Sammanfattning av tilläggsuppdraget

Utredningen (S 1996:06) om översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialförsäkringssystemen skall föreslå regeländringar som från och med år 1998 innebär en bruttobesparing på 1 230 miljoner kronor per år. Av beloppet skall en besparing om 980 miljoner kronor föreslås genom förändringar av reglerna för sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Administrativa konsekvenser samt kostnadseffekter av de föreslagna regeländringarna skall belysas.

Kommitténs nuvarande uppdrag

Den 27 juni 1996 beslutade regeringen direktiv (dir. 1996:52) som gav en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av inkomstbegreppen i de författningar som reglerar olika bidrags- och socialförsäkringsförmåner. Utredaren skall enligt dessa direktiv analysera nuvarande regler och redovisa förslag till så långt möjligt gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas. Ett mål bör vara ett system där anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika former kombinerar anställning med att vara egna företagare på ett likvärdigt sätt kan åtnjuta de bidrags- och socialförsäkringsförmåner som finns. Det nya systemet skall vara enkelt att administrera. Utredaren skall analysera de ekonomiska effekter för den offentliga sektorn som kan vara förenade med ett mer enhetligt inkomstbegrepp. Vidare skall ekonomiska effekter för den enskilde analyseras.

Bakgrund till tilläggsuppdraget

Riksrevisionsverket (RRV) har i en rapport den 13 december 1990 "Vad skall sjukförsäkringen omfatta" pekat på förhållandet att kvalifikationsvillkoren för att erhålla SGI är lågt ställda. Enligt RRV har de lågt ställda kvalifikationsvillkoren bidragit till att utöka sjukpenningens räckvidd utöver en ren inkomstbortfallsersättning.

Riksförsäkringsverket (RFV) har i en rapport (RFV ANSER 1989:5) Sjukpenning- försäkring för egenföretagare - utredning och förslag föreslagit ett nytt försäkringssystem för egenföretagare. Försäkringen föreslogs bestå av en obligatorisk grundsjukpenning och en frivillig tilläggssjukpenning.

RFV har även senare i en rapport (RFV ANSER 1992:4) Översyn av reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) föreslagit ändrade regler om såväl kvalifikationsvillkoren inom sjukförsäkringen som beräkningen av bl.a. SGI.

Riksdagen beslutade med anledning av propositionen Vissa sjukförsäkrings- frågor (prop. 1993/94:59, bet. 1993/94:SfU9, rskr 1993/94:126) dels en regelförändring för att skapa förbättrad anpassning mellan inkomstbortfall och sjukersättning i vissa situationer, dels vissa administrativa förenklingar inom den allmänna försäkringen. I propositionen angav regeringen att RFV:s rapport har pekat på det komplicerade regelsystem som SGI innebär. Regeringen fann därvid att vissa frågor behöver beredas ytterligare för att tas upp i ett senare sammanhang. Vid behandlingen i riksdagen biträdde socialförsäkringsutskottet förslaget om förenklade regler vid fastställande av SGI. Utskottet biträdde också regeringens förslag om förbättrad anpassning mellan inkomstbortfall och sjukersättning men föreslog en annan teknisk lösning än den som föreslagits i propositionen.

I rapporten En socialförsäkring (Ds 1994:81) till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) föreslogs bl.a. att ersättningen vid sjukdom och arbetslöshet läggs samman till en enhetlig inkomstbortfalls- försäkring. En princip bakom förslaget är att ersättning vid inkomstbortfall skall vara en förmån som gradvis upparbetas genom att individen betalar avgifter till försäkringen. Individen föreslås få rätt att med utgångspunkt från sin aktuella inkomst själv välja försäkringens omfattning.

Riksdagen har med anledning av propositionen Försäkringsskydd vid sjukdom, m.m. (prop. 1995/96:209, bet. 1995/96:SfU4, rskr. 1996/97:22) beslutat att vid beräkning av SGI skall semesterlön beräknas till högst det belopp som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid semesterlönen kan anses motsvara. I den sjukpenninggrundande inkomsten skall inte heller andra skattepliktiga förmåner ingå än kontant lön och inte heller skattepliktiga kostnadsersättningar. Regeländringarna träder i kraft den 1 januari 1997.

Sjuk- och arbetsskadekommitténs ställningstagande i betänkandet En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113) är att beräkningsunderlaget skall baseras på aktuell inkomst och att det i möjligaste mån bör motsvara det faktiska inkomstbortfallet. Underlaget bör enligt kommittén liksom i dag utgöras av en beräkning av den framtida förväntade inkomsten med utgångspunkt i den lönenivå som gäller när sjukfallet inträffar. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande i Socialdepartementet.

Nuvarande regler

En arbetstagare har vid sjukdom rätt till sjuklön från sin arbetsgivare. Rätten till sjuklön gäller från och med den första dagen av anställningstiden. Är den avtalade anställningstiden kortare än en månad inträder dock rätten till sjuklön endast om arbetstagaren tillträtt anställningen och därefter varit anställd fjorton kalenderdagar i följd. Vid beräkning av kvalifikationstiden skall tidigare anställningar hos samma arbetsgivare medräknas, om tiden mellan anställningarna inte överstiger fjorton kalenderdagar i följd. Sjuklöneperioden omfattar den första dag arbetstagarens arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom och de därpå följande tretton kalenderdagarna i sjukperioden. Från och med den 1 januari 1997 förlängs sjuklöneperioden till totalt 28 dagar (prop. 1995/96:209, bet. 1996/97:SfU4, rskr 1996/97:22).

