SOU 1995:19

Ett säkrare samhälle : huvudbetänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

säkrare

Ett

samhälle

H m. .m tänkande u d

% HOT- OCH RISKUTREDNINGEN

Statens offentliga utredningar WW 1995:19

Försvarsdepartementet

Ett säkrare samhälle

Huvudbetänkande Hot- och

av riskutredningen Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets forvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten boschyr underlättar arbetet för den som skall svara pâ remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-763 24 81

ISBN 91-38-13891-3 NORSTEDTS TRYCKERI AB ISSN 0375-250X Stockholm 1995

Till Statsrådet och chefen för

Försvarsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 21 december 1992 dir. 1993:4 che-

fen för Försvarsdepartementet tillkalla kommitté med uppgift

att en att utreda påfrestningar och risker i det fredstida samhället och vissa frågor inom totalförsvarets civila del. Med stöd bemyndigandet förordnade chefen för Försvarsdeav partementet den 12 februari 1993 ledamöter landshövdingen som

Eric Krönmark, även ordförande, riksdagsledamöterna Åke Carnerö,

Birgit Henriksson, Robert Jousma och Göthe Knutson, f.d. riksdagsledamoten Hans Lindblad, riksdagsledamoten Christer Skoog, f.d.

riksdagsledamoten Oswald Söderqvist samt riksdagsledamöterna

Rune Thorén, Karin Wegestål och Iréne Vestlund.

Till sakkunniga utsågs den 12 februari 1993 departementsrådet

Suzanne Frigren, departementsrådet Marie Hafström och kanslirådet Åke Sundin den 13 april 1993

samt departementssekreteraren

Karin Lindgren. Frigren entledigades den 1 februari 1994. Som sakkunnig förordnades dag departementsrådet Kerstin Kåks. samma Som experter förordnades den 12 februari 1993 direktören Jane

Cederqvist, överdirektören Gunnar Holmgren, avdelnings-

numera chefen Björn Sandborgh och generallöjtnanten Gustaf Welin samt den 1 september 1993 kanslirådet Ulf Bjurman, den 1 februari 1994 forskningschefen Roland Nordlund och den 1 april 1994 byråchefen Ulf Broström. Jane Cederqvist den 15 april 1993 ersattes som expert i kommittén sektionschefen Birgitta Ågren. av Som sekreterare i kommittén förordnades den 12 februari 1993

avdelningschefen Sven Rune Frid.

Kommittén har antagit Hot- och riskutredningen. namnet Utredningen har i enlighet med sina direktiv utarbetat antal ett scenarion beskriver påfrestningar och risker i det fredstida som samhället. Arbetet med scenariona har skett i samverkan med eller geinhämtande synpunkter från företrädare för antal nom av ett cen-

trala statliga myndigheter, länsstyrelser, landsting, kommuner och

andra enligt utredningens bedömning skulle komma

organ som att

beröras händelseförloppen.

Utredningen har tidigare idelbetänkandet SOU 1993:89 Mass-

flykt till Sverige asyl- och hjälpsökande redovisat det först utarbeav

tade scenariot. Även resultaten arbetet med de övriga scenariona

av redovisas i delbetänkanden. Samtliga dessa betänkanden innehåller

redogörelser för de tänkta händelseförloppen, huvuddragen i den

rättsliga regleringen de viktigaste verksamheterna är berörda

av som

händelseförloppen, överväganden de problem uppkom-

av om som

för myndigheter, andra företag och enskilda samt förslag

mer organ, till åtgärder syftar till eliminera eller minska problemen. Åt-

som att

gärderna förebyggande eller skadebegränsande.

kan vara

En redogörelse för de allra flesta förslagen har framkommit i

som arbetet med scenariona finns också i utredningens huvudbetänkande. I detta betänkande behandlar utredningen även de särskilda frågor

utredningen enligt direktiven och särskilda beslut regeringen som av har haft till uppgift att överväga.

Utredningen får härmed överlämna huvudbetänkandet Ett säk-

samhälle delbetänkandena Utan Sverige, Staden rare samt stannar på vatten, Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne,

vattnet utan

Brist på elektronikkomponenter och Gasmoln lamslår Uppsala. Samtliga betänkanden är enhälliga.

Arbetet med delbetänkandet Störtflod i Dalälven kommer att slutföras under våren 1995.

Stockholm den 11 januari 1995

Eric Krönmark

Åke Carnerö Birgit Henriksson Robert jousma

Göthe Knutson Hans Lindblad Christer Skoog

Oswald Söderqvist Rune Thorén Karin Wegestâl

Iréne Vestlund

Sven Rune Frid

Förkortningar

Accord européen relatif transport international des

marchandises dangereuses route Europeiska över-

par i

enskommelsen internationell transport farligt

om av

gods på väg

APELL Awareness and Preparedness for Emergencies at Local

Level den s.k. Apellprocessen, UNEP har tagit

som

initiativ till

COMAH Proposal for Council Directive the control of

a on

major-accident hazards involving dangerous sub-

stances förslag till EU- direktiv hantering far-

om av

liga ämnen

DHA UN Department of Humanitarian Affairs FN:s

or-

ganisation för samordning katastrofhjälp ersatte

av -

år 1992 UNDRO

ECE Economic Commission for Europe FN:s ekonomiska

kommission för Europa ofta även UNECE

EMP Elektromagnetisk puls

EPRS Emergency Preparedness and Response Section en-

het inom UNHCR

ESK Europeiska säkerhetskonferensen

EU Europeiska unionen

FOA Försvarets forskningsanstalt

Försvarsutskottet

14¶Förkortningar

GATT General Agreement Tariffs and Trade Allmänna

tull- och handelsavtalet

HELCOM Helsingforsöverenskommelsen konvention skydd

av Ostersjöns marina miljö

HRK Högre räddningstjänstkursen Räddningsverket

IAEA International Atomic Energi Agency Internationella

atomenergiorganet

INSARAG International Search and Rescue Advisory Group råd-

givande grupp i frågor om räddningsinsatser inom

DHA

IPP International Partnership Programme Individuellt partnerskapsprogram reglerar enskilda staters del-

tagande i PFP

LEMO Utredningen lednings- och myndighetsorganisa-

tionen för försvaret

Miljökonsekvensbeskrivning

NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket

OECD Organization for Economic Cooperation and Development samarbetsarbetsorganisation för de drygt 20

mest industrialiserade länderna

OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

beteckningen ersätter ESK

PFP Partnerskap för fred Partnership for Peace

- program

för NATO-ländernas samarbete med staterna i Ost-

europa

RIB Räddningsverkets informationsbank

RID Réglement concernant transport international

ferroviaire des marchandises dangereuses Reglemente

för internationella transporter farligt gods på järn-

väg

Förkortningar 15

Rikspolisstyrelsen

Regionala samverkanskurser i räddningstjänst läns-

styrelserna Styrelsen för psykologiskt försvar Statens räddningsverk Räddningsverket

SSI Statens strålskyddsinstitut Strålskyddsinstitutet SÖ Sveriges överenskommelser med främmande makter UNDP UN Development Programme FN:s utvecklingspro-

gram UNDRO UN Diasaster Relief Coordinator FN:s tidigare kata-

stroforganisation UNECE UN Economic Commission for Europe FN:s ekono-

miska kommission för Europa ofta även ECE

- UNEP UN Environment Programme FN:s miljöskydds-

program UNHCR UN High Commissioner for Refugees FNzs flykting-

kommissariat UNICEF UN Childrens Fund FN:s barnfond UNPROFOR UN Protection Force in former Yugoslavia FN:s styr-

kor i f.d. Jugoslavien WHO World Health Organization Världshälsoorganisatio-

nen

WTO World Trade Organization Världshandelsorganisa-

tionen

Överstyrelsen för civil beredskap

Sammanfattning

Nya risker krav ökad säkerhet

- på

De tekniska framstegen, storskaligheten och specialiseringen har länge

präglat samhällsutvecklingen. De stora tekniska systemen har blivit alltmer inflätade i varandra. Konsekvenserna olyckor och

av stora andra allvarliga påfrestningar sprider sig lättare än förr både

geografiskt och från verksamhet till

en en annan.

Till detta ska läggas de sociala förändringarna. Tillväxten de

av tätbefolkade områdena har gång för alla brutit sönder många för

tidigare generationer viktiga sammanhang. Segregering och andra

förändringar i samhället gör att många människor utsätter sig själva och andra för större risker än tidigare.

De ökande internationella kontakterna är ett annat drag i utvecklingen. Vi kan inte avskärma från risker växer fram och de

oss som påfrestningar förekommer i andra länder. De säkerhetspolitiska

som riskerna har länge varit styrande för diskussionerna hoten från

om utlandet. Under de senaste åren har bredare hotbild framträtt.

en Det är fråga om ett brett spektrum risker vid sidan de rent

av om militära t.ex. massflykt, terrorism, sabotage, internationell krimi-

nalitet, miljökatastrofer och olyckor förknippade med kärnenergi

eller kärnvapen.

Försvarsutskottet framhöll inför riksdagens beslut våren 1992

om totalförsvarets inriktning fram till år 1997 det kan finnas skäl

att att i särskild ordning överväga hur samhällets beredskap mot olika fredstida hot ska kunna stärkas.

Hot- och riskutredningen, tillsattes med anledning

som av utta-

landet, har enligt regeringens direktiv haft i uppdrag analysera

att påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del.

Underlaget för utredningens arbete

De påfrestningar uppdraget kan enligt utredningens

som avser mening vara antingen stora olyckor det ankommer på rädd-

- som

18 Sammanfattning

ningstjänsten att ingripa mot eller allvarliga störningar i viktiga

samhällsfunktioner. Det är i båda fallen händelser inträffar plöts-

som ligt och utvecklas förhållandevis snabbt. Långsamt framväx-

som ande skeenden omfattas däremot inte av utredningsarbetet t.ex.

stigande spänningar mellan olika i samhället eller växande

grupper problem med våld och missbruk av droger.

Utredningen vill framhålla att den inte haft till uppgift att risk-

analysera Sverige. Syftet med utredningens överväganden och för-

slag är att öka medvetenheten hos myndigheter och andra att de

om ska göra bedömningar risker och hot så att de kan vidta åtgär-

av -

skyddar människor, egendom och miljö.

der som

Underlaget för del utredningens förslag till åtgärder är

en stor av de scenarion utredningen utarbetat och ska skildra ett

som som antal mycket allvarliga påfrestningar i det fredstida samhället. Scenariona är hörnstenar i utredningens arbete.

Utredningen har för sina scenarion valt sju olika slag händel-

av ser:

Massflykt asyl- och hjålpsökande till Sverige;

Långvariga avbrott i elförsöjningen; Omfattande avbrott i vattenförsörjningen;

Nedfall av radioaktiva ämnen inom ett jordbruksområde;

Översvämningar i ett område består flera län;

som av

Svår brist på högteknologiska

varor; El Ett stort utsläpp inom stadskärna.

av gas en

Utredningen har för sina överväganden och förslag i huvud- och

delbetänkandena använt både material olika myndigheter utar-

som

betat på uppdrag regeringen och det underlag som utredningen

av på begäran erhållit från myndigheter och andra

organ.

Fyra centrala problemområden

Utredningen har i sitt arbete funnit fyra områden där behovet

av åtgärder minskar risker och påfrestningar är särskilt stort:

som

1¶Ledning samhällets åtgärder vid allvarliga störningar i

viktiga samhällsfunktioner och befogenheter att ingripa med tvångsmedel.

En skyldighet att utöva ledning och att med rättsliga medel vidta de

åtgärder fordras finns inom räddningstjänsten och bl.a.

som avser insatser vid stora olyckor. Den formella grunden för att leda och för att ingripa med tvångsmedel saknas däremot när det är fråga om allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner t.ex. vid avbrott

Sammanfattning 19

i elförsörjningen eller när ett mycket stort antal asyl- och hjälpsökande ska tas om hand Kapitel 5.

2¶Åtgärder i samhällsplaneringen innebär att

som

verksamheter kan medföra risker i omgivningen

som

uppfyller säkerhetskraven.

Det är fråga förebyggande åtgärder att förhindra olyckor och

om störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att till att konsekven-

de händelser inträffar blir så små möjligt. Mycket serna av som som går ofta att göra med enkla medel vid t.ex. beslut lokalisering

om och utformning och vid val utrustning eller organisation för dessa verksamheter Kapitel 7.

3¶Försörjningen med ellzraft.

De allra flesta verksamheterna i samhället är så beroende att

praktiskt taget ingenting fungerar om det uppstår långvariga avbrott

itillförseln. Problemen blir särskilt besvärliga det är kallt och

om ute avbrottet drabbar stora områden. Det finns anordningar för

reservkraft på många håll i samhället långt i från i den utsträckning

men

ett robust samhälle fordrar Kapitel 4. som

4¶Integreringen åtgärder i hela hotskalan fred-krig

Utvecklingen inom det civila försvaret under de senaste omkring 20 åren har präglats ökande samordning mellan verksamhet

av en som syftar till ingripanden vid olyckor i fred och förberedelserna för verksamheten i krig. Statsmakterna har sagt med allt större emfas att måste samutnyttja avsedda för fred och krig. En rad prak-

resurserna tiska åtgärder syftar till öka samordningen har också vidta-

som att gits.

Utredningen anser det naturligt att statsmakterna ett nästa

som

steg i den här utvecklingen formulerar helhetssyn på

en ny syn - en -

och befogenheter för civila inom området säkerhet och ansvar organ skydd i fred och krig. En helhetssyn utgår från samhället är berett

att att ingripa vid alla slag plötsligt inträffade påfrestningar. Kriget är

den allvarligaste dessa påfrestningar. De myndigheter och andra

använder sina för att vidta beredskapsåtgärder organ som resurser ska göra det i hela hotskalan fred-krig Kapitel 10.

il-X-

Utredningen föreslår åtgärder minska svårigheterna inom

somuska

bl.a. dessa fyra problemområden. Ovriga förslag i betänkandet tar sikte på att förbättra de förebyggande eller skadebegränsande åtgär-

20 Sammanfattning

derna på andra områden utredningen har behandlat i arbetet

som i med scenariona och med de särskilda frågor utredningen har

som fått i uppdrag att överväga.

Utredningen vill framhålla att varje enskild åtgärd utredningi som

i föreslår i allmänhet har begränsad betydelse. Förslagen ska

i en en ä emellertid inte bedömas isolerade. Åtgärderna har bredd och

stor hänger på olika sätt. Det finns betydande synergieffekter i

samman

det samhället gör för att skydda människor, egendom och miljö.

som

Utredningen redogör i texten följer kortfattat för de förslag

som

ingår i betänkandet. Redogörelsen överensstämmer i huvudsak som

med indelningen i kapitel och inom kapitlen med indelningen i

avsnitt.

samhällets åtgärder vid allvarliga Styrning av

i störningar i viktiga samhållsfunktioner Kapitel 5

1 3 Påfrestningar de olika slag utredningen beskriver i

av som scenariona orsakar stora problem inom praktiskt taget hela samhället. Nästan ingenting fungerar det är avsett. Det blir framför allt

som nödvändigt att koordinera det bl.a. myndigheter och företag

som gör. Det måste finnas myndighet kan leda och alltså fatta

en som beslut är bindande för andra myndigheter och organ.

som

Utredningen föreslår att styrning vid allvarliga störningar i vik-

tiga samhällsfunktioner ska ske genom ledning som utövas av

kommunstyrelsen på lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och

regeringen på central nivå.

Utredningen att kommunstyrelsen och länsstyrelsen ska kun-

anser

ålägga andra myndigheter och att delta med personal och

na organ

egendom. För att kunna lösa sina uppgifter ska ledningsorganen vi-

dare enligt förslaget ha möjligheter att förfoga över enskildas

egendom och att ta ut med tjänsteplikt.

personer

Regeringen kan i del fall också behöva styra verksamheten. Det

en kan nödvändigt att regeringen t.ex. ger en allmän inriktning av

vara åtgärderna eller beslutar de rättsliga eller ekonomiska medel

om som de statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen behöver för att kunna medverka. Enligt utredningens mening bör övningar

regelbundet genomföras på regeringsnivå. Syftet bör att öka

vara beredskapen inför bl.a. de typer händelser utredningen be-

av som handlar i scenariona.

En koordinering kan vidare behövas när åtgärder ska vidtas i flera län samtidigt. Det kan fallet i extraordinära lägen när verksam-

vara heten blir både omfattande och långvarig. Utredningen föreslår

en ordning innebär att regeringen från fall till fall bedömer hur

som en

Sammanfattning 21

ledning åtgärder mellan län ska åstadkommas och utser antingen

myndighet t.ex. civilbefälhavare eller länsstyrelse eller en - en en flera myndigheter att regionalt leda verksamheten.

Utredningen föreslår vidare och befogenheter för ingri-

att ansvar panden vid allvarliga störnin i viktiga samhällsfunktioner ska

ar reg-

leras i räddningstjänstlagen. tgärderna ska emellertid rädd-

inte vara

ningstjänst. Den utbildning och de övningar i ledning räddningstjänst vid

stora olyckor Räddningsverket och länsstyrelserna har organi-

som serat ska enligt utredningens förslag omfatta även insatser vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och förhållandena i

avse både fred och krig.

Andra förslag till åtgärder grundade på utredningens

scenarion Kapitel 4

Hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvården får i de flesta utredningens scenarion mycket

av stora problem. Det beror i några fall på händelseförloppen utsät-

att ter människor för påfrestningar fordrar stora insatser med sjuk-

som vårdspersonal. I flera scenariona förändras också förutsättning-

för hälso- och sjukvården på ett drastiskt sätt när tillförseln på arna

eller vatten minskar eller helt upphör.

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd

med Landstingsförbundet och Kommunförbundet närmare klargöra vilka krav ska ställas på hälso- och sjukvården den får ett

som om mycket stort antal asyl- eller hjälpsökande att ta hand Samma

om. sak gäller det uppstår t.ex. långvariga avbrott i el- och vattenför-

sörjningen. Övervägandena bör omfatta både primärvården och den sjukhusbaserade hälso- och sjukvården. Det är särskilt angeläget att

klargöra omfattningen de problem med beredskapen är

av som en följd de senaste årens förändringar inom primärvården och vilka

av åtgärder i det avseendet kan vidtas.

som

Beslut den fördelning patienter mellan olika sjukvårdshuvud-

om av män inte sker frivilliga överenskommelser mellan

som genom sjukvårdshuvudmännen kommer att kunna fattas med stöd den

lagstiftning om ledning av åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga

samhällsfunktioner utredningen föreslår.

som

Socialtjänst och utrymning

Socialtjänstens mest krävande uppgift är i flera scenariona att

av lindra svårigheterna för alla äldre och handikappade. Som utred-

22 Sammanfattning

ningen framhåller i analyserna händelseförloppen är det

av grupper

far mycket illa. som annars

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd

med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet närmare

klargöra vilka problem kan komma att ställas på socialtjänsten

som vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det är vidare

angeläget att problemen med fördelningen ansvaret mellan social-

av tjänsten och hälso och sjukvården klaras ut, så att inte den

ena verksamheten vältrar över svårigheterna på den andra.

För många äldre finns det i besvärliga situationer ingen annan

lösning än utrymning. Polisen har fått ansvaret för genomförande

den utrymning ingår i räddningstjänsten. Ansvaret är grundat

som

överenskommelse mellan Räddningsverket, Rikspolisstyrelsen

på en

och Socialstyrelsen. Utredningen föreslår att ansvaret för genomförande utrymning

ska framgå författning och inte, för närvarande, över-

av en som av enskommelsen mellan de tre statliga myndigheterna.

Utredningen föreslår vidare att ansvaret ska utrymning både

avse

vid räddningstjänst och vid allvarliga störningar i viktiga samhälls-

funktioner.

Ordning och säkerhet

Påfrestningarna leder i alla scenariona till stora problem inom

området ordning och säkerhet. Det kommer i händelseförloppen

som utredningen beskriver att behövas mycket polispersonal och det blir nödvändigt med förstärkningar till drabbade områden.

Regeringen ska framgått kunna uppdra åt myndighet

som en t.ex. länsstyrelse eller civilbefälhavare att fördela

en en - resurser

behövs i flera län. Regeringen kan givetvis också själv fatta såsom dana beslut. Den här ordningen gör det möjligt att styra användningen polisens personal till län där det fordras mycket

av resurser

Polisen har för närvarande inte tillräckligt med skyddsutrustning för att kunna delta i insatser vid kemikalieolyckor. Utredningen föreslår att Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten får i uppdrag att utforma regler innebär att polispersonalen personlig ut-

som som rustning i fred kan använda den kemskyddsutrustning som är avsedd för verksamheten i krig. De nyanskaffningar kan bli nöd-

som vändiga bör ske i samarbete mellan polisen och Försvarsmakten.

Skydd mot sabotageåtgärder

En polisens uppgifter är för det skydd behövs när

av att svara som det finns ett hot sabotage mot anläggning och därmed också

om en

fordras bevakning med personal. Utredningen har i arbetet med några

Sammanfattning 23

scenariona funnit att det vid del militära förband råder viss av en en tveksamhet militära förband i fred får ställa militär personal till

förfogande för bevakning s.k. civila skyddsobjekt.

Utredningen föreslår att regeringen beslutar bestämmelse

om en

klargör att det finns möjligheter att i fred använda militär som personal för att skydda även civila anläggningar och områden. Det kan ske t.ex. komplettering i förordningen 1986:1111

genom en om militär medverkan i civil verksamhet.

Elförsörjning

Det går i allmänhet att med dieseldrivna reservkraftverk produ-

så mycket energi att verksamheten inom anläggning kan fortcera en sätta i begränsad skala eller ställas på ett säkert sätt. Problemet är

av att tillgången på sådana reservaggregat varierer mellan olika verksamheter. Det är vidare oklart .hur länge utrustningen kan producera ström innan det uppstår störningar även i reservdriften.

Utredningen föreslår att länsstyrelserna får i uppdrag att för be-

hoven vid störningar både i fred och krig sammanställa uppgifter om tillgången på reservkraft inom viktiga samhällsfunktioner i landet. Länsstyrelserna bör också bedöma vilka slag verksamheter

behöver skaffa reservkraft. Länsstyrelserna bör vidare med ledsom

ning materialet utarbeta principer för användningen de

av av reservkraftresurser i civila och militära förråd kommer kunna dis-

som att

Det gäller både hur reservaggregaten ska fördelas mellan poneras. strategiskt viktiga behov och vilka åtgärder fordras för att

som elkraften ska kunna kopplas in.

Ett avbrott i elförsörjningen orsakar särskilt stora problem inom

jordbruket. Jordbruksverket bör enligt utredningens förslag

i uppdrag att överväga vilka åtgärder jordbrukare bör vidta för att

som kunna disponera den reservkraft de behöver. Jordbruksverket

som bör också överväga det för vissa slag djurbesättningar

om av - av hänsyn till djurskyddet ska finnas skyldighet att ha reservkraft.

- en

Tillgången på reservkraft är så viktig fråga att statsmakterna

en bör överväga även någon form ekonomiska stimulanser. Utred-

ningen föreslår att regeringen lägger fram förslag möjligheter till

om direktavskrivning för anskaffning och installation reservkraft-

av aggregat.

Det finns inom elproduktionen ett reservförfarande kallat Ö-drift. Det innebär eller flera producenter vid störningar i den natio-

att en

nella strömförsörjningen bygger lokal eller regional distribu-

upp en tion grundad på den eller de anläggningar finns i området.

som

Utredningen föreslår att den myndighet enligt Ellagstiftnings-

som

utredningens förslag ska för beredskapen inom elområdet får i

svara uppdrag att principiellt för hela elverksamheten och praktiskt för

24 Sammanfattning

olika geografiska områden överväga förutsättningarna för ö-drift.

Myndigheten bör bl.a göra avvägningar mot de andra åtgärder

som kan vidtas i syfte att produktionen ska kunna upprätthållas även vid

störningar samt föreslå de åtgärder fordras. stora som

Vattenförsörjning

Reservvatten kan komma från vattentäkter normalt inte är in-

som kopplade. Det kan brunnar i anslutning till t.ex. sjukhus eller

vara livsmedelsindustrier eller reservvattentäkter är sammankopp-

som iår, tL: lade med det allmänna nätet. Distribution kan också bel av vatten höva ske tankar.

genom

Utredningen föreslår att större förbrukare inom viktiga samhällsfunktioner t.ex. sjukhus eller livsmedelsindustrier ska skyl-

- - vara diga att ha utrustning gör att de kan ta emot vatten som trans-

som porteras i tankar och förvara det eller ordna reservvattentäkter.

egna De har vattentäkter ska givetvis ha och andra

som egna pumpar anordningar gör att de omedelbart kan vatten dessa.

som upp ur

Utredningen det naturligt att Livsmedelsverket stöd för

anser som

vattenproducenternas överväganden om reservvattenförsörjningen

sammanställer erfarenheter och i samråd med andra berörda

myndigheter klargör vilka slag förberedelser det finns skäl att

av som vidta.

Åtgärder vid nedfall radioaktiva ämnen

En stor del underlaget för åtgärderna efter ett nedfall radioak-

av av tiva ämnen är de uppgifter myndigheterna får lokala strål-

genom ningsmätningar. Systemet är väl utvecklat i områdena runt kärnkraftverken. Brister i beredskapen förekommer däremot på andra håll i landet.

Utredningen föreslår att Strålskyddsinstitutet SSI får i uppdrag

i samråd med Räddningsverket företrädare för länsstyrel-

att samt

och kommunerna ytterligare utveckla metoderna för serna rappor-

tering och sammanställning data från strålningsmätningarna. Tele-

av nätet kan bli överbelastat och rapporteringsvägarna det skälet

är av

mycket sårbar del systemet. SSI bör vidare fortsätta utveckla en av grundtexter och mallar för information och råd hur mätningar-

kan utökas vid nedfall radioaktiva ämnen i andra områden na ett av än i län med kärnkraftverk.

Ett problem i mätverksamheten är att indikeringsinstrumenten är

många olika slag. De ska använda dem måste ha utbildning av som

och möjligheter att regelbundet tillämpa kunskaperna. Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att be-

döma behovet instrument för strålningsmätningar i fred och krig,

Sammanfattning 25

att klargöra formerna för modernisering utrustningen och

en av att föreslå åtgärder ökar tillförlitligheten i resultaten mätningarsom av

na. Räddningsverket bör vidare över läroplanerna för utbildningen

av räddningstjänstens personal, så att dessa kan kompletteras med

utbildning för strålningsmätning även efter t.ex. kärnvapendetona-

tioner i Sveriges närhet. Det är oklart det bistånd länsstyrelse är skyldig om som en att

lämna andra länsstyrelser enligt 55 S räddningstjänstförordningen

1986 107 omfattar även personal från den kommunala räddningstjänsten eller endast länsstyrelsen har i sin organiresurser som egen

sation. Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att

överväga frågan och att förtydliga de allmänna råd reglerar som biståndet enligt 55

Utredningen föreslår vidare att saneringsresurserna koncentreras

på uppbyggnaden förhållandevis stark nationell beredskap. av en

Länsstyrelsen bör för att det finns regional personal, så att

svara detaljplaneringen av saneringsåtgärder om det behövs kan starta med kort varsel. De principer kommer att gälla för de ekonomiska ersättningsom

blir i hög grad styrande för bl.a. jordbruks-, trädgårds- och

arna rennäringsföretagens åtgärder omedelbart efter ett nedfall. Utred-

ningen föreslår att Jordbruksverket får i uppdrag att studera frågan

ersättningar och att ha sådan beredskap att verket relativt om en omgående efter ett nedfall kan lämna regeringen underlag för ut-

formning av en förordning om ersättningar.

Åtgärder vid brist på elektronikkomponenter

Bristen på elektronikkomponenter i utredningens scenarion

ett av leder efter månader till mycket stora ekonomiska störningar i ca sex Sverige. Utredningen räknar med att regeringen måste anvisa medel för att svenska myndigheter ska kunna köpa det finns på den som internationella marknaden till de priser gäller. Regeringen tvingas som sannolikt också att besluta de beredskapslager har om uttag ur som byggts för att landet ska kunna möta störningar i krig. upp

Utredningen föreslår att Överstyrelsen för civil beredskap ÖCB

får i uppdrag att i samråd med företrädare för berörda branscher och myndigheter närmare studera konsekvenserna i samhället de av svårigheter utredningen skildrar i scenariot.

Information

En effektiv informationsverksamhet är avgörande för myndigheom ter och andra vid påfrestningar de olika slag utredningen av som

26 Sammanfattning

beskriver i sina scenarion ska kunna genomföra de åtgärder som är

planerade. Utredningen föreslår Styrelsen för psykologiskt försvar får i

att

uppdrag att i samråd med bl.a. Livsmedelsverket, Socialstyrelsen,

Försvarsmakten, ÖCB, Räddningsverket, den

Rikspolisstyrelsen, myndighet enligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska svara

som

för elberedskapen, länsstyrelserna, Landstingsförbundet och Svenska

Kommunförbundet utarbeta allmänna råd för informationsverksamheten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det är särskilt viktigt det i det här sammanhanget utformas prin-

att ciper för samverkan i informationsverksamheten. Flera myndig-

en heter och andra bör kunna inrätta ett antal upplysnings-

organ t.ex. centraler för dem.

som är gemensamma

Ett problem i den inledande fasen när människor behöver mycket information det finns många radio- och TV-kanaler.

är att numera Utredningen föreslår även de privatägda radiostationerna ska

att vara skyldiga sända meddelanden verksamheten i viktiga

att som avser samhällsfunktioner.

Det bör vidare övervägas vilka möjligheter det finns att ålägga de satellitbaserade TV-kanalerna sända svenska myndigheters med-

att delanden.

En del tjänsterna inom viktiga samhällsfunktioner produ-

stor av

kommunala, landstingsägda, statliga och privata företag.

ceras av Utredningen föreslår avtalet mellan staten och Sveriges Radio

att

kompletteras så även statliga, kommunala, landstingsägda eller

att privatägda företag med uppgifter inom viktiga samhällsfunktioner får rätt i radio och TV lämna meddelanden till allmänheten.

att

Det underlättar myndigheter och andra organ i förväg innan

om -

avbrott elförsörjningen inträffar har informerat hushåll ett i t.ex. -, och andra förbrukare riskerna för störningar och vilka konse-

om kvenser dessa störningar kan få. Utredningen föreslår att berörda myndigheter kommer överens med Sveriges Civilförsvarsförbund

förbundet närmare klargör vad behövs för att människor att som ska kunna öka sina kunskaper både riskerna för allvarliga stör-

om ningar i viktiga samhällsfunktioner och de åtgärder som de själva

om kan vidta för skydda sig. Civilförsvarsförbundet bör också ta på

att sig uppgiften att i samarbete med andra berörda organ genomföra

de informationsåtgärder som visar sig angelägna.

Telekommunikationer

TeracomSvensk Rundradio AB i fred och krig för distribu-

svarar

tion rundradiosändningar. Bolaget har i beredskapsplaneringen

av förts till funktionen Psykologiskt försvar med Styrelsen för psykolo-

giskt försvar funktionsansvarig myndighet. Den övriga tele-

som

Sammanfattning 27

verksamheten tillhör funktionen Telekommunikationer, Postsom

och telestyrelsen för.

svarar Utredningen föreslår att även distributionen radio och TV ska av ingå i funktionen Telekommunikationer.

Datasystem

Samhället fungerar inte datorer. Det är inte möjligt vid störutan att ningar i fred eller krig utveckla och införa datasystem eller i nya att

det läget vidta åtgärder höjer säkerheten. Den datasystemsäkerhet

som fordras för ska fungera i krig måste grundad som att systemen vara på den fredstida säkerhetsnivån.

Det finns skäl över fördelningen mellan myndigatt se av ansvaret

heter arbetar med frågor datasystemsäkerhet. En

som om av myn-

digheterna bör i uppgift utarbeta underlag för helhetssyn på

att en säkerheten i både fred och krig inom viktiga datasystem i samhället.

I uppgiften bör ingå att pröva det finns mål formulerade för om störda förhållanden och bedöma dessa mål är

att om uppfyllda. Utredningen föreslår att det i målen för beredskapsmyndigheternas

verksamhet i krig ska vilka krav på datasystemsäkerhet anges som ska gälla inom de delar verksamheten är beroende datorav som av stöd. Det är viktigt den fastställer kraven beaktar de mål att som som i dessa avseenden gäller för den fredstida verksamheten. ÖCB bör i uppdrag utveckla svenskt för

att ett certifieringssystem datasystemsäkerhet.

Kommunikationen människor-myndigheter-

massmedier Kapitel 6

Genom forskningsinsatser studerar Styrelsen för psykologiskt för-

bl.a. erfarenheter informationsverksamheten vid de

svar av stora

olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner

som inträffar. En rad arbeten har gjorts omfattande undersökning - en pågår med anledning Estonia-katastrofen. Uppgiften behandla av att händelser i fred framgår inte instruktionen för Styrelsen för av psykologiskt försvar. En formalisering för studierna skulle av ansvaret öka stadgan i arbetet.

Utredningen föreslår att Styrelsen för psykologiskt försvar

genom en ändring i sin instruktion får i uppdrag att följa händelseförloppet

vid stora olyckor och allvarliga störningar och göra utvärderingar

att

kommunikationen människor-myndigheter-massmedier.

Utredningen föreslår vidare att Styrelsen för psykologiskt försvar får i uppdrag det behövs expertstöd till myndigheter i

att om ge som en svår informationssituation behöver denna medverkan för kunna att

28 Sammanfattning

. tillgodose akuta informationsbehov. Detta kan ske genom att Styrel-

utnyttjar delar sin beredskapsorganisation.

sen av

Säkerhetskrav i samhällsplaneringen Kapitel 7

Begreppet riskhänsyn är fokuserat på åtgärder minskar riskerna som för olyckor i verksamheter i fred, medan beredskapshänsyn framför allt har göra med åtgärder ökar säkerheten och uthålligheten att som inom de verksamheter i det fredstida samhället har betydelse i som krig. Utredningen använder i betänkandet uttrycket säkerhetskrav i samhällsplaneringen samlande begrepp för båda dessa slag som ett

av hänsyn.

Miljökonsekvensbeskrivningar

Plan- och bygglagen föreskriver miljökonsekvensbeskrivning

att en MKB ska utarbetas i samband med beslut och för detaljprogram plan bl.a. industriändamål och sammanhållen bebygsom avser ny

gelse. Plan- och byggutredningen har föreslagit att miljökonsekvensbeskrivningar ska obligatoriska för alla detaljplaner

vara som ger betydande inverkan på miljö, hälsa och säkerhet eller hushållning med naturresurser.

Utredningen föreslår regeringen i beredningen Plan och bygg-

att av utredningens betänkande Miljö och fysisk planering särskilt behandlar frågan konsekvenserna för människors säkerhet. Det bör om framgå den beskrivning konsekvenserna för säkerheten som att av

ingår i miljökonsekvensbeskrivningen ska omfatta riskanalys och

bedömning vilka åtgärder myndigheter eller de driver verk-

en av som samheter kan vidta för att minska riskerna.

Ökad medvetenhet säkerhetskraven

Det fordras informations- och utbildningsinsatser ökar medvesom tenheten hos beslutsfattare de risker kan uppstå grupper av om som i olika verksamheter och möjligheterna att motverka dessa. om

Utredningen föreslår statliga myndigheter arbetar med

att som

såkerhetsfrågor får i uppdrag stödja eller ta initiativ till åtgärder

att på olika sätt höjer den allmänna kunskapsnivån inom risksom området. De kan bidra med kunnande och erfarenheter för den t.ex. utbildning och forskning inom riskområdet universitet, högsom skolor och andra bedriver.

Sammanfattning 29

Skyddsavstånd

Olika myndigheter har ofta skilda uppfattningar storleken på de om

skyddsområden som bör finnas vid transportleder och anläggningar

där det förekommer mängder kemikalier eller gods. stora annat farligt

Utredningen föreslår att Boverket och Räddningsverket får i

uppdrag att gemensamt utarbeta ett underlag för bedömning skyddsen av avstånd instrument i den förebyggande verksamheten. Underlasom get bör bl.a. omfatta modeller för tillämpning skyddsavstånd. av Dessa modeller ska det visar sig skyddsavstånd bör senare - om att vara ett medel för påverkan kunna utnyttjas så användningen - att inom landet blir så likartad möjligt. som

Koordinering av myndigheternas arbete

Att ett stort antal centrala myndigheter arbetar med riskfrågor är

naturligt och ska inte uppfattas problem. Ett problem är

som ett däremot det dubbelarbete och de kompetenstvister mellan olika

myndigheter ofta förekommer. som

Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att stärka de

regionala bedömningarna i frågor gäller säkerhetskrav i samhällssom planeringen. Regionala organ har överblick över verksamheten inom olika sektorer också bättre kunskaper de lokala förhållanmen om dena än centrala Länsstyrelsen har i planprocessen den ställorgan. ning fordras behöver stöd med expertis. som men Utredningen föreslår att centrala myndigheter bildar ett nätverk med experter varje länsstyrelse kan kalla för bedömsom samman

ningar av frågor säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Det inne-

om bär att de centrala myndigheternas företrädare fram material och tar lämnar synpunkter i beredningen ärenden fordrar av som mer om-

fattande och tvärsektoriella säkerhetsanalyser. Länsstyrelsen

gör sedan sammanvägning och kommunen råd eller det en ger om gäller överprövning fattar beslut. -

Utredningen föreslår vidare att ett antal statliga myndigheter inom

olika verksamhetsområden ska för samordning åtgärder svara av som avser säkerhetskraven i samhällsplaneringen. Ansvaret kan avse områden som

EI Fysisk planering; EJ Miljöskydd; Skydd mot kemikalieolyckor; El Arbetarskydd; Räddningstjänst; och

Hälso- och sjukvård.

Sektoransvaret gäller säkerhetskrav i verksamhet i fred och ÖCB

krig.

bör givetvis ha kvar sitt för åtgärder avsedda öka säkerheansvar att

30 Sammanfattning

och uthålligheten inom de verksamheter i det fredstida samhället ten . har betydelse i krig. För att betona att det i grunden är samma som

de sektoransvariga myndigheterna och ÖCB slag av bedömningar som

gör i det här sammanhanget bör de använda och benäm-

en samma ning på verksamheten säkerhetskrav i samhällsplaneringen.

Kunskapsunderlag

Många de svårigheter och oklarheter som föreligger inom områ-

det säkerhetskrav i samhällsplaneringen beror på att kunskaperna

både risker och åtgärder reducerar riskerna ännu inte är

om om som systematiskt samlade och utvärderade. Flera risker är den typen

i Sverige har mycket begränsade erfarenheter. att

Boverket, Räddningsverket och ÖCB

Utredningen föreslår att ge-

får i uppdrag i samråd med forskningsråd och andra mensamt att

utveckla för forskning och utveckling inom

organ ett ramprogram riskanalysområdet. Ett sådant bör omfatta exempel på hur

program dessa frågor hanteras i andra länder samt uppgifter internatio-

om nella databaser med erfarenheter och statistik större olyckor och

om deras orsaker.

Kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt

gods Kapitel 8

Riskerna för kemikalieolyckor och för olyckor vid transport far-

av ligt gods många i samhället. Det finns skäl att i samverkan

oroar med andra länder fortsätta förbättra säkerhetssystemen.

Det grundläggande internationella utvecklingsarbetet har resultei OECD:s vägledande principer för förebyggande beredskap

rat av,

för och insatser vid kemikalieolyckor samt en komplettering av

OECD:s Polluter-Pays Principle. Resultatet OECD-arbetet har

av använts vid ESK:s miljömöte i Sofia år 1989 och grund för det

som arbete ESK initierat inom UNECE med framtagande av

som konventionen gränsöverskridande effekter industriolyckor. EU-

om av kommissionen har medverkat aktivt i OECD-arbetet.

Utredningens överväganden klargör sina förslag vad

genom som kan komma fordras i svensk lagstiftning för svenska företag

att att och myndigheter ska kunna tillvarata resultaten det internatio-

av nella arbetet riktar farlig industriell verksamhet och

som sig mot transporter av farligt gods.

Polluter-Pays-principen

Utredningen föreslår kostnadsansvaret vid de räddningsinsatser

att och fordras vid olycka har samband

saneringsåtgärder som en som

Sammanfattning 31

med hantering farliga ämnen i verksamheten och vidtas av som av statliga eller kommunala myndigheter ska ligga på den utövar som verksamheten. Utredningen föreslår vidare att motsvarande kostnadsansvar vid

räddningsinsatser och saneringsåtgärder ska föreligga för

den som utför sådan i lagen 1982:821 en transport som avses om transport

av farligt gods eller för ägaren till transportmedlet.

Konventionen gränsöverskridande effekter

av industriolyckor

I den s.k. industriolyckskonventionens allmänna bestämmelser åtar sig länderna att vidta lämpliga åtgärder och samarbeta inom ramen för konventionen för skydda människor och miljö olyckor i att mot verksamheter med hantering farliga ämnen. Länderna ska i möjliav gaste mån förebygga sådana olyckor, minska deras frekvens och svårighetsgrad samt begränsa deras effekter. Det gäller i första hand när

olyckorna kan orsaka gränsöverskridande effekter.

Konventionen ska även tillämpas på internationellt samarbete om

ömsesidigt bistånd vid industriolyckor och forskning och

utveckling.

Den ska vidare skapa förutsättningar för informations- och

teknologiutbyte inom området industriolyckor.

Ratificering

Utredningen anser att Sverige ska ratificera konventionen. Statsmakterna bör avvakta EU:s ställningstagande till innehållet innan de fast-

ställer tidpunkten. Utredningen föreslår att 43 § räddningstjänstlagen 1986:1102

för verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen ska anpassas

till kraven i industriolyckskonventionen. Det ska framgå den

att som utövar verksamheten ska vidta de åtgärder behövs för kunna som att förebygga olyckshändelser kan orsaka skador på människor elsom ler i miljön och i skälig omfattning hålla eller bekosta med

beredskap

personal och egendom i övrigt vidta erforderliga åtgärder för

samt att hindra eller begränsa sådana skador. Behoven åtgärder av även vid andra verksamheter i omgivningen bör beaktas vid fastställande

kraven på åtgärder.

Utredningen föreslår vidare att den övergripande prövningen

av vilka åtgärder ska fordras samordnas med miljökonsekvenssom

beskrivningen och tillståndsprövningen enligt miljöskydds-

lagstiftningen. Mot bakgrund den pågående översynen lagstift-

av av

ningen och organisationen på miljöskyddsområdet

lägger utredningen på den här punkten inte fram något förslag till författningstext. Frå-

bör enligt utredningens mening behandlas i översynen gan av

miljöskyddslagstiftningen.

32 Sammanfattning

Räddningstjänstberedskap

Utredningen föreslår att räddningstjänstförordningen kompletteras

med precisa krav i enlighet med konventionens bestämmelser. mera

Kraven gäller här i urval

Hur underrättar varandra sina planer för Cl parterna om

räddningsinsatser;

Att planerna ska innefatta lämpliga räddningstjänståtgärder och

EI andra åtgärder syftar till att förebygga och minimera gränsösom verskridande effekter; Säkerställande hänsyn tas till de slutsatser som analysen E] av att

och utvärderingen lett till;

Att planerna stämmer överens med varandra; och u

Upprättande planer för räddningsinsatser utan-

av gemensamma

för anläggningarna

Utredningen föreslår vidare kommunen ska utarbeta planer för att räddningsinsatser för de verksamheter faller inom för som ramen 43 § räddningstjänstlagen. Dessa planer ska behandla alla bered-

skapsåtgärder behövs med anledning riskerna i den farliga som av verksamheten. Av praktiska skäl och för den överblick att ge som fordras ska planerna åtgärder både inom och utanför de beavse rörda verksamheternas anläggningar och områden.

till och deltagande allmänheten

Information au

Kommunen är enligt räddningstjänstlagen 1986:1102 skyldig att

upplysa allmänheten räddningstjänstplanens förskrifter

om om varning och information till allmänheten vid allvarliga olyckshändelser.

Utredningen föreslår bestämmelsen ska kompletteras med en

att skyldighet också till allmänheten i de områden kan att se att - som komma påverkas olycka i sådan verksamhet avses i att av en en som 43 § -får den ytterligare information be-

räddningstjänstlagen som

hövs för de berörda vid olyckshändelse ska kunna vidta nödatt en

vändiga skyddsåtgärder. Utredningen föreslår vidare att be-

stämmelse informationsskyldighet för skyddsåtgärder ska finnas

i räddningstjänstlagen.

Allmänheten ska enligt konventionens regler deltagande kunna om följa arbetet med planen för räddningsinsatser och för information vid verksamet tillfälle att fram-

om beredskapsåtgärderna en samt

föra synpunkter på denna. Utredningen föreslår att regler som möj-

liggör sådant deltagande ska införas. ett

Sammanfattning 33

Alarmeringssystem för industriolyckor

Länderna ska enligt konventionen till det finns samordnade se att

och effektiva alarmeringssystem för industriolyckor på lämpliga ni-

vaer.

Utredningen föreslår att det räddningstjänstlagen ska framgå

att ett räddningsorgan som gör en räddningsinsats har skyldighet

en att omedelbart underrätta berörda myndigheter i land ett annat än

Sverige. Skyldigheten ska gälla effekterna olyckshändelse

om av en påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten eller miljön i det andra landet.

Utbyte av information och teknologi

Det år viktigt att det finns tillförlitligt kunskapsunderlag. Det bör

ett säkerställas att informationen blir tillgänglig för alla berörda.

Utredningen föreslår att en skyldighet ska finnas för den drisom verksamhet omfattar hantering eller ver en som av farliga ämnen sådana transporter i 1982:821 som avses lagen om transport av

farligt gods att till myndighet olyckor och tillbud. Skyl-

en rapportera

digheten att rapportera ska enligt utredningens förslag regleras både

i lagen transport farligt gods och i

om av räddningstjänstlagen.

Behöriga myndigheter kontaktställen

Varje land ska eller flera behöriga myndigheter för konventionutse en ens ändamål. Vidare ska varje land inrätta eller flera kontaktett ställen för mottagande larm industriolyckor och för

av om uppgif-

ten att ge besked i frågor ömsesidigt bistånd. om

Utredningen föreslår att regeringen ska besluta vid begäran

bistånd och vid biståndsgivning enligt industriolyckskonventionen.

Förslaget hindrar inte del beslut i frågor informationsatt en - t.ex. om

utbyte får fattas de förvaltningsmyndigheter berörda.

- av som är

Det kan gälla Arbetarskyddsstyrelsen det kan

om är åtgärder som

förebygga industriolyckor, Boverket i lokaliseringsfrågor och Räddningsverket om det gäller räddningstjänstberedskap, information till

allmänheten, alarmering och insatser.

Utredningen föreslår vidare att Räddningsverket ska det

vara kontaktställe konventionen fordrar. Verket får

som genom förslaget inte några beslutsbefogenheter är endast utan ett sambandsorgan

förmedlar information. som

Begränsningar i tillhandahållandet

av information

Konventionens bestämmelser begränsar inte ländernas rättigheter och skyldigheter att skydda information personuppgifter, industriell om

2 14-1656

34 Sammanfattning

och kommersiell sekretess frågor betydelse för den natiosamt av nella säkerheten. Vid godkännandet den s.k. biståndskonventionen infördes i av

sekretesslagen 1980:100 möjlighet att sekretessbelägga uppgif-

en enskildas ekonomiska förhållanden i de ärenden ter som avser som 2

konventionen reglerar. Utredningen föreslår motsvarande kom-

att en

plettering ska göras för tillgodose kraven i industriolycks-

att konventionen.

EU:s förslag till direktiv

Förslaget till direktiv syftar bl.a. till speciell säkerhetsansvarig att en

ska i företag farligt gods och att krav ska

utses som transporterar på de kvalifikationer de säkerhetsansvariga ska ha. Kraanges som är gälla företag verksamhet omfattar transport, vet avsett att vars

lastning, lossning, lagring eller kvittblivning farligt gods.

av Utredningen föreslår det ska finnas säkerhetsansvariga inom att

för farligt gods. Uppgiften ska enligt utred-

företagen transport av

mening bestå i övervaka företagets personal följer de

ningens att att bestämmelser finns för verksamheten, den berörda personasom att

len har nödvändig utbildning för sina uppgifter och att olyckor och

tillbud Den säkerhetsansvarige ska göra företagsledrapporteras.

ningen uppmärksam på när den måste vidta säkerhetsåtgärder.

utredningens mening behövs det för verksamheten i dess

Enligt

helhet inom företag hanterar farliga ämnen någon under som som företagsledningen övervakar säkerheten, att de anställda följer t.ex.

gällande regler.

övriga förslag inom kemikalieområdet

Utredningens

Riskanalyser

Riskanalyser är underlag för bedömningar inom företagen vilka

ett av säkerhetsåtgärder fordras skapar också förutsättningar för som men

tillämpningen av t.ex. planlagstiftningen. Utredningen föreslår riskanalyser i större utsträckning än hit-

att tills ska grund för bedömningar vilka åtgärder ska

läggas till av som

krävas i verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen. Det fordrar fortsatt kunskaper och utveckling metoder

uppbyggnad av av

för praktisk tillämpning av riskanalyser. Utredningen föreslår Räddningsverket får i uppdrag att i sam-

att råd med andra berörda genomföra ett utvecklingsarbete inom organ detta område. Räddningsverket bör vidare i samarbete med univeroch högskolor andra berörda den kemiska sitet samt parter, t.ex. industrin och transportnäringen, utveckla kraven den utbildning

på högskolenivå ska krävas för bl.a. de säkerhetsansvariga. som

Sammanfattning 35

Sanering och återställande kemikalieolyckor

efter

Åtgärderna med anledning olycka med farliga ämnen eller farav en

ligt gods ska enligt utredningens mening helhet. Enligt

ses som en utredningens mening är det angeläget att hänsyn redan i räddtas

ningstjänstskedet. Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag

att genom

studier utveckla kunskaperna förutsättningarna för

om sanerings-

och återställningsarbetet. Erfarenheten visar saneringsföretag ofta att

deltar i återställningsarbetet. Räddningsverket bör utveckla

en väg-

ledning för kommunernas inriktning saneringsåtgärderna

av så att kraven på saneringsföretagens insatser blir så enhetliga och miljö-

anpassade som möjligt.

Utredningen föreslår vidare att ägare eller innehavare verksamav heter i vilka företagen hanterar farliga ämnen och de för som svarar transporter av farligt gods eller ägaren transportmedlet ska av vara skyldiga att lämna ersättning kostnaderna för som svarar mot

räddningstjänsten och saneringen efter olycka.

Samordning av förebyggande åtgärder

Transportmyndighet är i fråga om landtransporter Räddningsver-

ket, för lufttransporter Luftfartsverket och för Sjösjötransporter

fartsverket. För frågor inte kan hänföras till bestämt som ett transport-

slag är Räddningsverket transportmyndighet. Transportmyndigheter-

na bemyndigas och inom sitt område meddela föreskrifter var en att

enligt lagen om transport farligt gods.

Utredningen föreslår att Räddningsverket får ett

ansvar som

transportmyndighet för transport farligt gods med för av undantag bulktransporter till sjöss. Undantaget beror på just dessa sjötran-

att sporter är tekniskt mycket nära knutna till utformningen, konstruktionen och driften fartygen. Genom den

av förslaget uppnås sam-

ordning som riksdagen har uttalat sig för inom området transport

av farligt gods.

Internationella insatser Kapitel 9

De svenska hjälpinsatserna i andra länder har under år fått senare en

betydande omfattning. Det har tidigare regel varit antingen ci-

som vila insatser räddningsinsatser och humanitära insatser eller mi- - litära fredsbevarande insatser. Under år har verksamheten senare i två fall varit både civil och militär. Det gäller f.d. och

Jugoslavien

Somalia. Erfarenheten från dessa insatser formerna för är att en samverkan mellan civila och militära behöver utvecklas. organ

36 Sammanfattning

civil myndighet bör ha ansvaret för be-

Utredningen anser att en

redskap och genomförande insatser inom det rent humanitära av området. Det är naturligt inom det civila området bygga hjälpatt y verksamheten kring den svenska räddningstjänsten. Som en följd av

utredningens bedömning bör verksamheten inom SWEDRELIEF - Försvarsmaktens specialenhet för hjälpverksamhet inom det civila

området föras över till Räddningsverket. -

Utredningen det bör klargöras vad ökad samordning

anser att en

mellan myndigheter och organisationer olika slag bör omfatta

av och hur den organisatoriskt ska genomföras. Detta fordrar ett sett utredningsarbete olika myndigheter och samverkande orgasom ger

nisationer möjligheter delta med underlag och synpunkter.

att Regeringen har tillkallat särskild utredare dir. 1995:3 som en ska överväga hur beredskapen för svenska hjälpinsatser utomlands

effektivt och ändamålsenligt ska utformas för att möta frammest tida behov.

Helhetssyn på åtgärder i och krig Kapitel 10

fred

Ökad integrering

inom det civila försvaret under de 20 åren har

Utvecklingen senaste

präglats ökande samordning mellan verksamheten som syftar av en till ingripanden vid olyckor i fred och förberedelserna för verksamheten i krig. Statsmakterna har med allt större emfas att vi måste sagt

samutnyttja avsedda för fred respektive krig. Utredningen

resurserna i betänkandet flera exempel på åtgärder ska öka samordger som

ningen.

Utredningen det naturligt statsmakterna ett nästa anser att som

formulerar helhetssyn på och befogenhe-

steg en ny syn - en - ansvar inom området säkerhet och skydd i fred och krig. Det skulle ter

främja utvecklingen kunskaper och erfarenheter inom

ytterligare av

det breda område det är fråga som om. En helhetssyn skulle här i kortfattad form kunna innehålla - bl.a. detta: Samhället måste berett att kunna ingripa vid alla slag av plötsvara

ligt inträffade påfrestningar. Situationerna kan inträffa växlar

som och därmed kraven på åtgärder. Kriget är den allvarligaste påfrest-

ningen. Samhällets insatser måste kunna göras snabbt och smidigt. Myn-

digheter, organisationer och företag i det civila samhället har samma ledningsansvar i krig de har i och slag led-

som fred - ofta samma av ning behöver olika slag verkställande enheter och utrust- - men av ning för kunna lösa de uppgifter kommer att föreligga. att som

Sammanfattning 37

Det behöver klargöras vilka risker förekommer och vilka krav som ska ställas på verksamheten vid olika slag påfrestningar som av -

stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och

krig. I ett krig behöver samhället speciella för att övervinna resurser svårigheterna. Dessa resurser måste finnas redan i fred och de ska givetvis kunna användas för att lindra påfrestningar även då. De händelser åtgärderna sikte kan inte förutsom sammantaget tar på och det fordras det skälet både och handlings-

ses av flexibilitet

beredskap. Resurserna avsedda för verksamheten i och krig gör

fred

det också möjligt för att delta i de internationella hjälpinsatser oss som statsmakterna beslutar om.

Den helhetssyn som utredningen förespråkar innebär samhäl-

att lets samlade ska kunna utnyttjas vid alla slag händelser resurser av stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och

krig. De myndigheter får i uppgift vidta beredskapsåtgärder

som att ska göra det i hela hotskalan fred-krig.

Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan centrala myndigheter

Den nuvarande fördelningen verksamheten i fred och krig mellan av

ÖCB, Räddningsverket och Styrelsen för har psykologiskt försvar

funnits i ett tiotal år. Det existerar hos myndigheterna själva och nu i deras omvärld mängd erfarenheter hur verksamheten

en av funge-

Regeringen bör mot den bakgrunden låta göra översyn rar. en av

uppgifter och organisation på den centrala nivån förebyg-

som avser gande verksamhet och samhällets beredskap inför händelser i både fred och krig.

Brandfarliga och explosiva

varor

Verksamheten inom kemikalieområdet är starkt sektoriserad. Riksdagen har uttalat Räddningsverket i beredska-

att samordningen av

pen mot kemikalieolyckor att verket ska kunna arbeta över samtliga

myndighetsområden. Enligt utredningens mening är det inte lämpligt införa

att ett enhetligt myndighetsansvar för hela kemikalieområdet. En partiell lös-

ning inom området brandfarliga och explosiva skulle däremot varor förbättra situationen avsevärt. Brandfarliga och explosiva dovaror minerar kemikalieområdet och utgör den merparten av transporterade mängden farligt gods i landet. Ansvaret för de ärenden det som

gäller ligger på Sprängämnesinspektionen. Andra delar myndighet-

av ens uppgifter har stark beröring med verksamheten inom Arbetars-

skyddsverket. Utredningen föreslår att verksamheten vid Sprängämnesinspek-

38 Sammanfattning

tionen förs över till Räddningsverket och Arbetarskyddsverket. Frå-

har tidigare Statskontoret. En aktualisering detta gan utretts av av

material enligt utredningens mening tillräckligt underlag för be-

ger slut.

