Beslut vid regeringssammanträde den 1996-11-07

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda hur ett svenskt system för garanti för försäkringsfordringar bör utformas.

Utredaren skall

• undersöka skyddssystem i andra jämförbara länder,
• överväga vilka försäkringsfordringar som bör skyddas,
• överväga vilka försäkringsgivare som bör omfattas,
• överväga om ett eller flera garantisystem skall införas och om de skall bedrivas i offentlig eller privat regi,
• överväga under vilka förutsättningar garantisystemet skall tas i anspråk,
• överväga hur stora fordringsbelopp som skall skyddas,
• analysera och föreslå metoder för finansiering av garantisystemet,
• överväga hur ersättningen från garantisystemet skall samordnas med försäkringstagarnas förmånsrätt,
• överväga frågor om sekretess, former för utbetalning av ersättning, samt tillsyn över att försäkringsföretag fullgör sina skyldigheter enligt skyddssystemet, och
• lämna förslag till den lagreglering som behövs.

Utredarens arbete skall vara slutfört före utgången av år 1997.

Bakgrund

Försäkringsföretagens verksamhet skall bedrivas på ett sådant sätt att bolagen kan fullgöra sina förpliktelser mot försäkringstagarna. Detta synsätt ligger till grund för regelsystemet på försäkringsområdet och för Finansinspektionens tillsynsverksamhet. Reglerna på området syftar i stor utsträckning till att förhindra konkurser i försäkringsföretag. Som exempel kan nämnas regler om minsta konsolideringskapital (kapitalbas), tekniska avsättningar och placering av tillgångar samt granskning av priser och produkter och restriktioner för bolagens hantering av överskott i rörelsen. Om ett försäkringsföretag försätts i konkurs finns dessutom en förmånsrätt för försäkringstagare till livförsäkringar och långvariga skadeförsäkringar. Enligt försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL, och lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i Sverige, LUF, skall medel som svarar mot försäkringstekniska avsättningar placeras enligt regler som grundas på principer om matchning och riskspridning. Försäkringstagarna har i fråga om livförsäkringar och långvariga skadeförsäkringar till säkerhet för sina fordringar mot försäkringsgivaren en särskild förmånsrätt i tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna. Försäkringstagare med fordringar som inte avser livförsäkring eller långvarig skadeförsäkring befinner sig emellertid i samma ställning som andra oprioriterade fordringsägare. Det skydd som följer av förmånsrätten eliminerar inte risken för att försäkringsfordringarna inte infrias fullt ut. Vid en konkurs kan det värde som går att utvinna ur de tillgångar som omfattas av förmånsrätt understiga försäkringstagarnas fordringar. Det kan bero på att försäkringsföretaget misskött sina placeringar eller att försäkringsföretaget investerat i tillgångar som finns i andra länder där det landets rättsordning inte erkänner förmånsrätt för försäkringstagare i de aktuella tillgångarna.

Enligt rådets direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar skall EU:s medlemsländer införa ett system för garanti för insättningar i kreditinstitut. Ett sådant system är i kraft i Sverige sedan 1 januari 1996 och regleras genom lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Enligt den lagen utbetalas ersättning med högst 250 000 kr per insättare och bank. Garantisystemet tas i anspråk när en bank försatts i konkurs eller då en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningarna i en bank, vars filial anslutit sig till det svenska garantisystemet, är indisponibla. Garantisystemet omfattar också insättningar som finns på konto hos värdepappersbolag. Alla banker och berörda värdepappersbolag omfattas av ett och samma system som drivs i offentlig regi. De institut som omfattas av garantisystemet svarar för finansieringen av det genom avgifter. De årliga avgifterna för systemet som helhet uppgår till ett belopp som för närvarande motsvarar 0,25 procent av det garanterade insättningsbeloppet. I prop. 1996/97:1 Förslag till statsbudget för budgetåret 1997, m.m. föreslås dock att avgiften höjs till 0,5 procent. Avgifterna fördelas mellan instituten efter hur stor risken är för att envar av dem skall belasta garantisystemets resurser. En sådan differentiering av avgifterna ger systemet en ökad marknadsmässighet. En sund utveckling främjas genom att institut med hög risknivå betalar högre avgifter. Kapitaltäckningsgraden har valts som fördelningsgrund för denna avgiftsdifferentiering. Medlena som betalats till systemet placeras på räntebärande konto i Riksgäldskontoret. Systemet har dessutom rätt att låna i Riksgäldskontoret om de fonderade medlen inte räcker till för utbetalning av ersättning.