SGI är den årliga inkomst i pengar eller andra skattepliktiga förmåner som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst eller på annan grund. Beräkningen av SGI sker således framåt i tiden. Det är den försäkrades arbetsavsikter för den närmaste tiden som avgör om SGI skall faställas eller inte. De avsedda inkomstförhållandena skall ha en viss varaktighet. I praxis tillämpas en sexmånadersregel som innebär att man vid inkomstbedömningen bortser från inkomstvariationer som avser högst ett halvt år. Från och med den 1 januari 1997 skall, som tidigare redovisats, inte andra skattepliktiga förmåner än kontant lön och inte heller skattepliktiga kostnadsersättningar ingå i den sjukpenninggrundande inkomsten.

Den allmänna försäkringens utgifter finansieras med intäkter från sociala avgifter, allmänna skattemedel samt via avkastning på fonderade medel. Sociala avgifter tas ut i tre olika former: arbetsgivaravgifter, egenavgifter från egenföretagare m.fl. samt allmänna egenavgifter som betalas av den enskilde.

Tilläggsuppdraget

Enligt RRV och RFV har de lågt ställda kvalifikationsvillkoren för fastställande av SGI bidragit till att försäkringen inte längre i alla avseenden kan betraktas som en inkomstbortfallsförsäkring. I vissa fall utges ersättning motsvarande en tidigare förvärvsinkomst trots att inte något eller endast ett mindre inkomstbortfall föreligger under ersättningsperioden.

Att inkomstbortfallsprincipen i viss mån har urholkats har sin grund i bl.a. reglerna om kvalifikationsvillkor och s.k. SGI-skyddade tider. Reglerna om SGI-skyddade tider är till vissa delar olika trots att liknande förhållanden är för handen, t.ex. vid studier. Vidare uppvisar reglerna skillnader mellan olika grupper försäkrade.

Det finns vidare ett bristande samband mellan avgifter och förmåner för dem som har kortare anställningar. Mot bakgrund av det rådande arbetsmarknadsläget blir det dessutom allt vanligare med den typen av anställningar.

Det kan också förekomma fall där en person som har en kortare anställning inte är berättigad till sjuklön på grund av att den avtalade anställningstiden är för kort. Vidare kan det förekomma fall där personen visserligen uppfyller kvalifikationskraven för sjuklön men på grund av t.ex. varaktighetsrekvisitet inte får någon SGI fastställd. I sådana fall kan personen komma att betala avgifter som till ingen del kommer att ge rätt till sjukpenning.

Utgångspunkten för en översyn av reglerna för sjukpenninggrundande inkomst skall vara att beräkningsunderlaget så långt det är möjligt skall vara relaterat till faktiskt inkomstbortfall. Om detta är otillräckligt för att nå den aviserade besparingen är utredaren oförhindrad att pröva andra alternativ. För den som saknar en dokumenterad inkomst av förvärvsarbete vilken bortfaller vid sjukdom bör ersättningen kunna baseras på tidigare inkomster av förvärvsarbete under en viss tidsperiod. De regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring där var och en kan tillförsäkra sig kunskaper om både rättigheter och skyldigheter. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och undantag från de övergripande principerna bör så långt det är möjligt undvikas.

Utredaren skall föreslå grundläggande principer för vilka kvalifikationsvillkor som skall gälla för SGI samt de grundläggande principer som bör gälla för rätten att behålla SGI under tid som förvärvsarbete inte utförs. Utredaren skall i detta sammanhang särskilt beakta reglerna i samband med arbetslöshet, studieledighet och föräldraledighet. I detta sammanhang bör det också uppmärksammas att en försäkrad som beviljats helt sjukbidrag eller förtidspension enligt nuvarande regler inte har rätt att behålla SGI. Detta innebär t.ex. att den som har haft sjukbidrag under en period och därefter blir arbetslös inte har något inkomstskydd vid sjukdom.

Utredaren skall mot bakgrund av den rådande situationen på arbetsmarknaden se över det bristande sambandet mellan avgifter och förmåner för dem som har kortare anställningar. Sambandet mellan inbetalda sociala avgifter och utgivna förmåner bör i möjligaste mån upprätthållas. Utredaren skall lämna förslag till åtgärder som bör vidtas för att ett bättre samband skall uppnås. Utredaren skall undersöka hur en person som under en viss tid har haft flera kortare anställningar kan kvalificera sig för en SGI. Utredaren bör därvid pröva om kvalificeringsregler bör införas som innebär att den försäkrade skall uppfylla vissa arbetsvillkor för att få en SGI. Dessa kan innebära att den försäkrade skall visa att han eller hon har haft kortare anställningar under en viss tid före sjukfallet.

Utredaren är i övrigt oförhindrad att analysera och föreslå andra förändringar av reglerna för SGI i den mån sådana ändringar kan anses motiverade t.ex. användandet av historisk inkomst för att fastställa SGI.

Utredaren skall även beakta den särskilda beräkningsggrunden för föräldrapenning. I övrigt skall utredaren analysera hur de olika förslagen slår mellan kvinnor och män.

I de ursprungliga direktiven till utredningen angavs att översynen inte får leda till att statens utgifter ökar. Mot bakgrund av det statsfinansiella läget är det emellertid nödvändigt att i sammanhanget söka efter åtgärder som från och med år 1998 innebär en bruttobesparing på 250 miljoner kronor per år. Det utvidgade utredningsuppdraget vad avser beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst innebär vidare att den besparing om 980 miljoner kronor brutto som aviserades i den ekonomiska vårpropositionen (1995/96:150) skall uppnås genom förändringar av reglerna för sjukpenninggrundande inkomst.

Förändrad tidsplan för utredningen

I direktiven till utredningen anges att utredaren skall redovisa uppdraget senast den 28 februari 1997. Mot bakgrund av den utvidgning av uppdraget som tilläggsdirektivet innebär ändras tidpunkten för redovisning av uppdraget till senast den 15 maj 1997.