Forskning Kapitel 11

Det är särskilt viktigt inom området skydd och säkerhet att knyta

intressena hos olika beställare och avnämare av forskning. samman En samordning ska göra det möjligt skapa nätverk forskatt ett av ningen inom området skydd och säkerhet förekommer vid bl.a. som universiteten i Stockholm, Göteborg, Lund och Umeå, vid högsko-

lorna i Karlstad och Örebro vid Försvarets forskningsanstalt, samt

Kungl. Tekniska Högskolan och Handelshögskolan i Stockholm.

Riskcentrum i Karlstad bedriver forskning och utbildning inom området riskhantering. Utbildning inom riskområdet sker vidare inom

för brandingenjörsutbildningen vid Lunds Tekniska Högskola,

ramen där det också förekommer riskforskning.

Utredningen föreslår myndigheter inom lämpligt

att grupper av avgränsade delar området skydd och säkerhet samordnar sina av åtgärder inom forskningen. Det innebär att de gemensamt tar initiativ till forskning och i samverkan följer verksamheten inom sina del-

områden. Utredningen föreslår vidare det för hela området skydd och att säkerhet i fred och krig inrättas samarbetsorgan med uppgift att ett de A

göra slag samordnande bedömningar som statliga

samma av j forsknin sråden. Samarbetsor bör bestå företrädare för de g ganet av

myndigheter eller andra har övergripande uppgifter som

organ som beställare forskning inom varje delområde forskningen. av av

Kostnader och finansiering Kapitel 12

Staten

förslag till åtgärder kommer enligt utredningens be- Utredningens dömning kunna inom de berörda statliga myndigheter-

att rymmas

befintliga anslag. Det kan genomföras med de personella

nas mesta och materiella olika disponerar. Det räcker resurser som organ som regel med utnyttja personal och utrustning även för tillkommande att

uppgifter eller förändra prioriteringar och omfördela arbetsupp-

att med några förslagen i betänkandet är förenkla

gifter. Syftet av att

organisation och arbetsformer. Dessa åtgärder kommer att minska

behovet resurser av

Sammanfattning 39

Den föreslagna möjligheten till direktavskrivning vid anskaffning

och installation reservkraftverk leder till tillfälligt bortfall av ett av skatteinkomster. Följden blir omfördelning i tiden beloppen. en av De tillfälligt minskade inkomsterna kommer emellertid att motsva-

ras av omdispositioner och besparingar blir följden föränd-

som av ringar i organisation och arbetsformer.

Utredningen vill understryka olyckor och allvarliga stör-

att stora ningar i viktiga samhällsfunktioner alltid får betydande ekonomiska konsekvenser inte minst för Förluster i enskildas verksamhet staten. minskar dessutom statens skatteinkomster. Det är fråga sammantaget

om mycket stora belopp. Utredningens förslag i betänkandet syftar

till att minska omfattningen både räddningsinsatser och ersättav ningar för skador. Detta har betydelse både samhällsekonomiskt stor och statsfinansiellt.

Kommunerna

Kommunerna har mycket att vinna ekonomiskt på andra förslag i

utredningens betänkande. De gäller både finansieringen bered-

av skap med anledning risker vid främst anläggningar där företagen av hanterar farliga ämnen och de kostnaderna för skador och egna

skadebegränsande åtgärder. De olika förbättringarna i den statliga

verksamheten utredningen föreslår kommer allmänt göra som sett att det lättare för kommunerna hantera både olyckor och allatt stora varliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Näringslivet

Näringslivet -framför allt industrier med verksamhet omfattar som hantering farliga ämnen -får ökade kostnader till följd utredav av

ningens förslag. De föreslagna åtgärderna leder i många fall till

en ökad säkerhet minskar antalet olyckor och omfattningen de som av händelser inträffar. som Flera förslagen till åtgärder berör industrin har tillkommit av som i samförstånd mellan företrädare för näringslivet och myndigheterna.

De förslag leder till väsentligt ökade kostnader för företagen som syftar till harmonisering reglerna inom EU. Avsikten med en av harmoniseringen är att eliminera den snedvridning konkurrensen av som de internationellt verksamma företagen får leva med. annars

Författningsförslag

1 till

Förslag

Lag om ändring i räddningstjänstlagen

1986:1102

Härigenom föreskrivs i fråga räddningstjänstlagen

om 1986:1102 dels att 30, 38, 43, 44, 48, 49 och 60 SS ska ha följande

lydelse,

dels att det i lagen ska införas elva paragrafer, 24 37 nya a a - 37 g §§, 43 a 43 b och 61 § samt närmast före 37 37 d - a

37 e § fyra rubri följande lydelse.

nya er av

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag innehåller föreskrifter hur samhällets räddningsom tjänst skall organiseras och bedrivas. I lagen finns också bestämmel- I lagen finns också bestämmelolycks- och skadeföre- olycks- och skadeföreser om ser om

b ggande åtgärder, sanering b ggande åtgärder, sanering

om om utsläpp radioaktiva äm- efierutsläpp radioaktiva äme er av av nen samt rätti heter och skyl- åtgärder vid allvarli om nen, om a digheter för enski da. störningar i viktiga samhäl sfunktioner samt rätti heter om och skyldigheter för enski da.

22§

Räddningstjänst lanen skall an-

kommunfu lmäkti tas av e. Planen skall tillställas myn-

digheter regeringen bestäm-

som mer. Första och andra styckena gäl-

Lagenomtryckt 1992:948.

42 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ler också i fråga ändringar i

och tillägg till planen.

Kommunen skall till att allse mänheten upplyses vad räddom ningstjänst lanen innehåller om varning information till alloc

mänheten vid allvarliga olycks-

händelser.

till allmänheten

Information

24a§

Kommunen skall till allmänse heten att up lyses vad räddom innehåller om anen ningstjänstzvarning till be-

oc information

folkningen vid allvarliga olycks-

händelser Kommunen skall också till se att befolkningen i de områden

kan komma att påverkas av som

olyckshändelse sådan

en i en verksamhet avses i 43 utösom

den information i

ver som avses

första stycket, får den ytterligare

information behövs att

som kunna vidta nödvändi ddsa s

åtgärder vid olycks än else.

Om befolkningen i en annan

kommun än den i vilken såen dan verksamhet som avses i 43 § bedrivs eller befolkningen i om ett annat land än Sverige kan

komma att påverkas av en olycks-

händelse i verksamheten, skall

den kommun där verksamheten bedrivs lämna den andra komeller berörd myndi het i munen det andra landet nödvän in-

formation.

30§

Kommunerna och de statliga Kommunerna och de statliga

myndigheter för rädd- myndigheter för rädd-

som svarar som svarar ningstjänst skall till det ningstjänst skall till att det se att se

finns anordningar för alarmering finns anordningar för alarmering räddningsorganen. av räddningsorganen.

av När räddnin gör När ett räddnin gör ett sorgan en sorgan en

räddningsinsats, all polismyn- räddningsinsats, all polismyn-

s s digheten underrättas insatsen. digheten underrättas insatsen. om om

Författningsförslag 43

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om effekterna av en olycks-

händelse kan påkalla särskilda

åtgärder till skydd för befolk-

ningen eller miljön i ett annat land än Sverige, skall det rädd-

ningsorgan i andra

som avses stycket omedelbart underrätta myndighet i det andra lan-

Zerörd

et.

Åtgärder vid allvarliga stör-

ningar i viktiga samhällsfunk-

tioner

Bemyndigande

37a§

Om det till följd allvarliga störav nin i vikti samhällsar a fun tioner är nö vändi t för att

skydda liv, ersonlig säferhetel-

ler hälsa, regeringen besluta

att föreskrifterna i 3 7 d-g M skall

tillämpas. Ett sådant beslut innebär ingen inskränkning i komoch statli myndi heters muners a

befogenheter oc skyldigheteri

övri t enligt denna lag. A lvarliga störnin ar i viktiga

samhällsfunktioner fåreliger, om

det har uppkommit attande om avbrott inom landet i kommunikationerna eller försörjningen

med livsnödvändiga förnödenhe-

ter livsmedel, vatten eller som energi eller brådskande hjälpom

behov uppstår på grund att

av ett mycket stort antal människor samtidigt behöver hand. tas om

37b§

Ett beslut enligt 3 7 § får inte a

meddelas under höjd beredskap

eller tillräckliga åtgärder kan

om vidtas med stöd andra av i denna lag eller Jöre-stöd

skrifter me

av annan författning.

Ett beslut enligt 3 7 § får a avse viss del landet eller viss en av en verksamhet.

44 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

37 c §

När sådana förhållanden

som

i 37 § inte längre råder, avses a skall regeringen besluta att före-

skrifterna inte längre skall gälla.

Uppgifter och befogenheter

ör kommuner

37d§

Varje kommun skall vidta åt-

gärder för att lindra verkning-

sådan störning arna av en som anges i 37 a

Inom sitt verksamhetsområde skall kommunen också vidta åt-

gärder för att begränsa stör-

ningen. Åtgärderna skall beslu-

tas av kommunstyrelsen.

För full örande kommu-

lfigheterenligt första

nens s

stycket kommunstyrelsen hos landsting och kyrkli kommu-

samt hos enski da förfoga ner

över personal och egendom

som finns inom kommunens område och behövs för att nödvän-

som

diga åtgärder skall kunna

vidtas.

Uppgifter och befogenheter för statliga myndigheter

37e§

Om det behövs för att nödvän-

diga åtgärder enligt 37 d § första

stycket skall kunna vidtas, får

länsstyrelsen hos kommuner, landsting och kyrkli kommu-

samt hos enski da förfoga ner

över personal och egendom

som finns inom länet och fördela dessa mellan kommu-

resurser nerna i länet.

37f§

Regeringen får

mellan förÃördelningoli

av resurser a län utse

Författningsförslag 45

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

eller staten en annan

länsstyrelseighet. Om det sär-

myn finns

sgildaskäl får myndigheter

flera

utses.

En myndi het som regerin en

utsett enligt örsta stycket

foga över personal och fårjör-

egen om

finns hos kommuner, landssom ting, kyrkliga kommuner och

enskilda, behövs

om resurserna

för att nödvändiga åtgärder enligt 37 d § första stycket skall

kunna vidtas.

37g §

Bestämmelserna i 5 § första

stycket 1 och andra stycket,

- 6 15 §-§, 17- 55 §3, 56 § första

stycket och 57 63 M förfo

- andelagen 1978:262 skall

lämpas vid enligt 37

d § andra föizogande37e § och 37

styc et,

f § andra stycket.

skall dock beslutas Föyogande

av en myn-

dighet i 37 d f§§.

som anges -

38§

Vid utsläpp giftiga eller Vid utsläpp giftiga eller av av

skadliga ämnen från anlägg- skadliga ämnen från sådan

en en ning i 43 § skall verksamhet i 43 § försom avses an- som avses läggningens innehavare under- sta stycket skall den utövar

som

rätta länsstyrelsen, polis- verksamheten underrätta länsstymyndigheten och räddnings- relsen, polismyndigheten och kåren, utsläppet åkallar sär- räddningskåren samt berörd

om skilda åtgärder till ydd för all- myndighet i ett annat land, s om mänheten. Underrättelse skall utsläppet påkallar särskilda åt-

också lämnas, det föreli gärder till skydd för allmänheten. om ger överhängande fara för att så ant Underrättelse skall också lämnas,

utsläpp det förelig överhängande

om er fara för ett så ant utsläpp.

Den utövar verksamheten

som skall efter sådan ol ckshän-

en delse eller ett sådant til bud som

i första stycket lämna upp-

avses lysningar händelsen till den

myndighet och i den omfattning

som regeringen föreskriver.

46 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

43§

Vid anlä gning, där verk- Den utövar verksamen som en samheten inne är fara för het, innefattar hantering att en som av olyckshändelse skall orsaka all- farli ämnen, skall vidta de åta varliga skador på människor el- är behövs för att föreer som ler i miljön, är anläggningens ol ckshändelser kan ygga som ägare eller innehavare skyldig att orsaka människor els

i skälig omfattning hålla eller be- ler i miljönadorgøåi skälig omfatt-

oc kosta beredskap med personal ning hålla eller bekosta bered-

och och endom och i övrigt skap med personal och egendom

e vidta erfor erliga åtgärder för att och i övrigt vidta erforderliga åteller begränsa sådana ska- gärder för att hindra eller begränäindra sådana skadon Vid bedöm-

or. sa ningen vilka åtgärder beav som hövs skall hänsyn tas till andra verksamheter art i av samma om-

kan påverka sä-

som

givningenerheten.

Vid där någon en

utövar anläggnin

en ver sam et av annat

slag än som avses i första stycket,

där verksamheten ändå innemen

bär för olyckshändelse

att en ska l orsaka[ara allvarliga skador på

människor eller i miljön, är anläggnin ägare eller innehavaens

re skyl att i skälig om attning

hälla eller bekosta bereds ap med personal och egendom och i öv-

rigt vidta erforderli åtgärder

a för att hindra eller bgegränsaså-

dana skador. Detsamma skall gälla flygplat- Det sä i andra stycket som s

har godkänts enligt 6 kap skall också gäñaflygplatser

ser som som

9 § första stycket luftfartslagen har godkänts enligt 6 ka 9 §

195 7:2 97. första stycket luftfartsçagen

1957:297.

43a§

För varje verksamhet avsom

i 43 § första stycket skall det

ses finnas eller flera säkerhetsen ansvariga har till uppgift att som verka för förebyggande av sådana

olyckshändelser i samband med

verksamheten kan orsaka som skador på människor eller i mil-

jön. En säker-hetsansvarig skall

kontrollera att

de säkerhetsföreskrifter

som gäller för verksamheten är upp-

fyllda,

Författningsförslag 47

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2. den berörda personalen har

erforderli utbildning samt

up ysnin lämnas enligt

ar 38 §an ol ckshän-

ras c et om delser och lbud till hän-

så ana delser.

Den säkerhetsansvarige skall föra skriftlig journal över sin

övervaknin verksamheten

av och omedel art underrätta den

utövar verksamheten när som han finner att åtgärder bör vidtas av denne.

43b§

Den utövar sådan verk-

som en samhet i 43 5 första

som avses stycket skall lämna ersättning till kommunen för de särskilda åt-

gärder för beredskapen inom

rädd-ningstjänsten som föranleds

hanterin de farli a ämav en av

och sådana rädgllning-

nena sinsatser har samband med

som hanterin en. Den som utövar verksam eten skall också lämna ersättning för de sanerings-

åtgärder som fordras efter en

olyckshändelse i verksamheten. Om det inträffar en olyckshän-

delse eller om överhängande fara

för en olyckshändelse uppstår i

samband med sådan transport

en som avses i lagen 1982:821 om transport farligt gods, skall

av den utför transporten eller

som

den äger det transportmedel

som

används för transporten, i som den mån ersättning inte utgår enligt lagen 1973:1198 om an-

svarighet för oljeskada till sjöss,

lämna ersättning för rädd-

en ningsinsats som ett räddnings-

gör enli t denna om organ

, insatsen görs att hin att

ra det farliga odset orsakar skador på männisioreller i miljön eller

för att begränsa sådana skador.

Sam-ma skyldighet skall gälla

med avseende på kostnader

de saneringsåtgärder som for ras

efter sådan räddningsinsats.

48 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

44§

När det behövs, är och När det behövs, är och var var en under kalenderåret fyller under kalenderåret fyller en som som lägst arton och högst sextiofem lägst arton och högst sextiofem V år skyldig att medverka i rädd- år skyldig att medverka i rädd-

ningstjänst, i den mån hans kun- samt till de åtgärder

skaper, hälsa och kroppskrafter ningsgänsträvs för att begränsa

som en tillåter det. sådan störning i 3 7a § som avses eller för att lindra dess verkning-

Skyldigheten gäller endast i

ar.

den utsträckning hans kun-

som

skaper, hälsa och kroppskrafter

tillåter det.

Tjänsteplikten på Om tjänsteplikten gäller med-

an-

modan räddningsfullgörsedaren. verkan i räddningstjänst, fullgörs

den på anmodan räddnings-

av ledaren. I andra fall ullgörs

på anmo an av en

Zänsteplikteneller statli myndig-

ommun en het i 37 37 f. som avses e

Bland dem är tjänstepliktiga enligt första stycket och är

som som bosatta i kommunen får sådan nämnd i 10 § ta ut en som avses lämpli för att ingå i kommunens räddnin svärn. I första a ersoner hand s a frivilliga tas ut. Den har tagits ut är yldig att delta som s

i övning med räddningsvärnet under högst tjugo timmar årligen.

48§

Den som på grund av tjänste- Den har fullgjort tänstesom plikt eller frivilligt efter anmodan plikt enli t 44 § eller frivi t ef-

räddningsledaren har medver- ter räddningsle

av anmo an av aren

kat i räddningstjänst enli t denna har medverkat i räddningstjänst

lag eller i övning med rä dnings- enli t denna lag eller i övnin

kår har rätt till skälig ersättning merräddnings har rätt

för kostnader för och skälig ersättning för kostnader resa uppehälle samt för arbete och tidsspil- för och tidsspillan enligt beresa lan enligt bestämmelser med- stämmelser meddelas som som av redelas av regeringen eller den myn- geringen eller den myndighet som dighet regeringen bestäm- eringen bestämmer. Han har som re Han har också rätt till ocisårätt till ersättning för skada mer. ersättning för skada å kläder och på kläder och andra personliga

andra personliga lhörigheter. tillhörigheter. Första stycket gäller inte den Första stycket gäller inte den

har erhållit ersättning har erhållit ersättning som av som av i

någon eller på grund någon eller på grund

annan av annan av tjänst eller avtal tjänst eller avtal annars genom annars genom har rätt till ersättning för med- har rätt till ersättning för med-

verkan i räddningstjänst. verkan i sådan verksamhet som

avses i 44 § första stycket.

Författningsförslag 49

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Ersättning enli t första stycket Ersättning enli första stycket

t skall betalas till skall betalas till av ommunen av ommunen den har medverkat i kom- den har medverkat i komsom som munal räddnin stjänst eller i öv- munal räddningstjänst eller i öv-

ning med rädclningskåroch ning med räddningskår

av och i övstaten till den har medver- riga som fall av staten.

kat i statlig räddningstjänst.

49§

I lagen 1977:265 statligt

I lagen 1977:265 om

om statligt

personskadeskydd och lagen personskadeskydd och lagen

1977:266 statlig ersättning

1977:266 statlig om om ersättning vid ideell skada finns bevid ideell skada finns be- m.m. m.m. stämmelser vid om ersättnin erstämmelser ersättning vid om per- sonskada till den

som ar fill-

sonskada till den har medsom gjort eller

enligt 44 § verkat i räddningstjänst enligt

tjänstefliktverkat i

denna annars me räddningslag eller i övning med räddtjänst enligt denna lag eller i öv-

ningskår. ning med räddningskår.

60§

Ett beslut räddningsledare full örande tjänste likt av en om av enligt 44 § eller ingrep i rätt igt 45 § får överk om annans en agas hos länsstyrelsen. I övri år räddnin sledarens beslut med stöd t av denna lag eller föreskriäer med elats med stöd lagen inte som av

överklagas.

En kommunal nämnds beslut enli denna eller enligt föret skrifter har meddelats med stöd lagen år hos

som av överklagas länsstyrelsen.

Länsstyrelsens beslut får överklagas hos kammarrätten.

Andra tillsynsmyndigheters Andra tillsynsmyndigheters

beslut får överklagas hos beslut får överklagas hos

kammarrätten. Detsamma gäller kammarrätten. Detsamma gäller

statlig myndighets beslut statlig myndighets beslut

en en- en enligt 45 och 47 §§. ligt 37 45 och 47 §§.

61§

Talan i fråga ersättnin om enligt 43 b § för kommuns osten

nader för särskilda åtgärder för

beredskapen inom räddningstjänsten samt för räddningsin-

satser och saneringsätgärder skall

väckas vid allmän domstol.

Denna lag träder i kraft den

50 Författningsförslag

2. Förslag till Lag om ändring i lagen 1977:265 om statligt

personskadeskydd

Häri föreskrivs att 1 § 1977:265 om statligt enom en

adeskydd ska ha följande else.

persons

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag gäller ersättning vid personskada och tilläm-

av staten

pas a

Lpden fullgör tjänstgöring eller enomgår utbildning eller

som

inskrivningsprövning enligt värnplikts agen 1941:967, lagen

1966:413 vapenfri tjänst, civilförsvarslagen 1960:74, 6 § om

lagen 1981:292 tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal

om samt veterinärpersonal eller lagen 1984:272 om skyldighet m.m.

för civilförsvarspliktiga tjänstgöra utanför civilförsvaret,

att 2. den medverkar rädd- 2. den fullgör tjänste likt som l som

ningstjänst eller i övnin med enligt 44 § räddningstjänst agen

räddningskår enligt räddgnings-1986:1102 eller friuilli t med-

tjänstlagen 1986:1102 eller i verkar i räddnin stjänst ler i öve

räddningstjänst enligt 11 kap. 1§ ning med räd ningskår enligt andra stycket luftfartslagen räddnin stjänstlagen 1986:

1957:297, 1102 i räddnin stjänst er en-

ligt 11 kap. 1 § an ra stycket luftfartslagen 1957:297, 3. den är intagen för vård i kriminalvårdsanstalt, i ett hem

som i 12 § lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser som avses om vård i hem i 22 § lagen 1988:870 vård av un a, ett som avses om missbru i vissa fall den är häktad eller anhållen av are samt som

eller i fall intagen eller tagen i förvar i kriminalvårdsanstalt,

annat

häkte eller polisarrest.

Re eringen får föreskriva lagen skall tillämpas även på den att rivilligt delta i verksamhet inom totalförsvaret eller i annat som er fall än i örsta stycket delta i verksamhet för att avvärja som avses er eller begränsa skada på människor egendom eller i miljön. e er

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag 51

Förslag till Lag om ändring i arbetstidslagen 1982:673

Härigenom föreskrivs 4 S arbetstidslagen ska ha följande ly-

att delse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Regeringen eller den myndig- Regeringen eller den myndig-

het regeringen bestämmer får het regerin bestämmer får som som en meddela särskilda föreskrifter för meddela särski da föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från totalförsvaret med avvikelse från denna lag. denna lag. Om regeringen beslutat att 37 d-g §§ räddningst änstlagen 1986:1102 skal tilllämpas, får eringen för verk-

re samhet erörs beslutet

som av meddela särskilda med avvikelse från föreskrifterlag.

enna

Denna lag träder i kraft den

52 Författningsförslag

4. Förslag till Lag om ändring i trafikskadelagen

1975:1410

föreskrivs 8 § trafikskadelagen 1975:1410 ska

Härigenom att ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8§

För eller sakskada För eller sakskada person- som person- som i följd trafik här pkommer i följd trafik här

u pkommer av u av

andet med motordrivet fordon i andet med motordrivet fordon i

trafikskadeersättning i fall utgår trafikskadeersättning i fall utgår

i denna lag. Trafik- i denna lag. Trafiksom anges som anges

skadeersättning utgår i motsva- skadeersättning utgår i motsva-

rande fall också för skada i rande fall också för skada som i som trafik utomlands följd trafik utomlands med här

följd av av

med här i landet eller i landet registrerat eller svenska

registrerat

svenska tillhörigt tillhörigt motordrivet forstaten motor- staten drivet fordon tillfogas svensk don tillfogas svensk medborgare medborgare eller den har eller den har hemvist i Svesom som hemvist i Sverige. rige.

Trafikskadeersättning utgår

för sådana räddningsinsatser och

saneringsåtgärder har

som ge-

nomförts med anledning av en

olyckshändelse eller överhäng-

ande för sådan händelse

fara en

vid transport i laen som avses 1982:821 om transport av gen

farligt gods. Trafikskadeersättning utgår Trafikskadeersättning utgår

för atomskada i fall då rätten för atomskada i fall då rätten att att

göra ersättningsanspråk gällande göra ersättningsanspråk gällande

innehavare än innehavare mot annan än av mot annan av inskränkt atomanläggning är inskränkt

atomanläggning är en- enligt 14 § atomansvarighetslagen ligt 14 § atomansvarighetslagen

1968245. 1968:45.

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag 53

5. till

Förslag Lag om ändring i lagen 1982:821

om transport av farligt gods

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1982:821

om om transport

av farligt gods dels att 9 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två paragrafer, 8 och 8 b §§. nya a

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8a§

Den som utför transport en av farli t ods skall efter ol cksen händelse har samban med som transporter eller ett tillbud till en sådan händelse lämna upplysningar händelsen i den om om-

fattning och till den myndighet

som regeringen föreskriver.

8b§

För varje företag eller myndig-

het regelmässigt utför

som transporter enligt denna lag eller är avsändare vid sådana trans orter skall det finnas eller

en flera

säkerhetsansvariga har till

som att verka för föreb g-

uppgiftsådana

gan e av olyckshände ser

i samband med transporten som kan orsaka skador på människor och i miljön. En säkerhetsansvarig skall kontrollera att

1 de säkerhetsföreskrifter

. som

gäller för transportverksamheten

är

2.uppfyllda,erörd personal har

erforderlig utbildning samt upplysningar enligt 8 a §

lämnas ol ckshändelser och om tillbud till såånahändelser:

Den säkerhetsansvarige skall föra skriftlig journal över sin

övervakning och omedelbart underrätta den utövar ledning som för verksamheten när han finner att åtgärder bör vidtas denne. av

54 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9§

Regeringen eller myndighet Regeringen eller myndighet

regeringen bestämmer be- regeringen bestämmer besom som myndigas meddela föreskrif- myndigas meddela föreskrifatt att

klassificering farligt ter klassificering av farligt

ter om av om

transportmedel och gods, transportmedel och gods, om om andra transportanordnin andra transportanordnin ar,

ar,

märkning, uppgiftsplikt, sä märkning, uppgiftsplikt, sä er-

er-

hetsutrustnin hantering hetsutrustning, lastning, lossning,

annan ,

farligt försik- förvaring och hantering av

av go s samt om annan hetsmått och åtgärder i övrigt, farligt gods samt säkerhetsom

i den utsträckning krävs ansvari och om försiktighets-

t som

från transportsäkerhetssynpunkt. mått åtgärder i övrigt, allt i

den utsträckning krävs från

som

transportsäkerhetssynpunkt.

Regeringen eller myndighet Regeringen eller myndighet

regerin bestämmer be- regeringen bestämmer besom en som myndigas öreskriva att trans- myndigas att föreskriva att transatt portmedel och andra portmedel och andra transporttransportanordningar får användas vid anordningar får användas vid

endast de är transport endast de är transport om pro- om pro-

vade och godkända. vade och godkända.

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag 55

Förslag till Lag om ändring i lagen 1976:661 om

immunitet och privilegier i vissa fall

Härigenom föreskrivs att 6 § i lagen 1976:661 immunitet om

och privilegier i vissa fall ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§

För ersonal ställs till för- För ersonal ställs till försom som

fogan e av en biståndsgivande fogan biståndsgivande

e av en

part samt för utrustning och för utrustning och

part samt

egendom som införs i Sverige egendom införs i Sverige

en- som enligt konventionen den 26 konventionerna den 26 septem- ligt sepber 1986 bistånd i händelse tember 1986 bistånd i hänom om kärnteknisk ol cka eller delse kärnteknisk olycka av en ett av en nödläge med radioa tiva ämnen eller nödläge med radioakett åtnjutes immunitet och privilegier tiva ämnen och den 17 mars

i den utsträckning i 1992 gränsöverskridande

som anges om

konventionen, dock med de in- industriolyckor åt-

effekter av

skränkningar följer för- njutes immunitet och

som av privilegier klaringar som Sverige har avgett i den utsträckning i

som an es i anslutning till konventionen. konventionerna, dock med ine

skränkningar som följer för-

av klaringar som Sverige har avgett

i anslutning till konventionerna.

Denna lag träder i kraft den

56 Författningsförslag

7. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen 1980:100

Härigenom föreskrivs 18 § i sekretsslagen 1980:100 ska ha att

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1s§

Sekretess gäller för sådan Sekretess gäller för sådan up up - ift enskilds affärs- eller driå- ift enskilds affärs- eller dri tom om förhållanden har lämnats örhållanden har lämnats som som enli 19-21 §§ 198423 enli 19-21 §§ 198423 t en t en ärnteknisk samhet eller ärnteknisk verksamheteller om ver om ärende underrättelse och in- i ärende underrättelse och i om om formation eller bistånd enligt information eller bistånd enligt

konventionerna den 26 konventionerna den 26 septemseptember 1986 tidig information ber 1986 tidig information om om

vid kärnenergiolycka och vid kärnenergiolycka och bi-

en om en bistånd i händelse kärn- stånd i händelse kärntekav en av en teknisk eller nödläge nisk olycka eller nödläge med

olycka ett ett

med radioaktiva ämnen, det radioaktiva ämnen samt den 17 om kan den enskilde lider 1992 om gränsöverskriantas att mars skada pgiften röjs. Rege- dande effekter av industriolycz or, om u kan särskilt fall för- det kan den enskilde ör om antas att rincgenundantag från sekre- lider skada uppgifter röjs.

or na om om den finner det Regeringen kan för särskilt fall tessen, om vara av vikt lämnas. förordna undantag från

att uppgiften om se-

kretessen, den finner det vara om vikt att uppgiften lämnas. av i allmän I fråga pgift i allmän I fråga om om u

uppgift i högst handling gäller i högst

handling gäller se retessen se retessen tjugo år. tjugo år.

Denna lag träder i kraft den

Kapitel

Utredningsarbetets

bakgrund och

genomförande

1.1 risker och ökad säkerhet

Nya

Det svenska samhällets utveckling har länge präglats de tekniska av

framstegen. Förändringarna i produktion, distribution och administration har lett till storskalighet, ökat specialiseringen och

en som

komplexiteten. Nya metoder för framställning och hantering

annan av kemiska ämnen med tidigare okända risker har hela tiden förändrat hotbilden. De tekniska har blivit alltmer stora systemen inflätade i varandra. Konsekvenserna allvarliga olyckor och av andra påfrestningar sprider sig lättare än förr från verksamhet till en en annan och inom stora geografiska områden. - De sociala förändringarna del samhällsutveckär en annan av lingen. Tillväxten de tätbefolkade områdena har gång för alla av en

brutit sönder många för tidigare generationer viktiga sammanhang.

Det har blivit svårare för och själv bedöma riskerna för var en att det kan hota liv och egendom. Mycket detta påverkar också som av människors eget beteende. Segregering och andra förändringar i samhället gör att många människor utsätter sig själva och andra för

större risker än tidigare. Ökningen antalet anlagda bränder av anses i stor utsträckning ha sådana orsaker.

Samtidigt har kraven på säkerheten ökat. Utvecklingen har tvingat

fram ett bättre skydd olika slag påfrestningar. Tekniken har mot av gjort det möjligt att förbättra detta skydd. Det gäller både de före-

byggande åtgärderna och räddningstjänsten, hälso- och sjukvården

eller de andra åtgärder behövs när allvarlig händelse som en trots det förebyggande arbetet har inträffat. De flesta människor har geökad allmän utbildning och effektivare information hur nom om var och kan undvika risker blivit säkerhetsmedvetna än tidien mer

58 Bakgrund och genomförande

Många människan är den länken och att de själva gare. vet att svaga kan göra mycket för att minska skadorna. De ökande internationella kontakterna är ett annat dominerande drag i utvecklingen. Vi kan inte avskärma från risker som växer oss fram och de påfrestningar förekommer i andra länder. De säsom kerhetspolitiska riskerna har länge varit styrande för diskussionerna hoten från utlandet. Under de senaste åren har emellertid om en hotbild framträtt. Det är fråga ett brett spektrum av risannan om ker vid sidan de militära massflykt, terrorism, saboom rent - t.ex. internationell kriminalitet, miljökatastrofer och olyckor förtage,

knippade med kärnenergi eller kärnvapen. En del dessa fredstida

av hot kan ha sådan karaktär de hotar vitala svenska intressen. en att Samtidigt har vi emellertid händelser och erfarenheter i nytta av

andra länder. Informationssystemen sprider snabbt uppgifter de

om olyckor, störningar i samhällsfunktionerna och annat orsakar som

skador. Kunskaperna förbättringar i skyddet utomlands ökar i

om fall säkerheten även i Sverige. Genom ett samarbete mellan

många

myndigheter, företag och organisationer inom landet och internationellt går det göra mycket för förebygga de händelser att att som åstadkommer skador på människor, egendom och miljö och stora i hindra eller minska följderna dem. att av

Det här betänkandet handlar framför allt den samverkan om som j fordras för myndigheter, andra företag och enskilda ska att organ, j kunna åstadkomma ett säkrare samhälle.

1.2¶Utredningens uppdrag

1.2.1¶Inledning

totalförsvarets för l Riksdagen beslutade våren 1992 om inriktning åren 199293-199697 prop. 199192:102, bet. 199192:FöU 12, rskr. 199192:337. Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande att skäl särskild hur samhällets l det kan finnas att i ordning överväga beredskap olika fredstida hot ska kunna stärkas. Som ett led i mot förberedelserna inför nästa totalförsvarsbeslut är det angeläget att i l

del j det sammanhanget även vissa frågor inom totalförsvarets civila blir föremål för överväganden. Riksdagen hade inget att erinra mot utskottets uttalande. Regeringen ansåg i likhet med riksdagen i att en parlamentarisk kommitté borde tillkallas för att överväga de frågor : utskottet tagit upp. som Hot- och riskutredningen, tillsattes med anledning av uttasom

landena, ska enligt regeringens uppdrag dir. 1993:4 analysera på-

frestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del. i

Bakgrund och genomförande 59

Förmågan hos totalförsvarets civila del, framhåller föredraganden inledningsvis i direktiven, utgår från det fredstida samhällets resur-

ser och dess handlingsberedskap och omställningsförmåga inför

extraordinära situationer. De beredskapsåtgärder vidtas inför

som krig och krigshotande situationer grundas på och

kompletterar åtgärder

vidtas mot skilda risker i det fredstida samhället.

som Beredskaps-

verksamheten bör kanske i högre grad än hittills -inriktas - mot att omfatta hela hotskalan fred-kris-krig och i större

utsträckning ingå

i de ordinarie riskbedömningar respektive verksamhetsutövare som gör. De avsnitt följer är sammanfattning direktiven och som en av av de uppdrag regeringen särskilda beslut har utredsom genom gett ningen. En fullständig redogörelse för direktiven finns i A.

Bilaga

1.2.2 och risker i

Påfrestningar det fredstida

samhället

Bakgrund

De senaste decenniernas utveckling har inneburit väsentlig öken

ning samhällets specialisering och komplexitet. Samtidigt ställs

högre krav på produktivitet och kostnadseffektivitet, vilket

påver-

kar verksamhetens inriktning i enskilda fall. Samhällets olika verksamheter är på ett helt sätt än tidigare integrerade i och beroannat ende varandra. Sammantaget har detta fört med ökad sårav sig en barhet. Störningar i samhällsfunktion kan konsekvenser

en på

många områden. Exempel på detta är enligt föredraganden elförsörjningen och telekommunikationerna. Också datorberoendet leder till ökad sårbarhet. Ett drag i

annat samhällsutvecklingen är att

den storskalighet eftersträvas i produktion och distribution ökar som riskerna för att enstaka olyckor, vid tillverkning, och

t.ex. lagring

transport av farliga ämnen, kan allvarliga konsekvenser för människor och miljö. Driften kärnkraftverk är förknippad med särskilda säkerhetsav problem. Liknande säkerhetsproblem kan förekomma inom stora kemiska fabriker och andra anläggningar där farliga ämnen hante- Eftersom svåra olyckor kan gränsöverskridande effekter beras. rör dessa problem inte bara de länder där ligger.

anläggningarna Mindre beroende samhällsutvecklingen är följderna

av av naturkatastrofer olika slag. Den ökade komplexiteten i samhället har av emellertid medfört konsekvenserna även sådana händelser i att av vissa fall kan bli större och svårare förutse En starkt

att än tidigare.

förvärrad ekonomisk situation eller större i de

en kärnkraftolycka

f.d. öststaterna kan komma medföra sådan

att en tillströmning av

60 Bakgrund och genomförande

till påfrestningarna i olika avseenden på

flyktingar Sverige att sam-

hället kan bli dramatiska.

Som föredraganden framhåller i direktiven har förändringarna emellertid också positiv sida. Även samhällsutvecklingen le-

en om

der till riskerna för allvarliga olyckor och samhällsstörningar

att förändras, innebär den också möjligheter och kan att nya resurser för minska konsekvenserna olyckorna och störning-

skapas att av

arna. Riskerna inte beroende nationella, sektoriella och adminisär av trativa gränser. Detta förhållande medför, tillsammans med samhäl-

lets Ökade komplexitet, krav på ökad samverkan mellan statliga en kommuner och näringsliv. Som grund för denna

myndigheter, en

samverkan och för erforderliga åtgärder vidtas bör ligga olika att

slag riskanalyser. En ledstjärna bör ökade krav på att den

av vara orsakar risker också ska för att åtgärder mot dem vidtas. som svara

Detta ligger i linje med den på miljöskyddsområdet vedertagna s.k.

Polluter-Pays Principle.

På alla de här nämnda områdena finns beredskap innefaten som ekonomiska, administrativa och le- F

tar organisatoriska, personella,

På del områden vidtas också inom för j

gala åtgärder. en - ramen

totalförsvarets civila del säkerhetspolitiska j

planeringen inom mot

kriser och krig beredskapsåtgärder är betydelse även vid g som av fredstida störningar, framhåller föredraganden. l

Det svenska samhället kan utsättas även för andra svåra påfrest-

ningar redovisats. Vårt öppna samhälle kan i vissa situatioän som sårbart, både i akuta lägen och resultat allmän ner vara som ett av

normupplösning. Exempel på detta är kriminalitet, drogmissbruk,

regelbrott, etniska eller religiösa polariseringstendenser och rasism.

Sådana är allvarliga och måste fortlöpande beaktas. Det

problem

framgår direktiven dessa emellertid bör hanteras i annat samav att manhang. $

Uppdraget till utredningen

bör inledningsvis analysera påfrestningar och risker i Utredningen

det fredstida samhället överväga beredskapsåtgärderna är l samt om i

tillräckliga. Analysen ska risker och påfrestningar härrör

avse som från såväl svenska utländska förhållanden. Utredningen bör l som beskriva olika scenarion och utnyttja dem för belysa konsekvenatt tvär- i för samhället. Mot bakgrund av att någon systematisk serna

sektoriell analys och bedömning hittills inte gjorts bör utredningen

därefter pröva beredskapsåtgärderna på olika områden är tillom samordnade och erfarenheter från område kan ut- i

räckligt om ett nyttjas i större utsträckning på andra områden.

Frågor utredningen dessutom bör studera är risker inom bl.a. som

Bakgrund och genomförande 61

den kemiska industrin och frågor samordning

om av förebyggande

åtgärder från samhällets sida när det gäller bl.a. fysisk

planering

och yttre miljö. En ökad och systematiserad användning

mera av riskanalyser bör övervägas i detta sammanhang. Detta bör inneäven fatta transporter farligt gods, där bl.a. valet mellan olika av transportslag och olika transportvägar väsentlig

är en fråga.

Utredningen bör beakta behovet och föreslå åtgärder för av anpassning till resultaten det internationella samarbetet, ECEav t.ex. konventionen gränsöverskridande konsekvenser industriom av olyckor, OECD:s Guiding Principles for Chemical Accident Preven-

tion, Preparedness and Response OECD:s Polluter

samt Pays Principle.

En svensk beredskap för räddningsinsatser i andra länder har

etablerats Räddningsverket i enlighet med vad berett

av regeringen riks-

dagen tillfälle att ta del bil. 55. Utred-

av prop.198990:10O s.

ningen ska pröva förutsättningarna för myndigheterna inom

att raför denna beredskap ska öka utnyttjandet för detta men av resurser ändamål inom den civila delen totalförsvaret. av När det gäller den grundläggande mellan

ansvarsfördelningen Räddningsverket och Överstyrelsen för civil beredskap ÖCB ska

utredningen utgå från följande: Ansvaret för ledning och samord-

ning av beredskapsförberedelser inom totalförsvarets civila del för

säkerhetspolitiska kriser och krig åvilar ÖCB. har Räddningsverket

ansvaret för samordning samhällets verksamhet inom

av befolkningsskydd och räddningstjänst och för bevakning av riskutvecklingen

inom verksamhetsområdet verkar för åtgärder vidtas för samt att

befolkningens skydd och för förebyggande olyckor.

Utgångspunkten för utredningens överväganden och förslag ska

vara att samhällets totala kostnader för åtgärder syftar till som att möta påfrestningar och risker i det fredstida samhället ska oförvara ändrade eller, t.ex. bättre samordning, kunna sänkas. genom

1.2.3 inom

Utvecklingen totalförsvarets civila del

Som ett led i förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut bör utredningen överväga vilka drag i

samhällsutvecklingen på 5-

10 års sikt har särskilt betydelse för för total-

som stor möjligheterna

försvarets civila del lösa sina uppgifter.

att Grundläggande är ut-

vecklingen i samhället när det gäller specialisering förmågan

samt att motstå påfrestningar inneboende robusthet, flexibilitet genom

och omställningsförmåga. En översiktlig bör bedömning göras om

utvecklingen kan medföra väsentliga problem på områden har

som central betydelse för förmågan hos totalförsvarets civila del under

säkerhetspolitiska kriser och i krig.

62 Bakgrund och genomförande

En utgångspunkt för utredningens överväganden ska vara den

grundade inriktning i riksdagen fast-

säkerhetspolitiskt stort som

ställde för totalförsvarets civila del år 1992. En bolagisering statliga affärsverk har inletts. En del de beav av rörda verken bedriver verksamhet har betydelse för beredsom stor Inom regeringskansliet övervägs för närvarande hur i varje

skapen. särskilt fall erforderlig hänsyn ska kunna tas till beredskaps-

aspekterna. Utredningen bör följa detta arbete.

1.2.4¶Sambandet fred-krig

Totalförsvarets civila del har till uppgift planera och vidta beredatt

skapsåtgärder för säkerhetspolitiska kriser och krig. Dessa åtgärder

dimensioneras och utformas utifrån de särskilda krav dessa sisom ställer. Det måste emellertid betonas det är det fredstuationer att tida samhället utgör den helt avgörande grunden för beredskasom vidtas påfrestningar och risker i det fredspen. Åtgärder som mot tida samhället är ett viktigt komplement. i planeringen den fredstida verksamheten

Beredskapshänsyn av

och område fått ökad uppmärk-

samhällsutvecklingen är ett som

samhet i beredskapsplaneringen. Kommittén bör överväga och föreslå metoder för förbättra förutsättningarna för ett sådant hänatt

synstagande.

vidtas för möta påfrestningar och risker i det

De åtgärder som att

fredstida samhället vidtas i många fall på områden där åtgärder också vidtas inom för beredskapen säkerhetspolitiska kriser ramen mot

och krig. Utredningen bör pröva möjligheterna att inom de olika

områdena i ökad utsträckning vidta sådana åtgärder i ett samman-

hang.

1.2.5¶Riksdagsskrivelse om kemikalieolyckor och

farligt gods

har skrivelse till regeringen i november 1993 be-

Riksdagen i en handlat de frågor beredskap för insatser vid kemikalieolyckor

och vid farligt gods regeringen i skri-

olyckor transport av som en velse 199293:258 tidigare redovisat för riksdagen. Det framgår försvarsutskottets betänkande 199394:FöU1 att det fortsatta av :

arbetet med beredskapen inför kemikalieolyckor bör utvidgas, främst l i fråga fortbildning och den kommunala räddningstjänstens skyl-

Räddningsverkets samordningsroll när det gäller beredska-

digheter.

inför olyckor vid farligt gods bör förstärkas och i pen transport av förtydligas. Frågan s.k. avsändaransvar vid transport av farom ett ligt gods bör prövas.

Bakgrund och genomförande 63

Regeringen har överlämnat riksdagens skrivelsen till utredningen för överväganden i utredningens arbete.

1.2.6¶Skrivelse till hälsa och säkerhet

om hänsyn i

den fysiska planeringen

Svenska Kommunförbundet och Göteborgs stad har i en gemensam skrivelse till Försvarsdepartementet i 1992 framhållit mars att regeringen snarast bör ta initiativ till bättre samordning de

en av statliga

myndigheternas arbete säkerhetszoner vid nyexploatering. Fråom gor om riskbedömningar för olika transportsätt och rättsläget på området bör särskild vikt. ges Framställningen har remissbehandlats. Regeringen har överlämnat skrivelsen de yttranden och skrivelser kommit in i samt som

ärendet till utredningen. Utredningen ska enligt regeringens beslut

p behandla de frågor ärendet som avser.

1.2.7¶Skrivelse ett risk- och

om beredskapscentrum i

Karlstad

Landshövdingen i Värmlands län har i skrivelse till statsrådet en och chefen för Försvarsdepartementet i januari 1993 redovisat en plan för utveckla Karlstad till för riskhanatt ett centrum frågor om

tering, räddningstjänst och civil beredskap. Regeringen har över-

lämnat skrivelsen till utredningen.

1.3¶Utredningens syn på uppdraget

Utredningens uppdrag innehåller rad olika frågor. Huvuduppgif-

ten är, som utredningen det, att analysera påfrestningar i det

ser fredstida samhället och bedöma beredskapsåtgärderna tillatt om är

räckliga. Utredningen ska framgått också utföra antal

som ett mer

specificerade uppgifter, bl.a.

I ü Studera risker inom den kemiska industrin;

Pröva frå samordning förebyggande åtgärder från

or om av samhällets siåanär det gäller fysisk och

planering yttre miljö;

u Överväga ökad och systematiserad riskanalyser;

en användning av

Bedöma behovet och föreslå åtgärder svensk av som anpassar l lagstiftning till ett antal internationella konventioner inom 1 kemikalieområdet och inom området gods; transport av farligt D Pröva förutsättningarna för att öka utnyttjandet inom av resurser den civila delen totalförsvaret för i andra

av räddningsinsatser

länder.

64 Bakgrund och genomförande

led i förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut Som ett

ska utredningen vidare

vilka drag i samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

D Överväga som

har särskilt betydelse för möjligheterna för det civila försvastor ret att lösa sina uppgifter;

Överväga och föreslå metoder för förbättra förutsättningarna ü att

för beredskapshänsyn i planeringen den fredstida verksamhe-

ten och samhällsutvecklingen; möjligheterna för samhället i sammanhang vidta de

D Pröva att ett åt ärder behövs för stärka förmå att möta både freds som att an

tigapåfrestningar och händelser orsakacfeden säkerhetspoli-

tiska utvecklingen.

De påfrestningar det talas i uppdraget kan enligt utredning-

som om mening antingen olyckor det ankommer på ens vara stora - som räddningstjänsten ingripa mot eller allvarliga störningar som att ibland lamslår viktiga samhällsfunktioner. Det är i båda fallen hän-

delser inträffar plötsligt och utvecklas förhållandevis snabbt. som som Som utredningen närmare redogör för i kapitel 4 omfattas däremot

inte långsamt framväxande skeenden uppdraget t.ex. stigande

av mellan olika i samhället, förändringar i normer

spänningar grupper

eller grundläggande värderingar strider mot vårt rättssystem som eller växande problem med missbruk droger och allmänt sett av en

ökande brottslighet.

Åtgärderna samhället behöver vidta för att skydda männissom

kor, egendom och miljö kan förebyggande, skadeavhjälpande

vara eller skadebegränsande. De insatser sker vid stora olyckor är som

reglerade i räddningstjänstlagen. Det finns organisation och

en en ska det möjligt för myndigheter på olika nivåer

beredskap som göra ingripa vid sådana olyckor. Kraven på samordning av räddnings-

att tjänsten mycket vid framför allt komplicerade insatser med är stora många deltagande enheter. Erfarenheten visar att det ibland brister i

samarbetet mellan de olika organen.

Vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner ankommer

det på den driver verksamheten till att den fungerar igen. som att se Det finns emellertid ingen myndighet på lokal, regional eller central nivå har till samordna samhällets strävanden att

som uppgift att

minska verkningarna och har befogenheter att ingripa med som tvångsmedel det skulle behövas. om

Utredningen det angeläget att frågan om en samordning av

anser samhällets åtgärder vid både olyckor och allvarliga störningar stora i viktiga samhällsfunktioner blir prövad. Underlaget för dessa överfinns i utredningens sju scenarion, beskriver olika

väganden som mycket allvarliga påfrestningar i det fredstida samhället. slag av

Scenariona hörnstenar i utredningens arbete. Syftet är att beskriva är

Bakgrund och genomförande 65

de olika slag åtgärder kan behövas för förbättra av som att samhäl-

lets beredskap. Utgångspunkten för

utredningen är att det i ökad

utsträckning ska använda avsedda för

att resurser verksamheten

i krig vid händelser inträffar i fred. Det som svarar mot föredrag-

andens uppfattning i direktiven att utredningen ska pröva om möj-

ligheterna att åtgärder vidtas för möta och

som att påfrestningar

risker i det fredstida samhället i ökad kan

utsträckning ske inom ramen för beredskapen säkerhetspolitiska kriser och mot krig.

De överväganden utredningen direktiven ska som enligt göra om ökad och systematiserad

en användning av riskanalyser,

beredskapshänsyn i samhällsutvecklingen och beredskapen

om mot

i kemikalieolyckor och olyckor vid

transport av farligt gods har ett

samband med de slutsatser scenariona som utgör grunden för. Det

finns emellertid på dessa områden

ett utförligt underlag för särskilda bedömningar och utredningen har valt behandla att frågorna var

för sig. Utredningen belyser emellertid i betänkandet hur de olika

slutsatserna och förslagen hänger

samman.

Utredningen vill framhålla den inte har till att uppgift att risk-

analysera Sverige. Syftet med utredningens och för-

överväganden

slag är att statsmakterna ska kunna besluta

om åtgärder som gör

det möjligt för myndigheter och andra bedöma att risker och hot

v och att vidta åtgärder till

som syftar att skydda människor,

egen- § dom och miljö.

l Utredningen har under hand inhämtat med material

åtskilligt

i och synpunkter från och andra myndigheter organ. De företrädare

i för dessa och andra myndigheter organ som har deltagit i diskussio-

ner med utredningen eller utredningens sekretariat framgår av Bilaga B.

1.4¶Några grundläggande begrepp

Utredningen kommenterar i detta avsnitt några de

av grundläggande

begrepp som utredningen använder i betänkandet. En del andra ut-

tryck definieras i de olika kapitel där behandlar de frå-

. utredningen

; det

gor gäller.

Risk och hot

Begreppen risk och hot, förekommer i

i som utredningens namn, är

i besläktade men inga synonymer. Risk står för den beräknade sannolikheten för oönskad händelse att en ska inträffa. Det är allmänt

accepterat att det sällan finns någon precision i den

beräkningen.

Vid bedömning riskens storlek den en av tar som gör värderingen i

3 14-1656

66 Bakgrund och genomförande

allmänhet också hänsyn till verkningarna händelsen. Flera slag av olyckor eller störningar med mycket låg sannolikhet anses fordra av

omfattande förebyggande och skadeavhjälpande åtgärder på grund

de stora konsekvenser händelserna skulle kunna få. En av som kärnkraftsolycka ofta använt exempel på sådan händelse. är ett en Hotet innebär i förhållande till risken förändring. Den latenta en risken har blivit akut, dvs övergått i ett hot. Den kan komma som att drabbas förutser ett händelseförlopp eller någon aktör ser som kan orsaka skador på honom eller henne och på andra i samhället. Hotet är subjektiv företeelse än i varje fall den risk en mera som bygger på bedömningar sannolikheter och konsekvenser. av

Utredningen beskriver i kapitel 7 några de sammansättningar

av med ordet risk förekommer i betänkandet, t.ex. riskanalys och som

riskhantering.

Totalförsvaret civila och militära försvaret - Totalförsvaret omfattar både de förberedelser måste ske inom som samhället i fred för att vi ska kunna bemästra påfrestningarna i krig och hela den verksamhet civilt försvar och militärt försvar - - som då ska bedrivas. Den viktigaste uppgiften för det militära försvaret är att möta väp-

nade mot Sverige. Huvuduppgiften för det civila försvaret

angrepp

är att värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar

och livsnödvändig försörjning, att stödja det militära

att trygga en försvaret samt för fullföljandet dessa uppgifter att upprätt- - av hålla de viktigaste samhällsfunktionerna. Det civila försvarets förmåga grundas främst på det fredstida samhällets och dess förmåga till omställning. Att den resurser som svaför verksamhet i fred har också i krig för verksamrar en ett ansvar heten, den ska bedrivas då, brukar kallas ansvarsprincipen. Utom redningen vill understryka att uttrycket det civila försvaret inte betecknar organisation, vilket i allmänhet är fallet med termen det en militära försvaret. Utredningen vill också framhålla att begreppet det civila försvaret

är vidare än termerna civilförsvaret och civilförsvarsverlzsamheten,

upphör att existera i och med att lagen civilt försvar träder som om i kraft den 1 juli 1995. Uppgifterna på den lokala nivån kommer att integreras i olika delar kommunens verksamhet. Det gäller bl.a. av den verksamhet bedrivs inom funktionen Befolkningsskydd och som räddningstjänst. Till det civila försvaret hör även verksamhet inom

de drygt 20 andra funktionerna, som framgår av beredskapsförord-

ningen 1993:242.

Utredningens överväganden i kapitel ökad integration

10 om en verksamheten i fred med förberedelserna för verksamheten i krig av

Bakgrund och genomförande 67

aktualiserar frågan begreppet civila försvaret ska ersättas nåom av got annat.

Olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner

Olyckor eller olyckshändelser används i den betydelse ordet

som

har i räddningstjänstlagen. Med olyckor händelser in-

menas som träffar plötsligt, utan föregående varning. Till dessa räknas enligt

lagens förarbeten händelser beror på företeelser eller som i naturen på människors handlande eller underlåtenhet handla. Detta gälatt ler oberoende handlingen är uppsåtlig eller inte. Bränder, av om ex-

plosioner, skred, ras, översvämningar, oväder, vägtrafikolyckor och

utflöden skadliga ämnen är några exempel på olyckor.

Störningar i viktiga samhällsfunktioner uppstår framför allt

geskador eller fel i hanteringen de tekniska för nom av systemen produktion och distribution el, och värme. Ett bortfall i av t.ex. vatten försörjningen kan innebära radikalt ändrade förutsättningar för många verksamheter i samhället. Detta kan mycket allvarliga kon-

sekvenser för människor, egendom och miljö. En massflykt till Sverige

människor är typ händelse skulle kunna leda av en annan av som till stora påfrestningar inom flera viktiga samhällsfunktioner.

Utredningens uppgift är att bedöma behovet åtgärder eli-

av som minerar eller minskar påfrestningar i samhället. Det innebär som

regel begränsning till olyckor eller störningar kan medföra

en som betydande konsekvenser. Utredningen talar det skälet regel i av som

betänkandet stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga

om om samhällsfunktioner.

Kris

Ordet kris har använts statsmakterna under antal år för av ett att beteckna situation mellan fred och krig. Uttrycket

en fred-kris-krig

är vanligt i det här sammanhanget. Det förekommer bl.a. i direktitill utredningen. För tydlighetens skull talas det ibland också ven

om säkerhetspolitisk eller säkerhetspolitiskt betingad kris. I

propositionen inför 1992 års försvarspolitiska beslut definierade

föredraganden begreppet allvarliga, krigshotande internationella kri-

som och neutralitetssituation prop. 199192:102. ser en Kris har emellertid kommit att användas för beteckna även att

påfrestningar i samhället inte har med säkerhetspolitiska för-

som hållanden eller krig göra. Det är fråga det också brukar att om, som heta, rent fredstida kriser. Ordet förekommer vidare i många

sammansättningar som har med verksamhet i fred göra, att t.ex.

krishantering, kriskommunikation och krisforskning. Under

senare år har kris även kommit att utnyttjas inom den verksamhet som

68 Bakgrund och genomförande

bl.a. kyrkan, de sociala myndigheterna och hälso- och sjukvården organiserat för att kunna hjälpa människor har drabbats

som av personliga påfrestningar i samband med olyckor eller andra händel-

Det förekommer uttryck krisbearbetning och krisgrupp.

ser. som

Det kan alltså fråga kris för samhället eller för den

vara om en enskilde. En samhällskris kan många olika slag. Det kan

vara av handla de stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga

om samhällsfunktioner samhället enligt syftet med utredningens arbete

som ska kunna ingripa mot. Det kan emellertid också långsamt fram-

vara växande skeenden olika skäl ligger utanför utredningens

som av uppdrag t.ex. samhällsekonomisk kris, en sjukvårdskris eller

- en

kris inom bransch i näringslivet. en en

Utredningen att ordet kris har alltför bred och obestämd

anser en innebörd för in i utredningens arbete. Det leder tanken till

att passa att utredningen behandlar även sådana skeenden som inte hör till uppdraget. Uttrycket är också för opreciserat för att kunna utnytt-

jas i lagtext. Det framgår vidare inte alltid sammanhanget

av om ordet står för säkerhetspolitisk händelse eller det är freds-

en om en tida påfrestning. Utredningen har dessa skäl valt att i betänkan-

av det inte använda uttrycket kris eller sammansättningar med ordet. Det finns flera andra uttryck bättre vilka slags påfrest-

som anger

ningar det är fråga

om.

