om de regler som beslutas med stöd av artikel 100a i allmänhet utformas så att medlemsstaterna är förhindrade att ställa mer långtgående krav, finns en viss möjlighet att tillämpa strängare krav med stöd av den s.k. miljögarantin i artikel 100a.4. Harmoni- serade regler skall också vid behov innehålla en skyddsklausul, som gör det möjligt för en medlemsstat att temporärt tillgripa strängare åtgärder (artikel 100a.5).

Miljögarantin innebär att en stat kan tillämpa strängare regler till skydd för bl.a. miljön än vad som följer av en EG—rättsakt. Förut— sättningen är att kommissionen godtar att den nationella regeln inte innebär godtycklig diskriminering eller ett förtäckt handelshinder.

Den gällande EG—lagstiftningen på miljöområdet i form av för- ordningar, direktiv och beslut har redovisats i propositionerna om EES-avtalet. Takten i lagstiftningsarbetet är av flera skäl fortfarande hög inom EG. Äldre regler som blivit omoderna behöver följas upp och ändras. Exempelvis gäller detta direktiven om utsläpp till luft och vatten. Miljödimensionen blir allt viktigare i de regler om varor som utarbetas för att fullfölja den inre marknaden. Som en följd av medlemskapsförhandlingarna skall t.ex. en översyn göras av viktiga regler på kemikalieområdet. På flera miljöområden sker en dy- namisk utveckling i Europa som kan förväntas leda till ett behov av nya regler. Exempel på detta är avfallsfrågorna och den växande in— sikten om behovet av att säkerställa den biologiska mångfalden.

Riktlinjer för den framtida utvecklingen återfinns i det femte åt— gärdsprogrammet för miljön. I programmet slås fast att hänsyn till miljön skall tas vid alla viktiga politiska beslut inom gemenskapen

och att EU skall sträva mot en långsiktigt hållbar utveckling som inte skadar miljön eller naturresurserna. Miljöproblem skall före— byggas och miljöhänsyn skall integreras i alla samhällssektorer. Luftföroreningarna skall minska till en nivå som motsvarar vad na- turen tål med hänsyn till s.k. kritiska belastningsgränser.

Programmet behandlar bl.a. risken för klimatförändringar, för— surningen, luft- och vattenföroreningar samt skyddet för naturre— surserna och den biologiska mångfalden. Särskilda åtgärder behövs för de utsatta tätorts— och kustområdena. För de senare nämns tu- rismen som ett speciellt problem. Problemen med de ökande av— fallsmängderna behandlas också särskilt.

Behovet att bredda uppsättningen av styrmedel är en av grund- tankarna i programmet. Utöver ett fortsatt lagstiftningsarbete nämns särskilt en förbättrad planering samt införandet av ekonomiska styr— medel med en integrering av milj ökostnaderna i priset på varor och tjänster.

För närvarande pågår en utveckling av frågan om styrmedel i miljöarbetet inom EU. I den vitbok om tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft som Europeiska rådet behandlade år 1993 berörs frågor om skatteväxling och ekonomiska styrmedel. Det betonas i vitboken att ersättning av arbetskraft med kapital har lett till under- utnyttjande av arbetskraften samtidigt som felaktiga budskap gjort att miljö— och naturresurser överutnyttjats. Förändring av skatterna föreslås. Rådet har angivit främjande av den nya modellen för håll— bar utveckling inklusive dess miljödimension som en särskild punkt som bör vitalisera debatten om uppföljningen av vitboken. Miljömi- nistrarna har uppdragit åt rådssekretariatet att fortsätta studera möj- ligheterna till skatteväxling.

Miljöövervakning som syftar till att beskriva och analysera miljö— tillståndet på såväl lokal och regional som global nivå kommer i framtiden få en allt större betydelse. Ökade krav på snabbare och mer omfattande rapportering rörande miljötillståndets utveckling är att vänta.

7.5.2 Miljöfrågorna i ett regionalt perspektiv

Allmänt

Länsstyrelserna har för närvarande ansvaret för att den regionala utvecklingen sker i former som är förenliga med en god miljö och en långsiktig hushållning med naturresurserna. Regionutredningen framhöll tre huvuduppgifter för länsstyrelsernas operativa arbete inom miljöområdet: miljöskydd, miljöövervakning och naturvård.

Landstingens befattning med miljöfrågorna på regional nivå sker bl.a. utifrån hälso- och sjukvårdens perspektiv genom hälsoskydd och miljömedicinska åtgärder men också bl.a. med utgångspunkt i deras ansvar för kollektivtrafik, naturvård och friluftsliv. I övrigt ansvarar landstingen för utbildningsinsatser och bedriver informa- tionskampanjer.

Länsstyrelsernas verksamhet innefattar myndighetsutövning med bl.a. tillståndsprövning och tillsyn över miljöfarliga verksamheter samt uppföljning av bl.a. miljötillståndet i regionerna. Länsstyrel- serna prövar också överklaganden i fråga om kommunernas beslut i miljö- och hälsoskyddsfrågor. När det gäller såväl länsstyrelsernas som Koncessionsnämndens för miljöskydd tillståndsprövning är landstingen i många fall samrådsparter eller remissinstanser.

I det regionala perspektivet blir miljöfrågorna av allt större be- tydelse för regionernas konkurrenskraft. För att vara attraktiv måste en region kunna erbjuda en god miljö för boende, arbete och fritid.

Miljöproblemen har ofta analyserats i ett lokalt perspektiv och varit inriktade på den fysiska miljön. Detta perspektiv håller nu på att förändras. Dels uppmärksammas människans hela livsmiljö i allt högre grad, dels leder den ökade rörligheten till att de lokala miljö- frågorna får en regional karaktär. Bostads— och arbetsmarknader, pendlings— och transportsystem liksom underlag för olika slags ser— vice har, framför allt i storstadsområdena, kommit att överskida kommungränserna.

Här bör framhållas den slutsats som Regionutredningen drog be— träffande miljöfrågornas regionala karaktär och som kan tjäna som vägledning för uppgiftsfördelningen mellan olika nivåer och olika

myndigheter. Utredningen gjorde följande konstaterande1:

”En slutsats som kan dras av genomgången ovan är att det utifrån en övergripande utgångspunkt inte är särskilt kritiskt hur de administrativa gränserna dras på regional nivå för miljövårdens del. Arbetsuppgiftema

1 sou 1992:63 s. 190 f.

inom miljöområdet kan dock delas in i en del som rör planering och förebyggande arbete och en del som rör tillsyn och kontroll. De förra kan sannolikt vinna på en högre grad av regionalt samarbete och större regioner medan de senare kräver en viss grad av områdes/detaljkänne— dom för att beslut och tillsyn skall bli av god kvalitet.”

Särskilt om Skåne

Problemen med den nuvarande regionala organisationen och upp- giftsfördelningen har ofta påtalats av företrädare för Skåne. Det kan därför finnas anledning att, från miljösynpunkt, här något närmare redogöra för förhållandena i den delen av landet.

Här kan inledningsvis nämnas Miljödelegationen Västra Skåne, som hade i uppdrag att ta initiativ till och samordna åtgärder för att väsentligt förbättra milj ön i västra Skåne inom en tioårsperiod. I sitt betänkande från 19901 anförde delegationen bl.a. att länsstyrelserna har ett myndighetsansvar för tillsyn och planering, som skulle kom- ma att förstärkas genom den då förestående reformen med samord— nad länsförvaltning. Länsstyrelsens roll skulle dock förbli statlig och ha en tydlig inriktning mot övervakning av att givna lagar och regler följs. En tydlig rollfördelning ansågs allt viktigare mellan till— syn och kontroll å ena sidan och övrig miljöverksamhet å den andra sidan. Det borde därför finnas en operativt inriktad enhet för miljö, trafik och regional planering. Dess utgångspunkter borde vara dels den starka makt- och ansvarsförskjutning som skett från staten till kommunerna, dels landstingens ansvar för kollektivtrafiken. Miljö— delegationen föreslog att ett interimistiskt kommunalförbund skulle bildas med uppgift att bl.a. utreda förutsättningarna för ett gemen- samt kommunalförbund bildat av landstinget och kommunerna i Malmöhus län. Detta organ skulle bl.a. upprätta och anta region- program för den fysiska miljöplaneringen och besluta om vissa större miljöåtaganden. '

Bland aktuella regeringsuppdrag på miljöområdet som berör Skå- ne kan följande nämnas:

— Samtliga länsstyrelser har fått i i uppdrag att upprätta regiona- la trafik- och miljöanalyser, som skall redovisas till Boverket senast den 1 april 1995. Länsstyrelserna i storstadslänen har i uppdrag att analysera hur den planerade markanvändningen medverkar till att nå miljö—

1 SOU 1990:93, Miljön i västra Skåne år 2000 i våra händer.

målen inom områdena luftkvalitet och buller, kulturmiljövård, biologisk mångfald samt grönstruktur. Analysen skall redo- visas senast den 1 april 1995. SJ , Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket har haft i uppdrag att utarbeta ett förslag till en strategi för hur ett aktivt samarbete bör genomföras i syfte att påskynda ut- vecklingen av ett miljöanpassat trafiksystem i Öresundsregion— en. — Ett uppdrag har aviserats för att ytterligare intensifiera förbe- redelsearbetet för ett miljöanpassat transportsystem genom att utföra ett med Danmark gemensamt regionalt miljöprogram för Öresundsregionen. Öresundskommittén kommer troligen att vara samordnare av detta uppdrag. En särskild delegation har tillsatts med uppgift att inleda ett ar— bete med en miljöinriktad regionplanering i Skåne. Delega- tionen skall ta fram utgångspunkter och redovisa underlag för planeringen samt lämna förslag till former för en fortsatt pla- nering. Syftet skall vara att belysa möjligheterna att åstadkom- ma en från miljösynpunkt ändamålsenlig samhällsstruktur. Pla- neringsunderlag samt förslag till inriktning och former för fortsatt regionplanering bör redovisas till regeringen senast den 1 mars 1995. Den sistnämnda delegationen är av särskilt intresse och här ges därför en närmare redogörelse för dess verksamhet.

I kommittédirektiven uttalades som en bakgrund till behovet av delegationen bl.a. följande1.

I västra Skåne bor 10 % av Sveriges befolkning på 1 % av lan- dets yta. Belastningen på luft, mark och vatten är stor. Miljösitua- tionen i Skåne har behandlats i flera statliga utredningar och upp- drag under senare år. Med utgångspunkt i de förhållanden som har redovisats av utredningarna beskrevs miljösituationen i västra Skåne på följande sätt.

Belastning på miljön till följd av luftföroreningar Nedfallet av luftföroreningar i Skåne överskrider i flera fall de kritiska belastningsgränser och gränsvärden som har lagts fast bl.a. genom internationella förpliktelser och nationella mål. Även om huvuddelen av nedfallet har sitt ursprung i utländska källor, härrör en stor del av luftföroreningarna från den lokala vägtrafiken. Luftföroreningarna har bidragit till en allvarlig försurning av mark-

1 Dir. 1994:15.

och vattenområden i hela Skåne och i Sydsverige. Luftförore— ningarna utgör även en stor hälsorisk — mer än 30 000 personer beräknas vara utsatta för halter av luftföroreningar som överskrider Naturvårdsverkets riktvärden för god luftkvalitet.

En sammanhängande och gles stadsbygd

Västra Skåne karakteriseras till stora delar av ett sammanhängande bebyggelsemönster med många mindre tätorter. Utspridningen av bostäder och arbetsplatser har medverkat till ett stort bilberoende. Samtidigt har kollektivtrafrken en låg andel av resandet i regionen. Knappt 15 % av arbetsresorna i sydvästra Skåne företas med kol- lektiva färdmedel jämfört med cirka 50 % i Stockholmsregionen.

Brist på allemansrättsligt tillgänglig mark Den täta sammanhängande stadsbygden, insprängd i jordbruksland- skapet, har alltmer begränsat tillgången på grönområden och områ— den för rekreation i västra Skåne. I de mest befolkningstäta delarna, dvs. Malmö, Burlövs, Lunds och Staffanstorps kommuner, råder en stor brist på rekreationsmark i det omgivande landskapet. Det sak- nas framför allt en sammanhängande struktur av gröna områden och stråk i anslutning till tätorterna. Tillgången till grönområden (per invånare) är mångdubbelt högre i t.ex. Stockholm än i de tätbe- byggda delarna av västra Skåne.

Högvärdig jordbruksmark

Västra Skåne har Sveriges bästa åkermark. Även om de senaste de— cenniernas utbyggnad över jordbruksmarken har avtagit, finns det . risk för att den kvarvarande marken tas i anspråk för utbyggnad av bebyggelse, trafikleder och andra anläggningar.

