SOU 1995:1
Ett renodlat näringsförbud
Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet
Genom beslut den 24 mars 1994 bemyndigade regeringen chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera tillämpningen av lagen (1986:436) om näringsförbud och ge förslag till de ändringar i regelsystemet som bedöms nödvändiga för att lagen skall fungera effektivt samt pröva om tillsynen över näringsförbud bör förändras.
Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 22 april 1994 dåvarande överaklagaren Eric Östberg som särskild utredare.
Att som experter biträda utredaren förordnades den 13 juni 1994 chefskronofogden Magnus Jisborg, länsskattechefen Bert Lindberg, hovrättsassessor Mikael Mellqvist, dåvarande kriminalkommissarien Rolf Nilsson, departementssekreterarna Lena Stridsberg och Frank Walterson samt numera riksdagsledamoten advokaten Rolf Åbjörns- son.
Till sekreterare ät utredaren förordnades den 27 april 1994 numera distriktsaklagaren Lennart Guné.
Utredningen antog namnet Näringsförbudsutredningen. Härmed överlämnar utredaren betänkandet Ett renodlat närings- förbud (SOU 1995:1). Utredaren har härmed slutfört sitt uppdrag.
Särskilt yttrande har avgivits av Bert Lindberg och Rolf Åbjörnsson.
Stockholm i januari 1995
Eric Östberg
lLennart Guné
Innehåll Sammanfattning ............................. 9 Författningsförslag ........................... 15 ] Utredningsdirektiven ...................... 25 2 Utredningsarbetet ........................ 29 3 Gällande rätt ........................... 31 3.1 Meddelande av näringsförbud ................. 31 3.2 Verkan av förbud m.m. .................... 32 3.3 Tillsynen över meddelade förbud .............. 32 3.4 Överträdelse av meddelade förbud .............. 33 4 Utvärdering ............................ 35 4.1 Inledning ............................. 35 4.2 Viss statistik ........................... 35 4.2.1 Meddelade näringsförbud m.m. ........... 35 4.2.2 Anmälningar om ifrågasatt näringsförbud ..... 37 4.2.3 Yrkanden om näringsförbud ............. 38 4.2.4 Regionala och individuella skillnader ....... 39 4.3 Förutsättningarna för näringsförbud ............. 39 4.3.1 Allmänt om förutsättningarna ............ 39 4.3.2 Brottslighet ....................... 40 Inte ringa brottslighet ................. 40 Brott i näringsverksamhet .............. 43 4.3.3 Betalningsunderlåtelse ................. 46 Avsevärd omfattning ................. 47 Gällande förbud .................... 47 4.3.4 Konkursfallet ...................... 48 Gällande förbud .................... 49 Begränsningen av prövningen ............ 49 Övergångsregler .................... 49 4.3.5 Grovt åsidosättande .................. 50 Brottslighet ....................... 50 Betalningsunderlåtelse ................. 5 1 Konkursfallet ...................... 53 Andra åsidosättanden ................. 54
4.3.6 Påkallat från allmän synpunkt ............ 55
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
Rekvisitets syfte .................... 55 Omständigheter av särskild vikt ........... 56 Gällande förbud .................... 58 4.3.7 Den fakultativa utformningen ............ 63 4.3.8 Slutsatser ........................ 64 Brottslighet ....................... 64 Betalningsunderlåtelse ................. 65 Andra åsidosättanden ................. 65 Beaktande av förbud vid straffmätningen .......... 66 4.4.1 Allmänt ......................... 66 4.4.2 Gällande förbud .................... 67 4.4.3 Slutsatser ........................ 67 Personkretsen .......................... 68 4.5.1 Allmänt ......................... 68 4.5.2 Den praktiska tillämpningen ............. 68 4.5.3 Bulvaner ......................... 69 4.5.4 Slutsatser ........................ 70 Förbudstiden ........................... 7 1 4.6.1 Allmänt ......................... 71 4.6.2 Den praktiska tillämpningen ............. 72 Förbudstidernas längd ................. 72 Formulering av förbudstid .............. 73 4.6.3 Slutsatser ........................ 76 Verkan av förbud ........................ 77 4.7.1 Allmänt ......................... 77 4.7.2 Den förbjudna kretsen ................ 78 Den lagtekniska utformningen ............ 78 Generalfullmakter ................... 79 4.7.3 Avvecklingstid ..................... 80 Allmänt ......................... 80 Den praktiska tillämpningen ............. 81 Slutsatser ........................ 82 4.7.4 Dispens ......................... 83 Allmänt ......................... 83 Den praktiska tillämpningen ............. 84 Slutsatser ........................ 85 4.7.5 Upphävande ....................... 86 Allmänt ......................... 86 Den praktiska tillämpningen ............. 88 Slutsatser ........................ 89 Tillfälligt näringsförbud .................... 90 4.8.1 Allmänt ......................... 90 4.8.2 Den praktiska tillämpningen ............. 91
4.9
4.10
4.11
5.4
Några statistiska uppgifter .............. 91 Uppenbarhetskravet .................. 92 Förfarandet och tider ................. 95 4.8.3 Slutsatser ........................ 98 Förfarandet ............................ 99 4.9.1 Allmänt ......................... 99 4.9.2 Den praktiska tillämpningen ............. 101 Anmälningar och utredningar om näringsförbud . 101 Särskilt om åklagarnas roll .............. 105 Domstolarnas och PRV:s handläggning ...... 107 4.9.3 Slutsatser ........................ 108 Tillsynen ............................. 108 4.10.1 Allmänt ......................... 108 4102 Den praktiska tillämpningen ............. 110 Tillsynens innehåll ................... 110 Våra iakttagelser .................... 112 4.103 Slutsatser ........................ 114 Överträdelse av näringsförbud ................ 114 4.11.1 Allmänt ......................... 114 4.112 Den praktiska tillämpningen ............. 115 Några statistiska uppgifter .............. 115 Våra iakttagelser .................... 1 17 4.113 Slutsatser ........................ 120 Utländsk rätt ........................... 123 Inledning ............................. 123 Näringsförbudskommitténs iakttagelser ........... 123 Nordiska länder ......................... 125 5.3.1 Finland .......................... 125 Rättsläget ........................ 125 Erfarenheter m.m. ................... 126 5.3.2 Norge ........................... 127 Rättsläget ........................ 127 Erfarenheter m.m. ................... 130 5.3.3 Danmark ......................... 134 EU och EES ........................... 136 Överväganden .......................... 139 Inledande synpunkter ...................... 139 6.1.1 Behovet av näringsförbud .............. 139 6.1.2 Övergripande krav på lagstiftningen ........ 141 6.1.3 Konflikter mellan olika krav ............. 141 6.1.4 Behovet av förändring ................ 142
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.8
6.9 6.10
7 7.1 7.2
Förutsättningarna för näringsförbud ............. 144 6.2.1 Brott som nödvändig förutsättning för förbud . . 144 6.2.2 Vid kvalificerad brottslighet skall näringsförbud
vara regel ........................ 147 6.2.3 Det fakultativa momentet vid förbudsprövningen
tas bort .......................... 150 Personkretsen m.m. ....................... 151 6.3.1 Bör personkretsen vidgas? .............. 151 6.3.2 Bulvaner ......................... 152 Förbudstiden ........................... 155 6.4.1 Förbudstiden skall normalt vara fem år ...... 155 6.4.2 Förbud skall kunna meddelas för en tid av upp
till sju år ......................... 156 6.4.3 Några andra förbudstidsfrågor ............ 158 Verkan av förbud ........................ 159 6.5.1 Innehav av generalfullmakt skall omfattas . . . . 159 6.5.2 Bör den förbjudna kretsen i övrigt vidgas? . . . . 161 6.5.3 Avvecklingstid — lämplighetsprövning m.m. . . . 161 6.5.4 Möjligheterna att upphäva förbud begränsas . . . 163 Förfarandet ............................ 166 6.6.1 Möjligheten till tillfälligt näringsförbud tas bort . 166 6.6.2 Underrättelse om förbudets innebörd skall
bifogas domen ..................... 168 6.6.3 Beslut om näringsförbud skall inte kungöras . . . 169 6.6.4 Handläggningsfrägor ................. 172 Tillsynen ............................. 175 6.7.1 TSM bör även i fortsättningen bära ansvaret
för tillsynen ....................... 175 6.7.2 TSM skall ha rätt till biträde av polisen ...... 178 6.7.3 Andra tillsynsfrågor .................. 179 Sanktioner vid överträdelse .................. 182 6.8.1 Nuvarande sanktionssystem bibehålls ....... 182 6.8.2 Vid överträdelse av näringsförbud skall förbuds-
tiden normalt förlängas ................ 183 Kostnader m.m. ......................... 184 Övergångsbestämmelser .................... 187 Fårfattningskammentarer .................... 189 Förslagen till ändringar i lagen om näringsförbud . . . . 189 Förslagen till övergångsbestämmelser ............ 195
Särskilt yttrande ............................. 197
Sammanfattning
Lagen om näringsförbud har varit i kraft sedan den 1 juli 1986. Enligt denna kan den som grovt åsidosatt sina åligganden i närings- verksamhet meddelas förbud att driva näring i högst fem år. En förutsättning är att det är påkallat från allmän synpunkt. Om oegentligheterna inte förekommit i en verksamhet som försatts i konkurs måste åsidosättandet bestå i brott av viss dignitet eller i avsevärd underlåtelse att betala skatter m.m.
Näringsförbud meddelas av allmän domstol på talan av åklagare. Om det är uppenbart att grund för näringsförbud föreligger, kan domstolen i avvaktan på slutligt beslut meddela tillfälligt näringsför— bud. Den som är underkastad näringsförbud står under tillsyn av sådan kronofogdemyndighet som är tillsynsmyndighet i konkurs (TSM). Näringsförbuden antecknas i ett centralt, offentligt register. På annat sätt offentliggörs inte näringsförbud.
I den allmänna debatten och internt inom rättsväsendet har det riktats kritik mot näringsförbudslagstiftningen av huvudsakligt inne— håll att den tillämpas för sällan och att efterlevnaden av de förbud som meddelas inte kontrolleras effektivt.
Utvärdering
Utredningen har som underlag för de ändringsförslag som lämnas företagit en grundlig utvärdering av lagstiftningen och dess tillämp- ning. I samband därmed har bland annat de 156 näringsförbud som gällde vid utgången av maj månad 1994 och de 34 domar som sedan den 1 juli 1980 meddelats för överträdelse av näringsförbud granskats.
Utvärderingen visar att det årligen meddelas närmare 50 nya näringsförbud och att det löpande antalet förbud som övervakas uppgår till omkring 170.
De väsentligaste iakttagelserna vid utvärderingen framgår av föl- jande punktvisa uppställning:
. Så gott som alla näringsförbud grundas på brott i näringsverk- samheten. Oftast prövas förbudsfrågan samtidigt med åtal för brott. . I mer än 80 procent av de fall där förbuden grundats på brott, har brottsligheten föranlett ett fängelsestraff på minst sex månader.
Endast en handfull av nu gällande näringsförbud grundas helt eller huvudsakligen på underlåtelse att betala skatter m.m. Utredningen har i vissa av dessa fall haft anledning att ställa sig tveksam till huruvida förbud bort meddelas. De av lagen uppställda förutsättningarna för förbud har visat sig svåra att tillämpa på betalningsunderlåtelsefallen. Trots möjligheten att åberopa varje typ av åsidosättande har inte i något fall förbud grundats helt eller huvudsakligen på andra oegentligheter än brott eller betalningsunderlåtelse. Domstolarna förefaller i mycket begränsad utsträckning ha reducerat Strafftiderna för den förbudsgrundande brottslighe- ten, då frågan om brott och förbud prövats samtidigt. I närmare hälften av alla genomgångna fall har förbudstiden bestämts till maximala fem år. Domstolarna har ofta angivit förbudstiden på ett oklart sätt. Särskilda beslut om tillfälligt näringsförbud förekommer i täm- ligen liten utsträckning. Domstolarna har ställt mycket höga krav på bevisningen om omständigheter till grund för ett sådant beslut. Kraven har medfört att tillfälligt förbud sällan kunnat meddelas förrän på ett mycket sent utredningsstadium. De relativt få besluten om tillfälligt näringsförbud har i stor omfattning kommit att upphävas, ofta sedan mycket lång tid förflutit. Normalt har förbudsfrågan krävt begränsade utredningsåtgär- der. I fall då talan om förbud förts i samband med åtal är utredningsåtgärderna i det närmaste försumbara. Kronofogdemyndigheterna har i mycket få fall anmält under- låtelse att betala skatter m.m., bland annat på grund av att de funnit det svårt att uppfylla lagens krav på ”grovt åsidosätt- ande”. Bristen på polisiära utredningsresurser har förhindrat eller försenat såväl förbudsutredningar i samband med brott som särskilda förbudsutredningar. Det har framkommit att näringsförbud inte meddelats i tillnär- melsevis alla de fall där redan brottmålsdom givit tillräckligt underlag för förbud. Skälet härtill är framför allt att åklagarna inte fört sådan talan trots att förutsättningar förelegat. Sedan den 1 juli 1980 — då näringsförbudsregler infördes i konkurslagen — har ett 30-tal domar meddelats för överträdelse av näringsförbud. Regelmässigt har överträdelserna föranlett relativt kortvariga fängelsestraff. Normalt har domstolarna samtidigt förlängt förbudstiden.
. TSM tycks i huvudsak ha god kontroll över meddelade förbud. Bristen i tillsynen hänför sig till att TSM saknar egna aktiva övervakningsmöjligheter. De måste lita till medverkan av polis, varvid ansvarsförhållandena kan bli oklara och polisens resurser otillräckliga.
Överväganden och förslag
Utredningen har funnit att näringsförbudet bör vara kvar som ett bland andra medel i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Mot bakgrund av de ingripande verkningar som är förenade med ett beslut om näringsförbud, har utredningen ägnat stor uppmärk- samhet åt förutsebarhet och beviskrav avseende omständigheter som kan grunda förbud.
Enligt utredningens mening är det väsentligt att förbud meddelas med fasthet och konsekvens i de fall där förutsättningarna för för- bud är uppfyllda. Ju allvarligare förbrytelserna är, desto viktigare är det att förbudsreglerna tillämpas.
Näringsförbudet måste vara effektivt i den meningen att meddela- de förbud i praktiken får den verkan som åsyftats och inte blir något som man utan nämnvärd risk kan sätta sig över.
Enligt utredningens åsikt uppnås de angivna målen bäst genom att institutet renodlas, det vill säga att det förenklas och knyts direkt till bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten.
Utredningen har inga invändningar mot tankarna bakom och huvuddragen i den gällande lagen om näringsförbud. De föränd- ringar som utvärderingen av tillämpningen ger anledning till, kan alla utan större svårighet genomföras genom justeringar av nuva- rande lag.
De huvudsakliga förslagen till förändringar är följande:
. Brott skall vara en nödvändig förutsättning för förbud. . Vid kvalificerad brottslighet skall näringsförbud som huvud- regel meddelas. . Om det vid förbudsprövningen kan anses styrkt att samtliga förutsättningar föreligger, skall näringsförbud meddelas. Det fakultativa momentet tas sålunda bort. . Förbudstiden skall normalt vara fem år. Tiden skall dock kunna bestämmas till lägst tre och högst sju år. 0 Den som meddelas förbud skall inte få ha generell fullmakt att företräda juridisk person. . Möjligheten att meddela tillfälligt näringsförbud tas bort.
. Vid överträdelse av näringsförbud skall förbudstiden som regel förlängas.
Utredningen har vidare övervägt en rad andra förändringar men inte funnit tillräckliga skäl för dessa föreligga. Sådana bedömningar har företagits bland annat i följande hänseenden:
. Beslut om näringsförbud skall inte kungöras. . Ansvaret för övervakningen av efterlevnaden av meddelade förbud skall inte övergå från TSM till annan myndighet.
Att göra brott till en nödvändig förutsättning för förbud, införa en presumtionsregel vid brott med minst sex månaders straffminimum och ge förbudsregeln en obligatorisk utformning bör enligt utred- ningen främja en enhetlig och konsekvent tillämpning av institutet. Genom dessa ändringar ges också förutsättningar för att förbud regelmässigt skall meddelas i grova fall.
Enligt utredningen är det lämpligt att den normala förbudstiden är fem år. För att förbudet inte skall framstå som ett slag i luften i de fall den förbudsgrundande brottsligheten föranleder ett mycket långt fängelsestraff föreslås att förbudstiden skall kunna bestämmas till högst en tid av sju år.
Innehavet av generalfullmakt ger en mycket omfattande behörighet att verka för huvudmannens räkning och måste i många hänseenden likställas med att vara verkställande direktör eller firmatecknare. Enligt utredningen är det därför motiverat att den som meddelats förbud inte får ha generell fullmakt att företräda juridisk person.
Enligt utredningens bedömning är det inte möjligt att förena ön- skemålet att snabbt kunna ingripa mot och att avbryta skadevållande verksamhet med så höga krav på rättssäkerhet som måste ställas vid en åtgärd som näringsförbud. I överensstämmelse med vad som gäller vid rådgivningsförbud, bör därför möjligheten att meddela tillfälligt näringsförbud inte stå till buds.
Den som överträder ett näringsförbud kan sägas avkorta sin för- budstid. Detta förhållande motiverar enligt utredningens mening att förbudstiden regelmässigt skall förlängas.
Utredningen beräknar att det med dess förslag årligen kommer att meddelas cirka 150 nya näringsförbud. Detta i förening med en något längre förbudstid bedöms leda till att antalet löpande förbud med tiden kommer att uppgå till cirka 700. Det större antal förbud som TSM därmed får att övervaka bör med hänsyn till den kraftiga nedgången i antalet konkurser och ett förbättrat samarbete med polisen kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser.
Inte heller i övrigt bedöms utredningsförslagen medföra några omedelbara utgiftsökningar.
Författningsförslag
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1986:436) om näringsförbud
Härigenom föreskrivs dels att 2, 9, 11-13, 15 och 17 55 skall upphöra att gälla, dels att 1, 4—6, 8, 10, 14, 16 och 18-26 55 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Näringsförbud får, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddelas den som i egenskap av enskild näringsidkare grovt åsi- dosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och därvid
]. gjort sig skyldig till brotts- lighet som inte är ringa, eller
2. i avsevärd omfattning un— derlåtit att betala sådan skatt, tull eller avgift som omfattas av lagen (1978:880) om betalnings- säkring fär skatter, tullar och
avgifter.
Föreslagen lydelse
lå
Näringsförbud skall, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddelas den som i egenskap av enskild näringsidkare grovt åsi- dosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och därvid gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa.
Är för något av brotten inte föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader, skall näringsförbud meddelas, om inte särskilda skäl medger att nä— ringsförbud kan underlåtas.
4?!
Har näringsverksamhet bedri- vits av en juridisk person får, under de förutsättningar som än- ges i 1-3 åå, näringsförbud med- delas, i fråga om
kommanditbolag: komplemen- tär,
annat handelsbolag: bolags- man,
Har näringsverksamhet bedri- vits av en juridisk person skall, under de förutsättningar som an— ges i 1-3 55, näringsförbud med- delas, i fråga om
kommanditbolag: komplemen- tär,
annat man,
handelsbolag: bolags-
Nuvarande lydelse
aktiebolag och försäkringsbo- lag: ledamot och suppleant i sty- relsen samt verkställande direktör och vice verkställande direktör,
bankaktiebolag, sparbank och ekonomisk förening: ledamot och suppleant i styrelsen,
om denne begått brottet i nä- ringsverksamheten eller innehade sin ställning när betalningen av skatt, tull eller avgift underläts eller den juridiska personen för- sattes i konkurs.
Föreslagen lydelse
aktiebolag och försäkringsbo— lag: ledamot och suppleant i sty—
relsen samt verkställande direktör och vice verkställande direktör,
bankaktiebolag, sparbank och ekonomisk förening: ledamot och suppleant i styrelsen,
om denne begått brottet i nä— ringsverksamheten.
Första stycket gäller också den som i annan egenskap än där sägs faktiskt har utövat ledningen av en näringsverksamhet eller utåt har framträtt som ansvarig för en enskild näringsverksamhet.
55
Näringsförbud skall meddelas för en viss tid, lägst tre och högst fem år.
Näringsförbud skall meddelas för en tid av fem år. Föreligger särskilda skäl får annan tid be- stämmas, dock lägst tre och högst sju år.
65
Den som är underkastad näringsförbud får inte
1. driva näringsverksamhet,
2. vara bolagsman i ett annat handelsbolag än kommanditbolag el- ler komplementär i ett kommanditbolag, 3. vara stiftare av ett aktiebolag, ett bankaktiebolag, en sparbank eller ett försäkringsbolag,
4. vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag, ett bankaktiebolag, en sparbank, ett försäkringsbolag, ett handelsbolag eller en ekonomisk förening eller en sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet,
5. vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i ett aktiebolag eller ett försäkringsbolag,
6. i annan egenskap vara ställ- företrädare för en sådan juridisk person som anges vid 4,
6. vara firmatecknare eller i annan egenskap vara ställföreträ- dare för en sådan juridisk person
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
som anges vid 4 eller ha gene— rell fullmakt att företräda sådan juridisk person.
7. faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet eller av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig även om den inte dri- ver näring,
8. äga så många aktier i ett aktiebolag, ett bankaktiebolag eller ett försäkringsaktiebolag att hans andel av röstetalet för samtliga aktier i bolaget överstiger femtio procent.
Beträffande verkställande direktör och vice verkställande direktör för en filial enligt lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. och föreståndare för en verksamhet enligt samma lag finns bestämmelser om näringsförbud i den lagen.
Näringsförbud utgör inget hinder mot att sådan verksamhet bedrivs som innebär utövning av rättighet som avses i 2 kap. l & regerings- formen eller 1 kap. 1 5, 4 kap. 1 5, 6 kap. 1 5 eller 13 kap. 1 & tryckfrihetsförordningen eller 1 kap. 1 5, 3 kap. 1, 2 eller 8 5 eller 10 kap. 1 & yttrandefrihetsgrundlagen.
8 &
Talan om näringsförbud förs i tingsrätt av allmän åklagare. Angå- ende utredningen och förfarandet i mål om näringsförbud skall, om inte annat föreskrivs i denna lag, i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott där straffet är fängelse i högst ett år. Tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. rättegångsbalken får dock inte tillgripas i fråga om näringsförbud.
Talan om näringsförbud grun- dat på 2 5 får tas upp av samma tingsrätt som handlägger eller har handlagt konkursen.
105
Är det uppenbart att grund för näringsförbud föreligger, får rät- ten meddela förbud för tiden till dess fi'ågan om näringsförbud slutligt har avgjorts (tillfälligt näringsförbud).
En fråga om tillfälligt närings- förbud tas upp på yrkande av åklagaren. Innan ett förbud med-
Bifalls en talan om näringsför- bud, får rätten i domen själv- mant förordna att näringsförbu- det skall gälla utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft. Vid tillämpning av 5 & skall även denna tid beaktas. Att domstolen i vissa fall kan medge tid för aweckling framgår av 18 å.
Nuvarande lydelse
delas skall den som yrkandet avser få tillfälle att yttra sig, om det inte finns anledning att anta att han har avvikit eller på annat sätt håller sig undan.
Rätten får hålla förhandling för frågans prövning. Iill för- handlingen skall den som avses med yrkandet kallas personligen. I kallelsen skall han upplysas om att frågan kan avgöras även om han inte inställer sig. Om för- handlingen gäller i tillämpliga delar föreskrifterna i 24 kap. 14 & rättegångsbalken.
Bifalls en talan om näringsför- bud, får rätten i domen själv- mant förordna om tillfälligt för- bud.
Föreslagen lydelse
Överklagas ett meddelat nä— ringsförbud, får högre rätt ome- delbart besluta att förordnande enligt första stycket tills vidare inte skall gälla.
145
I samband med att näringsför- bud eller tillfälligt näringsförbud meddelas skall rätten till den som avses med förbudet överläm- na en särskild underrättelse, där innebörden av förbudet beskrivs.
Iill dom, i vilken näringsför- bud meddelas, skall fogas en särskild underrättelse, där inne- börden av förbudet beskrivs.
165
Om den som genom en laga- kraftvunnen dom fått näringsför- bud grundat på ] ä ] frikänns från ansvar för brottsligheten, skall näringsförbudet samtidigt upphävas. Avser frikännandet endast en viss del av brottslighe- ten eller hänförs denna under mildare straffbestärnmelser, skall rätten pröva om och under vil- ken tid förbudet fortfarande skall gälla. I fall som avses nu får
Om den som genom en laga- kraftvunnen dom fått näringsför— bud frikänns från ansvar för brottsligheten, skall näringsför- budet samtidigt upphävas. Avser frikännandet endast en viss del av brottsligheten eller hänförs denna under mildare straffbe— stämmelser, skall rätten pröva om och under vilken tid förbudet fortfarande skall gälla. I fall som avses nu får rätten också upp-
Nuvarande lydelse
rätten också upphäva eller ändra ett beslut om skyldighet att svara för rättegångskostnader, om ett sådant har meddelats i samband med domen om förbud.
Upphäver rätten det konkurs- beslut som utgjort förutsättning för ett näringsförbud enligt 2 5, skall näringsförbudet samtidigt upphävas.
Rättens beslut om att upphäva eller ändra ett näringsförbud skall gälla omedelbart.
Föreslagen lydelse
häva eller ändra ett beslut om skyldighet att svara för rätte- gångskostnader, om ett sådant har meddelats i samband med domen om förbud.
Rättens beslut om att upphäva eller ändra ett näringsförbud skall gälla omedelbart.
185
En domstol som meddelar be- slut om näringsförbud eller om tillfälligt näringsförbud skall fastställa en begränsad tid efter vilken förbudet skall gälla, om tiden behövs för avvecklingen av näringsverksamhet, anställning, uppdrag, delägarskap i handels- bolag eller aktieinnehav som an- ges i 6 och 7 55. Rätten får före- skriva vilka åtgärder som får vidtas eller som skall vara för- bjudna under denna tid och vad den som fått näringsförbud i öv- rigt då har att iaktta.
Om det föreligger synnerliga skäl, får tiden för avveckling förlängas på ansökan av den som fått förbudet.
Beträffande mål om förläng— ning av tiden för avveckling gäl- ler vad som sägs om upphävande av förbud i 17 å andra och tred- je styckena.
En domstol som meddelar be— slut om näringsförbud får fast- ställa en begränsad tid efter vil- ken förbudet skall gälla, om ti- den behövs för avvecklingen av näringsverksamhet, anställning, delägarskap i handelsbolag eller aktieinnehav som anges i 6 och 7 55.
Om det föreligger synnerliga skäl, får tiden för avveckling förlängas på ansökan av den som fått förbudet.
Beträffande mål om förläng- ning av tiden för avveckling gäl- ler i tillämpliga delar vad som föreskrivs i 8 5 om talan om för- bud. Ett sådant mål tas upp av den tingsrätt som tidigare hand- lagt målet om näringsförbud. Målet får i stället tas upp av rät- ten i den ort där sökanden har sitt hemvist, om rätten med hän- syn till utredningen samt kostna- der och andra omständigheter finner det lämpligt.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Mål om förlängning av tiden för aweckling får avgöras utan huvudförhandling, om saken ändå kan utredas tillfredsställ— ande. Har rätten beslutat att målet skall avgöras utan huvud- förhandling, skall parterna ges tillfälle att slutföra sin talan, om det inte är uppenbart att detta inte behövs.
195
Den som är underkastad nä- ringsförbud eller tillfälligt nä— ringsförbud får medges dispens för att driva en näringsverksam- het, inneha anställning eller uppdrag, vara delägare i ett handelsbolag eller äga vissa aktier. Rätten får föreskriva vad den som medges dispens har att iaktta då denna utnyttjas.
Den som är underkastad nä- ringsförbud får medges dispens för att driva en näringsverksam- het, inneha anställning eller uppdrag, vara delägare i ett handelsbolag eller äga vissa aktier. Rätten får föreskriva vad den som medges dispens har att iaktta då denna utnyttjas.
205
En dispens får återkallas, om den som medgetts denna över- träder näringsförbudet eller det tillfälliga näringsförbudet eller bryter mot en föreskrift som är knuten till dispensen. Detsamma gäller om den som medgetts dispens från ett förbud i 6 5 i annat hänseende åsidosätter vad som åligger honom i den verk- samhet som avses med dispen- sen.
En dispens får återkallas, om den som medgetts denna Över- träder näringsförbudet eller bryter mot en föreskrift som är knuten till dispensen. Detsamma gäller om den som medgetts dispens från ett förbud i 6 5 i annat hänseende åsidosätter vad som åligger honom i den verk- samhet som avses med dispen- sen.
215
En fråga om dispens får prövas i samband med dom om närings- förbud eller beslut om tillfälligt
En fråga om dispens får prövas i samband med dom om närings-
Nuvarande lydelse näringsförbud eller efter en senare gjord ansökan.
När en fråga om dispens prö- vas särskilt, gäller i tillämpliga delar vad som sägs i 17 5 andra och tredje styckena.
Föreslagen lydelse
förbud eller efter en senare gjord ansökan.
När en fråga om dispens prö- vas särskilt, gäller i tillämpliga delar vad som sägs i 18 5 tredje och fjärde styckena.
225
Talan om återkallelse av dis- pens förs av allmän åklagare. När frågan prövas i ett särskilt mål gäller i tillämpliga delar vad som sägs i 17 5 andra stycket. Målet får dock tas upp även av den tingsrätt som tidigare prövat frågan om dispens.
Talan om återkallelse av dis- pens förs av allmän åklagare. När frågan prövas i ett särskilt mål gäller i tillämpliga delar vad som sägs i 18 5 tredje stycket. Målet får dock tas upp även av den tingsrätt som tidigare prövat frågan om dispens.
235
Patent- och registreringsverket skall föra ett register över nä— ringsförbud och tillfälliga nä- ringsförbud.
Patent- och registreringsverket skall föra ett register över nä- ringsförbud.
245
Tillsyn över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs utövas av de kronofog- demyndigheter som är tillsyns- myndigheter i konkurs. Tillsynen ankommer på den kronofogde- myndighet som är tillsynsmyn- dighet för konkurser som hand- läggs vid tingsrätten i den ort där den som är underkastad förbudet är bosatt.
Om det finns skäl att misstänka att ett förbud överträds eller att den som fått dispens enligt 19 5 åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som avses med dispensen, eller vad
Tillsyn över att näringsförbud efterlevs utövas av de kronofog— demyndigheter som är tillsyns- myndigheter i konkurs. Tillsynen ankommer på den kronofogde- myndighet som är tillsynsmyn- dighet för konkurser som hand- läggs vid tingsrätten i den ort där den som är underkastad förbudet är bosatt.
lillsynsmyndigheten har för tillsyn enligt första stycket rätt att erhålla biträde av polismyn- dighet.
Om det finns skäl att misstänka att ett förbud överträds eller att den som fått dispens enligt 19 5
Nuvarande lydelse
som rätten föreskrivit i samband med att den beviljade dispens, skall tillsynsmyndigheten göra anmälan om förhållandet till åklagaren.
Föreslagen lydelse
åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som avses med dispensen, eller vad som rätten föreskrivit i samband med att den beviljade dispens, skall tillsynsmyndigheten göra anmälan om förhållandet till åklagaren.
255
Den som överträder ett nä— ringsförbud eller ett tillfälligt näringsförbud eller bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av 18 eller 19 5 skall dömas till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex måna- der.
Den som överträder ett nä- ringsförbud eller bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av 19 5 skall dömas till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader.
265
Ett näringsförbud som över- träds får förlängas med högst fem år. Sker flera förlängningar, får den sammanlagda tiden för förlängning inte vara mer än fem år. Talan om förlängning skall väckas innan förbudstiden har gått ut.
Ett näringsförbud som över- träds skall förlängas med högst fem år om inte särskilda skäl medger att förlängning kan underlåtas. Sker flera förläng- ningar, får den sammanlagda tiden för förlängning inte vara mer än fem år. Talan om för- längning skall väckas innan förbudstiden har gått ut.
När en fråga om förlängning prövas särskilt, gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs i 8 5 om mål om näringsförbud. I 20 5 finns bestämmelser om återkallelse av dispens när ett förbud
överträds .
1. Denna lag träder i kraft den
2. Genom ikraftträdandet upphör tillfälliga näringsförbud, som meddelats utan att rätten samtidigt meddelat näringsförbud, att gälla.
3. De nya lydelsema av 1 5 första stycket och 18 5 tillämpas även i fall där talan om näringsförbud väckts före ikraftträdandet.
4. Bestämmelsen i 1 5 andra stycket och bestämmelsen i 26 5 i dess nya lydelse tillämpas endast på brott som begåtts efter ikraftträ- dandet.
5. De nya lydelsema av 5 och 6 55 tillämpas endast beträffande den som meddelas förbud för att efter ikraftträdandet ha grovt åsido- satt vad som ålegat honom i näringsverksamhet.
1. Utredningsdirektiven
En möjlighet att ålägga en person ett generellt förbud att idka näring har i svensk rätt funnits sedan den 1 juli 1980. Regler i ämnet in- fördes i konkurslagen och förutsatte att de missförhållanden som åberopades förekommit i en verksamhet som slutat i konkurs. Dessa bestämmelser infördes för att stävja ett tilltagande missbruk av kon- kursinstitutet och den associationsrättsliga lagstiftningen.
Redan i anslutning till det lagstiftningsärendet uttalades att det kun- de finnas skäl att överväga om inte näringsförbud borde kunna tillgri- pas också i andra fall än då en person gått i konkurs. År 1981 tillsat- tes därför en parlamentarisk kommitté för att utreda ett utvidgat nä- ringsförbud. Näringsförbudskommittén avgav 1984 sitt betänkande Näringsförbud (SOU 1984:59) med förslag till lag om näringsförbud. En proposition som i allt väsentligt grundades på kommittéförslaget avgavs under år 1986 (prop. 1985/86:126). Lagen (1986:436) om nä- ringsförbud trädde i kraft den 1 juli 1986.
Utredningens direktiv (dir. 1994:24) beslutades vid regeringssam- manträde den 24 mars 1994. Dåvarande chefen för Näringsdeparte- mentet, statsrådet Per Westerberg, anförde därvid:
Regeringen har sedan den tillträdde år 1991 vidtagit och föreslagit ett stort antal åtgärder för att förbättra företagarklimatet. Samtidigt som det vidtas politiska åtgärder för företagandet är det också vik- tigt att motverka de företeelser som tillhör vad som brukar kallas företagandets bakgård. Det kan gälla skattebrottslighet, annan eko- nomisk brottslighet och olika former av olagliga dispositioner i syf- te att sätta regelsystem ur spel. Det är av största betydelse att staten genom olika åtgärder kraftigt markerar att dessa beteenden inte tolereras.
Åtgärder mot dem som missbrukar näringsfriheten bör ges hög prioritet. Regeringen har därför ägnat stor uppmärksamhet åt pro- blem med de marknadsstörningar som följer på grund av missbruk av konkursinstitutet och de andra skadeverkningar som uppstår på grund av olika typer av ekonomisk brottslighet.
Regeringens bedömning är att näringsförbudsinstitutet är ett av flera viktiga medel för att motverka ekonomisk brottslighet och
snedvridning av konkurrensen som sker genom t.ex. missbruk av
konkurser.
Det har dock, som vi här redovisat, i olika sammanhang ifråga— satts om näringsförbudsinstitutet fungerar på ett tillfredsställande sätt.
Sammanfattningsvis har det gjorts gällande att problemen är föl— jande. - Lagens preventiva effekter kan i vissa fall ifrågasättas.
- Förbudet för fysiska personer i konkurs att bedriva bokförings- pliktig verksamhet fungerar inte i praktiken. — Lagen tillämpas för sällan. - Yrkanden om näringsförbud bifalls ytterst sällan. - Informationen om vilka personer som har belagts med närings- förbud är inte effektiv. - Det framgår inte alltid klart på vilken grund ett näringsförbud har meddelats. - Tillsynen av näringsförbuden fungerar inte effektivt på grund av bristande resurser och på grund av att tvångsmedel saknas som krävs för att genomföra förhör och andra åtgärder som kan vara nödvändiga i tillsynsverksamheten.
Departementschefen anförde vidare beträffande uppdragets innehåll och inriktning:
Utredaren skall utvärdera hur tillämpningen av lagen om närings— förbud har fungerat under de år den varit i kraft.
Utredaren skall lyfta fram de problem som framträtt vid tillämp- ningen av lagen. Det kan exempelvis vara problem som följer av lagstiftningen i sig bl.a. genom att den ger stort utrymme för tolk- ningar, att lagen tillämpas sällan samt av befintliga rutiner, makt- medel, organisation och resurser. En viktig uppgift är också att un- dersöka förekomsten av bulvanskap i samband med näringsförbud. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt problemen med att personer som ålagts näringsförbud kringgår förbudet genom att skaffa sig generell fullmakt att företräda företag (s.k. faktiskt ställföreträdar- skap).
En annan uppgift för utredaren skall vara att kartlägga vilka pro- blem som finns vid övervakningen av meddelade förbud. Utredaren skall belysa i vilken utsträckning kontrollen av efterlevnaden av meddelade beslut hindrat överträdelser av lagen. Utredaren skall i detta sammanhang analysera varför övervakningen uppfattas som otillräcklig.
Utredaren skall också belysa hur internationaliseringen, främst genom EES-avtalet och ett eventuellt EU-medlemskap, kan påverka tillsynen över näringsförbuden.
När det gäller organisationen av tillsynen över näringsförbuden skall utredaren särskilt pröva om ansvaret för uppgiften skall flyttas från de kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i kon- kurs till polis eller åklagare.
Utredaren skall också pröva om påföljden vid åsidosättande av näringsförbud är väl avvägd i förhållande till brottets art och ger förväntad preventiv effekt.
Om utredaren finner att tillämpningen av lagen inte fungerar ef- fektivt skall förslag till ändringar i regelsystemet lämnas.
Vid regeringssammanträde den 20 oktober 1994 har regeringen till utredningen överlämnat lagutskottets betänkande 1993/94zLU20 och riksdagens skrivelse 1993/94z228 till utredningen för beaktande såvitt avser mom. 7 i utskottets hemställan. I betänkandet anförde utskottet:
Utskottet kan konstatera att någon möjlighet att kungöra näringsför- bud ännu inte föreligger. Utskottet delar motionäremas uppfattning att det behövs en sådan möjlighet och anser att regeringen snarast bör vidta erforderliga åtgärder härför.
Vad utskottet sålunda anförde gav riksdagen som sin mening till känna.
2. Utredningsarbetet
Utredningsdirektiven anger som huvuduppgift för utredningen att lyf- ta fram problem som framträtt vid tillämpningen av lagen och att föreslå förändringar i gällande regelsystem för att effektivisera nä- ringsförbudsinstitutet. Detta gäller både de regler som styr möjlighe- terna att meddela någon ett näringsförbud och de regler som möjlig- gör att döma någon för att ha överträtt ett gällande förbud.
För att erhålla ett fullgott underlag för huvuduppgiften har vi haft att utvärdera tillämpningen av lagen om näringsförbud och därvid granska de problem som framkommit. Det gäller såväl sådana pro— blem som rör lagstiftningen i sig och myndigheternas arbete i förhål— lande därtill som problem som sammanhänger med möjligheterna att kringgå reglerna.
Vid utgången av maj månad 1994 var 156 personer ålagda närings- förbud. I arbetet med att utvärdera gällande regelsystem har vi in- hämtat och gått igenom samtliga de domar och beslut som legat till grund för dessa näringsförbud. Efter införandet av ett generellt nä- ringsförbud den 1 juli 1980 har sammanlagt 31 personer dömts för att ha överträtt näringsförbud som meddelats dem. Även dessa domar har inhämtats och gåtts igenom. På samma sätt förhåller det sig med de avgöranden som inneburit att ett gällande näringsförbud har upp- hävts.
Ovan angivna avgöranden har funnits tillgängliga hos Riksskatte- verkets exekutionsjuridiska enhet, vilken intill halvårsskiftet 1994 fört näringsförbudsregistret. Genom kontakter med företrädare för åklagarväsendet har vi också fått tillgång till domar och beslut som inneburit att talan om näringsförbud ogillats.
En del av de anmälningar där näringsförbud ifrågasatts har dock blivit avskrivna redan på ett tidigt utredningsstadium. För att få en närmare inblick i skälen härtill och även i övrigt inhämta så bred och djup information som möjligt om vilka formella och praktiska pro- blem som mött vid tillämpningen av näringsförbudslagen har vi i stor utsträckning ordnat sammanträffanden med och på andra sätt varit i kontakt med företrädare för berörda myndigheter. Dessa har i första hand varit åklagarmyndigheterna och tillsynsmyndigheterna i kon- kurs, men även kronofogdemyndigheterna, polismyndigheterna, skat- temyndigheterna och domstolarna. Vid dessa samtal har konkreta
problem och förslag till förändringar samlats upp. Inte minst när det gäller frågor med anknytning till tillsyn, ifrågasatta överträdelser och kringgåenden har detta sätt för inhämtande av information och syn- punkter varit det dominerande.
I direktiven har det också ålagts oss att belysa hur internationalise- ringen kan påverka tillsynen över näringsförbud. Vad beträffar gäl- lande EES— och EU-regler har vi inhämtat information från den svenska EU-delegationen i Bryssel.
Inom ramen för det utredningsarbete som låg till grund för gällande lag om näringsförbud undersöktes rättsläget på området i andra län- der, bland annat de nordiska. Några uppgifter om vilka erfarenheter som erhållits i dessa länder kunde då inte erhållas. Vi har för vår del sammanträffat med eller eljest varit i kontakt med bland annat före- trädare för ekobrottsbekämpande myndigheter i Finland, Norge och Danmark och därvid fått värdefull information.
Under utredningens gång har vi haft fortlöpande kontakt med flera svenska myndigheter, främst Riksskatteverket såsom registerförande myndighet men även Patent- och registreringsverket, som övertagit samma roll. Riksskatteverket har därvid försett oss med en inte ringa del av det i utredningen redovisade statistiska materialet.
3. Gällande rätt
I kapitel 4 sker en utvärdering av näringsförbudslagens tillämpning. I samband med den utvärderingen kommer lagens närmare innehåll att genomgås mot bakgrund av dess förarbeten. I detta kapitel ges därför endast en översiktlig orientering om lagens innehåll.
3.1. Meddelande av näringsförbud
Förutsättningarna för meddelande av näringsförbud anges i de två första paragraferna i lagen om näringsförbud. I lagens tredje paragraf ges en närmare beskrivning av kravet att näringsförbud måste vara påkallat från allmän synpunkt. De tre paragraferna kan schematiskt åskådliggöras på följande sätt.
De speciella rekvisiten Inte ringa brottslighet I avsevärd omfattning underlåtit betala skatt, tull eller avgift Försatts i konkurs
ww;—
De allmänna rekvisiten Grovt åsidosatt åligganden i näringsverksamhet Påkallat ur allmän synpunkt 2.2. 1 Systematiskt
2.2.2. Syftat till betydande vinning 2.2.3 Medfört/varit ägnat att medföra betydande skada 2.2.4 Tidigare dömts för brott i näringsverksamhet
NNN u—n—nu—p—
Nt—A
Medan punkterna 1.1 - 1.3 är alternativa, förutsätts för förbud att bå- de punkten 2.1 och 2.2 är uppfyllda.
Den personkrets som omfattas framgår av lagens första och fjärde paragrafer. Häri återfinns naturligen såväl enskilda näringsidkare som funktionärer i olika juridiska personer, men den som faktiskt ut- övat ledningen av en näringsverksamhet eller endast utåt framstått som ansvarig för enskild näringsverksamhet innefattas också i den personkrets som kan drabbas av förbud. Avsikten är att förbud skall kunna tillgripas oavsett i vilken form verksamheten drivs och att
såväl huvudmannen som bulvanen i ett bulvanförhållande skall träf- fas.
Näringsförbud beslutas av domstol efter talan av åklagare och gäller under den tid som domstolen bestämmer, dock lägst tre och högst fem år (8 och 5 55). Om det är uppenbart att grund för nä- ringsförbud föreligger kan domstolen förordna om näringsförbud intill dess förbudsfrågan slutligt har avgjorts. Ett sådant tillfälligt näringsförbud gäller normalt omedelbart. (10 och 11 55)
3.2. Verkan av förbud m.m.
Den som ålagts näringsförbud får inte driva näringsverksamhet. Han får heller inte äga, bilda eller inneha vissa funktioner i angivna juri- diska personer eller faktiskt utöva ledningen av näringsverksamhet. De olika funktionerna finns uttömmande uppräknade i lagens sjätte paragraf och förbjuder exempelvis den som meddelats näringsförbud att vara styrelsesuppleant i ett näringsdrivande aktiebolag. Att vid sidan av de uppräknade funktionerna ha en formell bestämmanderätt i ett företag innebär ingen överträdelse av förbudet så länge man inte gör bruk av sin bestämmanderätt och därigenom faktiskt utövar led- ningen.
För att meddelade näringsförbud inte skall vara lätta att kringgå är det enligt sjunde paragrafen förbjudet för den ålagde att inneha an- ställning i sådana situationer där risken för överträdelser typiskt sett är som störst och där svårigheterna att utreda det rätta förhållandet bedöms vara särskilt stora. Han får därför inte vara anställd — eller ta emot återkommande uppdrag — i den verksamhet där han tidigare åsi- dosatt sina åligganden eller i en näringsverksamhet som drivs eller leds av en närstående till honom.
Ett näringsförbud hindrar inte den ålagde att driva sådan närings- verksamhet som innebär utövning av grundlagsskyddad rättighet (7 5). Vidare har domstolen möjlighet att undanta viss verksamhet eller anställning eller visst aktieägande från förbudet (19 5). Den kan också i vissa fall upphäva ett gällande näringsförbud (15 - 17 55).
I samband med att näringsförbud beslutas kan den drabbade erhålla tid för att avveckla sådan näringsverksamhet eller position som om- fattas av förbudet (18 5).
3.3. Tillsynen över meddelade förbud
Det är de kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i kon- kurs som enligt lagens tjugofjärde paragraf har att utöva tillsynen
över meddelade näringsförbud. Tillsynsmyndigheterna underrättas om de avgöranden som berör dem genom domstolarnas försorg (3 5 förordningen /l986:441/ om underrättelser ang. näringsförbud m.m.). Med tillsynsuppgiften följer en skyldighet att till åklagare anmäla de fall där det finns skäl att misstänkta att ett förbud över- träds.
Över näringsförbud förs ett centralt register, näringsförbudsregist- ret. Sedan den 1 juli 1994 har Patent- och registreringsverket (PRV) övertagit rollen som registerförande myndighet från Riksskatteverket (23 5 lagen; SFS 1994:586). Syftet med övertagandet var bland annat en önskan att öka tillgängligheten till registret.
Information om förändringar i näringsförbudsregistret skall fortlö- pande sändas till aktiebolagsregistret, handelsregistren m.fl. liknande register. Från och med den 1 juli 1994 skall PRV omedelbart avföra styrelseledamot, verkställande direktör, särskild firmatecknare eller annan ställföreträdare från aktiebolagsregistret om denne fått tillfäl- ligt näringsförbud eller förbud har vunnit laga kraft (18 kap 4 a 5 aktiebolagslagen; SFS 19942802).
3.4. Överträdelse av meddelade förbud
Lagens tjugofemte paragraf straffsanktionerar meddelade näringsför- bud. Den som överträder förbudet riskerar fängelse i upp till två år. Endast om brottet är ringa kan böter utdömas. I samband med att någon fälls för att ha överträtt ett meddelat förbud kan domstolen förlänga förbudstiden. Sådan förlängning kan högst ske med fem år (26 5). Om tillräckliga förutsättningar föreligger att meddela ett nytt näringsförbud kan domstolen välja att göra så, varvid det gamla för- budet upphävs. (27 5).
4. Utvärdering
4.1. Inledning
Som huvudrubriken antyder skall detta kapitel ägnas åt en utvärdering av näringsförbudslagen. Här redovisas i vilken omfattning och hur lagen har tillämpats sedan den trädde i kraft den 1 juli 1986. Den genomgång av domar som företagits är central för utvärderingen. Genom urvalet av domar — i första hand de domar och beslut som avser näringsförbud som gällde vid utgången av maj månad 1994 — blir tonvikten av analysen förlagd till den senare hälften av den under- sökta perioden.
Efter en redovisning av vissa statistiska uppgifter (avsnitt 4.2) skall merparten av kapitlet ägnas åt att i nära anslutning till lagens paragra- fer redogöra för dessas praktiska tillämpning och därvid skall en jäm- förelse ske med lagstiftarens intentioner såsom de kommit till uttryck i förarbetena. Många av de synpunkter som framförts till utredningen från skilda håll kommer att redovisas parallellt med denna genomgång.
4.2. Viss statistik 4.2.1 Meddelade näringsförbud m.m.
Under den tid som näringsförbud kunnat åläggas, således sedan den 1 juli 1980, intill utgången av maj 1994 har 587 personer meddelats sådant förbud. Antalet nya näringsförbud fördelade på respektive period framgår av nedanstående diagram 1 (källa: RSV).
Anmärkningsvärt är att näringsförbud kom flitigast till användning under åren närmast före den nu gällande näringsförbudslagens till- komst. Den debatt som låg bakom lagen är en möjlig förklaring. Under det lagstiftningsarbetet bedömdes att lagen skulle generera mellan 50 och 100 nya näringsförbud per år (SOU 1984: 59 s. 382). Utgångspunkten för den bedömningen var att tillämpningsområdet för näringsförbud i huvudsak var lika stort före som efter lagen.
Med en genomsnittlig förbudstid om fyra år förutspådde Näringsför— budskommittén vidare att tillsynsmyndigheterna löpande skulle ha att övervaka sammantaget cirka 300 förbud. Vid utgången av maj månad
Diagram 1. Antalet nya näringsförbud respektive år
1 l ""”—i 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994
var det antalet 156. Häri inräknas således de näringsförbud som gällde vid den tidpunkten, vilket inkluderar beslut om tillfälligt näringsförbud men exkluderar dem för vilket dom om näringsförbud inte vunnit laga kraft. Av de 156 gällande förbuden hade beslutet vunnit laga kraft i 143 fall och gällde på grund av beslut om tillfälligt förbud i de återstå- ende 13 fallen.
Antalet gällande näringsförbud vid utgången av åren 1986 t.o.m. 1993 framgår av nedanstående diagram 2 (källa: SCB).
Av de 156 personer som hade näringsförbud vid utgången av maj 1994 var endast fem kvinnor. Två av dessa ålades näringsförbud sam- tidigt med sina makar/sammanboende. I ytterligare ett fall framställdes yrkande om förbud också mot sammanboende.
De 156 förbuden meddelades i 136 olika mål. Av dessa mål avsåg 10 endast näringsförbud och talan riktades i dessa fall bara mot en person. I övriga 126 mål prövades samtidigt åtal mot aktuella per- soner. Av de tio förbuden ovan har fyra förbud grundats helt eller del- vis på tidigare avdömd brottslighet. I återstående sex fall grundades förbud helt eller i allt väsentligt på underlåtelse att betala skatter m.m.
Av de 156 förbuden har 67 genom överklagande blivit föremål för hovrätts prövning. Av dessa har hovrätten ändrat tingsrättens förord- nande i tio fall, varav fyra till den tilltalades nackdel och sex till hans fördel. I ytterligare två fall av dessa ändrades tingsrättens dom på så sätt, att beslutet om näringsförbud skulle gälla utan hinder av att det
Diagram 2. Antalet gällande näringsförbud vid utgången av respektive år
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
inte vunnit laga kraft. Trots att näringsförbudsfrågan inte genom över- klagande förts dit har hovrätten i tre fall haft att — jämlikt 16 5 första stycket näringsförbudslagen — pröva om och under vilken tid förbudet skall gälla.
Högsta domstolen har inte i något av de nämnda fallen prövat nä- ringsförbudsfrågan. Högsta domstolen har dock i 28 fall beslutat att inte meddela prövningstillstånd. Huruvida revisionssökanden i dessa fall begärt Högsta domstolens prövning av näringsförbudet framgår inte av tillgängligt material.
Som nämnts har de angivna domarna och besluten medfört att nä- ringsförbud kommit att gälla vid utgången av maj månad 1994. Vid sidan av dessa har det naturligtvis under den undersökta perioden före— kommit fall där ett av tingsrätt meddelat näringsförbud upphävts av högre rätt. RSV har löpande underrättats om sådana fall. Efter den 1 juli 1986 har gällande förbud upphävts i 20 fall. Därtill kommer två där tillfälligt förbud hävts på grund av att åklagaren försummat att väcka talan inom utsatt tid, men där näringsförbud sedermera medde- lades, samt ett fall där hovrätten inhiberade ett av tingsrätt i samband med dom meddelat tillfälligt förbud, men där målet sedermera av- skrevs till följd varav tingsrättens dom stod fast.
4.2.2. Anmälningar om ifrågasatt näringsförbud
Oegentligheter i näringsverksamhet uppdagas ofta i samband med kon- kurs. Mot bakgrund därav har konkursförvaltaren ålagts en skyldighet att i förvaltarberättelsen eller i särskild handling lämna uppgift om eventuella misstankar om brott i näringsverksamheten och om sådana
förhållanden som kan medföra näringsförbud (7 kap 15 och 16 55 konkurslagen). Har inte förvaltaren gjort någon anmälan om närings- _ förbud, men anser tillsynsmyndigheten i konkurs att det finns anled— ning till det, har den myndigheten en skyldighet att i stället göra en sådan anmälan (41 5 konkursförordningen). RSV har sedan det andra kvartalet 1993 inhämtat uppgift om i vilken utsträckning brott har anmälts och näringsförbud har ifrågasatts i de konkurser som avslu- tats. Antalet avslutade konkurser under de två sista kvartalen 1993 och de två första 1994 var totalt 18 891. I dessa konkurser har förvaltaren anmält brott i 4 815 fall (25 %) och ifrågasatt näringsförbud i 994 (5 %). Det skall dock redan här sägas, att denna siffra — 994 — inte kan jämföras med det årliga antalet meddelade näringsförbud. I bety- dande utsträckning torde nämligen förbud ifrågasättas beträffande någon som berörs av flera konkurser.
Vi saknar uppgifter om i hur många fall näringsförbud har anmälts från andra håll än från konkursförvaltare och TSM. I viss utsträckning tycks kronofogdemyndigheterna ha ifrågasatt näringsförbud därför att någon i avsevärd mån underlåtit att betala skatter m.m. till det allmän- na. Av våra kontakter med myndighetsföreträdare framgår dock att konkursförvaltarna är de i särklass oftast förekommande anmälarna. När det gäller anmälningsfrekvensen ger därför siffran ovan en relativt rättvisande bild.
4.2.3. Yrkanden om näringsförbud
Frekvensen av åklagarnas yrkanden om näringsförbud har inte varit direkt mätbar. Vid genomgången av de domar och beslut som legat till grund för de 156 förbud som gällde vid maj månads utgång 1994 har i materialet återfunnits tio fall där yrkande om näringsförbud ogillats, endera i tingsrätt eller hovrätt. Antalet ogillade yrkanden är givetvis större än så. Genom relativt omfattande kontakter med företrädare för åklagarkåren och i samband med genomgången av ett stort antal domar har vi dock bibringats den uppfattningen, att endast en liten del av framställda yrkanden har ogillats. Antalet framställda yrkanden bör således endast i relativt begränsad mån överstiga antalet meddelade näringsförbud.
Vad här sagts gäller dock inte framställningar om tillfälligt närings— förbud. Av inhämtade uppgifter från åklagare har sådana särskilda framställningar ogillats i relativt hög grad.