Utredningen utnyttjar följaktligen inte heller ordet kris för att beteckna säkerhetspolitisk situation innebär ett hot krig.

en som om Det sker endast när utredningen refererar uttalanden regeringen

eller andra, i dessa sammanhang har använt begreppet.

som

Utredningen gör i sina överväganden i allmänhet inte någon skillnad mellan det inträffar när ett krig hotar och förhållandena

som

råder när ett krig har brutit ut i Sverige. Utredningen använder som

det skälet uttrycket i och krig för att beteckna hela hot-

av fred

skalan. Begreppet i krig står för enkelhetens skull i betänkandet för de situationer det skulle fråga antingen det råder krigs-

som vara om fara eller pågår krig i Sverige och lagen 1992:1403 höjd bered-

skap tilllämpas.

1.5¶Betänkandets

disposition

Kapitel 2 innehåller översiktlig redogörelse för de stora olyckor

en och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner har in-

som träffat i Sverige åren 1950-94. Kapitlet har också ett internationellt perspektiv. Det är två statistiska Översikter dels över de allvarliga

kemikalieolyckor och olyckor vid transport farligt gods har

av som inträffat i tio industriländer de senaste decennierna, dels över de

Bakgrund och genomförande 69

mycket svåra naturolyckor har drabbat olika delar världen

som av under i stort tid. I kapitlet ingår slutligen också kort

sett samma en redogörelse för den säkerhetspolitiska hotbilden enligt 1992 års försvarsbeslut.

Den framtida utvecklingen i Sverige på 5-10 års sikt behandlar

utredningen i kapitel Kapitlet innehåller också redogörelse för

en utredningens uppfattning de framtida kraven på samhällets be-

redskap inför påfrestningar i fred och krig sett mot bakgrund de

syn på utvecklingen i Sverige utredningen redovisar.

som

I kapitel 4 och 5 redovisar utredningen resultaten sina övervä-

av ganden baserade på de sju scenariona. Mer utförliga redogörelser för händelseförloppen, problemen har framkommit och försla-

som

till åtgärder finns också i de sju delbetänkanden. Titlarna på gen dessa framgår översikten på baksidan betänkandets omslag.

av av

Kapitel 6 är redogörelse för de synpunkter på kommunikationen

människor-myndigheter-massmedier har framkommit

som genom

den sammanställning resultaten från tio forskningsstudier

av som Styrelsen för psykologiskt försvar har utarbetat. Det handlar bl.a.

de olika roller sändare, förmedlare och har i om som mottagare samband med insatser vid stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Utredningens överväganden risk- och beredskapshänsyn i

om samhällsutvecklingen utredningen kallar det säkerhetskrav i samhälls-

planeringen finns i kapitel Det är uteslutande fråga före-

- om

byggande åtgärder. Frågan hur företag och myndigheter ska

kunna förbättra beredskapen inför kemikalieolyckor och olyckor vid transport farligt gods behandlar utredningen i kapitel Ut-

av redningens förslag i detta kapitel går framför allt ut på att visa vilka förändringar fordras i svensk lagstiftning för att ska kunna

som tillämpa riktlinjer som har utarbetats inom internationella organisationer.

Kapitel 9 redogörelse för utredningens överväganden

är en om organisationen och inriktningen i stort de internationella hjälp-

av insatser Sverige har beredskap för att delta Ikapitel 10 knyter

som

utredningen ihop delar de tidigare övervägandena och behandlar

av bl.a. frågan hur ökad integrering insatserna i fred med

om en av förberedelserna för verksamheten i krig ska kunna komma till stånd.

Kapitel 11 innehåller utredningens bedömningar vad be-

av som höver göras för att forskningen inom området skydd och säkerhet ska kunna utvecklas. Det fordrar bl.a. ökad samordning de

en av åtgärder beställarna forskning vidtar. Kapitel 12 är redo-

som av en

görelse för utredningens bedömning kostnaderna för de förslag

av som utredningen redovisar i betänkandet och hur åtgärderna kan finansieras. Kapitel 13 innehåller specialmotivering till utredning-

ens författningsförslag.

70 Bakgrund och genomförande

I betänkandet ingår slutligen ett antal bilagor till texten i olika

kapitel.

Kapitel

Risker och hot -

några

i de senaste

drag

decenniernas

utveckling

i 2.1 Stora

olyckor och allvarliga störningar i

samhållsfunktioner i åren

viktiga Sverige

1950-94

2.1.1¶Bakgrund

De påfrestningar i det fredstida samhället utredningen enligt

som direktiven ska analysera utredningen tolkar uppdraget, hän-

är, som delser inträffar plötsligt. Det år händelser i regel orsakar

som som stora skador. De drabbar många människors liv eller hälsa, skadar

åtskilligt med egendom eller får långtgående verkningar för

en stor

del miljön.

Utredningen vill ett allmänt underlag för övervägandena i

som betänkandet spegla ett antal stora olyckor och allvarliga störningar

i viktiga samhällsfunktioner som har drabbat Sverige åren 1950-

1994. I den översikt utredningen har utarbetat ingår händelser

som som orsakat svåra förluster förhållandevis många döda och ska-

dade och regel stor materiell förstörelse. I flera fall har ska-

som dorna i miljön blivit omfattande. Det urval utredningen gjort

som omfattar emellertid också antal händelser inte lett till

ett som stora

skador till följd ett mycket spektakulärt förlopp

men som - av

skapat stark hos många människor. Utredningen vill framhålla

oro att den inte tagit med några de allvarliga incidenter lätt hade

av som kunnat utvecklas till stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Ett skål är att det är svårt fram

att upp-

gifter för ett lämpligt urval och för beskrivning och analys

en av

händelseförloppen.

De stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhälls-

funktioner utredningens sammanställning omfattar framgår

som av Bilaga C. Det är fråga 200 händelser framför allt bränder,

om -

explosioner, och skred, tåg-, lyg- och fartygsolyckor, fjällolyckor,

ras

72 Stora olyckor och störningar

oljeutsläpp, kemikalieolyckor, stormar och andra oväder, elavbrott, epidemier och terroristangrepp. I många fall är det kombinationer

olika slags olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhälls-

av funktioner. De flesta händelserna beror på fel i konstruktioner eller missgrepp människor. Andra är följd mycket dramatiska

av en av förlopp i naturen.

Utredningen har i bilagan fört in hänvisningar till de under-

sökningsrapporter bl.a. Katastrofkommissionen, Sjöfartens ha-

som verikommission, Statens haverikommission och Kamedo Katastrof-

medicinska organisationskommittén, Socialstyrelsen har gjort med anledning händelserna. De beskrivningar förloppen och

av av ana-

lyser åtgärderna räddningstjänsten eller andra i samhället

av som

vidtagit har i många fall lett till förändringar i regelverk och andra åtgärder. Utredningen har i redovisningen gjort korta noteringar

om de förbättringar i den förebyggande verksamheten eller i beredska-

med skadeavhjälpande insatser de inträffade händelserna pen som har lett till.

Sammanställningen innehåller med några undantag olyckor och

störningar har inträffat i Sverige på land eller inom vårt sjö-

som territorium. Till undantagen hör fem mycket dramatiska och

uppmärksammade händelser ägt utanför landet fått stora

som rum men konsekvenser för människor och myndigheter även inom Sverige

nedskjutningen svensk DC 3:a år 1952, kärnreaktorolyckan i

av en

Tjernobyl år 1986 åtgärderna i Sverige, bussolyckan i norska

Mâbödalen år 1988 med svenska skolbarn, branden på fartyget Scandinavian Star år 1990 och Estonias förlisning år 1994.

2.1.2¶Konsekvenserna istora drag olyckorna och

störningarna

En summering uppgifterna i utredningens översikt över händel-

åren 1950-94 visar att följderna är dessa: serna

Antal omkomna 2 000 a ca CI Antal skadade 1 500

Kostnader del 25 miljarder kronor CI av ca

Uppgifterna antalet omkomna människor avlidit vid

om avser som

. händelsen eller någon tid efter den. Som skadade räknas i regel de

behövt någon form hälso- och sjukvård. Med ekonomiska som av konsekvenser utredningen i allmänhet kostnaderna för åter-

menar

. ställning anläggningar blivit skadade. Kostnader är i över-

av som sikten i allmänhet de belopp beräknats för åtgärder olika Vi

som av slag med anledning händelsen. Det kan ersättningar från

av vara

försäkringsgivare till efterlevande och skadade, till anlägg-

ägare av

Stora olyckor och störningar 73

ningar för återuppbyggnad, reparationer och anskaffning ut-

av ny rustning och till dem driver verksamheter för de direkta förlus-

som

avbrotten i rörelsen orsakat. Det har bara för del händelter som en

varit möjligt att finna ungefärligt beräknade uppgifter

ser som anger även kostnaderna för räddningstjänsten eller för de andra hjälp-

åtgärder samhället vidtagit. För flyg-, tåg- och vägtrafik-

som

olyckorna saknas det genomgående uppgifter skadornas

om omfattning. De ekonomiska konsekvenserna i utredningens

- som sammanställning räknats till 1994 års priser är med andra ord

om -

betydligt högre än det belopp utredningen redovisar.

som

De 200 stora olyckorna och allvarliga störningarna i viktiga

samhällsfunktioner åren 1950-94 består bl. följande antal händel-

av a. ser:

D Bränder	54
D Tågolyckor	26
D Explosioner	17
D Stormar och andra oväder	17
D Flygolyckor	13
D Sjöolyckor	9
D Kemikalieolyckor	8
D Ras och skred	7
D Elavbrott	5
D Epidemier	7
D Oljeutflöden	6
Tolv de mest omfattande och uppmärksammade händelserna

av under perioden framgår översikten på nästa sida.

2.1.3 skadebilden under

Några iakttagelser om

perioden 195 0-94

Med det sätt att välja ut händelser utredningen använt går det

som inte att dra några säkra slutsatser tendenserna i utvecklingen

om av olika slags händelser under perioden. Utredningen redovisar emellertid i detta avsnitt ett antal iakttagelser. Dessa är baserade både på

innehållet i utredningens sammanställning och uppgifter föränd-

om ringarna i olycks- och skadebilden har kommit fram i andra

som

sammanhang.

Att bränderna dominerar i det redovisade materialet överraskar inte. De 30 000 ä 35 000 bränder inträffat genomsnittligt

som per år i landet under de senaste decennierna orsakar skador för i stor-

leksordningen 3 miljarder kronor årligen. Uppgifterna hän-

avser delser inneburit att försäkringsgivarna betalat ersättningar.

som Mellan 300 och 400 skador på än miljon kronor brukar

mer en var

för ungefär hälften den totala brandskadekostnaden. Det svara av

74 Stora olyckor och störningar

Tolv stora eller allvarliga störningar i viktiga samhälls-

olyckor

i åren 1950-94

funlztioner Sverige

År Platseller Typ Förlopp Antal Antal Beräkn. av område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

1956 Tågolycka En rälsbuss kolliderar med 20 8 ett malmtágsominte kan bromsa.

1964 Flygolycka Ettav Linjeflygs plan kolliderar 31 6 vid landningen meden ledning.

1969 Sütâmü Storm Vindstyrkorpá 35-40 rnsek 10 200 1 900 s mäts upp.Storastörningar svenne uppstår i trafiken. 100000talshushåll blir utanström i sommest tre dygn. 1977 Tuve Skred Skredomrádetomfattar omkring 9 62 670 30 ha. Det borca 800personer iområdet. Ett 70-tal hus blir förstörda. 1978 ams Brand En brand bryterut pá Stadsho- 20 35 35 tellet. där ett stortantalungdomar tirar studentexamen.

1979 Qsjkustgn Oljepáslag DetryskatankfartygetAntonio

- - Gramsci gár pá grund utanför den baltiska kusten. Oljeförorenad havsis driver med kraftiga ostliga vindar iStockholms skärgård. 119m Broras Ettfartygkolliderar med Almö- 8

bron, som rasar.Sex personbilar och en lastbil kör ned i vattnet. 1986 Norra Nedfallav Radioaktivaämnenfaller ned

- - Sverige radioaktiva efter utsläppetfrånden förfrämst ämnen olyckade kámkraftreaktom iTJernobyi. 1987 Lerum Tágolycka Tvåpersontág kolliderar inne 9 130 på stationsomrádet.

1990 Nagga Fartygs- Fartyget Sally Albatross,som 660

- brand ligger i docka på Finnboda Varv, blir förstört vid branden.

Lysekil Fartygs- Fartyget Scandinavian Star 158 30 brand börjar brinnautetill havs. 1994 Ostar; Fartygs- Fartyget Estoniaförliser. 865 sjön olycka

Stora olyckor och störningar 75

dör varje år mellan 100 och 150 människor till följd stora och

av små bränder i Sverige. Den brand orsakat de flesta dödsfallen i

som Sverige under den redovisade perioden sedan år 1950 inträffade på Borås Stadshotell år 1978, när 20 människor till största delen

ungdomar brändes inne. Branden på fartyget Scandiavian Star år

- 1990, krävde nära 160 liv, inträffade utanför svenskt territo-

som rium, fartyget bogserades in till Lysekil där största delen

men av

släckningsarbetet ägde rum.

Något mindre än tre fjärdedelar brandskadekostnaderna bru-

av kar följd bränder hos företag framför allt inom indu-

vara en av stri- och servicenäringar medan bränder i bostäder för drygt

- svarar

fjärdedel. Många händelserna i utredningens sammanställ-

en av § ning för åren 1950-94 har lett till skador för flera hundra miljoner kronor. Den största förlusten under perioden orsakade branden år i 1990 på fartyget Sally Albatross, låg i docka på Finnboda Varv.

som Kostnaderna beräknas i 1994 års penningvärde till över 650 miljo-

kronor. ner

Till de stora brandskadorna åren 1950-94 hör många stora industribränder. Under de båda åren 1975 och 1976 härjades Solna Offset i Sollentuna, Electrolux i Mariestad och Luxor i Motala. De ersatta brandskadorna för de tre nästan helt förstörda anläggning-

uppgår sammantaget till 1300 milj. kronor i 1994 års arna penningvärde. Fram till slutet 1970-talet dominerade den här typen

händelser de stora brandskadorna. Det finns åtskilliga andra av ex-

empel i utredningens sammanställning.

Under 1980-talet började de stora bränderna inom industrin att i statistiken delvis ersättas bränder i skolor och köpcentra. Ett

av skäl givetvis att det byggdes fler stora sådana anläggningar än

var tidigare. Förändringarna illustrerar också det förhållandet att de anlagda bränderna ofta drabbar skolor och affärslokaler

- som -

började öka kraftigt i antal och omfattning. I sammanställningar

över brandorsakerna är anlagd brand och barns lek med eld nu-

de vanligaste. Att stora industribränder inte är lika vanliga mera

förr sammanhänger även med de krav på bättre förebyggande som

åtgärder mot brand både myndigheter och försäkringsgivare

som började ställa på industriföretagen i slutet 1970-talet.

Förebyggande åtgärder vidtogs även med anledning de brän-

av der i gamla ålderdomshem och sjukhem förr åren i ett antal

som om fall bl.a. i Eksjö, Malmköping och Lycksele krävde många män-

- niskors liv. Det finns också i sammanställningen i bilagan flera bränder i sjukhus och andra vårdinstitutioner. Vid branden på S:t Eriks sjukhus i Stockholm år 1975 omkom En anlagd brand

sex personer.

inom de psykiatriska avdelningarna vid Huddinge sjukhus år

en av 1991 fyllde utrymmen för 200 patienter och anställda med rök.

ca Flera dörrar till utrymningsvägarna låsta. Branden krävde

var en

l 76 Stora olyckor och störningar

: mycket stor insats med personal för att alla skulle kunna ta sig ut. i Ett 20-tal skadades röken.

personer av

En brand i ett biomedicinskt säkerhetslaboratorium i Uppsala år

1982 representerar typ händelse. Brandmännen riskerade

en ny av att smittas epidemiska sjukdomar och avvaktade innan de bör-

av jade släcka. Liknande problem finns i andra verksamheter

- t.ex. genlaboratorier och laboratorier som använder radioaktiva, hög-

toxiska eller bakteriella ämnen.

Transportolyckor olika slag förekommer så gott varje år i

av som översikten. Till de olyckor utredningen valt ut hör ett antal

som tågolyckor i allmänhet har krävt många människoliv. Det in-

som träffade nästan varje år från år 1950 och ända in på 1980-talet

S minst urspårning eller kollision med många döda och skadade.

en Den minskning ägt sedan slutet 1980-talet den

som rum av - senaste svåra olyckan ägde i Lerum år 1987 beror både på de

rum -

automatiska säkerhetssystemen och på att säkerhetsbestämmelnya

och rutiner efter hand blivit bättre. Till den utveckser gynnsamma lingen har sannolikt också bidragit att trafiken på många linjer med

låg säkerhetsstandard lagts ned.

Flera fartygsolyckor förekommer också i sammanställningen. Det

är fråga bränder, kollisioner i ett fall i början 1950-talet

om - av

även minsprängning och förlisning på grund dåligt väder eller

- av j annat. Katastrofen med fartyget Estonia visar tydligare än någon j

händelse hur fruktansvärda konsekvenserna kan bli. Stora annan flygolyckor är dessbättre sällsynta händelser i Sverige. De båda have-

rier krävt flest liv inträffade i Ängelholm år 1964 och i Kälvesta

som ett förortsområde i Stockholm år 1977. Personskadorna i vägtra-

fiken ligger sedan flera år på nivån 600 döda år. Som framgår

per av , bilagan inträffar nästan varje år minst olycka med än fem döda.

en mer

Någon omfattande fjällolycka har inte sedan 1970-

mer ägt rum talet. Det arbete för ökad fjällsäkerhet myndigheter och andra

som

lägger ned har uppenbarligen gett resultat. organ

Det finns bland ett tiotal redovisade olyckor med kemikalier

utflöden från fasta anläggningar eller vid transport -ingen händelse

fått riktigt stor omfattning. Klor kommit ut har skadat som som

anställda i Stenungsund, Karlsborgsverken Kalix och Gävle. Ett

. utflöde ammoniak i Landskrona år 1976 krävde två människoliv

av och skadade tre Stora mängder fenol ut vid olycka

personer. rann en i Göteborg år 1973 och en i Sundsvall år 1986. Ingen orsakade 1

några stora personskador, saneringen tog i båda fallen lång tid

men

och krävde mycket Samma sak gäller utsläppet oleum

resurser. av

i rykande svavelsyra i Karlskoga år 1985. Konsekvenserna blev be- T

tydligt lindrigare än vid många de olyckor med kemikalier 5

av som har inträffat i andra länder. Redogörelsen i nästa avsnitt möjlig-

ger

heter till jämförelser.

Stora olyckor och störningar 77

Oljeutflöden har drabbat kusterna vid flera tillfällen. Det mest omfattande inträffade år 1979 när det ryska tankfartyget Antonio Gramsci gick på grund utanför den baltiska kusten. Fartyget släppte omkring 6 000 råolja. Oljeförorenad havsis drev i land i Stockut ton holms skärgård. Länsstyrelsen i Stockholms län tog över ansvaret för räddningstjänsten. Kostnaderna för räddningsarbetet och saneringen uppgick till flera hundra miljoner kronor. Flera svåra oväder har drabbat framför allt västra och Södra Sverige. Stormen i september 1969 krävde ett tiotal människoliv. De ekonomiska förlusterna blev omkring 800 milj. kronor i 1994 års penningvärde. Orsakerna till de fem avbrott i elförsörjningen som

ingår i studien är oväder, tekniska fel eller sabotage. Den geografiskt

omfattande störningen inträffade i december 1983 efter ett i sett mest l tekniskt fel i transformatorstation utanför Enköping. Södra del en l len bl.a. de storstäderna blev ström i till l av Sverige tre utan upp - l tio timmar. förekom i Danmark.

s Störningar även

2.2¶Kemikalie- i andra

ochnaturolyckor

länder

Bakgrund

De allra flesta stora olyckorna och allvarliga störningarna i viktiga

samhällsfunktioner i Sverige åren 1950-94 har jämfört med många händelser på andra håll i världen haft begränsade konsekvenser. -

Jordbävningar, vulkanutbrott, orkaner, översvämningar och torka

drabbar varje år tusentals efter tiotusentals människor på olika håll i världen. Skadorna på egendom och miljö regel kolossala. är som Den del världen lever i är förskonad från sådana händelav som Stora epidemier förekommer i länder inte har förutser. som samma sättningar andra att hindra smitta att sprida sig. Bränder, exsom plosioner, tågolyckor och olyckor med olja eller kemikalier har i många fall också fått mycket större konsekvenser i andra länder än hos oss. Till utredningens uppgifter hör enligt direktiven att föreslå för-

bättringar i de förebyggande åtgärderna mot olyckor med kemika-

lier och olyckor vid transport farligt gods och i åtgärderna av som

begränsar verkningarna dem. Utredningens översikt i Bilaga C

av visar Sverige under de fyra-fem decennierna inte har drabatt senaste bats någon riktigt svår olycka dessa båda slag. Vi har emellerav av tid haft många tillbud. Det kemiska industrier inom lanär gott om det. De alstrar tillsammans med importörer och användare jämn en ström transporter med farligt gods på land och till sjöss. Vi lever av

med hotet allvarliga kemikalieolyckor eller olyckor vid trans-

port av farligt gods.

78 Stora olyckor och störningar

Utomlands finns det däremot åtskilliga exempel på kemikalie-

olyckor och olyckor vid transport farligt gods, orsakat mycket

l av som li2 skador på människor, och För skildra

l stora egendom miljö. att det

hot som sådana händelser kan utgöra redovisar utredningen i följande avsnitt en statistik över de olyckor med kemikalier i ett antal länder åren 1954-91 det finns uppgifter i brittisk datasom om en

bas. Som bakgrund till uppgifterna de naturolyckor in-

en om som träffat i Sverige sedan år 1950 innehåller avsnittet också statistisk en översikt över de stora naturkatastrofer under de decensom senaste nierna har drabbat olika länder.

2.2.2 och vid

Kemikalieolyckor olyckor transport av

farligt gods

Underlaget för utredningens redovisning

Det finns flera internationella databaser innehåller uppgifter som om de olyckor med kemikalier har inträffat i fasta anläggningar som eller vid transporter under de decennierna. har

senaste Utredningen

för sina överväganden utvecklingen valt uppgifter det

om som

brittiska kärnenergiorganet Kingdom Atomic Energy

United

Authority sammanställer. Uppgifterna finns i databasen MHIDAS

Major Hazard Incident Data Service, innehåller korta beskrivsom ningar förloppet vid varje enskild händelse och uppgifter av om antalet döda och skadade -i del fall också beräknade kostnader för en skadorna.

Databasen är inte grundad på någon officiell rapportering. Inne-

hållet består uppgifter tidningar, tidskrifter, av ur undersöknings-

rapporter eller tekniska analyser. Det finns sannolikt luckor i materialet och brister i beskrivningen detaljer i olyckorna. Variationer av kan i dessa avseenden föreligga mellan enskilda länder och mellan olika år. Kvaliteten är bättre i uppgifterna från mitten 1970-talet av än för åren dessförinnan. Databasen emellertid även med de ofullkomligheter föreger som

ligger ett perspektiv på mängden och storleken olyckorna med

kemikalier. Utredningen har för överskådlighetens skull begränsat

uttaget av uppgifter till olyckor med minst tre döda i tio industri-

länder: Belgien, Nederländerna, Tyskland, Spanien, Frankrike, Stor-

britannien, Norge, Kanada, Förenta staterna och japan. Några händelser från Sverige, Danmark eller Finland finns inte i materialet.

Bearbetningen av uppgifterna ur databasen har skett inom Rädd-

ningsverket för utredningens räkning. Den redovisning följer

som innehåller översikt över omfattningen olyckorna i

en av registret.

Stora olyckor och störningar 79

Definition på olycka med kemikalier

En kemikalieolycka är med det urval gjorts databasen

som ur en olycka med eller flera kemikalier eller kemiska produkter i sam-

en band med tilluerkning, lagring eller transport. Kemikalien har vid olyckan kommit sin behållare och regel bildat ett gas-

ut ur som moln. Om varit explosiv eller brännbar och det funnits

gasen en tändkälla, har det eller brand. Även

uppstått en explosion en en

explosion har i allmänhet utlöst brand. Det har vidare förekom-

en mit enbart sin giftverkan skadat människor.

att gasen genom

Antalet olyckor och deras verkningar åren 1954-1991

Det finns i den del databasen utredningen använder för att

av som beskriva olyckorna med kemikalier i tio industriländer åren 1954- 1991 sammanlagt 170 händelser med minst tre döda. Olyckorna har enligt uppgifterna i registret lett till att nära 1 500 personer omkommit och knappt 3 700 fått något slag skador. Siffrorna

att av framgår tabell 2.1, också visar genomsnittet år under

av som att per

fyrtioårsperioden är fyra olyckor, knappt 40 döda och något min-

dre än 100 skadade.

Tabell 2.1 Kemikaiieolyckor med minst tre döda i tio industriländeråren 1954-1991

Tid	Antal olyckor	Antal döda	Antal skadade
Hela perioden	170	1 464	3 662
l genomsnitt per år	4	39	96

Utvecklingen år för år redovisas i figur 2.1. Över årsgenomsnittet

för antalet olyckor ligger händelserna i mitten och under de-

senare len 1970-talet. Nära 300 omkom vid 14 olyckor år

av personer 1978. Knappt 600 skadades år 1974. Det år de största årsvisa effekterna. Antalet olyckor och omfattningen dem ligger under flera

av år sedan 1980-talets början nära årsgenomsnitten för hela perioden.

En förklaringanm till de höga talen i mitten 1970-talet

av av an-

den kemiska industrin då började ersätta stor del ses vara att en av utrustningen med modernare materiel. Den tekniken emel-

nya var

lertid inte färdigutvecklad. Det uppstod problem, vid åtskilliga

som

anläggningar upphov till olyckor. Debatten kring dessa skapade

gav

ökat säkerhetsmedvetande. Det ledde i sin tur till lagstiftning och ett kontroll, bidrog till att antalet döda och skadade minskade.

som Den här utvecklingen kom i utsträckning också att gälla trans-

stor porterna av farligt gods.

De olyckor med kemikalier lett till explosion eller brand

som sva-

för ungefär lika många händelser olyckorna vid transport rar som

80 Stora olyckor och störningar

Antal olyckor 15

0 År 1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993

Antal döda 300 250 200 150 100 50

0 År 1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993

Antal skadade 600 - 500 400 300 200 100

0 År 1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993

Figur 2.1 Kemizalieolyclzor inkl. olyckor vid transport farligt

av gods med minst tre döda i tio industriländer åren 1954-1992

Stora olyckor och störningar 81

farligt gods, mellan 70 och 80. Som framgår tabell 2.2 har av av transportolyckorna emellertid orsakat betydligt fler dödsfall än de

kemikalieolyckor lett till explosioner och bränder.

som Tabell 2.2 Kemlkalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods med minst

tre döda fördelade efter olika slag av olyckor i tio industrilånder åren

1954-1991

Typ av olycka Olyckor Döda Skadade

Antal Flel.för- Antal Flel.för- Antal Flel.för-

delning delning delning

i % i % i %

Kemikalieolycka 73 43 524 36 1233 34 somlett till explosion ellerbrand

Kemikalieolycka 19 11 92 6 387 10 somlett till gasutsläpputan explosion ellerbrand

Olycka vid trans- 78 46 848 58 2 042 56 port avfarligt gods

Summa 170 100 1 464 100 3 662 100

Den redovisning land för land utredningen gör i tabell 2.3

som visar de avgjort flesta kemikalieolyckorna med minst tre döda i

att de tio industriländerna inträffat iFörenta staterna. Länder också

som haft förhållandevis många olyckor är Tyskland och japan. Relativt

många omkomna och skadade är följden olyckorna i Spanien.

av En enda händelse med drygt 200 döda år 1978 några detal-

- av

jerna framgår sammanställningen på nästa sida emellertid

av - ger ett starkt genomslag i statistiken.

Tabell 2.3 Kemlkalleolyckor och olyckor vid transport av farligt gods med minst tre

döda fördelade efter länder åren 1954-1991

Land	Antal olyckor	Antal döda Antal skadade
Belgien	4	18	39
Nederländerna	2	22	128
Frankrike	8	59	214
Spanien	5	234	374
Tyskland	11	48	170
Storbritannien	7	68	212
Norge	2	18	48
Kanada	4	71	1
Förentastaterna	117	842	2 357
Japan	10	84	119
Summa	170	1 464	3 662

. 82 Stora olyckor och störningar

Enskilda kemikalieolyckor i det statistiska materialet

Nästan 80 eller något mindre än hälften de 170 olyckorna har

av lett till att mellan tre och fem omkommit. Vid ett 60-tal

personer händelser har mellan fem och tio förolyckats. Översikten på följande sida beskriver fem svåra olyckor

som utredningen valt för att ytterligare illustrera det har skett inom

som

området kemikalieolyckor och olyckor vid transport farligt gods

av inom ett antal länder under perioden 1954-1991.

Stora kemikalieolyckor som inte ingår i den statistiska

redovisningen

Stora kemikalieolyckor har inträffat även i andra länder än dem som ingått i redovisningen. Sex händelser med mycket stora verkningar i huvudsak utanför de tio industriländer utredningen valt

ut för den statistiska översikten är

Cl Utsläppet av fenol genom en tankbilsolycka i danska Simmersted år 1972;

Ett 20-tal skadade och stora återverkningar på miljön

Kamedo

Rapport nr 25;

D Utsläppet av dioxin i luften från kemisk industri i italienska

en Seveso år 1976;

Ett 20-tal akut skadade stora effekter i miljön och omfattande

undersökningar de långsiktiga verkningarna på människor

Kamedo Rapport nr 34;

El Explosionerna och bränderna i ett tåg lastat med bl.a. gasol och klor i kanadensiska Mississauga är 1979;

skadade 200 000 människor fick utrymma på grund

- ca

Några klorgasmolnet 42;

av et stora Kamedo Rapport nr

EI Explosionerna s.k. bleves i ett tjugotal cisterner med gasol i

Mexico City år 1984;

Ca 600 döda och 2 000 skadade behövde sjukhusvård

som

Kamedo Rapport nr 51;

El Utsläppet i luften från Union Carbides anläggning för tillverkning av kemiska bekämpningsmedel i indiska Bhopal är 1984,-

Ca 2 500 döda och omkring 200 000 skadade eller påverkade

Kamedo Rapport nr 53.

u av giftiga och förorenat släckvatten vid stor-

branUtsläppeti faserjordbrukskemikalier Basel år

ett lager me i 1986;

Avloppsnätet blev överbelastat och mycket mängder

stora vatten med giftiga kemikalier i Rhen. Skadorna på växter och

rann ut djur i flera länder blev mycket omfattande. Förorenin be-

arna dömdes under tid allvarligt hot dric

en som ett mot svattenförsörjningen framför allt i Nederländerna.

Stora olyckor och störningar 83

Fem stora olyckor med kemikalier och olyckor vid transport av farligt

gods

År Land Typ av Förlopp Antal Antal olycka händelse döda skadade

1953 LLSA Olycka vid Etttåg spårar urpåen 20 Meldrim transport av bro näraen friluftsomfarligt gods råde.En tankvagn med gasol skadas.Gas läckerutöver ett stort områdeinnan denantånds. De flesta omkomnabefinner siginomfriluftsområdet.

1966 Eranlsrjlse Explosion En läckauppstårvid prov- 21 Feyzin tagningpå en cisternmed gasol. Gasmolnetdriver

över en motorvägoch antändeavbilarna.Cisternensprängsså småningom.Tryckvágen orsakar storaskador i omgivningarna. Brandensomuppstårsprider sigtill andra anläggningar.

1974 Explosion Cyklohexanläckerfrån man enfelaktigtkonstruerad Flixborough ledning ien kemisk industri. Detbildas storaångmolnsomantånds.Industribyggnaderoch andra hus fem kilometerfrånexplosionsplatsenblirhelt förstörda.

1978 Spanien Olycka vid En tankbilöverfylld med 210 Los transport propenexploderar när den Alfaques avfarligt passerarettcampingomráde. gods Det brinnandegasmolnet bildarett eldhav,somdriver utövercampingområdet.

1988 LLSA Gasutsläpp Enanställd inomen indu- 14 Aubum stri använder saltsyra för att göra ren enzinkcyanidtank. Ett moln av cyanid sprider sig inomanläggningen.

84 Stora olyckor och störningar

Naturkatastrofer

Förändringarna i stort under 1900-talet

I början 1900-talet inträffade det i världen i genomsnitt av tre stora naturkatastrofer varje år. Fram till har antalet ökat till 15 nu genomsnittligt per år. Konsekvenserna har sammantaget också blivit

större. Det beror bl.a på befolkningstillväxten och den på många

håll mycket starka urbaniseringen.

Enligt en rapport från Förenta Nationerna har enbart under de

senaste två decennierna tre miljoner människor omkommit genom naturkatastrofer. En miljard människor har fått skador, blivit hemlösa eller drabbats ekonomiska förluster. Det förhållandet av att storstäderna blivit fler och vuxit i omfattning har påverkat både antalet drabbade människor och kostnaderna för ersättning bostäder av och samhällsservice. De sammanlagda ekonomiska skadorna annan under de två decennierna beräknas till 200 miljarder krosenaste nor.

Naturkatastrofer åren 1960-93

Naturkatastrofer är enligt de statistiska uppgifter utredningen som redovisar i detta avsnitt jordbävningar, översvämningar, vulkanut-

brott, orkaner, tyfoner eller cykloner, skogsbränder, torka eller

extrem kyla. Skadornas omfattning beror inte bara på det händer som med naturelementen. Även andra faktorer in

spelar t.ex. byggnads-

tekniken, byggnadsmaterialen och den lokala, regionala och natio-

nella katastrofberedskapen. Underlaget för den redovisning följer är statistiska uppgifter

som som två internationellt verksamma försäkringsgivare har sammanställt Swiss Reinsurance Company och Munich Reinsurance Com- pany. Båda hämtar källmaterial från olika slag dokument -framav

för allt tidningar, facktidskrifter, publikationer från speciella insti-

tutioner och från andra försäkringsgivare. Det är rapporter vanligt att beskeden antalet omkomna och skadade stiger efter hand om informationen händelserna ökar. som om Utredningen har för översikt över de naturkatastroferna en stora perioden 1960-93 valt händelser med minst hundra döda och

flera

ekonomiska förluster på upp emot miljard kronor. Det finns i en materialet från de internationella försäkringsgivarna 130 sådana stora naturkatastrofer. De omkomna vid dessa katastrofer beräknas till något över miljon totalt mellan 40 000 och 50 000 föroen lyckade vid fyra katastrofer i genomsnitt år. De ekonomiska förper lusterna utgör genomsnittligt omkring 2 000 miljarder kronor årli-

gen. De flesta har omkommit till följd händelser har inträffat i av som

Stora olyckor och störningar 85

utvecklingsländerna. De största ekonomiska förlusterna redovisas omvänt för industrilânderna. Skillnaderna i antalet förolyckade be-

bl.a. på dessa länder i allmänhet har vidtagit olika slag ror att av förebyggande åtgärder, det finns effektiva för varning och

att system information och att de regel också har större förutsättningar än

som

utvecklingsländerna att lyckas med räddningsarbetet.

Figur 2.2 visar antalet mycket stora naturkatastrofer med det

att

gjorda urvalet har ökat från några stycken i genomsnitt år under

per 1960-talet till minst fem från mitten 1970-talet. De flesta mycket

katastroferna inträffade år 1987 totalt 17. Som framgår av stora figuren antalet omkomna särskilt högt under några åren:

var av Omkring 360 000 förolyckades år 1970 de flesta cyk-

- genom en lon i Bangladesh. Iden höga siffran för år 1976 ingår 250 000 döda

vid jordbävning i Kina.

2.2.4 Tre

katastrofer

Rapporter ingripanden vid enskilda stora olyckor eller allvar-

om liga störningar i viktiga samhällsfunktioner i andra länder kan

vara

underlag för överväganden ökade åtgärder för skydd och

ett om säkerhet även i Sverige. Utredningen det skälet kortfattade

ger av

redogörelser för händelser. Mer utförliga beskrivningar och

tre analyser finns i de rapporter har utarbetats inom Räddningsverket.

som

Kemikalieolyckan i nederländska Uithoorn år 1992

En anställd i laboratoriet vid kemisk industri i Uithoorn Chemical

en Industry Uithoorn N. V. ska skriva specifikation för bland-

ut en ning de kemikalier behövs vid tillverkning av en hartspolymer.

av som Han slår emellertid in fel på ämnena ska ingå

nummer ett av som dicyklopentadien i stället för vanlig harts.

En dagskiftsoperatör märker under förmiddagen att temperatu-

i blandningen stiger snabbare än vanligt. Han lyckas inte bryta

ren

förloppet. Plötsligt inträffar våldsam explosion i tanken. Det börjar

en brinna intensivt delar anläggningen. Den kommunala

i stora av

räddningstjänsten och den lokala polisen ingriper. Vice borgmästa-

ska representant för kommunen samordna den kommuren som nala katastroforganisation med företrädare för de kommunala

förvaltningarna samlas i Stadshuset.

som

Uithoorn ligger 10 kilometer söder Amsterdam. Räddnings-

tjänsten, polisen och ambulansorganisationen i regionen deltar med mycket personal. Alla har emellertid ledningsorganisation.

sin egen Det finns ingen samlad operativ ledning för verksamheten. Det är

också ont information. CINDU, företaget kallas, svarar inte

om som

på beredskapsorganisationens begäran om uppgifter.

4 86 Stora olyckor och störningar

A Antal katastrofer

0 1 -

År 1950 1965 1970

1975 1990 1995 1990 1993

Beräknat antal döda

År 1960 1965 1970 1975 1990 1995 1990 1993

Beräknade materiella skador

Miljarder US Dollar 1 1 40 i O 35 å

År 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1993

Figur 2.2 Stora naturkatastrofer i världen åren 1960-93

Stora olyckor och störningar 87

brinner hela dagen. Under kvällen är det risk både

Anläggningen

för andra explosion och för att brinnande olja ska rinna ut i en floden intill fabriken. De ansvariga framhåller emellertid att situationen är under kontroll och informerar inte riskerna för om nya

allvarliga skador. Myndigheternas besked till allmänheten skapar förvirring.

Tre brandmännen i industribrandkåren omkommer redan i av början händelseförloppet. En brandman och sju andra anställda av i fabriken skadas. Människor i närheten fabriken får besvär med av andningen. Ett 60-tal måste utrymma sina bostäder. Mänpersoner niskor inte äta grönsaker från sina trädgårdar. uppmanas att CINDU får betala höga böter för bristerna i säkerheten vid anläggningen. Företaget gör också förluster på skadorna i stora an-

läggningen och det långa avbrott i produktionen blir följden.

som

Den Räddningsverket utarbetat Industriolycka på

rapport som CINDUi Uithoorn, Nederländerna, 1993 beskriver hän-

företaget

delseförloppet och bristerna i samordning mellan myndigheterna och

mellan företag och myndigheter. Det framgår också vilka slutsatser och företag drar för kunna förebygga lik-

myndigheter senare att

nande händelser eller för begränsa de skador kan uppkomma. att som

Elavbrott i samband med orkanen Andrew i Florida år 1992

Tidigt i augusti 1992 når orkanen Andrew fram till kusen morgon i sydöstra Florida. Vindstyrkan är i allmänhet omkring 50 meten tersek med på 60-70 metersek. Orkanen drar fram i bälte - toppar tvärs över halvön. En utrymning i runt tal 700 000 människor hinner genomav föras innan ovädret kommer in över land. Det gör att förlusterna i människoliv blir begränsade. Under det dygn orkanen drabbar som Florida omkommer 40-tal människor skador orkanen ett av som orsakar. Ovädret resulterar också i att omkring

75 000 enfamiljshus blir förstörda;

El 52 000 andra bostäder blir skadade; D 160 000 människor blir hemlösa; El Cl 150 000 hushåll mister sina telefonförbindelser; 3 000 vattenledningar blir skadade. CI

Elanläggningar olika slag skadas svårt orkanen. Detta drabav av bar framför allt kärnkraftverken och 60 % alla ledningsett av av stolpar i området. Mer än 1,4 miljoner de 2 miljoner invånarna i av de berörda områdena får inte någon ström under 35 dygn. Avbrottet i elförsörjningen slår också ut många viktiga funktioi samhället. Det påverkar arbetet vid 8 000 företag och sysselner

88 Stora olyckor och störningar

sättningen för 100 000 De sammanlagda skadorna beräkpersoner. till omkring 200 miljarder kronor. nas Presidenten förklarar fyra distrikt för katastrofområden. I den fe-

derala planen för hjälp åt områden drabbas katastrofer som av är det federala Energidepartementet hålla återutsett att samman

ställningen av elförsörjningen. Presidenten uppdrar åt Försvarsde-

partementet att bistå de drabbade områdena. En militär styrka

på

flera tusen får i uppdrag hjälpa till. Presidenten inrättar man att

vidare styrka under ledning Transportdepartementet ska

en som av

bistå med koordinering hjälpinsatserna. och lokala av Delstatliga myndigheter hjälper också människor och företag.

I den studie åtgärderna i samband med orkanen Räddav som ningsverket har utarbetat Orkanen Andrew i Florida, Katastrofbe-

redskap och åtgärder vid avbrott i elförsörjningen ligger tyngdpunkten på elförsörjningen. Rapporten belyser bl.a. vilka åtgärder

som militära förband och andra vidtar för ordna med reservkaft. att

Informationsverksamheten är strategisk uppgift i hela katastrof-

en skedet. För kraftföretagen det över månad för 6 000 tar en man att se till att strömmen kommer tillbaka inom de allra flesta drabbade områdena. Verksamheten fordrar mycket samordning under hela

förloppet.

De brister i samarbetet mellan alla de deltagande under organen tiden orkanen härjar och i återställningsarbetet leder så småsom

ningom till förbättringar i planeringen och i beredskapen.

Översvämningarna i Mississippi och Missouri år 1993

Flera stater i amerikanska Mellanvästern drabbas 1993 sommaren av mycket kraftiga och långvariga Vattnet från bl.a. Missisregn. sippi och Missouri dränker jordbruksmark och samhällen. Vatten-

massorna slår också ut kommunikationer och anläggningar för produktion och distribution och Ett 50-tal av vatten. personer omkommer till följd översvämningarna. De ekonomiska förlusterna av på grund skador beräknas till 11 miljarder dollar. Presiav senare denten förklarar delar nio för katastrofområden och anslår av stater 5 miljarder dollar i hjälp åt dem. Iowa, Kansas och Missouri är de drabbade Det tre mest staterna. framgår av den studie har utarbetats inom Räddningsverket som med anledning katastrofen Städer under Störav vatten utan vatten,

ningar zvattenförsörjningen och biälpåtgärder under översvämningar

i Mellanvästern, USA, 1993. Bara i Iowa mister 9 000 människor sina hem. Betydligt fler blir ström eller och måste utan vatten utrymma sina bostäder.

Räddningsverkets studie visar också vad händer när som vattenverket i Des Moines slås ut till följd översvämningarna. Vattenav

Stora olyckor och störningar 89

verket aktiverar sin katastrofplan när vattnet börjar stiga. Personalen måste emellertid överge anläggningen när kontrollrum och

andra utrymmen är helt översvämmade. Omkring 300 000 invånare och andra förbrukare blir i mest ett 20-tal dygn.

utan vatten som

Många företag är tvungna att hålla stängt i till 14 dagar. Det

upp finns inte tillräckligt med vatten för brandsläckning. Militära förband till sjukhusen får i tankar och ordnar med

ser att vatten rening. Hushållen hämtar vatten vid ett 100-tal ställen runt om i staden.

Den planen för hjälp vid avbrott i tekniska försörjnings-

federala

produktion och distribution vatten innehåller system t.ex. av - en

rad olika åtgärder. Försvarsdepartementet, har ansvaret för pla-

som

har Arméns ingenjörskâr för att åtgärderna blir

nen, utsett att svara verkställda. Ingenjörskåren deltar med 3 000 och med bl.a.

man

reservkraftverk och flyttbara toaletter. Försvarsdepartemen-

pumpar,

uppdrar också åt Nationalgardet att bidra med 8 700 tet man, som ska hjälpa till med personal och materiel till de över-

att transportera svämmade områdena. Både Ingenjörskåren och Nationalgardet

ser till det finns tankbilar kör rent vatten. Flera hjälp-

att som ut av

ordnar med vattenhämtningsställen.

organen

Efter 12 dygns intensiva reparationer och rengöring finns det vat-

i ledningarna igen. En vecka går det delvis att dricka vattten senare

Goda relationer mellan myndigheterna, vattenverket och massnet. medierna bidrar till att hela insatsen sker utan stora störningar. Människor får information vad de ska göra. De flesta reagerar som

om de ska på beskeden och det underlättar återställandet.

Störningar förekommer emellertid i kommunikationen mellan vat-

tenverket, de lokala myndigheterna och Arméns ingenjörskår. Det

leder till översyn planen för åtgärder vid stora över-

senare en av svämningar. De lokala myndigheterna i områden runt Des Moines

fått sitt från det översvämmade vattenverket överväger som vatten

ordna Vattenförsörjning. Även detaljerna i samarbetet att en egen mellan olika framgår den studie har utarbetats inom

organ av som

Räddningsverket.

2.3¶Den säkerhetspolitiska hotbilden

2.3.1¶Inledning

En utgångspunkt för utredningens överväganden ska enligt direkti-

den säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort som stats-

ven vara makterna fastställde i 1992 års försvarsbeslut prop. 199192:102. Beslutet de säkerhetspolitiska kriser och krig totalförsva-

anger som

ska förbereda sig för att kunna möta. Beslutet bekräftatdes i riksret

90 Stora olyckor och störningar

dagsbeslut år 1993 prop. 199293:100 och år 1994 prop. 1993

94:100. Innebörden den del i 1992 års försvarsbeslut FB 92 av som avhotbilden utvecklades i regeringens beslut den 28 januari 1993 ser om det operativa försvarsförberedelsearbetet inom totalförsvaret.

Försvarsdepartementet förtydligade hotbilden i studieanvisningar den

22 december 1993 inför framtagande underlag, perspektivstudier

av inför nästa försvarsbeslut. m.m.

2.3.2¶Hotbilden 1992 års försvarsbeslut

enligt

Avgörande förändringar i stormakternas grundläggande strategiska

intressen och politiska och militära handlingsmöjligheter bedöms kunna äga först efter längre tid successiva genomgripande rum en av förändringar i de internationella relationerna och stormakternas inre förhållanden. Förmågan under sådan framtida period, omfatatt en tande ett flertal år, totalförsvaret till ändrade förutanpassa yttre

sättningar främjas av att försvarsorganisationen oberoende sin

- av storlek fortlöpande vidmakthåller tillräcklig och

- en kompetens

materiell kvalitet.

Planeringen ska emellertid utgå från att säkerhetspolitiska kon-

flikter kan uppstå och utvecklas även i snabbare I sådana ett tempo. lägen är parterna hänvisade till befintliga eller snabbt kompletterbara militära och andra En snabbt uppblossande konflikt kan resurser.

självfallet utveckla sig på ett stort antal sätt. Ett schabloniserat konfliktförlopp, innefattar följande delsituationer, ska

som läggas till grund för planeringen:

1¶Ett skede med säkerhetspolitiskt betingad kris;

en 2 Ett skede med stormaktskrig, kan innefatta militärt som ett an-

grepp på Sverige; och

3¶Ett efterkrigsskede.

Ett skede med 1 säkerhetspolitiskt betingad kris kan komma

en att inledas med period växande politiska motsättningar mellan en av stormakterna eller lokalt i det europeiska området. En förvärrad mera kris kan kännetecknas exempelvis hårdnande politisk konav en frontation, omfattande ekonomiska och handelspolitiska

störningar

främst när det gäller strategiskt viktiga militär beredvaror, höjd skap, utvidgad underrättelseverksamhet och ökat antal kränkett ningar olika länders territorier. Ett militärt våld inom enskilda av stater samt mellan enskilda stater i det forna östsystemet kan också utgöra inslag i krisen. Sveriges starka internationella beroende skapar möjligheter för andra länder använda ekonomiska påtryckningar för

att att påverka

Stora olyckor och störningar 91

vårt agerande i säkerhetspolitiska frågor. Det starka internationella

regelsystemet inom handelns område gör det emellertid knappast möjligt för andra annat än i ett läge med hotande krig stater att utlösa sådana åtgärder direkt mot Sverige. De handelsstörningar som kan inträffa i lägen inte är direkt krigshotande kan komma att som bli följden i första hand allmän internationell fysisk brist och av en

kraftiga internationella prishöjningar på strategiskt viktiga varor.

Om det skulle uppstå påtagligt krigshot i Europa och

ett mera Sverige, kan motiven och möjligheterna för ekonomiska påmot tryckningar Sverige emellertid komma att förstärkas. Sannolikt mot är Sveriges befolkning i ett sådant läge beredd att acceptera bety-

dande standardsänkningar och produktionsomställningar som mins-

; kar beroendet omvärlden och därmed känsligheten för sådana l av l

l påtryckningar.

Totalförsvarets viktigaste uppgift är att kunna möta 2 ett väpangrepp. Totalförsvaret ska kunna möta ett som i ett nat angrepp -

läge förhöjd politisk spänning i Europa inleds med endast kort

av militär förvarning. Angriparen kunna sätta in endast begränantas sade styrkor, emellertid i huvudsak har hög kvalitet. Han är som sannolikt inriktad på snabbt nå strategisk och operativ framatt gång. Totalförsvaret ska ha betryggande förmåga att motstå ett en inledningsvis kraftsamlas mot vitala funktioner inom angrepp som nationella ledningssystem och inom totalförsvaret ett s.k.

Sveriges -

strategiskt överfall. Planeringen inom totalförsvaret ska utgå från

sådant militärt kan komma att inledas samtidigt som att ett angrepp

mobiliserar och börjar krigsorganisera.

Ett strategiskt överfall representerar form väpnat angrepp en av där uppläggning strävan att maximalt angreppets styrs av en exploatera dels svagheter i det svenska försvarets fredstida beredskap och dess mobiliseringsberoende, dels det moderna samhällets i flera

avseenden sårbarhet. Ett strategiskt överfall kan uppfattas som stora angreppsmetod maximal militär överraskning. Det inleen med en dande riktas viktiga sårbara samhällsfunktioner. angreppet mot men Åtgärder för säkerställa verksamheten inom vitala funktioner att

främst skydd, bevakning samt reservanordningar och reparatio-

är betydelse. Med vitala funktioner främst ner av stor avses elförsörjning, telekommunikationer och transporter samt lednings-

system och information. Mer traditionella i stor skala över kust- eller landgräns angrepp

bedöms inte möjliga utan angreppsförberedelser vi uppmärk-

som

Det skulle sannolikt innefatta materieltillförsel, utbildning

sammar. och övning skala under flera år. De krav på totalförsvarets i stor förmåga när det gäller väpnat över kust- eller landgräns

angrepp

situationer när sådana angreppsförberedelser har genomförts.

avser Dessa krav behöver tillgodoses fullt ut först efter något års komplet-

92 Stora olyckor och störningar

tering av utrustning och utbildning. Efter återtagningsperiod på

en högst ett år ska alla väsentliga delar totalförsvaret kunna av utnyttjas med full effekt omedelbart efter mobilisering. Planläggningen för sådan forcerad återtagning förutsätter genomförandet kan en att ske utan direkta ekonomiska restriktioner. Efter återtagning ska totalförsvaret kunna möta i huvudriktning över kustett angrepp en

eller landgräns.

Förmågan att möta ett väpnat innebär således dels angrepp ome-

delbar förmåga att motstå strategiskt överfall, dels

ett förmåga att inom högst ett år efter resurskompletteringar kunna möta

ett angrepp över kust eller landgräns. en en Neutralitetssituationen beräknas inträffa efter krisskede och ett ska alternativ utveckling till väpnat efter ses som en ett angrepp krisskedet. Totalförsvarets verksamhet under neutralitet ska syfta

både till att Sverige ska upprätthålla till

en omständigheterna an-

passad förmåga till försvar mot väpnat och till angrepp att motverka att landet dras in i krig i närområdet. Grundläggande förett

sörjning ska kunna upprätthållas så att kan motstå påtryckningar och vidmakthålla försvarsförmågan.

Krigförande makters möjligheter att att utnyttja svenskt l

genom territorium vinna väsentliga fördelar gentemot sin huvudmotståndare ska kunna begränsas.

Den fredstida planeringen i 3 efterkrigsskede bör i huvudsak

ett begränsas till icke kostnadskrävande verksamhet studier med - t.ex. syfte att förbättra förutsättningarna för snabbt kunna besluta att om ett situationsanpassat åtgärdsprogram, det skulle behövas. om

Kapitel

Utvecklingen Sverige

3 5-10 års sikt

på

1 Bakgrund

Utredningen ska enligt sina direktiv överväga vilka drag i samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt har särskilt stor betydelse för

som möjligheterna för totalförsvarets civila del att lösa sina uppgifter. Grundläggande är enligt direktiven utvecklingen i samhället när det

gäller specialisering samt förmågan att motstå påfrestningar genom

inneboende robusthet, flexibilitet och omställningsförmåga. En över-

siktlig bedömning bör göras utvecklingen kan medföra väsent-

liga problem områden har central betydelse för förmågan

som hos totalförsvarets civila del under säkerhetspolitiska kriser och i

krig. En utgångspunkt för utredningens överväganden ska enligt direktiven den säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort

vara

riksdagen fastställde för totalförsvarets civila del år 1992 och som

utredningen redogjort för i kapitel 2.

som

ÖCB fick i december 1993 regeringens uppdrag att inom

ramen för förberedelserna inför kommande totalförsvarsbeslut översiktligt

beskriva samhällsutvecklingen i Sverige. Regeringen betonade i upp-

draget redovisningen skulle koncentreras till utvecklingstenden-

att

betydelse för nästa totalförsvarsbeslut. Mot denna bakgrund ser av

har ÖCB översiktligt analyserat olika sektormyndigheters och fors-

kares beskrivning det svenska samhällets utveckling.

underlag för sina överväganden samhällsutveck-

För att ett om lingen på 5-10 års sikt anlitade utredningen till början några från

en varandra fristående konsulter. Utredningen genomförde i anslutning till detta ett antal diskussioner i seminarieform. Utredningen har vidare använt del ÖCB:s material. De slutsatser ÖCB

en stor av som redovisat sammanfaller i betydande utsträckning med dem som utredningen kommit fram till.

Utredningen vill framhålla att den bedömning de framtida kra-

på samhällets beredskap utredningen gör i slutet detta ven som av

94 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

kapitel är grundad både på antaganden samhällsutvecklingen i

stort och på den bild den säkerhetspolitiska utvecklingen

av som utredningen i korthet redovisar.

3.2 mot år 2005

Sverige

Inledning

Det svenska samhället genomgår förändringar. Det är stora en följd bl.a. informationsteknologins växande betydelse i arbetslivet och av i hemmen. Utvecklingen inom både industrin och den offentliga sektorn har lett till minskad sysselsättning. Arbetslösheten ligger en sedan flera år på mycket hög nivå. Den tid arbetssökande en som stått utanför den ordinarie arbetsmarknaden har efter hand blivit längre för allt större Klyftorna har vuxit i olika avseenden grupper. mellan och äldre, mellan långtidsutbildade och med unga personer mycket kort utbildning och mellan svenskar och invandrare. Persomed kort utbildning, på väg på arbetsmarknaden och ner unga ut äldre ofta med dålig hälsa invandrare år särskilt väl - - samt representerade bland de arbetslösa. Tendenserna till segregering är på-

tagliga i åtskilliga kommuner.

Statsbudgetens stora finansiella underskott gör det nödvändigt att omstrukturera den offentliga sektorn. Svårigheterna finanatt siera den offentliga verksamheten kan komma påverka kapitalatt marknaden under de kommande åren. Statens efterfrågan på stora krediter innebär att konkurrensen de finansiella ökar. om resurserna

Takten i utbyggnaden den till stor del offentligt finansierade

av infrastrukturen det gäller bl.a. de elektroniska motorvägarna - kommer sannolikt i hög grad påverkas på

att av tillgången kapital

och övriga lånevillkor. De närmaste årens utveckling i Europa kommer att kännetecknas ökad integrering mellan länderna i västra Europa. Det sker av en mot bakgrund av framväxande starkare regioner i hela Europa och den globalisering blir följd framför allt informationssom en av teknologins utveckling. En ökad integration innebär att staterna successivt blir beroende varandra. Integrationen kan innebära mer av ökad handel, ett större informationsutbyte och ökade befolken ningsomflyttningar. Den dämpar sannolikt också konflikter kan som uppstå mellan länder. Förändringar i samhället tar i allmänhet tid. Det ligger i sakens natur att konsekvenserna blir större på lång än på kort sikt. Enligt

utredningens uppfattning kommer förändringarna i samhället

att ett begränsat genomslag under de närmaste fem åren. Det sker som

påverkar i betydligt högre utsträckning utvecklingen på tio års sikt.

samhällsutvecklingen pá 5-10 års sikt 95

3 .2.2 Den internationella utvecklingen

Den svenska ekonomin är starkt beroende utrikeshandeln. En

av dominerande del det svenska handelsutbytet sker sedan länge

av med västra Europa. Sveriges medlemskap i EU kommer sannolikt att befästa detta.

