Beslut vid regeringssammanträde den 17 oktober 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift

* att utarbeta ett förslag till regelsystem avseende offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst som inte omfattas av något upphovsrättsligt skydd,

* att utreda formerna för ersättning till upphovsmän för utlåning av fonogram och lägga fram de förslag som behövs.

Offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst Den 1 januari 1996 infördes regler om upphovsrättslig ersättning vid vidareförsäljning av exemplar av konstverk, s.k. droit de suite. De innebär att upphovsmannen har rätt att få ersättning inom upphovsrättens giltighetstid med fem procent av försäljningspriset. Ersättningen skall betalas av säljaren eller av den som förmedlat försäljningen vid yrkesmässig försäljning av hans konstverk. Endast en organisation som företräder ett flertal svenska upphovsmän på området har rätt att kräva in ersättningen.

Bakgrunden till dessa regler är följande.

Upphovsrätten består av en ekonomisk rätt och en ideell rätt. Den ekonomiska rätten består av två delar, nämligen rätten att framställa exemplar av verket och rätten att göra verket tillgängligt för allmän- heten.

Genom rätten att göra verk tillgängliga för allmänheten kan upphovsmän bestämma om och på vilka villkor som exemplar av deras verk skall spridas till allmänheten. Detta brukar man kalla för upphovsmannens spridningsrätt. När ett exemplar av ett verk med upphovsmannens samtycke väl har överlåtits, kan upphovsmannen emellertid inte hindra att exemplaret sprids vidare (19 § lagen [1960:729] om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk). Det innebär att ett exemplar av ett verk * t.ex. ett konstverk * fritt kan spridas bland allmänheten genom försäljning, om upphovsmannen en gång har överlåtit exemplaret. Principen gäller visserligen för alla upphovsmän men reglerna slår hårdare mot bildkonstnärer än mot andra grupper av upphovsmän. För en författare är det främst rätten att framställa exemplar som är av ekonomisk betydelse; spridningsrätten är inte lika betydelsefull. Om allmänheten uppskattar hans litterära verk, kan han ju begära kompensation i form av royalty när verket skall ges ut i nya upplagor. Riksdagen har vid en rad tillfällen behandlat frågan om införande av droit de suite. Hösten 1988 behandlade kulturutskottet, efter hörande av lagutskottet, frågan om ett ersättnings- och avgiftssystem vid vidareförsäljning av konst (bet. 1988/89:KrU7, rskr. 1988/89:78). Utskottet konstaterade att kulturarbetarnas ekonomiska villkor inte är tillfredsställande trots de insatser som gjorts av stat, landsting och kommun. Det fanns enligt utskottets mening tungt vägande argument för ståndpunkten att konstnärerna genom ett ersättnings- eller avgiftssystem skulle få del i det ekonomiska utbytet av yrkesmässig försäljning av konst.

Våren 1993 förordade kulturutskottet i ett yttrande till lagutskottet att Upphovsrättsutredningens förslag om droit de suite skulle genomföras (yttr. 1992/93:12y). Starka skäl talade enligt utskottet också för att ersättningssystemet skulle kombineras med en offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst som inte omfattas av något upphovsrättsligt skydd. Avgiften skulle användas till kollektiva ändamål inom området. Kulturutskottet föreslog att ett sådant avgiftssystem skulle införas och att regeringen snarast möjligt borde återkomma till riksdagen med förslag till lagstiftning om ett ersättnings- och avgiftssystem vid vidareförsäljning av konst. Lagutskottet fann dock att det var motiverat att avvakta det pågående arbetet inom EG (bet. 1992/93:LU44).

Våren 1994 behandlades frågan om införande av droit de suite åter i riksdagen (bet. 1993/94:LU16). Lagutskottet konstaterade att frågan inte synes få en lösning inom EG inom en nära framtid och att någon form av system för ersättning vid vidareförsäljning av konst redan gäller i flera västeuropeiska länder, inklusive Norden. Tiden var därför mogen för ett ställningstagande till frågan, om en ordning med droit de suite bör införas även i Sverige ansåg lagutskottet. Utskottet utgick från att regeringen skulle arbeta vidare med frågan och göra de överväganden som kunde anses nödvändiga.

