SOU 1995:19
Ett säkrare samhälle : huvudbetänkande
Till Statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet
Regeringen bemyndigade den 21 december 1992 (dir. 1993z4) che- fen för Försvarsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda påfrestningar och risker i det fredstida samhället och vissa frågor inom totalförsvarets civila del.
Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Försvarsde- partementet den 12 februari 1993 som ledamöter landshövdingen Eric Krönmark, även ordförande, riksdagsledamöterna Åke Carnerö, Birgit Henriksson, Robert jousma och Göthe Knutson, f.d. riksdags- ledamoten Hans Lindblad, riksdagsledamoten Christer Skoog, f.d. riksdagsledamoten Oswald Söderqvist samt riksdagsledamöterna Rune Thorén, Karin Wegestål och Iréne Vestlund.
Till sakkunniga utsågs den 12 februari 1993 departementsrådet Suzanne Frigren, departementsrådet Marie Hafström och kanslirå- det Åke Sundin samt den 13 april 1993 departementssekreteraren Karin Lindgren. Frigren entledigades den 1 februari 1994. Som sak- kunnig förordnades samma dag departementsrådet Kerstin Kåks.
Som experter förordnades den 12 februari 1993 direktören jane Cederqvist, överdirektören Gunnar Holmgren, numera avdelnings- chefen Björn Sandborgh och generallöjtnanten Gustaf Welin samt den 1 september 1993 kanslirådet Ulf Bjurman, den 1 februari 1994 forskningschefen Roland Nordlund och den 1 april 1994 byråche- fen Ulf Broström. jane Cederqvist ersattes den 15 april 1993 som expert i kommittén av sektionschefen Birgitta Ågren.
Som sekreterare i kommittén förordnades den 12 februari 1993 avdelningschefen Sven Rune Frid.
Kommittén har antagit namnet Hot- och riskutredningen. Utredningen har i enlighet med sina direktiv utarbetat ett antal scenarion som beskriver påfrestningar och risker i det fredstida sam— hället. Arbetet med scenariona har skett i samverkan med eller ge- nom inhämtande av synpunkter från företrädare för ett antal cen- trala statliga myndigheter, länsstyrelser, landsting, kommuner och andra organ som enligt utredningens bedömning skulle komma att beröras av händelseförloppen.
Utredningen har tidigare ivdelbetänkandet (SOU 1993:89) Mass- flykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande redovisat det först utarbe-
tade scenariot. Även resultaten av arbetet med de övriga scenariona redovisas i delbetänkanden. Samtliga dessa betänkanden innehåller redogörelser för de tänkta händelseförloppen, huvuddragen i den rättsliga regleringen av de viktigaste verksamheterna som är berörda av händelseförloppen, överväganden om de problem som uppkom- mer för myndigheter, andra organ, företag och enskilda samt förslag till åtgärder som syftar till att eliminera eller minska problemen. Åt— gärderna kan vara förebyggande eller skadebegränsande.
En redogörelse för de allra flesta förslagen som har framkommit i arbetet med scenariona finns också i utredningens huvudbetänkande. I detta betänkande behandlar utredningen även de särskilda frågor som utredningen enligt direktiven och särskilda beslut av regeringen har haft till uppgift att överväga.
Utredningen får härmed överlämna huvudbetänkandet Ett säk— rare samhälle samt delbetänkandena Utan el stannar Sverige, Staden på vattnet utan vatten, Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne, Brist på elektronikkomponenter och Gasmoln lamslår Uppsala. Samt- liga betänkanden är enhälliga.
Arbetet med delbetänkandet Störtflod i Dalälven kommer att slut— föras under våren 1995 .
Stockholm den 11 januari 1995
Eric Krönmark
Åke Carnerö Birgit Henriksson Robert ]ousma Göthe Knutson Hans Lindblad Christer Skoog Oswald Söderqvist Rune Thorén Karin Wegestål
Iréne Vestlund
/Sven Rune Frid
Förkortningar
APELL
C OMAH
DHA
ECE
EPRS
ESK
EU
FOA
FöU
Accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route (Europeiska över— enskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg)
Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level (den s.k. Apellprocessen, som UNEP har tagit initiativ till)
Proposal for a Council Directive on the control of major-accident hazards involving dangerous sub- stances (förslag till' EU- direktiv om hantering av far-
liga ämnen)
UN Department of Humanitarian Affairs (FN:s or- ganisation för samordning av katastrofhjälp — ersatte år 1992 UNDRO)
Economic Commission for Europe (FN:s ekonomiska kommission för Europa — ofta även UN/ECE)
Elektromagnetisk puls
Emergency Preparedness and Response Section (en- het inom UNHCR)
Europeiska säkerhetskonferensen Europeiska unionen Försvarets forskningsanstalt
Försvarsutskottet
GATT
HELCOM
HRK
IAEA
INSARAG
IPP
LEMO
NUTEK
OECD
OSSE
PFP
RIB
RID
General Agreement on Tariffs and Trade (Allmänna tull— och handelsavtalet)
Helsingforsöverenskommelsen (konvention om skydd av Östersjöns marina miljö)
Högre räddningstjänstkursen (Räddningsverket)
International Atomic Energi Agency (Internationella atomenergiorganet)
International Search and Rescue Advisory Group (råd— givande grupp i frågor om räddningsinsatser inom DHA)
International Partnership Programme (Individuellt partnerskapsprogram — reglerar enskilda staters del- tagande i PFP)
Utredningen om lednings- och myndighetsorganisa- tionen för försvaret
Miljökonsekvensbeskrivning Närings- och teknikutvecklingsverket
Organization for Economic Cooperation and Deve— lopment (samarbetsarbetsorganisation för de drygt 20 mest industrialiserade länderna)
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (beteckningen ersätter ESK)
Partnerskap för fred (Partnership for Peace— program för NATO- ländernas samarbete med staterna i Öst— europa)
Räddningsverkets informationsbank
Réglement concernant le transport international ' ferroviaire des marchandises dangereuses (Reglemente 2 för internationella transporter av farligt gods på järn-
väg)
RPS
RSK
SPF SRV SSI sö
UNDP
UNDRO
UN/ECE
UNEP
UNHCR
UNICEF
UNPROF OR
WHO
WTO
ÖCB
Rikspolisstyrelsen
Regionala samverkanskurser i räddningstjänst (läns- styrelserna)
Styrelsen för psykologiskt försvar
Statens räddningsverk (Räddningsverket)
Statens strålskyddsinstitut (Strålskyddsinstitutet) Sveriges överenskommelser med främmande makter
UN Development Programme (FN:s utvecklingspro- gram)
UN Diasaster Relief Coordinator (FN:s tidigare kata- stroforganisation)
UN Economic Commission for Europe (FN:s ekono- miska kommission för Europa - ofta även ECE)
UN Environment Programme (FN:s miljöskydds- program)
UN High Commissioner for Refugees (FN:s flykting- kommissariat)
UN Children's Fund (FN:s barnfond)
UN Protection Force in former Yugoslavia (FN:s styr- kor i f.d. jugoslavien)
World Health Organization (Världshälsoorganisatio- nen)
World Trade Organization (Världshandelsorganisa- tionen)
Överstyrelsen för civil beredskap
Sammanfattning
Nya risker — krav på ökad säkerhet
De tekniska framstegen, storskaligheten och specialiseringen har länge präglat samhällsutvecklingen. De stora tekniska systemen har blivit alltmer inflätade i varandra. Konsekvenserna av stora olyckor och andra allvarliga påfrestningar sprider sig lättare än förr både geo- grafiskt och från en verksamhet till en annan.
Till detta ska läggas de sociala förändringarna. Tillväxten av de tätbefolkade områdena har en gång för alla brutit sönder många för tidigare generationer viktiga sammanhang. Segregering och andra förändringar i samhället gör att många människor utsätter sig själva och andra för större risker än tidigare.
De ökande internationella kontakterna är ett annat drag i utveck- lingen. Vi kan inte avskärma oss från risker som växer fram och de påfrestningar som förekommer i andra länder. De säkerhetspolitiska riskerna har länge varit styrande för diskussionerna om hoten från utlandet. Under de senaste åren har en bredare hotbild framträtt. Det är fråga om ett brett spektrum av risker vid sidan om de rent militära — t.ex. massflykt, terrorism, sabotage, internationell krimi- nalitet, miljökatastrofer och olyckor förknippade med kärnenergi eller kärnvapen.
Försvarsutskottet framhöll inför riksdagens beslut våren 1992 om totalförsvarets inriktning fram till år 1997 att det kan finnas skäl att i särskild ordning överväga hur samhällets beredskap mot olika freds- tida hot ska kunna stärkas.
Hot- och riskutredningen, som tillsattes med anledning av utta- landet, har enligt regeringens direktiv haft i uppdrag att analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del.
Underlaget för utredningensarhete
De påfrestningar som uppdraget avser kan enligt utredningens me- ning vara antingen stora olyckor — som det ankommer på rädd-
ningstjänsten att ingripa mot — eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det är i båda fallen händelser som inträffar plöts- ligt och som utvecklas förhållandevis snabbt. Långsamt framväx- ande skeenden omfattas däremot inte av utredningsarbetet — t.ex. stigande spänningar mellan olika grupper i samhället eller växande problem med våld och missbruk av droger.
Utredningen vill framhålla att den inte haft till uppgift att ”risk- analysera Sverige”. Syftet med utredningens överväganden och för- slag är att öka medvetenheten hos myndigheter och andra om att de ska göra bedömningar av risker och hot — så att de kan vidta åtgär- der som skyddar människor, egendom och miljö.
Underlaget för en stor del av utredningens förslag till åtgärder är de scenarion som utredningen utarbetat och som ska skildra ett an- tal mycket allvarliga påfrestningar i det fredstida samhället. Scenariona är hörnstenar i utredningens arbete.
Utredningen har för sina scenarion valt sju olika slag av händel- ser:
Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige; Långvariga avbrott i elförsöjningen; Omfattande avbrott i vattenförsörjningen;
Nedfall av radioaktiva ämnen inom ett jordbruksområde; Översvämningar ! ett område som består av flera län; Svår brist på högteknologiska varor; EI Ett stort utsläpp av gas inom en stadskärna.
DUDUDD
Utredningen har för sina överväganden och förslag i huvud- och delbetänkandena använt både material som olika myndigheter utar- betat på uppdrag av regeringen och det underlag som utredningen på begäran erhållit från myndigheter och andra organ.
Fyra centrala problemområden
Utredningen har i sitt arbete funnit fyra områden där behovet av åtgärder som minskar risker och påfrestningar är särskilt stort:
(1) Ledning av samhällets åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och befogenheter att ingripa * med tvångsmedel. (
En skyldighet att utöva ledning och att med rättsliga medel vidta de 1 åtgärder som fordras finns inom räddningstjänsten och avser bl.a. ' insatser vid stora olyckor. Den formella grunden för att leda och för att ingripa med tvångsmedel saknas däremot när det är fråga om allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner — t.ex. vid avbrott
i elförsörjningen eller när ett mycket stort antal asyl- och hjälpsö- kande ska tas om hand (Kapitel 5).
(2) Åtgärder i samhällsplaneringen som innebär att verksamheter som kan medföra risker i omgivningen
uppfyller säkerhetskraven.
Det är fråga om förebyggande åtgärder — att förhindra olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att se till att konsekven- serna av de händelser som inträffar blir så små som möjligt. Mycket går ofta att göra med enkla medel vid t.ex. beslut om lokalisering och utformning och vid val utrustning eller organisation för dessa verksamheter (Kapitel 7).
(3) Försörjningen med elkraft.
De allra flesta verksamheterna i samhället är så beroende av el att praktiskt taget ingenting fungerar om det uppstår långvariga avbrott i tillförseln. Problemen blir särskilt besvärliga om det är kallt ute och avbrottet drabbar stora områden. Det finns anordningar för reserv- kraft på många håll i samhället men långt i från i den utsträckning som ett robust samhälle fordrar (Kapitel 4).
(4) Integreringen av åtgärder i hela hotskalan fred-krig
Utvecklingen inom det civila försvaret under de senaste omkring 20 åren har präglats av en ökande samordning mellan verksamhet som syftar till ingripanden vid olyckor i fred och förberedelserna för verk- samheten i krig. Statsmakterna har sagt med allt större emfas att vi måste samutnyttja resurserna avsedda för fred och krig. En rad prak- tiska åtgärder som syftar till att öka samordningen har också vidta- gits.
Utredningen anser det naturligt att statsmakterna som ett nästa steg i den här utvecklingen formulerar en ny syn — en helhetssyn — på ansvar och befogenheter för civila organ inom området säkerhet och skydd i fred och krig. En helhetssyn utgår från att samhället är berett att ingripa vid alla slag av plötsligt inträffade påfrestningar. Kriget är den allvarligaste av dessa påfrestningar. De myndigheter och andra organ som använder sina resurser för att vidta beredskapsåtgärder ska göra det i hela hotskalan fred-krig (Kapitel 10).
$$$
Utredningen föreslår åtgärder som__ska minska svårigheterna inom bl.a. dessa fyra problemområden. Ovriga förslag i betänkandet tar sikte på att förbättra de förebyggande eller skadebegränsande åtgär-
derna på andra områden som utredningen har behandlat i arbetet med scenariona och med de särskilda frågor som utredningen har fått i uppdrag att överväga.
Utredningen vill framhålla att varje enskild åtgärd som utredning— en föreslår i allmänhet har en begränsad betydelse. Förslagen ska emellertid inte bedömas isolerade. Åtgärderna har stor bredd och hänger samman på olika sätt. Det finns betydande synergieffekter i det som samhället gör för att skydda människor, egendom och miljö.
Utredningen redogör i texten som följer kortfattat för de förslag som ingår i betänkandet. Redogörelsen överensstämmer i huvudsak med indelningen i kapitel — och inom kapitlen med indelningen i avsnitt.
Styrning av samhällets åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner (Kapitel 5)
Påfrestningar av de olika slag som utredningen beskriver i scena- riona orsakar stora problem inom praktiskt taget hela samhället. Nästan ingenting fungerar som det är avsett. Det blir framför allt nödvändigt att koordinera det som bl.a. myndigheter och företag gör. Det måste finnas en myndighet som kan leda och alltså fatta beslut som är bindande för andra myndigheter och organ.
Utredningen föreslår att styrning vid allvarliga störningar i vik- tiga samhällsfunktioner ska ske genom ledning som utövas av kommunstyrelsen på lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och rege- ringen på central nivå.
Utredningen anser att kommunstyrelsen och länsstyrelsen ska kun- na ålägga andra myndigheter och organ att delta med personal och egendom. För att kunna lösa sina uppgifter ska ledningsorganen vi- dare enligt förslaget ha möjligheter att förfoga över enskildas egen- dom och att ta ut personer med tjänsteplikt.
Regeringen kan i en del fall också behöva styra verksamheten. Det kan vara nödvändigt att regeringen t.ex. ger en allmän inriktning av åtgärderna eller beslutar om de rättsliga eller ekonomiska medel som de statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen behöver för att kunna medverka. Enligt utredningens mening bör övningar regelbundet genomföras på regeringsnivå. Syftet bör vara att öka beredskapen inför bl.a. de typer av händelser som utredningen be- handlar i scenariona.
En koordinering kan vidare behövas när åtgärder ska vidtas i flera ' län samtidigt. Det kan vara fallet i extraordinära lägen när verksam- , heten blir både omfattande och långvarig. Utredningen föreslår en ' ordning som innebär att regeringen från fall till fall bedömer hur en .
ledning av åtgärder mellan län ska åstadkommas och utser antingen en myndighet — t.ex. en civilbefälhavare eller en länsstyrelse — eller flera myndigheter att regionalt leda verksamheten.
Utredningen föreslår vidare att ansvar och befogenheter för ingri- panden vid allvarliga störnin ar i viktiga samhällsfunktioner ska reg- leras i räddningstjänstlagen. tgärderna ska emellertid inte vara rädd— ningstjänst.
Den utbildning och de övningar i ledning av räddningstjänst vid stora olyckor som Räddningsverket och länsstyrelserna har organi- serat ska enligt utredningens förslag omfatta även insatser vid allvar- liga störningar i viktiga samhällsfunktioner och avse förhållandena i både fred och krig.
Andra förslag till åtgärder grundade på utredningens scenarion (Kapitel 4)
Hälso- och sjukvård
Hälso- och sjukvården får i de flesta av utredningens scenarion mycket stora problem. Det beror i några fall på att händelseförloppen utsät- ter människor för påfrestningar som fordrar stora insatser med sjuk- vårdspersonal. I flera av scenariona förändras också förutsättning- arna för hälso- och sjukvården på ett drastiskt sätt när tillförseln på el eller vatten minskar eller helt upphör.
Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd med Landstingsförbundet och Kommunförbundet närmare klargöra vilka krav som ska ställas på hälso— och sjukvården om den får ett mycket stort antal asyl- eller hjälpsökande att ta hand om. Samma sak gäller om det uppstår t.ex. långvariga avbrott i el- och vattenför- sörjningen. Övervägandena bör omfatta både primärvården och den sjukhusbaserade hälso- och sjukvården. Det är särskilt angeläget att klargöra omfattningen av de problem med beredskapen som är en följd av de senaste årens förändringar inom primärvården och vilka åtgärder som i det avseendet kan vidtas.
Beslut om den fördelning av patienter mellan olika sj ukvårdshuvud- män som inte sker genom frivilliga överenskommelser mellan sjukvårdshuvudmännen kommer att kunna fattas med stöd av den lagstiftning om ledning av åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner som utredningen föreslår.
Socialtjänst och utrymning
Socialtjänstens mest krävande uppgift är i flera av scenariona att lindra svårigheterna för alla äldre och handikappade. Som utred—
ningen framhåller i analyserna av händelseförloppen är det grupper som annars far mycket illa.
Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet närmare klargöra vilka problem som kan komma att ställas på socialtjänsten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det är vidare angeläget att problemen med fördelningen av ansvaret mellan social- tjänsten och hälso— och sjukvården klaras ut, så att inte den ena verksamheten vältrar över svårigheterna på den andra.
För många äldre finns det i besvärliga situationer ingen annan lösning än utrymning. Polisen har fått ansvaret för genomförande av den utrymning som ingår i räddningstjänsten. Ansvaret är grundat på en överenskommelse mellan Räddningsverket, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen.
Utredningen föreslår att ansvaret för genomförande av utrymning ska framgå av en författning och inte, som för närvarande, av över— enskommelsen mellan de tre statliga myndigheterna.
Utredningen föreslår vidare att ansvaret ska avse utrymning både vid räddningstjänst och vid allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner.
Ordning och säkerhet
Påfrestningarna leder i alla scenariona till stora problem inom om- rådet ordning och säkerhet. Det kommer i händelseförloppen som utredningen beskriver att behövas mycket polispersonal och det blir nödvändigt med förstärkningar till drabbade områden.
Regeringen ska som framgått kunna uppdra åt en myndighet — t.ex. en länsstyrelse eller en civilbefälhavare — att fördela resurser som behövs i flera län. Regeringen kan givetvis också själv fatta så- dana beslut. Den här ordningen gör det möjligt att styra använd— ningen av polisens personal till län där det fordras mycket resurser .
Polisen har för närvarande inte tillräckligt med skyddsutrustning för att kunna delta i insatser vid kemikalieolyckor. Utredningen fö— reslår att Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten får i uppdrag att utforma regler som innebär att polispersonalen som personlig ut— rustning i fred kan använda den kemskyddsutrustning som är av- sedd för verksamheten i krig. De nyanskaffningar som kan bli nöd- vändiga bör ske i samarbete mellan polisen och Försvarsmakten.
Skydd mot sabotageåtgärder
En av polisens uppgifter är att svara för det skydd som behövs när det finns ett hot om sabotage mot en anläggning och därmed också fordras bevakning med personal. Utredningen har i arbetet med några
av scenariona funnit att det vid en del militära förband råder en viss tveksamhet om militära förband i fred får ställa militär personal till förfogande för bevakning av s.k. civila skyddsobjekt.
Utredningen föreslår att regeringen beslutar om en bestämmelse som klargör att det finns möjligheter att i fred använda militär per- sonal för att skydda även civila anläggningar och områden. Det kan ske t.ex. genom en komplettering i förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet.
Elförsörjning
Det går i allmänhet att med dieseldrivna reservkraftverk produ— cera så mycket energi att verksamheten inom en anläggning kan fort- sätta i begränsad skala eller ställas av på ett säkert sätt. Problemet är att tillgången på sådana reservaggregat varierer mellan olika verk- samheter. Det är vidare oklart hur länge utrustningen kan producera ström innan det uppstår störningar även i reservdriften.
Utredningen föreslår att länsstyrelserna får i uppdrag att för be- hoven vid störningar både i fred och krig sammanställa uppgifter om tillgången på reservkraft inom viktiga samhällsfunktioner i lan- det. Länsstyrelserna bör också bedöma vilka slag av verksamheter som behöver skaffa reservkraft. Länsstyrelserna bör vidare med led- ning av materialet utarbeta principer för användningen av de reserv- kraftresurser i civila och militära förråd som kommer att kunna dis- poneras. Det gäller både hur reservaggregaten ska fördelas mellan strategiskt viktiga behov och vilka åtgärder som fordras för att elkraften ska kunna kopplas in.
Ett avbrott i elförsörjningen orsakar särskilt stora problem inom jordbruket. Jordbruksverket bör enligt utredningens förslag få i upp- drag att överväga vilka åtgärder som jordbrukare bör vidta för att kunna disponera den reservkraft som de behöver. jordbruksverket bör också överväga om det för vissa slag av djurbesättningar — av hänsyn till djurskyddet — ska finnas en skyldighet att ha reservkraft.
Tillgången på reservkraft är en så viktig fråga att statsmakterna bör överväga även någon form av ekonomiska stimulanser. Utred- ningen föreslår att regeringen lägger fram förslag om möjligheter till direktavskrivning för anskaffning och installation av reservkraft- aggregat.
Det finns inom elproduktionen ett reservförfarande kallat ö-drift. Det innebär att en eller flera producenter vid störningar i den natio- nella strömförsörjningen bygger upp en lokal eller regional distribu- tion grundad på den eller de anläggningar som finns i området.
Utredningen föreslår att den myndighet som enligt Ellagstiftnings- utredningens förslag ska svara för beredskapen inom elområdet får i uppdrag att principiellt för hela elverksamheten — och praktiskt för
olika geografiska områden — överväga förutsättningarna för ö-drift. Myndigheten bör bl.a göra avvägningar mot de andra åtgärder som kan vidtas i syfte att produktionen ska kunna upprätthållas även vid stora störningar samt föreslå de åtgärder som fordras.
Vattenförsörjning
Reservvatten kan komma från vattentäkter som normalt inte är in- kopplade. Det kan vara brunnar i anslutning till t.ex. sjukhus eller livsmedelsindustrier eller reservvattentäkter som är sammankopp- lade med det allmänna nätet. Distribution av vatten kan också be- höva ske genom tankar.
Utredningen föreslår att större förbrukare inom viktiga samhälls- funktioner — t.ex. sjukhus eller livsmedelsindustrier — ska vara skyl- diga att ha utrustning som gör att de kan ta emot vatten som trans- porteras i tankar och förvara det eller ordna egna reservvattentäkter. De som har egna vattentäkter ska givetvis ha pumpar och andra anordningar som gör att de omedelbart kan få upp vatten ur dessa.
Utredningen anser det naturligt att Livsmedelsverket som stöd för vattenproducenternas överväganden om reservvattenförsörjningen sammanställer erfarenheter och i samråd med andra berörda myn- digheter klargör vilka slag av förberedelser som det finns skäl att vidta.
Åtgärder vid nedfall av radioaktiva ämnen
En stor del av underlaget för åtgärderna efter ett nedfall av radioak— tiva ämnen är de uppgifter myndigheterna får genom lokala strål- ningsmätningar. Systemet är väl utvecklat i områdena runt kärnkraft- verken. Brister i beredskapen förekommer däremot på andra håll i landet.
Utredningen föreslår att Strålskyddsinstitutet (SSI) får i uppdrag att i samråd med Räddningsverket samt företrädare för länsstyrel- serna och kommunerna ytterligare utveckla metoderna för rappor— tering och sammanställning av data från strålningsmätningarna. Tele— nätet kan bli överbelastat och rapporteringsvägarna är av det skälet en mycket sårbar del av systemet. SSI bör vidare fortsätta utveckla grundtexter och mallar för information och råd om hur mätningar- na kan utökas vid ett nedfall av radioaktiva ämnen i andra områden än i län med kärnkraftverk.
Ett problem i mätverksamheten är att indikeringsinstrumenten är av många olika slag. De som ska använda dem måste ha utbildning och få möjligheter att regelbundet tillämpa kunskaperna.
Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att be- döma behovet av instrument för strålningsmätningar i fred och krig,
att klargöra formerna för en modernisering av utrustningen och att föreslå åtgärder som ökar tillförlitligheten i resultaten av mätningar- na. Räddningsverket bör vidare se över läroplanerna för utbildningen av räddningstjänstens personal, så att dessa kan kompletteras med utbildning för strålningsmätning även efter t.ex. kärnvapendetona- tioner i Sveriges närhet.
Det är oklart om det bistånd som en länsstyrelse är skyldig att lämna andra länsstyrelser enligt 55 S räddningstjänstförordningen (1986 :1 107) omfattar även personal från den kommunala räddnings- tjänsten eller endast resurser som länsstyrelsen har i sin egen organi- sation. Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att överväga frågan och att förtydliga de allmänna råd som reglerar biståndet enligt 55 S.
Utredningen föreslår vidare att saneringsresurserna koncentreras på uppbyggnaden av en förhållandevis stark nationell beredskap. Länsstyrelsen bör svara för att det finns regional personal, så att detaljplaneringen av saneringsåtgärder om det behövs kan starta med kort varsel.
De principer som kommer att gälla för de ekonomiska ersättning- arna blir i hög grad styrande för bl.a. jordbruks-, trädgårds- och rennäringsföretagens åtgärder omedelbart efter ett nedfall. Utred- ningen föreslår att jordbruksverket får i uppdrag att studera frågan om ersättningar och att ha en sådan beredskap att verket relativt omgående efter ett nedfall kan lämna regeringen underlag för ut- formning av en förordning om ersättningar.
Åtgärder vid brist på elektronikkomponenter
Bristen på elektronikkomponenter i ett av utredningens scenarion leder efter ca sex månader till mycket stora ekonomiska störningar i Sverige. Utredningen räknar med att regeringen måste anvisa medel för att svenska myndigheter ska kunna köpa det som finns på den internationella marknaden till de priser som gäller. Regeringen tvingas sannolikt också att besluta om uttag ur de beredskapslager som har byggts upp för att landet ska kunna möta störningar i krig.
Utredningen föreslår att Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) får i uppdrag att i samråd med företrädare för berörda branscher och myndigheter närmare studera konsekvenserna i samhället av de svårigheter utredningen skildrar i scenariot.
Information
En effektiv informationsverksamhet är avgörande för om myndighe- ter och andra vid påfrestningar av de olika slag som utredningen
beskriver i sina scenarion ska kunna genomföra de åtgärder som är planerade.
Utredningen föreslår att Styrelsen för psykologiskt försvar får i uppdrag att i samråd med bl.a. Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, ÖCB, Räddningsverket, den myndighet som enligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska svara för elberedskapen, länsstyrelserna, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet utarbeta allmänna råd för informations- verksamheten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det är särskilt viktigt att det i det här sammanhanget utformas prin- ciper för en samverkan i informationsverksamheten. Flera myndig- heter och andra organ bör t.ex. kunna inrätta ett antal upplysnings- centraler som är gemensamma för dem.
Ett problem i den inledande fasen när människor behöver mycket information är att det numera finns många radio- och TV-kanaler. Utredningen föreslår att även de privatägda radiostationerna ska vara skyldiga att sända meddelanden som avser verksamheten i viktiga samhällsfunktioner.
Det bör vidare övervägas vilka möjligheter det finns att ålägga de satellitbaserade TV—kanalerna att sända svenska myndigheters med- delanden.
En stor del av tjänsterna inom viktiga samhällsfunktioner produ- ceras av kommunala, landstingsägda, statliga och privata företag. Utredningen föreslår att avtalet mellan staten och Sveriges Radio kompletteras så att även statliga, kommunala, landstingsägda eller privatägda företag med uppgifter inom viktiga samhällsfunktioner får rätt att i radio och TV lämna meddelanden till allmänheten.
Det underlättar om myndigheter och andra organ i förväg — innan ett avbrott i t.ex. elförsörjningen inträffar — har informerat hushåll och andra förbrukare om riskerna för störningar och vilka konse- kvenser dessa störningar kan få. Utredningen föreslår att berörda myndigheter kommer överens med Sveriges Civilförsvarsförbund om att förbundet närmare klargör vad som behövs för att människor ska kunna öka sina kunskaper både om riskerna för allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner och om de åtgärder som de själva kan vidta för att skydda sig. Civilförsvarsförbundet bör också ta på sig uppgiften att i samarbete med andra berörda organ genomföra de informationsåtgärder som visar sig angelägna.
Telekommunikationer
Teracom/Svensk Rundradio AB svarar i fred och krig för distribu- tion av rundradiosändningar. Bolaget har i beredskapsplaneringen ( förts till funktionen Psykologiskt försvar med Styrelsen för psykolo- ( giskt försvar som funktionsansvarig myndighet. Den övriga tele- )
verksamheten tillhör funktionen Telekommunikationer, som Post— och telestyrelsen svarar för.
Utredningen föreslår att även distributionen av radio och TV ska ingå i funktionen Telekommunikationer.
Datasystem
Samhället fungerar inte utan datorer. Det är inte möjligt att vid stör- ningar i fred eller krig utveckla och införa nya datasystem eller att i det läget vidta åtgärder som höjer säkerheten. Den datasystemsäkerhet som fordras för att systemen ska fungera i krig måste vara grundad på den fredstida säkerhetsnivån.
Det finns skäl att se över fördelningen av ansvaret mellan myndig- heter som arbetar med frågor om datasystemsäkerhet. En av myn- digheterna bör få i uppgift att utarbeta underlag för en helhetssyn på säkerheten i både fred och krig inom viktiga datasystem i samhället. I uppgiften bör ingå att pröva om det finns mål formulerade för störda förhållanden och att bedöma om dessa mål är uppfyllda.
Utredningen föreslår att det i målen för beredskapsmyndigheternas verksamhet i krig ska anges vilka krav på datasystemsäkerhet som ska gälla inom de delar av verksamheten som är beroende av dator- stöd. Det är viktigt att den som fastställer kraven beaktar de mål som i dessa avseenden gäller för den fredstida verksamheten. ÖCB bör få i uppdrag att utveckla ett svenskt certifieringssystem för datasystemsäkerhet.
Kommunikationen människor-myndigheter- massmedier (Kapitel 6)
Genom forskningsinsatser studerar Styrelsen för psykologiskt för- svar bl.a. erfarenheter av informationsverksamheten vid de stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner som inträffar. En rad arbeten har gjorts — en omfattande undersökning pågår med anledning av Estonia-katastrofen. Uppgiften att behandla händelser i fred framgår inte av instruktionen för Styrelsen för psy- kologiskt försvar. En formalisering av ansvaret för studierna skulle öka stadgan i arbetet.
Utredningen föreslår att Styrelsen för psykologiskt försvar genom en ändring i sin instruktion får i uppdrag att följa händelseförloppet vid stora olyckor och allvarliga störningar och att göra utvärderingar av kommunikationen människor—myndigheter-massmedier.
Utredningen föreslår vidare att Styrelsen för psykologiskt försvar får i uppdrag att om det behövs ge expertstöd till myndigheter som i en svår informationssituation behöver denna medverkan för att kunna
tillgodose akuta informationsbehov. Detta kan ske genom att Styrel- sen utnyttjar delar av sin beredskapsorganisation.
Säkerhetskrav i samhällsplaneringen (Kapitel 7)
Begreppet riskhänsyn är fokuserat på åtgärder som minskar riskerna för olyckor i verksamheter i fred, medan beredskapshänsyn framför allt har att göra med åtgärder som ökar säkerheten och uthålligheten inom de verksamheter i det fredstida samhället som har betydelse i krig. Utredningen använder i betänkandet uttrycket säkerhetskrav i samhällsplaneringen som ett samlande begrepp för båda dessa slag av hänsyn.
Miljökonsekvensbeskrivningar
Plan- och bygglagen föreskriver att en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ska utarbetas i samband med beslut och program för detalj- plan som avser bl.a. industriändamål och ny sammanhållen bebyg— gelse. Plan- och byggutredningen har föreslagit att miljökonsekvens- beskrivningar ska vara obligatoriska för alla detaljplaner som ger betydande inverkan på miljö, hälsa och säkerhet eller hushållning med naturresurser.
Utredningen föreslår att regeringen i beredningen av Plan och bygg- utredningens betänkande Miljö och fysisk planering särskilt behand- lar frågan om konsekvenserna för människors säkerhet. Det bör framgå att den beskrivning av konsekvenserna för säkerheten som ingår i miljökonsekvensbeskrivningen ska omfatta en riskanalys och en bedömning av vilka åtgärder myndigheter eller de som driver verk- samheter kan vidta för att minska riskerna.
Ökad medvetenhet om säkerhetskraven
Det fordras informations- och utbildningsinsatser som ökar medve- tenheten hos grupper av beslutsfattare om de risker som kan uppstå i olika verksamheter och om möjligheterna att motverka dessa. Utredningen föreslår att statliga myndigheter som arbetar med säkerhetsfrågor får i uppdrag att stödja eller ta initiativ till åtgärder som på olika sätt höjer den allmänna kunskapsnivån inom risk— området. De kan t.ex. bidra med kunnande och erfarenheter för den utbildning och forskning inom riskområdet som universitet, hög- . skolor och andra bedriver.
Skyddsavstånd
Olika myndigheter har ofta skilda uppfattningar om storleken på de skyddsområden som bör finnas vid transportleder och anläggningar där det förekommer stora mängder kemikalier eller annat farligt gods.
Utredningen föreslår att Boverket och Räddningsverket får i upp- drag att gemensamt utarbeta ett underlag för en bedömning av skydds- avstånd som instrument i den förebyggande verksamheten. Underla- get bör bl.a. omfatta modeller för tillämpning av skyddsavstånd. Dessa modeller ska senare — om det visar sig att skyddsavstånd bör vara ett medel för påverkan — kunna utnyttjas så att användningen inom landet blir så likartad som möjligt.
Koordinering av myndigheternas arbete
Att ett stort antal centrala myndigheter arbetar med riskfrågor är naturligt och ska inte uppfattas som ett problem. Ett problem är däremot det dubbelarbete och de kompetenstvister mellan olika myndigheter som ofta förekommer.
Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att stärka de re- gionala bedömningarna i frågor som gäller säkerhetskrav i samhälls- planeringen. Regionala organ har överblick över verksamheten inom olika sektorer men också bättre kunskaper om de lokala förhållan— dena än centrala organ. Länsstyrelsen har i planprocessen den ställ- ning som fordras men behöver stöd med expertis.
Utredningen föreslår att centrala myndigheter bildar ett nätverk med experter som varje länsstyrelse kan kalla samman för bedöm- ningar av frågor om säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Det inne- bär att de centrala myndigheternas företrädare tar fram material och lämnar synpunkter i beredningen av ärenden som fordrar mer om- fattande och tvärsektoriella säkerhetsanalyser. Länsstyrelsen gör se- dan en sammanvägning och ger kommunen råd eller — om det gäller överprövning - fattar beslut.
Utredningen föreslår vidare att ett antal statliga myndigheter inom olika verksamhetsområden ska svara för samordning av åtgärder som avser säkerhetskraven i samhällsplaneringen. Ansvaret kan avse områden som CI Fysisk planering; CI Miljöskydd; Cl Skydd mot kemikalieolyckor; |:! Arbetarskydd; El Räddningstjänst; och El Hälso- och sjukvård. Sektoransvaret gäller säkerhetskrav i verksamhet i fred och krig. ÖCB bör givetvis ha kvar sitt ansvar för åtgärder avsedda att öka säkerhe-
ten och uthålligheten inom de verksamheter i det fredstida samhället som har betydelse i krig. För att betona att det i grunden är samma slag av bedömningar som de sektoransvariga myndigheterna och ÖCB gör i det här sammanhanget bör de använda en och samma benäm- ning på verksamheten — säkerhetskrav i samhällsplaneringen.
Kunskapsunderlag
Många av de svårigheter och oklarheter som föreligger inom områ- det säkerhetskrav i samhällsplaneringen beror på att kunskaperna både om risker och om åtgärder som reducerar riskerna ännu inte är systematiskt samlade och utvärderade. Flera risker är av den typen att vi i Sverige har mycket begränsade erfarenheter.
Utredningen föreslår att Boverket, Räddningsverket och ÖCB ge- mensamt får i uppdrag att i samråd med forskningsråd och andra organ utveckla ett ramprogram för forskning och utveckling inom riskanalysområdet. Ett sådant program bör omfatta exempel på hur dessa frågor hanteras i andra länder samt uppgifter om internatio- nella databaser med erfarenheter och statistik om större olyckor och deras orsaker.
Kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods (Kapitel 8)
Riskerna för kemikalieolyckor och för olyckor vid transport av far- ligt gods oroar många i samhället. Det finns skäl att i samverkan med andra länder fortsätta förbättra säkerhetssystemen.
Det grundläggande internationella utvecklingsarbetet har resulte- rat i OECD:s vägledande principer för förebyggande av, beredskap för och insatser vid kemikalieolyckor samt en komplettering av OECD:s Polluter-Pays Principle. Resultatet av OECD—arbetet har använts vid ESK:s miljömöte i Sofia år 1989 och som grund för det arbete som ESK initierat inom UN/ECE med framtagande av konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor. EU- kommissionen har medverkat aktivt i OECD-arbetet.
Utredningens överväganden klargör genom sina förslag vad som kan komma att fordras i svensk lagstiftning för att svenska företag och myndigheter ska kunna tillvarata resultaten av det internatio— nella arbetet som riktar sig mot farlig industriell verksamhet och transporter av farligt gods.
Polluter—Pays-principen .
Utredningen föreslår att kostnadsansvaret vid de räddningsinsatser och saneringsåtgärder som fordras vid en olycka som har samband
Sammanfattning 31 ___—___— med hantering av farliga ämnen i verksamheten och som vidtas av statliga eller kommunala myndigheter ska ligga på den som utövar verksamheten.
Utredningen föreslår vidare att motsvarande kostnadsansvar vid räddningsinsatser och saneringsåtgärder ska föreligga för den som utför en sådan transport som avses i lagen (1982:821) om transport av farligt gods eller för ägaren till transportmedlet.
Konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor I den s.k. industriolyckskonventionens allmänna bestämmelser åtar sig länderna att vidta lämpliga åtgärder och samarbeta inom ramen för konventionen för att skydda människor och miljö mot olyckor i verksamheter med hantering av farliga ämnen. Länderna ska i möjli- gaste mån förebygga sådana olyckor, minska deras frekvens och svå- righetsgrad samt begränsa deras effekter. Det gäller i första hand när olyckorna kan orsaka gränsöverskridande effekter.
Konventionen ska även tillämpas på internationellt samarbete om ömsesidigt bistånd vid industriolyckor och forskning och utveckling. Den ska vidare skapa förutsättningar för informations- och teknologi- utbyte inom området industriolyckor.
Ratificering
Utredningen anser att Sverige ska ratificera konventionen. Statsmak- terna bör avvakta EU:s ställningstagande till innehållet innan de fast- ställer tidpunkten.
Utredningen föreslår att 43 S räddningstjänstlagen (1986:1102) för verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen ska anpassas till kraven i industriolyckskonventionen. Det ska framgå att den som utövar verksamheten ska vidta de åtgärder som behövs för att kunna förebygga olyckshändelser som kan orsaka skador på människor el- ler i miljön och i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom samt i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Behoven av åtgärder även vid andra verksamheter i omgivningen bör beaktas vid fastställande av kraven på åtgärder.
Utredningen föreslår vidare att den övergripande prövningen av vilka åtgärder som ska fordras samordnas med miljökonsekvens- beskrivningen och tillståndsprövningen enligt miljöskydds- lagstiftningen. Mot bakgrund av den pågående översynen av lagstift— ningen och organisationen på miljöskyddsområdet lägger utredningen på den här punkten inte fram något förslag till författningstext. Frå- gan bör enligt utredningens mening behandlas i översynen av miljöskyddslagstiftningen.
Räddningstjänstberedskap
Utredningen föreslår att räddningstjänstförordningen kompletteras
med mera precisa krav i enlighet med konventionens bestämmelser.
Kraven gäller (här i urval)
[:| Hur parterna underrättar varandra om sina planer för räddningsmsatser; EI Att planerna ska innefatta lämpliga räddningstjänståtgärder och andra åtgärder som syftar till att förebygga och minimera gränsö- verskridande effekter; Ei Säkerställande av att hänsyn tas till de slutsatser som analysen och utvärderingen lett till; D Att planerna stämmer överens med varandra; och El Upprättande av gemensamma planer för räddningsinsatser utan- för anläggningarna Utredningen föreslår vidare att kommunen ska utarbeta planer för räddningsinsatser för de verksamheter som faller inom ramen för 43 S räddningstjänstlagen. Dessa planer ska behandla alla bered- skapsåtgärder som behövs med anledning av riskerna i den farliga verksamheten. Av praktiska skäl och för att ge den överblick som fordras ska planerna avse åtgärder både inom och utanför de be- rörda verksamheternas anläggningar och områden.
Information till och deltagande av allmänheten Kommunen är enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) skyldig att upplysa allmänheten om räddningstjänstplanens förskrifter om var- ning och information till allmänheten vid allvarliga olyckshändelser.
Utredningen föreslår att bestämmelsen ska kompletteras med en skyldighet att också se till att allmänheten — i de områden som kan komma att påverkas av en olycka i en sådan verksamhet som avses i 43 S räddningstjänstlagen — får den ytterligare information som be- hövs för att de berörda vid en olyckshändelse ska kunna vidta nöd- vändiga skyddsåtgärder. Utredningen föreslår vidare att en be- stämmelse om informationsskyldighet för skyddsåtgärder ska finnas i räddningstjänstlagen.
Allmänheten ska enligt konventionens regler om deltagande kunna följa arbetet med planen för räddningsinsatser och för information om beredskapsåtgärderna vid en verksamet samt få tillfälle att fram- föra synpunkter på denna. Utredningen föreslår att regler som möj- liggör ett sådant deltagande ska införas.
___—___— Alarmeringssystem för industriolyckor
Länderna ska enligt konventionen se till att det finns samordnade och effektiva alarmeringssystem för industriolyckor på lämpliga ni- vaer.
Utredningen föreslår att det av räddningstjänstlagen ska framgå att ett räddningsorgan som gör en räddningsinsats har en skyldighet att omedelbart underrätta berörda myndigheter i ett annat land än Sverige. Skyldigheten ska gälla om effekterna av en olyckshändelse påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten eller miljön i det andra landet.
Utbyte av information och teknologi
Det är viktigt att det finns ett tillförlitligt kunskapsunderlag. Det bör säkerställas att informationen blir tillgänglig för alla berörda.
Utredningen föreslår att en skyldighet ska finnas för den som dri- ver en verksamhet som omfattar hantering av farliga ämnen eller sådana transporter som avses i lagen (1982:821) om transport av farligt gods att till en myndighet rapportera olyckor och tillbud. Skyl— digheten att rapportera ska enligt utredningens förslag regleras både i lagen om transport av farligt gods och i räddningstjänstlagen.
Behöriga myndigheter — kontaktställen
Varje land ska utse en eller flera behöriga myndigheter för könvention- ens ändamål. Vidare ska varje land inrätta ett eller flera kontakt- ställen för mottagande av larm om industriolyckor och för uppgif- ten att ge besked i frågor om ömsesidigt bistånd.
Utredningen föreslår att regeringen ska besluta vid begäran om bistånd och vid biståndsgivning enligt industriolyckskonventionen. Förslaget hindrar inte att en del beslut — t.ex. i frågor om informations- utbyte — får fattas av de förvaltningsmyndigheter som är berörda. Det kan gälla Arbetarskyddsstyrelsen om det är åtgärder som kan förebygga industriolyckor, Boverket i lokaliseringsfrågor och Rädd- ningsverket om det gäller räddningstjänstberedskap, information till allmänheten, alarmering och insatser.
Utredningen föreslår vidare att Räddningsverket ska vara det kontaktställe som konventionen fordrar. Verket får genom förslaget inte några beslutsbefogenheter utan är endast ett sambandsorgan som förmedlar information.
Begränsningar i tillhandahållandet av information Konventionens bestämmelser begränsar inte ländernas rättigheter och skyldigheter att skydda information om personuppgifter, industriell
och kommersiell sekretess samt frågor av betydelse för den natio- nella säkerheten.
Vid godkännandet av den s.k. biståndskonventionen infördes i sekretesslagen (1980:100) en möjlighet att sekretessbelägga uppgif- ter som avser enskildas ekonomiska förhållanden i de ärenden som konventionen reglerar. Utredningen föreslår att en motsvarande kom— plettering ska göras för att tillgodose kraven i industriolycks- konventionen.
EU:s förslag till direktiv Förslaget till direktiv syftar bl.a. till att en speciell säkerhetsansvarig ska utses i företag som transporterar farligt gods och att krav ska anges på de kvalifikationer som de säkerhetsansvariga ska ha. Kra— vet är avsett att gälla företag vars verksamhet omfattar transport, lastning, lossning, lagring eller kvittblivning av farligt gods.
Utredningen föreslår att det ska finnas säkerhetsansvariga inom företagen för transport av farligt gods. Uppgiften ska enligt utred- ningens mening bestå i att övervaka att företagets personal följer de bestämmelser som finns för verksamheten, att den berörda persona- len har nödvändig utbildning för sina uppgifter och att olyckor och tillbud rapporteras. Den säkerhetsansvarige ska göra företagsled- ningen uppmärksam på när den måste vidta säkerhetsåtgärder.
Enligt utredningens mening behövs det för verksamheten i dess helhet inom företag som hanterar farliga ämnen någon som under företagsledningen övervakar säkerheten, t.ex. att de anställda följer gällande regler.
Utredningens övriga förslag inom kemikalieområdet Riskanalyser
Riskanalyser är ett underlag för bedömningar inom företagen av vilka säkerhetsåtgärder som fordras men skapar också förutsättningar för tillämpningen av t.ex. planlagstiftningen.
Utredningen föreslår att riskanalyser i större utsträckning än hit- tills ska läggas till grund för bedömningar av vilka åtgärder som ska krävas i verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen. Det for- drar fortsatt uppbyggnad av kunskaper och utveckling av metoder för praktisk tillämpning av riskanalyser.
Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att i sam—) råd med andra berörda organ genomföra ett utvecklingsarbete inom detta område. Räddningsverket bör vidare i samarbete med univer-E sitet och högskolor samt andra berörda parter, t.ex. den kemiskaI industrin och transportnäringen, utveckla kraven på den utbildning på högskolenivå som ska krävas för bl.a. de säkerhetsansvariga.
Sanering och återställande efter kemikalieolyckor
Åtgärderna med anledning av en olycka med farliga ämnen eller far- ligt gods ska enligt utredningens mening ses som en helhet. Enligt utredningens mening är det angeläget att hänsyn tas redan i rädd- ningstjänstskedet.
Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att genom studier utveckla kunskaperna om förutsättningarna för sanerings- och återställningsarbetet. Erfarenheten visar att saneringsföretag ofta deltar i återställningsarbetet. Räddningsverket bör utveckla en väg- ledning för kommunernas inriktning av saneringsåtgärderna så att kraven på saneringsföretagens insatser blir så enhetliga och miljö- anpassade som möjligt.
Utredningen föreslår vidare att ägare eller innehavare av verksam- heter i vilka företagen hanterar farliga ämnen och de som svarar för transporter av farligt gods eller ägaren av transportmedlet ska vara skyldiga att lämna ersättning som svarar mot kostnaderna för räddningstjänsten och saneringen efter en olycka.
Samordning av förebyggande åtgärder
Transportmyndighet är i fråga om landtransporter Räddningsver- ket, för lufttransporter Luftfartsverket och för sjötransporter Sjö- fartsverket. För frågor som inte kan hänföras till ett bestämt transport- slag är Räddningsverket transportmyndighet. Transportmyndigheter- na bemyndigas var och en inom sitt område att meddela föreskrifter enligt lagen om transport av farligt gods.
Utredningen föreslår att Räddningsverket får ett ansvar som transportmyndighet för transport av farligt gods med undantag för bulktransporter till sjöss. Undantaget beror på att just dessa sjötran- sporter är tekniskt mycket nära knutna till utformningen, konstruk- tionen och driften av fartygen. Genom förslaget uppnås den sam- ordning som riksdagen har uttalat sig för inom området transport av farligt gods.
Internationella insatser (Kapitel 9)
De svenska hjälpinsatserna i andra länder har under senare år fått en betydande omfattning. Det har tidigare som regel varit antingen ci- vila insatser — räddningsinsatser och humanitära insatser — eller mi— litära fredsbevarande insatser. Under senare år har verksamheten i två fall varit både civil och militär. Det gäller f.d. jugoslavien och Somalia. Erfarenheten från dessa insatser är att formerna för en sam— verkan mellan civila och militära organ behöver utvecklas.
Utredningen anser att en civil myndighet bör ha ansvaret för be- redskap och genomförande av insatser inom det rent humanitära området. Det är naturligt att inom det civila området bygga hjälp- verksamheten kring den svenska räddningstjänsten. Som en följd av utredningens bedömning bör verksamheten inom SWEDRELIEF — Försvarsmaktens specialenhet för hjälpverksamhet inom det civila området — föras över till Räddningsverket.
Utredningen anser att det bör klargöras vad en ökad samordning mellan myndigheter och organisationer av olika slag bör omfatta och hur den organisatoriskt sett ska genomföras. Detta fordrar ett utredningsarbete som ger olika myndigheter och samverkande orga- nisationer möjligheter att delta med underlag och synpunkter.
Regeringen har tillkallat en särskild utredare (dir. 1995z3) som ska överväga hur beredskapen för svenska hjälpinsatser utomlands mest effektivt och ändamålsenligt ska utformas för att möta fram- tida behov.
Helhetssyn på åtgärder i fred och krig (Kapitel 10) Ökad integrering
Utvecklingen inom det civila försvaret under de senaste 20 åren har präglats av en ökande samordning mellan verksamheten som syftar till ingripanden vid olyckor i fred och förberedelserna för verksam- heten i krig. Statsmakterna har sagt med allt större emfas att vi måste samutnyttja resurserna avsedda för fred respektive krig. Utredningen ger i betänkandet flera exempel på åtgärder som ska öka samord- ningen.
Utredningen anser det naturligt att statsmakterna som ett nästa steg formulerar en ny syn — en helhetssyn — på ansvar och befogenhe- ter inom området säkerhet och skydd i fred och krig. Det skulle ytterligare främja utvecklingen av kunskaper och erfarenheter inom det breda område som det är fråga om.
En helhetssyn skulle — här i kortfattad form — kunna innehålla bl.a. detta:
Samhället måste vara berett att kunna ingripa vid alla slag av plöts- ligt inträffade påfrestningar. Situationerna som kan inträffa växlar och därmed kraven på åtgärder: Kriget är den allvarligaste påfrest- ningen. )
Samhällets insatser måste kunna göras snabbt och smidigt. Myn- digheter, organisationer och företag i det civila samhället har samma ledningsansvar i krig som de har i fred — och ofta samma slag av led- ning — men behöver olika slag av verkställande enheter och utrust- ning för att kunna lösa de uppgifter som kommer att föreligga.
Det behöver klargöras vilka risker som förekommer och vilka krav som ska ställas på verksamheten vid olika slag av påfrestningar — stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och krig. I ett krig behöver samhället speciella resurser för att övervinna svårigheterna. Dessa resurser måste finnas redan i fred och de ska givetvis kunna användas för att lindra påfrestningar även då. De händelser som åtgärderna sammantaget tar sikte på kan inte förut- ses och det fordras av det skälet både flexibilitet och handlings- beredskap. Resurserna avsedda för verksamheten i fred och krig gör det också möjligt för oss att delta i de internationella hjälpinsatser som statsmakterna beslutar om.
Den helhetssyn som utredningen förespråkar innebär att samhäl- lets samlade resurser ska kunna utnyttjas vid alla slag av händelser — stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och krig. De myndigheter som får i uppgift att vidta beredskapsåtgärder ska göra det i hela hotskalan fred-krig.
Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan centrala myndigheter
Den nuvarande fördelningen av verksamheten 1 fred och krig mellan ÖCB, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar har funnits 1 ett tiotal ar. Det existerar nu hos myndigheterna själva och i deras omvärld en mängd erfarenheter av hur verksamheten funge- rar. Regeringen bör mot den bakgrunden låta göra en översyn av uppgifter och organisation på den centrala nivån som avser förebyg- gande verksamhet och samhällets beredskap inför händelser i både fred och krig.
Brandfarliga och explosiva varor
Verksamheten inom kemikalieområdet är starkt sektoriserad. Riks- dagen har uttalat att Räddningsverket i samordningen av beredska— pen mot kemikalieolyckor att verket ska kunna arbeta över samtliga myndighetsomräden.
Enligt utredningens mening är det inte lämpligt att införa ett en- hetligt myndighetsansvar för hela kemikalieområdet. En partiell lös— ning inom området brandfarliga och explosiva varor skulle däremot förbättra situationen avsevärt. Brandfarliga och explosiva varor do- minerar kemikalieområdet och utgör merparten av den transporte— rade mängden farligt gods i landet. Ansvaret för de ärenden som det gäller ligger på Sprängämnesinspektionen. Andra delar av myndighet- ens uppgifter har stark beröring med verksamheten mom Arbetars- skyddsverket.
Utredningen föreslår att verksamheten vid Sprängämnesinspek-
tionen förs över till Räddningsverket och Arbetarskyddsverket. Frå— gan har tidigare utretts av Statskontoret. En aktualisering av detta material ger enligt utredningens mening tillräckligt underlag för be- slut.
Forskning (Kapitel 11 ) . Det är särskilt viktigt inom området skydd och säkerhet att knyta samman intressena hos olika beställare och avnämare av forskning. En samordning ska göra det möjligt att skapa ett nätverk av forsk- ningen inom området skydd och säkerhet som förekommer vid bl.a. universiteten i Stockholm, Göteborg, Lund och Umeå, vid högsko- lorna i Karlstad och Örebro samt vid Försvarets forskningsanstalt, Kungl. Tekniska Högskolan och Handelshögskolan i Stockholm. Riskcentrum i Karlstad bedriver forskning och utbildning inom området riskhantering. Utbildning inom riskområdet sker vidare inom ramen för brandingenjörsutbildningen vid Lunds Tekniska Högskola, där det också förekommer riskforskning.
Utredningen föreslår att grupper av myndigheter inom lämpligt avgränsade delar av området skydd och säkerhet samordnar sina åtgärder inom forskningen. Det innebär att de gemensamt tar initia- tiv till forskning och i samverkan följer verksamheten inom sina del- områden.
Utredningen föreslår vidare att det för hela området skydd och säkerhet i fred och krig inrättas ett samarbetsorgan med uppgift att göra samma slag av samordnande bedömningar som de statliga forskningsråden. Samarbetsorganet bör bestå av företrädare för de myndigheter eller andra organ som har övergripande uppgifter som beställare av forskning inom varje delområde av forskningen.
Kostnader och finansiering (Kapitel 12)
Staten
Utredningens förslag till åtgärder kommer enligt utredningens be- dömning att kunna rymmas inom de berörda statliga myndigheter- nas befintliga anslag. Det mesta kan genomföras med de personella och materiella resurser som olika organ disponerar. Det räcker som regel med att utnyttja personal och utrustning även för tillkommande | uppgifter eller att förändra prioriteringar och omfördela arbetsupp- gifter. Syftet med några av förslagen i betänkandet är att förenkla organisation och arbetsformer. Dessa åtgärder kommer att minska behovet av resurser
Den föreslagna möjligheten till direktavskrivning vid anskaffning och installation av reservkraftverk leder till ett tillfälligt bortfall av skatteinkomster. Följden blir en omfördelning i tiden av beloppen. De tillfälligt minskade inkomsterna kommer emellertid att motsva- ras av omdispositioner och besparingar som blir följden av föränd- ringar i organisation och arbetsformer.
Utredningen vill understryka att stora olyckor och allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner alltid får betydande ekonomiska konsekvenser inte minst för staten. Förluster i enskildas verksamhet minskar dessutom statens skatteinkomster. Det är sammantaget fråga om mycket stora belopp. Utredningens förslag i betänkandet syftar till att minska omfattningen av både räddningsinsatser och ersätt- ningar för skador. Detta har stor betydelse både samhällsekonomiskt och statsfinansiellt.
Kommunerna
Kommunerna har mycket att vinna ekonomiskt på andra förslag i utredningens betänkande. De gäller både finansieringen av bered- skap med anledning av risker vid främst anläggningar där företagen hanterar farliga ämnen och de egna kostnaderna för skador och skadebegränsande åtgärder. De olika förbättringarna i den statliga verksamheten som utredningen föreslår kommer allmänt sett att göra det lättare för kommunerna att hantera både stora olyckor och all- varliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
Näringslivet
Näringslivet — framför allt industrier med verksamhet som omfattar hantering av farliga ämnen — får ökade kostnader till följd av utred- ningens förslag. De föreslagna åtgärderna leder i många fall till en ökad säkerhet som minskar antalet olyckor och omfattningen av de händelser som inträffar.
Flera av förslagen till åtgärder som berör industrin har tillkommit i samförstånd mellan företrädare för näringslivet och myndigheterna. De förslag som leder till väsentligt ökade kostnader för företagen syftar till en harmonisering av reglerna inom EU. Avsikten med harmoniseringen är att eliminera den snedvridning av konkurrensen som de internationellt verksamma företagen annars får leva med.
Författningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i räddningstjänstlagen (19864102)
Härigenom föreskrivs i fråga om räddningstjänstlagen (1986:1102)] dels att 1, 30, 38, 43, 44, 48, 49 och 60 58 ska ha följande
lydelse, dels att det i lagen ska införas elva nya paragrafer, 24 a 8, 37 a - 37 g 58, 43 a - 43 b 85 och 61 S samt närmast före 37 a 8, 37 d 8,
37 e 8 fyra nya rubriker av följande lydelse.
Föreslagen lydelse 1 5
Denna lag innehåller föreskrifter om hur samhällets räddnings- tjänst skall organiseras och bedrivas. Nuvarande lydelse
I lagen finns också bestämmel- ser om olycks— och skadeföre- b ggande åtgärder, om sanering e er utsläpp av radioaktiva äm- nen samt om rättigheter och skyl- digheter för enskilda.
I lagen finns också bestämmel- ser om olycks- och skadeföre- b ggande åtgärder, om sanering e er utsläpp av radioaktiva äm- nen, om åtgärder vid allvarli a störningar i viktiga samhälfs- funktioner samt om rätti heter och skyldigheter för enski da.
225
Räddningstjänst lanen skall an- tas av kommunfu lmäktige.
Planen skall tillställas de myn- digheter som regeringen bestäm- mer.
Första och andra styckena gäl-
Nuvarande lydelse
ler också i fråga om ändringar i och tillägg till planen.
Kommunen skall se till att all- mänheten upplyses om vad rädd- ningstjänst lanen innehåller om varning oc information till all- mänheten vid allvarliga olycks- händelser.
Föreslagen lydelse
Information till allmänheten
24a8
Kommunen skall se till allmän- heten att uplplyses om vad rädd— ningstjänst anen innehåller om varning oc information till be- folkningen vid allvarliga olycks- händelser.
Kommunen skall också se till att befolkningen i de områden som kan komma att påverkas av en olyckshändelse i en sådan verksamhet som avses i 43 5 , utö— ver den information som avses i första stycket, får den ytterligare information som behövs för att kunna vidta nödvändiga sk dds- åtgärder vid en olyckshänafålse.
Om befolkningen i en annan kommun än den i vilken en så- dan verksamhet som avses i 43 & bedrivs eller om befolkningen i ett annat land än Sverige kan komma att påverkas av en olycks- händelse i verksamheten, skall den kommun där verksamheten bedrivs lämna den andra kom- munen eller berörd myndi het i det andra landet nödvän ig in— formation.
305
Kommunerna och de statliga myndigheter som svarar för rädd- ningstjänst skall se till att det finns anordningar för alarmering av räddningsorganen.
När ett räddnin sorgan gör en räddningsinsats, s all polismyn— digheten underrättas om insatsen.
Kommunerna och de statliga myndigheter som svarar för rädd- ningstjänst skall se till att det finns anordningar för alarmering av räddningsorganen.
När ett räddnin sorgan gör en räddningsinsats, s all polismyn- digheten underrättas om insatsen.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Om effekterna av en olycks- händelse kan påkalla särskilda åtgärder till skydd för befolk- ningen eller miljön i ett annat land än Sverige, skall det rädd- ningsorgan som avses i andra stycket omedelbart underrätta berörd myndighet i det andra lan- det.
Åtgärder vid allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunk- tioner
Bemyndigande
37aS
Om det till följd av allvarliga stör- nin ar i vikti a samhälls- fun tioner är nöcåzändi t för att skydda liv, ersonlig sä erhet el- ler hälsa, år regeringen besluta att föreskrifterna i37 d-g 55 skall tillämpas. Ett sådant beslut inne- bär ingen inskränkning i kom- muners och statli a myndi heters befogenheter ocg skyldigieter i övri t enligt denna lag.
A lvarliga störnin ar i viktiga samhällsfunktioner föreligger, om det har uppkommit omfattande avbrott inom landet i kommuni- kationerna eller försörjningen med livsnödvändiga förnödenhe- ter som livsmedel, vatten eller en- ergi eller om brådskande hjälp- behov uppstår på grund av att ett mycket stort antal människor samtidigt behöver tas om hand.
37b$
Ett beslut enligt 3 7 a 5 får inte meddelas under höjd beredskap eller om tillräckliga åtgärder kan vidtas med stöd av andra (före- skrifter i denna lag eller me stöd av annan författning.
Ett beslut enligt 3 7 alj får avse en viss del av landet el er en viss verksamhet.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 37cg
När sådana förhållanden som avses i 37 a 5 inte längre råder, skall regeringen besluta att före- skrifterna inte längre skall gälla.
Uppgifter och befogenheter för kommuner
37d5
Varje kommun skall vidta åt- gärder för att lindra verkning- arna av en sådan störning som anges i 37 a 5.
Inom sitt verksamhetsområde skall kommunen också vidta åt— gärder för att begränsa stör- ningen. Åtgärderna skall beslu- tas av kommunstyrelsen. För [ull örande av kommu- nens 5 l igheter enligt första stycket är kommunstyrelsen hos landsting och kyrkli a kommu- ner samt hos enskifda förfoga över personal och egendom som finns inom kommunens område och som behövs för att nödvän- diga åtgärder skall kunna vidtas.
Uppgifter och befogenheter för statliga myndigheter
37eS
Om det behövs för att nödvän- diga åtgärder enligt 3 7 d 5 första stycket skall kunna vidtas, får länsstyrelsen hos kommuner, landsting och kyrkli a kommu- ner samt hos enskifda förfoga över personal och egendom som finns inom länet och fördela dessa resurser mellan kommu- nerna i länet.
37fs
Regeringen får för [ördelning av resurser mellan oli a län utse
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
en länsstyrelse eller en annan stat- li myndighet. Om det finns sär- sfilda skäl får flera myndigheter utses.
En myndi het som regeringen utsett enligt örsta stycket får dför— foga över personal och egen om som finns hos kommuner; lands- ting, kyrkliga kommuner och enskilda, om resurserna behövs för att nödvändiga åtgärder en- ligt 37 d 5 första stycket skall kunna vidtas.
37g$
Bestämmelserna i 5 5 första stycket 1 - 5, och andra stycket, 6 - 15 55,17- 55 55, 56 5 första stycket och 57 - 63 55 förfo - andelagen (1978:262) skall tifl— lämpas vid förfogande enligt 37 d 5 andra styc et, 37 e _)" och 37 f 5 andra stycket. Föyogande skall dock beslutas av en myn- dighet som anges i37 d - fjj.
388
Vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen från en anlägg- ning som avses i 43 5 skall an- läggningens innehavare under— rätta länsstyrelsen, polis- myndigheten och räddnings- kåren, om utsläppet åkallar sär- skilda åtgärder till s ydd för all- mänheten. Underrättelse skall också lämnas, om det föreli ger överhängande fara för '.tt sååant utsläpp
Vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen från en sådan verksamhet som avses i 43 8 för- sta stycket skall den som utövar verksamheten underrätta länssty- relsen, polismyndigheten och räddningskåren samt berörd myndighet i ett annat land, om utsläppet påkallar särskilda åt- gärder till skydd för allmänheten. Underrättelse skall också lämnas, om det förelig er överhängande fara för ett så ant utsläpp.
Den som utövar verksamheten skall efter en sådan ol ckshän- delse eller ett sådant til bud som avses i första stycket lämna upp- lysningar om händelsen till den myndighet och i den omfattning som regeringen föreskriver.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
438
Vid en anläggning, där verk- samheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka all- varliga skador på människor el- ler i miljön, är anläggningens ägare eller innehavare skyldig att i skälig omfattning hålla eller be- kosta beredskap med personal och och e endom och i övrigt vidta erforcIerliga åtgärder för att gindra eller begränsa sådana ska-
or.
Detsamma skall gälla flygplat- ser som har godkänts enligt 6 kap 9 S första stycket luftfartslagen (1 95 79.97).
Den som utövar en verksam- het, som innefattar hantering av farli a ämnen, skall vidta de åt—
är er som behövs för att före- ygga ol ckshändelser som kan orsaka s adorfå människor el- ler i miljön oc i skälig omfatt— ning hålla eller bekosta bered- skap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åt- gärder för att hindra eller begrän- sa sådana skador. Vid bedöm- ningen av vilka åtgärder som be- hövs skall hänsyn tas till andra verksamheter av samma art i om- givningen som kan påverka sä-
erheten.
Vid en anläggnin där någon utövar en ver sam et av annat slag än som avses i första stycket, men där verksamheten ändå inne- bär/fara för att en olyckshändelse ska l orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön, är an- läggnin ens ägare eller innehava- re skyldig att i skälig om attning hålla eller bekosta bereds ap med personal och egendom och i öv- rigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa så- dana skador.
Det som så 5 i andra stycket skall också gä a flygplatser som har godkänts enligt 6 ka 9 & första stycket luftfartslagen (1957:297).
43a$
För varje verksamhet som av- ses i 43 5 första stycket skall det finnas en eller flera säkerhets- ansvariga som har till uppgift att verka för förebyggande av sådana olyckshändelser i samband med verksamheten som kan orsaka skador på människor eller i mil- jön. En säker-hetsansvarig skall kontrollera att
1. de säkerhetsföreskrifter som gäller för verksamheten är upp-
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
2. den berörda personalen har erforderli utbildning samt
3. uppå/min ar lämnas enligt 38 5 an ra styc et om ol ckshän- delser och tillbud till så ana hän- delser.
Den säkerhetsansvarige skall föra skriftlig journal över sin övervaknin av verksamheten och omedel art underrätta den som utövar verksamheten när han finner att åtgärder här vid— tas av denne.
43bj
Den som utövar en sådan verk- samhet som avses i 43 5 första stycket skall lämna ersättning till kommunen för de särskilda åt- gärder för beredskapen inom rädd-ningstjänsten som föranleds av hanterin en av de farli a äm- nena och är sådana räcfclning- sinsatser som har samband med hanterin en. Den som utövar verksam eten skall också lämna ersättning för de sanerings- åtgärder som fordras efter en olyckshändelse i verksamheten.
Om det inträffar en olyckshän- delse eller om överhängande fara för en olyckshändelse uppstår i samband med en sådan transport som avses i lagen (1982:821) om transport av farligt gods, skall den som utför transporten eller den som äger det transportmedel som används för transporten, i den mån ersättning inte utgår enligt lagen (1973:1198) om an- svarighet för oljeskada till sjöss, lämna ersättning för en rädd- ningsinsats som ett räddnings- organ gör enli t denna la , om insatsen görs för att hin ra att det farliga odset orsakar skador på männisior eller i miljön eller för att begränsa sådana skador. Sam-ma skyldighet skall gälla med avseende på kostnader dför de saneringsåtgärder som for ras efter en sådan räddningsinsats.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
445
När det behövs, är var och en som under kalenderåret fyller lägst arton och högst sextiofem är skyldig att medverka i rädd- ningstjänst, i den mån hans kun- skaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det.
Tjänsteplikten fullgörs på an- modan av räddnings edaren.
När det behövs, är var och en som under kalenderåret fyller lägst arton och högst sextiofem är skyldig att medverka i rädd- ningstgänst samt till de åtgärder som rävs för att begränsa en sådan störning som avses i 3 7a 8 eller för att lindra dess verkning- ar. Skyldigheten gäller endast i den utsträckning som hans kun- skaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det.
Om tjänsteplikten gäller med- verkan iräddningstjånst, fullgörs den på anmodan av räddnings— ledaren. I andra fall ullgörs 'änsteplikten på anmo an av en t Åommun eller en statlig myndig— het som avses i 37 e och 37 f88.
Bland dem som är tjänstepliktiga enligt första stycket och som är bosatta i kommunen får en sådan nämnd som avses i 10 8
ta ut
lämpli a ersoner för att ingå i kommunens räddnin svärn. I första hand 5 a fr1v1ll1ga tas ut. Den som har tagits ut är 5 yldig att delta 1 övning med räddningsvärnet under högst tjugo timmar årligen.
488
Den som på grund av tjänste- plikt eller frivilligt efter anmodan av räddningsledaren har medver- kat 1 räddningstjänst enli t denna lag eller i övning med rä dnings- kår har rätt till skälig ersättning för kostnader för resa och uppe- hälle samt för arbete och tidsspil- lan enligt bestämmelser som med- delas av regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer. Han har också rätt till er- sättning för skada å kläder och andra personliga ti lhörigheter.
Första stycket gäller inte den som har erhållit ersättning av någon annan eller på grund av tjänst eller annars genom avtal har rätt till ersättning för med- verkan i räddningstjänst.
Den som har fullgjort t'änste— plikt enligt 44 8 eller frivi li t ef- ter anmodan av räddningsle aren har medverkat i räddningstjänst enli t denna lag eller i övnin mecf räddningskår har rätt til skälig ersättning för kostnader för resa och tidsspillan enligt be- stämmelser som meddelas av re- geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Han har oc så rätt till ersättning för skada på kläder och andra personliga tillhörigheter.
Första stycket gäller inte den som har erhållit ersättning av någon annan eller på grund av tjänst eller annars genom avtal har rätt till ersättning för med- verkan i sådan verksamhet som avses i 44 8 första stycket.
Nuvarande lydelse
Ersättning enli t första stycket skall betalas av ommunen till den som har medverkat i kom- munal räddnin stjänst eller i öv- ning med rädtfningskår och av staten till den som har medver- kat i statlig räddningstjänst.
Föreslagen lydelse
Ersättning enli t första stycket skall betalas av ommunen till den som har medverkat i kom- munal räddningstjänst eller i öv- ning med räddningskår och i öv- riga fall av staten.
495
I lagen (1977:265 ) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. finns be- stämmelser om ersättning vid per- sonskada till den som har med- verkat i räddningstjänst enligt denna lag eller i övning med rädd— ningskår.
60
I lagen (1977:265 ) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. finns be— stämmelser om ersättnin vid er- sonskada till den som ar ull— gjort tjänste likt enligt 44 8 eller annars me verkat i räddnings- tjänst enligt denna lag eller i öv- ning med räddningskår.
5
Ett beslut av en räddningsledare om fullgörande av tjänste likt
enligt 44 8 eller om ingrep 1 annans rätt en
igt 45 8 får överk agas
hos länsstyrelsen. I övri t år räddnin sledarens beslut med stöd av denna lag eller föreskri er som med elats med stöd av lagen inte
överklagas.
En kommunal nämnds beslut enli t denna la eller enligt före- skrifter som har meddelats med stö av lagen är överklagas hos
länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut får överklagas hos kammarrätten. Andra tillsynsmyndigheters beslut får överklagas hos kammarrätten. Detsamma gäller
en statlig myndighets beslut en- ligt 45 och 47 55.
Andra tillsynsmyndigheters beslut får överklagas hos kammarrätten. Detsamma gäller
en statlig myndighets beslut en- ligt 37 f, 45 och 4755.
618
Denna lag träder i kraft den
Talan i fråga om ersättnin en- ligt 43 b 8 för en kommuns ost- nader för särskilda åtgärder för beredskapen inom räddnings- tjänsten samt för räddningsin- satser och saneringsåtgärder skall väckas vid allmän domstol.
2. Förslag till Lag om ändring i lagen (1977:265 ) om statligt
personskadeskydd
Häri enom föreskrivs att 1 8 la en (1977:265) om statligt
persons adeskydd ska ha följande ly else.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1 8
Denna lag gäller ersättning av staten vid personskada och tilläm- pas a 1.pden som fullgör tjänstgöring eller enomgår utbildning eller inskrivningsprövning enligt värnpliktslagen (1941z967), lagen (1966:413) om vapenfri tjänst, civilförsvarslagen (1960:74), 6 8 lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. eller lagen (1984:272) om skyldighet för civilförsvarspliktiga att tjänstgöra utanför civilförsvaret,
2. den som medverkar i rädd- ningstjänst eller i övnin med räddningskår enligt räddgnings- tjänstlagen (1986:1102) eller i räddningstjänst enligt 11 kap. 18 andra stycket luftfartslagen
2. den som fullgör tjänste likt enligt 44 8 räddningstjänst agen (1986:1102) eller frivilli t med- verkar i räddnin stjänst e ler i öv- ning med råd ningskår enligt (1986: räddnin stjänstlagen 1102) el er i räddnin stjänst en- ligt 11 kap. 1 8 an ra stycket luftfartslagen (1957:297),
3. den som är intagen för vård i kriminalvårdsanstalt, i ett hem som avses i 12 8 lagen (1990z52) med särskilda bestämmelser om vård av un a, i ett hem som avses i 22 8 lagen (1988z870) om vård av missbru are i vissa fall samt den som är häktad eller anhållen eller i annat fall intagen eller tagen i förvar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.
Re eringen får föreskriva att lagen skall tillämpas även på den som rivilligt delta er i verksamhet inom totalförsvaret eller i annat fall än som avses i örsta stycket delta er i verksamhet för att avvärja eller begränsa skada på människor e er egendom eller i miljön.
(1957:297),
Denna lag träder i kraft den .....
3. Förslag till Lag om ändring i arbetstidslagen (1982z673)
d lHärigenom föreskrivs att 4 8 arbetstidslagen ska ha följande ly- e se.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
48
Regeringen eller den myndig- Regeringen eller den myndig— het som regeringen bestämmer får het som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter för meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från totalförsvaret med avvikelse från denna lag. denna lag. Om regeringen beslu-
tat att 3 7 d-g 88 räddningst 'änst- lagen (1 986:1102) skal till— lämpas, får re eringen för verk- samhet som erörs av beslutet
meddela särskilda aföreskrifter
med avvikelse från enna lag.
Denna lag träder i kraft den .....
4. Förslag till Lag om ändring i trafikskadelagen
Härigenom föreskrivs att 8 8 trafikskadelagen (1975 :1410) ska
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
88
För person- eller sakskada som u pkommer i följd av trafik här i andet med motordrivet fordon utgår trafikskadeersättning i fall som anges i denna lag. Trafik- skadeersättning utgår i motsva- rande fall också för skada som i följd av trafik utomlands med här i landet registrerat eller svenska staten tillhörigt motor- drivet fordon tillfogas svensk medborgare eller den som har hemvist i Sverige.
Trafikskadeersättning utgår ej för atomskada i fall då rätten att göra ersättningsanspråk gällande mot annan än innehavare av atomanläggning är inskränkt en- ligt 14 8 atomansvarighetslagen (1968z45).
Denna lag träder i kraft den
För person- eller sakskada som u pkommer i följd av trafik här i andet med motordrivet fordon utgår trafikskadeersättning i fall som anges i denna lag. Trafik- skadeersättning utgår i motsva- rande fall också för skada som i följd av trafik utomlands med här i landet registrerat eller svenska staten tillhörigt motordrivet for— , don tillfogas svensk medborgare eller den som har hemvist i Sve- * rige.
Trafikskadeersättning utgår för sådana räddningsinsatser och saneringsåtgärder som har ge— nomförts med anledning av en olyckshändelse eller överhäng- ande fara för en sådan händelse vid en transport som avses i la- gen (1982:821) om transport av farligt gods.
Trafikskadeersättning utgår ej för atomskada i fall då rätten att göra ersättningsanspråk gällande mot annan än innehavare av atomanläggning är inskränkt en- = ligt 14 8 atomansvarighetslagen (1968z45).
5. Förslag till Lag om ändring i lagen (1982:821) om transport av farligt gods
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1982:821) om transport av farligt gods
dels att 9 8 ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 8 a och 8 b 88.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 a 8
Den som utför en transport av farli t ods skall efter en ol cks- hänåelfe som har samban med transporter eller ett tillbud till en sådan händelse lämna upplys- ningar om händelsen i den om- fattning och till den myndighet som regeringen föreskriver.
8b8
För varje företag eller myndig- het som regelmässigt utför trans- porter enligt denna lag eller är avsändare vid sådana transpor- ter skall det finnas en eller flera säker/;(etsansvarliga [fom/r har]; till upp i t att ver a ör öre g- gande av sådana olyckshändefs/er i samband med transporten som kan orsaka skador på människor och i miljön. En säkerhetsansva- rig skall kontrollera att
1 . de säkerhetsföreskrifter som gäller för transportverksamheten är uppfyllda,
2. berörd personal har erfor- derlig utbildning samt
3. upplysningar enligt 8 a 8 lämnas om ol ckshändelser och tillbud till så ana händelser.
Den säkerhetsansvarige skall föra skriftlig journal över sin övervakning och omedelbart un- derrätta den som utövar ledning för verksamheten när han finner att åtgärder bör vidtas av denne.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
95
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer be- myndigas att meddela föreskrif- ter om klassificering av farligt gods, om transportmedel och andra transportanordnin ar, märkning, uppgiftsplikt, sä er- hetsutrustnin , annan hantering av farligt go 5 samt om försik- ti hetsmått och åtgärder i övrigt, allt i den utsträckning som krävs från transportsäkerhetssynpunkt.
Regeringen eller myndighet som regerin en bestämmer be- myndigas att öreskriva att trans- portmedel och andra transport— anordningar får användas vid transport endast om de är pro- vade och godkända.
Denna lag träder i kraft den
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer be- myndigas att meddela föreskrif- ter om klassificering av farligt gods, om transportmedel och andra transportanordnin ar, märkning, uppgiftsplikt, sä er- hetsutrustning, lastning, lossning, förvaring och annan hantering av farligt gods samt om säkerhets- ansvari och om försiktighets- mått oc åtgärder i övrigt, allt i den utsträckning som krävs från transportsäkerhetssynpunkt.
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer be- myndigas att föreskriva att trans- portmedel och andra transport- anordningar får användas vid transport endast om de är pro- vade och godkända.
6. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i Vissa fall
Härigenom föreskrivs att 6 8 i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
65
För ersonal som ställs till för- fogan e av en biståndsgivande part samt för utrustning och egendom som införs i Sverige en— ligt konventionen den 26 septem- ber 1986 om bistånd i händelse av en kärnteknisk ol cka eller ett nödläge med radioa tiva ämnen åtnjutes immunitet och privilegier i den utsträckning som anges i konventionen, dock med de in- skränkningar som följer av för- klaringar som Sverige har avgett i anslutning till konventionen.
Denna lag träder i kraft den
För ersonal som ställs till för- fogan e av en biståndsgivande part samt för utrustning och egendom som införs i Sverige en- ligt konventionerna den 26 sep- tember 1986 om bistånd i hän- delse av en kärnteknisk olycka eller ett nödläge med radioak- tiva ämnen och den 17 mars 1992 om gränsöverskridande effekter av industriolyckor åt- njutes immunitet och privilegier i den utsträckning som an es i konventionerna, dock med e in- skränkningar som följer av för- klaringar som Sverige har avgett i anslutning till konventionerna.
7. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 18 8 i sekretsslagen (1980:100) ska ha
följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
188
Sekretess äller för sådan up -
ift om enskilds affärs- eller driff örhållanden som har lämnats enli t 19-21 88 la en (1984:3) om ärnteknisk ver samhet eller i ärende om underrättelse och in- formation eller bistånd enligt konventionerna den 26 septem- ber 1986 om tidig information vid en kärnenergiolycka och om bistånd i händelse av en kärn- teknisk olycka eller ett nödläge med radioaktiva ämnen, om det kan antas att den enskilde lider skada om u pgiften röjs. Rege- rin en kan ör särskilt fall för- or na om undantag från sekre— tessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller se retessen i högst tjugo år.
Denna lag träder i kraft den
Sekretess gäller för sådan up - ift om enskilds affärs- eller driff— Förhållanden som har lämnats enli t 19-21 88 la en (1984:3) om ärnteknisk ver samhet eller i ärende om underrättelse och information eller bistånd enligt konventionerna den 26 septem— ber 1986 om tidig information vid en kärnenergiolycka och bi- stånd i händelse av en kärntek- nisk ol cka eller ett nödläge med radioa tiva ämnen samt den 17 mars 1992 om gränsöverskri— dande e fek ter av industriolyckor, om det an antas att den enskilde lider skada om uppgifter röjs. Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från se- kretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. I fråga om u pgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
Kapitel
Utredningsarbetets bakgrund och genomförande
1.1 Nya risker och ökad säkerhet
Det svenska samhällets utveckling har länge präglats av de tekniska framstegen. Förändringarna i produktion, distribution och admi- nistration har lett till en storskalighet, som ökat specialiseringen och komplexiteten. Nya metoder för framställning och annan hantering av kemiska ämnen med tidigare okända risker har hela tiden för- ändrat hotbilden. De stora tekniska systemen har blivit alltmer inflätade i varandra. Konsekvenserna av allvarliga olyckor och an- dra påfrestningar sprider sig lättare än förr från en verksamhet till en annan — och inom stora geografiska områden.
De sociala förändringarna är en annan del av samhällsutveck- lingen. Tillväxten av de tätbefolkade områdena har en gång för alla brutit sönder många för tidigare generationer viktiga sammanhang. Det har blivit svårare för var och en att själv bedöma riskerna för det som kan hota liv och egendom. Mycket av detta påverkar också människors eget beteende. Segregering och andra förändringar i sam- hället gör att många människor utsätter sig själva och andra för större risker än tidigare. Ökningen av antalet anlagda bränder anses i stor utsträckning ha sådana orsaker.
