Beslut vid regeringssammanträde den 14 mars 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att se över bestämmelserna om näringsförbud i samband med betalningsunderlåtelse och konkurs i lagen (1986:436) om näringsförbud. Syftet med denna översyn är att åstadkomma tydligare regler för att härigenom underlätta en effektivare tillämpning av lagen i dessa fall. Utredaren skall också överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att öka möjligheterna för en mer frekvent tillämpning av lagen vid åsidosättanden i näringsverksamhet utöver brott, betalningsunder- låtelse och konkurs såsom t.ex. vid åsidosättanden av marknads- och konkurrensrättsliga regler, arbetsmiljö- och miljöregler, civilrättsliga skyldigheter m.m. Utredaren skall också överväga om det skall vara möjligt att meddela näringsförbud enbart på grund av sådana åsidosättanden.

Utgångspunkter för uppdraget

Enligt nu gällande lag (1986:436) om näringsförbud får sådant förbud, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddelas näringsidkare och företrädare för juridiska personer som grovt har åsidosatt vad som ålegat dem i näringsverksamhet och därvid gjort sig skyldiga till brott som inte är ringa eller i avsevärd omfattning underlåtit att betala skatter, tullar eller avgifter som omfattas av lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter (betalningssäkringslagen). Näringsförbud får dessutom, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddelas näringsidkare och företrädare för juridiska personer som försatts i konkurs, om de förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer eller på annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat dem i näringsverksamhet.

Det huvudsakliga syftet med näringsförbud är att hindra oseriösa företagare från att driva näringsverksamhet. Reglerna för näringsförbud bör vidare vara utformade så att de får en allmänpreventiv verkan.

Åtgärder mot den som missbrukar näringsfriheten bör, enligt regeringens mening, ges hög prioritet. Regeringen har därför ägnat stor uppmärksamhet åt problemen med de marknadsstörningar som följer på grund av missbruk av konkursinstitutet och de andra skadeverkningar som uppstår på grund av olika typer av ekonomisk brottslighet. Regeringen anser att näringsförbudsinstitutet är ett av flera viktiga medel för att motverka ekonomisk brottslighet och den snedvridning av konkurrensen på marknaden som sker t.ex. genom missbruk av konkurser. Det har dock i olika sammanhang ifrågasatts om näringsförbudsinstitutet fungerar på ett tillfredsställande sätt.

Lagens effektivitet har länge varit föremål för diskussion. De problem som framhållits är bl.a. att lagen tillämpas för sällan, att yrkanden om näringsförbud bifalls ytterst sällan och att lagens preventiva effekter i vissa fall kan ifrågasättas.

I mars 1994 tillsattes den s.k. Näringsförbudsutredningen med uppgift att bl.a. utvärdera tillämpningen av lagen (1986:436) om näringsförbud och ge förslag till de ändringar i regelsystemet som bedömdes nödvändiga för att lagen skulle fungera effektivt.

I utredningens betänkande, Ett renodlat näringsförbud (SOU 1995:1), föreslogs bl.a. att näringsförbud enbart skulle kunna meddelas på grund av brott. Det skulle således inte vara möjligt att grunda näringsförbud uteslutande på att en näringsidkare underlåtit att betala skatter, tullar eller avgifter. Inte heller otillbörligt förfarande mot borgenärer eller andra grova åsidosät tanden i en verksamhet som gått i konkurs skulle enligt förslaget kunna utgöra grund för näringsförbud.

Bakgrunden till förslaget var inte att reglerna om näringsförbud vid avsevärd skatteförsummelse och grovt otillbörliga beteenden av den som försatts i konkurs skulle ha tillämpats på ett sätt som lett till rättsförluster för den enskilde. Däremot framgick det klart att reglerna inte på långt när tillämpats i den utsträckning som lagstiftaren avsett. Genom att begränsa lagens tillämpningsområde ansåg utredningen att näringsförbudsinstitutet skulle komma att användas mer frekvent och bli mera effektivt.

Förslaget att avskaffa möjligheten till näringsförbud i nu avsedda fall fick ett blandat mottagande vid remissbehandlingen och många remissinstanser ansåg att näringsförbud även i fortsättningen borde kunna meddelas utan att brott förelåg.

Regeringen beslutade den 25 januari 1996 proposition 1995/96:98 Ändrade regler för näringsförbud, som nu är under behandling i riksdagen. I propositionen föreslås lagändringar som innebär skärpningar i fråga om näringsförbud i anledning av brott.