Kulturhistoriskt värdefulla miljöer Skånes landskap är rikt på kulturhistoriskt värdefulla kulturmiljöer och objekt. En stor andel av dessa — företrädesvis i västra Skåne är enligt Riksantikvarieämbetet av riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.

Hot mot den biologiska mångfalden

Regionen är unik med lokala förekomster av en artrik flora och fauna. Jordbruket samt tätortsexpansionen under senare årtionden har dock inneburit att den biologiska mångfalden minskat, i en ut- sträckning som saknar motsvarighet i andra svenska stadsregioner. Trots detta finns fortfarande unika arter och biotoper.

Vidare anfördes bl.a. följande.

Skåne har en betydande utvecklingspotential, där framför allt den attraktiva livsmiljön bedöms innebära fördelar. Särskilt sydvästra Skåne anses stå inför en avsevärd befolkningstillväxt, bl.a. med hänsyn till regionens strategiska läge. Folkmängden i Skåne beräk— nas öka med 60 000 invånare fram till år 2010. Vid den förväntade regionala tillväxten kan belastningen på miljön förmodas öka kraftigt och innebära försämringar av såväl livsmiljön som odlings— betingelserna. Boverket och Statens naturvårdsverk har påtalat att en effektiv och förankrad regional samordning av den fysiska pla— neringen i sydvästra Skåne är en viktig förutsättning för att till— växten skall kunna ske så att en god och långsiktigt hållbar livsmiljö bibehålls.

Behovet av en regional samordning av kommunernas planering har även tagits upp av ett stort antal remissinstanser i samband med remissbehandlingen av ansökan om tillstånd till en fast förbindelse över Öresund. Enligt ansökan skulle en sådan förbindelse leda till en fördubbling av befolkningstillväxten i Skåne fram till år 2010, dvs. motsvarande 120 000 personer. Flera myndigheter har pekat på att det f.n. inte bedrivs en sådan regional samordning av den fysiska planeringen, som behövs för att utveckla regionens kvalitet— er och förebygga negativa miljöeffekter.

Sverige och Danmark har inlett ett samarbete bl.a. i syfte att ut— arbeta ett gemensamt regionalt miljöprogram för Öresundsregionen. Inom ramen för detta program skall regionala miljökvalitetsmål ut— vecklas avseende påverkan genom utsläpp av föroreningar. Målen skall bl.a. vara vägledande för den fysiska planeringen i hela Öre- sundsregionen.

I delegationen ingår företrädare för Sydvästra Skånes Kommunal— förbund (SSK), Mellan-Skånes Kommunalförbund (MSK), Nord- västra Skånes Kommunalförbund (NSK), Sydöstra Skånes Samar— betskommitté (SÖSK), Nordöstra Skånes Samarbetskommitté (NÖSK), Malmöhus Trafik, Kristianstads Länstrafik AB, länsstyrel— serna i Kristianstads och Malmöhus län, Kommunförbundet Kristi- anstads län samt Kommunförbundet Malmöhus. Nomineringen av ledamöterna i delegationen har dock skett inom de politiska partier- nas Skåneorganisationer (motsv.).

7.5.3 Överväganden och förslag

Miljöfrågornas stora betydelse för levnadsbetingelserna är ett oomtvistat faktum. Politiska organ på regional nivå bör därför ha ett ansvar för att också miljöaspekter beaktas i de överväganden som görs på denna nivå.

Miljöproblemen behöver behandlas integrerat med de frågor som har med en regions ekonomiska och sociala utveckling att göra. Inte minst på kommunikationsområdet finns många besvärliga milj öfrå— gor att uppmärksamma, liksom inom delar av näringsverksamheten.

Enligt Regionberedningens mening bör det ankomma på lands— tinget att för de olika verksamheterna på den regionala utveckling— ens område ta erforderliga miljöhänsyn och redovisa vilka lösningar man tänker sig då olika intressen hotar miljövärden. När en strategi formuleras för hur regionen bör utvecklas, finns det förutsättningar för ett effektivt hänsynstagande till miljöfrågorna genom att verk- samheter inom många olika samhällssektorer övervägs samtidigt.

I det regionala utvecklingsansvaret bör också ligga att genom offensiva åtgärder verka för en förbättrad miljö. Det finns redan i dag åtskilliga exempel på initiativ, inte minst genom internationell samverkan, där regionala miljöproblem blir föremål för åtgärder. Detta är en verksamhet som bör utvecklas inom ramen för ett regio- nalt utvecklingsansvar.

I dag finns generellt utformade regler inom en rad områden be— träffande miljöhänsyn i olika verksamheter. En del avser planering för miljöhänsyn i samband med att andra åtgärder planeras och ge— nomförs. Detta är, som har sagts ovan, viktiga uppgifter för den re— gionala sj älvstyrelsen och erfordrar i sig inga huvudmannaskapsför- ändringar men blir i en del fall ett självstyrelseansvar genom att andra verksamheter som kräver miljöhänsyn överförs till regional självstyrelse.

I andra delar gäller reglerna tillståndsprövning och åtgärder för tillsyn och kontroll. Dessa verksamheter avser ren myndighetsutöv- ning och bör enligt Regionberedningens uppfattning inte överlämnas till ett regionalt självstyrelseorgan. På regional nivå är det länsstyr- elserna som har dessa uppgifter om hand och några förändringar föreslås inte i detta avseende. En utökad samverkan mellan den re— gionala sj älvstyrelsen och länsstyrelsen måste dock förutsättas också på miljöområdet.

Kommunernas behåller sitt ansvar för miljöfrågor på lokal nivå. Genom den regionala samordning som skall ske inom ramen för landstingens verksamhet, ges dessa goda förutsättningar att på ett

verkningsfullt sätt stödja kommunerna i deras arbete på miljöområ- det.

7 . 6 Kommunikationer

Sammanfattning: Väl fungerande kommunikationer är av grundläggande betydelse för den regionala utvecklingen.

Det är därför viktigt för den regionala självstyrelsen, men även en fördel i ett riksintresseperspektiv, att landstingen ges ett inflytande Över de väginvesteringar som beslutas av Vägver- kets väghållarregioner. Detta bör ske genom en organiserad samverkan mellan landstingen och Vägverket.

Därutöver anser Regionberedningen att beslutanderätten i fråga om de nuvarande länstrafikanslagen bör föras över från länsstyrelserna till landstingen.

Landstingens och kommunernas gemensamma ansvar för kollektivtrafiken ändras inte av beredningens förslag.

7.6.1 Inledning

De frågeställningar som tas upp i detta avsnitt berör två stora del- områden. Det ena gäller investeringar i och underhåll av infrastruk- tur, det andra utgörs av den verksamhet som utnyttjar denna in- frastruktur. Sakområdet spänner över vida områden på olika nivåer. Här finns de nationella planerna för trafikinvesteringarna och tele— kommunikationerna men också riktlinjerna för den verksamhet som SJ, Posten, Telia m.fl. bedriver.

På regional och lokal nivå har landstingen och kommunerna hu— vudmannaskapet för kollektivtrafiken, länsstyrelserna ansvaret för planeringen av länstrafikanläggningarna och miljön samt trafikverk- en sin organisation för uppgifter som avser denna nivå. På det lo— kala planet berörs i allt väsentligt kommunernas ansvar på en rad områden, såsom fysisk planering samt miljö- och hälsoskydd. Som en följd av sitt väghållningsansvar i tätorter svarar kommunerna i viss utsträckning också för investeringar och underhåll på det om— rådet.

Möjligheterna till kommunikation eller transport — det kan avse människor, varor eller information — är av grundläggande betydelse

för ett samhälles utveckling. Stora förändringar har skett på detta område bara under innevarande sekel. Om vi studerar förhållandena i vårt land finner vi t.ex. att det dagliga genomsnittliga resandet år 1900 var ca 300 m per invånare. I dag ligger motsvarande tal på 40 km. En ytterligare betydande ökning är att vänta. Två stora föränd— ringar är de viktigaste komponenterna i denna utveckling: utbygg- naden av järnvägstrafiken från mitten av 1800—talet och massbilism- ens framväxt från tiden efter andra världskriget. Under senare tid har den tekniska utvecklingen när det gäller möjligheter att överföra information blivit alltmer aktuell. Begreppet informationsteknologi (II) har blivit en del av det allmänna språkbruket.

De nuvarande övergripande målen för samhällets trafikpolitik la— des fast av riksdagen 19881. Målen innebär att invånarna och när— ingslivet i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande, sä- ker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällseko— nomiska kostnad. Detta utvecklas i fem delmål enligt följande.

Tillgänglighet: Transportsystemet skall utformas så att närings—

livets och människornas grundläggande transportbehov tillgo— doses. — Effektivitet: Transportsystemet skall utformas så att det bidrar

till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. Säkerhet: Transportsystemet skall utvecklas så att det motsva- rar högt ställda krav på säkerhet i trafiken. Miljö: Transportsystemet skall utvecklas så att en god miljö och hushållningen med naturresurser främjas. — Regional balans: Transportsystemet skall byggas upp så att det bidrar till regional balans.

7.6.2 Allmänt

I 1995 års budgetproposition har anslagen till Kommunikationsde— partementet (sjätte huvudtiteln) för budgetåret 1995/96 (18 måna— der) föreslagits uppgå till 36,4 miljarder krz. Detta kan jämföras med budgetåret 1994/95, för vilket sammanlagt (för 12 månader) anvisats nästan 33 miljarder kr3.

1 Prop. 1987/88:50 bil. 1, TU 13, rskr. 159. 2 Prop. 1994/95:100 bil. 7. 3 Prop. 1993/94:100 bil. 7.

Infrastrukturanslaget föreslås uppgå till 32,3 miljarder kr, varav för drift och underhåll av statliga vägar 5,9 miljarder kr, byggande av vägar 7,6 miljarder kr, drift och vidmakthållande av statliga järnvägar 4,4 miljarder kr och nyinvesteringar i stomjärnvägar 9,4 miljarder kr.

Länstrafikanslaget föreslås uppgå till 2,4 miljarder kr. Från an— slaget betalas Vägverkets kostnader för byggande av länsvägar och Banverkets kostnader för investeringar i länsjärnvägar. Vidare läm— nas från anslaget bidrag till fullföljande av pågående byggande av statskommunvägar, till väg— och gatuanläggningar, till kajanlägg— ningar och fartyg för regional kollektiv person- och godstrafik, till kommunala flygplatser samt till spåranläggningar för kollektiv per— sontrafik. Från anslaget betalas även medel till kollektivtrafiksats- ningar enligt storstadsöverenskommelserna (se avsnitt 7.6.8) i de fall någon annan än staten är huvudman för genomförandet.

Anslaget för köp av interregional persontrafik på järnväg m.m. föreslås uppgå till 796 milj. kr. Från anslaget finansieras sådan per- sontrafik som är regionalpolitiskt angelägen men som inte kan dri- vas på företagsekonomiska villkor. Anslaget disponeras även för er- sättning till Statens järnvägar (SJ) för vissa gemensamma funktioner på länsjärnvägarna. Vidare disponeras anslaget för drifts- och in- vesteringsbidrag till Inlandsbanans intressenter (numera Inlandsban- an Aktiebolag, IBAB). Därutöver skall eventuell kostnad för köp av flygtrafik mellan Östersund och Umeå belasta anslaget.

310 milj. kr föreslås vidare anslås för ersättning till trafikhuvud— männen för köp av viss kollektivtrafik. Från detta anslag finansieras det statsbidrag som i enlighet med 1988 års trafikpolitiska beslut skall ges till trafikhuvudmännen för övertagande av ansvaret för viss persontrafik på länsjärnvägar1. Genom anslaget finansieras också er- sättningstrafik utmed inlandsbanan.

I ett särskilt avsnitt i 1994 års budgetproposition togs upp frågan om inriktningen mot ett långsiktigt bärkraftigt transportsystem? De sammanfattade bedömningarna uttrycktes i bl.a. följande punkter.

Transportsektorn utsätter bl.a. människor, miljö och klimat för

påfrestningar som inte står i samklang med vad naturen lång- siktigt tål. Miljöarbetet inom transportsektorn bör breddas och en mer

djupgående miljöanpassning ske.

1 Prop. 1987/88:50 bil. 1, TU 19, rskr. 260. 2 Prop. 1993/94:100 bil. 7 s. 145 ff.

— Kortsiktiga och långsiktiga miljömål bör fastställas för alla tra— fikslag. Målen bör formuleras så att de är förenliga med en sammanvägd, miljömässigt hållbar utveckling. — Ett samlat utvecklingsarbete rörande kraven på ett långsiktigt bärkraftigt transportsystem har påbörjats. Konsekvenserna för svenska transporter bör klargöras. — Arbetet med att systematiskt värdera och prissätta trafikens miljöskador bör intensifieras. — En översyn av trafiklagstiftningen bör inledas med syftet att öka miljöanpassningen. Riksdagen godkände den i propositionen angivna inriktningen av utvecklingsarbetet rörande ett långsiktigt bärkraftigt transportsys— tem1.