Samtidigt har kraven på säkerheten ökat. Utvecklingen har tvingat fram ett bättre skydd mot olika slag av påfrestningar. Tekniken har gjort det möjligt att förbättra detta skydd. Det gäller både de före— byggande åtgärderna och räddningstjänsten, hälso- och sjukvården eller de andra åtgärder som behövs när en allvarlig händelse trots det förebyggande arbetet har inträffat. De flesta människor har ge- nom ökad allmän utbildning och effektivare information om hur var och en kan undvika risker blivit mer säkerhetsmedvetna än tidi-
gare. Många vet att människan är den svaga länken och att de själva kan göra mycket för att minska skadorna.
De ökande internationella kontakterna är ett annat dominerande drag i utvecklingen. Vi kan inte avskärma oss från risker som växer fram och de påfrestningar som förekommer i andra länder. De sä- kerhetspolitiska riskerna har länge varit styrande för diskussionerna om hoten från utlandet. Under de senaste åren har emellertid en annan hotbild framträtt. Det är fråga om ett brett spektrum av ris- ker vid sidan om de rent militära — t.ex. massflykt, terrorism, sabo- tage, internationell kriminalitet, miljökatastrofer och olyckor för- knippade med kärnenergi eller kärnvapen. En del av dessa fredstida hot kan ha en sådan karaktär att de hotar vitala svenska intressen.
Samtidigt har vi emellertid nytta av händelser och erfarenheter i andra länder. Informationssystemen sprider snabbt uppgifter om de olyckor, störningar i samhällsfunktionerna och annat som orsakar skador. Kunskaperna om förbättringar i skyddet utomlands ökar i många fall säkerheten även i Sverige. Genom ett samarbete mellan myndigheter, företag och organisationer inom landet och interna- tionellt går det att göra mycket för att förebygga de händelser som åstadkommer stora skador på människor, egendom och miljö och att hindra eller minska följderna av dem.
Det här betänkandet handlar framför allt om den samverkan som fordras för att myndigheter, andra organ, företag och enskilda ska kunna åstadkomma ett säkrare samhälle.
1.2 Utredningens uppdrag 1.2.1 Inledning
Riksdagen beslutade våren 1992 om totalförsvarets inriktning för åren 1992/93—1996/97 (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92zFöU 12, rskr. 1991/92z337). Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande att det kan finnas skäl att i särskild ordning överväga hur samhällets beredskap mot olika fredstida hot ska kunna stärkas. Som ett led i förberedelserna inför nästa totalförsvarsbeslut är det angeläget att i det sammanhanget även vissa frågor inom totalförsvarets civila del blir föremål för överväganden. Riksdagen hade inget att erinra mot utskottets uttalande. Regeringen ansåg i likhet med riksdagen att en ; parlamentarisk kommitté borde tillkallas för att överväga de frågor som utskottet tagit upp. '
Hot- och riskutredningen, som tillsattes med anledning av utta— ' landena, ska enligt regeringens uppdrag (dir. 1993z4) analysera på- frestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom * totalförsvarets civila del.
Förmågan hos totalförsvarets civila del, framhåller föredraganden inledningsvis i direktiven, utgår från det fredstida samhällets resur- ser och dess handlingsberedskap och omställningsförmåga inför ex- traordinära situationer. De beredskapsåtgärder som vidtas inför krig och krigshotande situationer grundas på och kompletterar åtgärder som vidtas mot skilda risker i det fredstida samhället. Beredskaps- verksamheten bör — kanske i högre grad än hittills — inriktas mot att omfatta hela hotskalan fred—kris-krig och i större utsträckning ingå i de ordinarie riskbedömningar som respektive verksamhetsutövare gör.
De avsnitt som följer är en sammanfattning av direktiven och av de uppdrag som regeringen genom särskilda beslut har gett utred- ningen. En fullständig redogörelse för direktiven finns i Bilaga A.
1.2.2 Påfrestningar och risker i det fredstida samhället
Bakgrund
De senaste decenniernas utveckling har inneburit en väsentlig ök- ning av samhällets specialisering och komplexitet. Samtidigt ställs högre krav på produktivitet och kostnadseffektivitet, vilket påver- kar verksamhetens inriktning i enskilda fall. Samhällets olika verk- samheter är på ett helt annat sätt än tidigare integrerade i och bero- ende av varandra. Sammantaget har detta fört med sig en ökad sår- barhet. Störningar i en samhällsfunktion kan få konsekvenser på många områden. Exempel på detta är enligt föredraganden elför- sörjningen och telekommunikationerna. Också datorberoendet le- der till ökad sårbarhet. Ett annat drag i samhällsutvecklingen är att den storskalighet som eftersträvas i produktion och distribution ökar riskerna för att enstaka olyckor, t.ex. vid tillverkning, lagring och transport av farliga ämnen, kan få allvarliga konsekvenser för män- niskor och miljö.
Driften av kärnkraftverk är förknippad med särskilda säkerhets- problem. Liknande säkerhetsproblem kan förekomma inom stora kemiska fabriker och andra anläggningar där farliga ämnen hante- ras. Eftersom svåra olyckor kan få gränsöverskridande effekter be- rör dessa problem inte bara de länder där anläggningarna ligger.
Mindre beroende av samhällsutvecklingen är följderna av natur— katastrofer av olika slag. Den ökade komplexiteten i samhället har emellertid medfört att konsekvenserna även av sådana händelser i vissa fall kan bli större och svårare att förutse än tidigare. En starkt förvärrad ekonomisk situation eller en större kärnkraftolycka i de f.d. öststaterna kan komma att medföra en sådan tillströmning av
flyktingar till Sverige att påfrestningarna i olika avseenden på sam- hället kan bli dramatiska.
Som föredraganden framhåller i direktiven har förändringarna emellertid också en positiv sida. Även om samhällsutvecklingen le- der till att riskerna för allvarliga olyckor och samhällsstörningar förändras, innebär den också att nya möjligheter och resurser kan skapas för att minska konsekvenserna av olyckorna och störning- arna.
Riskerna är inte beroende av nationella, sektoriella och adminis- trativa gränser. Detta förhållande medför, tillsammans med samhäl— lets ökade komplexitet, krav på en ökad samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och näringsliv. Som en grund för denna samverkan och för att erforderliga åtgärder vidtas bör ligga olika slag av riskanalyser. En ledstjärna bör vara ökade krav på att den som orsakar risker också ska svara för att åtgärder mot dem vidtas. Detta ligger i linje med den på miljöskyddsområdet vedertagna s.k. Polluter—Pays Principle.
På alla de här nämnda områdena finns en beredskap som innefat- tar organisatoriska, personella, ekonomiska, administrativa och le- gala åtgärder. På en del områden vidtas också — inom ramen för planeringen inom totalförsvarets civila del mot säkerhetspolitiska kriser och krig — beredskapsåtgärder som är av betydelse även vid fredstida störningar, framhåller föredraganden.
Det svenska samhället kan utsättas även för andra svåra påfrest- ningar än som redovisats. Vårt öppna samhälle kan i vissa situatio— ner vara sårbart, både i akuta lägen och som ett resultat av allmän normupplösning. Exempel på detta är kriminalitet, drogmissbruk, regelbrott, etniska eller religiösa polariseringstendenser och rasism. Sådana problem är allvarliga och måste fortlöpande beaktas. Det framgår av direktiven att dessa emellertid bör hanteras i annat sam- manhang.
Uppdraget till utredningen Utredningen bör inledningsvis analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt överväga om beredskapsåtgärderna är tillräckliga. Analysen ska avse risker och påfrestningar som härrör
från såväl svenska som utländska förhållanden. Utredningen bör ' beskriva olika scenarion och utnyttja dem för att belysa konsekven- serna för samhället. Mot bakgrund av att någon systematisk tvär- sektoriell analys och bedömning hittills inte gjorts bör utredningen därefter pröva om beredskapsåtgärderna på olika områden är till- räckligt samordnade och om erfarenheter från ett område kan ut- nyttjas i större utsträckning på andra områden.
Frågor som utredningen dessutom bör studera är risker inom bl.a.
den kemiska industrin och frågor om samordning av förebyggande åtgärder från samhällets sida när det gäller bl.a. fysisk planering och yttre miljö. En ökad och mera systematiserad användning av riskanalyser bör övervägas i detta sammanhang. Detta bör även inne- fatta transporter av farligt gods, där bl.a. valet mellan olika transport- slag och olika transportvägar är en väsentlig fråga.
Utredningen bör beakta behovet av och föreslå åtgärder för an- passning till resultaten av det internationella samarbetet, t.ex. ECE- konventionen om gränsöverskridande konsekvenser av industri- olyckor, OECD:s Guiding Principles for Chemical Accident Preven- tion, Preparedness and Response samt OECD:s Polluter Pays Principle.
En svensk beredskap för räddningsinsatser i andra länder har eta- blerats av Räddningsverket i enlighet med vad regeringen berett riks- dagen tillfälle att ta del av (prop.1989/90:100 bil. 6, s. 55). Utred- ningen ska pröva förutsättningarna för att myndigheterna inom ra- men för denna beredskap ska öka utnyttjandet av resurser för detta ändamål inom den civila delen av totalförsvaret.
När det gäller den grundläggande ansvarsfördelningen mellan Räddningsverket och Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) ska utredningen utgå från följande: Ansvaret för ledning och samord- ning av beredskapsförberedelser inom totalförsvarets civila del för säkerhetspolitiska kriser och krig åvilar ÖCB. Räddningsverket har ansvaret för samordning av samhällets verksamhet inom befolknings- skydd och räddningstjänst och för bevakning av riskutvecklingen inom verksamhetsområdet samt verkar för att åtgärder vidtas för befolkningens skydd och för förebyggande av olyckor.
Utgångspunkten för utredningens överväganden och förslag ska vara att samhällets totala kostnader för åtgärder som syftar till att möta påfrestningar och risker i det fredstida samhället ska vara oför- ändrade eller, t.ex. genom bättre samordning, kunna sänkas.
1.2.3 Utvecklingen inom totalförsvarets civila del
Som ett led i förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut bör utredningen överväga vilka drag i samhällsutvecklingen på 5— 10 års sikt som har särskilt stor betydelse för möjligheterna för total- försvarets civila del att lösa sina uppgifter. Grundläggande är ut— vecklingen i samhället när det gäller specialisering samt förmågan att motstå påfrestningar genom inneboende robusthet, flexibilitet och omställningsförmåga. En översiktlig bedömning bör göras om utvecklingen kan medföra väsentliga problem på områden som har central betydelse för förmågan hos totalförsvarets civila del under säkerhetspolitiska kriser och i krig.
En utgångspunkt för utredningens överväganden ska vara den säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort som riksdagen fast- ställde för totalförsvarets civila del år 1992.
En bolagisering av statliga affärsverk har inletts. En del av de be- rörda verken bedriver verksamhet som har stor betydelse för bered- skapen. Inom regeringskansliet övervägs för närvarande hur i varje särskilt fall erforderlig hänsyn ska kunna tas till beredskaps- aspekterna. Utredningen bör följa detta arbete.
1.2.4 Sambandet fred-krig
Totalförsvarets civila del har till uppgift att planera och vidta bered- skapsåtgärder för säkerhetspolitiska kriser och krig. Dessa åtgärder dimensioneras och utformas utifrån de särskilda krav som dessa si— tuationer ställer. Det måste emellertid betonas att det är det freds- tida samhället som utgör den helt avgörande grunden för beredska— pen. Åtgärder som vidtas mot påfrestningar och risker i det freds- tida samhället är ett viktigt komplement.
Beredskapshänsyn i planeringen av den fredstida verksamheten och samhällsutvecklingen är ett område som fått ökad uppmärk- samhet i beredskapsplaneringen. Kommittén bör överväga och före- slå metoder för att förbättra förutsättningarna för ett sådant hän- synstagande.
De åtgärder som vidtas för att möta påfrestningar och risker i det fredstida samhället vidtas i många fall på områden där åtgärder också vidtas inom ramen för beredskapen mot säkerhetspolitiska kriser och krig. Utredningen bör pröva möjligheterna att inom de olika områdena i ökad utsträckning vidta sådana åtgärder i ett samman- hang.
1.2.5 Riksdagsskrivelse om kemikalieolyckor och farligt gods
Riksdagen har i en skrivelse till regeringen i november 1993 be- handlat de frågor om beredskap för insatser vid kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods som regeringen i en skri- velse (1992/93:258) tidigare redovisat för riksdagen. Det framgår ' av försvarsutskottets betänkande (1993/94zFöU1) att det fortsatta *, arbetet med beredskapen inför kemikalieolyckor bör utvidgas, främst ? ifråga om fortbildning och den kommunala räddningstjänstens skyl- ' digheter. Räddningsverkets samordningsroll när det gäller beredska- pen inför olyckor vid transport av farligt gods bör förstärkas och förtydligas. Frågan om ett s.k. avsändaransvar vid transport av far- ligt gods bör prövas.
Regeringen har överlämnat riksdagens skrivelsen till utredningen för överväganden i utredningens arbete.
1.2.6 Skrivelse om hänsyn till hälsa och säkerhet i den fysiska planeringen
Svenska Kommunförbundet och Göteborgs stad har i en gemensam skrivelse till Försvarsdepartementet i mars 1992 framhållit att reger- ingen snarast bör ta initiativ till en bättre samordning av de statliga myndigheternas arbete om säkerhetszoner vid nyexploatering. Frå- gor om riskbedömningar för olika transportsätt och rättsläget på området bör ges särskild vikt.
Framställningen har remissbehandlats. Regeringen har överläm— nat skrivelsen samt de yttranden och skrivelser som kommit in i ärendet till utredningen. Utredningen ska enligt regeringens beslut behandla de frågor som ärendet avser.
1.2.7 Skrivelse om ett risk- och beredskapscentrum i Karlstad
Landshövdingen i Värmlands län har i en skrivelse till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet i januari 1993 redovisat en plan för att utveckla Karlstad till ett centrum för frågor om riskhan- tering, räddningstjänst och civil beredskap. Regeringen har över- lämnat skrivelsen till utredningen.
1.3 Utredningens syn på uppdraget
Utredningens uppdrag innehåller en rad olika frågor. Huvuduppgif— ten är, som utredningen ser det, att analysera påfrestningar i det fredstida samhället och att bedöma om beredskapsåtgärderna är till- räckliga. Utredningen ska som framgått också utföra ett antal mer specificerade uppgifter, bl.a. CI Studera risker inom den kemiska industrin;
El Pröva frå or om samordning av förebyggande åtgärder från sam— hällets si a när det gäller fysisk planering och yttre miljö; Cl Överväga en ökad och systematiserad användning av riskanalyser; Cl Bedöma behovet av och föreslå åtgärder som anpassar svensk lagst1ftning till ett antal internationella konventioner inom kemikalieområdet och inom området transport av farligt gods; EI Pröva förutsättningarna för att öka utnyttjandet av resurser inom den c1v1la delen av totalförsvaret för räddningsinsatser 1 andra länder.
Som ett led i förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut ska utredningen vidare CI Överväga vilka drag i samhällsutvecklingen ä 5 -10 års sikt som
har särskilt stor betydelse för möjligheterna ör det civila försva- ret att lösa sina uppgifter; CI Överväga och föreslå metoder för att förbättra förutsättningarna för beredskapshänsyn i planeringen av den fredstida verksamhe- ten 0ch samhällsutvecklingen; u Pröva möjligheterna för samhället att i ett sammanhang vidta de åt ärder som behövs för att stärka förmå an att möta både freds- titfa påfrestningar och händelser orsakaåe av den säkerhetspoli— tiska utvecklingen.
De påfrestningar som det talas om i uppdraget kan enligt utredning- ens mening vara antingen stora olyckor — som det ankommer på räddningstjänsten att ingripa mot — eller allvarliga störningar som ibland lamslår viktiga samhällsfunktioner. Det är i båda fallen hän- delser som inträffar plötsligt och som utvecklas förhållandevis snabbt. Som utredningen närmare redogör för i kapitel 4 omfattas däremot inte långsamt framväxande skeenden av uppdraget — t.ex. stigande spänningar mellan olika grupper i samhället, förändringar i normer eller grundläggande värderingar som strider mot vårt rättssystem eller växande problem med missbruk av droger och en allmänt sett ökande brottslighet.
Åtgärderna som samhället behöver vidta för att skydda männis- kor, egendom och miljö kan vara förebyggande, skadeavhjälpande eller skadebegränsande. De insatser som sker vid stora olyckor är reglerade i räddningstjänstlagen. Det finns en organisation och en beredskap som ska göra det möjligt för myndigheter på olika nivåer att ingripa vid sådana olyckor. Kraven på samordning av räddnings- tjänsten är mycket stora vid framför allt komplicerade insatser med ' många deltagande enheter. Erfarenheten visar att det ibland brister i samarbetet mellan de olika organen.
Vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner ankommer det på den som driver verksamheten att se till att den fungerar igen. Det finns emellertid ingen myndighet på lokal, regional eller central nivå som har till uppgift att samordna samhällets strävanden att minska verkningarna och som har befogenheter att ingripa med ; tvångsmedel om det skulle behövas.
Utredningen anser det angeläget att frågan om en samordning av ' samhällets åtgärder vid både stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner blir prövad. Underlaget för dessa över- väganden finns i utredningens sju scenarion, som beskriver olika . slag av mycket allvarliga påfrestningar i det fredstida samhället. ' Scenariona är hörnstenar i utredningens arbete. Syftet är att beskriva '
de olika slag av åtgärder som kan behövas för att förbättra samhäl- lets beredskap. Utgångspunkten för utredningen är att det i ökad utsträckning ska gå att använda resurser avsedda för verksamheten i krig vid händelser som inträffar i fred. Det svarar mot föredrag- andens uppfattning i direktiven att utredningen ska pröva om möj- ligheterna att åtgärder som vidtas för att möta påfrestningar och risker i det fredstida samhället i ökad utsträckning kan ske inom ramen för beredskapen mot säkerhetspolitiska kriser och krig.
De överväganden som utredningen enligt direktiven ska göra om en ökad och systematiserad användning av riskanalyser, om beredskapshänsyn i samhällsutvecklingen och om beredskapen mot kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods har ett samband med de slutsatser som scenariona utgör grunden för. Det finns emellertid på dessa områden ett utförligt underlag för särskilda bedömningar och utredningen har valt att behandla frågorna var för sig. Utredningen belyser emellertid i betänkandet hur de olika slutsatserna och förslagen hänger samman.
Utredningen vill framhålla att den inte har till uppgift att ”risk- analysera Sverige”. Syftet med utredningens överväganden och för- slag är att statsmakterna ska kunna besluta om åtgärder som gör det möjligt för myndigheter och andra att bedöma risker och hot och att vidta åtgärder som syftar till att skydda människor, egen- dom och miljö.
Utredningen har under hand inhämtat åtskilligt med material och synpunkter från myndigheter och andra organ. De företrädare för dessa myndigheter och andra organ som har deltagit i diskussio- ner med utredningen eller utredningens sekretariat framgår av Bi- laga B.
1.4 Några grundläggande begrepp
Utredningen kommenterar i detta avsnitt några av de grundläggande begrepp som utredningen använder i betänkandet. En del andra ut- tryck definieras i de olika kapitel där utredningen behandlar de frå- gor det gäller.
Risk och hot
Begreppen risk och hot, som förekommer i utredningens namn, är besläktade men inga synonymer. Risk står för den beräknade sanno- likheten för att en oönskad händelse ska inträffa. Det är allmänt accepterat att det sällan finns någon precision i den beräkningen. Vid en bedömning av riskens storlek tar den som gör värderingen i
allmänhet också hänsyn till verkningarna av händelsen. Flera slag av olyckor eller störningar med mycket låg sannolikhet anses fordra omfattande förebyggande och skadeavhjälpande åtgärder på grund av de stora konsekvenser som händelserna skulle kunna få. En kärnkraftsolycka är ett ofta använt exempel på en sådan händelse.
Hotet innebär i förhållande till risken en förändring. Den latenta risken har blivit akut, dvs övergått i ett hot. Den som kan komma att drabbas förutser ett händelseförlopp eller ser någon aktör som kan orsaka skador på honom eller henne och på andra i samhället. Hotet är en mera subjektiv företeelse än i varje fall den risk som bygger på bedömningar av sannolikheter och konsekvenser.
Utredningen beskriver i kapitel 7 några av de sammansättningar med ordet risk som förekommer i betänkandet, t.ex. riskanalys och riskhantering.
Totalförsvaret — civila och militära försvaret
Totalförsvaret omfattar både de förberedelser som måste ske inom ' samhället i fred för att vi ska kunna bemästra påfrestningarna i krig och hela den verksamhet — civilt försvar och militärt försvar — som då ska bedrivas.
Den viktigaste uppgiften för det militära försvaret är att möta väp- nade angrepp mot Sverige. Huvuduppgiften för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar och att trygga en livsnödvändig försörjning, att stödja det militära försvaret samt — för fullföljandet av dessa uppgifter — att upprätt- hålla de viktigaste samhällsfunktionerna.
Det civila försvarets förmåga grundas främst på det fredstida sam- hällets resurser och dess förmåga till omställning. Att den som sva- rar för en verksamhet i fred har ett ansvar också i krig för verksam- heten, om den ska bedrivas då, brukar kallas ansvarsprincipen. Ut- ' redningen vill understryka att uttrycket det civila försvaret inte be- tecknar en organisation, vilket i allmänhet är fallet med termen det militära försvaret.
Utredningen vill också framhålla att begreppet det civila försvaret är vidare än termerna civilförsvaret och civilförsvarsverksamheten, som upphör att existera i och med att lagen om civilt försvar träder i kraft den 1 juli 1995 . Uppgifterna på den lokala nivån kommer att! integreras i olika delar av kommunens verksamhet. Det gäller bl.a.( den verksamhet som bedrivs inom funktionen Befolkningsskydd och , räddningstjänst. Till det civila försvaret hör även verksamhet inom! de drygt 20 andra funktionerna, som framgår av beredskapsförordJ ningen (1993z242). ,
Utredningens överväganden i kapitel 10 om en ökad integration av verksamheten i fred med förberedelserna för verksamheten i krig
aktualiserar frågan om begreppet civila försvaret ska ersättas av nå- got annat.
Olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner
Olyckor (eller olyckshändelser) används i den betydelse som ordet har i räddningstjänstlagen. Med olyckor menas händelser som in- träffar plötsligt, utan föregående varning. Till dessa räknas enligt lagens förarbeten händelser som beror på företeelser i naturen eller på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Detta gäl- ler oberoende av om handlingen är uppsåtlig eller inte. Bränder, ex- plosioner, skred, ras, översvämningar, oväder, vägtrafikolyckor och utflöden av skadliga ämnen är några exempel på olyckor.
Störningar i viktiga samhällsfunktioner uppstår framför allt ge- nom skador eller fel i hanteringen av de tekniska systemen för pro- duktion och distribution av t.ex. el, vatten och värme. Ett bortfall i försörjningen kan innebära radikalt ändrade förutsättningar för många verksamheter i samhället. Detta kan få mycket allvarliga kon- sekvenser för människor, egendom och miljö. En massflykt till Sverige av människor är en annan typ av händelse som skulle kunna leda till stora påfrestningar inom flera viktiga samhällsfunktioner.
Utredningens uppgift är att bedöma behovet av åtgärder som eli- minerar eller minskar påfrestningar i samhället. Det innebär som regel en begränsning till olyckor eller störningar som kan medföra betydande konsekvenser. Utredningen talar av det skälet som regel i betänkandet om stora olyckor och om allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
Kris
Ordet kris har använts av statsmakterna under ett antal år för att beteckna en situation mellan fred och krig. Uttrycket fred-kris-krig är vanligt i det här sammanhanget. Det förekommer bl.a. i direkti- ven till utredningen. För tydlighetens skull talas det ibland också om säkerhetspolitisk eller säkerhetspolitiskt betingad kris. I propo- sitionen inför 1992 års försvarspolitiska beslut definierade föredrag- anden begreppet som ”allvarliga, krigshotande internationella kri- ser och en neutralitetssituation” (prop. 1991/92:102).
Kris har emellertid kommit att användas för att beteckna även påfrestningar i samhället som inte har med säkerhetspolitiska för- hållanden eller krig att göra. Det är fråga om, som det också brukar heta, rent fredstida kriser. Ordet förekommer vidare i många sammansättningar som har med verksamhet i fred att göra, t.ex. krishantering, kriskommunikation och krisforskning. Under senare år har kris även kommit att utnyttjas inom den verksamhet som
I bl.a. kyrkan, de sociala myndigheterna och hälso- och sjukvården * organiserat för att kunna hjälpa människor som har drabbats av personliga påfrestningar i samband med olyckor eller andra händel- ser. Det förekommer uttryck som krisbearbetning och krisgrupp. ) Det kan alltså vara fråga om en kris för samhället — eller för den f enskilde. En samhällskris kan vara av många olika slag. Det kan handla om de stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga sam- hällsfunktioner som samhället enligt syftet med utredningens arbete ska kunna ingripa mot. Det kan emellertid också vara långsamt fram- växande skeenden som av olika skäl ligger utanför utredningens uppdrag — t.ex. en samhällsekonomisk kris, en sjukvårdskris eller en kris inom en bransch i näringslivet.
Utredningen anser att ordet kris har en alltför bred och obestämd innebörd för att passa in i utredningens arbete. Det leder tanken till att utredningen behandlar även sådana skeenden som inte hör till uppdraget. Uttrycket är också för opreciserat för att kunna utnytt-
, jas i lagtext. Det framgår vidare inte alltid av sammanhanget om i . ordet står för en säkerhetspolitisk händelse eller om det är en freds- ) ( tida påfrestning. Utredningen har av dessa skäl valt att i betänkan-
) det inte använda uttrycket kris eller sammansättningar med ordet. | ( Det finns flera andra uttryck som bättre anger vilka slags påfrest- ) ( ningar det är fråga om.
Utredningen utnyttjar följaktligen inte heller ordet kris för att be- teckna en säkerhetspolitisk situation som innebär ett hot om krig. Det sker endast när utredningen refererar uttalanden av regeringen i' eller andra, som i dessa sammanhang har använt begreppet. * Utredningen gör i sina överväganden i allmänhet inte någon skill- ) nad mellan det som inträffar när ett krig hotar och förhållandena ' som råder när ett krig har brutit ut i Sverige. Utredningen använder av det skälet uttrycket i fred och krig för att beteckna hela hot- skalan. Begreppet i krig står för enkelhetens skull i betänkandet för de situationer som det skulle vara fråga om antingen det råder krigs- fara eller pågår krig i Sverige och lagen (1992:1403) om höjd bered- skap tilllämpas. | I
3 1.5 Betänkandets disposition
Kapitel 2 innehåller en översiktlig redogörelse för de stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner som har in- träffat i Sverige åren 195 0-94. Kapitlet har också ett internationellt perspektiv. Det är två statistiska översikter — dels över de allvarliga kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods som har inträffat i tio industriländer de senaste decennierna, dels över de
mycket svåra naturolyckor som har drabbat olika delar av världen under i stort sett samma tid. I kapitlet ingår slutligen också en kort redogörelse för den säkerhetspolitiska hotbilden enligt 1992 års försvarsbeslut.
Den framtida utvecklingen i Sverige på 5-10 års sikt behandlar utredningen i kapitel 3. Kapitlet innehåller också en redogörelse för utredningens uppfattning om de framtida kraven på samhällets be- redskap inför påfrestningar i fred och krig sett mot bakgrund av de syn på utvecklingen i Sverige som utredningen redovisar.
I kapitel 4 och 5 redovisar utredningen resultaten av sina övervä- ganden baserade på de sju scenariona. Mer utförliga redogörelser för händelseförloppen, problemen som har framkommit och försla- gen till åtgärder finns också i de sju delbetänkanden. Titlarna på dessa framgår av översikten på baksidan av betänkandets omslag.
Kapitel 6 är en redogörelse för de synpunkter på kommunikationen människor-myndigheter-massmedier som har framkommit genom den sammanställning av resultaten från tio forskningsstudier som Styrelsen för psykologiskt försvar har utarbetat. Det handlar bl.a. om de olika roller som sändare, förmedlare och mottagare har i samband med insatser vid stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
Utredningens överväganden om risk- och beredskapshänsyn i sam- hällsutvecklingen — utredningen kallar det säkerhetskrav i samhälls- planeringen — finns i kapitel 7. Det är uteslutande fråga om före- byggande åtgärder. Frågan om hur företag och myndigheter ska kunna förbättra beredskapen inför kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods behandlar utredningen i kapitel 8. Ut- redningens förslag i detta kapitel går framför allt ut på att visa vilka förändringar som fordras i svensk lagstiftning för att vi ska kunna tillämpa riktlinjer som har utarbetats inom internationella organi- sationer.
Kapitel 9 är en redogörelse för utredningens överväganden om organisationen och inriktningen i stort av de internationella hjälp- insatser som Sverige har beredskap för att delta i. Ikapitel 1 0 knyter utredningen ihop delar av de tidigare övervägandena och behandlar bl.a. frågan om hur en ökad integrering av insatserna i fred med förberedelserna för verksamheten i krig ska kunna komma till stånd.
Kapitel 11 innehåller utredningens bedömningar av vad som be- höver göras för att forskningen inom området skydd och säkerhet ska kunna utvecklas. Det fordrar bl.a. en ökad samordning av de åtgärder som beställarna av forskning vidtar. Kapitel 12 är en redo- görelse för utredningens bedömning av kostnaderna för de förslag som utredningen redovisar i betänkandet och hur åtgärderna kan finansieras. Kapitel 13 innehåller en Specialmotivering till utredning- ens författningsförslag.
I betänkandet ingår slutligen ett antal bilagor till texten i olika kapitel.
Kapitel
Risker och hot — några 2 drag i de senaste decenniernas utveckling
2.1 Stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i Sverige åren 195 0-94
2.1.1 Bakgrund
De påfrestningar i det fredstida samhället som utredningen enligt direktiven ska analysera är, som utredningen tolkar uppdraget, hän- delser som inträffar plötsligt. Det är händelser som i regel orsakar stora skador. De drabbar många människors liv eller hälsa, skadar åtskilligt med egendom eller får långtgående verkningar för en stor del av miljön.
Utredningen vill som ett allmänt underlag för övervägandena i betänkandet spegla ett antal stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner som har drabbat Sverige åren 1950- 1994. I den översikt som utredningen har utarbetat ingår händelser som orsakat svåra förluster — förhållandevis många döda och ska— dade och som regel stor materiell förstörelse. I flera fall har ska- dorna i miljön blivit omfattande. Det urval som utredningen gjort omfattar emellertid också ett antal händelser som inte lett till stora skador men som — till följd av ett mycket spektakulärt förlopp — skapat stark oro hos många människor. Utredningen vill framhålla att den inte tagit med några av de allvarliga incidenter som lätt hade kunnat utvecklas till stora olyckor eller allvarliga störningar i vik- tiga samhällsfunktioner. Ett skäl är att det är svårt att få fram upp- gifter för ett lämpligt urval och för en beskrivning och analys av händelseförloppen.
De stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner som utredningens sammanställning omfattar framgår av Bilaga C. Det är fråga om 200 händelser — framför allt bränder, explosioner, ras och skred, tåg-, flyg- och fartygsolyckor, fjällolyckor,
oljeutsläpp, kemikalieolyckor, stormar och andra oväder, elavbrott, epidemier och terroristangrepp. I många fall är det kombinationer av olika slags olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner. De flesta händelserna beror på fel i konstruktioner eller missgrepp av människor. Andra är en följd av mycket dramatiska förlopp i naturen.
Utredningen har i bilagan fört in hänvisningar till de under- sökningsrapporter som bl.a. Katastrofkommissionen, Sjöfartens ha- verikommission, Statens haverikommission och Kamedo (Katastrof- medicinska organisationskommittén, Socialstyrelsen) har gjort med anledning av händelserna. De beskrivningar av förloppen och ana- lyser av åtgärderna som räddningstjänsten eller andra i samhället vidtagit har i många fall lett till förändringar i regelverk och andra åtgärder. Utredningen har i redovisningen gjort korta noteringar om de förbättringar i den förebyggande verksamheten eller i beredska- pen med skadeavhjälpande insatser som de inträffade händelserna har lett till.
Sammanställningen innehåller med några få undantag olyckor och störningar som har inträffat i Sverige — på land eller inom vårt sjö- territorium. Till undantagen hör fem mycket dramatiska och upp- märksammade händelser som ägt rum utanför landet men fått stora konsekvenser för människor och myndigheter även inom Sverige — nedskjutningen av en svensk DC 3 :a är 1952, kärnreaktorolyckan i Tjernobyl år 1986 (åtgärderna i Sverige), bussolyckan i norska Måbödalen år 1988 med svenska skolbarn, branden på fartyget Scan- dinavian Star år 1990 och Estonias förlisning år 1994.
2.1.2 Konsekvenserna istora drag av olyckorna och störningarna
En summering av uppgifterna i utredningens översikt över händel- serna åren 1950-94 visar att följderna är dessa:
Cl Antal omkomna ca 2 000 CI Antal skadade ca 1 500 Cl Kostnader (del av) ca 25 miljarder kronor
Uppgifterna om antalet omkomna avser människor som avlidit vid ; händelsen eller någon tid efter den. Som skadade räknas i regel de ; som behövt någon form av hälso- och sjukvård. Med ekonomiska konsekvenser menar utredningen i allmänhet kostnaderna för åter- ställning av anläggningar som blivit skadade. Kostnader är i över- sikten i allmänhet de belopp som beräknats för åtgärder av olika * slag med anledning av händelsen. Det kan vara ersättningar från försäkringsgivare till efterlevande och skadade, till ägare av anlägg-
ningar för återuppbyggnad, reparationer och anskaffning av ny ut- rustning och till dem som driver verksamheter för de direkta förlus- ter som avbrotten i rörelsen orsakat. Det har bara för en del händel- ser varit möjligt att finna ungefärligt beräknade uppgifter som anger även kostnaderna för räddningstjänsten eller för de andra hjälp- åtgärder som samhället vidtagit. För flyg-, tåg- och vägtrafik- olyckorna saknas det genomgående uppgifter om skadornas om- fattning. De ekonomiska konsekvenserna — som i utredningens sam- manställning räknats om till 1994 års priser — är med andra ord betydligt högre än det belopp som utredningen redovisar.
De 200 stora olyckorna och allvarliga störningarna i viktiga sam- hällsfunktioner åren 1950-94 består av bl. a. följande antal händel- ser:
Ci Bränder 54 EI Tågolyckor 26 Cl Explosioner 17 CI Stormar och andra oväder 17 Cl Flygolyckor 13 Cl Sjöolyckor 9 CI Kemikalieolyckor 8 CI Ras och skred 7 CI Elavbrott 5 EI Epidemier 7 Cl Oljeutflöden 6 Tolv av de mest omfattande och uppmärksammade händelserna under perioden framgår av översikten på nästa sida.
2.1.3 Några iakttagelser om skadebilden under perioden 195 0-94
Med det sätt att välja ut händelser som utredningen använt går det inte att dra några säkra slutsatser om tendenserna i utvecklingen av olika slags händelser under perioden. Utredningen redovisar emel- lertid i detta avsnitt ett antal iakttagelser. Dessa är baserade både på innehållet i utredningens sammanställning och uppgifter om föränd- ringarna i olycks- och skadebilden som har kommit fram i andra sammanhang.
Att bränderna dominerar i det redovisade materialet överraskar inte. De 30 000 år 35 000 bränder som inträffat genomsnittligt per år i landet under de senaste decennierna orsakar skador för i stor- leksordningen 3 miljarder kronor årligen. Uppgifterna avser hän- delser som inneburit att försäkringsgivarna betalat ersättningar. Mellan 300 och 400 skador på mer än en miljon kronor var brukar svara för ungefär hälften av den totala brandskadekostnaden. Det
Tolv stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner i Sverige åren 195 0-94
År
1 978
1 979
1 986
1 987
Plats eller område
Typ av händelse
Tågolycka
Flygolycka
Storm
Skred
Brand
Oljepåslag
Broras
Nedfall av radioaktiva ämnen
Tågolycka
Förlopp
En rälsbuss kolliderar med ett malmtåg som inte kan bromsa.
Ett av Linjeflygs plan kolliderar vid landningen med en ledning.
Vindstyrkor på 35-40 m/sek mäts upp. Stora störningar uppstår i trafiken. 100 000- tals hushåll blir utan ström i som mest tre dygn.
Skredområdet omfattar omkring 30 ha. Det bor ca 800 personer i området. Ett 70-tal hus blir för- störda.
En brand bryter ut på Stadsho- tellet, där ett stort antal ung- domar firar studentexamen.
Det ryska tankfartyget Antonio Gramsci går på grund utanför den baltiska kusten. Oljeförore- nad havsis driver med kraftiga ostliga vindar in i Stockholms skärgård.
Ett fartyg kolliderar med Almö- bron. som rasar. Sex personbilar och en lastbil kör ned i vattnet.
Radioaktiva ämnen faller ned efter utsläppet från den för— olyckade kämkraftreaktom i Tjernobyl.
Två persontåg kolliderar inne på stationsområdet.
Fartyget Sally Albatross, som liggeri docka på Finnboda Varv, blirförstört vid branden.
Fartyget Scandinavian Star börjar brinna ute till havs.
Fartyget Estonia förliser. ' olycka
Antal döda
20
31
10
20
158
865
Antal skadade
200
62
130
30
Beräkn. kostna- der, milj. kronor
1 900
670
660
dör varje år mellan 100 och 150 människor till följd av stora och små bränder i Sverige. Den brand som orsakat de flesta dödsfallen i Sverige under den redovisade perioden sedan år 1950 inträffade på Borås Stadshotell år 1978, när 20 människor — till största delen ungdomar — brändes inne. Branden på fartyget Scandiavian Star år 1990, som krävde nära 160 liv, inträffade utanför svenskt territo- rium, men fartyget bogserades in till Lysekil där största delen av släckningsarbetet ägde rum.
Något mindre än tre fjärdedelar av brandskadekostnaderna bru- kar vara en följd av bränder hos företag — framför allt inom indu- stri- och servicenäringar — medan bränder i bostäder svarar för drygt en fjärdedel. Många av händelserna i utredningens sammanställ- ning för åren 195 0—94 har lett till skador för flera hundra miljoner kronor. Den största förlusten under perioden orsakade branden år 1990 på fartyget Sally Albatross, som låg i docka på Finnboda Varv. Kostnaderna beräknas i 1994 års penningvärde till över 650 miljo- ner kronor.
Till de stora brandskadorna åren 1950—94 hör många stora industribränder. Under de båda åren 1975 och 1976 härjades Solna Offset i Sollentuna, Electrolux i Mariestad och Luxor i Motala. De ersatta brandskadorna för de tre nästan helt förstörda anläggning- arna uppgår sammantaget till 1300 milj. kronor i 1994 års pen- ningvärde. Fram till slutet av 1970-talet dominerade den här typen av händelser de stora brandskadorna. Det finns åtskilliga andra ex- empel i utredningens sammanställning.
Under 1980-talet började de stora bränderna inom industrin atti statistiken delvis ersättas av bränder i skolor och köpcentra. Ett skäl var givetvis att det byggdes fler stora sådana anläggningar än tidigare. Förändringarna illustrerar också det förhållandet att de anlagda bränderna — som ofta drabbar skolor och affärslokaler — började öka kraftigt i antal och omfattning. I sammanställningar över brandorsakerna är anlagd brand och barns lek med eld nu- mera de vanligaste. Att stora industribränder inte är lika vanliga som förr sammanhänger även med de krav på bättre förebyggande åtgärder mot brand som både myndigheter och försäkringsgivare började ställa på industriföretagen i slutet av 1970-talet.
Förebyggande åtgärder vidtogs även med anledning av de brän- der i gamla ålderdomshem och sjukhem som förr om åren i ett antal fall — bl.a. i Eksjö, Malmköping och Lycksele — krävde många män- niskors liv. Det finns också i sammanställningen i bilagan flera brän- der i sjukhus och andra vårdinstitutioner. Vid branden på S:t Eriks sjukhus i Stockholm år 1975 omkom sex personer. En anlagd brand inom en av de psykiatriska avdelningarna vid Huddinge sjukhus år 1991 fyllde utrymmen för ca 200 patienter och anställda med rök. Flera dörrar till utrymningsvägarna var låsta. Branden krävde en
mycket stor insats med personal för att alla skulle kunna ta sig ut. Ett 20-tal personer skadades av röken.
En brand i ett biomedicinskt säkerhetslaboratorium i Uppsala är 1982 representerar en ny typ av händelse. Brandmännen riskerade att smittas av epidemiska sjukdomar och avvaktade innan de bör- jade släcka. Liknande problem finns i andra verksamheter — t.ex. genlaboratorier och laboratorier som använder radioaktiva, hög- toxiska eller bakteriella ämnen.
Transportolyckor av olika slag förekommer så gott som varje år i översikten. Till de olyckor som utredningen valt ut hör ett antal tågolyckor som i allmänhet har krävt många människoliv. Det in- träffade nästan varje år från år 1950 och ända in på 1980-talet minst en urspårning eller kollision med många döda och skadade. Den minskning som ägt rum sedan slutet av 1980-talet — den se- naste svåra olyckan ägde rum i Lerum år 1987 — beror både på de nya automatiska säkerhetssystemen och på att säkerhetsbestämmel- ser och rutiner efter hand blivit bättre. Till den gynnsamma utveck- lingen har sannolikt också bidragit att trafiken på många linjer med låg säkerhetsstandard lagts ned.
Flera fartygsolyckor förekommer också i sammanställningen. Det är fråga om bränder, kollisioner — i ett fall i början av 1950—talet även minsprängning — och förlisning på grund av dåligt väder eller annat. Katastrofen med fartyget Estonia visar tydligare än någon annan händelse hur fruktansvärda konsekvenserna kan bli. Stora flygolyckor är dessbättre sällsynta händelser i Sverige. De båda have- rier som krävt flest liv inträffade i Ängelholm år 1964 och i Kälvesta (ett förortsområde i Stockholm) år 1977. Personskadorna i vägtra- fiken ligger sedan flera år på nivån 600 döda per år. Som framgår av bilagan inträffar nästan varje är minst en olycka med mer än fem döda.
Någon mer omfattande fjällolycka har inte ägt rum sedan 1970- talet. Det arbete för ökad fjällsäkerhet som myndigheter och andra organ lägger ned har uppenbarligen gett resultat.
Det finns bland ett tiotal redovisade olyckor med kemikalier — &
utflöden från fasta anläggningar eller vid transport — ingen händelse som fått riktigt stor omfattning. Klor som kommit ut har skadat anställda i Stenungsund, Karlsborgsverken (Kalix) och Gävle. Ett [ utflöde av ammoniak i Landskrona år 1976 krävde två människoliv ; och skadade tre personer. Stora mängder fenol rann ut vid en olycka i Göteborg år 1973 och en i Sundsvall år 1986. Ingen orsakade några stora personskador, men saneringen tog i båda fallen lång tid och krävde mycket resurser. Samma sak gäller utsläppet av oleum (rykande svavelsyra) i Karlskoga år 1985. Konsekvenserna blev be- tydligt lindrigare än vid många av de olyckor med kemikalier som har inträffat i andra länder. Redogörelsen i nästa avsnitt ger möjlig- heter till jämförelser. *
Oljeutflöden har drabbat kusterna vid flera tillfällen. Det mest omfattande inträffade år 1979 när det ryska tankfartyget Antonio Gramsci gick på grund utanför den baltiska kusten. Fartyget släppte ut omkring 6 000 ton råolja. Oljeförorenad havsis drev i land i Stock- holms skärgård. Länsstyrelsen i Stockholms län tog över ansvaret för räddningstjänsten. Kostnaderna för räddningsarbetet och sane— ringen uppgick till flera hundra miljoner kronor.
Flera svåra oväder har drabbat framför allt västra och Södra Sverige. Stormen i september 1969 krävde ett tiotal människoliv. De ekonomiska förlusterna blev omkring 800 milj. kronor i 1994 års penningvärde. Orsakerna till de fem avbrott i elförsörjningen som ingår i studien är oväder, tekniska fel eller sabotage. Den geografiskt sett mest omfattande störningen inträffade i december 1983 efter ett tekniskt fel i en transformatorstation utanför Enköping. Södra de- len av Sverige — bl.a. de tre storstäderna — blev utan ström i upp till tio timmar. Störningar förekom även i Danmark.
2.2 Kemikalie- och naturolyckor i andra länder
2.2.1 Bakgrund
De allra flesta stora olyckorna och allvarliga störningarna i viktiga samhällsfunktioner i Sverige åren 195 0—94 har - jämfört med många händelser på andra håll i världen — haft begränsade konsekvenser. Jordbävningar, vulkanutbrott, orkaner, översvämningar och torka drabbar varje år tusentals efter tiotusentals människor på olika håll i världen. Skadorna på egendom och miljö är som regel kolossala. Den del av världen som vi lever i är förskonad från sådana händel- ser. Stora epidemier förekommer i länder som inte har samma förut- sättningar som andra att hindra smitta att sprida sig. Bränder, ex— plosioner, tågolyckor och olyckor med olja eller kemikalier har i många fall också fått mycket större konsekvenser i andra länder än hos oss.
Till utredningens uppgifter hör enligt direktiven att föreslå för- bättringar i de förebyggande åtgärderna mot olyckor med kemika- lier och olyckor vid transport av farligt gods och i åtgärderna som begränsar verkningarna av dem. Utredningens översikt i Bilaga C visar att Sverige under de senaste fyra-fem decennierna inte har drab- bats av någon riktigt svår olycka av dessa båda slag. Vi har emeller- tid haft många tillbud. Det är gott om kemiska industrier inom lan- det. De alstrar tillsammans med importörer och användare en jämn ström av transporter med farligt gods på land och till sjöss. Vi lever med hotet om allvarliga kemikalieolyckor eller olyckor vid trans- port av farligt gods.
| Utomlands finns det däremot åtskilliga exempel på kemikalie- ? olyckor och olyckor vid transport av farligt gods, som orsakat mycket j stora skador på människor, egendom och miljö. För att skildra det & hot som sådana händelser kan utgöra redovisar utredningen i föl— l jande avsnitt en statistik över de olyckor med kemikalier i ett antal länder åren 1954-91 som det finns uppgifter om i en brittisk data- bas. Som en bakgrund till uppgifterna om de naturolyckor som in- träffat i Sverige sedan år 195 0 innehåller avsnittet också en statistisk översikt över de stora naturkatastrofer som under de senaste decen- nierna har drabbat olika länder.
2.2.2 Kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods Underlaget för utredningens redovisning
Det finns flera internationella databaser som innehåller uppgifter om de olyckor med kemikalier som har inträffat i fasta anläggningar eller vid transporter under de senaste decennierna. Utredningen har för sina överväganden om utvecklingen valt uppgifter som det brittiska kärnenergiorganet (United Kingdom Atomic Energy Authority) sammanställer. Uppgifterna finns i databasen MHIDAS (Major Hazard Incident Data Service), som innehåller korta beskriv- ningar av förloppet vid varje enskild händelse och uppgifter om an- talet döda och skadade — i en del fall också beräknade kostnader för skadorna.
Databasen är inte grundad på någon officiell rapportering. Inne- hållet består av uppgifter ur tidningar, tidskrifter, undersöknings- rapporter eller tekniska analyser. Det finns sannolikt luckor i mate- rialet och brister i beskrivningen av detaljer i olyckorna. Variationer kan i dessa avseenden föreligga mellan enskilda länder och mellan olika är. Kvaliteten är bättre i uppgifterna från mitten av 1970-talet än för åren dessförinnan.
Databasen ger emellertid även med de ofullkomligheter som före- ligger ett perspektiv på mängden och storleken av olyckorna med kemikalier. Utredningen har för överskådlighetens skull begränsat uttaget av uppgifter till olyckor med minst tre döda i tio industri- , länder: Belgien, Nederländerna, Tyskland, Spanien, Frankrike, Stor- britannien, Norge, Kanada, Förenta staterna och ]apan. Några hän- ; delser från Sverige, Danmark eller Finland finns inte i materialet.
Bearbetningen av uppgifterna ur databasen har skett inom Rädd- ' ningsverket för utredningens räkning. Den redovisning som följer , innehåller en översikt över omfattningen av olyckorna i registret.
Definition på olycka med kemikalier
En kemikalieolycka är med det urval som gjorts ur databasen en olycka med en eller flera kemikalier eller kemiska produkter i sam- band med tillverkning, lagring eller transport. Kemikalien har vid olyckan kommit ut ur sin behållare och som regel bildat ett gas- moln. Om gasen varit explosiv eller brännbar och det funnits en tändkälla, har det uppstått en explosion eller en brand. Även en explosion har i allmänhet utlöst en brand. Det har vidare förekom- mit att gasen enbart genom sin giftverkan skadat människor.
Antalet olyckor och deras verkningar åren 1954-1991
Det finns i den del av databasen som utredningen använder för att beskriva olyckorna med kemikalier i tio industriländer åren 1954- 1991 sammanlagt 170 händelser med minst tre döda. Olyckorna har enligt uppgifterna i registret lett till att nära 1 500 personer omkommit och att knappt 3 700 fått något slag av skador. Siffrorna framgår av tabell 2.1, som också visar att genomsnittet per år under fyrtioårsperioden är fyra olyckor, knappt 40 döda och något min- dre än 100 skadade.
Tabell 2.1 Kemikalieolyckor med minst tre döda i tio industriländeråren 1954-1991
Tid Antal Antal Antal
olyckor döda skadade Hela perioden 170 1 464 3 662 I genomsnitt per år 4 39 96
Utvecklingen år för år redovisas i figur 2.1. Över årsgenomsnittet för antalet olyckor ligger händelserna i mitten och under senare de- len av 1970-talet. Nära 300 personer omkom vid 14 olyckor år 1978. Knappt 600 skadades år 1974. Det är de största årsvisa ef- fekterna. Antalet olyckor och omfattningen av dem ligger under flera år sedan 1980-talets början nära årsgenomsnitten för hela perio- den.
En av förklaringarna. till de höga talen i mitten av 1970-talet an- ses vara att den kemiska industrin då började ersätta en stor del av utrustningen med modernare materiel. Den nya tekniken var emel- lertid inte färdigutvecklad. Det uppstod problem, som vid åtskilliga anläggningar gav upphov till olyckor. Debatten kring dessa skapade ett ökat säkerhetsmedvetande. Det ledde i sin tur till lagstiftning och kontroll, som bidrog till att antalet döda och skadade minskade. Den här utvecklingen kom i stor utsträckning också att gälla trans- porterna av farligt gods.
De olyckor med kemikalier som lett till explosion eller brand sva- rar för ungefär lika många händelser som olyckorna vid transport
15
Emm %
År 1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993
i l l L Antal olyckor
Antal döda
300
250
200
150
100
År 1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993
Antal skadade
500 400 300
200
År 1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993
Figur 2.1 Kemikalieolyckor (inkl. olyckor vid transport av farligt gods) med minst tre döda i tio industriländer åren 1954—1992
av farligt gods, mellan 70 och 80. Som framgår av tabell 2.2 har transportolyckorna emellertid orsakat betydligt fler dödsfall än de kemikalieolyckor som lett till explosioner och bränder.
Tabell2.'2 Kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods med minst tre döda fördelade efter olika slag av olyckor i tio industriländer åren 1954-1991 Typ av olycka Olyckor Döda Skadade Antal Rel. för- Antal Rel. för- Antal Rel. tör- delning delning delning i % i % i % Kemikalieolycka 73 43 524 36 1 233 34 som lett till ex- plosion eller brand Kemikalieolycka 19 11 92 6 387 10 som lett till gas- utsläpp (utan ex- plosion eller brand) Olycka vid trans- 78 46 848 58 2 042 56 port av farligt gods Summa 170 100 1 464 100 3 662 100
Den redovisning land för land som utredningen gör i tabell 2.3 visar att de avgjort flesta kemikalieolyckorna med minst tre döda i de tio industriländerna inträffat iFörenta staterna. Länder som också haft förhållandevis många olyckor är Tyskland och ]apan. Relativt många omkomna och skadade är följden av olyckorna i Spanien. En enda händelse med drygt 200 döda år 1978 — några av detal- jerna framgår av sammanställningen på nästa sida - ger emellertid ett starkt genomslag i statistiken.
Tabell 2.3 Kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods med minst tre döda fördelade efter länder åren 1954-1991
Land Antal olyckor Antal döda Antal skadade Belgien 4 18 39 Nederländerna 2 22 128 Frankrike 8 59 214 Spanien 5 234 374 Tyskland 11 48 170 Storbritannien 7 68 212 Norge 2 18 48 Kanada 4 71 1 Förenta staterna 117 842 2 357 Japan 10 84 119
Summa 170 1 464 3 662
Enskilda kemikalieolyckor i det statistiska materialet
Nästan 80 eller något mindre än hälften av de 170 olyckorna har lett till att mellan tre och fem personer omkommit. Vid ett 60-tal händelser har mellan fem och tio förolyckats.
Översikten på följande sida beskriver fem svåra olyckor som ur— redningen valt för att ytterligare illustrera det som har skett inom området kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods inom ett antal länder under perioden 1954—1991.
Stora kemikalieolyckor som inte ingår i den statistiska redovisningen
Stora kemikalieolyckor har inträffat även i andra länder än dem som ingått i redovisningen. Sex händelser med mycket stora verk- ningar i huvudsak utanför de tio industriländer utredningen valt ut för den statistiska översikten är
B Utsläppet av fenol genom en tankbilsolycka i danska Simmersted | år 1972; Ett 20-tal skadade och stora återverkningar på miljön (Kamedo Rapport nr 25);
i C! Utsläppet av dioxin i luften från en kemisk industri i italienska j Seveso år 1976;
Ett 20-tal akut skadade — stora effekter i miljön och omfattande undersökningar av de långsiktiga verkningarna på människor (Kamedo Rapport nr 34),-
|:: Explosionerna och bränderna i ett tåg lastat med bl.a. gasol och klor i kanadensiska Mississauga år 1979; Några få skadade — ca 200 000 människor fick utrymma på grund av det stora klorgasmolnet (Kamedo Rapport nr 42); Cl Explosionerna (s.k. bleves) i ett tjugotal cisterner med gasol i Mexico City är 1984,- Ca 600 döda och 2 000 skadade som behövde sjukhusvård (Kamedo Rapport nr 51);
El Utsläppet i luften från Union Carbides anläggning för tillverk- ning av kemiska bekämpningsmedel i indiska Bhopal år 1984,-
Ca 2 500 döda och omkring 200 000 skadade eller påverkade (Kamedo Rapport nr 53). *
EI Utsläppet av giftiga faser och förorenat släckvatten vid en stor- bran i ett lager me jordbrukskemikalier i Basel år 1986,- Avloppsnätet blev överbelastat och mycket stora mängder vatten med giftiga kemikalier rann ut i Rhen. Skadorna på växter och djur i flera länder blev mycket omfattande. Förorenin arna be- dömdes under en tid som ett allvarligt hot mot dric svatten- försörjningen framför allt i Nederländerna.
Fem stora olyckor med kemikalier och olyckor vid transport av farligt gods
År Land Typ av Förlopp Antal Antal j olycka händelse döda skadade i * € 353 LLSA Olycka vid Ett tåg spårar ur på en 23 20 E (Meldrim) transport av bro nära en friluftsom- l farligt gods råde. En tankvagn med gasol skadas. Gas läck- er utöver ett stort om- råde innan den antänds. De flesta omkomna be- finner sig inom frilufts- området.
1966 Frankrike Explosion En läcka uppstår vid prov- 21 52 (Feyzin) tagning på en cistem med gasol. Gasmolnet driver in över en motorväg och antänds av bilarna. Cister- nen sprängs så småning- om. Tryckvågen orsakar stora skador i omgivning- arna. Branden som upp- står sprider sig till andra
anläggningar. 1974 S_tgrbdtan; Explosion Cyklohexan läcker från 29 89 men en felaktigt konstruerad (Flixborough) ledning i en kemisk indu-
stri. Det bildas stora ång- moln som antänds. Indu-
* stribyggnader och andra hus fem kilometer från ex- plosionsplafsen blir helt
förstörda. 1978 Spanien Olycka vid En tankbil överfylld med 210 300 (Los transport propen exploderar när den Alfaques) av farligt passerar ett campingområde. gods Det brinnande gasmolnet bildar ett eldhav, som driver ut över campingområdet. 1988 U_SA Gasutsläpp En anställd inom en indu- 4 14 (Auburn) strl använder saltsyra för i att göra ren en zinkcyanid- ! tank. Ett moln av cyanid sprider sig inom anlägg- ningen.
2.2.3 Naturkatastrofer
Förändringarna i stort under 1900-talet
I början av 1900-talet inträffade det i världen i genomsnitt tre stora naturkatastrofer varje år. Fram till nu har antalet ökat till 15 ge- nomsnittligt per år. Konsekvenserna har sammantaget också blivit större. Det beror bl.a på befolkningstillväxten och den på många håll mycket starka urbaniseringen.
Enligt en rapport från Förenta Nationerna har enbart under de senaste två decennierna tre miljoner människor omkommit genom naturkatastrofer. En miljard människor har fått skador, blivit hem- lösa eller drabbats av ekonomiska förluster. Det förhållandet att stor- städerna blivit fler och vuxit i omfattning har påverkat både antalet drabbade människor och kostnaderna för ersättning av bostäder och annan samhällsservice. De sammanlagda ekonomiska skadorna under de senaste två decennierna beräknas till 200 miljarder kro- nor.
Naturkatastrofer åren 1960—93
Naturkatastrofer är enligt de statistiska uppgifter som utredningen redovisar i detta avsnitt jordbävningar, översvämningar, vulkanut- brott, orkaner, tyfoner eller cykloner, skogsbränder, torka eller ex- trem kyla. Skadornas omfattning beror inte bara på det som händer med naturelementen. Även andra faktorer spelar in — t.ex. byggnads- tekniken, byggnadsmaterialen och den lokala, regionala och natio- nella katastrofberedskapen.
Underlaget för den redovisning som följer är statistiska uppgifter som två internationellt verksamma försäkringsgivare har samman- ställt — Swiss Reinsurance Company och Munich Reinsurance Com- pany. Båda hämtar källmaterial från olika slag av dokument — fram- för allt tidningar, facktidskrifter, publikationer från speciella insti- tutioner och rapporter från andra försäkringsgivare. Det är vanligt att beskeden om antalet omkomna och skadade stiger efter hand som informationen om händelserna ökar.
Utredningen har för en översikt över de stora naturkatastroferna perioden 1960-93 valt händelser med minst flera hundra döda och ekonomiska förluster på upp emot en miljard kronor. Det finns i materialet från de internationella försäkringsgivarna 130 sådana stora naturkatastrofer. De omkomna vid dessa katastrofer beräknas till något över en miljon — totalt mellan 40 000 och 50 000 föro- lyckade vid fyra katastrofer i genomsnitt per år. De ekonomiska för- lusterna utgör genomsnittligt omkring 2 000 miljarder kronor årli- gen.
De flesta har omkommit till följd av händelser som har inträffat i
utvecklingsländerna. De största ekonomiska förlusterna redovisas omvänt för industriländerna. Skillnaderna i antalet förolyckade be- ror bl.a. på att dessa länder i allmänhet har vidtagit olika slag av förebyggande åtgärder, att det finns effektiva system för varning och information och att de som regel också har större förutsättningar än utvecklingsländerna att lyckas med räddningsarbetet.
Figur 2.2 visar att antalet mycket stora naturkatastrofer med det gjorda urvalet har ökat från några stycken i genomsnitt per år under 1960-talet till minst fem från mitten av 1970-talet. De flesta mycket stora katastroferna inträffade år 1987 — totalt 17. Som framgår av figuren var antalet omkomna särskilt högt under några av åren: Omkring 360 000 förolyckades år 1970 — de flesta genom en cyk- lon i Bangladesh. Iden höga siffran för år 1976 ingår 250 000 döda vid en jordbävning i Kina.
2.2.4 Tre katastrofer
Rapporter om ingripanden vid enskilda stora olyckor eller allvar- liga störningar i viktiga samhällsfunktioner i andra länder kan vara ett underlag för överväganden om ökade åtgärder för skydd och säkerhet även i Sverige. Utredningen ger av det skälet kortfattade redogörelser för tre händelser. Mer utförliga beskrivningar och ana- lyser finns i de rapporter som har utarbetats inom Räddningsverket.
Kemikalieolyckan i nederländska Uithoorn år 1992
En anställd i laboratoriet vid en kemisk industri i Uithoorn (Chemical Industry Uithoorn N. V.) ska skriva ut en specifikation för bland- ning av de kemikalier som behövs vid tillverkning av en hartspolymer. Han slår emellertid in fel nummer på ett av ämnena som ska ingå — dicyklopentadien i stället för vanlig harts.
En dagskiftsoperatör märker under förmiddagen att temperatu- ren i blandningen stiger snabbare än vanligt. Han lyckas inte bryta förloppet. Plötsligt inträffar en våldsam explosion i tanken. Det börjar brinna intensivt i stora delar av anläggningen. Den kommunala räddningstjänsten och den lokala polisen ingriper. Vice borgmästa- ren ska som representant för kommunen samordna den kommu- nala katastroforganisation med företrädare för de kommunala förvaltningarna som samlas i Stadshuset.
Uithoorn ligger 10 kilometer söder om Amsterdam. Räddnings- tjänsten, polisen och ambulansorganisationen i regionen deltar med mycket personal. Alla har emellertid sin egen ledningsorganisation. Det finns ingen samlad operativ ledning för verksamheten. Det är också ont om information. CINDU, som företaget kallas, svarar inte på beredskapsorganisationens begäran om uppgifter.
Antal katastrofer 20
f— I'H man
År 1960 1965 1970 1975 1980 1995 1990 1993
:]
Beräknat antal döda
År 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1993
Beräknade materiella skador (Miljarder US Dollar)
40
År 1960 1965 1970 1975 1980 1995 1990 1993
Figur 2.2 Stora naturkatastrofer i världen åren 1960—93
Anläggningen brinner hela dagen. Under kvällen är det risk både för en andra explosion och för att brinnande olja ska rinna ut i floden intill fabriken. De ansvariga framhåller emellertid att situa- tionen är under kontroll och informerar inte om riskerna för nya allvarliga skador. Myndigheternas besked till allmänheten skapar förvirring.
Tre av brandmännen i industribrandkåren omkommer redan i början av händelseförloppet. En brandman och sju andra anställda i fabriken skadas. Människor i närheten av fabriken får besvär med andningen. Ett 60-tal personer måste utrymma sina bostäder. Män- niskor uppmanas att inte äta grönsaker från sina trädgårdar.
CINDU får betala höga böter för bristerna i säkerheten vid an— läggningen. Företaget gör också stora förluster på skadorna i an- läggningen och det långa avbrott i produktionen som blir följden.
Den rapport som Räddningsverket utarbetat (Industriolycka på företaget CINDUi Uithoorn, Nederländerna, 1993) beskriver hän- delseförloppet och bristerna i samordning mellan myndigheterna och mellan företag och myndigheter. Det framgår också vilka slutsatser myndigheter och företag senare drar för att kunna förebygga lik- nande händelser eller för att begränsa de skador som kan uppkomma.
Elavbrott i samband med orkanen Andrew i Florida är 1992
Tidigt en morgon i augusti 1992 när orkanen Andrew fram till kus- ten i sydöstra Florida. Vindstyrkan är i allmänhet omkring 50 me- ter/sek — med toppar på 60-70 meter/sek. Orkanen drar fram i bälte tvärs över halvön.
En utrymning av i runt tal 700 000 människor hinner genom- föras innan ovädret kommer in över land. Det gör att förlusterna i människoliv blir begränsade. Under det dygn som orkanen drabbar Florida omkommer ett 40-tal människor av skador som orkanen orsakar.
Ovädret resulterar också i att omkring 75 000 enfamiljshus blir förstörda; 52 000 andra bostäder blir skadade; 160 000 människor blir hemlösa; 150 000 hushåll mister sina telefonförbindelser; Cl 3 000 vattenledningar blir skadade.
DUBB
Elanläggningar av olika slag skadas svårt av orkanen. Detta drab- bar framför allt ett av kärnkraftverken och 60 % av alla lednings- stolpar i området. Mer än 1,4 miljoner av de 2 miljoner invånarna i de berörda områdena får inte någon ström under 35 dygn. Avbrottet i elförsörjningen slår också ut många viktiga funktio- ner i samhället. Det påverkar arbetet vid 8 000 företag och syssel—
sättningen för 100 000 personer. De sammanlagda skadorna beräk- nas till omkring 200 miljarder kronor. Presidenten förklarar fyra distrikt för katastrofområden. I den fe- derala planen för hjälp åt områden som drabbas av katastrofer är det federala Energidepartementet utsett att hålla samman åter- ställningen av elförsörjningen. Presidenten uppdrar åt Försvarsde- partementet att bistå de drabbade områdena. En militär styrka på flera tusen man får i uppdrag att hjälpa till. Presidenten inrättar vidare en styrka som under ledning av Transportdepartementet ska bistå med koordinering av hjälpinsatserna. Delstatliga och lokala myndigheter hjälper också människor och företag.
I den studie av åtgärderna i samband med orkanen som Rädd- ningsverket har utarbetat (Orkanen Andrew i Florida, Katastrofbe- redskap och åtgärder vid avbrott i elförsörjningen) ligger tyngdpunk- ten på elförsörjningen. Rapporten belyser bl.a. vilka åtgärder som militära förband och andra vidtar för att ordna med reservkaft. Informationsverksamheten är en strategisk uppgift i hela katastrof- skedet. För kraftföretagen tar det över en månad för 6 000 man att se till att strömmen kommer tillbaka inom de allra flesta drabbade . områdena.
Verksamheten fordrar mycket samordning under hela förloppet. De brister i samarbetet mellan alla de deltagande organen under tiden som orkanen härjar och i återställningsarbetet leder så små— ningom till förbättringar i planeringen och i beredskapen.
Oversvämningarna i Mississippi och Missouri år 1993
Flera stater i amerikanska Mellanvästern drabbas sommaren 1993 av mycket kraftiga och långvariga regn. Vattnet från bl.a. Missis— sippi och Missouri dränker jordbruksmark och samhällen. Vatten- massorna slår också ut kommunikationer och anläggningar för pro- duktion och distribution av el och vatten. Ett 50-tal personer om- kommer till följd av översvämningarna. De ekonomiska förlusterna på grund av skador beräknas senare till 11 miljarder dollar. Presi— denten förklarar delar av nio stater för katastrofområden och anslår 5 miljarder dollar i hjälp åt dem.
Iowa, Kansas och Missouri är de tre mest drabbade staterna. Det framgår av den studie som har utarbetats inom Räddningsverket med anledning av katastrofen (Städer under vatten utan vatten, Stör- ningar i vattenförsörjningen och hjälpåtgärder under översvämningar i Mellanvästern, USA, 1993). Bara i Iowa mister 9 000 människor sina hem. Betydligt fler blir utan ström eller vatten och måste ut- rymma sina bostäder.
Räddningsverkets studie visar också vad som händer när vatten— verket i Des Moines slås ut till följd av översvämningarna. Vatten-
verket aktiverar sin katastrofplan när vattnet börjar stiga. Persona- len måste emellertid överge anläggningen när kontrollrum och an- dra utrymmen är helt översvämmade. Omkring 300 000 invånare och andra förbrukare blir utan vatten i som mest ett 20-tal dygn.
Många företag är tvungna att hålla stängti upp till 14 dagar. Det finns inte tillräckligt med vatten för brandsläckning. Militära för- band ser till att sjukhusen får vatten i tankar och ordnar med re- ning. Hushållen hämtar vatten vid ett 100-tal ställen runt om i sta- den.
Den federala planen för hjälp vid avbrott i tekniska försörjnings- system — t.ex. produktion och distribution av vatten — innehåller en rad olika åtgärder. Försvarsdepartementet, som har ansvaret för pla- nen, har utsett Arméns ingenjörskår att svara för att åtgärderna blir verkställda. Ingenjörskåren deltar med 3 000 man och med bl.a. pumpar, reservkraftverk och flyttbara toaletter. Försvarsdepartemen- tet uppdrar också åt Nationalgardet att bidra med 8 700 man, som ska hjälpa till med att transportera personal och materiel till de över- svämmade områdena. Både Ingenjörskåren och Nationalgardet ser till att det finns tankbilar som kör ut rent vatten. Flera av hjälp- organen ordnar med vattenhämtningsställen.
Efter 12 dygns intensiva reparationer och rengöring finns det var- ten i ledningarna igen. En vecka senare går det delvis att dricka vatt- net. Goda relationer mellan myndigheterna, vattenverket och mass- medierna bidrar till att hela insatsen sker utan stora störningar. Män- niskor får information om vad de ska göra. De flesta reagerar som de ska på beskeden och det underlättar återställandet.
Störningar förekommer emellertid i kommunikationen mellan vat- tenverket, de lokala myndigheterna och Arméns ingenjörskår. Det leder senare till en översyn av planen för åtgärder vid stora över- svämningar. De lokala myndigheterna i områden runt Des Moines som fått sitt vatten från det översvämmade vattenverket överväger att ordna en egen vattenförsörjning. Även detaljerna i samarbetet mellan olika organ framgår av den studie som har utarbetats inom Räddningsverket.
2.3 Den säkerhetspolitiska hotbilden 2.3.1 Inledning
En utgångspunkt för utredningens överväganden ska enligt direkti- ven vara den säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort som stats- makterna fastställde i 1992 års försvarsbeslut (prop. 1991/92:102). Beslutet anger de säkerhetspolitiska kriser och krig som totalförsva- ret ska förbereda sig för att kunna möta. Beslutet bekräftatdes i riks-
dagsbeslut år 1993 (prop. 1992/93:100) och år 1994 (prop. 1993/ 94:100).
Innebörden av den del i 1992 års försvarsbeslut (FB 92) som av- ser hotbilden utvecklades i regeringens beslut den 28 januari 1993 om ”det operativa försvarsförberedelsearbetet inom totalförsvaret”. Försvarsdepartementet förtydligade hotbilden i studieanvisningar den 22 december 1993 inför framtagande av underlag, perspektivstudier m.m. inför nästa försvarsbeslut.
2.3.2 Hotbilden enligt 1992 års försvarsbeslut Avgörande förändringar i stormakternas grundläggande strategiska intressen och politiska och militära handlingsmöjligheter bedöms kunna äga rum först efter en längre tid av successiva genomgripande förändringar i de internationella relationerna och stormakternas inre förhållanden. Förmågan att under en sådan framtida period, omfat- tande ett flertal år, anpassa totalförsvaret till ändrade yttre förut- sättningar främjas av att försvarsorganisationen — oberoende av sin storlek — fortlöpande vidmakthåller en tillräcklig kompetens och materiell kvalitet.
Planeringen ska emellertid utgå från att säkerhetspolitiska kon— flikter kan uppstå och utvecklas även i ett snabbare tempo. I sådana lägen är parterna hänvisade till befintliga eller snabbt kompletterbara militära och andra resurser. En snabbt uppblossande konflikt kan självfallet utveckla sig på ett stort antal sätt. Ett schabloniserat konfliktförlopp, som innefattar följande delsituationer, ska läggas till grund för planeringen: (1) Ett skede med en säkerhetspolitiskt betingad kris; (2) Ett skede med stormaktskrig, som kan innefatta ett militärt an- grepp på Sverige; och (3) Ett efterkrigsskede. Ett skede med ( 1) en säkerhetspolitiskt betingad kris kan komma att inledas med en period av växande politiska motsättningar mellan stormakterna eller mera lokalt i det europeiska området. En förvärrad kris kan kännetecknas exempelvis av en hårdnande politisk kon- i frontation, omfattande ekonomiska och handelspolitiska störningar främst när det gäller strategiskt viktiga varor, höjd militär bered— , skap, utvidgad underrättelseverksamhet och ett ökat antal kränk- j ningar av olika länders territorier. Ett militärt våld inom enskilda ) stater samt mellan enskilda stater i det forna östsystemet kan också j utgöra inslag i krisen. ) Sveriges starka internationella beroende skapar möjligheter för ) andra länder att använda ekonomiska påtryckningar för att påverka i
vårt agerande i säkerhetspolitiska frågor. Det starka internationella regelsystemet inom handelns område gör det emellertid knappast möjligt för andra stater att annat än i ett läge med hotande krig utlösa sådana åtgärder direkt mot Sverige. De handelsstörningar som kan inträffa i lägen som inte är direkt krigshotande kan komma att bli följden i första hand av en allmän internationell fysisk brist och kraftiga internationella prishöjningar på strategiskt viktiga varor.
Om det skulle uppstå ett mera påtagligt krigshot i Europa och mot Sverige, kan motiven och möjligheterna för ekonomiska på- tryckningar mot Sverige emellertid komma att förstärkas. Sannolikt är Sveriges befolkning i ett sådant läge beredd att acceptera bety- dande standardsänkningar och produktionsomställningar som mins- kar beroendet av omvärlden och därmed känsligheten för sådana påtryckningar.
Totalförsvarets viktigaste uppgift är att kunna möta (2) ett väp- nat angrepp. Totalförsvaret ska kunna möta ett angrepp som — i ett läge av förhöjd politisk spänning i Europa — inleds med endast kort militär förvarning. Angriparen antas kunna sätta in endast begrän- sade styrkor, som emellertid i huvudsak har hög kvalitet. Han är sannolikt inriktad på att snabbt nå strategisk och operativ fram- gång. Totalförsvaret ska ha en betryggande förmåga att motstå ett angrepp som inledningsvis kraftsamlas mot vitala funktioner inom Sveriges nationella ledningssystem och inom totalförsvaret — ett s.k. strategiskt överfall. Planeringen inom totalförsvaret ska utgå från att ett sådant militärt angrepp kan komma att inledas samtidigt som vi mobiliserar och börjar krigsorganisera.
Ett strategiskt överfall representerar en form av väpnat angrepp där angreppets uppläggning styrs av en strävan att maximalt ex- ploatera dels svagheter i det svenska försvarets fredstida beredskap och dess mobiliseringsberoende, dels det moderna samhällets i flera avseenden stora sårbarhet. Ett strategiskt överfall kan uppfattas som en angreppsmetod med en maximal militär överraskning. Det inle- dande angreppet riktas mot viktiga men sårbara samhällsfunktioner.
Åtgärder för att säkerställa verksamheten inom vitala funktioner — främst skydd, bevakning samt reservanordningar och reparatio- ner - är av stor betydelse. Med vitala funktioner avses främst elförsörjning, telekommunikationer och transporter samt lednings- system och information.
Mer traditionella angrepp i stor skala över kust- eller landgräns bedöms inte möjliga utan angreppsförberedelser som vi uppmärk- sammar. Det skulle sannolikt innefatta materieltillförsel, utbildning och övning i stor skala under flera år. De krav på totalförsvarets förmåga när det gäller väpnat angrepp över kust- eller landgräns avser situationer när sådana angreppsförberedelser har genomförts. Dessa krav behöver tillgodoses fullt ut först efter något års komplet-
tering av utrustning och utbildning. Efter en återtagningsperiod på högst ett år ska alla väsentliga delar av totalförsvaret kunna utnytt- jas med full effekt omedelbart efter mobilisering. Planläggningen för en sådan forcerad återtagning förutsätter att genomförandet kan ske utan direkta ekonomiska restriktioner. Efter återtagning ska to- talförsvaret kunna möta ett angrepp i en huvudriktning över kust- eller landgräns.
Förmågan att möta ett väpnat angrepp innebär således dels ome- delbar förmåga att motstå ett strategiskt överfall, dels förmåga att inom högst ett år efter resurskompletteringar kunna möta ett an— grepp över en kust eller en landgräns.
Neutralitetssituationen beräknas inträffa efter ett krisskede och ska ses som en alternativ utveckling till ett väpnat angrepp efter krisskedet. Totalförsvarets verksamhet under neutralitet ska syfta både till att Sverige ska upprätthålla en till omständigheterna an- passad förmåga till försvar mot väpnat angrepp och till att mot- verka att landet dras in i ett krig i närområdet. Grundläggande för- sörjning ska kunna upprätthållas så att vi kan motstå påtryckningar och vidmakthålla försvarsförmågan.
Krigförande makters möjligheter att genom att utnyttja svenskt territorium vinna väsentliga fördelar gentemot sin huvudmotstån- dare ska kunna begränsas.
Den fredstida planeringen i (3) ett efterkrigsskede bör i huvudsak begränsas till icke kostnadskrävande verksamhet — t.ex. studier med syfte att förbättra förutsättningarna för att snabbt kunna besluta om ett situationsanpassat åtgärdsprogram, om det skulle behövas.
Kapitel
Utvecklingen i Sverige 3 på 540 års sikt
i j 3. 1 Bakgrund i
Utredningen ska enligt sina direktiv överväga vilka drag i samhälls- utvecklingen på 5-10 års sikt som har särskilt stor betydelse för möjligheterna för totalförsvarets civila del att lösa sina uppgifter. Grundläggande är enligt direktiven utvecklingen i samhället när det gäller specialisering samt förmågan att motstå påfrestningar genom inneboende robusthet, flexibilitet och omställningsförmåga. En över- siktlig bedömning bör göras om utvecklingen kan medföra väsent- liga problem på områden som har central betydelse för förmågan hos totalförsvarets civila del under säkerhetspolitiska kriser och i krig. En utgångspunkt för utredningens överväganden ska enligt direktiven vara den säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort som riksdagen fastställde för totalförsvarets civila del är 1992 och som utredningen redogjort för i kapitel 2.
ÖCB fick i december 1993 regeringens uppdrag att inom ramen för förberedelserna inför kommande totalförsvarsbeslut översiktligt beskriva samhällsutvecklingen i Sverige. Regeringen betonade i upp- draget att redovisningen skulle koncentreras till utvecklingstenden- ser av betydelse för nästa totalförsvarsbeslut. Mot denna bakgrund har ÖCB översiktligt analyserat olika sektormyndigheters och fors- kares beskrivning av det svenska samhällets utveckling.
För att få ett underlag för sina överväganden om samhällsutveck- lingen på 5-10 års sikt anlitade utredningen till en början några från varandra fristående konsulter. Utredningen genomförde i anslutning till detta ett antal diskussioner i seminarieform. Utredningen har vidare använt en stor del av ÖCB:s material. De slutsatser som ÖCB redovisat sammanfaller i betydande utsträckning med dem som ut- redningen kommit fram till.
Utredningen vill framhålla att den bedömning av de framtida kra- ven på samhällets beredskap som utredningen gör i slutet av detta
kapitel är grundad både på antaganden om samhällsutvecklingen i stort och på den bild av den säkerhetspolitiska utvecklingen som utredningen i korthet redovisar.
3.2 Sverige mot är 2005 3.2.1 Inledning
Det svenska samhället genomgår stora förändringar. Det är en följd av bl.a. informationsteknologins växande betydelse i arbetslivet och i hemmen. Utvecklingen inom både industrin och den offentliga sek- torn har lett till en minskad sysselsättning. Arbetslösheten ligger sedan flera år på en mycket hög nivå. Den tid som arbetssökande stått utanför den ordinarie arbetsmarknaden har efter hand blivit längre för allt större grupper. Klyftorna har vuxit i olika avseenden mellan unga och äldre, mellan långtidsutbildade och personer med mycket kort utbildning och mellan svenskar och invandrare. Perso- ner med kort utbildning, unga på väg ut på arbetsmarknaden och äldre — ofta med dålig hälsa — samt invandrare är särskilt väl repre- senterade bland de arbetslösa. Tendenserna till segregering är på- tagliga i åtskilliga kommuner.
Statsbudgetens stora finansiella underskott gör det nödvändigt att omstrukturera den offentliga sektorn. Svårigheterna att finan— siera den offentliga verksamheten kan komma att påverka kapital- marknaden under de kommande åren. Statens stora efterfrågan på krediter innebär att konkurrensen om de finansiella resurserna ökar. Takten i utbyggnaden av den till stor del offentligt finansierade infrastrukturen — det gäller bl.a. de ”elektroniska motorvägarna” — kommer sannolikt i hög grad att påverkas av tillgången på kapital och övriga lånevillkor.
De närmaste årens utveckling i Europa kommer att kännetecknas av en ökad integrering mellan länderna i västra Europa. Det sker mot bakgrund av framväxande starkare regioner i hela Europa och den globalisering som blir en följd av framför allt informations- teknologins utveckling. En ökad integration innebär att staterna suc- cessivt blir mer beroende av varandra. Integrationen kan innebära en ökad handel, ett större informationsutbyte och ökade befolk- ningsomflyttningar. Den dämpar sannolikt också konflikter som kan uppstå mellan länder.
Förändringar i samhället tar i allmänhet tid. Det ligger i sakens natur att konsekvenserna blir större på lång än på kort sikt. Enligt utredningens uppfattning kommer förändringarna i samhället att få ett begränsat genomslag under de närmaste fem åren. Det som sker påverkar i betydligt högre utsträckning utvecklingen på tio års sikt.
3.2.2 Den internationella utvecklingen
Den svenska ekonomin är starkt beroende av utrikeshandeln. En dominerande del av det svenska handelsutbytet sker sedan länge med västra Europa. Sveriges medlemskap i EU kommer sannolikt att befästa detta.
Utvecklingen i Europa påverkas starkt av EU:s framtida uppgifter och omfattning. En utökning med några av de länder som har an- sökt om eller är beredda att ansöka om medlemsskap kan komma att aktualiseras omkring år 2000 eller under åren som följer. Det kan uppstå regioner, som kompletterar nationalstaterna. Utveck- lingen kan komma att förstärkas av skillnaderna i ekonomisk styrka mellan olika länder och regioner. Konflikter kan inte uteslutas.
Utvecklingen påverkas på längre sikt även av andra faktorer. Områden med stark tillväxt och stor betydelse för delar av världs- handeln förekommer i t.ex. Fjärran östern. Den överenskommelse i GATT-förhandlingarna, som trädde i kraft den 1 januari 1995 , kan komma att innebära stora förändringar i världshandeln. Överens- kommelsen innebär bl.a. nya regelsystem för handeln med tjänster och skapar en internationell immaterialrätt. Tillkomsten av World Trade Organization (WTO), som är en följd av GATT-överenskom- melsen, ger de ingående länderna möjligheter att ägna ökad upp- märksamhet åt miljöfrågorna i världshandeln. Det kan innebära att kraven på hänsyn till miljön inom industrin, i jordbruket och i han- teringen av hushållsavfallet kan komma att öka i flera länder. Ett kvarstående problem under flera år är de tidigare industriella an- läggningarna i östra Europa, där det sannolikt fortfarande finns en stor mängd giftigt och svårbehandlat avfall.