Regeringen ansåg det däremot inte såsom utredningen föreslagit, lämpligt att inskränka möjligheterna att meddela näringsförbud till brottsfallen. I propositionen föreslås därför att nuvarande regler om möjlighet att meddela näringsförbud vid betalningsunderlåtelse och konkurs tills vidare behålls oförändrade.

Regeringen anförde i propositionen att även dessa regler borde ses över i syfte att öka förutsebarheten för när förbud kan komma att meddelas och för att ge de rättstillämpande myndigheterna vägledning så att näringsförbudsinstitutet kan användas mer effektivt än i dag utan att rättssäkerheten åsidosätts.

I propositionen slår regeringen således fast att det är angeläget att behålla möjligheten till näringsförbud vid grova skatteundandraganden och grovt otillbörliga beteenden i samband med konkurs, även om inte brott föreligger eller går att påvisa. Regeringen aviserar också sin avsikt att låta utreda dessa frågor närmare för att senare kunna återkomma till riksdagen med ytterligare förslag till lagändringar.

Regeringen antog i april 1995 en strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Denna har riksdagen godtagit (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95: 412). Regeringen har i strategin aviserat bl.a. att sektorsövergripande mål och riktlinjer för myndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten skall fastställas. I dessa riktlinjer kan det framhållas bl.a. att det är viktigt att frågor om näringsförbud beaktas i myndigheternas handläggning och att myndigheterna bör införa rutiner som gör det möjligt att leva upp till intentionerna i näringsförbudslagstiftningen. Den närmare utformningen av de sektorsövergripande målen och riktlinjerna bereds för närvarande inom regeringskansliet.

I sammanhanget kan också anmärkas att regeringens ekobrottsberedning håller på att utarbeta förslag till direktiv för en översyn av effektivare åtgärder mot otillåten användning av bulvaner, t.ex. för att hindra att ett meddelat näringsförbud kringgås.

De grundläggande förutsättningarna för att meddela näringsförbud enligt gällande lag är dels att näringsidkaren har grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamheten, dels att förbud är påkallat från allmän synpunkt. För näringsförbud har som ytterligare förutsättning uppställts att näringsidkaren endera gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa eller i avsevärd omfattning underlåtit att betala skatt, tull eller avgift som omfattas av betalningssäkringslagen. Denna ytterligare förutsättning krävs inte om näringsidkarens verksamhet försatts i konkurs. Vid bedömningen av om näringsidkaren i dessa fall grovt åsidosatt sina åligganden får hänsyn tas till endast sådana oegentligheter som förekommit i den verksamhet som försatts i konkurs.

En nödvändig förutsättning för att meddela näringsförbud är således att den som skall underkastas förbud grovt har åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet. Lagstiftningen ser inga begränsningar vad gäller vilka typer av oegentligheter som får beaktas vid denna prövning, förutsatt att det föreligger erforderligt samband med näringsverksamheten. Utöver brott, betalningsunderlåtelse och åsidosättanden i verksamhet som slutat med konkurs, kan således även t.ex. åsidosättandet av marknads- och konkurrensrättsliga regler, arbetsmiljö- och miljörättsliga regler samt åsidosättanden av civilrättsliga skyldigheter beaktas. Det är vid en sammanvägd bedömning av samtliga föreliggande oegentligheter som det skall prövas om detta allmänna rekvisit är uppfyllt. Ingenting hindrar dock att en viss typ av åsidosättande ensamt är att anse som grovt.

I den tidigare nämnda propositionen 1995/96:98 föreslåsbl. a. att näringsförbud i princip alltid skall meddelas vid brottslighet som inte är ringa om det är påkallat från allmän synpunkt. En presumtionsregel införs också enligt vilken näringsförbud skall anses påkallat från allmän synpunkt om näringsidkaren gjort sig skyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är fängelse i sex månader.

Utöver det speciella rekvisit som kräver brottslighet anger näringsförbuds- lagen som grund för näringsförbud således också underlåtelse i avsevärd omfattning att betala skatter, tullar eller avgifter som omfattas av betalningssäkringslagen. Det rättspolitiska syftet bakom denna regel är att motverka skatteundandraganden eller olovliga skattekrediter och andra liknande illojala förfaranden som riskerar att snedvrida konkurrensen på marknaden.

Enligt förarbetena till näringsförbudslagen skall det vid betalningsunder- låtelse vara fråga om belopp som inte är alltför låga eller handla om ett upprepat förfarande. Vid bedömningen skall hänsyn tas till om betalningsunderlåtelsen har pågått under lång tid. Det krävs att betalningsunderlåtelsen är kvalificerad, varvid hänsyn får tas både till skuldens absoluta storlek och dess relativa betydelse i den aktuella näringsverksamheten. Det får inte vara fråga om ett oansenligt belopp och hänsyn bör tas till om det är en mera definitiv betalningsunderlåtelse eller bara en kortvarig försening. Underlåtelsen bör således ha varit av en kontinuerlig eller systematisk karaktär eller avsett ett högt belopp.