4.2.4. Regionala och individuella skillnader
Inom åklagarväsendet handläggs mål om kvalificerad ekonomiskt brottslighet i första hand vid särskilda myndigheter. Dessa är de tret- ton regionåklagarmyndigheterna, de tre storstadsmyndighetema och Statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Som nämnts hade 156 per- soner vid utgången av maj månad 1994 gällande näringsförbud. Av dessa förbud svarade de nämnda myndigheterna för 111 stycken, varav 67 härrörde från regionåklagar- och åklagarmyndigheterna i de tre storstäderna. Noterbart är att fyra av dessa sammanlagt sjutton myndigheter inte svarade för något eller endast ett av de 156 för- buden.
Enligt Riksåklagaren beräknas närmare 100 åklagare av totalt knappt 700 från tid till annan ägna sig åt bekämpning av ekonomisk brottslig- het. I dag finns drygt 60 åklagartjänster som inrättats särskilt för be- kämpning av sådan brottslighet. Intill halvårsskiftet 1994 var dessa drygt 30. I de mål som lett till de 156 näringsförbuden har åklagarens talan utförts av 94 skilda åklagare. 10 av åklagarna svarar för 46 av förbuden (30 %).
Ytterligare något i detta ämne redovisas i avsnitt 4.3.3 Betalnings— underlåtelse.
4.3. Förutsättningarna för näringsförbud
4.3.1 Allmänt om förutsättningarna Ändamålet med näringsförbud är främst att förhindra att personer som i näringsverksamhet orsakar stora skador skall kunna fortsätta med detta. Man skall, har det sagts, genom förbudet undanröja en skade- härd. Man skall också kunna ingripa med förbud i fall då det skulle framstå som stötande om en person som begått allvarliga oegentlighe— ter i näringsverksamhet trots detta kunde få fortsätta att ägna sig åt sådan. Institutet skall vidare kunna ha en allmänpreventiv verkan. Näringsförbud skall bara komma i fråga vid kvalificerade fall av illo- jala förfaranden. De grundläggande förutsättningarna för näringsförbud är att närings- idkaren dels har grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverk- samhet, dels att förbud är påkallat från allmän synpunkt. För att till- godose kravet på rättssäkerhet har som ytterligare förutsättning upp- ställts, att näringsidkaren endera gjort sig skyldig till brottslighet, som inte är ringa, eller i avsevärd omfattning underlåtit att betala skatt, tull eller avgift som omfattas av betalningssäkringslagen. Denna ytterligare förutsättning krävs inte om näringsidkarens verksamhet försatts i kon-
kurs; vid bedömningen av om näringsidkaren grovt åsidosatt sina ålig- ganden får dock hänsyn tas endast till såna oegentligheter som före- kommit i den verksamhet som avslutats med konkurs.
I det följande skall vi närmare studera hur lagens förutsättningar för förbud har tillämpats. Till en början behandlas de speciella rekvisiten brottslighet (4.3.2) och betalningsunderlåtelse (4.3.3), följt av kon- kursfallet enligt 2 5 i lagen om näringsförbud (4.3.4). Därefter skall de allmänna rekvisiten grovt åsidosättande (4.3.5) och påkallat från allmän synpunkt (4.3.6) studeras. Om dessa förutsättningar föreligger får näringsförbud meddelas. Den närmare innebörden av denna fakul— tativa utformning skall därefter behandlas (4.3.7). Avslutningsvis redovisas vissa slutsatser (4.3.8).
4.3.2. Brottslighet
Den för vilken näringsförbud på denna grund skall ifrågakomma måste ha gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa, endera som enskild näringsidkare eller som innehavare av viss ställning i en juri- disk person. Brottsligheten måste vara begången i näringsverksamhe- ten för att kunna beaktas i detta sammanhang.
Huvudskälet till att lagstiftaren uppställt krav på viss typ av oegent- lighet är att näringsidkaren måste ha rimliga möjligheter att utläsa av lagen när han riskerar att hamna i riskzonen för ett förbud. Som be- handlas nedan kan nämligen en mångfald av olika typer av oegentlig— heter vägas in vid bedömande av om näringsidkaren grovt åsidosatt sina åligganden.
Inte ringa brottslighet
Med inte ringa brottslighet avses sådan brottslighet som inte endast ut- gör en marginell faktor vid bedömningen av om näringsidkaren grovt åsidosatt sina åligganden. Det innebär att brott för vilket endast böter ingår i straffskalan inte uppfyller rekvisitet, och normalt är det inte heller uppfyllt då någon döms för ett enstaka brott för vilket den fak- tiska påföljden stannar vid böter. Gäller överträdelsen en central straff- bestämmelse och renderar den ett högt bötesstraff kan dock ett motsatt synsätt vara befogat. Detsamma gäller om brottsligheten är upprepad; i sådant fall anses rekvisitet normalt uppfyllt.
Fördelning mellan de speciella rekvisiten
I vilken utsträckning grundas då näringsförbud på ådagalagd brottslig- het? Frågan låter sig inte besvaras genom domstolarnas hänvisning till lagens olika paragrafer och punkter. 1 stor utsträckning griper nämli-
gen de olika förutsättningarna in i varandra. Domstolarna har också varit sparsamma med att mer exakt ange vilket eller vilka moment som beslutet grundas på.
En genomgång av de ovan nämnda 156 förbuden ger dock vid han- den, att förbuden i 144 av fallen helt eller huvudsakligen grundar sig på ådagalagd brottslighet. I fyra fall synes förbudet vila i lika mån på brott som på betalningsunderlåtelse. Av de återstående besluten grun- das sex helt eller till övervägande del på betalningsunderlåtelse. Inte i något fall består det huvudsakliga åsidosättandet av andra oegentlig— heter än de nu nämnda. De återstående två förbuden avser fall då för- budstiden förlängts i samband med dom för överträdelse av näringsför- bud (26 5 lagen).
Förekommande brottstyper
Vid genomgång av de brottstyper som förekommer i domarna kan konstateras, att brottsligheten normalt med god marginal passerar gränsen för ringa brottslighet, som detta rekvisit beskrivits ovan. Detta är också naturligt, då brottet i sig ofta kunnat uppfylla även kraven på grovt åsidosättande och att förbud är påkallat från allmän synpunkt.
Den mest frekventa brottstypen i domarna är bokföringsbrott, som förekommer i 57 fall. Bokföringsbrott som bedömts som grovt förekommer i 52 domar. I likaledes 52 fall har dömts för grovt skatte— bedrägeri. I 40 av domarna har utdömts ansvar för grov oredlighet mot borgenärer. Grova bedrägerier — huvudsakligen s.k. kreditbedrä- gerier — förekommer i 38 fall. Andra frekventa brottstyper är brott mot 81 5 uppbördslagen, som förekommer i ett femtontal fall, samt enkelt skattebedrägeri, enkel oredlighet mot borgenärer, vårdslöshet mot borgenärer och grov förskingring, som alla förekommer i ett tio— tal fall vardera. Av allvarlig brottslighet förekommer även några fall av grov varusmuggling, häleri, grovt brott, och grov urkundsförfalsk- ning. Sifferuppgifterna innefattar även vissa fall av medhjälp till aktu- ell brottstyp. Som framgått kan flera brottstyper ha lagts till grund för ett och samma näringsförbud.
Strafftider m.m. i samband med näringsförbud
Som ett mått på den relevanta brottslighetens dignitet har vi studerat vilka straff som utdömts för den brottslighet vari de förbudsgrundande brotten ingår. Här finns dock många felkällor. En av dem är att dom- stolarna i inte ringa grad har utmätt gemensamt straff inte bara för brott i näringsverksamhet utan även för ”privat” brottslighet. En annan är att en mängd omständigheter, hänförliga till den dömdes per- son, kan spela en avgörande roll vid straffmätning och påföljdsval.
Vidare har domstolarna inte sällan haft anledning beakta innehållet i tidigare domar enligt särskilda regler härom i brottsbalkens 34 kapitel. Trots dessa och andra felkällor ger dock de valda straffen en viss led- ning vid bedömande av svårighetsgraden av de brott som grundat näringsförbud.
I de 144 fall där förbudet åtminstone huvudsakligen grundats på åda- galagd brottslighet fördelar sig strafftidema, inklusive förverkande av villkorligt medgiven frihet, enligt följande.
Strafftid Antal fall Fängelse 4 år eller däröver .......................... 11 Fängelse minst 3 år men under 4 år ..................... 21 Fängelse minst 2 år men under 3 år ..................... 33 Fängelse minst 1 år men under 2 år ..................... 33 Fängelse minst 6 månader men under 1 år ................. 20 Fängelse minst 3 månader men under 6 mån ................. 6 Fängelse understigande 3 månader ....................... 8 Skyddstillsyn (jämte böter eller fängelse) ................... 5 Villkorlig dom (jämte böter) .......................... 6 Böter ......................................... — BrB 34kap. 151st.1p ............................ 1 Totalt ...................................... 144
Som kommentar till uppgifterna ovan kan nämnas, att den längsta strafftiden uppgår till fängelse i sex år och att det därefter finns en dom på fängelse i fem år. Vidare tycks starka skäl hänförliga till den dömdes person, såsom s.k. straffintolerans, ungdom, psykisk ohälsa eller missbruk, ha förelegat i samtliga de fall då domstolen valt påfölj- den skyddstillsyn. När det gäller påföljden villkorlig dom är bilden något mer splittrad. I några fall ser det ut som om brottens art och straffvärde inte har hindrat en frivårdspåföljd. I något har ett avske- dande från tjänst i första hand lärnnat utrymme för villkorlig dom. I ett fall, som gäller grovt skattebedrägeri och bokföringsbrott m.m., anför domstolen särskilt att den dömde drabbas hårt av ett meddelat näringsförbud.
En jämförelse mellan strafftid och förbudstidens längd kommer att göras i ett kommande avsnitt (4.6.2). Också frågan i vilken utsträck- ning domstolarna beaktat meddelat näringsförbud vid straffmätning och påföljdsval kommer senare att behandlas (avsnitt 4.4.2).
Inte i något av de 144 fallen föreligger det någon tvekan om att lagens krav på inte ringa brottslighet varit uppfyllt. Detta är naturligt beträffande fall där förbud grundas helt eller huvudsakligen på brott; i sådana fall har ju brottsligheten räckt också för att uppfylla de all- männa rekvisiten.
Brott i näringsverksamhet
Kravet på att åsidosättandena skett i näringsverksamhet innebär sär- skilda avgränsningsproblem när dessa helt eller delvis utgörs av brott. Problemen avser två från varandra skilda frågor, dels den om någon näringsverksamhet över huvud bedrivits, dels den om erforderligt sam- band föreligger mellan näringsverksamheten och det ådagalagda brot- tet. Den förstnämnda frågan hör systematiskt närmast samman med frågor som rör avgränsningen av personkretsen i lagens 4 5, men be- handlas redan här.
Näringsverksamhet
Som en grundförutsättning för meddelande av förbud anges att en fy— sisk eller juridisk person bedrivit näringsverksamhet. Såvitt gäller företrädare för bolag m.m. innebar denna grundförutsättning en för- ändring jämfört med vad som tidigare gällde enligt konkurslagens näringsförbudsbestämmelser. Enligt dåvarande lag knöts nämligen för- utsättningarna för förbud lagtekniskt till frågan om gäldenären varit bokföringspliktig enligt bokföringslagen. Enligt sistnämnda lag förelig- ger bokföringsskyldighet för aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska föreningar, även om bolaget eller föreningen inte utövar näringsverk- samhet.
Näringsförbudskommittén — som föreslog den förändrade anknyt- ningen — uppmärksammade att vissa juridiska personer till följd av förändringen inte skulle inrymmas under regleringen. Kommittén pe- kade särskilt på att det förekommer att främst aktiebolag används för brottslig verksamhet utan att det idkas näring i bolaget.. Som exempel nämndes vinstbolagsförvärv i syfte att plundra bolaget på dess tillgång- ar utan hänsynstagande till bolagets latenta skatteskulder. Enligt kom- mittén är sådan verksamhet knappast att betrakta som näringsverksam- het. Inte desto mindre fann kommittén den ha sådan anknytning till näringsverksamhet att den bör beaktas vid en eventuell näringsförbuds- prövning. Som komplettering till den paragraf som motsvarar närings- förbudslagens fjärde föreslog därför kommittén, att med enskild nä- ringsidkare skulle jämställas den som faktiskt utövade ledningen av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig enligt bokföringslagen, även om den inte bedriver näringsverksamhet.
Departementschefen — som ställde sig tveksam till 01111 konkurslagens 199 b 5 skulle tolkas som kommittén gjort — förklarade sig dela kom- mitténs uppfattning att det var önskvärt att kunna ingripa mot personer som ägnar sig åt sådan verksamhet som den av kommittén beskrivna. Enligt honom torde dock sådan verksamhet åtminstone ibland uppfylla kraven på näringsverksamhet och i andra fall kan den ingå som led i
annan verksamhet som är att bedöma som näringsverksamhet. Men det kunde också tänkas fall då det inte är möjligt att meddela näringsför- bud därför att den juridiska personen inte har bedrivit näringsverksam- het och den som faktiskt utövat ledningen av den inte heller har gjort detta. Vederbörande kan då knappast uppfylla det grundläggande kra- vet att ha gjort sig skyldig till ett grovt åsidosättande i näringsverk- samhet. På grund därav föreslog departementschefen inte någon regel som den av kommittén föreslagna.
På annan plats i propositionen anger dock departementschefen bland annat bokföringsbrott som sådant brott där det redan av stadgandet i fråga framgår att det begåtts i näringsverksamhet. Som framgått av det ovan refererade är det dock möjligt att åsidosätta bokföringsplikt i bland annat aktiebolag som inte bedriver näringsverksamhet.
Inte i någon av de av oss genomgångna domarna har denna fråga ställts på sin spets. I ett inte ringa antal fall har dock fråga varit om brottslighet som nära knyter an till det exempel Näringsförbudskom- mittén givit. Förutom fall av vinstbolagstömningar förekommer också fall där den dömde för en symbolisk summa förvärvat hårt skuldbelas- tade bolag i syfte att tillgodogöra sig de tillgångar som bolaget ändå har. Likaså är det inte ovanligt att bolag — efter det att de tömts på sina tillgångar — övertas av en eller flera som systematiskt köper varor och tjänster på kredit i bolagets namn, men för privat räkning, utan betalningsavsikt. Vad som reellt sker här är snarare att man utnyttjar företagsformen för sin brottslighet än att man i strikt mening begår brott i utövningen av näringsverksamhet. I ett inte ringa antal sådana fall har domstolarna ansett förutsättningarna för näringsförbud uppfyll— da. Enligt vår uppfattning finns det inte heller anledning att tolka stad- gandet så snävt att lagens syften motverkas. Det bör här noteras att vare sig lagen eller dess förarbeten definierar begreppet *näringsverk- samhet”. Något försök därtill skall heller inte göras i denna utredning.
Sambandet mellan brott och näringsverksamhet
Som nämnts är det endast brott som vederbörande gjort sig skyldig till i utövningen av näringsverksamhet som innebär ett relevant åsidosätt- ande. Därmed avses gärningar som typiskt sett har en klar anknytning till gärningsmannens näringsverksamhet.
Enligt motiven kan det erforderliga sambandet mellan brottet och näringsverksamheten framgå redan av straffstadgandet, såsom bestäm- melserna om bokföringsbrott eller straffbestämmelser i näringsreg- lerande författningar som yrkestrafiklagen eller lagen om handel med skrot och begagnade varor. Beträffande andra fall anger motiven tre faktorer som man bör fästa vikt vid då man skall bedöma om erforder-
lig anknytning skall anses föreligga i ett visst fall. Det är 1) då nä- ringsverksamheten utövas på ett brottsligt sätt, 2) då näringsverksam- heten använts för att genomföra eller dölja brott och 3) då brottets syfte varit att främja gärningsmannens näringsverksamhet. Också andra fall kunde tänkas förekomma där tillräcklig anknytning mellan brott och näringsverksamhet föreligger.
Vid vår granskning av domar har vi funnit några av särskilt intresse i detta sammanhang. Två av domarna skall i korthet refereras.
1. C bedrev handel med importerade kläder i ett aktiebolag. När bolaget fick ekonomiska problem övertrasserade han privata checkkonton med sammanlagt 250 000 kr för att få medel att betala vissa klädinköp. Han dömdes för grovt bedrägeri och bedrägeri för detta förfarande samt för bokföringsbrott och för inte nåringsrelaterade brott till ett kännbart Engelsestraff. Vid prövning av framställt nåringsförbudsyrkande anförde domstolen, att det brottsliga utnytt- jandet av de privata kontona inte direkt begåtts i hans näringsverksamhet men att det förelåg en stark anknytning till verksamheten. Under hänvisning till att brottens syfte varit att främja näringsverksamheten i ekonomiskt hänseende fann domstolen att även dessa brott - utöver bokföringsbrottet - kunde läggas till grund för prövningen.
2. D var ägare av två aktiebolag, som inte bedrev någon egentlig verksam- het. Synbarligen för att finansiera visst missbruk beställde han, under angi- vande av i vart fall dessa bolags organisationsnummer, ett stort antal varor utan att ha vare sig avsikt eller förmåga att betala för dessa. För dessa bedrä- gerier - grova och enkla — och för bokföringsbrott utdömdes ett kännbart fängelsestraff. Domstolen gick inte in i någon närmare prövning av om det fanns ett tillräckligt samband mellan bedrägeribrotten och näringsverksamhe- ten, utan förklarade endast att lagliga förutsättningar för förbud förelåg.
Om man jämför dessa fall med de tre faktorer som angivits ovan, framgår att endast den tredje faktorn är relevant beträffande fall 1. Tveklöst har också C:s syfte varit att genom brottet främja närings— verksamheten. Enligt vår mening för det dock för långt att endast med sådant syfte som stöd anse tillräckligt samband föreligga. Det kan så- ledes inte komma i fråga att anse detta krav uppfyllt beträffande den som rånar en bank för att skaffa startkapital till sitt nyförvärvade bo- lag, lika lite som beträffande den cykelreparatör som lägger ut glas- skärvor på stadens cykelstråk för att främja sin verksamhet.
Den angivna faktor 3 måste också ses i ljuset av andra motivuttalan— den. Där sägs bland annat att frågan om erforderligt samband bör av- göras på rent objektiva grunder; avgörande skall vara de faktiska om- ständigheter som grundlägger ett samband. Enligt vår mening kan ett fristående syfte inte anses uppfylla detta krav.
I anslutning till denna fråga lämnar departementschefen exempel på fall som enligt hans mening innebär tillräcklig anknytning till närings-
verksamhet. Ett av dessa gäller stöld av egendom hos en uppdragsgi- vare; om stölden begicks i syfte att tillföra näringsverksamheten egen- dom, kan det finnas skäl att anse den som ett brott i näringsverksam- het. Enligt vår mening uppfyller exemplet två av faktorerna ovan — så- väl det att verksamheten utövats på ett brottsligt sätt som det att syftet varit att främja näringsverksamheten Ett annat av motiven nämnt exempel är att köpa en stulen maskin till rörelsen. Sådant häleri skall anses ha tillräcklig anknytning om maskinen är avsedd för rörelsen. Till skillnad från C:s fall är det dock här rörelsens förvärv som är brottsligt.
Ett fristående syfte bör således inte ensamt konstituera tillräckligt samband mellan brottet och näringsverksamheten. Med hänsyn till de ovan refererade motivuttalandena om krav på objektiv prövning verkar det heller inte ha varit lagstiftarens avsikt att syftet ensamt skall få hänföra brottet till näringsverksamheten.
När det gäller fall 2 kan man — som diskuterats under föregående underrubrik — inledningsvis fråga sig om kravet på näringsverksamhet är uppfyllt. Om så är fallet uppkommer fråga om tillräckligt samband mellan brottet och verksamheten. Det ligger nära till hands att, som anges under faktor l, anse att D har utövat näringsverksamheten på ett brottsligt sätt. Ett av motivens exempel talar mot en sådan tolk- ning. Enligt detta skall köp av stöldgods anses utövat i verksamheten om det köpta skall tillföras rörelsen. Exemplet synes vara avsett att läsas motsatsvis. Beträffande D finns all anledning tro att det var hans privata ekonomi som skulle gagnas.
Enligt vår mening har dock D gjort bruk av företagsformen för att få del av det förtroende som företrädare för företag åtnjuter. Det är då naturligt att anse att näringsverksamheten använts för att genomföra brott, den faktor som angivits under 2 ovan. Rimligen bör detta också ha varit lagstiftarens avsikt.
Av det anförda framgår, att såväl kravet på näringsverksamhet som kravet på erforderligt samband inte saknar tillämpningsproblem. Av de genomgångna domarna förefaller det emellertid som om dessa pro— blem inte särskilt har uppmärksammats vid domstolarnas handlägg- ning. I mänga fall har det möjligen varit naturligt att inte särskilt gran— ska dessa frågor, med hänsyn till att den brottslighet som tveklöst be- gåtts i näringsverksamhet väl har räckt för att meddela förbud.
4.3.3. Betalningsunderlåtelse
Som alternativ till det speciella rekvisit som kräver brottslighet anger näringsförbudslagen underlåtelse i avsevärd omfattning att betala skat- ter, avgifter och tullar som omfattas av betalningssäkringslagen.
Det rättspolitiska syftet bakom denna regel är att motverka skatte- undandraganden eller olovliga skattekrediter och andra liknande illo- jala förfaranden som riskerar snedvrida konkurrensen och verka utma- nande mot de som lojalt fullgör sina samhälleliga skyldigheter. Skäl att motverka det s.k. likvida fusket föreligger oberoende av om den enskilde också begått brott eller försatts i konkurs.
Avsevärd omfattning
Vad avses då med att näringsidkaren i avsevärd omfattning underlåtit att betala skatt, avgift och tull? Enligt motiven skall fråga vara om belopp som inte är alltför låga eller också handla om ett upprepat för— farande. Vid bedömningen skall hänsyn tas till om den pågått under lång tid. Det krävs att betalningsunderlåtelsen är kvalificerad, varvid hänsyn får tas både till skuldens absoluta storlek och dess relativa be- tydelse i den aktuella näringsverksamheten. Det får inte vara fråga om ett oansenligt belopp och hänsyn bör tas till om det är en mera defini- tiv betalningsunderlåtelse eller bara en kortvarig försening. Efter påpe— kande från lagrådet med utgångspunkt i att en korrekt relation måste eftersträvas mellan de speciella rekvisiten brott och betalningsunderlå- telse, framhöll departementschefen att innebörden av sistnämnda rekvi- sit bör vara att underlåtelsen har varit av kontinuerlig eller systema- tisk karaktär eller har avsett ett högt belopp.
Till ledning för hur dessa allmänna formuleringar rätt skall tolkas kan man jämföra med vilka krav som ställs för att en betalningsunder- låtelse ensamt skall innebära ett grovt åsidosättande. Motiven anger i det avseendet att ett grovt åsidosättande typiskt sett ofta skall anses föreligga då näringsidkarens samlade skulder avseende skatter m.m. uppgår till 100 000 kr eller mer. Även här skall dock hänsyn tas bland annat till vad som utgör skälet till skulden. Vid upprepad betalnings- underlåtelse under en längre tid eller vid andra tecken på illojalitet kan grovt åsidosättande anses föreligga fastän skulden understiger 100 000 kr. Som exempel på sådan situation anför motiven den nä- ringsidkare som år efter år undandrar sig sin deklarationsskyldighet och sedan inte heller betalar de skatter som påförts genom skönstaxe— ringar.
Gällande förbud
Som redovisats i avsnitt 4.3.2 grundar sig sex av de 156 näringsförbud som gällde vid utgången av maj månad 1994 helt eller huvudsakligen på ådagalagd betalningsunderlåtelse. Hur förhåller sig då dessa sex till beloppskraven enligt ovan? Storleken på det sammanlagda skuldbe- loppet återfinns inom ett spann mellan 240 000 kr och 612 000 kr.
Det genomsnittliga beloppet är cirka 400 000 kr. Även med beaktande av en viss inflation sedan motivuttalandet lämnades får således dessa fall anses ha uppfyllt det speciella rekvisitet betalningsunderlåtelse. Som vi skall återkomma till i ett senare avsnitt måste utgångspunkten vara att dessa betalningsunderlåtelser också i sig har konstituerat ett grovt åsidosättande.
Beträffande de fyra fall som bedöms i lika mån ha vilat på brott som på betalningsunderlåtelse varierar skuldbeloppets storlek mellan 250 000 kr och 2,7 miljoner kr, med ett genomsnitt strax under 1,3 miljoner kr. Också här är redan skuldbeloppet av sådan storlek att det speciella rekvisitet betalningsunderlåtelse är uppfyllt och det allmänna rekvisitet grovt åsidosättande torde vara uppfyllt.
Helt naturligt har i de angivna målen specialrekvisitet uppfyllts; motiven ger här en möjlighet att redan genom skuldbeloppet fastslå detta, och i de aktuella ärendena har även de svårare allmänna rekvisi- ten ansetts uppfyllda. Det kan också sägas, att den egentliga prövning— en normalt sker vid bedömande av de allmänna rekvisiten, främst om förbud är påkallat från allmän synpunkt. I vilken utsträckning så skett skall granskas i ett kommande avsnitt. En schematisk översikt över de speciella och allmänna rekvisiten återfinns i avsnitt 3.1.
Det är i sammanhanget värt att notera, att av de tio fall som ovan nämnts endast ett härrör från ett storstadsdistrikt. I tre av fallen har talan förts av en och samma åklagare.
4.3.4. Konkursfallet
Vid införande av näringsförbudslagen bibehölls huvudfallet av kon- kurslagens näringsförbudsregel. Under förutsättning av att det förelig- ger ett grovt åsidosättande och att förbud är påkallat från allmän syn- punkt, kan således den som försatts i konkurs — eller varit företrädare för juridisk person när den försattes i konkurs — drabbas av närings- förbud, trots att han varken gjort sig skyldig till brott eller underlåtit att betala skatter m.m. Skälet härtill var att det inte kunde uteslutas att det även i sådana fall kunde vara befogat med förbud, även om det praktiska behovet av en sådan regel inte bedömdes bli så stort.
Ett ytterligare skäl — dock inte anfört i motiven — att bibehålla kon- kursfallet vid införandet av näringsförbudslagen sammanhänger med förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Vid prövning av förutsättningarna för näringsförbud enligt 1 5, får hänsyn tas till vad som ägt rum före ikraftträdandet endast såvitt avser frågan om förbud är påkallat från allmän synpunkt. Till följd av bibehållandet kan dock äldre brott och betalningsunderlåtelser — utan särskilda regler att gälla övergångsvis — grunda näringsförbud enligt näringsförbudslagen.
Gällande förbud
Som redovisats tidigare grundas inte något av de 156 vid utgången av maj månad 1994 gällande förbuden helt eller huvudsakligen på kon- kursregeln. I ett inte ringa antal fall har dock den paragraf som regle- rar detta fall — lagens andra — exklusivt åberopats av åklagare och domstol, trots att den ålagde samtidigt åtalats respektive dömts för brott i näringsverksamheten. Enligt vår uppfattning är detta inte riktigt då brotten och andra åberopade oegentligheter skett efter lagens ikraft- trädande. Motivuttalanden tyder på att 2 5 är subsidiär till 1 &.
Kravet att näringsidkaren försatts i konkurs eller att någon innehaft viss funktion när juridiskt person försatts i konkurs har inte — vad ge- nomgånget material utvisar — vållat några tillämpningsproblem hos domstolarna.
Begränsning av prövningen
Under avsnittet 4.3.5 nedan skall de typer av otillbörligheter mot bor- genärer och andra åsidosättanden som åberopats i de genomgångna domarna behandlas. Redan här skall dock anmärkas att man vid be- dömningen enligt 2 5 av om näringsidkaren grovt har åsidosatt sina åligganden endast får ta hänsyn till sådana oegentligheter som har förekommit i den näringsverksamhet som försatts i konkurs. Lagrådet påpekade att denna skillnad mellan första och andra paragrafens pröv— ning av grovt åsidosättande inte kommit till uttryck i lagtexten, och att ordet 'näringsverksamhet' i andra paragrafen lämpligen borde ges bestämd form. Trots att departementschefen förklarade sig ansluta till detta förslag kom lagtexten inte att ändras.
I de genomgångna domarna — som i stor usträckning gäller oegent- ligheter under den senare hälften av den studerade perioden — har dock denna begränsning inte aktualiserats.
Övergångsregler
Enligt konkurslagens gällde en tvåårsfrist från konkursdagen inom vil- ken talan om näringsförbud normalt måste väckas. För fall där presk- ription enligt denna regel inträtt när näringsförbudslagen trädde i kraft finns en spärregel iden senare lagens övergångsbestämmelser. I ett av de studerade näringsförbudsfallen har domstolen felaktigt uppfattat övergångsregeln så, att oegentligheter 1 näringsverksamhet som för- satts i konkurs före den 1 juli 1984 över huvud inte får beaktas, även om en senare konkurs inträffat i vilken näringsförbudsfrågan aktualise- rats. Utgångspunkten för den angivna talefristen är nämligen tidpunk- ten för den senaste konkursen.
4.3.5. Grovt åsidosättande
En nödvändig förutsättning för att meddela näringsförbud är att den som skall underkastas förbud har grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet. Lagstiftningen ser inga begränsningar i vilka typer av oegentligheter som får beaktas vid denna prövning, för- utsatt att erforderligt samband med näringsverksamheten föreligger. Vid sidan av brott, betalningsunderlåtelse och åsidosättanden i verk- samhet som slutat med konkurs, kan således även exempelvis åsidosät- tande av marknads- och konsumenträttsliga regler beaktas, på samma sätt som arbetsmiljö— och miljöregler och civilrättsliga anspråk. Det är vid en sammanvägd bedömning av i målet samtliga föreliggande oegentligheter som det skall prövas om detta allmänna rekvisit är upp- fyllt.
Ingenting hindrar dock att en viss typ av åsidosättande ensam konsti- tuerar ett grovt åsidosättande. Som framgått ovan har detta i den prak- tiska tillämpningen varit mycket vanligt. Det är därför naturligt att in- ledningsvis utvärdera den praktiska tillämpningen utifrån brottslighet, betalningsunderlåtelse och konkurs, för att därefter granska andra typer av oegentligheter.
Brottslighet
Allvarlig ekonomisk brottslighet i näringsverksamheten innebär i och för sig ett grovt åsidosättande. Enligt motiven föreligger sådant nor- malt om brottsligheten föranleder ett inte helt kortvarigt fängelsestraff. Även brottslighet som traditionellt har uppfattats som mindre allvarlig — som vissa bokföringsbrott och uppbördsbrott — bör uppfylla detta krav om den upprepats under lång tid eller vid ett flertal tillfällen.
Av vad som redovisats i avsnitt 4.3.2 framgår, att av de 144 fall där förbud helt eller huvudsakligen grundats på brottslighet, brotten i 20 fall medfört annan påföljd än fängelse eller fängelse i kortare tid än tre månader. I sju av dessa fall har dock brott för vilket inte är föreskri- vet fängelse 1 mindre' än sex månader bildat underlag för bedömningen att den dömde grovt åsidosatt sina åligganden. Även om särskilda för- hållanden 1 dessa fall föranlett annan påföljd eller kortare straff måste fråga ändå vara om tillräckligt allvarlig brottslighet för att konstituera ett grovt åsidosättande.
I nio av fallen hade den näringsförbudsålagde tidigare dömts för brott i näringsverksamhet, såsom bokföringsbrott eller brott mot 81 & uppbördslagen. Som motiven får uppfattas innefattar även dessa fall ett grovt åsidosättande. Ytterligare ett fall av återfall i brott skall kort refereras och behandlas nedan.
I de återstående tre fallen har brottsligheten, främst bokföringsbrott och brott mot uppbördslagen, varit flerårig och företagits i flera bolag. I dessa fall har också förelegat underlåtelse att betala skatter m.m.
B, som år 1987 dömdes för allvarlig brottsligheti näringsverksamhet och som då ålades näringsförbud. År 1991 dömdes han på nytt och nu för överträdelse av näringsförbudet och för bokföringsbrotti aktiebolag där sonen var bulvan till fängelse två månader. Genom denna dom meddelades han ett nytt förbud.
Här är förvisso fråga om återfall i ekonomisk brottslighet. Enligt motiven till lagen skall dock, vid bedömningen av om ett grovt åsido- sättande föreligger, hänsyn inte tas till sådana oegentligheter som legat till grund för ett tidigare beslut om näringsförbud; de tidigare brotten är således i detta hänseende ”förbrukade”. Förarbetena utsäger vidare, att enbart överträdelsen såsom sådan inte utgör tillräckliga skäl för nytt näringsförbud; huruvida bristen i sådana fall skall anses hänföra sig till kravet på grovt åsidosättande eller till frågan om nytt förbud är påkallat framgår dock inte. Som framgått ovan är ett bokförings- brott av enkel beskaffenhet ofta sådant att det heller inte ensamt inne- bär ett grovt åsidosättande. Domstolen har beträffande B inte ingått i någon närmare analys av dessa förhållanden. Bokföringsbrottet och överträdelsen sedda tillsammans bör dock enligt vår mening ge till- räckligt underlag för att anse grovt åsidosättande föreligga. Ett nytt förbud är tveklöst påkallat.
Såvitt kan bedömas har således kravet på grovt åsidosättande genom brott tillämpats i enlighet med lagens intentioner och ej heller medfört några särskilda tillämpningssvårigheter.
Betalningsunderlåtelse
Även underlåtelse att betala skatt m.m. kan i sig konstituera ett grovt åsidosättande. De närmare förutsättningarna härför har redovisats ovan under avsnitt 4.3.3 Betalningsunderlåtelse, vartill hänvisas. I korthet innebär motivuttalandena, att ett grovt åsidosättande anses föreligga om det sammanlagda skuldbeloppet överstiger 100 000 kr om inte om- ständigheterna ger skäl till annan bedömning. De omständigheter som här avses är främst vilka skälen är till betalningsunderlåtelsen; har näringsidkaren hamnat i betalningssvårigheter av skäl som han inte kunnat råda över eller som annars varit försvarliga, bör detta spela in vid bedömningen. I sådant fall kan inte heller förbud anses påkallat från allmän synpunkt.
Som angivits i anslutning till det speciella rekvisitet har sex av de 156 gällande förbuden grundats helt eller huvudsakligen på betalnings- underlåtelse. I alla dessa ligger skuldbeloppen väl över 100 000 kr. Har omständigheterna då givit skäl att ändå ifrågasätta om grovt åsido-
sättande föreligger? Domarna låter sig inte så lätt analyseras på denna punkt. Förutom att de i allmänhet saknar uppgift om vilken typ av skatter m.m. som målet gäller, hur dessa fastställts och när de skilda betalningsförpliktelserna åsidosatts, saknar de även ofta ett återgivande av näringsidkarens skäl till betalningsunderlåtelserna. Detta senare för- hållande sammanhänger troligen med att näringsidkaren inte kunnat uppge någon för honom förmildrande omständighet.
I ett fall har dock sådana invändningar framförts. L företrädde sju olika bolag som alla gick i konkurs under åren 1982 — 1990. I konkursema fanns skatte- skulder på mellan 4 000 kr och 380 000 kr. Beträffande två av bolagen in- vände L att de drabbades av en konjunkturnedgång och inte kunde räddas trots en massiv arbetsinsats och att bolagen försattes i konkurs efter samråd med banken. Beträffande ett tredje bolag angav han att ett annat företag slog undan benen för verksamheten. Ett fjärde bolag hade otur med en utlands- leverantör som lurade dem på stora pengar; process uppgavs pågå i USA om detta. I återstående bolag var skuldbeloppen små.
L:s invändningar förefaller vara sådana som — om de får tas till ut- gångspunkt för bedömningen — har relevans för frågan om hans åsido- sättande varit grovt. Domstolen har dock inte alls ingått i någon pröv— ning av dem. Med hänsyn till att målet togs till avgörande i L:s ute- varo och att han saknade försvarare har det kanske inte heller varit helt lätt. Som lagstiftningen är utformad måste dock denna typ av in- vändningar prövas inom ramen såväl för rekvisitet grovt åsidosättande som rekvisitet påkallat ur allmän synpunkt. En invändning om ett för- mildrande förhållande måste också kunna lämnas utan avseende eller vederläggas för att inte tas till utgångspunkt för prövningen.
I flertalet fall har domstolarna, efter att ha konstaterat att skuldbe- loppet haft erforderlig höjd, direkt övergått till att pröva om närings— förbud är påkallat. Saknas förmildrande omständigheter synes motiven ge utrymme för ett sådant förfaringssätt. Beträffande just betalnings— underlåtelse griper prövningen av de olika rekvisiten in i varandra i betydande mån. I de fallen är det också svårt att hitta riktiga hållpunk- ter för bedömningen av om grovt åsidosättande föreligger, vid sidan om den om beloppets storlek. Det är då också naturligt att betydelsen av skuldbeloppets storlek riskerar att övervärderas i förhållande till andra faktorer. I detta hänseende skall dock den avgörande prövningen ske vid frågan om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt, en fråga till vilken vi återkommer.
Konkursfallet
Som tidigare omnämnts vilar ingen av de vid utgången av maj månad 1994 gällande näringsförbuden helt eller huvudsakligen på andra åsi- dosättanden än brott och betalningsunderlåtelse. Även då oegentlighe- ter av annan natur än dessa åberopats, har det följaktligen inte varit nödvändigt att pröva om de, sedda för sig, uppfyllt kravet på grovt åsidosättande; även utan sådan kvalifikation har de kunnat vägas in vid den samlade bedömningen av om ett grovt åsidosättande föreligger.
Trots att lagens andra paragraf i betydande mån åberopats av åkla- gare och domstol i den nu aktuella målen har oegentligheterna i första hand varit brott för vilka näringsidkaren dömts, antingen samtidigt med att förbud meddelas eller dessförinnan. Flertalet av de i motiven angivna förfarandena som typiskt sett bör föranleda att grov otillbör- lighet mot borgenärerna eller annat grovt åsidosättande föreligger är också sådana, att de — åtminstone i huvudsak - är kriminaliserade. Vissa är dock sådana att de ligger utanför detta område. Bland annat nämns det fallet att man styr tillgångar och kostnader mellan olika bolag som utgör en ekonomisk enhet så att skulder och kostnader sam- las i bolag utan egentliga tillgångar. Även vilseledande åtgärder, såsom återkommande namnändringar eller angivande av säte långt ifrån den egentliga verksamhetsorten, bör beaktas, liksom underlåten- het att iaktta aktiebolagslagens likvidationsbestämmelser eller iaktta skyldighet att sända in föreskrivna uppgifter till olika register. Också åsidosättande av mer allmänna förpliktelser kan beaktas, såsom att näringsidkare med anställda inte tagit tillvara möjligheter att undvika konkurs eller om regionalpolitiskt stöd använts för annat ändamål än det avsedda.
I det genomgångna domsmaterialet finns några fall där oegentlighe- ter i verksamhet som slutat med konkurs åberopats, utan att fråga varit om klarlagd brottslighet eller betalningsunderlåtelse. I ett fall påstod åklagaren, vilket domstolen godtog, att företrädaren för två bolag av- yttrat all företagens egendom och tillgodogjort sig influtna medel, vil- ket medfört att bolagen försatts i konkurs. I ett annat konstaterades dels att en företrädare för bolag, trots fara för obestånd, fortsatt att driva rörelsen under förbrukande av avsevärda medel utan motsvaran— de nytta för rörelsen, dels att han — med hänsyn till rörelsens behov — belastat bolaget med för höga kostnader för kontorslokaler, för anställ- da utan arbetsuppgifter och för lön till sig själv. I ett tredje fall påstod åklagaren — troligen med domstolens instämmande — att företrädaren för bolag inför förestående konkurs fört över tillgångar till andra av honom kontrollerade bolag.
I fallen ovan har de anförda oegentliga förfarandena i allt väsentligt varit sådana som är kriminaliserade. Ansvarstalan har dock inte förts i dessa delar, förmodligen av processekonomiska skäl och efter beslut om förundersökningsbegränsning. Samtidigt har de emellertid bildat underlag för meddelande av näringsförbud. Om processekonomiska skäl skall beaktas — både vad avser förundersökning och rättegång — innebär detta med nödvändighet att man på ett sämre underlag fastslår en omständighet till stöd för näringsförbud än om ansvarstalan hade förts. Visserligen har lagstiftaren avsett att den aktuella typen av oegentligheter skall kunna grunda näringsförbud även innan en brotts- utredning slutförts. I praktiken riskerar dock ett sådant förfarande att komma i konflikt med det förhållandet, att näringsförbud är en mycket ingripande åtgärd och att det därför måste ställas höga krav på bevis- ningen beträffande de omständigheter som skall ligga till grund för ett sådant beslut.
I anslutning till konkursfallet finns anledning att särskilt beröra, att det i en stor del av de genomgångna ärendena har åberopats att den tilltalade varit inblandad i flera konkurser. Genom införandet av nä- ringsförbudslagen försvann dock den direkta betydelsen av ett sådant förhållande. I motivens anförs att det faktum att en person upprepade gånger har misslyckats som affärsman och åsamkat sina kreditgivare stora förluster inte skall leda till att lägre krav skall ställas på graden av oegentligheter som skall medföra näringsförbud. En annan sak är att ett medvetet otillbörligt utnyttjande av konkursinstitutet — om vilket ett flertal konkurser kan vara ett bland flera bevis — i sig kan innebära att vederbörande får anses ha grovt åsidosatt sina åligganden
Andra åsidosättanden
Som framförts redan i inledningen av detta avsnitt kan man vid pröv- ningen av om det har förekommit grova åsidosättanden ta hänsyn till hela det spektrum av åligganden som kan förekomma i näringsverk- samhet. Utöver av vad som ovan angetts har den möjligheten inte ut- nyttjats alls i det material som vi gått igenom. Det har således inte åberopats att skyldigheten att upprätta kontrollbalansräkning har åsido- satts, att förändringar i styrelsen inte har registrerats, att civilrättsliga åtaganden försummats eller att andra sådana typer av åsidosättanden förelegat. Beträffande de domar där förbud meddelats kan visserligen sägas att sådana ytterligare åsidosättanden inte erfordrats; som skall ut- vecklas i det följande finns det dock även bland dessa ett inte ringa antal fall, vari man väl kunde ha angett ytterligare åsidosättanden för att helt övertyga om att tillräckliga förutsättningar för förbud förelåg.
4.3.6. Påkallat från allmän synpunkt
För meddelande av näringsförbud förutsätts att förbud är påkallat från allmän synpunkt. Detta grundläggande rekvisit i näringsförbudslagen innebar en nyhet i förhållande till konkurslagens regler. Avsikten var att, efter det att ett grovt åsidosättande konstateras, minska utrymmet för fritt skön vid bedömningen av om det också framstår som befogat att meddela förbud.
Rekvisitets syfte
Rekvisitet avser att åstadkomma att näringsförbud meddelas endast i de fall där det står i överensstämmelse med de rättspolitiska syften som bär upp lagstiftningen. Det innebär att lagen i första hand skall rikta sig mot sådana personer som genom allvarliga åsidosättanden åstadkommer betydande skador för borgenärer, anställda, konkurren- ter, konsumenter, avtalsparter eller samhället i övrigt. Det är främst personer som ägnat sig åt systematiska illojala förfaranden som bör angripas med näringsförbud. Förbud bör därmed komma i fråga främst för den som vid återkommande tillfällen åsidosätter de normer som gäller för näringsverksamhet.
Vid prövningen av om det föreligger ett behov att avstänga närings— idkaren från rätten att driva näring — med motivens ord: behov att undanröja en skadehärd — bör hänsyn tas till om det har funnits andra möjligheter att få vederbörande att ta rättelse; förbud bör normalt inte tillgripas förrän sådana möjligheter framstår som mer eller mindre uttömda.
Det är således i första hand dem som på goda grunder kan antas fortsätta att vålla skador i näringsverksamhet, om de inte avstängs, som lagen avser att träffa. Det innebär att förbud inte är påkallat i sådant fall där det står alldeles klart att vederbörande inte kommer att ägna sig åt näringsverksamhet på nytt.
Motiven anger dock två fall där näringsförbud bör tillgripas obero— ende av prognosen. Det gäller dels i vissa grova fall där det finns all- mänpreventiva skäl till förbud, dels i fall där det skulle framstå som stötande att låta en person som har gjort sig skyldig till allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet få fortsätta att ägna sig åt sådan.
Vid prövningen av om förbud är från allmän synpunkt påkallat finns inga begränsningar av vilka omständigheter som får beaktas. Det inne- bär exempelvis att även åsidosättanden som legat till grund för ett tidi- gare meddelat näringsförbud får beaktas, liksom självfallet även om- ständigheter som talar till vederbörandes förmån. Inte heller finns några begränsningar i tiden för de åsidosättanden som får beaktas,
även om äldre åsidosättanden naturligen typiskt sett har mindre bety- delse än yngre.
Omständigheter av särskild vikt
Lagens tredje paragraf anger fyra omständigheter som särskilt skall beaktas vid prövningen av om förbud är påkallat från allmän syn- punkt. Dessa föreligger dels om åsidosättandet 1) varit systematiskt, 2) syftat till betydande vinning eller 3) medfört eller varit ägnat att medföra betydande skada, dels om 4) näringsidkaren tidigare dömts för brott i näringsverksamhet.
Hur dessa fyra omständigheter förhåller sig till prognosbedömning— en, allmänpreventionens krav och undvikande av stötande resultat är till stora delar oklart. Beträffande den som tidigare dömts för brott i näringsverksamhet och nu återfallit i likartad brottslighet kan väl sägas, att prognosen för hans vidkommande är dålig. Övriga tre krite- rier hänför sig dock mer till åsidosättandenas dignitet än till risken för fortsatt skadevållande verksamhet; indirekt kan dock arten, graden och varaktigheten av oegentligheterna också säga något om näringsidkarens framtida handlande.
Den närmare avgränsningen av de fyra begreppen är heller inte så tydlig. Med att missbruket har skett systematiskt avses enligt motiven att det varit fråga om upprepade förfaranden som genomförts efter viss beräkning. Under hur lång tid upprepandet behöver ha skett och vilken grad av beräkning som måste visas för att erforderlig systematik skall anses för handen är oklart. Att den som under längre tid inte betalar in några skatter eller avgifter med beräkningen att själv få vinning blir mera aktuell för förbud än den som oförskyllt hamnar i ett trängt eko- nomiskt läge är uppenbart. Detta motivens exempel lämnar därför ingen praktisk vägledning, allrahelst som det i det senare fallet knappt ens är fråga om ett grovt åsidosättande.
Departementschefen anslöt sig till Näringsförbudskommitténs upp- fattning beträffande bland annat två typfall. Enligt dessa bör förbud inte meddelas beträffande den som under ett flertal år försummat sin bokföringsplikt, medan däremot förbud är påkallat beträffande den som under en följd av år som företrädare för olika aktiebolag helt åsi— dosatt bolagens skyldighet att betala skatter och avgifter till staten. Inte i något av fallen var fråga om återfall.
Avgörande i det andra fallet var att fråga var om ett systematiskt be- teende under mycket lång tid. Det kunde möjligen sägas, att den ka- rakteristiken också väl kunde träffa det första fallet. En viktig skillnad ligger dock häri, att åsidosättandena i det andra fallet berör flera före- tag. Det ligger då närmare till hands att tala om att oegentligheterna
satts i system. Ett motsvarande synsätt anlades av Högsta domstolen i NJA 1988 s. 171. Synbarligeni strid med motivens exempel ovan fann domstolen att förbud var påkallat beträffande en tidigare ostraffad person som hade gjort sig skyldig till bokföringsbrott och urkundsför- falskning. Att bokföringen brustit i så många bolag framstod för dom- stolen som systematiskt. HD fann att vad departementschefen anfört inte kunde anses tillämpligt på ett sådant fall. Med stöd av urkundsför- falskningen — som avsåg anmälningshandlingar till bolagsregistret i syfte att få två fiktiva personer registrerade som styrelse i sju bolag — fann domstolen också underlag för antagande att ett illojalt syfte före- legat.
Vad som avses med att åsidosättandena syftat till vinning är i sig okomplicerat. En annan sak är att ett sådant syfte inte alltid är helt lätt att klarlägga. Svårare är dock att klara ut vad som avses med att den åsyftade vinningen skall vara betydande. Vare sig uttryckligen eller med stöd av lämnade exempel går det att finna några hållpunkter för den avgränsningen. Inte heller har någon hänvisning skett till snarlika begrepp — betydande belopp, betydande värde — inom straffrätten, var- för en jämförelse med dessas närmare innebörd inte är fruktbar.
Motsvarande tolkningsproblem uppkommer vid frågan om uppkom- men eller tillämnad skada är betydande. Inte heller här ges några egentliga hållpunkter för bedömningen. Inte endast ekonomiska skador skall beaktas; även personskador och sakskador inryms i detta skade- begrepp.
Naturligen framstår näringsförbud som mer påkallat beträffande den som tidigare dömts för brott i näringsverksamhet. Återkommer han med nya åsidosättanden synes han inte ha tagit varning av den tidigare domen. Särskilt graverande är det då fråga är om återfall i samma typ av oegentligheter, liksom då den som tidigare varit underkastad förbud återkommer med nya allvarliga åsidosättanden.
De fyra nu genomgångna omständigheterna är endast exempel på sådana som bör beaktas vid prövningen om förbud är påkallat från all- män synpunkt. Även andra omständigheter kan vara av vikt. Sålunda kan förbud och förelägganden från myndigheter vara sådana varnings- signaler till näringsidkaren att fortsatta åsidosättanden får särskild tyngd. Likaså bör den tid under vilken oegentligheterna pågått ha betydelse. Om vederbörande under lång tid bedrivit en seriös rörelse och därefter kommit att ägna sig åt oegentligheter bör förbud normalt bedömas som mindre påkallat än om han inte ägnat sig åt annat än oseriös verksamhet.
Gällande förbud
Vi har studerat tillgängligt domsmaterial för att utröna i vilken ut- sträckning de ovan angivna intentionerna har fått genomslag i till- lämpningen — således om förbud har drabbat dem som lagen avsett träffa. Den avgörande bedömningen måste göras just vid rekvisitet på- kallat från allmän synpunkt. Som framgått skall därvid göras en sam- manvägd bedömning på bredast möjliga underlag. I praktiken har dock de genomgångna domarna grundats antingen på brott eller betalnings- underlåtelse som huvudsakliga åsidosättanden. Det är därför naturligt att i det följande studera tillämpningen utifrån dessa grunder.
Brottslighet
En stor del av de gällande förbuden har meddelats i samband med dom för brott i näringsverksamhet, ett förhållande som närmare redo- visats i avsnitt 4.3.2 ovan. I 144 av fallen har förbudet grundats helt eller huvudsakligen på ådagalagd brottslighet. Hur förhåller sig då dessa till kravet på att förbud skall vara från allmän synpunkt påkallat?
I 118 av fallen har det straff som avser hela eller delar av den brottslighet som bildat underlag för beslut om förbud uppgått till fäng- else i sex månader eller däröver. I det helt övervägande antalet av dessa har de brott som begåtts i näringsverksamhet varit styrande för påföljdsval och straffvärde. Vid sådant förhållande är det vår mening, att oegentligheterna typiskt sett varit av sådan art och omfattning att — oberoende av om vederbörande kan förväntas fortsätta med skade- vållande verksamhet — allmänpreventiva skäl talar för näringsförbud med tillräcklig styrka. I dessa fall skulle det också typiskt sett framstå som stötande om förbud underläts. Såvitt kan bedömas står en sådan tillämpning i överensstämmelse med lagstiftningens syfte.
Av övriga fall har sex medfört fängelse i tre månader eller däröver men understigande sex månader. I tre av dessa har den ålagde vid ett eller flera tidigare tillfällen dömts för bokföringsbrott och nu återkom- mit med bland annat nytt sådant brott. I överensstämmelse med ett av motiven givet exempel får näringsidkaren i sådana fall anses ha visat sig mer eller mindre immun mot påtryckningsmedel, varför förbud är motiverat.
Två av dessa sex fall avsåg bland annat återfall i brott mot upp- bördslagen. Det går dock inte här att utan vidare tillämpa vad som sagts om återfall i bokföringsbrott. Ligger brotten mot uppbördslagen på bötesnivån har de typiskt sett lägre dignitet än bokföringsbrotten. I ett av fallen hade en person tidigare dömts för uppbördsbrott som avsåg betydande belopp i två bolag. När han sedan återkom med två nya brott mot uppbördslagen avseende än större belopp i två bolag, är
det rimligt att förbudsfrågan behandlas såsom vid återfall i bokförings- brott.
I det andra fallet låg det första brottet på bötesnivån. Vid återfallet hade näringsidkaren underlåtit att inbetala A-skatter om sammanlagt 1,2 miljoner kr under en dryg treårsperiod. Han hade också underlåtit att lämna uppgift om dessa innehållna skatter. Tingsrätten — som även dömde honom för grovt passivt skattebedrägeri avseende arbetsgivar- avgifter — fann att det skulle framstå som stötande om han skulle få fortsätta bedriva näring. Hovrätten — som ogillande skattebedrägeriåta- let — förklarade sig endast instämma i vad tingsrätten anfört. För vår del framstår det inte som alldeles uppenbart att förbud är påkallat i ett fall som detta. Den aktuelle näringsidkaren hade sedan länge drivit ganska omfattande rörelse med ett flertal anställda. Han skötte sin bokföring och hade med privat egendom som säkerhet lånat upp peng- ar för att betala uppkomna skatteskulder. Huruvida den dömde på goda grunder kan förväntas fortsätta att vålla skada om han tillåts fort- sätta bedriva näring, kan inte bedömas på det material domen ger. Han förefaller dock ha skött andra skulder. Som skall utvecklas under nästa underrubrik talar ett sådant utnyttjande av möjligheterna till skat— tekredit för att förbud meddelas.
I det sista av de sex fallen var fråga om bokföringsbrott i flera bo- lag, fem skattebedrägerier avseende moms och oegentligheter av annat slag än brott. Med stöd bland annat av rättsfallet NJA 1988 s. 171 kan sägas att bristerna framstår som systematiska och att — åtminstone — allmänpreventiva skäl talar för näringsförbud.
Återstående 20 fall av de 144 förbud som helt eller huvudsakligen grundats på brott har översiktligt redovisats under avsnitt 4.3.5 ovan. I dessa fall har det aktuella straffet bestämts till kortare tid än fängelse tre månader eller har annan påföljd än fängelse valts. Som beskrivits i det nämnda avsnittet har brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse sex månader bildat underlag för meddelat förbud i sju av de tjugo fallen. I tio av fallen var det fråga om återfall i likar- tad brottslighet och i tre fråga om flerårig brottslighet i flera bolag. Dessa är att bedöma i enlighet med vad som här angivits.
Genomgången visar således att lagen tillämpats i god överensstäm- melse med vad som avsetts i de fall förbuden åtminstone huvudsakli- gen grundats på brottslighet. Detsamma kan sägas om de fyra fall som i lika mån grundats på brott som betalningsunderlåtelse.
Som berörts tidigare har vi även haft tillgång till ett antal domar i vilka näringsförbudstalan ogillats. I det materialet finns några avgöran- den som inte förefaller så väl stämma överens med lagens syften. I ett mål där mycket stora ersättningar till anställda dolts genom fiktiva fak- turor från uppgivna underentreprenörsbol ag dömdes P för medhjälp till
grovt skattebedrägeri och medhjälp till bokföringsbrott, grovt brott, till tre års fängelse. Han hade som närmaste man till huvudmannen och som företrädare för minst ett av underentreprenörsbolagen medverkat till mycket stora skatteundandraganden. Han verkar inte någonsin ha drivit seriös näringsverksamhet. Enligt vår mening bör åtminstone all- mänpreventiva skäl i ett fall som detta föranleda förbud.
I ett annat fall dömdes en näringsidkare för brott i verksamheten till fängelse ett år och sex månader. Hovrätten, som fann brottsligheten systematisk men förövad under relativt kort tid, upphävde av under- rätten meddelat förbud under hänvisning till att den dömde drivit näring sedan 60-talet och att ett förbud skulle drabba honom mycket hårt. Enligt vår mening talar förvisso den långa tiden av seriös nä- ringsverksamhet mot förbud. Vid oegentligheter att sådan art och grad att de motiverar ett mycket kännbart fängelsestraff gör sig dock all- mänpreventiva hänsyn starkt gällande.