Det internationella samarbetet kommer att utvecklas även inom flera andra områden. Det gäller bl.a. kunskapsöverföringen inom t.ex. miljöområdet och brottsbekämpningen inom polis- och tull- området. Samarbetet har olika former beroende på skillnader i syfte och den tidigare organisationen inom respektive områden.
Risken för spridning av t.ex. radioaktivt material på illegala vä- gar — eller rent av för utnyttjande av detta i terror- eller utpressning- saktioner — kan komma att kvarstå under lång tid. Instabila förhål- landen inom produktionen i olika länder eller regioner kan också innebära att kriminaliteten utvecklas eller att stora befolkningsgrup- per som eftersträvar bättre förhållanden flyttar. Många önskar san- nolikt komma till länder i västra Europa. Svårigheter med invandringstrycket kan komma att uppstå i områden där omstruk- tureringen är stark och arbetslösheten hög. Kraven på att myndig- heterna ska hålla tillbaka invandringen ökar sannolikt.
3.2.3 Industrin och den privata tjänstesektorn
Den svenska industriproduktionen föll från högkonjunkturåret 1989 fram till år 1992. Under de här åren minskade produktionskapaci- teten inom framför allt hemmamarknadsindustrin, som sammanta- get under tre år förlorade drygt 8 procent av kapaciteten. Den kunskapsintensiva industrin kunde däremot i högre utsträckning behålla sin kapacitet. Produktivitetsutvecklingen genomsnittligt för industrin var mycket svag under 1980-talets sista år. Den har emel- lertid ökat igen under 1990-talets första år på grund av att bran- scher med låga genomsittliga förädlingsvärden minskat i omfatt— ning. Den samlade industriproduktionen har ökat igen från senare delen av år 1993.
De senaste årens valutaförändringar gör att den svenska basindu- strin sannolikt under de närmaste åren har en gynnsam konkurrens- situation på världsmarknaden. Under förutsättning att företagen inom högteknologiska sektorer kan omsätta forskningsresultat från bl.a. informationsbehandling, materielteknik och bioteknik i till- verkning och nya processer är det möjligt att den samlade produk- tionen ökar även inom dessa sektorer. Det innebär att den samlade svenska exportvolymen kan komma att stiga.
Underleverantörernas roll inom bl.a. verkstadssektorn påverkar den svenska industrins förutsättningar. Underleverantörernas förmå- ga att anpassa produktionen till förändringar är vanligen betydligt större än storföretagens. Detta har i hög grad utnyttjats av bl.a. bilindustrin i flera europeiska länder. Underleverantörerna bygger upp en avsevärd kompetens, som kan användas för utveckling av nya produkter eller förbättringar av produkter som de normalt till- verkar.
De svenska underleverantörerna har hittills i stor utsträckning varit inriktade på legotillverkning till svenska företag. De stora köparföretagen lägger i allt större utsträckning ansvaret för varje komponent på en eller två underleverantörer. Det ökar kraven på leverantörerna, som ska klara även utvecklingsarbete och kvalitets- krav. Samtidigt växer konkurrensen från utländska underleverantö- rer starkt. Som exempel kan nämnas att svenska underleverantörers sammanlagda andel av leveranserna till Volvos personbilstillverkning i Sverige minskade mellan åren 1985 och 1989 från 40 % till 27 %. Det senaste årets valutaförändringar har lett till att svenska underleverantörers konkurrenskraft ökat. Produktionsmönstret inne- bär emellertid ett betydande internationellt beroende och stora ris- ker för avbrott i tillförseln av insatsvaror och kunskaper från andra länder i samband med t.ex. olika slag av konflikter utomlands.
En viktig förutsättning för underleverantörernas omställning är att de i ökad utsträckning utnyttjar högteknologi i utvecklingsarbe-
tet. Det kan t.ex. innebära ett ökat behov av privata tjänster och stöd från specialister på utvecklingsverktyg och annat. Den svenska kompetensen inom data- och elektronikområdena är koncentrerad till ett fåtal produkter och tjänster, framför allt inom telekommuni- kationsområdet. Utbildad personal saknas inom flera betydelsefulla kompetensområden. Om inte de små och medelstora företagen kla- rar den internationella konkurrensen, kommer de svenska storföre- tagen att i ökad utsträckning anlita utländska leverantörer. Utslag— ningen kan bli betydande. Detta ökar i så fall ytterligare det svenska internationella beroendet.
Under 1980-talet steg sysselsättningen inom tjänstesektorn. Bakom beteckningen tjänsteproduktion finns en heterogen grupp verksamhe- ter, t.ex. konsulttjänster inom dataområdet och service- och under- hållstjänster. Tillverkningsföretagen köper i ökande utsträckning tjänster i stället för att producera dem själva. Reparationer hör till det som i allt större grad läggs ut på entreprenad. Produktionen inom den privata tjänstesektorn kommer sannolikt att kunna öka. Förändringarna inom informations- och kommunikationsområdet blir bl.a. en följd av en växande efterfrågan på tjänster från indu- strin.
Konsekvenserna för det svenska näringslivet av den nya infor- mationsteknologin beror på hur företagen använder den och hur snabbt omställningen sker. Den del av näringslivet som utvecklar och producerar den nya tekniken är i en internationell jämförelse tekniskt kvalificerad och konkurrenskraftig. Den kommer av allt att döma att kunna utvecklas vidare. Kunskapsspridningen och ut- vecklingen av nya användningsområden måste emellertid fortsätta om den nya tekniken ska kunna användas på ett ändamålsenligt sätt inom övrig tillverkning, i tjänsteproduktion och i hushålls- sektorn.
Både arbetets organisation och behovet av arbetskraft kommer att påverkas av den nya produktionsteknologin. Att flytta kompo- nenter och halvfabrikat blir inte lika vanligt. De anställda kan komma att få utföra flera olika arbetsuppgifter. Det är nödvändigt för att de ska kunna utveckla och vidmakthålla en bred kompetens.
3 .2.4 Den offentliga sektorn
De finansiella underskotten i den offentliga sektorn ökade kraftigt under 1990-talets första år. Statens budgetunderskott har fått stor uppmärksamhet, men även kommunernas och landstingens ekono- miska problem är mycket stora.
Sysselsättningen inom kommuner och landsting ökade under 1980- talet, men har sammantaget minskat något i början av 1990-talet. Ökningen berodde framför allt på den utbyggnad av vården och
omsorgerna som ägde rum. Sysselsättningen inom flera sektorer i den statliga verksamheten minskar sedan länge. Utvecklingen är en följd av förändringarna i både ansvarsfördelning och styrformer inom den offentliga sektorn under de senaste 20 åren. Kommunerna har successivt tagit över allt fler nytillkomna eller tidigare statliga upp- gifter. Samtidigt har ramlagstiftning ersatt detaljregleringen av en del uppgifter. Kraven på miljöhänsyn i verksamheten har ökat suc- cessivt. Arbetsformerna har också utvecklats under perioden. Även den offentliga sektorn har med stöd av tekniken blivit betydligt ef- fektivare.
Kunskapsutvecklingen inom det medicinska området kommer att påverka vård och omsorger under den kommande tioårsperioden. Möjligheterna att bota med enbart medicinering eller att begränsa kirurgiska ingrepp med hjälp av s.k. titthålskirurgi har ökat under de senaste åren och kommer sannolikt att fortsätta utvecklas. Beho- vet av sjukhusplatser och operationskapacitet kan komma att minska i den delen av vården. Samtidigt innebär ett ökat antal ”äldre gamla” att behovet av vårdplatser ökar i andra delar av vården.
Fördelningen av ansvaret mellan stat, kommun och landsting kom- mer sannolikt även i fortsättningen att förändras. Avvägningen mel- lan nationella fördelningspolitiska mål och självbestämmande inom den kommunala sektorn förblir en central fråga. Fördelningen av ( ansvaret för finansieringen mellan stat, landsting, kommun och en- j skilda — och de enskildas inflytande över vårdens utformning — kom-
!
mer att fortsätta vara centrala frågor.
Skillnaderna i förutsättningar för verksamheten mellan olika kom- muner kommer att vara stora. I områden med sammanhängande bebyggelse kan kommunerna fortsätta att i samverkan utveckla den tekniska försörjningen. Syftet är att minska både kostnaderna och miljöeffekterna. Samma sak kan gälla arbetsformer för samverkan inom obligatoriska verksamheter som socialtjänsten. Med det ökande antalet äldre kommer kraven på den senare verksamheten att stiga 1 många kommuner. Nya vårdformer kan komma att utvecklas.
En fortsatt utveckling med ramlagstiftning i grunden och mål- styrning med aktiv uppföljning kan ytterligare komma att förändra statens roll. Tyngdpunkten i den statliga tillsynen av verksamheten hos bl.a. kommuner och landsting kommer sannolikt att ligga på tillsyn och utvärdering. Andra genuint statliga uppgifter — t.ex. gräns- bevakning, polisverksamhet, rättskipning och skatteförvaltning — ! utvecklas så att de flexibelt går att anpassa till nya förutsättningar : och behov. Detta kan bli en följd av den internationella utvecklingen — med en globalisering av informationsutbytet, valutaförmedlingen och ; varuutbytet. Arbetsformerna kommer att kunna utvecklas. Sam- utnyttjande av resurser är möjliga mom fler sektorer och områden än där det för närvarande förekommer.
3.2.5 Energiförsörjning
Det finns inga tecken just nu på någon dramatisk utvecklingen inom de internationella bränslemarknaderna. Efter år 2000 — kanske när- mare år 2010 — kan bränslepriserna på de internationella markna- derna emellertid komma att öka. Det beror i så fall på att efterfrå- gan på olja från OPEC-länderna stiger, bl.a. som följd av en förvän- tad tillväxt i Fjärran Östern. Världsmarknadspriset på råolja har sedan årsskiftet 1993/94 fluktuerat kring en real nivå som inte note- rats sedan före den första oljekrisen åren 1973-74.
Utbud och efterfrågan påverkar de internationella bränslepriserna. Det har hittills inneburit att prisvariationerna på kort sikt varit kraf- tiga. Förklaringen är inrikespolitiska förhållanden i producent— länderna och efterfrågevariationer orsakade av t.ex. konjunkturför- ändringar i konsumentländerna.
Oljetillgångarna i Nordsjön väntas minska efter år 2000 när flera av de stora fälten börjar tömmas. Genom den prospektering som pågår har företagen inom branschen funnit stora naturgasfält. De nyfunna tillgångarna på råolja är relativt begränsade. Flera av de stora gasfyndigheterna ligger emellertid inte särskilt bra i förhål- lande till de stora användarna på kontinenten. Utvecklingen kan innebära att Sverige och Europa efter år 2000 i ökad utsträckning blir beroende av oljeproduktionen i Mellanöstern.
Det svenska energisystemet står under de närmaste decennierna inför en genomgripande omvandlingsprocess. Kärnkraften, som un- der ett normalår svarar för omkring hälften av den svenska elpro- duktionen, ska enligt riksdagens beslut vara avvecklad senast år 2010. I ett riksdagsbeslut våren 1991 fastslogs att omställningen måste ske med hänsyn till behovet av el för upprätthållande av sysselsättning och välfärd.
Regeringen tillsatte år 1994 en kommission med parlamentarisk sammansättning som har till uppgift att granska de pågående energi- politiska programmen för omställning och utveckling av energi- systemet. Energikommissionen (N 1994z04) ska vidare bl.a. följa utvecklingen på den svenska elmarknaden. I oktober 1994 föreslog regeringen att ikraftträdandet av den av riksdagen beslutade avregleringen av elmarknaden skulle skjutas upp. Riksdagen fattade senare under året ett sådant beslut.
Den avveckling av samtliga kärnkraftreaktorer till år 2010 som riksdagen har beslutat om kommer att fordra en omfattande för- ändring av energisystemet. Förändringarna i samhället blir sanno- likt också stora. Det påverkar bl.a. samhällsekonomin. Avvecklingen kan komma att inledas under en period när näringslivet och ekono- min i stort kommer att genomgå en betydande omstrukturering.
En starkt ökad tillförsel av naturgas, exempelvis från Nordsjön,
kräver uppbyggnad av en omfattande infrastruktur. Detta är både tids- och kapitalkrävande. Det nuvarande svenska naturgasnätet är begränsat till Skåne och Västkusten. Det är möjligt att naturgas skulle kunna ersätta en del av bortfallet i energitillförseln till följd av en kärnkraftavveckling. Den skulle emellertid inte lösa hela proble- met. Om användningen av naturgas i stor skala ska påverka situa- tionen några år in på 2000-talet, måste förberedelserna inledas mycket snart.
Mot bakgrund av de nuvarande låga priserna på råolja och kol på världsmarknaden — det innebär i allmänhet låga priser även på naturgas — har biobränslen tidvis haft svårt att hävda sig i konkur- rensen på den svenska bränslemarknaden. Användningen av bio- bränsle, torv m.m. har emellertid ökat sedan 1980-talets början. Uppgången kan komma att fortsätta. Införande av koldioxidskatt har inneburit ökade konkurrensmöjligheter för bl.a. flis. Den fram- tida energitillförselns sammansättning kommer att påverkas av skill- naderna i den inhemska prisnivån mellan olika slag av bränslen. Prisnivån påverkas även av energi- och miljöbeskattningen.
Elanvändningen varierar mellan olika industribranscher. Till— gången på el och kostnaderna för den har stor betydelse för indu- - strins utveckling och för strävan att åstadkomma en effektivare en- ergianvändning. Industrins elanvändning kommer sannolikt att öka och elberoendet att kvarstå. Användningen av el i bostäder och 10- kaler har att göra med t.ex. antalet apparater hos hushållen och utrustningens driftsäkerhet. Elberoendet kan komma att öka för flera användarkategorier. Den tekniska utvecklingen gör det emellertid lättare för användarna att effektivisera elanvändningen.
Inom transportsektorn ökar användningen av bensin, diesel och flygbränsle. Det finns tekniska förutsättningar att till en del ersätta bensin och diesel med förnyelsebara bränslen. Ännu är alternativen emellertid inte ekonomiskt konkurrenskraftiga. Ekonomiska och strukturella förutsättningar — bl.a. takten i omsättningen av fordon- sparken — begänsar genomslaget för nya bränslen.
3 .2.6 Planerade infrastruktursatsningar |
De planerade investeringarna i den traditionella infrastrukturen inom ) t.ex. transportområdet de närmaste 10-15 åren är stora. Planer finns på nybyggnader för nära 100 miljarder kronor. Ramen överstiger * med ca 50 miljarder kronor nivån som planeringen låg på omkring
år 1990. Regeringen har i budgetpropositionen år 1995 framhållit . att takten i utbyggnaden påverkas av den statsfinansiella utveck— ; lingen.
Riksdagen har beslutat om stora investeringar i utbyggnad av bl.a. järnvägsnätet. Större planerade projekt är bl.a. utbyggnad och mo- dernisering av Västkustbanan och Ostkustbanan samt nyanläggning av Mälarbanan, Svealandsbanan och Arlandabanan. Ett annat om- fattande järnvägsprojekt är anslutningarna till förbindelsen över Öresund. Götalandsbanan är ett exempel på en stor nyanläggning som kan komma att aktualiseras längre fram.
En förstärkning av riks- och länsvägnäten pågår. Stora investe- ringar planeras under perioden 1994-2003 i nybyggnad och för- bättringar av riksvägar och länstrafikanläggningar. Huvuddelen av arbetena sker i det Nationella stamvägnätet, som utgör drygt hälf- ten av riksvägnätet. Befolkningen på många håll i södra och meller- sta Sverige får genom dessa investeringar kortare resor till närlig- gande orter och regionala centra.
Personbil, lastbil och buss är mycket flexibla transportmedel. Det förklarar en stor del av deras andel av transportarbetsökningen un- der de senaste decennierna. Lastbil och buss dominerar transport- marknaden på kortare sträckor. Omkring tre fjärdedelar av person- transportarbetet sker med hjälp av personbil på både korta och långa sträckor. Ett stort antal hushåll i Sverige är beroende av bilen som transportmedel, bl.a. för transporter till och från arbetet, för inköps- resor och för resor i samband med fritid och umgänge.
3.2.7 Informationsteknologi
Den tekniska utvecklingen inom informationsområdet under de se- naste åren har inneburit minskade kostnader för kommunikation på långa avstånd. Förändringarna inom teleområdet kommer att fortsätta. Stora investeringar under många år i framför allt fiber- optiska kablar och AXE-stationer ger stor kapacitet och ökar val- möjligheterna. Företagen kan anpassa produktionen till förutsätt- ningarna vid olika produktionsställen och geografiskt omfördela kapaciteten.
De snabbt ökande förbindelserna mellan länder innebär att näten blir alltmer internationella. På kort sikt kan detta öka svårigheterna att organisera en nationellt tillfredsställande beredskap. Riskerna för t.ex. avbrott eller obehörigt utnyttjande kan komma att öka. Sett över en längre period kan effekterna emellertid bli stabilise- rande genom att infrastrukturen i olika länder vävs samman.
Satellit— och kabel-TV förändrar förutsättningarna för hela TV- distributionen. Även massmedierna internationaliseras. Utvecklingen leder emellertid också till ökade möjligheter att utveckla och vid- makthålla lokala massmedier. Närradion byggs ut. Snart finns det
även NärTV. Hushållen kan redan nu välja mellan lokala, regio- nala, nationella och globala program — de lokala nyheterna eller världsmästerskapen.
Utvecklingen mot en ökad användning av modern teknologi märks också i vardagslivet. Mobiltelefonin har expanderat mycket starkt under de senaste åren. Den ökande elektronikanvändningen inne- bär emellertid också risker. Interaktionen mellan t.ex. datorer, radio och bärbara telefoner orsakar ofta tekniska problem. Inom räddningstjänsten i Stockholm har det tidvis varit svårt att uppfatta upp till 5 % av antalet meddelanden över den interna radion. Orsa- ken är störningar från installationer i gatumiljön, bankomater eller belysningsarmatur i skyltfönster. Funktionssäkerheten hos en del av den medicinska tekniska utrustningen inom hälso- och sjukvården kan påverkas av mobiltelefoner som personal eller patienter använ- der.
Utvecklingen innebär även en betydande risk för att uppgifter om både personliga och kommersiella förhållanden kan bli tillgängliga för dem som de inte är avsedda för. Uppgifter om enskildas förhål- landen samlas på ett sätt som hotar den personliga integriteten, om den kommer i orätta händer. Obehöriga intrång i företagens infor- mationssystem kan påverka konkurrensförhållandena och leda till betydande problem för verksamheterna. Kraven på säkerhet i data- systemen kommer att fordra omfattande åtgärder.
Den nuvarande tekniska kapaciteten för informationssystemen används inte fullt ut. Det beror på att vi inte behöver all kunskap och inte har anpassat den till behoven. Vid tioårsperiodens slut kan investeringarna i den nya informationsstrukturen mer än nu komma att omfatta anskaffningar och installationer i användarledet. De stora investeringarna i utrustning utnyttjas för nya användningsområden. Tekniken har anpassats till behoven hos olika slag av kunder. Dis- tansundervisning, långdistanssammanträden och videodistribution kommer att utvecklas starkt. Samma sak gäller informations- förmedlingen genom bl.a. massmedierna. Sannolikt kommer varia— tionerna mellan olika regioner, samhällssektorer, generationer och människor med olika utbildningsbakgrund att bli stora. Det kan bero på brister i tillgången på kapital men också vara en följd av ”flaskhalsproblem” som bristen på kompetent personal orsakar. Användaranpassade hjälpmedel har ännu inte utvecklats i tillräck- lig utsträckning. Riskerna för avbrott i de tekniska försörjnings- systemen och för att felaktig information ska spridas är stora.
Investeringarna i kompetens, marknadsutveckling och kringut- rustning blir omfattande. Belastningen på kapitalmarknaden kan bli betydande. Takten i förändringarna kan komma att påverkas av tillgången på kapital och personal med lämplig kompetens. En bety- dande obalans mellan olika sektorer kan komma att uppstå, efter-
som anpassningsprocessen kommer att ske samtidigt inom flera områden. Svårigheterna att skaffa kapital och förändringar i transportmönstren kan innebära att statsmakterna kommer att om- pröva eller senarelägga stora projekt inom transportområdet.
3.2.8 Kompetensutveckling och forskning
Kompetensutveckling är en viktig fråga i ett samhälle som känne- tecknas av en snabb omvandling och ökade krav på arbetskraften. Den svenska grundforskningen är internationellt framstående inom flera områden och statsmakterna anslår årligen stora resurser till denna. Grundforskningen sker av naturliga skäl främst vid univer- sitet och högskolor. Mycket tyder emellertid på att överföringen av kunskaper från forskningen vid universiteten och högskolorna till näringslivet — särskilt till de mindre företagen — inte sker i den om- fattning som är önskvärd och möjlig.
Flera företag inom industrin har en internationellt sett mycket kvalificerad forskning. Branscherna elektroteknik, transportmedel, läkemedel och maskiner svarade i början av 1990-talet för närmare 85 % av industrins samlade årliga utgifter för forsknings- och utvecklingsinsatser. De företag som har en forskningsverksamhet för successivt över resultaten till produktion och marknadsföring. Forsknings- och utvecklingsarbetet är avgörande för att företag inom högteknologiska branscher ska vara konkurrenskraftiga på lång sikt, dvs öka antalet nya produkter, differentiera produktionen och för- bättra kvaliteten.
Andelen högskoleutbildade bland de yngre i den svenska arbets- kraften - de som är födda efter år 1950 — är internationellt sett låg. I stället har årskullarna från 1940-talet en högre utbildningsnivå. Det gäller både eftergymnasial utbildning och forskarutbildning. En förklaring kan vara att antalet utbildningsplatser vid universiteten i slutet av 1960-talet begränsades och anpassades till de behov som arbetsmarknaden bedömdes komma att få. Det gäller framför allt den offentliga sektorns behov. Sverige har i en internationell jämfö- relse en hög andel sysselsatta med eftergymnasial utbildning som är verksamma inom den offentliga sektorn, ca 20 %, medan andelen sysselsatta med motsvarande utbildning inom näringslivet är mycket låg, ca 6 %. Dessa arbetar emellertid i stor utsträckning inom konsult- sektorn men anlitas i hög grad som konsulter inom bl.a. industrin.
Överföringen av kunskaper från grundläggande forskning till ut- veckling och senare tillämpning i produktion förutsätter kompetens och verksamhet i samtliga led. Som utredningen framhållit visar er- farenheten att det hittills i Sverige har varit svårt att föra över resul- taten från forskningen vid universiteten och högskolorna till indu-
strin. En förklaring är att relativt lite har satsats på tillämpningen i utvecklingsledet mellan forskningen och produktionen. Det låga an- talet högskoleutbildade i en del branscher kan vara ett hinder för kunskapsöverföringen.
Den nu inledda utbyggnaden av den högre utbildningen kommer
, sannolikt att fortsätta under de kommande tio åren. Tyngdpunkten
(: i utbyggnaden kommer att ligga på den tekniska utbildningen. Hit- tills har det inte funnits utbildningsplatser till alla sökande till de fyraåriga utbildningslinjerna vid de tekniska högskolorna och mot- svarande. Alla platserna vid bl.a. de tvååriga linjerna har däremot inte kunnat utnyttjas.
De åldersgrupper som går ut gymnasieskolan kommer under de närmaste åren att bli mindre än tidigare. Det är därför inte säkert att all högre utbildning kommer att kunna fyllas. Intresset för det na- turvetenskapliga programmet inom gymnasieskolan minskar. Målet är att minst 25 % av en årskull ska söka till det naturvetenskapliga programmet. Under år 1993 var andelen endast 16 %. Motsvarande andel i jämförbara industriländer är 30 %. I
Utbildningen inom grundskolan och i gymnasieskolan kommer : sannolikt även i fortsättningen att anpassas till de ökade krav som 5 kommer att ställas på människor i morgondagens samhälls- och ar- j betsliv. Kraven på god förmåga i grundläggande färdigheter som att läsa och skriva ökar. Samma sak gäller främmande språk. De efter hand ökade behoven av språkkunskaper i arbetslivet har inneburit svårigheter för dem som inte har svenska som modersmål. Sådana problem kommer enligt utredningens bedömning att öka under den kommande tioårsperioden.
Svårigheterna atti detalj förutse kraven i morgondagens arbetsliv kommer att vara stora. De som tidigt i livet har avslutat grund- utbildningen kan komma i svåra situationer om de inte får tillfälle att komplettera sina kunskaper. Det kan ske inom ramen för t.ex. en företags- eller arbetsmarknadsutbildning. Utvecklingen kan komma att upplevas som positiv av vissa grupper, medan andra anser sig missgynnade.
| i
3 .Z.9 Sveriges regioner
Skillnaderna mellan olika regioner i Sverige är i flera avseenden . mycket stora. Drygt en tredjedel av Sveriges befolkning är bosatt i de tre storstadsregionerna, som svarar för mer än 40 % av det pri- vata näringslivets produktion. Stockholms-regionen har en mycket stor andel offentlig verksamhet. Även den privata tjänste- produktionen är betydande i Stockholms-regionen. En del av tjänste- . produktionen har genom de senaste årens utveckling av telekom- munikationerna omlokaliserats till andra regioner.
Flera starka regioner fungerar som föregångare i den ekonomiska utvecklingen i landet. Stockholms-regionen står i särklass, men även Göteborg och delvis Linköping har liknande funktioner. Malmö- och Örebro-regionerna har sannolikt också goda utvecklings- förutsättningar. Det beror på utbildningskapacitet, forskningsresurser och det stora antalet sysselsatta med hög utbildning.
Öresundsbron kan komma att skapa nya förutsättningar för södra Sveriges utveckling. Förutsättningarna ökar för att hela eller delar av Öresundsområdet ska kunna bilda en region - med integrering av näringsliv, arbetsmarknad, utbildning och forskning. Invånaran- talet i en sådan region kan komma att uppgå till 3 miljoner. Flera områden i västra Sverige har möjligheter till ett samarbete med geo- grafiskt närliggande områden i Norge. Områden i Norrlands kust- land kan utveckla samarbete över Bottenviken med områden i väs- tra Finland.
Glesbygdsregioner är i allmänhet mer utsatta för omställnings- problem. De har inte ett lika allsidigt näringsliv som storstadsregio- nerna, Som utredningen framhållit har den nya tekniken inom bl.a. kommunikationsområdet emellertid ökat möjligheterna att lokali- sera arbetsplatser till dessa regioner. Denna utveckling kommer av allt att döma att fortsätta. Andra regioner har mycket varierande förutsättningar för den framtida utvecklingen. De stora investering- arna i bl.a. järnvägar och vägar kan komma att öka möjligheterna att knyta samman närliggande regioner.
Skillnaderna mellan de till ytan stora men efter folkmängden små regionerna och den tätbefolkade Stockholmsregionen kan innebära en ökad polarisering och skapa spänningar mellan regioner i fram- tiden.
3.2.10 Befolkningsutveckling
Sveriges befolkning ökade från 8,1 miljoner personer år 1970 till 8,3 miljoner 1980. Vid årsskiftet 1994/95 uppgick folkmängden till 8,8 miljoner. Födelsetalen minskade under flera är omkring år 1980 men steg under andra hälften av 1980-talet. Efter år 1990 har de åter minskat. Dödligheten har gått ned något. Ett växande antal personer blir numera över 80 år.
Invandringen har hittills växlat kraftigt mellan olika är. Tenden- sen för utvandringen är en svag ökning. År 1970 hade 5 % av invå- narna utländskt medborgarskap och 7 % var födda utanför Sverige. Närmare två tredjedelar av de utländska medborgarna kom från de nordiska länderna och drygt en fjärdedel från europeiska länder ut- anför Norden. Många av dessa stannade kvar i Sverige med barn och familj och blev svenska medborgare. Andra återvände till sina
) !
ursprungsländer. Åren kring 1970 hade det svenska näringslivet ett stort behov av arbetskraft och arbetslösheten i Sverige var mycket låg. I denna situation var det mycket lätt för invandrarna att eta- blera sig på den svenska arbetsmarknaden.
År 1980 hade fortfarande omkring 5 % av befolkningen utländskt medborgarskap. Andelen utomeuropeiska medborgare av de icke svenska medborgarna hade stigit från 6 % till drygt 15 %. Samma år var 8 % av antalet invånare i Sverige födda utanför landet.
Under 1980-talet ökade invandringen från framför allt utomeu- ropeiska länder. År 1993 var 6 % av Sveriges befolkning utländska medborgare, och 10 % födda utanför Sverige. En tredjedel av de utländska medborgarna hade nordiskt medborgarskap och en fjär- dedel var medborgare i ett europeiskt land utanför Norden. Den höga arbetslösheten under de första åren på 1990-talet har innebu- rit att det har varit mycket svårt för de nya invandrarna att komma ut på arbetsmarknaden och etablera sig i det svenska samhället. In- vandrarna söker sig i stor utsträckning till de tätbefolkade områ- dena, framför allt storstäderna. De strävar ofta efter en nära kon- takt med sina landsmän. Svårigheterna för invandrare att etablera sig på mindre orter — där det i allmänhet är ont om arbetstillfällen — är höga. Samtidigt innebär koncentrationen av invandrare till en del områden att svenskar som bor där väljer att flytta. Följden blir ofta — det framträder tydligast i några av storstädernas förorter — att en del stadsdelar blir invandrarområden och att olika nationaliteter väljer sina områden.
Kontakterna med det svenska samhället kan för många invand- rare — framför allt arbetslösa och hemarbetande — bli mycket be- gränsade. Det ökar svårigheterna för dem att på ett naturligt sätt komma in i det svenska samhället. Under senare delen av 1980-talet och under 1990-talet har fler och fler utomeuropeiska medborgare sökt sig till Sverige. De kommer från länder där förhållandena avvi- ker mycket från det svenska samhället.
Klyftorna mellan olika befolkningsgrupper växer. Det gäller både människor med svenskt och människor med utländskt ursprung. Olikheterna i utbildning gör det svårt för många unga, för männis- kor som varit sjuka eller arbetslösa under en längre period och för invandrare att få ett arbete. Det beror bl.a. på att arbetstillfällena för dem med enbart grundskola eller som har Språksvårigheter blir färre.
Polariseringen och segregeringen i samhället ökar. Skillnaderna växer även mellan olika bostadsområden i tätorterna. Steget till att det bildas getton är inte långt. En del grupper av framför allt yngre tar avstånd från samhällets normer. Benägenheten att ta till våld spri- der sig. Samtidigt är många ovilliga att söka skydd eller hjälp från samhället. Våldet accepteras i stigande utsträckning inom olika grup-
l l
per. Tillgången på vapen ökar hos de våldsbenägna och kriminellt belastade. Utvecklingen riskerar att sprida sig.
3.2.11 Sysselsättning
Den svenska arbetslösheten har sedan mer än tre år tillbaka legat på en mycket hög nivå. Rörligheten på arbetsmarknaden har minskat. En orsak är den minskade arbetskraftsefterfrågan från staten och näringslivet som föreligger. Översyner av arbetsformerna pågår på många håll hos landsting och kommuner inom de sysselsättnings- intensiva områdena vård och undervisning. Nya arbetsmetoder är en följd av de möjligheter som bl.a. medicinska framsteg och ny teknik ger.
Trots den höga arbetslöshetsnivån är uttaget av övertid inom flera branscher högt. Det belyser de skillnader som håller på att växa fram mellan olika arbetstagargrupper, sektorer i näringslivet och regioner. De som har sysselsättning arbetar i stor omfattning och kan utveckla ny och bredare kompetens. Det ökar möjligheterna för dem att behålla arbetet eller att söka nytt arbete. De som saknar arbete eller arbetar i sektorer med svag utveckling har svårare att komplettera kunnandet. Brist på arbetskraft med speciell kompe- tens förekommer i en del branscher och regioner samtidigt som ar- betslösheten är hög.
Arbetsmarknaden kan schematiskt indelas i en överhettad export- orienterad privat näringslivssektor, en privat och heterogen tjänste- sektor med produktion för den svenska marknaden, en sektor med offentlig tjänsteproduktion som är i snabb omstrukturering och slut- ligen en sektor med undersysselsatta, personer som är sysselsatta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och öppet arbetslösa. Arbets- löshetstiderna har förlängts under senare år. Det finns en stor risk att den permanenta utslagningen från arbetsmarknaden ökar.
Svårigheterna att återkomma till arbetsmarknaden efter en längre tid av arbetslöshet eller sysselsättning i arbetsmarknadspolitiska åt- gärder kan vara mycket stora. En del grupper, t.ex. ungdomar och invandrare, är särskilt utsatta. Det finns en betydande risk att vi får en ”förlorad generation” som inte kan etablera sig på arbetsmark- naden. Antalet personer som tillhör arbetskraften har minskat dras- tiskt sedan år 1990.
Sysselsättningen och tillväxten torde kunna öka successivt inom flera högteknologiska branscher. Inom andra sektorer i näringslivet stagnerar eller minskar sysselsättningen som en följd av pågående rationaliseringar och automatisering i industriproduktionen. Den diversifiering och ökade kompetens som följer av omstruktureringen i näringslivet ökar sårbarheten, medan riskerna blir mindre i andra avseenden.
Bristen på utbildad arbetskraft kommer sannolikt att stiga inom flera områden i framtiden. Detta är en följd av att jämförelsevis få unga väljer det naturvetenskapliga programmet i gymnasieskolan och går vidare till högre utbildning inom de naturvetenskapliga och tekniska områdena. Kraven på språkkunskaper ökar. Spänningarna växer på arbetsmarknaden och mellan olika regioner.
Ett sätt att öka antalet sysselsatta och minska arbetslösheten är enligt mångas bedömningar att begränsa arbetstiden. Förändring- arna skulle också kunna gälla fördelningen av arbetstiden över året och veckan. Det omfattande uttaget av övertid i flera branscher är ett tecken på att ”dagens tillgängliga arbetstid” är ojämt fördelad. Uppfattningarna om det faktiska utfallet av en allmän arbetstidsför- kortning varierar emellertid. Regeringen avser att i början av år 1995 tillsätta en utredning med uppgift att överväga dessa frågor.
3.3 Totalförsvarets hotbild i framtiden
Totalförsvarets hotbild på tio års sikt — det tidsperspektiv som sva- rar mot kraven på handlingsfrihet i den svenska totalförsvars- planeringen — innebär en ännu större osäkerhet än som kommit till uttryck i statsmakternas tidigare bedömningar. Under en stor del av efterkrigstiden har diskussionerna om Sveriges säkerhetspolitiska risker i första hand omfattat militära hot. En redogörelse för den säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort som riksdagen fast- ställde för totalförsvaret år 1992 finns i kapitel 2. Efter hand har emellertid en allt bredare hotbild framträtt. Denna kommer att vara styrande långt fram i tiden. En bredare hotbild omfattar: Cl Ett brett spektrum av andra hot än de rent militära, t.ex. mass- flykt, terrorism, sabotage, internationell kriminalitet, miljö- katastrofer, avbrott i försör'nin en med viktiga förnödenheter el- ler komponenter samt olyckor förkni pade med kärnenergi eller kärnvapen — en del av dessa hot kan li
hotar vitala svenska intressen; EI Regionala konflikter som utgör ett hot mot internationell säker- het och stabilitet — sådana konflikter kan uppstå även i Sveriges närhet å grund av t.ex. etniska eller religiösa motsättningar och skillna er i den ekonomiska utvecklingen mellan olika länder el- ler regioner;
Cl E_tt väpnat angrepp mot Sverige — att kunna möta detta kommer givetvis att fortsätta vara huvudsyftet med vårt totalförsvar.
a en sådan karaktär att de
I fredsfrämjande internationella operationer deltar representanter för både den militära och den civila delen av totalförsvaret. Utredningen anser att samhällets samlade resurser, dvs civila och militära resurser, vid behov ska kunna sättas in även vid icke mili-
tära hot. Dessa frågor har övervägts i de arbeten som Militär- högskolan och Försvarets forskningsanstalt bedrivit i syfte att ge statsmakterna ett underlag för nästa försvarsbeslut. De övervägan- den som skett inom ramen för dessa arbeten har betydelse också när statsmakterna ska ta ställning till de förslag till åtgärder avsedda att möta fredstida risker och hot som utredningen lägger fram i detta betänkande.
3.4 Framtida krav på samhällets beredskap 3.4.1 Utvecklingen i fredstid
Samhällets utveckling innebär en fortsatt specialisering och koncen- trering av verksamheter. Detta kommer sannolikt att öka det inter- nationella beroendet och transportberoendet. Likaså fortsätter be— hovet av el att vara högt. Den fortsatta utvecklingen av telekommu- nikationerna och informationssystemens ökade omfattning inom snart sagt all verksamhet kommer att leda till att beroendet även i detta avseende blir ännu starkare.
Omställningen till ett informationssamhälle som är starkt bero- ende av kontinuerligt fungerande datasystem och elförsörsörjning innebär att sårbarheten ökar i flera avseenden. Längre avbrott kan få ödesdigra konsekvenser för företag och för enskilda. Utvecklingen innebär emellertid också ökade tekniska möjligheter att bygga säk- rare system. Förutsättningen är att riskerna för allvarliga störningar och deras konsekvenser uppmärksammas på ett tidigt stadium. Kost- naderna för en sådan inbyggd säkerhet torde successivt komma att minska i många sammanhang. Eftersom konsekvenserna av ett av- brott ökar när systemens omfattning ökar, kommer åtgärder som ger en sådan säkerhet att vara väl motiverade.
Samhällets förmåga att motstå påfrestningar är grunden för be- redskapen. Säkerhetskraven måste tillgodoses vid den planerade ut- byggnaden under det kommande decenniet av infrastrukturen — bl.a. ”de elektroniska mot. rvägarna” — och de förväntade investering- arna i användarledet. De ökade säkerhetsproblemen — med risker för desinformation eller illegal uppgiftsinsamling — som kan vara förknippade med de nya informationssystemen bör också uppmärk- sammas.
I takt med att de tekniska systemen blir fler och större ökar möj— ligheterna att de påverkar varandra ömsesidigt på ett sätt som inte har varit avsikten och som allvarligt kan förändra tillförlitligheten. Detta har har blivit alltmer uppmärksammat i samhället. Riskerna ökar sannolikt i framtiden. En central fråga under de kommande åren är riskerna för avbrott i dessa system. Sådana avbrott kan in-
träffa i samband med allvarliga påfrestningar på systemen. Det här påverkar enligt utredningens uppfattning möjligheterna att omgå- ende förhindra avbrott av olika slag eller att begränsa konsekven- serna.
Strävandena att vidta åtgärder mot påfrestningar av olika slag minskar sårbarheten i infrastrukturen. Det är även viktigt att överskottskapacitet löpande byggs in i systemen och att andra lämp- liga tilläggsåtgärder vidtas i anslutning till utbyggnaderna. Närings- livet har stor betydelse för samhällets förmåga att klara olika typer påfrestningar. Den betydande osäkerhet som finns i den utveckling utredningen redovisat påverkar samhällets grundläggande förmåga att motstå dessa.
Den internationella specialiseringen och strävandena att minska lagerhållningen har ökat känsligheten för störningar inom närings- livet. Många varor som produceras inom landet är beroende av im- porterade insatsvaror. Ett sådant produktionssystem förutsätter att världshandeln och de internationella transporterna fungerar störningsfritt. Ett annat inslag i samhällsutvecklingen som har bety- delse för utredningens överväganden är strävandena efter storska- liga produktionsformer. Tendenserna till koncentration är starka inom bl.a. tillverkningsindustrin, transportverksamheten och energi- sektorn.
Tekniska handelshinder inom högteknologiska områden kan ur- göra en betydande restriktion för säkerställandet av den försörj- ning som fordras. Betydande störningar i utbudet av bl.a. läkeme- del har förekommit i världshandeln. Utbudet av komponenter som är avgörande för kommunikationssystem och datorer har påver- kats i samband med oroligheter på flera håll i världen. Sådana kom- ponenter kan ha en avgörande betydelse för att hela system ska fungera. Länder där tillverkningen äger rum kan genom krav på tillverkare hindra eller senarelägga exportleveranser.
Utvecklingen av den demokratiska processen i östra Europa kan komma att ta lång tid och kräva medverkan t.ex. med olika slag av stöd. Det kan gälla utbildning och kunskapsöverföring. Förmågan att hantera konflikter och att skydda civilbefolkningen är väsentlig för att processen ska kunna fortgå. Mot bakgrund av de betydande miljörisker som finns i bl.a. det tidigare Sovjetunionen och i andra länder i östra Europa, finns det risker för miljökatastrofer vars di- rekta eller indirekta effekter kan drabba Sverige. Riskmiljön i dessa områden är sådan att stödinsatser inom bl.a. riskhanteringsområdet kan vara angelägna.
Det svenska samhället är ett öppet samhälle. Denna öppenhet är i allt väsentligt positiv men kan medföra att Sverige blir utsatt för terrorism, internationell brottslighet och andra hot. Politisk oro och långtgående samhällsförändringar i vår del av världen leder som
utredningen framhållit till att risken för sådana händelser ökar. Be- hovet av att kunna hantera omfattande flyktingströmmar kan komma att öka.
3.4.2 Den säkerhetspolitiska hotbilden
Som utredningen har redovisat i kapitel 2 omspänner den av stats- makterna för innevarande försvarsbeslutsperiod fastställda hotbilden ett antal tänkbara säkerhetspolitiska kriser och krig. Det allvarli- gaste hotet anses vara ett väpnat angrepp mot Sverige i form av ett strategiskt överfall. Ett angrepp i stor skala över en kust- eller land- gräns bedöms inte kunna drabba oss förrän efter en förvarnings- period. Avsikten är att vi under denna period ska hinna komplettera våra beredskapsförberedelser. Till den grupp av risker och påfrest- ningar som statsmakterna syftar på räknas också krig i vår omvärld — när Sverige ska kunna vara neutralt — samt det som fordras vid en återuppbyggnad efter ett krig i Sverige eller vår omvärld.
Regionala konflikter som hotar den internationella säkerheten och stabiliteten kan innebära att Sverige behöver lämna hjälp med civila och militära resurser. Den bredare hotbild som utredningen berört i avsnitt 3.3 kommer, som utredningen framhållit, att vara styrande långt fram i tiden.
Samhällets förmåga att klara fredstida påfrestningar kommer att vara avgörande för möjligheterna att klara påfrestningar även vid ett väpnat angrepp och vid konflikter inom ramen för den vidgade hotbilden.
Den säkerhetspolitiskt spända situation som kan föranleda ett beslut om komplettering av beredskapsförberedelserna påverkar med stor sannolikhet utrikeshandeln. Störningar kan komma att inledas redan innan eller i samband med att Sverige vidtar åtgärder, t.ex. innan riksdagen har fattat beslut om att beredskapen ska komplet- teras. Störningarna kan innebära att varor som i vanliga fall är till- gängliga för svenska företag inte längre kan erhållas i tillräckliga volymer. Betydande up poffringar kommer sannolikt att bli nödvän- diga vid en komplettering av beredskapsförberedelserna. Det tidi- gare behandlade internationella beroendet komer att öka dessa svå— righeter. Samhället måste redan i fred vidta åtgärder som säkerstäl- ler förmågan att komplettera resurserna.
Utredningen har framhållit att omfattande investeringar är plane— rade i samhällets infrastruktur — framför allt inom informations- och kommunikationsområdena. Utredningen bedömer att utbygg- naden av samhällets infrastruktur under de kommande åren kom- mer att öka samhällets sårbarhet och beroendet mellan civilt och militärt försvar. Vid ett väpnat angrepp kan den inledande bekämp-
ningen riktas mot stora delar av den svenska infrastrukturen. En robust framtida infrastruktur kan vara en avgörande förutsättning för totalförsvarets framtida förmåga. Det är viktigt att i utbyggna- den säkerställa denna robusthet.
Den militärtekniska utvecklingen kan i händelse av ett väpnat angrepp, innebära att nya hot mot civilbefolkningen uppkommer. Dessa hot kan vara terrorangrepp, utpressning eller på annat sätt utgöra inledningen till ett väpnat angrepp. Samhällets sammansätt- ning och uppbyggnad kan innebära att olika slag av skydd även mot sådana hot måste byggas in.
Kommunerna får mer omfattande uppgifter inom det civila för- svaret när lagen om civilt försvar träder i kraft den 1 juli 1995 . Uppgiften att värna befolkningen är en central uppgift för det civila försvaret. Den tekniska utvecklingen kan betyda att uppgiften att varna och informera ska ägnas ökad uppmärksamhet.
Samhällets förutsättningar att lämna stöd till det militära försva- ret — den andra av det civila försvarets huvuduppgifter — förändras kontinuerligt. Förändringarna i Försvarsmaktens struktur påverkar också behovet av stöd från samhället. Några exempel: Den tekniska utvecklingen inom informationsområdet kan komma att påverka möjligheterna att lämna stöd och stödets inriktning. Även utveck- lingen inom transportområdet — med mer specialutformade fordon och andra slag av utrustning — kommer sannolikt att ändra förut- sättningarna för Försvarsmakten att kunna utnyttja civila resurser. Försvarsmakten kommer kvantitativt sett att ställa lägre krav på de personella resurser som står till förfogande för totalförsvaret, men konkurrensen om personal med särskild utbildning kvarstår.
Inledningen av ett väpnat angrepp kan antas få ett våldsamt för- lopp och riktas direkt mot viktiga samhällsfunktioner. Sårbarheten inom dessa funktioner ökar genom den informationstekniska ut- vecklingen. I några av de väpnade konflikter som förekommit un- der de senaste åren har förberedelserna och åtgärderna i inlednings— skedet i väsentlig utsträckning syftat till att påverka informationen. Det har fått konsekvenser för massmedierna och de moderna informationssystemen. Störningar i den tekniska försörjningen har också förekommit. Utvecklingen inom bl.a. massmedie- och informationsområdena och inom energiförsörjningen ökar en an- gripares möjligheter att sprida desinformation och att utföra sabo- tage. Förmågan att upprätthålla viktiga funktioner kommer mot bakgrund av den utveckling samhället genomgår att få en ännu större betydelse i framtiden.
Det finns stora likheter mellan de åtgärder som samhället måste vidta vid ett väpnat angrepp och det som behöver göras vid stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred.
Kapitel
Stora olyckor och allvarliga störningar — sju scenarion
4.1 Bakgrund 4.1.1 Utredningens uppdrag
Hot- och riskutredningen ska, som framgått av redogörelsen för di— rektiven, bl.a. analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt överväga om beredskapsåtgärderna är tillräckliga. Utredningen ska beskriva ett antal scenarion och belysa konsekven- serna för samhället — och därefter pröva om beredskapsåtgärderna på olika områden är tillräckligt samordnade och om erfarenheter från ett område kan utnyttjas i större utsträckning inom andra om- råden.
Störningar i en samhällsfunktion kan få konsekvenser på många områden, framhåller departementschefen vidare i direktiven. Exem- pel på sådana områden är elförsörjningen och telekommunikatio- nerna. Den storskalighet som eftersträvas i produktion och distribu- tion ökar riskerna för enstaka olyckor vid t.ex. tillverkning, lagring och transport av farliga ämnen.
Analysen ska avse risker och påfrestningar som härrör från både svenska och utländska förhållanden.
4.1.2 Utredningens syn på uppdraget
Samhället är utsatt för påfrestningar och risker av många olika slag. En del har den karaktären att det är fråga om långsamt framväxande och långvariga skeenden — andra inträffar plötsligt. Förloppet på— går i dessa senare fall ofta bara en kort tid. Det kan vara fråga om enstaka eller upprepade händelser, som i båda alternativen redan
från början har en mycket dramatisk karaktär. Även verkningarna av de plötsligt inträffade händelserna kan givetvis vara långvariga.
Långsamt framväxande skeenden
De långsamt framväxande skeendena kan bestå av eller orsaka t.ex. El Stigande spänningar mellan olika grupper i samhället eller allmänna sociala spänningar; Cl Förändringar i normer eller grundläggande värderingar som strider mot vårt rättssystem eller vårt sätt att se på problemen; El Växande problem med missbruk av dro er och en allmänt sett ökande brottslighet, särskilt bland ung omar; Cl Ökande utbredning av epidemiska eller andra allvarliga sjukdo- mar; eller Ci Långsiktiga försämringar i den inte eller yttre miljön.
De långsamt framväxande skeendena kan vara tendenser som det tar tid att få kunskaper eller grepp om. De uppkommer på skilda sätt och har ytligt sett olika karaktär. Det som sker bottnar emeller- tid i flera av exemplen i besvärliga sociala förhållanden och det kan av det skälet finnas ett samband mellan dem. Om de långsamt fram- växande skeendena får ett ordentligt fäste, kan det dröja länge innan motåtgärderna verkar effektivt.
De ekonomiska konsekvenserna av de långsamt framväxande ske- endena kan bli så stora att de påverkar den allmänna utvecklingen i samhället. Det blir fallet om kraven på åtgärder är stora och fordrar mycket omfattande resurser. Förändringarna i många människors liv och välfärd kan bli genomgripande. Dessa långsamt framväx- ande skeenden har trots detta fallit utanför ramen för de övervägan- den som utredningen gjort när den valt scenarion. De stora svårighe- ter som det kan bli fråga om bör hanteras i andra sammanhang.
Plötsligt inträffade händelser De påfrestningar och risker som utredningen har till uppgift att be- handla omfattar eller orsakas alltså av händelser som inträffar plöts- ligt. Det kan vara stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner — vid enstaka eller upprepade tillfällen. Händel- serna ska kunna beröra eller få konsekvenser för alla slag av verk— samheter som myndigheter, organisationer, företag eller enskilda per- soner bedriver. De ska kunna drabba alla slag av näringar eller infrastrukturen.
Utredningen inledde valet av scenarion med att fastställa ett antal principer -— ett galler — som utredningen använt när den har valt ämnesområden för scenariona. En grundläggande förutsättning för
att en händelse enligt detta galler ska omfattas av utredningens ar- bete är att det blir nödvändigt att utnyttja resurser i det fredstida samhället genom extraordinära åtgärder.
I sina överväganden har utredningen utgått från att händelserna som ska kunna omfattas av arbetet med scenariona bör vara orsa— kade av omständigheter med omedelbara verkningar, t.ex. El Skeenden i naturen, bl.a. kyla, vind, nederbörd och skred; D Fel i teknisk utrustning eller i hanteringen av den; u Fel i tekniska och administrativa system eller i hanteringen av dem; och D Säkerhetspolitiska kriser som direkt eller indirekt berör Sverige eller sabotage mot verksamheter. Även en plötsligt inträffad händelse kan enligt utredningens mening orsakas av ett långsamt framväxande skeende. Det kan också in- träffa att ett långsamt framväxande skeende plötsligt ändrar kara- kär. En allvarlig epidemisk sjukdom — för att ta ett av exemplen i den inledande översikten i detta avsnitt — kan börja sprida sig betydligt snabbare än tidigare. Risken finns givetvis också att en epidemi från början utvecklar sig så snabbtt att den blir en plötsligt inträffad hän- delse.
Utredningen har baserat valet av scenarion även på verkningarna av händelserna. Det har i det sammanhanget varit naturligt att knyta an till de tre begrepp som räddningstjänstlagen (1986:1102) använ- der. De händelser som ingår i scenariona ska med andra ord kunna vara sådana som leder till skador på människor eller egendom eller i miljön. Följderna för människor innebär att skador på många per- soner — även dödsfall — inträffar eller att faran för liv och hälsa på kort eller lång sikt hos många människor är stor. Det kan emellertid räcka med att händelsen skapar stor oro hos både människor som är direkt berörda och andra eller att verkningarna för många männis- kors välfärd är kännbara. Konsekvenserna i fråga om egendom kan vara stora ekonomiska förluster genom avbrott eller omfattande åt- gärder som syftar till återställning.
Utredningen har slutligen i sina överväganden vid valet av scena- rion utgått från att verkningarna fortplantar sig snabbt i samhället och breder ut sig över stora geografiska områden. Verkningarna är också kännbara under så lång tid att drabbade människor får stora problem eller att egendom och miljö skadas på ett kännbart sätt. Det behövs många olika slag av skadeavhjälpande och skadebegränsande åtgärder från myndigheters, organisationers och enskildas sida. De personella och materiella resurserna är i allmänhet begränsade. Ge- nomförandet fordrar en hög grad av samordning mellan aktörerna.
4.1.3 Vad är ett scenario.?
Ett scenario ska enligt utredningens uppfattning vara ett exempel på ett skeende. Det ska skildra ett av många händelseförlopp som be— döms kunna inträffa. Beskrivningen av bakgrunden och orsakerna till händelserna behöver däremot inte vara grundad på någon be- dömning av vad som sannolikt kommer att hända. Den är inte heller någon prognos för utvecklingen inom scenariots område.
Utredningen vill med sina scenarion framför allt att visa hur olika organ i samhället — myndigheter, organisationer och företag — kan tänkas handla med de rättsliga förhållanden och andra förutsätt- ningar som föreligger. Utredningen beskriver i sju deltänkanden ett antal händelser som får mycket svåra konsekvenser för de flesta be- rörda. Handlingen resulterar i påfrestningar som i de flesta scenariona ligger nära gränsen för vad myndigheter, företag och enskilda san- nolikt skulle kunna klara av.
Utredningen har i syfte att illustrera belastningar och resursbehov i en del av beskrivningarna angett omfattningen av det som sker och de åtgärder som de olika aktörerna vidtar. De siffror som lagts till grund för förloppen är godtyckligt valda. Även andra kvantiteter som beskriver verksamhetens omfattning och inriktning skulle ha fyllt en funktion i scenariona.
4.2 Utredningens sju scenarion 4.2.1 Bakgrund
Utredningen har med tillämpning av de redovisade principerna valt sju olika scenarion för att illustrera de påfrestningar och risker som kan förekomma i det fredstida samhället och som det ankommer på utredningen att behandla. Det går emellertid inte att med dessa sju scenarion täcka alla frågor som förekommer inom utredningens ar- betsområde.
Ett problem som scenariona inte berör är t.ex. förhållandet mel- lan de säkerhetsfunktioner — järnvägsinspektionen, luftfartsinspek- tionen och sjöfartsinspektionen —och de statliga verk som svarar för verksamhet inom respektive områden och som de administrativt är f infogade i. Det har i den allmänna debatten, senast efter Estonia- katastrofen, framförts krav på att dessa funktioner helt ska skiljas från de statliga verken och t.ex. föras samman i en myndighet av den typ som Statens haverikommission utgör. Hot- och riskutredningen anser att sådana organisatoriska förändringar är viktiga för utveck- lingen av säkerhetsarbetet inom de berörda områdena. Regeringen har uttalat (prop. 1994/95:100 bil. 7) att den kommer att se över
den nuvarande organisationen för inspektionsverksamheterna vid Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket.
Utredningen vill framhålla att-den valt att teckna händelseförloppen i scenariona till största delen med myndigheternas perspektiv. Det är som regel företrädare för offentliga organ eller företag som bedömer läget, fattar beslut och genomför åtgärder. Enskilda människor rea- gerar i scenariona mot konsekvenserna i samhället av det som in- träffar. Många söker emellertid på bästa möjliga sätt ordna för sig själva och hjälper till på olika sätt genom att bistå andra.
Åtgärder i den stora omfattning som det är fråga om i scenariona kan enligt utredningens mening inte organiseras och i stor utsträck- ning genomföras annat än genom myndigheternas försorg. Det be- ror framför allt på att verksamheten medför stora kostnader och att mycket av det som sker är myndighetsutövning. Det gäller t.ex. den verksamhet som är räddningstjänst, polisverksamhet, hälso- och sjuk- vård och socialtjänst.
Det är givetvis angeläget att enskilda människor själva får möjlig- heter att svara för olika åtgärder. Som framgår av den översikt över forskning om människors reaktioner inför risker, hot och påfrest- ningar som utredningen redovisar i kapitel 11 finns det hos många en stark vilja och förmåga att uträtta något — att hjälpa andra och att underlätta för myndigheterna i deras arbete. Det gäller att i det det praktiska arbetet i samband med stora påfrestningar ta vara på den resurs som enskilda människor utgör.
Utredningen redogör i fortsättningen av avsnitt 4.2 i stora drag för innehållet i scenariona. Avsnitt 4.3 innehåller en sammanfatt- ning av de problem i olika verksamheter som framkommer i skild- ringen av händelseförloppen och de viktigaste förslagen till åtgärder som utredningen lägger fram i sju delbetänkanden med beskrivning av scenariona. Det finns i dessa redovisningar en del överväganden som är av den karaktären att utredningen inte ansett det nödvändigt att återge dem även här i huvudbetänkandet.
Utredningen redovisar i avsnitt 4.4 mer övergripande synpunkter på riskerna för störningar i telekommunikationerna och datasyste- men. Syftet är att komplettera de överväganden som utredningen har tagit fram i arbetet med de olika scenariona om verksamheten inom dessa båda områden. Utredningen behandlar i det här sam- manhanget också riskerna för avbrott i krig och de åtgärder som kan behöva vidtas för att driften då ska kunna fortgå.
4.2.2 Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande
Utredningen har i tre delscenarion tecknat ett händelseförlopp som innebär att Sverige tar emot 50 000, 200 000 respektive 500 000
asyl- eller hjälpsökande från länder på andra sidan Östersjön. De flesta som kommer hit för att få hjälp har i två av delscenariona gått igenom svåra umbäranden med kyla och hunger. En stor del av dem är allvarligt sjuka. Det handlar i många fall om smittsamma sjukdo- mar.
Svårigheterna börjar i de tre händelseförloppen redan ute till sjöss. Många fartyg kommer oanmälda till svenska hamnar. Utredningen beskriver skeendet på land i Gävle, Oskarshamn och Stockholm. Det räcker för de lokala och regionala myndigheterna inte med nor- mala rutiner. Svårigheten är att hos kommunen, landstinget och po- lisen snabbt få i gång en mottagningsorganisation som registrerar de asyl- eller hjälpsökande och ordnar med hälsokontroll, utspisning och vila. Alla måste sedan komma vidare till förläggningar på plat- ser där de får möjligheter att återhämta sig.
De tre delscenariona har utformats i samverkan med företrädare för framför allt Gävle, Oskarshamn och Stockholms kommuner, Länsstyrelsen iStockholms län, Länsstyrelsen i ] önköpings län, Stock- holms läns landsting, Statens invandrarverk, Rikspolisstyrelsen, So- cialstyrelsen och Försvarsmakten.
Utredningen har vidare i arbetet med massflyktscenariot använt underlag som har redovisats i Projekt Krishantering under ledning i av amiral Bror Stefenson. Företrädare för utredningen deltog i flera i av de överläggningar som ledningen för Projekt Krishantering under våren 1993 hade med företrädare för statliga myndigheter, kommu- ner och landsting.
Utredningen har under år 1993 i delbetänkandet (SOU 1993:89) Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande redovisat de tre delscenariona. Betänkandet har remissbehandlats. Många remissin- stanser har framhållit att beskrivningarna enligt deras uppfattningar är realistiska. Ingen har haft några allvarliga invändningar mot ut- redningens bedömningar eller förslag.
4.2.3 Ett omfattande avbrott i vattenförsörjningen
Utredningen skildrar och analyserar konsekvenserna av ett avbrott i försörjningen med vatten till hushåll, industrier, sjukhus, skolor och , andra viktiga förbrukare i Stockholm och flera förortskommuner. 3 AVbrottet är en följd av ett omfattande sabotage mot vattenverken i * Norsborg och på Lovön. Hushållen drabbas mycket allvarligt när det inte finns vatten till matlagning och personlig hygien. Stora stör— ; ningar uppstår även i flera viktiga samhällsfunktioner: Värme- , systemen slås till största delen ut. Hälso-och sjukvården och äldre- . omsorgen fungerar inte. Många äldre människor blir mycket oro- ; liga av det som sker. De flesta företagen i området — framför allt j
restauranger och livsmedelsindustrier — kan inte fortsätta sin verk- samhet.
Scenariot visar hur de lokala och regionala myndigheterna hante- rar problemen — vilka ledningsfunktioner som de organiserar, hur försörjningen med reservvatten går till och hur de informerar all- mänheten och andra myndigheter. En stor del av ledningsproblemen fokuserar utredningen på behovet av samordning mellan kommu- nerna i Stockholms-regionen.
Scenariot har utarbetats i samverkan med företrädare för Stock- holm Vatten AB, Kommunalförbundet Norrvatten och Livsmedels- verket. Synpunkter och annat underlag har också lämnats av Läns- styrelsen i Stockholms län, räddningstjänsten och andra kommu- nala förvaltningar i Stockholms stad, Rikspolisstyrelsen, polis- myndigheten i Stockholm, Socialstyrelsen och Försvarsmakten.
En redogörelse för händelseförloppet och de åtgärder som utred- ningen föreslår finns i delbetänkandet (SOU 1995:21) Staden på vattnet utan vatten.
4.2.4 Långvariga avbrott i elförsörjningen
Beskrivningen och analysen omfattar tre olika delscenarion. I det första fallet drabbar en mycket kraftig storm, stark kyla och svår isbildning så gott som hela distributionsnätet i västra Sverige. För- sörjningen med elenergi slås ut i ett område som omfattar stora delar av Göteborgs och Bohus, Hallands, Älvsborgs och Skaraborgs län. Många känsliga knutpunkter i eldistributionen skadas allvarligt och det dröjer flera veckor innan hela området har fått tillbaka ström- men helt och hållet. Utredningen beskriver mer detaljerat konsekven- serna för människor, myndigheter och företag i Göteborgs, Stenungsunds och Vara kommuner.
I det andra delscenariot uppstår omfattande skador på högspän- ningsnätet till följd av ett sabotage mot stamnätet i nedre Norrland. Skadorna hindrar överföringen av el från norra till södra Sverige. Området söder om Dalälven drabbas under veckor av återkommande längre eller kortare avbrott i elförsörjningen. Utredningen beskriver även i detta delscenario konsekvenserna för människor, myndighe- ter och företag i Göteborgs, Stenungsunds och Vara kommuner.
Det tredje delscenariot visar konsekvenserna i stort för elförsörj- ningen om elproducenterna måste ställa av nio kärnkraftreaktorer under en tid som varierar mellan två och fyra månader. Utredningen behandlar följderna för elkraftbalansen av den avställning som for- dras — bl.a. återverkningarna på kostnaderna för elproduktionen.
De tre delscenariona illustrerar sammantaget de stora problem som elförbrukarna står inför när de inte får någon eller tillräckligt med
ström, vilka beslut myndigheterna måste fatta för att minska verk- ningarna och till en del kraftproducenternas svårigheter att återställa kapaciteten i ett produktions- eller distributionsnät som råkat ut för mycket omfattande skador eller andra störningar.
Scenariot har utformats i samverkan med företrädare för bl.a. Svensk Elberedskap AB, Göteborg Energi AB, kommunala förvalt- ningar i Göteborgs, Stenungsunds och Vara kommuner samt före- trädare för industrin i västra Sverige. Synpunkter och annat under- lag har lämnats av bl.a. Affärsverket Svenska kraftnät, Rikspolissty- relsen, lokala polismyndigheter, Socialstyrelsen och Försvarsmakten.
Händelseförloppet och de åtgärder som utredningen föreslår fram- går av delbetänkandet (SOU 1995:20) Utan el stannar Sverige.
4.2.5 Nedfall av radioaktiva ämnen i ett jordbruksområde
Utredningen har inriktat scenariot på de problem för jordbruket som sannolikt skulle bli följden vid ett stort nedfall av radioaktiva äm- nen ien stor del av Skåne. Orsaken till nedfallet är en allvarlig olycka i ett kärnkraftverk utanför Sverige. De radioaktiva ämnena kommer med sydostliga vindar in över den svenska kusten och ”tvättas ned” av ett kraftigt regn. Nedfallsområdet sträcker sig från trakten av Sim- rishamn upp mot Eslöv. Både Kristianstads och Malmöhus län är drabbade. Länsstyrelserna i de båda länen ingriper enligt sina skyl- digheter i räddningstjänstlagen (1986:1102).
Nedfallet inträffar i början av juni när jordbrukarna har börjat — eller just ska börja — att slå den första slåttervallen. De har inget foder till djuren kvar från förra året. Det är svårt att bedöma om de radioaktiva ämnena slagit ut grödorna och hur mölkproduktionen påverkas. jordbrukarna är beroende av myndigheternas analyser. Mätningarna av strålningen och genomgången av de erhållna vär- dena tar emellertid tid. Det gäller för myndigheterna och jordbru- karna att bedöma vilka saneringsåtgärder som kommer att fordras.
Scenariot har utformats i samverkan med företrädare för bl.a. Strålskyddsinstitutet, Räddningsverket, Livsmedelsverket, ] ordbruks- verket och Länsstyrelsen i Malmöhus län. Synpunkter och annat un- derlag har lämnats av företrädare för Länsstyrelsen i Kristianstads län, Försvarsmakten, kommuner i det berörda området, jordbrukets organisationer och livsmedelsindustrin i Skåne samt olika forsknings- . institutioner inom jordbrukets område.
Händelseförloppet och de åtgärder som utredningen föreslår re- » dovisas i delbetänkandet (SOU 1995:22) Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne.
4.2.6 Avbrott i tillförseln av högteknologiska varor
Scenariot visar hur ett långvarigt avbrott i importen av viktiga kom- ponenter som ingår i ADB-användarnas utrustning påverkar hante- ringen av bl.a. betalningarna i samhället, flygtrafiken och varu- distributionen. Händelseförloppet börjar med en naturkatastrof i ja- pan. Det leder till ett omfattande bortfall i produktionen och expor- ten av bl.a elektroniska apparater och komponenter från detta land. Störningarna i den globala ekonomin blir så småningom mycket stora.
I Sverige drabbar bristen på elektronikmateriel snabbt alla företag som tillverkar teleutrustning och andra produkter som innehåller styr- och reglerutrustning. Det blir svårt att underhålla datasystemen inom produktion och administration. Efter en tid har störningarna lett till inskränkningar i så gott som all industriproduktion och i de flesta samhällsfunktioner.
Scenariot har utarbetats av ÖCB i samarbete med företrädare för bl.a. producenter av datorutrustning och några användare av stora ADB-system.
En redogörelse för händelseförloppet och de överväganden som utredningen gjort finns i delbetänkandet (SOU 1995:23) Brist på elektronikkomponenter.
4.2.7 Utsläpp av ammoniak från en järnvägstankvagn
En stumfylld järnvägstankvagn på Uppsala C rämnar. Den ammo- niak som strömmar ut när i scenariot mycket snabbt stora delar av centrum i Uppsala. Gasutsläppet drabbar flera tusen människor som befinner sig ute på gator och torg. Många dör — andra får svårare eller lättare skador. Beskrivningen av händelseförloppet skildrar svå— righeterna att varna och informera allmänheten och de problem hälso- och sjukvården möter när den ska ta hand om alla som inte hinner sätta sig i säkerhet eller som inte är direkt drabbade men känner en mycket stark oro.
Scenariot har utformats i samverkan med företrädare för räddnings- tjänsten och stadsbyggnadskontoret i Uppsala kommun, Uppsala läns landsting, Länsstyrelsen i Uppsala län, FOA, Banverket, S] och SOS Alarm. Synpunkter och annat underlag har lämnats av bl.a. Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen och Försvarsmakten.
En redogörelse för händelseförloppet och den analys som utred- ningen gjort framgår av delbetänkandet (SOU 1995:24) Gasmoln lamslår Uppsala.
I ett inledande skede studerade utredningen i samarbete med Läns-
; styrelsen i Göteborgs och Bohus län samt räddningstjänsten, hälso- och sjukvården och miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i Göteborg även konsekvenserna av ett tänkt klorgasutsläpp i Göteborgs hamn.
4.2.8 Stora översvämningar i Dalälven
Scenariot ska skildra konsekvenserna av en mycket kraftig vårflod i Österdalälvens och Västerdalälvens vattensystem. På detta följer en rad skyfallsliknande regn under stora delar av sommaren. Vatten- nivån stiger under augusti och kulminerar en vecka in i september. Vattenmassorna bryter i det skedet igenom kraftverksdammen vid Trängslet. Magasinet töms på bara några timmar. Det kolossala flö- det nedströms dammen orsakar mycket stora skador i Älvdalen och Mora.
Översvämningarna orsakar stora skador på bostäder, industrier, jordbruk och samhällsservice i ett tiotal kommuner i tre län. En lång rad myndigheter på central, regional och lokal nivå griper in för att i den akuta fasen rädda eller hjälpa till att rädda människor, egen- dom och miljö. Det framgår också av scenariot vilka åtgärder som myndigheter och enskilda vidtar för att sanera och så långt möjligt återställa anläggningar som har blivit förstörda av vattenmassorna.
Beskrivningen illustrerar bl.a. de svårigheter som kommuner och länsstyrelser möter när de ska bedöma vilka åtgärder som är rädd- ningstjänst och vilka som inte är det. Bedömningen har betydelse bl.a för bestämmandet av de skyldigheter att begränsa skadorna som myndigheterna har och vilka åtgärder som egendomsägarna själva får vidta.
Scenariot utformas i samverkan med företrädare för länsstyrel- serna i de berörda länen och Vägverket. Synpunkter och annat un- derlag lämnas av bl.a. kommuner i området, SMHI, Rikspolisstyrel- sen, Försvarsmakten, Socialstyrelsen och Dalälvens Vattenreglerings- företag.
Händelseförloppet och de överväganden som scenariot ger un- derlag för kommer att framgå av delbetänkandet Störtflod i Daläl- ven. Arbetet med detta betänkande kommer att slutföras under vå- ren 1995.
4.3 Problemen i scenariona och utredningens förslag till åtgärder 4.3 .1 Förebyggande åtgärder
Problemen
Grunden för allt säkerhetsarbete är de förebyggande åtgärderna. Det ankommer på den som svarar för en verksamhet att vidta ågärder så att en olycka eller störning i verksamheten som kan orsaka skador på människor och egendom eller i miljön inte inträffar eller att ska- dorna — om händelsen ändå inträffar — blir så begränsade som möj- ligt. Mycket har skett inom olika verksamhetsområden och enskilda verksamheter under åren i syfte att minska risken för olyckor och störningar och att begränsa konsekvenserna av dem. Detta är en ständigt pågående strävan inom många företag och andra verksam- heter. Ett antal myndigheter på central, regional eller lokal nivå har till uppgift att genom utvecklingsarbete, föreskrifter, tillsyn eller in— formation förebygga händelser som kan orsaka skador eller begränsa verkningarna av dem.
Utredningens scenarion syftar inte i första hand till att klargöra vad som skulle ha kunnat göras för att förebygga händelserna eller för att verkningarna skulle ha blivit lindrigare än som blev fallet. Beskrivningarna av regelsystemen och förloppen visar emellertid i flera fall på åtgärder som har till syfte att förebygga olyckor och andra händelser.
Några exempel: I massflyktscenariot framhåller utredningen i ett av händelseförloppen att ett antal stater — till dessa hör Sverige — hjälper till med mat och medicin i de av bl.a. kyla och brist på förnö- denheter drabbade områdena. Problemen är emellertid stora. Det går inte att nå alla som behöver hjälp. Ett stort antal människor tvingas till slut ta sig till andra länder för att överleva. Producen- terna och distributörerna av el har, som framgår av elavbrottsscena- riot, gjort åtskilligt för att försörjningen med ström ska fungera även när den blir utsatt för stora påfrestningar. Det finns allmänt sett mycket extra kapacitet — s.k. redundans -— i systemet. Det går t.ex. att koppla om mellan olika produktions- och distributionsområden. Strävan är att få stabila stolpar och ledningar som står emot vindar och is och att ledningsgatorna blir så breda att träd som blåser om- kull eller grenar som tyngs ned inte hindrar distributionen. På många platser där ledningar och ställverk riskerar att få stora saltavlagringar har distributörerna installerat utrustning för automatisk spolning.
De som svarar för allmänna vattenanläggningar har i allmänhet tekniskt sett mycket robust produktion och distribution. Sannolik- heten för att ett tekniskt fel ska lamslå vattenproduktionen bedöms
som mycket liten. Det ärinte heller sannolikt att det genom felgrepp eller annan försumlighet från personalen ska uppstå så stora skador som ett långvarigt totalavbrott kommer att medföra. Det finns i de flesta kommuner reservvattentäkter och ledningar som gör det möj- ligt att ordna med dubbelmatning.
Stockholm Vatten — som i utredningens scenario om ett avbrott i vattenförsörjningen blir utsatt för ett omfattande sabotage — tar in råvatten från Mälaren. De tre vattenverkens sammanlagda kapacitet är dubbelt så stor som förbrukningen i vanliga fall. Om ett av verken tas ur drift, ska en i stort sett normal försörjning med vatten ändå kunna ske. Vattentrycket sjunker möjligen något i en del områden. Med två vattenverk avstängda ska vattenförsörjningen kunna upp- rätthållas på en begränsad nivå. De allra flesta förbrukarna kommer att ha vatten. Sannolikt blir emellertid de som bor på de översta planen i många av höghusen tvungna att hämta vatten längre ned i byggnaderna. Enstaka högt belägna områden kommer möjligen att vara helt utan vatten.
De svenska kärnkraftverken bedriver ett säkerhetsarbete som mycket noggrant kontrolleras av myndigheterna. Det nedfall av ra- dioaktiva ämnen som i scenariot drabbar Skåne är svårt för oss i Sverige att förhindra om olyckan, som i utredningens scenario, in- träffar utomlands och vindarna för de radioaktiva ämnena in över svenska kusten. Genom IAEA har vi möjligheter att i samarbete med andra länder öka förutsättningarna för säkerheten vid kärntekniska anläggningar i samtliga medlemsländer. Riktade svenska insatser inom kärnkraftverken i de baltiska länderna och Ryssland syftar till att minska riskerna för utsläpp från anläggningar i vår närhet och att begränsa omfattningen av de utsläpp som eventuellt inträffar.
Det scenario som skildrar konsekvenserna i det svenska samhället vid en allvarlig brist på elektronikkomponenter visar hur viktigt det är att det i förebyggande syfte inför en bristsituation finns ett bered- skapslager som kan användas inte bara i krig utan också vid den typ av fredstida händelser som scenariot illustrerar. Uppbyggnaden av ett sådant lager får emellertid vägas mot de andra åtgärder som går att vidta när bristen har börjat uppstå. Utredningen beskriver i av- i snitt 4.3.9 de skadebegränsande åtgärder som det kan bli fråga om.
Utredningens slutsatser
Det går inte att undvika alla olyckor eller allvarliga störningar i samhällsfunktionerna. I många fall är det en ekonomisk fråga hur - långt det förebyggande arbetet kan drivas. Ambitionerna är i all- mänhet grundade på avvägningar i bedömningarna av risker och konsekvenser, kostnaderna samt de praktiska förutsättningarna. Anläggningsägare och tillsynsmyndigheter har gjort mycket både
för att olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner inte ska inträffa och för att begränsa omfattningen om de ändå in- träffar. Mer kan emellertid göras efter hand som det finns tekniska, organisatoriska och ekonomiska förutsättningar. Det är ofta en fråga om speciella åtgärder för varje slag av verksamhet eller för varje en- skild anläggning. Det är inte utredningens uppgift att föreslå sådana åtgärder. Detta sker bäst med samma skyldigheter och i samma for- mer som hittills — grundat på ett ansvar för den som driver en verk- samhet att göra vad situationen kräver och med tillsyn och andra åtgärder från olika myndigheters sida.
På utredningen ankommer det däremot att överväga generella ad- ministrativa metoder som gör att de myndigheter som påverkar för- utsättningarna för en verksamhet — t.ex. lokaliseringen eller utform- ningen av en ny anläggning som kommer att uppföras eller en som ska förändras — tar hänsyn till kraven på säkerhet. Utredningen an- ser att mycket kan åstadkommas i det sammanhanget genom en ökad samverkan mellan dem som driver verksamheter men också mellan olika myndigheter — och mellan myndigheterna och dem som driver verksamheter. Utredningen återkommer till dessa frågor i kapitel 7 om säkerhetskrav i samhällsplaneringen och i kapitel 8 om åtgärder mot kemikalieolyckor och olyckor med farligt gods.
En grundläggande förutsättning för att det ska kunna vidtas före— byggande åtgärder är att det finns en uppfattning om riskerna i stort för allvarliga störningar i samhällsfunktionerna. Utredningen utgår från att de myndigheter och andra organ som på olika nivåer har ett ansvar för bedömningar av utvecklingen inom skilda områden — geo- grafiskt och sektoriellt — har aktuella analyser av de risker eller hot som kan förekomma. Det gäller t.ex. Livsmedelsverket inom vatten- området, NUTEK inom energiområdet i stort, ÖCB när det gäller försörjningen med elektronikkomponenter, den myndighet som en- ligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska svara för elberedskapen samt länsstyrelserna och kommunerna. Det är naturligt att de under- rättar andra organ om de förändringar som inträffar i riskbilden så att dessa kan vidta förebyggande eller förbereda skadeavhjälpande åtgärder.
En annan grundläggande förutsättning för ett säkerhetsarbete av det slag utredningen syftar på är att det i olika verksamheter finns teoretiska och praktiska kunskaper om risker och om sättet att han- tera dem. Många stora olyckor och allvarliga störningar som inträf- fat de senaste decennierna — senast förlisningen av fartyget Estonia — visar att det ofta brister i det avseendet. Det behövs forskning som ökar kunskaperna. Det handlar både om åtgärder inom olika verk- samhetsområden och om arbeten tvärs över gränserna mellan områdena och som är gemensamma för flera. På den senare punkten kan det gälla forskning om människans beteende i påfrestande situa-
tioner. Inom bl.a. kärnenergiverksamheten och flyget finns det meto- der och organisation för en grundlig hantering av säkerhetsfrågorna, bl.a. analyserna av de risker som förekommer. Inom andra områden är det sämre. Utredningen återkommer i kapitel 11 till de krav som bör ställas på forskning inom området skydd och säkerhet.
4.3.2 Räddningstjänst
Problemen Ledning av räddningstjänsten
Två av scenariona — nedfallet av radioaktiva ämnen och explosio- nen i en tankvagn med ammoniak — beskriver renodlade rädd- ningstjänstsituationer. I översvämningsscenariot är förloppet sådant att en mycket stor del av åtgärderna blir räddningstjänst. Det inne- bär att en omfattande del av myndigheternas verksamhet sker enligt bestämmelserna i räddningstjänstlagen (1986:1 102). De svårigheter som uppstår har framför allt med händelsernas omfattning och det stora behovet av resurser att göra. Det fordras en koordinering av alla de åtgärder som en rad olika organ vidtar. Kravet på ledning av verksamheten är stora.
Ansvar och befogenheter för de organ som svarar för den ledning som fordras är tydligt klargjorda i lagstiftningen. De problem som uppkommer har framför allt att göra med att räddningsinsatser av den omfattning som det är fråga om i scenariona inträffar så sällan. Många som ska utöva ledning i krävande situationer av de slag ut- redningen beskriver har få eller inga praktiska erfarenheter att falla tillbaka på.
Det ankommer på Räddningsverket och de lokala och regionala organen som svarar för ledning — kommunerna och länsstyrelserna — att se till att bl.a. ledningsorganisationen fungerar. Den utbildning och övning som tar sikte på mycket krävande situationer består av ett system med grund- och fortbildning och regionala övningar. Pla- neringen av de regionala övningarna går ut på att varje län övar en gång vart fjärde år. Vid dessa övningar - som kan vara antingen stabsövningar eller övningar för hela räddningsorganisationen — får de som ska leda räddningstjänsten tillfälle att praktisera sina kun- skaper.
Mellan övningarna ligger utbildning av olika slag för delar av per- sonalen. Till denna utbildning hör den s.k. högre räddningstjänst- . kursen (HRK). Kursen har tillkommit i syfte att åstadkomma det » kunnande som behövs för ledning inom både den statliga och den .
kommunala räddningstjänsten. Tyngdpunkten ligger på
CI Samverkan mellan olika myndigheter och andra organ; D Information; och D Stabstjänstens roll och funktion.
HRK vänder sig till ledningspersonal hos räddningsorganen samt hos samverkande centrala, regionala och lokala myndigheter och andra organ — framför allt polisen, sjukvårdshuvudmännen och SOS- Alarm. Kursen ska genom kunskapsinlärning och spel ge eleverna förmåga att leda eller delta i ledningsarbete vid räddningsinsatser i samband med stora olyckor. Utbildningen pågår veckovis under sam- manlagt sex veckor. Förberedelser och självstudier äger rum under tiden mellan de sex kursveckorna. Ett tjugotal elever deltar varje gång i kurserna. Räddningsverket har hittills som regel genomfört två kurser per år.
Det finns numera också i länen ett system med regionala sam- verkanskurser i räddningstjänst (RSK). Dessa kurser har utvecklats av Räddningsverket i samarbete med ett antal länsstyrelser och an- dra myndigheter. Syftet är även i dessa fall att utveckla förmågan till samarbete samt kunskaperna om informationens och stabsarbetets betydelse. Utbildningen sker under ledning av tidigare HRK-elever inom länsstyrelserna, den kommunala räddningstjänsten, polisen och hälso- och sjukvården. Innehållet i utbildningen är i huvudsak det- samma som i HRK, men kurstiden är kortare. I de spel och grupp- arbeten som äger rum ligger tonvikten av naturliga skäl på riskerna i det egna länet. Avsikten är att de som deltar i de regionala kurserna i nästa steg ska kunna leda lokalt anordnade kurser och övningar; som kommer att vara en förberedelse för verksamheten inom befolkningsskydd och räddningstjänst i krig (den tidigare civil- försvarsutbildningen).
Enligt den översyn av utbildningen inom Räddningsverkets an- svarsområde som verket har gjort (Räddningstjänstens utbildning i framtiden, Rapport 1994) är avsikten inte att förändra antalet cen- tralt anordnade kurser. Strävanden finns däremot att utöka kursernas längd. Det ska göra det möjligt för deltagarna att ta tillvara erfaren- heter från händelser som nyligen inträffat, behandla nyheter inom området och fördjupa genomgången av en del problem. Avsikten är att tyngdpunkten i utbildningen — sett till antalet deltagare — i fort- sättningen sett ska ligga på de regionala samverkanskurserna (RSK). För detta talar framför allt att kostnaderna per elev blir lägre och att betydligt fler får genomgå utbildning än om antalet centralt anord- nade kurser hade ökat. En annan fördel är att de som tillsammans ska genomföra ledningsarbetet får tillfälle att gemensamt förbereda sig. Enligt Räddningsverkets bedömning är behovet 12-15 regionala kurser per år.
Övningar och spel som avser insatser vid stora olyckor och andra
påfrestningar förekommer också vid Försvarshögskolans s.k. huvud- kurser och i Socialstyrelsens ledningsläkarutbildning.