Kravet för att enbart betalningsunderlåtelse skall innebära ett grovt åsidosättande i näringsverksamheten anges i motiven vara att ett sådant skall anses föreligga då näringsidkarens samtliga skulder avseende skatter m.m. uppgår till 100 000 kronor eller mer. Även här skall dock hänsyn tas till bl.a. vad som är orsaken till skulden. Vid upprepad betalningsunderlåtelse under en längre tid eller vid andra tecken på illojalitet kan dock grovt åsidosättande anses föreligga även om skulden understiger 100 000 kronor. I motiven anges som exempel på en sådan situation en näringsidkare som år efter år undandrar sig sin deklarationsskyldighet och sedan inte betalar de skatter som påförts honom genom skönstaxeringar.

Vid införandet av näringsförbudslagen behölls huvudfallet av konkurslagens näringsförbudsregel. Regeln innebär att, under förutsättning att det föreligger ett grovt åsidosättande och att förbud är påkallat från allmän synpunkt, den som försatts i konkurs eller den som varit företrädare för juridisk person när denna försattes i konkurs, kan meddelas näringsförbud trots att han varken gjort sig skyldig till brott eller underlåtit att betala skatter m.m. Motivet för denna regel var att det inte kunde uteslutas att det även i sådana fall kunde vara befogat med förbud, även om det praktiska behovet av en sådan regel inte bedömdes bli så stort.

I den utvärdering av tillämpningen av lagen om näringsförbud som gjorts av Näringsförbudsutredningen konstateras att endast en handfull av de genomgångna förbuden grundas helt eller till övervägande del på underlåtelse att betala skatter m.m. Enligt utredningen präglas domstolarnas bedömning i dessa ärenden av en tämligen allmän prövning av om förbud bör tillgripas jämfört med när begångna brott bildar underlag för förbud. Detta bedöms av utredningen till stor del hänga samman med att lagens förarbeten ger få goda hållpunkter för bedömningen av de fall där betalningsunderlåtelse är det huvudsakliga åsidosättandet. Man konstaterar att de tolkningsanvisningar som ändå ges för de skilda rekvisiten delvis är sådana att gränserna för den stegvisa prövningen till viss del suddas ut. Resultatet av dessa förhållanden är att utrymme för fritt skön i dessa fall blir större än i brottsfallen. Utredningen finner att lagens regler visat sig svåra att tillämpa på fall där betalningsunderlåtelse varit det huvudsakliga skälet till förbud.

Utvärderingen visar också att inte något förbud huvudsakligen har grundats på otillbörligt förfarande mot borgenärer eller annat grovt åsidosättande i näringsverksamhet som slutat med konkurs.

Anledningen till att talan om näringsförbud med betalningsunderlåtelse eller konkurs som grund har förts i ett begränsat antal fall synes således enligt utredningen vara bl.a. en återhållsamhet hos domstolarna att meddela förbud på dessa grunder samt att åklagarna förefaller att känna sig relativt fria i sina beslut om förbudstalan skall föras eller inte. Detta har - som utredningen påpekar - inte varit avsikten och har inte heller stöd i lagen. Ytterligare en anledning tycks enligt utredningen vara att antalet fall där kronofogdemyndigheterna har ifrågasatt näringsförbud på grund av underlåtelse att betala skatter m.m. varit mycket lågt.

De obegränsade möjligheterna att åberopa varje typ av åsidosättande i näringsverksamhet har enligt utredningen utnyttjats mycket sparsamt. Inte i något fall har förbud grundats huvudsakligen på andra oegentligheter än brott och betalningsunderlåtelse. Åsidosättande av civilrättsliga förpliktelser förekommer t.ex. inte i materialet, inte heller oegentligheter inom konsument-, arbetsmiljö- eller miljörättsområdena.

Vid andra åsidosättanden än brott eller betalningsunderlåtelse som grund för näringsförbud, torde enligt utredningen samma problem uppkomma vid tolkningen som de som redovisats beträffande betalningsunderlåtelse. Det saknas i dessa fall hållpunkter för när näringsidkaren i tillräcklig mån kvalificerat sig för förbud.

Många av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningens betänkande delar uppfattningen att reglerna om näringsförbud på grund av betalningsunderlåtelse och konkurs, till skillnad från regeln om näringsförbud på grund av brott, varit svåra att tillämpa och sällan kommit till användning.