Det förekommer ytterligare några fall där man inte funnit förbud på- kallat, trots att det samtidigt utdömts ansvar för grov brottslighet som renderat fängelsestraff på sex månader eller mer.
Oss förefaller det inkonsekvent att avstå från förbud samtidigt som man utdömer ett långvarigt fängelsestraff.
Betalningsunderlåtelse
Den närmare innebörden av kravet på att näringsidkaren grovt åsido- satt vad som ålegat honom och därvid i avsevärd omfattning underlåtit betala skatter m.m. har redovisats tidigare i detta kapitel. Det har också anmärkts att prövningen enligt de olika rekvisiten i betydande mån griper in i varandra när åsidosättandet helt eller huvudsakligen ut- görs av betalningsunderlåtelse, och att det är svårt att från motiven få goda hållpunkter för en stegvis prövning. Här, liksom vid åsidosättan- den av annan art, skall dock den avgörande bedömningen ske vid frå- gan om förbud är påkallat från allmän synpunkt. För de nu aktuella åsidosättandenas rätta bedömande innebär de anmärkta förhållandena, att det är av särskild vikt att de rättspolitiska syften som bär upp lagen kommer till bruk vid tillämpningen. I annat fall finns en risk att för- bud kommer att drabba även den som lagstiftningen inte avsett att träffa. I vilken mån dessa syften upprätthållits vid tillämpningen skall studeras nedan.
Departementschefen anförde att det i nu aktuella fall är av särskilt intresse att söka fastställa om betalningsunderlåtelsen tyder på en all- män benägenhet att sätta sig över skyldigheten att betala skatter och avgifter. Både skälet till underlåtelsen och beredvilligheten att uppnå en betalningsuppgörelse har betydelse i det sammanhanget. Om nä-
ringsidkaren planmässigt utnyttjar självtagna krediter som ett led i sin näringsverksamhet talar detta för förbud. Hur det förhåller sig härmed torde man många gånger kunna bedöma redan genom att jämföra be- loppet av restförda skatter och avgifter med storleken på andra skul- der. Om de grova åsidosättandena berott på okunnighet, oskicklighet eller slarv bör de normalt inte leda till näringsförbud, med mindre dessa brister satts i system och det därför finns anledning att tro att vederbörande också i fortsättningen kommer att vara skadevållare.
Sex av de gällande näringsförbuden grundas helt eller huvudsakligen på betalningsunderlåtenhet. De skall här helt kort refereras.
1. A, som under en femårsperiod intill konkurs drivit hårsalong under egen firma, var vid utgången av perioden restförd för skatter m.m. om 240 000 kr. Hon hade åren 1977 och 1984 försatts i konkurs på grund av skatteskulder.
2. Inom loppet av två och halvt år försattes E, som drev städverksamhet, i personlig konkurs vid tre tillfällen. Under samma period försattes ett av honom drivet städbolag i konkurs. I de personliga konkursema avsåg huvud- delen av skulderna skatter m.m. I bolagskonkursen stod staten för hälften av fordringarna; vid utdelning fick staten till täckande av två tredjedelar av sin fordran. Ett år efter den angivna periodens utgång uppgick den sammantagna oguldna skatteskulden till närmare 400 000 kr. I verksamheterna har bokfö- ring, deklarationer, moms och innehållna A-skatter skötts. Han drev vid för- budstalans prövning ny verksamhet där alla skatteåtaganden fullgjordes kor- rekt.
3. J , som drivit entreprenadverksamhet i egen firma, försattes i konkurs 1983 på grund av bristande lönsamhet och skönstaxeringar. År 1987 startade han på nytt sådan verksamhet som fortgick intill konkurs 1991. Inte heller då hade han anställda. Han skötte moms men inte B-skatter. V'id konkursutbrot- tet uppgick bristen till 420 000 kr, varav 200 000 kr avsåg skatter. Enligt för— valtaren kunde skälet till obestånd vara att J tillgodosett andra intressen än
statens och övriga fordringsägares. De restförda skatteskuldema uppgick ett år efter konkurs till 340 000 kr.
4. L - som 1989 dömts för brott i näringsverksamhet till två månaders äng- else — företrädde under åren 1982 — 1990 sju olika bolag som alla försattes i konkurs. I konkursema fanns skatteskulder på mellan 4 000 kr och 380 000 kr, sammantaget 550 000 kr.
5. L försattes i konkurs på grund av skatteskulder åren 1985, 1988 och 1990. Efter den första av dessa dömdes han för bokföringsbrott. Han fortsatte att bedriva handel med lastbilar i enskild firma intill ny konkurs 1993. I den verksamheten underlät han betala skatter och avgifter med sammanlagt 280 000 kr. De pengarna — bland annat moms — hade åtgått för att försörja familjen.
6. S — med färsk dom för bokföringsbrott — har som enskild näringsidkare och komplementär i kommanditbolag under fyra års tid helt underlåtit att redovisa skatter och avgifter. Han har också underlåtit att betala de sköns- mässigt bestämda beloppen, sammanlagt 600 000 kr. Som skäl till underlåtel- sema uppgav S att han inte haft ordnad bokföring.
Fallen ovan låter sig inte helt lätt analyseras. Många av dem saknar uppgift om vilka typer av skatter och avgifter det är fråga om, liksom vid vilka tidpunkter dessa förfallit till betalning. Beträffande fall 4 ovan är det exempelvis helt oklart om ifrågavarande skatteskulder för- fallit till betalning före inträffade konkurser eller ej. Underlag för den jämförelse som motiven anser lämplig mellan restförda skatter m.m. och andra skulder saknas i huvudsak. Några av domarna är i allmän- het mycket kortfattade. Med undantag för anteckningar om tidigare lagföringar saknas helt uppgift om vilka andra åtgärder som vidtagits för att förmå vederbörande att sköta betalningsförpliktelserna.
I några av fallen har domstolen funnit åsidosättandena systematiska redan på den grunden att de pågått under en lång tidsperiod. Beroende på vilka typer av skatter eller avgifter det är fråga om är det svårt att veta vid vilka tillfällen skulderna förfallit till betalning. Enligt motiven är det som nämnts upprepade förfaranden som avses, och dessa skall ha genomförts med viss beräkning för att åsidosättandet skall anses vara i lagens mening systematiskt.
På motsvarande sätt förefaller redan det förhållandet att näringsidka- ren livnärt sig på rörelsen, trots att den inte med beaktande av de upp- kommande skatteskulderna burit detta, i några fall ha föranlett domsto- len att finna att åsidosättandet syftat till betydande vinning. En sådan bedömning torde inte ha varit avsedd.
Om riktmärket för den slutliga näringsförbudsprövningen skall vara att pröva om vederbörande som ett led i näringsverksamheten plan- mässigt utnyttjat möjligheten till självtagna skattekrediter, och om han kan förväntas fortsätta med det om han inte fråntas rätten att driva näring, förefaller några av de refererade fallen väga tämligen lätt och således inte nå upp till detta riktmärke. Det är dock svårt att hitta håll- punkter för den undre gränsen för näringsförbud i hithörande fall i lagstiftningen. Med hänsyn därtill kan inte mera sägas än att vi i flera av fallen ställer oss tveksamma till om omständigheterna — som de re- dovisats i domarna — varit tillräckligt graverande för att motivera ett förbud.
Andra åsidosättanden
Som redan har klargjorts finns i det genomgångna materialet inte något förbud som helt eller huvudsakligen grundas på andra typer av åsidosättanden än brottslighet och betalningsunderlåtelse. I de fall annat åberopats till stöd för talan har det endast kompletterat bilden av den aktuelle näringsidkaren. I några av dessa fall vi haft anledning att sätta i fråga om inte processen onödigtvis tyngts av dessa andra oegentligheter. Iden mån de åberopats har domstolen haft en skyldig- het att ingå i prövning av om de kan bilda underlag för förbudspröv- ningen.
Exempelvis åtalades och dömdes en person i ett av fallen för grovt bokföringsbrott, grovt skattebedrägeri och grovt bedrägeri, allt i nä— ringsverksamhet, till tre års fängelse. Enligt vår mening bör denna brottsligheti sig vara tillräcklig för ett adekvat beslut i näringsförbuds- frågan. Att därutöver — som skedde — åberopa betalningsunderlåtelse och andra oegentligheter bör rimligen vara överflödigt.
4.3.7. Den fakultativa utformningen
Om de nu genomgångna rekvisiten föreliggerfär domstolen enligt la— gens ordalydelse meddela näringsförbud. Liksom konkurslagens regel om näringsförbud har huvudbestämmelsen i näringsförbudslagen såle- des fått en fakultativ utformning. Vilken prövning är då avsedd att ske inom ramen för detta moment?
Lagens förarbeten ger inget som helst besked om hur det fakultativa momentet i lagens första paragraf skall behandlas. Som utförligt har redovisats är avsikten att frågan huruvida förbud bör meddelas en nä- ringsidkare skall besvaras inom ramen för rekvisitet påkallat från all— män synpunkt. Om svaret på den frågan är jakande, är det därefter inte motiverat att på nytt ta ställning till frågan om ett förbud är lämp- ligt. Någon avsikt att skapa utrymme för domstolen att avstå från att meddela förbud då samtliga förutsättningar är för handen har inte före- legat.
Enligt konkurslagen fick förbud meddelas när grova åsidosättanden förekommit. Enligt den lagstiftningen var avsikten att man inom ramen för den fakultativa prövningen skulle tillse att förbud bara kom i fråga vid kvalificerade fall av illojala förfaranden. Sedan Näringsför- budskommittén funnit att domstolarna tog alltför lätt på denna pröv- ning, föreslogs rekvisitet påkallat från allmän synpunkt.
Även förutsättningarna för meddelande av tillfälligt näringsförbud i näringsförbudslagens tionde paragraf har fått en fakultativ utformning. Enligt förarbetena är dock avsikten där att domstolen skall ha en möj—
lighet att avstå från att meddela tillfälligt förbud, även om samtliga förutsättningar föreligger.
Trots att någon egentlig fakultativ prövning således inte är avsedd är ändå lagen formulerad så. I vilken utsträckning har då domstolarna tagit fasta på den formuleringen? I endast en av de drygt tvåhundra domar vi gått igenom har en uttrycklig fakultativ prövning skett utöver lämplighetsprövningen vid rekvisitet påkallat från allmän synpunkt. Det är en dom avseende grov ekonomisk brottslighet där domstolen i näringsförbudsfrågan utförligt argumenterar sig igenom rekvisit efter rekvisit. Sedan tingsrätten funnit förbud påkallat mot bakgrund av den omfattande brottsligheten, och att samtliga omständigheter således förelåg för att meddela förbud, förklarade rätten sig anse sådant för— bud också böra meddelas. Hovrätten — som fastställde underrättens dom vad beträffar näringsförbud — utförde inte någon synbar fakultativ prövning sedan förbud befunnits påkallat.
Huruvida en fakultativ prövning vid sidan om påkallat—rekvisitet skett är i övrigt svårt att säga, då många domar är mycket kortfattade i förbudsfrågan, vare sig talan om förbud gillas eller ogillas. Såvitt kan utläsas har domstolarna gjort lämplighetsprövningen i sin helhet inom ramen för rekvisitet påkallat från allmän synpunkt.
4.3.8. Slutsatser
Brottslighet
Genomgången av gällande förbud ger vid handen, att förbud i det allt överskuggande antalet fall kommer till stånd på den grunden att nå- ringsidkaren begått brott i näringsverksamhet. I den absoluta majorite- ten fall behandlas därvid förbudsfrågan samtidigt med frågan om ans— var för hela eller delar av den brottslighet som bildar underlag för för- bud. I mer än 80 procent av de fall där förbudet grundats helt eller huvudsakligen på brott har för den samtidigt behandlade brottsligheten — huvudsakligenbegången i näringsverksamhet —utmätts fängelsestraff i sex månader eller mer.
Vår granskning visar att meddelade näringsförbud står i god över- ensstämmelse med lagreglerna som de bör tolkas utifrån lagens syfte och förarbeten i de fall förbudet helt eller huvudsakligen grundas på ådagalagd brottslighet. I dessa fall upprätthålls också höga krav på den bevisning som krävs för att ett påstått åsidosättande skall bilda under— lag för förbudsprövningen. De av lagen uppställda rekvisiten är så ut- formade att de är lätta att tillämpa i dessa fall. Lagens förarbeten ger också goda hållpunkter för den anvisade stegvisa prövningen. Inte i
något av dessa fall har vi haft något större skäl till tvekan om tillräck- liga skäl för förbud förelegat.
Mot denna bakgrund förefaller det därför som om reglerna om för- bud är förhållandevis lätta att tillämpa då näringsförbud ifrågakommer i samband med brott i näringsverksamhet.
Betalningsunderlåtelse
Endast en handfull av de genomgångna förbuden grundas helt eller till övervägande del på underlåtelse att betala skatter m.m. Vi har haft an- ledning att i flera av dessa fall ställa oss tveksamma till om tillräckliga skäl för förbud förelegat. Domsmaterialet ger i många fall inte till- räckligt underlag för att bedöma den frågan. Det verkar föreligga en osäkerhet om vad som är relevanta fakta i hithörande fall. I några fall synes kraven på bevisning ha ställts lågt.
Domstolarnas bedömning i dessa ärenden präglas också av en tämli- gen allmän prövning av om förbud bör tillgripas än vad fallet är då brott bildar underlag för förbud. Säkert sammanhänger detta till stor del med att lagens förarbeten ger få goda hållpunkter för bedömningen av de fall där betalningsunderlåtelse är det huvudsakliga åsidosättan- det. De tolkningsanvisningar som ändock ges för de skilda rekvisiten är delvis sådana, att gränserna för den stegvisa prövningen till viss del suddas ut. Resultatet av dessa förhållanden är att utrymmet för fritt skön i dessa fall blir större än i brottsfallen. Därmed blir också risken större för att näringsförbud kommer att meddelas sådana som lagstift- ningen inte avsett att träffa.
Med hänsyn härtill finner vi att lagens regler visat sig svåra att till- lämpa på fall där betalningsunderlåtelse varit det huvudsakliga skälet till förbud.
Andra åsidosättanden
De obegränsade möjligheterna att åberopa varje typ av åsidosättande i näringsverksamhet har utnyttjats mycket sparsamt. Inte i något fall har förbud grundats helt eller huvudsakligen på andra oegentligheter än brott och betalningsunderlåtelse. Åsidosättande av civilrättsliga för- pliktelser förekommer exempelvis inte i materialet, inte heller oegent- ligheter inom konsument-, arbetsmiljö- eller miljörättsområdena.
I viss utsträckning har oegentligheter i förhållande till borgenärskol- lektivet inför annalkande konkurs åberopats. I stort har det varit fråga om kriminaliserade gärningar som inte blivit föremål för åtal. Vi har i dessa fall haft anledning att ifrågasätta om kravet på bevisning ställts tillräckligt högt. I flera av fallen förefaller dessa oegentligheter vara
överflödiga för förbudsfrågans rätta prövning, vilket innebär att pro— cessen onödigt tyngts.
Vid andra åsidosättanden än brott eller betalningsunderlåtelse som grund för näringsförbud, torde samma problem uppkomma vid tolk- ningen som de som redovisats beträffande betalningsunderlåtelse. Lik- som där saknas här goda hållpunkter för när näringsidkaren i tillräck- lig mån kvalificerat sig för förbud.
4.4. Beaktande av förbud vid straffmätningen
4.4.1. Allmänt
Det har vid våra kontakter med företrädare för skilda åklagarmyndig- heter framkommit, att många åklagare bedömt att ett meddelat förbud i relativt hög grad skulle reducera strafftiden för samtidigt prövad brottslighet. Det är därför angeläget att granska i vilken utsträckning sådant beaktande är avsett och i vilken mån domstolarna också reduce— rar Strafftiderna.
Högsta domstolen har i NJA 1983 s. 163 i denna fråga uttalat, att det inte bör komma i fråga att, av den anledningen att den tilltalade har ålagts näringsförbud, schablonmässigt sätta ned straffet under vad som annars hade bort följa på brottet. Frågan om förbudets inverkan på brottspåföljden bör bedömas med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. Av väsentlig betydelse blir härvid hur allvarligt hinder för den tilltalades yrkesutövning och försörjningsmöjligheter som för- budet innebär.
Rättsfallet hänför sig till konkurslagens näringsförbudsregler. I moti— ven till näringsförbudslagen uttalade sig departementschefen i linje med rättsfallet, varför det även vid tillämpningen av lagen skall vara
vägledande. Den 1 januari 1989 infördes uttryckliga regler om straffmätning och
påföljdsval i brottsbalken. Där föreskrivs bland annat att rätten vid straffmätningen, utöver brottets straffvärde, i skälig omfattning skall beakta om den tilltalade till följd av brottet drabbats av, eller om det finns grundad anledning anta att han kommer att drabbas av, hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning (29 kap. 5 5 1 st. 5 p. brottsbalken). I motiven till den regeln hänvisas till vad som fastslagits i rättsfallet. Prejudikatsvärdet av Högsta domstolens dom har sålunda inte rubbats.
4.4.2. Gällande förbud
I de genomgångna domar där näringsförbud meddelas samtidigt som straff utmäts, har frågan om i vilken mån förbudet skall återverka på straffmätningen uttryckligen behandlats i någon av instanserna i när- mare 30 procent av fallen. Det normala i dessa fall är att domstolen antingen förklarar att ett beaktande skett eller anger att förbudet endast i ringa mån har påverkat det utmätta straffets längd.
I ett av fallen har domstolen — mot bakgrund av att den dömde arbe- tade som säljare och inte hade planer på att på nytt driva näring — fun- nit att det meddelade förbudet inte innebar sådant hinder eller synner- lig svårighet som avses i det i föregående avsnitt angivna lagrummet. Domstolen förklarade att förbud därför inte skulle beaktas vid straff- mätningen.
Med hur mycket har då domstolarna förkortat Strafftiderna? Den frå- gan låter sig inte helt lätt besvaras utifrån de meddelade domarna. 1 stor utsträckning redovisas endast slutresultatet av det beaktande som skett; vad straffet hade blivit om inte också förbud meddelats utsägs normalt inte. Inte heller kan man med ledning av vad vissa typer av brott normalt förskyller göra en sådan bedömning. Vid straffbestäm- ning i allmänhet och vid ekonomisk brottslighet i synnerhet är det en mångfald faktorer som skall vägas samman. Få mål är varandra lika och någon etablerad praxis för vissa typer av brott finns inte.
I några fall har domstolarna dock erbjudit ledning. I ett förklarade domstolen att straffvärdet motiverade en fängelsetid av två år sex må- nader. Straffet bestämdes till två år under beaktande av förbudet, den ekonomiska katastrof som drabbat den dömde och att han vid sidan av brottsligheten skött sina åtaganden och inte hängett sig åt lyxliv. Dom- stolen förklarade därvid att det meddelade förbudet vägde tyngst.
I ett annat fall förklarade domstolen att två tilltalades brottslighet hade lika stort straffvärde. Med beaktande av att näringsförbudet för den ene innebar ett större men, sattes straffet för honom till två år och tre månaders fängelse medan den andre erhöll två år sex månader. Den förstnämnde drev vid domstillfället ett nytt bolag medan den andre hade förklarat att han under alla förhållanden inte avsåg på nytt driva näring.
4.4.3. Slutsatser
Domstolarna förefaller i huvudsak ha underlåtit att reducera straffti- dernas längd till följd av meddelat näringsförbud. I några fall där den dömde tidigare har bedrivit seriös näringsverksamhet eller sådan verk- samhet bedrivs vid tiden för domen har domstolarna i viss mån förkor-
tat strafftiden. Detsamma har skett i fall då den dömde bedömts ha små möjligheter att som anställd utöva sitt yrke. Inte i något fall har sådana hänsynstaganden medfört orimligt korta strafftider. Åklagarnas förmodanden om kraftiga avkortningar har inte funnit stöd i utvärde- ringen.
4.5. Personkretsen 4.5.1 Allmänt
Endast de som faller inom en i lagen angiven krets av personer kan drabbas av näringsförbud. Vid sidan av dem som driver näring som enskild näringsidkare är det i första hand sådana som faktiskt utövar ledningen av näringsverksamhet, eller innehar vissa uppräknade befatt- ningar hos juridisk person som driver näringsverksamhet, som faller inom personkretsen. Också den som, utan att vara näringsidkare, utåt framträtt som ansvarig för enskild näringsverksamhet omfattas.
Nu aktuella frågor skall skiljas från frågan om den verksamhet som bedrivits över huvud kan betraktas som näringsverksamhet (se avsnitt 4.3.2 ovan), liksom från den huruvida erforderligt samband föreligger mellan åsidosättandet och näringsverksamheten (se samma avsnitt).
Det bör kanske anmärkas att näringsförbud förutsätter att befatt- ningshavaren själv kan lastas för det grova åsidosättande som görs gäl- lande och att förbud är påkallat såvitt avser just honom. Han måste också ha innehaft sin ställning vid den för de skilda åsidosättandena relevanta tidpunkterna.
Personkretsen är utformad i avsikt att förbud skall kunna tillgripas oberoende av i vilken företagsform näringsverksamheten bedrivits och oberoende av om vederbörande själv framträtt som befattningshavare i företaget eller låtit någon annan göra det. Det följande skall ägnas åt att granska i vilken utsträckning dessa avsikter kunnat förverkligas vid den praktiska tillämpningen.
4.5.2. Den praktiska tillämpningen
I några av oss kända fall har talan om näringsförbud ogillats av det skälet att den mot vilken talan riktats inte kunnat inrymmas under den utpekade personkretsen. I ett fall har vissa av ådagalagda brott av samma skäl inte kunnat bilda underlag för förbudsprövningen.
Det sistnämnda fallet gällde två personer som bland annat dömdes för omfattande kreditbedrägerier. Vid några av dessa hade de på kredit utfått varor genom att, utan all verklighetsförankring men delvis med stöd av förfalskade handlingar, uppge sig företräda bolag som de
kände till hade använts för brottslig verksamhet. Domstolen fann helt korrekt att den delen av brottsligheten inte begåtts av dem i sådan egenskap som förutsätts för att kunna grunda näringsförbud.
I ett annat fall, som också det delvis gällde kreditbedrägerier, ogilla- des förbudstalan därför att den dömde inte kunde visas ha utövat den faktiska ledningen av något av de bolag där brott begåtts. I samma mål ålades hans bror förbud. Denne framstod som initiativtagare och orga- nisatör av omfattande brottslighet där flera skalbolag använts som hjälpmedel.
Fallet pekar på ett problem som åklagare framfört till oss. Vid om- fattande och förslagen brottslighet innehar gärningsmännen normalt inte sådana befattningar i bolagen att de direkt faller in under person- kretsen. Möjligheten är att visa att den misstänkte har utövat den fak- tiska ledningen. Detta krav medför att det normalt bara är en — huvud- mannen — som kan drabbas av förbud. Enligt åklagarna kunde det ibland vara motiverat att förbud även drabbade den eller de som står närmast huvudmannen.
I ett annat fall där förbudstalan ogillades fann domstolen att den dömde varit platschef vid ett företag där han och andra begått mycket allvarliga brott men att han inte utövat den faktiska ledningen av före- taget.
Det kan i sammanhanget noteras, att vi vid vår genomgång av de domar som legat till grund för de gällande förbuden funnit ett antal fall där det kunde ha varit motiverat med förbud men där sådan talan inte förts. Det gäller fall där flera personer har åtalats, men där för- budstalan endast har riktats mot en. I åtminstone nio fall har man på detta sätt avstått från att yrka näringsförbud. I ungefär hälften av dessa har personer företrätt bolag som använts för en större brottsplans genomförande. De har i denna egenskap gjort sig skyldiga till grov brottslighet, både som gärningsmän och som medhjälpare till huvud- mannen i brottsligheten. Enligt vår mening är det angeläget att alla de som på detta sätt missbrukar företagandet åläggs förbud.
4.5.3. Bulvaner
Inom den kvalificerade ekonomiska brottsligheten är det inte ovanligt att socialt mer eller mindre utslagna personer för en mindre ersättning engageras att ingå i styrelser m.m. och att möta de samhällets reaktio- ner som småningom kommer. Dessa s.k. målvakter gör det svårare att nå huvudmännen i brottsligheten. Det verkar som om tillgången till sådana målvakter många gånger är en nödvändig förutsättning för att huvudmännen skall våga ta risken av att sätta igång sin planerade
brottslighet. Det bör därför vara angeläget att även med näringsför- budslagstiftningen som medel begränsa tillgången på sådana personer.
I en handfull fall har näringsförbudstalan riktats mot personer som utåt framstått som företrädare för viss verksamhet men där detta hu- vudsakligen skett för annans räkning. I några av dem har det rört sig om mer renodlade målvakter. De har normalt befunnits ansvariga både för brott som gärningsmän, exempelvis bokföringsbrott eller osant in- tygande, och för medhjälp till huvudmannens brottslighet. Med hänsyn till att de inte haft annan avsikt med näringsverksamheten än att begå brott bör det normalt finnas goda förutsättningar att meddela sådana målvakter förbud.
Enligt åklagaruppgifter finns det emellanåt ett motstånd hos domsto- larna att på detta sätt ingripa mot bulvanen. Vi har funnit stöd för detta i en av de genomgångna domarna. I mål mot tre personer döm- des S för grovt bedrägeri och bokföringsbrott i näringsverksamhet. Domstolen — som lämnade förbudstalan utan bifall — uttalade att S ”visserligen formellt varit styrelseledamot i bolagen men av utredning- en framgår att han faktiskt inte utövat ledningen i näringsverksamhe- terna.” Enligt vår mening anlägger domstolen här ett felaktigt synsätt. Om bulvanerna skall kunna åtkommas med näringsförbudslagstiftning- en får det inte tala mot förbud att de endast varit just bulvaner. Upp- räkningen av olika befattningar i lagens fjärde paragraf har naturligtvis till syfte att göra det möjligt att nå även den som inte utövat den fak- tiska ledningen.
4.5.4. Slutsatser
Det förefaller som om lagens utformning av personkretsen inte vållat några större tillämpningsproblem. Syftet att kunna tillgripa förbud oberoende av företagsform uppnås. Detsamma kan sägas om de lagtek— niska möjligheterna att nå både huvudmannen och bulvanen i ett bul- vanförhållande; i sådana fall föreligger dock ofta svåra bevisproblem, som för övrigt föreligger vid alla typer av ekonomisk brottslighet.
Det har föreslagits oss att inte bara den som utövat den faktiska led- ningen av en verksamhet utan även den som står honom nära borde ingå i personkretsen. Samtidigt har vi funnit ett antal fall där talan inte förts, trots att förutsättningar för förbud har förelegat. I vad mån det finns skäl att överväga en utvidgning av personkretsen kommer att dis- kuteras i den allmänna motiveringen.
Det finns skäl att betona att institutet näringsförbud också bör kunna användas till att begränsa tillgången på målvakter och andra typer av bulvaner. Att ikläda sig en sådan roll i näringsverksamhet bör typiskt sett tala för förbud.
4.6. Förbudstiden
4.6.1. Allmänt
Näringsförbud skall meddelas för viss tid, lägst tre och högst fem år. Den tid under vilken någon underkastats tillfälligt förbud skall därvid beaktas.
Till skillnad från konkurslagens motsvarande regel fastslår således näringsförbudslagen en minimitid. Skälet härtill är att förbud endast skall tillgripas i allvarliga fall. I dessa är omständigheterna sådana att ett mycket kortvarigt förbud normalt framstår som otillräckligt. Moti- ven anger inte detta särskilt, men även omvänt kan en minimitid ge viss effekt; kravet på att förbud skall vara påkallat från allmän syn- punkt riskerar i enskilda fall bli urholkat om det finns en möjlighet att meddela mycket korta förbudstider.
Lagens maximitid överensstämmer med konkurslagens. Det bedöm- des att fem år var en tillräcklig tid. Departementschefen övervägde föreslå att förbud alltid skulle gälla i fem år, men fann att spännvidden mellan de minst och de mest allvarliga fallen motiverade att skillnad i förbudstid kunde göras mellan dem.
Som allmän vägledning för vilken förbudstid som i det enskilda fal- let skall väljas anför motiven att en sammanvägning av samtliga rele— vanta omständigheter skall göras. Därvid bör beaktas dels att samhället har ett intresse av att näringsförbudet inte framstår som ett slag i luf- ten, dels att näringsidkaren har ett intresse av att få en ny möjlighet att driva näring utan att behöva vänta alltför länge. Den som har visat en klar ovilja att följa givna regler bör få ett relativt långvarigt förbud.
Vi har tidigare konstaterat att domstolen vid straffmätningen i skälig omfattning skall beakta det men som ett meddelat förbud medför för den dömde. Det omvända förhållandet gäller dock inte; straffet skall inte påverka frågan huruvida förbud skall komma till stånd eller under hur lång tid det skall gälla.
I specialmotiveringen till lagens femte paragraf ges klarare hållpunk- ter för förbudstidsbestämningen. Där sägs att domstolen får använda liknande kriterier som vid straffmätning, varvid oegentligheternas om— fattning och karaktär måste tillmätas stor betydelse, liksom den skada som åsamkats eller kunnat åsamkas borgenärer med flera. Ett långva- rigt näringsförbud kan vara befogat om de oegentligheter som leder till förbud är sådana att de även medför ett långvarigt fängelsestraff; det- samma bör gälla beträffande den som tidigare varit underkastad för- bud, men som vägrat ta rättelse av detta. Ett annat förhållande i skär- pande riktning föreligger om näringsidkaren har visat sig helt likgiltig för reglerna på området.
Förbudstiden räknas från den dag då domen vinner laga kraft, om domstolen inte har förordnat om omedelbart ikraftträdande enligt reg- lerna om tillfälligt förbud.
4.6.2. Den praktiska tillämpningen
Detta avsnitt skall ägnas åt att granska dels hur de fastställda förbuds- tidema står i överensstämmelse med vad departementschefen enligt ovan anfört och vilka faktorer som varit avgörande för bestämmande av förbudstid, dels hur domstolarna formulerat sina förbudstidsbeslut.
Förbudstidernas längd
Som vi utvecklat i avsnitt 4.6.1 föreligger normalt skäl att fastställa en lång förbudstid när de oegentligheter som leder till förbud motive- rar ett långvarigt fängelsestraff. Det är därför intressant att studera hur strafftidema och förbudstidema i realiteten förhåller sig till varandra. Vi har tidigare i avsnitt 4.3.2 redovisat en uppställning där domar för- delas efter vilka påföljder och strafftider som bestämts. De domar som uppställningen avser är de 144 i vilka förbud helt eller huvudsakligen grundats på brott. I anslutning till uppställningen har vi anmärkt att straffmätningen i dessa mål inte ger någon exakt uppgift om vilket straffvärde domstolen ansett att brotten i näringsverksamhet har haft. En av felkällorna är naturligtvis att straffet i många fall inkluderar också brott som inte hör samman med näringsverksamhet.
En genomgång av de nämnda domarna visar att Strafftiderna och den genomsnittliga förbudstiden fördelar sig enligt nedan. Av uppställ- ningen i avsnitt 4.3.2 framgår hur många fall som ingår i varje grupp.
Strafftid Förbudstid Fängelse 4 år eller däröver ......................... 4,72 Fängelse minst 3 år men under 4 år .................... 4,90 Fängelse minst 2 år men under 3 år .................... 4,39 Fängelse minst 1 år men under 2 år .................... 3,85 Fängelse minst 6 månader men under 1 år ................ 3,95 Fängelse minst 3 månader men under 6 mån ............... 3,00 Fängelse understigande 3 månader ..................... 3,62 Skyddstillsyn (jämte böter eller fängelse) ................. 4,60 Villkorlig dom (jämte böter) ........................ 3, 67 Böter ....................................... BrB34kaleålstlp .......................... 3,00 Genomsnittför samtliga 144 fall ...................... 4,17
Om man tar hänsyn till de felkällor som föreligger i den ovan gjorda jämförelsen, verkar en längre strafftid typiskt sett också medföra en
längre förbudstid. Som tidigare nämnts har starka skäl hänförliga till den dömdes person styrt valet av påföljd då den bestämts till skydds- tillsyn. Att domstolen i dessa fall sett allvarligt på åsidosättandena framgår av förbudstidema.
Av de 144 fallen har domstolen fastställt förbudstiden till fem år i 74 fall, till fyra år eller nära den tiden i 21 fall och till tre år i 49 fall. Till skillnad från vad som är brukligt vid straffmätning har domstolar- na när det gäller förbudstid legat mycket högt på den tillgängliga ska- lan. Trots att några av domarna förefaller något milda eller något stränga präglas ändå förbudstidsbestämningen av en påfallande enhet- lighet.
Domstolarna har varit mycket sparsamma med att ange på vilka skäl man beslutat om viss förbudstid. I de fall sådana givits har arten och omfattningen av den brottslighet som den dömde gjort sig skyldig till varit motiverande. I några fall har domstolen — genom brotten eller på andra grunder — funnit att vederbörande visat sig likgiltig för de regler som gäller för näringsverksamhet och därför bestämt tiden till fem år.
Det kan finnas skäl att redovisa vilka förbudstider som bestämts när inte brott legat till grund för förbudet. I de fyra fall där förbud i lika mån grundats på brott som på betalningsunderlåtelse är den genom- snittliga tiden 3,75 år. Motsvarande tid är 3,17 år för de sex fall där betalningsunderlåtelse varit den dominerande grunden; i fem fall därav har tiden bestämts till tre år och i det återstående fallet till fyra. Inte i något av dessa tio fall har domstolen redovisat något egentligt skäl för den bestämda förbudstiden.
Formulering av förbudstid
I likhet med vad Näringsförbudskommittén fann vid sin utvärdering kan vi konstatera att domstolarna haft uppenbara svårigheter att ange förbudstidema på ett oantastligt sätt. Lagen föreskriver att förbud skall meddelas för viss tid; domstolarna har ändå i betydande mån angett inte bara viss tidsrymd utan även datum då förbudstiden skall börja eller sluta. Denna önskan att vara klar har i stället skapat oklarheter och icke önskade effekter.
Av de 156 meddelade förbuden har domstolen i 31 fall fastslagit viss dag som slutdatum — endera genom uttryckligt förordnande härom el- ler genom att ange startdatum och en angiven tidsrymd — utan att sam- tidigt förordna om tillfälligt förbud. I vissa av dessa fall förefaller domstolarna ha avsett att ett tillfälligt förbud skulle komma till stånd och möjligen har de ansett att detta kunde ske genom angivande av startdatum. Enligt vår mening — som delas av RSV som registerföran-
de myndighet — kan dock angivande av startdatum inte ersätta ett ut- tryckligt förordnande om tillfälligt förbud.
Om domstolen inte förordnar om tillfälligt förbud börjar förbudet gälla först när domen i den delen vunnit laga kraft. Förbudstidsangi- velsen i de 31 fallen med slutdatum har inneburit att den faktiska för- budstiden kunnat krympas genom överklagande och andra åtgärder som förskjuter tiden för lagakraftägande dom. I 15 av dessa har do- men inte överklagats i förbudsdelen, varför den ”bortkastade” tiden begränsar sig till överklagandetidens tre veckor. I de återstående 16 fallen har dock förbudstiden i betydande mån förkortats, genomsnitt- ligt med nio och en halv månad och som mest i två fall med ett år och fyra månader.
I de fall som ett angivande av slutdatum kombineras med förordnan- de om tillfälligt förbud är olägenheterna inte lika uppenbara. För det fall högre rätt förordnar om inhibition uppkommer dock samma pro- blem som det ovan beskrivna. På talan enbart av den som har medde- lats förbud, torde den högre rätten med hänsyn till förbudet mot refor- matio in pejus inte kunna senarelägga förbudstidens slutdatum även om ett inhibitionsbeslut skulle ge anledning till det. Av de 156 fallen brister förbudstidsformuleringarna i förutseende i detta avseende i 31 fall. Inte i något av dessa har någon tid kommit att gå förlorad. I ett av dem har dock inhibitionsyrkande framställts.
Även i ett annat hänseende föreligger tveksamhet beträffande för- budstiden. Som nämnts räknas tiden för förbudet från den dag domen vinner laga kraft, om domstolen inte har förordnat om tillfälligt för- bud. Vad menas då med att domen vinner laga kraft? Helt uppenbart behöver inte en ensam skadeståndsfråga slutligt vara avgjord för att domen såvitt avser näringsförbud skall vara lagakraftvunnen. Vad som avses är att domen såvitt avser frågan om näringsförbud har vunnit laga kraft. Har någon som genom brottmålsdom meddelats näringsför- bud överklagat domen endast i andra frågor, såsom ansvars- och på- följdsfrågor, har således domen vunnit laga kraft vad gäller förbud och förbudstiden börjar löpa i och med utgången av tiden för överklagande av underrättens dom. Det är mot den bakgrunden man skall se inne- hållet i 16 5 första stycket i lagen. Lagrummet ålägger i vissa fall överrätten — trots att förbudsfrågan vunnit laga kraft — att pröva förbu- dets bestånd och förbudstidens längd. (Frågan behandlas också i av- snitt 4.7.5 under underrubriken Upphävande i högre rätt.)
Om endast åklagaren överklagar förbudsfrågan med yrkande om för- längd förbudstid, innebär detta inte att förbudstiden börjar löpa med utgången av överklagandetiden. Enligt vår mening är förbudsbeslutet odelbart — inte som i brottmål delbart i ansvar och påföljd — och hov- rätten sålunda fri att upphäva förbudet även om endast åklagaren fört
upp förbudsfrågan och även om det endast skett med yrkande om för- längd förbudstid. Det är i en sådan situation således inte korrekt att säga att förbudet har vunnit laga kraft mot den dömde.
Normalt framgår det inte av domstolarnas domar att ett förbud på beskrivet sätt kan börja gälla, trots att kanske merparten av målet ännu inte är lagakraftvunnet. Denna oklarhet är olycklig för den som med- delats näringsförbud, särskilt som överträdelse av förbudet är straffbe- lagd. Oklarheten riskerar också få återverkningar på innehållet i nä— ringsförbudsregistret. Inte sällan låter nämligen domstolen meddela den registerförande myndigheten att talan fullföljts mot den dom där förbud meddelats. I fall då förordnande om tillfälligt förbud inte har meddelats medför sådan underrättelse, att vederbörande inte antecknas i registret förrän domen i sin helhet vunnit laga kraft. Om förbudet innebär att vederbörande förbjuds att driva näring under viss tidsrymd riskerar registret att även därefter redovisa fel startdatum och fel slut- tid; endast om den registerförande myndigheten vid en närläsning av överrättsdomen upptäcker att förbudsfrågan inte förts dit kan denna typ av fel undvikas.
Vi har vid vår granskning upptäckt tre fall där registret innehåller fel i nu aktuellt hänseende. I dessa fall har således den tingsrättsdom vari förbudet meddelats inte blivit föremål för överklagande i förbuds- delen. Domarna innehåller inte förordnande om tillfälligt förbud och förbudstiden anges med viss tidsrymd. I underrättelsen till RSV har uppgivits att talan fullföljts mot domen. Felet har för samtliga tre inneburit att registret utvisat ett slutdatum som ligger för långt fram i tiden. Med anledning av våra fynd har vi tillskrivit Patent- och regi- streringsverket och RSV och påpekat registrets oriktiga innehåll beträf- fande dessa tre.
För att komma till rätta med denna typ av fel bör rätten redan i domsformuleringarna göra läsaren uppmärksam på att förbudet kan börja gälla fastän domen inte i sin helhet vunnit laga kraft. Likaså måste rätten vinnlägga sig om att underrättelserna till den registerfö- rande myndigheten är korrekta.
Till undvikande av de tolkningsproblem och andra olägenheter som vi nu pekat på tillåter vi oss att föreslå nedanstående formuleringar för angivande av förbudstid i ett oförändrat regelsystem.
Vid ett renodlat näringsförbud enligt våra förslag blir formuleringar- na färre.
Avsedd verkan
Al Näringsförbudet skall gälla först sedan förbudsfrågan vunnit laga kraft. A2 Näringsförbudet skall gälla från domsdagen. A3 Det tillfälliga näringsförbud som N.N. fram till domsdagen varit under- kastad skall fortsätta att gälla intill dess förbudsfrågan vunnit laga kraft. A4 N.N. medges viss avvecklingstid som skall börja löpa först sedan för- budsfrågan vunnit laga kraft. A5 Näringsförbudet skall gälla omedelbart efter utgången av en N.N. med- given avvecklingstid. B N.N. har tidigare haft tillfälligt näringsförbud och den perioden skall av- räknas från förbudstiden.
Formulering
A. N.N. meddelas näringsförbud för en tid av X är (.)
1. från den dag domen i denna del vinner laga kraft.
2. Förbudet skall omedelbart träda i kraft.
3. Det tillfälliga näringsförbud som N.N. varit underkastad sedan den xx xxxxxxxxx 19xx skall fortfarande gälla. N.N. medges tid för avveckling m.m. Till följd därav skall förbudet gälla x månader efter det att domen i denna del vunnit laga kraft.
5. N.N. medges tid för avveckling m.m. Till följd därav stall förbudet träda i kraft den xx xxxxxxxxx 19xx utan hinder av att domen i den delen inte vunnit laga kraft.
B. Det erinras om att N.N. under tiden xx xxxxxxxxx - xx xxxtxxxxx 19xx varit underkastad tillfälligt näringsförbud. ?
4.6.3. Slutsatser
När brottslighet varit den huvudsakliga grunden för näringsförbud har domstolarna beslutat om maximal förbudstid i ungefär hälften av fal- len. Förbudstiderna verkar i allt väsentligt stå i proportion till allvaret i den brottslighet som bildat underlag för förbudet på sätt som lagstif- taren avsett. Domstolarna har varit sparsamma med att ange skälen för den valda förbudstiden.
Den stora andelen maximala förbudstider väcker frågat om lagen medger tillräckligt lång förbudstid. Det har från åklagarhåll anförts att lagen är otillräcklig i detta hänseende vid brottslighet sorr föranleder mycket långvariga straff. I sådana fall kanske endast en .iten del av förbudstiden återstår vid tidpunkten för villkorlig frigivnirg därför att straffet är så långt eller därför att viss tid gått innan den dömde börjat avtjäna utmätt straff. Vi avser att i våra överväganden återkomma med förslag i denna fråga.
I de fall där betalningsunderlåtelse bildat huvudsaklig grind för för- bud har förbudstiden med ett undantag fastställts till lagens minimitid.
Vilka skäl som varit avgörande för förbudstidsbestämningen har i des- sa fall inte kunnat utrönas med stöd av domarna. Motiven ger också dålig ledning för dessa fall. Som anförts under avsnitt 4.3.8 ställer vi oss i flera av dessa fall tveksamma till om tillräckliga skäl förelegat för förbud. Det är då naturligt att domstolarna har ansett att oegentlig- heterna inte varit allvarligare än att förbudstiden kunnat stanna vid tre år. Det är samtidigt möjligt att domstolarna funnit det lättare att med- dela ett förbud — trots tvekan — just därför att det funnits ett utrymme att meddela en relativt kort förbudstid. En sådan återverkande effekt är inte avsedd och kan inte heller anses lämplig.
Trots att departementschefen i specialmotiveringen till lagens femte paragraf hänvisat till den diskussion som Näringsförbudskommittén förde angående angivande av förbudstid kan vi konstatera, att domsto- larna i stor utsträckning väljer förbudstidsformuleringar som är oklara och som riskerar medföra olägenheter både för den förbudsålagde och för det allmänna. Förbudstiderna får naturligtvis inte formuleras så att den dömde lockas att överklaga domen för att han därigenom förkortar den avsedda förbudstiden. Det är likaså inte lyckligt om ett av överrätt meddelat inhibitionsbeslut får till följd att tiden förkortas.
Utvärderingen visar att det föreligger ett behov av att ge domstolar- na anvisningar eller annan vägledning för formulering av domsluten när det gäller tid för näringsförbud. Likaså har det visat sig angeläget att betona vikten av en korrekt underrättelse om fullföljd mot förbuds- dom till den registerförande myndigheten.
4.7. Verkan av förbud 4.7.1 Allmänt
Det närmare innehållet i ett näringsförbud har reglerats så att de ända- mål som bär upp lagen tillgodoses och att förbudet får avsedd verkan. Förbudets räckvidd får dock inte vara så omfattande att det i onödan försvårar för den berörde att försörja sig. Reglerna måste också vara utformade så att den som har meddelats förbud kan förutse om ett visst handlande innebär att förbudet överträds.
För att tillgodose dessa syften innehåller lagens sjätte och sjunde paragrafer en uttömmande uppräkning av de handlanden och de befatt- ningar som är förbjudna för den som meddelats näringsförbud. Vi kommer att titta närmare på den avgränsningen i det följande avsnittet (4.7.2). I många fall innebär ett meddelat förbud att viss verksamhet, befattning m.m. måste avvecklas för att förbudet inte skall överträdas. För detta ändamål kan domstolen anslå viss tid, en möjlighet som granskas i avsnitt 4.7.3. Lagen ger också möjlighet att undanta viss
anställning m.m. från förbudet; iakttagelser beträffande denna dispens- möjlighet redovisas i avsnitt 4.7.4. Under vissa förutsättningar kan ett gällande förbud upphävas. Dessa regler genomgås i avsnitt 4.7 .5 . Av- slutningsvis redovisas vissa slutsatser (4.7.6).
4.7.2. Den förbjudna kretsen Den lagtekniska utformningen
Vi har i avsnitt 4.5 redovisat inom vilken krets de personer återfinns som kan meddelas näringsförbud. Det är självfallet naturligt att ett för- bud innebär att man förbjuds tillhöra denna krets. Den förbjudna kret- sen enligt 6 och 7 55 är dock vidare än personkretsen i 4 5. I första hand sammanhänger det med en önskan att så långt möjligt undvika att bevisproblem undergräver förbudets effektivitet. Den berörde är så- lunda förbjuden att vara anställd i eller att ta emot återkommande upp- drag i en näringsverksamhet som drivs av en närstående eller där den närstående omfattas av personkretsen i lagens 4 5. Inte heller får han fortsätta att arbeta i den näringsverksamhet där han åsidosatt sina ålig- ganden, exempelvis som återkommande uppdragstagare.
Kärnan i den förbjudna kretsen utgörs av personer som utövar den faktiska ledningen av en näringsverksamhet. För att syftet med förbu- det skall uppnås, omfattar förbudet även sådana funktioner hos en juri- disk person som till sin karaktär är företagsledande eller som innebär att innehavaren utåt företräder den juridiska personen. Även ett majo- ritetsägande omfattas.
Redan innehavet i sig av de olika funktionerna innebär en överträ- delse; någon bevisning om att den berörde också gjort bruk av sin be- stämmanderätt behöver inte föras. Å andra sidan innebär en formell bestämmanderätt vid sidan av de uppräknade fallen inte att förbudet överträds, med mindre han kan visas ha utnyttjat den och således har utövat den faktiska ledningen.
På hemställan av Näringsutskottet vidgades den förbjudna kretsen till att även omfatta stiftare av bland annat aktiebolag. Det vore enligt ut- skottet otillfredsställande om den som meddelats förbud skulle kunna bilda ett nytt bolag och ange villkoren för bolagsbildningen.
Den lagtekniska utformningen verkar inte i sig vålla några speciella problem vid sidan av den som vi kommer att nämna nedan. Inte heller har det framförts någon kritik som tar sikte på omfånget av den för- bjudna kretsen. De problem som föreligger hänför sig i första hand till svårigheterna att i mål om överträdelse bevisa att den mot vilken talan riktas innehaft viss ställning. Sådana svårigheter kan i vissa fall moti-
vera att de materiella reglerna omformuleras. Denna fråga kommer att behandlas senare i anslutning till lagens straffstadgande.
Generalfullmakter
Av rättssäkerhetsskäl är den förbjudna kretsen uttömmande beskriven i lagen genom en uppräkning av olika funktioner. I ett hänseende är dock lagen vag. I sjätte paragrafens sjätte punkt stadgas nämligen att det är förbjudet för den berörde att i annan egenskap än som tidigare uppräknats vara ställföreträdare för en juridisk person. Med den for- muleringen avses enligt motiven i första hand firmatecknare. Vad som därutöver omfattas är inte klart. Vad gäller således för den som, trots näringsförbud, innehar en generalfullmakt från ett rörelsedrivande företag, är han i lagens mening annan ställföreträdare för bolaget? Om svaret är ja innebär redan mottagandet av fullmakten en överträdelse av förbudet, är svaret nej är innehavet tillåtet så länge han inte gör bruk av de befogenheter som fullmakten ger. I mål om överträdelse av näringsförbud kan svaret på frågan av bevisskäl vara av avgörande betydelse för utgången.
Anledningen till att rätten att teckna firma omfattas av verkan av för- bud är att den rätten ger en omfattande behörighet, en behörighet som många gånger torde kunna tas som tecken på att den som innehar den också har ett väsentligt inflytande på företagets verksamhet. Man ville också genom förbudet att vara firmatecknare förhindra möjligheter att kringgå förbudet.
Vad som sagts om firmatecknaren kan i lika mån anföras till stöd för att också låta generalfullmaktshavaren omfattas av den förbjudna kret- sen. Med särskild hänsyn till att överträdelser är straffsanktionerade måste dock kretsens räckvidd tolkas restriktivt. Vid ett sådant synsätt framstår det som troligt att vad lagstiftaren avsett har varit att träffa en av styrelse utsedd firmatecknare, vars rätt registreras i aktuellt regi- ster. Någon liknande åtgärd varigenom en rätt på grund av generalfull- makt offentliggörs förekommer inte. Medan sålunda innehavet av ge- neralfullmakt innebär ett faktiskt ställföreträdarskap innebär flertalet av övriga uppräknade funktioner ett renodlat formellt ställföreträdar- skap. Någon klar skiljelinje går dock inte att dra; de befogenheter som föreligger för ledamöter i en av bolagsmännen i handelsbolag utsedd styrelse framgår inte av författning. Det har dock antagits att en sådan styrelse i befogenhetshänseende kan jämställas med aktiebolagets.
Av det ovan anförda följer att det är oklart om blotta innehavet av en generell fullmakt innebär en överträdelse för den som är underkas- tad näringsförbud. Med hänsyn till att fråga är om omfattningen av det straffbara området måste denna oklarhet i mål om överträdelse tolkas
till den berördes förmån. Vi avser att i den allmänna motiveringen återkomma till frågan om innehavare av generalfullmakt bör föras in i den förbjudna kretsen.
4.7.3. Awecklingstid Allmänt
Ett meddelat förbud innebär att den förbudsålagde måste avveckla de verksamheter och lämna de befattningar m.m. som står i strid med förbudet. Det är näringsidkaren själv som har att tillse att avveckling kommer till stånd. För att en sådan avveckling inte i sig skall innebära en överträdelse av meddelat förbud har lagstiftaren öppnat en möjlig- het för domstolen att medge viss frist, efter vilken förbudet skall gälla. Även i fall där en omedelbar avveckling kan ske, kan borgenärers, an- ställdas och andras intressen av att undvika kapitalförluster ge anled- ning att medge en avvecklingstid som möjliggör en ordnad avveckling.
Behovet av en frist för avveckling bör noggrant prövas i varje en- skilt fall. Vid denna prövning bör även beaktas att intresset av att den dömde genast avlägsnas ur näringslivet kan vara större än att han får en tid för avveckling. Möjligheten att medge avvecklingstid innebär ett undantag från förbudets verkan och denna prövning bör ske med utgångspunkt i ett ganska restriktivt synsätt.
Den för vilken frist medgivits är i princip fri att företa vilka åtgärder som helst som annars skulle vara förbjudna för honom på grund av förbudet. Lagstiftaren förkastade ett förslag, enligt vilket man endast skulle tillåta att den dömde vidtog awecklingsåtgärder under denna frist. Man fann nämligen att detta skulle medföra svårigheter för honom att veta var gränserna för de tillåtna åtgärderna skulle gå.
Domstolen har dock en möjlighet att begränsa rätten till avveckling till åtgärder av viss slag, medan förbudet i övrigt skall gälla under avvecklingstiden. Den kan också föreskriva att vissa åtgärder inte är tillåtna under samma tid, liksom den kan ge andra föreskrifter som den ålagde har att följa, såsom att hålla tillsynsmyndigheten informe- rad om avvecklingen. Överträdelse av sådana föreskrifter är straffbar.
Vid anmälan av lagrådets yttrande begränsade departementschefen utrymmet för att medge en avvecklingstid utan inskränkningar. Han angav att det normala när sådan tid medges bör vara att domstolen samtidigt föreskriver vilka åtgärder som vederbörande får vidta — eller inte vidta — under fristen. Likaså bör domstolen i allmänhet, om det inte finns skäl som talar emot det, föreskriva att han har att fortlö- pande hålla tillsynsmyndigheten underrättad om sin verksamhet under avvecklingstiden.
Oberoende av om en föreskrift av det sistnämnda slaget uppställts ankommer det på tillsynsmyndigheten att kontrollera att näringsidkaren awecklar sina engagemang i enlighet med domstolens beslut.
Motiven anger det som ofta ändamålsenligt att domstolen, innan den meddelar beslut om näringsförbud, inhämtar yttrande från tillsynsmyn- digheten i frågan om avveckling.
Lagen lämnar utrymme att i undantagsfall medge förlängd tid för av- veckling.
Den praktiska tillämpningen
I den absoluta merparten av de genomgångna domarna har frågan om avvecklingstid inte närmare berörts. Till stor del sammanhänger detta med att den verksamhet vari oegentligheterna förekommit gått i kon— kurs eller likviderats eller att den mot vilken förbudstalan förs har lämnat företaget i fråga. Det får också antas att den berörde inte alltid varit så angelägen att berätta om näringsverksamhet som han ägnat sig åt vid tiden för prövning av förbudstalan; en inte ringa del av dem som drabbats av förbud torde nämligen höra till den kvalificerade krets av personer som mer eller mindre systematiskt ägnar sig åt eko- nomisk brottslighet.
Beträffande 13 personer av de 156 som vid utgången av maj 1994 var underkastade förbud hade domstolen dock medgivit tid för aweck- ling. Trots motivens krav på restriktiv prövning har skälen för dessa beslut inte i något fall utförligt redovisats. I de fall där skäl anges sker oftast en enkel hänvisning till att den dömde vid tiden för beslutet dri- ver viss verksamhet. Verksamhetens omfattning och närmare innehåll redovisas regelmässigt inte, inte heller vilka svårigheter en omedelbar avveckling skulle innebära. I tre fall anges att vederbörande driver verksamhet som har anställda. Inte i något fall har domstolen inhämtat yttrande från tillsynsmyndigheten i avvecklingsfrågan, ett förhållande som visat sig allmänt vid våra sammanträffanden med företrädare för sådana myndigheter. Inte i något fall har domstolen företagit en ut— trycklig prövning av om intresset av en ordnad avveckling bör vika för intresset av att omedelbart frånta vederbörande rätten att driva näring.
Möjligheten att inskränka de tillåtna åtgärderna under avvecklings- tiden och att lämna andra föreskrifter — vilket enligt motiven normalt skall ske — har inte i något av de tretton fallen utnyttjats.
Den medgivna avvecklingstiden varierar mellan tre veckor och tre månader. Den genomsnittliga fristen uppgår till knappt två månader. Av vad som redovisats ovan framgår att fristens längd synbarligen inte
föregåtts av någon närmare analys av vilken faktisk avvecklingstid som erfordrats i det enskilda fallet.