Ett tydligt ledningsansvar och tillräckliga befogenheter för den som utövar ledning att vidta åtgärder som griper in i andras verksamhet finns när räddningstjänstlagens kriterier är uppfyllda och det alltså är fråga om olyckor. Utredningen anser att de centrala, regionala och lokala myndigheterna genom det redovisade systemet för ut- bildning och övning har inriktat förberedelserna för ledning av räddningstjänsten vid stora olyckor på ett ändamålsenligt sätt. Vid de allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner som utredningen behandlar i flera av scenariona är olika myndigheter skyldiga att vidta åtgärder inom sina sektorer. Ingen har emellertid ett ansvar för den koordinering som i allmänhet behövs och inte heller några befo- genheter att ingripa med någon form av ledning. Utredningen tar i kapitel 5 upp dessa frågor om styrning av åtgärderna vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
Utredningen föreslår att den utbildning och de övningar i ledning av räddningstjänst vid stora olyckor som utredningen här översikt- ligt har beskrivit ska omfatta även insatser vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och avse förhållandena i både fred och krig.
i l
Räddningstjänstens ansvar
Räddningstjänsten är i de allvarliga störningar som utredningen be- skriver skyldig att ingripa vid de olyckor som störningarna framkal- lar. Räddningstjänstens ansvar gäller en händelse inom förloppet i stort och är begränsat till denna händelse. Räddningstjänstens insat- ser vid de olyckor som inträffar i el- och vattenavbrottsscenariona är
lätta att avgränsa. Svårare kan det vara att som i översvämnings— scenariot bestämma när räddningstjänsten har en skyldighet att in- gripa.
Tillämpningen av räddningstjänstlagens kriterier för vad som ska vara räddningstjänst fordrar bedömningar av ett slag som räddnings- tjänstens företrädare ofta måste göra. Frågan är i dessa situationer när ägare till byggnader eller andra anläggningar har möjligheter att själva hindra eller begränsa skadorna på sin egendom. Om det gäller att rädda människoliv uppkommer i praktiken aldrig någon tvekan — knappast heller när miljön är hotad. Utredningen har i rapporten om översvämningarna i Dalälven redovisat sina synpunkter på om- fattningen av räddningstjänstens ansvar. Enligt utredningens mening finns det utrymme för flexibilitet i tillämpningen. Utredningen ser * inga skäl att genom ytterligare preciseringar i räddningstjänstlagen förtydliga räddningstjänstens ansvar eller — i ännu mindre grad — att utöka detta ansvar.
En fråga som utredningen behandlar i scenariot om översväm- ningarna i Dalälven är hur lång tid räddningstjänsten har efter ett dammgenombrott innan åtgärder måste vara vidtagna längre ned i vattendragen. Enligt bedömningar i scenariot, som är grundade på uppfattningar som företrädare för en del av de berörda myndighe- terna har, kommer det att dröja ett tiotal timmar efter ett genom- brott i Trängslet innan flodvågen når Mora. Andra uppgifter som har framkommit i utredningens arbete visar emellertid att det skulle gå betydligt fortare. Myndigheterna i Mora skulle enligt dessa upp- gifter inte ha mer än två är tre timmar på sig för att genomföra den ut- rymning av människor och bortförsel av egendom som är nödvän- dig. Enligt utredningens mening är det nödvändigt att Länsstyrelsen och de lokala myndigheter och andra organ som är berörda mot den bakgrunden ser över sina planer för insatser vid ett dammbrott i Ös- terdalälven. Dammsäkerhetsutredningen (K 1994:O6) kommer en- ligt uppgift att behandla frågor av detta slag i sitt betänkande.
4.3.3 Hälso- och sjukvård
Problemen Hälso- och sjukvården får i de flesta av utredningens scenarion mycket stora problem. Det beror i några fall på att händelseförloppen utsät- ter människor för påfrestningar som fordrar stora insatser med sjuk- vårdspersonal. I massflyktscenariot blir uppgifterna lokalt så krä- vande att organisationen på flera platser är nära att kollapsa. Det stora antalet patienter som kommer till Sverige i detta scenario gör att sjukvårdshuvudmännen får mycket svårt att ge de egna invånarna den vård som dessa behöver. Många operationer kommer att be- höva skjutas på framtiden. Risken att inte få sina egna vårdbehov tillgodosedda skapar en stor oro hos många svenskar. Utredningen framhåller i analysen av massflyktscenariot att denna oro kan vara ett större hot än att en del människor får vänta på vård.
Många av de asyl- och hjälpsökande har i utredningens scenarion smittsamma sjukdomar av en typ som vi varit förskonade från eller har begränsade erfarenheter avi landet. Smittsamma sjukdomar blir också följden i scenariona om avbrotten i el- och vattenförsörjningen och översvämningarna. Med den brist på rent vatten och värme som uppkommer i dessa scenarion går det för de flesta inte att klara den personliga hygienen. Det kan i inledningsskedet uppstå svårigheter, om den personal som svarar för vården av dem som har smittsamma sjukdomar tidigare inte har haft sådana arbetsuppgifter. De flesta har i varje fall begränsade erfarenheter av epidemier i stor skala.
Ett utflöde av ammoniak i den omfattning som utredningen skild- rar i ett av scenariona leder snabbt till en masskadesituation. Hälso-
och sjukvården kommer även i det här fallet att få mycket svårt att ta hand om alla på ett medicinskt riktigt sätt. Det gäller framför allt det stora antal människor som har mycket allvarliga skador.
I flera av scenariona förändras också själva förutsättningarna för hälso- och sjukvården drastiskt. Det sker t.ex. när el- och vattenför- sörjningen minskar eller helt upphör. Möjligheterna att förse sjuk- husen med reservkraft och reservvatten varierar mellan olika orter. Mycket har gjorts för att verksamheten ska fungera även när leve- ranserna försvinner, men beredskapen är ojämn. En del sjukhus har egna brunnar att ta till när det inte längre finns något vatten i led- ningarna. Det gör att verksamheten tills vidare kan fortsätta. Vattnet från de egna täkterna kommer under alla förhållanden inte att räcka till mer än en liten del av dygnsbehovet. Det är också ovisst hur länge reservvattnet i sådana täkter håller en god kvalitet.
Det har framkommit att två sjukhus i det område som i utredning- ens scenario drabbas av vattenavbrottet inte har några anordningar för att kunna ta upp vatten ur de egna brunnarna. Det skulle sanno- likt ta flera dygn att ordna med tillförsel av vatten ur dessa täkter
Hälso- och sjukvården tvingas i några av scenariona att utrymma sjukhus. En del patienter kan sannolikt återvända till sina bostäder. För merparten måste det emellertid ordnas vårdplatser inom andra sjukhus. Det är möjligt att denna omfördelning i många fall kan ske inom varje sjukvårdshuvudmans eget område. I flera av händelse- förloppen som utredningen tecknar är behovet av utrymning och omfördelning emellertid så stort att det blir nödvändigt att anlita sjukhus även på andra håll. För närvarande har ingen central eller regional myndighet några befogenheter att i fred ålägga en sjukvårds- huvudman att ta emot patienter från ett annat sjukvårdsområde. För- utsättningen för utrymningen är således att sjukvårdshuvudmännen träffar överenskommelser om detta.
Utrymning av sjukhus innebär också en rad praktiska problem. Genomförandet kräver mycket planering och stora transportresurser. Erfarenheter från utlandet visar att en utrymning i stor skala är en svår uppgift. Den tar lång tid att utföra och utsätter många av pa- tienterna för stora påfrestningar. Den svenska hälso- och sjukvården har mycket små erfarenheter av de åtgärder som fordras.
Samma slag av problem som utredningen beskrivit uppstår för den vård av många äldre och handikappade som kommunerna efter den s.k. Ädelreformen svarar för och som sker på sjukhem eller 1 ' hemmen. Om detär risk för smitta har också kommunens hälsoskydd ansvar och uppgifter. Det handlar 1 så fall om att skydda djur och livsmedel. Det förhållandet att det är två olika huvudmän innebär *" att en samordning måste komma till stånd. Formerna för samord- _ ningen och omfattningen av den varierar mellan olika kommuner i
l l i | l och län. ;
Utredningens förslag
Hälso- och sjukvården får vid påfrestningar i samhället av de slag som utredningen beskriver mycket stora uppgifter, som den inte är van vid. Ett avbrott i försörjningen med el och vatten innebär att väsentliga förutsättningar för verksamheten upphör.
Socialstyrelsen har ett övergripande ansvar för planering och för- sörjning inom hälso- och sjukvård, socialtjänst och miljö- och hälsoskydd krig. Till myndighetens uppgifter hör också att få till stånd en planering av hälso- och sjukvårdens insatser vid fredstida katastrofer — framför allt livräddande åtgärder i stor skala ute på en skadeplats eller i ett skadeområde. Den mer detaljerade planeringen inom hälso- och sjukvården — både av verksamheten i krig och av katastrofinsatser i fred — gör emellertid huvudmännen själva. Social- styrelsen har utarbetat ett underlag med råd för inriktningen av verk- samheten.
Sjukvårdshuvudmännens planering för stora insatser i fred tar fram- för allt sikte på livräddande åtgärder i stor skala ute på en skadeplats eller i ett skadeområde. Det kan gälla en situation av det slag som utredningen skildrar i scenariot om en explosion i en tankvagn med ammoniak. Hälso- och sjukvårdens åtgärder vid utsläpp av radioak- tiva ämnen och andra allvarliga olyckor är också planerade. Det förekommer utbildning och övning. Som utredningen framhåller i analysen av flera scenarion kan hälso- och sjukvården emellertid behöva förbereda sig bättre än som hittills skett för de påfrestningar som uppstår vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd med Landstingsförbundet och Kommunförbundet närmare klargöra vilka krav som ska ställas på hälso- och sjukvården om den får ett mycket stort antal asyl- eller hjälpsökande att ta hand om. Samma sak gäller om det uppstår t.ex. långvariga avbrott i el- och vattenför- sörj ningen. Det bör framgå vilka åtgärder som är förebyggande och vilka som ska genomföras när händelsen inträffar eller har inträffat. Övervägandena bör omfatta både primärvården och den sjukhus- baserade hälso— och sjukvården. Det är särskilt angeläget att klar- göra omfattningen av de problem med beredskapen som är en följd av de senaste årens förändringar inom primärvården och vilka åt- gärder som i det avseendet kan vidtas.
Förberedelserna kan gå ut på att hälso- och sjukvården ser över reservsystemen, tänker igenom vilka förbättringar som de kan göra och vidtar åtgärder så att de anställda blir insatta i problemen. Syftet är att de i en akut situation ska kunna agera på ett effektivt sätt. Det här arbetet måste ske regionalt och lokalt och samordnas med den verksamhet vid stora olyckor som sjukvårdshuvudmännen har för- berett. En samordning bör ske mellan den hälso- och sjukvård som
landstingen bedriver och de omsorger om äldre och handikappade som kommunerna svarar för. Resultatet av övervägandena bör ges ut som allmänna råd till landstingen och kommunerna.
Beslut om den fördelning av patienter mellan olika sjukvårdshuvud— män som inte sker genom frivilliga överenskommelser mellan sjukvårdshuvudmännen kommer att kunna fattas med stöd av den lagstiftning om ledning av åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner som utredningen föreslår i kapitel 5 .
4.3.4 Socialtjänst och utrymning
Problemen
Socialtjänstens mest krävande uppgift är i flera av scenariona att lindra svårigheterna för alla äldre och handikappade. Som utred- ningen framhåller i analyserna av händelseförloppen är det grupper som annars far mycket illa. Det beror givetvis på att många fysiskt inte är starka eller rörliga och att de lätt blir oroliga av de störningar som uppstår när viktiga delar av samhällsservicen inte längre fung- erar.
Det har framkommit att totalt omkring 30 000 äldre och handi— kappade i Stockholm i den situation som utredningen beskriver i scenariot om vattenavbrottet i Stockholm sannolikt inte kan ta hand om sig själva utan behöver hjälp med t.ex. matlagning, hygien och värme. Det gäller människor som bor på sjukhem, i servicehus eller i vanliga bostäder. I de senare fallen är det normalt människor som klarar sig själva. Sociala myndigheter i de tre kommuner i västra Sverige som deltagit i utformningen av elscenariot beskriver också förhållandena för de äldre och handikappade som mycket svåra när det inte finns någon ström. Betydligt fler än vad organisationen kla- rar av med sina ordinarie resurser kommer att behöva bistånd av något slag. Svårigheterna beror bl.a. på vilken årstid det är — om det är mörkt en stor del av dygnet och kallt ute.
Till socialtjänstens uppgifter hör även barntillsynen. Verksamhe- ten vid förskolor och fritidshem kan inte fortsätta —i varje fall inte i vanlig omfattning — när det inte längre finns el eller vatten.
Utredningens förslag
Utredningen anser att beredskapen skulle öka om effekterna för social- tjänsten av olika slags situationer blev föremål för grundligare över- ! väganden än som kunnat ske i arbetet med scenariona. '.
Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd ' med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet närmare i klargöra vilka krav som kan komma att ställas på socialtjänsten vid
allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det gäller framför allt att kunna hjälpa de äldre och handikappade som får svårt att klara sig själva. Det bör även för socialtjänstens del framgå vilka åtgärder som kan behöva vidtas i förväg — och som alltså är förebyg- gande — och vilka som ska genomföras när händelsen inträffar eller har inträffat. Det är vidare angeläget att problemen med fördelningen av ansvaret mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården klaras ut, så att inte den ena verksamheten vältrar över svårigheterna på den andra.
Förberedelserna kan även inom detta område gå ut på att de an- svariga ser över reservsystemen, tänker igenom vilka förbättringar som de kan göra och vidtar åtgärder så att de anställda blir insatta i problemen. Syftet är att de i en akut situation ska kunna agera på ett effektivt sätt. Även det här arbetet måste ske regionalt och lokalt. Resultatet av övervägandena bör ges ut som allmänna råd till kom- munerna och landstingen.
För många äldre finns det i besvärliga situationer ingen annan lösning än utrymning. De lokala myndigheterna organiserar i flera av scenariona stora utrymningar av människor till orter som inte har drabbats av de allvarliga påfrestningarna. Detta gäller inte bara äldre, handikappade och barn. Utrymning i stor skala är också en av de åtgärder som kan behöva vidtas inom ramen för räddningstjänsten vid t.ex. en storbrand eller en svår kemikalieolycka. Arbetet kräver mycket arbete både i samband med själva omflyttningen och på mottagningsorterna.
Polisen har fått ansvaret för genomförande av den utrymning som ingår i räddningstjänsten. Det innebär att polisen gör den planering som behövs och leder verkställigheten. De utrymmande tas emot av de organ som det i förekommande fall är lämpligt att anlita. Ansva- ret är grundat på en överenskommelse den 15 oktober 1992 mellan Räddningsverket, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen. Någon motsvarighet finns inte för utrymning vid allvarliga störningar i vik- tiga samhällsfunktioner.
Utredningen föreslår att ansvaret för genomförande av utrymning ska framgå av en författning och inte, som för närvarande är fallet, av en överenskommelse mellan tre statliga myndigheter.
Utredningen föreslår vidare att ansvaret ska avse utrymning både vid räddningstjänst och vid allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner.
4.3.5 Ordning och säkerhet
Problemen
De påfrestningar som uppkommer är i två av scenariona en följd av sabotageåtgärder. Inom verksamheten ordning och säkerhet handlar det om att så snabbt som möjligt klara ut vilka som har utfört sabotageåtgärderna och om det föreligger några andra hot. Säker- hetspolisen bedriver fortlöpande spaning som ska göra det möjligt att förhindra brott av det slag som förekommer i scenariot. De kun- skaper som finns hos säkerhetspolisen kan leda till att de som har skadat anläggningarna relativt tidigt blir identifierade och gripna. Det kan emellertid också ta tid och skapar i så fall en oro som kan ställa till problem. Skyddet mot sabotageåtgärder behandlas vidare i avsnitt 4.3.6.
Problemen i övrigt inom området ordning och säkerhet samman- hänger i två av utredningens scenarion med att många tekniska skyddsanordningar — bl.a. brand-, inbrotts- och driftlarmen — for- drar ström för att kunna fungera. Det saknas i allmänhet reservkraft till dessa. Om det som i elscenariot inte finns någon ström och det samtidigt under en stor del av dygnet är mörkt ute ökar antalet in- brott. Risken är stor för plundring i butikerna och deras skyltföns- ter. Mer kontanter än vanligt är i omlopp när det inte längre går att registrera köpen med betalkort. Förhållandena kan komma att locka delar av den organiserade brottsligheten till de strömlösa områdena. Många som bor i dessa områden kommer att vara oroliga över att samhället har svårt att skydda dem mot t.ex. olyckor, överfall, rån och skador på egendom. Bristerna i skyddet beror också på att det inte överallt går att ringa 90 000 och att polisen och bevaknings- företagen inte har så mycket personal att det räcker för att ordning och säkerhet ska kunna upprätthållas.
I det händelseförlopp som utredningen skildrar i elscenariot blir även trafiksituationen besvärlig. Tågtrafiken kommer tidigt att vara utslagen. Biltrafiken flyter inte som den brukar i de större tätorterna sedan trafikljus och gatubelysningar slocknat. Det är trots detta mycket människor ute på gator och vägar. De måste förflytta sig för att kunna skaffa förnödenheter och för att se till anhöriga. Det här leder till ett annat trafikmönster än i vanliga fall. Följden kan bli stockningar som gör det svårt för angelägna transporter att komma ! fram. Förare i utryckningsfordon är vana vid sådana hinder, men för i dem som ska komma med t.ex. vatten till hämtningsställen och en- skilda förbrukare blir det värre. Trafikolyckorna kommer att bli be- tydligt fler än i vanliga fall.
Det finns inom polisen en ledningsorganisation för s.k. särskilda händelser. Avsikten är att den ska tas i anspråk i t.ex. situationer av olika slag som utredningen beskriver i sina scenarion. Polisen har
enligt denna modell en inre och en yttre organisation. Den inre orga- nisationen leds i allmänhet av chefen för ordningsavdelningen i polis- distriktet, som svarar för verksamheten i stort. Chefen för avdel- ningen har en ledningsstab med olika slag av specialister till sitt för- fogande. Anvarig för den yttre organisationen ute på fältet är en polisinsatschef.
Det stora problemet är — som också illustreras av skildringen i flera scenarion — att polisen som regel i början efter en stor olycka eller allvarlig störning har förhållandevis lite polispersonal att sätta in. Det gäller framför allt utanför storstadsområdena. Efter det ut- flöde av ammoniak från en tankvagn i Uppsala som utredningen beskriver i ett av scenariona förfogar polisen i ett läge när stora avspärrningar snabbt behöver göras över endast sex man i tre bilar.
En fråga som ammoniakscenariot illustrerar är att polispersonalen inte har någon personlig skyddsutrustning som den kan använda vid ett utsläpp av kemikalier. Det finns i förråden inom varje polisdi- strikt ett antal andningsskydd av typ helmask. De är avsedda som skydd vid tårgasinsatser men kan också användas som ett s.k. flykt- skydd. när polispersonal ska ta sig ut ur ett område med gas . Ge- nomsnittligt för polisdistrikten räcker denna utrustning emellertid bara till högst 20 % av polispersonalen. En annan nackdel är att det tar tid att få fram dessa skydd. Båda faktorerna leder till att polisens personal själv är utsatt för mycket stora risker. Det begränsar natur- ligtvis också polisens möjligheter att agera.
Utredningens förslag
Det kommer i så gott som alla händelseförloppen att behövas mycket polispersonal — sannolikt även under relativt lång tid. Det kommer alltså att bli nödvändigt med förstärkningar. Inom länen är det ad- ministrativt enkelt att föra över personal från ett polisdistrikt till ett annat eller — om hela länet är ett polisdistrikt — från en ort till en annan. Om överföringen däremot ska ske mellan län blir det mer komplicerat. Systemet för sådana förstärkningar går ut på att läns- polismästarna kommer överens. Vem ska bestämma när behoven är stora i flera län samtidigt? Rikspolisstyrelsen får enligt instruktionen som gäller gripa in först när behoven inte kan tillgodoses genom frivilliga överenskommelser. Den här ordningen kan fördröja över- föringen och riskerar att skapa problem som det senare är svårt att lösa.
Utredningen föreslår i kapitel 5 att regeringen vid allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner ska kunna uppdra åt en myndig- het — t.ex. en länsstyrelse eller en civilbefälhavare — att fördela resur- ser som behövs i flera län. Regeringen kan givetvis också själv fatta sådana beslut. Detta gäller redan vid stora olyckor när insatsen sker
enligt räddningstjänstlagen. Den här ordningen gör det möjligt att vid en händelse som fordrar mycket resurser styra användningen även av polisens personal.
Frågan om polispersonalens kemskyddsutrustning har varit före- mål för överväganden i olika sammanhang under årens lopp. I den senaste utredningen (RPS Redovisning 1992:2 POB, Polisens kemskyddsutrustning) föreslår en projektgrupp att polisen för sina uppgifter som samverkande organ i samhällets räddningstjänst ska ha en personlig kemskyddsutrustning som varje polisman medför vid uniformerad tjänstgöring i mobila enheter. Utrustningen ska en- ligt förslaget bestå av andningsskydd (helmask med filter), tvådelat regnställ, gummistövlar och gummihandskar. Rikspolisstyrelsen har framhållit att anskaffningen av utrustningen är en arbetsmiljöfråga som de lokala polismyndigheterna har att ta ställning till. Anskaff- ningen ska av det skälet finansieras med medel som de disponerar inom de s.k. länsramarna.
Förslaget har tagits emot väl av de allra flesta lokala polismyndig- heterna. En del av distrikten har i samverkan med Försvarsmakten beställt nya masker, medan andra av ekonomiska skäl avvaktar med ' att skaffa den föreslagna utrustningen. Rikspolisstyrelsen avser en- ligt uppgifter till utredningen att under år 1995 ta ställning till projektgruppens rapport.
De brister i skyddet mot kemikalier som utredningen pekar på avser polisens verksamhet i fred. Skyddsmasker med filter till all polispersonal finns däremot i mobiliseringsförråd och är avsedda för verksamheten under beredskap och i krig. Den här utrustningen är av äldre typ men ska kunna användas både som s.k. flyktskydd när polispersonal ska ta sig ut ur ett område med gas och vid insat- ser som kräver polisens medverkan i ett sådant område. Skyddsmas- kerna har anskaffats av Försvarsmakten och får i princip inte använ- das vid insatser i fred.
Utredningen anser att polisen måste få resurser så att polis- personalen snabt kan delta i insatser vid t.ex. kemikalieolyckor som kräver skyddsutrustning. Projektgruppens arbete visar att åtgärder av något slag behöver vidtas. Enligt utredningens mening finns det inga skäl att inte låta polisen i fred använda den utrustning som är i avsedd för verksamheten i krig. Ett samutnyttjande av personal och * utrustning förekommer inom många andra verksamheter. Erfaren- heten visar att en sådan meranvändning har flera fördelar.
Utredningen föreslår att Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten får i uppdrag att utforma regler som innebär att polispersonalen som personlig utrustning i fred kan använda den kemskydds- utrustning som är avsedd för verksamheten i krig. Det är möjligt att detta — som ett led i den fortlöpande moderniseringen — fordrar nyanskaffningar. Dessa bör i så fall ske i samarbete mellan polisen
och Försvarsmakten. Rikspolisstyrelsen bör i det här sammanhanget ta ställning till om användningen av utrustningen fordrar en särskild utbildning
4.3.6 Skydd mot sabotageåtgärder Problemen
Flera av de tekniska försörjningssystemen — det gäller framför allt nyttigheter som vatten och el — är i allmänhet så stora och geogra- fiskt så utspridda att det i praktiken inte går att bevaka dem på ett effektivt sätt. Tekniska skyddsanordningar vid bl.a. vattenverk, reservoarer och transformatorstationer kan forceras och larmen går att manipulera. De mycket få anställda som i allmänhet behövs för själva driften kan sannolikt övermannas av dem som vill skada en sådan anläggning. Ännu sårbarare från den här utgångspunkten är själva ledningsnäten. Det finns i praktiken inte resurser att avdela bevakningspersonal för ett kontinuerligt skydd.
Många anläggningar har — som läget allmänt beskrivits för utred- ningen — bristfälliga anordningar för skydd mot intrång och skade- görelse. Angriparna i utredningens scenarion lyckas i sina uppsåt att skada anläggningarna. En naturlig åtgärd innan de har gripits — eller så länge det inte kan uteslutas att de kommer att slå till igen — är att bevaka andra tänkbara mål. Om det inte finns något uttalat hot kan det att vara svårt att få tillräckligt med resurser för en sådan bevak- ning. Kraven på ett effektivt skydd ökar givetvis ju tydligare angri- parna demonstrerar sina avsikter. Det kan i ett läge med ett tydligt hot gå åt mycket bevakningspersonal.
Utredningens förslag Tekniska skyddsanordningar
En angripare kan genom sabotage slå ut anläggningar som är viktiga för försörjningen med viktiga förnödenheter i samhället. Strävan måste vara att försvåra sådana angrepp. Så länge inget hot föreligger mot några slag av anläggningar eller mot en särskild anläggning ut- görs skyddet av driftspersonalen och av de tekniska skydds- anordningar som förekommer. Om det däremot finns ett hot mot en eller flera anläggningar bör det finnas möjligheter att snabbt ordna en effektiv bevakning med personal.
Utredningen anser att anläggningar som har betydelse för försörj- ningen av större grupper av förbrukare bör vara utrustade med ef- fektiva tekniska skyddsanordningar — inhägnader, lås och larm. Inom vattenförsörjningen kan det enligt utredningens mening vara lämp- ligt att anläggningar som producerar minst 10 000 m3 vatten i ge-
nomsnitt per dygn har sådana skyddsanordningar. Det svarar mot vattenförsörjningen för tätorter med 25 000-30 000 invånare. Med anläggningar menar utredningen i det här sammanhanget råvattenintag, vattenverk, reservoarer och pumpstationer. ÖCB, Livs- medelsverket och Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen har tillsammans övervägt dessa frågor. Det framgår av dessa övervägan- den att de flesta behoven sannolikt är tillgodosedda men att en hel del återstår att göra.
För försörjningen med andra slag av förnödenheter, t.ex. el, går det att utforma andra principer för det tekniska skyddet. Åtgärderna bör i förekommande fall knyta an till det som gäller för verksamhe- ten i krig.
Bevakning med personal
En av polisens uppgifter är att svara för det skydd som behövs när det finns ett hot om sabotage mot en anläggning och därmed också fordras bevakning med personal. Bevakningsföretagen kan också delta med sina resurser. Om hotet drar ut på tiden och drabbar många anläggningar, kan både polisen och bevakningsföretagen emellertid få svårt att ge det uthålliga skydd som krävs.
Enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (den s.k. skyddslagen) får militär personal användas för be- vakning av skyddsobjekt. Sådana objekt kan enligt skyddslagen vara militära anläggningar eller områden av olika slag och anläggningar eller områden som används eller är avsedda för bl.a. energiförsörj- ning, vattenförsörjning, radio- och telekommunikationer och trans- porter. Byggnader, anläggningar och områden som är viktiga för verk- samheten inom det civila försvaret blir skyddsobjekt om länsstyrel- sen beslutar det. För byggnader, anläggningar och områden som huvudsakligen används för militära ändamål fattas besluten av Försvarsmakten.
Utredningen har i arbetet med några av scenariona funnit att det vid en del militära förband råder en viss tveksamhet om huruvida militära förband i fred får ställa militär personal till förfogande för bevakning av s.k. civila skyddsobjekt. Det finns emellertid inga före- skrifter i skyddslagen som hindrar en sådan bevakning. Frågan har inte heller berörts i förarbetena till skyddslagen (prop. 1989/90:54) i eller i den till lagen hörande förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Någon vägledning ger vidare inte bestämmelserna i förordningen (1986:111) om militär medver- % kan i civil verksamhet. i
De grundläggande föreskrifterna om de uppgifter som Försvars- makten har finns i förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten. Det framgår redan i inledningen att Försvarsmak-
ten ska försvara Sverige mot väpnade angrepp. Försvarsmakten ska ha en sådan krigsduglighet och beredskap att den verkar avhållande mot sådana angrepp. Försvarsmakten ska i fred hävda Sveriges terri- toriella integritet samt organisera krigsförband och förbereda förbandens användning för landets försvar. Försvarsmakten ska också kunna ställa en utlandsstyrka till förfogande för fredsbevarande verk- samhet utomlands och kunna delta i utbildning för fredsbevarande verksamhet.
Det kan inte med stöd av instruktionen hävdas att en bevakning av civila skyddsobjekt - när viktiga samhällsfunktioner i fred riske- rar att bli utsatta för allvarliga störningar — är en uppgift för Försvars- makten. Bevakningen kan vara det om den är föranledd av ett säkerhetspolitiskt hot. I andra situationer kan Försvarsmaktens med- verkan bli en fråga om vad som är lämpligt med hänsyn till samhäl- lets intresse av att avvärja stora påfrestningar som människor an- nars kommer att drabbas av. Utbildningsnivån hos den militära per- sonal som för tillfället står till förfogande är en omständighet av praktisk karaktär som kan påverka bedömningen.
Försvarsmaktens resurser kan vara en tillgång framför allt i lägen när polisen på grund av situationen som råder inte kan äta sig be- vakningen av civila skyddsobjekt. Enligt utredningens mening bör det vara tydligt klarlagt att det principiellt sett inte finns några hin- der för en sådan användning av den militära personalen. En författningsbestämmelse skulle undanröja den tvekan som kan före- komma.
Utredningen föreslår att regeringen beslutar om en bestämmelse som klargör att det finns möjligheter att i fred använda militär per- sonal för att skydda även civila anläggningar och områden. Det kan ske t.ex. genom att förordningen om militär medverkan i civil verk- samhet kompletteras med en bestämmelse som anger att Försvar- smakten i situationer när det föreligger ett omfattande hot mot an- läggningar som har betydelse för verksamheten inom viktiga civila samhällsfunktioner får ställa personal till förfogande för bevakning av dessa anläggningar.
En bevakning av civila skyddsobjekt enligt utredningens förslag innebär att den militära personalen utövar polisiära befogenheter. Sådana befogenheter har den militära personalen redan nu vid be- vakning av militära skyddsobjekt i fred. Principiellt sett skulle en militär medverkan i bevakningen av civila skyddsobjekt av det skä- let inte vara någonting nytt.
I en diskussion om möjligheterna att anlita militär personal för bevakning kan det också finnas skäl att överväga vilka civila anlägg- ningar som ska vara skyddsobjekt. Vatten- och elförsörjnings- anläggningar är enligt skyddslagen objekt som ska kunna få skydd. De principer som länsstyrelserna i praktiken grundar valet av så-
dana objekt på resulterar emellertid inte i att alla sådana anlägg- ningar blir skyddsobjekt. Det kan i den fortsatta behandlingen av dessa frågor visa sig angeläget att se över de principer som myndig- heterna tillämpar så att åtminstone alla viktigare anläggningar inom de tekniska försörjningsystemen — el, vatten, värme och gas — kom- mer att vara skyddsobjekt i både fred och krig.
För den bevakning med personal som kan fordras bör också ingå en del enklare slag av förberedelser. Det kan i det sammanhanget finnas skäl att överväga om producenterna ska kunna åläggas att bedöma både hur mycket personal som behövs för bevakningen och hur denna personal ska användas. Bedömningarna bör ske i samråd med den polismyndighet och de bevakningsföretag som kan komma att delta i skyddsverksamheten. Om även militär personal ska kunna användas vid bevakningen, bör ett samråd ske även med militära förband. Det får visa sig om det också fordras en viss utbildning. Denna bör i så fall vara gemensam för driftpersonalen hos vatten- producenterna och bevakningspersonalen.
4.3.7 Reservförsörjning inom el— och vattenområdena
Problemen
skap för att även vid ett avbrott i den ordinarie försörjningen kunna fortsätta med åtminstone något slag av levereranser till förbrukarna.
Elkraft
Tillgången på reservkraft är i de flesta fallen avgörande för om en verksamhet vid ett avbrott i den vanliga eldistributionen ska kunna fortsätta eller inte. En del större förbrukare har egna anordningar för att kunna producera reservkraft. Det gäller flera slag av sam- hällsviktiga verksamheter — t.ex. akutsjukhus, flygplatser och en del telestationer. Många kommuner har, ofta med statligt stöd, skaffat reservkraftaggregat som ska kunna användas vid t.ex. kommunala vattenförsörjningsanläggningar. Ett antal industriföretag har också installerat någon form av reservkraft. Det är ofta fråga om stora processindustrier. Även en del jordbruk och andra företag med stora besättningar av fjäderfän eller svin har investerat i reservkraft- anordningar.
Skillnaderna i produktionsförmåga är stora mellan reservkraft- anläggningarna. En del verksamheter kan vid ett avbrott i den nor- mala försörjningen fortsätta i stort sett normalt. För andra räcker reservkraften i stort sett bara till de allra nödvändigaste behoven — för att säkerheten ska vara tryggad och människor eller utrustning
Producenterna och distributörerna av el och vatten har en bered-
inte ska komma till skada under tiden som strömmen är borta. Inom dataverksamheten gäller det att hinna avsluta driften av maskinerna innan viktiga uppgifter försvinner. De allra flesta företag har emel- lertid ingen reservkraft alls. Det gäller bl.a. många inom den för elavbrott känsliga gruppen av företag med stora djurbesättningar.
De som driver en verksamhet har i många fall gjort en avvägning mellan riskerna för att de ska bli av med strömmen, vilka konse- kvenser det i så fall får för den egna verksamheten och kostnaderna för att installera reservkraft. Resultatet kan ha blivit att de skaffat anordningar för att kunna producera ström. Sannolikt har många emellertid inte gjort några bedömningar över huvud taget av det här slaget.
Riksdagen beslutade under år 1994 om en avreglering av elmarknaden. Tidpunkten för genomförandet har emellertid skjutits på framtiden. Avregleringen, om den blir genomförd, leder till att förbrukarna blir mer priskänsliga. En del avstår sannolikt från den leveranssäkerhet som leverantörerna kan erbjuda och får betala min- dre. Andra kan komma att betala mer för att vara säkra på leveran- ser. Alla blir under alla förhållanden mer medvetna om riskerna för avbrott och om avbrottens konsekvenser. Leverantörerna kommer att anpassa sin verksamhet till förbrukarnas olika krav. Förbrukarna får med andra ord ökade möjligheter att komma överens om diffe- rentierade leveransvillkor, som bl.a. leder till olika slag av leverans- säkerhet. I flera av de svåra situationer som utredningen beskriver i sina scenarion har inga förbrukare emellertid några garantier för att de får ström. Leveransvillkoren kan emellertid komma att påverka planeringen och användningen av de resurser som leverantörerna disponerar.
Vatten
Reservvatten (begreppet nödvatten förekommer också och beteck- nar samma sak) är vatten som hämtas från den reservvattentäkt som ska kunna ersätta huvudvattentäkten och som distribueras på van- ligt sätt genom det ali närma ledningsnätet. Det kan också vara vat- ten som kommer fram till en förbrukare på annat sätt än med hjälp av ledningsnätet. Det innebär att vatten transporteras i tankar — på bil, i järnvägsvagn eller här — till förbrukarna eller att dessa kan lägga ut ledningar till andra producenter eller har egna vattentäkter som de kan koppla in.
Problemet är att reservvattenförsörjningen som regel ger små kvan- titeter i förhållande till de normala behoven. De flesta stora och små förbrukare inom tätorter eller planlagda områden har sällan egna täkter. Om så är fallet — det kan gälla sjukhus och livsmedelsindustrier — så är vattentillgången i allmänhet begränsad. Användarna kan inte
ta i anspråk de mängder som de behöver för sin normala förbruk- ning.
Det finns flera exempel — bl.a. två av sjukhusen i Stockholm — på att förbrukare som har egna täkter inte förfogar över några anord- ningar som gör att de omedelbart kan börja ta upp vatten ur dessa. Förbrukarna hindras i själva verket genom avtalen med vatten- producenterna att ha den egna vattentäkten inkopplad. Ett skäl är att vattenproducenten vill ha ensamrätt på leveranserna. Ett annat skäl är att en vattentäkt med dålig vattenkvalitet kan förstöra vatt- net i ledningsnätet inom den allmänna anläggningen.
Om en förbrukare får fram reservvatten — och har utrustning för att få in det i sitt ledningsnät — så räcker pumparna i allmänhet inte för att det ska bli tillräckligt tryck i systemet. Tillförseln blir ojämn. Det går inte att lita på att det alltid kommer något vatten ur kra- narna.
Om reservvattnet ska distribueras i tankar kan det vara ett pro- blem både att få det till en förbrukare och att fördela det inom hans anläggning. Det behövs en väl fungerande organisation för trans- porterna och distributionen till alla de enskilda användarna — med ett stort antal fordon och kärl av olika slag. Det finns ingen plane- ring för sådana transporter och distribution av vatten —- kanske mest beroende på att vattenförsörjningen som regel fungerar utan stör- ningar. Det uppstår i praktiken sällan några längre avbrott, som ställer problemen på sin spets.
Reservvatten ska vara av så god kvalitet som möjligt — helst av dricksvattenkvalitet — och kommer sannolikt i de flesta fall från en annan producent än den som har drabbats av avbrottet. I utredning- ens scenario hämtar Stockholm och de drabbade grannkommuner- na det allra mesta i tankar från kommunalförbundet Norrvatten. Sjövatten skulle kunna tillgodose en del av behovet men bör inte tas in i distributionsnätet. Det är så förorenat av bl.a. alger att det san- nolikt skulle ta lång tid att bli av med de föroreningar som stannar i ledningarna. Det går med nuvarande rättsliga regler — va-lagen (1983:291) och tillämpningsbestämmelser till plan- och bygglagen (1987:10) — att förbjuda dem som vill att ta in Sjövatten i ledning- arna för dricksvattnet. Det är emellertid svårt att kontrollera efter- levnaden av sådana bestämmelser.
Det finns vidare en bestämmelse som gör att länsstyrelsen kan förelägga den som har en privat vattentäkt att leverera vatten som behövs för den allmänna vattenförsörjningen. Däremot förekommer det inga regler som gör det möjligt för en regionalt ansvarig myndig- het att fördela leveranserna av reservvatten mellan t.ex. kommuner på ett sådant sätt att samhällsviktiga behov blir tillgodosedda på bekostnad av andra behov.
Livsmedelsverket har isin rapport Säkrare dricksvattenförsörjning
framhållit att en utredning av vilka resurser som behövs vid dricksvattenanläggningar för bl.a. reparationer, nödvattenförsörj ning och vattenundersökningar kommer att utföras i verkets regi. En be- skrivning av beredskapsläget för dricksvattenförsörjningen i storstads- län kommer också att genomföras av verket.
Utredningens förslag
Utredningen lyfter i flera av scenariona fram behovet av reserv- produktion och de problem som föreligger i det sammanhanget. Syf- tet är att skapa ett intresse för sådana beredskapsåtgärder.
Elkraft
Inom elområdet går det att med dieseldrivna reservkraftverk produ- cera åtminstone så mycket energi att verksamheten inom en anlägg- ning kan fortsätta i begränsad skala eller ställas av på ett säkert sätt. Problemet är att tillgången på sådana reservaggregat är mycket ojämn. Det är vidare oklart hur tåliga aggregaten är hur länge de kan pro- ducera ström. De finns på olika håll i landet ett antal mobila reserv- kraftverk som kan sättas i drift vid anläggningar där de för tillfället gör mest nytta. De som behöver sådan tillförsel av reservkraft bör ha förberett inkoppling av aggregaten. Detta tar tid. Installationerna kan bli en flaskhals om distributörerna vid ett avbrott behöver ut- föra sådana arbeten på många ställen samtidigt.
Enligt utredningens mening måste strävan vara att varje verksam- het själv vidtar de åtgärder som fordras för att så långt möjligt upp- rätthålla sin elförsörjning. Samhällets uppgift är i första hand att stimulera ägare till anläggningar av olika slag att skaffa sig reserv- kraft - egna aggregat, batterier eller avtal med leverantörer som säl- jer reservkraft. Myndigheter eller andra organ bör emellertid i situa- tioner när det behövs kunna hjälpa till att förse ett antal verksamhe- ter med ytterligare kraftproducerande aggregat eller med batterier.
Det finns en risk att aktiva hjälpåtgärder från samhällets sida när det gäller reservkraftpi. iduktionen motverkar en utveckling som inne- bär att de verksamheter som behöver reservkraft själva skaffar de aggregat eller batterier de behöver. Utredningen anser för sin del att det i detta avseende går att kombinera åtgärder från enskildas och samhällets sida. Det måste emellertid tydligt kunna klargöras att åt- gärder från den som som driver en verksamhet är grunden och att myndigheterna genom sin medverkan bara kan komplettera den för- sörjning med reservkraft som behövs. Tillgången på reservresurser kommer att variera beroende på situationen. Det som är avsett för verksamheten i krig kommer att utnyttjas för de tänkta behoven och
det finns av det skälet sannolikt inte lika mycket att fördela som vid en allvarlig störning i fred. Reservkraftverk i enskild verksamhet som inte ska drivas i krig kan emellertid bli en tillgång.
Medverkan innebär enligt utredningens mening att myndigheterna har tillgång till ett antal kraftproducerande aggregat eller batterier som de, när avbrottet inträffar, kan ställa till förfogande åt samhälls- viktiga verksamheter som behöver ström och som är viktiga för många människors behov. Utredningen anser vidare att det bör övervägas om en myndighet ska kunna ålägga förbrukare som bedriver verk- samhet inom särskilt viktiga samhällsfunktioner att förse dessa med anordningar för produktion av reservkraft.
De åtgärder som behöver vidtas måste grundas på ett allsidigt och tillförlitligt underlag. NUTEK har i ÖCst underlag för verksamhets- planeringen på regional nivå för budgetåret 1994/95 — det s.k. FI- BER-underlaget — framhållit att länsstyrelserna mot bakgrund av hotbilderna strategiskt överfall och begränsat anfall bör klara ut i vilken utsträckning behovet av livsnödvändig elproduktion kan till- godoses genom lokal kraftproduktion. Länsstyrelserna bör analy- sera hur stor lokal elproduktion det finns anledning att räkna med och om den s.k. prioriterade lasten är kopplad så att den livs- nödvändiga försörjningen kan åstadkommas utan onödiga kraft- förluster. Möjligheterna till lokal ö-drift bör beaktas. Flera länssty- relser med erfarenheter av förhållandevis stora elavbrott i de egna länen har genomfört eller håller på med inventeringar av tillgången på reservkraftanordningar. Det ska tilläggas att jordbrukarna under år 1994 har lämnat uppgifter till lantbruksregistret bl.a. om de har anordningar för produktion av reservkraft på sina gårdar.
Utredningen föreslår att länsstyrelserna får i uppdrag att för be- hoven vid störningar både i fred och krig sammanställa uppgifter om tillgången på reservkraft inom viktiga samhällsfunktioner i lan- det. Länsstyrelserna bör också i samråd med andra organ i samhället bedöma vilka slag av verksamheter som behöver skaffa reservkraft. Länsstyrelserna bör vidare med ledning av materialet utarbeta prin- ciper för användningen av de reservkraftresurser som kommer att kunna disponeras från civila eller militära förråd vid ett avbrott i den vanliga elförsörjningen. Det gäller både hur reservaggregaten ska fördelas mellan strategiska behov och vilka åtgärder som anläggningsägarna behöver vidta för att elkraften ska kunna kopp- las in. Arbetet bör ske i samarbete med producenter och distributörer av elenergi.
Ett avbrott i elförsörjningen orsakar som framgått särskilt stora problem inom jordbruket. Utredningen föreslår mot den bakgrun- den att Jordbruksverket får i uppdrag att överväga vilka åtgärder som jordbrukare bör vidta för att kunna disponera den reservkraft som de behöver. Jordbruksverket bör också överväga om det för
vissa slag av djurbesättningar —av hänsyn till djurskyddet —ska fin- nas en skyldighet att ha reservkraft.
Ett åläggande att installera anordningar för reservkraft kan som utredningen framhållit vara motiverat även vid anläggningar inom ett antal särskilt viktiga samhällsfunktioner. Utredningen har över- vägt om det i olika former av speciallagstiftning — t.ex. hälso- och sjukvårdslagen, socialtjänstlagen, va-lagen och telelagen - bör infö- ras en skyldighet för den som svarar för viktigare verksamheter att ha utrustning för produktion av reservkraft. De skulle i så fall också ha anordningar som gör att reservkraften kan kopplas in omedel- bart när ett avbrott har inträffat. Förhållandena varierar emellertid från anläggning till anläggning. Det finns även andra sätt att redu- cera de problem som uppstår vid ett elavbrott. Enligt utredningens uppfattning skulle en generell skyldighet bli ett alltför onyanserat medel i strävandena att förbättra beredskapen.
Tillgången på reservkraft är emellertid en så viktig fråga att stats- makterna bör överväga även någon form av ekonomiska stimulan- ser. En från administrativ synpunkt enkel åtgärd skulle vara att låta företag och enskilda få göra en direktavskrivning av hela beloppet för anskaffning och installation av reservkraftaggregat. Möjligheten skulle kunna finnas under ett eller högst ett par år och skulle kunna kombineras med en allmän information om reservkraftproduktion- ens betydelse.
Utredningen föreslår att regeringen lägger fram förslag om möj- ligheter till direktavskrivning för anskaffning och installation av reservkraftaggregat med den inriktning som utredningen beskrivit.
Det finns inom elproduktionen ett särskilt reservförfarande kallat ö-drift. Det innebär att en eller flera producenter vid störningar i den nationella strömförsörjningen bygger upp en lokal eller regional dist- ribution grundad på den eller de anläggningar som finns i området. Distributionsnätet skärmas av mot produktionen och distributionen i andra delar av landet. Detta är tekniskt en komplicerad procedur. Verksamheten fordrar planering och rutin. Den utbildning, övning och anskaffning av utrustning som fordras drar i allmänhet stora kostnader. Producenterna i sydligaste och nordligaste Sverige har enligt uppgifter till utredningen vidtagit betydligt större förberedel- ser för detta än producenterna i andra delar av landet.
Ö—driften kan i en del situationer vara ett effektivt medel för att i stora områden återställa försörjningen och minska de störningar som blir följden av elavbrottet. Detta gäller inte minst i krig. Utredningen anser att producenterna och distributörerna av el måste förbättra beredskapen i det här avseendet.
Utredningen föreslår att den myndighet som enligt Ellagstiftnings- utredningens förslag ska svara för beredskapen inom elområdet får i uppdrag att principiellt för hela elverksamheten i landet — och prak-
Myndigheten bör bl.a göra avvägningar mot de andra åtgärder som kan vidtas i syfte att produktionen ska kunna upprätthållas även vid stora störningar samt föreslå producenterna och distributörerna — eller statsmakterna om det visar sig nödvändigt -—att vidta de åtgär— der som fordras.
Vatten
Reservvatten kan komma från vattentäkter som normalt inte är inkopplade. Det kan vara brunnar i anslutning till t.ex. sjukhus eller livsmedelsindustrier eller reservvattentäkter som är sammankopp- lade med det allmänna nätet. Distribution av vatten kan också be- höva ske genom tankar. Det har visat sig att få stora förbrukare har anordningar för att kunna ta emot reservvatten i den omfattning som skulle fordras.
Utredningen har i flera av scenariona beskrivit de svårigheter som kan uppstå när det är nödvändigt att hämta vatten hos andra vatten- producenter, transportera vattnet till det egna området och distribu- era det bland förbrukarna. Många användare har inte utrustning för att kunna ta emot och förvara större mängder. Bättre förberedelser skulle innebära att den här formen av reservvattenförsörjning kom igång på ett tidigare stadium än som annars sannolikt skulle bli fal- let.
Utredningen föreslår att kommunerna ska vara skyldiga att över- siktligt klargöra hur produktion, transport och distribution av reserv— vatten ska gå till. I skyldigheten bör ingå att klargöra var det finns tankar, transportfordon, snabbkopplingsrör och slang som kan an- vändas, var distributionsställena bör ligga och vilken personal som ska utföra arbetet som fordras. En del av den materiel som behövs finns i förråden med materiel för räddningstjänsten i krig (de nuva- rande civilförsvarsförråden). Det kan emellertid bli nödvändigt att för transport och förvaring av vattnet skaffa ett antal tankar. Detta kan ske i samarbete mellan flera kommuner.
En översikt över tillgången på materiel kommer även sedan kom- munerna har tagit över ansvaret för utrustningen i krig att finnas i Räddningsverkets Informationsbank (RIB).
Utrustning från en stor del av civilförsvarsförråden i södra Sverige användes vid det avbrott i den reguljära vattendistributionen iKarls- hamn som i mitten av januari 1994 blev följden av en tankbilsolycka ! i närheten av huvudvattentäkten. Erfarenheter från reservvattenför- i sörjning i stor skala finns också genom de hjälpinsatser som Rädd- i, ningsverket under flera år har svarat för i f.d. Jugoslavien.
Utredningen föreslår att större förbrukare inom viktiga samhälls- funktioner — t.ex. sjukhus eller livsmedelsindustrier — ska vara skyl-
146. Utredningens sju scenarion tiskt för olika områden —överväga förutsättningarna för ö-drift. | i )
diga att ha utrustning som gör att de kan ta emot vatten som trans- porteras i tankar och förvara det eller ordna egna reservvattentäkter. De som har egna vattentäkter bör givetvis ha pumpar och andra an- ordningar som gör att de omedelbart kan få upp vatten ur dessa.
Utredningen anser det naturligt att Livsmedelsverket som stöd för vattenproducenternas överväganden om reservvattenförsörjningen sammanställer erfarenheter och i samråd med andra berörda myn- digheter klargör vilka förberedelser som fordras. Räddningsverket bör bl.a. överväga om verkets informationsbank ska kompletteras med särskilda uppgifter om de pumpar och ledningsrör avsedda för verksamheten i krig som kan disponeras vid stora behov av reserv- vatten.
Utredningen har i redogörelsen för scenariot om ett avbrott i vat- tenförsörjningen pekat på att det mellan vattenproducenter och större förbrukare kan finnas avtal som hindrar en rationell användning av de reservvattentäkter som förekommer. Sådana hinder går att un- danröja om förbrukaren— t.ex. ett sjukhus — genom avtal uppdrar åt den som svarar för distributionen av vattnet får ett ansvar även för driften av reservvattentäkten. Den som svarar för distributionen ska i sådana fall se till att anordningarna fungerar och att det vid ett avbrott omgående går att få vatten. En annan lösning är som fram- gått att förbrukaren genom avtal får vatten genom leveranser med tankbilar. Tekniskt fordras det i båda fallen reservoarer och pumpar som åstadkommer det tryck och flöde som fordras i ledningarna inom anläggningen. Oavsett hur försörjningen med reservvatten ordnas är det givetvis angeläget att sjukhus och andra större förbrukare hus- hållar med det vatten som de förfogar över.
Utredningen har i sina scenarion pekat på de svårigheter som kan uppstå vid fördelningen av reservvattnet inom en region. Situationen kan utvecklas så att det blir nödvändigt att styra användningen av det reservvatten som finns hos vattenproducenter som har sin verk- samhet intakt. Det kan gälla produktionen vid allmänna eller vid större enskilda anläggningar. Styrningen kan avse fördelningen både mellan kommuner och mellan större enskilda förbrukare inom vik- tiga samhällsfunktioner, t.ex. sjukhus. Utredningen anser att det bör finnas befogenheter för en myndighet att påverka fördelningen och återkommer i kapitel 5 till frågan om ansvar och befogenheter.
4.3.8 Åtgärder vid nedfall av radioaktiva ämnen Problem Strålningsmätning
En stor del av underlaget för åtgärderna framför allt i det inledande skedet efter ett nedfall av radioaktiva ämnen får de för skyddsåtgärder-
na ansvariga myndigheterna utifrån. Efter nedfallet producerar dessa emellertid själv den viktigaste grunden för sina åtgärder. Det sker genom strålningsmätning — både inom och utanför de områden som enligt de meteorologiska och andra bedömningarna bedöms ha bli- vit drabbade. Utan att ha detaljerade kunskaper om kontamineringen går det inte att fatta väl avvägda beslut. Marginalerna i besluten och åtgärderna blir för stora — med de konskevenser i olika avseenden som detta för med sig. Trots osäkerheten måste myndigheterna gi- vetvis besluta om åtgärder även på ett tidigt stadium.
Det finns en lokal mätorganisation som vid utsläpp av radioak- tiva ämnen från de svenska kärnkraftverken verkar inom de s.k. indi— keringszonerna ut till 50 kilometer från verken. För mätningar på längre avstånd eller - som i scenariot — när utsläppet har skett utan- för Sverige och vindarna för de radioaktiva ämnena till andra län än dem där länsstyrelserna är skyldiga att ha en särskild beredskap är inte förberedelserna lika goda.
Strålskyddsinstitutet (SSI) har ett 40-tal fasta mätstationer. Upp- giften för dessa stationer är framför allt att varna om att ett utsläpp har ägt rum. Mätutrustningen ger emellertid information även om nedfallets storlek. För den mer detaljerade mätningsverksamhet som ska göra det möjligt att fastställa ett nedfallsområde är det nödvän- digt att komplettera med fasta och mobila utrustningar. SSI har ett samordningsansvar på central nivå. Länsstyrelserna svarar för verk- samheten på regional nivå. Det finns, som framgår av utredningens !
148. Utredningens sju scenarion l i
redogörelse i delbetänkandet om ett nedfall av radioaktiva ämnen inom ett jordbruksområde, resurser på olika håll i samhället, bl.a. inom Försvarsmakten. Ännu brister det emellertid i planeringen av hur utrustningen ska utnyttjas. Det finns t.ex. inte någon beredskap med personal för strålningsmätning annat än inom indikeringszoner- na runt kärnkraftverken och på central nivå hos SSI som har ett övergripande ansvar och ger råd t.ex. om hur mätresurserna ska användas, var kommunerna ska mäta och hur länge det ska ske.
Till de resurser utanför de svenska kärnkraftverkens omgivningar som utredningen syftar på hör ett eller två mätinstrument i varje kommun. Det är en förhållandevis bra förberedelse för mätning av strålningsnivän runt om i landet. Problemet är att som regel bara ett fåtal personer i varje kommun är utbildade på att utföra mätningar- l na. Det kan av det skälet ta tid innan verksamheten kommer i gång i alla kommuner.
Systemet för manuell mätning är grovmaskigt i kommunens per- spektiv, men bra ur länsstyrelsens synvinkel och finmaskigt på natio- nell nivå. Det skulle ta uppskattningsvis ett-två dygn att få en till- fredsställande bild i hela riket över dosraten efter ett nedfall. Det kan emellertid dröja innan kommunerna kommer i gång med sina mätningar. Rapporteringen av mätdata till länsstyrelserna och in- !
matningen i datorer kan också vara flaskhalsar. Rapporteringsrutine- rna behöver ses över och förbättras.
Grovmaskigheten på kommunnivå innebär i många fall att mätre- sultaten inte är tillräckliga för kommunernas egna behov. Förutsätt- ningarna att kunna genomföra mätningar i större skala är emellertid goda, eftersom det finns kunskaper om mättekniken. Kommunerna bör i en hotsituation vara förberedda på att kunna mäta på flera ställen än de förberedda s.k. referenspunkterna. SSI har förberett texter med råd för sådana mätningar.
Sanering efter ett nedfall
Sanering är ett förhållandevis nytt område för de ansvariga centrala och regionala myndigheterna. Det finns ännu inga allmänt veder- tagna uppfattningar om hur stort planeringsbehovet är och vad den planering som lagstiftningen föreskriver ska innehålla. De praktiska erfarenheterna från områden som drabbades i samband med Tjer- nobylolyckan visar att det är mycket svårt att uppnå en väsentlig minskning av stråldosen genom sanering. Den nationella expertgrup- pen för sanering utarbetar för närvarande faktaunderlag som ska kunna användas vid en kontaminering av landområden och sjöar. Expertgruppen ger också råd till de ansvariga myndigheterna.
Många experter inom strålskyddsområdet anser att sanering inte bör påbörjas förrän tidigast tre-fyra veckor efter ett nedfall, när de kortlivade nukliderna klingat av. Om igångsättningen dröjer kan stråldosen för saneringspersonalen sänkas avsevärt. Detta ökar san- nolikt i de flesta fall åtgärdernas effektivitet. Kostnaderna blir lägre och det finns dessutom mer tid att detaljplanera de åtgärder som fordras än om saneringen startar omedelbart.
Ersättningar till enskilda
Stora förluster kan komma att drabba enskilda jordbruks-, träd— gårds- och rennäringsföretag men också företag av olika slag inom förädlings- och distributionsledet. Det finns bestämmelser om an- svar för skada som uppstår till följd av en olycka i en kärnteknisk anläggning i Sverige eller utomlands. Den kärntekniska anläggning- ens ägare eller innehavare ska normalt ersätta den som drabbas av skadan. Ansvarigheten för anläggningar i Sverige är enligt huvud— regeln begränsad till 1 200 milj. kronor för varje olycka. Ett lägre belopp — 100 milj. kronor — gäller för en del anläggningar där ris- kerna är mindre.
Om den som är ersättningsberättigad inte kan få ersättning av ägaren eller innehavaren till den kärntekniska anläggningen lämnar staten ersättning. Det högsta sammanlagda belopp som kan utbeta-
las, anläggningsägarens ansvar inräknat, är för närvarande 3 milj ar- der kronor. Det har uttalats att riksdagen kan besluta att ytterligare ersättning ska utgå.
Det finns inte några i förväg fastställda principer för beräkning av ersättningar till dem som drabbas av en händelse av det slag som utredningen beskriver i scenariot. De författningar som reglerar er- sättningarna till jordbruks-, trädgårds- och rennäringsföretagen ef- ter Tjernobylolyckan gäller endast ersättningar med anledning av denna händelse.
Utredningens förslag Strålningsmätning
En noggrann lokal kartläggning kräver en omfattande ökning av både personal och utrustning i de områden där nedfallet har ägt rum. En sådan uppbyggnad av lokala mätresurser är inte motiverad med hänsyn till den allmänna hotbilden. Strävan bör i stället vara att inom rimliga tidsramar omdisponera de mätresurser som finns i landet. En sådan koncentration av mätkapaciteten fordrar en orga- nisation med någon slags beredskap för förtätning av resurserna. 551 har ett ansvar för detta och rutinerna för inrapportering och sam- manställning av mätvärden håller för närvarande på att göras effek- tivare.
Utredningen föreslår att 551 får i uppdrag att i samråd med Rädd- ningsverket samt företrädare för länsstyrelserna och kommunerna fortsätta utveckla metoderna för rapportering av strålningsmätdata, för sammanställningen av dessa, för datoriserad utvärdering och för utarbetande av dosprognoser. Telenätet kan bli överbelastat och rapporteringsvägarna är en mycket sårbar del av systemet. Även elförsörjningen är ett utsatt område. SSI bör fortsätta utveckla grund- texter och mallar för information och råd om skyddsåtgärder samt om hur mätningarna kan utökas vid ett nedfall av radioaktiva äm- nen.
Ett problem i mätverksamheten är att indikeringsinstrumenten är av många olika slag. De som ska använda dem måste ha utbildning och få möjligheter att regelbundet tillämpa kunskaperna. Det har ännu inte skett någon samordning av förberedelserna för verksam- heten i fred med planeringen för åtgärderna i krig.
Beredskapen mot kärnvapenanfall ska enligt 1992 års försvars- beslut inriktas främst mot det s.k. åskådarfallet, dvs Sverige är be- rört endast av nedfall efter kärnvapeninsatser utomlands. Den nyli- gen beslutade lagen om civilt försvar innebär att ansvaret för befolkningsskydd och räddningstjänst på lokal nivå kommer att ligga på kommunerna. Även kärnvapenberedskapen blir en del av de upp- gifter kommunerna ska svara för i krig. De mätinstrument som den
* Förklaring Zon 1: 500—2 000 kBq/m2 Zon 2: 200—500 kBq/m2 Zon 3: 100—200 kBq/m2 * Zon 4: 50—100 kBq/m2 Zon 5: 10—50 kBq/m2 Utanför zon 5 mindre än 10 kBq/m2
Figur 4.1 Beläggning med cesium-137 på marken efter en månad i scenariot om ned- fall av radioaktiva ämnen i Skåne
nuvarande civilförsvarsorganisationen förfogar över och som kom- munerna kommer att kunna disponera är emellertid föråldrade.
Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att be- döma behovet av instrument för strålningsmätningar i fred och krig, att klargöra formerna för en modernisering av utrustningen och att föreslå åtgärder som ökar tillförlitligheten i mätningarna. Räddnings- verket bör vidare få i uppdrag att se över läroplanerna för utbild- ning av räddningstjänstens personal, så att dessa kan kompletteras med utbildning för strålningsmätning vid alla slag av händelser som leder till nedfall av radioaktiva ämnen.
En av länsstyrelserna i scenariot söker genom samarbete med läns- styrelser i andra län att kompensera sig för bristerna i mät- organisationen. Det behövs i detta läge bistånd med både personal och utrustning enligt 55 S räddningstjänstförordningen. Det är emel- lertid oklart om det bistånd som en länsstyrelse är skyldig att lämna omfattar även personal från den kommunala räddningstjänsten eller endast resurser som länsstyrelsen har i sin egen organisation.
Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att över- väga frågan och att förtydliga de allmänna råd som reglerar biståndet _ enligt 55 S.
Sanering
Utredningen ser inga skäl för statsmakterna att frångå skyldighe- ten för länsstyrelsen att svara för sanering efter utsläpp av radioak- tiva ämnen. Skyldigheten bör liksom hittills gälla även under bered- skap och i krig. Enligt utredningens mening kan det däremot vara en fördel om kraven på detaljering i den planering som lagstiftningen ålägger länsstyrelserna inte är alltför stora. Årstidsvariationerna i verksamheten inom jordbruket och den stora mängden möjliga saneringsåtgärder gör att planeringen, om den ska vara någorlunda heltäckande, blir mycket omfattande. Behovet av sanering är för öv- rigt inte begränsat till jordbruksområden.
Utredningen föreslår att resurserna koncentreras på uppbyggna- den av en förhållandevis stark nationell beredskap för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Länsstyrelsen bör svara för att det å finns regional personal, så att detaljplaneringen av saneringsåtgärder ' om det behövs kan starta med kort varsel. Åtgärderna bör avse sane- 'j ring efter nedfall i samband med utsläpp från kärntekniska anlägg- L ningar, andra strålningsolyckor eller kärnvapendetonationer.
De åtgärder utredningen avser med sitt förslag kan genomföras om orden ”och sanering enligt 28 S andra stycket samma lag” i 47 S räddningstjänstförordningen (1986:1 106) ersätts med ”upprätta den plan som behövs för att utöva sitt ansvar enligt 28 5 andra stycket”. Den nationella expertgruppens roll kan behöva bli tydligare. Det är j
angeläget t.ex. att gruppens verksamhet i förhållande till andra myn- digheter än SSI blir reglerad i större omfattning än som för närva- rande är fallet.
Ersättningar till enskilda
Utredningen har i scenariot utgått från att de som drabbas av in- komstbortfall och merkostnader tidigt kommer att aktualisera frå- gan om ersättningar. De principer och belopp som kommer att gälla blir i hög grad styrande för jordbruks-, trädgårds- och rennärings- företagens åtgärder. Det bör så snabbt som möjligt finnas ett besked om hur ersättningssystemet ser ut. Lika angeläget är det att ersätt- ningarna går att anpassa till den situation som råder. Det bör av det skälet inte finnas några i förväg preciserade regler. Ett snabbt age- rande förutsätter emellertid att för- och nackdelarna med olika lös- ningar och ersättningsnivåer är klargjorda. Det är t.ex. väsentligt att utforma systemet så att det stimulerar företagen att vidta åtgärder som minskar konsekvenserna av olyckan och därmed även behovet av ersättningar.
Utredningen föreslår att Jordbruksverket får i uppdrag att i samåd med andra berörda myndigheter studera frågan om ersättningar och att ha en sådan beredskap att verket relativt omgående efter ett ned- fall kan lämna regeringen underlag för utformning av en förordning om ersättningar. Jordbruksverket ska också kunna komplettera denna förordning med de föreskrifter som fordras.
4.3.9 Åtgärder vid brist på elektronikkomponenter Problem
I de informationssystem som ingår i infrastruktren för t.ex. telekom- munikationer och flygtrafikledning eller som betjänsar bl.a. skatte- förvaltning och socialförsökring är tåligheten mot kortvariga stör- ningar väl tillgodosedd. Samma sak gäller andra för samhället vä- sentliga system, t.ex. betalningsförmedlingen. Vid långvariga stör- ningar — de kan uppstå genom brist på reservdelar eller service — riskerar effekterna att bli mycket allvarligare. Produktionen av kom- ponenter och delsystem sker till största delen i de östasiatiska län- derna och svenska användare är helt beoende av tillförseln från detta område.
De ekonomiska motiven är starka för en central lagerhållning på någon plats i bl.a. Europa. Flera svenska distributörer upphörde i början av 1990-talet med sin verksamhet eller förvärvades av av in- ternationella distributionsföretag med lager utanför Sverige. Käns- ligheten inför störningar i leveranserna till följd av t.ex. säkerhets-
politiska förändringar eller handelshinder har ökat. Risken är att detta särskilt drabbar mindre och medelstora industrier i olika bran- scher — framför allt underleverantörer — som inte bedriver någon egen internationell verksamhet
Utredningens förslag
Bristen på elektronikkomponenter i utredningens scenario leder ef- ter ca sex månader till mycket stora ekonomiska störningar i Sverige. Regeringen måste vidta åtgärder. Tidigt i händelseförloppet kommer företagen inom elektronikbranschen att tillsammans överväga situa- tionen och den utveckling som kan förutses. Efter hand blir även andra branscher, arbetsmarknadens parter och en rad myndigheter engagerade. Ett stort antal samarbetskommittéer bildas.
Användarna av de komponenter som det är stor brist på vänder sig till ÖCB för att få information och kunna diskutera läget. ÖCB förstärker sin organisation med krigsplacerade företrädare för elektronikbranschen och för en del andra särskilt utsatta branscher. Arbetet går ut på att förbereda regler för prioriteringar och principer för eventuellt kommande omfördelning av de resurser som kommer att finnas.
Regeringen tillsätter flera handelsdelegationer, som får till uppgift att öka importen av viktiga komponenter. Regeringen anvisar också medel för att svenska myndigheter ska kunna köpa det som finns på den internationella marknaden till de priser som gäller. Tullbefrielse och momslättnader kan bli aktuella. Utförselförbud för olika varor kommer sannolikt att tillgripas när försörjningsläget blir allvarligt. En sådan diskriminering får inte avse kunder i andra EU-länder.
ÖCB kommer genom överenskommelser med företrädare för olika branscher att söka styra användningen av elektronikkomponente- rna till de högst prioriterade områdena. Efter hand fordrar situatio— nen emellertid starkare styrmedel. Delar av ransoneringsbestäm- melserna kommer att behöva sättas i tillämpning. Samma sak gäller bestämmelserna om prisreglering. Regeringen tvingas slutligen medge uttag ur de beredskapslager som har byggts upp för att landet ska kunna möta störningar i krig.
Den redovisade korta sammanfattningen ur scenariot om bristen på elektronikkomponenter visar att det behövs att brett spektrum av åtgärder från både företagens och myndigheternas sida. Dessa frå- gor behöver penetreras på ett grundligare sätt än som skett i utred- ningens arbete.
Utredningen föreslår att ÖCB får i uppdrag att i samråd med före- trädare för berörda branscher och myndigheter närmare studera kon- sekvenserna i samhället av de svårigheter utredningen skildrar i sce- nariot. ÖCB bör också mer i detalj klargöra hur problemen för före-
tag, enskilda och myndigheter ska kunna mötas och långt möjligt reduceras.
4.3.10 Information
Allmänt om problemen vid stora olyckor och allvarliga störningar
| En effektiv informationsverksamhet är avgörande för om myndig- , heter och andra vid påfrestningar av de olika slag som utredningen * beskriver i sina scenarion ska kunna genomföra de åtgärder som är *, planerade. Hushåll och andra förbrukare av t.ex. el och vatten kom- mer — om leveranserna upphör — att ha ett stort behov av informa- tion. Mycket lite har gjorts för att förbereda det omfattande infor- mationsarbete som kommer att krävas i de situationer som utred- ningen skildrar i flera av scenariona. Det skulle sannolikt komma att brista t.ex. i den samordning av informationsverksamheten — sektoriellt och geografiskt — som behövs för att inte myndigheter och andra ska ge ”dubbla budskap”.
Utredningen är övertygad om att myndigheterna — inte minst i informationsverksamheten — skulle bli tagna på sängen av stora olyckor eller allvarliga störningar i den stora skala som scenariona beskriver. Risken för motstridiga uppgifter är stor, om det inte finns en plan för någon slags koordinering av informationen till hus- håll och andra. En koordinering innebär inte att alla besked måste lämnas från ett ställe. De flesta myndigheter behöver emellertid få veta åtminstone vilka besked i stort som andra organ ger allmänhe- ten.
Ett av de stora problemen med informationen vid ett elavbrott är att de flesta radiomottagarna och praktiskt taget alla TV-mottagare tystnar. Andra problem i den inledande fasen när människor behö- ver mycket information har att göra med att det numera finns många radio- och TV-kanaler. Det går inte att med en gång nå ett stort antal människor genom att sända meddelanden i bara några få kanaler. Även om det ligger i de privata radio— och TV-kanalernas intresse att vid stora olyckor eller allvarliga störningar vidarebeforda myndig- heternas meddelanden är de inte skyldiga att sända dessa. Det har visat sig att staten, när den har skrivit avtal med ägarna till de nya radio- och TV-kanalerna har förbisett behovet för olika myndighe- ter att sända viktiga meddelanden (TV 4 är ett undantag). Det finns för övrigt varken hos de de avtalsbundna radio- och TV-företagen eller hos de övriga någon skyldighet att låta statliga, kommunala, landstingsägda eller privata företag gå ut med myndighetsmeddel- anden — även om de verkställer uppgifter inom viktiga samhälls- funktioner.
Tidningarna har inte reservkraft för att kunna trycka sina uppla- gor. Om teleförbindelserna är störda, påverkas även kommuni- kationen mellan människor — och mellan människor och myndighe- ter eller andra hjälporgan. Isoleringen skapar oro hos många. Besk- eden i radio och TV behöver kompletteras med muntlig direkt- information. Det går sannolikt att organisera detta i kommuner som inte är större än två av dem som förekommer i elscenariot —Vara och Stenungsund. Att sprida information utan massmediernas medver- kan blir avsevärt mycket svårare i en storstad som Göteborg. Rykten och annan desinformation kommer inom alla slag av orter och om- råden att i hög grad försvåra den verksamhet som myndigheter och andra bedriver.
Problemen vid nedfall av radioaktiva ämnen
Behovet av kunskaper
Ett problem för informationsverksamheten vid ett nedfall av radio- aktiva ämnen har att göra med att själva hotet är osynligt. Männis- kor behöver åtminstone vissa kunskaper om strålning, meteoro- logi och kärntekniska anläggningars sätt att fungera för att kunna förstå sammanhangen, själva göra bedömningar av sin situation och kunna vidta de åtgärder som fordras. Det gäller inte minst anställda inom myndigheter, företag och andra organ som ska besluta om åt- gärder som påverkar enskilda människors förutsättningar att skydda sig.
Det förhållandet att strålning är ett komplicerat område gör att meningarna kan variera mellan olika organ om effekterna av ned- fallet och av de åtgärder som bör vidtas. Det finns i scenariot flera exempel på sådana variationer — t.ex. om hur de radioaktiva ämnena påverkar grödor och mjölkproduktion, om människor ska äta jod- tabletter och om djuren ska flyttas till ställen utanför nedfallsom- rådet, stanna kvar på gårdarna eller gå till slakt. Även i tillämp- ningen av djurskyddslagstiftningen kan olika myndigheters bedöm- ningar variera.
SSI och andra gör mycket för att öka kunskaperna på olika håll i samhället om strålning och strålningens verkningar. Det finns ut- ; bildning för bl.a. journalister, lärare och elever i grundskolan och gymnasiet, miljöskyddsinspektörer och sjukhusfysiker. Det är några
nyckelgrupper när ett nedfall har inträffat och mycket information '
behöver förmedlas. Massmedierna är självklart den viktigaste län- ken till allmänheten. Enligt SSI:s mening är hälso- och sjukvårds- personalen särskilt viktig i det är sammanhanget. Utredningen anser ' att det är angeläget att myndigheterna kan fortsätta denna verksam-
het så att kunskaperna kan bibehållas och så att utbildning eller '
information efter hand kan erbjudas även andra som det är angelä- get att nå.
Inkommande information
Det kan som i utredningens scenario om ett nedfall av radioaktiva ämnen ta tid innan beskeden om själva utsläppet är så uttömmande och har en sådan trovärdighet att de berörda organen anser att det finns skäl att agera. Om utsläppskällan ligger i ett annat land, dröjer det innan nedfallet drabbar oss. Tiden som det tar för vindarna att föra in de radioaktiva ämnena över våra gränser kan vi använda för att utarbeta prognoser och mobilisera den organisation som är för- beredd. Det gäller bl.a. att göra en spridningsprognos som visar vilka områden som kan komma att drabbas av nedfallet, att ange när ned- fallet kan komma att inträffa samt — när det finns fakta om utsläppet — att göra en grov strålningsprognos och en riskbedömning.
För de regionala myndigheterna kan det i början — men också längre fram — vara svårt att ”få ordning” på all information som strömmar in till ledningscentralerna. Det gäller att tolka den på rätt sätt —- t.ex. att skilja rykten från uppgifter som är välgrundade. Alla har ett stort behov av att få veta vad som händer. En tidig informa- tion gör det möjligt att före nedfallet fatta beslut och ge rekommen- dationer som minskar konsekvenserna av nedfallet — t.ex. om inomhusvistelse och stallning av mjölkkor.
Utgående information
Effektiviteten i räddningstjänsten bygger i stor utsträckning på sam- verkan mellan olika organ — geografiskt och mellan olika slag av sektorer eller verksamheter. Genom att samutnyttja resurserna får myndigheterna den slagkraft och bredd i verksamheten som i många fall behövs. Massmedierna är naturligtvis en viktig länk till allmän- heten.
Genom att SSI har ett samordningsansvar går det att koordinera en stor del av informationsverksamheten. Olika organ gör emeller- tid sina egna bedömningar och hanterar ibland frågorna på olika sätt. Det går normalt inte i ett händelseförlopp av det slag utred- ningen beskriver i scenariot att samordna all utgående information. Myndigheter och andra organ gör ofta olika bedömningar och an- vänder i viss utsträckning också skilda begrepp. Det kan av tidsskäl bli nödvändigt även för ett centralt organ att genom ett s.k. VMA- meddelande vända sig direkt till allmänheten. Så sker när Jordbruks- verket tidigt i scenariot informerar om behovet att stalla mjölkkor. Det kommer att finnas många olika budskap antingen de olika orga- nen är överens eller inte.
Mångfalden i informationen skapar med all sannolikhet stor för- virring. De flesta får svårt att värdera informationen och att bedöma vilka åtgärder de ska vidta. Det gäller myndigheterna själva men också massmedierna och de enskilda människorna, som lätt tappar förtroendet för dem som har till uppgift att sörja för skydd och sä- kerhet. De här problemen kom fram mycket tydligt i samband med Tjernobylolyckan. Det gjordes efter händelsen omfattande utvär- deringar av bl.a. informationsverksamheten. Mycket har efter detta skett i syfte att förbättra förberedelserna. Förutsättningarna kan för- bättras ytterligare genom fortsatt utveckling av grundtexter och mallar för information och råd. Allt detta slipas av vid de räddnings- tjänstövningar som äger rum i länen.
Informationsverksamheten kommer oavsett omfattningen av för- beredelserna sannolikt att vara den känsliga punkten i samhällets åtgärder vid en kärnkraftsolycka. Utredningen anser det viktigt att myndigheterna är medvetna om detta och fortlöpande använder de resurser som de förfogar över för utbildning och övningar för att ytterligare förbättra metoder och teknik för kommunikationen män- niskor-myndigheter—massmedier. Det är särskilt viktigt i det samman- hanget att förbereda den samverkan mellan olika myndigheter och andra organ som utredningen anser vara själva basen för informa- tionsarbetet. Det lägger grunden för det förtroende som gör att män- niskor litar på myndigheter och andra organ när något har inträffat.
Utredningens förslag
De händelseförlopp som utredningen tecknati sina scenarion kräver en mycket omfattande information till allmänheten. Ett fungerande utbyte av uppgifter inom och mellan myndigheterna utgör grunden för en bra information till allmänheten. Utformningen av en sådan information måste utgå från människornas behov. Den ska vara en- kel, sann och lämnas så tidigt som möjligt. Människor måste få veta hur länge t.ex. ett elavbrott beräknas pågå och vilka åtgärder de själva kan vidta för att så långt möjligt klara av svårigheterna. Det är viktigt att information från olika myndigheter är samordnad och samstämmig.
Att kunna nå ut med information som skapar förtroende för alla olika aktörer och som gör att människor vidtar adekvata åtgärder för att skydda sig är en av de viktigaste — och samtidigt känsligaste — uppgifterna i den verksamhet som myndigheter och andra bedriver när en stor olycka eller en allvarlig störning i viktiga samhälls- funktioner har inträffat. Utredningen redogör av det skälet i kapitel ' 6 på ett utförligare sätt för sin principiella syn på kommunikationen människar-myndigheter-massmedier. De fortsatta övervägandena i , det avsnitt som här föreligger tar sikte på mer praktiska åtgärder *
som syftar till att förbättra organisationen och de tekniska hjälp- medlen för spridning av informationen. En beskrivning av den nu- varande informationsberedskapen inom räddningstjänsten finns i Räddningsverkets informationsbandbok.
Utredningen föreslår att Styrelsen för psykologiskt försvar får i uppdrag att i samråd med bl.a. Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, ÖCB, Räddningsverket, den myndighet som enligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska svara för elberedskapen, företrädare för länsstyrelserna, Landstings- förbundet och Svenska Kommunförbundet utarbeta allmänna råd för informationsverksamheten vid allvarliga störningar i viktiga sam- hällsfunktioner. Det är särskilt viktigt att det i det här sammanhanget utformas principer för en samverkan i informationsverksamheten mellan de organ som har uppgifter vid de olika slag störningar som kan inträffa.
Flera myndigheter och andra organ bör t.ex. kunna inrätta ett antal upplysningscentraler som är gemensamma för dem. Till dessa kan hushåll och andra vända sig med frågor av olika slag när ett omfattande avbrott i försörjningen med bl.a. el eller vatten har in- träffat. Det innebär sannolikt en betydande avlastning av den perso- nal som svarar för ledning av de verksamheter som är berörda. Det skulle sannolikt i många fall vara av värde om det i dessa upplysnings- centraler fanns företrädare även för försäkringsgivarna.
Det bör av råden framgå att myndigheterna och de övriga orga- nen ska förbereda meddelanden som kan lämnas i radio och TV vid ett avbrott i t.ex. elförsörjningen. De nya lokala radiostationerna har många lyssnare. Ingen av stationerna är emellertid skyldig att sända meddelanden från myndigheter. Många kommer sannolikt ändå att göra det. Det är enligt utredningens mening en fördel — det ska- par säkerhet och likformighet i informationssystemet — om skyldig- heten att sända meddelanden regleras på samma sätt för samtliga radiokanaler.
Utredningen föreslår att även de privatägda radiostationerna ska vara skyldiga att sända meddelanden som avser verksamheten i vik- tiga samhällsfunktioner. Detta kan ske genom ett åläggande i lag- form eller — som nu är fallet för Sveriges Radio — genom ett åtagande i avtal mellan företaget och staten. Frågan är i alternativet med ett avtal om skyldigheten att sända ska tas upp i ett tillägg till de gäl- lande överenskommelserna eller om detta ska regleras i samband med att de nu löpande avtalen inom två-tre år kommer att ersättas av nya avtal. En samordning bör ske med övervägandena inom Kom- mittén (Ku 1994z08) för utredningen om radion och televisionen vid krig och krigsfara.
Avtalet mellan Sveriges Radio och staten som reglerar bl.a. skyl- digheten att sända meddelanden från myndigheter avser också TV-
sändningarna i TV 4. Det bör i samband med övervägandena om radiostationernas skyldigheter övervägas vilka möjligheter det finns att ålägga de satellitbaserade TV-kanalerna att sända svenska myn- digheters meddelanden.
En stor del av tjänsterna inom viktiga samhällsfunktioner produ- ceras av kommunala, landstingsägda, statliga och privata företag. Det sker i många fall på entreprenad. Uppdragsgivaren har med an- dra ord kvar ansvaret. Med nuvarande utformning av avtalet mellan staten och Sveriges Radio har dessa företag inte rätt att få meddelan- den i bolagets radio- och TV-kanaler vidarebefordrade. I de situatio- ner med mycket stora påfrestningar som utredningens arbete tar sikte på finns det vidare ett antal kommunala eller statliga myndigheter med ansvar för åtgärder av olika sl-ag. Vilket som helt av dessa organ kan givetvis använda sin egen rätt att sända meddelanden till att lämna besked från de kommunala, landstingsägda, statliga eller pri- vata företagen. Det finns emellertid inga garantier för att detta sker. Det kan av det skälet inte uteslutas att ett företag som bedriver verk- samhet inom en viktig samhällsfunktion får svårt att nå ut med sina budskap.
Utredningen föreslår att avtalet mellan staten och Sveriges Radio kompletteras så att även statliga, kommunala, landstingsägda eller privatägda företag med uppgifter inom viktiga samhällsfunktioner — också de som utför tjänster på entreprenad — får rätt att i radio och TV lämna meddelanden till allmänheten. Även avtalen med de pri- vatägda radiokanalerna och med TV 4 bör utformas så att dessa blir skyldiga att sända meddelanden från myndigheter och företag.
Det underlättar om myndigheter och andra organ i förväg — innan ett avbrott i t.ex. elförsörjningen inträffar — har informerat hushåll och andra förbrukare om riskerna för störningar och vilka konse- kvenser dessa störningar kan få. Producenterna och distributörerna av el har utarbetat och spridit information till omkring hälften av elanvändarna i landet om dessa risker och om konsekvenserna av stora störningar. NUTEK och Sveriges Civilförsvarsförbund har i samarbete framställt ett blad med tips om vilka åtgärder enskilda kan vidta om strömmen försvinner. Mer kan sannolikt göras för att i förväg informera förbrukarna. En sådan information bör avse flera slag av allvarliga störningar i olika samhällsfunktioner. Det hör av informationen framgå att människor kan förbereda sig t.ex. genom , att ha batteriradioapparater och batterier till dessa för flera dygns i drift. Hushåll och andra förbrukare kan också undvika många pro- blem om de har vatten och enklare baslivsmedel för ett par dygns - behov i reserv.