I 1995 års budgetproposition anfördes bl.a. följande i miljöhänse- endez.

Goda miljöanpassade kommunikationer med en väl utvecklad in- frastruktur är en förutsättning för ekonomisk tillväxt, ökad syssel- sättning och bibehållen välfärd i landets olika delar. De satsningar på att modernisera och bygga ut infrastrukturen som nu genomförs behöver kompletteras med andra åtgärder för att kommunikations— systemen skall kunna förbättras som helhet, bl.a. från miljösyn- punkt.

Regeringen anser att arbetet med att begränsa trafikens miljöpå- verkan måste bedrivas på ett kraftfullt sätt. Arbetet med trafikens miljöanpassning bör baseras på en avvägning mellan behovet av att utveckla transporter och kommunikationer för att möta 2000—talets behov och nödvändigheten av att öka transportsystemens miljöan- passning.

Det nationella svenska arbetet med att öka miljöanpassningen av transportsystemet avses intensifieras under mandatperioden.

Kommunikationernas betydelse från regional synpunkt togs upp i 1994 års regionalpolitiska proposition3. Därvid anfördes bl.a. att ett effektivt och väl fungerande kommunikationssystem utgör en viktig förutsättning för Sveriges fortsatta ekonomiska utveckling och att goda kommunikationer och transportmöjligheter är av grund— läggande betydelse för tillväxten och den regionala utvecklingen. Vidare framhölls att en prioritering av tillväxtmålet kräver långsik—

1 Bet. 1993/94zTU16, rskr. 154. 2 Prop. 1994/95:100 bil. 7. 3 Prop. 1993/94:140 s. 42 ff.

tiga och strategiska satsningar på det nationella stamvägnätet för de stora och långväga flödena. För landsbygdens fortsatta utveckling är ett vägnät som tillgodoser såväl person— som godstransporter en viktig förutsättning. I det system som vägnätet utgör krävs dessutom stora förbättringar i det lågtrafikerade nätet. Infrastrukturverken bör i samband med de fördjupade anslagsframställningarna1 särskilt re— dovisa sina verksamheters regionalpolitiska effekter.

Informationsteknologins ökande betydelse har manifesterats bl.a. genom tillsättandet av den s.k. IT -kommissionen, varom mera i av- snitt 7.6.5.

Vägverket och Banverkets verksamhet kommer att närmare be- röras i nästa avsnitt. I avsnittet om informationsteknologi behandlas bl.a. nuvarande Telias verksamhet. I detta inledande, allmänna av- snitt skall bara något kort nämnas om SJ:s, Luftfartsverkets och Sjöfartsverkets respektive roll på kommunikationsområdet.

SJ har till huvuduppgift att driva järnvägstrafik men får också driva annan verksamhet som har samband därmed och som verket har särskilda förutsättningar för. Verksamheten regleras i förord— ningen (l988:626) med instruktion för Statens järnvägar.

SJ—koncernen består av moderföretaget affärsverket SJ med dess divisioner (persontrafik—, godstransport-, maskin— och fastighetsdivi- sionen) och Swedcarrier—koncernen. AB Swedcarrier är helägt av affärsverket SJ och fungerar som ett sammanhållande bolag för SJ:s aktiebolag. I Swedcarrierkoncernen ingår bl.a. Swebus Gruppen AB, TGOJ AB och ASG AB.

SJ:s tidigare regionala indelning har numera upphört (förutom beträffande fastighetsdivisionen) och man har i stället gått över till en funktionell indelning.

1993 var SJ—koncernens rörelseintäkter nästan 22 miljarder kr. Affärsverket SJ omsatte under samma period omkring 9,5 miljarder kr. Det totala antalet personkilometer med järnväg ökade med 7.2 % jämfört med 1992. Antalet anställda i koncernen uppgick under 1993 i medeltal till 30 000 personer.

SJ har som mål för tågtrafikens utveckling inom sitt område ställt upp bl.a. följande mål.

Snabbtågsnät mellan större städer så att tåget under 1990-talet

blir snabbaste färdmedel för resmål upp till ca 60 mils av- stånd.

1 Se förordningen (19931134) om myndigheters årsredovisning och anslagsfram- ställning.

Samordnade lösningar mellan tåg-, flyg-, färje-, buss— och bil- trafik via utveckling av resecentrum. — Nytt regionaltågsnät kring storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö/Köpenhamn för daglig pendling. — Snabba godstågsförbindelser mellan större terminaler/industrier från huvuddelen av landet till kontinenten över natt. — Förhöjd kapacitet på huvudlinjerna för att möta ökande gods- flöden. Dessutom kortare transporttider och minskade väntetid— er. — Upprustning av vissa länsjärnvägar för att bl.a. säkerställa godstillflödena och höja effektiviteten. Riktlinjer har fastställts för Statens järnvägar (SJ) under åren 1994-19961. Riktlinjerna innebär att SJ affärsmässigt skall utveckla järnvägstrafiken och förbättra ekonomin så att en bolagisering kan ske i slutet av 1996.

Luftfartsverket skall främja ett säkert, konkurrenskraftigt och mil- jöanpassat flyg för att tillgodose människors resebehov och närings- livets behov av varutransporter. Detta skall göras genom att bedriva flygplatsverksamhet, flygtrafiktjänst, flygsäkerhetsarbete och luft— fartspolitiskt arbete. I förordningen (1988z78) med instruktion för Luftfartsverket finns bestämmelser om verksamheten.

Luftfartsverket driver 14 statliga flygplatser för civil reguljär tra— fik och har därutöver hand om den civila trafiken på fem militära flottiljflygplatser. Affärsverkets intäkter uppgick 1993 till 3 267 milj. kr. Antalet årsarbetare var nästan 3 600 personer. Det totala antalet passagerare under året var 15 milj., en minskning med 2 % från 1992. Luftfartsverkets investeringsplan för åren 1994—1996 uppgår till 2,2 miljarder kr.

Luftfartsverket som sådant har ingen regional indelning. Division flygtrafiktjänsten (ANS) är dock indelad i regioner. Även Luftfarts- inspektionen har en regional indelning: östra, västra, södra samt norra distriktskontoret.

Sjöfartsverket svarar för viktiga delar av sjöfartens infrastruktur i form av sjövägar och säkerheten i dessa samt för säkerheten om- bord på fartyg. I verkets serviceutbud ingår bl.a. lotsning, isbryt- ning, sjökartläggning, fyrar och annan farledsutmärkning, sjörädd- ning samt sjöfartsinspektion. Verksamheten skall huvudsakligen in— riktas på handelssjöfarten, men även fritidsbåtstrafikens, fiskets och marinens intressen skall beaktas. Författningsbestämmelser finns i förordningen (1988: 14) med instruktion för Sjöfartsverket.

1 Prop. 1993/94:166, TU 28, rskr. 309.

Sjöfartsverkets omsättning uppgick 1993 till 984 milj. kr. Antalet anställda var 1 300 (1 400 årsarbetare). Den ordinarie investerings- planen för åren 1994—1996 omfattar drygt 190 milj. kr.

Sjöfartsverkets regionala indelning består av tretton sjötrafikom— råden och tre sjöfartsinspektionsområden. Regiongränserna följer inte länsgränserna utan är anpassade till de olika vattenområdena.

Riksdagen har betonat den regionalpolitiska betydelsen av den statliga avgiftspolitiken på sjöfartsområdet1. Den innebär att när— ingslivet i landets olika delar bör betala enhetliga sjöfartsavgifter, oberoende av att kostnaderna varierar för olika farledsavsnitt. Sjö- fartsverket har beräknat de kostnader som följer av det regionalpo- litiska ansvaret till 95 milj. kr för 1993.

Sjösäkerhetsrädet gick upp i Sjöfartsverket den 1 juli 1993 och Trollhätte kanalverk den 1 januari 19942. Trollhätte kanal är nu ett av sjötrafikområdena.

7.6.3 Vägverket och Banverket

I det följande lämnas en redovisning avseende de två stora trafik— verken Vägverkets och Banverkets verksamhet. Inledningsvis görs i varje avsnitt en mera allmän presentation av verken, varefter deras regionala verksamhet beskrivs.

Vägverket

Vägverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om väghåll- ning och säkerheten i vägtrafiken.

Verksarnhetsvolymen uppgick 1993 till omkring 15,2 miljarder kr exkl. beviljade bidrag jämfört med omkring 10,8 miljarder kr år- et dessförinnan. Bidrag beviljades under året med 1,6 miljarder kr. Drift- och underhållsvolymen uppgick till nästan 7 miljarder kr, vil— ket motsvarar en ökning med ca 1,7 miljarder kr jämfört med 1992. Under 1993 pågick omkring 360 större investeringsobjekt med en total anläggningskostnad om ca 14,5 miljarder kr.

Under 1993 inleddes ett arbete med att värdera vägkapitalet i ba— lansräkningen från och med 1994. Vägkapitalets värde definierat

1 Prop. 1992/93:100 bil. 7. TU 18, rskr. 244. 2 Prop. 1992/93:10() bil. 7, TU 18, rskr. 244.

som ackumulerad investeringskostnad uppgick vid utgången av 1993 till 58,8 miljarder kr.

I väglagen (1971:948) finns bestämmelser om arbetsplaner m.m. såvitt avser byggande av allmän väg. Till väglagen ansluter vägkun- görelsen (1971:954).

Fråga om byggande av väg prövas av Vägverket efter samråd med länsstyrelsen. Om enighet inte kan nås, avgör regeringen. Re- geringen kan förordna att fråga om byggande av väg i vissa fall skall prövas av länsstyrelsen.

För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan. I planen an- ges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för att genomföra vägbyggnadsföretaget. Planen skall också innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. En arbetsplan skall i regel ställas ut för granskning. Arbetsplanen fastställs av Vägverket efter samråd med länsstyrelsen. Vid oenighet beslutar regeringen.

Beslut av Vägverket får överklagas hos regeringen. Länsstyrelsen får överklaga sådana beslut, som berör länsstyrelsens verksamhets- område.

Vägverkets regionala verksamhet är uppdelad i två divisioner: Väg och Trafik samt Produktion. Den regionala indelningen följer länsgränserna och bygger således på grupper av odelade län.

Division Väg och Trafik svarar för Vägverkets myndighetsupp- gifter, dvs. väghållning, trafiksäkerhet, bidragsgivning och försvars- beredskap. Divisionen har sju regioner. Dessa svarar för de statliga vägarna i sina områden men har inga egna resurser för arbete på vägarna. Sådana tjänster köps i stället från Vägverkets produktions— division eller från fristående entreprenörer. Det samlade värdet av det statliga vägnätet uppgår till omkring 60 miljarder kr.

Division Produktion är Vägverkets egen entreprenör. Där har alla resurser för projektering, byggande och underhåll samlats. Divi— sionen har fem produktionsområden, som i sin tur är uppdelade i ett antal resultatenheter för projektering, byggande respektive drift och underhåll. Beslut har fattas om att all nyproduktion och 50 % av drift- och underhållsuppdragen skall konkurrensutsättas från 19941.

Beslut har fattats om att Vägverkets produktionsdivision skall ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 januari 19962. Di—

1 Prop. 1992/933100 bil. 7, TU 24, rskr. 272. 2 Prop. 1993/94:180, TU 32, rskr. 387.

visionen får från 1995 ett större verksamhetsområde i syfte att stärka konkurrenskraften inför bolagiseringen.

Banverket

Banverket är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör järn— vägar.

Verksamhetsvolymen i Banverket uppgick 1993 till 8,4 miljarder kr jämfört med 7,5 miljarder kr 1992. Investeringarna har ökat och verksamheten inom vidmakthållandeområdet, dvs. underhåll och re— investeringar, har realt sjunkit. När Banverket bildades 1988 var andelen nyinvesteringar ca 45 % av de totala investeringarna. 1993 var den andelen ca 85 %.

Beträffande investeringsplaner kan här nämnas att riksdagen har beslutat att under perioden 1994—2003 satsa totalt 32 miljarder kr för att rusta upp järnvägens infrastruktur1.

Banverkets verksamhetsidé är att möjliggöra för järnvägstrafiken att bli en konkurrenskraftig, miljövänlig och trafiksäker del av transportsystemet. Såvitt avser miljön innebär detta bl.a. att järn- vägens energieffektivitet och det förhållandet att en dominerande an— del av trafikarbetet utförs med elenergi ger järnvägen mycket goda egenskaper från energi— och miljösynpunkt. De investeringsplaner som har tagits fram inom ramen för långtidsplaneringen ger varier- ande förutsättningar att uppfylla miljömålen genom överströmning av trafik till järnväg och genom att minska Störningarna från trafik— en pä banorna.

