Beslut vid regeringssammanträde den 18 april 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att analysera frågan om det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelse av Europeiska gemenskapens (EG:s) rättsordning. Utredarens huvuduppgift blir att beskriva det skadeståndsansvar som medlemsstaterna enligt EG-domstolens avgöranden har mot enskilda vid överträdelse av EG-rätten samt att föreslå de ändringar som kan behöva göras i svensk lag.

Bakgrund

Det allmännas skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen

I 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) finns den grundläggande bestämmelsen om det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning. Enligt den bestämmelsen skall staten eller kommun ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Förutom staten och kommunerna kan enligt bestämmelsen ansvar åläggas landsting, kommunalförbund, församlingar och kyrkliga samfälligheter.

Det allmännas ansvar förutsätter att skadan har vållats genom fel eller försummelse. Det är således fråga om ett slags culpaansvar. Enligt förarbetena till bestämmelsen bör dock frågan huruvida skadeståndsansvar föreligger avgöras på grundval av en mer objektiv bedömning av det förfarande som har orsakat skadan (se prop. 1972:5 s. 469). Det allmännas skadeståndsansvar är avgränsat så att ansvaret gäller för skador som har vållats vid myndighetsutövning. Det allmännas skadeståndsansvar omfattar såväl person- och sakskada som ren förmögenhetsskada.

Särskilda regler gäller för det allmännas ansvar för skador som vållats genom beslut av bl.a. riksdagen eller regeringen. Enligt 3 kap. 7 § får sålunda talan inte föras med anledning av beslut av riksdagen eller regeringen eller av Högsta domstolen eller Regeringsrätten, om inte beslutet upphävts eller ändrats. Sådan talan får inte heller föras med anledning av beslut av lägre myndighet, vilket efter överklagande prövats av regeringen, Högsta domstolen eller Regeringsrätten, utan att beslutet upphävts eller ändrats. Bestämmelsen gäller även vid sådan talan mot staten som grundas på påstående om försummelse av riksdagen eller regeringen att fatta beslut (se NJA 1978 s. 125).

Begränsningen av det allmännas skadeståndsansvar enligt 3 kap. 7 § tillkom främst av konstitutionella skäl och mot bakgrund av att regeringens beslut till stor del grundas på en diskretionär prövning (se a. prop. s. 336 f.).

Vid sidan av det särskilda skadeståndsansvaret för fel och försummelse vid myndighetsutövning gäller för offentlig verksamhet allmänna regler om inom- och utomobligatoriskt skadeståndsansvar.

En medlemsstats skadeståndsskyldighet vid överträdelse av EG-rätten

EG-domstolen har i några förhandsavgöranden enligt artikel 177 i Romfördraget slagit fast att en nationell domstol under vissa förutsättningar kan ålägga staten skadeståndsskyldighet gentemot en enskild som lidit skada på grund av statens överträdelse av EG-rätten.

I förenade målen C 6/90 och C 9/90 Francovich och Bonafaci mot Italien [1991] ECR s. I-5357 förde enskilda personer talan mot italienska staten med anledning av att Italien hade underlåtit att genomföra ett direktiv som föreskriver införande av en lönegarantifond. EG-domstolen tog i sitt avgörande ställning till bl.a. frågan om en enskild kunde få ersättning av staten med tillämpning av direktivets bestämmelser (direkt effekt), alternativt gottgörelse för den skada som lidits på grund av att direktivets bestämmelser inte kunde tillämpas.

I frågan om statens skadeståndsansvar anförde domstolen att EG-rättens system och artikel 5 i Romfördraget innebär att medlemsstaterna i ett fall som detta har en principiell skyldighet att ersätta skada som vållats enskilda genom statens brott mot EG-rätten. Domstolen framhöll att nationella domstolar är skyldiga att upprätthålla de rättigheter som EG-rätten ger enskilda, att skyddet för dessa rättigheter skulle försvagas om enskilda inte kan få gottgörelse när deras rättigheter kränks genom statens överträdelse av EG-rätten samt att möjligheten till gottgörelse är särskilt viktig när den fulla effektiviteten av EG-reglerna förutsätter agerande av medlemsstaten och en brist härvidlag medför att enskilda inte i nationella domstolar kan göra gällande sin rätt enligt EG-reglerna.