En informationsverksamhet av det slag som utredningen syftar på fordrar ett starkt engagemang och en väl förgrenad organsation på i
160. Utredningens sju scenarion kanalerna. En överenskommelse av samma slag har träffats även för
regional och lokal nivå. Det talar för att någon av frivilligorga- nisationerna inom totalförsvaret — helst någon som redan har ett nära samarbete med kommunerna — ska svara för planering och verk- ställighet. Utredningen har vägt olika alternativ mot varandra och kommit till att Civilförsvarsförbundet, som redan har bedrivit olika slag av informationskampanjer bör utveckla sitt arbete med dessa frågor.
Utredningen föreslår att berörda myndigheter kommer överens med Sveriges Civilförsvarsförbund om att förbundet närmare klar- gör vad som behöver göras för att människor ska kunna öka sina kunskaper både om riskerna för allvarliga störningar i viktiga sam- hällsfunktioner och om de åtgärder som de själva kan vidta för att skydda sig. Civilförsvarsförbundet bör sedan också ta på sig uppgif- ten att i samarbete med andra berörda genomföra de informations- åtgärder som visar sig angelägna.
En förutsättning för att radiokanalerna ska kunna sända vid ett elavbrott är att de har reservkraft till sin studioverksamhet. Sveriges Radio har sådana resurser — däremot inte de privatägda radiokanale- rna. Utredningen anser att det i samband med övervägandena om skyldigheten att sända meddelanden bör prövas om det ska finnas även en skyldighet att ha reservkraft.
4.3.11 Några skillnader mellan åtgärderna inför händelser i fred och verksamheten i krig
Konsekvenserna för elförsörjningen av ett militärt angrepp varierar beroende på om det sker plötsligt (strategiskt överfall) eller om det förekommer något slag av förvarning. Ett överraskande angrepp inne- bär att fredsorganisationens resurser är de enda som som står till förfogande — åtminstone i början av förloppet. En förvarning leder till att förberedelser för olika slag av åtgärder har kunnat ske. Den ledningsorganisation som behövs för att verkningarna av t.ex. stora elavbrott ska kunna reduceras har fått tillfälle att trimma persona- len. En del problem som har med ledning av verksamheten att göra har kunnat lösas. Felaktigheter i inledningen har rättats till. De flesta har funnit sina roller. Det gäller inte minst inom den särskilda beredskapsorganisation som finns inom elområdet. De manuella ru- tiner som utgör en viktig grund för reservförfarandena i produktio- nen och distributionen av el har förberetts och fungerar sannolikt redan när avbrottet i strömförsörjningen inträffar.
Det finns med andra ord en bättre beredskap för krigsförhållanden än när långvariga avbrott helt oförutsett drabbar samhället i fred. Ledningen och fältorganisationen inom olika sektorer har vidtagit förberedelser. Även förbrukarna har förberett sig på att en del varor
och tjänster kommer att saknas. De flesta har sannolikt övervägt vilka reservmöjligheter det finns och hur de ska hantera de situatio- ner som uppkommer. Människor är påhittiga och har kanske redan en lösning när ett problem dyker upp. I fred är de betydligt mer oförberedda. Under krigsförhållanden kommer de sannolikt också att vara mer toleranta mot leverantörer av varor och tjänster än de är vid ett längre strömbortfall i fred.
Ett område som i krig drabbas av elavbrott får — oavsett om vi fått förvarning eller inte — sannolikt i betydligt större utsträckning än i fred klara sig utan hjälp från andra områden. Det kommer inte att finnas så mycket extra el eller resurser för reservproduktion att för- dela. Det gäller särskilt om det är oklart hur kriget kommer att ut- vecklas eller det är svårt att ordna med transporter för människor och materiel, t.ex. för reparation av ledningar eller transformator- stationer. Det kan också bli svårt att utrymma områden som inte längre har någon ström. Den mycket omfattande medverkan som militära förband lämnar i utredningens scenario får en starkt be- gränsad omfattning eller uteblir helt. Samma sak gäller den hjälp från andra länder som kommer att kunna vara en tillgång i fred.
Utredningen räknar vidare med att informationen till enskilda i [ en miljö med begränsade störningar når fram betydligt bättre än i i fred. Det beror på att de flesta inser hur viktigt det är att lyssna på - radio och TV och att läsa tidningar. Så länge de här tekniska syste- | men fungerar har myndigheterna möjligheter att informera allmän- heten. Svårigheten kan vara att avgöra vilka uppgifter som har bety- delse för rikets säkerhet och av det skälet inte kan lämnas ut.
Även om elförsörjningen i krig blir utsatt för större risker så är det lättare att få förståelse för de prioriteringar som måste göras inom elförsörjningen eller inom andra verksamheter på grund av elbortfallet. Många verksamheter kommer inte att bedrivas i krig och behovet av el minskar drastiskt för dessa. Ransoneringar möter större förståelse än i fred. De brister i kvantiteten eller kvaliteten på försörjningen som uppstår på grund av att det inte finns el — eller i varje fall inte tillräckligt med el för en bibehållen produktion — ac- cepteras i större utsträckning än vid fredstida avbrott. Skillnaderna mellan det som sker i krig och förhållandena i fred blir särskilt tyd- ! liga om avbrottet drar ut på tiden. ;
Människor slits a andra sidan betydligt mera i en krigssituation än om avbrotten 1 elförsörjningen inträffar 1 fred. Det har att göra med att hela hotsituationen naturligtvis är mycket allvarligare. Kom- mer det här området också att utsättas för krigshandlingar? Hur går ' det för mina anhöriga som deltar i striderna? Överlever vi över hu- * vud taget.? Ett omfattande och långvarigt elavbrott komplicerar med andra ord en redan mycket komplicerad situation. Den beredskap ', som finns inom elområdet reducerar sannolikt en del av problemen. '
Det handlar emellertid lika mycket om för krig som för fred att för- bereda reservåtgärder inom de verksamheter hos myndigheter, an- dra organ och enskilda som behöver el.
4.4. Störningar i telekommunikationer och datasystem
4.4.1. Telekommunikationer Bakgrund
Telekommunikationerna är både i fred och krig känsliga för stör- ningar av olika slag. Elavbrott och mekanisk påverkan kan hota funktionen. I krig är risken stor för sabotage och flyganfall. Stora teleanläggningar med många viktiga funktioner, rundradions hög- master och radiolänkutrustning, mobiltelefonväxlar och radiolänk- systemet i försvarets telenät är mer utsatta än andra teleanläggningar för angrepp av olika slag.
Utredningen har i flera av scenariona beskrivit störningar som kan uppstå i telekommunikationerna. Redogörelsen i detta avsnitt är av mer övergripande karaktär. Innehållet är baserat på en promemoria som Post- och telestyrelsen har utarbetat åt utredningen.
Risker i fred Elavbrott
Telekommunikationena behöver elkraft. Säkerheten i elförsörjningen är i fred så hög att den reservkapacitet i form av batterier som tele- företagen i allmänhet har installerat räcker för de typer av avbrott som ofta inträffar. Det kan vara fråga om minuter eller timmar. Post- och telestyrelsen bedömer inte att företagen har ett eget intresse att förbättra batteriförsörjningen. Det finns tvärtom för en del anlägg- ningar planer på att ha batterier med kortare driftstid än de nuva- rande.
Erfarenheten visar att det finns brister i den beredskap för längre avbrott som bygger på tillförsel av el genom dieseldrivna reserv- kraftverk. Dessa brister kom fram vid det elavbrott som drabbade stora delar av Sverige i slutet av december 1983 och sydöstra Sverige vid stormarna i början av år 1993. Bristerna framgår mer i detalj av Bilaga D, som översiktligt beskriver även andra typer av störningar som televerksamheten blivit utsatt för under senare år.
Avbrott i kabelförbindelserna, sabotage m.m. Det är vanligt att telekablar skadas vid grävning och annan åverkan. Om en sådan skada drabbar regionala eller rikstäckande delar av
telenäten, sker omkopplingar så snabbt att de flesta användarna inte blir berörda. Avbrotten får däremot konsekvenser för de lokala för- bindelserna. Endast om avbrottet inträffar i samband med en hän- delse som ökar teletrafiken — t. ex. en stor olycka — kommer minsk- ningen i kapaciteten att störa även den regionala och rikstäckande teletrafiken.
Det finns stora möjligheter att avsiktligt skada yttre delar av ra- dio- och radiolänkanläggningar, som ofta är placerade på platser där sabotörer kan arbeta ostört. Förutsättningarna att skydda dessa anläggningar mot sådana angrepp är små.
Hotet om en anlagd brand i telebyggnader minskar med moderni- seringen av näten, genom att stationerna blir färre och genom att nya stationer och s.k. koncentratorer placeras i robusta anläggningar. Moderniseringen gör också att det blir svårare att avsiktligt skada kablar och förstärkare i kabelanläggningarna. Vid övergång från kopparkabel till optokabel ökar avstånden mellan förstärkarna från 1-3 km till ca 10 mil. De blir betydligt färre än tidigare och det mins- kar också riskerna för sabotage.
Översvämningar, åska, storm och nedisning av antenner är exem- pel på händelser eller förhållanden som kan åstadkomma allvarliga störningar i telekommunikationerna. Anläggningar med skydd mot EMP (elektromagnetisk puls) kan motstå åsknedslag.
Obehörigt utnyttjande av datasystem m.m. Manipulering av telekommunikationernas datasystem eller andra metoder för intrång i telenätet kan orsaka stora ekonomiska skador för både teleföretagen och abonnenterna. Syftet är som regel enskild vinning eller infiltration från konkurrerande företag. Ett intrång kan vara svårt att upptäcka och göra någonting åt. Det är i allmänhet inte heller lätt att binda någon till brottet. '
Möjligheter att manipulera datasystem har framför allt de som normalt arbetar inom verksamheter som utnyttjar näten.
Behovet av åtgärder Det allvarligaste hotet i fred är enligt Post- och telestyrelsens prome- moria risken för att någon ska manipulera datanäten. Teleföretag och abonnenter kan minska detta hot genom att begränsa antalet -j personer som har möjlighet att komma in i särskilt känsliga delar av ; systemen. Det kan fordra en begränsning av behörigheten, noggrann 5 personkontroll vid anställning och fortsatt bedömning av anställda i l särskilt känsliga funktioner. En ytterligare utveckling av det tekniska skyddet för datasystemen kan också vara nödvändig. För tillgång ? till uppgifterna kan krävas t.ex. att två behöriga personer öppnar ; systemen.
Reservkraftverkens funktion kan säkerställas genom prov med lämpliga tidsintervall.
Risker i krig Beredskap
Sabotage mot teleanläggningar och elförsörjningen kan vara verk- samma åtgärder för att skapa kaos och försvåra ledning i samhället redan innan krigshandlingarna har börjat. Särskilt utsatta i denna situation är televerksamhet som är beroende av yttre installationer och som — innan det finns en bevakning med personal — inte har något mer omfattande skydd. Detta gäller främst antennanläggningar för radiolänk och rundradio.
Risken för manipulation av datasystemen ökar. Genom att infil- trera teleföretagens organisation kan en angripare åstadkomma svåra störningar. Likvidation av nyckelpersonal är ett annat hot som kan åstadkomma stora problem för de drabbade verksamheterna.
Om kärnladdningar används vid en konflikt utanför vårt land kan telekommunikationerna påverkas av EMP.
Väpnat angrepp
Telekommunikationerna hotas vid direkta stridshandlingar i första hand genom sabotage och anfall från luften. Särskilt sårbara är som framhållits, de stora telebyggnaderna med många viktiga funktio- ner, de stora rundradiosändarna med högmaster och radiolänkutrust- ning, mobiltelefonväxlarna samt radiolänkanläggningarna i försva- rets telenät.
Ledningsfunktionen för telekommunikationerna kan komma att hotas av direkta stridshandlingar även på marken.
Behovet av åtgärder
Elförsörjningen kan i krig, både geografiskt och i tiden, komma att drabbas av omfattande avbrott. Reservkraften är till för att tele- företagen ska klara avbrott som pågår 1 dagar eller veckor. Säkerställandet av reservkraftanläggningarnas funktion fordrar prov med regelbundna mellanrum.
Hotet till följd av direkta stridshandlingar kan minskas genom byggnadstekniska åtgärder. Viktiga funktioner får fullträffskydd re- dan i fred. För en del verksamheter kan skyddet ökas genom sprid- ning och genom att utrustningen placeras i splitterskyddade anlägg- ningar utan riktpunkt. Alternativa överföringsmöjligheter bör fin- nas redan i fred. Ingen verksamhet bör vara alltför beroende av ra- dio, som för att fungera fordrar vital utrustning ovan jord. Framför
allt de från skyddssynpunkt prioriterade delarna av telesystemet — t.ex. driftcentraler med stödsystem och nät för prioriterade fasta för- bindelser — bör ha ett starkt fortifikatoriskt skydd och skydd mot EMP.
Hotet mot ledningen av televerksamheten kan minskas dels ge- nom att stödsystemen får fullträffskydd och EMP-skydd redan i fred, dels genom att teleföretagen förbereder fullträffskyddade platser för sina driftcentraler. Kabelnätens sårbarhet kan minskas genom ökad sling- och maskformighet. Det går att planera alternativa lednings- platser för de delar av teleföretagens organisation som inte har för- beredda och skyddade krigsgrupperingsplatser.
Post- och telestyrelsen, som är funktionsansvarig myndighet, vid- tar åtgärder för att generellt öka säkerheten i viktiga telenät hos tele- företagen i krig. Säkerheten i viktiga ledningssystem kan förbättras genom särskilda åtgärder hos enskilda myndigheter eller andra or- gan. Som exempel kan nämnas att ÖCB genomför omfattande tele- säkerhetsåtgärder vid samtliga länsstyrelser.
Utredningens förslag
Den tekniska utvecklingen ger ökade möjligheter att i fred tillhanda- hålla nya och lönsamma tjänster på telekommunikationsområdet. Möjligheterna och de ekonomiska motiven för att manipulera data- system kommer sannolikt att öka. Tekniken ger emellertid också möjligheter att höja säkerheten.
Teleföretagen står inför problemet att hålla en hög servicenivå och samtidigt förhindra intrång och andra olagligheter som drabbar både abonnenterna och företagen själva. Teleföretagen — framför allt Telia -— är väl medvetna om detta. Den tekniska utvecklingen gör det möj- ligt att redan i fred öka säkerheten i de allmänt tillgängliga telenäten, Post- och telestyrelsen följer fortlöpande utvecklingen och stöder tele- företagens strävanden att öka säkerheten i telekommunikationerna.
Om teleföretagen ska kunna fortsätta sin verksamhet i krig är för- utsättningen att de kan disponera den i fred anställda personalen, som följaktligen bör vara krigsplacerad i verksamheten.
När statsmakterna bolagiserade verksamheten inom Televerket bildades bl.a. Teracom/Svensk Rundradio AB, som i fred och krig svarar för distribution av rundradiosändningarna. Bolaget har i beredskapsplaneringen förts till funktionen Psykologiskt försvar med Styrelsen för psykologiskt försvar som funktionsansvarig myndig- het. Den övriga televerksamheten tillhör funktionen Telekommuni- kationer, som Post- och telestyrelsen svarar för.
Utredningen anser att hela televerksamheten bör ingå i en funk— tion. För detta talar att sambandet mellan rundradiodistributionen och den övriga televerksamheten när det gäller tekniken och driften
är mycket omfattande. Det innebär bl.a. att beredskaps- förberedelserna bör vägas ihop i ett sammanhang. Post- och telesty- relsen har redan större delen av televerksamheten inom sin funktion och är bäst lämpad att göra denna sammanvägning. Till Post- och telestyrelsens uppgifter hör bl.a. att fördela större delen av de medel som statsmakterna anslår för beredskapsförberedelser inom tele- sektorn. Det är naturligt att myndigheten tar på sig den uppgiften även för rundradiodistributionen. Detta gäller inte minst regleringen av Teracoms deltagande i övningsverksamheten på regional nivå inom det civila försvaret.
Utredningen föreslår att distributionen av radio och TV ska ingå i funktionen Telekommunikationer och att Post- och telestyrelsen ska fullgöra de uppgifter som enligt beredskapsförordningen (1993:242) ankommer på funktionsansvariga myndigheter.
4.4.2. Datasystem Bakgrund
Samhället fungerar inte utan datorer. Stora administrativa verksam- heter i samhället som behöver datasystem för att fungera är t.ex. betalningsförmedlingen, socialförsäkringen och verksamheterna inom Riksskatteverkets ansvarsområde — taxeringen, uppbörden, indriv- ningsverksamheten och folkbokföringen. Samma sak gäller alla de system som stöder olika former av produktion samt transporterna till lands, på sjön och i luften.
Med den utveckling som pågår tar vi ett avgörande steg mot inte- gration av informationsteknologin i andra verksamheter i samhäl- let. Tyngdpunkten kommer i ännu större utsträckning än tidigare att ligga på användningen av tekniken och tillgången till information. De ”elektroniska motorvägarna” för digital höghastighetskommu- nikation ska möjliggöra en omedelbar kommunikation med stor kapacitet mellan alla som sänder och tar emot information.
I informationssamhället är ägandet och utnyttjandet av informa- tion viktigare än mycket annat. Nya strukturer kommer till i sam- hället. Det uppstår beroenden som styrs av dem som lär sig inte bara att använda tekniken utan också att utnyttja den för att skapa nya tjänster och produkter. Information är en mer eller mindre vital re- surs som kan vara utsatt för både avsiktliga och oavsiktliga hot. Att skydda och säkerställa information är viktigt för alla i samhället.
Den snabba internationaliseringen av kommunikationsnäten gör att utländska nätoperatörer etablerar sig i Sverige och svenska ut- omlands. Den globala uppbyggnaden av näten ger möjligheter att operera dem från vilken plats som helst på jorden.
Den översikt över förhållandena inom datasystemens område som
följer bygger på en promemoria som har utarbetats inom ÖCB åt . utredningen.
'! Några begrepp
OECD och EU-kommissionen använder från och med 1990-talets början informationssystem som totalbegrepp för både bearbetning l och kommunikation av information samt för den teknik och de tek-
niska lösningar som utnyttjas i det här sammanhanget. Ett informa- tionssystem består enligt denna definition inte bara av teknisk ut- rustning utan också av system- och programbeskrivningar, organi- . sationsplaner, delegeringsregler, arbetsbeskrivningar och mycket an- l nat. Begreppet informationsteknologi (IT) är en term som avser de i tekniska delarna i informationssystemen.
ÖCB har, som framgår av texten i nästa avsnitt, en viktig samord- ningsuppgift inom datorstödsområdet. Eftersom denna uppgift inte är begränsad till vissa slag av informationssystem har ÖCB valt att använda begreppet datasystem, som då avser samtliga systemtyper. För säkerheten i dessa system används begreppet datasystemsäkerhet.
Ansvariga myndigheter
Flera myndigheter inom statsförvaltningen har bl.a. till uppgift att kräva att andra ska vidta åtgärder för att skapa skydd och uppnå säkerhet i verksamhetens datasystem. Samtliga myndigheters aktivi- teter inom dessa områden utgår från lagar eller förordningar. Aktivi- teterna tar sig uttryck i generella eller särskilda föreskrifter. Stats- kontoret och ÖCB agerar utan att ge ut föreskrifter.
Datainspektionen ska se till att enskilda personer inte utsätts för otillbörligt intrång i den personliga sfären eller integriteten. Mål- gruppen är samtliga verksamhetsansvariga i samhället som i sin verk- samhet bearbetar personuppgifter i dator och som i den verksamhe- ten ska följa datalagen.
Riksarkivets uppgift är i det här sammanhanget att se till att myn- digheternas arkiv förtecknas, gallras, förvaras och vårdas på ett så- dant sätt att handlingar inte förkommer eller skadas och att obehö- rigt intrång inte förekommer. Riksarkivets föreskrifter och råd gäller även vid förvaring av handlingar på datamedier. Målgruppen är samt- liga verksamhetsansvariga som är skyldiga att följa arkivlagen.
Statskontoret ska samordna arbetet med den fredstida ADB-sä- kerheten inom den civila statsförvaltningen. Verket ska också på be- gäran och i mån av resurser lämna myndigheterna inom totalförsva- ret, riksdagen och riksdagens myndigheter samt kommunerna råd och upplysningar i dessa frågor. .
Riksrevisionsverket utfärdar föreskrifter och allmänna råd för til- i
168. Utredningens sju scenarion % i
lämpningen av bokföringsförordningen. Målgruppen är samtliga myndigheter.
Kammarkollegiet ska bistå statliga myndigheter med metoder för risk- och skadehantering. Arbetet med datasystemsäkerhet syftar till att minska risker för intrång och skador.
Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen ska se till att statliga myn- digheter med ansvar och befogenheter som gäller totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt följer reglerna i förordningen om säkerhets- skyddet vid statliga myndigheter. Försvarsmakten och Rikspolissty- relsen meddelar tillämpningsföreskrifter.
ÖCB har till uppgift att samordna myndigheter och andra organ inom den civila delen av totalförsvaret så att dessa kan lösa sina uppgifter i krig. Detta sker bl.a. genom stöd till ansvariga hos olika organ inom totalförsvarets civila del i deras arbete med att säker- ställa funktionsförmågan i de datasystem som fordras för att det civila försvaret ska kunna genomföra sina uppgifter.
Många myndigheter bidrar som framgått med sin specialkompetens för att bl.a. säkerhetskraven ska beaktas i verksamheten och i plane- ringen av verksamhetens utveckling. Alla bidrar genom att ta ansvar inom sina respektive områden. Det är inte fel att det är många aktö- rer inom detta verksamhetsområde. Mångfalden kan leda till att en åtgärd inom ett sakområde ger impulser inom andra områden. Det är emellertid en risk att den helhetssyn på sårbarheten i samhället som avser datasystemen går förlorad om det inte finns ett organ som har överblick över datasystemen inom viktiga samhällsfunktioner och kan ta initiativ till åtgärder och rapportera iakttagelser till t.ex. regeringen. Framför allt kommuner, landsting och företag är annars hänvisade till att få impulser från marknadens organisationer och företag.
Risker i fred
Statskontoret har i samverkan med ÖCB utarbetat en rapport med rubriken Myndigheternas säkerhetsanalyser av sina ADB-system. Rapporten, som överlämnades till regeringen i december 1991, är en sammanställning av den dåvarande situationen vid ca 1 300 myn- digheter. Myndigheterna hade ombetts att redovisa Cl Hot och brister som framkommit i de ADB-system som analy- serna omfattade; u Vilka typer av konsekvenser som en störning kan få; Cl Vilka åtgärder som behöver vidtas med anledning av analys- resultaten. Rapporten visade att hot och säkerhetsbristerna var i stort sett de- samma oavsett myndighetens storlek och strukturen på datorstödet. Det framkom vidare att de större myndigheterna med omfattande
datasystem kommit betydligt längre i säkerhetsarbetet än de mindre myndigheterna.
Underlaget från myndigheterna visade på totalt ett 5 0-tal hot mot datasystemen eller brister i säkerheten. Som framgår av figur 4.1 berodde endast 25 % av bristerna på tekniska problem, medan de övriga var av organisatorisk art, t.ex. att det inte fanns tillfredsstäl- lande rutiner för säkerhetsarbetet och att det förekom brister i ut- bildning och information. Mer än hälften av myndigheterna hade inte säkerställt behovet av nyckelpersoner. Andra framträdande pro- blem var dåliga möjligheter till brandsläckning, otillräcklig utbild- ning och brist på back up-rutiner. Förhållandevis många pekade också på risken för obehörig åtkomst.
Utbildning och Organisation information 10 /o
30%
Teknik 25 %
Rutiner 35% Figur 4.1 Problemområden i stora drag med relativ fördelning i procent
Statskontorets rapport gäller situationen vid statliga myndigheter. Det finns enligt ÖCB:s promemoria inte några kartläggningar och bedömningar för övriga delar av samhället. ÖCB bedömer emeller- tid att förhållandena är i stort sett desamma hos kommuner och landsting och inom näringslivet.
Trots samhällets — sedan länge — stora beroende av datasystem återstår mycket att göra för att säkerställa tillgänglighet, tillförlitlig- het och sekretess i systemen. Det finns med andra ord många exem- pel på risker i fred med användning av datasystem. Samma sak gäl- ler de bristfälligheter som påverkar datasystemens användning.
Den snabba IT-utvecklingen leder till att många, som inte utnytt- jar den senaste tekniken, bedömer att de halkat efter i utvecklingen eller inte kommit i gång med att utnyttja tekniken mer än i begrän- sad omfattning. En sådan känsla skapar lätt ett behov av att ”komma i fatt”. Behovet av teknik uppstår men inte ur strävan att vidareut- veckla verksamheten utan av möjligheterna i omvärlden. Behovet att handla snabbt blir viktigare än behovet att handla rätt. Beslut om förändringar och investeringar kan komma att grundas på ett ofull- ständigt underlag. Det innebär i allmänhet att frågor om säkerhet och sårbarhet inte blir tillräckligt diskuterade.
Översikten på de följande sidorna beskriver en del av bristerna i användningen av datasystemen med hänsyn till säkerheten.
Regeringen har i bl.a. finansplanen år 1994 framhållit att IT—an- vändningen numera inte är någon från myndigheternas verksamhet i övrigt fristående fråga som kan hanteras vid sidan om sak- verksamheten. En väl fungerande informationsförsörjning blir en alltmer nödvändig förutsättning för en effektiv offentlig förvaltning.
Risker som tillkommer i krig
Samhällets förmåga att utstå påfrestningar som tillkommer under beredskap och i krig bygger på den robusthet som det fredstida sam- hället har. Detta gäller i hög grad informationssystemen. Det är som utredningen redan framhållit nästan omöjligt att med kort varsel och på kort tid genom komplettering av resurserna förbättra säker- heten i och kring datasystemen. Säkerhetskraven måste formuleras och tillgodoses redan vid besluten om teknikens eller systemens an- vändning, utformning och införande. Det måste bl.a. finnas reserv- rutiner som gör att verksamheten alltid fungerar.
Exemplen på risker med och brister i datasystemen som tillkom- mer i krig är främst dessa: El Under beredskap Bristfälliga telekommunikationer (saknas ev helt); Elransonering; Brist på reservdelar (bl.a. elektronikkomponenter); Okat importberoende; Importstopp för reservdelar (bl.a. elektronikkomponenter); Ransonering av reservdelar (bl.a. elektronikkomponenter); Kompetensen försvinner vid inkallelser till Försvarsmakten; Den egna utvecklin en hämmas; Det tar lång tid att ygga upp systemen igen. :| I krig — vid strategiskt överfall och anfall över kust alternativt land räns Fysis a skador på datoranläggningar; Bristfälliga telekommunikationer (saknas ev helt); Elransonering; Importstopp för reservdelar (bl.a. elektronikkomponenter); Ransonering av reservdelar (bl.a. elektronikkomponenter); Kompetensen försvinner vid inkallelser till Försvarsmakten; Ransonering av datorresurser. Några myndigheter har åberopat det strategiska överfallet för att inte i fred behöva säkerställa funktionsförmågan i datasystemen. Argumentet är att ingenting ändå skulle komma att fungera. Om ett strategiskt överfall sker i en del av Sverige där det finns datoranlägg- ningar för datasystem i viktiga samhällsfunktioner och funktions- förmågan inte kan upprätthållas, kommer angreppet emellertid snabbt att få återverkningar i hela landet. Syftet med angreppet är
Risker med datasystem och exempel på tänkbara åtgärder
Risker med datasystem
1. Ökat beroende av datasystem el i- minerar eller mins- kar möjligheten att återgå till manuella reservsystem
2. Tekniskt kom- plexa system har inte tillgång till kompetens för att kunna fungera i alla skeden
3. Beroendet av ut- landet är ofta stort — de flesta datorer och komponenter tillverkas i andra delar av världen
4. Möjligheten att samla och ta ut stora mängder ln- formation om en- skilde kan hota den personliga integriteten
5. System utveck- las enligt skilda principer
6. Den snabba tek- niska utvecklingen kan göra att säker- hetsaspekterna inte beaktas helt och hållet
Brister som påverk- kar användningen av datasystem
' Avsaknad av lagstiftning anpassad för datasystem eller annan styrning
* Bristande försörjning med el, vatten och luft
* Brottslig verksamhet
* Naturkatastrofer
' Handelshinder kan för- svåra åtkomst av kompo- nenter
* Lagstiftning som accepte- ras
* Brist på standard eller på standard som inte alla följer gör utbytbarhet omöjlig
' Systemutveckling sker utan beaktande av säker- hetskrav
Åtgärder
Förebyggande
' Lagstiftning som sätter verksamhetens mål främst och därmed ställer krav på riskhante- ring (t.ex. riskanalyser)
' Riskhantering
' Utbildning och information (gäller inte naturkatastrofer)
' Avtal. samarbete, poli- tiska överenskommelser, deltagande i internatio- nella diskussioner och överläggningar
' Ökad kunskap om be- roenden
' Lagstiftning som accepteras
' Kvalitetsarbete (ISO 9000)
' Medverkan vid utveck- ling av standarder (SIS)
' Kvalitetskrav
' Nya utvecklingsmo- deller som tar hänsyn till behoven att snabbt och säkert utveckla sys- temen
Skadeavhjälpande
' Reservsystem och reserv-- lösningar
* Avtal
" Bemannad, utbildad och övad organisation
' Andra förberedelser för att möta störningar
' Lagstiftning som kan tillämpas för att beivra brott
Risker med datasystem
7. Beroendet av nyckelpersoner tenderar att öka ju snabbare den tekniska utveck- lingen går — ofta har endast ett fåtal tid och möjligheter att helt lära sig sys- temen)
8. Ökad använd- ning av datasys- tem för kvalifice- rade arbetsupp- gifter ger kun- skapsförluster i organisationen
9. Komplexiteten i utvecklingen gör att en del verksamheter inte kan bedrivas utan datasystem
— de skulle inte ha funnits om datorer inte existerat
10. Svårigheter att tillgodogöra sig in- formation som för- utsätter tillgång till datorsystem är på lång sikt ett hot mot demokratin
Brister som påverk— kar användningen av datasystem
' Brist på ”friktion" i utveck- lingen kan leda till snabba och bristfälligt underbyggda beslut
' Tillräckligt många perso- ner behärskar inte system och teknik
' Brist på tramsynthet i organisationen
' Det går inte att utarbeta icke-datoriserade reserv- rutiner
' informationen blir inte till- gänglig för alla
Åtgärder
Förebyggande
' Krav på att målen ska definieras
' Skyldigheter att rappor- tera eller fatta beslut vid iförväg bestämda tillfäl- len
' Utbildning
' Utpekande av ansvariga nyckelpersoner
* Utbildning
' Forskning om långsiktiga effekter av datorisering
' Formulering av mål för verksamheten och säkerstäl- lande av datoriserade reserv- mtiner
' Offentlig styrning så att tillgängligheten är lika för alla
Anm. ISO=Intemational Organization for Standardization.
Skadeavhjälpande
enligt statsmakternas beskrivning av hotbilden att omedelbart nå en strategisk och operativ framgång. Genom en inledande kraftsamling mot vitala funktioner inom Sveriges politiska och militära lednings- system samt mot totalförvarsobjekt i övrigt strävar angriparen efter att uppnå en sådan kollaps i de svenska militära försvarsmöjligheterna att fortsatt styrketillförsel och ockupation i huvudsak kan ske utan effektiv svensk militär motverkan. Statsmakterna har framhållit att totalförsvaret fortlöpande ska ha en betryggande förmåga att mot- stå sådana angrepp.
Utredningen anser att ett strategiskt överfall skulle innebära stora påfrestningar på bl.a. datasystemen inom viktiga samhällsfunktioner. Något stöd för uppfattningen att det går att avstå från beredskapsåt- gärder finns som framgått inte i statsmakternas uttalanden. Det är viktigt att genom utbildning och information skapa förståelse för att bl.a. myndigheterna vidtar alla åtgärder som gör att funktions- förmågan kan upprätthållas. Det innebär att det för verksamheten i fred och krig ska finnas personal, en fungerande mjuk- och hård- vara samt försörjning med el, vatten, luft och telekommunikationer. Informationen i verksamheten ska vara tillförlitlig och tillgänglig. Serviceorganisationernas åtaganden ska vara reglerade och åtgärder vidtagna så att störningar i omgivningen inte påverkar datordriften.
Förebyggande och skadeavhjälpande åtgärder Beredskap mot störningar
Många av riskerna går att reducera och bristerna att avhjälpa ge- nom traditionell riskhantering. Efter analys av risker och hot kan beslut fattas om vilka åtgärder som ska vidtas. Risker och hot skulle kunna hanteras redan nu om de olika användarna av datasystemet var medvetna om problemen, vilka metodstöd som finns och fram- för allt om vilket ansvar olika organ har.
Ett tydligare ansvar för olika beredskapsmyndigheter i krig skulle förbättra förutsättningarna för datasystemen att fungera vid stör- ningar även i fred. I ansvaret skulle kunna ingå att formulera de mål för verksamheten -i en del fall för hela funktioner — som ska uppnås under olika förhållanden. Sådana mål är nödvändiga för att myn- digheterna ska veta i vilka situationer deras datasystem måste fung- era och under vilka förutsättningar det ska ske. Grunden för målen bör vara de krav på datasystemsäkerhet som finns redan i fred. Det behövs alltså tydliga mål för datasystemsäkerheten i både fred och krig.
Betalningsförmedlingen - ett exempel
Ansträngningar att säkerställa funktionaliteten i datasystem inom viktiga samhällsfunktioner sker på många områden utan målstyrning relaterad till samhällsnyttan. Det samhällsövergripade ansvaret kan därför inte utövas på ett tillfredsställande sätt. Ett exempel är betalningsförmedlingen.
De flesta betalningarna förmedlar postgirot och bankerna. Postgirot har 1,5 miljoner kunder. Datoranläggningen finns i centrala Stock- holm. Om den slås ut är Backup Centralen AB enligt avtal berett att ta över en del av datordriften. För störda förhållanden finns en krigs- rutin som är tänkt att omfatta 30 000-50 000 kunder. Kunderna känner emellertid inte till om de tillhör kretsen som får service eller inte. Enligt ÖCB:s uppfattning utgår många kunder i sin planering av verksamheten från att postgirot fungerar normalt även vid stör— ningar.
Betalningsförmedlingen för totalförsvaret i krig ska skötas av Pos- ten och postgirot. Någon samlad bild av kraven på betalnings- förmedlingen finns emellertid inte. En sådan inventering skulle ge totalförsvarsmyndigheter tillfälle att lämna besked om vilka lägsta krav organisationen har på betalningsförmedlingen — t.ex. vilka in- och utbetalningar som är ett minimum, på vilka sätt dessa ska ske och om de ska genomföras centralt, regionalt eller lokalt. Flertalet aktörer med en omfattande betalningsförmedling säger att de saknar överblick och pekar på vikten av att någon sammanställer och ensar de krav som ställs på betalningsförmedlingen i krig.
Vad händer i samhället när postgirot inte fungerar? Bankgirot är inte något reservsystem för postgirot. Bankväsendets betalningsför- medling har ingen formell uppgift i krig. Bankerna har överlåtit all beredskapsplanering till Svenska Bankföreningen (SBF), som har utarbetat två reservrutiner för bankerna. Det tar minst en vecka att från den normala fredsrutinen få i gång dessa. Privata checkar och betal— eller kreditkort kommer inte att accepteras.
Vilken nivå är ett minimum för samhället och för ekonomin.? Vil- ken heredskap ska finnas.? Vilka baskrav ska betalningsförmedlingen uppfylla och hur lång tid kan den få på sig för att återstarta? Vilka ”värsta fall” ska samhället kunna motstå.? Några svar på frågor av detta slag finns ännu inte. Bankföreningen har av det skälet svårt att bedöma vilken lägsta nivå som bankerna ska planera för att uppnå. Något arbete med bankernas reservrutiner och postgirots krigsrutiner kan inte bedrivas förrän kraven och målen har formulerats. Förut— sättningarna är desamma inom Utredningen (Fi 1993:09) om över- syn av lagstiftningen för det finansiella området under krigsförhåll- anden.
En av statsmakterna uttalad precisering av samhällets lägsta krav
skulle kunna utgöra ett mål för betalningsförmedlingens funktions- förmåga vid allvarliga störningar i verksamheten. Frågan är sedan vilket organ som ska kontrollera att det uppsatta målet uppnås. Ingen har för närvarande en sådan skyldighet. Ansvaret bör ha en omfatt- ning som svarar mot det som karaktäriserar en controller-funktion. Det ska med andra ord ske en granskning av att det finns mål för olika delar av verksamheter och vara möjligt att bedöma graden av måluppfyllelse.
Utredningen vill framhålla att betalningsförmedling är ett exem- pel på en verksamhet som får stora svårigheter om datasystemen blir störda. Situationen är densamma inom bl.a. livsmedelsförsörjningen, socialförsäkringsverksamheten och elförsörjningen.
Metoder för datasystemsäkerhet
ÖCB ska enligt beslut av regeringen år 1974 meddela anvisningar för beredskapsplanering av den informationsbehandling inom den civila delen av totalförsvaret som kräver datorstöd. Sådana anvis- ningar meddelades den 20 februari 1975 men har senare återkallats och inte ersatts av några nya. ÖCB har nämligen den uppfattningen att föreskrifter inte är rätt metod för att påverka verksamhetsansvariga att säkerställa funktionaliteten i datasystem inom viktiga samhälls- funktioner. Medvetenheten om vad som behöver göras ska enligt ÖCB växa fram med ledning av mål som är fastställda för olika verksamheter.
ÖCB har emellertid som stöd för arbetet gett ut råd och rekom- mendationer, medverkat vid utarbetande av metodstöd och utveck- lat egna metoder. Det finns numera ett flertal metoder för analyser av vilka fredstida risker ett datasystem klarar. Som stöd för analyser av risker under beredskap och i krig utvecklade ÖCB år 1992 en metod för riskanalys av ADB-verksamhet i kris och krig. Den av Dataföreningen i Sverige utarbetade Särbarhets-Analysmetoden (SBA- metoden) har nyligen reviderats. ÖCB har genom sin medverkan i detta arbete verkat för att metoden ska kunna tillämpas även i verk- samhet som ska pågå i krig.
ÖCB har vidare utarbetat ett metodstöd som gör det möjligt att vid ett och samma tillfälle tillsammans med de verksamhetsansvariga redovisa sårbarheten i det samhällsviktiga datasystemet och samti- digt erhålla underlag för de åtgärder som behöver vidtas. Detta stöd — kallat ÖCB-metoden — är ett hjälpmedel för myndighetens analy- ser av riskerna i datasystemen.
Utredningens förslag
Som utredningen har pekat på behöver flera åtgärder vidtas inom området datasystemsäkerhet för att samhället ska uppå en så hög
Mm..—__ : ___ _- .-., .. ___—w___.__..__
robusthet att det kan motstå påfrestningar av olika slag. Det är inte möjligt att när störningar uppstår utveckla och införa nya datasys- tem eller vidta åtgärder som höjer säkerheten. Den datasystemsäkerhet som fodras för att systemen ska fungera i alla situationer måste vara grundad på den fredstida säkerhetsnivån.
Funktionsförmågan i ett datasystem kan inte bedömas förrän det finns mål för den verksamheten som systemet ska stödja. Målen bör uttyckas så att det ur dessa går att härleda vilken funktionsförmåga datasystemen ska ha under vilka förhållanden och i olika situatio- ner. De funktionsansvariga myndigheterna inom det civila försvaret har bl. a. till uppgift att föreslå mål för funktionen som helhet i krig. Regeringen fastställer de mål som ska gälla.
Utredningen föreslår att det i målen för beredskapsmyndigheter- nas verksamhet i krig ska anges vilka krav på datasystemsäkerhet som ska gälla inom de delar av verksamheten som är beroende av datorstöd. Det är viktigt att den som fastställer kraven beaktar de mål som är fastställda för den fredstida verksamheten.
Enligt utredningens mening är det naturligt att uppfyllnaden av totalförsvarsmålen även i den del som berör datasytstemsäkerheten i fortsättningen framgår av de årsredovisningar som de statliga myn- digheterna numera är skyldiga att utarbeta.
Det kan mot bakgrund av de redovisade synpunkterna finnas skäl att se över fördelningen av ansvaret mellan myndigheter som arbetar med frågor om datasäkerhet. En av myndigheterna bör få i uppgift att utarbeta underlag för en helhetssyn på säkerheten i viktiga dator- system i samhället. Denna myndighet bör följa utvecklingen inom datorsystemsäkerheten och rapportera iakttagelser till regeringen. I uppgiften bör även ingå att pröva om det finns mål formulerade för störda förhållanden och att bedöma på vilket sätt och i vilken ut- sträckning dessa mål är uppfyllda.
Utredningen anser också att det ska övervägas om det går att i det här sammanhanget utforma ett hjälpmedel som gör det möjligt att värdera hur väl ett åtagande om funktionsförmåga är uppfyllt. Det skulle kunna vara en s. k. certifieringsprocedur, som med utgångs- punkt i en fastställd standard anger om en bestämd nivå på funktions- förmågan kommer att kunna uppnås. Certifieringen skulle kunna utgå från befintliga ISO-standarder och branschstandarder med till- lägg för robusthet. Utredningen föreslår att ÖCB får i uppdrag att utveckla ett svenskt certifieringssystem för datasystemsäkerhet med den föreslagna inriktningen
Den statliga IT—kommissionens uppgift är att lämna förslag som främjar en bred användning av informationsteknik i samhället. Re- geringens ambition är att ny informationsteknik och kunskap om tekniken ska komma alla till del och inom så många samhällssektorer som möjligt. Hela samhällsstrukturen kommer att påverkas i rikt-
ning mot digital informationshantering och digital informations- transport. Kommissionen ska främja användningen av informations- teknik men också finna former för att motverka potentiella risker med den snabba utvecklingen inom informationsteknikens område.
De förändringar som kommer att ske kan bli avgörande för sam— hällets möjligheter att stå emot stora påfrestningar. Utredningen an- ser det angeläget att kommissionen verkar för att samhället — oavsett informationsteknologisk struktur — får förutsättningar att fungera även under störda förhållanden. Det går inte för enskilda myndighe- ter att på egen hand lösa problem i samband med II"—utvecklingen. En samverkan är nödvändig om besluten ska resultera i långsiktigt hållbara lösningar. Utredningen anser det särskilt angeläget att kom- missionen verkar för att frågor om säkerställandet av funktions- förmågan beaktas i de projekt — t.ex. Informationsförsörjning i of- fentlig förvaltning, Gemensamma IT-plattformar i offentlig förvalt- ning och Verksamhetsförnyelse med hjälp av IT — som ska klargöra vad som krävs för att en informationsöverföring mellan olika an- vändare ska fungera. Kommissionen bör ta till vara de erfarenheter och förslag avsedda att motverka sårbarheten som bl.a. ÖCB har redovisat.
Kapitel
Styrning av åtgärder Vid allvarliga störningar i Viktiga samhällsfunktioner
5.1 Syftet med styrningen 5.1.1 Bakgrund
Påfrestningar av de olika slag som utredningen beskriver i scenariona orsakar stora problem inom praktiskt taget hela samhället. Nästan ingenting fungerar som det ska. Kraven på åtgärder som de olika samhällsorganen behöver vidta är mycket stora. Det blir framför allt nödvändigt att koordinera det som bl.a. myndigheter och företag gör. Risken är annars stor att aktörerna fattar beslut som inte går att förena och att de som utnyttjar servicen inom olika samhälls- funktioner får motsägelsefulla besked. Bristen på avvägningar mel- lan olika hjälpbehov kan också leda till att den personal och mate- riel som står till förfogande inte utnyttjas på ett sätt som gagnar helheten.
Kommunala katastrofledningsgrupper kommer sannolikt i många fall att bildas på den lokala nivån. Scenariona ger flera exempel på detta. Länsstyrelserna strävar efter att ta ett grepp om utvecklingen på den regionala nivån. Även centrala myndigheter kommer att agera. Inget av dessa organ har emellertid någon skyldighet att göra de avvägningar utredningen syftat på — och inte heller befogenheter att vidta åtgärder som griper in i andra myndigheters eller enskildas verksamhet. Detta gör det sannolikt svårt att snabbt få i gång en samverkan mellan olika organ i samhället. Utredningen håller inte för uteslutet att den kommunala ledningsgruppens beslut, om de inte är grundade på ett i lag reglerat ansvar, kommer att ifrågasättas av andra organ i samhället och av enskilda. Risken finns att även kom-
munala organ inom sina olika verksamhetsområden försöker hävda sina intressen gentemot den av kommunen organiserade lednings- organisationen. Samma sak gäller de åtgärder som länsstyrelserna anser sig behöva vidta inom länen eller andra myndigheter på nivåer ovanför länen.
5 .1.2 Räddningstjänst eller inte räddningstjänst.?
Räddningstjänstlagen (1986:1102) ålägger kommunen att vid bl.a. bränder, explosioner, trafikolyckor, ras, skred, översvämningar och utsläpp av skadliga ämnen ingripa för att hindra eller begränsa ska- dor på människor eller egendom eller i miljön. Om det fordras om- fattande insatser i kommunal räddningstjänst ska länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som är berörda. Även regeringen kan svara för räddningstjänsten eller utse någon central myndighet att göra detta. Skyldighet att göra en räddningsin- sats föreligger endast om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen eller omständigheterna i övrigt är påkallat att kommunen eller staten sva- rar för insatsen. Till omständigheterna i övrigt hör de möjligheter som den hotade egendomens ägare har att själv avvärja eller begränsa skadorna. Det kan ske genom egna åtgärder eller med hjälp av nå- gon som han anlitar, t.ex. ett entreprenadföretag eller ett reparations— företag.
Det råder i olika skeden i flera av scenariona delade meningar bland de myndigheter som agerar om de åtgärder som elavbrottet fordrar är räddningstjänst eller inte. Räddningstjänstlagen är grun- dad på förslag av Räddningstjänstkommittén, som i sitt slutbetän- kande (SOU 1983:77) Effektiv räddningstjänst föreslog att räddnings- tjänstbegreppet skulle omfatta åtgärder som vidtas vid allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner. Departementschefen konstate- rade emellertid i propositionen (prop. 1985/86:170) att det knap- past kan vara lämpligt att de kommunala räddningsorganen ska svara för ingripanden i alla de fall då någon viktig samhällsfunktion blir störd och skador eller risk för skador kan uppkomma. Vid ett av- brott i el-, vatten- eller värmedistributionen ska enligt departements- chefen de som som svarar för en nyttighet se till att avbrottet upp- hör. En annan sak, framhöll departementschefen i propositionen, är att avbrottet kan leda till att det uppstår situationer som kräver ett räddningstjänstingripande. Ett sådant ingripande är grundat på räddningstjänstens allmänna skyldighet att hindra och begränsa ska- dor.
Åtgärder i samband med enskilda händelser som är en följd av t.ex. ett elavbrott kommer att vara räddningstjänst om de uppfyller
räddningstjänstlagens kriterier. En skyldighet att ingripa föreligger, som utredningen har framhållit, om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen eller omständigheterna i övrigt är påkallat att kommunen eller staten svarar för insatsen. Bedömningen av om räddningstjänsten är skyldig att vidta åtgärder ska vara flexibel och kunna anpassas till behovet i den aktuella situationen. Mycket av det som kommer att behöva göras — i en del lägen kanske det mesta — kommer mot den bakgrunden sannolikt att vara räddningstjänst.
Alla åtgärder kommer emellertid inte att kunna vidtas inom räddningstjänstens ram. Förutsättningen är för det första att händel- sen har inträffat eller att det är överhängande fara för att den ska inträffa. Ett behov av åtgärder i de situationer som utredningens överväganden avser kan emellertid uppstå redan innan det är över- hängande fara. Ett annat skäl som talar mot att alla åtgärder ska betraktas som räddningstjänst är att störningarna i många fall kom- mer att lamslå praktiskt taget hela samhället. Långtgående åtgärder kommer att fordras inom t.ex. hälso- och sjukvården och social- tjänsten. Både landstinget och kommunen vidtar åtgärder som lig- ger vid sidan om det som kan hänföras till räddningstjänsten. Departementschefens uttalanden i propositionen ger inte något stöd för att de olika behov av åtgärder som utredningen här syftar på skulle kunna tillgodoses med räddningstjänstlagen. Det finns inte heller något stöd för att de avvägningar mellan olika verksamheters behov som kan behöva ske när det är ont om t.ex. nyckelpersonal eller viktig materiel skulle vara räddningstjänst.
Det kommer under alla förhållanden i många situationer att be- dömas som oklart vilket ansvar de kommunala och statliga räddnings- organen har i det här sammanhanget. Samma sak kan gälla de cen- trala förvaltningsmyndigheterna. Oklarheter leder till förseningar eller gör att åtgärder, oavsett det rättsliga stödet, inte vidtas. Bristen på avvägningar mellan behoven inom olika verksamheter och inom olika kommuner leder till att de resurser som står till förfogande i den aktuella situationen inte utnyttjas på det för hela samhällets behov effektivaste sättet. Det kan också leda till att ambitionerna att in- gripa varierar både mellan olika kommuner och mellan olika län.
Om det inte finns en myndighet med ett ansvar som går över verksamhets- och kommungränser kommer informationsutbytet mel— lan olika myndigheter inte att fungera. Den ena myndigheten vet inte vad den andra gör. Informationen till allmänheten kommer att vara ofullständig och splittrad. Risken för motstridiga uppgifter är stor. Det minskar tilltron till samhällets åtgärder hos människor som behöver hjälp för att klara de svåra påfrestningarna.
5.1.3 Helhet i verksamheten
En väl fungerande ledningsorganisation är avgörande för att sam- hället ska kunna vidta de åtgärder som fordras vid allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner. En ledningsorganisation som tar itu med de speciella problem som uppstår måste finnas inom varje delverksamhet. Vid långvariga avbrott i el- eller vattenförsörjningen gäller det t.ex. socialtjänsten, hälso- och sjukvården, räddnings- tjänsten, polisen samt producenterna och distributörerna av el eller vatten.
De flesta lokala, regionala eller centrala organ som svarar för verk- samhet inom viktiga samhällsfunktioner har någon form av beredskapsorganisation som de kan mobilisera vid extraordinära händelser av den typ som utredningen beskriver i scenariona. Som utredningen framhållit behövs det emellertid också ett organ som skapar en helhet av de åtgärder som olika myndigheter och andra vidtar. En myndighet eller ett annat organ som har den uppgiften ska bl.a. göra avvägningar mellan behoven både inom olika verksamhe- ter och inom olika olika geografiska områden. En sådan styrning kommer att fordras när en händelse drabbar med så stor bredd som är fallet vid långvariga avbrott i el- eller vattenförsörjningen.
Inom elområdet — för att ta ett exempel — kan det visa sig angelä- get t.ex. att jämka leveranserna mellan olika förbrukare av den ström som finns eller att styra användningen av de reservkraftaggregat eller batterier som går att ta i anspråk från bl.a. det militära och civila försvaret. Det kan också bli nödvändigt att avgöra hur de re- surser som står till förfogande för t.ex. transporter, sjukvård, inkvar- tering, utspisning och bevakning ska fördelas mellan verksamheter och områden för att olägenheterna sammantaget ska bli så små som möjligt.
Utredningen skildrar i flera av scenariona den förvirring som kan uppstå hos myndigheter och andra när det inte finns något i förväg fastställt och samlat ansvar för att styra dessa myndigheters eller andra organs verksamhet. Att detta inte är reglerat i förväg kan, som utredningen framhållit, leda till en tvekan. Risken är att detta orsa- kar förseningar eller att åtgärder över huvud taget inte blir genom- förda. Konsekvenserna kan bli stora — särskilt i ett känsligt inledning- skede.
5.1.4 Verksamheten i krig
Kommunen får genom den av riksdagen nyligen antagna lagen om civilt försvar ett ansvar för en betydande del av den lokala verksam- heten inom det civila försvaret. Under höjd beredskap svarar
kommunstyrelsen för ledning av den verksamhet som kommunen ska bedriva. Kommunstyrelsen ska också verka för att den civi- la verksamhet som bedrivs i kommunen av statliga myndig- heter, landstinget, kyrkliga kommunen samt organisationer och fö- retag får en enhetlig inrikning och för att samverkan kommer till stånd mellan dem. Detta gäller verksamhet som är inriktad på kom- munen.
Det framgår av riksdagens beslut att kommunen inte har rätt att ge direktiv till statliga eller landstingskommunala organ. Kommun- styrelsen får i stället sträva efter att få till stånd en samverkan mellan kommunen och berörda organ och mellan organen inbördes. Syftet ska vara en samordnad inriktning av verksamheten under höjd be- redskap.
5 .2 Principer för styrningen 5.2.1 Likformighet
Störningar går i allmänhet inte att förutse. Det gäller att inrikta or- ganisationen på handlingsberedskap och flexibilitet. Principerna för styrning av samhällets åtgärder bör av det skälet vara desamma oav- sett vilket slag av allvarliga störningar eller vilka samhällsfunktioner som det är fråga om. Det är också angeläget att reglerna för hur denna styrning ska ske så mycket som möjligt överensstämmer med de bestämmelser som bl.a. syftar till effektiva insatser när staten eller kommunerna enligt kriterierna i räddningstjänstlagen (1986:1102) har en skyldighet att ingripa för att hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön.
Utredningen illustrerar i sina scenarion den koordinering som for- dras antingen det är fråga om allvarliga störningar i viktiga sam- hällsfunktioner eller om ingripandena gäller olyckor som fordrar insatser enligt räddningstjänstlagen.
5 .2.2 Ledning eller samråd.?
Styrning kan ske genom ledning eller bli följden av ett samråd. Be— greppet ledning har kommit att variera i innehåll och omfattning beroende på vilken verksamhet det är fråga om. Med den utgångs- punkt som gäller för utredningens arbete innebär ledning att en myndighet har befogenheter att avgöra frågor som binder andra myndigheters eller organs beslut och åtgärder. Den myndighet som leder måste ha en överblick över förhållandena. Överblicken är nöd- vändig för att ledningsorganet ska kunna agera på ett effektivt sätt.
Ledningsarbetet försvåras ibland av att de medverkande enheterna är många, uppgifterna om det som har inträffat skiftande eller ofull- ständiga och erfarenheterna av denna typ av ledning begränsade. Besluten måste ofta fattas snabbt — som regel på ett underlag som är ofullständigt.
Det gäller för det organ som leder samhällets åtgärder vid allvar- liga störningar i viktiga samhällsfunktioner att (1) Klargöra problemen, dvs att följa och analysera läget och att ange och strukturera behovet av åtgärder; (2) Bedöma den kommande utvecklingen av händelseförloppet, dvs att ange vad som kan hända i senare faser och göra bedömningar som kan utgöra ett underlag för beslut; (3) Utforma målen för samhällets åtgärder; dvs att bedöma vad som kan göras med tillgängliga resurser för att hindra eller begränsa verknin arna och att ange vilka ytterligare resurser som de deltagan e myndigheterna och de andra organen kommer att behöva; och att (4) Organisera och genomföra verksamheten, dvs att samordna användningen av resurserna så att de olika organen verkar tillsammans för att uppnå syftet med åtgärderna. Utredningen vill framhålla att ledning i många fall utövas på olika sätt beroende på om det sker på lokal, regional eller central nivå. Den myndighet som leder lokalt har ofta detaljerade kunskaper om det som sker och kan påverka arbetet i direkt kontakt med den per- sonal som deltar. Ledning hos regionala myndigheter — och i ännu högre grad hos centrala organ — handlar mest om att bedöma pro- blemen i stort, att prioritera, att skaffa fram resurser och att ge un- derlydande organ besked. Ledning kan också innebära att en myn- dighet uppdrar åt verkställande organ på den egna eller närmast lägre nivån att lösa olika uppgifter. Det kan vidare bli nödvändigt att fastställa restriktioner för ett eller flera organ på den lägre nivån, t.ex. att de ska avstå resurser till myndigheter eller andra som för tillfället behöver dem bättre.
Styrning genom samråd innebär att det finns ett organ som gör bedömningar av situationen som är tillgängliga för alla aktörerna. Det innebär att dessa får möjlighet att verka utifrån en gemensam syn på läget, att de tillsammans diskuterar lösningar och att de kan hjälpa varandra med kunnande och personella eller materiella resur- ser. Varje myndighet och annat organ beslutar själva vilka åtgärder som ska vidtas inom dess verksamhetsområde. Ingen har befogenhe- ter att fatta beslut som är bindande för andra. Det kan ankomma på en eller flera myndigheter att ta initiativ till en sådan samverkan.
Fordrar en tillräcklig styrning att en myndighet kan leda eller räcker det med samråd.?
Det är möjligt att skälen för båda formerna av påverkan varierar
beroende på vilken slags verksamhet det är fråga om och vilka åtgär— der som ska vidtas. Behovet av styrning växlar i praktiken sannolikt också inom en och samma verksamhet med hänsyn till omständig- heterna vid varje särskild händelse. Under alla förhållanden bör det inte inom ramen för en och samma insats finnas en form av koordi- nering för ett slag av verksamhet och en annan typ av åtgärder för andra verksamheter. Det skapar en osäkerhet om vilket ansvar och vilka befogenheter olika myndigheter har och orsakar sannolikt en allmän oreda i systemet.
5 .2.3 Skälen för olika lösningar
För en styrning genom ledning talar enligt utredningens mening fram- för allt att de situationer åtgärderna är avsedda för i allmänhet krä- ver ett kraftfullt handlande av de myndigheter som gör avvägningar mellan olika sektorer. Ledning innebär att ansvarsförhållandena är enkla och enhetliga. Enhetligheten är särskilt viktig om händelsen drabbar geografiskt stora områden - flera län och många kommu- ner. Med ett reglerat ledningsansvar uppstår ingen tvekan om vilket organ som ska styra när det behövs. Tvekan leder som utredningen framhållit till förseningar, som kan få stora konsekvenser särskilt i början av ett händelseförlopp.
Problemet med en styrning genom ledning är att den bryter många av de normala rutinerna. De händelser som fordrar ledning av det slag utredningen avser inträffar relativt sällan. Det är svårt att en- bart genom utbildning och övning upprätthålla det kunnande i ledningsarbete som fordras. Även här varierar svårigheterna med hänsyn till det geografiska områdets storlek och verksamhetens ka- raktär. Personalen i ledningsorganisationen hos en kommun finns åtminstone geografiskt närmare dem som drabbas än de ansvariga hos regionala och centrala organ och kan av det skälet ha lättare att klargöra behovet av åtgärder som går att genomföra lokalt. För cen- trala och regionala organ är problemet framför allt att snabbt kunna få ett grepp om läget inom geografiskt sett stora områden.
En styrning genom samråd har framför allt den fördelen att den inte förändrar ansvar och befogenheter. Alla agerar i stort inom de ramar som de brukar. Det fordras inga andra bestämmelser än dem som i vanliga fall reglerar verksamheten. Samtidigt kan det emeller- tid vara svårt att få alla att i den aktuella situationen acceptera en linje för samhällets åtgärder som från samordningssynpunkt fram- står som riktig. Det kan ta tid och fordras resurser att övertyga alla aktörerna om vad samordningen syftar till och ska omfatta — sär- skilt om det är fråga om myndigheter som i vanliga fall inte samar- betar med varandra. Det är möjligt att ett samråd av det skälet också
kräver mer förberedelser än ett system som innebär att en myndighet svarar för ledning. Ett omfattande förberedelsearbete kan vara nå- gonting positivt. Ett samråd är emellertid — oavsett tid, resurser eller förberedelser — i mindre grad än ledning en garanti för att alla drar i samma riktning.
Utredningen har efter en sammanvägning av skälen för de båda formerna av styrning kommit fram till att det i de situationer som omfattas av utredningens uppdrag måste finnas en myndighet som kan leda och alltså fatta beslut som är bindande för andra myndig- heter och organ. Avgörande för utredningens slutsats är att händelse- förloppen kan ha en sådan räckvidd — fordra åtgärder hos så många aktörer — att det i en krävande situation inte är säkert att det går att under tidspress få till stånd en styrning utan att en myndighet har befogenheter att leda. Ett ledningsansvar med de skyldigheter och befogenheter utredningen anser nödvändiga förekommer inom räddningstjänsten. Som utredningen har framhållit bör det inte vara några skillnader i ansvar och befogenheter mellan de insatser som är räddningstjänst och de åtgärder som samhället vidtar vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
Enligt utredningens mening är det emellertid ingenting som hin- drar att styrning genom ledning i praktiken sker genom samråd. Den som leder inhämtar synpunkter och strävar att ena uppfattningarna hos olika organ. Detta kommer sannolikt i många situationer också att vara fallet när samhället ingriper på stor bredd med åtgärder av olika slag. Med de regler som utredningen förordar har en myndig- het i en sådan situation alltid befogenheter att fatta beslut om det skulle visa sig nödvändigt — t.ex. därför att sammanjämkningen tar för lång tid eller att det över huvud taget inte går att åstadkomma en enhetlig syn.
Utredningen vill framhålla att ett samråd är naturligt innan hän- delsen har utvecklats till en så allvarlig störning att de bestämmelser utredningen föreslår ska tilllämpas. I det skedet finns det inget led- ningsansvar. Om det är fråga om räddningstjänst, gäller samma sak innan en olycka har inträffat eller det är överhängande fara för en olycka.
5 .3 Styrning inom kommuner, i län och på , central nivå
5 .3.1 Tre olika nivåer
En styrning genom ledning innebär avvägningar mellan olika '( verksamheters behov. Sådana avvägningar ska enligt utredningens
mening kunna ske på tre olika nivåer: lokalt, regionalt och centralt. Uppgiften att leda samhällets åtgärder vid allvarliga störningar i vik- tiga samhällsfunktioner bör med den strävan efter likformighet som utredningen betonat i föregående avsnitt fördelas mellan olika ni- våer enligt den princip som gäller inom den kommunala räddnings- tjänsten. Det gör det möjligt att samutnyttja kunnande och resurser som finns för ledningsorganisationen inom myndigheter och andra organ. Bredden i verksamheten, de praktiska erfarenheterna av led- ning och utbytet av utbildning och övningar blir större än om ansva- ret för insatser vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner skulle komma att ligga utanför kommunen eller de statliga organ som kan svara för ledning av kommunal räddningstjänst.
Utredningen föreslår att styrning vid allvarliga störningar i vik- tiga samhällsfunktioner ska ske genom ledning som utövas inom kommunen på lokal nivå, av länsstyrelsen på länsnivå och av rege- ringen på central nivå.
5 .3.2 Lokal och regional nivå
Ledning innebär på lokal eller regional nivå att kommunen och läns- styrelsen ska kunna inrikta de åtgärder som andra myndigheter och organ vidtar. På lokal nivå kan det vara fråga om att olika kommu- nala verksamheter får en gemensam inriktning. Utredningen anser att dessa myndigheter och andra organ ska kunna åläggas att delta med personal och egendom enligt de principer som gäller vid insat- ser enligt räddningstjänstlagen. För att kunna lösa sina uppgifter bör ledningsorganen vidare ha möjligheter att förfoga över enskil- das egendom och att ta ut personal med tjänsteplikt.
Utredningen återkommer iavsnitt 5 .6 om den rättsliga regleringen av ansvar och befogenheter till detaljerna i ledningsorganens möjlig- heter att ställa krav på andra och till förhållandet mellan lednings- organ på olika nivåer — lokalt och regionalt. Utredningen vill fram- hålla att det inom kommunen kan finnas ett flertal myndigheter som behöver vidta åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner. Ansvaret måste därför läggas på ett särskilt organ inom kommunen. Enligt utredningens mening är det mest naturligt att kommunstyrelsen får detta ansvar. En sådan lösning överensstäm- mer med förhållandena i krig enligt den nyligen antagna lagen om civilt försvar. Kommunstyrelsen ska både vid händelser i det freds- tida samhället enligt utredningens förslag och i krig enligt lagen om civilt försvar leda verksamhet och skapa en enhetlig iniktning av de åtgärder som olika organ vidtar. De förberedelser i form av plane- ring, utbildning och övningar som sker för verksamheten i fred kom- mer att vara till nytta för verksamheten i krig och tvärtom.
Både kommunstyrelsens och länsstyrelsens befogenheter att kräva medverkan av myndigheter och andra organ — och att ta i anspråk enskildas egendom eller personal med tjänsteplikt — bör endast om- fatta resurser som finns och kan hanteras inom den egna kommu- nens geografiska område respektive det egna länet.
Om det är räddningstjänst tar länsstyrelsen över hela ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner. Åtgärder som ska vid- tas vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner har sanno- likt i de flesta fall en så stor bredd att så gott som hela verksamheten i den drabbade kommunen kommer att beröras. Det kan vara fråga om flera kommuner — kanske alla i länet. Länsstyrelsen kommer under ' alla förhållanden att få betydligt mer omfattande uppgifter än vid en räddningsinsats. Länsstyrelsens huvudsakliga uppgift vid dessa all- varliga störningar i viktiga samhällsfunktioner blir som utredningen framhållit att fördela resurser. Utredningen anser mot den bakgrun- den inte att länsstyrelsen ska svara för hela verksamheten i de be- rörda kommunerna. Kommunstyrelsen och länsstyrelsen bör i sina olika roller kunna verka tillsammans.
För ledning av den verksamhet som fordras vid allvarliga stör— ! ningar bedömer inte utredningen att det är nödvändigt med en funk- ' tion som svarar mot den som räddningsledaren har vid en rädd— ; ningsinsats.
! I
5.3.3 Central nivå
Befogenheter att besluta i frågor som allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner kan komma att aktualisera ligger enligt den av utredningen föreslagna lagstiftningen på lokala och regionala och centrala organ. Andra beslut fattas av centrala förvaltnings- myndigheter enligt bestämmelser som gäller inom deras olika an- svarsområden.
Regeringen kan i en del fall också behöva styra verksamheten. Det kan vara nödvändigt att regeringen t.ex. ger en allmän inriktning av åtgärderna eller beslutar om de rättsliga eller ekonomiska medel som de statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen behöver , för att kunna medverka. Ansvaret för beredning av regeringens ären- den är fördelat mellan departementen enligt departementsför- ordningen. Det departement till vars ansvarsområde händelsen i huvudsak hör bereder gemensamt med andra berörda departement i de frågor som regeringen ska ta ställning till. Detta departement sam- ; ordnar därmed även den verksamhet i regeringskansliet som händel- ' sen fordrar.
Tjänstemän inom departementen som det gäller följer händelse- förloppet och informerar fortlöpande den politiska ledningen om
utvecklingen. Försvarsdepartementet — som kan antas behöva delta vid beredningen i många av de fall utredningens överväganden avser — har dygnet runt en beredskap. Även inom andra departement finns en beredskap för ett snabbt agerande.
Statsrådsberedningen kan med kort varsel sammankalla regeringen, som fattar de beslut som fordras. Minst fem statsråd måste vara när- varande för att regeringen ska vara beslutsför. Regeringen eller stats- ministern har möjligheter att besluta om en särskild berednings- ordning. Syftet kan vara t.ex. att Statsrådsberedningen ska ha en samordnande roll i arbetet, om flera departement är direkt berörda.
Utredningen anser det angeläget att regeringen har en hög bered- skap för åtgärder vid händelser som innebär särskilda påfrestningar i samhället. Utredningen föreslår att övningar regelbundet ska ge- nomföras på regeringsnivå. Syfte ska vara att öka beredskapen inför t.ex. de olika slag av händelser som förekommer i utredningens sce- nation.
5 .4 Koordinering mellan län 5.4.1 Principer
Utredningen har i flera av scenariona låtit länsstyrelserna själva ta initiativ till den koordinering av åtgärder i olika län som behövs. Resultatet beror i praktiken på omständigheterna i den situation som råder. Ett samarbete av detta slag tar ibland tid, som lednings- personalen inom länsstyrelserna kan använda för andra viktiga ar- betsuppgifter. Om en annan myndighet i stället svarar för koordineringen mellan län, innebär det en avlastning som sannolikt i många fall är till nytta för verksamheten.
Principen bör enligt utredningens mening vara att någon av de centrala fackmyndigheterna inte ska svara för att det blir en helhet av åtgärderna på det regionala planet. Ett ansvar för en central för- valtningsmyndighet att koordinera åtgärder i två eller flera län — skulle förstärka sektoriseringen och motverka den överföring av kunnande och erfarenheter mellan olika verksamhetsområden och det samutnyttjande av organisation och resurser hos olika organ som är ett av syftena med utredningens arbete.
Centrala sektormyndigheters åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner bör enligt utredningens mening i huvud- sak vidtas inom ramen för det ansvar som de har inom sina sektorer i normala fall — när det inte föreligger några störningar — och de befogenheter i förhållande till andra centrala myndigheter, statliga myndigheter på regional nivå, kommuner och landsting som hör till detta ansvar. Det kan innebära att de sammanställer ett underlag för
verksamhetsområdet som syftar till geografiskt sett enhetliga bedöm- ningar och beslut. Centrala sektormyndigheter kan vid händelser av det slag som utredningen behandlar i sitt arbete komma att fungera som stabsorgan åt regeringen.
5 .4.2 Civilbefälhavaren eller länsstyrelsen?
En koordinering av åtgärder mellan län som kommer till stånd utan att regeringen eller centrala förvaltningsmyndigheter vidtar åtgärder kan ske genom att
( 1) Civilbefälhavaren får i uppdrag att även i fred leda verksamhet som fordrar samordning mellan två eller flera län; eller att (2) En länsstyrelse får till uppgift att fatta beslut av motsvarande slag.
Civilbefälhavarna har både i fred och i krig en förhållandevis stor organisation till förfogande. Vart och ett av civilbefälhavarkanslier- na har för närvarande i fred 15-20 anställda. I krig omfattar varje kansli mellan 100 och 200 personer - de i fred anställda och ett förhållandevis stort antal sakkunniga inom t.ex. hälso- och sjuk- vård, transporter, ordning och säkerhet, försörjning och informa- tion, som civilbefälhavarna har krigsplacerat i organisationen. De krigsplacerade deltar varje år i olika slag av övningar som civil- befälhavarna ordnar. För enhetschefer i organisationen och deras ställföreträdare omfattar tjänstgöringen ett tiotal dagar per år. An- dra tjänstgör som regel några dagar varje år.
Det första alternativet — med civilbefälhavarna som ansvariga för regional koordinering vid påfrestningar i fred — har bl.a. den förde- len att det inom organisationen redan finns personella resurser som årligen övas i att leda verksamhet i krig. Den krigsplacerade perso- nalen är van att i sin ordinarie tjänst leda verksamhet, har person- kännedom och känner till de resurser som finns i både fred och krig för att samhället ska kunna bemästra svåra situationer. Särskilt inom hälso- och sjukvården har civilbefälhavarorganisationen omfattande arbetsuppgifter, en god överblick över resurserna och en erfarenhet av att koordinera mellan flera län. Om en påfrestning i fred utveck- las till krig eller i varje fall krigsfara, kan det slutligen vara en fördel om civilbefälhavarna redan från början har varit ansvariga för sam- ordningen mellan länen.
Det finns emellertid även skäl som talar mot en sådan lösning. Civilbefälhavarna har som framhållits inte andra uppgifter i fred än planering, utbildning och övning för verksamheten i krig. Det är en beredskapsorganisation som enligt en omvänd ansvarsprincip skulle få uppgifter av ett slag som den för närvarande inte har. Aktörerna i
. ...—”_ kwmthwxw m_s-mmm»
fred skulle bli fler och det skulle öka komplexiteten i organisatio- nen.
Det andra alternativet innebär att regeringen bestämmer vilken länsstyrelse eller vilka länsstyrelser som har befogenheter att leda verksamhet i flera län. Detta är inte någon ny princip. En sådan ordning finns redan nu reglerad i räddningstjänstlagen (1986:1 102). Regeringen kan vid en räddningsinsats som kräver en koordinering av åtgärder i två eller flera län ge i uppdrag åt en av länsstyrelserna att fatta de regionalt övergripande beslut som fordras. Vilken läns- styrelse det blir fråga om avgörs i den situation som uppstår. Förut- sättningen för att detta ska fungera är att den länsstyrelse som leder verksamheten får hjälp med personella och andra resurser från den eller de länsstyrelser som är berörda av verksamheten.
Enligt utredningens bedömning kommer ett behov av koordine- ring mellan län att föreligga endast i extraordinära lägen när verk- samheten blir både omfattande och långvarig. Omständigheterna kommer av naturliga skäl att variera från fall till fall. Det finns ingen anledning att i förväg låsa organisationen vid en bestämd lösning. Det kan tvärtom vara en fördel att kunna lägga ansvar och befogen- heter på den myndighet som i den aktuella situationen är mest lämp- lig att svara för ledning. Tiden medger sannolikt i de flesta fallen — vid besluten på nivån ovanför länen — att valet av myndighet kan anpassas till det läge som råder eller som enligt de medverkandes bedömning kommer att föreligga. Om en civilbefälhavare ska svara för ledning i fred kan det innebära att han får fatta beslut även för län som tillhör ett annat civilområde än det som han svarar för i krig.
Utredningen föreslår en ordning som innebär att regeringen från fall till fall bedömer hur en ledning av åtgärder i flera län ska ske och utser antingen en myndighet — en civilbefälhavare eller en länssty- relse - eller flera myndigheter att regionalt leda verksamheten.
I situationer med mycket stora behov av avvägningar mellan åt- gärder i olika län är det givetvis ingenting som hindrar att även regeringen fattar beslut i enskilda fall om vilka resurser som ska utnyttjas eller uppdrar åt en central förvaltningsmyndighet att göra det. Det kan gälla t.ex. den fördelning av patienter mellan olika sjukvårdshuvudmän som kan bli nödvändig om dessa själva inte kan enas om hur många var och en ska ta emot. Även om beslutet endast avser en del av landet kräver sådana bedömningar sannolikt ett riksperspektiv.
5 .5 Begränsningar i styrningen inom elområdet
Produktion och distribution av el sker i ett stort och sammanhäng- ande nät i hela riket. Det finns anslutningar även till elproduktionen i andra länder. Det som händer på ett håll i nätet vid störningar eller längre avbrott i elförsörjningen påverkar förhållandena i andra de- lar. Elleverantörernas verksamhetsområden följer i allmänhet var- ken kommun- eller länsgränser. Kommunernas eller länsstyrelsernas befogenheter att leda kommer av dessa skäl — när det som oftast gäller störningar i endast en del av landet — inte att kunna omfatta fördelningen av den begränsade mängd energi som eventuellt finns i systemet. Det är på samma grunder ingen uppgift för kommunen eller länsstyrelsen att besluta om hur reparationsresurserna ska an- vändas. Utnyttjandet av de mobila reservkraftaggregat som kan dis- poneras inom en kommun eller ett län — och som inte är avsedda för produktion i elnätet — bör det däremot ankomma på kommunen eller länsstyrelsen att besluta om.
Regeringens beslut ska däremot enligt utredningens uppfattning kunna omfatta även produktion och distribution av el och, om det behövs, även användningen av reparationsresurserna. För detta ta- lar att regeringens ansvar ju omfattar hela landet. Rikets ledning har som regel tillgång till all den expertis i tekniska och andra frågor som fordras för att den ska kunna göra lämpliga avvägningar. Re- geringen kan emellertid också uppdra åt andra centrala eller regio- nala organ — t.ex. den myndigheter eller de myndigheter som ska svara för elberedskapen i krig — att fatta beslut i frågor som måste avgöras. Om besluten avser två eller flera län, kan detta som fram- gått av övervägandena i det närmast föregående avsnittet bli en upp- gift för en civilbefälhavare.
Utredningen vill i det här sammanhanget framhålla att en kom- mun inte bör utgå från att den ska utnyttja den föreslagna möjlighe- ten till förfogande till att förse sin egen verksamhet med reservkraft. Varje kommun bör skaffa egna reservkraftaggregat eller förhandla om särskilda leveransvillkor för egna anläggningar inom viktiga sam- hällsfunktioner. För detta talar bl.a. att kommunerna i den akuta situationen när elavbrottet har inträffat inte har några garantier för att det finns tillräckligt många aggregat som de kan förfoga över.
5 .6 Den rättsliga regleringen av lednings- organens ansvar och befogenheter 5.6.1 Inledning
Utredningen har tidigare i sitt arbete tagit upp frågan om den rätts- liga regleringen av utredningens förslag till åtgärder vid stora på- frestningar i det fredstida samhället. I betänkandet Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande (SOU 1993:89) — avsnitten 6.4 och 6.5 — framhöll utredningen att de föreslagna åtgärderna i de flesta fall fordrar en reglering i form av lag. Det som utredningen då redovisade i dessa avsnitt är enligt utredningens mening alltjämt bä- rande. Utredningen ger av det skälet här endast en kort sammanfatt- ning.
Det som i första hand behöver regleras är dels vilka skyldigheter som kommunerna ska ha, dels att ge statliga myndigheter och kom- muner möjligheter att om det behövs förfoga över personal och egen- dom som finns i samhället. Förfogandet kan vara nödvändigt för de åtgärder som behöver vidtas vid flera olika slag av allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner — t.ex. inkvartering, utspisning, transporter, hälso- och sjukvård samt ledning av den samlade verk- samheten. Bestämmelserna bör vara så allmängiltiga som möjligt och ska kunna användas både vid mottagande av asyl- och hjälpsökande och vid t.ex. långvariga avbrott i vatten- och elförsörjningen. Avväg- ningar måste göras med hänsyn till bl.a. regeringsformens (RF) före- skrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna.
Utredningen redogjorde i betänkandet om massflykten till Sverige av asyl- och hjälpsökande för några lagar som avser förfogande i krig m.m, för de bestämmelser som gäller åtgärder vid extraordinära förhållanden i fred — t.ex. ransonering och räddningstjänst — och för viss annan kristidslagstiftning. I redogörelsen fanns också ett avsnitt om den konstitutionella bakgrunden till denna lagstiftning.
Utredningen har för de fortsatta övervägandena om lagstiftning- frågorna utarbetat en kortfattad redogörelse för de regler om bered- skap och undantagsförhållanden m.m. som förekommer i vissa an- dra länder. Utredningen har vidare tagit del av den analys av krissituationerna och regelverket som chefsjustitieombudsman Claes Eklundh och professor Nils Stjernquist utarbetat för rapporten När krisen kommer — en slutredovisning från Projekt Krishantering (Kungl. Krigsvetenskapsakademien).
5.6.2 Konstitutionella frågor
Flera lagar har betydelse för åtgärder som behöver vidtas i krig eller vid krigsfara. En del av denna lagstiftning är en fullmaktslagstiftning som bygger i huvudsak på föreskrifterna i 13 kap. 6 5 RF. Denna . lagstiftning kan inte tillämpas vid extraordinära händelser i fred utan tar sikte enbart på krig och krigsfara m.m. Införandet av en lik- nande lagstiftning för händelser i fred fordrar ändringar i regerings- formen.
Regeringens fullmakt att sätta t.ex. förfogandelagen i tillämpning är för närvarande grundad uteslutande på 13:6 RF. För att riksda- gen i lag skall få bemyndiga regeringen att genom förordning med- dela föreskrift i andra situationer än som avses i 13:6 RF fordras att föreskriften avser något av de ämnen som anges i 8:7 RF. Ett av dessa ämnen är skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Ett an- nat krav är att den utfärdade föreskriften inte begränsar någon av de mänskliga fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Det senare följer av 8:1 RF.
Riksdagen får också enligt 8:3 och 8:5 RF avhända sig norm- ;; givningskompetens. Dessa bestämmelser avser emellertid ”ekono- ' misk” lag och kommunallag och är inte relevanta i det här här sam- ', manhanget .
Det är svårbedömt i vilken utsträckning de åtgärder som rege- ', ringen får vidta enligt förfogandelagen faller under punkterna i 8:7 j RF. Som skäl för att åtgärder enligt förfogandelagen helt eller delvis ( skulle falla under 8:7 punkt 1 RF kan åberopas att åtgärderna bl.a. j syftar till att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa. Mot detta kan i invändas att i grundlagsbestämmelsens första stycke talas om ”ärn- j nen” — inte om syften. Att vissa åtgärder vidtas i syfte att skydda liv 1
1. I i
. ...—.m—mW. , .. _. - .a ...nu...
innebär inte med nödvändighet att den av regeringen meddelade före- skriften om att åtgärderna får vidtas hänför sig till ämnet att skydda liv.
De föreskrifter som regeringen får meddela med stöd av dessa j författningar torde i större utsträckning än de bestämmelser som ? kan meddelas med stöd av förfogandelagen direkt syfta till att skydda ,, liv, personlig säkerhet eller hälsa. Flera av åtgärderna i 5 S förfogande- : lagen har också ett sådant syfte -— men mer indirekt. Om detta räcker för att regeringens normgivningskompetens enligt förfogandelagen skall anses vara ett ämne i 8:7 punkt 1 RF är inte helt klart. Det får däremot anses helt klart att regeringen i en situation som inte är av _ säkerhetspolitisk natur har rätt att föreskriva att endast vissa i för— väg angivna bestämmelser i förfogandelagen skall tillämpas.
i __l
5.6.3 Undantagslagstiftning
En lösning som utredningen diskuterat är en allmän undantagslag av den typ som förekommer i vissa andra länder och som svarar mot den svenska förfogandelagen. En sådan lagstiftning skulle kunna sättas i tillämpning inom de län, kommuner eller andra områden som särskilt drabbas av den extraordinära händelsen. Mycket av det som har redovisats om regeringsformens krav är relevant också för en diskussion om ett sådant alternativ. Även införandet av en allmän undantagslag fordrar enligt utredningens mening en ändring av re- geringsformen.
Utredningen har gått igenom de författningar och de undantags- bestämmelser i den fredstida lagstiftningen som stöder sig på 13:6 RF och som kan sättas i tillämpning i krig och krigsfara m.m. Av alla dessa bestämmelser har utredningen funnit att ytterst få är av sådan att att de skulle behövas vid en händelse i fred. Utredningen anser därför inte att det finns skäl att föreslå en utvidgning av 13:6 RF till att gälla även allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
5.6.4 Räddningstjänstlagen
Det finns lagstekniskt också andra lösningar som gör att samhället vid allvarliga störningar i fred kan förfoga över enskildas egendom eller tjänster. Det går att direkt i en särskild lag fastslå att var och en - eller den som uppfyller vissa krav — är tvungen att när det behövs fullgöra vissa skyldigheter. Detta sker i så fall på anmodan av en myndighet eller av en företrädare för denna. En lag av detta slag är alltid tillämplig. Den förutsätter inte till skillnad från fullmaktslaga- rna att bestämmelserna ska sättas i kraft.
