Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall klarlägga och lägga fram förslag till den lagstiftning som krävs bl.a. med anledning av EU-direktivet om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och EU-direktivet om säkerhetsrådgivare vid transport av farligt gods. I detta sammanhang skall även utredas vilken lagstiftning som krävs för en ratifikation av konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor. Utredaren skall också ha till uppgift att undersöka om myndighetsansvaret för transport av farligt gods bör förändras för att uppnå en bättre samordning. Dessutom skall vissa frågor om definition, tillsyn, utbildning och överklagande inom ramen för lagen (1982:821) om transport av farligt gods behandlas av utredaren. Vidare skall utredaren överväga behovet av klarläggande i lagstiftningen av ansvar och befogenheter vid miljöräddningsoperationer till sjöss. Förslagen skall kostnadsberäknas.

Bakgrund

I det internationella samarbetet har stor uppmärksamhet ägnats åt säkerheten i samband med farlig industriell verksamhet och transport av farligt gods. Det grundläggande utvecklingsarbetet har genomförts inom OECD och resulterat i bl.a. OECD:s rekommendationer

• med vägledande principer för förebyggande av, beredskap för och insatser vid kemikalieolyckor, och
• om tillämpningen av principen om att förorenaren betalar (Polluter Pays Principle) i fråga om kostnader som uppkommer för åtgärder som är avsedda att förebygga och skydda mot föroreningar till följd av olyckor.

Resultatet av OECD-arbetet har i hög grad legat till grund för framtagandet inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (UN/ECE) av konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor. Det har också haft betydelse inom EU vid utarbetandet av det nya s.k. Seveso- direktivet om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår.

Inom EU har det även pågått ett arbete med direktiv om utnämning av och yrkeskompetens hos säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar.

Hot- och riskutredningen behandlade i sitt huvudbetänkande (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle de frågor som sammanhänger med konventionen och tillämpningen av förorenar-betalar-principen. I betänkandet behandlades även frågan om myndighetsansvaret för transport av farligt gods. Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns i Försvarsdepartementets akt (dnr. FO95/635/CIV).

Sedan Hot- och riskutredningen överlämnat sitt betänkande, har EU den 9 december 1996 antagit rådets direktiv om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (111 85/96 ENV 329 PRO-COOP 154, 111 86/96 ENV 330 PRO-COOP 155). Rådet har den 3 juni 1996 antagit direktiv 96/35/EG om säkerhetsrådgivare vid transport av farligt gods.

Statens räddningsverk har på regeringens uppdrag i juni 1996 i samråd med Kustbevakningen redovisat resultatet av en översyn av nu gällande inriktning för beredskapen för oljebekämpning och sanering efter oljeutsläpp till sjöss och bl.a. lämnat förslag till mål för det svenska marina oljeskadeskyddet inför 2000-talet. Räddningsverket föreslår också att räddningstjänstlagen (1986:1102) ändras eller kompletteras på några punkter, nämligen i fråga om begreppet överhängande fara, räddningsledareansvaret i hamn, utnyttjandet av hamn för ett skadat fartyg samt brandbekämpning ombord och nödbogsering av fartyg. Regeringen har i prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred anslutit sig till myndigheternas förslag till mål för det svenska marina oljeskyddet.

Uppdraget

För att förbereda ett genomförande av EU-direktiven, är det nu nödvändigt att göra en kompletterande utredning för att klarlägga vilken lagstiftning som krävs och för att lägga fram förslag till lagstiftning som beaktar innehållet i direktiven. I detta sammanhang skall även, mot bakgrund av de synpunkter som framförts under remissbehandlingen, övervägas om de förslag som Hot- och riskutredningen lagt fram - och som går längre än vad som krävs med anledning av direktiven - skall tas in i lagstiftningen. Vidare krävs utredning om nödvändig lagstiftning för att Sverige skall kunna ratificera konventionen. De frågor som aktualiserats av Räddningsverket i samråd med Kustbevakningen behöver också övervägas.