En central fråga är under vilka betingelser den principiella skyldigheten för staten att betala skadestånd ger enskilda rätt till ersättning. Här anförde EG-domstolen inledningsvis att det beror på överträdelsens karaktär. Domstolen konstaterade vidare att underlåtenhet att genomföra ett direktiv skall medföra rätt till ersättning förutsatt att vissa villkor är uppfyllda. För det första måste syftet med direktivet vara att skapa rättigheter för enskilda. För det andra måste det vara möjligt att bestämma innehållet i dessa rättigheter på grundval av direktivet. För det tredje måste det finnas ett orsakssamband mellan överträdelsen av statens skyldigheter och den skada som lidits. Domstolen anförde vidare att statens skadeståndsskyldighet skall prövas enligt nationell rätt samt att även forum och förfarandet styrs av nationella bestämmelser. Sådana bestämmelser får dock inte vara mindre förmånliga än de som skulle gälla för motsvarande krav enligt nationell rätt och inte heller vara sådana att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få ersättning.

EG-domstolen har senare även prövat frågan om en medlemsstat kan vara skadeståndsansvarig om den nationella rätten innehåller bestämmelser som strider mot primärrätten. I två nyligen avgjorda förenade mål (C 46/93 Brasserie du Pêcheur SA mot Förbundsrepubliken Tyskland och C 48/93 The Queen och Secretary of State for Transport mot FactortameLtd och andra) prövade EG-domstolen frågan om staten är skadeståndsskyldig mot enskilda som lider skada på grund av att nationell lag strider mot Romfördraget. Domstolenfann att staten under vissa förutsättningar kan bli skadestånds- skyldig för sådana överträdelser av primärrätten som hänför sig till den nationella lagstiftaren.

Angående förutsättningarna för skadeståndsskyldighet anförde domstolen inledningsvis att de är avhängiga av vilket slag av överträdelse av gemenskapsrätten som vållat skadan (jfr Francovich-målet). När den nationella lagstiftaren förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning skall förutsättningarna för statens ansvar enligt domstolen i princip vara desamma som för EG:s utomobligatoriska skadeståndsansvar i en jämförbar situation. Under sådana förhållanden har enskilda som lidit skada enligt EG-domstolen rätt till skadestånd, om den EG-regel som har överträtts har till syfte att ge enskilda rättigheter och överträdelsen är tillräckligt allvarlig samt det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som har lidits. EG-domstolen anförde vidare att det för skadeståndsskyldighet inte krävs att EG-domstolen har konstaterat ett fördragsbrott; skadeståndsskyldighet inträder så snart de av domstolen angivna förutsättningarna är uppfyllda.

Enligt EG-domstolen skall skadeståndsskyldigheten med de angivna förbehållen bestämmas enligt nationell rätt. Domstolen framhöll dock att rätten till skadestånd enligt nationell rätt inte får göras beroende av uppsåt eller vårdslöshet men att vissa omständigheter - vilka anges i domen - som inom ramen för en nationell rättsordning kan anknyta till begreppet vårdslöshet är relevanta för att bedöma om överträdelsen är tillräckligt allvarlig. När det gäller vilka regler som enligt nationell rätt skall gälla för beräkningen av skadeståndet förklarade EG-domstolen att ersättningen skall vara adekvat i förhållande till den lidna skadan och vidare att nationella regler som utesluter ersättning för utebliven vinst inte är förenliga med gemenskapsrätten. Liksom i Francovich-målet förklarade EG-domstolen att nationella regler om rätt till skadestånd inte får vara mindre förmånliga än de som gäller för liknande anspråk som grundar sig på nationell rätt och att de inte i något fall får vara utformade på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd.

I ett vid EG-domstolen inlett mål (C 5/94 The Queenoch Ministry of Agriculture, Fisheries and Food mot Hedley Lomas [Ireland] Ltd) är fråga om statens skadeståndsansvar på grund av åtgärder av en administrativ myndighet vilka strider mot EG-rätten.