En annan möjlighet är att i räddningstjänstlagen ta in bestämmel- ser om de situationer som det är fråga om — men utan att förändra begreppet räddningstjänst, som det för närvarande är uttryckt i la- gen. Det blir då nödvändigt att komplettera lagstiftningen med ett antal bestämmelser. Utredningen anser att övervägande skäl talar för en sådan lösning och redovisar inledningsvis i betänkandet ett för- slag till sådana ändringar i räddningstjänstlagen. Kommentarer till lagförslaget finns i den Specialmotivering som följer i kapitel 13.
Kapitel
Kommunikationen människor—myndigheter- massmedier
6.1 Bakgrund
Människan har alltid levt med olika typer av risker och hot. Natur- katastrofer, överlevnadsproblem, krigsrisker och annat påverkar i varierande grad och med varierande styrka människors liv. Dessa risker och hot är ofta påtagliga och den enskilde kan av det skälet ha möjligheter att själv påverka sin situation.
Det som tillkommit är att många risker och hot är ”osynliga”. Människor får bl.a. av det skälet svårare att göra någonting. Det kan gälla t.ex. risker för kärntekniska olyckor och för att luft eller livsmedel ska innehålla giftiga ämnen. De enskilda människorna har ofta inte själva kunskaper eller kontroll över denna typ av hot och risker. Utvecklingen har lett till att ansvaret för människornas skydd och säkerhet alltmer övertagits av specialister och beslutsfattare hos olika organ i samhället.
Människors dilemma som informationsmottagare måste ses mot den bakgrund som utredningen här i stora drag tecknar. Vem berät- tar för mig om de risker och hot jag är utsatt för.? Vem lär mig hur jag skall skydda mig.? Vem gör mig medveten om riskernas och hot- ens innebörd och konsekvenser.? Vem motiverar mig till att överhu- vud taget vilja höra talas om de risker och hot som omger mig?
De svenska myndigheterna och medierna ställdes i samband med Tjernobylolyckan år 1986 inför en svårbemästrad informations- uppgift. Händelsen var inte förutsedd i den svenska beredskapsplane- ringen vid denna tid. Informationsbehovet var närmast omåttligt hos allmänheten. Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) publicerade år 1987 tio studier, som behandlade bl.a. det förhållandet att budska- pen från myndigheter och massmedier många gånger var otydliga, motstridiga och försatte människor i svårbemästrade tolknings-
situationer. Samtidigt var människor i händerna på landets expert- myndigheter, tidningar, radio och TV, eftersom hotet inte kunde be- dömas och av det skälet inte heller hanteras av den enskilde.
Det handlar i grunden om ett generellt problem, som enligt SPF kan beskrivas utifrån en enkel teoretisk grundsyn. Den kan illustre- ras med en liksidig triangel, där varje hörn representeras av sam- hällskommunikationens huvudaktörer:
Cl Sändare — t.ex. myndigheter; D Förmedlare — framför allt massmedierna; och El Mottagare — främst enskilda människor.
Människor
Massmedier Myndigheter
Modellen visar hur kommunikationen — samspelet i informations— verksamheten — är tänkt att fungera i ett öppet demokratiskt system. För det första är det i ett sådant system av stor vikt att mottagaren — till skillnad mot förhållandena i slutna samhällen — ser roll- fördelningen mellan sändaren och förmedlaren. För det andra är det nödvändigt att sändaren, förmedlaren och mottagaren av informa- tioner och budskap kan kommunicera med varandra på ett öppet och förtroendefullt sätt. Kravet på snabb, saklig och trovärdig infor— mation är mycket stort när ett samhälle utsätts för svåra påfrest- ningar. Det kan vara stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller krig. Det är mottagarens behov och intres— sen som står i centrum. En viktig fråga är för det tredje hur kommunikationen och informationen fungerar till form och inne- håll mellan sändare, förmedlare och mottagare före, under och efter att samhället har utsatts för en allvarlig påfrestning.
Underlaget för utredningens redovisning i detta kapitel är i första hand en översikt över resultaten av nationell och internationell forsk- ning som Styrelsen för psykologiskt försvar har utarbetat].
' Roland Nordlund, Ett triangeldrama, Myndigheter, medborgare och medier i kris (Psykolo- giskt försvar, Meddelande nr 136:a)
6.2 Riskupplevelse och riskkommunikation
6.2.1 Mottagaren av riskbudskapet
Erfarenheten av en faktisk risk - t.ex. ett nedfall av radioaktiva äm- nen — påverkar naturligtvis människors riskupplevelse. En annan viktig faktor är om risken upplevs som personlig eller allmän. Före- ställningen ”det händer andra och inte mig” är mycket vanlig. Sam- tidigt har det visat sig att de människor som förnekar att det förelig- ger en risk eller ett hot ofta är de mest omdömeslösa när olyckan eller störningen inträffar.
Studier visar också att äldre individer i större utsträckning än yngre ”blundar” för risker. Flera forskare har vidare funnit att kvinnor i större utsträckning än män oroar sig för teknologiska risker och att männen i många fall negligerar sådana risker.
En rad olika faktorer påverkar människors riskbedömningar. Dessa faktorer framgår i sammanfattning av bl.a. följande frågor:
Hur välkänd och välbekant är risken? Tar jag frivilligt en risk eller är risktagandet påtvingat? Är det en risk för mig personligen? Är det en risk som jag kan påverka? Är det en risk som kan leda till stora katastrofer? Är det en risk för barn och kommande generationer? Är risken mycket exponerad i massmedia?
UDODUDU
Mottagarna har ett stort antal egenskaper, föreställningar och käns— lor. Som riskkommunikatör och informatör är det alltså högst varie- rande förutsättningar som måste beaktas. Till detta kommer åtmins- tone ytterligare två komplikationer: Experter och ansvariga myndig- heter eller andra organ är benägna att rangordna risker med hänsyn till t.ex. befintlig statistik och sannolikhetskalkyler. Människor före— faller å andra sidan ofta att göra sina bedömningar av risker och hot utifrån känslor. De flesta tycks emellertid vara ovilliga att engagera sig i något som de anser för närvarande inte angår dem och som kanske inte alls skall inträffa med någon för dem känd sannolikhet. Det är de ansvariga myndigheternas sak att hantera riskerna och svara för människornas säkerhet om det oönskade inträffar.
För att kunna beskriva och tydliggöra risker måste sändaren där- för skaffa sig kunskaper om mottagaren. Det brister emellertid ofta i det avseendet. Sändaren utgår från att allmänheten har kunskaper på de mest skilda områden. Så är inte fallet och kommunikations- klyftan mellan sändare och mottagare måste överbryggas.
Forskarna talar här ibland om strategisk och kommunikativ in- formation. Med strategisk information menas att sändaren av t.ex. ett riskbudskap i första hand utgår ifrån sina egna intressen, medan
kommunikativ information i första hand handlar om att tillgodose mottagarnas behov och intressen.
Det är i brytpunkten mellan strategisk och kommunikativ infor— mation som förtroendeproblemet ställs på sin spets. Om det skär sig mellan de här slagen av kommunikation blir det problem. Upptäck- ten att som mottagare ha blivit förd bakom ljuset i en viktig fråga medför inte bara besvikelse eller ilska över manipulationen utan kan väcka indignation över att vilseledningsförsöket strider mot rätten till sann, snabb, öppen, adekvat och trovärdig information.
Till detta kommer att experter och myndigheter ofta inte ”talar samma språk” som människor i allmänhet. Den enskilde förväntar sig att experterna och myndigheterna tydligt och begripligt ska för- medla absolut och säkerställd kunskap om en risk eller ett hot och samtidigt lämna praktiska råd. Detta problem illustrerades bl.a. i samband med nedfallet av radioaktiva ämnen i Sverige efter Tjernobylolyckan. Beskeden om att de uppmätta radioaktiva nivå- erna var 2 eller 3, 10, 100 och till slut 300 gånger högre än den ”na- turliga” bakgrundsstrålningen gav ingen vägledning om hur hotade människor skulle hantera situationen. Att myndigheterna använde olika mätbegrepp —becquerel och millisievert — gj orde det också svårt för den enskilde att tolka budskapen. Kommunikationen mellan sän- dare och mottagare fungerade inte.
6.2.2 Sändaren av riskbudskapet
Sändaren bör hantera de problem som utredningen beskrivit både genom att i förväg försöka informera om de risker som omger med- borgaren och genom att på olika sätt förbereda sig inför den oönskade händelsen.
Kommunikationsexperter hävdar ofta att allt som är känt om en risk eller ett hot omedelbart ska spridas till allmänheten. Andra me- nar att t.ex. den som svarar för operativ ledning inte bör släppa för mycket information innan alla fakta föreligger. Om olika myndighe- ter dessutom ger varierande besked uppstår betydande kommunika- tionsproblem.
Ett problem när myndigheterna som agerar finns på olika nivåer — centralt, regionalt eller lokalt — är att informationen ofta inte blir insatt i sitt sammanhang. Detta kan leda till att de olika myndighe- terna intar olika ståndpunkter och fattar oförenliga beslut. Massme- dierna, som oftast förmedlar riskkommunikationen, får då stora problem. Svårigheterna kan i stora drag beskrivas så här:
Informationskultur
De flesta organ har sina egna uppfattningar om hur informationsar- bete ska bedrivas. En del myndigheter kan ha en informationskultur som bygger påen auktoritär relation till omvärlden. Andra baserar sin verksamhet på en mer öppen relation.
Informationsbehov
Människor har förvånat myndigheterna genom att för det mesta vara ointresserade av information om risker och hot. När olyckan väl inträffat visar de emellertid plötsligt ett intresse som vida överstiger vad myndigheterna planerat för.
Kroppsspråk
Många myndigheter och andra organ gör ofta andra värderingar av en hotfull händelse än vad som framgår av de officiella meddelan- dena. Samtidigt som en myndighet vidtar drastiska och synliga åt- gärder, förklarar den att det ”inte finns anledning till oro”. Denna paradox exponerades tydligt t.ex. vid nedfallet över Sverige i sam- band med Tjernobylolyckan. Det inträffade är inte farligt, sades det, men samtidigt evakuerades 5 00 av de anställda från kärnkraftverket i Forsmark. När ord och handling inte stämmer överens blir förtroendekrisen ett faktum.
Trovärdighet — tillfredsställelse
Om individerna får för stort förtroende för myndigheters och andra organs verksamhet, kan det leda till att de inte tillräckligt uppmärk- sammar riskerna omkring sig och inte vidtar några egna åtgärder. De litar på samhället. Trovärdigheten är större ju närmare mottagaren befinner sig de informerande organen.
Om en sändare — en expert eller en myndighet — ska kunna uppnå positiva förväntningar och attityder hos befolkningen beror till stor del på vilka kontakter som förekommer under normala förhållan- den. En sändare bör ha kontakter av mer undervisande karaktär med människor. Syftet är att de ska förstå att de kan behöva förbereda sig för att möta olyckor och störningar.
En ytterligare konfliktorsak är att relationen mellan t.ex. ekono- misk tillväxt och hot mot hälsan eller estetiska och ekologiska vär- den i allmänhet värderas helt olika. Människors misstro mot exper- ter kan ibland bero på att de uppfattar dessa som alltför starkt lie— rade med myndigheterna eller med företagens intressen.
En tänkbar modell
En generell modell för risk- och kriskommunikation skulle utifrån sändarperspektivet kunna formuleras enligt följande:
D Fastställ risken! El Formulera mål för riskkommunikationen! Cl Bestäm målgrupper! Cl Fastställ den socio-kulturella miljön!
D Välj angreppssätt! Cl Bygg upp kommunikationsprogrammet! D Genomför kommunikationsprogrammet! Cl Utvärdera effekterna!
Riskkommunikatören måste bl.a.
D Förstå allmänhetens riskmiljö och presentera resultaten av sin risk- analys mot denna bakgrund; Cl Undvika tekniskt och byråkratiskt språk och i stället utgå från individernas vardagsbehov; Cl Anstränga sig för att undervisa allmänheten om risker, risk- bedömningar och riskhantering; Cl Uppmuntra allmänheten att vidta förebyggande åtgärder.
Sändaren måste alltså lyssna på och lära sig mer om mottagarnas varierande förutsättningar, behov och intressen om riskbudskapen ska få avsedd effekt.
6.2.3 Förmedlaren av riskbudskapet
Hur förhåller sig då kommunikationstriangelns tredje huvudaktör — förmedlaren, dvs massmedierna — till de risker och riskbedömningar som det moderna samhället alstrar?
Massmediernas åtgärder har stor betydelse för att människor ska bli riskmedvetna. Många anser emellertid att de inte alltid fullgör denna uppgift på ett ansvarsfullt sätt. Detta skulle bl.a. bero på medi- ernas tendens att framhäva känsloaspekterna hellre än de faktiska eller tekniska.
Andra påpekar att få journalister har den vetenskapliga kompe- tens som fordras för att kunna behandla ett ofta svårt ämnesområde och bl.a. därför ägnar mesta uppmärksamheten åt dramatiska och spektakulära risker. Massmediernas förmedlande funktion försvå- ras givetvis om experterna eller myndigheterna har olika åsikter i en fråga.
i !
6 .3 Varning
Utredningen vill först göra en distinktion mellan begreppen varning och larm som förekommer inom räddningstjänsten. Varning är ett besked till allmänheten om att ett hot är förestående eller kan komma att uppstå. Larmet är förknippat med ett operativt agerande. Räddningsorganen och andra får besked om att de ska ingripa.
Varningssignalerna kan avse mer eller mindre omedelbara hot. Specifika varningar gäller uppenbara hot och innehåller också råd om lämpliga skyddsåtgärder. Allmänna varningar är oftast inte av lika akut karaktär utan syftar mer till att peka på en situation som kan utvecklas till en olycka av något slag.
Initiativet till att utfärda varningar kommer nästan alltid från myn- digheterna. Det förekommer ytterst sällan att massmedierna varnar för ett annalkande hot. Att sprida myndigheternas varningar är som regel inte något problem. Både normala nyhetsrutiner och eventuellt specialreglerade skyldigheter för medierna gör att ansvarsfördelningen är klart definierad. Rapporteringen i varningsfasen bygger i mass- medierna vanligen på uppgifter från kända och auktoritativa källor.
Erfarenheter från Sverige och andra länder visar att de medier som kommer i fokus i en varningssituation är de snabba och direkt- sändande (främst lokala) etermedierna. De uppträder som förhål- landevis renodlade informationskanaler. Den snabbhet som dessa medier har är en tillgång. Något självständigt journalistiskt arbete är som regel inte möjligt att bedriva i denna fas. Den journalistiska prövningen kan endast avse källans tillförlitlighet. Radiomediet har i flera fall kunnat utnyttjas för att upplysa om att det rört sig om falsklarm.
Hur reagerar då människor inför varningsbudskap? Litar motta- garen på den som utfärdar en varning?
Ett varningsbudskap bör vara kortfattat, distinkt och utan andra egentliga sändaravsikter än att förbereda och skydda människor in- för den hastigt uppkomna faran. Informationen under varningspe- rioden måste uppfylla vissa grundläggande krav. Mottagaren vill :i Veta vad varningen innebär; El Få kunskaper om den kommande händelsens konsekvenser; El Få information om det föreligger risk att individen själv eller nå- gon anhörig kan drabbas.
Ett ändamålsenligt beteende fordrar således att människor redan i varningsfasen får kännedom om konsekvenserna av händelsen som hotar eller som har inträffat. Ett varnings- eller larmmeddelande bör därför innefatta råd om hur den enskilde ska hantera situationen. Om människor ska ta ett hot på allvar beror på om varnings- budskapet kommer från en vederhäftig källa eller inte. Samtidigt vill
människor ofta ”stämma av” ett varningsbudskap genom att för- söka få det bekräftat av andra än ursprungskällan, t.ex. av andra myndigheter, vänner, grannar, släktingar och det organ som har för- medlat varningsmeddelandet. Detta ser ut att vara förbisett i olika katastrofplaner och försvårar ofta larm- och informationsarbetet. Att telenäten blir kraftigt överbelastade accentuerar problemen.
Informationen bör vara tydlig och noga klargöra vilka som tillhör riskgrupperna samt ange hur lång tid människor har till förfogande för att undgå faran. Till detta kommer att ett varningsbudskapet måste innehålla information som har en tydlig relevans för de be- rörda. Det har ofta visat sig svårt för myndigheterna att motivera människor att utrymma och få dem som har lämnat sina hem att inte återvända till utrymningsorterna innan faran är över.
Hur ett varningsbudskap ska utformas beror givetvis på vilken typ av händelse som det är fråga om. Om varningen omfattar ett hot som är relativt okänt för de berörda människorna är det svårare att få dem att reagera ändamålsenligt än om det gäller ett bekant hot. En varning om en annalkande orkan skulle sannolikt få de flesta i ett tidigare ovädersdrabbat område att reagera.
Just tidsaspekten är viktig för människors benägenhet att handla ändamålsenligt. Flera studier pekar på att människornas tilltro till den myndighet som utfärdat varningen sviktar om tiden mellan var- ningen och när själva hotet uppträder blir för lång. Det har vidare framkommit att om människor får upprepade varningar utan att det händer något så minskar benägenheten att följa myndigheternas di- rektiv mycket drastiskt. Upprepade varningar utan att någonting händer tolkas av många som att det egentligen inte är någon fara.
En annan fråga är om människor i allmänhet känner till innebör- den av de larmsignaler som myndigheterna använder. Ett par svenska studier ger tyvärr ett nedslående svar — kunskaperna är mycket be- gränsade.
6.4 Akutfasen 6.4.1 Sändaren
Grundfrågan i akutfasen är hur sändaren etablerar och upprätthål- ler sin trovärdighet i kommunikationen med medborgarna. De två viktigaste faktorerna som påverkar trovärdigheten i ett budskap är korrektheten och mottagarnas upplevelse av legitimiteten i informa- tionen.
Etablera trovärdighet
Det som kan påverka mottagarens upplevelse av korrekthet i ett budskap negativt är bl.a. följande: Cl Uppfattningen att sändaren inte tar tillräcklig hänsyn till fakta; El Rykten om svek eller bedrägeri; 0 Tidigare uttalanden som inte stödjer det aktuella budskapet; u Motstridiga budskap från andra källor;
Cl Verklig eller upplevd professionell inkompetens. Till faktorer som bestämmer trovärdigheten i budskapet hör dessa:
El Att sändaren har ansvar för budskapet;
Cl Att åtgärderna är berättigade; Cl Möjligheter för berörda till insyn i beslutsprocessen; Cl Korrekt återgivande av motstridiga krav.
Att göra budskapen förståeliga
Sändaren måste presentera information på ett språk som mottagar- na förstår. Med det menas både att sändaren väljer lämpliga svenska ord i meddelandet och att det finns översatt till de språk som kan behövas i det läge som råder.
Att sända budskap med få uppgifter — ont om tid
I en akut situation måste sändaren ge besked — även när det inte finns tillräckligt med uppgifter för tillfredsställande slutsatser och när det inte finns tid för att erhålla bättre information. Detta inträf- far framför allt när en händelse kräver omedelbara åtgärder och när händelsen leder till ett tryck på informationsverksamheten som måste tillgodoses innan analysen är avslutad. Det är viktigt att de berörda organen i en osäker situation informerar varandra om sina åtgärder, så att det inte uppstår ”dubbla budskap”.
Att fånga och fokusera uppmärksamheten
Det är hård konkurrens om uppmärksamheten och sändaren kan få svårt att fånga mottagarnas intresse. Det handlar både om att foku- sera uppmärksamheten och om att samarbeta med nyhetsmedier och andra förmedlande organ.
Kraven på informationsflödet är stora både inom och mellan myn- digheter och andra organ. Det gäller av det skälet att skapa ett sys- tem, som kan växa under ett händelseförlopp och som kan hantera ett informationsflöde som är väsentligt större än under normala för- hållanden. Myndigheterna måste räkna med att många organisatio-
ner och frivilliga erbjuder sin hjälp. Denna verksamhet startar ome- delbart utan direktiv från officiella organ. Det är viktigt att myndig- heterna snabbt etablerar kontakt med sådana ”krafter” och sam- ordnar dem med de samhälleliga insatserna.
6.4.2 Förmedlaren
En viktig funktion som massmedierna har är att fungera som en informationskanal från myndigheterna till allmänheten. Skillnaderna mellan medierna i detta avseende är stora. I—Iur användbara och ef- fektiva de är beror på vilken samhällelig roll de har. Etermedierna är överlägsna tidningarna i fråga om snabbhet och utgör av det skälet en självklar tillgång vid alla slag av olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
Det finns även exempel på att det är först genom etermediernas snabba och breda rapportering av ett händelseförlopp som de an- svariga myndigheterna blivit medvetna om omfattningen av de ska— dor som skulle kunna uppstå. Massmediernas insatser i en del situa- tioner har sträckt sig långt utöver rapporteringsuppgiften. De lokala massmediernas representanter har ibland både i Sverige och utom- lands åtagit sig direkt operativa uppgifter. Meddelanden mellan räddningsorgan har i akuta skeden förmedlats genom radion.
Den kanske mest uppmärksammade frågan om massmediernas betydelse vid olyckor och allvarliga störningar är om en rapporte- ring genom osakliga och överdrivna rapporter förvärrar läget. Det finns en tendens hos medierna att beskriva destruktiva och irratio- nella beteenden — panik, stölder och rå egoism — hos den drabbade befolkningen. Erfarenheterna visar att medierna i sådana fall gör sig skyldiga till mytbildning. Sådana beteenden har som regel inte före- kommit i någon nämnvärd utsträckning och är i varje fall inte repre- sentativa. Några studier visar emellertid att journalisterna i stress- situationer av detta slag gör avkall på kontrollen av den information som de förmedlar.
En grundläggande erfarenhet är att osäkerhet och hot skapar en snabbt växande efterfrågan på information. Inte minst har de svenska Tjernobyl-undersökningarna visat hur snabbt efterfrågan på detal- jerade upplysningar om de nedfallna radioaktiva ämnena ökade. Praktiskt taget omedelbart skapades ett betydande gap mellan till- gång och efterfrågan, vilket är en del av förklaringen till den informationskris som uppstod. Nedfallet av radioaktiva ämnen ska- pade en alldeles särskilt stor efterfrågan på information. Den en- skilde kunde ju inte själv se och analysera hotet, utan var i hög grad beroende av de besked som samhällets experter tillhandahöll.
Etermedierna ger direkta ögonblicksbilder av skeendet och fung-
erar som informationskanal åt myndigheterna, medan tidningarna verkar åta sig uppgiften att svara för analys, kommentarer och efter- tanke. Det är ovanligt med direkt och avsiktlig obstruktion av myn- digheternas arbete från massmediernas sida. Det har framkommit genom forskningen att Cl De snabba, direktsändande etermedierna har en viktigare roll som informationskanal än de tryckta medierna; D De av hotet berörda medierna som regel är inriktade på mot- tagarbehoven, medan icke direkt berörda medier är benägna att i rapporteringen främst uppmärksamma det sensationella och dra- matiska i sin nyhetsrapportering; Cl Den omedelbara nyhetsrapporteringen vid en stor 01 cka eller en allvarlig störnin framstår som fragmentarisk men o ta får en för- djupad och förk arande behandling på andra håll i mediernas rap- portering; a Medier i samverkan med myndi heter kan spela en viktig och aktiv roll för att klara ut besvär iga samhällsstörningar i akuta sammanhang; EI Mediernas rapporter kan försvåra genomförandet av myndighe- ternas åtgärder. Sammantaget leder forskningsresultaten om massmediernas agerande i akutfasen till slutsatsen att det journalistiska ansvaret är betydande. Massmedierna måste i varje situation bestämma sig för vilken roll var och en ska ha — förmedlare av myndigheternas meddelanden eller kritisk granskare av deras åtgärder.
6.4.3 Mottagaren
Människor kan självfallet drabbas av traumatiska reaktioner efter det som har inträffat. I en sådan situation spelar informationen en betydelsfull roll. Den måste förmedlas parallellt med ett medicinskt och psykologiskt omhändertagande. Det har förekommit att miss- lyckade informationsinsatser har förvärrat situationen för enskilda människor.
Det finns också exempel på att stark oro eller rent av panik kan uppstå om informationen är bristfällig eller missriktad. Med panik menas i detta sammanhang en besinningslös skräck eller en plötslig och förlamande ångest, som får människor att fly från det akuta problemet. Följande faktorer kan bidra till masspanik: Cl Flera olika och motsägelsefulla informationskällor: Cl Obekräftad information; Cl Överdriven information från t.ex. grannar eller släktingar (ryk- ten); Cl Situationen bedöms som akut och med stor risk för personlig skada.
Reaktionen ”panik” bland drabbade medborgare, ska emellertid inte överdrivas. En studie om reaktioner i samband med Tjernobylolyckan inom flera europeiska länder visar att endast en minoritet av män- niskorna ”överreagerade” inför beskeden om ett nedfall av radioak- tiva ämnen.
6.5. Följdfasen
I följdfasen är situationen efter det akuta händelseförloppet stabi- lare och både de ansvariga myndigheterna och massmedierna har börjat skaffa sig en överblick över läget.
6.5.1. Mottagaren
För de människor som har drabbats i samband med en stor olycka eller en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner kommer följd- fasen att innebära att nya erfarenheter ska integreras med tidigare livserfarenheter. Längtan efter normala förhållanden är en stark driv- kraft hos de allra flesta i denna fas.
Något som ofta dyker upp under denna fas är en s.k. överlevnads- skuld hos de människor som nätt och jämt undgått olyckans mest allvarliga konsekvenser. Motsatsförhållandet mellan de individer som drabbats av sorg och dem som undgått sorgen är i många fall mycket tydligt.
Under följdfasen är människornas informationsbehov av en helt annan karaktär än under tidigare faser av ett händelseförlopp. Nu vill många veta ”hur livet ska kunna gå vidare efter det som har hänt”. Svaret på sådana frågor behandlas bäst öga-mot-öga. Myndighetens främsta uppgift blir att inrätta olika rädgivningsin- stanser eller krisjourer där drabbade människor får möjlighet att kommuniceramed varandra om sina upplevelser. Ett problem tycks dock vara att få dem att förstå att det är normalt att olika slag av psykiska reaktioner gör sig gällande i samband med t.ex. en olycka.
6.5.2. Förmedlaren
I akutfasen av en allvarlig händelse förekommer det sällan att mass- medierna riktar skarp kritik mot de ansvariga myndigheterna. Sär- skilt de lokala medierna i drabbade områden gör i stället sitt bästa för att bidra till en lösning på problemen för samhället och för män- niskorna. Just detta beteende i relation till den viktiga uppgiften att kritiskt granska de ansvariga myndigheterna kan emellertid senare få en rekyl. Detta fenomen går att belysa med exempel från de svenska
studierna i samband med Tjernobylolyckan. När tvivlen började sprida sig om de ansvariga myndigheterna verkligen hade förmåga att hantera situationen uppstod bland företrädarna för massmedi- erna en känsla av att de hade svikit sin kritiskt granskande uppgift. Det ökade avsevärt motiven för kritiska rapporter, framför allt hos de lokala medierna i de drabbade områdena. I denna rapporterings- fas fanns det markanta inslag av skuldfördelning. Många letade ef- ter ”syndabockar”.
En seriös och kritisk granskning från massmediernas sida av sam- hällets förmåga att hantera en svår situation är ett viktigt inslag i den utvärdering som borde följa på varje allvarlig händelse. I följdfasen kan medierna med andra ord spela en väsentlig roll för att stimulera till debatt kring både risk- och beredskapsfrågor.
Iakttagelserna från flera av de svenska studierna efter Tjerno- bylolyckan visar att medierna i följd- eller utvärderingsfasen aktivt stimulerade till debatt. Centrala inslag i denna debatt var frågor om kärnkraftssäkerheten, den svenska beredskapen för att möta kärntekniska hot och sist men inte minst hanteringen av informations- problemet. Utredningen vill framhålla att många företrädare för massmedierna har visat stort intresse för erfarenheterna av tidigare rapporteringar och att fördjupa kunskaperna om de risker och hot som förekommer i det svenska samhället. Det aktiva deltagandet i seminarier, konferenser, övningar och utvärderingar är ett uttryck för ambitionen både att bidra till ökad kompetens och beredskap inför framtiden och att definiera och klargöra massmediernas roll i dessa sammanhang.
6.5.3. Sändaren
Det är enligt utredningens uppfattning i följd- eller utvärderings- fasen som de viktiga kunskaperna, erfarenheterna och lärdomarna inför framtiden kan övervägas och tas tillvara för planering och an- dra förberedelser.
De svenska myndigheternas agerande i samband med Tjerno- bylolyckan blev föremål för flera utredningar. En av dessa ägnades nästan helt åt informationsarbetetl. Det fanns i denna rapport bl.a. en utförlig beskrivning av informationsverksamhetens organisation före olyckan och en detaljerad beskrivning av hur myndigheterna i det akuta skedet försökte lösa sina informationsuppgifter. Rappor- ten innehöll vidare en rad rekommendationer om fortsatt utveckling av informationsverksamheten.
* Beredskap efter Tjernobyl, Slutrapport (Göran Steen, 1987).
I rapporten uppmärksammades bl.a. behovet av att den aktiva informationsverksamheten omfattar väsentligt fler myndigheter än som fallet före Tjernobylolyckan. Informationen bör syfta till att upplysa om händelseförloppet, orsakerna och konsekvenserna. In- formationen ska kännetecknas av öppenhet och förtroende, initia- tiv, snabbhet, kontinuitet och kvalitet. Ett problem som särskilt uppmärksammades var svårigheten att göra informationen begriplig i tekniskt svåra ämnen.
Svenska forskare har undersökt de åtgärder som myndigheterna vidtagit efter Tjernobyl för att informera allmänheten. Några har bl.a. studerat hur en broschyr — Efter Tjernobyl — som myndighe- terna gett ut tagits emot av allmänheten. Ungefär hälften av den svenska befolkningen hade tittat i broschyren. Det kunde emellertid inte hävdas att broschyren ökat kunskaperna.
6.6. Underlag för utveckling av informationsverksamheten
Utvecklingen inom massmedieområdet går fort. Det gäller för myn- digheter och andra sändare att överväga vilket medium eller vilka medier som de i första hand ska använda sig av. För de drabbade handlar det som framhållits om vilka medier som de litar på. Forsk- ningen inom delområdet riskkommunikation måste av det skälet ägna större uppmärksamhet åt hur sändare, förmedlare och mottagare beter sig i det efter hand förändrade medielandskapet.
Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) studerar bl.a. beteenden hos sändare, förmedlare och mottagare vid de stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner som efter hand in- träffar. En rad forskningsinsatser ska ge myndigheter och massme- dier underlag så att de kan utveckla informationsberedskapen. Fors- karna finns vid universitet och högskolor i landet. Projekten är tvär- vetenskapliga. Forskningen utgör själva grunden för de förslag till mer praktiskt inriktade åtgärder som utredningen redovisat i kapitel 4 och som syftar till att göra informationsverksamheten effektivare. Utredningen har bl.a. föreslagit att SPF ska få i uppdrag att i samråd med bl.a. Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, ÖCB, Räddningsverket, den myndighet som enligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska svara för elberedskapen, läns- styrelserna, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet utarbeta allmänna råd för informationsverksamheten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.
Uppgiften att studera konsekvenserna av informationsverk- samheten i fred framgår inte av instruktionen för Styrelsen för psy-
kologiskt försvar. Erfarenheterna av de projekt som har genomförts är goda. Enligt utredningens mening är tiden mogen att ge ökad stadga åt arbetet. Det kan ska genom att ansvaret för studierna forma- liseras.
Utredningen föreslår att SPF genom en ändring i sin instruktion får i uppdrag att följa händelseförloppet vid stora olyckor och all- varliga störningar och att göra utvärderingar av och studier kring kommunikationen människor-myndigheter—massmedier.
Utredningen föreslår vidare att SPF får i uppdrag att om det be- hövs ge expertstöd till myndigheter som i en svår informations- situation behöver denna medverkan för att kunna tillgodose akuta informationsbehov. Detta kan se genom att SPF utnyttjar delar av sin beredskapsorganisation. Den översyn av verksamheten som för närvarande pågår syftar till att organisationen ska bli så flexibel som fordras.
Utredningen redogör i kapitel 11 för ett mer övergripande mate- rial om forskning som avser människors reaktioner på stora påfrest- ningar i samhället och föreslår i det sammanhanget en samordning av forskningen inom utredningens olika arbetsområden.
Kapitel
Säkerhetskrav i samhällsplaneringen
7.1. Bakgrund
Utredningen ska enligt direktiven överväga och föreslå metoder som förbättrar förutsättningarna för beredskapshänsyn i planeringen av den fredstida verksamheten och samhällsutvecklingen. Utredningen ska också pröva om det är möjligt att förbättra samordningen mel- lan de åtgärder som vidtas för att möta fredstida risker och de bered- skapsåtgärder som vidtas inför säkerhetspolitiska kriser och krig. Dessutom ska utredningen belysa om det är möjligt att utforma beredskapsverksamheten på ett sådant sätt att den omfattar hela hotskalan fred-krig och i större utsträckning än nu kan integreras i de ordinarie riskhanteringsåtgärder som respektive verksamhets- utövare genomför.
Utredningen redovisar i detta kapitel sina bedömningar av frå- gorna om risk- och beredskapshänsyn i samhällsutvecklingen och föreslår åtgärder som behöver vidtas för att de som bedriver verk- samhet inom olika sektorer av samhället i planeringen ska ta ökad hänsyn till risker och beredskapskrav. Begreppet riskhänsyn är foku- serat på åtgärder som minskar riskerna för olyckor i verksamheter i fred, medan beredskapshänsyn framför allt har att göra med åtgär— der som ökar säkerheten och uthålligheten inom de verksamheter i det fredstida samhället som har betydelse i krig. Utredningen använ- der i betänkandet uttrycket säkerhetskrav i samhällsplaneringen som ett samlande begrepp för båda dessa slag av hänsyn.
Underlaget för de bedömningar som utredningen gör i detta kapi- tel består av intervjuer med företrädare för ett antal myndigheter och andra organ, enkätsvar som utredningen har erhållit från myndighe— ter som arbetar med riskfrågor och annat material som flera myndig- heter har lämnat. Enkäten riktades till ett tjugotal centrala myndig- heter och omkring tio länsstyrelser. Syftet var bl.a. att belysa vilken verksamhet som dessa organ bedriver inom riskområdet och hur de uppfattar sitt ansvar inom detta område. Boverket har lämnat un-
derlag från sina egen verksamhet och redovisat synpunkter på det material utredningen haft till sitt förfogande för övervägandena i detta kapitel.
7.2. Avgränsningar 7.2.1 Definitioner
I arbetet med risker förekommer en omfattande begreppsflora. Ut- tryck som riskidentifiering, riskuppskattning, riskbedömning, risk- värdering, riskanalys och riskhantering har ofta olika innebörd i skilda sammanhang. Ibland är det oklart vad som menas med den ena eller andra termen. Detta kan leda till missförstånd. Det finns mot den bakgrunden ett behov att samordna användningen av ut- trycken. Utredningen beskriver här innehållet i några begrepp som vanligen används i arbetet med säkerhetskrav i samhällsplaneringen.
Med risk avses i det här sammanhanget sannolikheten för att en oönskad händelse ska inträffa. Denna innebörd av begreppet hin— drar inte att ordet risk i olika sammansättningar omfattar en sam- manvägning av faktorerna sannolikhet och konsekvens. Den pro- cess som resulterar i matematiska värden på risken (frekvens) kallar utredningen riskuppskattning. Begreppet innefattar identifieringen av en risk, skattningen av sannolikheten och konsekvenserna och en sammanvägning av de båda senare faktorerna.
Människor upplever och värderar risker på olika sätt. Risk— begreppet är komplicerat. Det finns inte något enkelt samband mel- lan den kalkylerade risken för en händelse och människors oro för att händelsen ska inträffa. Många känner ibland större oro för en situation med låg faktisk sannolikhet än för en situation med hög faktisk sannolikhet. Det som är en acceptabel risk för en person be- höver inte vara det för en annan person. Riskvärderingen påverkas bl.a. av vilken nytta som en person anser sig ha av den verksamhet som ger upphov till risken. Många är mindre benägna att acceptera risker som de inte själva kan kontrollera än risker som de åtmins- tone i någon mån kan påverka.
Begreppet riskanalys omfattar i en del sammanhang endast risk- uppskattning. I andra sammanhang rymmer det även riskvärdering. Med hänsyn till att uttrycket ofta används i den fysiska planeringen — där avvägningar grundade på värderingar av olika intressens bety- delse är vanliga — föredrar utredningen den senare och vidare defini- tionen.
Begreppet riskhantering har uppstått på företagsnivå men före- kommer numera också hos staten, kommunerna och landstingen.
Det står för alla de aktiviteter som en verksamhetsutövare genomför för att uppskatta, värdera och reducera risker i den egna verksamhe- ten. Även information om risker samt uppföljning och återkoppling av åtgärderna räknas ibland till begreppet. Utredningen använder termen riskhantering som ett samlande uttryck för alla de aktiviteter som ingår i arbetet med riskfrågorna. Detta är den vedertagna bety- delsen. Det engelska uttrycket är Risk Management, som många an- vänder även i texter på svenska.
Sambanden mellan olika riskbegrepp framgår också av figur 7.1.
7.2.2. Avgränsning av arbetsområdet
Om riskerna i samhället ska kunna hållas på en godtagbar nivå måste alla verksamheter inom olika sektorer uppfylla rimliga säkerhets- krav. Ansvaret för detta ligger på myndigheter, företag eller enskilda som driver verksamheter. Tydliga krav på säkerhet och uthållighet måste ställas framför allt på verksamheter som innebär risker för omgivningen. Även de som svarar för andra slag av verksamheter eller för verksamheter som ligger i närheten av anläggningar som innebär risker för omgivningen måste i rimlig omfattning vidta åt- gärder. Till det som alstrar risker hör påfrestningar på grund av den säkerhetspolitiska utvecklingen eller krig.
Medvetenheten om riskerna kan förbättras genom t.ex. informa- tion om betydelsen av olika åtgärder som ökar säkerheten, val av utrustning och förändringar i organisationen av en verksamhet. Det senare sker fortlöpande hos många som driver verksamheter. Det är särskilt viktigt att myndigheter som beslutar om tillstånd för t.ex. en tillverkning som stör omgivningen ställer krav på åtgärder. Tillsyns- myndigheter har möjligheter att i sina kontakter med dem som sva- rar för verksamheter stimulera till åtgärder som ökar säkerheten.
Säkerhetskrav kan emellertid tillgodoses även genom åtgärder på andra nivåer —i mer övergripande former. Det sker lokalt, regionalt eller centralt i utbyggnaden av samhället genom att hänsyn tas till de risker som föreligger. Lokalt och regionalt handlar det om att lokali- sera och utforma den byggda miljön — bostäder, arbetsplatser, kom- munikationer och annan service — så att olyckor och andra oönskade händelser inte inträffar eller så att konsekvenserna av dem så långt möjligt begränsas. Den planering som sker på olika nivåer i samhäl- let har mycket stor betydelse i sammanhanget. En ökad säkerhet for- drar i det här sammanhanget en samverkan mellan många aktörer. Det uppstår samordningsproblem av en helt annan omfattning än som är fallet när företag eller enskilda fattar beslut som ska öka säkerheten.
De säkerhetskrav som utredningens överväganden i betänkandet
avser gäller plötsligt inträffade händelser. Det är fråga om att före- bygga olyckor enligt räddningstjänstlagens kriterier eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. De krav som uppkommer till följd av långsamt framväxande skeenden, t.ex. ökade spänningar i samhället eller en ökad långtidsarbetslöshet, omfattas som tidigare framgått inte av utredningens bedömningar och förslag.
7.2.3. Några myndigheters arbete med säkerhetskrav i samhällsplaneringen
Myndigheter som kan sägas ha ett samordningsansvar inom områ- det säkerhetskrav i samhällsplaneringen är in ÖCB (det civila försvaret); Cl Räddningsverket (befolkningsskydd och räddningstjänst); och El Boverket (miljö, hälsa och säkerhet i den fysiska planeringen).
Frågor om dessa myndigheters ansvar samt erfarenheterna av deras arbete med säkerhetskraven redovisas längre fram i kapitlet. Utred- ningen beskriver i fortsättningen av detta avsnitt uppgifterna inom säkerhetsområdet för ett antal myndigheter med en mer sektorbe- tonad verksamhet. Syftet är att visa vilka myndigheter som framför allt är engagerade inom detta område. Beskrivningen är grundad på de uppgifter som myndigheterna har lämnat till utredningen.
Arbetarskyddsverket
Arbetarskyddsverkets uppgift är att utöva tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen samt — inom arbetsmiljö- området — lagstiftnin en om kemikaliekontroll. Den tillsynsverksam- het som Arbetarskyådsverket svarar för genom Yrkesinspektionen sker till en del med stöd av risk- och säkerhetsanalyser. Arbetarskydd- styrelsen har i sin organisation en riskanal sfunktion. Verket bedri- ver också utbildning för den egna personal'en inom detta område.
Banverket
Banverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om järnvägs- nätet. Verket ska bl.a. förvalta statens spåranläggningar och svara för säkerhetsfrå or som avser spårtrafiken i landet. Den senare upp- giften innebär b .a. att Banverket ska förebygga olyckor inom järn- vägstrafiken.
Kemikalieinspektionen
Kemikalieins ektionen är central förvaltningsmyndighet för ärenden som gäller hä so- och miljörisker med kemis a produkter. Kemikalie-
Inventera och identifiera riskkälla (X)
Skatta sannolikhet (S) och konsekvens (K)
Väga samman och skatta risk (Q)
Värdera och kommunicera
Besluta
Informera ställande
Åtgärda (reducera risken)
Följa upp och återkoppla
Figur 7.1 Arbetet med riskfrågor i olika faser — en schematisk be- skrivning
kontrollen syftar till att minska riskerna för skador på människor och miljö av kemiska produkter. Kemikalieinspektionen har en sam- ordnande roll inom kemikaliekontrollen. Aven Statens naturvårds- verk och Arbetarskyddsverket har inom sina områden befogenheter att reglera användningen av kemiska produkter. Samma sak gäller Läkemedelsverket för läkemedel och hygieniska eller kosmetiska produkter.
Statens naturvårdsverk
Statens naturvårdsverk är central förvaltningsmyndighet för åren- den om naturvård, vattenvärd, luftvård, buller, renhållnin , rörligt friluftsliv samt faunavård och jakt. Huvuddelen av Naturvår sverkets säkerhetsarbete avser frågor om långsiktiga miljörisker.
Statens geotekniska institut Statens geotekniska institut är central förvaltningsmyndighet för geotekniska frågor. Institutet bedriver forsknings- och utrednin sar-
ete inom det geotekniska området. Institutets arbete omfattar La. frågor om risker för ras och skred. Uppgifterna inom detta område omfattar bl.a. olika typer av riskbedömningar.
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI)
SMHI:s verksamhet omfattar väderövervakning och prognosverksam- het. Verket ska också tillhandahålla planerings- och beslutsunderlag
för väderberoende verksamheter och utfärda varningar till sk dd för liv och egendom i vädersituationer som bedöms medföra ris er.
Sprängämnesinspektionen
Sprängämnesinspektionen har till up gift att bedriva olycksförebyg- gande verksamhet vid hantering av randfarliga och explosiva va- ror. Myndigheten utfärdar föreskrifter för hantering, klassificering, märkning och tillståndsgivning för användning av brandfarliga och explosiva varor.
Vägverket
Vägverket svarar bl.a. för den statliga väghållningen och för tra- fiksäkerhetsfrågor som gäller vägtrafiken. Riskfrågor behandlas ' främst inom ramen för planeringen och projekteringen av Vägar och - i trafiksäkerhetsarbetet.
Sjöfartsverket
Sjöfartsverket är ett affärsdrivande verk. Verksamheten har sin tyngd- ' punkt på handelssjöfarten. Till verkets uppgifter hör att utöva till- syn över sjösäkerheten och att svara för sjöräddningstjänst.
7.3. Beredskapshänsyn i planering och samhällsutveckling
7.3 .1 Verksamhetens syfte
ÖCB definierar beredskapshänsyn i planeringen och samhällsutveck- lingen (BIS) på följande sätt:
Beredska hänsyn innebär en allmän strävan att — utan speci- ella rikta e resursinsatser — hö a den grundnivå i fredssamhället som verksamheten under säkerhets olitiska kriser och krig bygger på. Verksamma medel är in ormationsinsatser för att höja medvetandet om risker och sårbarhetsfrå or samt utbildningsinsatser för att höja kunskapsnivån om e system- och beslutssammanhang där frågorna kan och bör åtgärdas.
Samhällets organisation och den säkerhet vi har i fred utgör basen för BIS-verksamheten, som syftar till att göra samhället mindre käns- ligt för olika typer av påfrestningar och störningar. De komplette- rande förberedelser i beredskapen som behövs för att myndigheter, företag och andra organ ska kunna vidta åtgärder i krig kan genom detta starta på en högre nivå. De blir på detta sätt mindre omfat- tande och kostnadskrävande än som annars skulle ha varit nödvän- digt.
BIS-verksamheten har många positiva effekter på samhällets för- måga att uthärda påfrestningar som uppstår till följd av olyckor och störningar även i fred. Huvudsyftet är emellertid, som utredningen framhållit, att höja förmågan att motstå påfrestningar som orsakas av den säkerhetspolitiska utvecklingen och krig. BIS-insatserna rik- tas därför mest mot de delar av samhällsverksamheten som har sär- skild betydelse för totalförsvaret. Beredskapsåtgärderna blir mindre krävande — och drar därmed mindre kostnader — om de kan vidtas redan inför de risker och hot som förekommer i fred.
7.3.2. Verksamhetens innehåll
ÖCB bedriver BIS-verksamheten i samverkan med olika myndighe— ter och andra organ. Nya metoder för riskanalyser har utvecklats under senare år inom områdena kommunalteknisk försörjning, da- tasystem och försörjning i krigsviktiga företag (K-företag). Lokala organ har därefter lagt ned mycket arbete för att klargöra omfatt- ningen av riskerna och utforma motåtgärder.
Arbetsmetoderna är flera — t.ex. rådgivning till myndigheter, ut- bildnings- och konferensverksamhet, etablering av nätverk, utarbe- tande av exempelsamlingar och initiativ till forsknings- och utvecklingsinsatser. Tyngdpunkten ligger på utbildning och informa- tion. Målsättningen är att nå ett stort antal beslutsfattare inom olika samhällssektorer. Målgrupperna för informations- och utbildnings- insatserna är planerare och beslutsfattare i privat och offentlig tjänst, verksamhets- och driftansvariga inom verksamheter som har bety- delse för totalförsvaret och — när det är fråga om grundläggande information — allmänheten. Det är särskilt viktigt att i den fysiska planeringen ta hänsyn till beredskapskraven.
Utbildning om beredskapshänsyn sker vid universiteten i Göte- borg och Umeå. Det förekommer både ordinarie kurser och uppdrags- utbildning för speciella grupper av elever. Även vid de tekniska hög- skolorna i Stockholm och Luleå ingår beredskapshänsyn i delar av utbildningen. Ett betydande antal företrädare för både den offent- liga förvaltningen och företag av olika slag har genomgått BIS-ut- bildningen vid universitet och högskolor.
En rad seminarier och konferenser om BIS-arbetet har ägt rum under de senaste åren. Seminarie- och konferensverksamheten är ett sätt att hålla kontakt med forskningsvärlden. ÖCB har vidare eta- blerat ett nätverk för kontakter mellan dem som har deltagit i BIS- utbildningen. Genom en omfattande remissverksamhet får ÖCB till- fälle att i konkreta fall peka på behovet av beredskapshänsyn. ÖCB tillhör vidare den krets av myndigheter som ska lämna underlag för tillämpningen av plan- och bygglagen.
ÖCB har genom enkäter till bl.a. beslutsfattare och deltagare i nätverket sökt bedöma effekterna av BIS-arbetet. Enkäterna visar att idéerna som har förmedlats nått ut till åtskilliga beslutsfattare inom myndigheter och andra organ och att dessa i olika sammanhang också har tillämpat idéerna.
7.4. Den fysiska planeringen
7.4.1. Plan- och bygglagen — naturresurslagen
Plan- och bygglagen (1987:10) reglerar användningen av mark- och vattenområden samt lokalisering och utformning av byggnader och andra anläggningar. De för planärendena ansvariga myndigheterna ska i beslut om hur mark- och vattenområden eller den fysiska mil- jön i övrigt ska användas så långt möjligt ta hänsyn till olika risker i samhället. Samtidigt ska en rad andra önskemål och intressen tillgo- doses. Sådana beslut fattas i allmänhet av kommunen.
Den obligatoriska översiktsplanen ger vägledning för besluten om användningen av mark- och vattenområden. Genom detaljplaner eller i samband med tillståndspröving — bygglov eller förhandsbesked — kan kommunen styra markanvändningen och byggnaders eller anläggningars utformning.
Plan- och bygglagen föreskriver att en miljökonsekuensbeskriz/ning (MKB) ska utarbetas i samband med planläggning för bl.a. industri- ändamål och ny sammanhållen bebyggelse, om projektet har en be- tydande miljöpåverkan. Plan- och byggutredningen har i sitt betän- kande (SOU 1993:34) Miljö och fysisk planering föreslagit att miljö- konsekvensbeskrivningar ska vara obligatoriska för alla åtgärder som ger betydande inverkan på miljö, hälsa och säkerhet eller hushåll- ning med naturresurser. Miljökonsekvensbeskrivningen ska ange en verksamhets samlade inverkan i dessa avseenden. Kommunen kan även i samband med beslut om bygglov ställa krav på lokalisering och utformning av byggnader och anläggningar.
Plan- och bygglagen innehåller bestämmelser om att risker för människors hälsa och säkerhet ska beaktas både vid planering och vid beslut om bygglov. Bebyggelse ska enligt andra kapitlet lokalise- ras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn bl a till ”de boendes och övrigas hälsa” och i fråga om s.k. samlad bebyggelse . även med hänsyn till ”skydd mot uppkomst och spridning av brand _, samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser”. Byggnader ska . placeras och utformas så att de — eller deras avsedda användning — : inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför ”fara eller betydande olägenheter för omgivningen”. i
Det breda underlag som normalt kommer fram i samband med
220 Säkerhetskrav i samhällsplaneringen ! £
översiktsplaneringen gör det möjligt att väga kraven på hälsa och säkerhet mot andra angelägna anspråk och intressen. Det öppna arbetssättet — med ett omfattande samråd mellan myndigheter, orga- nisationer och enskilda — ger värdefulla kunskaper som kan utgöra underlag för åtgärder av förebyggande karaktär eller åtgärder som minskar konsekvenserna av olyckor.
Bestämmelserna i naturresurslagen (1987:12) syftar till att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hus- hållning med mark, vatten och övriga delar av den fysiska miljön. Lagen ger utgångspunkter för beslut om förändringar i användningen av mark- och vattenområden. Bestämmelserna i naturresurslagen ska tillämpas vid beslut enligt ett tiotal andra lagar, bl.a. plan- och bygg- lagen , naturvårdslagen, väglagen och vattenlagen.
Naturresurslagen innehåller emellertid inga bestämmelser om hur riskfrågorna ska behandlas. Lagen är ändå av intresse i det här sam- manhanget — framför allt på grund av sambandet med plan- och bygglagen. Den kommunala översiktsplanen ska ges en central bety- delse vid tillämpningen. Planen ska vara vägledande för beslut som följer de lagar enligt vilka naturresurslagen ska tillämpas. Myndig- heterna ska således ta ställning till om den prövade anläggningen går att förena med den för området gällande översiktsplanen.
Naturresurslagen innehåller vidare bestämmelser om miljö- konsekvensbeskrivningar. En sådan beskrivning ska upprättas i sam— band med vissa beslut. Miljökonsekvensbeskrivningen ska ange en verksamhets samlade inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Med inverkan på hälsa avses enligt förarbetena till lagen också säkerhetsfrågor.
7.4.2. Ansvarsfördelning
Kommunen har enligt plan- och bygglagen ansvar för frågor om hälsa och säkerhet. Genom lämplighetsbedömningar i den fysiska planeringen väger kommunen samman kraven på hälsa och säkerhet med andra intressen och anspråk.
Även om det i detaljplanearbetet har klarats ut att en farlig eller miljöstörande verksamhet kan lokaliseras till en bestämd plats for- dras det i allmänhet ytterligare tillstånd som syftar till att minska riskerna med verksamheten. Det kan vara en prövning enligt miljöskyddslagen, räddningstjänstlagen eller lagen om brandfarliga och explosiva varor. Verksamhetens miljökonsekvenser — bl.a. kon— sekvenserna för hälsa och säkerhet — ska emellertid ha avgjorts i samband med lokaliseringsbeslutet. Ingen myndighet ska vid tillståndsprövningen som följer kunna ställa sådana krav att verk— samheten inte kan bedrivas på den aktuella platsen. Det ankommer
däremot på säkerhetsansvariga myndigheter att utforma detaljerade villkor för verksamheten.
Länsstyrelsen ska i egenskap av företrädare för staten genom råd- givning och genom att tillhandahålla kunskapsunderlag samverka med kommunerna i planläggningen, samordna statens intressen och ge ett samlat och sammanvägt besked om statens synpunkter i olika avseenden. Länsstyrelsens ansvar i detta sammanhang innebär att den på lämpligt sätt ska företräda bl.a. de centrala myndigheter som svarar för hälso- och säkerhetsfrågor. Länsstyrelsen ska med stöd av plan- och bygglagen upphäva kommunala beslut, om inte tillräcklig hänsyn tagits till bl.a. de boendes och övrigas hälsa och säkerhet.
7.4.3. Erfarenheter av arbetet med hälsa och säkerhet
Kommunen
Flertalet kommuner utför någon form av riskanalyser. Innehållet i dessa varierar emellertid. Arbetet är i allmänhet begränsat till något eller några delområden, t.ex. upphandling av försäkringar, räddnings- tjänsten och uthålligheten i olika försörjningssystem som har bety- delse för verksamheten i krig. Arbetet inom dessa områden är ofta uppdelat mellan olika kommunala nämnder. Kommunernas risk— analyser används ibland också som planeringsunderlag vid bedöm- ningar av risker för hälsa och säkerhet i ärenden enligt plan- och bygglagen.
En del kommuner har en ambition att ta ett helhetsgrepp om kom- munens verksamhet inom säkerhetsområdet. Dessa kommuner utarbetar material som kan användas både i den fysiska planeringen och i andra verksamheter. Det kan gälla internt skydd, skydd mot olyckor och civilt försvar. Med internt skydd menas kommunens åtgärder mot inbrott, brand och vandalisering. Skyddet mot olyckor omfattar bl.a. räddningstjänst och olika typer av förebyggande åt- gärder. Med civilt försvar avses här de åtgärder som kommunen vid- tar för att uppnå den grundläggande säkerhet och uthållighet som kan få betydelse i krig. Åtgärderna syftar sammantaget till att öka säkerheten för dem som bor eller verkar i kommunen.
Länsstyrelsen
Länsstyrelsen har som högsta civila totalförsvarsmyndighet i länet ansvaret för samordningen av det civila försvarets verksamhet i fred och krig. Länsstyrelsen ska vid tilllämpningen av plan- och bygg- lagen särskilt bevaka kraven på hälsa och säkerhet. Länsstyrelsen ska också utöva tillsyn enligt räddningstjänstlagen.
De länsstyrelser som omfattas av utredningens enkät hanterar sina
" 222 Säkerhetskrav i samhällsplaneringen | I | i
uppgifter inom riskområdet på olika sätt. Länsstyrelsen i ]önköpings län har inrättat en arbetsgrupp inom området Hälsa och säkerhet för samverkan mellan försvars-, miljövårds-, plan-, kommunikations- och rättsenheterna. Denna grupp ska bl.a. analysera olyckor som har inträffat och i olika plan- och byggärenden föreslå åtgärder som reducerar risker och minskar antalet olyckor. Länsstyrelsen i Södermanlands län har skapat en liknande samordning genom att organisera tvärsektoriellt sammansatta enheter.
Andra länsstyrelser som deltagit i enkäten har inte kommit lika långti integrering av arbetet med risk- och säkerhetsfrågor. Det finns att döma av enkätsvaren inte något gemensamt synsätt inom detta område. Det förekommer skillnader både i ambitionsnivå och i ar- betssätt mellan olika länsstyrelser.
Centrala myndigheter Boverket har i samarbete med ÖCB och Räddningsverket utarbetat underlag som kommuner kan använda i sin fysiska planering. Det handlar bl.a. om risker i samband med industriell verksamhet och kommunikationer samt risker i krig. De tre myndigheterna har också var för sig gett ut Vägledningar för arbetet med risker inom sina ansvarsområden. De tre statliga myndigheterna, som får anses ha ett samordningsansvar för markanvändning, befolkningsskydd respek- tive civil beredskap, kommer ibland i konflikt med sektoransvariga statliga myndigheter som Vägverket, Banverket och Sprängämnes- inspektionen.
Skillnaderna mellan olika myndigheter i synen på risker hänger samman med olikheterna i deras ansvar och roller. I det samråd som äger rum i samband med den fysiska planeringen bedömer de sektor— ansvariga organen ibland om hänsyn har tagits till miljö, hälsa och säkerhet. Detta är naturligt och behöver inte vara något problem. Svårigheter uppstår för kommunen om länsstyrelsen inte ger något besked om hur de olika bedömningarna bör vägas samman. Detta innebär att länsstyrelsen eller regeringen kan behöva göra en över- prövning.
Regeringen har under senare år vid överprövningen av planärenden skärpt sin praxis och lagt ökad vikt vid hälso- och säkerhetsfrågorna.
7.5. Fem fallbeskrivningar
Utredningen beskriver i detta avsnitt tre planärenden, som närmare illustrerar de allmänna synpunkter som utredningen har redovisat i det närmast föregående avsnittet. Texten innehåller också ett exem-
pel på hur beredskapsaspekterna hanterats vid ett beslut om förlägg- ning av teleanläggningar i ett berg samt ett exempel på hur en kom- mun ökat säkerheten i elförsörjningen.
Följande lanårenden ingår i redogörelsen: Norra Älvstranden i Göteborg, Ånge Centrum och Grödingebanan. Beskrivningarna har i alla tre fallen inriktats på att belysa hur olika intressenter behand— lat riskfrågorna. Utredningen ger för varje ärende en kort bakgrunds- beskrivning och en kommentar.
7.5.1. Norra Älvstranden Bakgrund
Fallet beskriver hur riskfrågorna hanterades vid laneringen av ett nytt bostads- och arbetsområde i Göteborg. Områ et består av varvs- och hamnområdena längs Göta älvs norra strand från Göta älvbron i öster till Alvsborgsbron i väster. Det är således fråga om centrala delar av Göteborg.
Planeringen av området började år 1985 . Under arbetets gång skärptes gradvis motsättningarna mellan Göteborgs stad och de statli- ga organen när det äller riskhänsynen i samband med transporter av farligt gods på en järnväg som går igenom området, den s.k. halmnbanan. På hamnbanan transporteras bl.a. stora mängder ga- so .
Planeringen av Norra Älvstrandsområdet syftade till att skapa en stadsbebyggelse inom området och att knyta samman detta med öv- riga delar av Hisingen. Planeringsprocessen var komplicerad och omfattade ett stort antal kommunala och statliga organ. Riskanalyser
enomfördes i flera omgångar. Diskussionen om säkerhetsaspekterna kom i stor utsträckning att älla vilket skyddsområde som skulle finnas vid hamnbanan och vi ken typ av bebyggelse som kunde ac- cepteras inom detta område.
Länsstyrelsen ansåg med i likhet med Räddningsverket och Sprängämnesinspektionen att det skyddsavstånd som staden kunde acceptera — 100 meter på båda sidor om banan — var otillräckligt. Så länge gasoltransporterna pågick var det enligt myndigheterna nöd- vändi t med ett skyddsavstånd på minst 200 meter och dessutom åtgär er som ökade säkerheten på hamnbanan. Räddningstjänsten i Göteborg anslöt sig till denna bedömning.
Göteborgs stad ansåg emellertid att den hade tagit sin del av an- svaret för säkerheten genom att lä ga en 200 meter bred extensivt ' utn ttjad zon genom ett centralt befäget förnyelseområde. Stadsfull- mä tige beslöt därför år 1990 att anta en översiktsplan för Norra . Alvstranden som bygger på ett skyddsavstånd om 100 meter. Samti- i digt uttalade staden att transporter av farligt gods på hamnbanan : som inte kan accepteras med denna skyddszon ska upphöra. Efter ». detta beslut har detaljplaneringen av olika delar av området pågått ; och n a riskanalyser genomförts. Staden bekräftade sin uppfattning f i sam and med ett beslut år 1991. ;
Samtidigt som planeringsarbetet pågick tog Svenska kommun- '
224 Säkerhetskrav i samhällsplaneringen ? i I
förbundet och Göteborgs stad i en skrivelse till regeringen upp prin- ciperna för planeringen i områden som berörs av transporter med farligt gods. Staden avsåg också att låta en detaljplan för en del av Alvstrandsområdet - Sannegården — gå till överprövnin för att för att få principfrågan bedömd i högsta instans. På rund av onjunktur- avmattningen och en minskad efterfrågan på ontor och bostäder har planeringsarbetet emellertid vilat. Frågan har av dessa skäl ännu inte blivit prövad.
Kommentar
Fallet Norra Älvstranden åskådliggör de intressekonflikter som ak- tualiseras när säkerhetskraven ska tillgodoses i ett markanvändnings- ärende. Det visar också att det ibland är förenat med mycket stora kostnader att helt bli av med de risker som uppstår. I fallet Norra Älvstranden skulle en eliminering av riskerna ha fordrat antingen att staden tillämpade ett skyddsområde med gles eller ingen bebyggelse på minst 200 meter på ömse sidor om järnvägen eller att banan flyt- tades. Att anlägga en ny järnväg skulle kosta åtskilliga miljoner. Att planera en skyddszon av erforderlig omfattning skulle tvingat sta- den att välja en mindre attraktiv användning av marken. Även detta har ekonomiska konsekvenser.
Norra Älvstranden visar att det saknas principer för vilka risk- nivåer som kan accepteras i samband med transporter av farligt gods. Olika myndigheter har starkt divergerande uppfattningar om detta och om de åtgärder som fordras för att eliminera riskerna. De risk- analyser som de olika organen gjorde bidrog uppenbarligen inte hel- ler till att minska motsättningarna. Resultaten av analyserna ifråga- sattes på olika punkter av parterna.
Fallet ger också anledning till reflexioner om kommunernas och de statliga myndigheternas roller vid bedömningen av vilka risker som kan accepteras i olika situationer. Starka motsättningar upp- stod i det här fallet mellan staden och en del statliga myndigheter. Banverket hade en uppfattning. Det fanns skillnader i detaljer mel— lan Boverket, Räddningsverket och Sprängämnesinspektionen, men de hade i huvudsak samma grundinställning. Länsstyrelsen delade i stort uppfattningen hos de senare tre myndigheterna.
Som utredningen framhållit ska kommunen enligt lagstiftningen svara för den slutliga sammanvägningen av olika intressen och göra en helhetsbedömning. Centrala statliga myndigheter har närmast en expert- och konsultroll i förhållande till kommunen. Frågan är hur långt och med vilken intensitet de statliga organen bör driva sina ståndpunkteri situationer som dessa. Detta gäller i synnerhet om det i den statliga verksamheten saknas politiskt beslutade riktlinjer för hänsynen till säkerheten.
7.5.2. Ånge Centrum Bakgrund
Beskrivningen belyser den diskussion om säkerhetsaspekterna som fördes vid uppförandet av en ny centrumbyggnad i Ån e kommun. Centrumb ggnaden ligger i omedelbar anslutning till nge ranger- ban ård, är stora mängder av farligt gods hanteras.
P anlä gningen av Ånge Centrum började år 1983. Kommunen utarbetaåe bl.a. en områdesplan för tätorten. År 1989 startade Sj och Ånge kommun ett samarbete om exploatering av området vid järnvägsstationen. En detaljplan u prättades år 1990 med förslag till en ny centrumbebyggelse inom elar av det tidigare järnvägsom- rådet. En översiktsplan antogs år 1993 (efter att centrumbyggnaden
hade uppförts). De närmaste 5 åren på rangerbangården ligger mindre än 10 me-
ter från centrum yggnaden. Ett trettiotal vagnar med farligt gods rangeras på bangården varje dygn. I samband med laneringen av centrumområdet uppdrog byggnadsnämnden i Ån e ommun åt en konsult att göra en riskanalys för centrumbyggna en. Riskanalysen visade att sannolikheten att omkomma i en 01 cka med farligt gods kan jämställas med sannolikheten för att dö as av ett nedfallande fly plan. Konsulten konstaterade vidare i riskanalysen att de män- , niskor som vistas i Ån e Centrum redan är exponerade för risker från järnvägen och att äe var bättre skyddade i en modern byggnad ; än i den gamla byggnaden. *
Vid bedömningen av planärendet uppstod en motsättning mellan Ånge kommun och Länsstyrelsen i Västernorrlands län, som hade , stöd från Räddnin sverket. Kommunens bedömde sannolikheten för att en olycka skul e inträffa som så liten att denna inte borde styra , planeringen. Kommunen ansåg också att de risker som fanns kunde mötas med tekniska åtgärder i byg naderna.
Länsstyrelsen och Räddningsver et delade inte kommunens upp- fattning utan ansåg att centrumbebyggelsen med hänsyn till riskerna inte borde komma till stånd på den plats som var planerad. Rädd- ningsverket föreslog att Länsstyrelsen skulle begära att kommunen ' omprövade detaljplaneförslaget. Detta har emel ertid inte skett. Kommentar
De slutsatser som kan dras av Ångefallet är av samma slag som i fallet Norra Älvstranden. En skillnad är emellertid att Ånge kom- mun inte godtog något skyddsavstånd alls till järnvägen. Kommu- nen hänvisade i stället till att tekniska anordningar kunde utföras i , centrumbyggnaden. Kommunen påpekade också att den befintliga ' bebyggelsen redan var utsatt för de risker som centrumbyggnaden skulle utsättas för — utan att det hade ställts krav på några åtgärder.
Centralorten Ånge har byggts upp kring järnvägen, som dessutom ; har stor betydelse för sysselsättningen på orten. De statliga myndig- * heternas krav på skyddsavstånd leder i det här fallet till att välbelägen
mark inte kan utnyttjas för det ändamål som ger de högsta intäk- terna. Krav på skyddsavstånd medför dessutom ofta att långtgående ingrepp måste göras i ett planförslag. I Anges fall hade centrum- byggnaden kommit att ligga helt fel om ett skyddsavstånd på flera hundra meter hade tillämpats. Ångefallet är också ett exempel på att andra åtgärder än skyddsavstånd kan komma i fråga. Det kan vara anskaffning av säkerhetsutrustning eller åtgärder som på olika sätt förstärker byggnaderna.
Ångefallet visar på svårigheterna att motivera ett långtgående hän- synstagande till säkerhetsaspekterna vid nyexploatering om risktagan- det i befintlig verksamhet som den kan jämföras med ligger på en mycket hög nivå. Det är angeläget att riskfrågorna också vägs in i den allmänna lämplighetsbedömning som ska göras i detaljplane- ringen. Som utredningen framhåller längre fram i kapitlet är det inte rimligt att acceptera lägre säkerhetskrav på platser där människor redan vant sig vid stora risker. Det går däremot alltid att diskutera var gränsen går för vad som ska vara godtagbara risker.
7.5.3. Grödingebanan Bakgrund
Grödin ebanan är den nya dubbels årsträckningen från Flemin s- berg til Södertälje. Banan är avse d för fjärrtåg. Inom Botkyr a kommun år banan genom flera långa tunnlar. Den längsta är näs- tan två ki ometer.
Fallet belyser den diskussion om tunnelsäkerhet som har förts i anslutnin till byggandet av Grödingebanan. De längsta tunnlarna på bande en finns i Botkyrka kommun och beskrivningen begränsas av det skälet till att avse Botkyrkadelen av banan.
Botkyrka kommun meddelade b gglov för Botkyrkadelen av ba- nan den 30 januari 1990. Byggnadlånämnden framhöll att den där- med inte hade tagit ställning till 'ärnvägens drifts- och säkerhets- aspekter. Kommunen begärde oc så att Banverket och järnvägs- inspektionen skulle ta upp en diskussion med Räddningsverket om tunnlarnas säkerhet.
Sedan bygglovet gavs har åtskilliga överläggningar om säkerhets- frågorna ägt rum mellan kommunen och projektledningen för byg- get, mellan kommunen och Räddningsverket, mellan Järnvägs- inspektionen och Räddningsverket samt mellan Räddningsverket och Banverket.
Banan är nu klar och to si drift i början av år 1995 . Uppfattning- arna om säkerheten i tunn a_rna är emellertid fortfarande delade mel- lan berörda myndigheter. Overläggningar som ägt rum har således inte medfört att parterna kunnat enas om en samlad bedömning. I diskussionerna står Banverkets bedömning av säkerheten mot räddnin stjänstens. Med räddningstjänsten avses i detta fall Rädd- ningsver et och räddningstjänsten i Botkyrka kommun. Banverket
: i i i !
anser att banan har tillräcklig säkerhet. Verket hänvisar till att olika säkerhetsåtgärder har vidtagits och att sannolikheten för en olycka i en tunnel är så liten att in a ytterligare åtgärder fordras. Räddnings- tjänsten hänvisar till att konsekvenserna av en olycka är oaccepta- belt stora. De 11 pgifter som räddnin stjänsten i Botkyrka skulle stäl- las inför vid en brand i samband me en tågkollision inne i en tunnel bedöms så gott som omöjliga att klara. Insatstiderna skulle bli orim-
ligt långa.
Kommentar
Utredningen konstaterar att de olika myndigheterna har använt sig av s-kilda riskbegrepp. Banverket har lagt tyngdpunkten på att san- nolikheten för en olycka i en tunnel är låg, medan räddningstjänsten hållit fram de konsekvenser som uppstår om en olycka skulle in- träffa. Utredningen anser att både sannolikheten för en olycka och olyckans konsekvenser bör beaktas i bedömningarna.
Det framgår att säkerhetsfrågorna inte kunde belysas på ett till- fredsställande sätt innan bygglovet gavs. En kommun kan inte själv förväntas ha tillräcklig kunskap och erfarenhet för att kunna ställ— ning i ett så komplicerat fall som detta. De statliga myndigheterna borde ha enats om en uppfattning inför bygglovsprövningen. Kom- munen tvingades trots bristen på samsyn att fatta ett beslut.
Även detta fall illustrerar de nackdelar med ett splittrat myndighet- sansvar när det gäller säkerhetskraven i samhällsplaneringen som utredningen tidigare beskrivit. Enhetligare metoder för riskanalyser och ett mera samordnat arbetet med planeringsunderlaget i övrigt kunde ha underlättat ställningstagandet. En bättre samordning mel- lan myndigheter på olika nivåer skulle sannolikt ha gjort att myn- digheterna kommit fram till uppfattningar som kunnat delas av alla.
Utredningen vill framhålla att byggandet av järnvägar utanför detaljplanelagt område inte är reglerade på det sätt som är fallet med t.ex. vägbyggen. Ett förslag till lagstiftning för anläggning av järn- väg håller på att utarbetas inom Kommunikationsdepartementet.
7.5.4. Teleanläggningar i berg Bakgrund
Exemplet belyser de säkerhetsåtgärder som dåvarande Televerket genomförde vid uppförandet av ett antal teleanläggnin är i Fäåsleholmstrakten. Liknande åtgärder har vidtagits på andra åll i an et.
Riksnätet för telefontrafik består av två parallella nät. Televerket beslutade i slutet av 1980-talet att de s.k. jumbo- och förmedlings- stationerna i det ena nätet skulle ges byggnadstekniskt fullträffsskydd mot konventionella vapen och i de flesta fallen vara förlagda i berg-
rum. Stationerna i det andra nätet gavs inte motsvarande skydd. Avsikten med beslutet att dela upp nätet i en del med förstärkt sk dd och en del med normalt skydd var att ge hög driftsäkerhet och ög framkomlighet oavsett de påfrestningar som kunde bli aktuella. Te- leverket ansåg att den förhöjda säkerheten var motiverad både med hänsyn till de krav som driften i fred ställer och för de påfrestningar som skulle kunna up stå i krig.
Televerket vidtog essutom en rad andra åtgärder avsedda att höja säkerheten: El De kablar som förbinder stationerna med nätet drogs in i anlägg- ningarna å flera olika ställen, Vilket ökade driftsäkerheten vid en kabelska a; CI Avbrottsfri elkraft anordnades genom batterier och stationära reservelverk; CI Avancerade larmsystem som tidigt uppmärksammar fel och stör- ningar installerades;
Cl åänspumpar, brandlarm, rökdetektorer och sprinklers installera- es;
Cl Ett skärpt tillträdesskydd till anläggningarna med noggrann in- passerin skontroll och ett starkt begränsat tillträde för entrepre— nörer in ördes.
Kommentar
I det aktuella exemplet tillämpades ett integrerat synsätt fred-krig. De åtgärder som vidtogs ger god driftsäkerhet och framkomlighet i nätet oavsett vilken hotsituation som det är fråga om.
Den säkerhetsnivå som Televerket valde innebar emellertid att an- läggningarna blev dyrare än vad de skulle ha blivit om hänsyn hade tagits endast till fredstida säkerhetskrav. Denna merkostnad måste å andra sidan vägas mot kostnaderna för de särskilda beredskaps- förberedelser som annars skulle ha varit nödvändiga. I det här fallet hade det blivit nödvändigt t.ex. att förstärka reparationsresurserna i krig och att öka anskaffningen av reservutrustning och reservdelar.
7.5.5. Elförsörjningen i en kommun
Bakgrund
Fallet belyser hur Härnösands kommun — efter att en brand i en transformator slagit ut elförsörjningen — steg för steg byggt om syste- met till en betydligt hö re säkerhetsnivå. Samma slag av åtgärder har senare vidtagits på an ra håll i landet.
Branden inträffade vintern 1973. Följden blev stora störningar i uppvärmningssystemen. Belysningen slutade att fungera. Industrin kunde inte fortsätta sin verksamhet.
Centralorten fick före branden sin råkraft från 130 kV-ledningar i ett ledningsstråk. Genom en ombyggnad av systemet kan elkraften
nu komma från tre lednin ar oberoende av_ varandra. Distributio- nen sker sedan v1a åtta för elmngsstationer 1 ett nät som ger många möjligheter till alternativa matningar. Ett avbrott behöver av det skä et bara påverka en mindre del av_ kommunen. Kommunen har dessutom v1dtag1t flera andra åtgärder som höjt
säkerheten i elförsörjningen: CI Möjli heter att koppla om till lokal produktion med hjälp av reserv raftverk kommer att finnas inom flera lokala områden (klart under år 1995 ); D En del lantbruk har skaffat traktordrivna reservkraftaggregat; Cl Analyser har gjorts om möjligheterna till reservproduktion av el vid en del anläggningar; Cl Arbete ågår med anskaffande av reservkraftag regat för kom- munal örsörjning — de ska kunna sättas in i defar av distribu- tionssystemet och säkerställa försörjningen med el till känsliga anläggningar;
Cl Elledningarna i kommunen har under senare år i stor utsträck- ning lagts i mark; El Kommunen har genomfört riskanalyser för elförsörjningen — med ledning av dessa har OCB beviljat statsbidrag för anskaffande av reservkraftaggregat.
Kommentar
Kommunen har i planeringen av sin elförsörjning integrerat synsät- tet fred-krig. De åtgärder som vidtagits ger god driftsäkerhet oavsett vilken hotsituation som det är fråga om.
Arbetet har skett steg för steg under en ganska lång period. Åtgär- derna har inte fordrat annat än normala höjningar av taxorna.
7.6. Förutsättningar för tillämpning av säkerhetskraven
7.6.1. Fördelning av ansvaret för åtgärder som minskar riskerna
Sektoransvar och samordning
Riskfrågor behandlas inom en rad verksamheter i samhället -— t.ex. i den fysiska planeringen, trafiksäkerhetsarbetet, räddningstjänsten och arbetarskyddet. Statsmakterna har i en del fall fastställt mål för verk- samheten som mer eller mindre utförligt anger även säkerhetskraven. Synen på dessa frågor — och arbetsmetoderna — varierar emellertid mellan sektorerna. Myndigheterna anlägger sällan ett tvärsektoriellt och övergripande perspektiv. Det är vanligare att varje myndighet
utvecklar ett synsätt som är anpassat till den egna verksamhetens behov och förutsättningar.
Bristen på enhetlighet i hanteringen av frågorna om säkerhetskrav i samhällsplaneringen kan leda till att säkerhetskraven inom en del sektorer går för långt och blir för kostsamma. Det motsatta gäller inom andra sektorer. I ekonomiska termer medför detta att effekten av ett belopp som satsas på att tillgodose säkerhetskrav kan vara mångdubbelt större inom en sektor än inom en annan sektor. Det bör även av detta skäl finnas en strävan efter enhetligare prioriteringar.
Ansvaret för dem som driver verksamheter
Arbetet med riskfrågor syftar till att åstadkomma ett skydd mot plöts- ligt inträffade händelser som leder till mer eller mindre allvarliga påfrestningar på olika verksamheter i samhället. Det rör sig om olyckor och störningar som kan skada människor, egendom och miljö. Det är angeläget att ställa krav på innehållet i planerings- och besluts- processen och på beslutsfattarna i verksamheter som innebär någon form av allvarligt risktagande. Sådana krav kan t.ex. gå ut på att riskanalyser ska göras eller att den beslutande myndigheten innan beslutet fattas ska inhämta och använda det underlag som finns. Kommunens strävan måste vara att ge olika verksamheter stabila villkor så att inte senare fattade beslut begränsar möjligheterna eller gör det omöjligt för den som driver en verksamhet att fullfölja sina planer.
En bedömning av hur kostnaderna för de riskreducerande åtgär- derna ska fördelas mellan dem som är berörda måste ske med hän- syn till omständigheterna i de enskilda fallen. Utgångspunkten bör emellertid vara att den som orsakar en risk också ska bekosta de åtgärder som fordras för att minska risken till den av samhällsorganen godtagna nivån. Den principen för kostnadsansvaret tillämpas inom miljövärden (Polluter-Pays Principle).
Den som svarar för riskkällan behöver emellertid inte nödvän- digtvis vara den som orsakar behovet av åtgärder. Frågor av det sla- get uppkommer oftast i samband med ändringar i den tidigare mark- användningen som aktualiserar förebyggande åtgärder av olika slag. Om det t.ex. gäller lokalisering av bostäder i närheten av en anlägg- ning för hantering av farliga ämnen, ska ägaren till den i princip inte behöva stå för de skyddsåtgärder som fordras. Det måste under alla förhållanden bli en sammanvägning av olika faktorer som har bety- delse för det beslut om markanvändningen som myndigheterna fat- tar. En sådan sammanvägning får visa vilka åtgärder som eventuellt kan vidtas inom anläggningen med hantering av farliga ämnen och vem som ska bekosta dessa.
För totalförsvaret gäller även i det här sammanhanget den s.k. ansvarsprincipen. Det innebär att den som har ansvar för en verk- samhet i fred också svarar för denna verksamhet under beredskap och i krig, om verksamheten ska upprätthållas under dessa förhål- landen. Den som ska beakta risker för olyckor och störningar i sin fredstida verksamhet ska följaktligen också beakta de särskilda ris- ker som uppstår i krig. Självklart måste de riskvärderingsprinciper som ska tillämpas anpassas till de speciella förhållanden som gäller i krig.
Nya eller gamla krav i samband med nyanläggning?
Utredningen vill framhålla att säkerhetskraven måste få slå igenom i samhällsplaneringen. Erfarenheten visar att det är lättare att påverka utformningen av nya anläggningar än att förändra befintliga anlägg- ningar som har en från säkerhetssynpunkt mindre bra standard. Det har emellertid framhållits — bl.a. av Göteborgs stad i debatten om Norra Älvstranden - att nya anläggningar drabbas av oskäliga kost- nader för säkerheten om prövningen av dessa sker enligt strängare regler än som gäller för befintliga anläggningar. Det skulle innebära att resurserna inte utnyttjades på bästa sätt. Det finns risker i äldre anläggningar som det är mer angeläget att göra någonting åt, har det också sagts.
Utredningen anser inte att säkerhetsfrågorna i samband med ny- anläggning ska stå tillbaka därför att riskerna är större i äldre be- fintliga anläggningar. Att sänka kraven vid utformning av nya anläggningar med hänvisning till att säkerhetsåtgärder först måste vidtas i äldre anläggningar leder bara till problem i framtiden. Enligt utredningens mening måste säkerhetskraven i samband med be- slut om nyanläggning kunna drivas så långt som möjligt med hän- syn till ekonomiska och andra förutsättningar i de enskilda fallen. Detta är en sedan länge vedertagen princip i den svenska samhälls- planeringen.
7.6.2. Den fysiska planeringen Tre skeden
.. ___,__,______,_________._____________,_, _4
En etablering eller en förändring av en farlig eller störande verksam- , het består i allmänhet av ett planeringsskede, ett prövningsskede och '
ett driftsskede. I planeringsskedet bestäms lokaliseringen. I prövnings- skedet regleras utformningen och i driftsskedet är det fråga om till- syn. Indelningen i de olika skedena framgår också av figur 7.2. Behovet av kunskap, beslutsunderlag och samordning skiljer sig avsevärt beroende på om det är fråga om planeringsskedet, prövnings-
Planeringsskede (lokalisering)
' Översiktsplan hos kommunen ' Samråd med länsstyrelsen ' Underlag från centrala myndigheter
Prövningsskede (utformning, skyddsavstånd m.m.) ' Detaljplan, bygglov hos kommunen ' Ev prövning av länsstyrelsen eller regeringen ' Annan prövning (t. ex. av Naturvårdsverket eller (Farlig eller Sprängämnesinspektionen) störande verksamhet) Driftsskede (kontroll och tillsyn) - Villkor (beslut av t. ex.Yrkesinspektionen eller Kemikalieinspektionen)
Figur 7.2 Tre skeden i beslut om etablering eller förändring av en farlig eller störande verksamhet.
skedet eller driftsskedet av en farlig eller störande verksamhet i när- heten av t.ex. ett bostadsområde. I planeringsskedet är det fråga om att utnyttja generella bedömningar av risker, som kommunen jämför med lokala förhållanden. Syftet är att ta ställning till var olika verk- samheter ska kunna ligga. I prövningsskedet gäller bedömningen om verksamheten klarar omgivningskraven, om den får förläggas till den tänkta platsen och vilka villkor som i så fall ska vara uppfyllda. Sökanden är skyldig att redovisa det underlag som prövningen for- drar. I driftsskedet — när verksamheten finns på plats — handlar det om att kontrollera att speciallagstiftningens krav är tillgodosedda och att villkoren i övrigt blivit uppfyllda. Vid eventuella förändringar i verksamheten som inte kräver tillstånd svarar den som driver verk- samheten för att säkerhetskraven är tillgodosedda.