När det gäller OECD-rekommendationerna, särskilt förorenaren-betalar- principen, framhöll regeringen i propositionen 1990/91:90 En god livsmiljö att principen spelat en betydelsefull roll i nationell och internationell miljöpolitik. Genom principen läggs fast att det är förorenaren som har ansvaret för miljökostnaderna. Redan vid FN:s miljökonferens i Stockholm år 1972 togs principen in i slutdokumentet. Principen utvidgades år 1989 till att omfatta kostnader för åtgärder avsedda att förebygga och skydda mot föroreningar till följd av olyckor. Sådana kostnadern bör således bäras av dem som kan ge upphov till föroreningarna.

Principen har sedan år 1990 en ställning som allmän princip inom internationell miljörätt bl.a. till följd av att den infördes i Europeiska enhetsakten år 1987 och Maastricht-fördraget år 1992. I regeringens skrivelse 1994/95:20 Miljön - Vårt gemensamma ansvar framhålls att ett mål med ekonomiska styrmedel är att "internalisera" (vid produktprissättning ta hänsyn till) de externa miljökostnader som uppstår under en produkts hela livscykel, från källa, vid produktion, distribution och slutligt omhändertagande, så att inte mera miljövänliga produkter får en konkurrensmässig nackdel jämfört med miljömässigt sämre produkter. Därmed kan man uppnå det internationellt vedertagna målet att förorenaren bör betala för de miljökostnader som denne orsakar och på ett effektivt sätt styra över till mindre miljöbelastande verksamheter.

En särskild utredare skall därför tillkallas för att klarlägga vilka lagstiftningsåtgärder som krävs med anledning av EU-direktiven om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om utnämningen av och kompetens hos säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar.

Lagstiftningsåtgärderna skall även möjliggöra en ratifikation av konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor och tillgodose behovet av att tillämpa OECD:s rekommendationer, särskilt förorenaren-betalar-principen men även försiktighets- och substitutionsprinciperna, inom räddningstjänsten. Den övergripande prövningen av vilka åtgärder som skall fordras för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor skall anpassas till miljökonsekvensbeskrivningen och tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen. Även i övrigt skall förslagen från Hot- och riskutredningen och från Räddningsverket övervägas vid utformningen av de lagförslag som behövs.

Utredaren skall vidare undersöka om myndighetsansvaret för transport av farligt gods bör utformas annorlunda än för närvarande. En genomgång bör göras av berörda såväl nationella som internationella myndighetsuppgifter hos Sjöfartsverket, Luftfartsverket och Statens räddningsverk. Utredaren skall exempelvis överväga frågan om att låta en myndighet vara transportmyndighet för all transport av farligt gods, med undantag för bulktransporter till sjöss. Utredaren skall därvid väga fördelarna med att ansvaret för transport av farligt gods samlas hos en myndighet mot fördelarna av att systemet för sjö- respektive luftsäkerhet hålls samlat hos en myndighet. De ekonomiska konsekvenserna av en eventuell förändring skall belysas.

Sedan tillkomsten av lagen (1982:821) om transport av farligt gods har i FN:s rekommendationer och i andra relevanta internationella regelverk upptagits varor som inte omfattas av lagens definition. Vidare har klassindelningen förändrats. Utredaren skall se över vilka författningsändringar som erfordras på grund av detta. Utredaren skall dessutom granska om transport- och tillsynsmyndigheternas bemyndiganden är tillräckliga för att myndigheterna på ett effektivt sätt kan genomföra sina uppgifter i fråga om tillsyn och utbildning. Slutligen skall bestämmelserna om överklagande, som nu finns i förordningen (1992:923) om transport av farligt gods tas in i lagen om transport av farligt gods.

Samråd m.m.

Utredaren skall samråda med Miljöbalksutredningen (M 1993:04), Kemikommittén (M 1996:02) och Utredningen angående ingripanden mot oljeutsläpp till sjöss (K 1996:05).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa om konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) samt att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Utredaren skall kostnadsberäkna samtliga förslag som läggs fram. Förslag som lämnas av utredaren skall belysas även ut ett samhällsekonomiskt och statsfinansiellt perspektiv. Förslag som leder till ökade utgifter eller minskade inkomster för staten skall åtföljas av förslag till omprioriteringar eller andra finansieringsvägar.

Uppdraget skall redovisas senast den 30 december 1997. Frågan om myndighetsansvaret för transport av farligt gods skall dock behandlas med förtur och redovisas senast den 15 augusti 1997.