Formuleringarna av förbudstidema har vållat särskilda svårigheter i dessa fall. Vi hänvisar här till vad som anförts under avsnitt 4.6.2. I ett fall har underrätten ansett, att avvecklingstid kan åstadkommas genom att man underlåter att förordna om att ett meddelat förbud omedelbart skall träda i kraft. Så är inte fallet. Visserligen kan sägas att den berörde har mycket lång tid till sitt förfogande om han över- klagar domen. Om avvecklingsåtgärder erfordras kan det dock inte krävas av honom att han skall vidta dessa innan förbudet blir gällande mot honom, förutom då särskild avvecklingstid har medgetts. I det aktuella målet medgavs sådan av hovrätten. Frågan om avvecklingstid bör skiljas från den om tillfälligt förbud.
Inte i något för oss känt fall har domstolen förlängt tiden för avveckling.
Slutsatser
I denna fråga kan sammanfattningsvis sägas att avvecklingstid har medgivits i relativt liten omfattning. När sådan tid har medgivits före- faller prövningen ha varit för ytlig. Lagstiftarens önskemål om in- skränkningar av tillåtna åtgärder under denna tid har inte följts. Till- synsmyndighetema har inte utnyttjats till ledning för domstolarnas beslut i denna fråga.
Enligt vår uppfattning är det för institutets trovärdighet angeläget att nödvändiga och önskvärda avvecklingsåtgärder kan komma till stånd utan att förbudet därmed överträds. Den som tillåts vidta sådana åtgär- der i strid med ett mot honom verkande förbud kan nämligen bibring- as den uppfattningen, att lagens krav inte är så stränga som den ger uttryck för. En sådan uppfattning kan försvåra möjligheten att lagföra vederbörande för överträdelse av förbudet. Redan det allvar med vil- ket domstolen behandlar en fråga om avvecklingstid kan förmedla de ovillkorliga krav som ett förbud ställer på den berörde. Omvänt kan en passiv attityd i denna fråga förmedla bilden av att det inte är så noga om förbudet följs till alla delar.
Vi avser att i den allmänna motiveringen pröva om reglerna för medgivande av avvecklingstid bör förändras i ett eller annat hänse— ende.
4.7.4. Dispens Allmänt
Näringsförbudslagen lämnar en möjlighet för domstolen att undanta viss näringsverksamhet, anställning m.m. från verkan av ett meddelat näringsförbud. Sådant beslut kan meddelas i samband med förbudet el- ler efter särskild talan därom. Undantag kan medges såväl från förbu- dets verkan enligt 6 5 som från det s.k. närståendeförbudet enligt 7 5.
I vissa situationer framstår det som befogat att undanta viss slag av aktivitet från det generellt verkande förbudet. Bland annat för att und- vika att domstolarna i sådana situationer helt skall avstå från förbud är det motiverat att ge utrymme för dispensgivning.
Som vi uppfattar förarbetena skall möjligheten att medge dispens ut- nyttjas sparsamt och endast ifrågakomma när det saknas skäl att befa- ra, att den ålagde kommer att göra sig skyldig till oegentligheter i den verksamhet som dispensen skall avse. Enligt motiven är denna möjlig- het avsedd att utnyttjas bland annat för att undvika att ett näringsför- bud skulle innebära ett yrkesförbud, såsom fallet kan vara med jord- och skogsbrukare och s.k. fria yrkesutövare. Också orimliga eller onö- digt ingripande verkningar av närståendeförbudet kan undvikas genom dispens; har närstående sedan länge bedrivit verksamhet utan inbland- ning av den förbudsålagde kan det finnas utrymme för att medge att han tillåts ta anställning i underordnad befattning hos den närstående. Uppdrag kan redan genom sin bagatellartade karaktär undantas från verkan av förbud, exempelvis styrelseuppdrag i en bostadsrättsföre- ning.
Enligt motiven bör det knappast bli aktuellt att undanta den verksam- het, i vilken merparten av de oegentligheter har förekommit som legat till grund för förbudet. Dispens skall heller inte ges om den berörde har möjlighet att försörja sig även utan dispens och starka allmänpre- ventiva skäl talar mot en sådan.
Utrymmet för dispens är naturligen större i fråga om närståendeför- budet än i fråga om förbudet enligt 6 5.
I princip är det den förbudsålagde som har att ta initiativ till att dis- pensfrågan prövas och att föreslå gränserna för undantag. Om dispens medges skall undantaget vara preciserat och bland annat ange vilket företag som det är fråga om; dispensen får inte vara så vidsträckt att den omfattar viss bransch eller verksamhet. Lagen ger också möjlighet att ytterligare precisera dispensens omfattning; domstolen kan genom föreskrifter exempelvis förbjuda att den dömde som anställd ägnar sig åt verksamhet av visst slag. Genom föreskrifter kan också den berörde åläggas att underlätta kontrollen av att förbudet efterlevs, exempelvis genom att förete bokföringshandl ingar eller på annat sätt hålla tillsyns-
myndigheten underrättad om sin verksamhet. Enligt departementsche- fen är det naturligt att en dispens förenas med sådan föreskrift. Han ansåg det vidare många gånger lämpligt att domstolen vid handlägg- ningen av en dispensfråga inhämtar yttrande från berörd tillsynsmyn- dighet, särskilt då denna fråga prövas sedan förbud löpt under viss tid. Ett dispensbeslut får inte begränsas till viss tid utan gäller under hela förbudstiden om inte dispensen dessförinnan återkallats. Återkallelse får ske om förbudet överträds eller om den ålagde bryter mot en dis- pensföreskrift. Sådana förfaranden är därjämte straffbara som överträ- delse av näringsförbud enligt lagens 25 5. En dispens från förbudet enligt 6 5 får återkallas också då den berörde på annat sätt åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som han har dispens för.
Den praktiska tillämpningen
Vid vår genomgång av gällande näringsförbud har vi funnit tre domar eller beslut där dispens medgivits antingen i första eller andra instans, vilket får sägas vittna om ett mycket måttligt utnyttjande av de möjlig- heter till undantag som lagen ger.
I ett av fallen medgavs dispens för den av B vid domstillfället be- drivna verksamheten som fiskare. B meddelades femårigt förbud efter att ha gjort sig skyldig till grov brottslighet i näringsverksamhet där B köpte, förmedlade och transporterade fisk. Det kan till en början sättas i fråga om undantaget är tillräckligt preciserat. Den enskilda fir- ma under vilken verksamheten bedrevs borde ha angetts. Likaså borde rätten att sälja det fångna ha utsagts i beslutet. Huruvida tillräckliga skäl förelegat för undantag är inte så lätt att analysera; domstolen läm- nar inte några uppgifter om hur man resonerat på denna punkt. Sett mot bakgrund av motivuttalandena kan måhända sägas, att fiskaryrket är ett sådant där ett oinskränkt näringsförbud i realiteten kan innebära ett yrkesförbud. Detta talar för att dispens medges. Samtidigt skall dis- pens inte medges för samma verksamhet som föranlett förbudet. För- hållandena bör vara sådana att riskerna för nya åsidosättanden är mycket små. I de tidigare rörelserna hade B även bedrivit visst fiske. Det kan ur handlingarna inte utläsas om detta förhållande rimligen bör utesluta möjligheten till dispens.
Idet andra fallet hade C sedan en tid tillfälligt näringsförbud när han ansökte och beviljades dispens från närståendeförbudet för att tillträda anställning i sin broders aktiebolag. Av tillgängliga handlingar framgår inte vilka skälen var att meddela dispens. C dömdes sedermera för omfattande ekonomiskt brottslighet till två års fängelse, varvid slutligt beslut om näringsförbud meddelades. I samband därmed omnämndes inte det tidigare dispensbeslutet, varför det får antas att anställningen
upphört eller inte kommit till stånd. Det framstår dock som lämpligt att domstolen i sådana fall uttalar vad som skett och vad som fortsätt- ningsvis skall gälla i dispensfrågan.
Det tredje fallet gäller U, som i samband med brottmålsdom med— gavs dispens från närståendeförbudet. För att inte omintetgöra Uzs möjligheter att försörja sig, på det sätt som han vid förhandlingen hade uppgivit sig ha möjlighet till, fann tingsrätten det lämpligt att medge U att inneha anställning eller uppdrag i sin sammanboendes gym- och work out-rörelse. Rätten lämnade en föreskrift enligt vilken dispensen inte gällde ekonomi- och redovisningsarbete inom företaget och inte heller tecknande av företagets firma genom fullmakt. Dispen- sen begränsades att gälla i två år. Hovrätten upphävde på talan av åk- lagaren dispensbeslutet under hänvisning till att U kunde antas kunna försörja sig som anställd. Som anfördes under föregående underrubrik saknas möjlighet att medge dispens endast för viss del av förbudstiden; det saknas således lagligt utrymme för att som tingsrätten gjort begrän- sa dispensen till att gälla i två år.
Till vår kännedom har kommit också ett annat ärende där dispens sökts. E ville erhålla medgivande att inneha uppdrag som verkställande direktör — i andra hand vice verkställande direktör — och styrelseleda- mot i ett aktiebolag. Vid bifall kunde domstolen meddela föreskrifter som skulle beskära hans handlingsfrihet. Aktiebolaget hade tidigare ägts av en av E bildad stiftelse och hade ett aktiekapital om fem miljo- ner kronor. Tingsrätten ogillade framställningen under konstaterande, att det nya aktiebolaget ägnade sig åt samma typ av verksamhet som Ezs tidigare bolag i vilka han begått mycket allvarliga brott och att han hade möjlighet att även fortsättningsvis vara anställd i det nya bolaget. Hovrätten delade tingsrättens bedömning.
I sistnämnda ärende hade yttrande inhämtats från tillsynsmyndighe- ten. Sådant yttrande förefaller vara ytterst sällsynt förekommande. I ärendet hade tillsynsmyndigheten tillstyrkt den sökta dispensen. Av motiven framgår inte klart vad ett sådant yttrande skall innehålla. Enligt vår uppfattning ligger det dock nära till hands att myndigheten endast lämnar upplysningar om hur den berörde hittills skött närings— förbudet och om en medgiven dispens skulle medföra svårigheter ur tillsynssynpunkt.
Slutsatser
Vi har funnit få fall där dispens medgetts. Det finns anledning anta att domstolarna har intagit en restriktiv hållning i denna fråga. Det verkar också som om den mot vilken förbudstalan riktas i mycket ringa ut- sträckning begär dispens. Det torde i många fall sammanhänga med
att förbudsfrågan prövas så sent att den det berör redan har ordnat an- ställning, uppdrag eller liknande. Endast i de fall ny verksamhet eller ny anställning kolliderar med det meddelade förbudet kommer dispens- frågan att aktualiseras. Som anfördes i anslutning till frågor om av- vecklingstid kan det bero på att man ogärna berättar om den verksam- het som bedrevs vid domstillfället.
Vårt underlag är för litet för att medge några slutsatser om i vilken utsträckning föreskrifter meddelas i samband med dispensbeslut. Vid våra samtal med företrädare för tillsynsmyndigheterna har vi dock bi- bringats den uppfattningen, att sådana föreskrifter förekommer i mycket ringa omfattning.
4.7.5. Upphävande
Allmänt
Ett gällande näringsförbud kan upphävas i tre olika situationer. Om domstol har meddelat tillfälligt förbud skall det upphävas om tiden för väckande av talan om slutligt förbud har försuttits, om sådan talan återkallas eller ogillas eller om det inte längre finns skäl för det tillfäl- liga förbudet (15 å). Också slutligt förbud kan upphävas. Trots att lagakraftvunnen förbudsdom föreligger skall det upphävas om den det berör blir frikänd för den brottslighet som förbudet grundas på. Det- samma skall gälla om det förbudsgrundande konkursbeslutet upphävs (16 5). Efter ansökan av den som förbudet avser kan ett förbud också upphävas om det senare kommer fram att han inte grovt åsidosatt sina åligganden (17 å).
Upphävande av tillfälliga förbud
När tillfälligt näringsförbud meddelas skall domstolen samtidigt fast- ställa en frist inom vilken åklagaren skall väcka talan om slutligt för- bud. Efter ansökan av åklagaren kan denna frist förlängas. Liksom fal- let är vid straffprocessuella tvångsmedel skall den interimistiska åtgär— den omedelbart upphävas om åklagaren försitter fristen.
Som en konsekvens av att tillfälligt förbud är just tillfälligt i awak- tan på slutligt ställningstagande, innebär en återkallelse eller ett ogil— lande av den slutliga talan att det tillfälliga förbudet skall upphävas. Också när tillräckliga skäl för tillfälligt förbud inte längre föreligger skall det upphävas.
Upphävande i högre rätt En brottmålsdom eller ett konkursbeslut behöver inte ha vunnit laga kraft för att kunna ligga till grund för ett beslut om näringsförbud. I brottmålsfallet gäller detta vare sig förbudsfrågan prövas i samma rättegång som ansvarstalan eller om den handläggs separat. Detta med- för att förbudsfrågan kan vinna laga kraft innan ansvarsfrågan gör det. För det fall högre rätt i en sådant situation ogillar ansvarstalan skall den också upphäva näringsförbudet om brottsligheten varit en förut- sättning för förbud. Motsvarande gäller om ett konkursbeslut som varit förutsättning för förbud upphävs av högre rätt.
Om överrätten frikänner endast beträffande en del av den förbuds- grundande brottsligheten skall domstolen pröva om och under vilken tid förbudet skall gälla. Detsamma skall ske om ett eller flera brott hänförs under en mildare straffbestämmelse.
Vi har under rubriken Formulering av förbudstid i avsnitt 4.6.2 häv- dat att ett meddelat näringsförbud träder i tillämpning när domen i för- budsdelen vinner laga kraft. Till stöd för den ståndpunkten har vi bland annat tagit lagtext och motivuttalanden till lagens 16 &. Om an- svars— och förbudsfrågan behandlas i samma dom innebär det att för- budstiden börjar löpa i och med utgången av tiden för överklagande av domen, om inte den dömde eller åklagaren för förbudsfrågan till överrätt. I vårt ståndpunkttagande ligger också att överrätten saknar möjlighet att ändra eller upphäva ett förbudsbeslut av underrätten som inte överklagats, med mindre 16 5 ger stöd för detta.
Regeln i 16 5 har införts efter förebild i 5 5 lagen (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall m.m. Rådgivningsla- gens upphävningsregel tillkom efter förslag från lagrådet. Vad lagrådet då anförde får sägas ge stöd åt den uppfattning vi ovan redovisat. Som vid näringsförbud kan rådgivningsförbud meddelas utan hinder av att brottmålsdomen inte vunnit laga kraft, vare sig förbudstalan förs sam- tidigt eller vid en senare rättegång. Detta förhållande kunde enligt lag- rådet medföra vissa praktiska bekymmer. Dessa skulle uppstå om en ansvarstalan i högre instans blivit ogillad i fall då talan inte har full- följts mot ett förbud som meddelats antingen i samma mål eller vid en tidsmässigt föregående, särskild rättegång. Lagrådet konstaterade att förbudet i sådana situationer bara skulle kunna undanröjas genom res- ning, ett institut som endast kan tillämpas beträffande rättskraftigt avgjorda frågor.
Med anledning av anmärkningen förklarade sig departementschefen godta lagrådets förslag i sak. För det fall att rätten dömt till ansvar och samtidigt meddelat förbud och domen överklagas endast i ansvars- delen uttalade han dock, att högre rätt måste anses oförhindrad att
ompröva även förbudet; detta följer av att brott måste föreligga för att förbud skall kunna åläggas. Även om uttalandet inte är helt entydigt uppfattar vi det som att högre rätt enligt departementschefen alltid kan ompröva rådgivningsförbudet, även om förbudsfrågan inte har över— klagats. Som vi uppfattar det menar han vidare att upphävanderegeln endast tar sikte på sådana fall där förbud har meddelats genom särskild dom och denna vunnit laga kraft innan överrätten tagit ställning i brottmålet.
Vad som anförts i det lagstiftningsärende som ledde fram till rådgiv- ningslagen ger således inget klart svar på frågan när ett beslut om näringsförbud vinner laga kraft. Enligt den nuvarande ordningen före- ligger också en skillnad mellan förutsättningarna för rådgivningsförbud och näringsförbud i det att rådgivaren måste ha övertygats om brott. När det gäller förverkande, företagsbot och annan särskild rättsverkan av brott anses domstolen ha en möjlighet att ex officio pröva förutsätt— ningarna för sådana åtgärder. Detta gäller även högre rätt. När det gäller rådgivningsförbud och näringsförbud är dock åklagaren uttryck- ligen exklusivt taleberättigad. Enligt vår mening talar detta förhållande starkt för att domstolen saknar möjlighet att pröva näringsförbudsfrå- gan utan att den av part uttryckligen förts dit. Av detta följer att för- budet i sådana fall vunnit laga kraft.
Upphävande efter särskild ansökan
Också om näringsförbudet grundas på underlåten skattebetalning och skattskyldigheten senare faller bort kan förbudet upphävas. Det kan dock inte ske inom ramen för skatteprocessen utan förutsätter att den drabbade själv väcker talan därom enligt reglerna i 17 &. Regeln har dock större räckvidd än så; den kan tillämpas i varje fall där andra oegentligheter än brott eller betalningsunderlåtelse bidragit till att kon- stituera ett grovt åsidosättande. Om det senare visar sig att den ålagde inte kan lastas för dessa oegentligheter kan förbudet upphävas, trots att det vunnit laga kraft. En talan om upphävande skall alltid prövas materiellt; någon möjlighet för domstolen att avvisa en sådan talan — exempelvis på den grunden att några nya omständigheter inte an- förts — finns inte.
Den praktiska tillämpningen
Enligt uppgift från Riksskatteverket har gällande förbud upphävts i 22 fall sedan den 1 juli 1986. Av dessa har förbudet i nio fall meddelats genom särskilt beslut om tillfälligt näringsförbud; i återstående 13 fall har förbud vid tiden för upphävandet gällt till följd av tingsrättens för—
ordnande i dom att meddelat förbud skulle gälla utan hinder av att do- men inte vunnit laga kraft.
Skälen till att de genom särskilt beslut meddelade tillfälliga förbuden har upphävs varierar. Av de nio fallen har två upphävts i samband med att tingsrätten dömt i brottmålet och därvid inte funnit tillräckliga skäl för förbud föreligga. I ett fall har hovrätten efter överklagande inte funnit uppenbart att skäl till näringsförbud förelegat. Resterande sex fall har upphävts genom tingsrättens beslut; två därför att åklaga— ren försuttit tiden för att väcka talan om slutligt förbud; ett därför att åklagaren nedlagt åtal och återkallat näringsförbudstalan; ett därför att åklagaren förklarat att slutlig talan inte skulle komma att föras; två därför att tingsrätten fann att skäl inte längre förelåg för tillfälligt för- bud, bland annat sedan förbudet gällt i närmare tre år och det inte be- fanns uppenbart att det slutliga förbudet skulle komma att gälla för längre tid.
De 13 fall där förbudet varit gällande genom tingsrättens förord- nande om omedelbart ikraftträdande har i alla fall utom ett upphävts genom hovrättens dom. I hälften av dessa har hovrätten gjort en annan bedömning i förbudsfrågan än tingsrätten, medan upphävandet i reste- rande fall sammanhänger med ändrad utgång i ansvarsdelen eller — i ett fall — att den berörde haft tillfälligt förbud under tillräckligt lång tid. I det trettonde fallet upphävde hovrätten tingsrättens tillfälliga för- bud efter huvudförhandling.
Av redovisningen framgår att gällande förbud inte i något fall upp- hävts efter särskild talan enligt 17 å i lagen. Vi saknar närmare känne- dom om i vilken utsträckning sådan talan har förts, men vi har anled- ning tro att det skett i mycket begränsad mån.
Inte heller har hovrätten i något fall enligt 16 & upphävt ett laga- kraftvunnet förbud på grund av ändrad utgång i ansvarsdelen. Däre- mot har hovrätten i ett antal fall haft att pröva om ändringar i ansvars- frågor påkallat ändring i ett inte överklagat förbudsbeslut. Med något undantag har domstolen uttryckligen gjort en sådan prövning. Inte i något av dessa fall har rätten funnit skäl att förkorta förbudstiden.
Slutsatser
Näringsförbudslagen tillhandahåller många möjligheter att upphäva ett gällande förbud. Inte i något fall har förbud upphävts på den grunden att ett konkursbeslut upphävts av högre rätt eller därför att ett beslut i skattemål har ändrats. Inte heller i övrigt har särskild ansökan om upphävande vunnit bifall. Med hänsyn härtill kan sättas i fråga om det praktiska behovet av en särskild möjlighet — vid sidan av resningsinsti— tutet — att angripa rättskraftigt avgjorda frågor är särskilt stor.
Vad beträffar tolkningen av 16 5 första stycket föreligger det oklar- het om när ett i brottmålsdom intaget beslut om näringsförbud vinner laga kraft, en oklarhet som rimligen bör undanröjas.
Vi avser att i nästa avsnitt behandla frekvensen av upphävda tillfäl- liga näringsförbud.
4.8. Tillfälligt näringsförbud
4.8.1. Allmänt
Om det är uppenbart att grund för näringsförbud föreligger får dom- stolen på talan av åklagaren meddela förbud för tiden till dess frågan om näringsförbud slutligt har avgjorts. Detta kan ske såväl innan talan om näringsförbud har väckts som därefter. Domstolen får också själv- mant förordna om tillfälligt förbud i samband med att en talan om nä- ringsförbud bifalls.
Syftena bakom reglerna om tillfälligt näringsförbud är att möjliggöra en snabb reaktion på exempelvis uppenbart kriminella förfaranden och att möjliggöra ett avbrytande av en verksamhet som orsakar stora ska- dor. Till detta kommer att det ibland kan framstå som stötande att den som ägnat sig åt omfattande oegentligheter ändå under lång tid fram till en slutlig näringsförbudsprövning kan fortsätta med sin verksam- het.
Näringsförbud är en mycket ingripande åtgärd. Förutsättningarna för tillfälligt förbud har därför formulerats restriktivt. Enligt motiven innebär kravet på uppenbarhet att bevisläget måste vara helt klart och att omständigheterna måste vara så graverande att det inte råder någon tvekan om att näringsidkaren grovt åsidosatt sina åligganden och att förbud är påkallat från allmän synpunkt. Vidare anges att stor försik- tighet måste iakttas när det gäller att meddela ett tillfälligt näringsför- bud som har sin grund i brottslighet från näringsidkarens sida, när an- svarsfrågan ännu inte har prövats av domstol.
Regeln om tillfälligt näringsförbud har fått en fakultativ utformning, vilket innebär att domstolen inte är skyldig att meddela förbud även om förutsättningarna för ett sådant är uppfyllda. I sådant fall bör dock enligt motiven tillfälligt förbud normalt meddelas.
Det får förutsättas att den restriktiva tillämpning, som motiven enligt ovan förutsätter, i första hand avser beslut om tillfälligt förbud som fattas utan samband med slutligt beslut i förbudsfrågan. Om således domstol i brottmålsdom meddelar slutligt förbudsbeslut, bör utrymmet för att samtidigt förordna att förbudet skall gälla omedelbart vara vä- sentligt större än då frågan om tillfälligt förbud prövas separat. I dessa samtidighetsfall gör sig ju inte rättssäkerhetsaspekterna lika starkt gäl-
lande. Enligt Näringsförbudskommittén bör man dock även i sådana situationer avstå från tillfälligt förqu i sådana fall där bedömningen av det slutliga förbudet framstår som tveksam. Kommittén betonade vikten av att man inte genom ett omedelbart ikraftträdande av förbudet i praktiken fråntar den dömde rätten till en flerinstansprövning genom att framtvinga en kanske irreparabel avveckling.
Domstolen kan således även utan yrkande från åklagaren förordna att ett näringsförbud skall gälla utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. Denna rätt föreligger i alla instanser. En motsvarande rätt att utan yrkande häkta den som döms för brott föreligger enligt 24 kap. 21 å rättegångsbalken. Högsta domstolen har beträffande sådana och liknande fall där domstolen häktat den som inte varit anhållen uttalat, senast i rättsfallet NJA 1993 s. 161, att det är en viktig rättssäkerhets- garanti för den enskilde att häktning inte äger rum utan att han fått möjlighet att dessförinnan framföra sina synpunkter vid en förhand- ling. Detta innebär att domstolen bör ta upp denna fråga vid förhand- ling i målet, om inte åklagaren gjort det, innan den beslutar om häkt- ning. Enligt vår mening bör samma rättssäkerhetsskäl gälla beslut om tillfälligt näringsförbud. Om domstolen avser förordna att ett förbud skall gälla omedelbart bör den således tillse att frågan behandlas vid huvudförhandlingen.
Om tillfälligt förbud meddelas före det att talan om slutligt förbud har väckts skall domstolen bestämma en tid inom vilken sådan talan skall väckas. På begäran av åklagaren kan denna frist vid behov för- längas. Som berörts i avsnitt 4.7.5 skall ett tillfälligt förbud upphävas om åklagaren försitter den utsatta fristen. Domstolen skall inte medge längre tid än vad som bedöms vara nödvändigt.
Ett beslut om tillfälligt förbud kan efter överklagande inhiberas av högre rätt vare sig det tillfälliga förbudet meddelats under rättegången eller i samband med dom. Möjligheten att endast föra upp frågan om det tillfälliga förbudets bestånd, föreligger dock bara när det beslutet meddelats under rättegången, se rättsfallet NJA 1989 s. 173.
4.8.2. Den praktiska tillämpningen
Några statistiska uppgifter
1 vilken utsträckning har då domstolarna meddelat tillfälliga närings- förbud? Som vi berört i statistikavsnitteti detta kapitels inledning hade inget av de vid utgången av maj månad 1994 gällande 156 förbuden tillkommit genom särskilt beslut om tillfälligt förbud. I alla fall utom tretton hade beslutet om näringsförbud vunnit laga kraft; de tretton fal-
len gällde till följd av förordnande om tillfälligt förbud i samband med slutligt beslut i förbudsfrågan.
I de 156 ärendena förekommer dock särskilda beslut om tillfälligt näringsförbud. Sådana beslut har meddelats i nio fall. I sju av dessa har domstolen också vid sitt slutliga ställningstagande i förbudsfrågan förordnat att det tillfälliga förbudet skulle bestå intill laga kraft. De återstående två tillfälliga förbuden upphävdes sedan åklagaren försuttit tiden för väckande av förbudstalan. När sedermera slutligt förbud meddelades avstod tingsrätten från att förordna om omedelbart ikraft— trädande.
Utöver de nu nämnda har tingsrätten i 49 fall av 156 förordnat att det meddelade förbudet skall gälla utan hinder av att domen inte vun- nit laga kraft. Häri inkluderas också fall där det tillfälliga förordnandet börjat löpa först efter viss medgiven avvecklingstid. I ytterligare två fall har hovrätten förordnat om sådant omedelbart ikraftträdande utan att tingsrätten gjort det. Sammantagna med de sju fallen i föregående stycke har således domstolarna i 58 fall av 156, eller i 37 procent av fallen, förordnat att ett slutligt förbud skall träda i tillämpning utan hinder av att det inte vunnit laga kraft.
I två av de särskilt genomgångna fallen har den som dömts begärt inhibition av ett förordnande om omedelbart ikraftträdande av förbud. I båda fallen har yrkandet lämnats utan bifall av hovrätten.
Vi har i föregående avsnitt, 4.7.5, konstaterat att gällande förbud har upphävts i 22 fall sedan den 1 juli 1986. Av dessa gällde nio till följd av särskilt beslut om tillfälligt näringsförbud och tretton vid tiden för upphävandet genom sådant beslut i samband med dom. I avsnittet redovisas skälen till upphävande översiktligt.
Uppenbarhetskravet
Vi har ovan under rubriken Allmänt konstaterat att höga krav ställs för att meddela tillfälliga förbud, men att det finns utrymme för att göra skillnad mellan fall där det tillfälliga förbudet meddelas i samband med slutligt beslut i förbudsfrågan och andra fall. Det finns därför an- ledning att granska dessa situationer var för sig.
Särskilt beslut om tillfälligt näringsförbud
Av de fall vi studerat har särskild talan om tillfälligt förbud med två undantag grundats helt eller huvudsakligen på påstådd brottslighet. Som redan har framgått är kraven särskilt höga i sådana fall. När det gäller kravet på bevisningen av den brottslighet som skall ligga till grund för beslutet anför motiven att bevisläget måste vara helt klart.
Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1988 s. 171 också tagit brotts- lighet, som man funnit klarlagd, till utgångspunkt för prövningen.
Har då domstolarna upprätthållit de höga beviskraven? Vi har stude- rat ett tjugotal fall där särskilt beslut om tillfälligt förbud meddelats. Endast i ett fall har tingsrätten formulerat sig på det sätt Högsta dom- stolen gjort och således funnit viss brottslighet klarlagd. I några fall har domstolen funnit starka sannolika skäl föreligga för viss brottslig- het eller endast sannolika skäl härför. I de flesta fall har dock domsto- larna inte uttalat sig alls om i vilken mån påstådda brott blivit klarlag- da; man har endast uttalat att det varit uppenbart att grund för närings- förbud förelegat. I stor utsträckning har brottsligheten i dessa fall för— nekats.
De åklagare vi sammanträffat med har samstämmigt uppgivit att domstolarna överlag ställt mycket höga krav på bevisningen för de omständigheter som skall grunda tillfälligt förbud, så höga att det inte anses möjligt att erhålla sådant beslut förrän utredningen om brotten förts mycket långt.
Ett annat sätt att utvärdera uppenbarhetskravet är att granska i vilken mån dessa beslut efterföljts av slutliga förbud. I statistikavsnitt ovan nämnde vi att samtliga de nio personer som meddelats tillfälliga för- bud av nu aktuellt slag också fick slutliga förbud, vilket följer redan av att de nio ingår bland de 156 som hade gällande förbud vid utgång- en av maj månad 1994. Vi har där också angett att det bland de för- bud som upphävts efter den 1 juli 1986 finns nio förbud av aktuellt slag, varav dock två sedermera fick slutligt förbud.
Förutsatt att andelen särskilda beslut om tillfälligt näringsförbud varit konstant, kan man uppskatta att sådana beslut förekommit i när- mare tjugo fall av de mål där förbud meddelats efter den 1 juli 1986. Detta antal kan då jämföras med de sju fall där sådana tillfälliga för- bud upphävts utan att därefter slutligt förbud meddelats.
Den gjorda beräkningen haltar dock i flera hänseenden. Flera av de upphävda förbuden har meddelats enligt konkurslagens regel om inte- rimistiskt förbud; det var mer oklart vilka krav som skulle ställas vid tillämpningen av den regeln. Beträffande åtminstone något av de upp- hävda fallen förefaller det ha förelegat omständigheter som inte var förutsebara vid tiden för beslut om tillfälligt förbud.
Även med hänsynstagande till dessa och andra felkällor menar vi ändock att domstolarnas träffsäkerhet inte varit tillräckligt hög för att anses kunna stå i överensstämmelse med lagens krav.
Tillfälligt näringsförbud i samband med dom
I de särskilt genomgångna målen har domstolarna, som ovan redovi- sats, i 37 procent av fallen förordnat att det meddelade näringsförbudet skall gälla omedelbart eller efter viss avvecklingstid utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft. Eftersom rätten samtidigt meddelat slut- ligt förbud framstår det också som naturligt att den oftare funnit uppenbarhetskravet uppfyllt än när det tillfälliga förbudet prövas dess- förinnan.
Också denna typ av tillfälliga förbud är dock ingripande för den det berör. Det är viktigt att han — som Näringsförbudskommitten påpe— kade — inte tvingas till en avveckling som i efterhand visar sig inte ha varit nödvändig och som kanske inte kan återupptas. I sådana situatio- ner kan han också komma att avstå från att söka en omprövning av ett enligt honom felaktigt förbud, eftersom han inte skulle ha någon prak- tisk nytta av en ändrad-utgång. Det är således även för denna typ av tillfälliga förbud viktigt att de ”står sig”. På det principiella planet gäl- ler detta alla sådana förbud; ur den enskildes synvinkel är det mest betydelsefullt i de fall där beslutet innebär att han måste avveckla viss näringsverksamhet, anställning m.m.
I vilken mån har då denna typ av tillfälliga förbud följts av högre rätts slutliga förordnande om näringsförbud? Vi har tidigare konstate- rat att förbud som upphävts efter den 1 juli 1986 i tretton fall gällt till följd av tillfälligt förbud i samband med dom. Med en motsvarande uppskattning som den under föregående underrubrik, kan antalet beslut om omedelbart ikraftträdande efter den 1 juli 1986 antas vara närmare 120, det tal som skall jämföras med de tretton under samma tid upp- hävda förordnandena. Även här finns vissa felkällor, men enligt vår mening står dock jämförelsetalen i ett godtagbart förhållande till varandra.
Normalt ges inga närmare skäl för att avstå från att meddela ett till- fälligt förbud i samband med dom. I minst ett fall har dock domstolen underlåtit att förordna om omedelbart ikraftträdande, under hänvisning till att den i samma dom bestämt att den dömde skulle vara häktad i målet intill domen vunnit laga kraft. Enligt vår mening skall dock dessa frågor skiljas från varandra; åtgärderna har åtminstone delvis olika syften och något formellt hinder mot att driva näring även från häkte föreligger inte. Man måste också räkna med att den dömde av högre rätt kan försättas på fri fot innan förbudsfrågan slutligt prövas.
Vi har i avsnitt 4.7.3 konstaterat att domstol i ett fall velat skapa tid för avveckling genom att underlåta förordna om tillfälligt förbud. Vi har där närmare utvecklat skälen till varför detta inte är någon god ordning.
Förfarandet och tider Särsla'lt beslut om tillfälligt näringsförbud m.m. Åklagaren är på samma sätt som beträffande talan om slutligt förbud exklusivt taleberättigad beträffande de tillfälliga. Inte heller föreligger någon skillnad när det gäller vem som kan initiera en sådan fråga hos åklagaren och vem som kan och bör biträda med erforderliga utred- ningsåtgärder. Dessa frågor kommer därför att behandlas i avsnitt 4.9 Förfarandet.
I allt väsentligt är det misstänkt brottslighet som aktualiserar frågan om ett tillfälligt förbud. När åklagare mottagit en anmälan om brott från exempelvis en konkursförvaltare, överlämnas efter prövning ären- det till polismyndighet för utredning enligt upprättade direktiv. Utred- ningsarbetet påbörjas när en utredningsman tilldelats ärendet, vilket i många fall — särskilt i storstäderna — kan dröja avsevärd tid. Hur lång beror på polisens arbetsbelastning och resurser samt på vilken prioritet ärendet ges. Enligt nuvarande ordning förfogar åklagaren inte över polisens utredningsresurser i den meningen att han kan bestämma i vil- ken ordning ärendena skall utredas; han kan dock uttrycka önskemål om viss prioritet. Det förhållandet att en anmälan innehåller ett utta— lande om att den misstänkte bör meddelas näringsförbud påverkar inte — enligt samstämmiga uppgifter från företrädare för åklagarkå— ren — prioritetsordningen hos polisen. Som vi närmare skall utveckla i avsnitt 4.9 har åklagaren många gånger inte heller på detta tidiga sta- dium tagit ställning till om förbudsfrågan skall utredas.
Enligt åklagarna är domstolarna mycket restriktiva med att bifalla yrkanden om tillfälliga förbud. Vi har konstaterat att domstolarna har gott stöd för det i lagtext och förarbeten. Enligt åklagarna innebär de höga kraven att det normalt saknas förutsättningar att på ett tidigt sta- dium föra talan om tillfälligt förbud; först när utredningen om brotts- ligheten förts mycket långt kan sådana förutsättningar föreligga. I samma mån som utredningsresurser saknas för att utreda brottslighe— ten, saknas resurser för att utreda förutsättningarna för tillfälligt för- bud, oavsett om yrkande därom delvis kan stödja sig på andra åsido- sättanden än brott.
Vad åklagarna uppgivit bekräftas i någon mån av våra iakttagelser; i en fjärdedel av de särskilda besluten om tillfälligt förbud hade, när beslutet meddelades, åtal och förbudstalan redan väckts.
När framställning görs om särskilt beslut om tillfälligt förbud tycks domstolarna ha handlagt ärendet med erforderlig snabbhet. I uppemot en tredjedel av fallen har ärendet avgjorts på handlingarna. I några av dessa har den berörde inte inkommit med något yttrande och i några har han saknat försvarare. Motiven anger att förhandling ofta torde
vara påkallad med hänsyn till det allvarliga ingrepp ett Näringsförbud kan innebära för en enskild. Enligt vår mening är andelen avgöranden på handlingarna sakligt sett för hög, även om förhållandet inte kan sägas direkt strida mot motivuttalandet.
Om slutlig talan inte väckts när tillfälligt förbud meddelas skall dom- stolen bestämma tid för sådan talan. Även om tillfälligt förbud med- delas i samband med häktningsbeslut bör domstolen särskilt ange fris- ten för att väcka förbudstalan. Den av domstolarna angivna fristen varierar högst betydligt i de genomgångna besluten, allt mellan fyra dagar till sex månader. I rättsfallet NJA 1988 s. 171 medgav Högsta domstolen sex månader för väckande av slutlig förbudstalan. I bety- dande mån har domstolarna medgivit förlängning av tiden för väckan- de av talan.
I de genomgångna fall där ett särskilt beslut om tillfälligt förbud följts av tingsrättens dom med slutligt förbud, varierar tiden från till- fälligt förbud till dom mellan tre månader och ett år. Den genomsnitt- liga tiden är drygt sju månader; om man undantar de tre fall där åtal och slutlig förbudstalan redan hade väckts då det tillfälliga förbudet meddelades är den genomsnittliga tiden närmare nio månader. Da lm också vara av intresse att studera under hur lång tid ett särskilt beslut om tillfälligt förbud fått gälla i de fall där det slutligen upphävs. I de nio fall där så skett varierar tiden mellan en månad och tre år fyra månader. Den kortaste tiden avser ett fall där hovrätten efter över- klagande lämnade det särskilda yrkandet utan bifall. Den genomsnitt- liga tiden för de nio fallen är närmare två och ett halvt år.
Det är givetvis olyckligt att tiden från tillfälligt förbud varit så mycket längre fram till upphävande än fram till slutligt förbud. Även om vi inte känner de närmare skälen får det inte gärna förekomma — som skett — att ett tillfälligt förbud får löpa i två år fem månader, varefter åklagaren förklarar att han inte kommer att föra talan om slut- ligt förbud därför att förutsättningarna inte föreligger.
Vi har haft tillgång till ett femtontal fall där tillfälligt förbud medde- lats och där tingsrätten sedan i sak prövat den slutliga näringsförbuds— talan. I drygt hälften av dessa fall har samma domare gjort båda pröv- ningarna, vid den slutliga prövningen som ensam juristdomare eller som en av två. Med hänsyn till att bevisläget måste vara helt klart för att tillfälligt näringsförbud skall få meddelas kan det sättas ifråga om samma domare kan besluta i en sådan fråga utan att på grund av jäv bli förhindrad att delta i det slutliga avgörandet av näringsförbudsfrå- gan. Det är troligt att man i eljest kommer i konflikt med kravet på opartisk domstol som ställs i artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).
Tillfälligt näringsförbud i samband med dom m.m.
Som nämnts har domstolen en självständig rätt att förordna att ett meddelat förbud omedelbart skall träda i tillämpning. 1 vad mån man utnyttjat denna rätt kan inte bedömas av det tillgängliga materialet; i en stor andel fall har dock åklagaren redan i samband med förbudsta— lan framställt yrkande också om omedelbart ikraftträdande. Inte heller har vi kunnat bedöma om domstolen — när den självständigt beslutat om tillfälligt förbud — tillsett att denna fråga tagits upp vid förhand- lingen.
Det förhållandet att en överklagad dom innehåller ett förordnande om att ett meddelat näringsförbud skall gälla omedelbart förefaller inte ha påskyndat handläggningen i överrätten. Tiden mellan tingsrättens och hovrättens dom motsvarar den som normalt gäller vid mål om ekonomisk brottslighet, vilket för mer omfattande mål där de berörda inte är häktade innebär att det kan dröja tämligen avsevärd tid. Hov- rättens dom brukar dock åtminstone föreligga inom ett år från tingsrät- tens domsdatum.
Vi har nu studerat olika tider sett från den berördes synvinkel och utifrån hans intresse av att inte ha tillfälligt förbud under längre tid än nödvändigt, vare sig talan slutligen vinner bifall eller ogillas. Från samhällets synvinkel finns naturligtvis ett intresse av att ett förbud inte kommer inte dröjer längre än nödvändigt. En effekt av att domstolen avstår från att i samband med dom förordna om omedelbart ikraftträ- dande är ju att den dömde genom överklagande kan skjuta fram tid- punkten då förbudet börjar gälla. Vi har särskilt uppmärksammat två fall där startdatum för förbudstiden på detta sätt ”försenats”. I båda fallen dömdes vederbörande för relativt grov ekonomisk brottslighet till kännbara fängelsestraff i alla instanser. Genom överklagandena för- sköts startdatum för förbuden med ett år tre månader respektive ett år sex månader.
Ett förordnande om att förbudet skall träda i omedelbar tillämpning skall naturligtvis intas i domslutet; det räcker inte att ange visst start- datum och än mindre att bara ange detta i domskälen. Vi hänvisar här till vad som sagts i avsnitt 4.6.2. Om tillfälligt förbud gällt redan före dom i målet, skall domstolen i domslutet ange huruvida det tillfälliga förbudet skall gälla även fortsättningsvis.
Inhibition Vi har påträffat fyra fall där den dömde yrkat inhibition av ett i dom intaget beslut om tillfälligt näringsförbud. I samtliga fall utom ett har
yrkandet lämnats utan bifall. Det återstående gällde en man som av tingsrätten dömts till ett års fängelse för grovt skattebedrägeri m.m.
och som överklagat domen i ansvarsdelen. Utan angivande av skäl fann hovrätten inte uppenbart att grund för näringsförbud förelåg. Sedan den dömde återkallat sin vadetalan kom dock tingsrättens dom att stå fast.
4.8.3. Slutsatser
Särskilt beslut om tillfälligt näringsförbud förekommer i tämligen liten utsträckning. I endast cirka fem procent av de gällande förbud som vi särskilt granskat har förbudet föregåtts att ett sådant särskilt beslut. Erfarenheterna synes visa att domstolarna med gott lagstöd ställer höga krav på bevisningen av de omständigheter som skall grunda till- fälligt förbud och att också i övrigt domstolarna iakttar restriktivitet i denna fråga. Resultatet härav är att utredningen av de omständigheter — främst misstänkt brottslighet — som skall grunda tillfälligt förbud måste föras mycket långt för att en sådan talan skall kunna vinna bi- fall. Det rättspolitiska syftet att genom tillfälliga förbud åstadkomma en snabb reaktion på kriminalitet och annan skadevållande verksamhet har då regelmässigt inte kunnat uppnås.
Trots den låga frekvensen av sådana tillfälliga förbud och trots la- gens höga krav har dessa interimistiska beslut i alltför stor utsträck- ning kommit att upphävas, och det normalt först efter det att en myck- et lång tid förflutit. Även i några av de fall där slutligt förbud seder- mera meddelats kan man med fog ifrågasätta om tillräckliga skäl för tillfälligt förbud förelegat.
De angivna förhållandena väcker frågan om det är möjligt att förena kraven på effektivitet och rättssäkerhet vid denna typ av tillfälliga för- bud. Vi avser att återkomma till den frågan i den allmänna motive- ringen.
Kravet på opartisk domstol förefaller förhindra att samma domare meddelar tillfälligt förbud och därefter i sak prövar näringsförbuds- talan. Åtminstone för en mindre domstol riskerar detta att medföra vissa praktiska problem.
Möjligheten att förordna att ett förbud omedelbart skall träda i till- lämpning har utnyttjats mer frekvent, nämligen i närmare 40 procent av de meddelade förbuden. Den regeln verkar vara relativt lätt att till- lämpa, även om domstolarna varit sparsamma med att ange skälen för dessa beslut. 1 grovt uppskattat tio procent av dessa fall har förbudet slutligen upphävts, vilket får anses vara i överkant men ändå godtag- bart ur rättssäkerhetssynpunkt.
4.9. Förfarandet 4.9.1 Allmänt
Näringsförbudslagens förfaranderegler är i allt väsentligt desamma som de som gällde enligt konkurslagen. Det innebär bland annat att frågor om näringsförbud prövas av allmän domstol på talan av åkla- gare. Denne handhar tillsammans med polisen utredning om förbud enligt reglerna i rättegångsbalken om förundersökning i brottmål.
Konkursförvaltarna har en skyldighet att omedelbart underrätta åkla- gare när det kan misstänkas att gäldenären eller företrädare för denne förfarit på sådant sätt att näringsförbud kan komma i fråga (7 kap. 16 å andra stycket konkurslagen). Om inte förvaltaren gjort sådan an- mälan skall tillsynsmyndigheteni konkurs göra det när anledning där- till finns (41 & konkursförordningen).
I näringsförbudslagen har kronofogdemyndigheterna i sin egenskap av indrivande myndighet ålagts en skyldighet att särskilt uppmärk- samma när det kan finnas skäl att meddela näringsförbud som grundas på underlåtelse att betala skatter m.m. och anmäla förhållandet till åklagaren. Med denna skyldighet torde följa ett visst utredningsansvar. Departementschefen förutsatte ett nära samarbete mellan åklagare och kronofogde i dessa frågor och konstaterade att kronofogdemyndigheten var den myndighet som hade de bästa möjligheterna att få fram mate- rial angående personer som systematiskt underlåter att betala skatt.
Även i övrigt betonar motiven vikten av ett nära samarbete mellan olika myndigheter för ett framgångsrikt bekämpande av den ekono- miska brottsligheten. Vid utredningen av näringsförbud är det givetvis naturligt med ett samarbete mellan åklagare och tillsynsmyndighet i konkurs då oegentligheter i konkurs skall åberopas. Man bör även ta till vara de kunskaper och resurser som kan vara av värde i olika fall genom samarbete med de myndigheter som arbetar inom skatte- och indrivningsväsendet, dem som har att övervaka import- och export- verksamheten, penningmarknaden och bank- och försäkringsområdena, miljön, liksom registerförande myndigheter. Också konkursförvaltare, kommuner, banker och andra kreditgivare, konkurrenter, branschorga— nisationer och fackförbund kan många gånger ha betydelsefull infor- mation om näringsidkare för vilka det finns anledning att aktualisera ett näringsförbud. Berörda myndigheter bör inte bara medverka i er- forderlig mån med uppgifter till utredningen, utan även så långt möj— ligt bidra med att upptäcka dem som kan vara aktuella för näringsför- bud. Någon anmälningsskyldighet för dessa myndigheter har dock inte föreskrivits.
Merparten av de straffprocessuella tvångsmedlen kan inte komma till användning vid utredning om näringsförbud. Sålunda är gripande, an- hållande och häktning (24 kap. rättegångsbalken) samt reseförbud och amnälningsskyldighet (25 kap.) undantagna. Handläggningen i domstol är densamma som vid ordinära brottmål, vare sig förbudet prövas i särskild rättegång eller samtidigt med ansvarstalan.
En förbudsfråga prövas slutligt genom dom. Då näringsförbud eller tillfälligt sådant meddelas skall domstolen till den berörde överlämna — eller i vanligt brev skicka — en särskild underrättelse där innebörden av förbudet beskrivs.
Dom eller beslut vari näringsförbud eller tillfälligt förbud meddelas skall skickas till Patent- och registreringsverket (PRV), som sedan den 1 juli 1994 med hjälp av automatisk databehandling för näringsför- budsregistret, och till den tillsynsmyndighet i konkurs (TSM) som en- ligt lagen skall övervaka efterlevnaden av förbudet. Dom skall sändas sedan den vunnit laga kraft, medan beslut skall skickas omedelbart. Näringsförbudsregistret är offentligt.
När PRV fått dom eller beslut lägger verket in en spärr avseende vederbörande i samtliga företagsregister som PRV för. Dessa register är vid utgången av år 1994 aktiebolagsregistret, handelsregistret och det föreningsregister som avses i lagen om ekonomiska föreningar. Innebörden av spärren är att den berörde inte därefter kan registrera sig som styrelseledamot, bolagsman m.m.
Vad gäller aktiebolagsregistret tar verket ut en lista över samtliga bolag där den förbudsålagde förekommer. För varje sådant bolag läggs ett ärende upp där den berörde, med stöd av ny lagregel i aktiebolags- lagen (18 kap. 4 a 5 aktiebolagslagen; SFS 1994:802), omedelbart av- förs ur bolaget. Berört bolag underrättas om åtgärden, liksom huru- vida denna medfört att ny styrelse eller firmatecknare måste utses. Beträffade handelsregistret och föreningsregistret har PRV i dag en möjlighet att underrätta den berörda juridiska personen om det medde- lade förbudet och om att den förbudsålagde avförs efter en månad om ingen åtgärd vidtas från bolagets eller föreningens sida. Sådan under— rättelse sker dock för närvarande inte regelmässigt.
Regeringen har lämnat förslag till införande av en ny paragraf, 15 kap. 4 a &, i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar enligt vilken ställföreträdare för föreningen omedelbart skall avföras ur före- ningsregistret när ett näringsförbud blir gällande mot honom (prop. 1994/95:67). Den ordning som således gäller beträffande aktiebolags- registret och kan förutses komma att gälla beträffande föreningsregist- ret har inte ansetts lämplig beträffande handelsregistret. I det registret antecknas enskilda näringsidkare, handelsbolag, ideella föreningar och stiftelser som utövar näringsverksamhet samt bolagsmän i enkla bolag
där näringsverksamhet utövas i bolaget. Ett alternativ till omedelbart avförande som övervägs beträffande handelsregistret är en ändring i handelsregisterlagen (1974: 157), enligt vilken utdrag ur registret skall lämna upplysning om att där aktuell person är meddelad näringsför- bud.
Verket underrättar löpande Riksskatteverket, samtliga TSM, bank- registret och försäkringsregistret om förändringar i näringsförbudsre- gistret. Det är också möjligt för envar att mot avgift prenumerera på utdrag ur registret, som är öppet. Kreditupplysningsföretagen samlar in, lagrar och vidarebefordrar uppgifter om näringsförbud med stöd av kreditupplysningslagen (1973: 1 173).
Ytterligare föreskrifter angående domstolens underrättelseskyldighet och näringsförbudsregistret framgår av förordningen (1986:441) om underrättelser angående näringsförbud, senast ändrad genom SFS 1994:587.
När gäldenär försätts i konkurs skall konkursbeslutet genast kun— göras genom införande i Post- och Inrikes Tidningar och lokala tid- ningar (2 kap. 24 5 andra stycket konkurslagen och 10 & konkursför- ordningen). Något motsvarande förfarande har inte föreskrivits beträf- fande meddelade näringsförbud.
4.9.2. Den praktiska tillämpningen
Anmälningar och utredningar om näringsförbud
Initiativ till förbudsutredningar
Vi har i avsnitt 4.2.2 redovisat att konkursförvaltarna från halvårsskif- tet 1993 och ett år framåt i närmare 1 000 fall ifrågasatt näringsförbud i anmälan till åklagare, motsvarande cirka fem procent av samtliga av- slutade konkurser under samma tid. Enligt samstämmiga uppgifter från företrädare för åklagarkåren svarar förvaltarna för den absoluta mer- parten av anmälningar där förbud ifrågasätts. Det förekommer enstaka fall där tillsynsmyndigheti konkurs (TSM) gjort en självständig anmä- lan; enligt företrädare för TSM är det oftare förekommande att myn- digheten efter samråd med förvaltaren lämnar uppgifter till denne eller direkt till åklagaren som komplettering av anmälan. Det förekommer också att kronofogdemyndighet eller skattemyndighet anmäler ifråga- satt näringsförbud.
Regelmässigt innefattar samtliga anmälningar där förbud ifrågasätts också uppgift om att den utpekade kan misstänkas ha begått brott i näringsverksamhet; anmälan om förbud vilar därför närmast undan- tagslöst helt eller huvudsakligen på just påstående om brott. Det inne- bär att det endast i enstaka fall är aktuellt att utreda en näringsförbuds-
fråga utan samband med en brottsutredning. Såvitt vi vet har detta en- dast förekommit efter anmälan från kronofogdemyndighet om att den berörde i avsevärd omfattning underlåtit betala skatter m.m. Som be- rörts i tidigare avsnitt har sådan talan förts i blygsam omfattning.
Ingenting hindrar heller att åklagare och polis under en pågående brottsutredning utan extern anmälan initierar en näringsförbudsfråga. I mål rörande ekonomisk brottslighet där konkurs inte har förekommit torde detta vara det normala, men det förekommer även i andra fall. Åklagarna är helt oförhindrade att föra sådan talan, även om förval— taren i den misstänktes eller dennes företags konkurs inte ifrågasatt förbud.
När åklagarna går igenom anmälningshandlingar som innefattar på- stående om brott förefaller det normala vara att de då avstår från att ta ställning till om förbudsfrågan skall utredas; endast om de fattar beslut om att inte inleda förundersökning angående brottsligheten tas sådan ställning och då genom att också förbudsfrågan skrivs av. Enligt uppgift förekommer det dock att förbudsfrågan skrivs av redan på detta stadium fastän förundersökning inleds angående brott. Enligt vår mening kan det undantagsvis finnas skäl till en sådan åtgärd. Det bör dock inte förekomma att man med stöd av reglerna om förundersök- ningsbegränsning i 23 kap. rättegångsbalken avstår från att utreda för- budsfrågan. Det rimmar exempelvis illa med förbudsreglernas syften att — som skett — förbudsfrågan skrivs av under hänvisning till att åtal väcks eller förväntas bli väckt för brott.
Om förundersökning inleds begär åklagaren biträde av polisen och meddelar utredningsdirektiv. Om ärendet inte är prioriterat i utred- ningshänseende eller personella resurser tillgängliga hos polisen får utredningsåtgärder vila i väntan på att utredningsman kan erhållas. I storstadsdistrikten innebär detta i många ärenden att utredningen i praktiken inte inleds, utan att ärendet slutligen skrivs av på grund av preskription. Vid den prioritering som sker tas normalt ingen särskild hänsyn till att exempelvis konkursförvaltaren ifrågasatt näringsförbud.
Förbudsutredningar
Normalt prövar åklagaren förbudsfrågan först sedan brottsutredningen nått så långt att omfattningen av ett kommande åtal kan bedömas. Om brottspåståendena bedöms räcka för en förbudstalan, delges den miss- tänkte att även sådan talan kan ifrågakomma. Han får då redovisa sin inställning i frågan och redogöra för sin bakgrund som näringsidkare och för hur han avser försörja sig i framtiden. Detta förhör — som normalt är kortfattat — brukar vara den enda särskilda utredning som företas beträffande näringsförbud. Tidigare engagemang i bolag, och
i vilken mån bolagen har gått i konkurs, framgår av registerutdrag som normalt redan tillförts brottsutredningen.
Av beskrivningen ovan följer att förbudsfrågan normalt inte föranle- der något nämnvärt extra arbete inom ramen för en förundersökning om brott. Detta är också åklagarnas uppfattning. Endast om brottslig- heten bedöms inte fullt motivera ett näringsförbud blir det aktuellt att utreda frågan mera ingående. Därvid kan kontakter tas med konkurs- förvaltare, TSM, skattemyndighet eller kronofogdemyndighet för att närmare granska andra åsidosättanden än brott. I vad mån en sådan utvidgad utredning görs är dock för oss oklart.
Vi har i avsnitt 4.3.8 konstaterat att åklagarna i vissa ärenden onö- digtvis tyngt både utredningen och rättegången genom att åberopa även andra omständigheter än brott, trots att brottsligheten i sig gett till- räckligt underlag för näringsförbud. Enligt några åklagarröster har det ibland varit svårt att övertyga den eller de utredande polismännen om att utredningen i förbudsfrågan kan begränsas. Enligt vår mening finns det ingen anledning att prestera ett bättre och bredare underlag i för- budsfrågan än vad som är erforderligt för att ett adekvat förbud skall kunna meddelas; detta så mycket mer i ett läge med knappa utred— ningsresurser.