Behov av ett enhetligt planeringsunderlag Flera centrala myndigheter ger ut föreskrifter, råd och handböcker i riskfrågor. Dessa myndigheter ska i allmänhet också lämna underlag för tilllämpningen av plan- och bygglagen och naturresurslagen i frågor som gäller risker för miljö, hälsa och säkerhet. Den enkät som utredningen har gjort visar att myndigheternas ansvar när det gäller risker ofta är oklart definierat och att sättet att behandla dessa frå- gor varierar från myndighet till myndighet. Likartade frågor behand- las av flera myndigheter — från något olika utgångspunkter.
Det har framkommit i utredningens arbete med dessa frågor att det underlag som de centrala myndigheterna lämnar ofta inte ger tillräcklig vägledning. Formerna för de centrala myndigheternas stöd till regionala och lokala organ när det gäller säkerhetskraven i sam-
hällsplaneringen behöver utvecklas. Det finns bl.a. ett behov av modeller som kan bidra till enhetligare bedömningar av olika situa- tioner.
7.6.3. Kunskaper som ökar medvetenheten om säkerhetskraven
En grundläggande förutsättning för att vi genom ökad säkerhet och uthållighet ska få ett mer robust samhälle är att det finns både kun- skap och förmåga hos dem som är involverade i förändringar av verksamheter i samhället. Det är fråga om komplicerade processer som kräver åtgärder i ett tidigt skede av planeringen och en hög grad av samförstånd. Det är viktigt att på olika sätt öka kunskaperna hos olika aktörer både om behovet av åtgärder och om möjligheterna att få dem genomförda. Det handlar i dessa fall om att använda fantasin och se möjligheterna till ändamålsenliga åtgärder. Om övervägande- na sker när projekten börjar ta form är det ofta möjligt att finna ekonomiskt fördelaktiga lösningar.
Den dialog som är en del av den fysiska planeringen kan bidra till den ökade medvetenheten. Många förändringar i samhället som har betydelse för säkerheten sker emellertid utan att ha passerat de or- gan som svarar för den fysiska planeringen. Inom ramen för projek- tet Sjukvårdens säkerhet i krig (SSIK-projektet) har försörjnings- säkerheten vid bl.a. flera av de största sjukhusen i landet höjts vä- sentligt. Dessa åtgärder har inte fordrat några nya ställningstagan- den som avser markanvändningen. Utredningen har i avsnitten 7.5.4 och 7.5.5 visat hur säkerhet och uthållighet byggts in i en teleanlägg- ning respektive i elförsörjningen i en kommun. Även detta är exem- pel på åtgärder som kommit till stånd utanför den fysiska plane- ringen.
Den tekniska utvecklingen medför både nya risker och nya möj- ligheter till lösningar som är bra för säkerheten. Det som var omöj- ligt i går kan vara tekniskt möjligt i dag och kanske ekonomiskt fördelaktigt i morgon. Att kunna se dessa förutsättningar har stor betydelse för säkerheten. Utredningen har i avsnitt 7.3 kortfattat beskrivit BIS-verksamheten. Den syftar just till att på ett brett plan i samhället göra fler medvetna om behovet av och möjligheterna till åtgärder som på många olika sätt ökar säkerheten.
Avsikten är att genom utbildning och information peka på möjlig- heterna att tillgodose kraven på säkerhet när den som bedriver en verksamhet planerar förändringar av olika slag. Forskning kan ge kunskaper som visar vad som är möjligt att genomföra. Utredningen anser att dessa aktiviteter måste fortsätta att utvecklas. Det kan ske bl.a. genom den ökade samordning i arbetet med säkerhetskraven i
..m __... ___—___—
samhällsplaneringen som utredningens överväganden i detta kapitel syftar till.
7.7. Utredningens förslag
7.7.1. Problemen och grundprinciperna i sammanfattning
Säkerhet kan byggas in i samhällsutvecklingen på många olika sätt. Det är viktigt att alla som är med och utformar samhället är med- vetna om säkerhetskraven. Planlagstiftningen ger stöd för förebyg- gande insatser som syftar till att minska riskerna i samhället. En förutseende planering med beaktande av risker för hälsa och säker- het kan leda till lösningar som i ett samhällsekonomiskt perspektiv på sikt är mindre kostnadskrävande. Enligt utredningens mening finns det inte anledning att för planprövningen - eller för tillstånds- prövningen i senare skeden — ändra på den grundläggande fördel- ningen av ansvaret mellan stat och kommun eller mellan olika stat- liga myndigheter.
Överväganden om riskfrågor i olika verksamheter kräver samar- bete. Det gäller oavsett om det är fråga om planering eller andra slag av åtgärder. Samarbetet behöver utvecklas mellan myndigheter och andra organ — på alla nivåer.
Som framgått av den tidigare redovisningen är samarbetet i den fysiska planeringen reglerat genom plan- och bygglagen. Kommu- nen har som planerande och beslutande myndighet det grundläg- gande ansvaret. Staten ska genom länsstyrelsen ingripa mot detalj- planer som inte uppfyller grundläggande krav på hälsa och säker- het. Även om ansvaret formellt sett är entydigt visar de analyser som utredningen genomfört att det inte upplevs så i den praktiska tillämpningen. Det sammanhänger med en rad faktorer som berör olika samhällssektorer och verksamhetsområden. De främsta orsa- kerna anser utredningen vara El Att kunskaper om risker och metoder för riskbedömning ännu är outvecklade; CI Att de medel som lagstiftningen erbjuder för att garantera goda beslutsunderlag ännu inte utnyttjas fullt uti beslutsprocessen; och El Att m ndigheterna inte samarbetar tillräckligt effektivt för att identi ierarisker och förebygga dem.
Utredningens överväganden — både om den verksamhet som har att göra med den fysiska planeringen och om de andra åtgärder utred- ningens arbete avser — innebär att följande principer bör gälla för myndigheternas arbete med säkerhetskraven i samhällsplaneringen:
Cl
Arbetet med riskfrågorna syftar till att ge människor tillräcklig säkerhet mot olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner som skadar samhället, människors hälsa samt egendom och miljö. Arbetet med att tillgodose säkerhetskrav. syftar till att förmå de som är ansvariga för en verksamhet att 1 tillräcklig grad beakta risken för olyckor och störningar vid beslut som fattas om verk- samheten. Vid prioriteringen av åtgärder som gäller säkerhetskrav i sam- hälls laneringen är det särskilt viktigt att ge människorna skydd mot liändelser som individen inte kan kontrollera och inte heller kan undgå att utsätta sig för. Det är angeläget att säkerhetskraven i samhälls laneringen år ha- lanserade och att myndi heterna för att åsta komma detta ut- vecklar praktiskt använd ara kriterier för vad som är acceptabla risknivåer i olika situationer. Vid nyanläggning ska strävan vara att uppnå bästa tänkbara säkerhetsnivå. Myndigheterna ska i sitt praktiska arbete ta hänsyn till både san- nolikheten för att en oönskad händelse ska inträffa och till de konsekvenser som händelsen medför. Den som orsakar en risk ska normalt bekosta de åtgärder som krävs för att minska risken t1ll den nivå som samhället kan accep- tera i det aktuella fallet. Den som har ansvar för en verksamhet som ska upprätthållas i krig ska utveckla ett integrerat synsätt på r1sker som uppträder i fred och krig. Den slutliga bedömningen i det enskilda fallet ska grundas på uppfattningar om risker, konsekvenserna av de händelser som kan inträffa samt nyttan och de ekonomiska effekterna av olika lös- ningar. Det blir en kvalitativ snarare än en kvantitativ samman- vägning av olika faktorer. Det har hittills i övervägandena inte funnits anledning att skilja mel- lan risker som uppstår i fred eller i krig. Anledningen är att syn- punkterna gäller oavsett om det är en fredstida händelse eller om det som sker är en följd av den säkerhetspolitiska utvecklingen och har med krig eller hot om krig att göra. Allmänt sett är det väsentligt att hela hotskalan beaktas i de åtgärder som vidtas för att öka säkerhe- ten i samhället. Det är som regel ekonomiskt fördelaktigt. De'sär- skilda beredskapsåtgärderna blir mindre omfattande - och därmed mindre kostnadskrävande — om de kan vidtas redan inför de freds- tida hot som förekommer.
7.7.2. Ansvar och styrmedel
Roller i den fysiska planeringen
En utveckling av kommunernas översiktliga planering bidrar på sikt till att förbättra det förebyggande arbetet och gör det lättare att till- godose säkerhetskraven i samhällsplaneringen. Det viktigaste med- let på kort sikt är emellertid'enligt utredningens mening att utveckla prövningen av enskilda projekt med farlig eller störande verksam- het. Utredningen anser att sådana projekt liksom hittills bör prövas enligt plan- och bygglagen och naturresurslagen. Detta innebär att det blir en bred granskning i samverkan mellan stat och kommun.
Få kommuner kommer i kontakt med projekt av detta slag så ofta att de kan hålla en egen kvalificerad kompetens och beslutsberedskap. Statens stöd till kommunerna sker i allmänhet genom kommunens samråd med länsstyrelsen. Det är angeläget att länsstyrelsens sam- lade kunnande utnyttjas på ett tidigt stadium i det här sammanhanget.
De flesta länsstyrelser har inrättat särskilda samarbetsgrupper med företrädare för de viktigaste fackområdena inom länsstyrelsen för att kunna göra de övergripande bedömningar som fordras. Enligt utredningens uppfattning bör dessa grupper vara sammansatta så att de kan bedöma om särskilda riskanalyser ska ingå i miljö- konsekvensbeskrivningen. Det är också viktigt att länsstyrelserna gemensamt utvecklar kunnande och kontaktformer för de MKB-an- svariga och de beredningsgrupper inom området hälsa och säkerhet som är engagerade'i att utveckla riskanalyser i anslutning till över- siktsplaneringen.
Det kan förekomma att en länsstyrelse har för liten egen erfaren- het inom ett riskområde som blir aktuellt i en kommun i länet. Det är för sådana situationer angeläget att det samlade kunnandet och erfarenheterna vid de centrala myndigheterna kan utnyttjas. Ansva- ret för det slutliga beskedet till kommunen ligger emellertid kvar på länsstyrelsen och kommunen har kvar sitt ansvar att besluta om pla- nen.
Medel för påverkan
Statsmakterna kan använda olika medel för att påverka olika aktö- rer i samhället atti den omfattning som fordras tillgodose säkerhets- krav i sin verksamhet. Ett sätt är att att utfärda regler som styr inne- hållet i de beslut som påverkar risktagandet i samhället. Det sker redan nu genom föreskrifter som ska förhindra uppkomst eller sprid- ning av brand i byggnader. Det skulle ocksåkunna ske om statsmak- terna beslutade om regler för skyddsavstånd mellan bebyggelse och leder för transport av farligt gods. Ett annat och mjukare styrmedel är regler om sättet att bereda de beslut som påverkar risktagandet i
samhället.
Som utredningen tidigare redovisat föreskriver plan- och bygg- lagen att en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ska utarbetas i sam- band med beslut och program för detaljplan som avser bl.a. industri- ändamål och ny sammanhållen bebyggelse. Plan- och bygg— utredningen har i sitt betänkande (SOU 1993:34) Miljö och fysisk planering föreslagit att miljökonsekvensbeskrivningar ska vara obli- gatoriska för alla detaljplaner som ger betydande inverkan på miljö, hälsa och säkerhet eller hushållning med naturresurser. Miljö- konsekvensbeskrivningen ska ange en verksamhets samlade inver- kan i dessa avseenden.
Miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas numera i de flesta plan- ärenden. Erfarenheten visar emellertid att beskrivningarna ofta inte innehåller några särskilda bedömningar av konsekvenserna för män- niskors säkerhet. Riskanalyser förekommer som regel när det är fråga om mycket påtagliga risker eller hot — inte i alla de fall där verkning- arna ytligt sett bedöms som begränsade. Det finns inte heller några krav på vad beskrivningarna av konsekvenserna för människors sä— kerhet ska innehålla.
Även erfarenheterna av flera fall som utredningen beskrivit i av- snitt 7.4 talar för att kraven på säkerhetsbedömningarna bör stär- kas. Det kan ske genom ett förtydligande i planlagstiftningen om att det i underlaget som fordras innan ett beslut får fattas ska finnas en beskrivning både av miljökonsekvenserna och av konsekvenserna för säkerheten.
Utredningen föreslår att regeringen i beredningen av PBL-utred- ningens betänkande Miljö och fysisk planering särskilt behandlar frågan om konsekvenserna för människors säkerhet. Det bör framgå att den beskrivning av konsekvenserna för säkerheten som ingår i miljkonsekvensbeskrivningen ska omfatta en riskanalys och en be- dömning av vilka åtgärder myndigheter eller de som driver verksam— heter kan vidta för att minska riskerna. Sådana beskrivningar ska vara obligatoriska vid prövning av detaljplaner som ger betydande inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurserna.
Det fordras också informations- och utbildningsinsatser som ökar medvetenheten hos grupper av beslutsfattare om de risker som kan uppstå i olika verksamheter och om möjligheterna att motverka dessa. Även denna typ av påverkan förekommer men kan utvecklas ytterli- gare. Som utredningen har beskrivit i avsnitt 7.3 gäller det BIS-verk- samheten och dessutom t.ex. de konferenser som Boverket, Rädd- ningsverket och ÖCB har genomfört med företrädare för kommu- nerna runt om i landet. Till denna påverkan hör slutligen att öka kunnandet. Det sker genom forsknings- och utvecklingsinsatser som
ska belysa hur risker uppstår och hur de kan hanteras. Utredningen återkommer längre fram i kapitlet och i kapitel 11 till frågor om kunskapsunderlaget.
Behovet av medel för påverkan varierar med hänsyn till situatio- nen. Ibland räcker det med att de som fattar besluten är insatta i problemen och medvetna om dem. I andra fall kan sättet att bereda ärendena — med t.ex. ett obligatoriskt samråd eller krav på risk- analyser — vara avgörande för resultatet. Om motsättningarna mel- lan intressena är stora och inte kan jämnas ut i beredningsprocessen skulle ett fullgott skydd fordra styrande normer. Sannolikt är beho- vet av så starka styrmedel emellertid begränsade. Utredningen är tvek- sam till en alltför långtgående strävan att utfärda generella normer för innehållet i de beslut om säkerhetskrav som ska fattas på olika nivåer i samhället. Erfarenheterna från de fallbeskrivningar som ut- redningen har redovisat visar att beslutssituationerna i regel är mycket komplexa och sällan låter sig schabloniseras.
Mycket har gjorts under de senaste åren för att utbilda och infor- mera företrädare för lokala, regionala och centrala myndigheter om de hänsyn som bör tas i olika slag av verksamheter till risker av olika slag. Utredningen har i avsnitt 7.3 beskrivit det arbete med inrikt- ning på utbildning och information som ÖCB genomfört inom ra- men för BIS-verksamheten. Det är en mycket bred påverkan av be- slutsfattare hos myndigheter och inom näringslivet. Utredningen anser det nödvändigt att verksamheter av detta slag kan fortsätta och ut- går från att ÖCB och de berörda myndigheterna på olika sätt ut- vecklar arbetet.
Riskfrågor och hänsyn till säkerhetskraven har i flera olika sam- manhang efter hand blivit alltmer uppmärksammade. Institutioner vid universitet och högskolor verkar inte minst för att utveckla BIS- verksamheten. Intresset för dessa frågor ökar i olika länder. Intres— santa erfarenheter finns på många håll. Det är naturligt att Sverige deltar i det internationella arbetet inom detta område och bidrar med kunskaper och erfarenheter. Även av det skälet är det angeläget att det finns utbildningar så att alla som sysslar med frågor om skydd och säkerhet kan skaffa sig de kunskaper de behöver. Det gäller hela hotskalan fred-krig.
Utredningen föreslår att statliga myndigheter som arbetar med säkerhetsfrågor får i uppdrag att stödja eller ta initiativ till åtgärder som på olika sätt höjer den allmänna kunskapsnivån inom risk- området. Det kan ske t.ex. genom att de bidrar med kunnande och erfarenheter för den utbildning och forskning inom riskområdet som universitet, högskolor och andra bedriver.
7.7.3. Skyddsavstånd och vägvalsstyrning Skyddsavstånd
Med skyddsavstånd menar utredningen det avstånd som ska finnas mellan den farliga verksamheten och det som ska skyddas. Områ- dena mellan den farliga verksamheten och det som ska skyddas bru- kar kallas skyddsområde. Som beskrivningen av de tre planärendena i avsnitt 7.5 visat kan det finnas olika uppfattningar hos olika sektor- organ om hur stora skyddsavstånden ska vara. De ekonomiska kon- sekvenserna av olika alternativ får vägas in i bedömningen.
Enligt utredningens uppfattning behövs det principer för utlägg- ning av skyddsområden kring transportleder och anläggningar där det förekommer stora mängder kemikalier eller annat farligt gods. De lokala och regionala myndigheterna har inga befogenheter för att fatta sådana beslut. Följden blir ofta segslitna konflikter mellan statliga och kommunala organ i handläggningen av plan- eller tillståndsärenden och sannolikt skilda bedömningar i olika delar av landet.
Frågan om skyddsavstånd som ett medel i den förebyggande verk- samheten har enligt utredningens uppfattning många aspekter. En del studier av kostnads- och nyttoeffekterna har gjorts, men frågan är inte utredd i en sådan utsträckning att resultaten gör det möjligt att ha en uppfattning om skyddsavståndets lämplighet som medel för påverkan. Mycket mer behöver klaras ut innan det går att ta ställning.
Utredningen föreslår att Boverket och Räddningsverket får i upp- drag att gemensamt utarbeta ett underlag för en bedömning av skydd- savstånd som instrument i den förebyggande verksamheten. Under- laget bör bl.a. omfatta modeller för tillämpning av skyddsavstånd. Dessa ska senare — om skyddsavstånd ska vara ett medel för påver- kan - kunna utnyttjas så att användningen inom landet blir så likar- tad som möjligt. Arbetet bör ske i samråd med sektororgan av olika slag och företrädare för kommunerna. I uppgiften bör ingå att göra en översyn av gällande författningar, så att tillämpningen blir så en- hetlig som möjligt.
Vägvalsstyrning
Styrning av Vägvalet vid transport av farligt gods är en annan central fråga i övervägandena om hur säkerhetskraven ska tillgodoses. Fö- reträdare för industrin har framhållit att de gärna ser att länsstyrel- serna tillämpar vägtrafikkungörelsens regler om vägvalsstyrning på ett likartad sätt. Detta skulle kunna ske genom föreskrifter från en central myndighet.
En del av de myndigheter som är berörda — Räddningsverket, Boverket och länsstyrelserna — har utarbetat ett program för vägvals- styrning som medel att höja säkerheten i samhället. Grundprincipen är en samverkan mellan näringslivet och myndigheterna. Denna sam- verkan bygger i första hand på ett system med rekommenderade vä- gar för transporter av farligt gods. Länsstyrelserna ska emellertid i särskilt angelägna fall kunna utfärda föreskrifter som innebär för- bud. Programmet kommer att utvärderas med början under år 1995 .
Utredningen anser att det i avvaktan på utvärderingen inte finns skäl att i det här sammanhanget föreslå en föreskriftsrätt för någon central myndighet. Utredningen har vidare uppfattningen att det sys- tem med säkerhetsansvariga tjänstemän som utredningen föreslår i kapitel 8 för företag som är berörda av transporter med farligt gods kommer att ge betydligt starkare incitament för en ändamålsenlig tillämpning av det vägnät som länsstyrelserna rekommenderar för transporter med farligt gods. Länsstyrelserna kommer genom försla- get att få allmänt sett bättre förutsättningar att arbeta med rekom- menderade vägnät och förbud. Systemet bygger på en dialog mellan myndigheter och företag. Genom förslaget med säkerhetsansvariga tjänstemän kommer det att finnas naturliga kontaktpunkter för en sådan samverkan.
7.7.4. Koordinering av myndigheternas arbete
Samordningsmodeller
Att ett stort antal centrala myndigheter arbetar med riskfrågor är naturligt och ska inte uppfattas som ett problem. Ett problem är det däremot om dubbelarbete förekommer och kompetenstvister upp- står mellan olika myndigheter. Det är också ett problem om stödet till regionala och lokala organ uppfattas som splittrat och bristfäl- ligt. Som framgått av exemplen i avsnitt 7.5 har hanteringen av risk- frågorna i en del planärenden lett till utdragna och svårlösta me- ningsskiljaktigheter mellan de olika parterna.
Problem av den typ som utredningen syftar på kan lösas på två sätt. En möjlighet är att precisera fördelningen av ansvaret mellan myndigheter som har eller uppfattar sig ha överlappande kompe- tensområden. En annan möjlighet är att se till att samordnings- eller samrådsmekanismerna är så utformade att de bidrar till att elimi- nera eller att åtminstone minska motsättningarna.
När det först gäller ansvarsfördelningen utgår utredningen från att det inte går att dra upp skarpa gränser mellan de olika myndighe- ternas områden. Arbetet med säkerhetskrav i samhällsplaneringen är omfattande och komplicerat. Det tar tid innan verksamheten fin-
ner sina former. Denna oklarhet behöver emellertid inte vara något problem om myndigheterna genom samordnings- eller samrådsor- gan kan komma överens om bedömningarna i sakfrågor. Mening- arna ska givetvis kunna brytas, men det är angeläget att konflikter inte uppstår.
Samordningen av arbetet med säkerhetskrav i samhällsplaneringen kan i princip ske enligt följande modeller. Utredningen vill framhålla att de skisserade lösningarna delvis utesluter varandra men i några fall också kan kombineras.
Modell 1: Samordningsmyndighet med helhetsansvar Någon av de centrala statliga myndi heter som är verksamma inom arbetet med säkerhetskrav i samhäl splaneringen får ett ansvar för samordning av myndigheternas samlade arbete inom detta område. Med samordningsansvar avses i detta fall att myndigheten har befo- genhet att besluta i situationer när olika intressen står emot varan- dra.
Modell 2: Samordningsmyndighet med partiellt ansvar En myndighet får samordnin sansvar inom ett avgränsat delområde inom arbetet med säkerhets rav i samhällsplaneringen, t.ex. den olycksförebyggande verksamheten inom kemikalieområdet. En så- dan samordnin smyndighet bör ha till uppgift att inhämta och väga samman under ag och synpunkter som myndigheter med ett mer specialiserat ansvar lämnar.
Detta samordningsansvar ger däremot inte befogenheter att be- sluta över sektorsgränserna. Det kan trots detta ges ett betydande innehåll, t.ex. om det är rundat på ett uppdrag från regeringen eller omfattar ett krav på en örtlöpande rapportering till regeringen.
Modell 3: Expertgrupp som består av representanter för centrala myndigheter En bättre samordnin av centrala myndigheters stöd till regionala och lokala organ i ris frågor kanaliseras enom en särskild expert- grupp för sådana frågor. Expertgruppen s ulle kunna få till uppgift att utarbeta råd och riktlinjer av övergripande art som de centrala myndi heterna utfärdar i säkerhetsfrågor. Den skulle också kunna behan la principiellt viktiga remissyttranden från centrala myndig- heter i bl.a. plan- och byggärenden.
Modell 4: Nätverk vid centrala myndigheter med uppgift att stödja regionala och lokala organ Länsstyrelserna får enligt denna modell disponera experter från cen- trala myndigheter vid behandlingen av ärenden som berör riskfrågor. Det är sektorsmyndigheter av samma slag som i modell 3. De före- trädare för myndigheterna som får i uppdrag att medverka utgör ingen rupp [ egent ig mening. Utredningen har valt att kalla dem ett nätver .
Värdering av modellerna — val av lösning
Utredningen anser att någon typ av samordningsansvar måste finnas på central nivå i arbetet med säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Modellerna 1 och 2 representerar två olika sätt att organisera detta. Även om det vore önskvärt med ett helhetsansvar enligt modell 1 finns det i praktiken inga förutsättningar för en sådan lösning. Det är inte möjligt att hos en central myndighet samla det kunnande som fordras. En sådan lösning bäddar också för konflikter med de övriga centrala sektororganen.
Ett ansvar för samordning på central nivå inom olika verksam- hetsområden enligt modell 2 skulle däremot kunna ge goda effekter. Även ett partiellt ansvar inom ett verksamhetsområde enligt denna modell har emellertid sina begränsningar. Det beror på att överväg- andena i många fall — framför allt om det som i planärenden gäller att bedöma konsekvenserna för hälsa och säkerhet — ska göras av kommunerna och länsstyrelserna. De lokala och regionala organen behöver som utredningen framhållit få underlag och råd från sektor- organen. Det kan ske enligt någon av modellerna 3 och 4. Utred- ningen anser att alternativet med en expertgrupp (modell 3) i prakti- ken kommer att ge de centrala myndigheterna som grupp en alltför stark ställning i förhållande till de regionala och lokala organen. Inflytandet svarar i varje fall inte mot deras ansvar enligt plan- lagstiftningen. Även med den här modellen kan det uppkomma en motsatsställning mellan den centrala och den regionala nivån.
Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att så långt möj- ligt stärka de regionala bedömningarna i det här sammanhanget. Regionala organ har överblick över verksamheten inom olika sekto- rer men också bättre kunskaper om de lokala förhållandena än cen- trala organ. Länsstyrelsen har som utredningen flera gånger betonat redan i planprocessen den ställning som fordras. Utredningen före- drar av dessa skäl modellen med ett nätverk som mer än alternativet med en expertgrupp bygger på den ansvarsfördelning som redan är reglerad i planlagstiftningen.
Utredningen föreslår att ett antal statliga myndigheter inom olika verksamhetsområden ska svara för samordning av åtgärder som av- ser säkerhetskraven i samhällsplaneringen (modell 2). Ansvaret kan avse t.ex. följande verksamhetsområden:
Fysisk planering; Miljöskydd,- Skydd mot kemikalieolyckor; Arbetarskydd; Räddningstjänst; och Hälso- och sjukvård.
DUUUDU
Förslaget innebär en uppdelning sektorsvis av ansvaret för de samordningsåtgärder som behöver vidtas för att alla berörda organ inom verksamhetsområdet i ökad utsträckning ska tillgodose säkerhetskraven. Utredningen vill understryka att detta är ett exem- pel på en indelning. Några sektorer överlappar till en del varandra. Det kan vid en närmare genomgång av hela säkerhetsområdet finnas fler sektorer som bör ha en säkerhetsansvarig myndighet.
Sektoransvaret gäller säkerhetskrav i verksamhet under fred och inför krig. Utredningen vill framhålla att ÖCB givetvis ska ha kvar sitt ansvar för åtgärder avsedda att öka säkerheten och uthålligheten inom de verksamheter i det fredstida samhället som har betydelse i krig. ÖCB har goda erfarenheter av verksamheten och bör kunna arbeta i ungefär samma former som hittills med sina tvärsektoriella uppgifter. För att betona att det i grunden är samma slag av bedöm- ningar som de sektoransvariga myndigheterna och ÖCB gör i det här sammanhanget bör de använda en och samma benämning på verksamheten. Utredningen föreslår att den ska kallas säkerhetskrav i samhällsplaneringen.
Utredningen föreslår vidare att centrala myndigheter bildar ett nätverk med experter som länsstyrelserna kan kalla samman för be- dömningar av frågor om säkerhetskrav i samhällsplaneringen (mo- dell 4). De centrala myndigheterna utser ett antal tjänstemän som ska kunna biträda länsstyrelserna i beredningen av ärenden som fordrar mer omfattande och tvärsektoriella säkerhetsanalyser. Det innebär att de centrala myndigheternas företrädare tar fram mate- rial och lämnar synpunkter. Länsstyrelsen gör sedan en sammanväg- ning och ger kommunen råd eller — om det gäller överprövning — fattar ett beslut.
Föreslagen i denna del behöver utvecklas vidare. Utredningen har t.ex. inte pekat ut de centrala myndigheter som bör svara för sam— ordningen inom olika verksamhetsområden. Detta kan göras i regeringskansliets beredning av utredningens förslag med ledning av bl.a. remissinstansernas yttranden.
7.7.5. Kunskapsunderlag
Utredningen har i flera av de tidigare avsnitten redovisat förslag som syftar till att öka kunskaperna i samhället om säkerhetskraven. Tex- ten i detta avslutande avsnitt i kapitlet handlar om hur myndigheter ska få underlag för den spridning av kunskaper och erfarenheter som utredningen syftat på.
Som utredningen framhållit beror många av de svårigheter och oklarheter som föreligger inom området säkerhetskrav i samhälls- planeringen på att kunskaperna både om risker och om åtgärder
som reducerar riskerna ännu inte är systematiskt samlade och utvärderade. Flera risker är av den typen att vi i Sverige har mycket begränsade erfarenheter. För nya verksamheter av olika slag saknas det ofta kunskaper som kan ligga till grund för riskanalyser. Forsk- ningsverksamheten behöver utvecklas.
Utredningen föreslår att Boverket, Räddningsverket och ÖCB ge- mensamt ska få i uppdrag att i samråd med forskningsråd och andra organ utveckla ett ramprogram för forskning och utveckling inom riskanalysområdet. Ett sådant program bör omfatta exempel på hur dessa frågor hanteras i andra länder samt uppgifter om internatio- nella databaser med erfarenheter och statistik om större olyckor och deras orsaker. De samordnande organen bör även ta initiativ till utvärderingar av praktiska inhemska erfarenheter. Syftet med sådana utvärderingar ska vara att förmedla goda exempel och metoder.
Även mer sektoriellt inriktade myndigheter och andra organ som verkar inom området ska kunna beställa forskning och ta initiativ till sammanställningar av kunskaper som är baserade på aktuella forskningsresultat. De allmänna råd och den information som dessa olika organ ger — och som är en viktig del av kommunernas besluts- underlag — kan genom sådana åtgärder kontinuerligt utvecklas.
Det bör ankomma på de samordnande myndigheterna att utar- beta kompetensutvecklingsprogram som riktar sig till länsstyrelser, kommuner, projektörer, konsulter och andra som tar fram underlag inför de beslut som påverkar säkerheten i samhället.
Större utrymme för riskfrågor i delar av den grundläggande högs- koleutbildningen med anknutning till riskfrågorna kommer på sikt också att förbättra kunskapsunderlaget.
Kapitel
Kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods
8.1. Arbetets syfte och uppläggning 8.1.1 Inledning
Riskerna för kemikalieolyckorna och för olyckor vid transport av farligt gods oroar många i samhället. Det är en följd av de konse— kvenser som sådana olyckor kan medföra. Som utredningen fram- hållit i kapitel 2 har Sverige varit varit relativt förskonat från olyckor med kemikalier som medfört stora förluster i människoliv eller ska- dor på många personer. Tillbuden är emellertid många. Vanligare är det också med utsläpp av skadliga ämnen i miljön och med skador på egendom. Runt om i världen har det under de senaste decen- nierna inträffat många svåra kemikalieolyckor. Även detta har fram- gått av den tidigare redovisningen i betänkandet.
Mycket har gjorts under en lång följd av år i syfte att utveckla säkerhetsarbetet inom kemikalieområdet och området farligt gods. Det finns emellertid skäl att fortsätta förbättra säkerhetssystemen. Detta måste ske i internationell samverkan. Verkningarna av olyck- orna tar inte hänsyn till gränser. Det omfattande internationella sam- arbete som har vuxit fram skapar förutsättningar för en överföring av kunskaper och erfarenheter om gemensamma säkerhetsprinciper som olika länder tilllämpar. Sverige har i samverkan med de övriga nordiska länderna på ett aktivt sätt bidragit till att utveckla denna samverkan.
Utredningen anser att säkerhetsarbetet inom kemikalieområdet och området farligt gods nationellt och internationellt ska ges större tyngd. Strävandena måste enligt utredningens mening framför allt vara att öka kraven på de riskanalyser som ska ligga till grund för utform- ningen av de förebyggande och skadebegränsande åtgärderna. Risk-
analysarbetet bör emellertid få en praktisk inriktning, så att det inte onödigtvis komplicerar och tynger säkerhetsarbetet inom näringsli- vet och hos myndigheterna.
8.1.2. Utredningens uppdrag Direktiven
Föredraganden framhåller i direktiven till utredningen att den bör studera frågor om risker bl.a. inom den kemiska industrin och vid transporter av farligt gods samt om samordning av förebyggande åtgärder från samhällets sida när det gäller bl.a. fysisk planering och yttre miljö. En ökad och mera systematiserad användning av risk- analyser bör enligt direktiven övervägas i detta sammanhang. Kom- mittén bör beakta behovet av och föreslå åtgärder för anpassning till resultaten av det internationella samarbetet, t.ex. UN/ECE-kon- ventionen' om gränsöverskridande konsekvenser av industriolyckor, OECD:s Guiding Principals for Chemical Accident Prevention, Preparedness and Response2 samt OECD:s Polluter-Pays Principle.
Regeringens skrivelse om farligt gods m.m.
Regeringen har i en skrivelse till riksdagen om farligt gods m.m. (skr. 1992/93:258) redogjort för läget inom områdena beredskap för kemikalieolyckor och transport av farligt gods. Redogörelsen byg- ger bl.a. på underlag som på regeringens uppdrag har tagits fram av Räddningsverket och som regeringen fogat till skrivelsen i två bila- gor. Den ena bilagan behandlar den framtida beredskapen för kemikalieolyckor och sammanfattar Räddningsverkets förslag till långsiktigt åtgärdsprogram, inkl. förslag till prioriteringar. Den an— dra bilagan är en sammanfattning av Räddningsverkets lägesrap- port med åtgärdsprogram för området transport av farligt gods.
Riksdagens uttalande
Riksdagen biföll vad Försvarsutskottet hemställt i sitt betänkande Farligt gods m.m. med anledning av regeringens skrivelse (1993/94: FöU1, rskr. 1993/94:10). Utskottet behandlade i det här samman- hanget också elva riksdagsmotioner.
Utskottet ställde sig bakom de i skrivelsen redovisade allmänna förutsättningarna och vad regeringen framfört när det gäller bered-
l UN/ECE är Förenta Nationernas ekonomiska kommission för Europa. 2 OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) består av de 24 mest industrialiserade länderna och Mexico.
! !
skapen inför kemikalieolyckor. Utskottet godtog också i stort vad regeringen uttalat om transporter av farligt gods.
Försvarsutskottet hade inte någon erinran mot att de principer för beredskapen mot kemikalieolyckor som ingår i det långsiktiga åtgärdsprogrammet läggs till grund för pågående utredning och pla- nering. Utskottet framhöll samtidigt att den utvidgning och precise— ring om fortbildning och den kommunala räddningstjänstens skyl- digheter som föreslagits i utskottsgruppsmotionen Föl (s) borde prö- vas. Det borde lämpligen ske i Hot- och riskutredningens arbete. Utskottsgruppsmotionen samt yrkande 2 i motionen FöZ (kds) som avsåg fortbildning inom området farligt gods, borde därför bifallas av riksdagen.
Utskottsgruppen framhöll i sin motion: ”Sålunda bör t.ex. kun- skaperna inom området stärkas i den kommunala organisationen. Vidare bör reglerna för den kommunala räddningstjänstens skyldig- heter ses över så att en dålig ekonomi inte hindrar angelägna åtgär- der som exempelvis fortbildning om kemikalier. Även Räddnings— verket bör avdela tillräckliga resurser för fortbildning. Ansvarsför— delning och kostnadsansvar mellan kommun och företag, i händelse av en eventuell olycka, bör preciseras. Detsamma gäller vid trans- port av farligt gods.”
Försvarsutskottet konstaterade att frågan om högre utbildning och forskning om sårbarhet och risker nyligen behandlats (1992/ 93:FöU13) och att utskottet vid detta tillfälle erfarit att det inom det aktuella området inte förekom några samlade insatser. Utskottet fram- höll att ett flertal frågor om forskning och utbildning behövde över- vägas och att detta lämpligen kunde ske i Hot- och riskutredningens arbete. Utskottet utgick från att så skulle komma att ske.
Ett annat motionsförslag syftade till en översyn av lagstiftningen om kontrollen av farligt gods och en prövning i sammanhanget om avsändare kunde åläggas att ansvara för hela transporten. Försvars- utskottet pekade på att en sådan princip tillämpades i Tyskland och att EU för tillfället behandlade ett direktivförslag baserat på de tyska reglerna. Utskottet ansåg att ansvarsfrågan borde granskas. Frågan är av sådan karaktär, framhöll utskottet, att även den borde övervä- gas av Hot— och riskutredningen.
Utskottet betonade i sina sammanfattande synpunkter den stora betydelsen av fortsatt arbete som kunde förbättra beredskapen inför kemikalieolyckor och höja säkerheten i samband med att farligt gods transporteras. Enligt utskottets mening kvarstod en del frågor emel- lertid olösta eller obearbetade. En av de viktigare var att ge Räddnings- verkets samordningsuppgift ett sådant innehåll att verket kunde agera på ett likartat sätt inom samtliga myndighetsomräden med skyddet mot kemikalieolyckor och vid transporter av farligt gods. Denna uppgift borde regeringen enligt utskottet ge hög prioritet.
Överlämnade skrivelser
Regeringen överlämnade den 16 december 1993 riksdagens skrivelse 1993/94:10 om Farligt gods m.m. till utredningen för övervägande inom ramen för utredningens uppdrag. Regeringen överlämnade sam- tidigt en skrivelse från Sveriges industriförbund, Kemikontoret, Ke- misk-tekniska leverantörsförbundet och Svenska petroleuminstitutet med förslag till åtgärder och en skrivelse från Svenska åkeriförbundet till utredningen för övervägande inom ramen för utredningens upp- drag. Åkeriförbundet hade ställt sig bakom förslagen i skrivelsen från bl.a. Industriförbundet.
Förslagen i skrivelsen gäller bättre kunskap, rekommenderat väg- val, en myndighet för transport av farligt gods, ansvarig tjänsteman och säkerhetszoner för farligt gods. Enligt organisationerna och Petroleuminstitutet bör kunskapen om och tillämpningen av kvalifi— cerad riskhantering utvecklas så att säkerhetsarbetet får en fastare grund. Detta bör beaktas i utbildningen på olika nivåer och priorite- ras. Brandingenjörerna bör ges en gedigen riskhanteringsutbildning och möjlighet att uppnå civilingenjörskompetens. Det behövs minst ett kompetenscentrum för dessa frågor i Sverige.
Organisationerna och institutet framhåller vidare i skrivelsen att Räddningsverket bör bemyndigas att utfärda föreskrifter för kom- munernas arbete med den del av de lokala trafikföreskrifterna som gäller transport av farligt gods. Detta grundas på att vissa länsstyrel- ser infört generella förbud trots att Räddningsverket och Boverket i ett gemensamt och genomtänkt syn på frågan förordat ett system med rekommenderade vägar. Enligt organisationerna är ett sådant system, eventuellt kompletterat med punktvisa förbud är att föredra framför generella förbudslösningar. Många länsstyrelser har haft svårt att prioritera frågan, framhölls det också i skrivelsen.
Enligt organisationernas mening bör Räddningsverket bli ansva- rig myndighet för alla transportslag utom tank- och bulktransporter till sjöss. Det skulle öka förutsättningarna för efterlevnad av reg- lerna om farligt gods. Bestämmelserna är svårtillgängliga och kom- plicerade. Det skulle också underlätta om en myndighet hanterade alla frågor om transport av farligt gods.
Eftersom en stor del av de olyckor som inträffar med farligt gods beror på bristande kunskaper och mänskligt felhanterande ser orga— nisationerna gärna att förslaget inom EU om ett krav på att det ska finnas en ansvarig tjänsteman på alla företag som avsänder eller trans- porterar farligt gods införs också i Sverige. Organisationerna är över- tygade om att detta skulle minska sannolikheten för olyckor vid trans- port av farligt gods ytterligare.
Organisationerna framhåler att sannolikheten för olyckor med farligt gods är mycket låg och att säkerhetszonerna därför bör kunna
minskas till 25-50 meter. Zonernas storlek varierar enligt organisa- tionerna från 25 till 250 på ömse sidor om en väg eller järnväg. Detta gäller även om de inrättats för en och samma kemiska pro- dukt. Organisationerna anser det angeläget att myndigheterna un- der Räddningsverkets ledning finner former för en enhetlig använd- ning av säkerhetszoner, som kan ha betydelse för konsekvenserna av eventuella olyckor med fjärrverkande produkter, i första hand ex- plosiva varor (sprängmedel), giftiga och frätande gaser (ammoniak, klor och svaveldioxid), brännbara gaser (gasol) och bensin. De kan också förbättra räddningstjänstens möjlighet att ta sig fram till en olycksplats.
8.1.3. Sambandet med andra delar i utredningsarbetet
Förebyggande och skadebegränsande åtgärder som tar sikte på kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods är ett särskilt område i övervägandena om risker och hot i samhället. Det finns självfallet också andra risker i samhället som det är angeläget att behandla. Utredningen har fått i uppdrag att i sitt arbetet inom det nu aktuella området behandla en rad problem.
En del av problemen är gemensamma för flera delar av utrednings- arbetet. Frågor om kunskapsuppbyggnad och forskning behandlas på flera ställen i betänkandet. En av de övergripande frågorna i utredningsarbetets är användningen av riskanalyser som metod vid överväganden om säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Utredningen har i kapitel 7 redovisat sina allmänna överväganden i detta avse- ende. De frågor som behandlas här i kapitel 8 har gäller endast frå- gor om risker i samband med kemikalieolyckor och olyckor med farligt gods. De andra frågor som kommer att beröras i kapitlet har ett samband med frågor om sådana olyckor.
8.2. Anpassning till internationella traktater och rekommendationer
Det internationella samarbetet inom området skydd och säkerhet har — bl.a. som en följd av ett antal mycket uppmärksammade stora olyckor i olika länder — ägnat stor uppmärksamhet är säkerheten i samband med farlig industriell verksamhet och transporter av farligt gods. Det grundläggande utvecklingsarbetet, som har utförts inom OECD, har resulterat i OECD:s vägledande principer för förebyg- gande av, beredskap för och insatser vid kemikalieolyckor samt en komplettering av OECD:s s.k. Polluter—Pays Principle (förorenaren- betalar—principen). Avsikten är att denna också ska kunna tillämpas
på förorening till följd av en olycka. OECD-arbetet fortsätter och är för närvarande främst inriktat på sambandet mellan farlig industri- ell verksamhet och transporter av farligt gods samt på katastrof- medicinska frågor.
Resultatet av OECD-arbetet har använts vid det miljömöte som Europeiska säkerhetskonferensen (ESK, numera OSSEI) anordnade i Sofia år 1989 och som grund för det arbete som ESK initierat inom UN/ECE — med framtagande av konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor och utvecklingen av samarbetet mellan de europeiska och nordamerikanska länderna i dessa frågor. OECD:s principer har också kunnat utnyttjas av UNEP vid utbyggnaden av det s.k. APELL-programmet (Awareness and Preparedness for Emergencies at the Local Level) som riktar sig till utvecklingslän-
derna. | | i l l
252. Olyckor med kemikalier ! i |
EU-kommissionen har medverkat aktivt i OECD-arbetet. Det för- slag till nytt direktiv (COMAHZ), som avses ersätta det s.k. Seveso- direktivet, bygger av det skälet i hög grad på OECD-principerna. Det finns således ett nära samband mellan OECD:s rekommendatio- ner samt bestämmelserna i UN/ECE-konventionen och COMAH. Betydelse i det här sammanhanget har också EU:s ökade aktivitet i frågor om transport av farligt gods. Detta är en följd av de inre tull- gränserna inom EU har slopats. Förändringen har hittills resulterat i ett antal förslag till direktiv som gäller säkerheten vid transport av farligt gods.
Utredningen beskriver i fortsättningen av detta kapitel kortfattat OECD:s principer, konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor och förslagen till EU-direktiv. Kapitlet innehåller vi- dare en analys av vilka lagstiftningsåtgärder som en tillämpning av dessa principer och förslag skulle fordra i Sverige. Utredningen läg- ger i betänkandet fram förslag till sådan lagstiftning.
Ett syfte med utredningens överväganden är att pröva vilka åtgär- der som fordras för att möjliggöra en svensk ratifikation av UN/ ECE—konventionen om gränsöverskridande effekter av industri- olyckor. Avsikten är också att ange vilka åtgärder som kan komma att bli nödvändiga om EU antar COMAH och övriga förslag till EU-direktiv. Direktivförslaget om inrättande av befattningar för säkerhetsansvariga har kommit till med anledning av den befintliga tyska lagstiftningen. Utredningen redovisar vad som fordras för att ett sådant system med säkerhetsansvariga ska kunna införas i Sverige. Det ska framhållas att den fortsatta behandlingen inom EU av både konventionen och direktivförslagen påverkar förutsättningarna för
* OSSE = Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa. 2 COMAH: Proposal for a Council Directive on the control of major—accident hazards involving dangerous substances. (
en svensk ratifikation och de åtgärder som fordras i svensk lagstift- ning.
8.2.1 OECD:s vägledande principer
OECD:s vägledande principer för förebyggande av, beredskap för och insatser vid kemikalieolyckor behandlar de roller olika intres- senter har och det ansvar som ankommer på dessa. Intressenter är myndigheter på olika nivåer och företagsledningen eller andra an- ställda i företag som driver verksamhet med hantering av farliga ämnen. De frågor som har betydelse för säkerheten inom de företag som det fråga om behandlas i principerna, t.ex. kravet på införandet av riktlinjer för säkerheten inom varje verksamhet. Sådana riktlinjer är tänkta att omfatta planering, utformning, lokalisering, konstruk- tion och drift av anläggningen samt uppföljning av säkerhetsarbetet. Andra frågor är uppställning av säkerhetsmål och inrättande av ett kontrollsystem i myndigheternas regi. De vägledande principerna behandlar också kraven på planering av räddningstjänsten och på insatser som begränsar de negativa följderna av de olyckor som in- träffar.
Myndigheterna har enligt de vägledande principerna till uppgift att motivera intressenter inom alla sektorer i samhället att vidta åt- gärder för förebyggande av, beredskap för och insatser vid olyckor samt att vidta de åtgärder som åligger var och en av dem. Myndighe- terna bör också kräva att företagsledningen undersöker och rappor- terar olyckor. De bör undersöka betydelsefulla olyckor och sprida information om t.ex. de slutsatser som dragits vid undersökning- arna. Myndigheterna bör slutligen underlätta och befrämja utbyte av information och erfarenheter om förebyggande av, beredskap för och insatser vid olyckor.
Företagsledningen har enligt de vägledande principerna första- handsansvaret för att en farlig anläggning utformas, uppförs och drivs på ett säkert sätt. Principerna för säkerheten, som omfattar bl.a. skyddet av hälsa och miljö, bör vara en integrerad del av ett företags affärsverksamhet. Det bör finnas en säkerhetskultur i varje företag och ändamålsenliga riktlinjer för säkerheten. Krav måste vara att principerna för säkerheten vid företaget tillämpas av anställda på alla nivåer.
Enligt de vägledande principerna bör tillverkare av farliga ämnen vara skyldiga att främja en säker hantering av varje farligt ämne som de producerar. Ansvaret gäller ämnets hela livscykel i enlighet med principen om s.k. produktansvar (product stewardship). Företags- ledningen bör vidare inte utnyttja entreprenörer för genomförande av arbete, om detta äventyrar säkerheten. Den bör endast anlita så-
dana entreprenörer som den bedömer kan utföra tjänsterna i enlig- het med gällande föreskrifter och företagets riktlinjer för säkerheten.
Principerna ställer krav på att företagsledningen övervakar och kontrollerar att säkerhetskravet uppfylls av entreprenörerna. Före- tagsledningen bör också ha rutiner för att se till att säkerheten inte äventyras genom reparationer eller modifikationer av anläggningen, utrustningen, processen, anordningar eller metoder. Företagsled- ningen bör genomföra åtgärder för att förvissa sig om att regelbun- den och systematisk kontroll av säkerheten genomförs vid företagets alla farliga anläggningar. De gäller också anläggningar som tillhör dotterbolag och, så långt möjligt, anläggningar som tillhör bolag som företaget är delägare i. Företagsledningen bör undersöka alla betydelsefulla tillbud för att klarlägga orsaker och för att vidta åt- gärder som rättar till felaktigheter i teknologi eller förfarande.
Alla anställda bör enligt de vägledande principerna utföra sina arbeten på ett säkert sätt och aktivt bidra till utvecklingen av riktlin- jerna för säkerheten och säkra förfaranden. En anställd bör ha rätt att vägra utföra varje uppgift som han eller hon tror kan skapa en omotiverad risk för en olycka med farliga ämnen. Den anställde bör genast till företagsledningen rapportera anledningen till sin vägran att utföra dessa uppgifter eller varje situation som skulle kunna ut- vecklas till en sådan olycka. Ingen åtgärd till förfång för en anställd bör enligt principerna genomföras, om den anställde klagar i god tro inför andra anställda som är ansvariga för säkerheten.
OECD:s vägledande principer innehåller avslutningsvis synpunk- ter på vad som bör tillämpas vid investeringar, överföring av tekno- logi och biståndsprogram som berör anläggningar i icke-OECD-län- der, dvs. utvecklingsländer och länder med ekonomin i omvandling. Det framhålls att industrier och myndigheter bör stödja principen att farliga anläggningar i länder utanför OECD bör lokaliseras, kon- strueras, drivas, ledas, underhållas och kontrolleras på ett sådant sätt att de ligger på en säkerhetsnivå som minst motsvarar den som förekommer vid anläggningar i OECD-länder.
Som utredningen framhållit har OECD:s vägledande principer utgjort en grund för och blivit konkretiserade i UN/ECE- konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor och EU:s förslag till COMAH-direktiv. Allmän enighet har rätt mellan OECD-länderna om principerna. Dessa har utarbetats i samverkan , mellan organisationen samt företrädare för industrin och de fackliga organisationerna. Även miljöorganisationer har medverkat i arbe- ,
tet. Utredningen behandlar i samband med den fortsatta genomgången
av konventionen och direktivförslagen ett antal mer detaljerade frå- ; gor som har med OECD-principerna att göra.
8.2.2 OECD:s rekommendationer om Polluter-Pays- principen
Polluter—Pays-principen antogs år 1972 av OECD som en princip för fördelning av kostnaderna för skyddet mot föroreningar. Den har utvecklats successivt inom OECD och i ökad utsträckning blivit en allmän princip för s.k. internalisering av kostnader. I den ekono- miska litteraturen betyder internalisering att en kostnad som skulle ha burits av någon annan än förorenaren — dvs varje kostnad som en sådan person skulle undvikit om det inte fanns någon förorening — ska belasta förorenaren. Denne ”internaliserar” en sådan kostnad tillsammans med alla övriga kostnader som han redan svarar för.
Från början utformades principen i stor utsträckning för fortlö- pande föroreningar som successivt behövde minskas till en godtag- bar nivå. Det pågår emellertid en utveckling av Polluter-Pays-princi- pens tilllämpning i fråga om kostnader för skada som orsakats av föroreningar även i samband med olyckor. I en deklaration som an- togs år 1988 uttalade OECD att principen också skulle vara tillämp- lig på föroreningar till följd av olyckor. OECD antog år 1989 en rekommendation som innebar att kostnaderna för åtgärder avsedda att förebygga och skydda mot föroreningar till följd av olyckor borde bäras av dem som kan ge upphov till sådana föroreningar. Det gäller oavsett om åtgärderna vidtas av dem själva eller av myndigheterna. På motsvarande sätt bör enligt rekommendationen den som ger upp- hov till förorening på grund av en olycka bära kostnaden för de skadebegränsande åtgärderna, inklusive återställning av miljön.
Polluter-Pays-principen har sedan år 1990 en ställning som all- män princip inom internationell miljörätt. Detta erkännande av prin- cipen grundas bl.a. på att den infördes i Europeiska enhetsakten år 1987 och i Maastricht-fördraget år 1992. Flera länder hänvisar till principen i sina nationella lagstiftning. Den förekommer också refe- renser till den i EU-direktiv samt i konventioner och internationella regeringsdeklarationer.
Polluter-Pays-principen har hittills inte kodifierats närmare i rät— tsregler inom den internationella rätten. Det beror på att innehållet i den har förändrats och sannolikt kommer att ändras även i fortsätt- ningen. Utvecklingen går avgjort mot att ytterligare ersättning- skyldigheter ska läggas på förorenaren. Syftet är att lindra den eko- nomiska börda som föroreningar i allmänhet utgör för myndighe- terna. OECD har utarbetat en monografi [OECD/GD(92)81] som innehåller en sammanställning av OECD-dokument av betydelse för principens utveckling och för beskrivningen av dess tillämpnings- område.
Kostnader för åtgärder som syftar till att förebygga och skydda
mot föroreningar till följd av olycka - inklusive återställning av mil- jön — ersätts för närvarande i Sverige av förorenaren huvudsakligen endast om åtgärderna vidtas vid anläggningen. Frågan om skade- stånd vid olyckor är reglerat i annan ordning. Utredningen anser att det finns anledning att nu överväga införandet av regler som leder till en mera fullständig tillämpning av Polluter-Pays-principen på föro— reningar till följd av olyckor. En sådan tillämpning ska gälla både farlig industriell verksamhet och transport av farligt gods.
Utredningen anser det angeläget att Polluter-Pays-principen får ett mera fullständigt genomslag på räddningstjänstområdet. När det först gäller förebyggande åtgärder ligger ansvaret — och därmed också kostnadsansvaret — i allt väsentligt på ägaren eller innehavaren av sådana verksamheter som hanterar farliga ämnen eller på den som utövar verksamheten. Detta är miljöskyddslagens formulering och bör användas även i det här sammanhanget. Kostnadsansvar ska enligt utredningens mening innefatta även de kostnader som upp- kommer för den beredskap med skadebegränsande åtgärder som är nödvändig på grund av de risker som verksamheten för med sig. Det ska gälla oavsett om beredskapsåtgärderna vidtas av den som utö- var verksamheten eller om det går att utnyttja den kommunala räddningstjänstens beredskap. Vilken form som ska väljas är ofta en lämplighetsfråga.
Om det uppkommer kostnader för kommunen på grund av de åtgärder som ligger utanför vad som behövs med hänsyn till den normala riskbilden för insatser vid olyckor — och som har samband med hantering av farliga ämnen — ska den som utövar verksamheten således svara för dessa. I de kommuner där flera verksamheter be- rörs bör kostnaderna fördelas mellan dessa med hänsyn till vad som är skäligt.
Vid bestämmandet av kraven på beredskap är det naturligt att hänsyn tas till samtliga omständigheter som påverkar behovet av åtgärder. Detta inkluderar andra verksamheter i omgivningen och risken för s.k. dominoeffekter. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 8.2.3.
Utredningen föreslår att kostnadsansvaret vid de räddningsinsatser och saneringsåtgärder som fordras vid en olycka som har samband
med hantering av farliga ämnen i verksamheten och som vidtas av '
statliga eller kommunala myndigheter ska ligga på den som utövar verksamheten.
Utredningen föreslår vidare att motsvarande kostnadsansvar vid räddningsinsatser och saneringsåtgärder ska föreligga för den som utför en sådan transport som avses i lagen (1982:821) om transport av farligt gods eller för ägaren till transportmedlet.
Skyldigheter att svara för kostnaderna finns redan i lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss. Regler om det
kostnadsansvar utredningen föreslår bör införas i räddningstjänst- lagen (1986:1102) och i regler om ersättning för räddningsinsatser och saneringsåtgärder vid olyckor i samband med transport av far- ligt gods i trafikskadelagen (1975:1410).
Talan i fråga om ersättning för en kommuns beredskapsåtgärder samt räddningsinsatser och saneringsåtgärder bör enligt utredning- ens mening väckas vid allmän domstol.
8.2.3 UN/ECE-konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor
Inledning
Inom UN/ECE har utarbetats flera förslag till konventioner inom miljöskyddsområdet. En konvention (SÖ 1981:1) om långväga gränsöverskridande luftföroreningar undertecknades i Geneve den 13 november 1979. Konventionen har kompletterats med protokoll år 1984 (SÖ 1985:55), år1985(SÖ1986:6), år1988(SÖ1990:17), år 1991 (SÖ 1993:4) och år 1994. En konvention (SÖ 1992:1) om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang undertecknades i Esbo den 25 februari 1991 (SÖ 1992:1). Som ett resultat av ESK:s möte den 16 oktober-3 november 1989 i Sofia om skyddet av miljön utarbetades inom UN/ECE konventionen om skydd och användning av gränsöverskridande vattendrag och internatio- nella sjöar och konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor. Dessa konventioner undertecknades i Helsingfors den 17 mars 1992. Konventionstexten om gränsöverskridande ef- fekter av industriolyckor (den s.k. industriolyckskonventionen) finns i en svensk översättning, som kan erhållas hos Räddningsverket.
ESK anser ett utvidgat miljösamarbete vara en väsentlig förtroende- skapande åtgärd. UN/ECE har därför fått en central roll i ESK-arbe- tet på detta område. Det framgår bl.a. av de redovisade konventio- nerna.
Även om alla konventionerna och protokollen ännu inte ratificerats av tillräckligt många stater för att träda i kraft har de stor praktisk betydelse för det samarbete som byggts upp mellan UN/ECE-sta- terna. Samarbetet utvecklas fortlöpande inom ramen för konventio- nerna. Dessa tillämpas nämligen frivilligt av UN/ECE-staterna i av- vaktan på staternas ratifikation och ikraftträdandet. Konventionerna kan sägas utgöra ett folkrättsligt miljöskyddssystem för UN/ECE- området. De bedöms komma att få särskild betydelse för de insatser som fordras i de central- och östeuropeiska länderna men skapar också förutsättningar för ett allmänt samarbete i miljöskyddsfrågor i hela Europa. Även Canada och USA deltar i UN/ECE-arbetet. Sam- arbetet kan medföra direkta fördelar även för svensk del.
Konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor har särskilt stor betydelse för de central- och östeuropeiska länder där det nu pågår en modernisering och uppbyggnad av industrin. Bestämmelserna i konventionen gör det bl.a. möjligt att föra över kunskap och att åtsadkomma ett utbyte av teknologisk information. Kapacitet skapas också inom både den offentliga och den privata administrationen för behandling av frågor om säkerhet och bered- skap i samband med farlig industriell verksamhet.
Allmänna bestämmelser
I industriolyckskonventionens allmänna bestämmelser åtar sig par- terna att vidta lämpliga åtgärder och samarbeta inom ramen för konventionen för att skydda människor och miljö mot olyckor i verk- samheter med hantering av farliga ämnen. Parterna ska i möjligaste mån förebygga sådana olyckor, minska deras frekvens och svårig- hetsgrad samt begränsa deras effekter. I detta syfte ska förebyggande åtgärder, beredskapsåtgärder och räddningsinsatser, inklusive åter- ställande åtgärder, vidtas. Parterna ska vidare genom informations- utbyte, konsultationer och andra samarbetsåtgärder utan onödigt = dröjsmål utveckla och tillämpa riktlinjer och strategier för att minska riskerna för och konsekvenserna av industriolyckor. Parterna åtar sig också att säkerställa att företagsledningar tvingas vidta alla åt- gärder som krävs för att på säkert sätt kunna genomföra den farliga verksamheten och förebygga industriolyckor. | Även om konventionens allmänna bestämmelser inte innehåller detaljerade förpliktelser bör de kunna få en positiv betydelse för UN/ ECE-ländernas arbete med att höja säkerheten vid farlig verksamhet och förbättra beredskapen inför olyckor. Att skydda människor och miljö mot industriolyckor anses i Sverige vara en angelägen uppgift. Det är också av tradition ett svenskt intresse att delta aktivt i det
258. Olyckor med kemikalier i
internationella miljöskyddssamarbetet för att därmed bl.a. kunna påverka utvecklingen i andra länder inom miljöområdet.
I inledningen till konventionen anges att parterna beaktar Polluter— Pays-principen som en allmän princip inom internationell miljörätt. Företagsledningens ansvar för säkerheten ska enligt de allmänna bestämmelserna behandlas mot den bakgrund som principen utgör. Parterna ska i fråga om skadeståndsansvaret stödja lämpliga inter- , nationella ansträngningar i syfte att utveckla regler, kriterier och för- i faranden inom skadeståndsansvarsområdet. En konvention om ), skadeståndsansvar för skador till följd av miljöfarlig verksamhet, *. som undertecknades i Lugano den 21 juni 1993, har utarbetats inom i Europarådet. Frågan om Sverige ska tillträda denna konvention be- = reds för närvarande inom regeringskansliet. l
Tillämpningsområde
Industriolyckskonventionen tillämpas både vid förebyggande av olyckor och vid beredskap för och insatser vid industriolyckor. Det gäller i första hand när olyckorna kan orsaka gränsöverskridande effekter. Med effekter menas i det här sammanhanget även verkning- arna av olyckor orsakade av naturkatastrofer. Den begränsning till gränsöverskridande effekter som finns i konventionen när det gäller kraven på förebyggande åtgärder och beredskapen vid farlig verk- samhet kommer sannolikt att få liten betydelse i praktiken. Staterna kan nämligen inte rimligen tillämpa strängare lagstiftning och vill- kor för en verksamhet där en olycka kan medföra effekter i ett grann- land än vad som ska gälla för andra verksamheter med effekter en- dast inom det egna landet.
Konventionen ska även tillämpas på internationellt samarbete om ömsesidigt bistånd vid industriolyckor och forskning och utveck- ling. Den ska vidare skapa förutsättningar för informations- och teknologiutbyte inom området industriolyckor.
Om andra konventioner reglerar en fråga ska industriolyckskon- ventionen inte tillämpas. Sådana konventioner finns för kärntekniska olyckor och andra olyckor med radioaktiva ämnen, för olyckor till följd av verksamheter i marin miljö och för utsläpp av olja eller an- dra skadliga ämnen till sjöss samt för säkerheten i samband med landtransporter. Industriolyckskonventionen ska emellertid tilläm- pas på räddningsinsatser vid olyckor i samband med landbaserade transporter och på transporter inom områden den farliga verksam- heten ligger. Konventionen ska vidare inte tillämpas på olyckor vid militära anläggningar, på dammolyckor med undantag för effekterna av industriolyckor till följd av sådana olyckor och på utsläpp till följd av genetiskt modifierade organismer (DNA).
Med en industriolycka avses enligt konventionens definitioner en händelse till följd av en okontrollerad utveckling i varje form av verksamhet som omfattar farliga ämnen. Verksamheten kan vara i en anläggning — t.ex. vid tillverkning, användning, lagring, hante- ring eller slutligt omhändertagande — eller under transport i den ut- sträckning sådana faller inom ramen för konventionens tillämpnings- område. Med farlig verksamhet avses varje verksamhet där ett eller flera farliga ämnen förekommer eller kan förekomma. Dessa ämnen ska vara i eller överstiga sådana mängder som anges i en bilaga till konventionen.
Inom svensk lagstiftning behandlas frågor om förebyggande av allvarliga olyckor som berör farliga ämnen och begränsning av olyckornas konsekvenser för människor och miljö i olika författ— ningar. Industriolyckskonventionens krav på parterna att vidta åt-
gärder för att förebygga industriolyckor som kan ge upphov till gränsöverskridande effekter tillgodoses främst inom ramen för rädd- ningstjänst- och miljöskyddslagstiftningen samt lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor. Även arbetsmiljölagstiftningen får indirekt betydelse för förebyggande åtgärder mot industriolyckor som kan ge upphov till gränsöverskridande effekter. Plan- och bygg- lagstiftningen, naturresurslagstiftningen och lagstiftningen om ke- miska produkter har också betydelse för förebyggande och begräns- ning av de konsekvenser som olyckor ger upphov till.
I räddningstjänstlagen (1986:1102) finns bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder. Med räddningstjänst avses i lagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna ska svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i mil- jön. Enligt 43 S räddningstjänstlagen är anläggningens ägare eller innehavare skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta bered- skap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åt- gärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador på människor och miljön. Detta gäller för en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse ska orsaka sådana skador. Vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen från en sådan anläggning ska enligt 38 S anläggningens innehavare underrätta länsstyrelsen, polis- myndigheten och räddningskåren, om utsläppet påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten. Underrättelse ska också lämnas om det föreligger överhängande fara för ett sådant utsläpp. När-
l ?
mare föreskrifter om ägarens eller innehavarens skyldigheter att ge- nomföra riskanalyser och lämna information finns i 66 b-d SS räddningstjänstförordningen (1986:1107). Räddningsverket, som enligt sin instruktion (1988:1040) särskilt ska samordna samhällets verksamhet inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten samt bevaka riskutvecklingen inom verksamhetsområdet och verka för att åtgärder vidtas för befolkningens skydd och för att förebygga olyckor, har meddelat allmänna råd för tillämpningen av 43 S räddningstjänstlagen.
Utredningen anser att lydelsen av 43 S räddningstjänstlagen för verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen ska anpassas till de krav som ställs i industriolyckskonventionen. Därmed kommer samtidigt de krav som ingår i EU:s förslag till COMAH-direktiv att vara tillgodosedda.
Utredningen föreslår att det av räddningstjänstlagen ska framgå att den som utövar verksamheten ska vidta de åtgärder som behövs för att kunna förebygga olyckshändelser som kan orsaka skador på människor eller i miljön och i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom samt i övrigt vidta erforder- ! liga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Som utred-
ningen framhållit bör samtliga omständigheter och behoven av åt- gärder även vid andra verksamheter i omgivningen beaktas vid fast- ställande av kraven på åtgärder. Utredningen föreslår att också det senare ska framgå av räddningstjänstlagen.
De särskilda krav som kan komma att ställas inom ramen för an- nan speciallagstiftning kommer också att gälla de verksamheter som är skyldiga att vidta åtgärder enligt 43 & räddningstjänstlagen. De detaljföreskrifter som fordras för tillämpningen av de föreslagna be- stämmelserna bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Med den nu föreslagna ändringen av 43 5 anser utredningen att det läggs fast att olycksförebyggande åtgärder och åtgärder för att hindra eller begränsa skador vid olyckshändelser i verksamheter som innebär hantering av farliga ämnen ska ses i ett sammanhang och att samtliga omständigheter som påverkar säkerheten kommer att kunna beaktas. En helhetsbedömning gör det möjligt att väga de olika åt- gärderna mot varandra. Mer långtgående olycksförebyggande åtgär- der kan således medföra begränsningar i kraven på skadeförebyg- gande åtgärder och beredskapsåtgärder. Det berörda företaget eller de berörda företagen bör i samverkan med kommunen kunna komma fram till vilka åtgärder som behövs och hur ansvaret för dessa åtgär- der ska fördelas. Enligt utredningens mening leder förslagen i denna del till att de mest effektiva och rationella lösningarna kan uppnås. Som framgår av den fortsatta redovisningen anser utredningen att den övergripande prövningen av vilka åtgärder som ska fordras sam- ordnas med miljökonsekvensbeskrivningen och miljöskyddslagstift- ningens tillståndsprövning.
I det som blir ett nytt andra stycke i 43 S syftar utredningen på bl.a. anläggningar där stora mängder människor samlas. Det kan vara fråga om varuhus och inomhustorg där människor vid en olycks- händelse kan vara utsatta för särskilda risker. Tillsynsmyndigheter- na enligt räddningstjänstlagen har hittills inte utnyttjat 43 8 för att ställa krav på ägarna eller innehavarna till sådana anläggningar.
Bedömning av ratifikationsfrågan
Som utredningen framhållit utgör industriolyckskonventionen ett betydelsefullt led i utvecklingen av folkrätten på milj öskyddsområdet. Den skapar grunden för ett aktivt samarbete mellan länderna inom UN/ECE-området och erbjuder ett instrument som gör det möjligt att skydda människor och miljö mot industriolyckor. Förutsättningar skapas för en uppbyggnad av betydelsefull kompetens som tillgodo- ser både miljöskydds- och säkerhetsintressen i central- och östeuro- peiska länder där en utveckling av industrin kan väntas de närmaste
åren. Detta är ett led i det allmänna arbetet med förtroendeskapande åtgärder som ESK har initierat.
Samarbetet inom ramen för konventionen skapar likvärdiga för- utsättningar för industrin i de olika länderna och stimulerar samver— kan mellan länderna. Den får därmed även en industripolitisk bety- delse. Allmänt informations- och erfarenhetsutbyte mellan länder främjar säkerhetsarbetet. Konventionen kan från dessa synpunkter medföra fördelar även för svensk del.
Utredningen föreslår att Sverige ratificerat konventionen. När det gäller tidpunkten för ratifikationen finns det skäl att avvakta EU:s ställningstagande. Utredningen redovisar i texten som följer de lagstiftningsåtgärder som fordras för att Sverige ska kunna ratificera konventionen.
Identifiering, konsultationer och rådgivning
Upphovsparten, som är den part under vilkens jurisdiktion en industriolycka inträffar eller kan befaras inträffa, har en skyldighet enligt artikel 4 i industriolyckskonventionen att vidta åtgärder för att identifiera farliga verksamheter och säkerställa att berörda parter underrättas om varje sådan verksamhet. Diskussioner kan inledas mellan berörda parter om identifieringen av de farliga verksamheter = som rimligen kan orsaka gränsöverskridande effekter. Vid oenighet kan frågan hänskjutas till en undersökningskommission för råd. Bestämmelser om en sådan kommission och förfarandet mellan be- rörda parter finns i Bilagorna II och III till konventionen. Om UN/ ECE-konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar — den s.k. Esbokonventionen — tillämpas på verksamheten och den beskriv- ning som görs innefattar en utvärdering av de gränsöverskridande effekterna av industriolyckor, ska det slutliga beslut som fattas anses uppfylla även relevanta krav enligt industriolyckskonventionen.
Bilaga I till konventionen anger när en verksamhet är av den art att den klassificeras som farlig verksamhet och därmed är underkas- tad förpliktelsen att underrätta och inleda diskussioner.
Krav på miljökonsekvensbeskrivningar finns också i svensk lag- stiftning. Som har framgått av redogörelsen i kapitel 7 ska en ansö— | kan om tillstånd enligt 4 kap. naturresurslagen innehålla en miljö- ! konsekvensbeskrivning. Vidare har i miljöskyddslagen (1969:387) 2 och i vattenlagen (1983:291) införts krav på att en ansökan om till- i] stånd enligt dessa lagar ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. i Den prövande myndigheten kan alltså kräva att en miljökonsekvens- l beskrivning ska upprättas innan den beviljar tillstånd för en verk- samhet.
I Esbokonventionens allmänna villkor (artikel 2) åtar sig parterna,
antingen individuellt eller tillsammans, att vidta alla lämpliga och effektiva åtgärder för att förebygga, minska och kontrollera bety- dande skadlig gränsöverskridande miljöpåverkan från föreslagna verksamheter. Med påverkan avses varje inverkan från en föreslagen verksamhet på miljön inklusive människors hälsa och säkerhet, flora, fauna, mark, luft, vatten, klimat, landskap och historiska monu- ment eller andra materiella värden eller på samspelet mellan dessa faktorer. Den svenska regeringen har inte bedömt det nödvändigt att göra någon lagändring med anledning av godkännandet av Esbo- konventionen. Närmare föreskrifter finns i förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar.
Det ska tilläggas att industriolyckskonventionens bestämmelser om förebyggande åtgärder och beredskap för närvarande inte be- döms vara tilllämpliga på några verksamheter i Sverige. De verksam— heter, som till följd av vad som anges i Bilaga I till konventionen skulle vara underkastade bestämmelserna, ärinte lokaliserade på ett sådant sätt i förhållande till andra staters territorium att en olycka vid dem får gränsöverskridande konsekvenser. Förhållandena kan emellertid förändras. En omständighet som kan ha betydelse är att en grannstat kan göra en annan bedömning och i så fall ska reglerna om identifiering tillämpas. Det nya direktiv som föreslås ersätta Seveso-direktivet (COMAH) kan också komma att medföra krav på att regler av detta slag ska gälla generellt och inte endast i relation till andra stater. Enligt utredningens mening är det inte lämpligt att ha en typ av regelsystem för verksamheter där olyckor kan orsaka gränsö- verskridande effekter och en annan typ för andra verksamheter.
Även om regelsystemet redan finns inom ramen för systemet med miljökonsekvensbeskrivningar bör de gränsöverskridande förhållan- dena, dvs relationen mellan de berörda länderna och mellan respek- tive land och lokala myndigheter, företag och enskilda inom landet, bli föremål för närmare studier. Ett behov av nya särskilda regler fordras inte för att tillgodose konventionens krav. Samtliga verk- samheter som kan vara aktuella faller inom ramen för miljöskyddslag- ens tillämpning. Detta innebär att miljöskyddskraven kommer att tillgodoses.
Enligt 5 $ miljöskyddslagen ska den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet vidta de skyddsåtgärder, tåla den begräns- ning av verksamheten och iakttaga de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Omfattningen av dessa åligganden bedöms med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamheten samt kostnaden för skydds- åtgärder och de ekonomiska verkningar i övrigt av försiktighetsmåtten som kommer i fråga.
Utredningen föreslår att den övergripande prövningen av vilka åtgärder som ska fordras samordnas med miljökonsekvensbeskriv-
ningen och tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen. Mot bakgrund av den pågående översynen av lagstiftningen och organi- sationen på miljöskyddsområdet lägger utredningen på den här punk- ten inte fram något förslag till författningstext. Utredningen förslår att frågan ska behandlas i översynsarbetet.
Utredningen vill framhålla att miljöskyddslagens och rädd— ningstjänstlagens regler gäller vid sidan av varandra. Följden blir att de krav som myndigheterna ställer med stöd av en speciallag som räddningstjänstlagen— det kan vara fråga om t.ex. insatsplanerna (se vidare följande avsnitt) — gäller vid sidan om de villkor för verk- samheten som har fastställts i tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen.
Frivillig utvidgning
Enligt artikel 5 i industriolyckskonventionen kan berörda parter in- leda diskussioner om huruvida en verksamhet som inte täcks av konventionens Bilaga I ska behandlas som en farlig verksamhet eller inte. Parterna kan i dessa fall komma överens om att använda en rådgivningsmekanism eller hänskjuta frågan till en undersöknings- kommission för att få ett råd. Efter överenskommelse mellan par- terna kan konventionen eller någon del av den i det aktuella fallet komma att tillämpas på verksamheten som om den var en farlig verk- samhet.
Bestämmelserna i 43 S räddningstjänstlagen gäller alla verksam- heter där det är fara för att en olyckshändelse ska orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön. Räddningstjänstlagens tillämp- ning är således inte inskränkt till enbart sådana verksamheter som täcks av Bilaga I. Alla verksamheter där det kan vara fråga om frivil- lig utvidgning hör således till dem som räddningstjänstlagen redan är tillämplig på.
Även miljöskyddslagen är tillämplig på verksamheter som inte överskrider de gränsvärden som framgår av bilagan (se nedan). Detta innebär att gränsöverskridande förhållanden kommer att behandlas inom ramen för den gällande svenska lagstiftningen.
Förebyggande åtgärder
Enligt industriolyckskonventionens artikel 6 ska parterna vidta lämp- liga åtgärder för att förebygga industriolyckor, inbegripet åtgärder för att förmå företagsledningar att vidta åtgärder för att minska ris- ken för industriolyckor. Exempel på sådana åtgärder beskrivs i Bi- laga IV till konventionen. Upphovsparten — dvs varje part eller de 7 parter under vilkens eller vilkas jurisdiktion en industriolycka kan befaras inträffa — ska ålägga företagsledningen att visa hur den far- liga verksamheten kan genomföras på ett säkert sätt. Det kan ske
genom att företagsledningen tillhandahåller information om proces- sen. I Bilaga V anges vad som bör beaktas i den analys och utvärde- ring av den farliga verksamheten som bör utföras. Farlig verksamhet är enligt definitionen i artikel I varje verksamhet där ett eller flera farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i sådana mängder som motsvarar eller överstiger de mängder som anges i konvention- ens Bilaga I och som kan ge upphov till gränsöverskridande effekter.
Som tidigare framhållits tillgodoses i svensk lagstiftning industri- olyckskonventionens krav på parterna att vidta åtgärder för att fö- rebygga industriolyckor som kan ge upphov till gränsöverskridande effekter främst inom ramen för räddningstjänst- och miljöskydds- lagstiftningen samt lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor. Även arbetsmiljölagstiftningen får indirekt betydelse i fråga om förebyggande åtgärder mot industriolyckor som kan ge upphov till gränsöverskridande effekter. Lagstiftningen om kemiska produk- ter har också betydelse i sammanhanget.
Med den förändring av 43 S räddningstjänstlagen (1986:1102) som utredningen föreslagit anpassas regleringen till konventionens krav. Ett heltäckande ansvar kommer att föreligga för ägaren eller innehavaren av verksamheter som omfattar hantering av farliga ämnen att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga olycks- händelser och att hindra eller begränsa skador. Det direkta ansvaret kommer att utövas av företagsledningen eller platschefen vid en verk- samhet. Skyldigheten att visa hur den farliga verksamheten kan ge- nomföras på ett säkert sätt behandlas längre fram i kapitlet.
Ägaren eller innehavaren av en sådan anläggning som avses i 43 S räddningstjänstlagen (1986:1102) ska enligt 66 b 8 räddningstjänst- förordningen (1986:1107) analysera riskerna för sådana olyckshän- delser vid anläggningen som skulle kunna medföra skador på män- niskor eller i miljön. Enligt 66 c 5 räddningstjänstförordningen ska han, om sådana kemiska ämnen eller beredningar (kemiska produk- ter) som vid en olyckshändelse kan orsaka allvarliga skador på män- niskor eller i miljön hanteras vid anläggningen, informera den kom- mun där anläggningen är belägen i olika avseenden, bl.a. om vilka säkerhetsrutiner och säkerhetssystem som finns vid anläggningen och de åtgärder som i övrigt vidtagits för att förebygga olyckshändelser samt vilka åtgärder som vidtagits för att lindra följderna av en olycks- händelse. Motsvarande föreskrifter om riskanalys och information finns bl.a. inom ramen för milj öskydds- och arbetsmiljölagstiftningen samt lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor. De krav på åtgärder i fråga om förebyggande av industriolyckor som ställs i konventionen kommer sålunda att tillgodoses inom ramen för den svenska lagstiftningen.
Beslut om lokalisering
Enligt artikel 7 i industriolyckskonventionen ska upphovsparten sträva efter att anta riktlinjer för lokalisering av nya farliga verksam- heter och för reglering av betydelsefulla ändringar som avser redan existerande farliga verksamheter. Syfte är att minimera risken för befolkningen och samtliga berörda parters miljö. De utsatta parterna ska eftersträva antagandet av riktlinjer för en ändamålsenlig sam- hällsutveckling i områden som skulle kunna utsättas för gränsöver- skridande effekter av en industriolycka som orsakas av farlig verk- samhet, så att riskerna minimeras. Parterna bör vid utarbetandet och upprättandet av riktlinjerna beakta bl.a. resultaten av risk- analysen och utvärderingen enligt Bilaga V i konventionen.
Plan- och bygglagen (1987:10) innehåller bestämmelser om plan- läggning av mark och vatten samt om byggande. I 2 kap. PBL finns bestämmelser om allmänna intressen som ska beaktas vid planlägg- ning och vid lokalisering av bebyggelse. Enligt 2 kap. 1 S PBL ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Vid planläggningen och i ärenden om bygg- lov och förhandsbesked ska lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) tillämpas (2 S). Bebyggelsen ska enligt 2 kap. 3 S PBL lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa. Inom områden med sammanhållen bebyggelse ska bebyggelsemiljön ut- formas med hänsyn till behovet av skydd mot uppkomst och sprid- ning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser (4 S 1 p.).
Naturresurslagen ger en gemensam grund för att avgöra frågor om konkurrerande anspråk på mark och vatten Företräde ska enligt 2 kap. 1 S ges sådan användning som medför en från allmän syn- punkt god hushållning. Enligt 5 kap. 1 & naturresurslagen ska en ansökan om tillstånd innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Denna ska möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser (3 8). Mark- och vattenområ- den som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell pro- duktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering ska enligt 2 kap. 8 $ naturresurslagen så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtag- l ligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anlägg- ningar. Vidare ska områden som är av riksintresse för anläggningar skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.
Plan- och bygglagen och naturresurslagen gör det möjligt för myn-
digheterna att ställa långtgående krav i fråga om lokalisering och markanvändning. Dessa kompletteras av bestämmelserna i miljöskyddslagstiftningen och vattenlagen samt räddningstjänst- lagstiftningens regler när det gäller riskanalys och information. Den svenska lagstiftningen täcker således vad som fordras i konvention- ens artikel 7 i fråga om riktlinjer för lokalisering, för betydelsefulla ändringar och för ändamålsenlig samhällsutveckling i områden som kan utsättas för gränsöverskridande effekter av en industriolycka som orsakas av farlig verksamhet.
Räddningstjänstberedskap
Enligt artikel 8 i industriolyckskonventionen ska parterna vidta lämp- liga åtgärder för att vidmakthålla ändamålsenlig beredskap och så- kerställa att beredskapsåtgärder vidtas för att begränsa gränsöver- skridande effekter av industriolyckor. Upphovsparten ska säkerställa att planer utarbetas för insatser inom och utanför aktuella verksam- heter. Företagsledningar har ett ansvar för att genomföra insatser omedelbart inom sitt verksamhetsområde. Vid utarbetandet av pla- nerna ska hänsyn tas till de slutsatser som analysen och utvärde- ringen av den farliga verksamheten lett till. Upphovsparten ska för utarbetande av planer förse övriga parter med de uppgifter den för— fogar över. Parterna ska se till att planerna stämmer överens med varandra och — där det är lämpligt — utarbeta gemensamma planer utanför verksamheterna. Planerna bör revideras regelbundet. De beredskapsåtgärder som avses beskrivs utförligt i Bilaga VII till konventionen.