Vid flera tillfällen har motioner väckts i riksdagen om att ett system med droit de suite bör kombineras med en offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst som inte skyddas av den upphovsrättsliga lagstiftningen och att avgiften skall användas till kollektiva ändamål inom området (se bl.a. bet. 1992/93:LU44, 1993/94:LU16). Argumenteringen bakom införandet av en sådan avgift har i huvudsak gått ut på att den upphovsrättsliga ersättningen till största delen går till dem som är i minst behov av den. Genom en sådan avgift skulle större "fördelnings- politiska" effekter kunna uppnås därför att ersättningen inte behöver bindas till den enskilde upphovsmannen.

Regeringen lade i propositionen om droit de suite och längre upp- hovsrättsligt skydd (prop. 1994/95:151) fram förslaget om införande av regler om droit de suite. Där sägs att frågan, skall beredas vidare om den upphovsrättsliga ersättningen bör kombineras med en offent- ligrättslig avgift på konst som inte omfattas av något upphovsrättsligt skydd.

Lagutskottet utgår från att regeringen efter gjorda överväganden återkommer till riksdagen i frågan om en offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst (bet. 1995/96:LU1).

Regeringen lade i propositionen Uthyrning och utlåning av upphovs- rättsligt skyddade verk, m.m. (prop. 1994/95:58) fram förslag till lagändringar i syfte att bl.a. uppfylla rådets direktiv (92/100/EEG) om uthyrnings- och utlåningsrättigheter avseende upphovsrättsligt skyddade verk och om upphovsrätten närstående rättigheter. När det gäller frågan om ersättning till upphovsmän för utlåning av ljudupptagningar av litterära och musikaliska verk (fonogram) ansåg regeringen det vara tveksamt om den svenska ordningen uppfyller direktivets krav och att en översyn därför skall ske. Regeringen kommer att ta slutlig ställning till behovet av eventuella författningsändringar när översynen är klar. Bakgrunden är följande.

Artiklarna 1 och 2 i direktivet föreskriver att upphovsmannen skall ha ensamrätt till utlåning av exemplar av verk. Artikel 5 i direktivet ger möjlighet att i ganska betydande utsträckning göra undantag från denna ensamrätt.

För det första får länderna göra undantag från ensamrätten när det gäller offentlig utlåning under förutsättning att åtminstone upphovs- männen får ersättning för utlåningen. I fråga om utlåning av andra objekt än fonogram och filmer samt exemplar av datorprogram får länderna fritt bestämma ersättningen, varvid hänsyn får tas till kulturpolitiska ändamål. När det gäller fonogram och filmer samt exemplar av datorprogram skall åtminstone upphovsmännen ha rätt till ersättning när dessa objekt lånas ut till allmänheten.

För det andra får vissa kategorier av inrättningar undantas från skyldigheten att betala ersättning. Enligt ett officiellt uttalande av EG-kommissionen inkluderar de kategorier av institutioner som kan undantas från skyldigheten att betala ersättning t.ex. offentliga bibliotek, universitet och undervisningsinstitutioner.

I 19 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen) stadgas, bl.a. att när ett litterärt eller ett musikaliskt verk eller ett konstverk med upphovsmannens samtycke har överlåtit får exemplaret spridas vidare. Det innebär att exemplar som överlåtits får fritt lånas ut till allmänheten. Denna reglering utgör den rättsliga grunden för den fria biblioteksutlåningen.

Upphovsmännen har således enligt gällande svenska bestämmelser inte någon rätt till ersättning enligt upphovsrättsliga regler för den utlåning av exemplar av litterära verk som sker genom bibliotek. I stället betalas ersättning enligt bestämmelser i förordningen (1962:252) om Sveriges författarfond (biblioteksförordningen). Er- sättningen finansieras genom ett årligt anslag till fonden och er- sättningen är relaterad till utlåningsvolymen. Eftersom ersättning enligt EG-direktivet inte behöver vara upphovsrättsligt grundad kan Sverige, i likhet med de övriga nordiska länderna, behålla en offent- ligrättsligt reglerad ersättning för den utlåning av exemplar av litte- rära verk som sker genom bibliotek. Emellertid omfattar biblioteks- ersättningen inte lån från andra bibliotek än folk- och skolbibliotek. På biblioteken förekommer i varierande omfattning även utlåning av ljudupptagningar av litterära och musikaliska verk.