När åklagaren prövar en näringsförbudsanmälan som saknar sam- band med brottsutredning — i praktiken endast betalningsunderlåtelse- fall — sker inledningsvis en granskning av anmälningsuppgifterna. Det förefaller som om dessa ärenden inte sällan skrivs av redan på detta stadium (se nedan under särskild underrubrik). En möjlig förklaring härtill är att kronofogdemyndigheten till anmälan fogat så fullödigt material, att man redan på detta kan bedöma att det inte går att möta de höga krav som ställs för förbud i hithörande fall. Om en förbudsut- redning inleds torde de återstående utredningsåtgärderna i de flesta fall vara få och inte särskilt tidskrävande. I de större polisdistrikten har det dock många gånger varit svårt att i konkurrens med stora ärende- balanser få utrymme för att inom rimlig tid utreda näringsförbudsfrå- gor utan brottsanknytning.
Samarbete mellan myndigheterna
Det nära samarbete mellan olika myndigheter som departementschefen fann viktigt förefaller i allmänhet inte ha präglat utredningarna om näringsförbud. Åklagarna har med biträde av polisen för det ofta skött dessa ärenden på egen hand. De samarbetsgrupper som etablerats över landet — ofta både på chefsnivå och på handläggarnivå — för bekämp- ning av den ekonomiska brottsligheten förefaller inte ha ägnat närings- förbudsfrågor särskild uppmärksamhet. Detta gäller även i fråga om
övervakningen av efterlevnaden av meddelade förbud, en fråga till vil- ken vi återkommer.
Vissa gemensamma projekt med anknytning till näringsförbud har förekommit. Så har olika myndigheter i ett för oss känt projekt valt ut de värsta syndarna inom respektive verksamhetsområde. I betydande mån förekom samma personer på de upprättade listorna. Av dessa val— des ett antal personer ut om vilka man gemensamt samlade så mycket material som möjligt, bland annat såsom underlag för talan om nä- ringsförbud.
Redan ett begränsat samarbete kan vara till nytta även när förbuds- frågan aktualiseras inom ramen för en brottsutredning, eftersom andra myndigheter kan lämna uppgifter av betydelse, uppgifter som polis och åklagare annars inte skulle haft kännedom om. För att ett sådant utbyte skall vara möjligt krävs en någorlunda löpande insyn i pågående brottsutredningar och att de myndigheter som närmast kommer i fråga är uppmärksamma på att de kan ha tillgång till uppgifter som är av betydelse för förbudsfrågan.
Särskilt om anmälningar avseende underlåtelse att betala skatter m.m.
Såvitt vi kunnat finna har antalet fall där kronofogdemyndighet ifråga- satt näringsförbud på grund av underlåtelse att betala skatter m.m. varit mycket lågt. Vissa projekt eller pilotfall har drivits, men med då- ligt utfall. Det oss veterligt mest omfattande projektet har företagits i Göteborg, där kronofogdemyndigheten under en period av två och ett halvt år tog fram 57 fall där förutsättningarna bedömdes vara eller ge- nom ytterligare utredning bli uppfyllda. I en dryg tredjedel av fallen beslöt åklagaren att inte inleda förundersökning. En knapp tredjedel skrevs av efter vidtagna utredningsåtgärder. Endast sju fall fördes till domstol. Förbudstalan bifölls i tre fall; i samtliga dessa fall dömdes också för brott i näringsverksamhet.
I betalningsunderlåtelsefallen är det av särskild vikt att en samsyn i förbudsfrågan etableras mellan kronofogdemyndighet och åklagare. Det gäller såväl arten av de oegentligheter som erfordras för att en polisutredning skall företas som ansvaret för olika utredningsåtgärder. Man kan härigenom undvika att ärenden i alltför hög grad skrivs av redan på anmälningsstadiet, vilket leder till att intresset av att anmäla denna typ av oegentligheter avtar. Enligt vår mening bör det dock inte ifrågakomma att i befogade fall underlåta att anmäla frågan om nä- ringsförbud av det skälet att man tror att erforderliga utredningsresur- ser saknas. Med ledning av de — visserligen få — fall av detta slag som vi funnit, verkar orter där ett gott samarbete mellan myndigheterna har etablerats också vara ”överrepresenterade” i statistiken.
Det finns troligen flera samverkande orsaker till att de anmälda be- talningsunderlåtelsefallen är så få. En är naturligtvis de höga krav på visad illojalitet som lagstiftningen ställer i dessa fall. Det är därför svårt att övertyga åklagare och domstol om att förutsättningarna är uppfyllda, en slutsats som kronofogdemyndigheterna har dragit efter vissa projekt och pilotfall. Det förefaller också som om kronofogde- myndigheterna i många fall inte ser dessa ärenden som särskilt ange- lägna, kanske därför att man anser sig för sin huvuduppgift förfoga över andra och bättre verktyg. Man har möjlighet att försätta vederbö- rande i konkurs, väcka talan om ställföreträdares ansvar för bolags skatter eller om ansvarsgenombrott enligt aktiebolagslagens regler.
Tvångsmedel
Eftersom förbudsfrågan regelmässigt handläggs i samband med brotts- utredningar föreligger normalt inga skäl att för utredningen av förbu- det göra bruk av några tvångsmedel. Det kan dock tänkas fall där exempelvis en husrannsakan i viss lokal är motiverad ur förbudssyn— punkt utan att tillräckliga skäl för sådan åtgärd föreligger inom ramen för den pågående brottsutredningen. Vare sig i sådana fall eller i ren- odlade förbudsutredningar har det varit vanligt med tvångsmedel. Möj- ligheten att tvångsvis hämta den berörde till förhör torde i någon mån ha utnyttjats. Vid våra samtal med företrädare för åklagarkåren har inga synpunkter på förändringar beträffande tvångsmedel framförts.
Särskilt om åklagarnas roll Åklagarna har en central roll i näringsförbudssystemet. Om åklagarna inte väcker förbudstalan när det är påkallat, kommer förbud inte heller att meddelas. Detta är en självklar följd av den exklusiva talerätt som tillagts åklagarna. Motsvarande gäller beslut att inte utreda förbudsfrå- gan. Det är mot den bakgrunden en angelägen uppgift att så långt det är möjligt utvärdera med vilken konsekvens åklagarna tillämpar näringsförbudsinstitutet.
Förutsättningarna för förbud kan vara uppfyllda genom ådagalagd brottslighet, utan att även andra typer av åsidosättanden föreligger. Trots att det inte kan sägas att den det berör har visat sig immun mot försök till tillrättaförande kan brottsligheten i sig vara sådan att all- mänpreventiva hänsyn gör förbud påkallat. Detta rättsläge ger utrym- me för en jämförelse mellan antalet domar avseende grov ekonomisk brottslighet och meddelade näringsförbud. Under år 1993 dömdes 43 personer för grov oredlighet mot borgenärer, 106 personer för grovt skattebedrägeri och 16 personer till sex månaders fängelse eller mer i domar där bokföringsbrott var huvudbrott (källa: SCB; ytterligare
rättsstatistik kommer att redovisas i den allmänna motiveringen). Det är enligt vår mening antagligt att närmare etthundra av dessa domar givit tillräckliga förutsättningar för att meddela näringsförbud. Detta kan jämföras med de runt femtio personer som årligen meddelas förbud.
I de särskilt genomgångna domarna har vi funnit närmare tio fall där talan om förbud inte förts, trots att goda förutsättningar för framgång enligt vår mening förelegat. Vi har i dessa fall endast tillgång till ett begränsat material och vet inte skälet till att åklagaren begränsat sin talan.
Vid våra samtal med företrädare för åklagarväsendet har vi också funnit att åklagarna känner sig relativt fria i sitt beslut huruvida för— budstalan skall föras eller inte. Som skäl till att talan inte förs, trots att förutsättningar för förbud föreligger, har åklagarna anfört bland annat följande skäl — som delvis går in i varandra — utan inbördes viktning.
1. Domstolen rabatterar det utmätta straffet alltför mycket om förbud samti- digt meddelas. Detta argument gäller särskilt vid långa strafftider då merpar- ten av ett näringsförbud skulle löpa under anstaltstid.
2. Merparten av de ekonomiska brottslingarna fortsätter begå brott. Om de åläggs näringsförbud kommer de att sätta bulvan framför sig. Det blir då svå- rare att beslå huvudmannen med de nya brotten.
3. De meddelade näringsförbuden övervakas för dåligt. Det är därför me- ningslöst att föra talan om förbud.
4. Om brottsligheten ligger långt tillbaka i tiden och den åtalade under mel- lantiden drivit näring utan att underbyggda misstankar om nya oegentligheter förekommer framstår det ofta inte som angeläget med näringsförbud. Enligt en uppfattning har förbudsfrågan förlorat i aktualitet om förbudsanmälan in- kommer från konkursförvaltaren senare än sex månader från konkursdagen.
Det föreligger såvitt vi kunnat utröna inte någon allmän uppslutning bakom de nu angivna skälen, inte ens bakom ettdera av dem. Skälen förefaller ändå ha vunnit sådan spridning att åklagarna i många fall känner sig fria att göra en egen lämplighetsprövning i denna fråga. Detta torde inte ha varit avsett. Visserligen är regeln om absolut åtals- plikt i 20 kap. 6 & rättegångsbalken inte direkt tillämplig på en nä— ringsförbudsfråga. De skäl som bär upp den regeln gör sig dock i lika mån gällande beträffande näringsförbud och det anses att en sådan fråga skall prövas efter samma principer som vid åtal.
Vi kommer att i den allmänna motiveringen pröva hållbarheten i framförda skäl att underlåta föra talan om förbud.
Domstolarnas och PRV:s handläggning
Domstolarnas hantering förefaller i formellt hänseende vara okompli- cerad. De emellanåt långa handläggningstiderna sammanhänger regel- mässigt med att förbudet prövas i samband med omfattande åtal. Vi har i tidigare avsnitt anfört synpunkter på handläggningen av särskilda yrkanden om tillfälliga förbud.
I huvudsak har domstolarna fullföljt sin skyldighet att översända dom eller beslut till vederbörande TSM och till näringsförbudsregist- ret. Det har dock förekommit att särskilt beslut om tillfälligt förbud inte blivit känt för registreringsmyndigheten förrän slutligt avgörande inkommit.
Domstolsverket har låtit framställa en blankett där innebörden av ett meddelat förbud beskrivs. I närmare vart femte fall har domstolarna fullgjort sin skyldighet att underrätta den berörde om innebörden ge- nom att till domen eller beslutet foga denna blankett eller en handling med motsvarande innehåll. I de flesta av dessa fall finns en hänvisning till domsbilagan i domslutet. När blanketten inte har bifogats får det förutsättas att domstolarna har överlämnat en blankett vid förhandling där dom eller beslut avkunnats eller genom att expediera en sådan samtidigt med den skriftliga domen. Bevis om sådan expediering skall antecknas på domstolsaktens dagboksblad. Enligt vår uppfattning är den ordning där blanketten fogas till domen eller beslutet att föredra. Skälet härtill är i första hand att det därigenom blir lättare att leda i bevis att den det berör har fått del av blanketten, vilket kan vara av betydelse i en eventuell rättegång om överträdelse av förbud. Vi åter- kommer till denna fråga i den allmänna motiveringen.
Domstolarna har ofta översänt icke lagakraftvunna domar till regis- termyndigheten, även när domen saknat förordnande om tillfälligt för- bud. Detta skapar ett inte obetydligt merarbete vid registreringen. Som vi tidigare berört skiljer inte domstolarna i sina underrättelser mellan fullföljd av förbudsfrågan och fullföljd i andra delar.
PRV har sedan den 1 juli 1994 övertagit ansvaret för näringsför- budsregistret. Enligt uppgift från verket är handläggningen snabb och rationell; nytt gällande förbud registreras regelmässigt samma dag som dom eller beslut når verket. De svårigheter som föreligger är att tolka domstolarnas förbudstidsformuleringar och att få korrekta uppgifter om när förbudsfrågan vunnit laga kraft, frågor som vi tidigare behandlat.
Antagna och föreslagna lagändringar innebär att den som meddelas näringsförbud omedelbart avförs från aktiebolagsregistret och före- ningsregistret. Beträffande företrädare för andra juridiska personer och beträffande enskilda näringsidkare råder inte motsvarande ordning. Vi
har anledning att från våra utgångspunkter peka på angelägenheten av att utdrag ur handelsregistret i förekommande fall ger upplysning om att där aktuell person är meddelad näringsförbud.
4.9.3. Slutsatser
Konkursförvaltarna är de i särklass mest frekventa anmälarna av att näringsförbud är påkallat. Även åklagarna initierar sådan itredning. Regelmässigt handläggs förbudsfrågan i samband med utredning om brott. Normalt kräver inte förbudsfrågan någon mer omfattaide utred- ning. Det förekommer dock att förbudsfrågan utreds vidare och dju- pare än vad som rimligtvis är nödvändigt.
Kronofogdemyndigheterna har i mycket begränsad utsträckning an- mält underlåtelse att betala skatt m.m. till åklagare för förbudsutred— ning. Myndigheternas erfarenheter är att lagen ställer mycket höga krav i dessa fall. För sin övriga verksamhet har kronofogdenyndighe— terna inget behov av näringsförbudsinstitutet.
Bristen på utredningsresurser förhindrar eller försenar såväl förbuds- utredningar i samband med brott som särskilda förbudsutredningar.
Det förefaller uppenbart att näringsförbud inte meddelas i illa de fall där redan brottmålsdom ger tillräckligt underlag för förbuc. Det ver- kar som om skälet härtill delvis är att söka hos åklagarna. De förefal- ler företa en något friare prövning i förbudsfrågan är vad ;om sker i åtalsfrågor. Det finns därför anledning att om möjligt befortra en mer konsekvent tillämpning av näringsförbudsreglerna.
Vid sidan av frågor om förbudstidsangivelse och laga krafi förefaller handläggningen vid såväl domstol som registreringsmyndiglet fungera väl. Av utdrag ur handelsregistret bör dock i förekommande fall fram- gå om där aktuell person har näringsförbud.
4.10. Tillsynen 4.10.1 Allmänt
Enligt näringsförbudslagen är det de kronofogdemyndigheer som är tillsynsmyndigheter i konkurs (TSM) som är satta att överaka efter- levnaden av meddelade näringsförbud och tillfälliga förbul. Den ort där den berörde är bosatt avgör vilken TSM som har deta tillsyns- ansvar.
I tillsynsuppgiften ingår att övervaka att vederbörande avvecklar befintlig näringsverksamhet m.m. som strider mot 6 och 755 i lagen men också att han inte startar något nytt företag eller på annat sätt engagerar sig i näringsverksamhet på ett sätt som är otillået för den
som har näringsförbud. Även ett förbuds individuella räckvidd skall övervakas, såsom att medgiven dispens efterlevs, liksom föreskrifter givna i samband med beslut om awecklingstid eller dispens. Tillsyns- uppgiften åvilar TSM under hela förbudstiden.
Genom tillsynen skall TSM hålla sig underrättad om vad den berör- de har för sysselsättning. För detta eller annat övervakningsändamål som betingas av förbudet kan TSM begära att vederbörande lämnar upplysningar. Någon skyldighet för honom att bidra med sådana upp— lysningar föreligger inte och TSM saknar möjlighet att framtvinga hans medverkan.
En viktig uppgift för TSM är att via registerkontroller övervaka att pågående näringsverksamhet avvecklas och att ny sådan inte startas. Om vederbörande är registrerad för en näringsverksamhet bör man un- dersöka om verkligheten stämmer med registeruppgiften, vilket kan tänkas ske genom att viss spaning utförs av kronofogdemyndighetens fältpersonal. TSM bör inte själv genomföra sådant aktivt spaningsar- bete som är av närmast polisiär art. Om skäl finns till sådana åtgärder bör uppgiften överlämnas till polisen.
Lagens förarbeten betonar vikten av myndighetssamverkan för att möjliggöra en effektiv övervakning. Förutom att de iakttagelser som görs vid kronofogdemyndigheternas fältverksamhet bör tas till vara, bör också möjligheterna att inhämta uppgifter och ta annan hjälp av andra myndigheter utnyttjas. Registermyndigheter och andra myndig- heter som lägger märke till att ett förbud kan ha överträtts bör finna det naturligt att underrätta TSM, polis eller åklagare.
Om TSM på grundval av inhämtade informationer misstänker att den berörde överträder sitt näringsförbud skall myndigheten anmäla detta till polis eller åklagare. Till anmälan skall all väsentlig information i ärendet bifogas.
Tillsynsuppgiften får inte fullgöras på sådant sätt att övervakningen blir onödigt ingripande eller kränkande för den enskilde. Han måste ha möjlighet att ta en ny anställning utan att känna sig utsatt för kon- stant övervakning.
Vid sidan av TSM:s särskilda ansvar för att näringsförbudet efterlevs har polisen en allmän skyldighet att förebygga brott och bedriva spa- ning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, dit Överträdelse av näringsförbud hör.
4.10.2. Den praktiska tillämpningen
Tillsynens innehåll
En tillsynsmyndighet sörjer för övervakningen av mellan något enstaka förbud upp till ett drygt trettiotal. De tre storstadsdistrikten svarar för hälften av förbuden. Det låter sig redan härigenom sägas att tillsyns- uppgiften är särskilt svårbemästrad i storstäderna.
Vi har genom samtal med i första hand företrädare för TSM i de tre storstäderna bildat oss en uppfattning om hanteringen av dessa tillsyns- ärenden. I huvudsak kan följande ordning anses gälla.
När TSM erhållit dom eller beslut om näringsförbud tillställs den be- rörde ett brev som informerar om förbudets innehåll och myndighetens tillsynsuppgift. I brevet föreslås vederbörande att med viss regelbun- denhet ta kontakt med TSM och därvid informera om vad han syssel- sätter sig med eller hur han i övrigt försörjer sig. Där upplyses också om att TSM kan söka information om hans sysselsättning genom myn— digheter, register, privata organisationer m.m. om han inte själv läm- nar tillräckliga uppgifter. Samtidigt anmanas den berörde att ta kontakt med TSM. Som regel efterkommer han anmaningen och lämnar vid ett personligt besök hos myndigheten de begärda upplysningarna. De som på detta sätt frivilligt lämnar upplysningar återkommer normalt minst en gång per år.
I samband med dessa kontakter utnyttjar inte sällan den berörde till- fället till att få närmare information om förbudets räckvidd och prak- tiska innebörd. Sådan information ges regelmässigt, men i svårbedöm- da fall med reservation för att åklagare och polis kan göra en annan bedömning.
Om upplysningar inte lämnas eller om lämnade uppgifter ger anled- ning till tvekan om huruvida förbudet verkligen efterlevs försöker TSM kontrollera uppgivna förhållanden och i övrigt göra efterforsk- ningar. Registerslagningar sker i relativt stor omfattning. Kontroller sker bland annat hos försäkringskassan. I inte ringa grad tar TSM hjälp av kronofogdemyndighetens fältverksamhet. Om den berörde är restförd föreligger ibland också förutsättningar för att få upplysningar i samband med exekutiv förrättning i hemmet. Merparten av kontrol- len sker dock från skrivbordet.
Om tvekan kvarstår huruvida förbudet efterlevs efter dessa aktiva åt- gärder kan kontakt tas med polisen (normalt eko-roteln) så att infor- mation om berörd person samordnas. De spanings- och förutrednings- åtgärder som sedan kan bli aktuella vidtas därefter av polisen. I de samrådsgrupper som finns med företrädare för polis, åklagare, skatte- myndighet och kronofogdemyndighet kan ärendet följas upp.
För det fall konkreta misstankar om överträdelse föreligger anmäler TSM förhållandet till åklagare som övertar handläggningen av ärendet. Erfarenheterna av kontakterna med åklagare och polis varierar dock; i vissa distrikt ser TSM åklagarnas och polisernas intresse för dessa frågor som svalt.
I samband med att ett tillsynsärende läggs upp inhämtar TSM nor- malt registeruppgifter om i vilken omfattning vederbörande varit före— trädare för olika företag och bevakar att han blir avregistrerad.
Därutöver informerar TSM de myndigheter som kan bidra med upp- lysningar i ärendet. Förutom berörda fältsektioner inom kronofogde- myndigheten är det i första hand skattemyndigheterna som informeras. Sonderande kontakter förekommer även bland annat med konkursför- valtare, fackföreningar och vederbörandes tidigare affärskontakter.
Vad som ovan beskrivits är som nämnts den normala hanteringen. Awikelser förekommer, såväl i passiv riktning som i aktiv. Vissa TSM sätter sig i kontakt med den berörde två gånger per år under hela förbudstiden medan andra gör det mera sällan eller låter all personlig kontakt ske inom ramen för kronofogdemyndighetens indrivningsverk- samhet. I huvudsak ger dock beskrivningen ovan en rättvisande bild av tillsynsverksamheten.
Riksskatteverket har som chefsmyndighet för exekutionsväsendet sedan 1984 årligen samlat in uppgifter om vad de olika TSM känner till om de personer de har att övervaka. I samband med en gemensam genomgång av dessa uppgifter sker ett erfarenhetsutbyte mellan de olika TSM i tillsynsfrågor.
Av den senaste årliga redovisningen framgår att 75 procent av de förbudsålagda har anställning, är sjukskrivna, är intagna på anstalt eller har annan sysselsättning och att de inte är föremål för misstanke om överträdelse av förbudet. I 14 procent av fallen föreligger misstan— ke om Överträdelse; bland dessa fall finns även de där TSM saknar fullgott underlag för att hänföra vederbörande till den ena eller andra kategorin. I återstående 11 procent av fallen är det okänt hur vederbö- rande försörjer sig. Att den sistnämnda siffran är så hög sammanhäng- er enligt uppgift med att det vid den senaste redovisningen förelåg ovanligt många nytillkomna förbud; motsvarande siffra för åren dess- förinnan ligger runt 5 procent.
TSM har inte tillförts några resurser för hanteringen av näringsför- bud och har heller inte avdelat några särskilda resurser för detta ända- mål; övervakningen sker jämte andra arbetsuppgifter. Under de se- naste årens mycket stora tillflöde av konkurser har inte denna tillsyns— uppgift kunnat prioriteras på önskat sätt. De TSM vi varit i kontakt med uppger dock samstämmigt att de har god kontroll över de förbud de har att övervaka.
Enligt tillfrågade TSM innebär det förhållandet att vederbörande flyttar till annat län, att det kan dröja upp till ett halvår innan den änd- rade bostadsorten bl ir känd; först därefter kan således ärendet överflyt- tas till rätt TSM. I de fall vederbörande skriver sig utomlands är det svårt eller näst intill ogörligt för TSM att utöva en godtagbar tillsyn beträffande förbudets efterlevnad i Sverige. Möjligheterna till register— kontroller är då regelmässigt små. Ansvaret för vederbörande blir kvar hos den ursprungliga TSM intill förbudet löper ut eller uppgift förelig- ger om ny faktisk boendeort i Sverige.
Våra iakttagelser
Det förefaller som om variationerna är stora mellan olika TSM, både när det gäller hur man praktiskt utövar tillsynen och med vilken inten- sitet det sker. Det måste naturligtvis finnas utrymme för skilda förfa- ringssätt utifrån det övervakningsbehov som föreligger. Enligt vår uppfattning riskerar emellertid en alltför decentraliserad informations— inhämtning att frånta TSM den överblick som är nödvändig för att kunna agera så snart skäl därtill finns. Det kunde möjligen vara skäl för chefsmyndigheten att ge närmare anvisningar om såväl organisatio- nen av tillsynen som om det faktiska innehållet i tillsynsuppgiften. Vid vissa TSM har man också förklarat sig önska klarare besked om vilket innehåll tillsynen bör ha.
Bortsett från dessa variationer förefaller TSM ha goda kunskaper om flertalet förbudsålagda. Den ordning som etablerats där man i anslut- ning till att förbudet börjar gälla tar kontakt med den berörde ter sig ändamålsenlig. Genom sådan kontakt kan TSM tidigt få ett gott under- lag för den fortsatta tillsynen. Dessa kontakter innebär också att den berörde på ett tidigt stadium får klart för sig att förbudet har ett reellt innehåll och att efterlevnaden kontrolleras. Ur individualpreventiv syn- punkt torde detta inte sakna betydelse. Trots de klara övervakningsin- slagen förefaller kontakten mellan den berörde och TSM normalt vara otvungen; inte sällan tar den berörde på eget initiativ kontakt för att underrätta om förändrade anställningsförhållanden eller för att söka in- formation om förbudets närmare innehåll.
Enligt vår uppfattning framträder bristerna i tillsynen främst i de si- tuationer där den ålagde inte alls lämnar några upplysningar eller där tvekan uppstår om vederbörande efterlever förbudet. Någon konkret misstanke som kan grunda en anmälan om överträdelse föreligger då inte. Även om anmälan görs torde risken för ett omedelbart avskriv- ningsbeslut vara uppenbar, eftersom förhållandena kanske inte ger an- ledning anta att ett överträdelsebrott har förövats. Även om TSM i dessa fall kontrollerat med försäkringskassa och andra myndigheter
torde polisiära insatser erfordras för att klarlägga huruvida det finns skäl att misstänka en överträdelse. Det förefaller dock som om sådana åtgärder inte alltid kommer till stånd, trots att behov kan föreligga bland annat av biträde med inre och yttre spaning. För att TSM skall kunna få sådan hjälp krävs en väletablerad kontakt mellan myndighe- terna, vilken inte alltid föreligger. Det råder också oklarhet i frågan om sådan polisiär hjälp innebär att polisen övertar ärendet eller om återredovisning skall ske. I många fall förefaller polisen ha hanterat sådana frågor som ordinära tips om lagöverträdelser, trots att förfrå— gan kommit från en myndighet med särskilt tillsynsansvar. Givetvis har polisens många gånger hårt ansträngda resurser för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten begränsat utrymmet för aktiva insat— ser på näringsförbudsområdet.
Det kunde tänkas vara en lämplig ordning att inom ramen för regel- bundna sammanträffanden mellan olika myndighetsföreträdare — sär- skilt då mellan TSM och polisen — på TSM:s initiativ gå igenom vad som är känt om de personer inom upptagningsornrådet som är medde- lade förbud. Någon sådan systematisk genomgång förefaller inte före- komma. Det bör dock anmärkas, att ett helt fritt utbyte av informatio- ner mellan myndigheterna kan möta vissa hinder ur sekretessynpunkt.
Näringsförbudslagen ställer inga tvångsmedel i övervakningsarbetet till TSM:s förfogande. Det har dock framkommit att man i samband med förrättningar enligt utsökningsbalkens regler försöker skaffa information som är av betydelse för att kontrollera att näringsförbud efterlevs. Det är naturligtvis inte fel att till TSM vidarebefordra de kunskaper som den indrivande verksamheten ger om den berörde. En- ligt vår mening får det dock inte sättas i system att vidta förrättning hos förbudsålagd som är restförd, uteslutande i syfte att kontrollera ef— terlevnaden av näringsförbudet. En sådan ordning riskerar uppenbarli- gen att komma i konflikt med ändamålsprincipen, dvs. att ett tvångs- medel inte får användas för annat än det ändamål för vilket det till- kommit.
TSM förefaller sällan ha tagit befattning med renodlade awecklings- frågor. Detta sammanhänger med att verksamheterna ofta avvecklats redan då förbudet börjar gälla. I viss utsträckning förefaller det som om TSM inte tillräckligt aktivt har ägnat sig åt uppgiften att kontrol- lera vilka tidigare verksamheter som bedrivits och att övervaka av- vecklingen av dessa.
4.10.3. Slutsatser
I huvudsak tycks TSM tillämpa goda rutiner för tillsynen av medde- lade förbud. Detta gäller i första hand uppgiften att — från den berörde och från andra håll — inhämta information om hur vederbörande för- sörjer sig. I flertalet förbudsfall förefaller denna typ av övervakning vara tillräcklig för att lagens syften skall uppnås. Åtgärderna ter sig inte mer ingripande än vad som erfordras.
Bristerna vid tillsynen hänför sig i första hand till svårigheterna att övergå från sedvanlig informationsinhämning till aktiva övervaknings- åtgärder. Förklaringen till detta förefaller vara bristande kontakter mellan TSM och polis samt oklarhet om ansvarsförhållandena mellan dessa myndigheter. Också knappa resurser hos myndigheterna kan ha bidragit härtill.
4.11. Överträdelse av näringsförbud
4.11.1. Allmänt
Den som Överträder ett näringsförbud eller ett tillfälligt förbud gör sig skyldig till straffbar handling. På detta sätt är inte bara Överträdelse av de centrala bestämmelserna i 6 och 7 55 sanktionerade, utan även föreskrifter meddelade i samband med beslut om avvecklingstid eller dispens.
Straffskalan för överträdelse är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst sex månader.
Ett näringsförbud som överträds får förlängas med högst fem år. Vid ytterligare överträdelser får förbudet på nytt förlängas; den samman- lagda tiden för förlängningar får dock inte överstiga fem år. Talan om förlängning måste ha väckts före förbudstidens utgång.
Om domstolen meddelar någon ett näringsförbud trots att han redan är underkastad sådant förbud, skall rätten upphäva det äldre förbudet. Enbart en överträdelse av näringsförbud utgör inte tillräckligt skäl för ett nytt förbud.
Ovan refererade regler har' 1 allt väsentligt överförts från konkurs- lagen. Även där var således reaktionerna vid överträdelse straff och förlängd förbudstid. Förarbetena till såväl konkurslagen som till nä- ringsförbudslagen är dock sparsamma med vägledande uttalanden för tillämpning av dessa bestämmelser. Klart är dock att det är förbudets gränser såsom de beskrivs i 6 och 7 55 och i meddelade föreskrifter, som utgör gränserna för det straffbara området. Straffbudets samtliga rekvisit måste vara täckta av gärningsmannens uppsåt för att brott skall föreligga, och relevanta omständigheter skall av åklagaren bevisas för
att kunna läggas till grund för bedömningen. Allmänna straffrättsliga principer skall tillämpas beträffande ansvar för medverkan till överträ- delse.
En anvisning till ledning för påföljdsval och straffmätning vid över- trädelse av näringsförbud gavs vid införandet av näringsförbudsregler i konkurslagen. Departementschefen anförde att det givetvis är viktigt att straffbestämmelsen ges en tillämpning som bidrar till att den som har meddelats förbud verkligen avstår från att idka näring under den tid förbudet gäller. Näringsförbud är avsett endast för allvarliga miss- bruk av näringsfriheten. Inträffar det att den som har meddelats förbud fortsätter en verksamhet med i stort sett samma karaktär som den tidi- gare, bör enligt departementschefens mening frihetsberövande påföljd normalt väljas.
En av de frågor som förarbetena inte ger svar på är när ringa brott skall anses föreligga. Näringsförbudskommittén uttalade som sin me- ning, att som mindre allvarliga bör man bedöma fall där verksamheten i fråga är mycket begränsad, där avvecklingen påbörjats men inte av— slutats i tid och där närståendeförbudet överträtts utan att det för den skull finns anledning att misstänka att vederbörande själv lett verksamheten.
En annan av förarbetena obesvarad fråga är när skäl föreligger att förlänga ett tidigare meddelat näringsförbud. Enligt kommittén bör förlängning regelmässigt ske men i ringa fall ofta kunna underlåtas.
Formuleringen i lagens 26 & jämfört med 25 & ger vid handen att förbudet inte kan förlängas i de fall då överträdelse skett under tid då förbudet varit gällande på grund av beslut om tillfälligt näringsförbud. Huruvida detta varit avsett är inte klart; kommitténs lagförslag skiljde sig från propositionens på denna punkt och frågan är inte berörd.
4.11.2 Den praktiska tillämpningen Några statistiska uppgifter Enligt uppgift från Riksskatteverket (RSV) har det efter den 1 juli 1980 intill utgången av juni månad 1994 meddelats sammanlagt 34 domar avseende överträdelse av näringsförbud. Någon skyldighet för domstolarna att underrätta RSV har dock inte förelegat med mindre domen påverkat den berördes förbudstid.
Enligt rättsstatistiken har straffstadgandet i näringsförbudslagen un- der åren 1986 till och med 1993 tillämpats i 43 domar i första instans. Det bör dock anmärkas att det bland dessa domar även ingår medhjälp till överträdelse av näringsförbud. Utöver dessa domar finns några åtalsunderlåtelser och strafförelägganden där stadgandet tillämpats.
Under samma period har nio domar förekommit där konkurslagens motsvarande straffstadgande tillämpats och ytterligare tio där det är oklart om överträdelsen avser konkurskarantänen eller näringsförbudet (källa: SCB). Ur statistiken går inte att utläsa om dessa nitton domar helt eller delvis sammanfaller med de 43 ovannämnda.
Vi har gått igenom de 34 domar, alla lagakraftvunna, som RSV er- hållit från domstolarna. I samtliga fall har domen inneburit att ansvars- yrkandet bifallits. Domarna riktar sig mot 31 personer; tre av dessa har dömts för överträdelse vid två tillfällen.
I 18 av de 34 domarna har ansvarsfrågan prövats i sak av hovrätt. Högsta domstolen har i inget fall tagit upp frågan om ansvar för över- trädelse av förbud till prövning.
Alla domar utom fyra avser överträdelse av lagakraftvunnet närings- förbud. I återstående fall har överträdelsen skett under tid då förbud gällt på grund av särskilt beslut om tillfälligt förbud eller förordnande i dom att förbudet skall gälla utan hinder av att det inte vunnit laga kraft.
I tre av domarna har domstolen bedömt överträdelsen som ringa; i de fall domen endast avsett detta brott har måttliga bötesstraff ut- dömts.
Domstolen har i nio fall fällt till ansvar endast för överträdelse av näringsförbud eller bestämt särskilt straff för detta brott. I åtta av dessa har fängelse valts som påföljd; i det återstående har förordnats att tidigare ådömt fängelsestraff skall omfatta också det nya brottet. Strafftiderna i de åtta fallen varierar mellan fängelse 14 dagar och fem månader; genomsnittstiden är drygt två månader.
Icke frihetsberövande påföljd har valts i två domar som omfattar även andra brott än överträdelse. I ett fall hotades vederbörande av avsked från en anställning om han fick fängelse, vilket sammantaget med liten risk för återfall ansågs ge utrymme för villkorlig dom. I det andra fallet föranledde starka skäl hänförliga till den dömdes person att påföljden bestämdes till skyddstillsyn.
I samband med domen har i sex fall nya näringsförbud meddelats. I alla dessa fall hade det tidigare förbudet löpt ut vid tiden för domen. I 17 fall har den tidigare meddelade förbudstiden förlängts, varav i två fall trots att Överträdelsen bedömdes som ringa. Förlängning har be- stämts till en tid mellan ett och fem år, i genomsnitt med två och ett halvt år.
I omkring en tredjedel av fallen — närmare bestämt elva fall — har således vare sig nytt förbud eller förlängd förbudstid meddelats i sam- band med fastställd överträdelse. Tre av fallen avsåg överträdelse av tillfälligt förbud, som beivrades genom samma dom där slutligt förbud meddelades. I två fall hade förbudstiden gått ut när åtal väcktes för
överträdelse; eftersom åtalen endast omfattade det brottet saknades för- utsättningar för nytt förbud. I ytterligare ett fall var redan den maxi- mala förlängningstiden förbrukad i samband med tidigare överträdelse- dom. Åklagaren avstod i tre fall från att framställa yrkande om för- längd förbudstid utan att skäl därtill kan återfinnas. I återstående två fall ogillades talan om förlängd förbudstid.
I ungefär två tredjedelar av domarna har den dömde Övertygats om att faktiskt ha utövat ledningen av näringsverksamhet som annan utåt framstått som ansvarig för. Strax över hälften av dessa bulvaner har varit närstående till den dömde. I tretton av fallen har i samma mål minst en person dömts till ansvar för medhjälp till överträdelse av nä- ringsförbud.
Våra iakttagelser
Gränserna för det straffsanktionerade området förefaller inte ha vållat domstolarna några särskilda problem. De invändningar som prövats har i allt väsentligt tagit sikte på bevisningen om att vederbörande innehaft sådan position som avses i 6 och 7 55. Inte sällan har relativt omfattande bevisning upptagits avseende just detta. I de fall vederbö- rande satt bulvan framför sig är också svårigheterna särskilt stora att bevisa det rätta förhållandet.
När det gäller beviskravet för fällande dom har vi noterat betydande skillnader mellan domstolarna. Medan man i vissa fall varit snar att finna en överträdelse klarlagd, har i andra beviskravet ställts mycket högt.
Den som meddelats förbud har goda möjligheter att visa att han inte Överträder förbudet, medan utomstående har få möjligheter till insyn i den verksamhet som han är engagerad i. Det kan vara rimligt att detta förhållande något får inverka på kravet på åklagarens bevisning. Därmed är naturligtvis inte sagt att bevisbördan skall vara omvänd utan endast påpekat, i anslutning till vad Näringsförbudskommittén an- förde, att det i mål om överträdelse finns skäl att — såsom domstolarna i andra fall gör då det rör sig om särskilt svårbevisade förhållanden — sätta beviskravet något lägre än annars.
I flera av de genomgångna domarna har den tilltalade invänt att han inte närmare känt till vad som förbjudits honom genom näringsförbu- det. Trots att ett sådant förhållande normalt inte är ansvarsbefriande kan det ändå återverka på gärningens straffvärde. Som vi funnit i av- snitt 4.9.2 finns det därför skäl att överväga ändrade rutiner för under— rättelse om förbudets verkan.
Uppenbarligen har domstolarna regelmässigt ansett att överträdelse av näringsförbud är ett brott av sådan art att frihetsberövande påföljd normalt skall utdömas. Vi har ingenting att invända häremot.
I tre fall har ringa brott ansetts föreligga. Dessa fall refereras här.
1. E hade utövat den faktiska ledningen av ett efter förbudet bildat aktiebolag där hans hustru och bror utgjorde styrelse. Under ett år hade i bolaget vissa målningsarbeten utförts. Ingen bokföring hade förekommit i bolaget. E hade underlåtit att som inkomst av rörelsen deklarera en inkomst av 70 000 kro- nor. Utan angivande av skäl finner domstolen överträdelsen ringa.
2. L hade under tre månader efter det att förbudet vunnit laga kraft utfört vissa byggnadsarbeten i sin enskilda firma. Arbetena avsåg sådant som han som totalentreprenör svarade för blev slutfört, i allt väsentligt fel eller brister som påtalats vid besiktning. Allt arbete var kontrakterat före det att hovrätten meddelade förbud. L uppgav sig inte har blivit upplyst om möjligheten att medges awecklingstid. Med hänsyn till angivna omständigheter fann domsto- len brottet ringa.
3. F hade under tre månader i egen regi utfört två uppdrag avseende bygg- nadsarbete, uppdrag som inbringade 160 000 kronor brutto. Han åtog sig uppdragen för att försörja sig och sin familj sedan hans dittillsvarande sjuk- bidrag dragits in. Domstolen fann omständigheterna sådana att gärningen borde bedömas som ringa.
Som angivits i avsnitt 4.11.1 ovan ger förarbetena inget besked om hur gränsen mellan enkelt och ringa brott skall dras. Med hänsyn till lagens syfte får det dock anses att utrymmet för ringa överträdelser är litet. Vad kommittén i det senaste lagstiftningsärendet uttalat ger också vid handen att det i första hand är särskilt ömmande fall som kan be- dömas som ringa. Enligt vår mening ligger det nära till hands att finna brottet ringa i fall som under 2. ovan, medan fall 3. är mera tveksamt. För fall där vederbörande i samband med överträdelse på nytt åsido- satt vad som ålegat honom som näringsidkare bör utrymmet för ringa brott vara ytterligt begränsat. Vi ställer oss därför tveksamma till om fall 1. står i Överensstämmelse med gällande lag.
I anslutning till frågan om när ringa brott föreligger finns skäl att betona, att överträdelse av närståendeförbudet eller överträdelse genom innehav av formell beslutanderätt i företag alls inte regelmäs- sigt bör anses som ringa brott. Vad kommittén uttalat i denna del för- utsätter att det inte finns anledning misstänka att vederbörande själv lett verksamheten. Det bör inte komma i fråga att för ansvar för enkel Överträdelse kräva, att åklagaren bevisat att vederbörande lett verk- samheten. Ett sådant krav skulle motverka den avsedda effekten med förbudskretsens utvidgning.
Vid sidan av straff kan domstolen under vissa förutsättningar för- länga den tid under vilken näringsförbudet skall gälla. Sådant förord- nande har givits i ett relativt stort antal fall. Endast i två för oss kända fall har en talan om förlängd tid lämnats utan bifall.
1. D hade näringsförbud i fem år och hade under två av dessa utövat den faktiska ledningen av ett tidigare förvärvat aktiebolag intill det gick i konkurs. Bolaget bedrev viss verksamhet. D hade under straffavtjänande engagerat en medintern som styrelseledamot i bolaget. Vid tiden för dom återstod ingen tid av det gamla förbudet. Till skillnad från tingsrätten fann hovrätten — under stark dissens — att förlängning inte var erforderlig, under hänvisning till att brottet låg tre år tillbaka i tiden och dess inte alltför allvarliga beskaffenhet.
2. W hade under sex månader av förbudstiden utövat ledningen av ett han- delsbolag som drev liknande verksamhet som den som föranlett näringsförbu- det. Handelsbolaget bildades på W:s initiativ och bolagsmän var hans sambo och mor. Såvitt kan utläsas har domstolen inte funnit fog för att förlänga för- budstiden med hänsyn till att inga anmärkningar kunnat riktas mot den verk- samhet som bedrivits i bolaget.
Som nämnts ger förarbetena inga anvisningar om när förbudstiden bör förlängas. Vad kommittén uttalat torde dock stå i överensstämmelse med lagstiftningens syfte. Enligt vårt förmenande bör redan det förhål- landet, att vederbörande under viss tid inte underkastat sig det utdöm- da förbudet vara ett starkt skäl för förlängd tid. Vi ställer oss därför tveksamma till utgången i de två beskrivna fallen.
I huvudsak har dömstolarna underlåtit att ange varför man bestämt att förlängningen skall stanna vid viss tid. Där skäl angivits förefaller utgångspunkten ha varit att förlängning sker med lika lång tid som för- budet överträtts. I skärpande riktning har talat att den bedrivna verk- samheten haft viss omfattning, liksom självfallet att nya oegentligheter förekommit under överträdelsetiden. Sådana överväganden förefaller oss välbetänkta.
Ibland kan förutsättningar föreligga såväl för att meddela nytt förbud som att förlänga tiden för ett tidigare meddelat förbud. Lagen anger inte vilket av alternativen som i sådana fall skall väljas. Där utsägs endast att domstolen är bunden av åklagarens yrkanden så att man inte kan meddela ett nytt förbud om yrkande endast framställts om förläng- ning, medan det står domstolen fritt att meddela förlängning om talan förs om nytt förbud. Materiella förutsättningar för nytt förbud förelåg i en av de genomgångna domarna. Åklagaren yrkade i målet endast att förbudstiden skulle förlängas, och domstolen meddelade förlängd tid med fem år. När sedan samma person åtalades och dömdes för att på nytt ha överträtt förbudet, kunde ytterligare förlängning inte lagligen ske. Vid den senare domen förelåg inte förutsättningar att meddela
nytt förbud, eftersom vederbörande då endast dömdes för överträdel- sen. När förutsättningar för nytt förbud föreligger bör således normalt yrkande om detta framställas.
Vi har i avsnitt 4.11.1 ovan konstaterat att ordalydelsen i 26 å - mot bakgrund av formuleringen av 25 å — inte förefaller medge att för- budstiden förlängs i de fall överträdelsen avser tillfälligt förbud. För- hållandet var detsamma i konkurslagens motsvarande regler. I ett fall meddelades H genom dom år 1983 näringsförbud i tre år. I domen förordnades att förbudet omedelbart skulle gälla. År 1984 dömdes han på nytt av tingsrätt, bland annat för överträdelse av förordnandet om tillfälligt förbud i 1983 års dom. I samband därmed förlängdes det slutliga förbudet enligt 1983 års dom med två år. Några månader där— efter överprövade hovrätten båda domarna och fastställde vad tingsrät— terna bestämt i nu relevanta hänseenden. Fallet visar att det finns ett behov av att kunna förlänga förbudstid även då överträdelsen avser tillfälligt förbud; något skäl att göra skillnad mellan Överträdelse av förbud och tillfälligt förbud föreligger inte.
Enligt lagens 10 5 får tillfälligt förbud meddelas när det är uppen- bart att grund för näringsförbud föreligger. Det är inte självklart att denna paragrafs formulering ger utrymme för interimistiska förordnan- den om förlängd förbudstid. I några fall har dock domstolarna — syn- barligen utan prövning av om åtgärden har lagstöd — meddelat sådana förordnanden i samband med att det gamla näringsförbudet löpt ut, för att sedermera pröva överträdelsen och förlängningsfrågan slutligt ge- nom dom.
4.11.3. Slutsatser
Det statistiska materialet ger inte underlag för att med exakthet fast- ställa i vilken utsträckning dom meddelats för överträdelse av närings- förbud. Vid en jämförelse med de närmare 600 näringsförbud som meddelats sedan regler om näringsförbud kom i tillämpning, får det ändå anses klarlagt att ansvar för överträdelse utkrävts i relativt be- gränsad omfattning.
Lagens straffbestämmelse lämnar inga större oklarheter om gränser- na för det straffbara området och förefaller i huvudsak lättillämpad. De svårigheter som föreligger är i första hand att bevisa att Straffbu— dets rekvisit är uppfyllda. Det förekommer härvid att domstolarna stäl- ler alltför stora krav på bevisningen. I ett inte ringa antal fall har emellertid ändå bland annat bulvanförhållanden kunna klarläggas.
Överträdelse av näringsförbud eller tillfälligt förbud förefaller regel— mässigt föranleda ett kortvarigt fängelsestraff. I flertalet fall förordnar domstolarna också om förlängning av förbudstiden.
Lagen och dess förarbeten lämnar liten eller ingen vägledning i frå- gan om när en överträdelse skall bedömas som ringa brott. Detsamma gäller vid Övervägande av om tiden för ett äldre förbud skall förläng- as. Det råder vidare oklarhet om domstolen äger rätt att interimistiskt förlänga förbudstiden, liksom om förlängning kan ske när överträdel— sen skett under tid då tillfälligt förbud varit gällande.
5. Utländsk rätt
5.1. Inledning
Detta kapitel skall ägnas åt en redogörelse för andra rättsordningars motsvarighet till de svenska näringsförbudsreglerna. Komparativa stu- dier på detta område försvåras dock avsevärt genom att förbudsfrågor berör och påverkas av innehållet i näringsrätten, insolvensrätten, asso- ciationsrätten, straffrätten m.m. En tidigare vunnen erfarenhet är att olika länders system i dessa hänseenden avviker från varandra i så hög grad, att en bred redogörelse för andra länders rättsregler på området inte är särskilt meningsfull.
Mot den bakgrunden har vi ansett det mest fruktbart att göra en jäm- förelse med rättsordningar som mest liknar Sveriges och så långt möj— ligt söka få uppgift om vilka erfarenheter man där har av sina system. Vi har därför valt att studera näringsförbudsreglerna i Finland, Norge och Danmark, bland annat genom sammanträffanden med företrädare för myndigheter som ägnar sig åt bekämpning av den ekonomiska brottsligheten.
För en något bredare utblick skall vi dock i ett första avsnitt helt kort redogöra för de allmänna iakttagelser Näringsförbudskommittén gjorde i detta avseende för ungefär tio år sedan.
I ett avslutande avsnitt (5.4) skall vi redogöra för hur EES—avtalet och EU-medlemskapet påverkar näringsförbudsfrågorna. Vi skall där också något beröra effekterna av att näringsförbudsreglerna är natio- nellt begränsade.
5.2. Näringsförbudskommitténs iakttagelser
Näringsförbudskommittén redogjorde i sitt betänkade (SOU 1984z59) för de regler med näringsförbudsanknytning som då fanns i tio länder. Förutom nordiska länder studerades England, dåvarande Västtyskland, Frankrike, Österrike, Schweiz och USA. De sammanfattande iakttagel- ser kommittén gjorde skall här refereras.
Vissa av de studerade länderna hade mycket omfattande bestämmel- ser om tillståndstvång (etableringskontroll, auktorisationskrav, licens- prövning) för så gott som hela näringslivet. Sverige föreföll höra till de länder som hade den minst omfattande etableringskontrollen.
Sverige hörde också till det fåtal länder där det kunde meddelas ett näringsförbud som var generellt, både i den meningen att allt slags näringsverksamhet förbjöds och i den meningen att förbudet gällde alla företagsformer. Endast Norge och Frankrike av de studerade länderna erbjöd samma möjlighet.
Systemen i de studerade länderna skiljde sig så påtagligt från det svenska, att det ansågs omöjligt att ens i begränsad utsträckning ko- piera befintlig utländsk reglering. Genomgången gav dock uppslag till idéer i enskildheter, liksom en bild av olika möjliga regleringsmodel- ler.
De av kommittén inhämtade uppgifterna gav ingen upplysning om vilka erfarenheter som vunnits av respektive lands regelsystem eller om hur man mött de problem som torde ha funnits, exempelvis när det gäller tillsynen.
Det var vanligt att bestämmelser om näringsförbud förekom i straff- lagstiftningen. När det på detta sätt fungerade som en sorts straffpå- följd var det normalt endast möjligt att förbjuda vederbörande att ut— öva den verksamhet han tidigare ägnat sig åt.
Av de studerade länderna var det endast i Norge, Danmark och Schweiz som formellt krav på brott ställdes för näringsförbud. Dock föreföll det i praktiken nästan alltid krävas brott också i övriga länder för att näringsförbud skall kunna bli aktuellt. Vid sidan av Sverige var det endast i Frankrike som ett helt generellt näringsförbud kunde med- delas utan att brott behövde ha förekommit.
Också konkurs spelade en mycket stor roll för risken att drabbas av näringsförbud. Automatisk konkurskarantän för gäldenären, gällande all enskild näringsverksamhet, fanns bara i Sverige. I några andra län- der förekom automatisk konkurskarantän när det gäller rätten att vara verksam i bolag, exempelvis i Norge och England.
Enligt de flesta regelsystemen gavs näringsförbud för en viss be- stämd tidsperiod. I de flesta av länderna var maximitiden fem år, i England dock femton år. I fyra av länderna, däribland Norge och Danmark, fanns en möjlighet enligt vissa regler att meddela förbud för obestämd tid eller för alltid. I dåvarande Västtyskland fick tid då ve- derbörande satt i fängelse inte räknas in i förbudstiden.
5.3. Nordiska länder
5 .3. 1 Finland Rättsläget
I Finland råder en omfattande näringsfrihet. Den som vill idka näring har endast att hos myndighet anmäla detta. På grundval av denna an- mälan utfärdas ett näringsbevis. För vissa näringar krävs dock närings- tillstånd. Den som är försatt i konkurs får i huvudsak inte bedriva näringsverksamhet; undantagna är mycket små rörelseverksarnheter och jordbrukares försäljning av egna alster. Att utöva näring i strid med denna konkurskarantän är straffbart. För vissa av de näringar som kräver tillstånd innebär konkurs att tillståndet återkallas.
Finland införde från den 1 januari 1986 en lag om näringsförbud, som har mycket stora likheter med de då gällande svenska näringsför- budsreglerna i konkurslagen. Således förutsätter den finska lagen att näringsidkaren eller företaget försatts i konkurs och att den mot vilken förbudstalan riktas har förfarit grovt otillbörligt gentemot borgenärer eller på annat sätt grovt åsidosatt de skyldigheter som hänför sig till näringsverksamhet. Vid upprepade konkurser behöver åsidosättandet inte vara grovt; för förbud krävs dock då att vederbörande visat sig vara uppenbart olämplig att driva rörelse.
Liksom i svensk lagstiftning förutsätter näringsförbud i Finland inte brott; det förutsattes dock vid lagens införande att det skulle bli vanligt att förbud grundades på ådagalagd brottslighet. Förbud kan meddelas för två upp till fem år och förbudstiden löper också under anstaltstid.
Merparten av de finska förfarandereglerna överensstämmer med de svenska. En skillnad är att näringsförbud träder i kraft samtidigt som beslut om förbud avkunnas eller meddelas, om inte domstolen uttryck- ligen förordnar om senare startdag. Högre rätt har dock möjlighet att i samband med överklagande inhibera verkan av förbud.
Tillfälligt näringsförbud kan meddelas för tre månader åt gången, under förutsättning att det bedöms sannolikt att slutligt förbud kommer att meddelas och att särskilda skäl för tillfälligt förordnande föreligger. Ett beslut om tillfälligt näringsförbud får inte överklagas.
Justitieministeriet för ett register över meddelade näringsförbud och tillfälliga näringsförbud. Registret är offentligt, vilket bland annat innebär att uppgifterna kan utnyttjas i kreditupplysningsverksamhet. Ministeriet översänder en underrättelse om meddelade förbud till Pa- tent- och registerstyrelsen, som för handelsregister över näringsidkare. Härigenom förhindras att den som meddelats förbud kan registera sig för ny näringsverksamhet.
I Finland har inte någon särskild myndighet satts att Övervaka efter- levnaden av meddelade förbud. Där finns inte heller någon myndighet som övervakar förvaltningen av konkursbon. Under november 1994 har dock avgivits en proposition (249/94 rd.) som föreslår inrättande av en central myndighet för konkurstillsyn, en konkursombudsman. Propositionen berör dock inte frågor om efterlevnaden av näringsför- bud. Det anses dock möjligt att konkursombudsmannen tilldelas upp- gifter med anknytning till verkställigheten av systemet med näringsför- bud.
Frågor om överträdelse av näringsförbud handhas således enligt van— liga regler av polisen. Någon planmässig, löpande Övervakning av de dömda förekommer inte och polismyndighetema underrättas inte heller om förändringar i näringsförbudsregistret.
Straffskalan för överträdelse är böter eller fängelse i högst två år. Vid icke ringa överträdelse kan domstolen på yrkande av åklagaren förlänga förbudstiden med upp till fem år. Om den förbudsålagde under förbudstiden på nytt uppfyller förutsättningarna för förbud kan nytt förbud meddelas; härigenom kan flera förbud komma att löpa parallellt.
Erfarenheter m.m.
Under åren 1986 - 1993 har 75 näringsförbud meddelats i Finland, således i genomsnitt drygt nio förbud per år. Som en jämförelse kan nämnas att det under de senare åren anhängiggjorts cirka 6 000 - 7 000 konkurser per år och att det årligen anmälts mellan 200 och 500 konkursbrott (vilket inte inkluderar bokföringsbrott).
Meddelade näringsförbud grundas med få undantag helt eller huvud- sakligen på ådagalagd brottslighet. Den genomsnittliga förbudstiden är något över tre år.
Rättspolitiska forskningsinstitutet i Helsingfors har på uppdrag av Justitieministeriet granskat det finska näringsförbudssystemet. Man har därvid undersökt 180 ärenden där näringsförbudsfrågan aktualiserats under åren 1986 - 1992. Av dessa fördes förbudstalan i 53 fall, varav talan i 19 fall lämnades utan bifall. Endast 34 ärenden, motsvarande en femtedel av förbudsärendena, ledde således till beslut att meddela näringsförbud.
Det anses stå klart, att förbud kommit att meddelas i mindre onfatt- ning än vad som förväntades vid införandet av institutet. Den relativt sett låga andelen meddelade förbud i förening med åklagarens exklu- siva talerätt har föranlett Justitiekanslern, som bland annat är högste chef för åklagarväsendet i Finland, att vid ett par tillfällen fästa åkla-
garnas uppmärksamhet på ett aktivare engagemang i ärenden som rör meddelande av näringsförbud.
Erfarenheterna har visat att talan om näringsförbud har tyngt de brottmålsprocesser som förbudstalan vilat på, lika väl som att rena för- budsprocesser varit tunga och tidskrävande eftersom det många gånger föreligger ett stort motstånd hos den tilltalade mot att bli stämplad som oseriös företagare.