Det finns f.n. ingen motsvarighet på järnvägsområdet till väglag- ens bestämmelser om arbetsplan m.m. I en departementsprome— moria2 har dock föreslagits att planeringsförfarandet vid byggande av järnväg regleras i en särskild lagstiftning, delvis efter mönster från väglagens regelsystem. Det i promemorian presenterade lag- förslaget innebär bl.a. krav på miljökonsekvensbeskrivningar och hänsynstagande till naturresurslagens (1987:12) hushållningsbe— stämmelser vid planering och byggande av järnvägar. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.

1 Prop. 1992/93:176, TU 35, rskr. 446. Jfr skr. 1993/941170. Stomnätsplanen för perioden omfattar totalt 38,4 miljarder kr, varav 6,4 miljarder kr avser investeringar som riksdagen redan tidigare har fattat beslut om.

2 Ds 1994:65, Lag om järnvägsplanering; jfr Ds 1989:69, Markanvändning för järn- väg.

Riksdagen fattade under den förra borgerliga regeringens tid be— slut om avreglering av järnvägsmarknaden, innebärande att det stat- liga bannätet skulle öppnas för konkurrens från den 1 januari 19951. På förslag av den nya socialdemokratiska regering, som tillträdde efter 1994 års val, har riksdagen beslutat att avregleringen skall skjutas upp, för att regeringen skall få tillfälle att ompröva fråganz. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med ett för- slag till beslut under år 1995.

Banverket har en starkt decentraliserad organisation. Verksamhet— en bedrivs i fem regioner, som har eget ansvar för planering, drift och ekonomi. De agerar själva utåt i alla frågor som rör järnvägs— anläggningarna. Vidare svarar de för en stor del av det tekniska ar- betet.

Regionerna är i sin tur uppdelade i 20 distrikt. Flertalet av Ban— verkets anställda har sina uppgifter ute i distrikten.

Banverkets regionala indelning bygger inte på hela län, utan är anpassad till de olika järnvägssträckningarna.

7 . 6 . 4 Viss författningsreglering

I det följande redovisas ett antal författningar av allmänt intresse när det gäller planering och investeringar på kommunikationsområd- et och främst då när det gäller vägar och järnvägar. I det avsnitt som rör regional kollektivtrafik behandlas ytterligare ett antal för— fattningar av intresse. Inledningsvis kan här nämnas att trafikverkens organisation och verksamhet regleras i följande författningar:

— förordning (1992:1467) med instruktion för Vägverket, — förordning (1988:707) med instruktion för Banverket, förordning (1988:78) med instruktion för Luftfartsverket, förordning (1988: 14) med instruktion för Sjöfartsverket. De två sistnämnda verken, som är affärsverk och inte får några anslag över statsbudgeten, behandlas inte ytterligare i detta sam— manhang. Detsamma gäller SJ , vars verksamhet regleras i förord— ningen (1988z626) med instruktion för Statens järnvägar. Se be— träffande SJ, Luftfartsverket och Sjöfartsverket vidare i det inled—

1 Prop. 1993/94:166, TU 28, rskr. 309. 2 Prop. 1994/95:72, TU 9, rskr. 138.

ande, allmänna avsnittet. Telia AB behandlas i det följande avsnittet om informationsteknologi.

Enligt förordningen (1991:1809) om rikstäckande väghållnings- plan, regionala väghållningsplaner och planer för länstrajikanlägg- ningar skall det, till ledning vid fördelning av medel för byggande och drift av statliga vägar upprättas en rikstäckande väghållnings- plan för hela landet och en regional väghållningsplan för varje väg- och trafikregion. För byggande av allmänna vägar som är länsväg— ar, länsjärnvägar och andra trafikanläggningar skall det för varje län upprättas en plan för länstrafikanläggningar.

Planerna för länstrafikanläggningar skall upprättas främst utifrån regionala och lokala behov. När en plan för länstrafikanläggningar skall upprättas för allmänna vägar som är länsvägar, skall den re- gionala planen vara vägledande.

Den rikstäckande planen, de regionala planerna och planerna för länstrafikanläggningar — som alla skall avse tio år skall ligga till grund för en treårig budget.

Den rikstäckande planen upprättas av Vägverket. Planen skall omfatta — angivandet av ett rikstäckande vägnät av riksvägar av särskild

betydelse (stamvägnätet) och av mål för standard på detta väg— nät, den inriktning av byggande och drift på stamvägnätet, som är nödvändig för att nå målen, förutsättningar, ramar och mål för regionala planer, övergripande avvägning mellan olika väghållningsåtgärder i den rikstäckande planen och de regionala planerna, — förslag till fördelning av anslag till olika väghållningsåtgärder och andra finansiella förutsättningar och — beskrivning av konsekvenserna av planens genomförande, bl.a. genom upprättande av en miljökonsekvensbeskrivning. Planen skall förnyas vart tredje år, om inte regeringen föreskriv— er eller i det enskilda fallet beslutar något annat. Varannan revider- ing skall endast avse mindre ändringar. Innan den rikstäckande planen upprättas skall Vägverket inhämta synpunkter på utbyggnad och drift av stamvägnätet från länsstyrel- serna, kommunerna och andra som kan ha ett väsentligt intresse av

planen. Den rikstäckande planen skall godkännas av regeringen.

De regionala väghållningsplanerna upprättas av Vägverkets väg— och trafikregioner. Planerna skall omfatta

mål för standard på riksvägar och länsvägar i regionen, för vilka staten är eller skall bli väghållare och som inte ingår i stamvägnätet, — den inriktning av byggande och drift på dessa vägar, som är nödvändig för att nå målen, bedömning av de väghållningsåtgärder som bör utföras under den tid planerna avser i förhållande till åtgärder inom andra transportsystem, förslag till fördelning av anslag till olika vägåtgärder och andra finansiella förutsättningar och beskrivning av konsekvenser av planens genomförande, bl.a. genom upprättande av miljökonsekvensbeskrivning. Planen skall förnyas vart tredje är, om inte regeringen föreskriv— er eller i det enskilda fallet beslutar något annat. Varannan revider- ing skall endast avse mindre ändringar.

Innan en regional väghållningsplan upprättas skall Vägverkets väg- och traflkregion inhämta synpunkter från berörda länsstyrelser och kommuner samt från andra som kan ha ett väsentligt intresse av planen. _

Berörda länsstyrelser skall yttra sig över den upprättade planen. Länsstyrelsen skall därvid ge berörda kommuner tillfälle att lämna synpunkter.

Planen skall godkännas av Vägverket. Varje länsstyrelse skall upprätta en flerårsplan för länet (plan för länstrafikanläggningar), som omfattar

allmänna vägar som är länsvägar, spåranläggningar som är länsjärnvägar, sådana anläggningar för vilka statsbidrag kan komma i fråga enligt 2 5 1—4 förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m., -— investeringar i stomjärnvägsnätet, som är betingade av regional kollektivtrafik. Planen för länstrafikanläggningar skall redovisa alla företag som beräknas bli utförda under planens giltighetstid med hänsyn till de medel eller bidrag som anvisas i statsbudgeten för att bygga läns— trafikanläggningar eller till andra finansiella förutsättningar. Före— tagen skall anges i ordning efter angelägenhetsgrad. Vid byggande av länstrafikanläggningar skall den i planen fastställda angelägen- hetsgraden i huvudsak följas.

Redovisningen skall innehålla — beräknade kostnader eller bidrag, — konsekvenser av att genomföra företagen, även en miljökonse—

kvensbeskrivning och

— under vilken tid arbetena beräknas bli utförda (tidpunkt för

start och avslutning). En plan för länstrafikanläggningar skall förnyas vart tredje år, om inte regeringen föreskriver eller i det enskilda fallet beslutar något annat. Varannan revidering skall endast avse mindre ändring— ar.

Länsstyrelsen skall tillsätta en särskild beredningsgrupp för be— redning av planen för länstrafikanläggningar.

Innan planen för länstrafikanläggningar upprättas skall länsstyrel— sen begära in förslag om de länstrafikanläggningar som bör utföras i länet under den tid som planen avser. Förslag skall inhämtas från Banverket, Vägverkets väg- och trafikregion, trafikhuvudmannen, kommunerna i länet och andra som kan ha ett väsentligt intresse i ärendet.

Länsstyrelsen fastställer planen för länstrafikanläggningar sedan Vägverket, Luftfartsverket och förslagsgivarna yttrat sig över den och sedan länsstyrelsen samrått med Statens naturvårdsverk.

Om en väsentlig avvikelse behöver göras från en fastställd plan för länstrafikanläggningar, skall länsstyrelsen efter samråd med Stat— ens naturvårdsverk ändra planen. Innan länsstyrelsen beslutar om ändring, skall Vägverket, Luftfartsverket och de nyss nämnda för- slagsgivarna höras.

Ett beslut enligt förordningen får inte överklagas. Om Vägverket och länsstyrelsen har olika uppfattningar om innehållet i en regional väghållningsplan eller en plan för länstrafikanläggningar, skall plan- en överlämnas till regeringen för att godkännas respektive faststäl- las.

Här kan tilläggas att Vägverket är central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om väghållning. Detta framgår av den inledningsvis nämnda förordningen med instruktion för verket. För Vägverkets regionala verksamhet finns väg— och trafikregioner, produktionsom- råden och lokala enheter. Varje region leds av en vägdirektör. En tjänsteman hos en väg— och trafikregion är på begäran av länsstyrel- sen skyldig att delta i länsstyrelsens handläggning av ärenden som har samband med väg— och trafikregionens uppgifter.

Enligt 31 & länsstyrelseinstruktionen (1990: 1510) skall vägdirek- tören delta i beredningen av länsstyrelsens yttrande över den riks— täckande väghållningsplanen.

Förordningen (] 9896 7) om plan för stomjärnvägar har i huvud- sak följande innehåll.

För byggande av stomjärnvägar skall Banverket upprätta och fast- ställa en flerårsplan. Planen skall ligga till grund för fördelning av medel som anvisas i statsbudgeten för byggande av stomjärnvägar, varmed avses sådana järnvägar som enligt regeringens beslut är stomjärnvägar eller som Banverket föreslår skall bli det. Flerårspla— nen skall fastställas av regeringen.

Planen skall avse tio år och redovisa alla nybyggnader av stom— järnvägar, som beräknas bli utförda under planens giltighetstid. I planen skall också tas upp sådana ombyggnader av stomjärnvägar, som innebär en väsentlig förbättring av järnvägen. Planen skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.

Banverket upprättar planen efter att ha hört Statens järnvägar, Riksantikvarieämbetet, Statens naturvårdsverk och andra berörda centrala verk och länsstyrelser. Innan en länsstyrelse yttrar sig över planförslaget, skall berörda trafikutövare, trafikhuvudmän och kom— munerna i länet höras.

När det gäller statliga bidrag av olika slag kan i detta samman— hang också nämnas förordningen (I989:891) om statsbidrag till en— skild väghållning.

Förordningen innehåller bestämmelser om bidrag till byggande och drift av enskilda vägar, vartill också räknas färjeleder som drivs av enskilda. Vägverket beslutar hur anslagna medel skall för- delas mellan byggande och drift samt mellan länen. Frågor om bi- drag för byggande prövas av länsstyrelsen. Bidrag utgår normalt med högst 70 % av kostnaderna. Frågor om driftbidrag prövas av Vägverkets väg— och trafikregion. Bidrag utgår med varierande an- del av aktuella kostnader. Varje länsstyrelse skall på grundval av inkomna ansökningar om byggnadsbidrag upprätta en femårig plan för byggande av sådana enskilda vägar inom länet, för vilka bidrag kan komma i fråga. Beslut av Vägverkets väg- och trafikregion om driftbidrag får överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos Vägverket. Vägverkets beslut får inte överklag- as.

7.6.5 Informationsteknologi

Med uttrycket informationsteknologi (IT) avses den teknik som an— vänds för att samla in, lagra, bearbeta, återfinna, kommunicera och prestera data, text, bild och tal. IT—sektorn är den mest expansiva och dynamiska sektorn i världsekonomin. Under senare hälften av 1980-talet ökade IT-sektorn tre gånger snabbare än andra branscher. Varje år investeras i världen ca 1 000 miljarder kr i IT. Informa— tionsteknologin spelar således en mycket betydelsefull roll för den globala ekonomiska utvecklingen.

IT-sektorn har fått alltmera uppmärksamhet i Sverige under senare år. En särskild IT—kommission har tillsatts för att främja en bred användning av informationsteknologin. Målet för verksamheten har angivits vara att Sverige senast år 2010 skall tillhöra den glo- bala utvecklingens absoluta spjutspetsar när det gäller varje del av utnyttjandet av informationsteknologin1. En viktig del av kommis- sionens arbete avses handla om lagstiftningsfrågor.