I den svenska lagstiftningen behandlas dessa frågor inom ramen för räddningstjänstlagstiftningen. Med räddningstjänst avses enligt 2 S räddningstjänstlagen (1986:1102) de räddningsinsatser som sta- ten eller kommunerna ska svara för vid olyckshändelser och över- hängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa ska- dor på människor eller egendom eller i miljön. Lagen gäller inte hälso- och sjukvård.
Räddningstjänsten ska enligt 4 S räddningstjänstlagen planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom god- tagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Kommunerna och de statliga myndigheter som svarar för verksamhet enligt rädd- ningstjänstlagen ska samarbeta med varandra och med andra som berörs av verksamheten (5 8).
Varje kommun ska enligt 6 S räddningstjänstlagen svara för räddningstjänsten inom kommunen och ska enligt 7 5 svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Kommunen ska också främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen. Enligt 8 & ska
kommunerna ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resur- ser för räddningstjänsten och för förebyggande verksamhet enligt 7 5. För varje kommun ska det enligt 21 S finnas en räddningstjänst- plan som ska innehålla bl.a. uppgifter om räddningskårens organi- sation i stora drag.
Ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar ska enligt 41 S räddningstjänstlagen i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Vid en anläggning, där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse ska orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön, är enligt 43 S räddningstjänstlagen anläggningens ägare eller innehavare skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta bered- skap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åt- gärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Bestämmelser om riskanalys och information i fråga om anläggningar som avses i 43 & räddningstjänstlagen finns i 66 b-c SS räddningstjänstförordningen (1986:1107).
Utredningen anser att bestämmelserna i räddningstjänstlagen i allt väsentligt uppfyller kraven i konventionen. Det behov av komplette- ring som föreligger tillgodoses genom den ändring av 43 S räddningstjänstlagen som utredningen föreslagit tidigare i detta ka- pitel. Vid översynen av denna paragraf har utredningen även beak- tat bestämmelserna i EU:s direktivförslag COMAH.
Utredningen föreslåri det här sammanhanget att räddningstjänst- förordningen kompletteras med mera precisa krav i enlighet med konventionens bestämmelser, t.ex. om
El Hur parterna underrättar varandra om sina planer för räddning-
, sinsatser;
Cl Säkerställandet av att laner för räddningsinsatser inom verksam- heter utarbetas och ti ämpas; Cl Att planerna innefattar lämpliga räddningstjänståtgärder och an- dra åtgärder för att förebygga och minimera gränsöverskridande effekter; Cl P%rmerna för att förse övriga berörda parter med tillgängliga upp- gi ter; Cl Säkerställandet av att planen för räddninginsatser utanför anlägg- ningar utarbetas och tillämpas; Cl Att planerna innefattar åtgärder som ska vidtas för att förebygga och minimera gränsöverskridande effekter; EI Säkerställande av att hänsyn tas till de slutsatser som analysen ,"
och utvärderingen lett till;
Cl Behovet av att försöka se till att planerna stämmer överens med ,
varandra;
Cl Upprättandet av gemensamma planer för räddningsinsatser utan- för anläggningar; och El Att planer för räddningsinsatser ska revideras. I Sverige finns för närvarande de kommunala räddningstjänstplaner— na, som endast mycket övergripande behandlar räddningstjänsfrå- gorna i kommunen. De mycket tekniskt utformade insatsplanerna är ett hjälpmedel för personalen under själva insatsen. Ett av syftena med konventionen — och med COMAH - är att få till stånd en mer heltäckande plan för säkerhet och skydd i verksamheten och verk- samhetens omgivningar. Med plan avses något som närmast motsva- rar den beredskapsplan som finns för kärntekniska anläggningar.
Utredningen föreslår att kommunen ska utarbeta planer för rädd- ningsinsatser för de verksamheter som faller inom ramen för 43 S räddningstjänstlagen. Dessa planer ska behandla alla beredskapsåt— gärder som behövs med anledning av verksamheten. Av praktiska skäl och för att ge den överblick som behövs ska planerna avse åt- gärder både inom och utanför de berörda verksamheternas områ- den.
Att kommunerna ska ha ansvaret för planen stämmer bäst över- ens med räddningstjänstlagens systematik. Det innebär att bered- skapen inom en verksamhet är underordnad kommunens räddnings- tjänst och vid en insats i ledningshänseende är underställd räddnings- ledaren i kommunal räddningstjänst. Planerna bör naturligtvis utar- betas i nära samarbete mellan kommunen och den som utövar verk- samheten. För denne utgör planen en del av materialet som han ska presentera för att visa att de övergripande säkerhetskraven på verk- samheten är tillgodosedda. Den som utövar verksamheten ska i en- lighet med utredningens förslag svara för kostnaderna för denna pla- nering. Dessa planer för räddningsinsatser bör kunna kompletteras med mera tekniska insatsplaner som uppdateras vid behov i samver- kan mellan företagsledningen och den kommunala räddningstjänsten.
De gränsöverskridande frågorna om beredskap för och insatser vid olyckor behandlas i det praktiska samarbetet med Sveriges grann- stater inom ramen för det nordiska ramavtalet om räddningstjänst. Den nu aktuella konventionen går emellertid längre i vissa avseen- den. Samspelet mellan parterna är således för närvarande inte regle- rat i det nordiska ramavtalet. Utredningen föreslår att frågan om samspelet ska övervägas även inom samarbetet enligt ramavtalet.
Information till och deltagande av allmänheten
Enligt konventionens artikel 9 ska parterna säkerställa att informa- tion ges allmänheten i de områden som kan påverkas av en industri- olycka vid en farlig verksamhet genom kanaler som parterna finner
lämpliga. Detaljerade krav på informationen finns i Bilaga VIII. Den berörda allmänheten ska när så är möjligt och lämpligt av upphovs- parten ges tillfälle att delta i den prövning av verksamheten som kan vara aktuell. Upphovsparten ska säkerställa att den utsatta partens allmänhet ges samma möjligheter. Fysiska eller juridiska personer som påverkas eller kan komma att påverkas skadligt av de gränsö— verskridande effekterna av en industriolycka ska ges möjlighet att använda lämpliga administrativa och rättsliga förfaranden motsva- rande dem som finns för personer i det egna landet
Inom svensk lagstiftning är aktiv informationsgivning till allmän- heten om vad allmänheten ska göra i händelse av en olycka inte uttryckligen reglerad. Möjligheter för allmänheten att påverka pla- neringen eller utformningen i övrigt av beredskapen finns inte heller i svensk lagstiftning. Förändringar fordras därför för att tillgodose konventionens krav. Det är fråga om att införa nya lagregler om information till allmänheten och ett nytt system för behandling av beredskapsåtgärderna vid eller omkring farliga verksamheter.
När det gäller information till allmänheten, finns det i 22 S räddningstjänstlagen (1986:1102) en skyldighet för kommunen att upplysa allmänheten om vad räddningstjänstplanen innehåller om varning och information till allmänheten vid allvarliga olyckshän- delser. Utredningen föreslår att denna bestämmelse förs över till en ny paragraf om information till allmänheten och kompletteras med en skyldighet att också se till att allmänheten — i de områden som kan komma att påverkas av en olycka i en sådan verksamhet som avses i 43 S räddningstjänstlagen — får den ytterligare information som behövs för att de berörda vid en olyckshändelse ska kunna vidta nödvändiga skyddsåtgärder. Den möjlighet som för närvarande an- ses finnas för en tillsynsmyndighet att förelägga anläggningens inne- havare enligt 43 S räddningstjänstlagen att informera allmänheten kan inte anses uppfylla det behov som föreligger av att generellt sä- kerställa att allmänheten får information innan en olyckshändelse har inträffat.
Utredningen föreslår att en bestämmelse om informationsskyldighet om skyddsåtgärder införs i räddningstjänstlagen.
Allmänheten ska enligt konventionen kunna ta del av planen för i räddningsinsatser och annan information om beredskapsåtgärderna ( vid en verksamhet samt få tillfälle att framföra synpunkter på dessa. ( Denna rättighet ska inte enbart avse allmänheten i den kommun där , verksamheten bedrivs utan också andra berörda i en grannkommun eller i ett annat land. Detta överensstämmer med vad som redan gäl- . ler i andra industrialiserade länder. !
Utredningen föreslår att regler som möjliggör ett sådant deltagande ' ska införas. Frågan är vilket förfarande som ska användas för att alla berörda också ska få möjligheter att överklaga beslutet om be- i
redskapen vid den farliga verksamheten. Möjligheten att överklaga ska, för att uppfylla konventionens krav, naturligtvis också gälla den berörda allmänheten i en grannkommun till den där verksamheten utövas och i ett annat land.
Sambandet med systemet för miljökonsekvensbeskrivningar och tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen är uppenbart. Det fram- står därför som nödvändigt att kraven i fråga om förebyggande åt- gärder, planen för räddningsinsatser och övriga beredskapsåtgärder som utredningen föreslagit samordnas med miljökonsekvens- beskrivningen och avgörandet i tillståndsprövningen om vilka öv- riga miljöskyddskrav som ska gälla för verksamheten. Tillstånds- prövningen är ett offentligt förfarande som kan tillgodose kraven på allmänhetens inflytande och deltagande. Företagsledningen har också en naturlig roll i denna prövning genom att lägga fram förslag till hur de nu aktuella kraven på åtgärder ska lösas. Om prövningen knyts till miljökonsekvensbeskrivningen och miljöskyddsprövningen kommer konventionens krav på allmänhetens deltagande att bli upp- fyllda.
Frågan är vilket förfarande som ska tillämpas för insatsplanerna. Utformningen av insatsplaner, som kan behöva ändras på ett enkelt och smidigt sätt, utgör en fråga om tillämpningen av special- lagstiftningen i räddningstjänstlagen både inom den berörda verk- samheten och i den kommunala räddningstjänsten. Insatsplanerna är ett hjälpmedel som bör kunna ändras successivt. Tillsynen över att dessa planer är aktuella sker i enlighet med räddningstjänstlag- stiftningens bestämmelser. Det innebär att räddningstjänsten i kom- munerna även i fortsättningen ska upprätta insatsplanerna.
De krav på preciseringar i informationsgivningen som gäller enligt Bilaga VII till konventionen bör kunna tillgodoses genom förord- ning eller föreskrifter som myndigheter utfärdar.
Alarmeringssystem för industriolyckor
Parterna ska enligt konventionens artikel 10 se till att det finns sam- ordnade och effektiva alarmeringssystem för industriolyckor på lämp- liga nivåer. Upphovsparten ska säkerställa att de utsatta parterna omedelbart underrättas på lämpliga nivåer genom alarmerings- systemen. Närmare bestämmelser om alarmeringen finns i Bilaga IX till konventionen. Berörda parter ska vidare säkerställa att insatser genomförs så snart som möjligt och i lämplig utsträckning med hän- syn till omständigheterna enligt de planer som upprättats. Kommunerna och de statliga myndigheter som svarar för rädd- ningstjänst ska enligt 30 S räddningstjänstlagen se till att det finns anordningar för alarmering av räddningsorganen. Vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen från en anläggning som avses i 43 5 ska
anläggningens innehavare underrätta länsstyrelsen, polismyndigheten och räddningskåren, om utsläppet påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten (38 S). Underrättelse ska också lämnas, om det föreligger överhängande fara för ett sådant utsläpp.
Enligt 39 S ska den som upptäcker eller på annat sätt får känne— dom om en brand eller om en olyckshändelse som innebär fara för någons liv eller allvarlig risk för någons hälsa eller för miljön, om det är möjligt, varna dem som är i fara och vid behov tillkalla hjälp. Detsamma ska gälla den som får kännedom om att det föreligger en överhängande fara för en sådan brand eller olycksändelse. Om en olyckshändelse, som kan orsaka allvarliga skador på människor el- ler i miljön, inträffar vid en sådan anläggning som avses i 43 S räddningstjänstlagen eller om överhängande fara för en sådan olycks- händelse förelegat, ska enligt 66 c 5 räddningstjänstförordningen (1986:1107) anläggningens ägare eller innehavare omgående infor- mera den kommun där anläggningen är belägen och Räddningsver— ket. Räddningsverket ska omgående informera regeringen om så- dana olyckshändelser eller befarade olyckshändelser.
Som framgått är konventionens krav på alarmeringssystem tillgo- dosedda i räddningstjänstlagstiftningen. När det gäller frågan om alarmering över gränser till de nordiska grannstaterna, behandlas denna inom ramen för det nordiska ramavtalet. Även inom ramen för den frivilliga tillämpningen av den nu aktuella konventionen har konsultationsmöten hållits. Syftet har varit att utveckla systemen med lämpliga förfaranden vid alarmering över gränser. De formella kra- ven på samverkan i detta avseende — samverkan med ansvariga räddningstjänstmyndigheter i grannstaterna — har ansetts tillgodo- sedda genom bestämmelsen i 5 S räddningstjänstlagen att kommu- nerna och de statliga myndigheterna som svarar för verksamhet en- ligt lagen ska samarbeta med varandra och med andra som berörs av verksamheten. Bestämmelsen bör inte uppfattas som tillämplig en- dast på samarbete inom landet.
Utredningen anser att det i 30 S räddningstjänstlagen ska klarläg- gas att det föreligger en skyldighet för ett räddningsorgan som gör en räddningsinsats att omedelbart underrätta berörd myndighet i ett annat land än Sverige. Skyldigheten ska gälla om effekterna av en olyckshändelse påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänhe- ten eller miljön i det andra landet. För att tillgodose de mer detalje- rade kraven i konventionens Bilaga IX bör lämpliga åtgärder vidtas inom ramen för det nordiska ramavtalet.
Skyldigheten att i enlighet med utarbetade planer vidta åtgärder vid en industriolycka eller ett omedelbart hot om en sådan eller att göra räddningsinsatser följer, som framgår av texten under nästa rubrik, av räddningstjänstlagens bestämmelser.
Insatser
Parterna ska enligt artikel 11 i industriolyckskonventionen säker- ställa att ändamålsenliga räddningstjänstinsatser snarast vidtas vid en industriolycka eller vid omedelbart hot om en sådan. De mest effektiva metoderna att begränsa effekterna ska användas. Vid en olycka som medför eller kan komma att medföra gränsöverskridande effekter ska parterna säkerställa att behovet av åtgärder när så är lämpligt bedöms gemensamt av företrädare för de båda länderna. De berörda parterna ska vidare enligt konventionen sträva efter att samordna sina insatser.
Enligt 2 S tredje stycket räddningstjänstlagen föreligger endast skyldighet för staten eller kommunen att göra en räddningsinsats om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i öv- rigt är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen. Räddningstjänsten ska enligt 4 S planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påörjas inom godtagbar tid och genom- föras på ett effektivt sätt. Kommunerna och de statliga myndigheter som svarar för verksamhet enligt räddningstjänstlagen ska samar- beta med varandra och med andra som berörs av verksamheten (5 5)-
Av 6 S räddningstjänstlagen följer att varje kommun ska svara för räddningstjänsten inom kommunen, om det inte är fråga om statlig räddningstjänst. I varje kommun ska det enligt 9 S räddningstjänst- lagen finnas en räddningskår. Räddningskåren ska göra de räddning- sinsatser som kommunen har ansvaret för (12 8). Om det vid en anläggning inom kommunen har organiserats en särskild enhet för räddningsinsatser vid anläggningen, får kommunen enligt 13 S räddningstjänstlagen träffa avtal med ägaren eller innehavaren av anläggningen om att enheten ska ingå som en räddningsstyrka i räddningskåren. En sådan enhets räddningsinsatser är att anse som kommunal räddningstjänst också när insatserna görs inom den egna anläggningen.
Bestämmelserna i räddningstjänstlagen får anses uppfylla de krav som ställs i konventionen. Det föreligger således en skyldighet att ingripa i händelse av industriolyckor eller överhängande fara för sådana olyckor med effektiva insatser. Det förutsätts också i lagstift- ningen att samverkan ska ske i erforderlig utsträckning. Någon in— skränkning till enbart samverkan inom landet förutsätts inte i lagen. För att underlätta samverkan över riksgränserna har det nordiska ramavtalet undanröjt alla formella hinder för sådan samverkan. Inom ramen för detta avtal utvecklas successivt systemen för att underlätta samordnade insatser. Någon lagstiftningsåtgärd behövs alltså inte.
Ömsesidigt bistånd
Om en part behöver bistånd i händelse av en industriolycka, får den enligt artikel 12 i konventionen begära sådant bistånd av andra par- ter. Den part till vilken en begäran om bistånd riktar sig till ska ome- delbart fatta ett beslut och informera den begärande parten om den har möjlighet att ge det begärda biståndet samt ange omfattningen av och villkoren för biståndet. Om parterna inte kommer överens om annat, ska bistånd ges i enlighet med bestämmelser som finns i Bilaga X till konventionen.
Av dessa bestämmelser följer att den begärande parten är ansvarig för den övergripande ledningen, kontrollen, samordningen och över- vakningen av biståndet. Bistånd ska tillhandahållas på den begär- ande partens bekostnad. Den begärande parten ska på allt sätt an- stränga sig för att ge den bistående parten samt personer som hand- lar på dennas vägnar de privilegier, den immunitet eller de resurser som behövs för ett snabbt genomförande av biståndsuppgifterna. Den begärande parten ska inte behöva ge sina egna medborgare eller hos sig fast bosatta utländska personer de privilegier och den immu- nitet som avses. Den begärande parten ska underlätta för anmäld biståndspersonal samt utrustning och egendom, som ska användas i biståndssyfte, att komma in till, vistas i och lämna dess territorium.
Av bilagan följer vidare att den begärande parten när det gäller i handlingar som utgör en direkt följd av det givna biståndet ska hålla den biståndsgivande parten eller de personer som handlar på dess vägnar skadeslösa samt kompensera dem för dödsfall eller skada på utrustning eller annan egendom som används för biståndet. Den begärande parten ska ansvara för handläggningen av yrkanden från tredje part mot den biträdande parten eller de personer som handlar på dennas vägnar.
Varje part får enligt bilagans bestämmelser begära bistånd för lä- karvård eller tillfällig flyttning inom en annan parts territorium av personer som råkat ut för en olycka.
Bestämmelserna i industriolyckskonventionen om bistånds- givningen motsvarar i hög grad det som gäller i andra motsvarande internationella överenskommelser, främst konventionen om bistånd i händelse av en kärnteknisk olycka eller ett nödläge med radioak- tiva ämnen (den s.k. biståndskonventionen). De åtgärder som for- l dras för en svensk ratifikation av industriolyckskonventionen har ! behandlats i propositionen 1990/91:180 med anledning av Sveriges tillträde till tre internationella överenskommelser om räddningstjänst. l De tre överenskommelserna är biståndskonventionen (SÖ 1992z81), ' avtalet mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om samarbete över territorialgränserna i syfte att vid olyckshändelser hindra eller , begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön (det s.k. (
ramavtalet) (SÖ 1991:51) och den internationella konventionen om beredskap för, insatser vid och samarbete vid förorening genom olja (OPRC-konventionen) (SÖ 1992:16).
Den begärande parten förutsätts svara för ledningen av räddning- sinsatserna inom sitt eget territorium. Detta får anses vara en själv- klar grundläggande princip, inte minst med hänsyn till de långtgå- ende befogenheter som en räddningsledare har till sitt förfogande. Detta står också i överensstämmelse med bestämmelserna för svensk del i räddningstjänstlagen. För räddningstjänst inom svenskt territo- rium finns alltid en räddningsledare som leder insatsen. Att ledningen för insatsen är den begärande partens ansvar utgör en garanti för att insatsen genomförs i enlighet med den gällande nationella lagstift- ningen. Om den biträdande parten inte är överens om användningen av dess resurser, finns det alltid möjlighet att avbryta bistånds- givningen.
Kostnaderna för biståndet ska enligt huvudregeln i industri- olyckskonventionen betalas av den begärande parten. Parterna kan naturligtvis komma överens om annat. I bilagan till konventionen påpekas att den biträdande parten när som helst får avstå från att helt eller delvis få ersättning för kostnaderna. Sådan nedsättning ska enligt utredningens mening beslutas av regeringen efter prövning av omständigheterna i det särskilda fallet.
För att tillgodose kraven i biståndskonventionen infördes immu- nitet och privilegier för personal som en biståndsgivande part ställer till förfogande samt utrustning och egendom som förs in i Sverige. Utredningen föreslår att motsvarande regler ska införas för den nu aktuella konventionen. Innebörden av detta innebär framgår när- mare av prop. 1990/91:180 sid. 22-24. En enkel lösning är att göra ett tillägg till 6 5 lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Liksom vid tillämpningen av biståndskonventionen bör motsvarande immunitet och privilegier krävas för svensk personal när den genomför insatser i andra länder. Regler om immunitet och privilegier ska inte tillämpas på deltagare i räddningsinsats som är svensk medborgare eller har hemvist i Sverige.
Räddningstjänstlagen föreskriver i 66 S om skadeståndsskyldig- het att om en utländsk fysisk eller juridisk person som saknar hem- vist här i landet medverkar i en räddningsinsats i Sverige på begäran av regeringen, en kommun eller en statlig myndighet, ska staten i stället för den utländska personen ersätta skada som uppkommer i samband med räddningsinsatsen och för vilken den utländska per- sonen annars skulle ha varit skadeståndsskyldig enligt svensk lag. Staten ska även ersätta en utländsk fysisk eller juridisk person, som saknar hemvist i Sverige och som handlar för biståndsgivarens räk- ning, för personskada och skada på utrustning eller material som använts vid biståndsgivningen, om skadan har uppkommit i Sverige
i samband med räddningsinsatsen. Enligt 67 S får staten med viss begränsning kräva tillbaka ersättning, som har betalats enligt 66 S, av den som har vållat skadan uppsåtligen eller genom grov vårdslös- het. Industriolyckskonventionens krav får anses tillgodosedda ge- nom dessa bestämmelser i räddningstjänstlagen. Även om konventionen inte innehåller bestämmelser om återkrav vid uppsåt och grov vårdslöshet, kan det enligt utredningens mening inte anses strida mot konventionen att staten ställer sådant krav. Detta får bli en fråga mellan de berörda staterna liksom åtagandet i konventionen att nära samarbeta i syfte att underlätta biläggandet av rättsliga för- faranden och yrkanden som skulle kunna bli följden av bistånds- verksamheten.
Hälso- och sjukvårdens roll i dessa sammanhang regleras i lagen (1994:693) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommu- ner att lämna internationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd. Dessa får lämna sådant bistånd direkt till ett annat land eller genom en internationell hjälporganisation. Biståndet kan läm— nas om det där inträffar en katastrof eller på något annat sätt upp- står en nödsituation. Det får ges i form av utrustning som kan avva- ras. Medel får avsättas för iordningställande och transport av ut- rustningen. Kommuner, landstingskommuner, församlingar eller kyrk- liga samfälligheter får också tillhandahålla och svara för ersättning till personal som behövs för att utrustningen ska kunna tas i bruk.
Enligt 4 S hälso- och sjukvårdslagen finns det en skyldighet för varje sjukvårdshuvudman att erbjuda personer, som tillfälligt vistas inom huvudmannens område utan att vara bosatta där, akut vård i mån av behov. Som framhålls i propositionen saknas det skäl att med anledning av överenskommelserna om bistånd vid olyckshän- delser därutöver föreskriva någon skyldighet eller behörighet för sjukvårdshuvudmännen att bistå med sjukvårdsresurser i samband med räddningsarbete. Om behov av sjukvårdsresurser uppstår i ett konkret fall, får regeringen, om den bedömer att bistånd bör läm- nas, pröva om tillräckliga resurser kan ställas till förfogande. Någon lagstiftningsåtgärd behövs således inte.
276. Olyckor med kemikalier | i l
Forskning och utveckling
I konventionens artikel 14_ finns allmänna bestämmelser om samar- bete i fråga om forskning och utveckling. Åtagandena och formerna för detta samarbete får bestämmas av parterna på sedvanligt sätt inom ramen för konventionen.
Utbyte av information och teknologi Artikeln 15 i konventionen och Bilaga IX innehåller bestämmelser
om informationsutbyte. De krav som ställs kommer att uppfyllas inom ramen för konventionens löpande samarbete. Samma sak gäl- ler utbytet av teknologi. Utredningen vill framhålla att denna be- stämmelse har stor praktisk betydelse inte minst för de central- och östeuropeiska länderna. De svenska insatserna görs inom ramen för befintliga bidragssystem och normala former för samarbete mellan Sverige och andra länder. Någon särskild åtgärd i detta samman- hang fordras inte för att konventionens krav ska kunna uppfyllas.
En fråga som har betydelse i detta sammanhang är behovet av att från inträffade olyckor och tillbud samla erfarenheter som så långt möjligt förhindrar flera olyckor av samma slag eller i varje fall gör att konsekvenserna inte blir lika stora som tidigare. Vid flera tillfäl- len har det visat sig att tillgång till uppgifter om tidigare inträffade olyckor skulle ha varit av stort värde. Arbete pågår därför inom ramen för konventionen - i samarbete med motsvarande arbete inom OECD och EU — med att få en internationell databas med erfarenhe- ter. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att det finns ett tillförligtligt kunskapsunderlag. För att säkerställa att informatio- nen blir tillgänglig bör det i räddningstjänstlagen införas en skyldig- het för dem som driver verksamheter att till en myndighet rappor- tera olyckshändelser och tillbud samt de erfarenheter dessa har gjort i samband med händelsen. Särskild betydelse har i det här samman- hanget den tillbudsrapportering som utredningen anser nödvändig.
Utredningen föreslår att en skyldighet ska finnas för den som dri- ver en verksamhet som omfattar hantering av farliga ämnen eller sådana transport som avses i lagen (1982:821) om transport av far- ligt gods att till en myndighet rapportera olyckor och tillbud. Skyl- digheten att rapportera ska enligt utredningens förslag regleras både i räddningstjänstlagen och i lagen om transport av farligt gods.
Behöriga myndigheter — kontaktställen
Varje part ska enligt artikel 17 i konventionen utse eller upprätta en eller flera behöriga myndigheter för denna konventions ändamål. Vidare ska varje part utse eller upprätta ett kontaktställe för motta- gande av larm om industriolyckor och ett kontaktställe med uppgift att ge besked i frågor om ömsesidigt bistånd. Det bör helst vara ett och samma kontaktställe. Varje part ska se till att kontaktstället eller kontaktställena och alarmeringssystemet för industriolyckor alltid är tillgängliga. Det bör ingå i skyldigheten att se till att även de myn- digheter som har till uppgift att avge och ta emot framställningar om bistånd alltid är tillgängliga.
Enligt 65 S räddningstjänstlagen får regeringen, en kommun eller en statlig myndighet som svarar för räddningstjänst i den utsträck-
ning som följer av överenskommelser som Sverige ingått med Dan- mark, Finland, Island eller Norge begära bistånd från eller lämna bistånd till utländska myndigheter vid räddningsinsatser. I andra fall får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer begära el- ler lämna internationellt bistånd vid räddningsinsatser enligt inter- nationella överenskommelser som Sverige ingått. Beslut får fattas av Kustbevakningen enligt 66 a & räddningstjänstförordningen vid be- gäran om bistånd från eller lämnande av bistånd till utländska myn- digheter vid räddningsinsatser enligt överenskommelsen den 13 sep- tember 1983 om samarbete vid bekämpning av förorening av Nord- sjön genom olja och andra skadliga ämnen (Bonn-överenskommel- sen) och enligt konventionen den 22 mars 1974 om skydd av Öster- sjöns marina miljö (Helsingfors-konventionen — HELCOM).
Endast en behörig myndighet kan besluta om biståndsbegäran el- ler biståndsgivning. Frågan är i vilken utsträckning befogenheten ska delegeras från regeringen. Biståndsgivning mellan nordiska län- der regleras genom ramavtalet och i räddningstjänstlagen. Befogenheten har i 65 S delegerats till varje myndighet som svarar för räddningstjänst. Industriolyckskonventionen avses emellertid komma att omfatta ett mycket stort antal länder med mycket skif- tande förhållanden inom UN/ECE-området. Det förefaller mot denna bakgrund lämpligast att regeringen ska fatta beslut om bistånds- begäran eller biståndsgivning — i varje fall tills vidare och till dess fasta samarbetsformer utvecklats inom ramen för konventionen. En sådan ordning underlättar när ställning ska tas till de ekonomiska förutsättningarna för insatserna och de krav som kan komma att ställas i samband med biståndsgivningen. Antalet insatser utanför Norden kommer sannolikt att bli mycket få.
Utredningen föreslår att regeringen ska besluta vid begäran om bistånd och vid biståndsgivning enligt industriolyckskonventionen. Förslaget hindrar inte att en del beslut — t.ex. i frågor om informations- utbyte — får fattas av de förvaltningsmyndigheter som är berörda. Det kan gälla Arbetarskyddsstyrelsen om det är fråga åtgärder som kan förebygga industriolyckor, Boverket i lokaliseringsfrågor och Räddningsverket om det gäller räddningstjänstberedskap, informa- tion till allmänheten, alarmering och insatser.
Uppgiften att vara ett tillgängligt kontaktställe — som alltså ska kunna nås i en olyckssituation för meddelanden — ligger det närmast till hands att lägga på Räddningsverket. En sådan funktion finns ( redan i Räddningsverket. Till bilden hör att verket har till uppgift att ? följa utvecklingen i Sverige och andra länder när det gäller olyckor i och i de fall det anses aktuellt omedelbart informera regeringen. Räddningsverket har också en samordnande funktion för katastrof- insatser i utlandet.
Utredningen föreslår att Räddningsverket ska vara det kontakt- ställe som konventionen fordrar. Det ska framhållas att verket i egen- skap av kontaktställe inte får några beslutsbefogenheter utan är ett sambandsorgan som förmedlar information. Frågan kan regleras närmare i räddningstjänstförordningen. Regeringens befogenhet fram- går av 65 S räddningstjänstlagen.
Begränsningar i tillhandahållandet av information
Enligt konventionens artikel 22 inverkar inte konventionens bestäm- melser på parternas rättigheter och skyldigheter att skydda informa- tion om personuppgifter, industriell och kommersiell sekretess, inkl. intellektuell äganderätt, samt frågor av betydelse för den nationella säkerheten. Den part som erhåller sådan skyddad information ska ta hänsyn till den erhållna informationens konfidentiella natur samt de villkor på vilka den lämnas. Informationen ska endast användas för de syften för vilka den tillhandahållits.
Vid godkännandet av biståndskonventionen infördes i sekretess- lagen (1980:100) en möjlighet att sekretessbelägga uppgifter avse- ende enskilds ekonomiska förhållanden i ärenden om bistånd. Denna möjlighet infördes även för underrättelser och information avseende enskilds ekonomiska förhållanden som lämnas enligt konventionen om tidig information vid en kärnenergiolycka.
Enligt 2 kap. 1 5 första stycket sekretesslagen gäller sekretess hos regeringen och inom utrikesrepresentationen för uppgifter som an- går Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör bl.a. annan stat eller mellanfolklig organisation, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindel- ser eller på annat sätt skadar landet. I andra stycket föreskrivs att sekretess gäller hos annan myndighet än regeringen och utrikes- representationen för sådana uppgifter, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Som föredraganden framhöll i propsitionen torde denna bestämmelse kunna tillämpas, t.ex. när det gäller uppgifter om militära anläggningar i ett annat land, som svensk personal får tillgång till då svenskt bistånd lämnas.
Sekretess med hänsyn till främst skyddet för enskildas personliga förhållanden inom hälso- och sjukvården följer enligt propositionen av 7 kap. 1 $ sekretesslagen. Om de skadade vid en olycka vårdas på ett svenskt sjukhus, omfattas de enligt föredraganden givetvis av den bestämmelsen.
Det framhölls vidare i propositionen at det inte finns någon til- lämplig bestämmelse enskildas affärs- och driftförhållanden. Föredraganden föreslog av det skälet att en komplettering av 8 kap. 18 S sekretesslagen skulle göras. Utredningen föreslår att en motsva—
rande komplettering ska göras för att tillgodose de krav som indu- striolyckskonventionen ställer.
Övriga bestämmelser i konventionen
Konventionen innehåller i övrigt huvuddsakligen traktaträttsliga bestämmelser. Några särskilda lagstiftningsåtgärder behövs inte.
8.2.4 EU:s förslag till direktiv
Säkerhetsansvarig
Förslaget till direktiv syftar bl.a. till att en speciell säkerhetsansvarig ska utses i företag som transporterar farligt gods och att krav ska anges för de kvalifikationer som sådana säkerhetsansvariga ska ha. Kravet är avsett att gälla företag vars verksamhet omfattar trans- port, lastning, lossning, lagring eller kvittblivning av farligt gods. De ska enligt direktivförslaget utse en eller flera säkerhetsansvariga för förebyggande av risker i samband med transport av sådant gods i syfte att skydda allmänheten, materiella värden och miljön. Direktiv- förslaget behandlas för närvarande i rådet och kan beräknas bli an- taget under år 1995.
I Tyskland finns sedan år 1991 en lagstiftning om tillsättande av säkerhetsansvariga och om utbildning av säkerhetsansvariga i före- tag och verksamheter. Systemet innebär i korthet att en befattnings- havare namnges som ansvarig för frågor som — felaktigt hanterade — kan vålla skada eller problem för samhället. Detta ger enligt det tyska systemet myndigheterna möjlighet att ställa en fysisk person till an- svar för brott mot de tillämpliga lagarna.
Den tyska lagstiftningen skiljer sig i några avseenden från direktiv- förslaget. Den tyska lagstiftningen begränsar ansvaret till en över- vakning av att bestämmelserna följs i verksamheten. Direktivförslaget är avsett att låta ansvaret vara betydligt vidare — att de för säkerhe- ten väsentliga uppgifterna utförs. Skillnaderna mellan den tyska lag- stiftningen och direktivförslaget framgår av följande sammanställ- ning som anger de olika uppgifterna för de säkerhetsansvariga.
Innehållet i förslag till direktiv (1) Ge synpunkter innan fordon som ska användas för farligt gods köps in, hyrs in eller utrustas; (2) Ins ektera den utrustning som används vid transport av farligt go s och kontrollera att denna utrustning inte är olämplig att använda; (3) Identifiera farligt gods före lastning samt kontrollera att den
utrustning som ska användas vid transport är ändamålsenlig;
(4) Övervaka att regler som förbjuder samlastning av farligt gods eller föreskriver att godset lastas separat följs; (5) Kontrollera att erforderliga dokument finns för godset; (6) Kontfollera att transport och annan hantering utförts på ett rik- tigt satt; (7) Ansvara för utbildning av personal som hanterar farligt gods; (8) Vidta a lämpli a åtgärder för att införa de rutiner som ska gälla
i hän else av 0 ycka som påverkar allmän säkerhet, materiella värden eller miljön i samband med transport av farligt gods;
(9) Ge synpunkter på och utforma förslag till företagets policy av- seende säkerheten vid transport av farligt gods;
(10) Upprätta rap orter avseende olyckor och incidenter som inträf- far i samban med transport eller tillhörande hantering av far- ligt gods samt utvärdera och tillse införande av åtgärder för att förhindra en upprepning.
Den tyska förordningen
(1) Övervaka att företa et (genom den ansvari a personen, och an- dra ansvariga (t.ex. or onsförare, fartygs efäl etc) följer aktu- ella föreskrifter om farligt gods;
(2) Föra skriftliga journaler över sin övervakningsverksamhet; (3) Föra förteckning över ansvariga personer och dessas utbildning; (4) Omedelbart meddela företagaren eller ägaren till verksamheten avvikelser som vållar avbräck i säkerheten vid transport av far- ligt gods; och (5 ) Inom ett halvår efter avslutat räkenskapsår upprätta en årsbe- rättelse.
Utredningens överväganden
Direktivförslaget innebär att de flesta verksamheter som hanterar farligt gods i samband med transporter av sådant gods kommer att omfattas. Även avsändare och i många fall köpare av transporttjänster, oavsett transportslag, får en säkerhetsansvarig i relativt betydelsefull position med en föreskriven kompetens. Den säkerhetsansvariges uppgifter är i stor utsträckning inriktade på förebyggande insatser, nämligen identifiering och kontroll före transporten, dokumenta- tion och utbildning av den personal som hanterar farligt gods. Infö- randet av regler om säkerhetsansvariga för transport av farligt gods får anses avsevärt minska de risker som sammanhänger med att kom- petens saknas hos en del avsändare och att ansvaret enligt nuva- rande system i alltför hög grad är överfört från avsändaren till transportören.
I den svenska lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor finns redan ett likartat system med krav på föreståndare för tillstånds- pliktig hantering av explosiva varor. En diskussion har förts inom Sveriges kemiska industrikontor (Kemikontoret) om en utbildning för personal med motsvarande uppgifter inom den kemiska process- industrin.
Utredningen föreslår att det ska finnas säkerhetansvariga inom företagen för transport av farligt gods. Ledningen för varje företag som ytterst ansvarar för transporter av farligt gods eller är avsän- dare och därmed kan påverka säkerheten blir skyldig att se till att det finns en eller flera utbildade säkerhetsansvariga inom företaget. För små företag bör det finnas möjlighet att anlita utomstående per- soner för utförande av denna uppgift. Ansvaret för att uppgiften blir utförd är emellertid alltid företagsledningens. Även myndigheter som utför sådana transporter bör omfattas av kravet.
Uppgiften ska enligt utredningens mening bestå i att övervaka att företagets personal följer de bestämmelser som finns för verksamhe- ten, att den berörda personalen har nödvändig utbildning för sina uppgifter och att olyckor och tillbud rapporteras. Den säkerhets- ansvarige ska göra företagsledningen uppmärksam på när den måste vidta säkerhetsåtgärder. Den säkerhetsansvarige bör föra journal över sin verksamhet.
Till uppgifterna hör däremot inte att göra den detaljkontroll som den som utför lastningen, lossningen eller transporten svarar för. En rambestämmelse med denna innebörd bör införas i lagen om trans- port av farligt gods. Den närmare utformningen av kraven bör göras i förordning och myndighetsföreskrifter. Andra krav kan tillkomma i samband med att EU antar det nya direktivet.
Den säkerhetsansvariges uppgifter bör som framgått omfatta själva transporten samt lastning, lossning och lagring. Uppgiften kommer med andra ord att täcka delar av det som kan ligga inom ramen för säkerheten i t.ex. tillverkningsprocessen. Det behövs emellertid också för verksamheten i dess helhet inom företag som hanterar farliga ämnen någon som under företagsledningen övervakar säkerheten, t.ex. att gällande regler följs. Som utredningen framhållit har det inom Kemikontoret förekommit diskussioner om en utbildning för sådan personal. Enligt utredningens mening finns det anledning att närmare utveckla dessa frågor. Det är en uppgift för Räddningsver- ket, att i samråd med berörda myndigheter och andra organ över- väga formerna för ett system med säkerhetsansvariga inom verksam- heter där företagen hanterar farliga ämnen.
Det bör enligt utredningens mening understrykas att det i båda fallen är nödvändigt att behålla företagsledningens övergripande säkerhetsansvar. Systemet med säkerhetsansvariga kan emellertid ut- göra ett värdefullt komplement i det praktiska säkerhetsarbetet.
Nya Seveso-direktivet — COMAH
Direktivförslaget innebär, som utredningen redovisat, att det nuva- rande s.k. Sevesodirektivet ska ersättas av ett nytt direktiv (COMAH). Förslaget har emellertid visat sig vara kontroversiellt och det har (i januari 1995 ) inte genomgått första läsningen i Europaparlamentet. Sannolikt kommer det emellertid att antas av rådet under senare delen av år 1995 .
COMAH-direktivet kommer med all sannolikhet att få stor bety- delse i framtiden. Det har som redan framhållits nära samband med OECD:s vägledande principer och UN/ECE-konventionen om gränsö- verskridande effekter av industriolyckor. De åtgärder som utredningen föreslagit för att möjliggöra en ratifikation av konventionen får be- tydelse även för tillämpningen av COMAH. En redovisning av hu- vudinnehållet i förslaget följer av det skälet i den fortsatta texten.
Enligt utredningens bedömning kommer tillämpningen av COMAH inte att fordra någon ytterligare lagstiftning.
Tillämpningsområde
Syftet med direktivet ärt enligt artikel 1 att förebygga allvarliga olyckor med farliga ämnen och begränsa olyckornas konsekvenser för människor och miljö. Avsikten uppges också vara att säkerställa höga skyddsnivåer inom hela gemenskapen. En skillnad mellan Sevesodirektivet och COMAH är att det senare inte är knutet till vissa slag av industriella anläggningar utan i stället enligt artikel 2 till varje verksamhet där farliga ämnen finns eller kan tillkomma som en följd av en olycka. Bilaga 1 till direktivet innehåller tröskel- värden för farliga ämnen i nivå med eller över vilka direktivet blir tillämpligt. En annan nyhet i direktivförslaget är att kraven ska gälla utan att det påverkas av gemenskapens krav när det gäller arbetsmil- jön, särskilt rådets direktiv 89/391/EEC om införandet av åtgärder för att främja förbättringar av arbetares säkerhet och hälsa i arbetet. COMAH har alltså en mer allmän tillämpning vid verksamheter där farliga ämnen i viss omfattning förekommer och ska tillämpas vid sidan av arbetsmiljölagstiftningen.
Definitionen i artikel 3 av begreppet verksamhet har särskild be- tydelse för tillämpningsområdet. Verksamhet betyder hela det om- råde som står under företagsledningens kontroll och där farliga äm- nen finns. Detta inkluderar administrationsbyggnader, hjälp— utrustning, rörsystem, förråd, process- och produktionsutrustning, rangerbangårdar, uppställningsplatser för fordon, dockor, pirar, ka- jer, depåer eller liknande anläggningar som i en del fall kan vara flytande. Undantagna från tillämpningsområdet är militära anlägg- ningar och militär förrådshållning. Vidare ska COMAH inte tilläm-
pas på risker som orsakas av joniserande strålning. Transporter ut- anför verksamheten med transportmedel eller i pipeline är också undantagna. Slutligen undantas gruvverksamhet.
Utredningen har tidigare i kapitlet föreslagit att 43 S räddnings- tjänstlagen ändras så att förebyggande åtgärder och beredskapsåt- gärder mot olyckor kommer att fordras vid samtliga i COMAH- förslaget berörda verksamheterna.
Förebyggande åtgärder inklusive beredskap vid anläggningen
Artiklarna 5-10 handlar om företagsledningens skyldigheter. Före- tagsledningen ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att förebygga allvarliga olyckor och begränsa deras följder för människan och miljön.
Vid verksamheter där det på grund av blandad äganderätt eller kraven på kontroll över verksamheten finns mer än en företagsled- ning ska alla företagsledningarna ha gemensamt ansvar för att reg- lerna följs.
Företagsledningen ska utarbeta ett policydokument för förebyg- gande av allvarliga olyckor som innehåller ett ledningssystem och handlingsregler. Detta ska innefatta åtgärder som bedömts vara nöd- vändiga för att företaget ska kunna begränsa konsekvenserna för människan och miljön av allvarliga olyckor. Det ska också finnas en skyldighet att lämna myndigheterna uppgifter av olika slag. Före- tagsledningen ska vidare kunna visa myndigheterna att de vidtagit alla erforderliga åtgärder.
En viktig nyhet som i hög grad berör räddningstjänsten men också miljöskyddet är att hänsyn enligt artikel 8 ska tas till s.k. domino- effekter. Myndigheterna ska således identifiera verksamheter där san- nolikheten för en allvarlig olycka ökar med hänsyn till samlokaliser- ingen och de mängder farliga ämnen som finns på platsen. Företags- ledningen ska beakta detta förhållande och utbyta information, ta hänsyn till det i sin Säkerhetspolicy och sitt ledningssystem samt sam- verka i beredskapsplaneringen och i arbetet med informationen till allmänheten.
Säkerhetsrapporter ska enligt artikel 9 framläggas av företagsled- ningen och behandla förebyggande åtgärder och räddningstjänst- beredskap vid verksamheten. De ska även innehålla uppgifter som gör att de kan läggas till grund för bedömningar om markanvänd- ning i omgivningen.
De bestämmelser som fordras med anledning av artiklarna 5—10 kan införas genom förordning eller myndighetsföreskrifter inom ra- men för lagstiftningen.
Beredskapsplaner
COMAH ställer i artikel 11 mycket mer långtgående krav på beredskapsplaneringen än som var fallet i Sevesodirektivet. Företags- ledningen ska således upprätta en plan för insatser inom anlägg- ningen. Nödvändig information ska lämnas till myndigheterna så att dessa kan planlägga utanför verksamheten. Beredskapsplanerna ska ha som mål att olyckorna kan begränsas och kontrolleras, så att effekterna minimeras och skador på människor och i miljön begrän- sas. De ska vidare leda till räddningsinsatser som skyddar männis- kor och miljön från effekterna av allvarliga olyckor.
Planerna ska också medföra att relevant information kommer all- mänheten och berörda myndigheter till del. Målet ska vara att tillgo- dose behovet av sanering och restaurering av miljön efter en allvarlig olycka. Personalen vid en verksamhet men även allmänheten ska tillförsäkras möjlighet att bidra till planläggningen. Det ska finnas ett system för översyn och prövning av planerna minst vart tredje år. Bl.a. ska nytt tekniskt kunnande beaktas vid planläggningen. Nöd- vändiga åtgärder ska vidtas så att det finns ett system för tillförsäkra att planerna sätts i kraft utan dröjsmål vid en allvarlig olycka eller en okontrollerad händelse som kan leda till en sådan.
Planerna för räddningsinsatser och övriga beredskapsåtgärder kommer med det förslag som utredningen lagt fram i kapitlet att vara en del av underlaget för tillståndsprövningen enligt miljöskydd- slagen. Kravet på beredskap och på genomförandet av insatser vid en olycka ska enligt utredningens förslag finnas i räddningstjänst- lagen. Det fordras vidare en insatsplanering som fortlöpande bör uppdateras. De närmare bestämmelser som fordras med anledning av COMAH i fråga om beredskapsplaner kan tillgodoses genom för- ordning eller myndighetsföreskrifter inom ramen för räddningstjänst- lagstiftningen.
Lokaliseringsfrågor
Frågor om lokalisering och markanvändning är en nyhet i COMAH. Medlemsstaterna ska se till att riktlinjerna för deras markanvänd- ning innefattar förebyggandet av allvarliga olyckor och begränsning av deras konsekvenser. För att uppnå målet ska de reglera lokaliser- ingen av nya verksamheter, genomförandet av modifikationer av befintliga verksamheter och villkoren för ny utveckling i närheten av befintliga anläggningar. Behovet av att skilja verksamheter från bo- stadsområden, områden av betydelsefull allmän användning och sär- skilt känsliga eller intressanta naturområden samt behovet av att underlätta beredskapsplaneringen vid en allvarlig olycka ska beak- tas. Medlemsstaterna ska ha ändamålsenliga konsultations—
förfaranden för ändamålet och underrätta kommissionen om krite- rier som används. Kommissionen ska vid behov åstadkomma rikt- linjer för sådana kriterier.
De fråga utredningen nu behandlar gäller i första hand den fy- siska planeringen och miljöskyddet men även räddningstjänstens risk- hantering. Som utredningen tidigare framhållit behövs det inte några särskilda lagstiftningsåtgärder i detta sammanhang.
Information till allmänheten
Enligt artikel 13 ska medlemsstaterna se till att information om så- kerhetsåtgärder och lämpligt uppträdande vid en olycka tillhanda- hålls personer som kan beröras av en allvarlig olycka i en verksam- het. Sådan information — som ska vara uppdaterad — ska lämnas minst vart fjärde år. Information ska också lämnas till grannländer för att dessa ska kunna genomföra beredskapsplanering. Allmänhe- ten ska få tillgång till säkerhetsrapporten. Delar kan emellertid för- klaras hemliga på grund av industriella eller personliga skäl. All- mänheten ska få rätt att delta i relevanta förfaranden och debatter. Dessa frågor motsvarar vad som uppkommer vid en ratifikation av industriolyckskonventionen.
Rapportering av inträffade större olyckor
Företagsledningen ska enligt artikel 14 informera behöriga myndig- heter och förse dem med information om olyckan och åtgärder som vidtagits eller planeras. Myndigheterna ska se till att åtgärder vidtas, samla information om den allvarliga olyckan, garantera att företags- ledningen genomför återställningsåtgärder och rekommendera före- byggande åtgärder. Medlemsstaterna ska informera EU-kommissio- nen.
Ett klart behov av att få upplysningar om inträffade olyckshän- delser och tillbud har framkommit i olika sammanhang. Detta gäller både själva tillverkningen och vid transport av farligt gods. Det är viktigt att erfarenheter samlas så att ytterligare olyckor av samma slag kan undvikas eller att åtgärder kan vidtas så att konsekvenserna blir så små som möjligt. Det finns exempel på olyckor som sannolikt hade kunnat förhindras eller hade fått en annan utgång om informa- ' tion om inträffade olyckor hade funnits. Utredningen har tidigare i 5 kapitlet föreslagit att en skyldighet att lämna sådana upplysningar . ska införas i räddningstjänstlagen och i lagen om transport av farligt . gods. Övriga frågor som sammanhänger med rapporteringen kan ) lösas genom förordning eller myndighetsföreskrifter inom ramen för . lagstiftningen.
286. Olyckor med kemikalier [ i i l !
Administrativa frågor m.m.
Medlemsstaterna ska enligt COMAH ombilda eller utse behöriga myndigheter eller myndigheter som är ansvariga för planering, orga- nisation, tillståndsgivning och tillsyn av verksamheternas aktiviteter. Detta kan för svensk del ske genom bestämmelser i förordning.
EU-direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagar om transport av farligt gods
Inom EU pågår en process för tillnärmning av medlemsstaternas la- gar om transport av farligt gods. Syftet är att harmonisera de regler som gäller för nationella transporter och transporter inom gemen- skapen av farligt gods. Harmoniseringen ska främja både en godtag- bar säkerhetsnivå och etablerandet av en marknad för dessa transport- tjänster inom medlemsstaterna. Genom en sådan harmonisering bör det vidare vara möjligt att undanröja befintliga hinder för fri rörlig- het av varor mellan staterna. Det gäller framför allt transport- utrustning — fordon, gasflaskor, tankar, förpackningar, säkerhets- utrustning.
Ett direktiv om landtransport av farligt gods som innebär att reg- lerna i den Europeiska överenskommelsen om internationella trans- porter av farligt gods på väg (ADR) blir EU-rätt har nyligen antagits. Medlemsländerna kommer att få möjlighet att fortsätta att tillämpa eventuellt befintliga strängare regler för sådana transporter men ska också kunna införa nya regler för transporter som genomförs med fordon som är registrerade i landet. Kraven på konstruktionen av dessa får emellertid inte vara strängare. Ett motsvarande direktiv- förslag för järnvägstransporter (RID) beräknas inom kort bli över- lämnat till rådet. Diskussioner har också påbörjats inom kommis- sionen om att införa ett direktiv för transporter på inre vattenvägar.
I Sverige tillämpas redan i allt väsentligt ADR och RID som svensk rätt. En harmonisering av reglerna för transport av farligt gods har ansetts som ett mål för svensk del. Eventuella behov av ändringar i reglerna bör kunna genomföras inom ramen för bemyndigandena i den nuvarande lagstiftningen. Några nya lagstiftningsåtgärder ford- ras inte.
EU-direktiv om enhetliga procedurer för tillsyn av transporter av farligt gods
Ett direktiv om enhetliga procedurer för tillsyn av transporter av farligt gods har nyligen antagits. Syftet med direktivet är att förbättra och tillförsäkra att säkerhetskraven för transport av farligt gods på väg uppfylls och att undanröja hinder för den fria rörligheten av
farligt gods som transporteras på väg genom medlemsländerna. Den nuvarande svenska lagstiftningen uppfyller de krav som ställs i fråga om tillsynen, och det fordras därför inte några lagstiftningsåtgärder.
8.3. Utredningens övriga överväganden och förslag
8.3.1. Inledning
1 i Flera av de frågor som tagits upp i Försvarsutskottets betänkande, | industri- och transportorganisationernas skrivelse samt Svenska kommunförbundets och Göteborgs stads skrivelse med anledning av planeringen för Norra älvstranden i Göteborg har utredningen tidigare behandlat i detta kapitel. Det gäller fördelningen av ansvar och kostnader mellan kommuner och företag, inrättande av befatt- ningar för säkerhetsansvariga och en samordnad reglering av före— byggande av och beredskap för olyckor vid verksamheter där företa- ! gen hanterar farliga ämnen. ]
Frågan om skyddsavstånd — som är central i fallet Norra älvs- ,j stranden i Göteborg — har utredningen behandlat i kapitel 7 om sä- & kerhetskrav i samhällsplaneringen. I det sammanhanget har utred— ) ningen också föreslagit åtgärder som ska förbättra länsstyrelsernas ) beredning av ärenden som berör risk-och säkerhetsfrågor. Utveck- ( lingen går mot en ökad enhetlighet när det gäller vägvalsstyrning utan att särskilda föreskrifter kommer att behövs. De frågor som kvarstår att behandla i detta avsnitt gäller tillämpningen av risk- analyser, utbildning och forskning, sanering och återställning samt Räddningsverkets samordning i fråga om transport av farligt gods.
8.3.2. Riskanalyser
Tillverkning, lagring, hantering och transport av farliga ämnen, d.v.s. kemikalier eller farligt gods, är verksamheter som utsätter männis- kor och miljö för risker som vi inte alltid valt att utsätta oss för. Många ställer därför ofta långtgående krav i första hand om lokali- seringen av en verksamhet eller var transporter av farlig ämnen ska tillåtas. Men kraven kan också gälla långtgående förebyggande åt- . gärder eller omfattande beredskap för insatser vid olyckor. . Säkerhetsåtgärder kan var dyra och kännas tyngande för den som " svarar för kostnaderna för åtgärderna. Risken för olyckor med ke- - mikalier och de möjliga konsekvenserna av dessa skapar emellertid stor oro. Följden kan bli att en del åtgärder endast vidtas ”för säker- hets skull”. Åtgärderna kan i så fall komma att genomföras utan att '
vara sakligt motiverade. Säkerhetsfrågor kan komma att hanteras på helt skilda sätt på olika platser i landet. En otillräcklig analys av riskerna kan också medföra att företagen inte upptäcker vilka säker- hetsåtgärder som behövs för att de ska kunna förhindra olyckor och begränsa konsekvenserna av dessa.
Att hantera de riskfrågor som sammanhänger med farliga ämnen kräver kunskaper. Utredningen anser att riskanalyser ska läggas till grund för bedömningen av hur en verksamhet ska lokaliseras eller vilka krav på förebyggande åtgärder och beredskap för olyckor som ska ställas på den. Dessa analyser ger en grund för att bedömningar av sannolikheten för att en olycka ska inträffa och vilka konsekven- ser olyckan kan medföra. Resultaten av riskanalyserna vägs sedan samman med andra omständigheter.
Riskanalyser är således ett underlag för bedömningar inom före- tagen av vilka säkerhetsåtgärder som fordras men skapar också för- utsättningar för myndigheternas tillämpning av t.ex. plan- lagstiftningen. Erfarenheten visar att de sakliga bedömningarna ofta få stå tillbaka för mera ytliga analyser.
Utredningen föreslår att riskanalyser i större utsträckning än hit- tills ska läggas till grund för bedömningar av vilka åtgärder som ska krävas i verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen. Det for- drar fortsatt satsning på kunskapsuppbyggnad och utveckling av metoder för praktisk tillämpning av riskanalyser. Som utredningen framhållit i andra kapitel i betänkandet bör även forskningen på området intensifieras.
Statsmakterna har tryckt på behovet av modeller och metoder för riskanalyser som ska kunna ge besked om säkerhetsnivåer och be- hovet av förebyggande åtgärder och beredskapsåtgärder vid olika transportsätt och transportslag. Det bör även inom detta område skapas förutsättningar för en ökad användning av riskanalyser. Er- farenheterna i andra länder bör tas tillvara, men det är också nödvädnigt att få fram system som är anpassade till svenska förhål- landen och till de planeringssystem som tillämpas i Sverige. Utred- ningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att i samråd med andra berörda organ genomföra ett utvecklingsarbete inom detta område.
8.3.3. Utbildning och forskning
De risker som följer med den tekniska utvecklingen ställer stora krav på dem som arbetar med verksamhet som har samband med hante— ringen av farliga ämnen och med förebyggande av och beredskap för olyckor inom detta område. Det finns således stort behov av en grund-
läggande utbildning och fortbildning av den berörda personalen. Utredningen anser att stor vikt bör läggas vid utbildningen av perso- nalen inom räddningstjänsten. Det har även riksdagen framhållit. Utbildningen måste anpassas till de ökade krav som kommer att stäl- las. Dett är ett av motiven för den utveckling av brandingenjörs- utbildningen som nyligen har genomförts.
Företagen och kommunerna har ansvaret för fortbildningen av sin personal inom kemikalieområdet. Enligt utredningens mening är det angeläget att kommunerna prioriterar denna utbildning, som är viktig både allmänt för skyddet av människor och miljö men också för räddningspersonalens egen säkerhet när den ska ingripa i en olyckssituation. Utredningen föreslår att Räddningsverket ska med- _ verka genom att erbjuda kvalificerad fortbildning i sitt utbildnings- system.
Även annan personal som har viktiga uppgifter inom verksamhe- ter där företagen hanterar farliga ämnen behöver utbildning på om- rådet. Det kan gälla personal på olika nivåer som har ett avgörande inflytande på säkerheten. Utredningen anser att även detta behov så långt möjligt måste tillgodoses. Samma sak gäller högskole- ) utbildningen för kemister, tekniker och arkitekter. Även grupper som ) genomgår administrativa eller juridiska utbildningar bör få kunskap ) på området. Utredningen räknar med att universitet och högskolor i ) utformningen av sin utbildning beaktar detta behov. i
En omfattande utbildning äger rum av förare vid vägtransporter ) av farligt gods. Med det föreslagna systemet med säkerhetsansvariga ) för transporter av farligt gods och vid verksamheter i vilka hanteras farliga ämnen följer ett behov av nya utbildningsåtgärder.
Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att i sam- arbete med universitet och högskolor samt andra berörda parter, t.ex. den kemiska industrin och transportnäringen, utveckla kraven på den utbildning på högskolenivå som ska krävas för de säkerhets- ansvariga.
När det gäller transport av farligt gods avses i första hand utbild- ning av de lärare som ska utbilda säkerhetsansvariga. Inom de före- ) tag som bedriver industriell verksamhet i vilken hanteras farliga | ämnen och utför transporter av farligt gods kan en säkerhetsansvarig ) ha ansvar för säkerheten inom båda områdena. Till en del är kraven i samma för båda uppgifterna, men det kan finnas behov av att ställa :, särskilda utbildningskrav för respektive område. Utredningen vill j understryka att företagsledningen i båda fallen ska ha ansvaret för att de säkerhetsansvariga har den utbildning som fordras för de ska kunna utföra sina uppgifter. Att företagsledningen fullgör sina skyl- ' digheter får bevakas i den normala tillsynsverksamheten enligt lag- stiftningen om räddningstjänst, arbetsmiljö och transport av farligt gods.
Utredningen vill understryka betydelsen av att beredskaps- organisationen övas regelbundet. Ett viktigt inslag bör vara att samöva räddningstjänstpersonalen med den personal som ska svara för insatser vid den industriella verksamheten. Övningarna bör inne- hålla moment där personalen får genomföra insatser med använd- ning av riktiga kemikalier. Det är betydelsefullt att insatsen vid en olycka inte är första gången som personalen uppträder i den farliga miljön.
Det förekommer en hel del forskning som gäller industriell verk- samhet i vilken hanteras farliga ämnen och där farligt gods trans- porteras. Forskningen har emellertid haft en tendens att vara relativt kortsiktigt och tekniskt inriktad. Utredningen anser att verksamhe- ten i högre grad än hittills bör ges en långsiktig karaktär och inrik- tas på mer övergripande systemfrågor, t.ex. riskanalyser, sannolikhets- bedömningar samt beräkningar av kostnader och nytta. Metoder måste utvecklas så att företagen och myndigheterna kan bedöma säkerhetsfrågorna på ett allsidigt sätt. Det fordras en mer tvär- sektoriell inriktning av forskningsarbetet.
Utredningen föreslår att forskningen inriktas så att verksamheten på ett mer aktivt sätt kan bidra till att kraven på säkerhetssystemen kan motiveras genom väl underbyggda riskanalyser. Utredningen återkommer i kapitel 11 till forskningsfrågorna.
8.3.4. Sanering och återställande efter kemikalieolyckor
Åtgärderna med anledning av en olycka med farliga ämnen eller farligt gods ska enligt utredningens mening ses som en helhet. Olyckan fordrar både omedelbara insatser för att hindra eller begränsa kon- sekvenserna och sanerings- eller återställningsinsatser så att miljön saneras eller i möjligaste mån blir densamma som tidigare. Den gräns som gäller mellan räddningstjänstskedet och saneringen grundas på att räddningstjänstens relativt kostnadskrävande dygnet-runt bered- skap endast ska användas till vad som fordras för att genomföra de omedelbara insatserna. Saneringen utförs som regel av sanerings- företag under de kommunala myndigheternas överinseende. Det finns således inte ett sammanhållet ansvar för hela insatsen efter en olycka.
Enligt utredningens mening är det angeläget att hänsyn tas redan under räddningstjänstskedet så att saneringen inte försvåras eller så att det inte uppkommer långsiktiga negativa konsekvenser av själva räddningsinsatsen. De som ska genomför saneringen måste på ett tidigt stadium bedöma vilka metoder som kommer att krävas och hur saneringen och återställningen ska underlättas. Både industrin
och räddningstjänsten måste få bättre kunskaper inom detta om- råde.
Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att genom studier utveckla kunskaperna om förutsättningarna för sanerings- och återställningsarbetet.
Det finns regler som innebär att kommunerna efter oljeutsläpp till sjöss får ersättning för både räddningstjänst- och sanerings- kostnaderna. Detta innebär att kommunerna kan göra en helhetsbe- dömning av sina insatser och se till att de mest ändamålsenliga åtgär- derna vidtas för att skydda miljön.
Utredningen föreslår att ägare eller innehavare av verksamheter i vilka företagen hanterar farliga ämnen och de som svarar för trans- porter av farligt gods eller ägaren av transportmedlet ska vara skyl- diga att lämna ersättning som svarar mot kostnaderna för räddnings- tjänsten och saneringen efter en olycka. Tillsyn över att åtgärderna genomförs kommer att utövas av kommunens räddningstjänst samt miljö- och hälsoskydd. Utredningen föreslår vidare att Räddnings- verket får i uppdrag att i samarbete med Naturvårdsverket utveckla principer som kan vara en vägledning för kommunerna i detta avse- ende.
Utredningen ser det också som viktigt att arbetet med att utveckla teknik och kunnande på detta område drivs vidare. En hel del bety- delsefulla resultat har redan uppnåtts både inom Sverige och i det internationella samarbetet. Ansvaret är emellertid uppdelat mellan företag, kommuner och staten. Det fordras en ökad samverkan i utvecklingsarbetet. Räddningsverkets ansvar ligger i huvudsak på räddningstjänstområdet. Inom saneringsområdet fordras ett aktivt samarbete med miljömyndigheterna.
Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att i sam- råd med övriga berörda myndigheter se till att förutsättningar ska- pas för en helhetssyn i frågor om skadebegränsande åtgärder och sanering. Erfarenheten visar att saneringsföretag ofta deltar i åter- ställningsarbetet. Räddningsverket bör utveckla en vägledning för kommunernas inriktning av saneringsåtgärderna så att kraven på saneringsföretagens insatser blir så enhetliga och miljöanpassade som möjligt.
8.3.5. Samordning av förebyggande åtgärder
I det säkerhetsarbete på kemikalieområdet som går ut på att före- bygga olyckor och minska konsekvenserna av de olyckor som in- träffar fordras ett omfattande samarbete mellan olika myndigheter - och andra organ. Riksdagen har understrukit betydelsen av Räddningsverkets samordnande roll i detta sammanhang och beho-
vet av att denna ges ett konkret innehåll. Utredningen har tidigare behandlat frågan om de krav på förebyggande av olyckor och av konsekvenser av dessa som ställs med anledning av konventionen om gränsöverskridande konsekvenser av industriolyckor och de änd- ringar av räddningstjänstlagen som dessa föranleder. Genom utred- ningens förslag skapas en sammanhållen reglering i räddningstjänst- lagen av förebyggande och skadebegränsande åtgärder vid verksam- heter där företagen hanterar farliga ämnen. Enligt utredningens me- ning uppfyller förslagen sammantaget de krav som finns i industri- olyckskonventionen och direktivförslaget COMAH.
Behovet av harmonisering är mycket stort inom området trans- porter av farligt gods mellan reglerna för olika transportslag. Med dagens transportmönster växlar godset i många fall transportslag flera gånger från avsändare till mottagare. Det fordras mot denna bakgrund en enhetlig syn på vilka regler som ska gälla för transpor- ten av godset oavsett vilka transportslag som är berörda. De s.k. FN-rekommendationerna ska utgöra en grund för harmoniserade regler. Det fordras emellertid en samordnad bevakning och ett en- hetligt handlande i de olika organ som utvecklar regelsystemen för de olika transportslagen för att FN-rekommendationerna ska få det genomslag som behövs. Även i fråga om utvecklingen av en enhetlig Säkerhetspolicy för transporter av farligt gods fordras det ett samman- hållet myndighetsansvar.
Enligt 7 5 lagen (1982:821) om transport av farligt gods får trans- port endast ske på de villkor och under de förutsättningar som anges i lagen eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas enligt 9 S första stycket att meddela föreskrifter om klassificering av farligt gods, om transportmedel och andra transportanordningar, märk— ning, uppgiftsplikt, säkerhetsutrustning, lastning, lossning, förvaring och annan hantering av farligt gods samt om försiktighetsmått och åtgärder i övrigt, allt i den utsträckning som krävs från transport- säkerhetssynpunkt. Transportmyndighet är enligt 2 5 förordningen (1982:923) om transport av farligt gods i fråga om landtransporter Räddningsverket, för lufttransporter Luftfartsverket och för sjötran- sporter Sjöfartsverket. För frågor som inte kan hänföras till ett be- stämt transportslag är Räddningsverket transportmyndighet. Enligt förordningens 22 S bemyndigas transportmyndigheterna var och en inom sitt område att utöver vad som framgår av förordningen med- dela föreskrifter enligt 9 5 lagen om transport av farligt gods.
Industri- och transportorganisationerna har i sin skrivelse fram- hållit att Räddningsverket bör får ett ökat ansvar för enhetlighet när det gäller frågor om transport av farligt gods. Samma sak har Riks- dagen uttalat. Utredningen delar uppfattningen att det behövs ett sammanhållet ansvar med en transportmyndighet för frågor som har
samband med de svårtillgängliga och invecklade reglerna om trans- port av farligt gods. Som organisationerna framhåller bör detta emel- lertid inte gälla bulktransporter till sjöss.
Utredningen föreslår att Räddningsverket får ett ansvar som transportmyndighet för transport av farligt gods med undantag för bulktransporter till sjöss. En liknande ordning gäller i t.ex. USA, där det finns ett sammanhållet ansvar för alla transporter av farligt gods utom bulktransporter till sjöss. Undantaget beror på att just dessa sjötransporter är tekniskt mycket nära knutna till utformningen och konstruktionen och driften av fartyg. Den ordning utredningen fö- reslår innebär att Räddningsverket inom ramen för ett sammanhållet ansvar som transportmyndighet måste samverka nära med Luftfarts- verket och Sjöfartsverket. En sådan samverkan är redan etablerad även med andra berörda myndigheter och organisationer inom in- dustrin och transportnäringen. En nära samverkan förekommer också med de myndigheter som utövar tillsynen över efterlevnaden av la- gen.
Utredningen ser även andra fördelar med det föreslagna ansvaret. Det gäller bl.a. samordningen av arbetet på detta område med övrigt arbete med förebyggande av olyckshändelser som berör farliga äm- nen och uppbyggnaden av en beredskap för sådana olyckor. Försla- get medför enligt utredningens mening också en administrativ ratio- nalisering och effektivisering. Enligt utredningens mening kommer Räddningsverket inte att behöva några utökade resurser för att svara för den begränsade ökning av arbetsuppgifterna som förslaget leder till. Uppgifter om regelsystemet är till en del redan integrerade i Räddningsverkets informationssystem.
För andra myndigheter samt för företag och organisationer inne- bär förslaget att de får en kontaktpunkt för i huvudsak samtliga frågor om transport av farligt gods.
Utredningen föreslår att Räddningsverket blir transportmyndighet för transport av farligt gods med undantag för bulktransporter till sjöss för vilka Sjöfartsverket förblir transportmyndighet. Genom detta förslag uppnås den samordning som riksdagen har uttalat sig för inom området transport av farligt gods.
Kapitel
Internationella hjälpinsatser
9.1. Bakgrund
Utvecklingen på olika håll i världen under senare år har fordrat stora internationella insatser av olika slag. Det kan vara militära freds- främjande operationer i Förenta Nationernas regi eller humanitära hjälpinsatser i akuta skeden. Internationella organisationer strävar efter att samordna den humanitära hjälpen till de härjade områdena. Sverige medverkar aktivt i det hjälparbete som flera av dessa organi- sationer bedriver men avsätter också betydande resurser för att di- rekt bistå enskilda länder — framför allt Baltikum.
De svenska hjälpinsatserna utomlands kan vara en följd av poli- tiska kriser eller av svåra naturkatastrofer — t.ex. jordbävningar, över- svämningar och torka. Verksamheten börjar som regel under tids- press med resurser som i stor utsträckning kommer från räddnings- tjänsten eller det militära försvaret. Det civila humanitära hjälparbetet är till den avgjort största delen baserat på personal och materiel som Räddningsverket och den kommunala räddningstjänsten förfogar över för verksamheten i fred och krig. För de fredsfrämjande opera- tionerna svarar Försvarsmakten, som använder både militär och ci- vil personal. Försvarsmakten har också en särskild organisation — SWEDRELIEF — med uppgift att utföra humanitära hjälpinsatser i andra länder.
Även flera svenska hjälporganisationer bedriver verksamhet ut- omlands. Det kan vara hjälp med t.ex. vatten- eller matförsörjning eller sjukvård. Arbetet sker både med insamlade medel och med eko- nomiska resurser som staten ställer till förfogande åt organisatio- nerna för särskilda aktioner som de åtar sig att genomföra. Till dessa organisationer hör Röda Korset, Rädda Barnen, Lutherhjälpen, Evangeliska Fosterlandsstiftelsen, Diakonia, Caritas och Erikshjälpen. Flera av organisationerna har tillsammans med Räddningsverket, SWEDRELIEF och SIDA bildat ett nätverk som ska underlätta ut- byte av information
Utredningen ska enligt direktiven pröva förutsättningarna för att öka utnyttjandet av det civila försvarets resurser för räddningsin— satser i andra länder. Utnyttjandet ska ske inom ramen för den be- redskap som regeringen har gett Räddningsverket i uppdrag att or- ganisera. Denna ram har efter att utredningen fått sina direktiv suc- cessivt utökats. Även humanitära hjälpinsatser sker som framgått numera med räddningstjänstens organisation — framför allt i länder med stora flyktingproblem. Utredningen överväger mot den bakgrun- ) den möjligheterna till ett ökat utnyttjande av det civila försvarets ) resurser även för humanitära insatser och behandlar förutsättning- arna för en samordning mellan de insatser som andra svenska organ ) — civila och militära — gör utomlands.
Räddningsverket har till utredningen överlämnat en rapport (Bi- laga till SRV Int 81-76/94), som beskriver det samarbete verket har med hjälpbehövande länder och med internationella organisationer som bedriver eller samordnar hjälparbete. Rapporten innehåller också ett antal förslag som syftar till att öka möjligheterna för hjälpinsatser utomlands. Övervägandena är ett resultat av regeringens begäran att verket som underlag för nästa fleråriga försvarsbeslut i en studie ska ? redovisa förutsättningarna inom den civila delen av totalförsvaret ) för ett ökat engagemang i internationella insatser. Studien ska enligt i regeringens uppdrag omfatta både räddningsinsatser och andra an- ) dra slag av insatser utomlands. )
Utredningen redovisar i det avsnitt som följer en sammanfattning ) av Räddningsverkets beskrivning och överväganden i rapporten. En översiktlig redogörelse för den militära biståndsorganisationen och en del av de resurser som står till förfogande för hjälpinsatser och fredsfrämjande arbete finns iavsnitt 9.3 . Utredningen överväger slut- ligen i avsnitt 9.4 förutsättningarna för en utveckling av verksamhe- ten och föreslår bl.a. åtgärder som ska öka samordningen mellan olika organ. En kortfattad redogörelse för omfattningen av Räddningsverkets och Försvarsmaktens hjälpinsatser och freds- främjande arbete under senare år finns i Bilaga E .
l l i
9.2. Räddningstjänstens beredskap för internationella hjälpinsatser 9.2.1 Utgångspunkter för Räddningsverkets överväganden
Den svenska räddningstjänstens internationella hjälpinsatser har ett naturligt samband både med Räddningsverkets uppgifter som cent- ( ral samordnings- och tillsynsmyndighet för räddningstjänsten och )
)
med uppgiften som funktionsansvarig myndighet för befolknings- skydd och räddningstjänst inom det civila försvaret. Basen för hjälp- insatser i andra länder är personalen och materielen för räddnings- tjänsten i fred och krig. Till resurserna hör även räddningstjänstens planeringssystem. Med den beredskap som räddningstjänsten har finns det goda möjligheter att med kort varsel påbörja även stora insatser.
Flera av de scenarion som utredningen arbetat fram börjar med händelser i andra länder. För att vårt samhälle ska kunna bemästra dessa och andra situationer är det enligt Räddningsverket angeläget att kunskaper och erfarenheter från olyckor och katastrofer utom- lands tas till vara i det nationella arbetet. Det gäller både när vi ska förebygga olyckor eller störningar och begränsa verkningarna av en olycka eller störning som har inträffat. En händelse i Sverige kan få en sådan omfattning och karaktär att det blir nödvändigt att ut- nyttja internationellt bistånd — experter och andra resurser. Arbetet med att förebygga kemikalieolyckor och olyckor med farligt gods och att begränsa konsekvenserna av de olyckor som inträffar sker till stor del inom ramen för internationella regler, konventioner och rekommendationer. Utredningen har i kapitel 8 delvis beskrivit detta.
Utvecklingen i Europa ökar behovet av samarbete och samverkan — genom internationella organisationer eller direkt med andra län- der — inom flera av de områden som utredningen behandlar, fram- håller Räddningsverket i rapporten.
9.2.2. Internationella organisationers hjälparbete Bakgrund
Både den internationella och den nationella katastrofhjälpens mål, inriktning, kapacitet och organisation är för närvarande föremål för omfattande diskussioner och förändringar i olika länder. Ett av skä- len är enligt Räddningsverket att antalet katastrofer och omfattningen av dem har ökat kraftigt under de senaste åren. Det gäller särskilt de s.k. komplexa katastroferna. En kombination av faktorer som krig, politisk instabilitet och naturkatastrofer har i dessa fall gett upphov till mycket svårbemästrade situationer. Antalet flyktingar — både ex- terna och interna — har ökat betydligt i samband med katastroferna.
Förenta Nationernas roll som samordnare av den internationella katastrofhjälpen har med åren blivit allt tydligare. FN-organen har efter generalförsamlingens resolution 46/182 1991 om stärkande av samordningen av FN:s humanitära katastrofbistånd vidtagit en rad åtgärder för att snabbare och effektivare än tidigare kunna samordna de internationella hjälpinsatserna. Utvecklingen av FN-samordningen
vid de komplexa katastrofer som inträffat — särskilt efter An Agenda for Peace 1992 — har kommit att omfatta även andra slag av insatser. De humanitära insatserna har i några fall samband med fredsbeva- rande insatser och blivit en del i större operationer, som även omfat- tar diplomatiska, militära och polisiära insatser för att bevara och främja fred. Syftet med denna samordning har ibland också varit att skydda katastrofhjälpsorganisationen.
Även sambanden mellan akuta katastrofinsatser, återuppbyggnad och utveckling har fått ökad uppmärksamhet, framhåller Räddnings- verket. Förändringarna i Öst- och Centraleuropa — framför allt ut- vecklingen i f.d. Jugoslavien — har gjort att de komplexa katastrofer- na kommit närmare oss och blivit tydligare än tidigare. Inriktningen av den svenska katastrofhjälpen har också successivt förändrats. Regeringen fäste år 1994 uppmärksamheten på dessa katastrofer och behoven av beredskap inför ett ökande antal händelser som orsakar svåra konsekvenser och akut mänskligt lidande (prop. 1993/94:100, Bil 4). Den svenska katastrofhjälporganisationen ska enligt reger- ingen verka för att bl.a. CI Uppnå en väl fungerande samordning av det multinationella katastrofbiståndet, särskilt sambandet mellan de humanitära, po— litiska och fredsbevarande aktivrteterna; CI Stärka sambanden mellan akuta katastrofinsatser, återuppbygg- nad och utveckling; och D I takt med att katastrofbiståndet blir alltmer omfattande, komplext och kom licerat bibehålla hög kvalitet, effektivitet och snabbhet i de svens a katastrofinsatserna.
FN-organen
UN Department of Humanitarian Affairs (DHA) inrättades år 1992 genom FN-resolutionen 46/182. DHA ersatte UNDRO (UN Disaster Relief Coordinator). Den nya organisationens huvuduppgift är att koordinera hjälpen vid naturkatastrofer och andra komplicerade humanitära katastrofer. Den har också tillsammans med UNEP (FN:s miljöskyddsprogram) en funktion för förmedling av hjälp vid indu- striella katastrofer. För samordningen av akuta hjälpinsatser — och efterföljande återuppbyggnad och utveckling på längre sikt — samar- - betar DHA aktivt med andra FN-organ, t.ex. UNDP (FN:s utvecklingssprogram), WHO ( Världshälsoorganisationen), WFP ; ( Världslivsmedelsprogrammet), UNHCR (FN:s flyk tingkommissariat) ; och UNICEF (FN:s Barnfond).
Räddningsverket har kontinuerligt kontakter med DHA på flera nivåer. Dessa kontakter har utvecklats genom samarbetet i bl.a. In- , ternational Search and Rescue Advisory Group (INSARAG), vid ' uppbyggnaden av DHA UNDAC Stand-by Team (United Nations
298. Internationella hjälpinsatser l l l l l l l
Disaster Assessment and Coordination Team) och i samband med genomförandet av hjälpinsatser av olika slag — senast vid flykting- katastrofen i Rwanda. Räddningsverket lämnar på regeringens upp- drag underlag till de register över hjälpresurser i olika länder som DHA har ansvaret för.
Generalförsamlingens resolution 46/182 1991 om stärkande av samordningen av FN:s humanitära katastrofbistånd ledde till att UNHCR i slutet av år 1991 och i början av 1992 vidtog en rad förändringar för att förbättra den omedelbara beredskapen och sam- ordningen av hjälpinsatserna vid akuta flyktingkatastrofer. UNHCR inrättade bl.a. en särskild enhet — Emergency Preparedness and Re- sponse Section (EPRS) — som har hög beredskap för att sända ut de fältgrupper som snabbt behövs i katastrofområdena för att samordna de inledande hjälpinsatserna. Grupperna kan bemannas med exper- ter på bl.a. logistik, hälsovård, sanitära frågor, vattenförsörjning och livsmedelstillförsel.
Det ska också finnas personal som kan bygga upp och organisera flyktingläger. Som ett led i denna utveckling har UNHCR ingått en överenskommelse med den svenska regeringen om att Sverige genom Räddningsverket ska kunna organisera stödgrupper för att sätta upp basläger och stabsplatser för fältgrupperna. Samarbetet med UNHCR ska också kunna omfatta andra akuta hjälpinsatser — t.ex. transpor- ter, uppförande av flyktingläger och iordningställande av vattenför- sörj ning. Till detta samarbete hör bl.a. de bostadsförsörjningsåtgärder som Sverige har vidtagit i Bosnien-Hercegovina.
Partnerskap för fred
Hjälpinsatser förekommer vidare inom ramen för den samverkan — kallad Partnerskap för fred (PFP) — som NATO-staterna har tagit initiativ till. Regeringen beslutade år 1994 att godkänna ett Indivi- duellt partnerskapsprogram (IPP), som reglerar Sveriges deltagande i NATO:s samarbetsprogram. Samtidigt uppdrog regeringen åt Rädd- ningsverket att under budgetåret 1994/95 inom ramen för IPP till en kostnad av högst en miljon kronor svara för utbildning i planering och genomförande av både humanitära insatser och räddningsin- satser.
Den utbildning som det är fråga om kommer att äga rum vid en av Räddningsverkets räddningsskolor under år 1995. Utbildningen kommer att planeras och genomföras med stöd av tjänstemän från bl.a. DHA. Avsikten är att på sikt utveckla en kvalificerad utbild- ning i Sverige för svenska och utländska deltagare i internationella räddningsinsatser och humanitära insatser.
9.2.3 Samarbetet med länder i Central- och Östeuropa
Inriktning
Sverige ska genom samarbete med ett antal tidigare socialistiska sta- ter i Central- och Östeuropa stödja reformarbetet i dessa och verka för att de så snart som möjligt ska kunna delta fullt ut i det interna- tionella samarbetet på alla områden. Syftet med stödet sammanfaller i två viktiga avseenden med Sveriges egna intressen — nämligen att minska miljöproblemen i Sverige och att reducera de säkerhetspoli- tiska riskerna i närområdet. Till detta kommer det katastrofbistånd som Sverige ger länder i Central- och Östeuropa.
Många sakområden ingår i det svenska öststatssamarbetet. Ett stort antal aktörer deltar. Det som har intresse för utredningens arbete är bl.a. den verksamhet som är en del av det s.k. suveränitetsstödet till de baltiska staterna och som behandlas närmare i nästa avsnitt.
Andra viktiga områden, som ansluter till det utredningen behand- lar i betänkandet, gäller samarbetet om oljeskadeskyddet inom ra- men för Helsingforsöverenskommelsen (HELCOM). I detta samar- bete deltar bl.a. Kustbevakningen och Räddningsverket. Ett annat ' gäller kärnsäkerhet och strålskydd, som Statens kärnkraftinspektion och Strålskyddsinstitutet svarar för. Även Försvarets forskningsan- ' stalt och Räddningsverket medverkar. Inom ramen för den konven- tion om gränsöverskridande effekter av industriolyckor som UN/ ECE (UN Economic Commission for Europe) har utarbetat genom- för flera länder också betydelsefulla utvecklingsåtgärder i Östeuropa. Detsamma gäller den av UNEP (UN Environment Programme) igång- satta APELL-processen (Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level) i de baltiska staterna och i Ryssland.
i |
Stödet till de baltiska staterna
Regeringen beslutade år 1991 om det 5 k suver