Utvecklingen i Europa påverkas starkt EU:s framtida uppgifter

och omfattning. En utökning med några de länder har

av som ansökt eller är beredda ansöka medlemsskap kan komma

om att om att aktualiseras omkring år 2000 eller under åren som följer. Det kan uppstå regioner, kompletterar nationalstaterna. Utveck-

som lingen kan komma förstärkas skillnaderna i ekonomisk styrka

att av mellan olika länder och regioner. Konflikter kan inte uteslutas.

Utvecklingen påverkas på längre sikt även andra faktorer.

av Områden med stark tillväxt och stor betydelse för delar världs-

av handeln förekommer i t.ex. Fjärran Östern. Den överenskommelse i GATT-förhandlingarna, trädde i kraft den 1 januari 1995, kan

som komma innebära förändringar i världshandeln. Överens-

att stora kommelsen innebär bl.a. regelsystem för handeln med tjänster

nya och skapar internationell immaterialrätt. Tillkomsten World

en av Trade Organization WTO, är följd GATT-överenskom-

som en av melsen, de ingående länderna möjligheter att ägna ökad upp-

ger märksamhet åt miljöfrågorna i världshandeln. Det kan innebära att

kraven på hänsyn till miljön inom industrin, i jordbruket och i han-

teringen hushållsavfallet kan komma att öka i flera länder. Ett

av kvarstående problem under flera år är de tidigare industriella

anläggningarna i Östra Europa, där det sannolikt fortfarande finns

mängd giftigt och svårbehandlat avfall. stor

Det internationella samarbetet kommer att utvecklas även inom flera andra områden. Det gäller bl.a. kunskapsöverföringen inom

miljöområdet och brottsbekåmpningen inom polis- och tull-

t.ex. området. Samarbetet har olika former beroende på skillnader i syfte och den tidigare organisationen inom respektive områden.

Risken för spridning t.ex. radioaktivt material på illegala vä-

eller för utnyttjande detta i terror- eller utpressninggar - rent av av saktioner kan komma att kvarstå under lång tid. Instabila förhål-

landen inom produktionen i olika länder eller regioner kan också innebära att kriminaliteten utvecklas eller att stora befolkningsgrup-

eftersträvar bättre förhållanden flyttar. Många önskar per som sannolikt komma till länder i västra Europa. Svårigheter med invandringstrycket kan komma att uppstå i områden där omstruktureringen är stark och arbetslösheten hög. Kraven på att myndigheterna ska hålla tillbaka invandringen ökar sannolikt.

96 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

3.2.3¶Industrin och den

privata tjänstesektorn

Den svenska industriproduktionen föll från högkonjunkturåret 1989

fram till år 1992. Under de här åren minskade produktionskapaci-

teten inom framför allt hemmamarknadsindustrin,

som sammantaget under tre år förlorade drygt 8 kapaciteten. Den procent av

kunskapsintensiva industrin kunde däremot i högre utsträckning behålla sin kapacitet. Produktivitetsutvecklingen genomsnittligt för

industrin mycket under 1980-talets sista år. Den har emelvar svag lertid ökat igen under 1990-talets första år på grund branav att scher med låga genomsittliga förädlingsvärden minskat i omfattning. Den samlade industriproduktionen har ökat igen från senare delen år 1993. av De senaste årens valutaförändringar gör att den svenska basindustrin sannolikt under de närmaste åren har konkurrensen gynnsam situation på världsmarknaden. Under förutsättning företagen att

inom högteknologiska sektorer kan omsätta forskningsresultat från

bl.a. informationsbehandling, materielteknik och bioteknik i tillverkning och är det möjligt den samlade produknya processer att tionen ökar även inom dessa sektorer. Det innebär den samlade att svenska exportvolymen kan komma stiga. att Underleverantörernas roll inom bl.a. verkstadssektorn påverkar den svenska industrins förutsättningar. Underleverantörernas förmå-

ga att anpassa produktionen till förändringar är vanligen betydligt

större än storföretagens. Detta har i hög grad utnyttjats bl.a. av bilindustrin i flera europeiska länder. Underleverantörerna bygger avsevärd kompetens, kan användas för utveckling upp en som av nya produkter eller förbättringar produkter de normalt tillav som verkar. De svenska underleverantörerna har hittills i utsträckning stor varit inriktade på legotillverkning till svenska företag. De stora

köparföretagen lägger i allt större utsträckning ansvaret för varje

komponent på eller två underleverantörer. Det ökar kraven på en leverantörerna, som ska klara även utvecklingsarbete och kvalitetskrav. Samtidigt växer konkurrensen från utländska underleverantöstarkt. Som exempel kan nämnas svenska underleverantörers rer att

sammanlagda andel leveranserna till Volvos personbilstillverkning

av i Sverige minskade mellan åren 1985 och 1989 från 40 % till 27 %. Det senaste årets valutaförändringar har lett till svenska att underleverantörers konkurrenskraft ökat. Produktionsmönstret innebär emellertid betydande internationellt beroende och risett stora ker för avbrott i tillförseln insatsvaror och kunskaper från andra av länder i samband med olika slag konflikter utomlands. t.ex. av

En viktig förutsättning för underleverantörernas omställning är att de i ökad utsträckning utnyttjar högteknologi i utvecklingsarbe-

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt 97

tet. Det kan t.ex. innebära ett Ökat behov privata tjänster och

av stöd från specialister på utvecklingsverktyg och annat. Den svenska kompetensen inom data- och elektronikområdena är koncentrerad till ett fåtal produkter och tjänster, framför allt inom telekommunikationsområdet. Utbildad personal saknas inom flera betydelsefulla kompetensområden. Om inte de små och medelstora företagen kla-

den internationella konkurrensen, kommer de svenska storförerar tagen att i ökad utsträckning anlita utländska leverantörer. Utslagningen kan bli betydande. Detta ökar i så fall ytterligare det svenska internationella beroendet.

Under 1980-talet steg sysselsättningen inom tjänstesektorn. Bakom beteckningen tjänsteproduktion finns heterogen verksamhe-

en grupp ter, t.ex. konsulttjänster inom dataområdet och service- och under-

hållstjänster. Tillverkningsföretagen köper i Ökande utsträckning

l i stället för dem hör till

tjänster att producera själva. Reparationer

det i allt större grad läggs ut på entreprenad. Produktionen

som inom den privata tjänstesektorn kommer sannolikt att kunna öka. Förändringarna inom informations- och kommunikationsornrådet blir bl.a. följd växande efterfrågan på tjänster från indu-

en av en strin.

Konsekvenserna för det svenska näringslivet den infor-

av nya

mationsteknologin beror på hur företagen använder den och hur

snabbt omställningen sker. Den del näringslivet utvecklar

av som och producerar den tekniken är i internationell jämförelse

nya en tekniskt kvalificerad och konkurrenskraftig. Den kommer allt

av att döma att kunna utvecklas vidare. Kunskapsspridningen och utvecklingen av nya användningsområden måste emellertid fortsätta

den tekniken ska kunna användas på ett ändamålsenligt om nya

sätt inom övrig tillverkning, i tjänsteproduktion och i hushålls-

sektorn.

Både arbetets organisation och behovet arbetskraft kommer

att påverkas den produktionsteknologin. Att flytta kompo-

av nya nenter och halvfabrikat blir inte lika vanligt. De anställda kan komma att utföra flera olika arbetsuppgifter. Det är nödvändigt för de

att ska kunna utveckla och vidmakthålla bred kompetens.

3.2.4¶Den sektorn

offentliga

De finansiella underskotten i den offentliga sektorn ökade kraftigt under 1990-talets första år. Statens budgetunderskott har fått

stor uppmärksamhet, även kommunernas och landstingens ekono-

men

miska problem är mycket stora.

Sysselsättningen inom kommuner och landsting ökade under 1980talet, men har sammantaget minskat något i början 1990-talet.

av Ökningen berodde framför allt på den utbyggnad vården och

4 14-1656

98 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

ägde Sysselsättningen inom flera sektorer i

omsorgerna som rum.

den statliga verksamheten minskar sedan länge. Utvecklingen

är en

både N

följd av förändringarna i ansvarsfördelning och styrformer inom 5

den offentliga sektorn under de senaste 20 åren. Kommunerna har

successivt tagit över allt fler nytillkomna eller tidigare statliga

upp-

gifter. Samtidigt har ramlagstiftning ersatt detaljregleringen

av en del uppgifter. Kraven på miljöhänsyn i verksamheten har ökat

successivt. Arbetsformerna har också utvecklats under perioden. Även den offentliga sektorn har med stöd tekniken blivit betydligt ef-

av fektivare.

Kunskapsutvecklingen inom det medicinska området kommer

att påverka vård och under den kommande tioårsperioden.

omsorger

Möjligheterna att bota med enbart medicinering eller att begränsa kirurgiska ingrepp med hjälp s.k. titthålskirurgi har ökat under

av de senaste åren och kommer sannolikt att fortsätta utvecklas. Beho-

vet sjukhusplatser och operationskapacitet kan komma att minska

av iden delen vården. Samtidigt innebär ett ökat antal äldre gamla

av att behovet vårdplatser ökar i andra delar vården.

av av

Fördelningen ansvaret mellan stat, kommun och landsting kom-

sannolikt även i fortsättningen att förändras. Avvägningen melmer lan nationella fördelningspolitiska mål och självbestämmande inom den kommunala sektorn förblir central fråga. Fördelningen

en av ansvaret för finansieringen mellan stat, landsting, kommun och

enskilda och de enskildas inflytande över vårdens utformning kom-

- mer att fortsätta centrala frågor.

vara

Skillnaderna i förutsättningar för verksamheten mellan olika kom-

kommer att stora. I områden med sammanhängande muner vara bebyggelse kan kommunerna fortsätta att i samverkan utveckla den tekniska försörjningen. Syftet är att minska både kostnaderna och miljöeffekterna. Samma sak kan gälla arbetsformer för samverkan inom obligatoriska verksamheter som socialtjänsten. Med det ökande antalet äldre kommer kraven på den verksamheten att stiga i

senare många kommuner. Nya vårdformer kan komma att utvecklas.

En fortsatt utveckling med ramlagstiftning i grunden och mål-

styrning med aktiv uppföljning kan ytterligare komma att förändra

statens roll. Tyngdpunkten i den statliga tillsynen verksamheten

av hos bl.a. kommuner och landsting kommer sannolikt att ligga på

tillsyn och utvärdering. Andra genuint statliga uppgifter t.ex. gräns-

bevakning, polisverksamhet, rättskipning och skatteförvaltning

utvecklas så att de flexibelt går till förutsättningar

att anpassa nya och behov. Detta kan bli följd den internationella utvecklingen

en av

med globalisering informationsutbytet, valutaförmedlingen och

en av varuutbytet. Arbetsformerna kommer kunna utvecklas. Sam-

att utnyttjande är möjliga inom fler sektorer och områden

av resurser än där det för närvarande förekommer.

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt 99

3.2.5¶Energiförsörjning

Det finns inga tecken just på någon dramatisk utvecklingen inom

nu de internationella bränslemarknaderna. Efter år 2000 kanske när-

år 2010 kan bränslepriserna på de internationella marknamare derna emellertid komma att öka. Det beror i så fall på att efterfrå-

på olja från OPEC-länderna stiger, bl.a. följd förvängan som av en

tad tillväxt i Fjärran Östern. Världsmarknadspriset på råolja har

sedan årsskiftet 199394 fluktuerat kring real nivå inte note-

en som rats sedan före den första oljekrisen åren 1973-74.

Utbud och efterfrågan påverkar de internationella bränslepriserna. Det har hittills inneburit att prisvariationerna på kort sikt varit kraf-

tiga. Förklaringen är inrikespolitiska förhållanden i producentländerna och efterfrågevariationer orsakade t.ex. konjunkturför-

av ändringar i konsumentländerna.

Oljetillgångarna i Nordsjön väntas minska efter år 2000 när flera

de stora fälten börjar tömmas. Genom den prospektering av som pågår har företagen inom branschen funnit stora naturgasfält. De

nyfunna tillgångarna på råolja är relativt begränsade. Flera de

av stora gasfyndigheterna ligger emellertid inte särskilt bra i förhållande till de stora användarna på kontinenten. Utvecklingen kan innebära att Sverige och Europa efter år 2000 i ökad utsträckning blir beroende oljeproduktionen i Mellanöstern.

Det svenska energisystemet står under de närmaste decennierna

inför genomgripande omvandlingsprocess. Kärnkraften,

en som under ett normalår för omkring hälften av den svenska elpro-

svarar duktionen, ska enligt riksdagens beslut avvecklad senast år 2010.

vara

riksdagsbeslut våren 1991 fastslogs att omställningen måste ske

I ett

med hänsyn till behovet för upprätthållande sysselsättning

av av och välfärd.

Regeringen tillsatte år 1994 kommission med parlamentarisk

sammansättning har till uppgift att granska de pågående energi-

som

politiska programmen för omställning och utveckling energi-

av systemet. Energikommissionen N 1994:04 ska vidare bl.a. följa utvecklingen på den svenska elmarknaden. I oktober 1994 föreslog regeringen att ikraftträdandet den riksdagen beslutade

av av

avregleringen elmarknaden skulle skjutas Riksdagen fattade

av upp.

under året ett sådant beslut. senare

Den avveckling samtliga kärnkraftreaktorer till år 2010

av som riksdagen har beslutat kommer att fordra omfattande för-

om en

ändring energisystemet. Förändringarna i samhället blir

av sannolikt också stora. Det påverkar bl.a. samhällsekonomin. Avvecklingen kan komma att inledas under period när näringslivet och ekono-

en min i stort kommer att genomgå betydande omstrukturering.

En starkt ökad tillförsel naturgas, exempelvis från Nordsjön,

100 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

4 q kräver uppbyggnad omfattande infrastruktur. Detta är både

av en tids- och kapitalkrävande. Det nuvarande svenska naturgasnätet är begränsat till Skåne och Västkusten. Det är möjligt att naturgas skulle kunna ersätta del bortfallet i energitillförseln till följd

en av av en kärnkraftavveckling. Den skulle emellertid inte lösa hela problemet. Om användningen naturgas i stor skala ska påverka situa-

av tionen några år in på 2000-talet, måste förberedelserna inledas

mycket snart.

Mot bakgrund de nuvarande låga priserna på råolja och kol

av på världsmarknaden det innebär i allmänhet låga priser även på

naturgas har biobränslen tidvis haft svårt hävda sig i konkur-

- att

på den svenska bränslemarknaden. Användningen biorensen av . bränsle, torv har emellertid ökat sedan 1980-talets början.

m.m. Uppgången kan komma att fortsätta. Införande koldioxidskatt

av har inneburit ökade konkurrensmöjligheter för bl.a. flis. Den fram-

tida energitillförselns sammansättning kommer att påverkas skill-

av naderna i den inhemska prisnivån mellan olika slag bränslen.

Prisnivån påverkas även energi- och miljöbeskattningen.

Elanvändningen varierar mellan olika industribranscher. Tillgången på och kostnaderna för den har stor betydelse för industrins utveckling och för strävan att åstadkomma effektivare

en energianvändning. Industrins elanvändning kommer sannolikt att öka och elberoendet att kvarstå. Användningen i bostäder och lo-

av kaler har att göra med t.ex. antalet apparater hos hushållen och utrustningens driftsäkerhet. Elberoendet kan komma att öka för flera

användarkategorier. Den tekniska utvecklingen gör det emellertid

lättare för användarna att effektivisera elanvändningen.

Inom transportsektorn ökar användningen bensin, diesel och

av flygbränsle. Det finns tekniska förutsättningar att till del ersätta

en bensin och diesel med förnyelsebara bränslen. Ännu är alternativen emellertid inte ekonomiskt konkurrenskraftiga. Ekonomiska och strukturella förutsättningar bl.a. takten i omsättningen fordon-

- av

sparken begänsar genomslaget för bränslen.

- nya

3.2.6¶Planerade

infrastruktursatsningar

De planerade investeringarna i den traditionella infrastrukturen inom

2 t.ex. transportområdet de närmaste 10-15 åren är stora. Planer finns på nybyggnader för nära 100 miljarder kronor. Ramen överstiger f

med 50 miljarder kronor nivån planeringen låg på omkring

ca som I år 1990. Regeringen har i budgetpropositionen år 1995 framhållit att takten i utbyggnaden påverkas den statsfinansiella utveck-

lingen.

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt 101

Riksdagen har beslutat stora investeringar i utbyggnad bl.a.

om av

järnvägsnåtet. Större planerade projekt är bl.a. utbyggnad och mo-

dernisering Västkustbanan och Ostkustbanan samt nyanlåggning

Mälarbanan, Svealandsbanan och Arlandabanan. Ett annat av omfattande järnvägsprojekt är anslutningarna till förbindelsen över Öresund. Götalandsbanan exempel på nyanläggning

är ett en stor

kan komma att aktualiseras längre fram. som

En förstärkning riks- och länsvägnäten pågår. Stora investe-

av ringar planeras under perioden 1994-2003 i nybyggnad och för-

bättringar riksvägar och länstrafikanlåggningar. Huvuddelen

av av arbetena sker i det Nationella stamvägnätet, utgör drygt hälf-

som

riksvågnätet. Befolkningen på många håll i södra och meller-

ten av

sta Sverige får dessa investeringar kortare till närlig-

genom resor gande orter och regionala centra.

Personbil, lastbil och buss är mycket flexibla transportmedel. Det förklarar stor del deras andel transportarbetsökningen

en av av under de senaste decennierna. Lastbil och buss dominerar transportmarknaden på kortare sträckor. Omkring tre fjärdedelar

av person-

transportarbetet sker med hjälp personbil på både korta och långa

av sträckor. Ett stort antal hushåll i Sverige är beroende bilen

av som transportmedel, bl.a. för transporter till och från arbetet, för inköps-

och för i samband med fritid och umgänge. resor resor

Informationsteknologi

Den tekniska utvecklingen inom informationsområdet under de

senaste åren har inneburit minskade kostnader för kommunikation på långa avstånd. Förändringarna inom teleområdet kommer att fortsätta. Stora investeringar under många år i framför allt fiberoptiska kablar och AXE-stationer stor kapacitet och ökar val-

ger

möjligheterna. Företagen kan produktionen till förutsätt-

anpassa

ningarna vid olika produktionsstållen och geografiskt omfördela kapaciteten.

De snabbt ökande förbindelserna mellan länder innebär att näten blir alltmer internationella. På kort sikt kan detta öka svårigheterna att organisera nationellt tillfredsställande beredskap. Riskerna

en för t.ex. avbrott eller obehörigt utnyttjande kan komma att öka. Sett över längre period kan effekterna emellertid bli stabilise-

en rande att infrastrukturen i olika länder vävs

genom samman.

Satellit- och kabel-TV förändrar förutsättningarna för hela TVdistributionen. Även massmedierna internationaliseras. Utvecklingen leder emellertid också till ökade möjligheter att utveckla och vidmakthålla lokala massmedier. Närradion byggs ut. Snart finns det

102 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

även NärTV. Hushållen kan redan välja mellan lokala, regio-

nu nala, nationella och globala de lokala nyheterna eller

program -

Världsmästerskapen.

Utvecklingen mot en ökad användning modern teknologi märks

också i vardagslivet. Mobiltelefonin har expanderat mycket starkt

under de senaste åren. Den ökande elektronikanvändningen innebär emellertid också risker. Interaktionen mellan t.ex. datorer, radio och bärbara telefoner orsakar ofta tekniska problem. Inom räddningstjänsten i Stockholm har det tidvis varit svårt att uppfatta

till 5 % antalet meddelanden över den interna radion. Orsaupp av ken är störningar från installationer i gatumiljön, bankomater eller

belysningsarmatur i skyltfönster. Funktionssäkerheten hos del

en av den medicinska tekniska utrustningen inom hälso- och sjukvården kan påverkas mobiltelefoner personal eller patienter använ-

av som der.

Utvecklingen innebär även betydande risk för att uppgifter

en om både personliga och kommersiella förhållanden kan bli tillgängliga för dem de inte är avsedda för. Uppgifter enskildas förhål-

som om landen samlas på ett sätt hotar den personliga integriteten,

som om den kommer i orätta händer. Obehöriga intrång i företagens informationssystem kan påverka konkurrensförhållandena och leda till betydande problem för verksamheterna. Kraven på säkerhet i datasystemen kommer att fordra omfattande åtgärder.

Den nuvarande tekniska kapaciteten för informationssystemen

används inte fullt ut. Det beror på att vi inte behöver all kunskap och inte har anpassat den till behoven. Vid tioårsperiodens slut kan investeringarna i den informationsstrukturen än komma

nya mer nu att omfatta anskaffningar och installationer i användarledet. De

stora

investeringarna i utrustning utnyttjas för användningsområden.

nya Tekniken har anpassats till behoven hos olika slag kunder. Dis-

tansundervisning, lângdistanssammanträden och videodistribution

kommer att utvecklas starkt. Samma sak gäller informationsförmedlingen bl.a. massmedierna. Sannolikt kommer varia-

genom tionerna mellan olika regioner, samhällssektorer, generationer och människor med olika utbildningsbakgrund bli Det kan

att stora. bero på brister i tillgången på kapital också följd

men vara en av

flaskhalsproblem som bristen på kompetent personal orsakar.

Användaranpassade hjälpmedel har ännu inte utvecklats i tillräck-

lig utsträckning. Riskerna för avbrott i de tekniska försörjnings-

systemen och för att felaktig information ska spridas är

stora.

Investeringarna i kompetens, marknadsutveckling och kringut-

rustning blir omfattande. Belastningen på kapitalmarknaden kan

bli betydande. Takten i förändringarna kan komma att påverkas

tillgången på kapital och personal med lämplig kompetens. En bety-

dande obalans mellan olika sektorer kan komma att uppstå, efter-

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt 103

anpassningsprocessen kommer att ske samtidigt inom flera som områden. Svårigheterna att skaffa kapital och förändringar i transportmönstren kan innebära att statsmakterna kommer

att om-

pröva eller senarelägga stora projekt inom transportområdet.

3.2.8 och

Kompetensutveckling forskning

Kompetensutveckling är viktig fråga i ett samhälle känne-

en som tecknas snabb omvandling och ökade krav på arbetskraften.

av en Den svenska grundforskningen är internationellt framstående inom flera områden och statsmakterna anslår årligen stora till

resurser denna. Grundforskningen sker naturliga skäl främst vid univer-

av i j sitet och högskolor. Mycket tyder emellertid på att Överföringen

av kunskaper från forskningen vid universiteten och högskolorna till , näringslivet särskilt till de mindre företagen inte sker i den

- - om-

i fattning är önskvärd och möjlig.

som

Flera företag inom industrin har internationellt sett mycket

kvalificerad forskning. Branscherna elektroteknik, transportmedel,

läkemedel och maskiner svarade i början 1990-talet för närmare

av 85 % industrins samlade årliga utgifter för forsknings- och

utvecklingsinsatser. De företag som har en forskningsverksamhet för

successivt över resultaten till produktion och marknadsföring.

Forsknings- och utvecklingsarbetet är avgörande för att företag inom högteknologiska branscher ska konkurrenskraftiga på lång sikt,

vara dvs öka antalet produkter, differentiera produktionen och för-

nya bättra kvaliteten.

Andelen högskoleutbildade bland de i den svenska arbets-

yngre kraften de är födda efter år 1950 är internationellt sett låg.

- som - I stället har årskullarna från 1940-talet högre utbildningsnivå.

Det gäller både eftergymnasial utbildning och forskarutbildning. En

förklaring kan att antalet utbildningsplatser vid universiteten i

vara slutet 1960-talet begränsades och anpassades till de behov

av som arbetsmarknaden bedömdes komma få. Det gäller framför allt

att den offentliga sektorns behov. Sverige har internationell jämfö-

i en

relse hög andel sysselsatta med eftergymnasial utbildning är

en som verksamma inom den offentliga sektorn, 20 %, medan andelen

sysselsatta med motsvarande utbildning inom näringslivet är mycket

låg, 6 %. Dessa arbetar emellertid i stor utsträckning inom konsult-

ca sektorn anlitas i hög grad konsulter inom bl.a. industrin.

men som

Överföringen kunskaper från grundläggande forskning till

av ut-

veckling och tillämpning i produktion förutsätter kompetens

senare och verksamhet i samtliga led. Som utredningen framhållit visar

erfarenheten att det hittills i Sverige har varit svårt föra över resul-

att taten från forskningen vid universiteten och högskolorna till indu-

104 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

strin. En förklaring är att relativt lite har satsats på tillämpningen i

utvecklingsledet mellan forskningen och produktionen. Det låga

antalet högskoleutbildade i del branscher kan ett hinder för

en vara

kunskapsöverföringen.

7 inledda utbyggnaden den högre utbildningen kommer

Den nu av sannolikt att fortsätta under de kommande tio åren. Tyngdpunkten i utbyggnaden kommer att ligga på den tekniska utbildningen. Hittills har det inte funnits utbildningsplatser till alla sökande till de fyraåriga utbildningslinjerna vid de tekniska högskolorna och motsvarande. Alla platserna vid bl.a. de tvååriga linjerna har däremot

inte kunnat utnyttjas. De åldersgrupper går ut gymnasieskolan kommer under de

som närmaste åren att bli mindre än tidigare. Det är därför inte säkert

att all högre utbildning kommer att kunna fyllas. Intresset för det

na-

turvetenskapliga programmet inom gymnasieskolan minskar. Målet

är att minst 25 % årskull ska söka till det naturvetenskapliga

av en programmet. Under år 1993 andelen endast 16 %. Motsvarande

var andel i jämförbara industriländer är 30 %.

Utbildningen inom grundskolan och i gymnasieskolan kommer

sannolikt även i fortsättningen till de ökade krav

att anpassas som kommer att ställas på människor i morgondagens samhälls- och

ar-

betsliv. Kraven på god förmåga i grundläggande färdigheter att

som läsa och skriva ökar. Samma sak gäller främmande språk. De efter hand ökade behoven språkkunskaper i arbetslivet har inneburit

av svårigheter för dem inte har svenska modersmål. Sådana

som som

problem kommer enligt utredningens bedömning att öka under den kommande tioårsperioden.

Svårigheterna att i detalj förutse kraven i morgondagens arbetsliv kommer att stora. De tidigt i livet har avslutat grund-

vara som utbildningen kan komma i svåra situationer de inte får tillfälle

om att komplettera sina kunskaper. Det kan ske inom för t.ex.

ramen en

företags- eller arbetsmarknadsutbildning. Utvecklingen kan komma

att upplevas positiv vissa medan andra sig

som av grupper, anser

missgynnade.

Sveriges regioner

Skillnaderna mellan olika regioner i Sverige är i flera avseenden

mycket stora. Drygt tredjedel Sveriges befolkning är bosatt i i

en av

de tre storstadsregionerna, för än 40 % det pri-

som svarar mer av

vata näringslivets produktion. Stockholms-regionen har en mycket

; stor andel offentlig verksamhet. Även den privata tjänste-

produktionen är betydande i Stockholms-regionen. En del tjänste- i

av produktionen har de senaste årens utveckling telekom-

genom av munikationerna omlokaliserats till andra regioner.

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt 105

Flera starka regioner fungerar föregångare i den ekonomiska

som

utvecklingen i landet. Stockholms-regionen står i särklass, men även

Göteborg och delvis Linköping har liknande funktioner. Malmöoch Örebro-regionerna har sannolikt också goda utvecklings-

förutsättningar. Det beror på utbildningskapacitet, forskningsresurser antalet sysselsatta med hög utbildning.

och det stora

Öresundsbron kan komma skapa förutsättningar för södra

att nya

Sveriges utveckling. Förutsättningarna ökar för att hela eller delar

Öresundsområdet ska kunna bilda region med integrering av en -

näringsliv, arbetsmarknad, utbildning och forskning. Invånaran-

av talet i sådan region kan komma att uppgå till 3 miljoner. Flera

en områden i västra Sverige har möjligheter till ett samarbete med geografiskt närliggande områden i Norge. Områden i Norrlands kustland kan utveckla samarbete över Bottenviken med områden i västra Finland.

Glesbygdsregioner är i allmänhet utsatta för omställnings-

mer

problem. De har inte ett lika allsidigt näringsliv som storstadsregio-

Som utredningen framhållit har den tekniken inom bl.a. nerna. nya kommunikationsområdet emellertid ökat möjligheterna att lokali-

arbetsplatser till dessa regioner. Denna utveckling kommer sera av allt döma fortsätta. Andra regioner har mycket varierande

att att

förutsättningar för den framtida utvecklingen. De stora investering-

i bl.a. järnvägar och vägar kan komma att öka möjligheterna arna

att knyta samman närliggande regioner.

Skillnaderna mellan de till ytan stora efter folkmängden små

men regionerna och den tätbefolkade Stockholmsregionen kan innebära

ökad polarisering och skapa spänningar mellan regioner i framen tiden.

3 .2.1 0

Befolkningsutveckling

Sveriges befolkning ökade från 8,1 miljoner år 1970 till

personer 8,3 miljoner 1980. Vid årsskiftet 199495 uppgick folkmängden till 8,8 miljoner. Födelsetalen minskade under flera år omkring år 1980

steg under andra hälften 1980-talet. Efter år 1990 har de men av åter minskat. Dödligheten har gått ned något. Ett växande antal

blir över 80 år. personer numera

Invandringen har hittills växlat krafti t mellan olika år. Tenden-

för utvandringen är ökning. 1970 hade 5 % invåsen en svag av

utländskt medborgarskap och 7 % födda utanför Sverige. narna var Närmare två tredjedelar de utländska medborgarna korn från de

av nordiska länderna och drygt fjärdedel från europeiska länder ut-

en anför Norden. Många dessa stannade kvar i Sverige med barn

av och familj och blev svenska medborgare. Andra återvände till sina

106 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

ursprungsländer. Åren kring 1970 hade det svenska

näringslivet ett

l stort behov arbetskraft och arbetslösheten i Sverige mycket

av var låg. I denna situation det mycket lätt för invandrarna

var att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden.

År 1980 hade fortfarande omkring 5 % utländskt

av befolkningen medborgarskap. Andelen utomeuropeiska medborgare de icke

av svenska medborgarna hade stigit från 6 % till drygt 15 %. Samma

år var 8 % antalet invånare i Sverige födda utanför landet.

Under 1980-talet ökade invandringen från framför allt

utomeuropeiska länder. År 1993 6 % Sveriges utländska

var av befolkning

medborgare, och 10 % födda utanför Sverige. En tredjedel de

utländska medborgarna hade nordiskt medborgarskap och fjär-

en dedel medborgare i europeiskt land utanför Norden. Den

var ett höga arbetslösheten under de första åren på 1990-talet har inneburit att det har varit mycket svårt för de invandrarna komma

nya att ut på arbetsmarknaden och etablera sig i det svenska samhället. Invandrarna söker sig i stor utsträckning till de tätbefolkade områdena, framför allt storstäderna. De strävar ofta efter nära kon-

en takt med sina landsmän. Svårigheterna för invandrare etablera

att sig på mindre orter där det i allmänhet är arbetstillfällen

- ont om - l

år höga. Samtidigt innebär koncentrationen invandrare till del l

av en områden att svenskar bor där väljer flytta. Följden blir ofta

som att

det framträder tydligast i några storstädernas förorter - av - att en del stadsdelar blir invandrarområden och olika nationaliteter

att väljer sina områden.

Kontakterna med det svenska samhället kan för många invand-

rare framför allt arbetslösa och hemarbetande bli mycket be-

- -

gränsade. Det Ökar svårigheterna för dem på naturligt sätt

att ett komma in i det svenska samhället. Under delen 1980-talet

senare av och under 1990-talet har fler och fler utomeuropeiska medborgare sökt sig till Sverige. De kommer från länder där förhållandena avviker mycket från det svenska samhället.

Klyftorna mellan olika befolkningsgrupper växer. Det gäller både

människor med svenskt och människor med utländskt

ursprung. Olikheterna i utbildning gör det svårt för många för männis-

unga, kor varit sjuka eller arbetslösa under längre period och för

som en invandrare att ett arbete. Det beror bl.a. på att arbetstillfällena för dem med enbart grundskola eller har språksvårigheter blir

som färre.

Polariseringen och segregeringen i samhället ökar. Skillnaderna

växer även mellan olika bostadsområden i tätorterna. Steget till

att det bildas getton är inte långt. En del framför allt

grupper av yngre tar avstånd från samhällets Benägenheten till våld spri-

normer. att ta

der sig. Samtidigt är många ovilliga söka skydd eller hjälp från

att samhället. Våldet i stigande utsträckning inom olika

accepteras grup-

samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt 107

Tillgången på ökar hos de våldsbenägna och kriminellt

per. vapen belastade. Utvecklingen riskerar att sprida sig.

3.2.1]

Sysselsättning

Den svenska arbetslösheten har sedan år tillbaka legat på

mer än tre

mycket hög nivå. Rörligheten på arbetsmarknaden har minskat. en ,å En orsak är den minskade arbetskraftsefterfrågan från staten och

i näringslivet föreligger. Översyner arbetsformerna pågår på

som av många håll hos landsting och kommuner inom de sysselsättningsintensiva områdena vård och undervisning. Nya arbetsmetoder är

följd de möjligheter bl.a. medicinska framsteg och en av som ny teknik

ger.

Trots den höga arbetslöshetsnivån är uttaget övertid inom flera

av i branscher högt. Det belyser de skillnader håller på att växa

som fram mellan olika arbetstagargrupper, sektorer i näringslivet och

regioner. De har sysselsättning arbetar i stor omfattning och

som kan utveckla och bredare kompetens. Det ökar möjligheterna för

ny dem behålla arbetet eller söka nytt arbete. De saknar

att att som arbete eller arbetar i sektorer med utveckling har svårare att

svag komplettera kunnandet. Brist på arbetskraft med speciell kompetens förekommer i del branscher och regioner samtidigt som ar-

en betslösheten är hög.

Arbetsmarknaden kan schematiskt indelas i överhettad export-

orienterad privat näringslivssektor, privat och heterogen tjänste-

en sektor med produktion för den svenska marknaden, sektor med

offentlig tjänsteproduktion är i snabb omstrukturering och slut-

som ligen sektor med undersysselsatta, personer som är sysselsatta i

arbetsmarknadspolitiska åtgärder och Öppet arbetslösa. Arbets-

löshetstiderna har förlängts under år. Det finns stor risk

senare en

den utslagningen från arbetsmarknaden ökar. att permanenta

Svårigheterna att återkomma till arbetsmarknaden efter en längre

tid arbetslöshet eller sysselsättning i arbetsmarknadspolitiska åt-

av gärder kan mycket stora. En del t.ex. ungdomar och

vara grupper, invandrare, är särskilt utsatta. Det finns betydande risk att får

förlorad generation inte kan etablera sig på arbetsmarken som naden. Antalet tillhör arbetskraften har minskat dras-

personer som tiskt sedan år 1990.

Sysselsättningen och tillväxten torde kunna öka successivt inom flera högteknologiska branscher. Inom andra sektorer i näringslivet stagnerar eller minskar sysselsättningen följd av pågående

som en

rationaliseringar och automatisering i industriproduktionen. Den

diversifiering och ökade kompetens som följer av omstruktureringen

i näringslivet Ökar sårbarheten, medan riskerna blir mindre i andra avseenden.

108 samhällsutvecklingen pâ 5-10 års sikt

Bristen på utbildad arbetskraft kommer sannolikt stiga inom att flera områden i framtiden. Detta är följd jämförelsevis en av att

unga väljer det naturvetenskapliga i gymnasieskolan

programmet och går vidare till högre utbildning inom de och

naturvetenskapliga

tekniska områdena. Kraven på språkkunskaper ökar. Spänningarna

växer på arbetsmarknaden och mellan olika regioner. Ett sätt att öka antalet sysselsatta och minska arbetslösheten är

enligt mångas bedömningar att begränsa arbetstiden. Förändring-

skulle också kunna gälla fördelningen arbetstiden över året arna av och veckan. Det omfattande övertid i flera branscher är uttaget av ett tecken på dagens tillgängliga arbetstid är ojämt fördelad. att Uppfattningarna det faktiska utfallet allmän arbetstidsförom av en kortning varierar emellertid. Regeringen i början år 1995 avser att av tillsätta utredning med uppgift överväga dessa frågor. en att

3.3¶Totalförsvarets hotbild i framtiden

Totalförsvarets hotbild på tio års sikt det tidsperspektiv - som svamot kraven på handlingsfrihet i den svenska totalförsvarsrar planeringen -innebär ännu större osäkerhet än kommit till en som

uttryck i statsmakternas tidigare bedömningar. Under del

en stor av

efterkrigstiden har diskussionerna Sveriges säkerhetspolitiska

om risker i första hand omfattat militära hot. En redogörelse för den

säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort som riksdagen fast-

ställde för totalförsvaret år 1992 finns i kapitel 2. Efter hand har emellertid allt bredare hotbild framträtt. Denna kommer en att vara styrande långt fram i tiden. En bredare hotbild omfattar:

EJ Ett brett spektrum andra hot än de militära, av rent t.ex. mass-

flykt, terrorism, sabotage, internationell kriminalitet, miljö-

katastrofer, avbrott i försöfnin med viktiga förnödenheter elen

ler komponenter olyckorförkni pade med eller samt kärnenergi

kärnvapen del dessa hot kan sådan karaktär de - en av en att hotar vitala svenska intressen;

Regionala konflikter som utgör ett hot mot internationell säkerhet och stabilitet sådana konflikter kan uppstå även i Sveriges närhet å grund t.ex. etniska eller religiösa motsättningar och av skillna i den ekonomiska utvecklingen mellan olika länder eler

ler regioner;

Cl väpnat angrepp mot Sverige att kunna möta detta kommer

Ett -

givetvis att fortsätta huvudsyftet med vårt totalförsvar. vara

I fredsfrämjande internationella operationer deltar representanter för både den militära och den civila delen totalförsvaret. av Utredningen att samhällets samlade dvs civila och anser resurser, militära vid behov ska kunna sättas in även vid icke miliresurser,

samhällsutvecklingen pá 5-10 árs sikt 109

tära hot. Dessa frågor har övervägts i de arbeten Militärsom

högskolan och Försvarets forskningsanstalt bedrivit i syfte att ge

statsmakterna underlag för nästa försvarsbeslut. De överväganett den skett inom för dessa arbeten har betydelse också när som ramen statsmakterna ska ställning till de förslag till åtgärder avsedda att ta möta fredstida risker och hot utredningen lägger fram i detta som betänkande.

3.4¶Framtida krav samhällets beredskap

på

3.4.1¶Utvecklingen i

fredstid

Samhällets utveckling innebär fortsatt specialisering och koncenen trering verksamheter. Detta kommer sannolikt att öka det interav nationella beroendet och transportberoendet. Likaså fortsätter be-

hovet högt. Den fortsatta utvecklingen telekommuav att vara av

nikationerna och informationssystemens ökade omfattning inom

all verksamhet kommer leda till att beroendet även i snart sagt att detta avseende blir ännu starkare. Omställningen till informationssamhälle är starkt beroett som

ende kontinuerligt fungerande datasystem och elförsörsörjning

av innebär sårbarheten ökar i flera avseenden. Längre avbrott kan att ödesdigra konsekvenser för företag och för enskilda. Utvecklingen innebär emellertid också ökade tekniska möjligheter att bygga säk-

Förutsättningen riskerna för allvarliga störningar

rare system. är att och deras konsekvenser uppmärksammas på ett tidigt stadium. Kostnaderna för sådan inbyggd säkerhet torde successivt komma att en minska i många sammanhang. Eftersom konsekvenserna ett avav brott ökar när systemens omfattning ökar, kommer åtgärder som

sådan säkerhet väl motiverade. ger en att vara

Samhällets förmåga motstå påfrestningar är grunden för be-

att

redskapen. Säkerhetskraven måste tillgodoses vid den planerade ut-

byggnaden under det kommande decenniet infrastrukturen bl.a. av de elektroniska tvägarna och de förväntade investeringmott i användarledet. De ökade säkerhetsproblemen med risker arna för desinformation eller illegal uppgiftsinsamling som kan vara -

förknippade med de informationssystemen bör också uppmärk-

nya sammas. I takt med de tekniska blir fler och större ökar möjatt systemen ligheterna att de påverkar varandra ömsesidigt på ett sätt som inte har varit avsikten och allvarligt kan förändra tillförlitligheten. som Detta har har blivit alltmer uppmärksammat i samhället. Riskerna

ökar sannolikt i framtiden. En central fråga under de kommande

åren är riskerna för avbrott i dessa system. Sådana avbrott kan in-

110 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

träffa i samband med allvarliga påfrestningar på Det här

systemen.

påverkar enligt utredningens uppfattning möjligheterna att omgå-

ende förhindra avbrott olika slag eller konsekven-

av att begränsa

serna. Strävandena att vidta åtgärder påfrestningar olika mot av slag minskar sårbarheten i infrastrukturen. Det är även

viktigt att överskottskapacitet löpande byggs in i systemen och att andra lämpliga tilläggsåtgärder vidtas i anslutning till utbyggnaderna. Närings-

livet har betydelse för samhällets klara olika stor förmåga att typer

påfrestningar. Den betydande osäkerhet finns i den utveckling

som

utredningen redovisat påverkar samhällets grundläggande

förmåga

att motstå dessa.

Den internationella specialiseringen och strävandena minska att lagerhållningen har ökat känsligheten för störningar inom näringslivet. Många produceras inom landet är beroende imvaror som av porterade insatsvaror. Ett sådant produktionssystem förutsätter att världshandeln och de internationella fungerar transporterna

störningsfritt. Ett annat inslag i samhällsutvecklingen har bety-

som delse för utredningens överväganden är strävandena efter storskaliga produktionsformer. Tendenserna till koncentration är starka

inom bl.a. tillverkningsindustrin, transportverksamheten och

energi-

sektorn.

Tekniska handelshinder inom högteknologiska områden kan utgöra en betydande restriktion för säkerställandet den försörjav ning fordras. Betydande störningar i utbudet bl.a. läkemesom av del har förekommit i världshandeln. Utbudet komponenter av som

är avgörande för kommunikationssystem och datorer har påver-

kats i samband med oroligheter på flera håll i världen. Sådana kom-

ponenter kan ha avgörande betydelse för hela ska en att system

fungera. Länder där tillverkningen äger kan krav

rum genom på

tillverkare hindra eller senarelägga exportleveranser. Utvecklingen den demokratiska i östra Europa kan

av processen komma att ta lång tid och kräva medverkan med olika t.ex. slag av

stöd. Det kan gälla utbildning och kunskapsöverföring. Förmågan

att hantera konflikter och skydda civilbefolkningen är

att väsentlig

för ska kunna fortgå. Mot bakgrund de att processen av betydande

miljörisker finns i bl.a. det tidigare Sovjetunionen och i andra

som länder i östra Europa, finns det risker för miljökatastrofer divars rekta eller indirekta effekter kan drabba Sverige. Riskmiljön i dessa områden är sådan att stödinsatser inom bl.a. riskhanteringsområdet

kan angelägna.

vara Det svenska samhället är ett öppet samhälle. Denna öppenhet är i allt väsentligt positiv kan medföra Sverige blir för men att utsatt terrorism, internationell brottslighet och andra hot. Politisk och oro

långtgående samhällsförändringar i vår del världen leder

av som

samhällsutvecklingen pá 5-10 árs sikt 111

utredningen framhållit till risken för sådana händelser ökar. Beatt hovet kunna hantera omfattande flyktingströmmar kan komma av att att öka.

3.4.2¶Den säkerhetspolitiska hotbilden

Som utredningen har redovisat i kapitel 2 omspänner den statsav makterna för innevarande försvarsbeslutsperiod fastställda hotbilden

antal tänkbara säkerhetspolitiska kriser och krig. Det allvarliett hotet väpnat mot Sverige i form ett gaste anses vara ett angrepp av överfall. Ett i skala över kust- eller landstrategiskt angrepp stor en gräns bedöms inte kunna drabba förrän efter en förvarningsoss Avsikten under denna period ska hinna komplettera

period. är att våra beredskapsförberedelser. Till den risker och påfrest-

grupp av ningar statsmakterna syftar på räknas också krig i vår omvärld som ska kunna neutralt det fordras vid när Sverige vara samt som en - efter krig i Sverige eller vår omvärld.

återuppbyggnad ett

konflikter hotar den internationella säkerheten och

Regionala som

stabiliteten kan innebära Sverige behöver lämna hjälp med civila att och militära Den bredare hotbild utredningen berört i resurser. som avsnitt 3.3 kommer, utredningen framhållit, att vara styrande som långt fram i tiden. Samhällets förmåga klara fredstida påfrestningar kommer att att

för möjligheterna klara påfrestningar även vid vara avgörande att

väpnat och vid konflikter inom för den vidgade ett angrepp ramen hotbilden. Den spända situation kan föranleda ett

säkerhetspolitiskt som beslut beredskapsförberedelserna påverkar med om komplettering av

sannolikhet utrikeshandeln. Störningar kan komma att inledas stor redan innan eller i samband med att Sverige vidtar åtgärder, t.ex.

innan har fattat beslut beredskapen ska komplet-

riksdagen om att

kan innebära i vanliga fall är tillteras. Störningarna att varor som

gängliga för svenska företag inte längre kan erhållas i tillräckliga

Betydande poffringar kommer sannolikt att bli nödvän-

volymer. u, vid komplettering beredskapsförberedelserna. Det tididiga en av

behandlade internationella beroendet komer att öka dessa svågare righeter. Samhället måste redan i fred vidta åtgärder säkerstälsom ler förmågan att komplettera resurserna. Utredningen har framhållit att omfattande investeringar är plane-

rade i samhällets infrastruktur framför allt inom informations- och kommunikationsområdena. Utredningen bedömer att utbygg-

naden samhällets infrastruktur under de kommande åren komav öka samhällets sårbarhet och beroendet mellan civilt och mer att militärt försvar. Vid väpnat kan den inledande bekämpett angrepp

112 samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

ningen riktas mot stora delar den svenska infrastrukturen. En av robust framtida infrastruktur kan avgörande

vara en förutsättning

för totalförsvarets framtida förmåga. Det är viktigt i

att utbyggna-

den säkerställa denna robusthet.

Den militärtekniska utvecklingen kan i händelse väpnat av ett

innebära hot civilbefolkningen uppkommer.

angrepp, att nya mot Dessa hot kan terrorangrepp, utpressning eller på vara annat sätt utgöra inledningen till ett väpnat Samhällets sammansättangrepp. ning och uppbyggnad kan innebära olika slag skydd att av även mot sådana hot måste byggas in.

Kommunerna får omfattande uppgifter inom det civila förmer svaret när lagen om civilt försvar träder i kraft den 1 juli 1995.

Uppgiften att värna befolkningen är central uppgift för det civila en försvaret. Den tekniska utvecklingen kan

betyda att uppgiften att och informera ska ägnas ökad uppmärksamhet.

varna Samhällets förutsättningar lämna stöd till det militära försvaatt ret den andra det civila försvarets huvuduppgifter förändras - av -

kontinuerligt. Förändringarna i Försvarsmaktens struktur påverkar

också behovet stöd från samhället. Några exempel: Den tekniska av utvecklingen inom informationsområdet kan komma påverka att möjligheterna att lämna stöd och stödets inriktning. Även utveck-

lingen inom transportområdet med specialutformade fordon

- mer och andra slag utrustning kommer sannolikt ändra förutav - att sättningarna för Försvarsmakten att kunna utnyttja civila resurser. Försvarsmakten kommer kvantitativt ställa lägre krav på de sett att

personella resurser står till förfogande för totalförsvaret,

som men

konkurrensen personal med särskild utbildning kvarstår.

om Inledningen av ett väpnat kan antas våldsamt förangrepp ett lopp och riktas direkt viktiga samhällsfunktioner. Sårbarheten mot

inom dessa funktioner ökar den informationstekniska

genom utvecklingen. I några de väpnade konflikter förekommit av som under de åren har förberedelserna och åtgärderna i

senaste inledningsskedet i väsentlig utsträckning syftar till påverka informationen.

att Det har fått konsekvenser för massmedierna och de moderna

informationssystemen. Störningar i den tekniska försörjningen har

också förekommit. Utvecklingen inom bl.a. massmedie- och

informationsområdena och inom energiförsörjningen ökar en angripares möjligheter att sprida desinformation och utföra saboatt tage. Förmågan att upprätthålla viktiga funktioner kommer mot

bakgrund den utveckling samhället genomgår ännu

av att en större betydelse i framtiden.

Det finns stora likheter mellan de åtgärder samhället som måste vidta vid ett väpnat och det behöver göras vid angrepp som stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred.

Kap

Stora och

olyckor

allvarliga störningar

- scenarion

sju

4.1¶Bakgrund

4.1¶Utredningens

uppdrag

Hot- och riskutredningen ska, framgått redogörelsen för di-

som av rektiven, bl.a. analysera påfrestningar och risker i det fredstida

samhället samt överväga om beredskapsåtgärderna är tillräckliga.

Utredningen ska beskriva antal scenarion och belysa konsekven-

ett

för samhället och därefter pröva beredskapsåtgärderna serna - om på olika områden är tillräckligt samordnade och erfarenheter

om från område kan utnyttjas i större utsträckning inom andra

ett områden.

Störningar samhällsfunktion kan konsekvenser på många

i en områden, framhåller departementschefen vidare i direktiven. Exempel på sådana områden är elförsörjningen och telekommunikatio-

Den storskalighet eftersträvas i produktion och distribunerna. som tion ökar riskerna för enstaka olyckor vid t.ex. tillverkning, lagring och transport farliga ämnen.

Analysen ska risker och påfrestningar härrör från både

avse som svenska och utländska förhållanden.

4.1.2¶Utredningens på

syn uppdraget

Samhället är utsatt för påfrestningar och risker många olika slag.

av En del har den karaktären att det är fråga om långsamt framväxande

och långvariga skeenden andra inträffar plötsligt. Förloppet på-

går i dessa fall ofta bara kort tid. Det kan vara fråga om

senare en enstaka eller upprepade händelser, i båda alternativen redan

som

114 Utredningens sju scenarion

från början har mycket dramatisk karaktär. Även verkningarna

de plötsligt inträffade händelserna kan givetvis långvariga. av vara

Långsamt framväxande skeenden

De långsamt framväxande skeendena kan bestå eller orsaka

av t.ex. D Stigande spänningar mellan olika i samhället eller

grupper

allmänna sociala spänningar;

ü Förändringar i normer eller grundläggande värderingar

som

strider mot vårt rättssystem eller vårt sätt på problemen;

att se u Växande problem med missbruk dro och allmänt

av er en sett

ökande brottslighet, särskilt bland

ung omar;

Ökande utbredning epidemiska eller andra allvarliga sjukdo-

E av

eller

mar; CI Långsiktiga försämringar i den inre eller yttre miljön.

De långsamt framväxande skeendena kan tendenser det

vara som tar tid att kunskaper eller De uppkommer på skilda

grepp om. sätt och har ytligt sett olika karaktär. Det sker bottnar emeller-

som tid i flera exemplen i besvärliga sociala förhållanden och det kan

det skälet finnas ett samband mellan dem. Om de långsamt framav växande skeendena får ett ordentligt fäste, kan det dröja länge innan

motåtgärderna verkar effektivt.

De ekonomiska konsekvenserna de långsamt framväxande ske-

av endena kan bli så stora att de påverkar den allmänna utvecklingen i

samhället. Det blir fallet kraven på åtgärder och fordrar

om är stora mycket omfattande Förändringarna i många människors

resurser. liv och välfärd kan bli genomgripande. Dessa långsamt framväx-

ande skeenden har trots detta fallit utanför för de övervägan-

ramen den utredningen gjort när den valt scenarion. De stora svårighe-

som

det kan bli fråga bör hanteras i andra sammanhang. ter som om

Plötsligt inträffade händelser

De påfrestningar och risker utredningen har till uppgift be-

som att handla omfattar eller orsakas alltså händelser inträffar plöts-

av som

ligt. Det kan stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga

vara samhällsfunktioner vid enstaka eller upprepade tillfällen. Händel-

serna ska kunna beröra eller konsekvenser för alla slag verk-

av samheter myndigheter, organisationer, företag eller enskilda

som per-

bedriver. De ska kunna drabba alla slag näringar eller soner av infrastrukturen.

Utredningen inledde valet scenarion med att fastställa ett antal

av principer ett galler som utredningen använt när den har valt

- ämnesområden för scenariona. En grundläggande förutsättning för

Utredningens sju scenarion 115

händelse enligt detta galler ska omfattas utredningens att en av arbete är det blir nödvändigt utnyttja i det fredstida att att resurser samhället extraordinära åtgärder. genom I sina överväganden har utredningen utgått från att händelserna

ska kunna omfattas arbetet med scenariona bör vara orsasom av kade omständigheter med omedelbara verkningar, t.ex. av Skeenden bl.a. kyla, vind, nederbörd och skred; EI i naturen,

Fel i teknisk utrustning eller i hanteringen den;

D av Fel i tekniska och administrativa system eller i hanteringen av

dem; och

Säkerhetspolitiska kriser direkt eller indirekt berör Sverige D som eller sabotage mot verksamheter.

Även plötsligt inträffad händelse kan enligt utredningens mening

en orsakas långsamt framväxande skeende. Det kan också inav ett träffa långsamt framväxande skeende plötsligt ändrar karaatt ett

kär. En allvarlig epidemisk sjukdom för exemplen i den

- att ta ett av inledande översikten i detta avsnitt kan börja sprida sig betydligt snabbare än tidigare. Risken finns givetvis också epidemi från att en början utvecklar sig så snabbtt den blir plötsligt inträffad hänatt en delse. Utredningen har baserat valet scenarion även på verkningarna av händelserna. Det har i det sammanhanget varit naturligt att knyta av

till de tre begrepp räddningstjänstlagen 1986:1102 använ-

an som der. De händelser ingår i scenariona ska med andra ord kunna som sådana leder till skador på människor eller egendom eller i vara som miljön. Följderna för människor innebär att skador på många peräven dödsfall inträffar eller faran för liv och hälsa på soner att - kort eller lång sikt hos många människor är stor. Det kan emellertid

räcka med händelsen skapar stor hos både människor är att oro som direkt berörda och andra eller verkningarna för många männisatt kors välfärd är kännbara. Konsekvenserna i fråga egendom kan om ekonomiska förluster avbrott eller omfattande åtvara stora genom

gärder syftar till återställning.

som

Utredningen har slutligen i sina överväganden vid valet

av scenarion utgått från verkningarna fortplantar sig snabbt i samhället att och breder ut sig över stora geografiska områden. Verkningarna är också kännbara under så lång tid drabbade människor får stora att problem eller att egendom och miljö skadas på ett kännbart sätt. Det

behövs många olika slag skadeavhjälpande och skadebegränsande

av åtgärder från myndigheters, organisationers och enskildas sida. De

personella och materiella är i allmänhet begränsade. Geresurserna nomförandet fordrar hög grad samordning mellan aktörerna. en av

116 Utredningens sju scenarion

4.1.3 Vad är ett scenario

Ett scenario ska enligt utredningens uppfattning ett exempel på

vara ett skeende. Det ska skildra många händelseförlopp beett av som döms kunna inträffa. Beskrivningen bakgrunden och orsakerna av till händelserna behöver däremot inte grundad på någon bevara dömning vad sannolikt kommer att hända. Den är inte heller av som någon för utvecklingen inom scenariots område. prognos Utredningen vill med sina scenarion framför allt visa hur olika att

i samhället myndigheter, organisationer och företag kan

organ - tänkas handla med de rättsliga förhållanden och andra förutsättningar som föreligger. Utredningen beskriver i sju deltänkanden ett antal händelser får mycket svåra konsekvenser för de flesta besom rörda. Handlingen resulterar i påfrestningar i de flesta scenariona som ligger nära gränsen för vad myndigheter, företag och enskilda sannolikt skulle kunna klara av. Utredningen har i syfte att illustrera belastningar och resursbehov

i en del beskrivningarna angett omfattningen det sker och

av av som de åtgärder de olika aktörerna vidtar. De siffror lagts till som som

grund för förloppen är godtyckligt valda. Även andra kvantiteter

beskriver verksamhetens omfattning och inriktning skulle ha som fyllt funktion i scenariona. en

4.2 sju scenarion

Utredningens

4.2.1¶Bakgrund

Utredningen har med tillämpning de redovisade principerna valt av sju olika scenarion för att illustrera de påfrestningar och risker som kan förekomma i det fredstida samhället och det ankommer på som utredningen att behandla. Det går emellertid inte att med dessa sju scenarion täcka alla frågor förekommer inom utredningens som arbetsområde. Ett problem scenariona inte berör är t.ex. förhållandet melsom lan de säkerhetsfunktioner järnvägsinspektionen, luftfartsinspek- -

tionen och sjöfartsinspektionen -och de statliga verk för

som svarar verksamhet inom respektive områden och de administrativt är som infogade Det har i den allmänna debatten, senast efter Estoniakatastrofen, framförts krav på att dessa funktioner helt ska skiljas från de statliga verken och t.ex. föras i myndighet den samman en av typ som Statens haverikommission utgör. Hot- och riskutredningen att sådana organisatoriska förändringar är viktiga för utveckanser lingen säkerhetsarbetet inom de berörda områdena. Regeringen av har uttalat prop. 199495:100 bil. 7 den kommer över att att se

Utredningens sju scenarion 117

den nuvarande organisationen för inspektionsverksamheterna vid

Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Utredningen vill framhålla attden valt att teckna händelseförloppen i scenariona till största delen med myndigheternas perspektiv. Det är

regel företrädare för offentliga eller företag bedömer som organ som läget, fattar beslut och genomför åtgärder. Enskilda människor reai scenariona konsekvenserna i samhället det ingerar mot av som träffar. Många söker emellertid på bästa möjliga sätt ordna för sig

själva och hjälper till på olika sätt att bistå andra. genom Åtgärder i den stora omfattning det är fråga om i scenariona som

kan enligt utredningens mening inte organiseras och i stor utsträckning genomföras än myndigheternas försorg. Det be-

annat genom framför allt på verksamheten medför stora kostnader och att ror att det sker är myndighetsutövning. Det gäller t.ex. den

mycket av som

verksamhet är räddningstjänst, polisverksamhet, hälso- och sjuk-

som

vård och socialtjänst.