Som berörts ovan innebär polisens övervakningsuppgift inte att de som ålagts förbud blir föremål för någon regelmässig, särskild kon- troll. Inom ramen för arbetet att bekämpa den ekonomiska brottslig- heten har dock alltfler av dessa blivit föremål för särskild uppmärk- samhet, bland annat i särskilda samrådsgrupper.
Det är inte klart i vilken utsträckning meddelade förbud förhindrat fortsatta oegentligheter. Såvitt känt har inte någon som meddelats för- bud därefter dömts för nya brott i näringsverksamhet. Under åren 1986 - 1992 har tre domar meddelats för överträdelse av näringsför- bud. Enligt uppgift föreligger ytterligare domar under de senaste åren.
Inom yrkesgrupper med anknytning till rättsväsendet ifrågasätts om näringsförbudsinstitutet är effektivt. Bland annat mot denna bakgrund har Justitieministeriet tillsatt en arbetsgrupp som skall redovisa en ut- värdering av gällande förbudsregler och lämna förslag till förändringar senast vid utgången av maj 1995.
5 .3.2 Norge Rättsläget
I Norge finns både straffrättsliga och konkursrättsliga regler som lik- nar de svenska näringsförbudsreglerna. I konkurslagen ges bestämmel- ser om konkurskarantän för enskilda näringsidkare och företrädare för bolag, medan strafflagen ger möjlighet att som påföljd för brott frånta vederbörande rättigheter av vitt skilda slag, s.k. rettighetstap.
Konkurskarantän
Fram till mitten av år 1985 gällde att den som gått i personlig konkurs eller som deltagit i styrelsen av konkursdrabbat aktiebolag automatiskt för en tid av två år förbjöds stifta eller leda andra aktiebolag. Efter en individuell prövning kunde domstol också frånta person i samma krets ställning som styrelseledamot eller verkställande direktör som vederbö- rande hade i annat aktiebolag vid konkursutbrottet.
Den automatiska konkurskarantänen mötte hård kritik. Det hävdades bland annat att det var ett samhällsintresse att det gjordes försök att starta ny verksamhet, även om det kunde antas att vissa försök inte
föll väl ut. Man menade att det inte heller var rimligt att karantänen drabbade även den som inte gjort sig skyldig till något klandervärt beteende. Vidare ansågs det vara angeläget att kvalificerade personer åtog sig styrelseuppdrag i utsatta verksamheter och branscher, vilket en automatisk konkurskarantän kunde motverka. Önskemålet att hindra dem som efter konkurs fortsätter sin verksamhet i nya bolag — i Norge kallade konkursgjengangere — ansågs kunna bli tillgodosett även vid individuella beslut.
De nu gällande konkurskarantänbestämmelserna återfinns i konkurs- lovens 142 - 143 a 55. Enligt dessa regler kan karantän drabba dels den som drivit enskild näringsverksamhet och gått i konkurs, dels den som under året före konkursutbrott för juridisk person haft personligt ansvar för rörelsens skulder eller som formellt innehaft eller reellt utö- vat funktion som ledamot eller suppleant av styrelsen eller som verk- ställande direktör.
Konkurskarantän kan beslutas på två alternativa grunder. Enligt den ena förutsätts att vederbörande ”med skjellig grunn mistenkes for en straffbar handling i förbindelse med konkursen eller den virksomhet som har fart til insolvensen”. Trots att misstanke om brott således måste föreligga saknar det betydelse om också ansvarstalan sedermera verkligen väcks. Enligt den andra grunden skall det kunna antagas att vederbörande ”på grunn av uforsvarlig forretningsfersel er uskikket til å stifte et nytt selskap eller å vaere styremedlem eller administre- rende direktor i et slikt selskap”. Uttrycket kan antagas (”må antas”) motsvarar krav på övervägande sannolikhet.
Den norska karantänregeln är fakultativt utformad; vid bestämmande av om vederbörande skall sättas i karantän skall det läggas vikt vid om det med hänsyn till hans handlingssätt och övriga förhållanden ”synes rimelig å sette ham i karantene”. Prövningen är individuell, vilket kan medföra att karantänbeslut meddelas beträffande en styrelseledamot men inte beträffande en annan.
Karantänen gäller för en tid av två år från konkursutbrottet, om inte rätten bestämmer annan starttid, och innebär att vederbörande inte kan stifta bolag eller åtaga sig nya uppdrag — eller reellt ha funktion — som styrelseledamot, suppleant eller verkställande direktör i juridisk per- son. Utan hinder av karantänen står det dock vederbörande fritt att starta ny enskild näringsverksamhet. Endast vid skälig misstanke om straffbar handling kan karantänbeslutet ges sådan verkan att vederbö— rande också skiljs från befattningar i bolag m.m. som han innehar vid den tidpunkt då karantänen skall börja gälla.
Den domstol som handlägger konkursärendet meddelar beslut i fråga om karantän på talan av konkursförvaltare (”bostyret”) eller åklagare. Handläggningen är skriftlig och vanligtvis förs talan av förvaltaren. På
begäran av åklagare kan tvåårstiden utsträckas intill dess en av åklaga- ren övervägd talan om rettighetstap rättskraftigt avgjorts i brottmål.
Beslut om konkurskarantän meddelade efter den 15 januari 1991 registreras i ett centralt register, intill den 1 juni 1993 i ett särskilt konkurskarantänregister och därefter i ett konkursregister, som inne- håller uppgifter om samtliga personliga och juridiska personers kon— kurser. Karantänsuppgifterna samkörs mot Företagsregistret, varige- nom registreringar som strider mot karantänen kan förhindras eller upphävas.
Det finns ingen särskild myndighet som ålagts att övervaka efterlev- naden av karantänbeslut. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder ett sådant beslut straffas med böter eller fängelse i högst fyra månader.
Rettighetstap
Den som döms för brott kan, när allmänna hänsyn så kräver, fråndö- mas den framtida rätten att inneha viss ställning eller att utöva viss verksamhet (straffeloven 29 ä 2 p.). Detta s.k. rettighetstap är en på- följd för brott och kan väljas vid sidan av annan påföljd eller — under förutsättning av att straffrninimum för brottet är lindrigare än ett års fängelse — som enda påföljd. Domstolen kan ex officio välja denna på— följd. Sedan slutet av år 1991 föreligger också en möjlighet att frånta ett företag rätten att utöva näringsverksamhet eller att förbjuda det att utöva verksamhet i vissa former (straffeloven 48 a 5).
Möjlighet att tillgripa rettighetstap enligt bestämmelsen i 29 5 2 p. föreligger beträffande ett vitt spektrum av rättigheter. Förutom den framtida rätten att inneha viss typ av offentlig eller privat tjänst, kan alltifrån rätten att bedriva jakt och fiske till rätten att utöva närings- verksamhet fråntas. Domstolen är således fri att formulera innehållet i påföljden utifrån behovet i det enskilda fallet.
Förutsättningarna för rettighetstap är att vederbörande genom brottet har visat sig ”uskikket til eller må fryktes å ville misbruke” den ställ- ning eller verksamhet han förbjuds inneha respektive utöva. Också om ställningen eller verksamheten ”i saerlig grad krever almen tillit” kan rettighetstap meddelas. Om dessa förutsättningar är uppfyllda kan ret- tighetstap meddelas, förutsatt att ”almene hensyn krever det”. Kravet på allmänpreventiva skäl anses inte ha någon större självständig bety- delse. Det fakultativa momentet (”kan”) skall tolkas så, att rettighets- tap endast skall meddelas om det efter en konkret värdering framstår som rimligt och nödvändigt; i förarbetena till lagstiftningen förutsattes att rettighetstap skulle komma att användas med försiktighet.
Rettighetstap kan meddelas för en tid av upp till fem år eller för all- tid. Tapet innebär att vederbörande förbjuds inneha den utpekade ställ- ningen eller utöva den utpekade verksamheten. För att hindra kring- gåenden innebär ett förbud att utöva verksamhet också förbud att före- stå en sådan verksamhet för annan.
Ett tidsbestämt rettighetstap löper inte under den tid den dömde avtjänar fängelsestraff som är fastlagt i domen eller när han undandrar sig sådant straff (straffeloven 32 å). Tiden börjar löpa i och med vill- korlig frigivning; vid förverkande av villkorlig frigivning till följd av ny brottslighet är det osäkert hur regeln skall tolkas.
En dom varigenom rettighetstap meddelas antecknas i straffregistret. Inte heller beträffande rettighetstap har någon särskild myndighet — vid sidan av polisen — ålagts att kontrollera efterlevnaden av förbud.
Den som överträder ett rettighetstap riskerar böter eller fängelse i högst tre månader (straffeloven 332 5).
Erfarenheter m.m. Konkurskarantän
Enligt en norsk undersökning meddelades karantänbeslut mot en eller flera personer under åren 1986 - 1988 i ungefär 5 procent av antalet konkurser, för år 1988 närmare 200 beslut. Efter införandet av ett centralt konkurskarantänregister har dock frekvensen av sådana beslut ökat. Den 1 december 1992, således efter knappt två år av registre- ring, var 1 269 löpande karantäner registrerade (källa: NOU 1993: 16).
I Norge råder delade uppfattningar om karantänreglernas effektivitet och lämplighet. En utredning (Etterkontroll av konkurslovgivningen m.v., NOU 1993:16) har i april 1993 föreslagit att karantänreglerna skall upphävas. Skälen härtill är bland annat att karantänbeslut och efterföljande registrering bedömdes ha liten effekt på ekonomisk brottslighet och man ställde sig också tveksam till om reglerna har någon allmänpreventiv effekt vid sidan av eller utöver straffhotet. Utredningen pekade vidare på möjligheterna att kringgå en karantän genom bulvaner (”stråmenn”) och proformaarrangemang. De främsta skälen var dock att karantänen framstod som en brottspåföljd — i rea- liteten ett rettighetstap — med allvarliga verkningar för den enskildes handlingsfrihet, och att det råder ett missförhållande mellan dessa verkningar och de förfaranderegler efter vilka ett ärende om karantän hanteras. Utredningen menade att ett sådan fråga borde hanteras i sam- band med brottmål och efter straffprocessrättsliga regler. Man menade vidare att nuvarande regler är både vida och skönsmässiga och att det föreföll föreligga en bristande enhetlighet i tillämpningen.
En mimoritet i utredningen, liksom bland annat GKOKRIM (Den sentrale enhet for efterforskning og påtale av ekonomisk kriminalitet og miljokriminalitet), har avstyrkt att karantänreglerna upphävs. De menar att institutets brister kan avhjälpas och inte ger skäl till ett upp- hävande. Vid OKOKRIM anser man karantänreglerna fylla en viktig och nödvändig funktion för att begränsa omfattningen av ekonomisk brottslighet, men också ”grov uordentlighet” i näringslivet. Till skill- nad från rettighetstapet anser man karantänens syfte i första hand vara att sörja för ordnande förhållanden i näringslivet. Rettighetstap kan också endast komma i fråga vid allvarlig brottslighet och först sedan lång tid förflutit.
Det har framförts kritik mot att konkursförvaltarna i en del fall inte varit tillräckligt aktiva och kunniga i frågor om konkurskarantän. Det har vidare anförts att kontrollen av dem som satts i karantän är brist- fällig. Endast i ett fåtal fall har dom meddelats för överträdelse av konkurskarantän. Ett karantänbeslut innebär dock regelmässigt att det är svårare för vederbörande att kreditfinansiera vidare verksamhet.
Rettighetstap
Domar om rettighetstap enligt 29 5 2 p. är relativt fåtaliga. Bland dessa finns naturligen sådana som avser den framtida rätten att utöva vissa yrken men också rätten att bedriva jakt av olika slag. Större lik- het med det svenska näringsförbudet har de avgöranden där rätten att utöva verksamhet som byggmästare fråndömts (de har kortfattat refe- rerats i SOU 1984:59, vartill hänvisas) och där rettighetstapet avsett rätten att i egen näringsverksamhet sälja fisk och fiskeprodukter eller att vara daglig ledare eller inneha styrelsepost i sådan verksamhet (Norsk Rettstidene — Rt — 1993 s. 1388).
Rettighetstap som formulerats som generella näringsförbud har med- delats i ökande grad under senare år. Under åren 1978 till 1990 finns från Hayesterett åtta domar där rätten att ”drive selvstendig naerings- virksomhet” fråndömts eller där tapet också omfattat ”retten til å vare daglig leder/administrerende direktor i noe selskap og retten til å sitte i noe selskaps styre”. I den senaste av dessa domar (Rt 1990 s. 641) dömdes vederbörande till sex års fängelse för omfattande ekonomisk brottslighet, varigenom borgenärskretsen förlorat mer än 100 miljoner kronor. Under dissens (4 mot 1) bestämdes rettighetstapet att gälla för fem år. Hayesterett avstod från livsvarigt tap med hänsyn dels till att tap inte löper under anstaltstiden, dels till att livsvarigt förordnande skulle innebära en sådan social stigmatisering av den dömde, att hans rehabilitering efter avtjänat fängelsestraff skulle försvåras.
Oss veterligt har rettighetstap som motsvarar generellt näringsförbud varit föremål för Hayesteretts prövning i fem fall under åren 1993 och 1994. I Rt 1993 s. 918 dömdes en företagsledare för ekonomisk brottslighet avseende miljonbelopp till fängelse ett år och nio månader. Vid bestämmande av rettighetstap för en tid av tre år beaktades att den dömde under två år undergått konkurskarantän. Det andra fallet - Rt 1993 s. 1158, LM. 91 B — gällde en man som dömdes till ett års fängelse för trettio bedrägerier och två förskingringar i bilförsäljnings- verksamhet. För honom bestämdes rettighetstapet att gälla i fyra år. En annan man dömdes i Rt 1994 s. 200 till sex års fängelse för grova bedrägerier m.m. avseende närmare tolv miljoner kronor. Han hade som ledare för olika företag bland annat sänt in fiktiva fakturor till factoringföretag. Med hänsyn till den ådagalagda brottsligheten, och till att fråga var om återfall i brott, fann Hayesterett visat att den döm- de under lång tid med betydande fantasi utnyttjat de möjligheter till ekonomisk brottslighet som förelegat. Omfattningen och karaktären av den senaste brottsligheten befanns motivera ett livsvarigt rettighetstap.
De två återstående domarna meddelades av Hoyesterett den 1 juli 1994 (l.nr. 70 och 71/1994). I båda fallen hade den dömde under en tioårsperiod i sina självdeklarationer underlåtit att uppta rörelsein- komster och angivit för låga belopp för uttagande av mervärdesavgift. I det första av dessa fall var de sammanlagt undandragna skatte— och avgiftsbeloppen närmare sex miljoner kronor respektive 170 000 kro- nor; i det andra var motsvarande belopp två miljoner kronor respek- tive 275 000 kronor. Fängelsestraffen bestämdes till två år respektive ett är nio månader. Vid straffrnätningarna beaktades ålagda rettighets- tap, uppkomna skattetillägg och — för den förstnämnde — ålder och sjukdom. I båda fallen ansågs sådan anknytning till den dömdes nä- ringsverksamhet föreligga att det fanns grund för rettighetstap. För den förstnämnde meddelades livsvarigt tap, i det andra fallet tap i fem år.
Av rättsfallen ovan förefaller framgå, att den normala formuleringen av rettighetstapet i hithörande fall är att den dömde fråntas ”retten til å drive selvstendig naeringsvirksomhet, retten til å vaere daglig leder eller inneha annen ledende stilling i noe selskap og retten til å vaere medlem i noe selskaps styre”.
Utöver de nu nämnda domarna finns ett antal rettighetstap (motsva- rande generellt näringsförbud) som meddelats genom underättsavgö- randen. Som nämnts finns det dock anledning anta att det samlade an- talet domar är få.
Det relativt sett låga antalet meddelade rettighetstap förklaras delvis av att åklagarna över åren varit för försiktiga med att yrka sådan på- följd. Under senare tid har dock frågan aktualiserats allt oftare i sam—
band med utredning om ekonomisk brottslighet och enligt uppgift finns det skäl anta att den utvecklingen fortsätter.
Som nämnts under rubriken Rättsläget registreras inte domar där ret- tighetstap meddelas på annat sätt än i straffregistret. Fråga har dock väckts i Justisdepartementet om att underrättelse borde sändas till Företagsregistret, till förhindrande av att den som meddelats rettighets- tap kan låta registrera sig i bolag.
Trots att någon särskild myndighet inte är satt att övervaka efterlev- naden av rettighetstapen anses risken för överträdelser vara liten. Bak- grunden härtill är främst att antalet meddelade tap är få och oftast upp- märksammade; såväl polisen som allmänheten har god kännedom om vilka som förbjudits driva näringsverksamhet. Som regel följer po— lis/åklagare upp rettighetstapet genom att kontrollera hur den dömde försörjer sig. Vissa övervakningsproblem föreligger dock i storstä- derna. Man har också haft svårt att kontrollera huruvida den dömde satt bulvan i sitt ställe.
Såvitt känt har det inte inträffat att någon dömts för att ha överträtt ett rettighetstap av generellt slag.
Inom ramen för en omfattande översyn av den norska strafflagen har Straffelovkommisjonen i ett i november 1991 avgivet delbetänkande (NOU l992:23) behandlat bland annat frågor om rettighetstap. Kom- missionen konstaterar att de straffrättsliga reglerna om rettighetstap inte används ofta idag, men föreslår inga förändringar som är ägnade att befordra en ökad tillämpning. Förutom närmast redaktionella änd- ringar föreslår kommissionen — såvitt nu är av intresse — följande. Domstolen skall ges möjlighet att begränsa rettighetstapet så att verk- samheten endast får bedrivas under vissa villkor. Exempelvis skall det kunna påbjudas att näringsverksamheten endast får bedrivas om nä- ringsidkaren anlitar en bokföringskunnig att sköta bokföringen; för den som missbrukat aktiebolagsformen kan ett tap begränsas till att avse just drivande av näring i aktiebolagets form. Enligt 29 5 2 p. innebär ett förbud att utöva näringsverksamhet också att den dömde inte heller kan förestå en sådan verksamhet för annan. För att tapet inte skall kunna kringgås genom anlitande av bulvan föreslår kommis- sionen att den dömde inte heller skall vara tillåten att låta annan före- stå näringsverksamhet för sig. Som huvudregel skall rettighetstap gälla för bestämd tid; endast i särskilda fall skall tap för obestämd tid kunna meddelas. Den som dömts till rettighetstap för obestämd tid skall efter fem år kunna få tapet prövat på nytt och därefter igen efter ytterligare två år.
5.3.3. Danmark
Dansk medborgare som är bosatt i landet och myndig har rätt att driva näringsverksamhet. För vissa näringar krävs dock näringsbrev, aukto- risation, tillstånd eller legitimation. För de flesta näringsverksamheter föreligger också plikt att anmäla sin verksamhet till offentliga register, exempelvis genom momsregistrering och registrering av näringsidkare som är skyldiga att innehålla preliminär skatt.
Den danska strafflagen innehåller regler som ger möjlighet att ute- stänga någon från eller frånta någon rätten att utöva verksamhet som kräver särskild offentlig auktorisation eller godkännande (straffeloven 78 ä 2 st. och 79 5 1 st.). Sådan ”rettighedsfortabelse” förutsätter att den det berör har begått brottslig handling och denna ”begrunder en nzerliggende fare for misbrug af stillingen”. Om särskilda skäl talar därför kan — förutsatt brott och missbruksfara — rettighedsfortabelsen avse fråntagande av rätt att fortsätta annan verksamhet än sådan som förutsätter auktorisation eller godkännande (79 5 2 st. 1 p.); sådana särskilda skäl kan enligt förarbetena bland annat föreligga beträffande lärare vid privatskola som döms för sedlighetsbrott eller icke auktori- serad revisor som döms för överträdelse av skattelagstiftningen.
Trots kraven på särskilda skäl är det den sistnämnda regeln som kommit flitigast i bruk. Vid upprepad brottslighet kan särskilda skäl föreligga och regeln har kommit att användas också vid ekonomisk brottslighet. Så har det förekommit att den dömde frånkänts rätten att utöva eller deltaga i förvärvsmässig verksamhet som ”pengeudlåner eller formidler af lån”, liksom rätten att bedriva verksamhet avseende patrull- eller vakttjänst, rätten att driva eller medverka i verksamhet avseende handel med bilar respektive båtar, rätten att bedriva handel med begagnade varor och rätten att utöva självständig revisionsverk- samhet.
Den nu nämnda regeln anses endast kunna användas beträffande nä- ringar av särskild karaktär — exempelvis driva handel med begagnade bilar — och endast om den ådagalagda brottsligheten ger anledning be- fara missbruk inom just den näringen. Regeln har således inte generell karaktär och det har inte ansetts föreligga säkert lagstöd för att frånta den dömde rätten att driva ”afgiftspligtig og indeholdelsespligtig virk- somhet”. Inte heller anses regeln ge stöd för att frånta någon rätten att vara exempelvis verkställande direktör i aktiebolag oavsett bransch.
Som ett led i ett lagstiftningsarbete som syftade till att begränsa missbruket av bolags- och konkurslagstiftningen utvidgades möjlighe- terna till rettighedsfortabelse. Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 1987 efter förslag lämnat i ett betänkade (nr. 1066/86) angående be— kämpning av den ekonomiska brottsligheten. Under förutsättning av
brott, missbruksfara och särskilda skäl medger således straffeloven 79 5 2 st. 2 p. att det sker ”frakendelse af retten til at vare stifter af eller direktor eller medlem af bestyrelsen i et selskab med begranset ansvar, et selskab eller en forening, som krmver s&rlig offentlig god- kendelse, eller en fond”.
Den nu nämnda möjligheten till generell rettighedsfortabelse är i första hand avsedd för fall där vederbörande missbrukat sådan position i bolag som omfattas av regeln; den kan dock användas även exempel- vis då den dömdes brottslighet varit knuten till enskild näringsverk- samhet och det kan befaras att ny verksamhet kommer att etableras i bolagsform.
Frånkännande av rätt enligt 79 5 kan beslutas för en tid av mellan ett och fem år eller tills vidare. I det sistnämnda fallet kan frånkän- nande enligt huvudregeln tas upp till ny prövning först efter det att fem år förflutit.
Den danska strafflagen öppnar också möjlighet för domstolen att un- der behandlingen av rettighedsfortabelse interimistiskt frånkänna rätt enligt 79 5. Enligt förarbetena är förutsättningen härför att förbrytel- serna är så grova och klara att det är uppenbart att fråga är om sådana särskilt allvarliga saker där frånkännande skall ske. Man ansåg att de principiella betänkligheter som kravet på rättssäkerhet medför här fick vika för intresset av att inte alltför sent kunna ingripa mot fortsatt näringsverksamhet. Domstolen kan också förordna att dom om rettig- hedsfortabelse skall gälla utan hinder av att den överklagas.
En dom varigenom rätt att utöva viss verksamhet frånkänts någon registreras inte på annat sätt än i kriminalregistret. Det är inte heller någon särskild myndighet — vid sidan av polisen - som tillser att ret- tighetsfortabelsema efterlevs.
Om verksamhet utövas i strid med en dom om rettighedsfortabelse kan vederbörande straffas med böter eller fängelse i högst sex måna- der (131 å). Sedan den 1 juli 1987 är det också uttryckligen straffbart att medverka till att den vars rätt frånkänts överträder förbudet.
I det betänkande som nämnts ovan diskuterades huruvida annat krite- rium än brott skulle kunna komma till användning som grund för ret- tighedsfortabelse, eftersom det missbruk man ville komma till rätta med i vart fall i en viss omfattning skulle kunna förekomma utan att det föranledde dom för brottslig gärning. Man fann dock att behovet av en vidgad möjlighet till rettighedsfortabelse i helt övervägande grad var knutet till de särskilt allvarliga förbrytelser där brottslighet kan bevisas. Det befanns också utifrån rättssäkerhetssynpunkt helt oaccep- tabelt att vidtaga en så ingripande och generellt betänklig åtgärd utan stöd i en dom för straffbar gärning.
Vi saknar tillgång till uppgift om i vilken utsträckning rettighedsfor- tabelser meddelats i anknytning till domar för ekonomisk brottslighet. Den år 1987 införda möjligheten till ”selskabsfrakendelse” har kommit till mycket liten användning; uppgifter talar dock om att ett ökat ut- nyttjande är att vänta. Avgjort vanligast är frånkännande av rättigheter som är relaterade till den verksamhet brottsligheten är knuten till.
Inte heller har vi kunnat få uppgift om i vilken utsträckning överträ- delse förekommit av sådan rettighedsfortabelse som avser utövning av viss näringsverksamhet. Det anses dock att möjligheterna att kringgå ett sådan förbud är många.
I Danmark har under år 1991 införts regler som gör det möjligt att på administrativ väg neka eller återkalla olika typer av tillstånd att driva näringsverksamhet. Förutsättningen är att den berörde har för- fallen skuld till det offentliga. En lång rad yrken och verksamheter berörs härav, bland annat advokater, handel med begagnat gods, el- och VVS-installatörer, auktionshållare, fastighetshandel, restaurang- och hotellverksamhet och yrkestrafik. Bakgrunden till reglerna var en önskan att nedbringa storleken på restförda skatter och avgifter. Enligt riktlinjerna för lagstiftningen skall skatteskulder m.m. om 50 000 dan- ska kronor ge skäl att neka ett begärt tillstånd; vid återkallelse är mot- svarande belopp angivet till 100 000 kronor.
I Danmark pågår en diskussion om lämpligheten av att knyta så star- ka rättsverkningar till underlåtelse att betala skatter (se bland annat artikel av Lars Bo Langsted iJuristen, 1994 s. 181 ff). Mot bakgrund av ett fortgående missbruk av konkursinstitutet har också andra frågor med anknytning till näringsförbud stor aktualitet.
5 .4 EU och EES
Vare sig EES-avtalet eller regelverket inom den europeiska unionen innehåller bestämmelser med omedelbar anknytning till de svenska näringsförbudsreglerna. Enligt vad vi inhämtat har denna typ av frågor inte heller ägnats särskild uppmärksamhet i det europeiska lagstift- ningsarbetet.
Frånvaron av internationella regler på området ger anledning till några konstateranden. De svenska näringsförbudsreglerna är nationellt begränsade. Det innebär att den som meddelas ett svensk näringsför- bud är — från denna utgångspunkt — oförhindrad att driva näringsverk- samhet i annat land. Det gäller även om verksamheten helt eller delvis riktas mot en svensk marknad, under förutsättning att verksamheten inte drivs på sådant sätt att den skall anses vara bedriven här.
Denna nationella begränsning gäller självfallet även omvänt. Att någon i annat land har fråntagits rätten att bedriva visst slag av näring
eller rätten att över huvud driva näringsverksamhet utgör inget hinder mot att starta eller driva näringsverksamhet i Sverige. Någon möjlig- het att här väcka en näringsförbudstalan som uteslutande vilar på oegentligheter i det andra landet föreligger inte. Det bör dock påpe- kas, att oegentligheter i andra länder kan ha betydelse vid en svensk förbudsprövning; har den berörde grovt åsidosatt vad som ålegat ho- nom som svensk näringsidkare bör oegentligheter i utlandet kunna tas med vid bedömningen av om förbud är påkallat från allmän synpunkt.
6. Överväganden
6.1. Inledande synpunkter
6.1.1. Behovet av näringsförbud
I utredningens uppdrag ingår inte att pröva huruvida näringsförbud alls är motiverat och således om institutet bör finnas kvar. Det finns dock skäl att i detta sammanhang betona betydelsen av ett instrument som stävjar missbruk av den omfattande näringsfriheten. Det är självfallet av vikt att de konkurrensfördelar som många typer av åsidosättanden i näringsverksamhet för med sig, inte får sådant genomslag att ett se- riöst, regelrätt företagande förlorar möjligheten till ekonomisk över- levnad. Som ett led i bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten är det också av andra skäl angeläget att den som utnyttjar företagandet och företagsformen helt eller delvis för brottsliga syften förlorar den möjligheten för avsevärd tid.
Det förefaller som om åtminstone alla västländer genom ett eller an- nat system har tillförsäkrat sig möjlighet att frånta den som missbrukar sin ställning som näringsidkare rätten att fortsätta med sin verksamhet eller att påbörja ny sådan. Inom ekonomier där en stor del av all nä- ringsverksamhet förutsätter olika slag av tillstånd, har det ofta varit naturligt att ingripa mot missbruk genom indragning av tillståndet. Ett system som bygger på tillstånd har den begränsningen, att oegentlighe- ter normalt endast kan medföra att förbud avser viss typ av verksam- het eller viss bransch. Den som missbrukat företagandet som sådant kan dock befaras fortsätta med detta i en ny bransch. För svenska för- hållanden — där tillståndsgivning i princip bara avser speciella verk- samheter — lämpar sig en ordning med förbud genom tillståndsåterkal- lelse dåligt som generell metod för att motverka missbruk av närings- friheten.
Ett generellt verkande näringsförbudsinstitut har således goda skäl för sig. Den nuvarande ordningen med prövning av domstol efter straffprocessuella principer skapar också goda förutsättningar för en rättssäker, enhetlig och förutsebar tillämpning av förbudsreglerna.
Enligt vår uppfattning är näringsförbudsinstitutet i första hand ett verktyg i bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Möjligheten att meddela förbud utgör här ett viktigt inslag. Det finns nämligen
goda skäl att anta, att hotet om förbud är en återhållande faktor vid överväganden av brottsliga förfaranden i näringsverksamhet. Detta gäl- ler främst brottslighet där påföljden vid en eventuell lagföring kan för- väntas bli relativt mild. Men även beträffande grövre brottslighet kan sådan effekt antas med hänsyn till de skilda verkningar ett straff och ett näringsförbud har.
Förbudet innebär i sig att fortsatt brottslighet i näringsverksamhet försvåras. Vill den förbudsålagde fortsätta att begå brott i näringsverk- samhet gör han det under dubbelt straffhot. Om han trotsar förbudet genom att anlita bulvan och genom denne fortsätter med brottslighet kan vid upptäckt båda straffas och båda åläggas näringsförbud. Med hänsyn till att den som meddelats förbud avregistreras från samtliga bolagsengagemang och hindras från att registrera sig i nya bolag, kan en konsekvent tillämpning av förbudsreglerna i förlängningen begränsa tillgången på bulvaner, inte minst s.k. målvakter.
Det förefaller som om de som meddelas näringsförbud i betydande utsträckning efterkommer förbudet. I dessa fall har förbudet således uppfyllt sitt primära syfte. Man kan naturligtvis inte säkert veta om förbuden efterlevs därför att det inte utan upptäckt går att överträda förbudet eller om det sker därför att vederbörande tror att det förhåller sig så.
Enligt vår uppfattning skall således betydelsen av näringsförbud inte undervärderas. Det är samtidigt viktigt att inte övervärdera institutet; näringsförbud är ett inslag i kampen mot den ekonomiska brottslighe- ten och mot andra allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet. I den allmänna debatten framförs ibland förslag som syftar till att med ett utvidgat näringsförbud kompensera brister i rättsapparaten, såsom till exempel utredningsbalanser grundade på resursbrist. Vår mening är att varje sådan genväg innebär att nödvändiga rättssäkerhetsgarantier går förlorade. Det bör därför inte komma i fråga att med näringsförbud söka tillgodose andra syften än sådana för vilka institutet tillkommit. Istället bör ansträngningarna inriktas på att forma näringsförbudsinsti- tutet så att lagens primära syften tillgodoses så långt det är möjligt.
Lagen om näringsförbud har varit föremål för en viss kritik. Kriti- ken har inte i första hand riktat sig mot institutet som sådant; man har i stället hävdat att förbudsreglerna varken tillämpas i tillräcklig ut- sträckning eller kontrolleras på ett effektivt sätt. Underlaget för delar av kritiken har av förklarliga skäl vilat på ett begränsat material. För att pröva bärkraften i sådana påståenden har det därför varit nödvän— digt med en djup och bred utvärdering av lagreglerna och dessas till- lämpning.
6.1.2. Övergripande krav på lagstiftningen
Ett beslut om näringsförbud får ofta ingripande verkningar för den enskilde. Hans möjligheter att försörja sig kan allvarligt försvåras. Som en följd härav kan även hans anhöriga komma att drabbas av ett meddelat förbud. Också anställda i ett företag som på grund av förbu- det måste avvecklas kan drabbas. En sådan avveckling kan vidare drabba företagets borgenärer.
De ingripande verkningarna enligt ovan ställer höga krav på institu— tets utformning. Reglerna härom måste vara utformade så att man väl kan förutse hur de kommer att tillämpas. Häri ligger att utrymmet för skönsmässiga bedömningar måste minimeras. Vidare måste höga krav ställas på bevisningen av de omständigheter som skall grunda ett för- bud. Även i övrigt måste säkerställas att endast de träffas av lagstift- ningen som uppfyller lagens kriterier.
För att motivera ett så allvarligt ingrepp som näringsförbud måste institutet också vara effektivt. Häri ligger ett krav på att lagstiftningen med fasthet och konsekvens kommer till tillämpning då förutsätt- ningarna härför föreligger. Ju allvarligare förbrytelserna är, desto vik- tigare är det att förbudsreglerna tillämpas. Som en konsekvens av det sagda får förutsättningarna för näringsförbud inte stå i missförhållande till en allmän uppfattning om oegentligheternas svårhetsgrad.
Misslyckas lagstiftaren med att på angivet sätt åstadkomma ett effek- tivt regelverk, riskerar man att de förbud som meddelas uppfattas som orättfärdiga, i den meningen att de alltför slumpmässigt träffar vissa, medan andra — kanske långt mer kvalificerade — undgår förbud.
Naturligtvis måste näringsförbud även vara effektivt i den meningen, att meddelade förbud i praktiken får den verkan som åsyftats. Det är således inte stort värde med att, efter omsorgsfulla och för samhället kostsamma åtgärder, meddela ett förbud som den berörde utan nämn- värd risk kan sätta sig över.
6.1.3. Konflikter mellan olika krav
De i föregående avsnitt nämnda kraven på institutet kommer i bland i konflikt med andra önskemål beträffande lagstiftningens innehåll. Intresset av att snabbt kunna ingripa mot den som fortgående vållar skador genom sin näringsverksamhet måste exempelvis vägas mot högt ställda krav på bevisning om de omständigheter som skall grunda för- bud. Likaså kan önskemålet att lagen skall ge utrymme för förbud i varje fall där detta framstår som rättspolitiskt motiverat komma i kon— flikt med kravet på en klar och förutsebar lagstiftning.
Enligt vår uppfattning måste önskemål som inte är förenliga med de ovan angivna övergripande kraven vika. Det vore exempelvis till stor nackdel för institutets trovärdighet om ett ökat antal meddelade tillfal- liga näringsförbud ledde till att en stor andel av dessa inte följdes av slutliga beslut. Det kan heller inte tillåtas att förutsättningarna för för- bud formuleras så vagt, att en näringsidkare inte har möjlighet att be- döma om hans handlande kan komma att medföra förbud.
Enligt vår uppfattning är en av bristerna i näringsförbudslagen just att hänföra till en sådan konflikt mellan olika intressen. Den vällovliga ambitionen att medge utrymme för näringsförbud i alla de fall då för- bud framstår som rättspolitiskt motiverat har fått till följd, att det rå- der osäkerhet om vad som krävs för förbud. Detta gäller i synnerhet vid andra åsidosättanden än brott. I stället för att medföra ett kraftfullt utnyttjande av förbudsregeln, har lagen genom den vaga utformningen medfört en mycket försiktig tillämpning.
6.1.4. Behovet av förändring
Näringsförbudslagen är i sina huvuddrag en god lagstiftningsprodukt. Den är väl avpassad till de svenska förhållandena och framstår som mer användbar och verkningsfull än de nordiska motsvarigheterna. Lagens regler kan med lätthet tas till utgångspunkt för de förändringar som motiveras av vunna erfarenheter. Utvärderingen i kapitel 4 har aktualiserat en rad sådana förändringar, som alla väl kan genomföras genom justeringar av nuvarande lag.
Det finns anledning att i sammanhanget något beröra frågan om kon- kurskarantän. Från tid till annan har det nämligen föreslagits att även företrädare för juridiska personer som gått i konkurs bör avstängas från rätten att driva näring eller att företräda andra bolag under viss tid. Röster har höjts såväl för en automatisk karantän som för karantän efter särskilda beslut. I det sistnämnda fallet föreligger klara likheter med tillfälligt näringsförbud, som behandlas nedan.
Automatisk konkurskarantän för ställföreträdare för juridiska per- soner förekommer numer inte i de nordiska ländernas lagstiftning. Norge, som tidigare tillämpade ett sådant system, har sedan år 1985 övergivit den ordningen. I avsnitt 5.3.2 har vi redovisat de norska skälen till det ställningstagandet.
Överväganden beträffande automatisk konkurskarantän ligger visser- ligen utanför vårt utredningsuppdrag och har heller inte särskilt utretts men vi vill ändå uttala vår mening, att starka skäl talar mot att införa ett sådant instituti Sverige, bland annat de i Norge framförda. Vi vill här särskilt framhålla att även en konkurskarantän har ingripande verk- ningar. Det framstår som orättfärdigt att sådana verkningar skall drab-
ba företrädare för företag, oberoende av vilka skälen till den inträffade konkursen är och oberoende av om några åsidosättanden förekommit i verksamheten. Om ett system med automatisk konkurskarantän skall vara verkningsfullt måste efterlevnaden övervakas. Enligt vår mening bör dock de begränsade resurserna koncentreras till dem som med fog kan antas komma att missbruka näringsfriheten.
Våra förslag till förändringar av näringsförbudslagen syftar i stora delar till en renodling och förenkling av institutet. Skälet härtill är i första hand att befordra en mer konsekvent och enhetlig tillämpning. Sådana åtgärder främjar naturligtvis också förutsebarheten.
Vi föreslår också förändringar som syftar till att ge klarare anvis— ningar om hur lagen rent faktiskt skall tillämpas av berörda myndighe- ter, bland annat när det gäller ansvarsfördelningen mellan olika myn- digheter. I dag föreligger vissa brister på detta område och vi tror att ändringarna kan främja institutets effektivitet.
De följande avsnitten skall ägnas åt att redovisa de överväganden vi gjort. Utgångspunkterna för dessa har självfallet hämtats från den vid- tagna utvärderingen. Vi har redan i kapitel 4 på en rad punkter givit uttryck för varför vi funnit nuvarande regler välmotiverade och välfungerande. I huvudsak kommer vi inte att återkomma till sådana frågor. Den följande framställningen koncentreras således till de delar där vi föreslår förändringar eller annars har särskild anledning att redovisa vår bedömning.
6.2. Förutsättningarna för näringsförbud
6.2.1. Brott som nödvändig förutsättning för förbud
Sammanfattning: Kravet på förutsebarhet tillgodoses bäst om närings- förbud förutsätter brott. Härigenom säkerställs också att åtminstone ett av åsidosättandena är av viss dignitet. Med en sådan begränsning ren- odlas också institutet och får i sin helhet en naturligare anknytning till de organ som är satta att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. En sådan renodling är ägnad att främja en ökad tillämpning av institutet.
Skäl: Den företagna undersökningen av de förbud som gällde vid ut- gången av maj månad 1994 har visat att endast en handfull näringsför- bud grundas helt eller huvudsakligen på andra åsidosättanden än brott. Man kan redan på grund härav sätta i fråga om behov föreligger av andra speciella rekvisit än brott.
Vår granskning har visat att näringsförbud som meddelats på grund av brottslighet stått i god överensstämmelse med lagens regler som de bör tolkas utifrån syften och förarbeten. Lagreglerna förefaller i dessa fall vara lätta att tolka och lagstiftaren har givit goda hållpunkter för den anvisade stegvisa prövningen.
Genom att underlaget för förbud i dessa fall knutits till ådagalagd brottslighet har höga krav på bevisningen av de förbudsgrundande omständigheterna upprätthållits. Även i övrigt utgör anknytningen till straffdomar en garanti för att rättssäkerhetsintressen inte träds för när. Anknytningen till inte ringa brottslighet säkerställer att minst ett av åsidosättandena är av en viss dignitet och bidrar starkt till att den i näring verksamme kan förutse följderna av övervägda oegentligheter.
Normalt kräver inte förbudsfrågan någon mera omfattande utredning när brottsutredning samtidigt äger rum. 1 förbudsdelen kan det ofta räcka med ett kortare förhör. Motsvarande gäller vid domstolens hand- läggning. Även i övrigt föreligger en naturlig anknytning mellan an-
svars- och förbudstalan i fall av ekonomisk brottslighet. De organ som är satta atti första hand bekämpa sådan brottslighet är väl skickade att driva också frågor om förbud.
Vid betalningsunderlåtelse som grund för förbud har saken ställt sig annorlunda. Granskningen har visat att lagreglerna är svårtillämpade i sådana fall; få hållpunkter ges för bedömningarna och gränserna för den stegvisa prövningen suddas till viss del ut. Vi har funnit att det i dessa fall finns ett betydande utrymme för fritt skön vid bedömningen av om tillräckliga skäl för förbud föreligger. Vi har funnit anledning att ställa oss tveksamma till utgången i flera av fallen. I några fall synes kraven på bevisning ha varit alltför låga.
De ovan beskrivna Oklarheterna - i förening med motivuttalanden som anger att förbud förutsätter kvalificerad illojalitet - förefaller dock överlag starkt ha bidragit till en klar återhållsamhet hos domsto— larna med att meddela förbud på sådan grund. Detta har sedan återver- kat på åklagarnas benägenhet att väcka sådan talan och på kronofogde- myndigheternas vilja att genom anmälan ifrågasätta förbud.
Det är dock inte bara svårigheterna att nå framgång med förbudsta— lan på denna grund som legat bakom att antalet anmälningar från kro- nofogdemyndigheterna varit mycket litet. Samtal med företrädare för dessa myndigheter har givit vid handen att man inte ansett sådana åt- gärder särskilt angelägna.
Också skattemyndighetema har endast i liten utsträckning initierat förbudsutredningar och då regelmässigt med samtidigt anmäld brotts- lighet som grund.
I de fall en förbudsutredning aktualiserats har det — inte minst i de större polisdistrikten — många gånger varit svårt att i konkurrens med stora ärendebalanser beträffande ekonomisk brottslighet få utrymme för att inom rimlig tid utreda näringsförbudsfrågor utan brottsanknyt- ning. Det står också klart att många åklagare och poliser uppfattar uppgiften att utreda förbudsfrågor utan samband med brott som en ”främmande fågel” i verksamheten.
Den sammantagna effekten av angivna förhållanden har varit att för- bud som grundas på betalningsunderlåtelse endast har drabbat ett fåtal och att detta fåtal inte på något sätt kan antas tillhöra de grövsta syn- darna när det gäller betalningsunderlåtelser. Av tio förbud som åtmin— stone till hälften vilade på betalningsunderlåtelse härrörde endast ett från ett storstadsdistrikt; tre av fallen hade drivits av samme åklagare. Man kan inte bortse från att slumpen i hög grad styrt vilka som erhål- lit förbud på denna grund.
Av de undersökta domarna har inte något förbud huvudsakligen grundats på otillbörligt förfarande mot borgenärer eller annat grovt åsidosättande i näringsverksamhet som slutat med konkurs. Liksom
beträffande betalningsunderlåtelse ligger det även här nära till hands att tolka den låga frekvensen som ett tecken på att behovet av detta särskilda rekvisit är litet.
I viss utsträckning har andra oegentligheter inför konkurs än ådaga— lagd brottslighet åberopats till stöd för en förbudstalan. I stort sett har det här rört sig om kriminaliserade gärningar som inte blivit föremål för åtal och vi har i dessa fall haft anledning att ifrågasätta om kravet på bevisning ställts tillräckligt högt.
De få förbud som grundas på de speciella rekvisiten betalningsunder— låtelse och konkurs indikerar således att behovet av dessa rekvisit är litet. I samma riktning talar kronofogdarnas uttalanden enligt ovan.
När det gäller underlåtelse att betala skatter m.m. bör också möjlig- heten att återkalla F-skattesedel enligt 38 a 5 uppbördslagen uppmärk- sammas. Sådan skattesedel, som utfärdas för skattskyldig som bedriver eller kan antas komma att bedriva näringsverksamhet, skall enligt nämnda bestämmelse återkallas bland annat om innehavaren brister i redovisning eller betalning av preliminär eller slutlig skatt, skatt som skall innehållas genom skatteavdrag, socialavgifter eller moms och försummelsen inte är ringa. I fåmansbolag återkallas ofta både bola- gets och företagsledarens F-skattesedel. Enligt uppgifter från Riksskat— teverket har återkallelsemöjligheten visat sig vara ett verkningsfullt på- tryckningsmedel för rättidig redovisning och betalning av denna typ av skatter och avgifter, vilket fått till följd att restförda belopp avse- värt reducerats. Genom återkallelsen har man också avsevärt begränsat den berördes möjligheter till ytterligare självtagna skatte- och avgiftskrediter.
Som framgått föreligger starka skäl för att förbehålla möjligheten till näringsförbud för sådana fall där åtminstone brottslighet som inte är ringa föreligger. Vilka skäl talar då mot sådan inskränkning? Det star- kaste skälet torde vara intresset av att kunna gripa in med förbud även mot förfaranden som inte är brottsliga, men som ändå kan sägas vara antingen så skadebringande eller så systematiska att förbud framstår som angeläget ur samhällssynpunkt. Det kan vidare anföras att ett absolut krav på brott skulle kunna skapa egenartade tröskeleffekter beträffande den som ägnat sig åt omfattande icke-brottsliga oegentlig- heter och därefter gör sig skyldig till ett begränsat bokföringsbrott eller liknade.
Det är antagligt att det framdeles kan förekomma fall där förbud framstår som klart motiverat men där sådant inte kan komma till an- vändning med den förändring som vi föreslår. Enligt vår mening är det emellertid inte möjligt att formulera förutsättningarna för förbud så att det kan träffa alla fall där förbud kunde vara motiverat utan att samtidigt riskera att träffa också den som inte varit avsedd. Det är
viktigare — och lättare att förena med övergripande lagstiftningskrav — att näringsförbud alltid kommer till stånd i de fall där förbud framstår som mest angeläget, en fråga till vilken vi återkommer i nästföljande två avsnitt.
För att i görligaste mån befordra förutsebarhet, enhetlighet, rättssä- kerhet och konsekvens talar enligt vår mening övervägande skäl för att som nödvändig förutsättning för förbud kräva att vederbörande gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa. Genom en sådan renod- ling av institutet får det i sin helhet en naturligare anknytning till de organ som är satta att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Det finns goda skäl anta att frågan om förbud redan genom denna åtgärd oftare blir uppmärksammad och prövad som ett led i utredningen av ekonomiska brott, på samma sätt som sker exempelvis beträffande för- verkandefrågor.
Det bör dock poängteras, att den inskränkning vi föreslår inte inne— bär någon begränsning av de oegentligheter som kan och bör beaktas vid bedömningen huruvida en näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom eller om ett förbud är påkallat från allmän synpunkt. Förändringen innebär blott att minst ett av åsidosättandena måste vara ett brott. En annan sak är att ådagalagd brottslighet många gånger ensamt motiverar att näringsförbud meddelas.
6.2.2 Vid kvalificerad brottslighet skall näringsförbud vara regel
.vilket._.1nte arfför'eskrivetf
ad " än niäjriiig'sförbiid meddelas m
Sammanfattning: Det är viktigt att näringsförbud regelmässigt med- delas i de allvarligaste fallen. En presumtionsregel som den föreslagna kan aktivt bidra till en sådan ordning.
Skäl: Vi har vid utvärderingen funnit uppenbart att näringsförbud inte kommit att meddelas i alla fall då redan brottmålsdom givit tillräckligt underlag för förbud. Förklaringen härtill är bland annat att benägenhe- ten att yrka näringsförbud skiftar mellan olika åklagare och att de förefaller företa en friare prövning i förbudsfrågor än vad som sker beträffande åtalsfrågor.
beträffande betalningsunderlåtelse ligger det även här nära till hands att tolka den låga frekvensen som ett tecken på att behovet av detta särskilda rekvisit är litet.
I viss utsträckning har andra oegentligheter inför konkurs än ådaga- lagd brottslighet åberopats till stöd för en förbudstalan. I stort sett har det här rört sig om kriminaliserade gärningar som inte blivit föremål för åtal och vi har i dessa fall haft anledning att ifrågasätta om kravet på bevisning ställts tillräckligt högt.
De få förbud som grundas på de speciella rekvisiten betalningsunder- låtelse och konkurs indikerar således att behovet av dessa rekvisit är litet. I samma riktning talar kronofogdarnas uttalanden enligt ovan.
När det gäller underlåtelse att betala skatter m.m. bör också möjlig- heten att återkalla F-skattesedel enligt 38 a & uppbördslagen uppmärk- sammas. Sådan skattesedel, som utfärdas för skattskyldig som bedriver eller kan antas komma att bedriva näringsverksamhet, skall enligt nämnda bestämmelse återkallas bland annat om innehavaren brister i redovisning eller betalning av preliminär eller slutlig skatt, skatt som skall innehållas genom skatteavdrag, socialavgifter eller moms och försummelsen inte är ringa. I fåmansbolag återkallas ofta både bola- gets och företagsledarens F-skattesedel. Enligt uppgifter från Riksskat- teverket har återkallelsemöjligheten visat sig vara ett verkningsfullt på- tryckningsmedel för rättidig redovisning och betalning av denna typ av skatter och avgifter, vilket fått till följd att restförda belopp avse- värt reducerats. Genom återkallelsen har man också avsevärt begränsat den berördes möjligheter till ytterligare självtagna skatte- och avgiftskrediter.
Som framgått föreligger starka skäl för att förbehålla möjligheten till näringsförbud för sådana fall där åtminstone brottslighet som inte är ringa föreligger. Vilka skäl talar då mot sådan inskränkning? Det star- kaste skälet torde vara intresset av att kunna gripa in med förbud även mot förfaranden som inte är brottsliga, men som ändå kan sägas vara antingen så skadebringande eller så systematiska att förbud framstår som angeläget ur samhällssynpunkt. Det kan vidare anföras att ett absolut krav på brott skulle kunna skapa egenartade tröskeleffekter beträffande den som ägnat sig åt omfattande icke-brottsliga oegentlig- heter och därefter gör sig skyldig till ett begränsat bokföringsbrott eller liknade.
Det är antagligt att det framdeles kan förekomma fall där förbud framstår som klart motiverat men där sådant inte kan komma till an- vändning med den förändring som vi föreslår. Enligt vår mening är det emellertid inte möjligt att formulera förutsättningarna för förbud så att det kan träffa alla fall där förbud kunde vara motiverat utan att samtidigt riskera att träffa också den som inte varit avsedd. Det är
viktigare — och lättare att förena med övergripande lagstiftningskrav — att näringsförbud alltid kommer till stånd i de fall där förbud framstår som mest angeläget, en fråga till vilken vi återkommer i nästföljande två avsnitt.
För att i görligaste mån befordra förutsebarhet, enhetlighet, rättssä- kerhet och konsekvens talar enligt vår mening övervägande skäl för att som nödvändig förutsättning för förbud kräva att vederbörande gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa. Genom en sådan renod— ling av institutet får det i sin helhet en naturligare anknytning till de organ som är satta att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Det finns goda skäl anta att frågan om förbud redan genom denna åtgärd oftare blir uppmärksammad och prövad som ett led i utredningen av ekonomiska brott, på samma sätt som sker exempelvis beträffande för- verkandefrågor.
Det bör dock poängteras, att den inskränkning vi föreslår inte inne— bär någon begränsning av de oegentligheter som kan och bör beaktas vid bedömningen huruvida en näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom eller om ett förbud är påkallat från allmän synpunkt. Förändringen innebär blott att minst ett av åsidosättandena måste vara ett brott. En annan sak är att ådagalagd brottslighet många gånger ensamt motiverar att näringsförbud meddelas.
6.2.2 Vid kvalificerad brottslighet skall näringsförbud vara regel
Sammanfattning: Det är viktigt att näringsförbud regelmässigt med- delas i de allvarligaste fallen. En presumtionsregel som den föreslagna kan aktivt bidra till en sådan ordning.
Skäl: Vi har vid utvärderingen funnit uppenbart att näringsförbud inte kommit att meddelas i alla fall då redan brottmålsdom givit tillräckligt underlag för förbud. Förklaringen härtill är bland annat att benägenhe- ten att yrka näringsförbud skiftar mellan olika åklagare och att de förefaller företa en friare prövning i förbudsfrågor än vad som sker beträffande åtalsfrågor.
brottsligheten redan i sig är av sådan dignitet att den ensam motiverar ett förbud.
Den föreslagna presumtionsregeln får också den effekten att åklagare och domstol tvingas ange skälen till att man avstår från att föra talan om respektive ogilla en talan om näringsförbud. Vi har under utvärde- ringen konstaterat att det i dag föreligger vissa brister i det hänseen- det.
Vid utvärderingen har vi också kunnat konstatera att förbudstalan i vissa fall utformats så att den i onödig omfattning tyngt de brottmåls- processer där förbudstalan förts. Många gånger torde det ha varit en osäkerhet om hur domstolen skulle bedöma frågan om förbud som för- anlett åklagaren att anföra så många oegentligheter som möjligt. Detta är inte processekonomiskt. I sådana situationer föreligger det också en risk att beviskraven för mera perifera åsidosättanden sätts lågt, vilket principiellt är betänkligt. En presumtionsregel som den föreslagna är ägnad att motverka nu nämnda företeelser.
6.2.3 Det fakultativa momentet vid förbudsprövningen tas bort
Sammanfattning: Det är inte motiverat att företa någon ytterligare lämplighetsprövning vid sidan av prövningen av om förbud är påkallat från allmän synpunkt. En obligatorisk utformning av den grundläg- gande förbudsbestämmelsen är ägnad att främja en enhetlig och konse- kvent tillämpning.
Skäl: Vi har i avsnitt 4.3.7 belyst den nuvarande fakultativa utform- ningen av näringsförbudslagens första paragraf. Vi har där funnit att frågan huruvida förbud i det enskilda fallet lämpligen bör meddelas skall prövas inom ramen för rekvisitet påkallat från allmän synpunkt. Om svaret på den frågan är jakande är det därefter inte motiverat att på nytt ta ställning till frågan om förbud är lämpligt. Någon avsikt att bereda domstolen möjlighet att avstå från att meddela förbud då samt- liga förutsättningar är för handen kan knappast ha föresvävat lagstif- taren.
Såvitt kan utläsas av det genomgångna domsmaterialet företar dom- stolarna normalt inte heller någon lämplighetsprövning sedan man fun-
nit förbud påkallat. Det kan dock inte uteslutas att domstolarna tar den fakultativa utformningen till stöd för en friare och vidare lämplighets- prövning än vad lagstiftaren avsett. Vi har tidigare konstaterat att åkla- garna i många fall känt sig fria att göra en egen lämplighetsbedömning av om förbudstalan skall väckas. Det är möjligt att den fakultativa ut- formningen har bidragit till en sådan utveckling.
Regeln om förutsättningarna för rådgivningsförbud enligt lagen (1985z354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. har också den fått en fakultativ utformning; om någon i utövningen av rådgivningsverksamhet gjort sig skyldig till brott som inte är ringa får förbud att utöva rådgivningsverksamhet meddelas honom. Här är dock avsikten att domstolen — sedan den funnit lagens förutsättningar upp- fyllda — skall pröva om rådgivningsförbud lämpligen skall meddelas, varvid det avgörande skall vara om det finns risk för att rådgivaren gör sig skyldig till nya brott i verksamheten.
Till skillnad från lagen om näringsförbud och rådgivningslagen har reglerna om förverkande av värdet av ekonomiska fördelar för nä- ringsidkare och om företagsbot (36 kap. 4 och 7 55 brottsbalken) fått en obligatorisk utformning. Under närmare angivna förutsättningar kan dock aktuell särskild rättsverkan underlåtas.
Vi har inte kunnat finna att den fakultativa utformningen av den grundläggande bestämmelsen i näringsförbudslagen fyller någon reell funktion. I stället riskerar den att motverka en enhetlig och konsekvent tillämpning av näringsförbudsinstitutet. Det är därför lämpligt att re- geln får en obligatorisk utformning.