Ett förslaget till EG-direktiv om system för ersättning till investerare, KOM(94) 585, innehåller minimiregler för nationella system för ersättning till investerare när ett företag som tillhandahåller investeringstjänster - värdepappersföretag och kreditinstitut - inte är i stånd att betala tillbaka pengar eller återlämna finansiella instrument som tillhör investerare och som det handhar för investerares räkning. Direktivförslaget innehåller endast grundläggande bestämmelser om systemets huvudkomponenter. Exempelvis skall skyddet uppgå till minst 20 000 ecu per investerare och omfatta investerares samlade krav mot ett företag. Vidare skall systemet finansieras av de anslutna företagen. Med några få undantag finns det system för ersättning till investerare i andra EU-länder. Sverige saknar emellertid i dag ett sådant system. En särskild utredare har tillkallats för att lämna förslag om hur ett svenskt system för ersättning till investerare bör utformas (dir. 1996:63). Utredarens arbete skall vara slutfört före utgången av maj månad 1997.

Försäkringsutredningen har i sitt slutbetänkande, (SOU 1995:87) Försäkringsrörelse i förändring 3, föreslagit en genomgripande reformering av försäkringsrörelselagstiftningen. Förslaget syftar till ekonomiskt effektivare regler och ökad konkurrens samtidigt som konsumentskyddet upprätthålls. Bland annat föreslås att förbudet att dela ut vinst i livförsäkringsrörelse avskaffas och att reglerna om pris- och produktkontroll liberaliseras. Enligt utredningen kommer de föreslagna reformerna försäkringstagarna till godo genom att ökad konkurrens ger bolagen incitament att erbjuda billigare produkter som är bättre anpassade till kundernas behov. Ökad konkurrens kan emellertid öka risken för att försäkringsföretag kommer på obestånd. Detta är enligt Försäkringsutredningen ofrånkomligt. Ineffektiva bolag bör inte garanteras överlevnad utan skall kunna försättas i konkurs. En annan ordning förhindrar en effektiv resursanvändning samt omvandling och förnyelse i försäkringsbranschen. En ökad risk för konkurser i försäkringsföretag motiverar enligt utredningen en förändring av skyddsordningen för försäkringstagare. Utredningen framhåller att en framtida skyddsordning kan se ut på olika sätt och redogör för ett garantisystem av det slag som finns i bl.a. Storbritannien och som tryggar försäkringstagarnas fordringar vid obestånd. Utredningen föreslår att den tekniska utformningen av ett nytt skyddssystem skall utarbetas av en särskild utredningsman. Regeringen anser att en utredning om ett garantisystem för försäkringsfordringar ligger väl i linje med utvecklingen på övriga finansiella tjänsteområden. Inlåning i bank omfattas numera av en insättningsgaranti och det finns ett förslag till ett EG-direktiv om system för ersättning till investerare som är kunder till företag som driver värdepappersrörelse. En utredning har också tillsatts för att utforma ett svenskt förslag till ett sådant investerarskydd. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör uppdras åt en utredare att överväga hur ett garantisystem för försäkringsfordringar bör utformas.

En särskild utredare skall överväga och föreslå ett garantisystem för försäkringsfordringar.

En allmän utgångspunkt för utredningsarbetet är att den svenska lagstiftningen skall vara förenlig med EG:s regler på försäkringsområdet. Arbetet skall bedrivas från ett samhällsekonomiskt perspektiv och så långt möjligt bidra till att upprätthålla konkurrensneutraliteten på försäkringsmarknaden.

Utredaren skall undersöka hur skyddssystem i andra jämförbara länder utformats, inte bara de som valt ett garantisystem som lösning utan även de som har andra skyddssystem vid sidan av de skyddsregler som obligatoriskt följer av EG-direktiven. Undersökningen bör också omfatta de erfarenheter dessa länder har av tillämpningen av sina system.