I 1994 års finansplan pekades informationsteknologin ut som ett område för infrastrukturella investeringar2. Vidare anfördes bl.a. att informationssamhällets elektroniska infrastruktur inte bara omfattar en fysisk nätuppbyggnad. Det handlar också om en anpassning av lagstiftning och övriga regler till den moderna informations- och kommunikationstekniken.

Beslut har fattats som innebär att omkring 1 miljard kr skall av- sättas till stöd för sådana IT—insatser, som kommissionen kunde komma att aktualisera3. Detta åstadkoms genom ianspråktagande av medel från återstoden av vad som förvaltats av Fond 92—94, en rest av de f.d. löntagarfonderna4. Genom riksdagsbeslutet inrättades Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling, som gavs upp- draget att förvalta de anslagna medlen.

Genom skrivelser 1994 från dåvarande statsministern, kulturmi— nistern och utbildningsministern har IT-kommissionen lämnat för— slag till stiftelsen om hur en del av de anslagna medlen skulle kunna användas för att främja en ökad IT—användning.

1 Prop. 1993/94:177 s. 115; efter ett anförande av dåv. statsministern Carl Bildt in- för Ingenjörsvetenskapsakademien den 7 februari 1994.

2 Prop. 1993/94:100 bil. 1 s. 62. 3 Prop. 1993/94:177, UbU 12, rskr. 399. 4 Beträffande avvecklingen, se prop. 1991/92:36, FiU 9, rskr. 91.

Bland IT—kommissionens prioriterade områden märks:

— de kommunala förvaltningarnas IT—användning, ' IT i utbildningar, IT i vården,

— IT-användningen i små och medelstora företag, IT och den regionala utvecklingen.

Till grund för IT—kommissionens arbete ligger bl.a. Ingenjörsve- tenskapsakademiens rapport Hur tar vi Sverige in i informations— samhället nu — till gagn för sysselsättning och tillväxt1. Bland berör— da parter nämns bl.a. kommuner och landsting. Inte minst görs en fokusering på utbildningsområdet, dels när det gäller samverkan i nätverk, dels i fråga om distansutbildning. Behovet av kompetensut— veckling på IT —området för de små och medelstora företagen beto— nas särskilt. Det gäller t.ex. möjligheterna att kunna ta del av uni— versitetens och högskolornas forskning, myndighetsinformation samt EU:s FoU—program.

Den socialdemokratiska regering som tillträdde efter 1994 års val har beslutat direktiv för IT-kommissionen, ändrat dess sammansätt— ning samt givit den delvis nya uppgifter? Den nya kommissionen skall inspirera, introducera och följa utvecklingen samt ta initiativ till en rad projekt. Utvecklingen av IT skall inte ses som en bi— dragsberättigad verksamhet. Kommissionen kommer att betona an- vändarperspektivet.

Regeringen har uttalat att den inte ser något motsatsförhållande mellan det arbete som utförs av IT—kommissionen och av Stiftelsen för kunskaps— och kompetensutveckling.

Samtidigt med IT—kommissionen har tillkallats ett råd för att främja barns och ungdomars användning av informationsteknik, Ungdomens IT-råd. Tanken är att rådet skall framhålla goda ex- empel på hur informationsteknik kan användas bland barn och ung- domar i skolan och på fritiden. Rådet skall också komma med för— slag i syfte att få fler flickor intresserade av den nya tekniken.

Inom regeringskansliet pågår en rad utredningar, översyner och projekt inom IT-området. Företrädare för statliga myndigheter samt för kommun- och landstingsförbunden har bildat en samverkans— grupp — Toppledarforum i syfte att bl.a. främja tillkomsten av en öppen elektronisk infrastruktur för informationsförsörjning i offent— lig förvaltning. Frågor rörande informationsteknik behandlas även

1 Ds 1994:19. Rapport nr 9 1 Agenda 2000-serien. 2 Dir. 1995:1.

av Delegationen för transportinformatik1 samt av Utredningen om kulturpolitikens inriktning? Vissa lagstiftningsfrågor behandlas av Utredningen om rättsliga överväganden kring informationsteknologi3 och av Utredningen om nya medier och grundlagarna4.

I 1995 års budgetproposition har föreslagits en satsning på ca 199 milj. kr budgetåret 1995/96 inom ramen för det nämnda IT-pro— grammet. Medlen skall användas inom fyra delområden: forskning, prognoser/statistik, transportinformatik samt åtgärder för ökat ut- nyttjande av telekommunikationerna.

Inom Näringsdepartementets ansvarsområde (tolfte huvudtiteln) föreslås i samma proposition att anslaget F 2. Informationsteknologi skall uppgå till 536 milj. kr. Anslaget disponeras av Närings— och teknikutvecklingsverket (NUTEK) för att främja och stödja teknisk forskning och utveckling inom informationsteknologiområdet. Verk- samheten bedrivs inom fyra olika delområden: mikroelektronik, da— tavetenskap och kommunikation, IT:s användning samt industrirela- terade kompetenscentra.

IT-frågorna behandlas också i 1995 års finansplan. Där anförs bl.a. att de grundläggande förutsättningarna för att få till stånd en ökad och bred användning av informationsteknologi i landet sam— mantaget får anses som mycket goda. Sverige har, enligt regering- ens bedömning, goda förutsättningar att ligga i täten när det gäller användningen av informationsteknologi och teknikutveckling.

I detta sammanhang kan avslutningsvis något nämnas om det av staten helägda Telia AB, tidigare Televerket. Ombildningen till aktiebolag ägde rum den 1 juli 19935. Som central förvaltningsmyn— dighet inom post-, tele- och radioområdena fungerar numera, sedan också Posten bolagiserats den 1 mars 19946, Post- och telestyrel- sen?

Teliakoncernen omsatte 1993 drygt 35 miljarder kr. Med om— kring 34 000 anställda är koncernen en av Sveriges största. Resul-

1 Dir. 1994241.

2 Dir. 1993:03.

3 Dir. 1994:42.

4 Dir. 1994:104.

5 Prop. 1992/93:200, TU 30, rskr. 443. 6 Prop. 1992/93:100 bil. 7, TU 27, rskr. 311; prop. 1993/94:38, TU 9 och 11, rskr. 119.

7 Se förordningen (1993zl710) med instruktion för Post- och telestyrelsen. Bestäm- melser om televerksamhet finns numera i en särskild telelag (19931597). På det post- ala området gäller postlagen (199311684).

tatet för 1993 uppgick till nästan 4 miljarder kr. Också Telia har en regional indelning. Regiongränserna följer inte länsgränserna.

7.6.6 Regional kollektivtrafik

Landstingen och primärkommunerna är som huvudregel gemensam huvudman för den regionala kollektivtrafiken. Bestämmelser härom finns i lagen (I978.'438) om huvudmannaskap för viss kollektiv per— sontrafik, som i huvudsak har följande innehåll.

För att främja en tillfredsställande trafikförsörjning skall det i varje län finnas en huvudman som ansvarar för den lokala och re- gionala linjetrafiken för persontransporter. Ursprungligen gällde lagen endast lokal och regional kollektivtrafik på väg, men genom en ändring den 1 januari 19891 utsträcktes ansvaret i enlighet med vad som gäller nu. Ändringen avsåg bl.a. att klargöra ansvaret för den regionala tågtrafiken. Också linjetrafik med båt eller flyg berör- des. Dessutom infördes genom ändringen en skyldighet att ägna uppmärksamhet åt taxifrågor i länet och att verka för en till- fredsställande taxiförsörjning.

Huvudmannaskapet har i allmänhet utsträckts till att förutom lin- jetrafik omfatta också efterfrågestyrd kompletteringstrafik. I några län omfattas också skärgårdstrafik med båt. I Örebro län ingår läns- flygplatsen i huvudmannaansvaret. Även ansvar för viss godstrafik ingår i en del län.

Trafikens omfattning skall anges i en trafikförsörjningsplan, som huvudmannen antar. Regeringen får efter framställning av huvud- man, landsting eller kommun meddela föreskrifter om samverkan i fråga om trafik mellan huvudmän i olika län.

Huvudman är landstinget och kommunerna i länet gemensamt. I Stockholms län är dock landstinget huvudman och i Gotlands län kommunen. Landstinget och kommunerna i ett län kan dock komma överens om att antingen landstinget eller kommunerna i länet skall vara huvudman. I Jämtlands län har landstinget och kommunerna kommit överens om att landstinget skall vara huvudman. I Malmö- hus län kan landstinget och kommunerna komma överens om att landstinget och Malmö kommun skall vara huvudman. Så har också skett.

1 Prop. 1987/88:78, TU 15, rskr. 166.

Trafikhuvudmannens uppgifter enligt lagen om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik skall skötas av ett kommunalförbund, om inte ett landsting eller en kommun är ensam huvudman. Om de som är huvudman är överens därom, får dock uppgifterna i stället utföras genom ett aktiebolag, som har bildats för ändamålet.

I fråga om kommunalförbund som nu sagts, gäller i huvudsak kommunalförbundslagen (1985 : 894).

F.n. finns två kommunalförbund för verksamhet med regional kollektivtrafik: Länstrafiken Kronoberg och Kommunalförbundet för Malmöhus läns kollektivtrafik. I övrigt utförs verksamheten i aktie- bolagsform.

Länstrafiken omsätter ca 13,6 miljarder kr årligen. Intäkterna i verksamheten uppgår till omkring 6 miljarder kr. Statsbidrag till drift av länsjärnvägar betalas ut med ca 200 milj. kr. Landstings— och kommunbidragen är ca 4,8 resp. 2,2 miljarder kr. Den totala årliga omsättningen för samhällsbetalda resor (kollektiv linjetrafik under trafikhuvudmannens ansvar, kompletterande linjetrafik, skol— resor, färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och övriga samhällsbetal- da resor) uppgår till nästan 20 miljarder kr.

Det kollektiva resandet subventioneras således med skattemedel till ca 53 %; 35 % från landstingen, 17 % från kommunerna och 1 % från staten.

Det lokala och regionala kollektiva resandet uppgår f.n. till drygt 1 miljard resor per år. Mellan 1986 och 1993 minskade antalet res— or med knappt 8 %. Detta gäller framför allt stadstrafiken, bl.a. resor till och från arbetet. En viss del av nedgången kan emellertid förklaras av att statistiken har blivit mer tillförlitlig.

Förordningen (1988:101 7) om statsbidrag till vissa regionala kol- lektivtrajikanläggningar m.m. innehåller bestämmelser om statsbi— drag

— till huvudmän som avses i lagen om huvudmannaskap för viss

kollektiv persontrafik (trafikhuvudmän) för byggande av regio— nala kollektivtrafikanläggningar,

till kommuner för byggande av flygplatsanläggning med annan

huvudman än staten, — för byggande enligt sådana planer för bärighetshöj ande åtgärd—

er, som har upprättas av Vägverket. Bidrag lämnas för — byggande av väg— och gatuanläggningar för regional kollektiv

persontrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, — byggande av spåranläggningar för regional kollektiv persontra-

flk som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov,

byggande av stationer, terminaler, vänthallar och andra liknan- de anläggningar för traäkanternas trivsel och trevnad vid re- gionalt kollektivt resande, — byggande av flygplatsanläggning som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, bärighetshöjande åtgärder på kommunala vägar och gator. Bidrag lämnas som byggnadsbidrag. De betalas ut av Vägverket. Byggnadsbidrag lämnas med 50 % av byggnadskostnaderna. Om det finns särskilda skäl får Vägverket bestämma att bidrag skall lämnas med 75 % av byggnadskostnaderna.

De kostnader som skall ligga till grund för beräkning av bidrags— belopp bestäms av Vägverket, Banverket eller Luftfartsverket bero— ende på vilket slag av anläggning det rör sig om.

Vägverkets, Banverkets och Luftfartsverkets beslut får överklagas hos regeringen.

Den interregionala kollektivtrafiken är en fråga för staten. Insats— erna sker där huvudsakligen som stöd till icke lönsam järnvägstra- fik. Av de ca 2,5 miljarder kr som det totala stödet till såväl lokal som interregional kollektivtrafik uppgår till per år, utgör statens an- del dock endast 20 %. Det innebär att kommunerna och landstingen även på detta område gör betydande insatser.

7.6.7 Investeringar i traäkens infrastruktur

Riksdagen beslöt 19931 om en långsiktig inriktning av investeringar i trafikens infrastruktur. Beslutet omfattar investeringar av storleks— ordningen 100 miljarder kr under en tioårsperiod. I propositionen framhålls infrastrukturens betydelse som stöd för en ekonomisk till— växt. Ambitionerna är att investeringarna, utöver att stödja ekonom- isk tillväxt, skall öka trafiksäkerheten, värna om miljön och tillgo- dose kraven på regional balans.

