Beslut vid regeringssammanträde den 19 juni 1996

Sammanfattning av uppdraget

Införandet av ett krav på ekonomisk balans i kommunallagen, vilket bl.a. ställer krav på redovisningsmässiga avsättningar till framtida pensioner, beräknas leda till ett förbättrat finansiellt sparande i kommunsektorn. Detta kommer för många kommuner och landsting innebära att de likvida reserverna ökar eller att upplåningsbehovet minskar eller en kombination av dessa. En särskild utredare skall därför med utgångspunkt i nuvarande bestämmelse i kommunallagen om god avkastning och betryggande säkerhet, bedöma om kraven på den kommunala medelsförvaltningen är ändamålsenliga med hänsyn till hur sparandet påverkas av redovisningsmässiga avsättningar till framtida pensioner. Utredaren skall därvid överväga behovet av ändrad lagstiftning, t.ex. i fråga om avkastning samt hantering av risker vid placering av de likvida medlen. En utgångspunkt för utredningen är att medlen i huvudsak skall placeras i den offentliga sektorn.

Bakgrund

Staten har ett övergripande ansvar för all den verksamhet som bedrivs inom den offentliga sektorn. Inom ramen för detta ansvar har staten intresse av att den kommunala verksamheten bedrivs effektivt och att god säkerhet eftersträvas bl.a. vid hantering av likvida medel. Reglerna för den kommunala medelsförvaltningen har historiskt sett varit tämligen detaljerade. Sedan början av 1970-talet har dock friheten vad gäller upplåning och placering ökat för kommuner och landsting. Enligt gällande kommunallag (1991:900) skall god ekonomisk hushållning iakttas (8 kap. 1 §) samt krav på god avkastning och betryggande säkerhet tillgodoses i medelsförvaltningen (2 §). I förarbetena till lagen (prop. 1990/91:117 s. 21) uttalade regeringen att man avsåg att följa upp hur kommuner och landsting använde den utökade friheten inom det ekonomiska området.

Ett kommunalt balanskrav

Regeringen aviserade i den ekonomiska vårpropositionen (1995/96:150, s. 185-186) ett förslag om att införa ett balanskrav år 1999 för kommunerna och år 2000 för landstingen. Detta balanskrav avses innefatta avsättningar till framtida pensioner enligt en s.k. blandad modell. Modellen innebär att de pensionsförmåner som intjänas från och med införandedatumet kostnadsförs tillsammans med de utbetalningar som sker av förmåner intjänade före detta datum. Den blandade modellen innebär att ett lagstadgat redovisningsmässigt fonderingssystem införs successivt, vilket beräknas ta drygt 40 år. De årliga avsättningarna för nyintjänade pensionsrättigheter kommer åtminstone under de första åren vara större än de utbetalningar som sker med anledning av dessa nyintjänade rättigheter. Därmed kommer totalt sett också en ökning av såväl pensionsskulden som av de likvida medlen att ske. Dessa kan sedan användas för att finansiera investeringar i den egna kommunen respektive det egna landstinget eller placeras på räntebärande konto i bank eller t.ex. i aktier eller räntebärande värdepapper. Kommuner och landsting med stora investeringsbehov kan förväntas bygga upp tillgångar i form av fastigheter etc. i stället för likvida medel. I den ekonomiska vårpropositionen (1995/96:150, s. 189) aviserade regeringen även en översyn av reglerna för kommunernas och landstingens medelsförvaltning mot bakgrund av det ovan nämnda kravet på ekonomisk balans. Regeringen uttalade att kommuner och landsting inte bör avhända sig en del av sina tillgångar för finansiering av framtida pensionsut- betalningar. De medel som kan komma att byggas upp för framtida pensioner bör i huvudsak användas inom den offentliga sektorn, bl.a. för att finansiera kommunala investeringar.

Lagstiftning

Kommunallagen reglerar kommunernas och landstingens hushållning med, samt förvaltning av, reala och finansiella tillgångar. Av lagen framgår att kommuner och landsting skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet tillgodoses. Bestämmelsen omfattar såväl placering av likvida medel som upplåning till exempelvis investeringar. Den gäller även för kommunalförbund (2 kap. 18 §, 3 kap. 7 § kommunalförbundslagen). Inom regeringskansliet har ett förslag till lag om kommunal redovisning utarbetats. Den lagstiftning som föreslås innebär att kommuner, landsting och kommunalförbund skall redovisa nyintjänade pensionsrättigheter som en kostnad i verksamheten och även som en avsättning i balansräkningen. Förslaget, som presenteras i betänkandet Kommunal redovisning (Ds 1996:30), remissbehandlas för närvarande. En proposition med förslag bl.a. om kommunal redovisningslag beräknas föreläggas riksdagen i oktober 1996. Kommuner, landsting och kommunalförbund har i dag möjlighet att låta likvida medelavsedda för framtida pensioner förvaltas av ett privat eller kommunalt ägt bolag. De medel som sparandet utgör motsvaras av en fordran på förvaltningsbolaget. För närvarande är det ett tiotal kommuner och landsting som placerar delar av sina likvida medel i ett kommunalt eller privat kapitalförvaltningsbolag. Kommunallagens bestämmelse om betryggande säkerhet och god avkastning omfattar inte dessa företag. Bestämmelsen får i stället beaktas av kommunerna och landstingen i samband med formulering av ägardirektiv, avtal o.d. Avtalet, eller direktiven, skall styra företagets agerande så att företaget i princip inte kan ta större risker än om kommunen eller landstinget förvaltat medlen. Indirekt gäller således samma krav vid hantering av kommunala likvida medel i ett aktiebolag, ekonomisk förening etc. som i en kommun eller ett landsting.