Det är givetvis angeläget enskilda människor själva får möjligatt heter för olika åtgärder. Som framgår den översikt över att svara av forskning människors reaktioner inför risker, hot och påfrestom ningar utredningen redovisar i kapitel 11 finns det hos många som stark vilja och förmåga uträtta något att hjälpa andra och en att underlätta för myndigheterna i deras arbete. Det gäller att i det att det praktiska arbetet i samband med stora påfrestningar ta vara

den enskilda människor utgör. resurs som

Utredningen redogör i fortsättningen av avsnitt 4.2 i stora drag

för innehållet i scenariona. Avsnitt 4.3 innehåller sammanfatten ning de problem i olika verksamheter framkommer i skildav som

händelseförloppen och de viktigaste förslagen till åtgärder

ringen av

utredningen lägger fram i sju delbetänkanden med beskrivning som scenariona. Det finns i dessa redovisningar del överväganden av en är den karaktären att utredningen inte ansett det nödvändigt som av återge dem även här i huvudbetänkandet. att

Utredningen redovisar i avsnitt 4.4 övergripande synpunkter

mer på riskerna för störningar i telekommunikationerna och datasyste-

Syftet är att komplettera de överväganden som utredningen

men. har tagit fram i arbetet med de olika scenariona verksamheten om inom dessa båda områden. Utredningen behandlar i det här sammanhanget också riskerna för avbrott i krig och de åtgärder som

kan behöva vidtas för att driften då ska kunna fortgå.

4.2.2 till Sverige av asyl- och hjälpsökande Massfiykt

Utredningen har i tre delscenarion tecknat ett händelseförlopp som

innebär Sverige tar emot 50 OOO, 200 OOO respektive 500 000 att

118 Utredningens sju scenarion

asyl- eller hjälpsökande från länder på andra sidan Östersjön. De flesta kommer hit för att hjälp har i två delscenariona gått som av i igenom svåra umbäranden med kyla och hunger. En stor del dem av är allvarligt sjuka. Det handlar i många fall smittsamma sjukdoom mar.

Svårigheterna börjar i de tre händelseförloppen redan ute till sjöss.

Många fartyg kommer oanmälda till svenska hamnar. Utredningen beskriver skeendet på land i Gävle, Oskarshamn och Stockholm. Det räcker för de lokala och regionala myndigheterna inte med normala rutiner. Svårigheten är att hos kommunen, landstinget och po-

lisen snabbt i gång mottagningsorganisation registrerar de

en som

asyl- eller hjälpsökande och ordnar med hälsokontroll, utspisning

och vila. Alla måste sedan komma vidare till förläggningar på platser där de får möjligheter att återhämta sig. De tre delscenariona har utformats i samverkan med företrädare för framför allt Gävle, Oskarshamn och Stockholms kommuner,

Länsstyrelsen iStockholms län, Länsstyrelsen i ] önköpings län, Stock-

holms läns landsting, Statens invandrarverk, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen och Försvarsmakten.

Utredningen har vidare i arbetet med massflyktscenariot använt underlag har redovisats i Projekt Krishantering under ledning

som amiral Bror Stefenson. Företrädare för utredningen deltog i flera av

de överläggningar ledningen för Projekt Krishantering under

av som våren 1993 hade med företrädare för statliga myndigheter, kommu-

och landsting.

ner Utredningen har under år 1993 i delbetänkandet SOU 1993:89

Massflykt till Sverige asyl- och hjälpsökande redovisat de

av tre delscenariona. Betänkandet har remissbehandlats. Många remissin-

stanser har framhållit att beskrivningarna enligt deras uppfattningar är realistiska. Ingen har haft några allvarliga invändningar

mot ut-

redningens bedömningar eller förslag.

4.2.3¶Ett avbrott i

omfattande vattenförsörjningen

Utredningen skildrar och analyserar konsekvenserna avbrott i av ett

försörjningen med vatten till hushåll, industrier, sjukhus, skolor och

andra viktiga förbrukare i Stockholm och förortskommuner.

flera

Avbrottet är följd ett omfattande sabotage vattenverken i en av mot Norsborg och på Lovön. Hushållen drabbas mycket allvarligt när g det inte finns vatten till matlagning och personlig hygien. Stora stör- ; ningar uppstår även i flera viktiga samhällsfunktioner: Värme- 5 systemen slås till största delen ut. Hälso-och sjukvården och äldre- 1 omsorgen fungerar inte. Många äldre människor blir mycket oro- i liga det sker. De flesta företagen i området framför allt av som -

Utredningens sju scenarion 119

och livsmedelsindustrier kan inte fortsätta sin verkrestauranger samhet.

Scenariot visar hur de lokala och regionala myndigheterna hante-

problemen vilka ledningsfunktioner de organiserar, hur

rar - som försörjningen med går till och hur de informerar all-

reservvatten mänheten och andra myndigheter. En stor del ledningsproblemen

av fokuserar utredningen på behovet samordning mellan kommu-

nerna i Stockholms-regionen.

Scenariot har utarbetats i samverkan med företrädare för Stockholm Vatten AB, Kommunalförbundet Norrvatten och Livsmedelsverket. Synpunkter och annat underlag har också lämnats Läns-

av styrelsen i Stockholms län, räddningstjänsten och andra kommu-

nala förvaltningar i Stockholms stad, Rikspolisstyrelsen, polis-

myndigheten i Stockholm, Socialstyrelsen och Försvarsmakten.

En redogörelse för händelseförloppet och de åtgärder utred-

som ningen föreslår finns i delbetänkandet SOU 1995i21 Staden på

vattnet utan vatten.

4.2.4¶Långvariga avbrott i elförsörjningen

Beskrivningen och analysen omfattar tre olika delscenarion. I det första fallet drabbar mycket kraftig storm, stark kyla och svår

en isbildning så gott hela distributionsnätet i västra Sverige. För-

som sörjningen med elenergi slås i område omfattar stora delar

ut ett som

Göteborgs och Bohus, Hallands, Älvsborgs och Skaraborgs län. av Många känsliga knutpunkter i eldistributionen skadas allvarligt och det dröjer flera veckor innan hela området har fått tillbaka ström-

helt och hållet. Utredningen beskriver detaljerat konsekvenmen mer

för människor, myndigheter och företag i Göteborgs,

serna Stenungsunds och Vara kommuner.

I det andra delscenariot uppstår omfattande skador högspänningsnätet till följd ett sabotage mot stamnätet i nedre Norrland.

av Skadorna hindrar överföringen från till södra Sverige.

av norra Området söder Dalälven drabbas under veckor återkommande

om av längre eller kortare avbrott i elförsörjningen. Utredningen beskriver även i detta delscenario konsekvenserna för människor, myndighe-

ter och företag i Göteborgs, Stenungsunds och Vara kommuner.

Det tredje delscenariot visar konsekvenserna i stort för elförsörjningen elproducenterna måste ställa nio kärnkraftreaktorer

om av under tid varierar mellan två och fyra månader. Utredningen

en som behandlar följderna för elkraftbalansen den avställning for-

av som

dras bl.a. återverkningarna på kostnaderna för elproduktionen.

De tre delscenariona illustrerar sammantaget de stora problem

som elförbrukarna står inför när de inte får någon eller tillräckligt med

120 Utredningens sju scenarion

ström, vilka beslut myndigheterna måste fatta för minska verkatt

ningarna och till del kraftproducenternas svårigheter återställa

en att kapaciteten i ett produktions- eller distributionsnät råkat för som ut mycket omfattande skador eller andra störningar. Scenariot har utformats i samverkan med företrädare för bl.a. Svensk Elberedskap AB, Göteborg Energi AB, kommunala förvalt-

ningar i Göteborgs, Stenungsunds och Vara kommuner samt före-

trädare för industrin i västra Sverige. Synpunkter och underannat

lag har lämnats bl.a. Affärsverket Svenska kraftnät, Rikspolissty-

av relsen, lokala polismyndigheten Socialstyrelsen och Försvarsmakten.

Händelseförloppet och de åtgärder utredningen föreslår fram-

som går delbetänkandet SOU 1995:20 Utan stannar Sverige. av

4.2.5 radioaktiva ämnen i ett

Nedfall av

jordbruksomrâde

Utredningen har inriktat scenariot på de problem för jordbruket som sannolikt skulle bli följden vid ett stort nedfall radioaktiva ämav nen ien stor del Skåne. Orsaken till nedfallet är allvarlig olycka av en i ett kärnkraftverk utanför Sverige. De radioaktiva ämnena kommer med sydostliga vindar över den svenska kusten och tvättas ned av ett kraftigt regn. Nedfallsområdet sträcker sig från trakten Simav rishamn Eslöv. Både Kristianstads och Malmöhus län upp mot är drabbade. Länsstyrelserna i de båda länen ingriper enligt sina

skyldigheter i räddningstjänstlagen 1986:1102.

Nedfallet inträffar i början juni när jordbrukarna har börjat

av eller just ska börja slå den första slåttervallen. De har inget - att foder till djuren kvar från förra året. Det är svårt bedöma de att om

radioaktiva ämnena slagit ut grödorna och hur mölkproduktionen

påverkas. jordbrukarna är beroende myndigheternas analyser.

Mätningarna av strålningen och genomgången de erhållna vär-

av dena tar emellertid tid. Det gäller för myndigheterna och jordbrukarna att bedöma vilka saneringsåtgärder kommer fordras. som att Scenariot har utformats i samverkan med företrädare för bl.a.

Strälskyddsinstitutet, Räddningsverket, Livsmedelsverket, jordbruksverket och Länsstyrelsen i Malmöhus län. Synpunkter

och annat underlag har lämnats företrädare för Länsstyrelsen i Kristianstads av län, Försvarsmakten, kommuner i det berörda omrâdet, jordbrukets organisationer och livsmedelsindustrin i Skåne olika forskningssamt institutioner inom jordbrukets område.

Händelseförloppet och de åtgärder utredningen föreslår

som redovisas i delbetänkandet SOU 1995:22 Radioaktiva ämnen slår ut

jordbruk i Skåne.

Utredningens sju scenarion 121

4.2.6¶Avbrott i tillförseln av högteknologiska varor

Scenariot visar hur ett långvarigt avbrott i importen viktiga komav ingår i ADB-användarnas utrustning påverkar hanteponenter som

ringen bl.a. betalningarna i samhället, flygtrafiken och

av varudistributionen. Händelseförloppet börjar med naturkatastrof i Jaen Det leder till omfattande bortfall i produktionen och pan. ett exporbl.a elektroniska och komponenter från detta land. ten av apparater

Störningarna i den globala ekonomin blir så småningom mycket stora.

I Sverige drabbar bristen på elektronikmateriel snabbt alla företag tillverkar teleutrustning och andra produkter innehåller som som

och reglerutrustning. Det blir svårt att underhålla datasystemen

styrinom produktion och administration. Efter tid har störningarna en lett till inskränkningar i så all industriproduktion och i de gott som flesta samhällsfunktioner. Scenariot har utarbetats ÖCB i samarbete med företrädare för av bl.a. producenter datorutrustning och några användare stora av av ADB-system.

En redogörelse för händelseförloppet och de överväganden

som utredningen gjort finns i delbetänkandet SOU 1995:23 Brist på

elektronikkomponenter.

4.2.7 av ammoniak från en

Utsläpp järnvägstankvagn

En stumfylld järnvägstankvagn på Uppsala C rämnar. Den ammo-

niak strömmar når i scenariot mycket snabbt stora delar som ut av i Uppsala. Gasutsläppet drabbar flera tusen människor centrum som befinner sig på och Många dör andra får svårare ute gator torg. eller lättare skador. Beskrivningen händelseförloppet skildrar svåav righeterna och informera allmänheten och de problem hälsoatt varna och sjukvården möter när den ska hand alla inte hinner ta om som sätta sig i säkerhet eller inte är direkt drabbade känner en som men

mycket stark

oro. Scenariot har utformats i samverkan med företrädare för räddnings-

tjänsten och stadsbyggnadskontoret i Uppsala kommun, Uppsala

läns landsting, Länsstyrelsen i Uppsala län, FOA, Banverket, och

SOS Alarm. Synpunkter och annat underlag har lämnats bl.a. av

Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen och Försvarsmakten.

En redogörelse för händelseförloppet och den analys utredsom ningen gjort framgår delbetänkandet SOU 1995:24 Gasmoln av

lamslår Uppsala.

inledande skede studerade utredningen i samarbete med Läns- I ett

122 Utredningens sju scenarion

styrelsen i Göteborgs och Bohus län samt räddningstjänsten, hälso-

och sjukvården och miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i Göteborg

även konsekvenserna ett tänkt klorgasutsläpp i Göteborgs hamn.

4.2.8¶Stora i Dalälven

översvämningar

Scenariot ska skildra konsekvenserna mycket kraftig vårflod i

av en Österdalälvens och Västerdalälvens På detta följer

vattensystem. en rad skyfallsliknande under stora delar Vatten-

regn av sommaren. nivån stiger under augusti och kulminerar vecka in i september.

Vattenmassorna bryter i det skedet igenom kraftverksdammen vid Trängslet. Magasinet töms på bara några timmar. Det kolossala flö-

det nedströms dammen orsakar mycket skador i Älvdalen och

stora Mora.

Översvämningarna orsakar stora skador på bostäder, industrier,

jordbruk och samhällsservice i ett tiotal kommuner i län. En lång

tre

rad myndigheter på central, regional och lokal nivå griper in för

att i den akuta fasen rädda eller hjälpa till att rädda människor,

egendom och miljö. Det framgår också scenariot vilka åtgärder

av som myndigheter och enskilda vidtar för och så långt möjligt

att sanera återställa anläggningar har blivit förstörda

som av vattenmassorna.

Beskrivningen illustrerar bl.a. de svårigheter kommuner och

som länsstyrelser möter när de ska bedöma vilka åtgärder är rädd-

som ningstjänst och vilka inte är det. Bedömningen har betydelse

som bl.a för bestämmandet de skyldigheter begränsa skadorna

av att som

myndigheterna har och vilka åtgärder egendomsägarna själva

som får vidta.

Scenariot utformas i samverkan med företrädare för länsstyrelserna i de berörda länen och Vägverket. Synpunkter och

annat underlag lämnas bl.a. kommuner i området, SMHI, Rikspolisstyrel-

sen, Försvarsmakten, Socialstyrelsen och Dalälvens Vattenregleringsföretag. Händelseförloppet och de överväganden scenariot

som ger underlag för kommer att framgå delbetänkandet Störtflod i Daläl-

Arbetet med detta betänkande kommer slutföras under våven. att ren 1995.

Utredningens sju scenarion 123

4.3¶Problemen i scenariona och

utredningens förslag till åtgärder

4.3.1¶Förebyggande åtgärder

Problemen

Grunden för allt säkerhetsarbete är de förebyggande åtgärderna. Det ankommer på den för verksamhet att vidta ågärder så

som svarar en

olycka eller störning i verksamheten kan orsaka skador att en som på människor och egendom eller i miljön inte inträffar eller att skadorna händelsen ändå inträffar blir så begränsade som möj-

- om ligt. Mycket har skett inom olika verksamhetsområden och enskilda verksamheter under åren i syfte att minska risken för olyckor och störningar och att begränsa konsekvenserna dem. Detta är

av en ständigt pågående strävan inom många företag och andra verksamheter. Ett antal myndigheter på central, regional eller lokal nivå har

till uppgift utvecklingsarbete, föreskrifter, tillsyn eller in-

att genom formation förebygga händelser kan orsaka skador eller begränsa

som

verkningarna dem.

Utredningens scenarion syftar inte i första hand till att klargöra vad skulle ha kunnat göras för att förebygga händelserna eller

som för verkningarna skulle ha blivit lindrigare än blev fallet.

att som

Beskrivningarna regelsystemen och förloppen visar emellertid i

flera fall på åtgärder har till syfte att förebygga olyckor och

som andra händelser.

Några exempel: I massflyktscenariot framhåller utredningen i ett

händelseförloppen att ett antal stater till dessa hör Sverige av - hjälper till med och medicin i de bl.a. kyla och brist på förnö-

mat av denheter drabbade områdena. Problemen är emellertid stora. Det går inte att nå alla behöver hjälp. Ett stort antal människor

som tvingas till slut ta sig till andra länder för att överleva. Producenterna och distributörerna har, framgår elavbrottsscena-

av som av riot, gjort åtskilligt för att försörjningen med ström ska fungera även när den blir utsatt för stora påfrestningar. Det finns allmänt sett mycket extra kapacitet s.k. redundans -i systemet. Det går t.ex. att

koppla mellan olika produktions- och distributionsområden.

om Strävan är att stabila stolpar och ledningar står emot vindar

som och och att ledningsgatorna blir så breda att tråd blåser

som omkull eller tyngs ned inte hindrar distributionen. På många

grenar som platser där ledningar och ställverk riskerar att stora saltavlagringar har distributörerna installerat utrustning för automatisk spolning.

för allmänna vattenanläggningar har i allmänhet

De som svarar tekniskt sett mycket robust produktion och distribution. Sannolikheten för att ett tekniskt fel ska lamslå vattenproduktionen bedöms

Utredningens sju scenarion

mycket liten. Det är inte heller sannolikt att det felgrepp som genom eller försumlighet från personalen ska uppstå så stora skador

annan ett långvarigt totalavbrott kommer att medföra. Det finns i de

som flesta kommuner reservvattentäkter och ledningar som gör det möj-

ligt att ordna med dubbelmatning.

Stockholm Vatten som i utredningens scenario om ett avbrott i

vattenförsörjningen blir utsatt för ett omfattande sabotage tar in

råvatten från Mälaren. De tre vattenverkens sammanlagda kapacitet är dubbelt så stor förbrukningen i vanliga fall. Om ett verken

som av tas drift, ska i stort sett normal försörjning med vatten ändå

ur en

kunna ske. Vattentrycket sjunker möjligen något del områden.

i en

Med två vattenverk avstängda ska vattenförsörjningen kunna

upprätthållas på begränsad nivå. De allra flesta förbrukarna kommer

en att ha vatten. Sannolikt blir emellertid de som bor på de översta planen i många höghusen tvungna att hämta vatten längre ned i

av byggnaderna. Enstaka högt belägna områden kommer möjligen att

helt utan vatten. vara j

De svenska kärnkraftverken bedriver ett säkerhetsarbete l

som mycket noggrant kontrolleras myndigheterna. Det nedfall

av av radioaktiva ämnen i scenariot drabbar Skåne är svårt för i

som oss Sverige att förhindra olyckan, i utredningens scenario, in-

om som

j träffar utomlands och vindarna för de radioaktiva ämnena in över svenska kusten. Genom IAEA har möjligheter att i samarbete med andra länder öka förutsättningarna för säkerheten vid kärntekniska anläggningar i samtliga medlemsländer. Riktade svenska insatser inom kärnkraftverken i de baltiska länderna och Ryssland syftar till att minska riskerna för utsläpp från anläggningar i vår närhet och att begränsa omfattningen de utsläpp eventuellt inträffar.

av som

Det scenario skildrar konsekvenserna i det svenska samhället

som

vid allvarlig brist på elektronikkomponenter visar hur viktigt det

en är att det i förebyggande syfte inför bristsituation finns ett bered-

en skapslager kan användas inte bara i krig utan också vid den typ

som

fredstida händelser scenariot illustrerar. Uppbyggnaden av som av ett sådant lager får emellertid vägas mot de andra åtgärder går

som att vidta när bristen har börjat uppstå. Utredningen beskriver i

av-

snitt 4.3.9 de skadebegränsande åtgärder det kan bli fråga

som om.

Utredningens slutsatser

Det går inte att undvika alla olyckor eller allvarliga störningar i

samhällsfunktionerna. I många fall är det ekonomisk fråga hur

en långt det förebyggande arbetet kan drivas. Ambitionerna är i all- l

mänhet grundade på avvägningar i bedömningarna risker och

konsekvenser, kostnaderna samt de praktiska förutsättningarna.

Anläggningsägare och tillsynsmyndigheter har gjort mycket både

Utredningens sju scenarion 125

för att olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner

inte ska inträffa och för att begränsa omfattningen de ändå inom träffar. Mer kan emellertid göras efter hand det finns tekniska, som organisatoriska och ekonomiska förutsättningar. Det är ofta fråga en speciella åtgärder för varje slag verksamhet eller för varje om av en-

skild anläggning. Det år inte utredningens uppgift föreslå sådana

att åtgärder. Detta sker bäst med skyldigheter och i forsamma samma mer som hittills grundat på ett för den driver verk- - ansvar som en 4i samhet att göra vad situationen kräver och med tillsyn och andra

åtgärder från olika myndigheters sida. i i På utredningen ankommer det däremot överväga ad-

att generella

ministrativa metoder gör att de myndigheter påverkar försom som utsättningarna för verksamhet lokaliseringen eller utform- ; en - t.ex. ningen av en ny anläggning kommer att uppföras eller i som en som

ska förändras tar hänsyn till kraven på säkerhet. Utredningen l - anser att mycket kan åstadkommas i det sammanhanget ökad l genom en l samverkan mellan dem driver verksamheter också mellan som men olika myndigheter och mellan myndigheterna och dem driver - som verksamheter. Utredningen återkommer till dessa frågor i kapitel 7

säkerhetskrav i samhällsplaneringen och i kapitel 8 om om åtgärder mot kemikalieolyckor och olyckor med farligt gods.

En grundläggande förutsättning för att det ska kunna vidtas före-

byggande åtgärder är att det finns uppfattning riskerna i

en om stort för allvarliga störningar i samhällsfunktionerna.

Utredningen utgår

från att de myndigheter och andra på olika nivåer har organ som ett ansvar för bedömningar utvecklingen inom skilda områden av - geografiskt och sektoriellt har aktuella analyser de risker eller hot - av kan förekomma. Det gäller t.ex. Livsmedelsverket inom som vattenområdet, NUTEK inom energiområdet i ÖCB när det

stort, gäller försörjningen med elektronikkomponenter, den myndighet

som en-

ligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska för elberedskapen

svara samt länsstyrelserna och kommunerna. Det är naturligt de underatt rättar andra de förändringar inträffar i riskbilden så organ om som att dessa kan vidta förebyggande eller förbereda skadeavhjälpande

åtgärder.

En annan grundläggande förutsättning för säkerhetsarbete ett av det slag utredningen syftar på det i olika verksamheter finns är att teoretiska och praktiska kunskaper risker och sättet hanom om att tera dem. Många stora olyckor och allvarliga störningar inträfsom fat de senaste decennierna förlisningen fartyget Estonia - senast av visar att det ofta brister i det avseendet. Det behövs forskning som ökar kunskaperna. Det handlar både åtgärder inom olika verkom samhetsområden och arbeten tvärs över gränserna mellan om områdena och är för flera. På den punkten som gemensamma senare kan det gälla forskning människans beteende i situa-

om påfrestande

126 Utredningens sju scenarion

tioner. Inom bl.a. kärnenergiverksamheten och flyget finns det meto-

der och organisation för grundlig hantering av säkerhetsfrågorna,

en bl.a. analyserna de risker förekommer. Inom andra områden

av som är det sämre. Utredningen återkommer i kapitel 11 till de krav

som bör ställas på forskning inom området skydd och säkerhet.

4.3.2¶Räddningstjänst

Problemen

Ledning av räddningstjänsten

Två scenariona nedfallet radioaktiva ämnen och explosio-

av - av i tankvagn med ammoniak beskriver renodlade rädd-

nen en -

ningstjänstsituationer. I översvämningsscenariot är förloppet sådant

mycket stor del åtgärderna blir räddningstjänst. Det inneatt en av

omfattande del myndigheternas verksamhet sker enligt bär att en av

bestämmelserna i räddningstjänstlagen 1986:1102. De svårigheter

uppstår har framför allt med händelsernas omfattning och det som stora behovet att göra. Det fordras en koordinering

av resurser av alla de åtgärder rad olika vidtar. Kravet på ledning

som en organ av verksamheten är stora.

Ansvar och befogenheter för de för den ledning

organ som svarar

fordras är tydligt klargjorda i lagstiftningen. De problem som

som uppkommer har framför allt att göra med att räddningsinsatser

av den omfattning det är fråga i scenariona inträffar så sällan.

som om Många ska utöva ledning i krävande situationer de slag ut-

som av redningen beskriver har eller inga praktiska erfarenheter att falla tillbaka på.

Det ankommer på Räddningsverket och de lokala och regionala

för ledning kommunerna och länsstyrelserna

organen som svarar - -

att till att bl.a. ledningsorganisationen fungerar. Den utbildning

se och övning tar sikte på mycket krävande situationer består

som av ett system med grund- och fortbildning och regionala övningar. Planeringen de regionala övningarna går ut på att varje län övar

av en

gång vart fjärde år. Vid dessa övningar kan antingen

- som vara

stabsövningar eller övningar för hela räddningsorganisationen får

de ska leda räddningstjänsten tillfälle att praktisera sina kun-

som

skaper. Mellan övningarna ligger utbildning olika slag för delar

av av personalen. Till denna utbildning hör den s.k. högre räddningstjänstkursen HRK. Kursen har tillkommit i syfte att åstadkomma det kunnande behövs för ledning inom både den statliga och den

som

kommunala räddningstjänsten. Tyngdpunkten ligger på

Utredningens sju scenarion 127

CI Samverkan mellan olika myndigheter och andra

organ;

D Information; och

u Stabstjänstens roll och funktion.

HRK vänder sig till ledningspersonal hos räddningsorganen

samt

hos samverkande centrala, regionala och lokala myndigheter och andra -framför allt polisen, sjukvårdshuvudmännen och SOS-

organ Alarm. Kursen ska kunskapsinlärning och spel eleverna

genom ge

förmåga att leda eller delta i ledningsarbete vid räddningsinsatser i

samband med stora olyckor. Utbildningen pågår veckovis under

sammanlagt sex veckor. Förberedelser och självstudier äger under

rum tiden mellan de kursveckorna. Ett tjugotal elever deltar varje

sex gång i kurserna. Räddningsverket har hittills regel genomfört

som två kurser år.

per

Det finns också i länen med regionala

numera ett system samverkanskurser i räddningstjänst RSK. Dessa kurser har utvecklats

av Räddningsverket i samarbete med ett antal länsstyrelser och

andra myndigheter. Syftet är även i dessa fall utveckla förmågan till

att samarbete samt kunskaperna informationens och stabsarbetets

betydelse. Utbildningen sker under ledning tidigare HRK-elever

inom länsstyrelserna, den kommunala räddningstjänsten, polisen och

hälso- och sjukvården. Innehållet i utbildningen är i huvudsak det-

samma som i HRK, kurstiden är kortare. I de spel och

men grupparbeten äger ligger tonvikten naturliga skäl på riskerna

som rum av i det länet. Avsikten är att de deltar i de regionala kurserna

egna som i nästa steg ska kunna leda lokalt anordnade kurser och övningar,

kommer att förberedelse för verksamheten inom som vara en

befolkningsskydd och räddningstjänst i krig den tidigare civilförsvarsutbildningen. Enligt den översyn utbildningen inom Räddningsverkets

av ansvarsområde verket har gjort Räddningstjänstens utbildning i

som framtiden, Rapport 1994 är avsikten inte att förändra antalet

centralt anordnade kurser. Strävanden finns däremot utöka kursernas

att längd. Det ska göra det möjligt för deltagarna att ta tillvara erfarenheter från händelser nyligen inträffat, behandla nyheter inom

som området och fördjupa genomgången del problem. Avsikten är

av en

att tyngdpunkten i utbildningen sett till antalet deltagare i fort-

- sättningen sett ska ligga på de regionala samverkanskurserna RSK. För detta talar framför allt att kostnaderna elev blir lägre och

per att betydligt fler får genomgå utbildning antalet centralt anord-

än om nade kurser hade ökat. En fördel de tillsammans

annan är att som ska genomföra ledningsarbetet får tillfälle förbereda

att gemensamt

sig. Enligt Räddningsverkets bedömning är behovet 12-15 regionala

kurser år.

per

Övningar och spel insatser vid stora olyckor och andra

som avser

128 Utredningens sju scenarion

påfrestningar förekommer också vid Försvarshögskolans s.k. huvud-

kurser och i Socialstyrelsens ledningsläkarutbildning.

Ett tydligt ledningsansvar och tillräckliga befogenheter för den

som utövar ledning att vidta åtgärder griper in i andras verksamhet

som finns när räddningstjänstlagens kriterier är uppfyllda och det alltså

är fråga olyckor. Utredningen att de centrala, regionala

om anser och lokala myndigheterna det redovisade systemet för ut-

genom bildning och övning har inriktat förberedelserna för ledning

räddningstjänsten vid stora olyckor på ett ändamålsenligt sätt. Vid de allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner utredningen

som behandlar i flera scenariona är olika myndigheter skyldiga att

av vidta åtgärder inom sina sektorer. Ingen har emellertid ett ansvar för den koordinering i allmänhet behövs och inte heller några befo-

som

genheter att ingripa med någon form ledning. Utredningen tar i

kapitel dessa frågor styrning åtgärderna vid allvarliga

5 upp om av störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Utredningen föreslår att den utbildning och de Övningar i ledning räddningstjänst vid stora olyckor utredningen här översikt-

av som ligt har beskrivit ska omfatta även insatser vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och förhållandena i både fred och

avse

krig.

Räddningstjänstens ansvar

Räddningstjänsten är i de allvarliga störningar utredningen be-

som

skriver skyldig att ingripa vid de olyckor störningarna framkal-

som lar. Räddningstjänstens gäller en händelse inom förloppet i

ansvar stort och är begränsat till denna händelse. Räddningstjänstens insat-

vid de olyckor inträffar i el- och vattenavbrottsscenariona är ser som lätta att avgränsa. Svårare kan det att i Översvämnings-

vara som scenariot bestämma när räddningstjänsten har skyldighet att in-

gripa. Tillämpningen räddningstjänstlagens kriterier för vad ska

av som

räddningstjänst fordrar bedömningar ett slag räddnings-

vara av som tjänstens företrädare ofta måste göra. Frågan är i dessa situationer när ägare till byggnader eller andra anläggningar har möjligheter att

själva hindra eller begränsa skadorna på sin egendom. Om det gäller

att rädda människoliv uppkommer i praktiken aldrig någon tvekan

knappast heller när miljön är hotad. Utredningen har i rapporten -

översvämningarna i Dalälven redovisat sina synpunkter på

om om-

fattningen av räddningstjänstens ansvar. Enligt utredningens mening

finns det utrymme för flexibilitet i tillämpningen. Utredningen

ser

inga skäl att genom ytterligare preciseringar i räddningstjänstlagen förtydliga räddningstjänstens eller -i ännu mindre grad att

ansvar utöka detta l

ansvar.

Utredningens sju scenarion 129

En fråga utredningen behandlar i scenariot översväm-

som om

ningarna i Dalälven är hur lång tid räddningstjänsten har efter ett dammgenombrott innan åtgärder måste vara vidtagna längre ned i

vattendragen. Enligt bedömningar i scenariot, som är grundade på

uppfattningar företrädare för del de berörda myndighe-

som en av terna har, kommer det att dröja ett tiotal timmar efter ett

genombrott i Trängslet innan flodvågen når Mora. Andra uppgifter

som har framkommit i utredningens arbete visar emellertid att det skulle

betydligt fortare. Myndigheterna i Mora skulle enligt dessa

uppgifter inte ha än två å tre timmar på sig för att genomföra den ut-

mer rymning människor och bortförsel egendom är nödvän-

av av som

dig. Enligt utredningens mening är det nödvändigt att Länsstyrelsen

och de lokala myndigheter och andra är berörda mot den

organ som bakgrunden över sina planer för insatser vid dammbrott i Ös-

ser ett terdalälven. Dammsäkerhetsutredningen K 1994:06 kommer

enligt uppgift att behandla frågor detta slag i sitt betänkande.

4.3.3¶Hälso- och sjukvård

Problemen

Hälso- och sjukvården får i de flesta utredningens scenarion mycket

av stora problem. Det beror i några fall på att händelseförloppen utsätter människor för påfrestningar fordrar stora insatser med sjuk-

som

vårdspersonal. I massflyktscenariot blir uppgifterna lokalt så krä-

vande att organisationen på flera platser är nära att kollapsa. Det stora antalet patienter kommer till Sverige i detta scenario gör

som

att sjukvårdshuvudmännen får mycket svårt de invånarna

att ge egna den vård som dessa behöver. Många operationer kommer att behöva skjutas på framtiden. Risken att inte sina vårdbehov

egna

tillgodosedda skapar stor hos många svenskar. Utredningen

en oro

framhåller i analysen massflyktscenariot att denna kan

av oro vara ett större hot än att en del människor får vänta på vård.

Många de asyl- och hjälpsökande har i utredningens scenarion

av smittsamma sjukdomar typ varit förskonade från eller

av en som har begränsade erfarenheter i landet. Smittsamma sjukdomar blir

av också följden i scenariona avbrotten i el- och vattenförsörjningen

om och översvämningarna. Med den brist på rent vatten och värme

som uppkommer i dessa scenarion går det för de flesta inte att klara den

personliga hygienen. Det kan i inledningsskedet uppstå svårigheter,

den personal för vården dem har smittsamma om som svarar av som sjukdomar tidigare inte har haft sådana arbetsuppgifter. De flesta har i varje fall begränsade erfarenheter epidemier i stor skala.

Ett utflöde ammoniak i den omfattning utredningen skild-

av som

i ett scenariona leder snabbt till masskadesituation. Hälsorar av en

130 Utredningens sju scenarion

och sjukvården kommer även i det här fallet att mycket svårt

att ta hand alla på ett medicinskt riktigt sätt. Det gäller framför allt det

om stora antal människor har mycket allvarliga skador.

som

I flera scenariona förändras också själva förutsättningarna för

av hälso- och sjukvården drastiskt. Det sker när el- och vattenför-

t.ex.

sörjningen minskar eller helt upphör. Möjligheterna förse sjuk-

att husen med reservkraft och reseruvatten varierar mellan olika

orter. Mycket har gjorts för att verksamheten ska fungera även när leveranserna försvinner, beredskapen är ojämn. En del sjukhus har

men

brunnar att ta till när det inte längre finns något vatten i ledegna ningarna. Det gör att verksamheten tills vidare kan fortsätta. Vattnet från de täkterna kommer under alla förhållanden räcka

egna inte att till än liten del dygnsbehovet. Det är också ovisst hur

mer en av länge reservvattnet i sådana täkter håller god kvalitet.

Det har framkommit att två sjukhus i det område i utredning-

som

scenario drabbas vattenavbrottet inte har några anordningar ens av för att kunna ta vatten de brunnarna. Det skulle

upp ur egna sannolikt ta flera dygn att ordna med tillförsel vatten dessa täkter

av ur

I-Iälso- och sjukvården tvingas i några scenariona att utrymma

av sjukhus. En del patienter kan sannolikt återvända till sina bostäder. För merparten måste det emellertid ordnas vårdplatser inom andra sjukhus. Det är möjligt att denna omfördelning i många fall kan ske inom varje sjukvårdshuvudmans eget område. I flera händelse-

förloppen utredningen tecknar är behovet utrymning och

som av omfördelning emellertid så stort att det blir nödvändigt anlita

att sjukhus även på andra håll. För närvarande har ingen central eller

regional myndighet några befogenheter att i fred ålägga sjukvårds-

en huvudman att ta emot patienter från ett annat sjukvårdsområde. För-

utsättningen för utrymningen är således att sjukvårdshuvudmännen

träffar överenskommelser detta.

Utrymning sjukhus innebär också rad praktiska problem.

av en Genomförandet kräver mycket planering

och stora transportresurser. Erfarenheter från utlandet visar att utrymning i stor skala är

en en svår uppgift. Den tar lång tid att utföra och utsätter många

av patienterna för stora påfrestningar. Den svenska hälso- och sjukvården har mycket små erfarenheter de åtgärder fordras.

av som

Samma slag av problem som utredningen beskrivit uppstår för j den vård många äldre och handikappade kommunerna efter

av som den s.k. Ädelreformen för och sker på sjukhem eller i

svarar som hemmen. Om det är risk för smitta har också kommunens hälsoskydd i

och uppgifter. Det handlar i så fall att skydda djur och ansvar om livsmedel. Det förhållandet att det är två olika huvudmän innebär att en samordning måste komma till stånd. Formerna för samordningen och omfattningen av den varierar mellan olika kommuner och län.

Utredningens sju scenarion 131

Utredningens förslag

Hälso- och sjukvården får vid påfrestningar i samhället av de slag

utredningen beskriver mycket stora uppgifter, den inte är som som

vid. Ett avbrott i försörjningen med och vatten innebär att van

väsentliga förutsättningar för verksamheten upphör. Socialstyrelsen har ett övergripande för planering och för-

ansvar

sörjning inom hälso- och sjukvård, socialtjänst och miljö- och hälsoskydd krig. Till myndighetens uppgifter hör också att till

stånd planering hälso- och sjukvårdens insatser vid fredstida

en av katastrofer framför allt livräddande åtgärder i stor skala ute på

- en skadeplats eller i ett skadeområde. Den mer detaljerade planeringen inom hälso- och sjukvården både verksamheten i krig och

- av av katastrofinsatser i fred gör emellertid huvudmännen själva. Social-

i -

styrelsen har utarbetat ett underlag med råd för inriktningen av verki samheten.

Sjukvårdshuvudmännens planering för stora insatser i fred tar fram-

för allt sikte på livräddande åtgärder i stor skala ute på skadeplats

en eller i skadeområde. Det kan gälla situation det slag

ett en av som

utredningen skildrar i scenariot explosion i taukvagn med

om en en ammoniak. Hälso- och sjukvårdens åtgärder vid utsläpp radioak-

av tiva ämnen och andra allvarliga olyckor är också planerade. Det förekommer utbildning och Övning. Som utredningen framhåller i analysen flera scenarion kan hälso- och sjukvården emellertid

av behöva förbereda sig bättre hittills skett för de påfrestningar

än som

uppstår vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

som

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd

med Landstingsförbundet och Kommunförbundet närmare klargöra vilka krav ska ställas på hälso- och sjukvården den får ett

som om mycket stort antal asyl- eller hjälpsökande att ta hand Samma

om. sak gäller det uppstår t.ex. långvariga avbrott i el- och vattenför-

om sörj ningen. Det bör framgå vilka åtgärder är förebyggande och

som vilka ska genomföras när händelsen inträffar eller har inträffat.

som

Övervägandena bör omfatta både primärvården och den sjukhus-

baserade hälso- och sjukvården. Det är särskilt angeläget att klar-

göra omfattningen de problem med beredskapen är följd

av som en

de senaste årens förändringar inom primärvården och vilka åtav gärder i det avseendet kan vidtas.

som

Förberedelserna kan ut på att hälso- och sjukvården över

ser reservsystemen, tänker igenom vilka förbättringar de kan göra

som och vidtar åtgärder så att de anställda blir insatta i problemen. Syftet är att de i akut situation ska kunna på ett effektivt sätt. Det

en agera här arbetet måste ske regionalt och lokalt och samordnas med den verksamhet vid stora olyckor som sjukvårdshuvudmännen har förberett. En samordning bör ske mellan den hälso- och sjukvård

som

132 Utredningens sju scenarion

landstingen bedriver och de äldre och handikappade

omsorger om

kommunerna för. Resultatet övervägandena bör som svarar av ges ut som allmänna råd till landstingen och kommunerna.

Beslut den fördelning patienter mellan olika sjukvårdshuvud-

om av män inte sker frivilliga överenskommelser mellan

som genom sjukvårdshuvudmännen kommer att kunna fattas med stöd den

lagstiftning ledning åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga

om av samhällsfunktioner utredningen föreslår i kapitel 5.

som

4.3.4¶Socialtjänst och utrymning

Problemen

Socialtjänstens mest krävande uppgift är i flera scenariona

av att lindra svårigheterna för alla äldre och handikappade. Som utred-

ningen framhåller i analyserna händelseförloppen är det

av grupper

far mycket illa. Det beror givetvis på att många fysiskt som annars inte är starka eller rörliga och att de lätt blir oroliga de störningar

av som uppstår när viktiga delar samhällsservicen inte längre fung-

av erar.

Det har framkommit att totalt omkring 30 000 äldre och handikappade i Stockholm i den situation utredningen beskriver i

som scenariot vattenavbrottet i Stockholm sannolikt inte kan hand

om ta

sig själva utan behöver hjälp med t.ex. matlagning, hygien och

om värme. Det gäller människor bor på sjukhem, i servicehus eller

som i vanliga bostäder. I de fallen är det normalt människor

senare som klarar sig själva. Sociala myndigheter i de tre kommuner i västra Sverige deltagit i utformningen elscenariot beskriver också

som av förhållandena för de äldre och handikappade mycket svåra när

som det inte finns någon ström. Betydligt fler än vad organisationen kla-

med sina ordinarie kommer att behöva bistånd rar av resurser av något slag. Svårigheterna beror bl.a. på vilken årstid det är det

- om är mörkt en stor del dygnet och kallt ute.

Till socialtjänstens uppgifter hör även barntillsynen. Verksamhe-

ten vid förskolor och fritidshem kan inte fortsätta -i varje fall inte i vanlig omfattning när det inte längre finns eller vatten.

Utredningens förslag

Utredningen att beredskapen skulle öka effekterna för social-

anser om tjänsten olika slags situationer blev föremål för grundligare över-

av väganden än kunnat ske i arbetet med scenariona.

som

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att i samråd

med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet närmare klargöra vilka krav kan komma att ställas på socialtjänsten vid

som

Utredningens sju scenarion 133

allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det gäller framför allt kunna hjälpa de äldre och handikappade får svårt att

att som klara sig själva. Det bör även för socialtjänstens del framgå vilka åtgärder kan behöva vidtas i förväg och alltså är förebyg-

som - som gande och vilka ska genomföras när händelsen inträffar eller

- som har inträffat. Det är vidare angeläget att problemen med fördelningen

ansvaret mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården klaras av ut, så att inte den verksamheten vältrar över svårigheterna på

ena den andra.

Förberedelserna kan även inom detta område ut på att de

ansvariga över reservsystemen, tänker igenom vilka förbättringar

ser

de kan göra och vidtar åtgärder så att de anställda blir insatta i som j problemen. är de i akut situation ska kunna på ett

Syftet att en agera j effektivt sätt. Aven det här arbetet måste ske regionalt och lokalt. Resultatet övervägandena bör ut allmänna råd till koml av ges som

j och landstingen.

munerna

För många äldre finns det i besvärliga situationer ingen

annan

lösning än utrymning. De lokala myndigheterna organiserar i flera

scenariona stora utrymningar människor till orter inte av av som har drabbats de allvarliga påfrestningarna. Detta gäller inte bara

av äldre, handikappade och barn. Utrymning i stor skala är också

en av

de åtgärder kan behöva vidtas inom för räddningstjänsten

som ramen vid t.ex. storbrand eller svår kemikalieolycka. Arbetet kräver

en en

mycket arbete både i samband med själva omflyttningen och på

mottagningsorterna.

Polisen har fått ansvaret för genomförande den utrymning

av som

ingår i räddningstjänsten. Det innebär att polisen gör den planering

behövs och leder verkställigheten. De utrymmande tas emot

som av j fall anlita. i de det i förekommande är lämpligt att Ansva-

organ som

är grundat på överenskommelse den 15 oktober 1992 mellan ret en

Räddningsverket, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen. Någon motsvarighet finns inte för utrymning vid allvarliga störningar i vik-

tiga samhällsfunktioner.

Utredningen föreslår att ansvaret för genomförande utrymning

av ska framgå författning och inte, för närvarande är fallet,

av en som

överenskommelse mellan tre statliga myndigheter. av en

Utredningen föreslår vidare att ansvaret ska utrymning både

avse

vid räddningstjänst och vid allvarliga störningar i viktiga samhälls-

funktioner.

134 Utredningens sju scenarion

4.3.5 och säkerhet

Ordning

Problemen

De påfrestningar som uppkommer är i två scenariona följd

av en av sabotageåtgärder. Inom verksamheten ordning och säkerhet handlar det att så snabbt möjligt klara vilka har utfört

om som ut som

sabotageåtgärderna och om det föreligger några andra hot. Säker-

hetspolisen bedriver fortlöpande spaning ska göra det möjligt

som att förhindra brott det slag förekommer i scenariot. De kun-

av som skaper finns hos Säkerhetspolisen kan leda till de har

som att som skadat anläggningarna relativt tidigt blir identifierade och gripna. Det kan emellertid också ta tid och skapar i så fall kan

en oro som ställa till problem. Skyddet mot sabotageåtgärder behandlas vidare i avsnitt 4.3.6.

Problemen i övrigt inom området ordning och säkerhet

sammanhänger i två utredningens scenarion med att många tekniska

av skyddsanordningar bl.a. brand-, inbrotts- och driftlarmen for-

- drar ström för kunna fungera. Det saknas i allmänhet reservkraft

att till dessa. Om det i elscenariot inte finns någon ström och det

som samtidigt under stor del dygnet är mörkt ute ökar antalet in-

en av brott. Risken är stor för plundring i butikerna och deras skyltfönster. Mer kontanter än vanligt är i omlopp när det inte längre går

att registrera köpen med betalkort. Förhållandena kan komma att locka delar av den organiserade brottsligheten till de strömlösa områdena. Många bor i dessa områden kommer att oroliga över

som vara att samhället har svårt att skydda dem mot t.ex. olyckor, överfall, rån och skador på egendom. Bristerna i skyddet beror också på det

att inte överallt går att ringa 90 000 och att polisen och bevakningsföretagen inte har så mycket personal att det räcker för att ordning och säkerhet ska kunna upprätthållas.

I det händelseförlopp utredningen skildrar i elscenariot blir

som

även trafiksituationen besvärlig. Tågtrafiken kommer tidigt

att vara utslagen. Biltrafiken flyter inte den brukar i de större tätorterna

som

sedan trafikljus och gatubelysningar slocknat. Det detta

är trots mycket människor ute på gator och vägar. De måste förflytta sig för att kunna skaffa förnödenheter och för till anhöriga. Det här

att se leder till ett annat trafikmönster än i vanliga fall. Följden kan bli stockningar som gör det svårt för angelägna transporter att komma fram. Förare i utryckningsfordon vid sådana hinder, för

är vana men dem ska komma med till hämtningsställen och

som t.ex. vatten enskilda förbrukare blir det värre. Trafikolyckorna kommer bli be-

att tydligt fler än i vanliga fall.

Det finns inom polisen ledningsorganisation för s.k. särskilda

en händelser. Avsikten är att den ska i anspråk i situationer

tas t.ex. av olika slag utredningen beskriver i sina scenarion. Polisen har

som

Utredningens sju scenarion 135

enligt denna modell inre och yttre organisation. Den inre

en en organisationen leds i allmänhet chefen för ordningsavdelningen i polis-

av distriktet, för verksamheten i stort. Chefen för avdel-

som svarar

ningen har ledningsstab med olika slag specialister till sitt för-

en av

fogande. Anvarig för den yttre organisationen ute på fältet är

polisinsatschef.

Det stora problemet är också illustreras skildringen i

- som av flera scenarion att polisen regel i början efter stor olycka

- som en eller allvarlig störning har förhållandevis lite polispersonal att sätta in. Det gäller framför allt utanför storstadsområdena. Efter det ut-

flöde ammoniak från tankvagn i Uppsala som utredningen

av en beskriver i ett scenariona förfogar polisen i ett läge när stora

av avspärrningar snabbt behöver göras över endast i tre bilar.

sex man

En fråga som ammoniakscenariot illustrerar är att polispersonalen inte har någon personlig skyddsutrustning som den kan använda vid ett utsläpp kemikalier. Det finns i förråden inom varje polisdi-

av strikt ett antal andningsskydd typ helmask. De är avsedda som

av skydd vid tårgasinsatser kan också användas ett s.k. flykt-

men som skydd. när polispersonal ska ta sig ut ett område med Ge-

gas .

nomsnittligt för polisdistrikten räcker denna utrustning emellertid

bara till högst 20 % polispersonalen. En nackdel är att det

av annan tar tid att fram dessa skydd. Båda faktorerna leder till att polisens personal själv är utsatt för mycket stora risker. Det begränsar natur-

ligtvis också polisens möjligheter

att agera.

Utredningens förslag

Det kommer i så gott alla händelseförloppen att behövas mycket

som polispersonal sannolikt även under relativt lång tid. Det kommer

alltså att bli nödvändigt med förstärkningar. Inom länen är det administrativt enkelt att föra över personal från ett polisdistrikt till ett annat eller hela länet är ett polisdistrikt från ort till

- om - en en

Om överföringen däremot ska ske mellan län blir det annan. mer

komplicerat. Systemet för sådana förstärkningar går ut på att läns-

polismästarna kommer överens. Vem ska bestämma när behoven är

stora i flera län samtidigt Rikspolisstyrelsen får enligt instruktionen

gäller gripa in först när behoven inte kan tillgodoses genom som frivilliga överenskommelser. Den här ordningen kan fördröja överföringen och riskerar att skapa problem det är svårt att

som senare lösa.

Utredningen föreslår i kapitel 5 att regeringen vid allvarliga stör-

ningar i viktiga samhällsfunktioner ska kunna uppdra åt en myndighet t.ex. länsstyrelse eller civilbefälhavare att fördela

- en en - resur-

behövs i flera län. Regeringen kan givetvis också själv fatta ser som sådana beslut. Detta gäller redan vid stora olyckor när insatsen sker

136 Utredningens sju scenarion

enligt räddningstjänstlagen. Den här ordningen gör det möjligt

att vid händelse fordrar mycket styra användningen

en som resurser

även av polisens personal.

Frågan om polispersonalens kemskyddsutrustning har varit före-

mål för överväganden i olika sammanhang under årens lopp. I den senaste utredningen RPS Redovisning 1992:2 POB, Polisens

kemskyddsutrustning föreslår projektgrupp att polisen för sina

uppgifter samverkande i samhällets räddningstjänst ska

som organ

ha personlig kemskyddsutrustning varje polisman medför

en som vid uniformerad tjänstgöring i mobila enheter. Utrustningen ska

en-

ligt förslaget bestå andningsskydd helmask med filter, tvådelat

regnställ, gummistövlar och gummihandskar. Rikspolisstyrelsen har framhållit att anskaffningen utrustningen är arbetsmiljöfråga

av en

de lokala polismyndigheterna har att ta ställning till. Anskaffsom ningen ska det skälet finansieras med medel de disponerar

av som inom de s.k. länsramarna.

Förslaget har tagits emot väl de allra flesta lokala polismyndig-

av heterna. En del distrikten har i samverkan med Försvarsmakten

av beställt masker, medan andra ekonomiska skäl avvaktar med

nya av

att skaffa den föreslagna utrustningen. Rikspolisstyrelsen

avser en-

ligt uppgifter till utredningen att under år 1995 ta ställning till projektgruppens rapport.

De brister i skyddet mot kemikalier utredningen pekar på

som avser polisens verksamhet i fred. Skyddsmasker med filter till all

polispersonal finns däremot i mobiliseringsförråd och är avsedda

för verksamheten under beredskap och i krig. Den här utrustningen är äldre typ ska kunna användas både s.k. flyktskydd

av men som när polispersonal ska ta sig ut ur ett område med och vid insat-

gas

som kräver polisens medverkan i ett sådant område. Skyddsmasser kerna har anskaffats Försvarsmakten och får i princip inte använ-

av das vid insatser i fred.

Utredningen anser att polisen måste resurser så att polispersonalen snabt kan delta i insatser vid t.ex. kemikalieolyckor

som

kräver skyddsutrustning. Projektgruppens arbete visar att åtgärder

något slag behöver vidtas. Enligt utredningens mening finns det

av inga skäl att inte låta polisen i fred använda den utrustning är

som avsedd för verksamheten i krig. Ett samutnyttjande personal och

av utrustning förekommer inom många andra verksamheter. Erfarenheten visar sådan meranvändning har flera fördelar.

att en

Utredningen föreslår att Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten får i uppdrag att utforma regler innebär att polispersonalen

som

personlig utrustning i fred kan använda den kemskydds-

som utrustning är avsedd för verksamheten i krig. Det är möjligt

som att

detta ett led i den fortlöpande moderniseringen fordrar

- som nyanskaffningar. Dessa bör i så fall ske i samarbete mellan polisen

Utredningens sju scenarion 137

och Försvarsmakten. Rikspolisstyrelsen bör i det här sammanhanget

ställning till användningen utrustningen fordrar särskild ta om av en

utbildning

4.3.6¶Skydd mot sabotageâtgärder

Problemen

Flera de tekniska försörjningssystemen det gäller framför allt

av nyttigheter och är i allmänhet så stora och

som vatten - geografiskt så utspridda att det i praktiken inte går att bevaka dem på ett effektivt sätt. Tekniska skyddsanordningar vid bl.a. vattenverk,

och transformatorstationer kan forceras och larmen gär reservoarer

manipulera. De mycket anställda i allmänhet behövs för att som själva driften kan sannolikt övermannas dem vill skada en

av som sådan anläggning. Ännu sårbarare från den här utgångspunkten är

själva ledningsnäten. Det finns i praktiken inte att avdela

resurser

bevakningspersonal för ett kontinuerligt skydd.

Många anläggningar har läget allmänt beskrivits för utred-

- som

ningen bristfälliga anordningar för skydd mot intrång och skade-

görelse. Angriparna i utredningens scenarion lyckas i sina uppsåt att skada anläggningarna. En naturlig åtgärd innan de har gripits eller

så länge det inte kan uteslutas att de kommer att slå till igen är att

bevaka andra tänkbara mål. Om det inte finns något uttalat hot kan det svårt att tillräckligt med för sådan bevak-

att vara resurser en

ning. Kraven på ett effektivt skydd ökar givetvis tydligare angri-

demonstrerar sina avsikter. Det kan i ett läge med ett tydligt parna

hot åt mycket bevakningspersonal.

Utredningens förslag

Tekniska skyddsanordningar

En angripare kan sabotage slå ut anläggningar är viktiga

genom som för försörjningen med viktiga förnödenheter i samhället. Strävan måste att försvåra sådana Så länge inget hot föreligger

vara angrepp.

några slag anläggningar eller mot särskild anläggning ut-

mot av en

görs skyddet driftspersonalen och de tekniska skydds-

av av anordningar förekommer. Om det däremot finns ett hot mot

som en eller flera anläggningar bör det finnas möjligheter att snabbt ordna

effektiv bevakning med personal. en

Utredningen att anläggningar har betydelse för försörj-

anser som ningen större förbrukare bör utrustade med ef-

av grupper av vara fektiva tekniska skyddsanordningar inhägnader, lås och larm. Inom

vattenförsörjningen kan det enligt utredningens mening lämp-

vara

ligt anläggningar producerar minst 10 000 m3 vatten i

att som ge-

138 Utredningens sju scenarion

nomsnitt dygn har sådana skyddsanordningar. Det

per svarar mot vattenförsörjningen för tätorter med 25 000-30 000 invånare. Med

anläggningar utredningen i det här sammanhanget

menar

råvattenintag, vattenverk, och pumpstationer. ÖCB, Lizs-

reservoarer medelsverket och Svenska Vatten- och Avloppsuerksföreningen har tillsammans övervägt dessa frågor. Det framgår dessa övervägan-

av den att de flesta behoven sannolikt är tillgodosedda hel

men att en del återstår att göra.