För svenska statens del har frågan om skadeståndsskyldighet på grund av överträdelse av EG-rätten aktualiserats med anledning av de ändringar i reglerna om lönegaranti som trädde i kraft den 1 juli 1994. Staten har stämts vid svenska domstolar under påstående att vissa bestämmelser står i strid med EG:s lönegarantidirektiv (80/987/EEG). I en dom den 20 juni 1995 fastslog EFTA-domstolen att direktivet måste tolkas så att det hindrar tillämpning av den s.k. karensregeln i 9 a § första stycket lönegarantilagen (1992:497) i dess dåvarande lydelse. Med anledning härav och även i vissa lönegarantimål rörande tillämpningen av den s.k. närståenderegeln i 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen (1970:979) har Justitiekanslern för statens räkning sett till att skadestånd betalats till ett antal löntagare.

Uppdraget

Det behöver klarläggas hur svensk nationell skadeståndsrätt förhåller sig till EG-rättens principer om statens skadeståndsansvar mot den som lidit skada på grund av statens överträdelse av EG-rätten. En särskild utredare skall ges i uppdrag att undersöka detta och att föreslå de lagändringar som kan vara påkallade.

En uppgift för utredaren blir att analysera EG-domstolens praxis och att närmare beskriva EG-rättens innehåll när det gäller förutsättningarna för och räckvidden av det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-rätten.

En annan uppgift blir att gå igenom den svenska regleringen och undersöka om det finns bestämmelser som står i strid med EG-rätten. Utredaren skall särskilt uppmärksamma bestämmelserna i 3 kap.2 och 7 §§skadeståndslagen.

För att skadeståndsskyldighet skall föreligga enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen krävs att skada har vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Utredaren skall överväga dels om kravet på fel eller försummelse som förutsättning för skadeståndsansvar bör justeras när fråga är om skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-rätten, dels om avgränsningen av det allmännas ansvar till skador som har vållats vid myndighetsutövning har relevans för statens skadeståndsansvar enligt EG-rätten. Utredaren skall vidare undersöka om kretsen av skadestånds- ansvariga i 3 kap. 2 § skade-ståndslagen behöver modifieras med hänsyn till EG-rätten.

En särskild fråga gäller statens skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-rätten som kan hänföras till lagstiftaren (jfr bl.a. det nämnda målet Brasserie du Pêcheur och andra). Utredaren skall mot bakgrund av EG- domstolens praxis överväga den begränsning av det allmännas skadeståndsansvar som föreskrivs i 3 kap. 7 § skadeståndslagen och ta ställning till om bestämmelsen behöver ändras.

Om utredaren kommer fram till att det finns bestämmelser om det allmännas skadeståndsansvar i den svenska lagen som inte står i överensstämmelse med EG-rätten, skall utredaren lägga fram förslag till sådana ändringar som behövs.

Utredaren skall också pröva om det bör införas särskilda regler om det allmännas skadeståndsansvar för överträdelse av EG-rätten och i så fall lägga fram förslag till sådana regler.

Som framgått är i vart fall ett ytterligare avgörande från EG-domstolen som avser staternas skadeståndsansvar att vänta. Att EG-rätten inom detta område är under utveckling måste beaktas vid utformningen av eventuella nya lagbestämmelser.

Den analys av skadeståndsrätten som utredaren skall göra kan aktualisera också andra lagändringar än de som berörs i dessa direktiv. Utredaren är i så fall oförhindrad att lägga fram förslag till sådana ändringar.

Utredaren skall studera hur de aktuella frågorna har lösts i andra medlemsstaters rättsordningar och överväga om någon sådan lösning kan komma i fråga för svensk rätts del.

Att beakta i övrigt för utredaren

Utredaren skall beakta vad som sägs i de generella direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och att redovisa eventuella regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50). Med hänsyn till uppdragets karaktär torde det inte bli aktuellt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (jfr dir. 1994:124).

Uppdraget skall vara slutfört senast den 1 maj 1997.