Mot bakgrund av riksdagens beslut uppdrog regeringen åt Ban— verket, Vägverket och länsstyrelserna att upprätta investeringsplaner för perioden 1994—2003. För järnvägsinvesteringarnas del upprättas en stomnätsplan avseende järnvägsstråk av nationellt intresse. Det nationella intresset på vägområdet uttrycks på motsvarande sätt i en plan för stamvägnätet. Båda dessa planer fastställs av regeringen på förslag av Banverket respektive Vägverket. Utbyggnadsplanerna för

1 Prop. 1992/93:176, TU 35, rskr. 446.

de riksvägar som inte ingår i stamvägnätet presenteras i respektive väghållarregions väghållningsplan, som fastställs av Vägverket. Länsvägarna och de järnvägsstråk som inte hör till stomnätet liksom kollektivtrafikens infrastruktur och regionala flygplatser hanteras samordnat i en plan för länstrafikanläggningar, som fastställs av länsstyrelsen.

Det statli ga vägnätet1

Det svenska vägnätet omfattar 410 000 km väg vara det statliga vägnätet utgör ca en fjärdedel. Kommunerna har ansvaret för ca 8 % av landets vägnät. För den resterande delen, 68 %, ansvarar enskilda väghållare.

Det statliga vägnätet, för vilket Vägverket är huvudman, är upp- delat i riksvägar och länsvägar. Riksvägarna utgör 15 % av längden på det statliga Vägnätet. Resterande del utgörs av länsvägar. 75 % av all trafik går på de statliga vägarna. Riksvägarna, som utgör knappt 4 % av det totala vägnätet, utnyttjas för omkring 45 % av den totala trafiken.

För planering av investeringar på riksvägarna svarar Vägverket medan länsstyrelserna svarar för planeringen av investeringar på länsvägar. Av det totala trafikarbetet på det statliga vägnätet utförs drygt 60 % på riksvägarna. Riksvägarna är indelade i riksvägar av särskild betydelse, s.k. stamvägar, och övriga riksvägar. Den nationella väghållningsplanen innehåller i huvudsak Vägverkets för— slag till utbyggnadsplan för stamvägarna.

Stamvägar och övriga riksvägar

De nationella stamvägarna omfattar totalt 8 300 km. De utgör där- med drygt hälften av riksvägnätet. På de nationella stamvägarna in— vesteras knappt 35 miljarder kr under perioden 1994—2003. För de riksvägar som inte ingår i stamvägnätet redovisas fördelningen nedan regionvis av de ca 7 miljarder kr som avsatts för övriga riks-

vägar. Vid fördelningen av medel har Vägverket även beaktat planerade

investeringar i stamvägnätet. I enlighet med riksdagens beslut har Vägverket omfördelat medel från planeringsramen för övriga riks-

1 Se härtill skr. 1993/94:170.

vägar till Stamvägar eftersom det annars fanns en risk att vissa riks- vägar i stamvägnätet skulle kunna komma att få sina investeringsbe— hov tillgodosedda i avsevärt mindre utsträckning än riksvägar utan- för stamvägnätet. Totalt har Vägverket omfördelat 1,2 miljarder kr från övriga riksvägar till Stamvägar. En stor del av dessa medel har kommit Region norr och Region mitt till del för investeringar i bl.a. väg E 10 och väg E 12. Av de omfördelade medlen har netto 679 milj. kr fördelats till vägar i Region norr och 164 milj. kr till Re— gion mitt.

Riksdagen har framhållit vikten av att utbyggnaden av trafiksys- temet ses i ett sammanhang. De redovisade investeringsplanerna är framtagna inom ramen för en gemensam och samordnad investe- ringsplaneringsprocess. Samtliga investeringsplaner, Banverkets stomnätsplan, Vägverkets nationella och regionala väghållningsplan- er samt länsstyrelsernas planer för investeringar i länstrafikanlägg— ningar har remitterats samordnat. Kommuner och andra berörda myndigheter har, sägs det i regeringens skrivelse, för första gången fått möjlighet att yttra sig över investeringsplanerna vid ett och sam- ma tillfälle.

Investeringar i länstrafikanläggningar

Vägverket har fördelat planeringsramen för investeringar i läns- trafikanläggningar på respektive län. Fördelningen av medel har skett utifrån en modell som tar hänsyn till tillståndet på länets infrastruktur och den inriktning som riksdagen fastlagt. Ramför- delningsmodellen har utarbetats av en arbetsgrupp med företrädare för Vägverket, Banverket, Svenska Kommunförbundet, Svenska Lokaltrafikföreningen, länsstyrelserna och Statens naturvårdsverk. I modellen ingår följande faktorer:

trafikarbete,

brister i framkomlighet, grusvägar, — dödade och skadade,

tjälrestriktioner,

tågkilometer med persontrafik,

bruttotonkilometer,

— begränsningar i största tillåtna axeltryck på länsjärnväg,

— kollektivtrafik,

invånarantal.

I fem fall har länsstyrelsen och Vägverket haft olika uppfattning om innehållet i planen. Det rör sig om Västernorrlands, Koppar— bergs, Västmanlands, Östergötlands och Blekinge län. Regeringen har dock fastställt länsstyrelsens prioriteringsordning i alla dessa ärenden utom såvitt avser Blekinge län.

7 . 6 . 8 Storstadsförhandlingarna

Det kan finnas anledning att här något beröra de s.k. Storstadsför— handlingarna, som inleddes 1990. Förutom sitt huvudsakliga syfte kom förhandlingarna också att aktualiserade bl.a. frågor som knyter an till vad som närmare kommer att diskuteras i avsnitt 7.11, näm— ligen behovet av en entydig regional företrädare.

Regeringen tillkallade 1990 tre förhandlare (Ulf Adelsohn, Bengt Dennis och Sven Hulterström) för de tre storstadsområdena, med uppdrag att tillsammans med berörda parter skapa överenskommel— ser om trafiksystemeni respektive region. Syftet var att i dessa re— gioner förbättra miljösituationen, öka tillgängligheten och att skapa bättre förutsättningar för utveckling.

Preliminära överenskommelser redovisades av de tre förhandlar- na i januari 1991. Riksdagen uttalade sig positivt om dessa1 och medgav att 5,5 miljarder kr fick tas i anspråk för ett fullföljande av överenskommelserna under förutsättning att syftet med dem kunde uppnås i sina huvuddrag. Slutliga överenskommelser redovisades i juni 1992 (Malmö), september 1992 (Stockholm) och juni 1993 (Göteborg).

Överenskommelserna beträffande Stockholms— och Malmöregion— erna redovisades i 1993 års budgetproposition?

För Stockholmsregionens del omfattade överenskommelsen3 in- vesteringar om sammanlagt 36 miljarder kr, varav 16 miljarder kr för investeringar i kollektivtrafiken, 18 miljarder kr i trafikleder och 2 miljarder för övriga väganknutna investeringar. Överenskommel— sen omfattar tidsperioden fram till år 2006. Projekten skall finansi- eras genom statliga investeringsanslag för länstrafikanläggningar, stomjärnvägar och överförda investeringsmedel för riksvägar samt

1 Prop. 1990/91:87, bet. 1991/92zTU24, rskr. 1991/92:286. 2 Prop. 1992/93:100 bil. 7 s. 156 ff.

3 Parter: staten och socialdemokraterna, moderaterna och folkpartiet liberalerna i Stockholms stad och län.

genom ett särskilt statsbidrag för investeringar i storstäderna, som staten avsatt för bl.a. Stockholmsregionen. Därtill kommer invester- ingsmedel som Stockholms läns landsting bidrar med samt avgifter på biltrafiken.

Malmööverenskommelsen1 omfattar investeringar på drygt 2,8 miljarder kr. Härav avser 800 milj. kr investeringar i trafikens in— frastruktur, 575 milj. kr byggande av riksvägar och 230 milj. kr nyinvesteringar i länstrafikanläggningar.

När det gäller Göteborgsregionen har innehållet i den slutliga överenskommelse som träffats2 redovisats av regeringen i mars 19943. Överenskommelsen avser investeringar i kollektivtrafikan— läggningar, miljöåtgärder och trafikleder under perioden 1994—2003 på sammanlagt drygt 9 miljarder kr.

De olika projekten skall finansieras genom att staten svarar för väginvesteringar om sammanlagt 860 milj. kr och finansierar stora delar av kollektivtrafiksatsningarna. Även kommunerna skall bidra till satsningar på kollektivtrafiken. De resterande väginvesteringarna på drygt 6 miljarder kr skall finansieras med vägtullar.

7.6.9 Överväganden och förslag

Kommunikationernas betydelse för den regionala utvecklingen är väl dokumenterad. För Regionberedningens vidkommande gäller problemställningarna beträffande trafikinvesteringarna dels om det regionala inflytandet över investeringsplaneringen är tillfredsställan- de, dels om planeringssystemet medger ur regional synvinkel till- räckliga möjligheter att väga olika satsningar mot varandra och dels om fördelningen mellan nationellt och regionalt beslutade invester— ingar är lämpligt avvägd.

Den sistnämnda problemställningen har ytterst sin grund i riks— dagens anslagsbeslut, något det inte faller under beredningens upp— drag att uttala sig om. Frågan gäller emellertid också det effektiva utnyttjandet av offentliga resurser inom ett för den regionala utveck- lingen centralt område.

1 Parter: staten och Malmöhus läns landsting, Malmö kommun samt Kommunförbun- det Malmöhus.

2 Parter: staten, berörda kommuner samt Göteborgsregionens kommunalförbund (GR).

3 Prop. 1993/94:169, TU 34, rskr. 435.

I ett regionalt inflytandeperspektiv är det naturligt att regeringen beslutar om de investeringar som avser nationellt uttalade intressen. Det är viktigt att ett centralt politiskt organ fattar beslut av detta slag.

Av störst intresse är möjligheterna till och behovet av ett regio— nalt inflytande över de anslag som fördelas på Vägverkets väghål— larregioner. Beslut om dessa investeringar sker uteslutande i en tj änstemannaorganisation, låt vara efter remissbehandling. Vägfråg— orna på denna nivå intar en mellanställning mellan den nationella nivåns stamvägnät och länsvägarna.

Det i jämförelse med länen ringa antalet väghållarregioner gör det möjligt att få till stånd planering över geografiskt större områd- en och en överblick över betydande stråk. Likväl handlar det knap- past om ett sådant uttalat nationellt intresse att en central överblick erfordras. Regionindelningen får förutsättas vara gjord utifrån effek— tivitetsskäl och det är därför inte rimligt att från inflytandesynpunkt förorda en återgång till länen som regionala verksamhetsområden. Konsekvensen blir i så fall att denna typ av vägfrågor även fram— deles hanteras över länsnivån. Frågan är då om det är motiverat ur ett regionalt utvecklingsperspektiv att förorda ett regionalt demokra- tiskt inflytande över planeringen.

Regionberedningen ser det som en fördel också i ett riksintres— seperspektiv att få till stånd ett regionalt inflytande över dessa väg— investeringar. Värdet för den regionala sj älvstyrelsen med ett sådant inflytande är betydande med tanke på infrastrukturens betydelse för regional utveckling. Resursmässigt rör det sig om ett betydande be- lopp som för t.ex. Region Skåne är större än anslaget för länstrafik— anläggningar för Kristianstads och Malmöhus län sammantagna. Det regionala inflytandet över också denna typ av trafikinvesteringar ter sig därför väl motiverat.

Problemet att ge ett organ på länsnivån inflytande över större re— gionala indelningar är detsamma vare sig det är länsstyrelsens lek— mannastyrelse som uttrycker den regionala demokratiska förank— ringen, eller om detta sker genom ett självstyrelseorgan. Regionbe— redningen redovisar i kapitel 9 förslag till åtgärder i avvaktan på att överensstämmande regioner kommer till stånd när det gäller statlig verksamhet som omfattar större områden än länen.

Dessa åtgärder gör det möjligt att organisera ett samarbete mellan berörda regionala självstyrelseorgan och Vägverket så att dessa kan få inflytande över väganslagen på denna nivå. Regionberedningen föreslår att det skall ingå i det regionala utvecklingsansvaret att ut— öva ett sådant inflytande över de regionala vägfrågorna.

I fråga om inflytandet över investeringarna i länstrafikanläggning— ar är problemställningen mindre komplicerad. Redan med den nu- varande ordningen är frågorna placerade på ”rätt” nivå. Regionbe- redningen anser att beslutanderätten i fråga om länstrafikanslaget bör föras över till landstinget.

7.7 Hälso- och sjukvård

Sammanfattning: I detta avsnitt behandlar Regionberedningen hälso- och sjukvården, ett av landstingens viktigaste och eko— nomiskt mest betydelsesefulla ansvarsområden. Detta sakom— råde ses för närvarande över av en parlamentarisk kommitté.

Beredningen föreslår ingen ändring av nuvarande huvudman- naskap för den offentliga hälso— och sjukvården. Detta bör även i fortsättningen ligga hos landstingen och kommunerna.