För försörjningen med andra slag förnödenheter, t.ex. el, går

av det att utforma andra principer för det tekniska skyddet. Åtgärderna bör i förekommande fall knyta till det gäller för verksamhe-

an som

ten i krig.

Bevakning med personal

En av polisens uppgifter är att för det skydd behövs när

svara som det finns ett hot sabotage anläggning och därmed också

om mot en

fordras bevakning med personal. Bevakningsföretagen kan också

delta med sina Om hotet drar ut på tiden och drabbar många

resurser.

anläggningar, kan både polisen och bevakningsföretagen emellertid

svårt att ge det uthålliga skydd krävs.

som

Enligt lagen 1990:217 om skydd för samhällsuiktiga anläggningar

den s.k. skyddslagen får militär personal användas för bem.m.

vakning av skyddsobjekt. Sådana objekt kan enligt skyddslagen

vara

militära anläggningar eller områden olika slag och anläggningar

av eller områden används eller är avsedda för bl.a. energiförsörj-

som ning, vattenförsörjning, radio- och telekommunikationer

och trans-

porter. Byggnader, anläggningar och områden är viktiga för verk-

som samheten inom det civila försvaret blir skyddsobjekt länsstyrel-

om sen beslutar det. För byggnader, anläggningar och områden

som huvudsakligen används för militära ändamål fattas besluten

av Försvarsmakten.

Utredningen har i arbetet med några scenariona funnit att det

av vid del militära förband råder viss tveksamhet huruvida

en en om militära förband i fred får ställa militär personal till förfogande för bevakning s.k. civila skyddsobjekt. Det finns emellertid inga före-

av skrifter i skyddslagen hindrar sådan bevakning. Frågan har

som en inte heller berörts i förarbetena till skyddslagen prop. 198990:54 eller i den till lagen hörande förordningen 1990:1334 skydd

för sambällsviktiga anläggningar m.m. Någon vägledning ger vidare

inte bestämmelserna i förordningen 1986:111 militär medver-

om kan i civil verksamhet.

De grundläggande föreskrifterna de uppgifter Försvars-

om som makten har finns i förordningen 1994:642 med instruktion för Försvarsmakten. Det framgår redan i inledningen Försvarsmak-

att

Utredningens sju scenarion 139

ten ska försvara Sverige mot väpnade Försvarsmakten ska

angrepp. ha sådan krigsduglighet och beredskap att den verkar avhållande

en mot sådana Försvarsmakten ska i fred hävda Sveriges terri-

angrepp. toriella integritet samt organisera krigsförband och förbereda förbandens användning för landets försvar. Försvarsmakten ska också kunna ställa utlandsstyrka till förfogande för fredsbevarande verk-

en samhet utomlands och kunna delta i utbildning för fredsbevarande verksamhet.

Det kan inte med stöd instruktionen hävdas att en bevakning

civila skyddsobjekt när viktiga samhällsfunktioner i fred riskel av -

bli för allvarliga störningar är uppgift för Försvars-

i rar att utsatta - en i makten. Bevakningen kan det den är föranledd ett

vara om av säkerhetspolitiskt hot. I andra situationer kan Försvarsmaktens medverkan bli fråga vad är lämpligt med hänsyn till samhäl-

en om som lets intresse att avvärja stora påfrestningar som människor an-

kommer drabbas Utbildningsnivån hos den militära nars att av. personal för tillfället står till förfogande är omständighet av

som en

praktisk karaktär kan påverka bedömningen.

som

Försvarsmaktens kan tillgång framför allt i lägen

resurser vara en när polisen på grund situationen råder inte kan åta sig be-

av som

vakningen civila skyddsobjekt. Enligt utredningens mening bör

av det tydligt klarlagt att det principiellt sett inte finns några hin-

vara der för sådan användning den militära personalen. En

en av Å författningsbestämmelse skulle undanröja den tvekan kan före-

som komma.

Utredningen föreslår att regeringen beslutar bestämmelse

om en

klargör att det finns möjligheter att i fred använda militär persom sonal för skydda även civila anläggningar och områden. Det kan

att ske t.ex. att förordningen militär medverkan i civil verk-

genom om samhet kompletteras med bestämmelse att Försvar-

en som anger smakten i situationer när det föreligger ett omfattande hot mot anläggningar har betydelse för verksamheten inom viktiga civila

som y samhällsfunktioner får ställa personal till förfogande för bevakning

dessa anläggningar.

En bevakning civila skyddsobjekt enligt utredningens förslag

innebär att den militära personalen utövar polisiära befogenheter.

Sådana befogenheter har den militära personalen redan vid be-

nu vakning militära skyddsobjekt i fred. Principiellt sett skulle

av en militär medverkan i bevakningen civila skyddsobjekt det skä-

av av let inte någonting nytt.

vara

I diskussion möjligheterna att anlita militär personal för

en om bevakning kan det också finnas skäl att överväga vilka civila anlägg-

ningar ska skyddsobjekt. Vatten- och elförsörjnings-

som vara

anläggningar är enligt skyddslagen objekt ska kunna skydd.

som

De principer länsstyrelserna i praktiken grundar valet så-

som av

140 Utredningens sju scenarion

dana objekt på resulterar emellertid inte i att alla sådana anlägg-

ningar blir skyddsobjekt. Det kan i den fortsatta behandlingen

dessa frågor visa sig angeläget över de principer myndig-

att se som

heterna tillämpar så att åtminstone alla viktigare anläggningar inom

de tekniska försörjningsystemen vatten, värme och kom-

- gas -

att skyddsobjekt i både fred och krig. mer vara

För den bevakning med personal kan fordras bör också ingå

som

del enklare slag förberedelser. Det kan i det sammanhanget en av finnas skäl att överväga producenterna ska kunna åläggas att

bedöma både hur mycket personal behövs för bevakningen och

som hur denna personal ska användas. Bedömningarna bör ske i samråd

med den polismyndighet och de bevakningsföretag kan komma

som att delta i skyddsverksamheten. Om även militär personal ska kunna användas vid bevakningen, bör ett samråd ske även med militära förband. Det får visa sig det också fordras viss utbildning.

om en Denna bör i så fall för driftpersonalen hos

vara gemensam vatten-

producenterna och bevakningspersonalen.

4.3.7¶Reservförsörning inom el- och vattenområdena

Problemen

Producenterna och distributörerna och vatten har bered-

av en skap för att även vid ett avbrott i den ordinarie försörjningen kunna fortsätta med åtminstone något slag levereranser till förbrukarna.

Elkraft

Tillgången på reservkraft är i de flesta fallen avgörande för

om en verksamhet vid ett avbrott i den vanliga eldistributionen ska kunna fortsätta eller inte. En del större förbrukare har egna anordningar för att kunna producera reservkraft. Det gäller flera slag

av sam-

hällsviktiga verksamheter t.ex. akutsjukhus, flygplatser och del

- en telestationer. Många kommuner har, ofta med statligt stöd, skaffat reservkraftaggregat ska kunna användas vid t.ex. kommunala

som

vattenförsörjningsanläggningar. Ett antal industriföretag har också

installerat någon form reservkraft. Det är ofta fråga stora

av om

processindustrier. Även del jordbruk och andra företag

en med stora besättningar fjäderfän eller svin har investerat i reservkraft-

anordningar.

Skillnaderna i produktionsförmåga är stora mellan reservkraftanläggningarna. En del verksamheter kan vid ett avbrott i den

normala försörjningen fortsätta i normalt. För andra räcker

stort sett reservkraften i stort sett bara till de allra nödvändigaste behoven

för att säkerheten ska tryggad och människor eller utrustning

vara

Utredningens sju scenarion 141

inte ska komma till skada under tiden strömmen är borta. Inom som dataverksamheten gäller det hinna avsluta driften maskinerna att av innan viktiga uppgifter försvinner. De allra flesta företag har emellertid ingen reservkraft alls. Det gäller bl.a. många inom den för

elavbrott känsliga företag med stora djurbesättningar.

gruppen av De driver verksamhet har i många fall gjort en avvägning som en mellan riskerna för att de ska bli med strömmen, vilka konseav kvenser det i så fall får för den verksamheten och kostnaderna egna S för installera reservkraft. Resultatet kan ha blivit att de skaffat att anordningar för kunna producera ström. Sannolikt har många att i emellertid inte gjort några bedömningar över huvud taget det här av

slaget.

Riksdagen beslutade under år 1994 om en avreglering av

elmarknaden. Tidpunkten för genomförandet har emellertid skjutits

på framtiden. Avregleringen, den blir genomförd, leder till att om i sannolikt från den förbrukarna blir priskänsliga. En del avstår l mer l leveranssäkerhet leverantörerna kan erbjuda och får betala minsom dre. Andra kan komma betala för att säkra på leveranatt mer vara Alla blir under alla förhållanden medvetna riskerna för ser. mer om avbrott och avbrottens konsekvenser. Leverantörerna kommer om sin verksamhet till förbrukarnas olika krav. Förbrukarna att anpassa får med andra ord ökade möjligheter komma överens diffeatt om rentierade leveransvillkor, bl.a. leder till olika slag leveranssom av säkerhet. I flera de svåra situationer utredningen beskriver i av som sina scenarion har inga förbrukare emellertid några garantier för att

de får ström. Leveransvillkoren kan emellertid komma att påverka

planeringen och användningen de som leverantörerna av resurser

disponerar.

Vatten

Reservvatten begreppet nöduatten förekommer också och beteckhämtas från den reservvattentäkt nar samma sak är vatten som som ska kunna ersätta huvudvattentäkten och distribueras på vansom ligt sätt det all Iänna ledningsnätet. Det kan också vatgenom vara kommer fram till förbrukare på annat sätt än med hjälp ten som en ledningsnätet. Det innebär att vatten transporteras i tankar på av bil, i järnvägsvagn eller båt till förbrukarna eller att dessa kan lägga ledningar till andra producenter eller har vattentäkter ut egna de kan koppla in. som

Problemet reservvattenförsörjningen regel små kvan-

år att: som ger titeter i förhållande till de normala behoven. De flesta stora och små

förbrukare inom tätorter eller planlagda områden har sällan egna täkter. Om så är fallet det kan gälla sjukhus och livsmedelsindustrier så är vattentillgången i allmänhet begränsad. Användarna kan inte -

142 Utredningens sju scenarion

ta i anspråk de mängder de behöver för sin normala förbruksom

ning.

Det finns flera exempel bl.a. två sjukhusen i Stockholm - av på att förbrukare har täkter inte förfogar över några anordsom egna ningar gör att de omedelbart kan börja dessa. som ta upp vatten ur Förbrukarna hindras i själva verket avtalen med genom vattenproducenterna att ha den vattentäkten inkopplad. Ett skäl är egna att vattenproducenten vill ha ensamrätt på leveranserna. Ett annat skäl är vattentäkt med dålig Vattenkvalitet kan förstöra att en vatt-

net i ledningsnätet inom den allmänna anläggningen.

Om förbrukare får fram och har för en reservvatten - utrustning

att in det i sitt ledningsnät så räcker i allmänhet inte - pumparna för att det ska bli tillräckligt tryck i Tillförseln blir systemet. ojämn.

Det går inte att lita på att det alltid kommer något kravatten ur

narna.

Om reservvattnet ska distribueras i tankar kan det vara ett problem både att det till förbrukare och fördela det inom hans en att

anläggning. Det behövs väl fungerande organisation för

en transporterna och distributionen till alla de enskilda användarna med ett stort antal fordon och kärl olika slag. Det finns ingen planeav ring för sådana transporter och distribution kanske av vatten mest -

beroende på att vattenförsörjningen regel

som fungerar utan stör-

ningar. Det uppstår i praktiken sällan några längre avbrott, ställer

som

problemen på sin spets.

Reservvatten ska så god kvalitet möjligt helst vara av som - av dricksvattenkvalitet och kommer sannolikt i de flesta fall från - en annan producent än den har drabbats avbrottet. I utredningsom av scenario hämtar Stockholm och de drabbade grannkommunerens det allra mesta i tankar från kommunalförbundet Norrvatten. na Sjövatten skulle kunna tillgodose del behovet bör inte en av men tas in i distributionsnätet. Det är så förorenat bl.a. alger det av att sannolikt skulle ta lång tid bli med de föroreningar i att av som stannar

ledningarna. Det går med nuvarande rättsliga regler :za-lagen

1983:291 och tillämpningsbestämmelser till plan- och bygglagen

1987:10 att förbjuda dem vill att ta in sjövatten i

- som ledning-

för dricksvattnet. Det är emellertid svårt kontrollera efterarna att levnaden sådana bestämmelser. av Det finns vidare bestämmelse gör kan

en som att länsstyrelsen

förelägga den har privat vattentäkt leverera som en att vatten som behövs för den allmänna vattenförsörjningen. Däremot förekommer

det inga regler gör det möjligt för regionalt

som en ansvarig myndighet att fördela leveranserna mellan kommuner

av reservvatten t.ex.

på ett sådant sätt att samhällsviktiga behov blir tillgodosedda

på

bekostnad andra behov. av

Livsmedelsverket har i sin rapport Säkrare dricksvattenförsörjning

Utredningens sju scenarion 143

framhållit utredning vilka behövs vid att en av resurser som

dricksvattenanläggningar för bl.a. reparationer, nödvattenförsörj ning

och vattenundersökningar kommer att utföras i verkets regi. En be-

skrivning beredskapsläget för dricksvattenförsörjningen i storstads-

av län kommer också att genomföras verket. av

Utredningens förslag

Utrednin l fter i flera scenariona fram behovet g en y av av reserv-

produktionu och de problem föreliggera ndet sammanhanget. Syf-

som 1 är att skapa ett intresse för sådana beredskapsåtgärder. tet

i Elkraft

Inom elområdet går det med dieseldrivna reservkraftverk produatt åtminstone så mycket energi att verksamheten inom en anläggcera j skala eller ställas säkert ning kan fortsätta i begränsad av på ett sätt. i Problemet är att tillgången på sådana reservaggregat är mycket ojämn. Det är vidare oklart hur tåliga är hur länge de kan aggregaten producera ström. De finns på olika håll i landet ett antal mobila reservkraftverk kan sättas i drift vid anläggningar där de för tillfället som De behöver sådan tillförsel reservkraft bör ha gör mest nytta. som av förberett inkoppling Detta tar tid. Installationerna av aggregaten. kan bli flaskhals distributörerna vid ett avbrott behöver uten om föra sådana arbeten på många ställen samtidigt.

Enligt utredningens mening måste strävan att varje verksam-

vara het själv vidtar de åtgärder fordras för att så långt möjligt uppsom rätthålla sin elförsörjning. Samhällets uppgift är i första hand att stimulera ägare till anläggningar olika slag att skaffa sig av reservkraft batterier eller avtal med leverantörer sälegna aggregat, som jer reservkraft. Myndigheter eller andra bör emellertid i situaorgan tioner när det behövs kunna hjälpa till förse ett antal verksamheatt med ytterligare kraftproducerande eller med batterier. ter aggregat Det finns risk aktiva hjälpåtgärder från samhällets sida när en att

det gäller reservkraftpmduktionen motverkar utveckling som inne-

en bär de verksamheter behöver reservkraft själva skaffar de att som eller batterier de behöver. Utredningen för sin del att aggregat anser det i detta avseende går kombinera åtgärder från enskildas och att samhällets sida. Det måste emellertid tydligt kunna klargöras att åtfrån den driver verksamhet är grunden och att gärder som som en sin medverkan bara kan komplettera den för-

myndigheterna genom

sörjning med reservkraft behövs. Tillgången på reservresurser som kommer variera beroende på situationen. Det är avsett för att som verksamheten i krig kommer att utnyttjas för de tänkta behoven och

144 Utredningens sju scenarion

det finns det skälet sannolikt inte lika mycket fördela vid av att som en allvarlig störning i fred. Reservkraftverk i enskild verksamhet som inte ska drivas i krig kan emellertid bli tillgång. en

Medverkan innebär enligt utredningens mening myndigheterna

att har tillgång till ett antal kraftproducerande eller batterier aggregat de, när avbrottet inträffar, kan ställa till förfogande åt samhällssom viktiga verksamheter behöver ström och är viktiga för många som som människors behov. Utredningen vidare det bör

anser att övervägas

om en myndighet ska kunna ålägga förbrukare bedriver verksom samhet inom särskilt viktiga samhällsfunktioner förse dessa med att anordningar för produktion reservkraft. av De åtgärder behöver vidtas måste grundas på allsidigt och som ett

tillförlitligt underlag. NUTEK har i ÖCB:s underlag för verksamhets-

planeringen på regional nivå för budgetåret 199495 det s.k. FI- -

BER-underlaget framhållit att länsstyrelserna bakgrund

- mot av hotbilderna strategiskt överfall och begränsat anfall bör klara i ut

vilken utsträckning behovet livsnödvändig elproduktion kan till-

godoses genom lokal kraftproduktion. Länsstyrelserna bör analy-

sera hur stor lokal elproduktion det finns anledning räkna med att och den s.k. prioriterade lasten är kopplad så den livsom att

nödvändiga försörjningen kan åstadkommas onödiga kraft-

utan förluster. Möjligheterna till lokal Ö-drift bör beaktas. Flera

länssty-

relser med erfarenheter förhållandevis elavbrott i de av stora egna

länen har genomfört eller håller på med inventeringar

av tillgången på reservkraftanordningar. Det ska tilläggas att jordbrukarna under

år 1994 har lämnat uppgifter till lantbruksregistret bl.a. de har om

anordningar för produktion reservkraft på sina gårdar.

Utredningen föreslår att länsstyrelserna får i uppdrag att för be-

hoven vid störningar både i fred och krig sammanställa

uppgifter

om tillgången på reservkraft inom viktiga samhällsfunktioner i landet. Länsstyrelserna bör också i samråd med andra i samhället organ bedöma vilka slag verksamheter behöver skaffa reservkraft. av som Länsstyrelserna bör vidare med ledning materialet utarbeta prinav ciper för användningen de reservkraftresurser kommer av som att kunna disponeras från civila eller militära förråd vid avbrott i ett

den vanliga elförsörjningen. Det gäller både hur

reservaggregaten ska fördelas mellan strategiska behov och vilka åtgärder som anläggningsägarna behöver vidta för elkraften ska kunna

att kopp-

las in. Arbetet bör ske i samarbete med producenter och distributörer

av elenergi.

Ett avbrott i elförsörjningen orsakar framgått särskilt som stora

problem inom jordbruket. Utredningen föreslår den bakgrun-

mot

den att Jordbruksverket får i uppdrag överväga vilka åtgärder

att som jordbrukare bör vidta för att kunna disponera den reservkraft de behöver. Jordbruksverket bör också överväga det för som om

Utredningens sju scenarion 145

vissa slag djurbesättningar hänsyn till djurskyddet -ska fin-

av -av nas en skyldighet att ha reservkraft.

Ett åläggande att installera anordningar för reservkraft kan som utredningen framhållit motiverat även vid anläggningar inom vara ett antal särskilt viktiga samhällsfunktioner. Utredningen har över-

vägt det i olika former speciallagstiftning hälso- och om av t.ex. -

sjukvårdslagen, socialtjänstlagen, va-lagen och telelagen bör infö-

skyldighet för den för viktigare verksamheter ras en som svarar att ha utrustning för produktion reservkraft. De skulle i så fall också av ha anordningar gör reservkraften kan in omedel-

som att kopplas

bart när ett avbrott har inträffat. Förhållandena varierar emellertid

från anläggning till anläggning. Det finns även andra redusätt att j de cera problem som uppstår vid ett elavbrott. Enligt utredningens

uppfattning skulle generell skyldighet bli alltför

1 en ett onyanserat medel i strävandena att förbättra beredskapen. l Tillgången på reservkraft är emellertid så viktig fråga en att statsmakterna bör överväga även någon form ekonomiska stimulanav ser. En från administrativ synpunkt enkel åtgärd skulle låta vara att

företag och enskilda göra direktavskrivning hela beloppet

en av

för anskaffning och installation reservkraftaggregat. Möjligheten

av skulle kunna finnas under eller högst år och skulle kunna ett ett par kombineras med allmän information reservkraftproduktionen om

ens betydelse.

Utredningen föreslår att regeringen lägger fram förslag möj-

ligheter till direktavskrivning för anskaffning och installation

reservkraftaggregat med den inriktning utredningen beskrivit.

som Det finns inom elproduktionen särskilt reservförfarande kallat ett

ö-drift. Det innebär eller flera producenter vid störningar i den

att en nationella strömförsörjningen bygger lokal eller regional distupp en ribution grundad på den eller de anläggningar finns i området. som Distributionsnätet skärmas mot produktionen och distributionen av i andra delar landet. Detta är tekniskt komplicerad

av en procedur.

Verksamheten fordrar planering och rutin. Den utbildning, övning

och anskaffning utrustning fordras drar i allmänhet av som stora kostnader. Producenterna i sydligaste och nordligaste Sverige har

enligt uppgifter till utredningen vidtagit betydligt större förberedel-

för detta än producenterna i andra delar landet. ser av Ö-driften kan i del situationer effektivt medel för en vara ett att i stora områden återställa försörjningen och minska de störningar som blir följden elavbrottet. Detta gäller inte minst i krig. Utredningen av anser att producenterna och distributörerna måste förbättra av beredskapen i det här avseendet.

Utredningen föreslår att den myndighet enligt Ellagstiftnings-

som utredningens förslag ska för beredskapen inom elområdet får i svara uppdrag att principiellt för hela elverksamheten i landet och prak- -

146 Utredningens sju scenarion

tiskt för olika områden -överväga förutsättningarna för Ö-drift. Myndigheten bör bl.a göra avvägningar mot de andra åtgärder

som

kan vidtas i syfte produktionen ska kunna upprätthållas även vid

att

störningar föreslå producenterna och distributörerna stora samt eller statsmakterna det visar sig nödvändigt -att vidta de åtgär-

fordras. der som

Vatten

Reservvatten kan komma från vattentäkter normalt inte är

som inkopplade. Det kan brunnar i anslutning till t.ex. sjukhus eller

vara livsmedelsindustrier eller reservvattentäkter är sammankopp-

som lade med det allmänna nätet. Distribution vatten kan också be-

av höva ske tankar. Det har visat sig att stora förbrukare har

genom anordningar för att kunna ta emot reservvatten i den omfattning

skulle fordras. som

Utredningen har i flera scenariona beskrivit de svårigheter

av som kan uppstå när det är nödvändigt att hämta vatten hos andra vattenproducenter, transportera vattnet till det området och distribu-

egna

det bland förbrukarna. Många användare har inte utrustning för era

kunna och förvara större mängder. Bättre förberedelser att ta emot skulle innebära att den här formen reservvattenförsörjning kom

av igång på tidigare stadium än sannolikt skulle bli fal-

ett som annars let.

Utredningen föreslår att kommunerna ska skyldiga att över-

vara siktligt klargöra hur produktion, transport och distribution

av reserv-

ska till. I skyldigheten bör ingå att klargöra det finns vatten var

tankar, transportfordon, snabbkopplingsrör och slang kan

som användas, distributionsställena bör ligga och vilken personal

var som ska utföra arbetet fordras. En del den materiel som behövs

som av finns i förråden med materiel för räddningstjänsten i krig de nuvarande civilförsvarsförråden. Det kan emellertid bli nödvändigt att för transport och förvaring vattnet skaffa ett antal tankar. Detta

av kan ske i samarbete mellan flera kommuner.

En översikt över tillgången på materiel kommer även sedan kom-

har tagit över ansvaret för utrustningen i krig att finnas i munerna

Räddningsverkets Informationsbank RIB.

Utrustning från stor del civilförsvarsförråden i södra Sverige

en av användes vid det avbrott i den reguljära vattendistributionen iKarlshamn i mitten januari 1994 blev följden tankbilsolycka

som av av en i närheten huvudvattentäkten. Erfarenheter från reservvattenför-

av sörjning skala finns också de hjälpinsatser Rädd-

i stor genom som ningsverket under flera år har svarat för i f.d. Jugoslavien.

Utredningen föreslår att större förbrukare inom viktiga samhällsfunktioner t.ex. sjukhus eller livsmedelsindustrier ska skyl-

- - vara

Utredningens sju scenarion 147

diga att ha utrustning gör de kan

som att ta emot vatten som transporteras i tankar och förvara det eller ordna reservvattentäkter. egna De har vattentäkter bör givetvis ha och andra som egna pumpar anordningar gör att de omedelbart kan dessa. som upp vatten ur Utredningen det naturligt att Livsmedelsverket stöd för anser som

vattenproducenternas överväganden om reservvattenförsörjningen

sammanställer erfarenheter och i samråd med andra berörda myndigheter klargör vilka förberedelser fordras. Räddningsverket som bör bl.a. överväga verkets informationsbank ska kompletteras om med särskilda uppgifter de och ledningsrör avsedda för om pumpar verksamheten i krig kan disponeras vid behov som stora av reservvatten. Utredningen har i redogörelsen för scenariot ett avbrott i om vat-

tenförsörjningen pekat på att det mellan vattenproducenter och större

förbrukare kan finnas avtal hindrar rationell användning som en av de reservvattentäkter förekommer. Sådana hinder går som att undanröja förbrukaren- t.ex. ett sjukhus avtal uppdrar åt om - genom den för distributionen får även för som svarar av vattnet ett ansvar driften reservvattentäkten. Den för distributionen ska av som svarar i sådana fall till att anordningarna fungerar och det vid se att ett avbrott omgående går att få vatten. En lösning är framannan som gått att förbrukaren avtal får leveranser med genom vatten genom tankbilar. Tekniskt fordras det i båda fallen och reservoarer pumpar åstadkommer det tryck och flöde fordras i ledningarna inom som som anläggningen. Oavsett hur försörjningen med reservvatten ordnas är det givetvis angeläget att sjukhus och andra större förbrukare hushållar med det vatten de förfogar över. som Utredningen har i sina scenarion pekat på de svårigheter kan som uppstå vid fördelningen reservvattnet inom region. Situationen av en kan utvecklas så att det blir nödvändigt användningen att styra av det reservvatten finns hos vattenproducenter har sin verksom som samhet intakt. Det kan gälla produktionen vid allmänna eller vid

större enskilda anläggningar. Styrningen kan fördelningen både

avse mellan kommuner och mellan större enskilda förbrukare inom vik-

tiga samhällsfunktioner, t.ex. sjukhus. Utredningen att det bör

anser

finnas befogenheter för myndighet påverka fördelningen och

en att

återkommer i kapitel 5 till frågan och befogenheter.

om ansvar

4.3.8 vid radioaktiva ämnen

Åtgärder nedfall av

Problem

Strålningsmätning

En stor del underlaget för åtgärderna framför allt i det inledande av skedet efter ett nedfall radioaktiva ämnen får de för skyddsåtgärderav

148 Utredningens sju scenarion

ansvariga myndigheterna utifrån. Efter nedfallet producerar dessa na emellertid själv den viktigaste grunden för sina åtgärder. Det sker

strålningsmätning både inom och utanför de områden genom - som enligt de meteorologiska och andra bedömningarna bedöms ha blivit drabbade. Utan att ha detaljerade kunskaper om kontamineringen går det fatta väl avvägda beslut. Marginalerna i besluten och

inte att åtgärderna blir för stora med de konskevenser i olika avseenden

detta för med sig. Trots osäkerheten måste myndigheterna gisom vetvis besluta åtgärder även på ett tidigt stadium.

Det finns lokal mätorganisation vid utsläpp radioak-

en som av tiva ämnen från de svenska kärnkraftverken verkar inom de s.k. indikeringszonerna ut till 50 kilometer från verken. För mätningar på längre avstånd eller i scenariot när utsläppet har skett utan-

- som för Sverige och vindarna för de radioaktiva ämnena till andra län än

dem där länsstyrelserna är skyldiga att ha särskild beredskap är

en inte förberedelserna lika goda.

Strålskyddsinstitutet SSI har ett 40-tal fasta mätstationer. Uppgiften för dessa stationer är framför allt att att ett utsläpp

varna om har ägt Mätutrustningen emellertid information även

rum. ger om nedfallets storlek. För den mer detaljerade mätningsverksamhet som ska göra det möjligt att fastställa ett nedfallsområde är det nödvändigt att komplettera med fasta och mobila utrustningar. SSI har ett

samordningsansvar på central nivå. Länsstyrelserna för verk-

svarar

samheten på regional nivå. Det finns, som framgår av utredningens

redogörelse i delbetänkandet ett nedfall radioaktiva ämnen

om av inom jordbruksområde, på olika håll i samhället, bl.a.

ett resurser inom Försvarsmakten. Ännu brister det emellertid i planeringen

hur utrustningen ska utnyttjas. Det finns t.ex. inte någon beredskap

med personal för strålningsmätning annat än inom indikeringszoner-

runt kärnkraftverken och på central nivå hos SSI har ett na som övergripande ansvar och ger råd t.ex. om hur mätresurserna ska användas, kommunerna ska mäta och hur länge det ska ske.

var

Till de utanför de svenska kärnkraftverkens omgivningar

resurser

utredningen syftar på hör ett eller två mätinstrument i varje som kommun. Det är förhållandevis bra förberedelse för mätning

en av strålningsnivån runt i landet. Problemet är att som regel bara ett

om fåtal i varje kommun är utbildade på att utföra mätningar-

personer

Det kan det skälet ta tid innan verksamheten kommer i gång na. av i alla kommuner.

Systemet för manuell mätning är grovmaskigt i kommunens

per-

spektiv, bra länsstyrelsens synvinkel och finmaskigt på natio-

men ur nell nivå. Det skulle ta uppskattningsvis ett-två dygn att till-

en fredsställande bild i hela riket över dosraten efter ett nedfall. Det kan emellertid dröja innan kommunerna kommer i gång med sina

mätningar. Rapporteringen mätdata till länsstyrelserna och in-

Utredningens sju scenarion 149

matningen i datorer kan också flaskhalsar. Rapporteringsrutine-

vara

behöver över och förbättras. rna ses

Grovmaskigheten på kommunnivå innebär i många fall att mätresultaten inte är tillräckliga för kommunernas behov. Förutsätt-

egna ningarna att kunna genomföra mätningar i större skala är emellertid goda, eftersom det finns kunskaper mättekniken. Kommunerna

om bör i hotsituation förberedda på kunna mäta på flera

en vara att ställen än de förberedda s.k. referenspunkterna. SSI har förberett texter med råd för sådana mätningar.

Sanering efter ett nedfall

Sanering är ett förhållandevis nytt område för de ansvariga centrala och regionala myndigheterna. Det finns ännu inga allmänt veder-

tagna uppfattningar hur stort planeringsbehovet är och vad den

planering som lagstiftningen föreskriver ska innehålla. De praktiska

erfarenheterna från områden drabbades i samband med Tjer-

som

nobylolyckan visar att det är mycket svårt att uppnå väsentlig

en minskning stråldosen sanering. Den nationella

av genom expertgrup-

för sanering utarbetar för närvarande faktaunderlag ska pen som kunna användas vid kontaminering landområden och sjöar.

en av

Expertgruppen ger också råd till de ansvariga myndigheterna. Många experter inom strålskyddsområdet att sanering inte

anser bör påbörjas förrän tidigast tre-fyra veckor efter ett nedfall, när de kortlivade nukliderna klingat Om igångsättningen dröjer kan

av. stråldosen för saneringspersonalen sänkas avsevärt. Detta ökar

sannolikt i de flesta fall åtgärdernas effektivitet. Kostnaderna blir lägre och det finns dessutom tid att detaljplanera de åtgärder

mer som fordras än saneringen startar omedelbart.

Ersättningar till enskilda

Stora förluster kan komma att drabba enskilda jordbruks-, träd-

gårds- och rennäringsföretag också företag olika slag inom

men av förädlings- och distributionsledet. Det finns bestämmelser

om an-

för skada uppstår till följd olycka i kärnteknisk svar som av en en anläggning i Sverige eller utomlands. Den kärntekniska anläggningens ägare eller innehavare ska normalt ersätta den drabbas

som av

skadan. Ansvarigheten för anläggningar i Sverige är enligt huvud-

regeln begränsad till 1 200 milj. kronor för varje olycka. Ett lägre

belopp 100 milj. kronor gäller för del anläggningar där ris-

- - en kerna är mindre.

Om den är ersättningsberättigad inte kan ersättning

som av ägaren eller innehavaren till den kärntekniska anläggningen lämnar

staten ersättning. Det högsta sammanlagda belopp kan utbeta-

som

150 Utredningens sju scenarion

las, anläggningsägarens inräknat, är för närvarande 3 miljar-

ansvar der kronor. Det har uttalats att riksdagen kan besluta att ytterligare

ersättning ska utgå.

Det finns inte några i förväg fastställda principer för beräkning

av ersättningar till dem drabbas händelse det slag

som av en av som utredningen beskriver i scenariot. De författningar som reglerar er-

sättningarna till jordbruks-, trädgårds- och rennäringsföretagen ef-

Tjernobylolyckan gäller endast ersättningar med anledning

ter av denna händelse.

Utredningens förslag

Strålningsmätning

En lokal kartläggning kräver omfattande ökning

noggrann en av både personal och utrustning i de områden där nedfallet har ägt

En sådan uppbyggnad lokala mätresurser är inte motiverad rum. av med hänsyn till den allmänna hotbilden. Strävan bör i stället

vara

inom rimliga tidsramar omdisponera de mätresurser finns i att som landet. En sådan koncentration mätkapaciteten fordrar

av en organisation med någon slags beredskap för förtätning av resurserna. SSI har för detta och rutinerna för inrapportering och

ett ansvar sammanställning mätvärden håller för närvarande på att göras effek-

av tivare.

Utredningen föreslår att SSI får i uppdrag att i samråd med Räddningsverket företrädare för länsstyrelserna och kommunerna

samt

fortsätta utveckla metoderna för rapportering strålningsmätdata,

för sammanställningen dessa, för datoriserad utvärdering och för

av utarbetande dosprognoser. Telenätet kan bli överbelastat och

rapporteringsvägarna är mycket sårbar del Även

en av systemet. elförsörjningen är ett utsatt område. SSI bör fortsätta utveckla grundtexter och mallar för information och råd om skyddsåtgärder samt

hur mätningarna kan utökas vid ett nedfall radioaktiva ämom av nen.

Ett problem i mätverksamheten är att indikeringsinstrumenten är

många olika slag. ska använda dem måste ha utbildning av De som

och möjligheter regelbundet tillämpa kunskaperna. Det har

att ännu inte skett någon samordning förberedelserna för verksam-

heten i fred med planeringen för åtgärderna i krig. Beredskapen mot kärnvapenanfall ska enligt 1992 års försvars-

beslut inriktas främst mot det s.k. åskådarfallet, dvs Sverige är berört endast nedfall efter kärnvapeninsatser utomlands. Den nyli-

beslutade lagen civilt försvar innebär att ansvaret för gen om

befolkningsskydd och räddningstjänst på lokal nivå kommer att ligga

på kommunerna. Även kärnvapenberedskapen blir del de

en av uppgifter kommunerna ska för i krig. De mätinstrument den

svara som

Utredningens sju scenarion 151

Förklaring Zon 500-2 000 kBqm Zon 2: 200-500 kBqmz Zon 100-200 kBqmz Zon 4: 50-100 kBqm Zon 5: 10-50 kBqm Utanför zon 5 mindre än 10 kBqm

Figur 4.1 Beläggning med vcesium-137 på marken efter månad i scenariot ned-

en om fall radioaktiva ämnen i Skåne

152 Utredningens sju scenarion

nuvarande civilförsvarsorganisationen förfogar över och kom-

som

kommer att kunna disponera är emellertid föråldrade. munerna

j Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att be-

l döma behovet instrument för strålningsmätningar i fred och krig,

att klargöra formerna för modernisering utrustningen och att

en av

föreslå åtgärder ökar tillförlitligheten i mätningarna. Räddnings-

som verket bör vidare i uppdrag över läroplanerna för utbild-

att se

ning räddningstjänstens personal, så att dessa kan kompletteras

av med utbildning för strålningsmätning vid alla slag händelser

av som leder till nedfall radioaktiva ämnen.

En länsstyrelserna i scenariot söker samarbete med läns-

av genom styrelser i andra län att kompensera sig för bristerna i mätorganisationen. Det behövs i detta läge bistånd med både personal

och utrustning enligt 55 § räddningstjänstförordningen. Det är emel-

lertid oklart det bistånd länsstyrelse är skyldig att lämna

om som en omfattar även personal från den kommunala räddningstjänsten eller

endast länsstyrelsen har i sin organisation.

resurser som egen

Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att över-

väga frågan och förtydliga de allmänna råd reglerar biståndet

att som

enligt 55

Sanering

Utredningen inga skäl för statsmakterna att frångå skyldighe-

ser

för länsstyrelsen att för sanering efter utsläpp radioakten svara av tiva ämnen. Skyldigheten bör liksom hittills gälla även under beredskap och i krig. Enligt utredningens mening kan det däremot vara en

fördel kraven på detaljering i den planering som lagstiftningen

länsstyrelserna inte är alltför Årstidsvariationerna i

ålägger stora.

verksamheten inom jordbruket och den stora mängden möjliga

saneringsåtgärder gör att planeringen, den ska vara någorlunda

om heltäckande, blir mycket omfattande. Behovet sanering är för öv-

rigt inte begränsat till jordbruksområden. Utredningen föreslår koncentreras på uppbyggna-

att resurserna den förhållandevis stark nationell beredskap för sanering efter

av en utsläpp radioaktiva ämnen. Länsstyrelsen bör för att det

av svara

finns regional personal, så att detaljplaneringen av saneringsåtgärder

det behövs kan starta med kort varsel. Åtgärderna bör avse saneom ring efter nedfall i samband med utsläpp från kärntekniska anlägg-

ningar, andra strålningsolyckor eller kärnvapendetonationer. De åtgärder utredningen med sitt förslag kan genomföras

avser

orden och sanering enligt 28 § andra stycket lag i 47 § om samma

räddningstjänstförordningen 1986:1 106 ersätts med upprätta den

plan behövs för att utöva sitt enligt 28 § andra stycket.

som ansvar Den nationella expertgruppens roll kan behöva bli tydligare. Det är

Utredningens sju scenarion 153

angeläget t.ex. att gruppens verksamhet i förhållande till andra myndigheter än SSI blir reglerad i större omfattning än för närvasom rande är fallet.

Ersättningar till enskilda

Utredningen har i scenariot utgått från de drabbas inatt som av komstbortfall och merkostnader tidigt kommer aktualisera fråatt

gan om ersättningar. De principer och belopp kommer gälla

som att

blir i hög grad styrande för jordbruks-, trädgårds- och rennärings-

företagens åtgärder. Det bör så snabbt möjligt finnas ett besked som

hur ersättningssystemet Lika angeläget är det ersätt-

om ser ut. att i ningarna går till den situation råder. Det bör det att anpassa som av l l skälet inte finnas några i förväg preciserade regler. Ett snabbt l agei rande förutsätter emellertid för- och nackdelarna med olika lösatt

l ningar och ersättningsnivåer är klargjorda.

i Det år t.ex. väsentligt att utforma systemet så att det stimulerar företagen vidta åtgärder att som minskar konsekvenserna olyckan och därmed även behovet av

av ersättningar.

Utredningen föreslår att Jordbruksverket får i uppdrag att i samåd

med andra berörda myndigheter studera frågan ersättningar och om att ha sådan beredskap att verket relativt omgående efter neden ett

fall kan lämna regeringen underlag för utformning av en förordning

om ersättningar. Jordbruksverket ska också kunna komplettera denna

förordning med de föreskrifter fordras. som

4.3.9 vid brist

Åtgärder på elektronikkomponenter

Problem

I de informationssystem ingår i infrastruktren för telekomsom t.ex. munikationer och flygtrafikledning eller betjänsar bl.a. skattesom

förvaltning och socialförsökring är tåligheten kortvariga stör-

mot ningar väl tillgodosedd. Samma sak gäller andra för samhället vä-

sentliga system, t.ex. betalningsförmedlingen. Vid långvariga stör-

ningar de kan uppstå brist på reservdelar eller service - genom riskerar effekterna att bli mycket allvarligare. Produktionen komav ponenter och delsystem sker till största delen i de Östasiatiska länderna och svenska användare är helt beoende tillförseln från detta av område.

De ekonomiska motiven är starka för central lagerhållning på en någon plats i bl.a. Europa. Flera svenska distributörer i

upphörde

början av 1990-talet med sin verksamhet eller förvärvades inav av ternationella distributionsföretag med lager utanför Sverige. Känsligheten inför störningar i leveranserna till följd säkerhetsav t.ex.

154 Utredningens sju scenarion

politiska förändringar eller handelshinder har ökat. Risken är att detta särskilt drabbar mindre och medelstora industrier i olika branscher framför allt underleverantörer inte bedriver någon

- som

internationell verksamhet egen

Utredningens förslag

Bristen på elektronikkomponenter i utredningens scenario leder ef-

månader till mycket ekonomiska störningar i Sverige. ter ca sex stora

Regeringen måste vidta åtgärder. Tidigt i händelseförloppet kommer

företagen inom elektronikbranschen att tillsammans överväga situationen och den utveckling kan förutses. Efter hand blir även

som andra branscher, arbetsmarknadens parter och rad myndigheter

en engagerade. antal samarbetskommittéer bildas.

Ett stort

Användarna de komponenter det är stor brist på vänder

av som

till ÖCB för information och kunna diskutera läget. ÖCB

sig att

förstärker sin organisation med krigsplacerade företrädare för elektronikbranschen och för del andra särskilt utsatta branscher.

Arbetet går på förbereda regler för prioriteringar och principer

ut att för eventuellt kommande omfördelning de kommer

av resurser som att finnas.

Regeringen tillsätter flera handelsdelegationer, får till uppgift

som

öka importen viktiga komponenter. Regeringen anvisar också

att av medel för svenska myndigheter ska kunna köpa det finns på

att som den internationella marknaden till de priser gäller. Tullbefrielse

som och momslättnader kan bli aktuella. Utförselförbud för olika

varor

kommer sannolikt tillgripas när försörjningsläget blir allvarligt.

att En sådan diskriminering får inte kunder i andra EU-länder.

avse

ÖCB kommer överenskommelser med företrädare för olika

genom

branscher att söka styra användningen elektronikkomponente-

till de högst prioriterade områdena. Efter hand fordrar situatiorna

emellertid starkare styrmedel. Delar ransoneringsbestämnen av melserna kommer behöva sättas i tillämpning. Samma sak gäller

att

bestämmelserna prisreglering. Regeringen tvingas slutligen medge

de beredskapslager har byggts för att landet ska

uttag ur som upp

kunna möta störningar i krig.

Den redovisade korta sammanfattningen scenariot bristen

ur om

på elektronikkomponenter visar att det behövs att brett spektrum

av l

åtgärder från både företagens och myndigheternas sida. Dessa frå-

behöver på ett grundligare sätt än skett i utredgor penetreras som

ningens arbete.

Utredningen föreslår ÖCB får i uppdrag att i samråd med före- i

att trädare för berörda branscher och myndigheter närmare studera konsekvenserna i samhället de svårigheter utredningen skildrar i i

av scenariot. ÖCB bör också i detalj klargöra hur problemen för före- l

mer

Utredningens sju scenarion 155

tag, enskilda och myndigheter ska kunna mötas och långt möjligt reduceras.

4.3 1 0

Information

Allmänt problemen vid stora olyckor och allvarliga

störningar

En effektiv informationsverksamhet är avgörande för myndig-

om heter och andra vid påfrestningar de olika slag

av som utredningen

beskriver i sina scenarion ska kunna genomföra de åtgärder som är planerade. Hushåll och andra förbrukare och komav t.ex. vatten leveranserna upphör ha behov informamer - om - att ett stort av tion. Mycket lite har gjorts för att förbereda det omfattande informationsarbete kommer krävas i de situationer utredsom att som ningen skildrar i flera scenariona. Det skulle sannolikt komma av

att brista t.ex. i den samordning informationsverksamheten

av sektoriellt och geografiskt behövs för inte myndigheter - som att och andra ska dubbla budskap. ge

Utredningen är övertygad om att myndigheterna inte minst i

informationsverksamheten skulle bli tagna på sängen

- av stora olyckor eller allvarliga störningar i den skala scenariona stora som beskriver. Risken för motstridiga uppgifter är det inte finns stor, om

en plan för någon slags koordinering informationen till hus-

av håll och andra. En koordinering innebär inte alla besked måste att lämnas från ett ställe. De flesta myndigheter behöver emellertid

veta åtminstone vilka besked i stort andra allmänhesom organ ger ten. Ett de stora problemen med informationen vid elavbrott är av ett

att de flesta radiomottagarna och praktiskt alla TV-mottagare

taget tystnar. Andra problem i den inledande fasen när människor behöver mycket information har att göra med det finns många att numera radio- och TV-kanaler. Det går inte med nå antal att en gång ett stort människor att sända meddelanden i bara några kanaler. genom Även det ligger i de privata radio- och TV-kanalernas om intresse att vid stora olyckor eller allvarliga störningar vidarebeforda

myndig-

heternas meddelanden är de inte skyldiga sända dessa. Det har att visat sig att staten, när den har skrivit avtal med ägarna till de nya radio- och TV-kanalerna har förbisett behovet för olika myndighe-

ter att sända viktiga meddelanden TV 4 är undantag. Det finns ett för övrigt varken hos de de avtalsbundna radio- och

TV-företagen

eller hos de övriga någon skyldighet låta

att statliga, kommunala,

landstingsägda eller privata företag med myndighetsmeddel-

ut anden även de verkställer uppgifter inom samhälls-

- om viktiga

funktioner.

156 Utredningens sju scenarion

Tidningarna har inte reservkraft för att kunna trycka sina uppla-

Om teleförbindelserna är störda, påverkas även kommunigor. kationen mellan människor och mellan människor och myndighe-

eller andra hjälporgan. Isoleringen skapar hos många. Besk-

ter oro eden i radio och TV behöver kompletteras med muntlig direktinformation. Det går sannolikt att organisera detta i kommuner

som inte är större än två dem förekommer i elscenariot -Vara och

av som Stenungsund. Att sprida information utan massmediernas medverkan blir avsevärt mycket svårare i storstad som Göteborg. Rykten

en och desinformation kommer inom alla slag orter och

annan av områden i hög grad försvåra den verksamhet myndigheter och

att som andra bedriver.

Problemen vid nedfall radioaktiva ämnen

Behovet av kunskaper

Ett problem för informationsverksamheten vid ett nedfall radio-

av aktiva ämnen har att göra med att själva hotet är osynligt. Människor behöver åtminstone vissa kunskaper om strålning, meteorologi och kärntekniska anläggningars sätt att fungera för att kunna

förstå sammanhangen, själva göra bedömningar sin situation och

av kunna vidta de åtgärder fordras. Det gäller inte minst anställda

som inom myndigheter, företag och andra ska besluta om åt-

organ som gärder påverkar enskilda människors förutsättningar att skydda

som

sig.

Det förhållandet i strålning är ett komplicerat område gör att

att meningarna kan variera mellan olika effekterna ned-

organ om av fallet och de åtgärder bör vidtas. Det finns i scenariot flera

av som exempel på sådana variationer t.ex. hur de radioaktiva ämnena

- om

påverkar grödor och mjölkproduktion, människor ska äta jod-

om tabletter och djuren ska flyttas till ställen utanför nedfallsom-

om rådet, kvar eller till slakt. Även i

stanna på gårdarna tillämpningen djurskyddslagstiftningen kan olika myndigheters bedöm-

av ningar variera.

SSI och andra gör mycket för att öka kunskaperna på olika håll i

samhället strålning och strålningens verkningar. Det finns ut-

bildning för bl.a. journalister, lärare och elever i grundskolan och

gymnasiet, miljöskyddsinspektörer och sjukhusfysiker. Det är några

nyckelgrupper när nedfall har inträffat och mycket information

ett behöver förmedlas. Massmedierna är självklart den viktigaste länken till allmänheten. Enligt SSI:s mening är hälso- och sjukvårds-

personalen särskilt viktig i det är sammanhanget. Utredningen anser

det är angeläget myndigheterna kan fortsätta denna verksamatt att het så kunskaperna kan bibehållas och så att utbildning eller i

att

Utredningens sju scenarion 157

information efter hand kan erbjudas även andra det

som är angelä-

get att nå.

Inkommande

information

Det kan som i utredningens scenario nedfall radioaktiva om ett av ämnen ta tid innan beskeden själva utsläppet är så uttömmande om och har sådan trovärdighet de berörda det en att organen anser att

finns skäl Om utsläppskällan i

att agera. ligger ett annat land, dröjer

det innan nedfallet drabbar Tiden det för vindarna oss. som tar att föra in de radioaktiva ämnena över våra gränser kan använda för

att utarbeta och mobilisera den organisation förprognoser som är ; beredd. Det gäller bl.a. göra visar vilka

att en spridningsprognos som

i områden kan komma drabbas nedfallet, som att av att ange när nedfallet kan komma inträffa när det finns fakta

att samt om utsläppet

att göra en grov strålningsprognos och riskbedömning.

- en

För de regionala myndigheterna kan det i början också

- men längre fram svårt få ordning på all information - vara att som

strömmar in till ledningscentralerna. Det gäller tolka den

att på rätt sätt t.ex. att skilja rykten från uppgifter är välgrundade. Alla - som har ett stort behov vad händer. En informaav att veta som tidig tion gör det möjligt att före nedfallet fatta beslut och rekommenge dationer minskar konsekvenserna nedfallet som av t.ex. om inomhusvistelse och stallning mjölkkor. av

Utgående information

Effektiviteten i räddningstjänsten bygger i stor utsträckning på sam-

verkan mellan olika geografiskt och mellan olika organ - slag av sektorer eller verksamheter. Genom får att samutnyttja resurserna myndigheterna den slagkraft och bredd i verksamheten i

som många

fall behövs. Massmedierna är naturligtvis länk till allmän-

en viktig

heten.

Genom att SSI har ett samordningsansvar går det koordinera att en stor del informationsverksamheten. Olika gör emellerav organ tid sina bedömningar och hanterar ibland olika

egna frågorna på

sätt. Det går normalt inte i ett händelseförlopp det slag utredav ningen beskriver i scenariot samordna all utgående information. att Myndigheter och andra gör ofta olika och

organ bedömningar an-

vänder i viss utsträckning också skilda Det kan tidsskäl

begrepp. av

bli nödvändigt även för centralt s.k. VMAett organ att genom ett meddelande vända sig direkt till allmänheten. Så sker

när Jordbruks-

verket tidigt i scenariot informerar behovet stalla

om att mjölkkor.

Det kommer att finnas många olika de olika

budskap antingen orga-

nen är överens eller inte.

158 Utredningens sju scenarion

Mångfalden i informationen skapar med all sannolikhet stor för-

virring. De flesta får svårt värdera informationen och att bedöma

att

vilka åtgärder de ska vidta. Det gäller myndigheterna själva men

också massmedierna och de enskilda människorna, som lätt tappar förtroendet för dem har till uppgift att sörja för skydd och sä-

som kerhet. De här problemen kom fram mycket tydligt i samband med Tjernobylolyckan. Det gjordes efter händelsen omfattande utvärderingar bl.a. informationsverksamheten. Mycket har efter detta

av skett i syfte förbättra förberedelserna. Förutsättningarna kan för-

att

bättras ytterligare fortsatt utveckling grundtexter och mallar

genom av för information och råd. Allt detta slipas vid de räddnings-

tjänstövningar i länen.

som äger rum

Informationsverksamheten kommer oavsett omfattningen för-

av beredelserna sannolikt den känsliga punkten i samhällets

att vara

åtgärder vid kärnkraftsolycka. Utredningen anser det viktigt att

en myndigheterna är medvetna detta och fortlöpande använder de

de förfogar över för utbildning och övningar för att resurser som ytterligare förbättra metoder och teknik för kommunikationen män-

niskor-myndigheter-massmedier. Det är särskilt viktigt i det

sammanhanget förbereda den samverkan mellan olika myndigheter och

att andra utredningen själva basen för informa-

organ som anser vara tionsarbetet. Det lägger grunden för det förtroende gör att män-

som niskor litar på myndigheter och andra när något har inträffat.

organ

Utredningens förslag

De händelseförlopp utredningen tecknat i sina scenarion kräver

som

mycket omfattande information till allmänheten. Ett fungerande en

utbyte uppgifter inom och mellan myndigheterna utgör grunden

av för bra information till allmänheten. Utformningen sådan

en av en information måste utgå från människornas behov. Den ska

vara enkel, och lämnas så tidigt möjligt. Människor måste veta

sann som hur länge elavbrott beräknas pågå och vilka åtgärder de

t.ex. ett

själva kan vidta för att så långt möjligt klara svårigheterna. Det är

av viktigt information från olika myndigheter är samordnad och

att samstämmig.

Att kunna nå med information skapar förtroende för alla

ut som olika aktörer och gör människor vidtar adekvata åtgärder

som att

för skydda sig är de viktigaste och samtidigt känsligaste

att en av - uppgifterna i den verksamhet myndigheter och andra bedriver

som när olycka eller allvarlig störning i viktiga samhälls-

en stor en funktioner har inträffat. Utredningen redogör det skälet i kapitel

6 på utförligare sätt för sin principiella på kommunikationen

ett syn

människor-myndigheter-ntassmedier. De fortsatta övervägandena i

det avsnitt här föreligger tar sikte praktiska åtgärder

som mer

Utredningens sju scenarion 159

som syftar till att förbättra organisationen och de tekniska hjälpmedlen för spridning informationen. En beskrivning den av av nu-

varande informationsberedskapen inom räddningstjänsten finns i Räddningsverkets informationshandbok. Utredningen föreslår att Styrelsen för psykologiskt försvar får i uppdrag att i samråd med bl.a. Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, ÖCB, Räddningsverket, den myndighet som enligt Ellagstiftningsutredningens förslag ska

svara

för elberedskapen, företrädare för länsstyrelserna, Landstings-

förbundet och Svenska Kommunförbundet utarbeta allmänna råd

för informationsverksamheten vid allvarliga störningar i

viktiga sam-

hällsfunktioner. Det är särskilt viktigt det i det här

att sammanhanget

utformas principer för samverkan i informationsverksamheten

en mellan de har uppgifter vid de olika organ som slag störningar som kan inträffa.

Flera myndigheter och andra bör kunna inrätta organ t.ex. ett antal upplysningscentraler är för dem. Till dessa som gemensamma kan hushåll och andra vända sig med olika

frågor av slag när ett

omfattande avbrott i försörjningen med bl.a. eller har invatten träffat. Det innebär sannolikt betydande avlastning den en av personal för ledning de verksamheter berörda. Det som svarar av som är skulle sannolikt i många fall värde det i dessa

vara av om upplysnings-

centraler fanns företrädare även för försäkringsgivarna.

Det bör råden framgå myndigheterna och de

av att övriga orgaska förbereda meddelanden kan lämnas i radio och TV vid nen som ett avbrott i t.ex. elförsörjningen. De lokala radiostationerna nya har många lyssnare. Ingen stationerna är emellertid

av skyldig att

sända meddelanden från myndigheter. Många kommer sannolikt ändå

att göra det. Det är enligt utredningens mening fördel det skaen -

säkerhet och likformighet i informationssystemet par om skyldig-

heten att sända meddelanden regleras för på samma sätt samtliga radiokanaler.

Utredningen föreslår att även de privatägda radiostationerna ska

vara skyldiga att sända meddelanden verksamheten i vik-

som avser tiga samhällsfunktioner. Detta kan ske

genom ett åläggande i lag-

form eller är fallet för Sveriges Radio - som nu genom ett åtagande i avtal mellan företaget och Frågan är i alternativet med staten. ett avtal skyldigheten sända ska i till de om att tas upp ett tillägg gällande Överenskommelserna eller detta ska samband

om regleras i

med att de löpande avtalen inom två-tre år kommer nu att ersättas av nya avtal. En samordning bör ske med övervägandena inom Kommittén Ku 1994:08 för utredningen radion och televisionen vid om

krig och krigsfara.

Avtalet mellan Sveriges Radio och bl.a.

staten som reglerar skyl-

digheten att sända meddelanden från myndigheter också TVavser

160 Utredningens sju scenarion

kanalerna. En överenskommelse slag har träffats även för av samma sändningarna i TV 4. Det bör i samband med övervägandena om radiostationernas skyldigheter övervägas vilka möjligheter det finns ålägga de satellitbaserade TV-kanalerna att sända svenska att myndigheters meddelanden. del tjänsterna inom viktiga samhällsfunktioner produ- En stor av

kommunala, landstingsägda, statliga och privata företag.

ceras av

Det sker i många fall på entreprenad. Uppdragsgivaren har med

andra 0rd kvar Med nuvarande utformning avtalet mellan ansvaret. av och Sveriges Radio har dessa företag inte rätt att meddelanstaten den i bolagets radio- och FV-kanaler vidarebefordrade. I de situatio-

med mycket påfrestningar utredningens arbete tar sikte

ner stora som på finns det vidare ett antal kommunala eller statliga myndigheter med för åtgärder olika slag. Vilket helt dessa ansvar av som av organ kan givetvis använda sin rätt att sända meddelanden till att egen lämna besked från de kommunala, landstingsägda, statliga eller pri-

företagen. Det finns emellertid inga garantier för att detta sker. vata Det kan det skälet inte uteslutas företag bedriver verkav att ett som samhet inom viktig samhällsfunktion får svårt att nå ut med sina en

budskap.