För utlåning av ljudupptagningar av litterära verk till allmänheten lämnas ersättning enligt biblioteksförordningen på samma sätt som vid utlåning av litterära verk i bokform. Däremot lämnas inte biblioteks- ersättning vid utlåning av ljudupptagningar av musikaliska verk. Enligt förordningen (1989:500) om vissa särskilda insatser på kulturområdet lämnas statsbidrag till bl.a. tonsättare och andra upphovsmän på musikområdet. Det finns inget samband mellan bidraget och det utnyttjande som sker på biblioteken.

I Danmark har man ett system som innebär att biblioteksavgift lämnas till bl.a. författare för användning av såväl litterära verk i bokform som ljudupptagningar av sådana verk. Utlåningen av ljudupptagningar av litterära verk ersätts på likartat sätt som den vanliga bokutlåningen. Ersättningssystemet omfattar även andra ljudupptagningar än upptagningar av litterära verk. Även den ersättningen är till viss del beroende av utnyttjandegraden. Enligt ett officiellt uttalande av EG-kommissionen uppfyller den danska regleringen av offentlig utlåning de krav som ställs i artikel 5 i direktivet.

Regeringen uppdrog i december 1991 åt Statens kulturråd att utreda formerna för ersättning till upphovsmän på musikområdet för att deras verk används på biblioteken. Kulturrådet föreslog i en rapport en offentligrättsligt grundad ersättning, finansierad genom ett årligt anslag till Konstnärsnämnden. Av praktiska skäl föreslogs en kollektiv ersättning som skulle fördelas på ett sådant sätt att såväl kompositörer som utövare skulle få en skälig del av beloppet. Ersättningen skulle relateras till bibliotekens totala utlåning av musikfonogram och noter och baseras på statistik och stickprov. Kulturrådets rapport ledde inte till något förslag från regeringen.

En särskild utredare skall tillkallas med uppgift att föreslå ett regel- system för offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst som inte omfattas av något upphovsrättsligt skydd. Det finns nu kultur- politiska och upphovsrättsliga skäl för att ge bildkonstnären rätt till en andel av det ekonomiska utbyte som handeln med deras verk ger upphov till. Frågan om den upphovsrättsliga ersättning bör kombineras med en offentligrättslig avgift är nu mogen för ett ställningstagande. Utgångspunkten skall vara att utformningen av avgiftssystemet måste vara klart och enkelt. Systemet får inte innebära någon omfattande byråkrati.

Utredaren skall föreslå hur stor avgiften skall vara och för vilka försäljningar rätt till avgift bör finnas. Det upphovsrättsliga regel- systemet för ersättning vid vidareförsäljning av konst bör vara en lämplig utgångspunkt för utredaren vid bedömningen av dessa frågor men även andra lösningar är tänkbara.

Utredaren skall även komma med förslag hur bevakningen av avgiften bör ske och vem som bör kräva in avgiften och betala ut pengarna. Det måste vara ett smidigt och effektivt system. Utredaren skall även överväga vad avgiften skall användas till. Utgångspunkten bör här vara att den skall användas till kollektiva ändamål.

Island har en upphovsrättslig avgift på vidareförsäljning kombinerad med ett offentligrättsligt system medan Norge enbart har det sistnämnda. Utredaren skall titta närmare på dessa modeller. En offentligrättslig avgift av detta slag får karaktär av skatt. Utre- daren skall undersöka en sådan avgifts förenlighet med EG:s regler i rådets sjätte direktiv (77/388/EEG) om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter m.m.

Utredaren skall utreda de offentligrättsliga formerna för ersättning till upphovsmän för utlåning av ljudupptagningar av litterära och musikaliska verk (fonogram). En strävan bör därvid vara att ersättningen skall beräknas på grundval av det faktiska utnyttjandet. Utredaren skall lägga fram de författningsförslag som behövs. Förslagen skall stå i överensstämmelse med bestämmelserna i direktivet. Statens kulturråds rapport bör vara en lämplig utgångspunkt för utredarens arbete men även andra lösningar skall prövas. Utredaren skall även studera de övriga nordiska ländernas fonogramersättningar.

I budgetpropositionen för år 1997 anges ramarna för statens insatser på det konstnärspolitiska området för perioden 1997*1999. Förslag som ej ryms inom dessa ramar skall åtföljas av förslag till annan finansiering inom utgiftsområdet.

För utredaren gäller regeringens direktiv att redovisa de regional- politiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.

Utredningsarbetet skall vara avslutat före den 15 augusti 1997.