7.7.1 En sektor i stark förändring

Åtskilliga utvärderingar visar att svensk hälso— och sjukvård inter- nationellt sett hävdar sig väl. Den präglas av hög kvalitet, god för— ändringsberedskap och effektivt resursutnyttjande. Den ges till alla på principiellt sett lika villkor och till rimliga samhällskostnader. Forskningen är framgångsrik och dess rön tillvaratas i mycket hög grad i den kliniska verksamheten. Det sistnämnda gäller också den medicinskt-tekniska utvecklingens landvinningar.

Sjukvårdens omfattning, lättillgänglighet och kvalitet är enligt fle- ra bedömare en av orsakerna till att svenskarna lever längre och är friskare än de flesta andra folk. Som exempel kan nämnas att få länder har så låg spädbarnsdödlighet och så hög andel av befolk- ningen över 75 år som Sverige. Medellivslängden är här en av de högsta i världen.

Under senare år har den svenska sjukvården genomgått betydan- de förändringar. Därtill har både den medicinskt—tekniska utveck— lingen och den ekonomiska åtstramningen bidragit. Nya ersättnings- system (prestationsersättningssystem) och nya marknadsliknande

styrformer (beställare/utförare-modeller) har införts på flera håll1. Ett system med gränsöverskridande vård och vårdgaranti har till— kommit, vilket bidragit till att de tidigare mycket långa köerna till vissa operationer avsevärt kortats. En husläkarreform började ge- nomföras 1994 liksom ett system med fri etableringsrätt för specia- lister och sjukgymnaster, men de reformerna har nu avvecklats eller är under avveckling eller förändring.

Den allt starkare kostnadspressen har tillsammans med flera av de nyss nämnda förändringarna lett till högre produktivitet i den meningen att fler operationer och behandlingar kunnat genomföras till oförändrade eller lägre totalkostnader än tidigare. Här kan också nämnas att sjukvårdens andel av Sveriges BNP på något årtionde sjunkit från ca 9 % till ca 7,5 % utan att allmänhetens möjligheter att få god hälso- och sjukvård äventyrats. En delförklaring härtill är att äldreomsorgen och omsorgerna om utvecklingsstörda flyttats över från landstingen till kommunerna, varigenom en del av kost- naderna förts över till andra konton än sjukvårdens.

7.7.2 Ansvarsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna

Liksom för många andra samhällssektorer är ansvaret för den offentliga hälso— och sjukvården delat mellan staten, landstingen och kommunerna.

I korthet innebär ansvarsfördelningen följande: Staten lägger gen- om riksdag och regering fast de övergripande målen och de vikti- gaste ramarna för verksamheten. Staten utövar också, huvudsaklig— en genom Socialstyrelsen, tillsyn och kontroll av att dess intentioner genomförs av sjukvårdshuvudmännen och vårdgivarna. Det sker bl.a. genom utvärderingar, uppföljningar och inspektioner.

Genomförandeansvaret, eller tillhandahållaransvaret, har uppdra— gits åt landstingen och kommunerna. Dessa kan dock genom avtal föra över verksamhetsfunktionen, men inte ansvaret, till exempelvis kommunala bolag eller enskilda vårdgivare.

Ansvarsfördelningen kommer numera till författningsenligt ut- tryck i hälso— och sjukvårdslagen (1982z763; HSL). Fram till 1977

1 För nuvarande och planerade styrformer i landstingen se närmare skriften Hur ska landstingen styras? 1995—1997. Planer och diskussioner inför kommande mandatperi- od, Landstingsförbundet 1994.

skedde det i landstingslagen och dess föregångare1. Av nämnda för- fattningar framgår att huvudmannaskapet för huvudparten av den offentliga hälso— och sjukvården har legat hos landstingen och de landstingsfria kommunerna alltsedan landstingen kom till?

Det lagfästa övergripande målet för hälso- och sjukvården är god hälsa och vård på lika villkor för hela befolkningen. För att upp- fylla den målsättningen skall verksamheten vara av god kvalitet, till— godose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, vara lätt tillgänglig, bygga på respekt för patientens självbestäm- mande och integritet, samt främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen. Vården och behandlingen skall så långt möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten.

Varje landsting, heter det vidare i lagen, skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för en god hälsa hos hela befolkning— en. Det sagda gäller också landstingsfria kommuner.

Vad som nu sagts, hindrar inte att någon annan än landsting be- driver hälso- och sjukvård? Ett landsting kan t.ex. sluta avtal med enskild vårdgivare om att utföra uppgifter som landstinget annars skall svara för4.

Landstingets ansvar omfattar även skyldigheten att erbjuda dem, som är bosatta inom landstinget, habilitering och rehabilitering, hjälpmedel för funktionshindrade, samt tolktjänst för vardagstolk- ning åt barn— och vuxendöva, dövblinda och hörselskadade?

Om någon, som vistas inom landstinget utan att vara bosatt där, behöver omedelbar hälso— och sjukvård, skall landstinget erbjuda

1 Enligt landstingsförordningen 1862 (SFS 1862:16) tillkom det landstingen att rådslå och besluta om för länet gemensamma angelägenheter avseende bl.a. hälsovård, i landstingslagen av år 1924 (SFS 1924:349) respektive 1954 (SFS 1954z319) ändrat till hälso- och sjukvård. I 1977 års kommunallag (SFS 1977:179) angavs inte vilka uppgifter som skulle eller kunde åvila landstingen och kommunerna. Detsamma gäller 1991 års kommunalla.

2 Begreppet hälso- och sjukvård definieras i HSL som åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador, för att ordna sjuktransporter samt för att ta hand om avlidna. I fråga om tandvård finns särskilda bestämmelser. Framställningen i detta avsnitt följer ganska nära HSL.

3 Här avses bl.a. den sjukvård (med undantag av sjukvård som ges av läkare) som en kommun inom landstinget har ansvar för, t.ex. inom hemsjukvården och olika former av äldreboende.

4 En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna be- stämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.

5 Ansvaret omfattar dock inte habilitering, rehabilitering och hjälpmedel som en kommun inom landstinget har ansvar för.

sådan. Ett landsting får också i andra fall erbjuda hälso- och sjuk- vård åt den som är bosatt i annat landsting, om landstingen kommer överens om det.

För hälso- och sjukvård som kräver intagning i vårdinrättning skall finnas sjukhus. Vård som ges i sådan form benämns sluten vård, medan annan hälso- och sjukvård benämns öppen vård. Landstinget skall organisera den öppna vården så att alla som är bo— satta inom landstinget får tillgång till och kan välja en husläkare?

Landstinget skall planera sin hälso- och sjukvård med utgångs- punkt i befolkningens behov av vård. Planeringen skall avse även vård som erbjuds av annan vårdgivare, och den skall ske i sam— verkan med samhällsorgan, organisationer och enskilda.

Regeringen får föreskriva att landet skall delas in i regioner för den hälso- och sjukvård som berör flera landsting. Landstingen skall samverka i frågor som rör sådan hälso- och sjukvård.

Så till föreskrifterna i hälso- och sjukvårdslagen om kommuner— nas ansvar. De överensstämmer i allt väsentligt med vad som sagts om landstingens ansvar utom på några punkter. Således föreskrivs inte någon skyldighet för kommunerna att inrätta sjukhus, men väl en skyldighet att anordna god hälso- och sjukvård åt dem som bor på sjukhem eller i andra särskilda boendeformer, i dagverksamhet och även i hemsjukvården om kommun och landsting kommer över— ens om det. Dock undantas hälso— och sjukvård som meddelas av läkare.

Slutligen några ord om den statliga tillsynen och kontrollen av kommunernas och landstingens hälso- och sjukvård. Den skall ut- övas av Socialstyrelsen. Styrelsen skall därvid följa och stödja verk- samheten kontrollen är således kombinerad med rådgivning och stimulans. Vid utövandet av tillsynen har styrelsen rätt att företa in- spektioner.

1 Bestämmelser om husläkare finns i lagen därom (SFS 1993z588). Se också förord- ningen (1993:594) om behörighet som husläkare samt förordningen (1993:1665) om åtgärdstaxa för husläkare.

7.7.3 Omfattning, organisation och kostnader

Med tanke på att två viktiga utredningar på hälso- och sjukvårdsom- rådet pågår, nämligen Prioriteringsutredningen och Kommittén om hälso— och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000), begränsar sig beredningen i detta avsnitt till att endast mycket över— siktligt ge några fakta om hälso- och sjukvårdens nuvarande omfatt— ning, organisation och innehåll. Utförligare beskrivningar väntas nämligen komma att föreligga i nämnda utredningars betänkanden.

Först några uppgifter om sjukvårdens organisatoriska struktur. Den är uppbyggd efter en indelningsgrund som utgör en kombina- tion av territoriella och vårdformsrelaterade kriterier.

Vissa medicinska specialiteter, t.ex. neuro-, thorax- och barnki- rurgi, kräver för att kunna utövas och utvecklas effektivt vanligen ett större patientunderlag än det som finns i ett enda län. Därför är landet indelat i sex sjukvårdsregioner, var och en med minst ett högt specialiserat regionsjukhus. Verksamheten inom denna region- sjukvård bygger på ett nära samarbete mellan landstingen och kom— muner utanför landsting inom varje region. Vid regionsjukhusen bedrivs även s.k. länssjukvåd (se nedan).

De sex regionerna varierar ganska mycket både i fråga om yta och folkmängd. Stockholmsregionen (AB län) har således 1,7 milj. invånare, sydöstra regionen (E, F, H och I län) 960 000, södra re— gionen (G, K, L, M och södra N län) 1,5 milj., västsvenska region- en (norra N, O, P och R län) 1,6 milj., Uppsala/Örebro—regionen (Svealand utom AB län och södra Norrland) 1,9 milj., samt norra sjukvårdsregionen (Norrland i övrigt) 918 000 invånare.

Sjukdomar, som kräver behandling på sjukhus men inte av så högt specialiserad karaktär som ges på regionsjukhusen, behandlas inom länssjukvården på läns- eller länsdelssjukhus. Också den psy— kiatriska vården hör till länssjukvården. Numera bor patienterna in- om psykiatrivården i ökande utsträckning i sina egna hem eller i särskilda boendeformer och går till öppenvårdsmottagningar för hjälp och behandling.

Primärvården slutligen tar hand om skador och sjukdomar som inte kräver sjukhusvård eller annan specialistvård. Inom denna del av vården arbetar många olika yrkeskategorier på vårdcentraler, husläkarmottagningar, barna— och mödravårdscentraler och distrikts- sköterskemottagningar.

För att ge en uppfattning om verksamhetens omfattning kan nämnas att sjukvårdshuvudmännen 1993 hade 53 000 egna vård— platser varav något mer än 10 000 avsåg långtidssjukvård och geria-

trik, att antalet läkarbesök uppgick till ca 20 milj. varav inom pri- märvården ungefär hälften, samt att antalet årsarbetare uppgick till ca 273 000, en minskning med nära 17 000 sedan 1992. Totalan- talet anställda har för övrigt sedan några år tillbaka varit konstant . sjunkande.

Till den offentliga sjukvården hör också folktandvården. Den an- svarar för barn— och ungdomstandvården men deltar även i specia— listtandvården och vuxentandvården. Landstinget svarar för planer— ingen av all tandvård inom sitt område, således även enskild tand— vård och sjukhustandvård. Inom folktandvården arbetade 1993 ca 4 200 tandläkare, 1 000 tandhygienister, 7 600 tandsköterskor och 325 tandtekniker. Också inom detta verksamhetsområde har perso— nalantalet varit sjunkande under senare år1.

Under de senaste åren har ett antal sjukhus samt vissa stöd- och serviceverksamheter förts över till bolagsform eller privatiserats, dvs. överförts i icke—offentlig regi. Detta har skett som ett led i ett förändringsarbete med alternativa driftsformer. Socialstyrelsen har tillsynsskyldighet också över sådan verksamhet.

Så några ord om kostnaderna för hälso— och sjukvården i lands— tingens och de landstingsfria kommunernas regi. Samtliga huvud— mäns driftskostnader för hälso- och sjukvården uppgick 1993 till ca 91,5 miljarder kronor av totalt för landstingsverksamheten 123 miljarder kr. Av dessa 91,5 miljarder kr belöpte på läns— och re— gionsjukvården 68,2, primärvården 17,9 och tandvården 5,4 miljar— der kr. I förhållande till huvudmännens totala drifts— och invester- ingsutgifter utgjorde läns— och regionsjukvården 55,4 % och primär- och tandvården 18,9 %?