Risken för spridningseffekter inom försäkringsbranschen till följd av obestånd i ett försäkringsföretag får anses vara betydligt mindre än vid fallissemang inom banksektorn. Försäkringskunderna kan inte på samma sätt som bankkunder dra tillbaka sitt inbetalda sparande med instabilitet i institutet som följd. Inte heller är risken för instabilitet i betalningssystemet lika stor vid ett försäkringsföretags konkurs som vid en banks konkurs. Risken för att solvensproblem i ett försäkringsföretag skall sprida sig till det finansiella systemet i stort är alltså relativt liten. Det huvudsakliga motivet för att införa ett garantisystem för försäkringsfordringar är i stället att skydda försäkringstagarna. Ett försäkringsföretags fallissemang skulle kunna få allvarliga ekonomiska och sociala konsekvenser för många personer. Försäkringstagare saknar i regel möjligheter att bedöma risken i försäkringsföretagen. Dessutom finns det som nyss nämnts bara begränsade möjligheter för försäkringstagaren att byta försäkringsbolag om försäkringsföretaget får ekonomiska problem. Det sagda har störst betydelse för livsfallsförsäkringar och vissa långvariga skadeförsäkringar.

Konsekvenserna av obestånd i ett försäkringsföretag är särskilt svåra för dem som pensionssparat i det bolaget under en lång period eftersom ett stort sparbelopp kan gå förlorat. Dessutom har dessa personer relativt små möjligheter att åter bygga upp ett sparande eftersom de kan befinna sig nära pensionsåldern. Särskilt drabbas givetvis dem som redan uppbär pension. De riskerar att få sin levnadsstandard varaktigt sänkt. Det är därför naturligt att utgångspunkten för reformen är att den enskilde försäkringstagaren skall skyddas vid ett försäkringsföretags obestånd. Intresset att skydda försäkringstagarna är särskilt framträdande vad gäller livsfallsförsäkringar. Det är därför naturligt att garantisystemet omfattar sådana försäkringar. Utredaren skall även överväga i vilken utsträckning konsumentskydddsintresset för skadeförsäkring är så starkt att även sådan försäkring bör omfattas av ett garantisystem. Individuellt pensionssparande omfattas inte av insättningsgarantisystemet men har också stora likheter med privat pensionsförsäkring. Om detta sparande ej omfattas av något av skyddssystemen kan konkurrensen med andra sparformer snedvridas på ett oönskat sätt. Utredaren skall överväga om inlåning i bank inom ramen för individuellt pensionssparande skall omfattas av garantisystemet för försäkringsfordringar alternativt av insättningsgarantin. Försäkringsutredningen menar att det kan diskuteras om en skyddsordning skall omfatta även obligatorisk försäkring, som exempelvis trafikförsäkring. I en departementspromemoria, Skydd för skadelidandes anspråk på trafikskadeersättning vid försäkringsgivarens insolvens (Ds 1993:35), föreslås lagstiftning om utökat skydd för de skadelidandes krav på trafikersättning i händelse av att en trafikförsäkringsanstalt blir insolvent. Förslaget har inte lett till lagstiftning. Utredaren bör överväga de frågor som tas upp i nämnda promemoria och ta ställning till dess förslag.

Enligt Försäkringsutredningen bör utgångspunkten för den nya skyddsordningen vara att alla försäkringsgivare som är verksamma på den svenska marknaden, oavsett om de är svenska eller utländska, bör behandlas på ett enhetligt sätt och därmed omfattas av garantisystemet. Därmed skulle konkurrensneutralitet uppnås. Det faktum att behovet av konsumentskydd torde vara lika stort oavsett vilket bolag som tillhandahåller försäkringen talar också för att utländska företag bör omfattas av garantisystemet.

Utredaren skall överväga om, och i så fall på vilket sätt, skyddsordningen skall omfatta utländska försäkringsgivare. I samband därmed skall utredaren föreslå en lämplig ordning för förhållandet mellan ett svenskt system och motsvarande skyddssystem i andra länder. Utredaren skall också ta ställning till om garantisystemet skall vara frivilligt för ömsesidiga försäkringsföretag som enligt sin bolagsordning kan företa uttaxering av försäkringstagarna och i vilken mån understödsföreningar skall omfattas. Dessutom skall utredaren överväga hur kollektiva avtalsförsäkringar på arbetsmarknaden skall behandlas i ett garantisystem.