6.3 Personkretsen m.m.
6.3.1 Bör personkretsen vidgas?
Utvärderingen av näringsförbudslagens fjärde paragraf i avsnitt 4.5 har givit vid handen att lagens utformning av personkretsen inte har vållat några större tillämpningsproblem. Det förefaller som om syftet att kunna tillgripa förbud oberoende av i vilken företagsform oegent- ligheterna företagits har uppnåtts.
Det har från åklagarhåll föreslagits att inte bara den som utövat den faktiska ledningen av en verksamhet utan även den som i verksamhe- ten står honom nära borde innefattas i personkretsen. Bakgrunden till önskemålet är att gärningsmännen vid omfattande och förslagen brotts- lighet normalt inte innehar sådana befattningar i bolagen att de direkt faller in under personkretsen. Den återstående möjligheten i sådana fall är att den misstänkte kan beslås med att ha utövat den faktiska led-
ningen av ett eller flera bolag. Ofta är det endast en person — huvud- mannen i brottsligheten — som då kan drabbas av förbud.
Vi vill inledningsvis betona att det ingalunda är uteslutet att flera personer tillsammans utövar den faktiska ledningen av en näringsverk- samhet. Det kan dock i praktiken vara svårt att leda i bevis att flera än en utövat bestämmanderätten. I en brottslighet som berör flera bolag bör man vidare uppmärksamma möjligheten av att den faktiska bestämmanderätten fördelar sig olika mellan olika bolag. Om verksam- heten drivs i form av en enda juridisk person men med stor spridning såväl lokalt som branschvis på olika verksamhetsgrenar bör den som leder en särskild, självständigt arbetande förvaltning anses utöva led- ningen av näringsverksamhet (se prop. 1985/86:126 s. 195 och 207).
Att vidga personkretsen så att även andre— och tredjemän i en brotts- lighet kan träffas av förbud, trots att de inte intagit någon särskild ställning i aktuella bolag är lagtekniskt komplicerat, allrahelst om per- sonkretsens omfattning skall vara förutsebar. Vid näringsförbudslagens tillkomst tog departementschefen avstånd från tanken att låta befatt- ningshavare med ett självständigt ansvar för en viss sektor inom ett företag ingå i kretsen av personer som kan drabbas av näringsförbud, under hänvisning till de gränsdragningsproblem som skulle uppkomma (prop. 1985/86:126 s. 66). Ett i lagrådsremissen upptaget förslag att personkretsen skulle omfatta personer med s.k. företagaransvar åter— kallades efter inrådan av lagrådet på i huvudsak samma skäl. Enligt vår mening gör sig samma betänkligheter fortfarande gällande. Det är också tveksamt om regler som de sålunda övervägda i praktiken skulle få någon större betydelse för de situationer åklagarna pekat på.
Vi har vid utvärderingen funnit att näringsförbud i dag inte alltid meddelas, trots att redan avdömd brottslighet borde ha utgjort tillräck- ligt underlag för det. I sådant läge framstår det inte som omedelbart angeläget att vidga förutsättningarna för förbud. Detta så mycket mer som en utvidgning torde vara svår att förena med de övergripande krav på lagstiftningen som vi sammanfattat i avsnitt 6.1.2.
6.3.2 Bulvaner
Enligt utredningens direktiv skall vi undersöka förekomsten av bulvan- skap i samband med näringsförbud. Uppdraget tar sikte både på bul- vanförhållanden som försvårar att näringsförbud meddelas rätt person och på sådana som helt eller delvis syftar till att kringgå ett meddelat förbud och att motverka en effektiv kontroll därav.
Vi har vid utvärderingen (avsnitt 4.5.3 och 4.5.4) konstaterat att nuvarande utformning av lagtexten lämnar utrymme för att meddela både huvudmannen och bulvanen i ett bulvanförhållande näringsförbud
och att så också skett i en handfull av oss genomgångna fall. De svå- righeter som föreligger beträffande bulvanförhållanden hänför sig till bevisproblem, problem som vare sig är mindre eller större än vid ut- redningen av den brottslighet som skall ligga till grund för förbuds- talan.
Det har dock framkommit att domstolarna emellanåt visat ovilja mot att på detta sätt ingripa mot bulvanerna. Något stöd för en sådan åter- hållsamhet föreligger inte. Tvärtom är det angeläget att genom förbud ingripa mot dem som underlättar för andra att utan upptäckt begå all- varliga oegentligheter i näringsverksamhet. Ett systematiskt ingripande med förbud mot dessa kan i en förlängning begränsa tillgången på bul- vaner. Några betänkligheter bör normalt inte föreligga mot ett sådant förhållningssätt. Normalt har bulvanen aldrig drivit någon seriös, re- gelrätt näringsverksamhet och har heller inte för avsikt att driva någon sådan. Ett förbud innebär i sådana fall endast att han förlorar rätten att — för egen eller annans räkning - utnyttja företagandet för brottslighet och andra oegentligheter. Att ikläda sig rollen som bulvan bör således enligt vår mening typiskt sett tala för förbud. Självfallet räcker det dock inte att vederbörande intagit sådan roll; de grundläggande förut- sättningarna för förbud måste vara för handen.
Bulvanförhållanden förekommer i inte ringa utsträckning i samband med ekonomisk brottslighet och andra allvarliga oegentligheter i nä- ringsverksamhet. Enligt vår mening skapar dock nuvarande lagtext goda förutsättningar att gripa in mot sådana förhållanden. Det är up- penbart att bulvanförhållanden skapar bevisproblem för polis och åkla— gare; det är ju normalt därför man använder sig av dem. Men lika lite som beträffande ansvar för brott kan det här komma i fråga att införa bevislättnadsregler eller regler om omvänd bevisbörda. I den mån rättsapparaten inte i tillräcklig grad förmår genomlysa sådana bulvan- förhållanden krävs det allmänna insatser med utbildning och annan kompetensutveckling, metodutveckling och resursförstärkningar. Som nämnts gäller detta dock kampen mot den ekonomiska brottsligheten i dess helhet och faller därför utanför ramen för denna utredning.
Ett bulvanförhållande kan också ha tillskapats i primärt eller sekun- därt syfte att kringgå ett meddelat näringsförbud. Den omfattande och ingående registreringen av personer som utövar näringsverksamhet och den kontroll som sker av den som meddelats förbud gör också detta nödvändigt för den som vill överträda förbudet. Detta förhållande har fått stöd i utvärderingen av meddelade domar för överträdelse av nä- ringsförbud, i vilka bulvanförhållanden förelåg i två tredjedelar av fallen (se avsnitt 4.11.2).
Utvärderingen — som omfattar överträdelsedomar efter den 1 juli 1980 — visar också att drygt hälften av engagerade bulvaner varit när-
stående till huvudmannen. Den utvidgning av den förbjudna kretsen som skedde i och med näringsförbudslagens tillkomst till att omfatta också anställning hos närstående har således visat sig ha gott fog för sig. Utvidgningen kan antas i betydande mån ha försvårat ett kring- gående av meddelade förbud.
Det kunde övervägas om förbudet att ta anställning eller ta emot återkommande uppdrag hos närstående eller i den tidigare bedrivna verksamheten kunde utvidgas. Vi har dock inte kunna finna någon ytterligare situation som typiskt sett innefattar en risk för kringgående och som låter sig formuleras i allmänna termer.
Också vid kringgående av förbud genom anlitande av bulvan är det centrala problemet att hänföra till bevisningen. I ett delbetänkande (SOU 1983246) föreslog Kommissionen mot ekonomisk brottslighet införandet av en generellt verkande bulvanlag. Förslaget innebar bland annat att straffbart bulvanskap skulle anses föreligga om det fanns grundad anledning anta att en bulvanhandling företagits och den som framstod som huvudman hade kringgått ett meddelat näringsförbud. Den angivna presumtionen skulle kunna brytas genom att det visades att den handlande uppträtt självständigt i förhållande till huvudmannen. För bulvanbrott skulle huvudmannen kunna dömas till böter eller fäng— else i högst två år. För bulvanen föreslogs ett slags utvidgat medver- kansansvar för brottslig gärning genom att som bulvanbrott omfatta också oaktsamt främjande av brott. Förslaget blev i angivna delar inte föremål för lagstiftning.
De övergripande kraven på lagstiftningen är inte förenliga med reg- ler om omkastad bevisbörda eller regler om bevislättnad. Det kan där- för inte komma i fråga att föreslå sådana förändringar. Det som ovan anförts om bevisproblem vid meddelande av förbud gäller således i lika mån beträffande Överträdelse av förbud. I avsnitt 4.11.2 under rubriken Våra iakttagelser har vi lämnat några synpunkter på bevis- kraven i mål om överträdelse av näringsförbud.
6.4 Förbudstiden 6.4.1 Förbudstiden skall normalt vara fem år
Sammanfattning: Då förutsättningarna för förbud är uppfyllda bör den normala förbudstiden vara fem år. En sådan huvudregel bör för att främja enhetlig tillämpning lämpligen tas in i lagen.
Skäl: Under avsnitt 4.6 har vi funnit att beslutade förbudstider i allt väsentligt förefallit stå i proportion till allvaret i den brottslighet som bildat underlag för förbudet. Domstolarnas förbudstidsbestämning har präglats av en påfallande enhetlighet. Dock anges i domarna sällan vilka skäl som varit styrande för den valda tiden.
Den som kvalificerat sig för näringsförbud har bedömts inte kunna anförtros det ansvar som följer med utövning av näringsverksamhet. Lagen ställer hårda krav för sådan kvalifikation. Den utestängning som skall följa därav måste vara tillräckligt lång för att individualpreventivt inskärpa nödvändigheten av ett förändrat förhållningssätt till de grund- läggande reglerna för utövande av näring och allmänpreventivt framstå som avsevärt ingripande. Samtidigt får förbudstiden inte vara så lång att man i praktiken omöjliggör för vederbörande att efter tidens utgång återuppta näringsverksamhet. Vid den avvägning som måste göras mellan dessa intressen framstår fem år som en lämplig förbudstid för normala fall.
Det är ägnat att främja en enhetlig rättstillämpning att man anger viss tid som huvudregel vid förbudstidsbestämningen. Som kommer att framgå av nästa avsnitt bör möjlighet ges till avvikelser från hu- vudregeln. Det kunde tänkas att endast ange en förbudstidsskala, utan att fastställa viss tid som den normala. Med en huvudregel tvingas dock domstolarna ange vilka skäl som motiverat ett avsteg från regeln, vilket redan i sig befordrar en enhetlig tillämpning.
Det kan i vissa fall vara motiverat att bestämma en relativt kort för- budstid. Som vi skall utveckla i nästa avsnitt måste lagen ge utrymme för det. Det finns dock en risk att domstolarna finner det lättare att meddela förbud — trots tvekan därom — just genom att det finns ett utrymme att meddela en kort förbudstid. En sådan återverkande effekt är inte lämplig. Om man anger viss tid som huvudregel minskar risken för sådana överväganden.
6.4.2 Förbud skall kunna meddelas för en tid av lägst tre och högst sju år
Sammanfattning: I särskilt allvarliga fall framstår det som angeläget att förbudstiden kan bestämmas till en längre tid än vad som nu är möjligt. För fall där den förbudsgrundande brottsligheten medför mycket långvariga fängelsestraff är det viktigt att förbudet inte fram- står som ett slag i luften. I lindriga fall bör tiden kunna sättas till tre år.
Skäl: I något över hälften av samtliga genomgångna fall där förbudet helt eller huvudsakligen grundats på ådagalagd brottslighet har för- budstiden bestämts till maximala fem år. Redan detta förhållande väcker frågan om lagen medger tillräckligt lång förbudstid.
Det har från åklagarhåll anförts att lagen är otillräcklig i detta hän- seende vid brottslighet som föranleder mycket långvariga straff. I så- dana fall kanske endast en liten del av förbudstiden återstår vid tid- punkten för villkorlig frigivning, antingen därför att straffet är så långt eller därför att viss tid gått innan vederbörande påbörjat att avtjäna utmätt straff.
Som skäl för att inte föra förbudstalan fastän förutsättningarna därför föreligger har åklagarna bland annat anfört att domstolarna rabatterar det utmätta straffet alltför mycket. Detta skäl hävdas särskilt då brotts- ligheten ger anledning till långa strafftider och ett förbud skulle antas i huvudsak gälla under anstaltstid.
Det har också från skilda håll föreslagits oss att förbudstiden lämp- ligen inte borde löpa under tid då vederbörande sitter i fängelse.
Som framhölls i förarbetena till näringsförbudslagen får förbudstiden inte bestämmas så kort att förbudet framstår som ett slag i luften. Enligt vårt förmenande är nuvarande förbudstidsregler inte tillräckliga för att helt undvika detta. Detta gäller i första hand då ingen eller endast en mycket kort tid återstår av näringsförbudet vid villkorlig fri- givning efter avtjänande av straff för den förbudsgrundande brottslig— heten. Under hänvisning till att intagna i och för sig inte är berövade möjligheten att driva näringsverksamhet från fängelset, kan man vis- serligen hävda att förbudet haft verkan även i sådana fall. Detta må i
och för sig vara riktigt men kan ändå inte ändra förhållandet att nä- ringsförbudet, vid sidan av straffet, fått mycket begränsad betydelse.
Enligt vår uppfattning bör förbudstidsreglerna ändras så att man kommer till rätta med denna situation. Det finns som vi ser det två framkomliga vägar. Den ena är att förlänga förbudstidsskalan, den andra är att den dömde inte får tillgodoräkna sig förbudstid i anstalt. I båda fallen innebär ändringen att det dröjer längre tills den dömde får rätt att på nytt driva näring. Med hänsyn till de mycket kvalifice- rade fall av brottslighet som det här är fråga om, finner vi att en sådan utsträckning kan försvaras.
Vi har övervägt att föreslå att anstaltstiden inte skulle räknas som förbudstid men funnit det vara ett mindre bra alternativ. Det är i dag den intagne obetaget att driva näringsverksamhet under anstaltstiden om förbud inte meddelas honom. Det är inte helt ovanligt att intagna utnyttjar den möjligheten. Det vore naturligtvis stötande om detta blev lagenligt fastän näringsförbud meddelats den intagne. En regel av detta slag måste ges innehållet att förbudet gäller även under anstaltstid men att förbudstiden då inte löper. Ett sådan ordning skulle i vissa fall innebära att näringsverksamhet blev förbjuden för mycket lång tid.
Det är vidare inte helt enkelt att skapa klara regler med ett sådant system. I Norge, som tillämpar den ordningen, råder således osäkerhet om hur regeln skall tillämpas vid förverkande av villkorligt medgiven frihet. Det gäller i första hand vid förverkande på grund av återfall i brott. Vi konstaterar också att det kan uppkomma problem vid sam- tidig straffbestämning för brott i och brott utom näringsverksamhet; endast straffet för de förbudsgrundande brotten bör ju rimligen beaktas i detta hänseende. Ett sådant system skulle också kräva omfattande underrättelser från kriminalvården till näringsförbudsregistret. Det kan i sammanhanget anmärkas att norska näringsförbud (rettighetstap) inte är föremål för någon särskild registrering.
Övervägande skäl talar således enligt vår mening för att bibehålla nuvarande ordning men att förbudstidsskalan förlängs.
Hur lång bör då den maximala förbudstiden vara? Till utgångspunkt har vi tagit straffskalorna för de allvarligaste ekonomiska brotten såsom grov oredlighet mot borgenärer och grovt skattebedrägeri. Maximistraffet för dessa brott är sex års fängelse. Med beaktande av regeln i 26 kap. 2 & brottsbalken om gemensamt straff för flera brott kan man utgå från att utmätta straff inte överstiger åtta års fängelse. I sådant fall sker villkorlig frigivning normalt inte senare än efter det att drygt fem år har avtjänats. Med dessa utgångspunkter har vi funnit att det inte är behövligt att ge utrymme för längre förbudstider än sju
år för att en beaktansvärd förbudstid skall återstå efter straffavtjä- nandet.
Vid samtidigt straffbestämning också för icke förbudsgrundande brott kan förbudstiden komma att löpa ut under straffavtjänande även med den av oss föreslagna regeln. Den som meddelats förbud kanske genom samma dom döms till ett tioårigt fängelsestraff därför att do- men också omfattar grova narkotikabrott. Enligt vår mening kan det dock inte vara lämpligt att medge ännu längre förbudstider för att täcka en sådan sannolikt mindre vanlig situation. Det bör endast vara straffet för den förbudsgrundande brottsligheten som skall motivera en förlängd tid.
Med hänsyn till vad som ovan anförts om skälen för att utsträcka förbudstidsskalan anser vi att en förbudstid som är längre än fem år i första hand skall reserveras för fall där den förbudsgrundande brotts- ligheten föranleder eller har föranlett ett mycket långvarigt fängelse- straff. En kortare förbudstid bör kunna ifrågakomma då omständig- heterna i det enskilda fallet ger anledning anta att vederbörande redan efter kortare tid kan betros med rätten att driva näring.
6.4.3 Några andra förbudstidsfrågor
Vid utvärderingen har vi funnit att domstolarnas förbudstidsangivelser i stor utsträckning är oklara och riskerar medföra svårigheter både för den förbudsålagde som för det allmänna (avsnitt 4.6.2 under rubriken Formulering av förbudstid). Vi har vidare kunnat konstatera att de största problemen vid registreringen av meddelade förbud hänför sig just till svårigheterna att tolka domstolarnas förbudstidsformuleringar.
Anförda förhållanden visar att det föreligger ett behov av att ge när- mare anvisningar till domstolarna i detta hänseende. Det förefaller oss lämpligt att Domstolsverket — som lämnar skrivanvisningar beträffande de domsblanketter verket distribuerar — ger närmare anvisningar om domsformuleringar även beträffande näringsförbudsbeslut.
Utvärderingen har också visat det angeläget att domstolarna lämnar korrekta underrättelser till registermyndigheten om fullföljd mot för- budsdom. Det förefaller oss lämpligt att Domstolsverket gör domsto- larna uppmärksamma på detta.
6.5 Verkan av förbud 6.5.1 Innehav av generalfullmakt skall omfattas
Sammanfattning: Innehav av generalfullmakt innebär en sådan omfat- tande behörighet att agera för fullmaktsgivarens räkning att det är motiverat att jämställa sådant innehav med andra förbjudna befatt- ningar för den som har näringsförbud. Om sådan fullmaktshavare inte ingår i den förbjudna kretsen skapas en möjlighet att kringgå förbudet. För tydlighets skull bör lagen klart uttrycka att det inte är tillåtet att vara firmatecknare för en juridisk person.
Skäl: Under rubriken Generalfullmakter i avsnitt 4.7.2 har vi under- sökt om innehav av generalfullmakt är förbjudet för den som medde- lats näringsförbud. Vi har där funnit det vara oklart om blotta inne- havet av en generell fullmakt innebär att förbudet överträtts och att denna oklarhet måste tolkas till den berördes förmån i mål om överträ- delse av förbudet.
En generalfullmakt innebär i sin typiska utformning att innehavaren får rätt att företa alla åtgärder som över huvud taget kan tänkas upp- komma för huvudmannens räkning. Behov av en sådan fullmakt kan anses föreligga under tid som företagaren skall vistas utomlands eller eljest inte kan utöva ledningen av företaget. Det har kunnat iakttas att generell fullmakt utställs på köparen i samband med överlåtelse av företag för att ge denne en möjlighet att verka intill dess hans förvärv har registrerats.
Användande av generalfullmakter har kommit i särskilt flitigt bruk i samband med ekonomisk brottslighet och i andra missbrukssitua- tioner. Bakgrunden är självfallet den omfattande behörighet som följer med fullmakten och att denna behörighet kan utnyttjas i det fördolda. Om någon riktar krav mot fullmäktigen kan han hävda att fullmakten återkallats eller av annat skäl inte längre gäller.
Enligt förarbetena till lagen om näringsförbud innefattas firmateck- nare i den förbjudna kretsen. Skälen härtill var att den rätten ger en omfattande behörighet, som många gånger torde kunna tas som tecken på att den det berör också har ett väsentligt inflytande på företagets
verksamhet. Man ville vidare undvika att öppna för möjligheter att kringgå förbudet.
De skäl som sålunda anfördes till stöd för att låta firmateckningsrätt omfattas av verkan av förbud talar enligt vår mening med minst sam- ma styrka för att behandla generalfullmakten på samma sätt. En sådan regelförändring framstår som än mer angelägen mot bakgrund av generalfullmakternas frekventa användning i samband med ekonomisk brottslighet.
En sådan utvidgning innebär dock vissa lagtekniska svårigheter. Det är självfallet inte avsikten att alla slags fullmakter skall omfattas. Endast sådana som ger en närmast oinskränkt behörighet avses. Ett exempel på en sådan är en fullmakt som förklarats vara prokura (han- delsfullmakt), se 1 & prokuralagen (19741158). Ett intaget förbehåll i en fullmakt om att den endast avser sådant som styrelsen själv ägt besluta om, fråntar dock inte fullmakten dess karaktär av att vara generell; det kan för övrigt sättas i fråga om en sådan begränsning inte alltid skall intolkas. Även en fullmakt som ger fullmäktigen en behö- righet motsvarande en verkställande direktörs (se 8 kap. 12 & aktie- bolagslagen) bör normalt omfattas. Inte sällan har fullmaktsgivaren genom att beteckna fullmakten som generell givit ett tolkningsdatum i detta hänseende. Även i övrigt får frågan om huruvida en fullmakt är att betrakta som generell avgöras enligt allmänna fullmaktsrättsliga principer.
Trots att begreppet generell fullmakt inte har någon i alla delar enty- dig betydelse får det ända anses vara tillräckligt klart för att kunna tas till användning vid bestämmande av den förbjudna kretsens omfatt- ning. Är det i mål om ansvar för överträdelse oklart om en fullmakt uppfyller kriterierna för att anses generell, måste oklarheten tolkas till den tilltalades förmån.
Vi har valt att inte formulera lagtexten så att förbudet gäller den som ”innehar” generell fullmakt. Ett krav på innehav kan föra tanken till ett krav på besittning av en fullmaktshandling, vilket inte är avsett. Det är i detta sammanhang betydelselöst på vilket sätt fullmakten givits; den behöver exempelvis inte vara skriftlig. Oberoende av om någon fullmaktshandling anträffats skall förbudet anses överträtt så snart det kan visas att generell fullmakt givits till förmån för den förbudsålagde och att denne varit införstådd därmed.
Det finns i sammanhanget skäl att nämna att generalfullmaktens behörighetsgivande verkan inte är alldeles given. Man kan således hävda att aktiebolagslagens regler om företrädarskap och firmateck- ningsrätt är exklusiva. För en sådan tolkning talar bland annat att ge- neralfullmäktiges rätt inte publiceras och att aktiebolag inte kan utse prokurist. Det vore att välkomna om man genom prejudicerande dom
eller lagändring fastställde generalfullmaktens behörighetsvärde, allra- helst med hänsyn till att sådana fullmakter som nämnts kommit i flitigt bruk i samband med ekonomisk brottslighet. Oberoende härav förelig- ger dock enligt vår mening i dag ett behov av att föra in den som har generalfullmakt i näringsförbudslagens förbjudna krets.
Enligt 6 & sjätte punkten är det förbjudet att på annat sätt än tidigare i paragrafen sagts vara ställföreträdare för juridisk person. Som redan nämnts avses därmed enligt förarbetena i första hand firmatecknare. Med hänsyn till att överträdelse av näringsförbud är straffbart finns det skäl att göra paragrafen så tydlig som möjligt. Vi förslår därför att det redan av lagtexten skall framgå att det inte är tillåtet den förbuds- ålagde att vara firmatecknare.
6.5.2 Bör den förbjudna kretsen i övrigt vidgas?
Den förbjuda kretsen är enligt vår uppfattning mycket vid. För att ytterligare utsträcka vad som är förbjudet för den som meddelats för- bud måste tungt vägande skäl föreligga. I sådant sammanhang får man inte bortse från att den det berör måste ha rimliga möjligheter att för- sörja sig. Utöver vad som ovan anförts beträffande innehav av gene- ralfullmakt har vi inte funnit skäl att föreslå någon förändring av ut- formningen av den förbjudna kretsen.
Vi har i avsnitt 6.3.2 övervägt om problem med bulvanförhållanden motiverar förändrade bevisregler eller en utvidgning av den förbjudna kretsen men inte funnit skäl till sådana åtgärder.
6.5.3 Awecklingstid — lämplighetsprövning m.m.
Sammanfattning: Lagtexten svarar bättre mot den prövning som är avsedd om den får en fakultativ utformning. 1 fall där föreskrifter bedöms nödvändiga skall tid för avveckling inte medges.
Skäl: Möjligheten att medge tid för avveckling har utnyttjats endast i begränsad mån. När sådan tid har medgetts förefaller frågan ofta ha behandlats relativt lättvindigt. Vi har funnit anledning att peka på det
angelägna i att frågan om avveckling behandlas på ett seriöst sätt, se avsnitt 4.7.3 under rubriken Slutsatser.
Enligt nuvarande lagstiftning skall behovet av en frist för avveckling prövas noggrant i varje enskilt fall. Vid denna prövning bör enligt motiven även beaktas att intresset av att vederbörande genast avlägsnas ur näringslivet kan vara större än att han får en tid för avveckling. Vi tror att en bidragande orsak till att fall där avvecklingstid medgetts varit fåtaliga är just att sådan åtgärd har fått vika för intresset av att omedelbart frånta vederbörande rätten att driva näring.
Enligt nuvarande lagtext skall avvecklingstid medges om tiden be— hövs för awecklingsåtgärder. Enligt vår uppfattning innebär lagtexten i sig att en sådan tid skall medges i varje fall där sådant behov sett ur den enskildes synvinkel föreligger. Av lagens förarbeten framgår dock att prövningen av om behov föreligger skall vara restriktiv, varvid som nämnts en avvägning skall ske mellan olika intressen.
I syfte att lagtext och motiv skall stå i bättre överensstämmelse med varandra föreslår vi därför att 18 5 får en fakultativ utformning. Ändringen innebär endast att den enskildes behov av awecklingstid — pågående näringsverksamhet som måste försäljas, förtroendeuppdrag som måste frånträdas m.m. — utreds inom ramen för om avvecklings- tid behövs, medan den restriktiva prövningen och intresseavvägningen sker inom ramen för det fakultativa momentet för att utröna om det också är lämpligt att avvecklingstid medges.
Vi har inte funnit något fall där möjligheten att inskränka de tillåtna åtgärderna under avvecklingstiden eller att lämna andra föreskrifter har utnyttjats. Såsom förarbetena slutligen kom att lyda var avsikten att sådana föreskrifter normalt skulle meddelas, allrahelst sådana där den berörde ålades att hålla tillsynsmyndigheten underrättad om sin verksamhet under avvecklingstiden.
Vid näringsförbudslagens tillkomst förkastade lagstiftaren ett förslag, enligt vilket man endast skulle medge avvecklingsåtgärder under av- vecklingstiden, med hänvisning till den dömdes svårigheter att förutse hur denna begränsning skulle komma att tillämpas. Enligt vårt förme- nande förhåller det sig på samma sätt med domstols föreskrifter.
Ordningen att meddela föreskrifter bottnar uppenbarligen i prognos- bedömningen att den dömde inte lojalt kommer att avveckla sin nä- ringsverksamhet m.m. utan ytterligare åsidosättanden. Enligt vår upp- fattning hör han i sådana fall över huvud inte medges awecklingstid; i sådana fall framstår intresset av att han omedelbart fråntas rätten att driva näring som det tyngst vägande.
Möjligheten att ge föreskrifter om att hålla tillsynsmyndigheten underrättad om verksamheten reser en del frågeställningar. Den som bryter mot en sådan föreskrift har företagit en straffbar överträdelse
av näringsförbudet, men när föreligger då en överträdelse? När den berörde inte berättar något alls, eller när han undanhåller viss del? Sker underrättelse till myndigheten under sanningsplikt? Vad gäller om domstolen både har föreskrivit att han inte får överlåta lagret till kon- sumenter och att han skall hålla tillsynsmyndigheten underrättad? Säg att han i sådant fall ändock haft lagerutförsäljning till konsumenter. Fråga är om man i sådant fall rimligen kan kräva att han underrättar myndigheten om åtgärden. Som vi skall utveckla i ett kommande av- snitt beträffande tillsynen (avsnitt 6.7.3) är det inte rimligt att ålägga sanningsplikt om sådant som innebär straffbar överträdelse.
Genom att överträdelse av föreskrift är straffbart innebär det att näringsförbudet gäller mot den det berör även under awecklingstiden. Förbudstiden börjar dock löpa först i och med utgången av avveck- lingstiden. Genom dessa förhållanden kan den dömde bli underkastad tvång till följd av förbudsbeslutet under längre tid än den i dag maxi- mala femårstiden.
Övervägande skäl talar således enligt vår mening för att möjligheten att ge föreskrift i samband med beslut om awecklingstid tas bort.
6.5.4 Möjligheterna att upphäva förbud begränsas
Sammanfattning: Nuvarande regel om oinskränkt rätt att få rättskraf- tigt avgjorda förbudsfrågor prövade är systematiskt och processekono- miskt svår att försvara. Regeln motiverades främst av att förbud kan grundas på betalningsunderlåtelse och att det skattebeslut som förbudet vilar på kan ändras eller upphävas av högre rätt. Enligt vårt förslag är brott en nödvändig förutsättning för förbud. Behovet av upphävande- regeln minskar därmed avsevärt. Av samma skäl bortfaller behovet av upphävanderegeln för fall då det förbudsgrundande konkursbeslutet upphävts. Vi föreslår vidare att möjligheten att meddela tillfälligt nä- ringsförbud tas bort. Det föreligger då inget behov av särskilda regler om upphävande av sådant beslut.
Skäl: Vi har i avsnitt 4.7 konstaterat att näringsförbudslagen ger många möjligheter att upphäva ett gällande näringsförbud. Inte i något fall har förbud upphävts på den grunden att ett konkursbeslut upphävts
av högre rätt eller att ett skattebeslut ändrats eller upphävts. Inte heller i övrigt har särskild ansökan om upphävande vunnit bifall. Vi saknar kännedom om i vilken utsträckning särskild ansökan har förekommit.
Näringsförbud kan meddelas utan hinder av att domen avseende den förbudsgrundande brottsligheten inte vunnit laga kraft. Det är detta förhållande som medger att ansvar och förbud kan avgöras genom samma dom. På motsvarande sätt förhåller det sig med åsidosättanden i verksamhet som försatts i konkurs och med underlåtelser att betala skatter m.m.; beslut om näringsförbud förutsätter inte att konkursbe- slutet respektive skattebeslutet vunnit laga kraft. Mot bakgrund därav befanns det nödvändigt att lämna utrymme för upphävande för det fall dessa grundförutsättningar för förbud inte stod kvar efter en ompröv- ning.
Enligt vårt förslag skall brott vara en nödvändig förutsättning för förbud. På samma sätt som tidigare skall förbud kunna meddelas även om brottmålsdomen inte vunnit laga kraft; detta torde för övrigt även framdeles bli det normala. Vi har funnit övervägande skäl tala för att den nuvarande ordningen för upphävande i dessa fall bibehålls. Om således brottmålsdom varigenom näringsförbud meddelas överklagas endast beträffande andra frågor än förbud, skall överrätten upphäva förbudet respektive ompröva förbudsfrågan därest vederbörande fri- känns från hela eller delar av den förbudsgrundande brottsligheten. Fastän förbudsfrågan inte förts dit torde överrätten ha tillgång till erforderlig utredning för att företa en sådan prövning.
Som en konsekvens av att konkursfallet enligt vårt förslag tas bort, försvinner självfallet behovet av en särskild upphävanderegel för det fall konkursbeslutet upphävs av högre rätt. De åsidosättanden som förekommit inför konkursen, och som kanske bidragit till att tillräck— liga skäl för förbud har förelegat, kan beaktas trots att konkursbeslutet hävs.
I huvudsak ställer sig saken på samma sätt då underlåtelse att betala skatter m.m. bidragit till att konstituera ett grovt åsidosättande. Med våra förslag kan sådan avsevärd underlåtelse inte ensam ligga till grund för näringsförbud. Sådant åsidosättande kan dock vara ”tungan på vägen” vid en förbudsprövning. Det är i detta sammanhang värt att notera att betalningsförpliktelsen åvilar den skattskyldige även om han överklagar beslutet beträffande skatt, avgift eller tull; även om beslutet sedermera ändras har vederbörande ändå åsidosatt sina förpliktelser. Det är dock givet att underlåtelsen i sådana fall normalt inte framstår som lika allvarlig.
Enligt förarbetena är regeln om upphävande i 17 & bland annat av- sedd för fall där andra åsidosättanden än brott och betalningsunderlå—
telse varit avgörande för utgången i förbudsfrågan, och där det efter laga kraft visar sig att den dömde inte kan lastas för dessa.
Även om risken måste bedömas som liten kan de 1 de två senaste styckena anförda situationerna uppkomma och då böra rättas till. En möjlighet att utan anlitande av extraordinära rättsmedel angripa laga- kraftvunna förbudsfrågor strider dock mot principen om domens rätts- kraft; det måste därför enligt vår mening föreligga starka skäl för en sådan regel. Med hänsyn till att brott enligt vårt förslag skall vara en nödvändig förutsättning för förbud, anser vi att det numera inte före- ligger sådana starka skäl. Vad gäller det sistnämnda fallet bör också poängteras, att även andra åsidosättanden än brott m.m. skall vara styrkta för att kunna läggas till grund för ett näringsförbud.
Näringsförbudslagens 17 5 är inte bara tillämplig i fall där skatte- beslutet upphävts eller ändrats. Som regeln formulerats är det alltid möjligt för den förbudsålagde att påkalla en förnyad prövning av för- budet. Domstolen saknar möjlighet att avvisa en sådan talan, exempel- vis därför att några nya omständigheter inte anförts eller därför att en likadan talan nyligen lämnats utan bifall; vid varje tillfälle måste såle- des den framställda begäran prövas materiellt. Det är uppenbart att regeln i sin nuvarande utformning inte är processekonomisk.
Övervägande skäl talar således enligt vår mening för att möjlighe- terna till upphävande enligt 17 å och enligt 16 å andra stycket utmön- stras ur lagen.
Som framgår av avsnitt 6.6.1 nedan föreslår vi att nuvarande möjlig- het att meddela tillfälligt näringsförbud tas bort. Som en konsekvens därav föreslår vi att reglerna i 15 5 om upphävande av beslut om till- fälligt näringsförbud likaledes utmönstras.
6.6 Förfarandet 6.6.1 Möjligheten till tillfälligt näringsförbud tas bort
Sammanfattning: Syftena med tillfälligt näringsförbud — att möjlig- göra en snabb reaktion och ett avbrytande av skadebringande verksam- het — är inte förenliga med de rättssäkerhetskrav som måste ställas på en så ingripande och svårreparerad åtgärd som ett tillfälligt förbud.
Skäl: Om det är uppenbart att grund för näringsförbud föreligger, får rätten enligt 10 5 första stycket i lagen meddela förbud för tiden till dess frågan om näringsförbud slutligt har avgjorts. Enligt sista stycket samma paragraf kan domstolen självmant förordna om tillfälligt förbud i samband med att en talan om näringsförbud bifalls.
Syftena bakom reglerna om tillfälligt näringsförbud är att möjliggöra en snabb reaktion på bland annat uppenbart kriminella förfaranden och att möjliggöra ett avbrytande av en verksamhet som orsakar stora ska- dor. Till detta kommer att det ibland kan framstå som stötande att den som ägnat sig åt omfattande oegentligheter ändå under lång tid fram till en slutlig näringsförbudsprövning kan fortsätta med sin verksam- het.
Näringsförbud är dock en mycket ingripande åtgärd även då det meddelas interimistiskt. Den som till följd av ett sådant beslut tvingas avveckla verksamhet kan kanske inte återuppta den om näringsförbud sedermera inte slutligen meddelas. Förutsättningarna för tillfälligt näringsförbud har därför formulerats mycket restriktivt. Kravet på uppenbarhet innebär att bevisläget måste vara helt klart och att om- ständigheterna måste vara så graverande att det inte råder någon tve— kan om att förutsättningarna för förbud är uppfyllda. Stor försiktighet skall iakttas när det gäller att meddela ett tillfälligt näringsförbud som har sin grund i brottslighet när ansvarsfrågan ännu inte har prövats av domstol.
Vid utformningen av rådgivningslagen avstod lagstiftaren från en motsvarande möjlighet till tillfälligt rådgivningsförbud. Rådgivnings- förbud förutsätter att rådgivaren gjort sig skyldig till brott. Också här betonades de ingripande verkningarna av ett förbud. Med hänsyn där-
till och till att rådgivningsförbudet utgör ett slags särskild rättsverkan av brott, ansågs det alltför drastiskt att medge en möjlighet till interi- mistiskt förbud innan ansvarsfrågan prövats av första instans.
Möjligheten att meddela särskilt beslut om tillfälligt näringsförbud har utnyttjats i tämligen liten utsträckning. Inhämtade uppgifter visar att domstolarna ställer mycket höga krav på utredningen för att uppen- barhetsrekvisitet skall anses uppfyllt. Av vad som refererats framgår att de haft gott lagstöd härför. En konsekvens av de höga kraven har blivit att utredningen av de omständigheter — främst misstänkt brotts- lighet — som skall grunda tillfälligt förbud måst föras. mycket långt innan förutsättningarna för sådant beslut kan visas. Dett rättspolitiska syftet att genom tillfälliga förbud åstadkomma en snabb reaktion på kriminalitet och annan skadevållande verksamhet har då regelmässigt gått förlorat. Inte heller syftet att genom tillfälligt förbud kunna avbry- ta en skadevållande verksamhet uppnås, eftersom åtgäriden av samma skäl kommer att inträda för sent.
Om reglerna om tillfälligt förbud skall komma till flitigare använd- ning och ge en reell möjlighet att uppfylla angivna syften, måste lägre krav ställas på förutsättningarna för sådant beslut. Med hänsyn till de ingripande verkningarna av ett förbud kan en sådan sänkning av kra- ven inte accepteras, särskilt som ådagalagd brottslighet enligt vårt för- slag skall vara en nödvändig förutsättning för näringsförbud.
Även ett bibehållande av nuvarande regel reser betänkligheter. Insti- tutet näringsförbud syftar till att undanröja en skadehärcl, det vill säga att frånta personer rätten att driva näring sedan det klarlagts att de grovt missbrukat denna rätt. Medan ett näringsförbud således har del- vis samma syfte som en påföljd för brott, motsvarar regeln om tillfäl- ligt förbud närmast ett straffprocessuellt frihetsberövande som syftar till att bryta en pågående brottslig verksamhet. Sådankt tvångsmedel ställer inte fullt så höga krav på bevisningen som ett tillfälligt närings- förbud gör.
Trots den låga frekvensen av särskilda beslut om tilllfälligt förbud och trots lagens höga krav har vi funnit att dessa interimistiska beslut i alltför stor utsträckning kommit att upphävas, ofta sedan mycket lång tid förflutit. Vi har framfört tvekan om tillräckliga skäl för tillfälligt förbud förelegat även i vissa fall där slutligt förbud sedermera medde- lats.
Vi har vid utvärderingen antagit att nuvarande mycket höga krav för att tillfälligt förbud skall kunna meddelas förhindrar att samma domare meddelar tillfälligt förbud och därefter i sak prövar näringsförbuds- talan. Man kan inte bortse från att detta förhållande kam vålla åtmin- stone en mindre domstol vissa praktiska problem.
Det anförda medför att det inte bör komma i fråga att främja en ökad tillämpning av det tillfälliga näringsförbudet genom att mildra förutsättningarna. Vi har vidare funnit att de rättspolitiska syftena bakom regeln inte uppnås med ett bibehållande av nuvarande förutsätt- ningar. De ovan framförda principiella invändningarna och praktiska svårigheterna talar mot regeln i dess nuvarande utformning och ligger till grund för förslaget att den bör utmönstras ur lagen.
Vad som ovan sagts om tillfälligt näringsförbud äger dock inte till- lämpning när frågorna om ansvar och förbud prövas samtidigt. Rätts- säkerhetsaspektema gör sig då inte lika starkt gällande. Vi har i denna del funnit att regeln varit relativt lätt att tillämpa och att sådana beslut i tillräcklig grad lämnats utan ändring i överrätt. Enligt vår mening bör domstolen således ha kvar sin rätt att förordna att förbudet skall gälla utan hinder av att domen inte har vunnit laga kraft.
Det kunde vidare vara möjligt att också bibehålla möjligheten till tillfälliga förbud när ansvarsfrågan för den näringsförbudsgrundande brottsligheten redan prövats i första instans och talan om förbud där- efter väcks i särskild rättegång. Några principiella skäl häremot finns inte. Med hänsyn till att utredningen i sådana fall regelmässigt torde vara så fullständig som krävs för ett slutligt avgörande, bör det prak- tiska behovet av en sådan möjlighet till interimistiskt förordnande vara liten. I likhet med vad som gäller enligt rådgivningslagen finner vi att den möjligheten kan avvaras.
Vi har redan i avsnitt 6.5.4 funnit att reglerna i 15 få om upphävande av tillfälligt näringsförbud bör avskaffas till följd av vad vi föreslagit i detta avsnitt. Förslaget innebär vidare att vad som nu föreskrivs i de tre första styckena i 10 & tas bort och att 11-13 åå upphävs. Förslaget föranleder också smärre ändringar i 18-21 55 och 23-25 55.
6.6.2 Underrättelse om förbudets innebörd skall bifogas domen
Sammanfattning: Domstolsverket har framställt en särskild blankett där innebörden av näringsförbud beskrivs. Det är lättare att vinna klarhet om huruvida den dömde fått del av blanketten om denna bifo- gas den dom där förbudet meddelas. Sådan klarhet kan inte minst ha betydelse i mål om överträdelse av förbud.
Skäl: Enligt 14 5 lagen om näringsförbud skall rätten till den som meddelas näringsförbud eller tillfälligt förbud överlämna en särskild underrättelse, där innebörden av förbudet beskrivs. Domstolsverket har för ändamålet framställt en blankett med en beskrivning av verkan av näringsförbud.
Vi har vid utvärderingen funnit att domstolarna i närmare vart femte fall fullgjort sin underrättelseskyldighet genom att till domen eller beslutet foga den aktuella blanketten. I de flesta av dessa fall finns en hänvisning till bilagan i anslutning till beslutet om förbud.
Vi har förutsatt att domstolarna i övriga fall överlämnat blanketten vid förhandling eller översänt den tillsammans med domen och att bevis om expedieringen i dessa fall tecknats på domstolsaktens dag- boksblad. Så sker beträffande underrättelse om innebörden av en med- delad villkorlig dom i brottmål.
I avsnitt 4.11.2 under rubriken Våra iakttagelser har vi redovisat, att den som tilltalats för överträdelse i ett antal fall invänt att han inte närmare känt till vad som blivit förbjudet för honom genom närings- förbudet. Trots att ett sådant förhållande normalt inte är ansvarsbe- friande kan det ändå återverka på gärningens straffvärde.
Enligt vår uppfattning är den ordning där blankett fogas till domen att föredra. Genom en sådan åtgärd är det lättare att leda i bevis att den dömde har fått del av blanketten, vilket - som framgått - kan vara av betydelse i en eventuell rättegång om överträdelse av förbud. Med en hänvisning till blanketten i domslutet bör också förutsättningarna för att den dömde verkligen tar del av blanketten typiskt sett vara större än med ett annat förfarande.
6.6.3 Beslut om näringsförbud skall inte kungöras
Sammanfattning: Med hänsyn till att näringsförbud oftast — med vårt förslag alltid — meddelas med anledning av brott, innebär ett kungö- rande att den dömde offentligt stämplas som brottsling. Mycket goda skäl måste föreligga för att en ur integritetssynpunkt så känslig åtgärd kan tillåtas. Vi har inte funnit sådana skäl föreligga.
Skäl: Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen föreslog i en rapport i januari 1992 angående vissa frågor om ekonomisk brottslighet att det borde övervägas om beslut om näringsförbud bör annonseras på sam-
ma sätt som sker beträffande konkurser. Enligt rapporten fanns det mycket som talade för en sådan lösning. Man framhöll därvid att det var viktigt att skapa goda förutsättningar för den seriösa näringsverk- samheten; däri måste rimligen ingå att myndighetsbeslut som är av så väsentlig betydelse för andra näringsidkare skall komma till allmän kännedom.
Vi har genom tilläggsuppdrag fått uppgiften att granska om beslut om näringsförbud lämpligen bör kungöras.
En konkurs berör praktiskt taget alltid en mängd personer, som för- utsätts i viss utsträckning själva bevaka sina intressen. Det är viktigt att de får tillräcklig information för att kunna göra detta. Konkurs- lagen innehåller också en mångfald bestämmelser om kungörelser, kal- lelser och underrättelser. De beslut och åtgärder som enligt lagen skall kungöras är exempelvis konkursbeslutet, beslut om bevakningsförfa- rande och utdelningsförslag. Kungörelsen sker, med visst undantag, genom införande i Post- och Inrikes Tidningar och i en eller flera orts- tidningar.
Till kungörelse i samband med konkurs är det således knutet vissa rättsverkningar. Något motsvarande skäl för att kungöra näringsförbud föreligger inte; det är näringsförbudet som har vissa rättsverkningar, inte offentliggörandet av beslutet. Reglerna om kungörelse i samband med konkurs kan således inte anföras till stöd för att också kungöra näringsförbud.
Under utredningens gång har det från flera håll argumenterats för att näringsförbud borde kungöras. I riksdagen har motioner avlämnats i samma syfte. Utöver vad som anförts i rapporten från Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen har i dessa sammanhang inte åberopats några skäl till stöd för förslaget. Vi är därför hänvisade till att själva under- söka vilka skäl som kan tänkas föreligga för ett kungörande i dessa fall.
Det i rapporten anförda skälet för att kungöra förbud förefaller när- mast avse andra näringsidkares intresse av att kunna undvika att ingå avtal med den som meddelats förbud. Enligt vår mening har det argu- mentet ringa bärkraft. Näringsförbudsregistret och — framför allt — kreditupplysningsföretagen lämnar uppgift om vilka som meddelats näringsförbud. Om näringsidkaren vill företa en prövning av en till- tänkt avtalspart, exempelvis inför kreditförsäljning, innebär en sedvan- lig kreditprövning att han får kännedom om förbudet. Den företagare som vill skydda sig mot att drabbas av förluster genom avtal med för- budsålagda har således goda möjligheter till det redan i dag.
Det kan dock sägas att ett kungörande skulle kunna förmå närings— idkare till varsamhet även i fall då omedelbar risk för förluster inte föreligger. Enligt vår mening bör man dock inte överdriva effekten av
ett kungörande. Det får antas att ett meddelat förbud blir väl känt inom näringslivet i förhållandevis små orter oberoende av om beslutet offentliggörs eller ej. I större orter kan kungörelsen antas ha begrän- sad effekt och i huvudsak endast i nära anslutning till offentliggöran- det. Den som vill kringgå ett meddelat beslut har också goda möjlig- heter att utöva sin verksamhet på annan ort än där kungörelsen skett.
Näringsidkares intresse av att undvika göra affärer med den som meddelats näringsförbud tillgodoses således inte nämnvärt genom ett kungörande av förbud.
Som skäl för kungörande kan anföras att det skulle försvåra för den som meddelats förbud att överträda det. Delvis är detta argument dock bara spegelbilden av vad vi har diskuterat ovan. Enligt vad vi funnit skulle ett kungörande i begränsad mån förhindra seriösa näringsidkare att ingå avtal med den förbudsålagde. I samma begränsade mån kan det antas att dennes handlingsmöjligheter beskärs till följd av kungö- randet. Ett offentliggörande skulle därutöver kunna försvåra överträ- delser genom att allmänheten bidrog till att övervaka efterlevnaden av förbudet genom anmälan till tillsyns- eller polismyndighet. Ett sådant argument kan dock rimligen inte godtas i ett rättssamhälle. Av skäl som ovan anförts är det också tveksamt hur verkningsfullt ett kungö- rande skulle vara i detta avseende.
Bör man då inte varna allmänheten för risken av att drabbas av dem som meddelats förbud? Om svaret är ja, borde man i än högre grad varna för brottslighet och andra oegentligheter från deras sida som dömts för annan typ av brottslighet än sådan som hänför sig till nä- ringsverksamhet. Det kan exempelvis gälla grova vålds- och sexual- brottslingar, där risken för återfall berör väsentligt mer skyddsvärda intressen än att undvika att människor drabbas av ekonomisk förlust. Så länge det inte befinns tillräckligt motiverat att offentliggöra vem som dömts för sådana brott, kan vi inte finna det motiverat att med hänsyn till allmänhetens skyddsintresse kungöra meddelade närings- förbud.
Enligt vår mening talar således vare sig skydds- eller övervaknings- intressen särdeles starkt för att näringsförbud borde kungöras.
I det övervägande antalet fall meddelas näringsförbud på grund av brottslighet. Med vårt förslag skall brott vara en nödvändig förutsätt- ning för förbud. Ett offentliggörande av att någon meddelats närings- förbud skulle därmed utpeka denne som brottsling. Det torde vara uppenbart att ett kungörande av detta skäl och i övrigt är känsligt ur integritetssynpunkt. Enligt vår uppfattning bör man med hänsyn därtill offentliggöra näringsförbud endast om starka skäl talar för det. Som vi ovan redovisat har vi inte funnit sådana skäl föreligga. Vi anser därför att det är olämpligt att kungöra näringsförbud.
6.6.4 Handläggningsfrågor
Vi har i avsnitt 4.9.2 diskuterat frågan om samarbete mellan myndig- heterna och konstaterat att hanteringen av näringsförbudsfrågor i det avseendet lämnat en del övrigt att önska. På de flesta håll i landet har det på olika sätt etablerats samverkansgrupper och andra grupper för samarbete och informationsutbyte för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Enligt vår mening vore det lämpligt att man i dessa sam- manhang uppmärksammade frågor om näringsförbud, exempelvis ge- nom att man — gärna på tillsynsmyndighetens initiativ — regelbundet gick i genom listan över dem som inom verksamhetsområdet medde- lats förbud för att samla in så mycket information som möjligt. Ett sådant förfarande skulle bland annat snabbare kunna ge tillsynsmyn- digheten uppgift om att en förbudsålagd ändrat bostads- eller verksam- hetsort.
Ett nära samarbete mellan myndigheterna är angeläget från en rad utgångspunkter. Redan kunskap om andra myndigheters arbetssätt och informationstillgång är värdefull. Ju närmare samarbetet är, desto större är chanserna för att myndigheterna kan bistå varandra med upp- lysningar och annat även i det löpande arbetet, bland annat genom att tillföra värdefulla uppgifter till pågående förbudsutredningar.
I avsnitt 4.9.2 har vi även särskilt granskat åklagarnas roll i nä- ringsförbudssystemet. Som redan tidigare anmärkts i detta kapitel före- faller åklagarna känna sig fria att göra en egen lämplighetsbedömning i frågan om förbudstalan skall väckas, vilket inte är avsett och heller inte har stöd i lag.
Som skäl för att inte utreda näringsförbud och väcka talan därom har åklagarna anfört att domstolen rabatterar det utmätta straffet alltför mycket om förbud samtidigt meddelas. Man har vidare anfört att ett förbud endast innebär att den dömde fortsättningsvis sätter bulvan framför sig och därigenom kan försvåra ny upptäckt. Vidare anses att förbud övervakas så dåligt att det framstår som meningslöst att driva förbudstalan. Man anser också att förbudsfrågan i vissa fall förlorat i aktualitet om lång tid gått mellan brottsligheten och förbudspröv- ningen.
Det föreligger inte såvitt vi kunnat utröna någon allmän uppslutning bakom de nu angivna skälen, inte ens bakom något av dem. De har dock ändå vunnit sådan spridning att de har bidragit till den friare prövning som vi beskrivit ovan. Åklagarna har exklusiv talerätt i fråga om näringsförbud; vi föreslår ingen förändring därvidlag. För en kon- sekvent och enhetlig tillämpning är det därför angeläget dels att in— skärpa att den absoluta åtalsplikten anses omfatta även förbudsfrågor, dels att pröva hållbarheten i de av åklagarna anförda skälen.
Avsnitt 4.4 har ägnats åt att granska i vad mån domstolarna nedsatt straffet för den förbudsgrundande brottsligheten. Vi har där funnit att det förefaller som om domstolarna i stor utsträckning avstått från att reducera strafftidernas längd till följd av meddelat förbud. I några fall där vederbörande tidigare har bedrivit seriös, regelrätt näringsverk- samhet eller sådan bedrivs vid tiden för domen har domstolarna i viss mån förkortat strafftidema, liksom skett i fall då den dömde bedömts ha små möjligheter att som anställd utöva sitt yrke. Enligt vår uppfatt- ning har inte i något fall sådana hänsynstaganden medfört orimligt korta strafftider. Det första av åklagarna anförda skälet har således ringa bärkraft.
Som en följd av ett effektivt kontrollsystem är den som vill trotsa förbudet normalt hänvisad till att använda sig av bulvan. Det är också givet att bevissvårigheterna ofta är större i sådana situationer. Anli- tande av bulvan är dock inte en företeelse som exklusivt förekommer i näringsförbudssammanhang. Den som har för avsikt att i eller med hjälp av näringsverksamhet begå brott har redan av det skälet anled- ning att sörja för att han blir svår att åtkomma för lagföring. Hotet om straff för det tilltänkta kriminaliteten är normalt mer avgörande för hans handlande än hotet om straff för överträdelse av näringsförbud. Detta förhållande gör det mycket vanligt att huvudmannen i omfat- tande ekonomisk brottslighet sätter bulvan framför sig, och detta obe- roende av om huvudmannen är förbjuden att driva näring eller ej. I dessa sammanhang är det därför typiskt sett oriktigt att tala om att ett meddelat näringsförbud försvårar utredningen av ny brottslighet.
Huruvida övervakningen av dem som meddelats förbud i dag är för dålig skall vi närmare diskutera nedan under avsnitt 6.7. Utvärdering- en i avsnitt 4.10 har dock enligt vårt förmenande visat att nuvarande övervakning i flertalet fall är tillräcklig för att lagens syften skall upp— nås. Under alla förhållanden har tillsynen regelmässigt ett sådant inne- håll att vidare näringsverksamhet försvåras. Man kan således inte häv- da att tillsynen är så innehållslös att meddelandet av förbud skulle vara meningslöst.
Det fjärde och sist nämnda skälet för att avstå från att föra förbuds— talan — nämligen att åtgärden kommer för sent — är svårare att vär- dera. Inom ramen för prövningen av om förbud är påkallat från all- män synpunkt är det ofta skäl att beakta, att lång tid förflutit sedan oegentligheterna begåtts och att vederbörande under den mellanlig- gande tiden skött sina åligganden korrekt. Som vi förstått åklagarna har man dock låtit tidsaspekten slå igenom mer än så. En ordning som exempelvis innebär att man regelmässigt avstår från att driva förbuds- frågan i de fall konkursförvaltarens anmälan inkommer efter en viss längre tid efter det att oegentligheterna begåtts, innebär tveklöst att
man tänjer på rekvisiten för näringsförbud. Vid sidan av att åklagarna saknar rätt att företa en sådan diskretionär prövning kan också lämp- ligheten ifrågasättas. Enligt vår mening saknas det ur alla synpunkter anledning att i grunden behandla åtals- och förbudsfrågor på skilda sätt.
De av åklagarna anförda skälen väger således lätt. Det bör i sam- manhanget understrykas att det inte heller ankommer på den enskilde åklagaren att pröva lämpligheten i hela eller delar av en lagstiftning. Det är vår förhoppning att de föreslagna lagändringarna skall främja en ökad enhetlighet och konsekvens i tillämpningen av lagen om nä- ringsförbud.