Kostnaderna per invånare och huvudman varierar starkt. Genom— snittskostnaden för sjukvård inklusive tandvård uppgick 1992 till 10 700 kr per invånare; den högsta summan redovisade Norrbottens läns landsting med 12 000 kr och den lägsta Kronobergs-landstinget med 9 200 kr. Högsta kostnaden för läns- och regionsjukvård hade Blekinge—landstinget med 8 800 kr och den lägsta Skaraborgs-lands- tinget med 5 400 kr per invånare; riksgenomsnittet låg på 7 800 kr.

Däremot hade Skaraborgs—landstinget den högsta kostnaden för primärvård, 4 000 kr per invånare, och Kronobergs-landstinget även i detta avseende den lägsta med 1 800 kr invånare; genom- snittligt var kostnaden i riket 2 900 kr. Anledningarna till de i vissa

1 Basårsstatistik 1993. Verksamhet och personal, Landstingsförbundet och Socialstyr- elsen 1994.

2 Statistisk årsbok för landsting, 1995.

fall stora kostnadsvariationerna kan inte anges utan en mer ingående analys.

Slutligen skall noteras att medelutdebiteringen per skattekrona för landstingen 1994 var 11,44 kr, mot 11,45 kr 1993 och 11,52 kr 1992. År 1994, liksom för övrigt även 1993, låg Hallands län och Kopparbergs län lägst med 10,20 respektive 9,97 kr, samt Ble— kinge—landstinget och Stockholms—landstinget högst med 12,55 respektive 12,50 kr per skattekrona1.

7.7.4 Pågående förändringar och utredningar

Hälso- och sjukvården är en samhällssektor, som i många avseen— den står inför betydande förändringar eller i varje fall förändrings— krav. För den närmaste framtiden kan generellt förutses att effekti— vitetskraven kommer att öka och att den medicinskt-tekniska utveck— lingen kommer att accelerera. Samtidigt kommer antalet äldre att öka, varigenom erfarenhetsmässigt kraven på sjukvården kommer att stiga.

De båda senast genomförda reformerna, husläkarsystemet och den fria etableringsrätten för specialister och sjukgymnaster är, som tidigare nämnts, under avveckling eller förändring. Regeringen kommer senare att föreslå att husläkarlagen upphävs och att lands- tingen får organisera den öppna värden på sätt som det finner lämp- ligt?

Frågan om den framtida formen för skatteutjämningsbidrag till landstingen och kommunerna väntas bli löst under den närmaste tiden, och oavsett slutgiltig lösning torde alla landstings ekonomi komma att påverkas i högre eller lägre grad.

Att svensk sjukvård kommer att påverkas av Sveriges inträde i EU förefaller uppenbart. Bl.a. kan väntas en ökad rörlighet hos sjukvårdspersonalen. upphandling utomlands av varor och tjänster och större krav på effektiv och snabb informationsteknologi. Å andra sidan har de nuvarande EU—medlemsstaterna förklarat hälso— och sjukvården som ett för de enskilda medlemsstaterna exklusivt

kompetensområde.

1 För utförligare uppgifter hänvisas till följande statistiska material: Statistisk årsbok för landsting 1994, Landstingsförbundet 1994, Basårsstatistik 1992, Verksamhet & personal, Socialstyrelsen 1993, Bokslutsstatistik 1992. Ekonomi, Landstingsförbundet 1993, samt Landstingens budget 1994, prognos 1993. 2 Prop. 1994/951109 om vissa privatpraktiserande läkares och sjukgymnasters etab- lering m.m.

En av EU-konsekvensutredningarna, nämligen den som behandlat följderna för kommuner och landsting av ett svenskt medlemskap i EU, antar att EU—programmen på folkhälsoområdet kommer att utvidgas. Den antar också att skillnader i servicenivå och standard på sjukvårdsområdet kommer att bli tydligare för människor som bor och arbetar i ett annat land än sitt eget, vilket väntas leda till att standarden på sikt blir likartad. Vidare tror den att sjukvården kom— mer att påverkas av den pågående marknadsorienteringen i flera länder i kombination med möjligheterna för sjukvårdsföretag ett eta- blera sig utomlands. Genom den fria rörligheten för människorna inom EU får vidare alla medborgare i EU—länderna rätt till akut sjuk- och olycksfallsvård i alla medlemsstater. Det innebär att de svenska landstingen som sjukvårdshuvudmän måste ta emot och vårda akut sjuka från andra EU—länder. Personer, inklusive famil— jemedlemmar, från andra EU-länder som har fått arbete i Sverige eller pensionerats här, får också rätt till planerad vård1.

Av de två utredningar, som ganska nära berör Regionberedning— ens arbete och som nämndes i inledningen till detta avsnitt, skall Prioriteringsutredningen enligt sina direktiv överväga hälso- och sjukvårdens roll i välfärdsstaten och peka på grundläggande etiska principer som kan ge vägledning och ligga till grund för öppna dis— kussioner om prioriteringar inom hälso- och sjukvården?

Utredningens slutbetänkande är aviserat till mars 1995. Såvitt nu kan bedömas, kommer det inte att på något avgörande sätt påverka Regionberedningens överväganden och förslag. De frågeställningar och problem, som utredningen tog upp i sin delrapport hösten 1993 Vårdens svåra val, ger stöd åt den uppfattningen?

Den andra av de två åsyftade utredningarna gäller hälso- och sjukvårdens framtida finansiering och organisation (HSU 2000). En- ligt ursprungsdirektiven från mars 1992 skall kommittén dels ana- lysera och bedöma hälso— och sjukvårdens resursbehov fram till år 2000, dels överväga hur hälso— och sjukvården bör finansieras och organiseras på den övergripande samhällsnivån1.

1 Landstingen och EU, Landstingsförbundet 1994, s. 94 ff., Regionerna och hälso- och sjukvården, Landstingsförbundet 1994, s. 33—39, samt Kommunerna, landstingen och Europa, SOU 1994:2, s. 116 ff.

2 Dir. 1992z8. Utredningen lämnade i oktober 1993 ett principiellt hållet delbetänk- ande, eller om man så vill en rapport för allmän diskussion, under titeln Vårdens svåra val (SOU1993z93).

3 Vårdens svåra val. Rapport från utredningen om prioriteringar inom hälso— och sjukvården, SOU 199393.

4 Dir. 199230.

I en expertrapport som utredningen beställt presenterades och analyserades 1993 tre tänkbara framtida finansierings— och organisa- tionsmodeller, nämligen en reformerad landstingsmodell , en primär— styrd vård samt en modell byggd på obligatorisk sjukvårdsförsäk— ring1. Rapporten föranledde en livlig diskussion.

Av särskilda skäl beslöt emellertid kommittén vintern 1994 att avvakta med sitt ställningstagande i huvudfrågan sedan ledamöterna från socialdemokraterna och vänsterpartiet erhållit önskat entledi— gande. Därefter har kommittén dock fortsatt sitt arbete och bl.a. publicerat flera delbetänkanden och delrapporter? I sitt senaste del— betänkande har den hösten 1994 föreslagit att hälso— och sjuk- vårdslagen kompletteras med en bestämmelse som preciserar lands- tingens ansvar för forsknings- och utvecklingsarbete inom hälso— och sjukvården?

Efter regeringsskiftet hösten 1994 har kommittén den 22 decem- ber 1994 fått tilläggsdirektiv. De säger att arbetet skall vara helt slutfört senast den 30 juni 1996 och att övervägandena och förslag— en skall utgå från dagens system med landsting och kommuner som finansiärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvård. Kommittén skall också ta del av de förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå som Regionberedningen kommer att redovisa i sitt slutbetänkande. I det sammanhanget bör särskilt uppmärksammas, heter det, att den geografiska indelningen på regional nivå är utformad så att kraven på en hög kvalitet i vår- den, en effektiv resursanvändning och medborgarnas möjlighet att påverka verksamheten genom den demokratiska processen tillgodo- ses4.

1 Hälso— och sjukvården i framtiden — Tre modeller. Rapport från expertgruppen till HSU 2000, SOU 199338. En särskild utredare har därefter konkretiserat avsnittet om allmän sjukvårdsförsäkring iEn allmän sjukvårdsförsäkring i ofentlig regi. Rap- port till Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation, HSU 2000, SOU 1994:95.

2 Teknologi och vårdkonsumtion inom sluten somatisk korttidsvård 1981—2001, SOU 1994:86, En allmän sjukvårdsförsåkring i offentlig regi, SOU 1994z95, samt Sjuk- vårdsreformer i andra länder. Rapport till Kommittén om hälso- och sjukvårdens fi- nansiering och organisation, SOU 1994:115. Tillsammans med SPRI har kommittén publicerat rapporterna Svenska hälsa- och sjukvårdsreformer i ett internationellt per- spektiv, Rapport från en hearing om tre modeller för för hälso- och sjukvårdsreform, Spri rapport 379, och Mått och steg för bättre resursutnyttjande i vården, Spri rap— port 374.

3 SOU 1994:132, Landstingens ansvar för kliniskt forsknings- och utvecklingsarbete. 4 Dir. 1994:152.

Inriktningen av arbetet framgår i Regionberedningens perspektiv

tydligast av följande stycke, som därför här citeras:

”Svensk hälso- och sjukvård står inför stora utmaningar. De mycket gamla blir fler. Den medicinska forskningen skapar nya möjligheter att behandla sjukdomar, särskilt i den växande gruppen äldre, samtidigt som de samhällsekonomiska restriktionerna har blivit alltmer uppenbara. Detta ställer höga krav på fortsatta åtgärder för att öka kostnadseffektiviteten liksom på den politiska processen när det gäller att åstadkomma folklig förankring för de grundläggande prioriteringarna. Kraven skärps också på en öppen dialog mellan politiker, administratörer och de som arbetar i hälso- och sjukvården i syfte att utveckla verksamheten och hushålla med begränsade resurser. Enligt regeringen skapar dagens system med landsting och kommuner som finansiärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvården goda förutsättningar att tillgodose krav på såväl kostnads— kontroll och kostnadseffektivitet som demokratisk styrning, insyn och kontroll. Regeringen anser således att det finns behov av regionala själv— styrelseorgan för hälso— och sjukvården även i fortsättningen samt att pri- märkommunerna som nu bör vara huvudmän för en del av hälso- och sjukvården. ”

T illäggsdirektivens inriktning ligger väl i linje med det yttrande som HSU 2000 lämnade över Regionberedningens delbetänkande hösten 1993. Där erinrades först om att ansvaret för hälso- och sjukvården redan i dag ligger på en demokratisk nivå genom lands— tingen, vilka betraktas som regionala självstyrelseorgan. Därefter deklararerade kommittén att den principiellt ansåg att en regional demokratisk beslutsnivå för hälso- och sjukvården behövdes även i framtiden.

Men det finns, förklarade HSU 2000 också, starka skäl som talar för att dessa regionala organ borde vara färre än de nuvarande landstingen. Den skrev: ”1 dag är befolkningsfördelningen, närings- livsstrukturen och kommunikationsnäten helt annorlunda än då läns- och landstingsindelningen bestämdes. Hälso- och sjukvården har också genomgått stora förändringar, vilket kraftigt har påverkat sjukhusstrukturen. Kommitténs uppfattning är att denna utveckling kommer att fortsätta och att de nuvarande landstingsgränserna för— svårar genomförandet av en ändamålsenlig sjukhusstruktur.”

Kommittén ville vidare understryka vikten av att ett regionalt or- gan organiseras så ”att det får sådana styrmedel att det kan påverka utvecklingen på för hälso- och sjukvården vitala områden, främst vad gäller strukturbesluten, och inte enbart får rollen som samråds-

”]

organ .

1 Remissammanställning Regionberedningens delbetänkande Västsverige och Skåne — regioner i förändring, Ds 1994:110, 5. 121 f.

7.7.5 Överväganden och förslag

Hälso- och sjukvårdens nuvarande struktur utformades i slutet av 1960-talet och byggde uttryckligen på subsidiaritetsprincipen även om ordet då inte existerade i det allmänna språkbruket1. Primär- vården skulle utgöra basen och läns- och regionsjukvården en ”back up-” eller stödfunktion — subsidiaritet betyder just stöd.

Primärvården skulle i denna struktur fungera som en ingång till sjukvårdssystemet. Men den skulle också svara för fortsatt be— handling och kontroll när patienterna hade färdigbehandlats i läns- eller regionsjukvården.

Kommunikationernas och den medicinska teknikens utveckling har emellertid lett till att gränserna mellan öppen och sluten vård och mellan primärvård och region- och länssjukvård numera inte är så skarpa och att de för den vårdbehövande knappast längre är in— tressanta. Mer intressanta i den gränsoberoende vårdens, vårdgaran— tiernas och den individuella valfrihetens tid torde vara information om vårdkvalitet och vårdtider. Allt fler patienter kan i dag vårdas i hemmet och ändå vara i ständig kontakt med högspecialiserade vårdenheter. Dagkirurgin utvecklas kontinuerligt och vårdtiden på sjukhus blir all