Risker

Upplåning samt placering av likvida medel är förknippat med osäkerhet och risk. De risker som skall hanterasär bl.a. kursrisk, ränterisk, kreditrisk och likviditetsrisk. Kommunallagen föreskriver att riskerna skall minimeras och att fullmäktige skall fastställa föreskrifter för medelsförvaltningen. Samtidigt som kommuner och landsting skall försöka få så god avkastning på sina placerade medel som möjligt skall dessa placeras så att inte alltför stora risker tas. En kommun eller ett landsting kan gå i borgen för pensionsåtaganden som deras företag har gentemot sina anställda. En undersökning utförd av SCB år 1993, visar att de två vanligaste sätten att trygga pensionerna till de anställda i företagen är genom kommunal borgen, oftast i kombination med bokförd pensionsskuld, eller genom pensionsförsäkring.

Ekonomiska konsekvenser

Det aviserade balanskravet och den förespråkade blandade modellen för redovisning av de kommunala avtalspensionerna inverkar såväl på kommun- sektorns ekonomi som på samhällsekonomin i stort. De enskilda kommunerna och landstingen måste redovisa en positiv förändring av eget kapital varvid kostnaden för årets intjänade pensionsrättigheter skall inkluderas. I betänkandet Kommunala avtalspensioner (Ds 1995:46) redovisas en analys av samhälls- och kommunalekonomiska konsekvenser av olika modeller och regler för hantering av avtalspensionerna. Pensionsut- betalningarna avseende ålders- och efterlevandepension för kommuner, landsting och kyrkokommuner beräknades för år 1994 till ca 4,5 miljarder kronor (motsvarande ca 0,55 kronor per skattekrona i utdebitering) och bedömdes växa till ca 6 miljarder kronor i löpande priser år 1998. Med en blandad modell för redovisning av pensionerna beräknades den sammanlagda kostnaden att uppgå till ca 13 miljarder kronor i löpande priser år 1998. Av dessa motsvarar ca 7 miljarder kronor kostnaden för nyintjänade pensionsförmåner och resterande del utgörs av utbetalningar av tidigare intjänade förmåner.

Utredarens uppdrag

I dag förvaltaskommunala likvida medel som ska finansiera framtida pensioner, i flera olika organisatoriska former. I uppdraget ingår att kartlägga dessa. Utredaren skall utifrån kommunallagens bestämmelse om god avkastning och betryggande säkerhet i den kommunala medelsförvaltningen bedöma om de krav som nu ställs är ändamålsenliga och tillräckliga för att trygga sparandet till framtida pensioner. Utgångspunkten för utredningen skall vara att likvida medel avsedda för framtida pensioner som kommuner och landsting kommer att förfoga över i huvudsak skall placeras inom den offentliga sektorn. Övervägandena bör därför omfatta såväl avkastningskrav som risker vid placering av likvida medel samt om riskerna bör begränsas t.ex. genom ändrad lagstiftning. Uppdraget omfattar endast hantering av likvida medel somgenereras inom det förmånsbestämda systemet. I uppdraget ingår också att överväga om övriga placeringar av likvida medel bör hanteras på samma sätt och omfattas av samma regler som placering av likvida medel för framtida pensioner enligt den blandade modellen. Övriga placeringar av likvida medel kan t.ex. vara sådana som görs i syfte att täcka utbetalningar som följer av tidigare intjänade pensionsrättigheter eller sparande för framtida investeringar. Utredaren skall beakta det förslag till lag om kommunal redovisning som bereds inom regeringskansliet samt EG-rätten inom området. De kommunala företagen omfattas inte av det aviserade balanskravet. Däremot gäller årsredovisningslagen (1995:1554) för kommunala aktiebolag där bestämmelser finns hur bl.a. pensionsåtaganden skall redovisas. Utredaren skallkartlägga hur redovisningen av pensionsför- pliktelser sker i den kommunala verksamhet som bedrivs i företagsform. Vidare skall utredaren ange hur de förändringar som föreslås skall kunna följas upp samt precisera vilka ekonomiska eller andra statistiska uppgifter som behövs för att uppföljningen skall möjliggöras. Det står utredaren fritt att även lämna förslag rörande den kommunala medelsförvaltningen i övrigt. Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa resultatet av arbetet senast den 1 mars 1997.