Vi har vidare i avsnitt 4.9 studerat registreringsfrdgorna och funnit att antagna och föreslagna lagändringar innebär att den som meddelas näringsförbud omedelbart avförs från aktiebolagsregistret och före- ningsregistret. Detta är tillfredsställande. Beträffande företrädare för andra juridiska personer och beträffande enskilda näringsidkare råder för närvarade inte motsvarande ordning. Vi har därför anledning att från våra utgångspunkter peka på det angelägna i att utdrag ur han- delsregistret i förekommande fall ger upplysning om meddelade nä- ringsförbud.
6.7 Tillsynen
6.7.1 TSM bör även i fortsättningen bära ansvaret för tillsynen
Sammanfattning: Vi har funnit att nuvarande ordning för att skaffa information om personer som meddelats förbud fungerar väl. Denna ordning innebär bland annat att den berörde på ett tidigt stadium får klart för sig att förbudet har ett reellt innehåll och att efterlevnaden kontrolleras. Vi tror inte att en annan myndighet inom rimlig tid skul- le kunna etablera motsvarande ordning för informationsinhämtning. Nuvarande brister i tillsynen är i huvudsak att hänföra till svårighe- terna att övergå till mer aktiva övervakningsåtgärder. Dessa brister kan rättas till utan att tillsynsuppgiften flyttas. De resurser och den erfarenhet som finns hos polisen — det enda alternativ som vi finner realistiskt - kan tas tillvara även inom ramen för nuvarande ordning.
Skäl: I debatten kring näringsförbudsinstitutet förefaller den allmänna meningen vara att övervakningen av efterlevnaden av meddelade för- bud är bristfällig och att den berörde utan nämnvärd upptäcktsrisk kan trotsa förbudet. Det har därför varit en angelägen uppgift för utred- ningen att så långt som möjligt söka klargöra om det redovisade anta- gandet är riktigt. Vi har i avsnitt 4.10.2 återgivit vad vi funnit på denna punkt. Under rubriken Våra iakttagelser har Vi där relativt in- gående redovisat våra synpunkter på nuvarande ordning för tillsynen. Vi kan därför i stora stycken hänvisa till vad som där har anförts. Enligt utredningens direktiv skall vi särskilt pröva om ansvaret för tillsynsuppgiften skall flyttas till polis eller åklagare. Vid våra samtal med företrädare för olika myndigheter har det ofta hävdats att över- vakningsuppgiften borde överlämnas till polisen. Rikspolisstyrelsen har vid samtal med utredningen förklarat att polisen är beredd att påta sig uppgiften att ensam övervaka efterlevnaden av meddelade förbud. Utvärderingen av nuvarande ordning för tillsyn har enliigt vår upp- fattning givit vid handen att tillsynsmyndigheterna (T SM) i allmänhet har god kontroll över de förbud de har att övervaka. Die etablerade rutinerna innebär att en relativt omedelbar kontakt tas fråm TSM med den berörde, vid vilken denne får klart för sig att förbiudet har ett
reellt innehåll och att efterlevnaden kontrolleras. Vi tror att denna första kontakt har stor betydelse för övervakningens individualpreven- tiva effekt. De återkommande sammanträffandena är av stor betydelse för en kontinuerlig insyn i hur den berörde försörjer sig. Rutinerna för registerkontroller och myndighetskontakter är goda.
Enligt vår mening är det etablerade sättet för att inhämta information om den berörde och för att göra klart att efterlevnaden kontrolleras välordnat. Vår utgångspunkt är därvid den normala hanteringen av till- synsärendena såsom den beskrivs i avsnitt 4.10.2 under rubriken Till- synens innehåll. De brister som föreligger i dessa hänseenden i dag beror i första hand på att inte alla TSM tillämpar den ordning som där beskrivs. Vi avser att i avsnitt 6.7.3 nedan något utveckla hur man kan befordra en större enhetlighet i tillsynsarbetet mellan olika TSM.
Vi har funnit att bristerna med nuvarande tillsyn i första hand före- ligger i de situationer när den berörde inte alls lämnar några upplys— ningar eller där tvekan uppstår om vederbörande efterlever förbudet. Som vi har beskrivit vid utvärderingen förefaller svårigheterna att övergå till mer aktiva övervakningsåtgärder med polisens bistånd i mycket bero på bristande kontakter mellan de två myndigheterna och oklarhet om ansvarsförhållandena, men också på knappa resurser hos myndigheterna. Vi avser atti nästa avsnitt föreslå en regeländring som avser att befordra en smidigare övergång från informationsinhämtning till mer aktiv övervakning. Enligt vår mening ger dock redan dagens regelverk förutsättningar för en välfungerande hantering även i detta hänseende.
Vid övervägande av om tillsynsuppgiften lämpligen bör överflyttas till annan myndighet har vi funnit att endast ett fåtal myndigheter över huvud kan ifrågakomma som mottagare. Förutom polisen eller åkla- garmyndigheterna kan man möjligen tänka sig Patent- och registre- ringsverket som ny tillsynsmyndighet. Den sistnämnda bortfaller dock, liksom andra centrala myndigheter, genom att rent geografiskt befinna sig på för ett stort avstånd från dem som skall övervakas. Också andra skäl talar mot denna lösning. Enligt vår mening är även åklagarmyn- digheterna olämpliga mottagare av denna uppgift. De saknar direkt tillgång till de register som behövs för uppgiften och de saknar kun— skap om och erfarenhet av avvecklingsfrågor och andra företagsfrågor. I den lokala åklagarorganisationen är det svårt att vinna den eftersträ- vade överblicken och kontinuiteten. Inte minst skulle uppgiften vara en ”främmande fågel” i förhållande till åklagarnas övriga verksamhet. Åklagarens roll i samband med att förbud meddelas kan tänkas för- svåra en otvungen kontakt mellan denne och den som skall övervakas. Att uppgiften framstår som främmande har visserligen även anförts
avseende TSM som tillsynsmyndighet. Uppgiften framstår dock som i vart fall mindre främmande för TSM än för åklagarna.
Enligt vår mening står således valet endast mellan TSM och polisen. Inför näringsförbudslagens tillkomst gjordes samma bedömning. Nä- ringsförbudskommittén granskade ingående dessa två alternativ. En majoritet i kommittén fann övervägande skäl tala för TSM, detsamma gjorde departementschefen.
Som frarnskymtat ovan består tillsynen enligt vår mening av två hu- vudkomponenter. Den ena gäller informationsinhämtning och löpande kontakt med den berörde, den andra gäller mera aktiv övervakning i de fall där informationen är bristfällig eller det annars finns anledning misstänka att förbudet överträds. Det är enligt vår mening viktigt för institutets effektivitet att samtliga som meddelas förbud blir föremål för den förstnämnda typen av åtgärder, och att den sistnämnda typen alltid kommer till stånd i de fall där efterlevnaden kan sättas i fråga.
TSM framstår tveklöst som mest lämpade att inhämta information och sörja för löpande kontakt. Vi har svårt att se att polisen inom rimlig tid kan etablera rutiner som motsvarar dem som redan är i tillämpning hos TSM. Hos TSM bedöms möjligheterna till otvungen kontakt vara större än hos polisen. Uppgiften är av sådant slag att den inte har omedelbar anknytning till andra polisuppgifter, framför allt inte till den brottsutredande verksamheten. Det finns också anledning att befara att denna uppgift i en stor polisorganisation inte skulle komma att prioriteras i tillräcklig mån. Hos TSM — som är relativt små myndigheter - är det antagligare att uppgiften framstår som mer central.
Valet är inte lika lätt när det gäller aktiva övervalmingså'rgärder. Till förmån för polisen kan det här hävdas att det i huvudsak är polisen som rent faktiskt skall utföra dessa åtgärder; det kan då framstå som naturligt att den har ett övergripande ansvar för att åtgärderna vidtas när den finner detta behövligt. I samma riktning talar att polisen — inte minst polisens eko-rotlar — är mottagare av allehanda tips med anknytning till ekonomisk brottslighet. Där har det också byggts upp en stor kännedom om dem som figurerar i anknytning till sådan brotts- lighet. Eko—rotlarna har redan i dag etablerat ett i många fall nära samarbete med andra myndigheter i dessa frågor, främst skattemyndig- heterna och kronofogdemyndigheterna.
Mot att anförtro polisen denna övervakningsuppgift talar även här risken för att uppgiften drunknar i mängden av andra angelägna ären— den. Redan i dag anser sig TSM i vissa fall ha mött ent svalt intresse hos polisen när det gäller biträde med övervakningsuppgzifter.
Enligt vår bestämda mening bör ansvaret för de två hiuvudkompo- nenterna i tillsynen inte delas. Det är väsentligt att tzilllsynen löper
under hela förbudstiden och att den myndighet som svarar för tillsynen har all kunskap om den information som inhämtats och om vilka åtgär- der som vidtagits. En uppdelning riskerar i många fall att medföra oklara ansvarsförhållanden.
Mot denna bakgrund framstår det som mest ändamålsenligt och mest effektivt att låta TSM även fortsättningsvis svara för tillsynen över meddelade förbud. De resurser och den erfarenhet och kunskap som finns hos polisen kan tas tillvara även inom ramen för denna ordning. Hur de brister som i dag föreligger kan begränsas, skall behandlas i de två följande avsnitten.
En fråga bör avslutningsvis nämnas. Det förekommer att man till förmån för polisen som tillsynsmyndighet anför att polisen förfogar över en rad tvångsmedel, och att det just är avsaknaden av tvångsme- del och liknande befogenheter som är den största bristen med nuva- rande ordning. I de fall som nu diskuteras — där den berörde inte läm- nar någon som helst information om hur han försörjer sig eller eljest tvekan föreligger om han efterlever förbudet — förfogar dock inte hel- ler polisen över några tvångsmedel. En grundläggande förutsättning för all straffprocessuell tvångsmedelsanvändning är nämligen att det finns anledning anta att ett brott som hör under allmänt åtal har för- övats (23 kap. 1 och 16 55 rättegångsbalken). Normalt krävs också att den mot vilken tvångsmedlet riktar sig skäligen kan misstänkas för brottet. I hithörande fall är dessa förutsättningar inte uppfyllda.
När det i stället föreligger uppgifter som kan grundlägga en konkret misstanke om överträdelse är handläggningen i detta hänseende pro- blemfri; TSM anmäler förhållandet till åklagare som med biträde av polisen bedriver sedvanlig förundersökning i brottmål. Därvid kan självfallet tvångsmedel komma till användning.
6.7.2 TSM skall ha rätt till biträde av polisen
Sammanfattning: Utvärderingen har visat att ansvarsförhållandena många gånger varit oklara i fall där TSM bett polisen att vidta åtgär- der. Det förefaller också som om polisen haft svårt att finna utrymme för sådana åtgärder. Genom en regel som den föreslagna framgår ansvarsförhållandet redan av lagtexten, och TSM ges en starkare ställ- ning när hjälp med åtgärder behövs för att tillsynsuppgiften skall kunna fullgöras effektivt.
Skäl: Som redan behandlats i föregående avsnitt har bristerna i till- synen i första hand förelegat i de fall polismyndighetens hjälp behövts, exempelvis med inre och yttre spaning. Vi har vid utvärderingen bland annat funnit att det råder oklarhet om en begäran om polisiär hjälp innebär att polisen övertar ärendet eller om återredovisning skall ske. I många fall förefaller polisen ha hanterat sådana frågor som ordinära tips om lagöverträdelser, trots att förfrågan kommit från en tillsyns- myndighet med särskilt tillsynsansvar.
Trots att lagens förarbeten på denna punkt inte är helt entydiga före- faller lagstiftarens avsikt ha varit att TSM:s ansvar för tillsynen skall bestå, oberoende av om myndigheten bett om polisens hjälp med viss åtgärd. Övervägande skäl talar också för ett sådant synsätt. Enligt vår uppfattning skall TSM under hela förbudstiden ha det övergripande ansvaret för att erforderliga åtgärder vidtas. Endast i det fallet att åklagare inlett förundersökning för misstänkt överträdelse av förbudet begränsas TSM:s ansvar, men då endast såvitt avser det förhållande som är föremål för utredning. Som en följd av detta övergripande ansvar måste polisen till TSM redovisa vilka åtgärder som vidtagits med anledning av TSM:s begäran och vilket utfallet bliviit. Enligt vårt förmenade kan en regel som den föreslagna aktivt bidra till att undan— röja dessa oklarheter om ansvarsfördelningen.
Om TSM skall kunna fullgöra sin tillsynsuppgift på ett effektivt sätt måste polisen tillhandahålla den hjälp den kan bistå med. Mycket starka skäl måste enligt vår mening föreligga för att man skall awisa en begäran om sådant biträde. I dag riktar TSM sin begzäran normalt till den aktuella eko—roteln, som i sin tur kan anlita eller anvisa annan polisenhet som lämplig för den begärda åtgärden. Detta är även fort- sättningsvis en god ordning, inte minst genom att man då kan få del av för ärendet intressant information som polisen eventuellt besitter. Eko-rotlarna är dock i dag på många orter hårt arbetstyngda, vilket ställer krav på stränga prioriteringar. TSM har i sådant läge svårt att gentemot eko-rotlarna ställa ovillkorliga krav om biträde. En regel som den av oss föreslagna skulle dock göra det lättare att i en sådan situation vända sig till polisledningen med begäran om biträde. Det blir då polisledningens uppgift att sörja för att erforderliga resurser ställs till förfogande för ändamålet.
6.7.3 Andra tillsynsfrågor
Vi har redan förklarat att vi funnit den ordning som etabrlerats hos de olika TSM för tillsynen av förbud i huvudsak vara god. *Vi har också i avsnitt 4.10.2 framfört några synpunkter på tillsynens märmare inne—
håll. Det finns dock anledning att här särskilt peka på några frågor i sammanhanget.
Det är enligt vår mening angeläget att TSM gör sig synlig för den som meddelats förbud i så snar anslutning till förbudsdomen som möj- ligt. En tidig kontakt bedöms ha stor betydelse för den berördes upp- fattning om övervakningens effektivitet och således bidra till att han avhåller sig från att trotsa förbudet. Om man på detta sätt kan bidra till att antalet överträdelser blir få, kan resurserna i stället användas mot dem som misstänks trotsa förbudet.
I det inledande skedet är det viktigt att TSM genom domsinnehållet och registeruppgifter klarlägger vilken verksamhet som den berörde till följd av förbudet måste avveckla och vilka befattningar eller an- ställningar han måste lämna. Vid den första kontakten måste dessa frå- gor gås igenom med den berörde. Enligt vår uppfattning gäller detta oberoende av om den berörde medgetts viss tid för avveckling. Under denna tid skall han visserligen vara fri att vidta de åtgärder han själv finner erforderliga och lämpliga. Möjligheterna att upptäcka att förbu- det överträds den dag förbudet börjar gälla för honom får dock antas vara större om TSM redan under avvecklingstiden skaffat sig en bild av ansvarsförhållanden m.m. i företaget. Den berördes invändning vid misstänkt överträdelse att den medgivna avvecklingstiden varit för kort, kan lättare motbevisas om TSM följt verksamheten under av- vecklingstiden.
Oberoende av hur det faktiska tillsynsarbetet organiseras vid en enskild TSM måste myndigheten enligt vår uppfattning samla all vä- sentlig information hos sig och ha god överblick och insikt i varje enskilt tillsynsärende. TSM bör således styra tillsynsarbetet även be- träffande de enskilda ärendena. Utan sådan överblick saknar TSM möjlighet att agera så snart skäl därtill finns. Om en utifrån komman- de uppgift tyder på att en förbudsålagd trotsar förbudet, skall TSM omedelbart kunna jämföra uppgiften med vad TSM i övrigt känner till i ärendet.
Det sistnämnda påpekandet är av stor betydelse för möjligheten till effektiv samverkan med andra myndigheter. En sådan samverkan för- utsätter att tillsynsuppgifter är samlade och kända för TSM. Vi har kunnat konstatera att tillsynsarbetet kunde gagnas av en förbättrad samverkan. Det vore således enligt vår mening lämpligt att återkom- mande med andra myndigheter gå igenom vad som är känt om dem som inom upptagningsområdet har näringsförbud. Vi hänvisar i övrigt till vad vi anfört i denna fråga i avsnitt 4.10.2
Vi har funnit att både sättet hur man faktiskt utövar tillsynen och med vilken intensitet den utövas skiljer sig väsentligt mellan olika TSM. Det vore enligt vår uppfattning lämpligt att Riksskatteverket
som chefsmyndighet lämnade närmare anvisningar om tillsynsarbetets organisation och tillsynens praktiska innehåll, en uppfattning som för övrigt även Näringsförbudskommittén framförde. Vid vissa TSM har man också förklarat sig önska klarare besked om vilket innehåll till- synen bör ha.
En återkommande kritik mot nuvarande ordning för tillsynen är avsaknaden av särskilda befogenheter för TSM. Också tillfrågade TSM anser att de lämpligen borde förfoga över någon form av tvångsmedel för att framtvinga den berördes medverkan. I dag har TSM endast rätt att begära att den dömde lämnar de upplysningar som behövs för till- synen; någon skyldighet för honom att lämna begärda upplysningar har inte föreskrivits.
Som vi tidigare har angett kan straffprocessuella tvångsmedel tillgri- pas först då konkret misstanke om överträdelse föreligger och åklaga- ren övertagit ansvaret för att misstanken utreds. Andra aktiva övervak— ningsinsatser skall ske genom biträde av polisen. I dessa situationer föreligger det inte något skäl - och är heller inte lämpligt — att utrusta TSM med liknande befogenheter. Det återstår då att pröva vilka befo- genheter som kan vara nödvändiga och lämpliga för TSM i den del av tillsynen som består i informationsinhämtning.
Man kan tänka sig att TSM utrustades med en rätt att kalla den be- rörde till förhör, eventuellt vid äventyr av vite eller hämtning. Sådana förslag diskuterades inför näringsförbudslagens tillkomst. Vid sidan av dessa befogenheter har vi inte funnit några andra som närmare bör övervägas.
Övervägande skäl talar enligt vår mening mot att utrusta TSM med en rätt att hålla förhör. För att en sådan befogenhet s.kall vara ända- målsenlig måste den berördes medverkan kunna framtvingas, i sista hand genom hämtning. Men därutöver måste något slags förpliktelse åvila honom vid förhöret; det är inte meningsfullt att till förhör hämta någon som utan efterräkningar kan vägra att yttra sig.. Om ett sådant förhör skall vara ändamålsenligt måste således den berörde vara för- pliktad att yttra sig och under sanningsplikt; dessa förpliktelser måste också vara sanktionerade, i första hand genom straffhot. Effekten därav skulle bli, att den som rent faktiskt överträder näringsförbudet under sanktionshot skulle åläggas att sanningsenligt berätta att han begår straffbar gärning, nämligen överträdelse av näringsförbudet. En sådan ordning skulle uppenbart strida mot grundläggande principer. Om man önskar straffa någon för vägran att yttra sig inför TSM skulle man — som en konsekvens av att det således måste vara straffritt att vägra medverka till utredning om egen brottslighet — alltid tvingas att bevisa, att hans vägran inte sammanhänger med en önskan att und- gå ansvar för överträdelse av näringsförbudet. Att i sådant samman-
hang bevisa att han inte överträtt sitt förbud framstår som främmande och svårt. Av det sagda torde framgå att en straffsanktionerad upp- giftsskyldighet är en orimlighet.
Eftersom man av dessa skäl inte kan ålägga den berörde några sank- tionerade förpliktelser vid förhöret framstår det inte som meningsfullt att tvinga honom att underkastas sådant förhör. Det är också tveksamt om regelrätta förhör lämpligen bör hållas utan att detta sker inom ramen för förundersökning i brottmål.
Stora delar av vad som nu anförts har också bärkraft mot förslaget att TSM skall ha rätt att hålla förhör med tredje man.
Enligt vår uppfattning bör således TSM inte utrustas med andra befogenheter än man redan har.
6.8 Sanktioner vid överträdelse
6.8.1 Nuvarande sanktionssystem bibehålls
Sammanfattning: Nuvarande sanktionssystem framstår som ändamåls- enligt. Domstolarnas påföljdspraxis ger inte anledning till ändring av straffbestämmelsen. Det saknas skäl att skapa utrymme för ytterligare förlängning av förbudstiden än vad som i dag är möjligt.
Skäl: Enligt direktiven skall vi pröva om påföljden vid åsidosättande av näringsförbud är väl avvägd i förhållande till brottets art samt om påföljden ger förväntad preventiv effekt.
Vid genomgången av domar för överträdelse av förbud har vi funnit att brottet regelmässigt bedömts vara av sådan art att fängelse normalt skall väljas som påföljd. I de fall där det har gått att mäta strafftiden för det brottet, har genomsnittsstraffet varit drygt två månader.
Nu gällande påföljdspraxis ger enligt vår mening inte skäl till änd- ring av brottets straffskala eller till motivuttalanden avseende påföljds- frågor i samband med annan ändring av lagtexten. Det får antas att även ett relativt kortvarigt fängelsestraff verkar avhållande i flertalet fall, både som hot och efter att det har avtjänats. En väsentligt skärpt påföljdspraxis skulle stå i missförhållande till gärningens svårhetsgrad, sett i relation till annan påföljdspraxis.
Vår utvärdering ger heller inte anledning till någon annan ändring av lagens straffbestämmelse, utom vad som följer av våra ändrings- förslag i andra delar. Vi har dock i avsnitt 4.11.2 under rubriken Våra iakttagelser givit uttryck för vår syn på vissa lagtolkningsfrågor, lik- som på beviskraven i mål om överträdelse.
Vi har också funnit det välmotiverat att förbudstiden får förlängas i de fall där näringsförbudet har överträtts. Det framstår som lämpligt att talan om förlängning måste vara väckt före förbudstidens utgång. Enligt vår mening finns det inte skäl att medge förlängningar med längre tid än med fem år.
I det följande avsnittet lämnar vi ett förslag som innebär att förbuds- tiden normalt skall förlängas vid överträdelse av näringsförbud.
6.8.2 Vid överträdelse av näringsförbud skall förbudstiden normalt förlängas
Sammanfattning: Ådagalagd överträdelse av näringsförbud innebär att den dömde under viss tid inte underkastat sig det meddelade för- budet. Redan detta förhållande motiverar att förbudstiden normalt för— längs. Det är ägnat att främja en enhetlig och konsekvent tillämpning att ange förlängning som huvudregel. Vid ringa överträdelse eller mildrande omständigheter skall förlängning dock kunna underlåtas.
Skäl: Utvärderingen i avsnitt 4.11.2 har visat att domstolen i samband med dom för överträdelse av näringsförbud normalt antingen meddelar nytt näringsförbud eller beslutar förlänga förbudstiden! för det Över- trädda förbudet. Genomsnittligt har förbudstiden förlängts med två och ett halvt år, och domstolarna förefaller därvid till utgångspunkt ha tagit den tid som förbudet har överträtts.
I huvudsak har bestämmelsen om förlängd förbudstiid tillämpats i överensstämmelse med hur den rimligen bör tolkas. Det har dock förekommit att åklagarna utan synbar förklaring avståttt hån att yrka förlängd förbudstid, liksom att domstolarna ogillat framställningar om sådan förlängning i fall där förlängning för oss framsttått som moti- verat.
Vi har kunnat konstatera att nuvarande lagstiftning lämnar domsto- larna mycket litet ledning vid avgörande av om förbudstiden bör för- längas. Det finns därför skäl att försöka bota den bristen.
Den som döms för överträdelse har helt eller delvis under viss tid underlåtit att underkasta sig det meddelade näringsförbudet. Enligt vår uppfattning talar redan detta förhållande för att förbudstiden normalt bör förlängas. Det framstår som märkligt om man inte på detta sätt — oavsett straff — försökte vidmakthålla kravet på att de som meddelas förbud rättar sig efter det.
Genom vårt förslag befordras en enhetlig och konsekvent tillämpning av förlängningsregeln i enlighet med vad som enligt vår uppfattning är ändamålsenligt. Det finns dock inte skäl att ange någon viss för- längningstid som den normala. Överträdelsernas karaktär och varak- tighet skiljer sig i så hög grad från varandra att den bedömningen måste ske från fall till fall. De överväganden i dessa hänseenden som vi funnit exempel på förefaller oss välbetänkta.
I ömmande fall kan överträdelsen vara att bedöma som ringa. Sam- ma skäl som föranlett den bedömningen, talar enligt vår mening ofta för att förlängning kan underlåtas. Också i andra fall med förmild— rande omständigheter kan sådana särskilda skäl föreligga. Om mycket lång tid hunnit förflyta sedan förbudstiden löpt ut vid tidpunkten för domstolens prövning, kan det exempelvis vara motiverat att avstå från att förlänga tiden.
6.9 Kostnader m.m.
Näringsförbudsinstitutets effektivitet sammanhänger i hög grad med den allmänna effektiviteten i kampen mot den ekonomiska brottslig- heten. I samma mån som brott i näringsverksamhet inte utreds och beivras bortfaller också möjligheterna att meddela näringsförbud. Ju längre tid det dröjer innan brottsligheten är färdigutredd, desto senare inträder näringsförbudet. Dessa samband blir än tydligare med de för- slag till ändringar som vi lägger fram. Vi har i olika sammanhang betonat vikten av att de myndigheter som är satta att bekämpa den ekonomiska brottsligheten förfogar över sådana resurser att de inte tvingas till alltför hårdhänta prioriteringar.
Målet med våra förslag är att vässa ett av verktygen mot ekonomisk kriminalitet, näringsförbudet. Genom att förenkla och renodla institutet hoppas vi kunna främja en konsekvent tillämpning. Ambitionen har bland annat varit att näringsförbud skall åläggas oftare än vad som sker i dag. Det är antagligt att föreslagna förändringar också får denna effekt.
Det ändringsförslag som i första hand kan förväntas öka antalet nä- ringsförbud är presumtionsregeln i 1 5 andra stycket. För att bilda oss en uppfattning av i vilken omfattning den kan komma att aktualiseras har vi studerat rättsstatistiska uppgifter för år 1993. Uppgifterna avser domar i första instans. För att undvika att samma dom medtas i flera sammanhang har vi här till utgångspunkt tagit domar där viss brottstyp varit huvudbrott. Under år 1993 har således 36 domar meddelats där grov oredlighet mot borgenärer var huvudbrott. Med en presumtions- regel som den föreslagna är det antagligt att näringsförbud skulle ha aktualiserats i samtliga dessa fall. Detsamma gäller snart sagt alla av de 16 personer som dömdes till sex månaders fängelse eller mer för bokföringsbrott som huvudbrott, liksom en stor del av de 96 personer under samma år dömdes för grovt skattebedrägeri. Också bland de 591 som dömdes för grovt bedrägeri, de 86 som dömdes för grov för- skingring och de 217 som dömdes till sex månaders fängelse eller mer för häleri kan det antas att det finns några som uppfyller förutsätt- ningarna för näringsförbud; det bör här dock röra sig om en ganska liten del (statistisk källa: SCB). Det kan undantagsvis förekomma att även andra brottstyper kan aktualisera en tillämpning av presumtionen.
Det är naturligtvis vanskligt att uppskatta hur stort det årliga antalet förbud skulle bli med den föreslagna presumtionsregeln, liksom att bedöma antalet förbud som beräknas bli meddelade utan att presum- tionsregeln tillämpas. Det måste också beaktas, att med vårt förslag några förbud på grund av enbart betalningsunderlåtelse eller otillbör- ligheter vid konkurs inte kommer att meddelas. Vi beräknar att våra förslag skulle medföra att ungefär 150 näringsförbud kommer att med- delas årligen.
Vi bedömer att ökningen av antalet näringsförbudsärenden inte kom- mer att innebära någon påtaglig ökning av belastningen hos polis, åklagare eller domstol. I än högre grad än i dag skall förbudstalan kunna föras som ett resultat av ansvarstalan och således inte kräva några nämnvärda utredningsinsatser, vare sig i samband med förunder- sökning eller i domstol.
Ett ökat antal näringsförbud påverkar i första hand uppgiften att övervaka efterlevnaden av meddelade förbud; med oförändrad inten- sitet i Övervakningen av varje förbud medför naturligtvis ett större antal förbud att större resurser måste tas i anspråk. Den ökade akti— vitet i tillsynen som vi förespråkar, ställer också den krav på större resurser. Vidare har vi betonat vikten av att TSM har överblick och kontroll över ärendena. På vissa håll i landet innebär detta ett krav på överföring av arbetsuppgifter, och resurser, från kronofogdemyndig- heternas fältavdelningar till TSM.
Enligt våra förslag skall näringsförbud normalt meddelas för en tid av fem år. Med 150 meddelade förbud per år kommer så småningom antalet löpande förbud att uppgå till cirka 700. I dag är motsvarande siffra drygt 150. Med utgångspunkt i en uppskattning att varje närings- förbud i genomsnitt kommer att kräva fyra arbetsdagar per år, skulle 700 löpande förbud kräva 2 800 arbetsdagar, vilket ungefär motsvarar 13 årsarbetskrafter. Näringsförbudskommittén beräknade för sin del att en TSM av genomsnittlig storlek skulle behöva V: - 1 årsarbetskraft enbart för näringsförbudstillsynen; kommittén utgick därvid från ett beräknat antal löpande förbud om cirka 300. Med 25 TSM skulle detta omräknat för riket innebära totalt 12 — 20 årsarbetskrafter för tillsyns- uppgiften.
Våra förslag innebär således inte att det ställs krav på några större resurser än vad som beräknades vid näringsförbudslagens tillkomst. TSM har dock förklarat att de under de senaste årens stora inflöde av konkurser inte har kunnat prioritera tillsynen över näringsförbud på önskat sätt. Antalet konkurser är nu i starkt avtagande. Denna trend ger utrymme för TSM att ta emot fler förbud och också skärpa till- synen. Huruvida nedgången i antalet konkurser är tillräckligt stor och tillräckligt långvarig för att helt täcka det resursbehov som våra för- slag medför är svårt att säkert bedöma. Ökningen av antalet förbud att övervaka kommer dock att vara successiv; under flera år kommer man ha möjlighet att pröva om ett ökat antal förbud medför att TSM behö- ver tillföras resurser. Det är också möjligt att en ändrad organisation av tillsynen — åtminstone inom vissa kronofogdemyndigheter — kan ge utrymme för vissa omfördelningar till TSM:s förmån. Ett större antal näringsförbud borde också kunna ge viss effekt på kronofogdemyndig- heternas arbetsbelastning; några av de gäldenärer som ger myndig- heten mest arbete kan förväntas höra till dem som får näringsförbud.
Vi bedömer således att den resursförstärkning hos TSM som en vid— gad och fördjupad tillsyn över näringsförbud ställer anspråk på kan ske genom omfördelning inom ramen för TSM:s nuvarande resurser.
En mer omfattande och aktiv tillsyn ställer också krav på polisens deltagande. I dag förefaller det på många orter vara svårt för TSM att få det biträde som erfordras för att tillsynen skall fungera tillfreds- ställande. Vi har bedömt att ett av skälen härtill är otillräckliga resur— ser. Vid sidan av det allmänna behovet av krafttag mot ekonomisk brottslighet som vi pekat på i detta avsnitts inledning, kan vi dock inte se annat än att dessa för polisen relativt begränsade uppgifter kan lösas genom omprioriteringar. Våra förslag bör således sedda för sig inte medföra några omedelbara utgiftsökningar hos polisen.
Inte heller för PRV:s del bör våra förslag ställa krav på några re- sursförstärkningar. Enligt uppgift från PRV ägnas i dag en stor del av
tiden med registreringsärendena till att söka tolka meddelade förbuds- beslut och ta kontakt med domstolarna. Det finns grundad anledning tro, att våra förslag avsevärt kan förkorta den tiden. En mer rationell handläggning bör således kunna lämna utrymme för ett större antal registreringsärenden.
Våra förslag föranleder således inte några omedelbara utgiftsök— ningar eller inkomstminskningar för stat eller kommun. Vi berörs därför inte av det krav på upprättande av finansieringsplan för kost- nadskrävande förslag som regeringen framställt i det särskilda kom- mittédirektivet (dir. 1984:5) angående utredningsförslagens inriktning. Enligt samma direktiv skall vi analysera möjligheterna till besparingar och rationaliseringar inom vårt utredningsområde, liksom uppmärk- samma åtgärder som kan öka samverkan mellan myndigheter. Våra förslag innebär sammantagna att näringsförbudet förenklas och ren- odlas. Ett av syftena har därvid varit att institutet skall framstå som lättillämpat och lättillgängligt, vilket är ägnat att befordra en rationell handläggning. I de delar våra förslag innebär att lagregler upphävs, bör typiskt sett belastningen för de handläggande myndigheterna min- ska. I vad mån de enskilda myndigheterna därutöver kan rationalisera sitt arbete eller genomföra besparingar undandrar sig vårt bedömande.
Vi har i kapitel 5 konstaterat att det inom Västeuropa inte råder någon gemensam ordning angående näringsförbud. Inte heller EES- avtalet eller regelverket inom den europeiska unionen upptar några gemensamma näringsförbudsregler. Några möjligheter till harmoni- sering till en sådan ordning eller sådana regler föreligger således inte. Vi har därför och i övrigt inte haft anledning till några särskilda överväganden med anledning av kommittédirektivet angående EG- aspekter (dir. 1988z43) som gäller för samtliga utredningar.
De förslag vi framställt medför inte några särskilda regionalpolitiska eller jämställdhetspolitiska konsekvenser. Uppdragets karaktär lämnar uppenbarligen inte utrymme för särskilda överväganden i dessa hän- seenden. Vad som anförs i de särskilda direktiven på dessa områden (dir. 1992:50 respektive dir. 1994:124) har således beaktats.
6.10 Övergångsbestämmelser
Principen att en straffbestämmelse inte får ges tillbakaverkande kraft kommer till uttryck i 2 kap. 10 & fösta stycket regeringsformen, som föreskriver att straff eller annan brottspåföljd inte får åläggas för gär- ning som inte var belagd med brottspåföljd när den förövades. Inte heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad som sägs om brottspåföljd gäller även förver-
kande och annan särskild rättsverkan av brott. Vid sidan av denna regel gäller på straffrättens område en annan princip, dock inte utan undantag, nämligen att om det efter brottets begående stiftas ny lag som föreskriver ett lindrigare straff, denna skall tillämpas även på en gärning som begicks före lagändringen (jfr 5 5 lagen /1964:163/ om införande av brottsbalken).
Enligt nu gällande regler är näringsförbud inte att anse som vare sig straff eller särskild rättsverkan av brott. Genom våra förslag blir nä- ringsförbud ett slags särskild rättsverkan av brott. Oberoende härav är institutet av sådan art att de rättsäkerhetsprinciper som grundlagsregeln avseende straffrätten ger uttryck för bör följas.
Sammantaget innebär våra förslag en skärpning av näringsförbuds— lagen. Det gäller i första hand den föreslagna presumtionsregeln och den vidgade förbudstiden. Som en konsekvens därav bör som utgångs- punkt de gamla reglerna gälla i mål där talan har väckts före ikraft- trädandet.
Från den redovisade utgångspunkten bör dock undantag göras. Den ändring som innebär att brott är en nödvändig förutsättning för förbud bör komma i omedelbar tillämpning, även om förbudstalan väckts före ikraftträdandet. En för den enskilde förmånligare lagstiftning bör också få omedelbart genomslag när det gäller tillfälligt näringsförbud. Enligt vårt förslag kommer möjligheten till tillfälliga förbud att för- svinna, utom i fall där domstolen samtidigt meddelar slutligt förbud. Som en konsekvens av detta, bör särskilda, interimistiska, beslut om tillfälligt förbud upphöra att gälla vid ikraftträdandet. Också regeln om medgivande av avvecklingstid i 18 & föreslås bli ändrad i en förmån- ligare riktning. Även den bör därför omedelbart träda i tillämpning.
Den skärpning som införandet av presumtionsregeln i 1 5 andra stycket innebär, måste medföra att endast brott som begåtts efter ikraftträdandet skall kunna utlösa presumtionen. Detsamma gäller mot- svarande regel om förlängning av förbudstid i 26 &; endast om över— trädelsen begåtts efter ikraftträdandet kan regeln i dess nya lydelse tillämpas.
Den föreslagna förbudstidsregeln är strängare än den nu gällande. Likaså vidgas den förbjudna kretsen i 6 & något genom vårt förslag. Enligt vår mening bör dessa skärpningar inte tillämpas i fall där det grova åsidosättande som motiverar förbudet begåtts före det att lag- ändringen trätt i kraft.
7. Författningskommentarer 7.1 Förslagen till ändringar i lagen om näringsförbud
l 5 första stycket
Föreslagna ändringar innebär att 1 5 första stycket förändras i två hänseenden. För det första erhåller stadgandet en obligatorisk ut- formning, för det andra blir ådagalagd brottslighet en nödvändig förutsättning för förbud. Stycket är i övrig helt oförändrat, varför vad som angivits i prop. 1985/86:126 s. 148 ff skall äga fortsatt gil— tighet.
Genom den obligatoriska utformningen uppställs en skyldighet för domstolen att meddela näringsförbud när lagens förutsättningar för sådan reaktion är uppfyllda. Har åklagaren fört talan om förbud och befinns den mot vilken talan riktats i egenskap av näringsidkare ha grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och därvid gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa och befinns förbud vara påkallat från allmän synpunkt, skall förbud meddelas; något ut- rymme för ytterligare lämplighetsprövning finns inte.
Paragrafens lydelse innebär att ådagalagd brottslighet är en nöd- vändig förutsättning för förbud. Det är således inte längre möjligt att — utan att brottslighet som inte är ringa föreligger — meddela förbud på den grunden att någon i avsevärd omfattning underlåtit att betala skatter, tullar och avgifter. Inte heller kan grovt otillbörligt förfaran- de eller annat grovt åsidosättande i verksamhet som gått i konkurs grunda näringsförbud, med mindre sådan brottslighet kan läggas kon- kursgäldenären eller dennes ställföreträdare till last.
Inskränkningen innebär inte någon begränsning av de typer av oegentligheter som kan och bör beaktas vid bedömningen av huru- vida en näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom eller om ett förbud är påkallat från allmän synpunkt. Förändringen innebär endast att minst ett av åsidosättandena måste vara ett brott. En annan sak är att ådagalagd brottslighet många gånger ensamt motiverar att näringsförbud meddelas.
Det bör erinras om att brottslighet som redan legat till grund för ett näringsförbud, inte i ny näringsförbudsprocess kan grunda ett grovt åsidosättande, se prop. 1985/86:126 s. 43.
1 5 andra stycket
Enligt ett nytt stycke till 1 5 skall näringsförbud som huvudregel meddelas om det för ett av de förbudsgrundande brotten inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader.
Presumtionsregeln är inte avsedd att vidga de grundläggande förut— sättningarna för näringsförbud. För att uppnå en större enhetlighet i tillämpningen fastslår dock regeln, att förbud normalt är påkallat från allmän synpunkt om ett av de brott som grundar det grova åsidosät- tandet är ett brott med lägst sex månaders straffminimum. De brotts- typer som i första hand aktualiserar presumtionsregeln är grov ored- lighet mot borgenärer, bokföringsbrott, grovt brott, och grovt skatte— bedrägeri. Också grovt bedrägeri, grov förskingring, häleri, grovt brott, medhjälp till de nämnda brotten, och andra brott med erforder— ligt straffminimum omfattas av regeln, allt under förutsättning att de grundläggande förutsättningarna är uppfyllda, såsom att brottet har begåtts i näringsverksamhet.
Presumtionsregeln bryts om särskilda skäl i det enskilda fallet med- ger att näringsförbud kan underlåtas. För att underlåta att meddela förbud erfordras mer än att de skäl som bär upp presumtionen inte gör sig gällande i det aktuella fallet; för att avstå från förbud krävs att förbud inte är från allmän synpunkt påkallat, såsom detta rekvisit skall tolkas med stöd av innehållet i 3 5. I denna del måste således en samlad prövning ske mot grundförutsättningarna för näringsför— bud. En sådan närmare prövning kan vara aktuell då domstolen satt straffet under straffminimum med tillämpning av 23 kap. 5 & brotts— balken, exempelvis beträffande funktionär i bolag som medverkat i mindre mån till annans grova skattebedrägeri. Det är också naturligt att det vid den samlade bedömningen är lättare att finna utrymme för att bryta presumtionen när gärningen framstår som en engångshän- delse efter en lång tids regelrätt företagande.
4å
Paragrafen ändras i överensstämmelse med att de särskilda rekvisiten betalningsunderlåtelse och konkurs genom våra förslag bortfaller. Därutöver får också denna paragraf en obligatorisk utformning. Vi hänvisar här till vad som i denna del anförts i författningskommenta- ren till 1 5 första stycket.
55
Förbud skall som huvudregel meddelas för en tid av fem år. Förelig- ger särskilda skäl att bestämma en kortare eller längre förbudstid, kan tiden bestämmas till lägst tre och högst sju år.
Särskilda skäl att bestämma en längre tid än fem år föreligger i första hand då den förbudsgrundande brottsligheten föranleder eller har föranlett ett mycket långvarigt fängelsestraff. Det är viktigt att näringsförbudet i sådana fall inte framstår som ett slag i luften. (Se avsnitt 6.4.2.)
Om omständigheterna i det enskilda fallet ger anledning till anta- gande att vederbörande redan efter en kortare tid än fem år kan be- tros med rätten att driva näring, bör en kortare tid kunna komma i fråga. Vid denna bedömning bör dock även allmänpreventiva hänsyn tas. I övrigt hänvisas till vad som i denna fråga anförts i prop. 1985/86:126 s. 162.
65
Enligt 6 & sjätte punkten förbjuds uttryckligen den som meddelats förbud att vara firmatecknare för sådan juridisk person som anges i paragrafens fjärde punkt. Vidare omfattar förbudet att ha generell fullmakt att företräda sådan juridisk person.
Lokutionen ”vara firmatecknare eller i annan egenskap vara ställ— företrädare' innebär ingen förändring av vad som tidigare gällt, utan är endast ett förtydligande tillägg; se prop. 1985/86:126 s. 164.
Förbudet att ha generell fullmakt innebär, att redan förekomsten av en sådan fullmakt - muntlig eller skriftlig— innebär att förbudet överträds. Det förutsätts således inte för ansvar att fullmäktigen ock- så gjort bruk av fullmakten. Liksom för ansvar i övrigt krävs dock att han känt till att fullmakten givits till förmån för honom och att han varit införstådd därmed.
En generell fullmakt ger i sin typiska utformning fullmäktigen en rätt att företa alla åtgärder som över huvud kan tänkas uppkomma för huvudmannens räkning. Det är således endast fullmakter som ger en närmast oinskränkt behörighet som skall omfattas av bestämmelsen. Ett i fullmakten intaget förbehåll om att den endast avser sådant som styrelsen självt ägt besluta om, förtar dock inte fullmaktens karaktär av att vara generell. Även en fullmakt som ger fullmäktigen en be- hörighet motsvarande en verkställande direktörs (se 8 kap. 12 & ak- tiebolagslagen) bör normalt omfattas. Inte sällan har fullmaktsgivaren genom att beteckna fullmakten som generell givit ett tolkningsdatum i detta hänseende. Även i övrigt får frågan om huruvida en fullmakt
är att betrakta som generell avgöras enligt allmänna fullmaktsrättsliga principer. (Se avsnitt 6.5.1)
10 & första stycket
De två första meningarna i paragrafens första stycke motsvarar vad som tidigare upptagits i 10 & fjärde stycket och 11 å andra stycket. Vi kan här hänvisa till vad som sagts i prop. 1985/86: 126 s. 171 respektive s. 198 och 207.
Det är angeläget att ett näringsförbud inte kommer i tillämpning senare än vad som är nödvändigt. Det är emellertid också viktigt att man inte genom ett omedelbart ikraftträdande av förbudet i praktiken berövar den dömde rätten till en flerinstansprövning genom att fram- tvinga en kanske irreparabel avveckling. Har förbudet tillkommit under stark dissens kan det finnas skäl att inte förordna om omedel- bart ikraftträdande.
I styckets tredje mening har intagits en erinran om att domstolen i vissa fall får fastställa en begränsad tid efter vilken förbudet skall gälla om tiden behövs för avveckling av näringsverksamhet m.m. Liksom tidigare kan sådan awecklingstid medges även när förbudet skall gälla utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft.
10 å andra stycket
Stycket motsvarar i sak 12 å andra stycket i dess tidigare lydelse. På talan av part kan således överrätten inhibera underrättens förordnande om omedelbart ikraftträdande. Vi hänvisar här till vad som anförts i prop. 1985/86:126 s. 171.
145
Ändringen av förevarande paragraf innebär att den särskilda under- rättelse, där innebörden av förbudet beskrivs, skall bifogas den dom där näringsförbudet meddelas den berörde. Domstolsverket har fram- ställt en blankett som innehåller en redogörelse för förbudets inne- börd. Denna blankett — eller annan med motsvarande innehåll — skall bifogas förbudsdomen. Det är viktigt att dispensbeslut, föreskrifter i anledning av sådan beslut och andra individuella awikelser klart framgår av domslutet. Det är också lämpligt att domstolen, i anslut- ning till förordnandet om förbud, i domslutet hänvisar till den bifoga- de blanketten.
Om domstolen avkunnar dom varigenom omedelbart verkande nä- ringsförbud meddelas, bör rätten i samband med avkunnandet under-
rätta den dömde om förbudets innebörd. Även om så har skett, skall den särskilda underrättelsen bifogas domen.
165
Stadgandet har endast ändrats med hänsyn till att de särskilda rekvi- siten betalningsunderlåtelse och konkurs bortfallit. (Jfr. vad som an- förts i prop. 1985/86:126 s. 173 ff och i avsnitt 6.5.4 ovan.)
18 5 första stycket
Stadgandet har ändrats dels genom att det har fått en fakultativ ut- formning, dels genom att möjligheten att meddela föreskrifter för avvecklingstiden tas bort.
Den fakultativa utformningen innebär i sak inte någon förändring i förhållande till vad som tidigare ansetts gälla. Genom utformningen skall den enskildes behov av en avvecklingstid utredas för sig, medan den relativt restriktiva prövningen av om det också är lämpligt att medge avvecklingstid skall ske inom ramen för det fakultativa mo- mentet. (Se avsnitt 6.5.3.)
18 & tredje och fjärde styckena
Styckena upptar vad som tidigare gällde genom en hänvisning till 17 å andra och tredje styckena. (Jfr. prop. 1985/86:126 s. 176.)
24 å andra stycket
Genom stadgandet fastslås att tillsynsmyndigheten har rätt att erhålla polisens biträde med sådana åtgärder som behövs för att tillsynsupp- giften skall kunna fullgöras på ett erforderligt sätt. Det är i första hand tillsynsmyndigheten som skall bedöma om sådant behov av bi- träde föreligger.
Tillsynsmyndigheten ansvarar för övervakningen av efterlevnaden av meddelade förbud. En begäran om biträde förändrar inte detta för— hållande, vare sig helt eller delvis. När den begärda åtgärden har vidtagits skall polisen redovisa utfallet till tillsynsmyndigheten.
I övrigt hänvisas till vad som anförts i avsnitt 6.7.2.
255
Straffstadgandet ändras endast till följd av att institutet tillfälligt nä- ringsförbud utmönstras ur lagen. Det är för straffansvaret oväsentligt om överträdelsen skett under tid som förbudet varit gällande till följd av lagakraftvunnen dom eller till följd av förordnande om omedelbart ikraftträdande.
Vi hänvisar här till vad som anförts i avsnitt 6.8.1.
26 5 första stycket
Genom ändringen anges som huvudregel att förbudstiden skall för- längas om förbudet har överträtts. Regeln är tillämplig vare sig över- trädelsen skett under tid som förbudet varit gällande till följd av la- gakraftvunnen dom eller till följd av förordnande om omedelbart ikraftträdande.
Som huvudregel bör förbudstiden förlängas med den tid som för- budet överträtts. I skärpande riktning bör tala att den verksamhet som vederbörande lagstridigt bedrivit haft en stor omfattning, liksom att det förekommit nya oegentligheter under överträdelsetiden.
Om särskilda skäl föreligger får domstolen underlåta att förlänga förbudstiden. Sådana skäl föreligger naturligtvis om domstolen i stäl- let meddelar ett nytt näringsförbud. Har domstolen funnit skäl att be- döma överträdelsen som ringa brott, talar ofta samma skäl också för att förlängning kan underlåtas. Särskilda skäl bör även kunna före— ligga i andra ömmande fall, såsom då det vid domstolens prövning har gått mycket lång tid sedan förbudstiden löpte ut.
Bestämmelsen i den föreslagna 10 5 första stycket ger inte stöd för att förordna om omedelbart ikraftträdande av ett beslut om att för- länga förbudstiden. Har det gamla förbudet löpt ut sedan talan om förlängning väckts, kommer således vederbörande under viss tid att vara fri att driva näringsverksamhet.
På samma sätt som vid nya näringsförbud skall beslut om förläng- ning avse viss tid, exempelvis ”för en tid av två år från den dag do- men i denna del vinner laga kraft”.
I övrigt hänvisas till vad som anförts i avsnitt 6.8.2 ovan.
7.2. Förslagen till övergångsbestämmelser
1 punkten
Innebörden av att lagändringarna träder i kraft angiven dag är att bara en sådan talan om näringsförbud som väcks efter denna dag skall prövas enligt de nya bestämmelserna. För förbud som har med- delats tidigare eller visserligen meddelas senare men på grundval av en talan som väckts före lagens ikraftträdande, skall äldre bestämmel- ser gälla. Från denna princip görs dock vissa undantag.
2 punkten
Som en följd av att institutet tillfälligt näringsförbud utmönstras ur lagen skall sådana beslut upphöra att gälla den dag lagändringarna träder i kraft. Detta gäller dock inte sådana tillfälliga beslut som meddelats i samband med att slutligt näringsförbud meddelats.
3 punkten
De för den berörde gynnsammare utformningarna av 1 5 första stycket och 18 & skall tillämpas så snart lagändringarna trätt i kraft och oberoende av när förbudstalan har väckts. Detta innebär att en talan som i sin helhet grundas på andra åsidosättanden än brott skall lämnas utan bifall. Det innebär också att domstolen saknar möjlighet att vid dom efter ikraftträdandet förordna att den dömde skall under- kastas vissa föreskrifter under medgiven tid för avveckling.
4 punkten
Genom denna punkt fastslås att presumtionsregeln i l 5 andra stycket inte får tillämpas beträffande andra brott än sådana som begåtts efter det att lagändringarna har trätt i kraft. Som en följd av skärpningen av regeln i 26 5 om förlängning av förbudstiden vid överträdelse, anges att den nya lydelsen endast får tillämpas beträffande ett över- trädelsebrott som begåtts efter ikraftträdandet. Om den som varit underkastad förbud har trotsat detta såväl före som efter det att lag- ändringarna trätt i kraft, skall dock regeln tillämpas i sin nya lydelse.
5 punkten
Endast för det fall det grova åsidosättande som grundar näringsför- budet har skett efter det att lagändringarna trätt i kraft, får 5 och 6 55 tillämpas i sina nya lydelser. Är inte denna förutsättning upp— fylld skall således förbudstidsbestämningen ske med tillämpning av 5 5 i dess äldre lydelse och skall verkan av förbud anges med till- lämpning av 6 & sjätte punkten i den lydelse den hade före ikraftträ— dandet. Om det grova åsidosättandet består av oegentligheter som ägt rum både före och efter aktuellt datum, skall en bedömning ske av om de yngre oegentligheterna sedda för sig konstituerar ett grovt åsi- dosättande; i sådant fall skall de angivna paragraferna tillämpas i sina nya lydelser.
Särskilt yttrande
Särskilt yttrande av experterna Bert Lindberg och Rolf Åbjörnsson
Vi ställer oss bakom den argumentering, de slutsatser och förslag som den särskilde utredningsmannen lagt fram i betänkandet med de undan- tag som här nedan redovisas.
Avsnitt 6.1.4 Behov av förändring
Enighet råder inom utredningen att frågan om automatisk konkurs— karantän ligger utanför utredningsuppdraget. Utredningsmannen har dock funnit sig föranlåten att i sammanhanget något beröra denna fråga. Han har därvid kommit till den slutsatsen att starka skäl talar mot att införa ett konkurskarantäninstituti Sverige.
I denna fråga är vi av annan mening. Vår uppfattning är att frågan om en automatisk konkurskarantän under en kortare tid kan utgöra ett värdefullt komplement till det renodlade och förenklade näringsför- budsinstitut som utredningen i detta betänkande lämnar förslag till. Vi finner det därför viktigt att möjligheten att komplettera näringsförbuds- institutet med en kortvarig automatisk konkurskarantän närmare bör utredas.
Vårt ställningstagande i denna fråga bygger vi på följande faktorer. Skattemyndigheten i Stockholm har i sitt remissvar på betänkandet ”konkursgäldenären” föreslagit bl.a. att frågan om konkurskarantän övervägs. Myndighetens ställningstagande skiljer sig från det tidigare norska systemet på avgörande punkter. Tanken är att tiden skall vara kort, dvs. sex månader eller, om konkursen varar längre, till dess den är avslutad. Ställningstagandet bygger på att det införs en ny lag om företagsrekonstruktion, i vilken reglerna om ackord inarbetas.
Det är önskvärt att företag rekonstrueras genom ackord i stället för genom konkurs. Det är i dag vanligt att verksamheten fortsätter i ett nytt bolag efter konkurs, eftersom en konkurs normalt gagnar såväl företrädarens som kreditgivarnas intressen.
Har en företrädare för ett fåmansbolag på obestånd för avsikt att driva samma verksamhet vidare, får han genom lagen om företags- rekonstruktion större möjligheter att genomföra ett ackord. Går bola- get inte att rekonstruera och driver företrädaren annan verksamhet
själv eller i andra bolag, bör ett avvecklingsackord vara möjligt att uppnå. Ett sådant bör ge borgenärerna större utdelning än en konkurs, som leder till ytterligare kostnader.
Fortfarande kommer det dock att vara lönsammare att rekonstruera genom konkurs än genom ackord.
Skattemyndigheten anser att det enklaste och minst ingripande sättet att förmå företrädarna att välja ackord i stället för planerade bolags- konkurser är en konkurskarantän för företrädaren.
En tidsbegränsad konkurskarantän utsätter knappast företrädaren för större rättsverkningar än de som drabbar en person som drivit närings- verksamhet i egen firma och själv försatts i konkurs. Han har automa— tiskt karantän medan konkursen pågår.
Statens kostnader minskar och den allmänna samhällsmoralen stärks om antalet planerade konkurser minskar.
Man skulle kunna satsa mer på de kvalificerade konkursutredning- arna. Endast en liten del av alla misstänkta brott utreds i dag. En ökad satsning på konkursutredningar är också en av förutsättningarna för att göra näringsförbuden effektiva.
Avsnitt 6.4.2 Förbud skall kunna meddelas för en tid av upp till sju år
I detta avsnitt redogör utredningsmannen bl.a. för sin syn på hur lång den maximala förbudstiden bör vara. Han redovisar därvid att det inte är lämpligt att medge ännu längre förbudstid än sju år för att kunna täcka en i betänkandet redovisad mindre vanlig situation.
Vi gör en annan bedömning. Vår uppfattning är att förbudstiden bör kunna bestämmas till högst tio år. Även om det matematiska resone- mang som utredningsmannen bygger sin argumentering på i och för sig inte är felaktigt så kan enligt vår mening verkligheten visa sig vara sådan att det även vid en grövre brottslighet kan befinnas lämpligt med en längre förbudstid. Samhället kan nämligen behöva skydda sig en något längre tid från att personen i fråga på nytt driver näringsverk- samhet. Vi anser t.ex. att en längre förbudstid bör kunna bli aktuell vid synnerligen svåra och grova fall eller vid återfall i grövre brotts— lighet som är näringsförbudsgrundande. Vi talar här inte om fall där 26 å i lagen kan bli tillämplig.
ammo,
Kronologisk förteckning
1. Ett renodlat näringsförbud. N.
Systematisk förteckning
Näringsdepartementet Ett renodlat näringsförbud. [l]