Utredningen föreslår avtalet mellan staten och Sveriges Radio att

kompletteras så även statliga, kommunala, landstingsägda eller

att företag med uppgifter inom viktiga samhällsfunktioner

privatägda -

också de utför tjänster på entreprenad får rätt att i radio och som - TV lämna meddelanden till allmänheten. Även avtalen med de pri-

vatägda radiokanalerna och med TV 4 bör utformas så att dessa blir

skyldiga sända meddelanden från myndigheter och företag.

att Det underlättar myndigheter och andra i förväg innan om organ avbrott elförsörjningen inträffar har informerat hushåll ett i t.ex. och andra förbrukare riskerna för störningar och vilka konseom kvenser dessa störningar kan få. Producenterna och distributörerna har utarbetat och spridit information till omkring hälften av av elanvändarna i landet dessa risker och konsekvenserna av om om störningar. NUTEK och Sveriges Civilförsuarsförbund har i stora samarbete framställt blad med tips vilka åtgärder enskilda ett om kan vidta strömmen försvinner. Mer kan sannolikt göras för att om i förväg informera förbrukarna. En sådan information bör flera avse slag allvarliga störningar i olika samhällsfunktioner. Det bör av av informationen framgå att människor kan förbereda sig t.ex. genom ha batteriradioapparater och batterier till dessa för flera dygns att drift. Hushåll och andra förbrukare kan också undvika många problem de har och enklare baslivsmedel för dygns om vatten ett par behov i reserv. En informationsverksamhet det slag som utredningen syftar på av fordrar starkt och väl förgrenad organsation på ett engagemang en

Utredningens sju scenarion 161

regional och lokal nivå. Det talar för någon friuilligorgaatt av nisationerna inom totalförsvaret helst någon redan har - som ett nära samarbete med kommunerna ska för planering och verk- - svara ställighet. Utredningen har vägt olika alternativ varandra och mot kommit till att Civilförsvarsförbundet, redan har bedrivit olika som slag informationskampanjer bör utveckla sitt arbete med dessa av

frågor.

Utredningen föreslår att berörda myndigheter kommer överens med Sveriges Civilförsvarsförbund förbundet närmare klarom att gör vad som behöver göras för att människor ska kunna öka sina

kunskaper både riskerna för allvarliga störningar i viktiga

om samhällsfunktioner och de åtgärder de själva kan vidta för om som att skydda sig. Civilförsvarsförbundet bör sedan också på sig uppgifta ten att i samarbete med andra berörda genomföra de informations-

åtgärder som visar sig angelägna.

En förutsättning för att radiokanalerna ska kunna sända vid ett elavbrott är att de har reservkraft till sin studioverksamhet. Sveriges Radio har sådana däremot inte de privatägda radiokanaleresurser rna. Utredningen att det i samband med övervägandena anser om skyldigheten att sända meddelanden bör prövas det ska finnas om även skyldighet att ha reservkraft. en

4.3.1] skillnader mellan

Några åtgärderna inför

händelser i och verksamheten i

fred krig

Konsekvenserna för elförsörjningen militärt varierar av ett angrepp beroende på det sker plötsligt strategiskt överfall eller det om om förekommer något slag förvarning. Ett överraskande inneav angrepp bär att fredsorganisationens är de enda står till resurser som som

förfogande åtminstone i början förloppet. En förvarning leder

- av till att förberedelser för olika slag åtgärder har kunnat ske. Den av

ledningsorganisation behövs för att verkningarna

som av t.ex. stora elavbrott ska kunna reduceras har fått tillfälle trimma att personalen. En del problem har med ledning verksamheten göra som av att har kunnat lösas. Felaktigheter i inledningen har rättats till. De flesta har funnit sina roller. Det gäller inte minst inom den särskilda beredskapsorganisation som finns inom elområdet. De manuella rutiner som utgör viktig grund för reservförfarandena i produktioen och distributionen har förberetts och fungerar sannolikt nen av redan när avbrottet i strömförsörjningen inträffar. Det finns med andra ord bättre beredskap för krigsförhållanden en än när långvariga avbrott helt oförutsett drabbar samhället i fred.

Ledningen och fältorganisationen inom olika sektorer har vidtagit

förberedelser. Även förbrukarna har förberett del sig på att en varor

6 14-1656

162 Utredningens sju scenarion

och tjänster kommer att saknas. De flesta har sannolikt övervägt vilka reservmöjligheter det finns och hur de ska hantera de situatio-

uppkommer. Människor är påhittiga och har kanske redan ner som

lösning när ett problem dyker I fred är de betydligt

en upp. mer oförberedda. Under krigsförhållanden kommer de sannolikt också att toleranta mot leverantörer och tjänster än de

vara mer av varor är vid ett längre strömbortfall i fred.

Ett område i krig drabbas elavbrott får oavsett fått

som av - om

förvarning eller inte sannolikt i betydligt större utsträckning än i

fred klara sig utan hjälp från andra områden. Det kommer inte att finnas så mycket extra eller för reservproduktion att för-

resurser dela. Det gäller särskilt det är oklart hur kriget kommer att ut-

om vecklas eller det är svårt att ordna med transporter för människor

och materiel, för reparation ledningar eller transformator-

t.ex. av stationer. Det kan också bli svårt att utrymma områden inte

som längre har någon ström. Den mycket omfattande medverkan

som militära förband lämnar i utredningens scenario får starkt be-

en gränsad omfattning eller uteblir helt. Samma sak gäller den hjälp från andra länder kommer att kunna tillgång i fred.

som vara en i

Utredningen räknar vidare med att informationen till enskilda i

miljö med begränsade störningar når fram betydligt bättre än i

en fred. Det beror på att de flesta inser hur viktigt det är att lyssna på radio och TV och att läsa tidningar. Så länge de här tekniska syste-

fungerar har myndigheterna möjligheter att informera allmän-

men heten. Svårigheten kan att avgöra vilka uppgifter har bety-

vara som delse för rikets säkerhet och det skälet inte kan lämnas ut.

Även elförsörjningen i krig blir utsatt för större risker så är det

om lättare att förståelse för de priotiteringar måste göras inom

som elförsörjningen eller inom andra verksamheter på grund

av elbortfallet. Många verksamheter kommer inte att bedrivas i krig och behovet minskar drastiskt för dessa. Ransoneringar möter

av större förståelse än i fred. De brister i kvantiteten eller kvaliteten på försörjningen uppstår grund att det inte finns eller i

som av varje fall inte tillräckligt med för bibehållen produktion

en - accepteras i större utsträckning än vid fredstida avbrott. Skillnaderna mellan det sker i krig och förhållandena i fred blir särskilt tyd-

som liga avbrottet drar ut på tiden.

om g

Människor slits å andra sidan betydligt mera i en krigssituation än avbrotten i elförsörjningen inträffar i fred. Det har att göra

med att hela hotsituationen naturligtvis är mycket allvarligare. Kom-

det här området också att utsättas för krigshandlingar Hur går mer det för mina anhöriga deltar i striderna överlever w över hu-

som vud taget Ett omfattande och långvarigt elavbrott komplicerar med andra 0rd redan mycket komplicerad situation. Den beredskap

finns inom elområdet reducerar sannolikt en del av problemen. som

Utredningens sju scenarion 163

Det handlar emellertid lika mycket för krig för fred förom som att bereda reservåtgärder inom de verksamheter hos myndigheter, andra och enskilda behöver el. organ som

4.4 i telekommunikationer och

Störningar

datasystem

4.4.1¶Telekommunikationer

Bakgrund

Telekommunikationerna är både i fred och krig känsliga för störningar olika slag. Elavbrott och mekanisk påverkan kan hota av funktionen. I krig är risken stor för sabotage och flyganfall. Stora

teleanläggningar med många viktiga funktioner, rundradions hög-

master och radiolänkutrustning, mobiltelefonväxlar och radiolänksystemet i försvarets telenät är utsatta än andra teleanläggningar mer för olika slag. angrepp av Utredningen har i flera scenariona beskrivit störningar kan av som uppstå i telekommunikationerna. Redogörelsen i detta avsnitt är av mer övergripande karaktär. Innehållet är baserat på promemoria en

som Post- och telestyrelsen har utarbetat åt utredningen.

Risker i fred

Elavbrott

Telekommunikationena behöver elkraft. Säkerheten i elförsörjningen är i fred så hög den reservkapacitet i form batterier teleatt av som företagen i allmänhet har installerat räcker för de avbrott typer av ofta inträffar. Det kan fråga minuter eller timmar. Postsom vara om och telestyrelsen bedömer inte företagen har intresse att ett eget att förbättra batteriförsörjningen. Det finns tvärtom för del

en anlägg-

ningar planer på att ha batterier med kortare driftstid än de nuvarande. Erfarenheten visar det finns brister i den för

att beredskap längre

avbrott bygger på tillförsel dieseldrivna som av genom reservlzraftverlz. Dessa brister kom fram vid det elavbrott drabbade som stora delar Sverige i slutet december 1983 och sydöstra

av av Sverige

vid stormarna i början år 1993. Bristerna framgår i av mer detalj av Bilaga D, som översiktligt beskriver även andra störningar typer av som televerksamheten blivit utsatt för under år. senare

Avbrott i kabelförbindelsema, sabotage

m.m.

Det är vanligt att telekablar skadas vid grävning och åverkan. annan Om en sådan skada drabbar regionala eller rikstäckande delar av

i 164 Utredningens sju scenarion

telenäten, sker omkopplingar så snabbt att de flesta användarna inte blir berörda. Avbrotten får däremot konsekvenser för de lokala förbindelserna. Endast avbrottet inträffar i samband med hän-

om en delse ökar teletrafiken stor olycka kommer minsk-

som - ex. en ningen i kapaciteten att störa även den regionala och rikstäckande teletrafiken.

Det finns stora möjligheter att avsiktligt skada yttre delar

av ra-

dio- och radiolänkanläggningar, ofta är placerade på platser

som där sabotörer kan arbeta ostört. Förutsättningarna att skydda dessa anläggningar mot sådana är små.

angrepp

Hotet anlagd brand i telebyggnader minskar med moderni-

om en seringen näten, att stationerna blir färre och att

av genom genom

stationer och s.k. koncentratorer placeras i robusta anläggningar. nya Moderniseringen gör också att det blir svårare att avsiktligt skada

kablar och förstärkare i kabelanläggningarna. Vid övergång från

kopparkabel till optokabel ökar avstånden mellan förstärkarna från 1-3 km till 10 mil. De blir betydligt färre än tidigare och det mins-

ca kar också riskerna för sabotage.

Översvämningar, åska, storm och nedisning antenner är

av exem- i pel på händelser eller förhållanden kan åstadkomma allvarliga

som störningar i telekommunikationerna. Anläggningar med skydd mot

EMP elektromagnetisk puls kan motstå åsknedslag.

Obehörigt utnyttjande av datasystem m.m.

Manipulering telekommunikationernas datasystem eller andra

av metoder för intrång i telenätet kan orsaka stora ekonomiska skador för både teleföretagen och abonnenterna. Syftet är som regel enskild vinning eller infiltration från konkurrerande företag. Ett intrång kan

svårt upptäcka och göra någonting åt. Det är i allmänhet vara att inte heller lätt att binda någon till brottet.

Möjligheter att manipulera datasystem har framför allt de

som normalt arbetar inom verksamheter utnyttjar näten.

som

Behovet åtgärder

Det allvarligaste hotet i fred är enligt Post- och telestyrelsens

promemoria risken för att någon ska manipulera datanäten. Teleföretag och abonnenter kan minska detta hot att begränsa antalet

genom

har möjlighet att komma in i särskilt känsliga delar personer som av

systemen. Det kan fordra begränsning behörigheten,

en av noggrann personkontroll vid anställning och fortsatt bedömning anställda i

av särskilt känsliga funktioner. En ytterligare utveckling det tekniska

skyddet för datasystemen kan också nödvändig. För tillgång

vara till uppgifterna kan krävas t.ex. att två behöriga personer öppnar

systemen.

Utredningens sju scenarion 165

Reservkraftverkens funktion kan säkerställas med

genom prov lämpliga tidsintervall.

Risker i krig

Beredskap

Sabotage mot teleanläggningar och elförsörjningen kan verk-

vara samma åtgärder för att skapa kaos och försvåra ledning i samhället redan innan krigshandlingarna har börjat. Särskilt i denna

utsatta situation är televerksamhet är beroende yttre installationer

som av och innan det finns bevakning med personal inte har

som - en -

något omfattande skydd. Detta gäller främst antennanläggningar

mer för radiolänk och rundradio.

Risken för manipulation datasystemen ökar. Genom infil-

av att trera teleföretagens organisation kan angripare åstadkomma svåra

störningar. Likvidation nyckelpersonal hot kan

av är ett annat som åstadkomma stora problem för de drabbade verksamheterna.

Om kärnladdningar används vid konflikt utanför vårt land

en kan telekommunikationerna påverkas EMP.

Väpnat angrepp

Telekommunikationerna hotas vid direkta stridshandlingar i första hand sabotage och anfall från luften. Särskilt sårbara är

genom som

framhållits, de stora telebyggnaderna med många viktiga funktio-

de stora rundradiosändarna med högmaster och radiolänkutrustner, ning, mobiltelefonväxlarna samt radiolänkanläggningarna i försvarets telenät.

Ledningsfunktionen för telekommunikationerna kan komma

att hotas direkta stridshandlingar även på marken.

Behovet åtgärder

Elförsörjningen kan i krig, både geografiskt och i tiden, komma

att drabbas omfattande avbrott. Reservkraften är till för tele-

av att företagen ska klara avbrott pågår i dagar eller veckor.

som Säkerställandet reservkraftanläggningarnas funktion fordrar

av prov med regelbundna mellanrum.

Hotet till följd direkta stridshandlingar kan minskas

av genom

byggnadstekniska åtgärder. Viktiga funktioner får fullträffskydd

redan i fred. För del verksamheter kan skyddet ökas sprid-

en genom

ning och att utrustningen placeras i splitterskyddade anlägg-

genom

ningar utan riktpunkt. Alternativa överföringsmöjligheter bör fin-

nas redan i fred. Ingen verksamhet bör alltför beroende

vara av radio, som för att fungera fordrar vital utrustning jord. Framför

ovan

166 Utredningens sju scenarion

allt de från skyddssynpunkt prioriterade delarna telesystemet

av t.ex. driftcentraler med stödsystem och nät för prioriterade fasta förbindelser bör ha ett starkt fortifikatoriskt skydd och skydd mot

- EMP.

Hotet mot ledningen av televerksamheten kan minskas dels

ge-

att stödsystemen får fullträffskydd och EMP-skydd redan i fred,

nom

dels att teleföretagen förbereder fullträffskyddade platser för

genom sina driftcentraler. Kabelnätens sårbarhet kan minskas ökad

genom

sling- och maskformighet. Det går att planera alternativa lednings-

platser för de delar teleföretagens organisation inte har för-

av som

. beredda och skyddade krigsgrupperingsplatser. Post- och telestyrelsen, är funktionsansvarig myndighet, vid-

som tar åtgärder för att generellt öka säkerheten i viktiga telenät hos tele-

företagen i krig. Säkerheten i viktiga ledningssystem kan förbättras

genom särskilda åtgärder hos enskilda myndigheter eller andra

or-

Som exempel kan nämnas ÖCB genomför omfattande telegan. att

säkerhetsåtgärder vid samtliga länsstyrelser.

Utredningens förslag

Den tekniska utvecklingen ökade möjligheter att i fred tillhanda-

ger hålla och lönsamma tjänster på telekommunikationsområdet.

nya Möjligheterna och de ekonomiska motiven för att manipulera datasystem kommer sannolikt att öka. Tekniken emellertid också

ger

möjligheter att höja säkerheten.

Teleföretagen står inför problemet att hålla hög servicenivå och

en samtidigt förhindra intrång och andra olagligheter drabbar både

som abonnenterna och företagen själva. Teleföretagen -framför allt Telia

är väl medvetna detta. Den tekniska utvecklingen gör det möj- - om ligt att redan i fred öka säkerheten i de allmänt tillgängliga telenäten.

Post- och telestyrelsen följer fortlöpande utvecklingen och stöder tele-

företagens strävanden att öka säkerheten i telekommunikationerna.

Om teleföretagen ska kunna fortsätta sin verksamhet i krig är för-

utsättningen att de kan disponera den i fred anställda personalen,

som följaktligen bör krigsplacerad i verksamheten.

vara

När statsmakterna bolagiserade verksamheten inom Televerket bildades bl.a. TeracomSvensk Rundradio AB, i fred och krig

som

för distribution rundradiosändningarna. Bolaget har i

svarar av

beredskapsplaneringen förts till funktionen Psykologiskt försvar med Styrelsen för psykologiskt försvar som funktionsansvarig myndig-

het. Den övriga televerksamheten tillhör funktionen Telekommuni-

kationer, Post- och telestyrelsen för.

som svarar

Utredningen anser att hela televerksamheten bör ingå i funk-

en tion. För detta talar att sambandet mellan rundradiodistributionen och den övriga televerksamheten när det gäller tekniken och driften

Utredningens sju scenarion 167

är mycket omfattande. Det innebär bl.a. beredskaps-

att förberedelserna bör vägas ihop i ett sammanhang. Post- och telestyrelsen har redan större delen televerksamheten inom sin funktion

av och är bäst lämpad att göra denna sammanvägning. Till Post- och telestyrelsens uppgifter hör bl.a. att fördela större delen de medel

statsmakterna anslår för beredskapsförberedelser inom telesom

sektorn. Det är naturligt att myndigheten på sig den uppgiften

tar även för rundradiodistributionen. Detta gäller inte minst regleringen

av Teracoms deltagande i övningsverksamheten på regional nivå inom

det civila försvaret.

Utredningen föreslår att distributionen radio och TV ska ingå

av i funktionen Telekommunikationer och att Post- och telestyrelsen

ska fullgöra de uppgifter enligt beredskapsförordningen

som

1993:242 ankommer på funktionsansvariga myndigheter.

Datasystem

Bakgrund

Samhället fungerar inte utan datorer. Stora administrativa verksamheter i samhället behöver datasystem för fungera är

som att t.ex.

betalningsförmedlingen, socialförsäkringen och verksamheterna inom

Riksskatteverkets ansvarsområde taxeringen, uppbörden, indriv-

ningsverksamheten och folkbokföringen. Samma sak gäller alla de

systern stöder olika former produktion samt transporterna

som av till lands, på sjön och i luften.

Med den utveckling pågår avgörande inte-

som tar ett steg mot gration av informationsteknologin i andra verksamheter i samhäl-

let. Tyngdpunkten kommer i ännu större utsträckning än tidigare

att

ligga på användningen tekniken och tillgången till information.

De elektroniska motorvägarna för digital höghastighetskommu-

nikation ska möjliggöra omedelbar kommunikation med

en stor kapacitet mellan alla sänder och tar emot information.

som

I informationssamhället är ägandet och utnyttjandet informa-

av tion viktigare än mycket annat. Nya strukturer kommer till i

samhället. Det uppstår beroenden styrs dem lär sig inte bara

som av som att använda tekniken utan också att utnyttja den för skapa

att nya tjänster och produkter. Information eller mindre vital

är en mer re-

kan utsatt för både avsiktliga och oavsiktliga hot. Att surs som vara skydda och säkerställa information är viktigt för alla i samhället.

Den snabba internationaliseringen kommunikationsnäten gör

av att utländska nätoperatörer etablerar sig i Sverige och svenska

ut-

omlands. Den globala uppbyggnaden näten möjligheter

av ger att

dem från vilken plats helst på jorden. operera som

Den översikt över förhållandena inom datasystemens område

som

168 Utredningens sju scenarion

följer bygger på promemoria har utarbetats inom ÖCB åt

en som

utredningen.

Några begrepp

OECD och EU-kommissionen använder från och med 1990-talets

början informationssystem totalbegrepp för både bearbetning

som och kommunikation information samt för den teknik och de tek-

niska lösningar utnyttjas i det här sammanhanget. Ett informa-

som tionssystem består enligt denna definition inte bara teknisk ut-

rustning utan också system- och programbeskrivningar, organi-

sationsplaner, delegeringsregler, arbetsbeskrivningar och mycket

annat. Begreppet informationsteknologi IT är en term som avser de

tekniska delarna i informationssystemen.

ÖCB har, framgår i nästa avsnitt, viktig samord-

som av texten en ningsuppgift inom datorstödsområdet. Eftersom denna uppgift inte är till vissa slag informationssystem har ÖCB valt

begränsad av att

använda begreppet datasystem, då samtliga systemtyper.

som avser För säkerheten i dessa system används begreppet datasystemsäkerhet.

Ansvariga myndigheter

Flera myndigheter inom statsförvaltningen har bl.a. till uppgift att

kräva att andra ska vidta åtgärder för att skapa skydd och uppnå säkerhet i verksamhetens datasystem. Samtliga myndigheters aktiviteter inom dessa områden utgår från lagar eller förordningar. Aktiviteterna tar sig uttryck i generella eller särskilda föreskrifter. Statskontoret och ÖCB föreskrifter.

agerar utan att ge ut

Datainspektionen ska till att enskilda inte utsätts för

se personer

otillbörligt intrång i den personliga sfären eller integriteten. Mål-

är samtliga verksamhetsansvariga i samhället som i sin verk-

gruppen samhet bearbetar personuppgifter i dator och i den verksamhe-

som

ten ska följa datalagen.

Riksarkivets uppgift är i det här sammanhanget att till att

se myndigheternas arkiv förtecknas, gallras, förvaras och vårdas ett sådant sätt att handlingar inte förkommer eller skadas och att obehörigt intrång inte förekommer. Riksarkivets föreskrifter och råd gäller även vid förvaring handlingar på datamedier. Målgruppen är samt-

liga verksamhetsansvariga som är skyldiga att följa arkivlagen.

Statskontoret ska samordna arbetet med den fredstida ADB-säkerheten inom den civila statsförvaltningen. Verket ska också på begäran och i mån lämna myndigheterna inom totalförsva-

av resurser

ret, riksdagen och riksdagens myndigheter samt kommunerna råd

och upplysningar i dessa frågor.

Riksrevisionsverket utfärdar föreskrifter och allmänna råd för til-

Utredningens sju scenarion 169

lämpningen av bokföringsförordningen. Målgruppen är samtliga

myndigheter. Kammarkollegiet ska bistå statliga myndigheter med metoder för risk- och skadehantering. Arbetet med datasystemsäkerhet syftar till

att minska risker för intrång och skador.

Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen ska till att statliga

se myndigheter med och befogenheter gäller totalförsvaret eller

ansvar som rikets säkerhet i övrigt följer reglerna i förordningen säkerhets-

skyddet vid statliga myndigheter. Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen meddelar tillämpningsföreskrifter.

ÖCB har till samordna och andra

uppgift att myndigheter organ

inom den civila delen totalförsvaret så dessa kan lösa sina

av att uppgifter i krig. Detta sker bl.a. stöd till ansvariga hos olika

genom organ inom totalförsvarets civila del i deras arbete med att säker-

ställa funktionsförmågan i de datasystem fordras för det

som att civila försvaret ska kunna genomföra sina uppgifter.

Många myndigheter bidrar framgått med sin specialkompetens

som för att bl.a. säkerhetskraven ska beaktas i verksamheten och i planeringen verksamhetens utveckling. Alla bidrar att

av genom ta ansvar inom sina respektive områden. Det är inte fel att det är många aktörer inom detta verksamhetsområde. Mångfalden kan leda till

att en åtgärd inom ett sakområde impulser inom andra områden. Det

ger är emellertid risk att den helhetssyn på sårbarheten i samhället

en som avser datasystemen går förlorad det inte finns ett

om organ som har överblick över datasystemen inom viktiga samhällsfunktioner och kan ta initiativ till åtgärder och rapportera iakttagelser till

t.ex.

regeringen. Framför allt kommuner, landsting och företag

är annars hänvisade till att impulser från marknadens organisationer och

företag.

Risker i fred

Statskontoret har i samverkan med ÖCB utarbetat med

en rapport

rubriken Myndigheternas säkerhetsanalyser sina ADB-system.

au Rapporten, överlämnades till regeringen i december 1991, år

som en sammanställning av den dåvarande situationen vid 1 300

ca myn-

digheter.

Myndigheterna hade ombetts att redovisa

D Hot och brister framkommit i de ADB-system analy-

som som

serna omfattade;

Vilka typer konsekvenser störning kan få; u av som en

Cl Vilka åtgärder behöver vidtas med anledning analys-

som av

resultaten. Rapporten visade att hot och säkerhetsbristerna i de-

var stort sett samma oavsett myndighetens storlek och strukturen på datorstödet. Det framkom vidare att de större myndigheterna med omfattande

170 Utredningens sju scenarion

datasystem kommit betydligt längre i säkerhetsarbetet än de mindre

myndigheterna.

Underlaget från myndigheterna visade på totalt ett 50-tal hot mot datasystemen eller brister i säkerheten. Som framgår figur 4.1

av berodde endast 25 % bristerna på tekniska problem, medan de

av övriga organisatorisk art, t.ex. att det inte fanns tillfredsstäl-

var av lande rutiner för säkerhetsarbetet och att det förekom brister i utbildning och information. Mer än hälften myndigheterna hade

av inte säkerställt behovet nyckelpersoner. Andra framträdande

av pro-

blem dåliga möjligheter till brandsläckning, otillräcklig utbild-

var ning och brist på back up-rutiner. Förhållandevis många pekade också på risken för obehörig åtkomst.

Utbildning och mgamsatm

Information 1° °°

30%

Teknik

25%

Rutiner

35% Figur 4.1 Problemområden i stora drag med relativ fördelning i

procent

Statskontorets rapport gäller situationen vid statliga myndigheter.

Det finns enligt ÖCB:s promemoria inte några kartläggningar och

bedömningar för övriga delar samhället. ÖCB bedömer emeller-

av tid att förhållandena är i stort sett desamma hos kommuner och

landsting och inom näringslivet.

Trots samhällets sedan länge stora beroende datasystem

- - av

återstår mycket att göra för att säkerställa tillgänglighet, tillförlitlig-

het och sekretess i systemen. Det finns med andra ord många

exem-

pel på risker i fred med användning datasystem. Samma sak gäl-

ler de bristfälligheter påverkar datasystemens användning.

som

Den snabba IT-utvecklingen leder till att många, som inte utnyttjar den senaste tekniken, bedömer att de halkat efter i utvecklingen eller inte kommit i gång med att utnyttja tekniken än i begrän-

mer sad omfattning. En sådan känsla skapar lätt ett behov att komma

av j i fatt. Behovet teknik uppstår inte strävan att vidareut-

av men ur veckla verksamheten utan möjligheterna i omvärlden. Behovet att

av handla snabbt blir viktigare än behovet att handla rätt. Beslut

om förändringar och investeringar kan komma att grundas på ett ofullständigt underlag. Det innebär i allmänhet att frågor säkerhet

om och sårbarhet inte blir tillräckligt diskuterade.

Utredningens sju scenarion 171

Översikten på de följande sidorna beskriver del bristerna i en av

användningen av datasystemen med hänsyn till säkerheten.

Regeringen har i bl.a. finansplanen år 1994 framhållit IT-anatt vändningen numera inte är någon från myndigheternas verksamhet i övrigt fristående fråga kan hanteras vid sidan saksom om

verksamheten. En väl fungerande informationsförsörjning blir

alltmer nödvändig förutsättning för effektiv offentlig förvaltning.

Risker tillkommer i krig

som

Samhällets förmåga att utstå påfrestningar tillkommer under som beredskap och i krig bygger på den robusthet det fredstida som sam-

hället har. Detta gäller i hög grad informationssystemen.

Det är som utredningen redan framhållit nästan omöjligt att med kort varsel och på kort tid komplettering förbättra säkergenom av resurserna heten i och kring datasystemen. Säkerhetskraven måste formuleras och tillgodoses redan vid besluten teknikens eller om systemens användning, utformning och införande. Det måste bl.a. finnas reservrutiner gör att verksamheten alltid fungerar. som Exemplen på risker med och brister i datasystemen tillkomsom mer i krig är främst dessa:

El Under beredskap

Bristfälliga telekommunikationer helt;

saknas ev

Elransonering; Brist på reservdelar bl.a. elektronikkomponenter;

Okat importberoende;

Importstopp för reservdelar bl.a. elektronikkomponenter; Ransonering av reservdelar bl.a. elektronikkomponenter;

Kompetensen försvinner vid inkallelser till Försvarsmakten; Den utvecklin hämmas; egna en Det tar lång tid att igen. ygga upp systemen El I kri vid strategiskt överfall och över kust alternativt

- anfall

lan räns

Fysis skador på datoranläggningar;

Bristfälliga telekommunikationer saknas helt;

Elransonering; Importstopp för reservdelar bl.a. elektronikkomponenter; Ransonering av reservdelar bl.a. elektronikkomponenter;

Kompetensen försvinner vid inkallelser till Försvarsmakten; Ransonering datorresurser. av

Några myndigheter har åberopat det strategiska överfallet för

att

inte i fred behöva säkerställa funktionsförmågan i datasystemen.

Argumentet är att ingenting ändå skulle komma fungera. Om att ett strategiskt överfall sker i del Sverige där det finns datoranläggen av ningar för datasystem i viktiga samhällsfunktioner och funktionsförmågan inte kan upprätthållas, kommer emellertid angreppet snabbt att återverkningar i hela landet. Syftet med är angreppet

172 Utredningens sju scenarion

Risker med och exempel tänkbara åtgärder datasystem på

Risker med Brister páverk- Åtgärder

som datasystem kar användningenav

datasystem Förebyggande Skadeavhjälpande

Ökat beroende Avsaknad lagstiftning Lagstiftningsom

av av datasystem eli- anpassadfördatasystem sätter verksamhetens minerar eller mlns- ellerannan styrning målfrämst och därmed kar möjligheten att ställer krav på riskhanteåtergå till manuella ring t.ex. riskanalyser reservsystem

2.Tekniskt kom- Bristandeförsörjning Riskhantering Reservsystem och reserv-plexa system har med el,vattenoch luft lösningar inte tillgång till Utbildningoch kompetens för att Brottslig verksamhet information gäller inte Avtal kunna fungera l naturkatastrofer alla skeden Naturkatastrofer Bemannad, utbildad och

övadorganisation

Andraförberedelser för att

mötastörningar

3. Beroendet av ut- Handelshinder kanför- Avtal, samarbete,polilandet är ofta stort svara åtkomstav kompo- tiska överenskommelser.

de flesta datorer nenter deltagande i intematio- och komponenter nella diskussioner och tillverkas i andra överläggningar delar av världen

Ökad kunskap ombe-

roenden

4. Möjligheten att Lagstiftningsomaccepte- Lagstiftningsom Lagstiftning somkan samla och ta ut ras accepteras tillämpas för att beivra brott stora mängder information om enskilda kan hota den personliga integriteten

System utveck- Brist på standard ellerpå Kvalitetsarbete ISO las enligt skilda standardsom inteallaföljer 9000 principer gör utbytbarhetomöjlig

Medverkan vid utveck-

ling avstandarder SIS

6. Den snabba tek- Systemutveckling sker Kvalitetskrav niska utvecklingen utan beaktande avsäkerkan göra att säker- hetskrav Nya utvecklingsmohetsaspekterna inte deller somtar hänsyn beaktas helt och till behovenattsnabbt hållet och säkert utveckla sys-

temen

Utredningens sju scenarion 173

Riskermed Brister påverk- Åtgärder

som datasystem karanvändningenav

datasystem Förebyggande Skadeavhjälpande

Kravpå att målen ska

definieras

Brist på friktion i utveck- Skyldigheteratt rappor-

lingen kan leda till snabba tera ellerfatta beslut vid

och bristfälligt underbyggda iförvägbestämdatillfäl-

beslut len

7. Beroendet av Tillräckligt mångaperso- Utbildning nyckelpersoner ner behärskar inte systern tenderar att öka och teknik Utpekandeavansvariga

snabbare den nyckelpersoner tekniska utvecklingen går ofta

har endast ett fåtal tid och möjligheter att helt lära sig systemen

8. Ökad använd- Brist påtramsynthet Utbildning ning av datasys- i organisationen tem för kvalifice- Forskningomlångsiktiga rade arbetsupp- effekteravdatorisering gifter ger kunskapsförluster iorganisationen

9. Komplexiteten i Detgårinte att utarbeta Fonnulering avmål för utvecklingen gör att icke-datoriseradereserv- verksamheten och säkerstälen del verksamheter rutiner landeavdatoriseradereservinte kan bedrivas rutiner utan datasystem

de skulle inte ha funnits om datorer inte existerat

10.Svårigheter att lnfonnationen blir intetill- Offentlig styrning såatt tillgodogöra sig in- gängligföralla tillgänglighetenärlika för formation som för- alla utsätter tillgång till datorsystem är på lång sikt ett hot mot demokratin

Anm. lSOlntemational Organizationfor Standardization.

174 Utredningens sju scenarion

enligt statsmakternas beskrivning hotbilden att omedelbart nå av en

strategisk och operativ framgång. Genom inledande kraftsamling

en mot vitala funktioner inom Sveriges politiska och militära ledningssystem samt mot totalförvarsobjekt i övrigt strävar angriparen efter att uppnå sådan kollaps i de svenska militära försvarsmöjligheterna en att fortsatt styrketillförsel och ockupation i huvudsak kan ske utan effektiv svensk militär motverkan. Statsmakterna har framhållit att totalförsvaret fortlöpande ska ha betryggande förmåga en att motstå sådana angrepp. Utredningen anser att ett strategiskt överfall skulle innebära stora

påfrestningar på bl.a. datasystemen inom viktiga samhällsfunktioner. Något stöd för uppfattningen att det går att avstå från beredskapsåt-

gärder finns framgått inte i statsmakternas uttalanden. Det är som viktigt att genom utbildning och information skapa förståelse för att

bl.a. myndigheterna vidtar alla åtgärder gör funktions-

som att förmågan kan upprätthållas. Det innebär det för verksamheten i att fred och krig ska finnas personal, fungerande mjuk- och hården vara samt försörjning med vatten, luft och telekommunikationer. Informationen i verksamheten ska tillförlitlig och tillgänglig. vara

Serviceorganisationernas åtaganden ska reglerade och åtgärder i

vara

vidtagna så att störningar i omgivningen inte påverkar datordriften.

Förebyggande och skadeavhjälpande åtgärder

Beredskap mot störningar

Många riskerna går att reducera och bristerna avhjälpa av att getraditionell riskhantering. Efter analys risker och hot kan nom av beslut fattas vilka åtgärder ska vidtas. Risker och hot skulle om som kunna hanteras redan de olika användarna datasystemet nu om av medvetna problemen, vilka metodstöd finns och framvar om som för allt vilket olika har. om ansvar organ

Ett tydligare för olika beredskapsmyndigheter i krig skulle

ansvar

förbättra förutsättningarna för datasystemen vid

att fungera störningar även i fred. I ansvaret skulle kunna ingå formulera de mål att för verksamheten -i en del fall för hela funktioner ska uppnås - som under olika förhållanden. Sådana mål är nödvändiga för att myndigheterna ska veta i vilka situationer deras datasystem måste

fung-

och under vilka förutsättningar det ska ske. Grunden för målen era bör de krav på datasystemsäkerhet finns redan i fred. Det vara som behövs alltså tydliga mål för datasystemsäkerheten i både fred och

krig.

Utredningens sju scenarion 175

Betalningsförmedlingen ett exempel

- Ansträngningar att säkerställa funktionaliteten i datasystem inom viktiga samhällsfunktioner sker på många områden utan målstyrning relaterad till samhällsnyttan. Det samhällsövergripade ansvaret kan därför inte utövas på ett tillfredsställande sätt. Ett exempel är

betalningsförmedlingen.

De flesta betalningarna förmedlar postgirot och bankerna. Postgirot har 1,5 miljoner kunder. Datoranlåggningen finns i centrala Stockholm. Om den slås ut är Backup Centralen AB enligt avtal berett att ta över del datordriften. För störda förhållanden finns krigs-

en av en rutin är tänkt att omfatta 30 000-50 000 kunder. Kunderna

som känner emellertid inte till de tillhör kretsen får service eller

om som

inte. Enligt ÖCB:s uppfattning utgår många kunder i sin planering

verksamheten från att postgirot fungerar normalt även vid störav

ningar.

Betalningsförmedlingen för totalförsvaret i krig ska skötas Pos-

av ten och postgirot. Någon samlad bild av kraven på betalningsförmedlingen finns emellertid inte. En sådan inventering skulle

totalförsvarsmyndigheter tillfälle att lämna besked vilka lägsta

krav organisationen har på betalningsförmedlingen t.ex. vilka in-

och utbetalningar är ett minimum, på vilka sätt dessa ska ske

som och de ska genomföras centralt, regionalt eller lokalt. Flertalet

om aktörer med omfattande betalningsförmedling säger att de saknar

en överblick och pekar på vikten att någon sammanställer och

av ensar

de krav ställs på betalningsförmedlingen i krig.

som

Vad händer i samhället när postgirot inte fungerar Bankgirot är inte något reservsystem för postgirot. Bankväsendets betalningsförmedling har ingen formell uppgift i krig. Bankerna har överlåtit all

beredskapsplanering till Svenska Bankföreningen SBF, har

som utarbetat två reservrutiner för bankerna. Det tar minst vecka att

en från den normala fredsrutinen i gång dessa. Privata checkar och betal- eller kreditkort kommer inte att accepteras.

Vilken nivå är ett minimum för samhället och för ekonomin Vil-

ken beredskap ska finnas Vilka baskrav ska betalningsförmedlingen

uppfylla och hur lång tid kan den på sig för att återstarta Vilka värsta fall ska samhället kunna motstå Några på frågor

svar av detta slag finns ännu inte. Bankföreningen har det skälet svårt

av att bedöma vilken lägsta nivå bankerna ska planera för att uppnå.

som Något arbete med bankernas reservrutiner och postgirots krigsrutiner kan inte bedrivas förrän kraven och målen har formulerats. Förutsättningarna är desamma inom Utredningen Fi 1993:09 över-

syn av lagstiftningen för det finansiella området under krigsförhåll-

anden.

En statsmakterna uttalad precisering samhällets lägsta krav

av av

176 Utredningens sju scenarion

skulle kunna utgöra ett mål för betalningsförmedlingens funktionsförmåga vid allvarliga störningar i verksamheten. Frågan är sedan vilket ska kontrollera att det uppsatta målet uppnås. Ingen

organ som har för närvarande sådan skyldighet. Ansvaret bör ha omfatt-

en en ning mot det karaktäriserar controller-funktion.

som svarar som en Det ska med andra 0rd ske granskning det finns mål för

en av att olika delar verksamheter och möjligt att bedöma graden

av vara av

måluppfyllelse. Utredningen vill framhålla att betalningsförmedling är

ett exempel på verksamhet får stora svårigheter datasystemen blir

en som om störda. Situationen är densamma inom bl.a. livsmedelsförsörjningen,

socialförsäkringsverksamheten och elförsörjningen.

Metoder för datasystemsäkerhet

ÖCB ska enligt beslut regeringen år 1974 meddela

av anvisningar

för beredskapsplanering den informationsbehandling inom den

av civila delen totalförsvaret kräver datorstöd. Sådana anvis-

av som ningar meddelades den 20 februari 1975 har återkallats

men senare

och inte några ÖCB har nämligen den uppfattningen

ersatts av nya. att föreskrifter inte är rätt metod för att påverka verksamhetsansvariga att säkerställa funktionaliteten i datasystem inom viktiga samhällsfunktioner. Medvetenheten vad behöver göras ska enligt

om som ÖCB växa fram med ledning mål är fastställda för olika

av som verksamheter.

ÖCB har emellertid stöd för arbetet råd och rekom-

som gett ut mendationer, medverkat vid utarbetande metodstöd och utveck-

av lat metoder. Det finns ett flertal metoder för analyser

egna numera

vilka fredstida risker ett datasystem klarar. Som stöd för analyser av

risker under beredskap och i krig utvecklade ÖCB år 1992 av en metod för riskanalys ADB-verksamhet i kris och krig. Den

av av

Dataföreningen i Sverige utarbetade Sârbarhets-Analysmetoden SBA-

har nyligen reviderats. ÖCB har sin medverkan i

metoden genom

detta arbete verkat för att metoden ska kunna tillämpas även i verksamhet ska pågå i krig.

som

ÖCB har vidare utarbetat metodstöd gör det möjligt

ett som att vid ett och tillfälle tillsammans med de verksamhetsansvariga

samma redovisa sårbarheten i det samhällsviktiga datasystemet och samtidigt erhålla underlag för de åtgärder behöver vidtas. Detta stöd

som

kallat ÖCB-metoden hjälpmedel för myndighetens analy-

- - är ett ser av riskerna i datasystemen.

Utredningens förslag

Som utredningen har pekat på behöver flera åtgärder vidtas inom området datasystemsäkerhet för samhället ska uppå så hög

att en

Utredningens sju scenarion 177 -

robusthet att det kan motstå påfrestningar olika slag. Det är inte

av möjligt att när störningar uppstår utveckla och införa datasys-

nya

tem eller vidta åtgärder höjer säkerheten. Den datasystemsäkerhet

som

fodras för att systemen ska fungera i alla situationer måste som vara grundad på den fredstida säkerhetsnivân.

Funktionsförmågan i ett datasystem kan inte bedömas förrän det

finns mål för den verksamheten systemet ska stödja. Målen bör

som uttyckas så att det dessa går att härleda vilken funktionsförmåga

ur datasystemen ska ha under vilka förhållanden och i olika situatio-

De funktionsansvariga myndigheterna inom det civila försvaret

ner. har bl. till uppgift att föreslå mål för funktionen som helhet i krig.

a. Regeringen fastställer de mål ska gälla.

som

Utredningen föreslår att det i målen för beredskapsmyndigheterverksamhet i krig ska vilka krav på datasystemsäkerhet

nas anges

ska gälla inom de delar av verksamheten som är beroende av som datorstöd. Det är viktigt att den fastställer kraven beaktar de

som mål är fastställda för den fredstida verksamheten.

som

Enligt utredningens mening är det naturligt att uppfyllnaden av

totalförsvarsmålen även i den del berör datasytstemsäkerheten i

som

fortsättningen framgår de årsredovisningar de statliga

av som myn-

digheterna är skyldiga att utarbeta.

numera

Det kan mot bakgrund de redovisade Synpunkterna finnas skäl

av att över fördelningen ansvaret mellan myndigheter arbetar

se av som

med frågor datasäkerhet. En myndigheterna bör i uppgift

om av att utarbeta underlag för helhetssyn på säkerheten i viktiga dator-

en system i samhället. Denna myndighet bör följa utvecklingen inom

datorsystemsäkerheten och rapportera iakttagelser till regeringen. I

uppgiften bör även ingå att pröva det finns mål formulerade för

om störda förhållanden och att bedöma på vilket sätt och i vilken ut-

sträckning dessa mål är uppfyllda.

Utredningen också att det ska övervägas det går att i det

anser om

här sammanhanget utforma ett hjälpmedel gör det möjligt att

som

värdera hur väl ett åtagande funktionsförmåga är uppfyllt. Det

skulle kunna certifieringsprocedur, med utgångs-

vara en s. som punkt fastställd standard bestämd nivå på funktions-

i en anger om en förmågan kommer att kunna uppnås. Certifieringen skulle kunna utgå från befintliga ISO-standarder och branschstandarder med till-

lägg för robusthet. Utredningen föreslår ÖCB får i uppdrag

att att

utveckla ett svenskt certifieringssystem för datasystemsäkerhet med den föreslagna inriktningen

Den statliga IT-kommissionens uppgift är att lämna förslag

som främjar bred användning informationsteknik i samhället. Re-

en av geringens ambition är att informationsteknik och kunskap om

ny tekniken ska komma alla till del och inom så många samhällssektorer

möjligt. Hela samhällsstrukturen kommer att påverkas i riktsom

178 Utredningens sju scenarion

ning mot digital informationshantering och digital informations-

transport. Kommissionen ska främja användningen informationsav teknik också finna former för att motverka potentiella risker men med den snabba utvecklingen inom informationsteknikens område.

De förändringar kommer att ske kan bli avgörande för som sam-

hällets möjligheter att stå emot stora påfrestningar. Utredningen

andet angeläget att kommissionen verkar för samhället ser att - oavsett

informationsteknologisk struktur får förutsättningar att fungera

även under störda förhållanden. Det går inte för enskilda myndighe-

ter att på hand lösa problem i samband med IT-utvecklingen. egen En samverkan är nödvändig besluten ska resultera i långsiktigt om

hållbara lösningar. Utredningen det särskilt angeläget kom-

anser att missionen verkar för att frågor säkerställandet funktionsom av

förmågan beaktas i de projekt t.ex. Informationsförsörjning i of-

fentlig förvaltning, Gemensamma IT-plattformar i offentlig förvaltning och Verksamhetsförnyelse med hjälp IT ska klargöra

av - som vad krävs för att informationsöverföring mellan olika som en användare ska fungera. Kommissionen bör ta till de erfarenheter vara och förslag avsedda att motverka sårbarheten bl.a. ÖCB har som redovisat.

Kapitel

Styrning åtgärder

vid allvarliga störningar

Viktiga

samhällsfunktioner

5.1¶Syftet med

styrningen

Bakgrund

Påfrestningar de olika slag utredningen beskriver i scenariona

av som orsakar stora problem inom praktiskt taget hela samhället. Nästan ingenting fungerar det ska. Kraven på åtgärder de olika

som som samhällsorganen behöver vidta är mycket stora. Det blir framför allt nödvändigt att koordinera det bl.a. myndigheter och företag

som gör. Risken är stor att aktörerna fattar beslut inte går att

annars som förena och att de utnyttjar servicen inom olika samhälls-

som funktioner får motsägelsefulla besked. Bristen på avvägningar mellan olika hjälpbehov kan också leda till att den personal och materiel står till förfogande inte utnyttjas på ett sätt

som som gagnar helheten.

Kommunala katastrofledningsgrupper kommer sannolikt i många fall att bildas på den lokala nivån. Scenariona flera exempel på

ger detta. Länsstyrelserna strävar efter att ta ett grepp utvecklingen

om på den regionala nivån. Även centrala myndigheter kommer

att agera. Inget dessa har emellertid någon skyldighet att göra de

av organ

avvägningar utredningen syftat på och inte heller befogenheter att

vidta åtgärder griper in i andra myndigheters eller enskildas

som verksamhet. Detta gör det sannolikt svårt att snabbt i gång

en samverkan mellan olika i samhället. Utredningen håller inte

organ för uteslutet att den kommunala ledningsgruppens beslut, de inte

är grundade på ett i lag reglerat kommer att ifrågasättas

ansvar, av andra i samhället och enskilda. Risken finns att även kom-

organ av

180 Styrning vid allvarliga störningar

munala inom sina olika verksamhetsområden försöker hävda organ sina intressen gentemot den kommunen organiserade ledningsav

organisationen. Samma sak gäller de åtgärder länsstyrelserna

som sig behöva vidta inom länen eller andra myndigheter på nivåer anser ovanför länen.

5.1.2 eller inte

Räddningstjänst räddningstjänst

Räddningstjänstlagen 1986:1102 ålägger kommunen vid bl.a.

att

bränder, explosioner, trafikolyckor, skred, översvämningar och

ras, utsläpp av skadliga ämnen ingripa för att hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Om det fordras omfattande insatser i kommunal räddningstjänst ska länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner är berörda. som Även regeringen kan för eller

svara räddningstjänsten utse någon

central myndighet att göra detta. Skyldighet göra räddningsinatt en sats föreligger endast det med hänsyn till behovet snabbt om av ett ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen eller

omständigheterna i övrigt är påkallat att kommunen eller

staten sva-

rar för insatsen. Till omständigheterna i övrigt hör de möjligheter

den hotade egendomens ägare har själv avvärja eller begränsa som att skadorna. Det kan ske åtgärder eller med hjälp någenom egna av han anlitar, t.ex. ett entreprenadföretag eller reparationsgon som ett

företag.

Det råder i olika skeden i flera scenariona delade meningar av bland de myndigheter de åtgärder elavbrottet som agerar om som

fordrar är räddningstjänst eller inte; Räddningstjänstlagen

är grun-

dad på förslag Räddningstjänstkommittén, i sitt slutbetän-

av som

kande SOU 1983:77 Effektiv räddningstjänst föreslog räddnings-

att tjänstbegreppet skulle omfatta åtgärder vidtas vid allvarliga störsom ningar i viktiga samhällsfunktioner. Departementschefen konstate-

rade emellertid i propositionen prop. 198586:170 det

att knap-

past kan lämpligt att de kommunala räddningsorganen ska vara svara för ingripanden i alla de fall då någon viktig samhällsfunktion blir

störd och skador eller risk för skador kan uppkomma. Vid ett avbrott i el-, vatten- eller värmedistributionen ska enligt departementschefen de för nyttighet till avbrottet som som svarar en se att upphör. En sak, framhöll departementschefen i propositionen, annan är att avbrottet kan leda till att det uppstår situationer kräver som ett

räddningstjänstingripande. Ett sådant ingripande är grundat på räddningstjänstens allmänna skyldighet hindra och begränsa ska-

att dor. Åtgärder i samband med enskilda händelser är följd som en av t.ex. ett elavbrott kommer räddningstjänst de att vara om uppfyller

Styrning vid allvarliga störningar 181

räddningstjänstlagens kriterier. En skyldighet att ingripa föreligger,

utredningen har framhållit, det med hänsyn till behovet

som om av snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för ett insatsen eller omständigheterna i övrigt är påkallat att kommunen

eller staten för insatsen. Bedömningen om räddningstjänsten

svarar av är vidta åtgärder ska flexibel och kunna till skyldig att vara anpassas behovet i den aktuella situationen. Mycket det kommer att av som behöva göras i del lägen kanske det mesta kommer mot den - en -

bakgrunden sannolikt räddningstjänst.

att vara Alla åtgärder kommer emellertid inte att kunna vidtas inom

räddningstjänstens Förutsättningen är för det första att händelram. har inträffat eller det är överhängande fara för att den ska sen att inträffa. Ett behov åtgärder i de situationer som utredningens av överväganden kan emellertid uppstå redan innan det är Överavser hängande fara. Ett skäl talar mot att alla åtgärder ska annat som betraktas räddningstjänst är att störningarna i många fall komsom

att lamslå praktiskt taget hela samhället. Långtgående åtgärder

mer kommer fordras inom hälso- och sjukvården och socialatt t.ex. tjänsten. Både landstinget och kommunen vidtar åtgärder ligsom vid sidan det kan hänföras till räddningstjänsten. ger om som

Departementschefens uttalanden i propositionen inte något stöd

ger för de olika behov åtgärder utredningen här syftar på att av som skulle kunna tillgodoses med räddningstjänstlagen. Det finns inte heller något stöd för de avvägningar mellan olika verksamheters att behov kan behöva ske när det är ont om t.ex. nyckelpersonal som eller viktig materiel skulle räddningstjänst. vara Det kommer under alla förhållanden i många situationer att bedömas oklart vilket de kommunala och statliga räddningssom ansvar har i det här sammanhanget. Samma sak kan gälla de cenorganen trala förvaltningsmyndigheterna. Oklarheter leder till förseningar eller gör åtgärder, oavsett det rättsliga stödet, inte vidtas. Bristen på att avvägningar mellan behoven inom olika verksamheter och inom olika

kommuner leder till de står till förfogande i den att resurser som aktuella situationen inte utnyttjas på det för hela samhällets behov

effektivaste sättet. Det kan också leda till att ambitionerna att ingripa varierar både mellan olika kommuner och mellan olika län.

Om det inte finns myndighet med ett ansvar som går över en

verksamhets- och kommungränser kommer informationsutbytet mel-

lan olika myndigheter inte att fungera. Den ena myndigheten vet inte vad den andra gör. Informationen till allmänheten kommer att

ofullständig och splittrad. Risken för motstridiga uppgifter är

vara Det minskar tilltron till samhällets åtgärder hos människor stor. som behöver hjälp för att klara de svåra påfrestningarna.

182 Styrning vid allvarliga störningar

5.1.3¶Helhet i verksamheten

En väl fungerande ledningsorganisation år avgörande för

att samhället ska kunna vidta de åtgärder fordras vid allvarliga störsom ningar i viktiga samhällsfunktioner. En ledningsorganisation som tar

itu med de speciella problem uppstår måste finnas inom varje

som delverksamhet. Vid långvariga avbrott i el- eller

vattenförsörjningen

gäller det t.ex. socialtjänsten, hälso- och sjukvården, räddningstjänsten, polisen samt producenterna och distributörerna eller

av vatten. De flesta lokala, regionala eller centrala för verkorgan som svarar samhet inom viktiga samhällsfunktioner har någon form av beredskapsorganisation som de kan mobilisera vid extraordinära händelser den typ utredningen beskriver i scenariona. Som av som utredningen framhållit behövs det emellertid också ett organ som skapar helhet de åtgärder olika myndigheter och andra en av som vidtar. En myndighet eller har den ska ett annat organ som uppgiften bl.a. göra avvägningar mellan behoven både inom olika verksamheter och inom olika olika geografiska områden. En sådan

styrning

kommer att fordras när händelse drabbar med så bredd en stor som är fallet vid långvariga avbrott i el- eller

vattenförsörjningen.

Inom elområdet för att ta ett exempel kan det visa sig

- angelä-

get t.ex. att jämka leveranserna mellan olika förbrukare den ström av

som finns eller att styra användningen de reservkraftaggregat

av eller batterier går att ta i anspråk från bl.a. det militära och som civila försvaret. Det kan också bli nödvändigt avgöra hur de att restår till förfogande för sjukvård, inkvarsurser som t.ex. transporter, tering, utspisning och bevakning ska fördelas mellan verksamheter och områden för att olägenheterna ska bli så små sammantaget som

möjligt.

Utredningen skildrar i flera scenariona den förvirring kan av som uppstå hos myndigheter och andra när det inte finns något i

förväg

fastställt och samlat för dessa eller ansvar att styra myndigheters andra verksamhet. Att detta inte är i kan,

organs reglerat förväg som

utredningen framhållit, leda till tvekan. Risken är detta en att orsakar förseningar eller åtgärder över huvud inte blir att taget genomförda. Konsekvenserna kan bli särskilt i

stora ett känsligt inledning-

skede.

5.1.4¶Verksamheten i

krig

Kommunen får den riksdagen nyligen lagen

genom av antagna om civilt försvar för betydande del den lokala verksamett ansvar en av heten inom det civila försvaret. Under höjd

beredskap svarar

Styrning vid allvarliga störningar 183

kommunstyrelsen för ledning den verksamhet kommunen

av som ska bedriva. Kommunstyrelsen ska också verka för att den civi-

verksamhet bedrivs i kommunen statliga myndig-

som av

heter, landstinget, kyrkliga kommunen samt organisationer och fö-

får enhetlig inrikning och för att samverkan kommer till retag en stånd mellan dem. Detta gäller verksamhet är inriktad på kom-

som munen.

Det framgår riksdagens beslut att kommunen inte har rätt att

direktiv till statliga eller landstingskommunala organ. Kommunge styrelsen får i stället sträva efter att till stånd samverkan mellan

en kommunen och berörda och mellan inbördes. Syftet

organ organen ska samordnad inriktning verksamheten under höjd be-

vara en av

redskap.

5.2 för styrningen Principer

5.2.1¶Likformighet

Störningar går i allmänhet inte att förutse. Det gäller att inrikta

or-

ganisationen på handlingsberedskap och flexibilitet. Principerna för

styrning samhällets åtgärder bör det skälet desamma

av av vara oav-

vilket slag allvarliga störningar eller vilka samhällsfunktioner sett av

det är fråga Det är också angeläget att reglerna för hur som om. denna styrning ska ske så mycket möjligt överensstämmer med

som de bestämmelser bl.a. syftar till effektiva insatser när staten eller

som kommunerna enligt kriterierna i räddningstjänstlagen 1986:1102 har skyldighet ingripa för att hindra eller begränsa skador på

en att människor eller egendom eller i miljön.

Utredningen illustrerar i sina scenarion den koordinering for-

som

dras antingen det är fråga om allvarliga störningar i viktiga sam-

hällsfunktioner eller ingripandena gäller olyckor fordrar

om som

insatser enligt räddningstjänstlagen.