En central fråga är om garantisystemet skall administreras i offentlig eller privat regi. En annan fråga är om liv- och skadeförsäkringar skall omfattas av samma eller skilda garantisystem. Vid övervägandena i dessa frågor skall utredaren beakta vilka uppgifter och befogenheter som det ansvariga organet lämpligen bör ges för att kunna ansvara för garantisystemet. I likhet med Försäkringsutredningen anser regeringen att en frivillig lösning med självreglering är olämplig, eftersom det då finns en risk att inte alla försäkringsföretag ansluter sig till systemet. Försäkringsutredningen framhåller dessutom att en sådan ordning kan komma i konflikt med den nya konkurrenslagen. En skyddsordning bör således vara obligatorisk och regleras i lag. Mot denna bakgrund kan det finnas skäl för att införa endast ett system som drivs i offentlig regi. Ett annat alternativ är att staten anger riktlinjer för hur systemet skall drivas och att en privat aktör, t.ex. en sammanslutning av försäkringsföretagen, ges stor frihet att utforma verksamheten. Att garantisystemet måste omgärdas av regler är inte avgörande för frågan om systemet skall vara i offentlig eller privat regi. Utredaren skall väga det offentliga och privata alternativets fördelar och nackdelar mot varandra och är fri att föreslå att garantisystemet bedrivs i privat eller offentlig regi. Garantisystemet skall under alla förhållanden vara trovärdigt genom att ha tillräcklig finansiell kapacitet. Systemet skall vidare vara flexibelt så att det kan anpassas till ändrade verksamhetsförutsättningar. Systemet skall också vara konkurrensneutralt. Deltagande försäkringsföretag, inkl. nytillkommande aktörer, bör behandlas lika.

Försäkringsutredningen har ansett att ett garantisystem i första hand bör inriktas på att se till att försäkringstagarna vid ett försäkringsföretags obestånd får ersättning enligt ingångna avtal. Garantisystemet skall således tas i anspråk först då försäkringsföretaget försatts i konkurs. Enligt Försäkringsutredningen bör ett garantisystem även kunna tas i anspråk och ge stöd när ett bolag är i ekonomiska svårigheter om detta bedöms bli mindre kostsamt än att upplösa bolaget genom konkurs. Endast livskraftiga bolag bör kunna erbjudas sådant stöd. Stödet bör kombineras med vissa villkor, t.ex att aktiekapitalet skall skrivas ned eller att bolaget fusioneras med ett annat. Dessutom skall utgångspunkten vara att det gynnade bolaget skall återbetala stödet i framtiden. Utredaren skall överväga om garantisystemet, i enlighet med Försäkringsutredningens förslag, skall tas i anspråk även i andra situationer än vid ett försäkringsföretags obestånd i syfte att undvika konkurser i livskraftiga bolag för att minska garantisystemets nettokostnader. Om utredaren finner det lämpligt att garantisystemet ges sådana uppgifter, skall utredaren lämna förslag till regler för garantisystemets funktion i situationer där försäkringsföretag hamnat i ekonomiska svårigheter. Det bör beaktas att försäkringsföretag inte omfattas av lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion.

Utredaren skall överväga hur stora ersättningar som högst skall kunna betalas av garantisystemet. En möjlighet är att fastställa det garanterade värdet som ett högsta belopp per försäkringstagare, försäkringstyp och bolag. Ett alternativ är att skydda en procentsats av försäkringstagarens fordran. Utredaren bör även överväga om det är lämpligt att låta systemet innefatta en självrisk. Försäkringsutredningen framhåller att en självrisk skulle ge kunderna ökade incitament att granska försäkringsgivarnas ställning innan de ingår avtal. Insättningsgarantin har ingen självrisk. Skälen för detta är bl.a. att de flesta insättare har relativt svårt att göra bedömningar av bankernas kreditvärdighet. Om utredaren anser att olika försäkringsformer skall omfattas av skilda garantisystem står det utredaren fritt att föreslå olika typer av ersättningsnivåer för de skilda garantisystemen.