Flera remissinstanser anser dock att de problem som utredningen redovisar angående tillämpningen av lagen i dessa fall delvis synes vara av lagteknisk karaktär. De menar att åtgärder bör vidtas för att stärka den praktiska tillämpningen av lagen, snarare än att dess tillämpningsområde inskränks, och att de berörda rekvisiten bör förändras och förtydligas för att därigenom underlätta tillämpningen av lagen.

Det är av stor vikt att samhället kan ingripa med näringsförbud mot personer som har begått allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet. Mot bakgrund av vad som sagts ovan finns det enligt regeringens mening ett behov av att se över bestämmelserna om näringsförbud i samband med betalningsunderlåtelse och konkurs för att genom tydligare regler säkerställa att näringsförbudsinstitutet kan användas mer effektivt än i dag. En ökad användning bör kunna åstadkommas utan att rättssäkerheten åsidosätts. En ambition bör också vara att öka förutsebarheten för när förbuden kan komma att meddelas.

Det är enligt regeringens mening av stor vikt att näringsförbudslagstift- ningen kan användas på ett effektivt sätt som ett medel i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Näringsförbudsinstitutet bör därför utformas så att det bidrar till att motverka t.ex. ett otillbörligt utnyttjande av konkursintitutet. Beteenden av olika slag som medför att en näringsidkare orsakar stora skador eller olägenheter för borgenärer, anställda, konkurrenter, konsumenter, avtalsparter eller andra skall kunna beaktas, liksom grova fall av skatteundandraganden, även om brott inte förekommit i verksamheten eller går att påvisa. Åtgärder bör också vidtas för att andra åsidosättanden vid sidan av brott, betalningsunderlåtelse och konkurs, t.ex. åsidosättande av marknads- och konkurrensrättsliga regler, arbetsmiljö- och miljörätts- liga regler, samt civilrättsliga skyldigheter, skall beaktas i högre grad än vad som sker i dag vid tillämpningen av lagen.

En utredare tillkallas för att se över reglerna om betalningsunderlåtelse och konkurs i lagen (1986:436) om näringsförbud. Syftet med översynen skall vara att undanröja tillämpningssvårigheter och oklarheter och att underlätta den praktiska tillämpningen av lagen beträffande nämnda grunder för näringsförbud. Den praktiska tillämpningen av lagen skall underlättas genom enklare, klarare och mer entydiga regler än de nuvarande.

Utredaren skall analysera hur de nämnda rekvisiten kan förändras och förtydligas för att tillämpningen av reglerna skall kunna underlättas. Det står utredaren fritt att i detta sammanhang föreslå ändringar även rörande brottsrekvisitet om det skulle anses nödvändigt. Detta förutsätter dock att utredaren analyserar konsekvenserna även av dessa förslag.

Utredaren skall överväga om det bör införas en beloppsgräns i lagen vid betalningsunderlåtelse som skall föranleda näringsförbud.

Utredaren skall också analysera hur reglerna om konkurs kan utformas för att motverka s.k. konkursmissbruk, dvs. att någon i samband med upprepade konkurser åsidosätter sina förpliktelser som näringsidkare, även om brott inte har förekommit i näringsverksamheten. Det förhållandet att styrelseledamot och verkställande direktör lämnar sina uppdrag strax innan aktiebolagets konkurs bör särskilt observeras i detta sammanhang. Utredaren skall också överväga om ett system med s.k. automatisk konkurskarantän bör införas i sådana fall.

En annan uppgift för utredaren skall vara att se över lagens regler för att förbättra möjligheterna att ta hänsyn också till andra grova åsidosättanden i näringsverksamhet än brott, betalningsunderlåtelse eller åsidosättanden av näringsidkare som försatts i konkurs. Utredaren skall härvid också överväga om grova åsidosättanden av t.ex. marknads- och konkurrensrättsliga regler, arbetsmiljö- och miljörättsliga regler samt civilrättsliga skyldigheter som inte har samband med brott, betalningsunderlåtelse eller konkurs skall kunna utgöra självständiga grunder för näringsförbud.

Utredaren skall med utgångspunkt från gjorda analyser och överväganden lämna förslag till ändringar av regelsystemet.

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt att redovisa jämställdhetspolitiska aspekter (dir. 1994:124).

Utredaren skall under arbetet samråda med Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket samt med övriga myndigheter som kan vara berörda av sakfrågorna. I sitt arbete bör utredaren följa arbetet i Utredningen om företagsbot (dir. 1995:95) och Branschsaneringsutredningen (dir. 1995:142).

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 1996.