Utbetalningar från ett garantisystem kan bli omfattande. Oavsett om systemet drivs i privat eller offentlig regi behövs det en beredskap för att möta dessa utbetalningar samt vissa mindre driftkostnader. Det innebär att det måste bestämmas hur systemet skall finansieras. En utgångspunkt är därvid att garantisystemet skall finansieras av de försäkringsföretag som omfattas av det. Ett alternativ är att systemet utformas så att företagen betalar systemets kostnader i efterskott. Detta kan innebära att alla försäkringsgivare skall ställa garantier för utbetalningar från garantisystemet. Problemet med denna lösning är att det finns risk för att en stor del av garantierna inte kan infrias. Om ett företag kommer på obestånd kan även andra företag ha ekonomiska svårigheter. En sådan ordning skulle därigenom kunna öka risken för instabilitet i försäkringssektorn. Ett annat alternativ är att alla försäkringsgivare förskottsbetalar avgifter som fonderas för att användas för täckning av utbetalningar i händelse av ett ersättningsfall. Storleken på dessa avgifter skulle lämpligen kunna relateras till storleken på företagens respektive försäkringsåtaganden. Ett sådant system skulle emellertid leda till att företag med ett relativt högt risktagande subventioneras av relativt säkra bolag. Detta kan i sin tur bli ett incitament för bolagen att höja risken i verksamheten. En lösning på det problemet är att avgifterna relateras till risken i bolagen. Det är emellertid svårt att åstadkomma eftersom det saknas säkra metoder för att mäta riskerna. Ett system som bygger på fondering av förskottsbetalda avgifter kan även ha andra nackdelar. Ett skäl att avvika från lösningen för insättningsgarantin är att försäkringsfordringars likviditet är genomsnittligt mycket låg, medan insättningar i bank är helt likvida. Dessutom måste de förskottsbetalda garantiavgifterna hanteras och administreras, vilket är förenat med kostnader. Utredaren skall väga de olika finansieringsformernas fördelar och nackdelar mot varandra och föreslå en lämplig modell för finansiering av garantisystemet.

Utredaren skall också överväga om garantisystemet bör ha en upplåningsrätt, om fonderingen av de förskottsbetalda medlen inte räcker till för utbetalning av ersättning till de garanterade försäkringstagarna. Om systemet skall drivas i offentlig regi, kan en lämplig ordning vara att i likhet med insättningsgarantin ge systemet en upplåningsrätt i Riksgäldskontoret. Om utredaren finner att ett privat arrangemang är mest ändamålsenligt, bör utredaren föreslå en alternativ lösning eller lämna frågan oreglerad.

Utredaren skall bestämma vilken prioritet garantisystemet skall ges i en konkurs i ett försäkringsföretag. En möjlig ordning är att garantisystemet tar över de garanterade försäkringstagarnas förmånsrätt i konkursen. Utredaren bör alltså överväga hur ett garantisystem skall samverka med den nuvarande förmånsrätten för försäkringstagare. Utredaren är oförhindrad att föreslå de ändringar i förmånsrättsreglerna som behövs. Utredarens ställningstaganden i denna fråga hänger samman med de överväganden som görs i frågorna om vilka försäkringsfordringar som bör skyddas samt om ett eller flera garantisystem skall upprättas.

Utredaren skall föreslå en lämplig ordning för utbetalning av ersättning från garantisystemet. De skattemässiga förutsättningarna för en återanskaffning av försäkring bör klarläggas. Utredaren bör lämna förslag till de ändringar i skattereglerna som krävs för att återanskaffning skall möjliggöras. Utredaren skall även beakta frågor om tillsyn över att försäkringsföretag fullgör sina skyldigheter enligt skyddssystemet samt frågor om sekretess.

Utredaren skall samråda med Banklagskommittén (Fi 1995:09) och utredningen om system för ersättning till investerare (Fi 1996:09).

Vid de överväganden som utredaren skall göra gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:121), om kraven på regelformulering (Ds 1992:99 avsnitt 4.4) samt om redovisning av konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredarens uppdrag skall vara slutfört före utgången av år 1997.