5.2.2¶Ledning eller samråd

Styrning kan ske ledning eller bli följden ett samråd. Be-

genom av greppet ledning har kommit att variera i innehåll och omfattning beroende på vilken verksamhet det är fråga Med den utgångs-

om.

punkt gäller för utredningens arbete innebär ledning att

som en myndighet har befogenheter att avgöra frågor binder andra

som

myndigheters eller beslut och åtgärder. Den myndighet som

organs leder måste ha överblick över förhållandena. Överblicken är nöd-

en vändig för ledningsorganet ska kunna på ett effektivt sätt.

att agera

184 Styrning vid allvarliga störningar

Ledningsarbetet försvåras ibland att de medverkande enheterna av är många, uppgifterna det har inträffat skiftande eller ofullom som ständiga och erfarenheterna denna typ ledning begränsade. av av Besluten måste ofta fattas snabbt regel på underlag är - som ett som

ofullständigt.

Det gäller för det leder samhällets åtgärder vid allvarorgan som liga störningar i viktiga samhällsfunktioner att

1¶Klargöra problemen, dvs att följa och analysera läget och

att och strukturera behovet åtgärder; ange av

2 Bedöma den kommande utvecklingen händelseförloppet,

av dvs att vad kan hända i faser och göra ange som senare

bedömningar kan utgöra ett underlag för beslut;

som

3 Utforma målen för samhällets åtgärder, dvs att bedöma vad som kan göras med tillgängliga för hindra eller resurser att

begränsa verknin och att vilka ytterligare

arna ange resurser

de deltagan myndigheterna och de andra

som e organen kommer att behöva; och att

4 Organisera och genomföra verksamheten, dvs samordna att användningen så att de olika verkar av resurserna organen tillsammans för att uppnå syftet med åtgärderna.

Utredningen vill framhålla att ledning i många fall utövas på olika

sätt beroende på det sker på lokal, regional eller central nivå. om Den myndighet leder lokalt har ofta detaljerade kunskaper som om det sker och kan påverka arbetet i direkt kontakt med den som personal deltar. Ledning hos regionala myndigheter och i ännu som högre grad hos centrala handlar bedöma organ - mest om att problemen i stort, att prioritera, skaffa fram och att resurser att ge underlydande besked. Ledning kan också innebära organ att en myndighet uppdrar åt verkställande på den eller närmast organ egna lägre nivån att lösa olika uppgifter. Det kan vidare bli nödvändigt

att fastställa restriktioner för eller flera på den lägre nivån, ett organ t.ex. att de ska avstå till myndigheter eller andra för resurser som tillfället behöver dem bättre.

Styrning genom samråd innebär att det finns gör ett organ som bedömningar av situationen som är tillgängliga för alla aktörerna.

Det innebär att dessa får möjlighet verka utifrån att en gemensam syn på läget, att de tillsammans diskuterar lösningar och de kan att hjälpa varandra med kunnande och personella eller materiella resurser. Varje myndighet och annat beslutar själva vilka åtgärder organ ska vidtas inom dess verksamhetsområde. har

som Ingen befogenhe-

ter att fatta beslut är bindande för andra. Det kan ankomma som på eller flera myndigheter initiativ till sådan samverkan. en att ta en Fordrar tillräcklig styrning myndighet kan leda eller räcker en att en det med samråd .

Det är möjligt att skälen för båda formerna påverkan varierar av

Styrning vid allvarliga störningar 185

beroende på vilken slags verksamhet det är fråga och vilka åtgär-

om der ska vidtas. Behovet styrning växlar i praktiken sannolikt

som av också inom och verksamhet med hänsyn till omständig-

en samma heterna vid varje särskild händelse. Under alla förhållanden bör det

inte inom för och insats finnas form koordi-

ramen en samma en av nering för ett slag verksamhet och annan typ åtgärder för

av en av andra verksamheter. Det skapar osäkerhet vilket och

en om ansvar vilka befogenheter olika myndigheter har och orsakar sannolikt

en allmän oreda i systemet.

5.2.3¶Skälen för olika

lösningar

För styrning ledning talar enligt utredningens mening fram-

en genom för allt att de situationer åtgärderna är avsedda för i allmänhet krä-

ett kraftfullt handlande de myndigheter gör avvägningar ver av som mellan olika sektorer. Ledning innebär att ansvarsförhållandena är

[ enkla och enhetliga. Enhetligheten är särskilt viktig händelsen

om l drabbar geografiskt stora områden flera län och många kommu-

j Med tvekan vilket

ner. ett reglerat ledningsansvar uppstår ingen om

l ska styra när det behövs. Tvekan leder utredningen organ som som framhållit till förseningar, kan stora konsekvenser särskilt i

som

början av ett händelseförlopp.

Problemet med styrning ledning är att den bryter många

en genom

de normala rutinerna. De händelser fordrar ledning det av som av slag utredningen inträffar relativt sällan. Det är svårt att

avser en-

bart utbildning och övning upprätthålla det kunnande i

genom . ledningsarbete fordras. Även här varierar svårigheterna med

som hänsyn till det geografiska områdets storlek och verksamhetens kaj raktär. Personalen i ledningsorganisationen hos kommun finns l en

åtminstone geografiskt närmare dem drabbas än de ansvariga l som hos regionala och centrala och kan det skälet ha lättare att

organ av

l klargöra behovet åtgärder går att genomföra lokalt. För

av som cenl trala och regionala är problemet framför allt att snabbt kunna

organ i inom områden.

ett grepp om läget geografiskt sett stora

i En styrning samråd har framför allt den fördelen den

genom att inte förändrar och befogenheter. Alla i stort inom de

ansvar agerar

de brukar. Det fordras inga andra bestämmelser än dem ramar som

i vanliga fall reglerar verksamheten. Samtidigt kan det emellersom tid svårt att alla att i den aktuella situationen acceptera

vara en

linje för samhällets åtgärder från samordningssynpunkt fram-

som står riktig. Det kan ta tid och fordras att övertyga alla

som resurser aktörerna vad samordningen syftar till och ska omfatta sär-

om skilt det är fråga myndigheter i vanliga fall inte

om om som samarbetar med varandra. Det är möjligt att ett samråd det skälet också

186 Styrning vid allvarliga störningar

kräver förberedelser än ett system innebär att myndighet

mer som en

för ledning. Ett omfattande förberedelsearbete kan nåsvarar vara gonting positivt. Ett samråd är emellertid oavsett tid, eller

- resurser förberedelser -i mindre grad än ledning garanti för alla drar i

en att

samma riktning.

Utredningen har efter sammanvägning skälen för de båda

en av formerna styrning kommit fram till att det i de situationer

av som omfattas utredningens uppdrag måste finnas myndighet

av en som kan leda och alltså fatta beslut är bindande för andra myndig-

som heter och Avgörande för utredningens slutsats år att händelse-

organ. förloppen kan ha sådan räckvidd -fordra åtgärder hos så många

en aktörer att det i krävande situation inte är säkert att det går

- en att

under tidspress till stånd styrning myndighet har

en utan att en

befogenheter att leda. Ett ledningsansvar med de skyldigheter och

befogenheter utredningen nödvändiga förekommer inom

anser räddningstjänsten. Som utredningen har framhållit bör det

inte vara några skillnader i och befogenheter mellan de insatser år

ansvar som räddningstjänst och de åtgärder samhället vidtar vid allvarliga

som störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Enligt utredningens mening är det emellertid ingenting hin-

som drar att styrning ledning i praktiken sker samråd. Den

genom genom

leder inhämtar synpunkter och strävar uppfattningarna

som att ena hos olika Detta kommer sannolikt i många situationer också

organ. att fallet när samhället ingriper på stor bredd med åtgärder

vara av

olika slag. Med de regler utredningen förordar har myndig-

som en het i sådan situation alltid befogenheter fatta beslut det

en att om

skulle visa sig nödvändigt t.ex. därför att sammanjämkningen

- tar för lång tid eller att det över huvud taget inte går åstadkomma

att en

enhetlig syn.

Utredningen vill framhålla att ett samråd är naturligt innan händelsen har utvecklats till så allvarlig störning att de bestämmelser

en utredningen föreslår ska tilllämpas. I det skedet finns det inget led-

ningsansvar. Om det är fråga räddningstjänst, gäller sak

om samma innan en olycka har inträffat eller det är överhängande fara för

olycka.

5.3 inom kommuner, i län och Styrning på

central nivå

5.3.1 Tre olika nivåer

En styrning ledning innebär avvägningar mellan olika

genom verksamheters behov. Sådana avvägningar ska enligt utredningens

Styrning vid allvarliga störningar 187

mening kunna ske på tre olika nivåer: lokalt, regionalt och centralt.

Uppgiften att leda samhällets åtgärder vid allvarliga störningar i vik-

tiga samhällsfunktioner bör med den strävan efter likformighet

som utredningen betonat i föregående avsnitt fördelas mellan olika nivåer enligt den princip som gäller inom den kommunala räddningstjänsten. Det gör det möjligt att samutnyttja kunnande och

resurser

som finns för ledningsorganisationen inom myndigheter och andra

Bredden i verksamheten, de praktiska erfarenheterna ledorgan. av

ning och utbytet utbildning och övningar blir större än

av om ansvaret för insatser vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner skulle komma att ligga utanför kommunen eller de statliga

organ

kan för ledning kommunal räddningstjänst.

som svara av

Utredningen föreslår att styrning vid allvarliga störningar i vik-

tiga samhällsfunktioner ska ske ledning utövas inom

genom som kommunen på lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och

av av regeringen på central nivå.

5.3.2 Lokal och regional nivå

Ledning innebär på lokal eller regional nivå att kommunen och läns-

styrelsen ska kunna inrikta de åtgärder andra myndigheter och

som organ vidtar. På lokal nivå kan det fråga att olika kommu-

vara om

nala verksamheter får inriktning. Utredningen

en gemensam anser att dessa myndigheter och andra ska kunna åläggas att delta

organ

med personal och egendom enligt de principer gäller vid insat-

som

enligt räddningstjänstlagen. För att kunna lösa sina uppgifter

ser

bör ledningsorganen vidare ha möjligheter att förfoga över enskildas egendom och att ta ut personal med tjänsteplikt. Utredningen återkommer iausnitt den rättsliga regleringen

5.6 om

och befogenheter till detaljerna i ledningsorganens möjlig-

av ansvar heter att ställa krav på andra och till förhållandet mellan ledningsorgan på olika nivåer lokalt och regionalt. Utredningen vill fram-

hålla att det inom kommunen kan finnas ett flertal myndigheter

som

behöver vidta åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhälls-

funktioner. Ansvaret måste därför läggas på ett särskilt inom

organ

kommunen. Enligt utredningens mening är det mest naturligt

att kommunstyrelsen får detta En sådan lösning överensstäm-

ansvar.

med förhållandena i krig enligt den nyligen lagen

mer antagna om civilt försvar. Kommunstyrelsen ska både vid händelser i det freds-

tida samhället enligt utredningens förslag och i krig enligt lagen

om civilt försvar leda verksamhet och skapa enhetlig iniktning de

en av åtgärder olika vidtar. De förberedelser i form plane-

som organ av ring, utbildning och övningar sker för verksamheten i fred kom-

som mer att vara till nytta för verksamheten i krig och tvärtom.

188 Styrning vid allvarliga störningar

Både kommunstyrelsens och länsstyrelsens befogenheter att kräva

medverkan av myndigheter och andra och att ta i anspråk

organ enskildas egendom eller personal med tjänsteplikt bör endast

- omfatta finns och kan hanteras inom den kommu-

resurser som egna

geografiska område respektive det länet.

nens egna

Om det är räddningstjänst tar länsstyrelsen över hela ansvaret för räddningstjänsten eller flera kommuner. Åtgärder ska vid-

i en som tas vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner har

sannolikt i de flesta fall så stor bredd att så gott hela verksamheten

en som i den drabbade kommunen kommer att beröras. Det kan fråga

vara

flera kommuner kanske alla i länet. Länsstyrelsen kommer under om alla förhållanden att betydligt omfattande uppgifter än vid

mer en

räddningsinsats. Länsstyrelsens huvudsakliga uppgift vid dessa allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner blir utredningen

som framhållit att fördela Utredningen mot den bakgrun-

resurser. anser den inte att länsstyrelsen ska för hela verksamheten i de be-

svara

rörda kommunerna. Kommunstyrelsen och länsstyrelsen bör i sina

olika roller kunna verka tillsammans.

För ledning den verksamhet fordras vid allvarliga stör-

av som

ningar bedömer inte utredningen att det är nödvändigt med funk-

en tion mot den räddningsledaren har vid rädd-

som svarar som en

ningsinsats.

5.3.3 Central nivå

Befogenheter att besluta i frågor allvarliga störningar i viktiga

som samhällsfunktioner kan komma att aktualisera ligger enligt den

utredningen föreslagna lagstiftningen på lokala och regionala och

centrala Andra beslut fattas centrala förvaltnings-

organ. av myndigheter enligt bestämmelser gäller inom deras olika

som ansvarsområden.

Regeringen kan i del fall också behöva styra verksamheten. Det

kan nödvändigt regeringen allmän inriktning

vara att t.ex. ger en av åtgärderna eller beslutar de rättsliga eller ekonomiska medel

om som

de statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen behöver

för att kunna medverka. Ansvaret för beredning regeringens ären-

den är fördelat mellan departementen enligt departementsför-

ordningen. Det departement till ansvarsområde händelsen i

vars huvudsak hör bereder med andra berörda departement

gemensamt

de frågor regeringen ska ställning till. Detta departement

som ta samordnar därmed även den verksamhet i regeringskansliet händel-

som

fordrar. sen

Tjänstemän inom departementen det gäller följer händelse-

som

förloppet och informerar fortlöpande den politiska ledningen

Styrning vid allvarliga störningar 189

utvecklingen. Försvarsdepartementet kan antas behöva delta

- som

vid beredningen i många de fall utredningens överväganden

av avser

har dygnet beredskap. Även inom andra departement finns

runt en -

beredskap för ett snabbt agerande. en

Statsrådsberedningen kan med kort varsel sammankalla regeringen,

fattar de beslut fordras. Minst fem statsråd måste närsom som vara varande för att regeringen ska beslutsför. Regeringen eller stats-

vara ministern har möjligheter att besluta särskild berednings-

om en

ordning. Syftet kan t.ex. att Statsrådsberedningen ska ha

vara en samordnande roll i arbetet, flera departement är direkt berörda.

Utredningen det angeläget att regeringen har hög bered-

anser en skap för åtgärder vid händelser innebär särskilda påfrestningar

som

i samhället. Utredningen föreslår att övningar regelbundet ska

ge-

nomföras på regeringsnivå. Syfte ska att öka beredskapen inför

vara t.ex. de olika slag händelser förekommer i utredningens

av som scenarion.

5.4¶Koordinering mellan län

Principer

Utredningen har i flera scenariona låtit länsstyrelserna själva ta

av initiativ till den koordinering åtgärder i olika län behövs.

av som Resultatet beror i praktiken på omständigheterna i den situation

som råder. Ett samarbete detta slag tar ibland tid, lednings-

av som personalen inom länsstyrelserna kan använda för andra viktiga

ar-

betsuppgifter. Om myndighet i stället för

en annan svarar koordineringen mellan län, innebär det avlastning sannolikt

en som i många fall är till nytta för verksamheten.

Principen bör enligt utredningens mening att någon de

vara av centrala fackmyndigheterna inte ska för att det blir helhet

svara en

åtgärderna på det regionala planet. Ett för central förav ansvar en valtningsmyndighet att koordinera åtgärder i två eller flera län

skulle förstärka sektoriseringen och motverka den överföring

av kunnande och erfarenheter mellan olika verksamhetsområden och

det samutnyttjande organisation och hos olika

av resurser organ som

syftena med utredningens arbete.

är ett av

Centrala sektormyndigheters åtgärder vid allvarliga störningar i

viktiga samhällsfunktioner bör enligt utredningens mening i huvudsak vidtas inom för det de har inom sina sektorer

ramen ansvar som i normala fall när det inte föreligger några störningar och de

- befogenheter i förhållande till andra centrala myndigheter, statliga

myndigheter på regional nivå, kommuner och landsting hör till

som detta Det kan innebära att de sammanställer ett underlag för

ansvar.

190 Styrning vid allvarliga störningar

verksamhetsområdet som syftar till geografiskt sett enhetliga bedömningar och beslut. Centrala sektormyndigheter kan vid händelser av det slag utredningen behandlar i sitt arbete komma att fungera som

som stabsorgan åt regeringen.

5.4.2¶Civilbefälhavaren eller länsstyrelsen

En koordinering åtgärder mellan län kommer till stånd utan av som

att regeringen eller centrala förvaltningsmyndigheter vidtar åtgärder

kan ske att genom

1 Civilbefälhavaren får i uppdrag att även i fred leda verksamhet fordrar samordning mellan två eller flera län; eller som att 2 En länsstyrelse får till uppgift att fatta beslut motsvarande av

slag.

Civilbefälhavarna har både i fred och i krig förhållandevis en stor organisation till förfogande. Vart och civilbefälhavarkanslierett av har för närvarande i fred 15-20 anställda. I krig omfattar varje na kansli mellan 100 och 200 de i fred anställda och personer - ett förhållandevis stort antal sakkunniga inom t.ex. hälso- och sjukvård, transporter, ordning och säkerhet, försörjning och information, civilbefälhavarna har krigsplacerat i organisationen. De som krigsplacerade deltar varje år i olika slag övningar civilav som befälhavarna ordnar. För enhetschefer i organisationen och deras ställföreträdare omfattar tjänstgöringen ett tiotal dagar år. Anper

dra tjänstgör regel några dagar varje år.

som Det första alternativet med civilbefälhavarna ansvariga för - som

regional koordinering vid påfrestningar i fred har bl.a. den förde-

len att det inom organisationen redan finns personella

resurser som årligen övas i att leda verksamhet i krig. Den krigsplacerade personalen är att i sin ordinarie tjänst leda verksamhet, har van personkännedom och känner till de finns i både fred och krig resurser som för att samhället ska kunna bemästra svåra situationer. Särskilt inom

hälso- och sjukvården har civilbefälhavarorganisationen omfattande

arbetsuppgifter, en god överblick över och erfarenhet resurserna en , av att koordinera mellan flera län. Om påfrestning i fred utvecken las till krig eller i varje fall krigsfara, kan det slutligen fördel vara en civilbefälhavarna redan från början har varit ansvariga för om samordningen mellan länen. Det finns emellertid även skäl talar sådan lösning. som mot en Civilbefälhavarna har framhållits inte andra uppgifter i fred än som

planering, utbildning och övning för verksamheten i krig. Det

är en

beredskapsorganisation enligt omvänd ansvarsprincip skulle

som en uppgifter av ett slag som den för närvarande inte har. Aktörerna i

Styrning vid allvarliga störningar 191

fred skulle bli fler och det skulle öka komplexiteten i organisatio-

nen.

Det andra alternativet innebär att regeringen bestämmer vilken

länsstyrelse eller vilka länsstyrelser har befogenheter att leda

som verksamhet i flera län. Detta är inte någon princip. En sådan

ordning finns redan reglerad i räddningstjänstlagen 1986:1102.

Regeringen kan vid räddningsinsats kräver koordinering

en som en av åtgärder i två eller flera län i uppdrag åt länsstyrelserna

ge en av att fatta de regionalt övergripande beslut fordras. Vilken läns-

som styrelse det blir fråga avgörs i den situation uppstår. Förut-

om som sättningen för att detta ska fungera är att den länsstyrelse leder

som verksamheten får hjälp med personella och andra från den

resurser eller de länsstyrelser är berörda verksamheten.

som av

Enligt utredningens bedömning kommer ett behov koordine-

av ring mellan län att föreligga endast i extraordinära lägen när verksamheten blir både omfattande och långvarig. Omständigheterna kommer naturliga skäl att variera från fall till fall. Det finns ingen

anledning att i förväg låsa organisationen vid bestämd lösning.

en Det kan tvärtom fördel kunna lägga och befogen-

vara en att ansvar heter på den myndighet i den aktuella situationen lämp-

som är mest lig att svara för ledning. Tiden medger sannolikt i de flesta fallen

vid besluten på nivån ovanför länen valet myndighet kan

- att av anpassas till det läge råder eller enligt de medverkandes

som som bedömning kommer att föreligga. Om civilbefälhavare ska

en svara för ledning i fred kan det innebära han får fatta beslut även för

att län tillhör ett annat civilområde än det han för i

som som svarar

krig. Utredningen föreslår en ordning innebär att regeringen från

som fall till fall bedömer hur ledning åtgärder i flera län ska ske och

en av utser antingen en myndighet civilbefälhavare eller länssty-

- en en relse eller fiera myndigheter regionalt leda verksamheten.

- att

I situationer med mycket stora behov avvägningar mellan åt-

av gärder i olika län är det givetvis ingenting hindrar även

som att regeringen fattar beslut i enskilda fall vilka ska

om resurser som

utnyttjas eller uppdrar åt central förvaltningsmyndighet göra

en att det. Det kan gälla t.ex. den fördelning patienter mellan olika

sjukvårdshuvudmän kan bli nödvändig dessa själva inte

som om kan hur många och ska ta Även beslutet

enas om var en emot. om endast del landet kräver sådana bedömningar sannolikt

avser en av

ett riksperspektiv.

192 Styrning vid allvarliga störningar

5.5 i inom

Begränsningar styrningen

elområdet

Produktion och distribution sker i ett stort och sammanhäng-

av ande nät i hela riket. Det finns anslutningar även till elproduktionen i andra länder. Det händer på ett håll i nätet vid störningar eller

som längre avbrott i elförsörjningen påverkar förhållandena i andra delar. Elleverantörernas verksamhetsområden följer i allmänhet

varken kommun- eller länsgränser. Kommunernas eller länsstyrelsernas befogenheter att leda kommer dessa skäl när det oftast

av - som gäller störningar i endast del landet inte att kunna omfatta

en av -

fördelningen den begränsade mängd energi eventuellt finns i

av som systemet. Det är på grunder ingen uppgift för kommunen

samma

eller länsstyrelsen att besluta hur reparationsresurserna ska

om användas. Utnyttjandet de mobila reservkraftaggregat kan dis-

av som poneras inom en kommun eller ett län och inte är avsedda för

- som produktion i elnätet bör det däremot ankomma på kommunen

eller länsstyrelsen att besluta

om.

Regeringens beslut ska däremot enligt utredningens uppfattning

kunna omfatta även produktion och distribution och, det

av om

behövs, även användningen av reparationsresurserna. För detta ta-

lar att regeringens omfattar hela landet. Rikets ledning har

ansvar

regel tillgång till all den expertis i tekniska och andra frågor som

fordras för att den ska kunna göra lämpliga avvägningar. Resom geringen kan emellertid också uppdra åt andra centrala eller regio-

nala t.ex. den myndigheter eller de myndigheter ska

organ - som

för elberedskapen i krig fatta beslut i frågor måste

svara - att som avgöras. Om besluten två eller flera län, kan detta fram-

avser som gått övervägandena i det närmast föregående avsnittet bli

av en uppgift för civilbefälhavare.

Utredningen vill i det här sammanhanget framhålla kom-

att en

inte bör utgå från att den ska utnyttja den föreslagna möjlighemun ten till förfogande till att förse sin verksamhet med reservkraft.

egen Varje kommun bör skaffa reservkraftaggregat eller förhandla

egna

särskilda leveransvillkor för anläggningar inom viktiga om egna samhällsfunktioner. För detta talar bl.a. att kommunerna i den akuta situationen när elavbrottet har inträffat inte har några garantier för att det finns tillräckligt många aggregat de kan förfoga över.

som

Styrning vid allvarliga störningar 193

5.6¶Den av

rättsliga regleringen ledningsorganens ansvar och befogenheter

Inledning

Utredningen har tidigare i sitt arbete tagit frågan den rätts-

upp om

liga regleringen av utredningens förslag till åtgärder vid stora på-

frestningar i det fredstida samhället. I betänkandet Massflykt till

Sverige av asyl- och hjälpsökande SOU 1993:89 avsnitten 6.4

och 6.5 framhöll utredningen att de föreslagna åtgärderna i de

flesta fall fordrar reglering i form lag. Det utredningen då

en av som redovisade i dessa avsnitt är enligt utredningens mening alltjämt bä-

rande. Utredningen det skälet här endast kort sammanfatt-

ger av en ning.

Det som i första hand behöver regleras är dels vilka skyldigheter

kommunerna ska ha, dels att statliga myndigheter och komsom ge muner möjligheter att det behövs förfoga över personal och

om egendom finns i samhället. Förfogandet kan nödvändigt för de

som vara åtgärder behöver vidtas vid flera olika slag allvarliga stör-

som av

ningar i viktiga samhällsfunktioner t.ex. inkvartering, utspisning,

transporter, hälso- och sjukvård ledning den samlade verk-

samt av samheten. Bestämmelserna bör så allmängiltiga möjligt och

vara som ska kunna användas både vid mottagande asyl- och hjälpsökande

av och vid t.ex. långvariga avbrott i vatten- och elförsörjningen. Avväg-

ningar måste göras med hänsyn till bl.a. regeringsformens RF föreskrifter förhållandet mellan enskilda och det allmänna.

Utredningen redogjorde i betänkandet massflykten till Sverige

asyl- och hjälpsökande för några lagar förfogande i

av som avser krig för de bestämmelser gäller åtgärder vid extraordinära

m.m, som förhållanden i fred ransonering och räddningstjänst och för

- t.ex.

viss annan kristidslagstiftning. I redogörelsen fanns också avsnitt

ett om den konstitutionella bakgrunden till denna lagstiftning.

Utredningen har för de fortsatta övervägandena lagstiftning-

om frågorna utarbetat kortfattad redogörelse för de regler bered-

en om

skap och undantagsförhållanden förekommer i vissa

m.m. som andra länder. Utredningen har vidare tagit del den analys

av av krissituationerna och regelverket chefsjustitieombudsman Claes

som Eklunda och professor Nils Stjernquist utarbetat för När

rapporten

krisen kommer slutredouisning från Projekt Krishantering

- en

Kungl. Krigsvetenskapsakademien.

7 14-1656

194 Styrning vid allvarliga störningar

5.6.2¶Konstitutionella frågor

Flera lagar har betydelse för åtgärder behöver vidtas i krig eller

som

vid krigsfara. En del av denna lagstiftning är en fullmaktslagstiftning

bygger i huvudsak på föreskrifterna i 13 kap. 6 S RF. Denna som lagstiftning kan inte tillämpas vid extraordinära händelser i fred utan i tar sikte enbart på krig och krigsfara Införandet lik-

m.m. av en nande lagstiftning för händelser i fred fordrar ändringar i regeringsformen.

Regeringens fullmakt att sätta t.ex. förfogandelagen i tillämpning

är för närvarande grundad uteslutande på 13:6 RF. För att riksda-

i lag skall bemyndiga regeringen att förordning med-

gen genom dela föreskrift i andra situationer än i 13:6 RF fordras att

som avses föreskriften något de ämnen i 8:7 RF. Ett

avser av som anges av dessa ämnen är skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Ett

annat krav är att den utfärdade föreskriften inte begränsar någon de

mänskliga fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Det följer 8:1

senare av RF.

Riksdagen får också enligt 8:3 och 8:5 RF avhända sig

normgivningskompetens. Dessa bestämmelser emellertid ekono-

avser : misk och och är inte relevanta i det här här A

lag kommunallag sammanhanget

Det är svårbedömt i vilken utsträckning de åtgärder som

rege-

ringen får vidta enligt förfogandelagen faller under punkterna i 8:7

RF. Som skäl för att åtgärder enligt förfogandelagen helt eller delvis skulle falla under 8:7 punkt 1 RF kan åberopas att åtgärderna bl.a. å syftar till att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa. Mot detta kan

invändas att i grundlagsbestämmelsens första stycke talas äm-

om nen inte syften. Att vissa åtgärder vidtas i syfte att skydda liv

- om innebär inte med nödvändighet att den regeringen meddelade före-

av skriften att åtgärderna får vidtas hänför sig till ämnet att skydda

om liv.

De föreskrifter regeringen får meddela med stöd dessa

som av

. författningar torde i större utsträckning än de bestämmelser

som kan meddelas med stöd förfogandelagen direkt syfta till g

av att skydda

liv, personlig säkerhet eller hälsa. Flera åtgärderna i 5 § förfogande- i

av lagen har också ett sådant syfte indirekt. Om detta räcker 7

- men mer

för att regeringens normgivningskompetens enligt förfogandelagen i

skall ett ämne i 8:7 punkt 1 RF är inte helt klart. Det får ;

anses vara däremot helt klart att regeringen i situation inte är s anses en som av

i säkerhetspolitisk natur har rätt att föreskriva att endast vissa i för-

väg angivna bestämmelser i förfogandelagen skall tillämpas.

Styrning vid allvarliga störningar 195

Undantagslagstiftning

En lösning utredningen diskuterat är allmän undantagslag

som en

den typ förekommer i vissa andra länder och mot av som som svarar

den svenska förfogandelagen. En sådan lagstiftning skulle kunna

sättas i tillämpning inom de län, kommuner eller andra områden

särskilt drabbas den extraordinära händelsen. Mycket det som av av

har redovisats regeringsformens krav är relevant också för som om

diskussion sådant alternativ. Även införandet allmän en om ett av en

undantagslag fordrar enligt utredningens mening ändring

en av re-

geringsformen.

Utredningen har gått igenom de författningar och de undantags-

bestämmelser i den fredstida lagstiftningen stöder sig på 13:6

som RF och kan sättas i tillämpning i krig och krigsfara Av alla

som m.m. dessa bestämmelser har utredningen funnit att ytterst är sådan

av art att de skulle behövas vid händelse i fred. Utredningen

en anser därför inte att det finns skäl att föreslå utvidgning 13:6 RF till

en av

att gälla även allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Räddningstjänstlagen

Det finns lagstekniskt också andra lösningar gör att samhället

som

vid allvarliga störningar i fred kan förfoga över enskildas egendom

eller tjänster. Det går att direkt i särskild lag fastslå att och

en var en

eller den uppfyller vissa krav är tvungen att när det behövs - som fullgöra vissa skyldigheter. Detta sker i så fall på anmodan

av en myndighet eller företrädare för denna. En lag detta slag är

av en av alltid tillämplig. Den förutsätter inte till skillnad från fullmaktslagarna att bestämmelserna ska sättas i kraft.

En annan möjlighet är att i räddningstjänstlagen ta in bestämmel-

de situationer det är fråga utan att förändra ser om som om - men

begreppet räddningstjänst, det för närvarande är uttryckt i la-

som

Det blir då nödvändigt att komplettera lagstiftningen med

gen. ett antal bestämmelser. Utredningen övervägande skäl talar för

anser att

sådan lösning och redovisar inledningsvis i betänkandet fören ett

slag till sådana ändringar i räddningstjänstlagen. Kommentarer till lagförslaget finns i den specialmotivering följer i kapitel 13.

som

Kapitel

Kommunikationen

människor-myndigheter-

massmedier

6.1¶Bakgrund

Människan har alltid levt med olika typer risker och hot. Natur-

katastrofer, överlevnadsproblem, krigsrisker och annat påverkar i

varierande grad och med varierande styrka människors liv. Dessa risker och hot är ofta påtagliga och den enskilde kan det skälet ha l av

l möjligheter att själv påverka sin situation.

l Det tillkommit många risker och hot är osynliga.

som är att i Människor får bl.a. det skälet svårare att göra någonting. Det

av kan gälla t.ex. risker för kärntekniska olyckor och för att luft eller

livsmedel ska innehålla giftiga ämnen. De enskilda människorna har

l ofta inte själva kunskaper eller kontroll över denna typ hot och

av l risker. Utvecklingen har lett till att ansvaret för människornas skydd i och säkerhet alltmer övertagits specialister och beslutsfattare hos

av olika i samhället.

organ

Människors dilemma informationsmottagare måste ses mot

som den bakgrund utredningen här i stora drag tecknar. Vem berät-

som tar för mig de risker och hot jag är utsatt för Vem lär mig hur

om jag skall skydda mig Vem gör mig medveten riskernas och hot-

innebörd och konsekvenser Vem motiverar mig till att överhuens vud taget vilja höra talas de risker och hot omger mig

om som

De svenska myndigheterna och medierna ställdes i samband med Tjernobylolyckan år 1986 inför svårbemästrad informations-

en uppgift. Händelsen inte förutsedd i den svenska beredskapsplane-

var ringen vid denna tid. Informationsbehovet närmast omåttligt hos

var

allmänheten. Styrelsen för psykologiskt försvar SPF publicerade år

1987 tio studier, som behandlade bl.a. det förhållandet att budska-

från myndigheter och massmedier många gånger otydliga,

pen var motstridiga och försatte människor i svårbemästrade tolknings-

198 Kommunikation

situationer. Samtidigt människor i händerna på landets

var expertmyndigheter, tidningar, radio och TV, eftersom hotet inte kunde bedömas och det skälet inte heller hanteras den enskilde.

av av

Det handlar i grunden generellt problem, enligt SPF

om ett som kan beskrivas utifrån enkel teoretisk grundsyn. Den kan illustre-

en ras med liksidig triangel, där varje hörn representeras

en av samhällskommunikationens huvudaktörer:

El Sändare t.ex. myndigheter;

- Cl Förmedlare framför allt massmedierna; och

a Mottagare främst enskilda människor.

Människor

Massmedier Myndigheter

1 ;

Modellen visar hur kommunikationen samspelet i informations-

verksamheten är tänkt fungera i Öppet demokratiskt

- att ett system. För det första är det i ett sådant system stor vikt

av att mottagaren

till skillnad mot förhållandena i slutna samhällen roll-

- ser fördelningen mellan sändaren och förmedlaren. För det andra är det

nödvändigt att sändaren, förmedlaren och mottagaren informa-

av tioner och budskap kan kommunicera med varandra på ett öppet och förtroendefullt sätt. Kravet på snabb, saklig och trovärdig infor-

mation är mycket stort när ett samhälle utsätts för svåra påfrest-

ningar. Det kan stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga

vara samhällsfunktioner eller krig. Det är behov och intres-

mottagarens sen som står i centrum. En viktig fråga är för det tredje hur kommunikationen och informationen fungerar till form och innehåll mellan sändare, förmedlare och före, under och efter

mottagare att samhället har utsatts för allvarlig påfrestning.

Underlaget för utredningens redovisning i detta kapitel är i första

hand översikt över resultaten nationell och internationell forsk-

en av

ning som Styrelsen för psykologiskt försvar har utarbetatl.

Roland Nordlund, Ett triangeldrama,Myndigheter, medborgareoch medier kris Psykolo-i

giskt försvar,Meddelande 136:a

Kommunikation 199

6.2 och riskkommunikation

Riskupplevelse

6.2.1 riskbudskapet Mottagaren av

Erfarenheten faktisk risk t.ex. ett nedfall radioaktiva äm-

av en - av

påverkar naturligtvis människors riskupplevelse. En annan

nen viktig faktor är risken upplevs personlig eller allmän. Före-

om som ställningen det händer andra och inte mig är mycket vanlig. Samtidigt har det visat sig att de människor förnekar att det förelig-

som

risk eller ett hot ofta är de mest omdömeslösa när olyckan ger en eller störningen inträffar.

Studier visar också att äldre individer i större utsträckning än

yngre blundar för risker. Flera forskare har vidare funnit att kvinnor i större utsträckning än män sig för teknologiska risker och att

oroar männen i många fall negligerar sådana risker.

En rad olika faktorer påverkar människors riskbedömningar. Dessa

faktorer framgår i sammanfattning bl.a. följande frågor:

Hur välkänd och välbekant är risken

Tar jag frivilligt risk eller är risktagandet påtvingat

en Är det risk för mig personligen

en Är det risk jag kan påverka

en som Är det risk kan leda till stora katastrofer

en som Är det risk för barn och kommande generationer

en Är risken mycket exponerad i massmedia

Mottagarna har ett stort antal egenskaper, föreställningar och käns-

lor. Som riskkommunikatör och informatör är det alltså högst varierande förutsättningar måste beaktas. Till detta kommer åtmins-

som

tone ytterligare två komplikationer: Experter och ansvariga myndig-

heter eller andra är benägna att rangordna risker med hänsyn

organ till t.ex. befintlig statistik och sannolikhetskalkyler. Människor förefaller å andra sidan ofta att göra sina bedömningar risker och hot

av utifrån känslor. De flesta tycks emellertid ovilliga att

vara engagera sig i något de för närvarande inte angår dem och

som anser som kanske inte alls skall inträffa med någon för dem känd sannolikhet. Det är de ansvariga myndigheternas sak att hantera riskerna och

för människornas säkerhet det oönskade inträffar. svara om

För att kunna beskriva och tydliggöra risker måste sändaren därför skaffa sig kunskaper mottagaren. Det brister emellertid ofta i

om det avseendet. Sändaren utgår från att allmänheten har kunskaper på de mest skilda områden. Så är inte fallet och kommunikationsklyftan mellan sändare och mottagare måste överbryggas.

Forskarna talar här ibland strategisk och kommunikativ in-

om formation. Med strategisk information att sändaren t.ex.

menas av ett riskbudskap i första hand utgår ifrån sina intressen, medan

egna

200 Kommunikation

kommunikativ information i första hand handlar tillgodose om att mottagarnas behov och intressen. Det är i brytpunkten mellan strategisk och kommunikativ information som förtroendeproblemet ställs på sin spets. Om det skär sig mellan de här slagen kommunikation blir det problem. Upptäckav ten att mottagare ha blivit förd bakom ljuset i viktig fråga som en medför inte bara besvikelse eller ilska över manipulationen kan utan

väcka indignation över att vilseledningsförsöket strider rätten

mot till snabb, öppen, adekvat och trovärdig information. sann, Till detta kommer att experter och myndigheter ofta inte talar samma språk människor i allmänhet. Den enskilde förväntar som sig att experterna och myndigheterna tydligt och begripligt ska förmedla absolut och säkerställd kunskap risk eller hot och om en ett samtidigt lämna praktiska råd. Detta problem illustrerades bl.a. i samband med nedfallet radioaktiva ämnen i Sverige efter av Tjernobylolyckan. Beskeden de uppmätta radioaktiva nivåom att erna var 2 eller 10, 100 och till slut 300 gånger högre än den na-

turliga bakgrundsstrålningen gav ingen vägledning hur hotade

om människor skulle hantera situationen. Att myndigheterna använde olika mätbegrepp -becquerel och millisievert -gjorde det också svårt för den enskilde tolka budskapen. Kommunikationen mellan att sändare och mottagare fungerade inte.

6.2.2¶Sändaren

av riskbudskapet

Sändaren bör hantera de problem utredningen beskrivit både som genom att i förväg försöka informera de risker medom som omger borgaren och att på olika sätt förbereda sig inför den oönskade genom händelsen. Kommunikationsexperter hävdar ofta att allt är känt som om en risk eller ett hot omedelbart ska spridas till allmänheten. Andra menar att t.ex. den för operativ ledning inte bör släppa för som svarar mycket information innan alla fakta föreligger. Om olika myndigheter dessutom varierande besked uppstår betydande kommunikager

tionsproblem.

Ett problem när myndigheterna finns på olika nivåer som agerar centralt, regionalt eller lokalt är att informationen ofta inte blir insatt i sitt sammanhang. Detta kan leda till de olika

att myndighe-

terna intar olika ståndpunkter och fattar oförenliga beslut. Massme-

dierna, oftast förmedlar riskkommunikationen, får då

som stora problem. Svårigheterna kan i stora drag beskrivas så här:

Kommunikation 201

Informationskultur

De flesta har sina uppfattningar hur informationsar-

organ egna om bete ska bedrivas. En del myndigheter kan ha informationskultur

bygger påen auktoritär relation till omvärlden. Andra baserar som sin verksamhet på öppen relation.

en mer

Informationsbehov

Människor har förvånar myndigheterna att för det mesta

genom vara ointresserade information risker och hot. När olyckan väl

av om inträffat visar de emellertid plötsligt ett intresse vida överstiger

som

vad myndigheterna planerat för.

Kroppsspråk

Många myndigheter och andra gör ofta andra värderingar

organ av

hotfull händelse än vad framgår de officiella meddelanen som av dena. Samtidigt myndighet vidtar drastiska och synliga åt-

som en gärder, förklarar den att det inte finns anledning till oro. Denna

paradox exponerades tydligt t.ex. vid nedfallet över Sverige i

samband med Tjernobylolyckan. Det inträffade är inte farligt, sades det, men samtidigt evakuerades 500 de anställda från kärnkraftverket

av i Forsmark. När ord och handling inte stämmer överens blir förtroendekrisen ett faktum.

Trovärdighet tillfredsställelse

- Om individerna får för stort förtroende för myndigheters och andra organs verksamhet, kan det leda till att de inte tillräckligt uppmärksammar riskerna omkring sig och inte vidtar några åtgärder. De

egna litar på samhället. Trovärdigheten är större närmare mottagaren befinner sig de informerande

organen.

Om sändare expert eller myndighet ska kunna uppnå

en - en en -

positiva förväntningar och attityder hos befolkningen beror till stor

del på vilka kontakter förekommer under normala förhållan-

som den. En sändare bör ha kontakter undervisande karaktär med

av mer människor. Syftet är att de ska förstå att de kan behöva förbereda sig för att möta olyckor och störningar.

En ytterligare konfliktorsak är att relationen mellan t.ex. ekonomisk tillväxt och hot mot hälsan eller estetiska och ekologiska värden i allmänhet värderas helt olika. Människors misstro mot

experter kan ibland bero på att de uppfattar dessa alltför starkt lie-

som rade med myndigheterna eller med företagens intressen.

202 Kommunikation

En tänkbar modell

En generell modell för risk- och kriskommunikation skulle utifrån

sändarperspektivet kunna formuleras enligt följande:

Fastställ risken Formulera mål för riskkommunikationen

Bestäm målgrupper

Fastställ den socio-kulturella miljön Välj angreppssätt

Bygg upp kommunikationsprogrammet Genomför kommunikationsprogrammet

Utvärdera effekterna

Riskkommunikatören måste bl.a. El Förstå allmänhetens riskmiljö och resultaten sin risk-

presentera av

analys mot denna bakgrund;

Undvika tekniskt och byråkratiskt språk och i stället utgå från D

individernas vardagsbehov;

Cl Anstränga sig för undervisa allmänheten risker, risk-

att om bedömningar och riskhantering;

cl Uppmuntra allmänheten att vidta förebyggande åtgärder. Sändaren måste alltså lyssna på och lära sig i

mer om mottagarnas

varierande förutsättningar, behov och intressen riskbudskapen

om ska avsedd effekt.

6.2.3¶Förmedlaren

av riskbudskapet

Hur förhåller sig då kommunikationstriangelns tredje huvudaktör

förmedlaren, dvs massmedierna till de risker och riskbedömningar

det moderna samhället alstrar som

Massmediernas åtgärder har stor betydelse för att människor ska bli riskmedvetna. Många emellertid de inte alltid fullgör

anser att denna uppgift på ett ansvarsfullt sätt. Detta skulle bl.a. bero på medi-

tendens att framhäva känsloaspekterna hellre än de faktiska ernas eller tekniska.

Andra påpekar att journalister har den vetenskapliga kompe-

tens som fordras för att kunna behandla ett ofta svårt ämnesområde och bl.a. därför ägnar mesta uppmärksamheten åt dramatiska och spektakulära risker. Massmediernas förmedlande funktion försvåras givetvis om experterna eller myndigheterna har olika åsikter i

fråga.

Kommunikation 203

6.3¶Varning

Utredningen vill först göra en distinktion mellan begreppen varning och larm förekommer inom räddningstjänsten. Varning är ett

som besked till allmänheten att ett hot är förestående eller kan komma

att uppstå. Larmet är förknippat med ett operativt agerande.

Räddningsorganen och andra får besked att de ska ingripa.

Varningssignalerna kan eller mindre omedelbara hot.

avse mer Specifika varningar gäller uppenbara hot och innehåller också råd

om lämpliga skyddsåtgärder. Allmänna varningar är oftast inte

av lika akut karaktär utan syftar till att peka på situation

mer en som kan utvecklas till olycka något slag.

en av

Initiativet till att utfärda varningar kommer nästan alltid från

myndigheterna. Det förekommer ytterst sällan att massmedierna

varnar för ett annalkande hot. Att sprida myndigheternas varningar är

som

regel inte något problem. Både normala nyhetsrutiner och eventuellt specialreglerade skyldigheter för medierna gör att ansvarsfördelningen är klart definierad. Rapporteringen i varningsfasen bygger i

massmedierna vanligen på uppgifter från kända och auktoritativa källor.

Erfarenheter från Sverige och andra länder visar att de medier

som kommer i fokus i varningssituation är de snabba och direkt-

en sändande främst lokala etermedierna. De uppträder förhål-

som landevis renodlade informationskanaler. Den snabbhet dessa

som

medier har är tillgång. Något självständigt journalistiskt arbete är

regel inte möjligt att bedriva i denna fas. Den journalistiska som prövningen kan endast källans tillförlitlighet. Radiomediet har

avse i flera fall kunnat utnyttjas för att upplysa att det rört sig

om om falsklarm.

Hur reagerar då människor inför varningsbudskap Litar motta-

på den utfärdar varning garen som en

Ett varningsbudskap bör vara kortfattat, distinkt och utan andra egentliga sändaravsikter än att förbereda och skydda människor inför den hastigt uppkomna faran. Informationen under varningsperioden måste uppfylla vissa grundläggande krav. Mottagaren vill

El Veta vad varningen innebär;

D Få kunskaper om den kommande händelsens konsekvenser; D Få information det föreligger risk att individen själv eller nå-

gon anhörig kan drabbas.

Ett ändamålsenligt beteende fordrar således att människor redan i varningsfasen får kännedom konsekvenserna händelsen

om av som hotar eller har inträffat. Ett varnings- eller larmmeddelande bör

som därför innefatta råd hur den enskilde ska hantera situationen.

Om människor ska ta ett hot på allvar beror på varnings-

om budskapet kommer från vederhäftig källa eller inte. Samtidigt vill

204 Kommunikation

människor ofta stämma av ett varningsbudskap att för-

genom söka det bekräftat andra än ursprungskällan, t.ex. andra

av av myndigheter, vänner, grannar, släktingar och det organ som har förmedlat varningsmeddelandet. Detta ser ut att förbisett i olika

vara katastrofplaner och försvårar ofta larm- och informationsarbetet. Att telenäten blir kraftigt överbelastade accentuerar problemen.

Informationen bör tydlig och klargöra vilka tillhör

vara noga som riskgrupperna samt hur lång tid människor har till förfogande

ange för att undgå faran. Till detta kommer att ett varningsbudskapet måste innehålla information har tydlig relevans för de be-

som en rörda. Det har ofta visat sig svårt för myndigheterna att motivera människor att utrymma och dem som har lämnat sina hem att inte återvända till utrymningsorterna innan faran är över.

Hur ett varningsbudskap ska utformas beror givetvis på vilken typ händelse det är fråga Om varningen omfattar ett hot

av som om. som är relativt okänt för de berörda människorna är det svårare att

dem att ändamålsenligt än det gäller ett bekant hot.

reagera om En varning om en annalkande orkan skulle sannolikt de flesta i ett tidigare ovädersdrabbat område

att reagera.

just tidsaspekten är viktig för människors benägenhet att handla

ändamålsenligt. Flera studier pekar på att människornas tilltro till den myndighet utfärdat varningen sviktar tiden mellan i

som om varningen och när själva hotet uppträder blir för lång. Det har vidare framkommit att människor får upprepade varningar utan att det

om händer något så minskar benägenheten att följa myndigheternas di-

rektiv mycket drastiskt. Upprepade varningar utan att någonting

händer tolkas många att det egentligen inte är någon fara.

av som

En fråga är människor i allmänhet känner till innebör-

annan om

den de larmsignaler myndigheterna använder. Ett svenska

av som par studier tyvärr ett nedslående kunskaperna är mycket be-

ger svar -

gränsade.

6.4¶Akutfasen

6.4.1¶Sändaren

Grundfrågan i akutfasen är hur sändaren etablerar och upprätthåller sin trovärdighet i kommunikationen med medborgarna. De två

viktigaste faktorerna påverkar trovärdigheten i budskap är

som ett korrektheten och mottagarnas upplevelse legitimiteten i informa-

av tionen.

Kommunikation 205

Etablera trovärdighet

Det kan påverka mottagarens upplevelse korrekthet i ett som av

budskap negativt är bl.a. följande:

Uppfattningen sändaren tillräcklig hänsyn till fakta;

D att inte tar

Rykten svek eller bedrägeri;

El om

Tidigare uttalanden inte stödjer det aktuella budskapet;

D som

Motstridiga budskap från andra källor;

El Verklig eller upplevd professionell inkompetens.

Till faktorer bestämmer trovärdigheten i budskapet hör dessa: som Att sändaren har för budskapet; n ansvar

El Att åtgärderna är berättigade;

Möjligheter för berörda till insyn i beslutsprocessen;

Korrekt återgivande motstridiga krav.

a av

Att göra budskapen förståeliga

Sändaren måste presentera information på ett språk som mottagarförstår. Med det både sändaren väljer lämpliga svenska na menas att ord i meddelandet och att det finns översatt till de språk kan som behövas i det läge råder. som

Att sända budskap med uppgifter ont tid

- om

I akut situation måste sändaren besked även när det inte en ge finns tillräckligt med uppgifter för tillfredsställande slutsatser och när det inte finns tid för erhålla bättre information. Detta inträfatt far framför allt händelse kräver omedelbara åtgärder och när när en händelsen leder till ett tryck på informationsverksamheten måste som tillgodoses ;innan analysen är avslutad. Det är viktigt att de berörda i osäker situation informerar varandra sina åtgärder, organen en om så att det inte uppstår dubbla budskap.

Att fånga och uppmärksamheten

fokusera

Det är hård konkurrens uppmärksamheten och sändaren kan om svårt fånga mottagarnas intresse. Det handlar både att fokuatt om

uppmärksamheten och att samarbeta med nyhetsmedier och

sera om andra förmedlande organ. Kraven på informationsflödet både inom och mellan är stora myndigheter och andra Det gäller det skälet att skapa ett sysorgan. av kan växa under händelseförlopp och kan hantera tem, som ett som ett informationsflöde är väsentligt större än under normala försom

hållanden. Myndigheterna måste räkna med att många organisatio-

206 Kommunikation

ner och frivilliga erbjuder sin hjälp. Denna verksamhet startar omedelbart utan direktiv från officiella Det är viktigt organ. att myndigheterna snabbt etablerar kontakt med sådana krafter och samordnar dem med de samhälleliga insatserna.

6.4.2¶Förmedlaren

En viktig funktion massmedierna har är som att fungera som en

informationskanal från myndigheterna till allmänheten. Skillnaderna

mellan medierna i detta avseende är Hur användbara och efstora. fektiva de är beror på vilken samhällelig roll de har. Etermedierna är överlägsna tidningarna i fråga snabbhet och utgör det skälet om av

en självklar tillgång vid alla slag olyckor och allvarliga störningar

av i viktiga samhällsfunktioner.

Det finns även exempel på det är först etermediernas att genom snabba och breda rapportering de

av ett händelseförlopp som an-

svariga myndigheterna blivit medvetna omfattningen de skaom av dor skulle kunna uppstå. Massmediernas insatser i del som en situationer har sträckt sig långt utöver De lokala

rapporteringsuppgiften.

massmediernas representanter har ibland både i Sverige och utomlands åtagit sig direkt operativa uppgifter. Meddelanden mellan

räddningsorgan har i akuta skeden förmedlats radion. genom Den kanske mest uppmärksammade frågan massmediernas om

betydelse vid olyckor och allvarliga störningar är

om en rapportering genom osakliga och överdrivna rapporter förvärrar läget. Det

finns tendens hos medierna beskriva destruktiva och irratioen att nella beteenden panik, stölder och rå hos den

- egoism drabbade

befolkningen. Erfarenheterna visar att medierna i sådana fall gör sig

skyldiga till mytbildning. Sådana beteenden har regel inte föresom kommit i någon nämnvärd utsträckning och är i varje fall inte representativa. Några studier visar emellertid journalisterna i att stresssituationer detta slag gör avkall på kontrollen den information av av som de förmedlar.

En grundläggande erfarenhet osäkerhet och hot skapar är att en snabbt växande efterfrågan på information. Inte minst har de svenska

Tjernobyl-undersökningarna visat hur snabbt efterfrågan på detal-

jerade upplysningar de nedfallna radioaktiva ämnena ökade. om Praktiskt taget omedelbart skapades mellan till-

ett betydande gap gång och efterfrågan, vilket är del förklaringen till den

en av informationskris uppstod. Nedfallet radioaktiva ämnen skasom av pade en alldeles särskilt stor efterfrågan på information. Den en-

skilde kunde inte själv och analysera hotet, i

se utan var hög grad beroende de besked samhällets tillhandahöll. av som experter Etermedierna direkta ögonblicksbilder skeendet och

ger av fung-

Kommunikation 207

informationskanal åt myndigheterna, medan tidningarna

erar som verkar åta sig uppgiften för analys, kommentarer och efteratt svara tanke. Det är ovanligt med direkt och avsiktlig obstruktion av mynarbete från massmediernas sida. Det har framkommit

digheternas

genom forskningen att

De snabba, direktsändande etermedierna har viktigare roll El en som informationskanal än de tryckta medierna;

De hotet berörda medierna regel är inriktade på mot- D av som tagarbehoven, medan icke direkt berörda medier är benägna att i rapporteringen främst uppmärksamma det sensationella och dra-

matiska i sin nyhetsrapportering;

Den omedelbara nyhetsrapporteringen vid stor cka eller en D en allvarlig störnin framstår fragmentarisk ta får försom men o en djupad och förk arande behandling på andra håll i mediernas rap-

portering;

Medier i samverkan med myndi heter kan spela viktig och u en aktiv roll för klara besvär iga samhällsstörningar i akuta att ut

sammanhang;

Mediernas rapporter kan försvåra genomförandet av myndighe- EI

ternas åtgärder.

Sammantaget leder forskningsresultaten massmediernas agerande om i akutfasen till slutsatsen att det journalistiska ansvaret är betydande. Massmedierna måste i varje situation bestämma sig för vilken roll och ska ha förmedlare myndigheternas meddelanden var en - av

eller kritisk granskare deras åtgärder.

6.4.3¶Mottagaren

Människor kan självfallet drabbas traumatiska reaktioner efter av det har inträffat. I sådan situation spelar informationen som en en betydelsfull roll. Den måste förmedlas parallellt med ett medicinskt

och psykologiskt omhändertagande. Det har förekommit att miss-

lyckade informationsinsatser har förvärrat situationen för enskilda

människor. Det finns också exempel på att stark eller rent panik kan oro av uppstå informationen är bristfällig eller missriktad. Med panik om

i detta sammanhang besinningslös skräck eller plötslig

menas en en och förlamande ångest, får människor att fly från det akuta som

problemet. Följande faktorer kan bidra till masspanik:

Flera olika och motsägelsefulla informationskällor: D

Obekräftad information;

Cl information från eller släktingar ryk- Cl t.ex. grannar

Överdriven

ten ; Situationen bedöms akut och med stor risk för personlig El som skada.

208 Kommunikation

Reaktionen panik bland drabbade ska emellertid

medborgare, inte

överdrivas. En studie reaktioner i samband med

om Tjernobylolyckan

inom flera europeiska länder visar endast minoritet att en av människorna överreagerade inför beskeden nedfall radioakom ett av tiva ämnen.

6.5¶Följdfasen

I följdfasen är situationen efter det akuta händelseförloppet stabi-

lare och både de ansvariga myndigheterna och massmedierna har

börjat skaffa sig överblick över läget. en

Mottagaren

För de människor har drabbats i samband med som en stor olycka eller allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner kommer

en följd-

fasen att innebära erfarenheter ska med

att nya integreras tidigare

livserfarenheter. Längtan efter normala förhållanden stark är en drivkraft hos de allra flesta i denna fas.

Något ofta dyker under denna fas är s.k. överlevnadssom upp en skuld hos de människor nätt och jämt

som undgått olyckans mest

allvarliga konsekvenser. Motsatsförhållandet mellan de individer som drabbats av sorg och dem undgått är i många fall mycket som sorgen

tydligt.

Under följdfasen är människornas informationsbehov helt

av en annan karaktär än under tidigare faser händelseförlopp. Nu av ett vill många hur livet ska kunna vidare efter det veta som har hänt. Svaret på sådana behandlas bäst

frågor öga-mot-öga. Myndighetens främsta uppgift blir inrätta olika rådgivningsin-

att stanser eller krisjourer där drabbade människor får

möjlighet att

kommunicera.med varandra sina Ett

om upplevelser. problem tycks

dock dem förstå det normalt olika vara att att att är att slag av

psykiska reaktioner gör sig gällande i samband med olycka.

t.ex. en

6.5.2¶Förmedlaren

I akutfasen allvarlig händelse förekommer det sällan av en att massmedierna riktar skarp kritik de

mot ansvariga myndigheterna. Sär-

skilt de lokala medierna i drabbade områden i stället gör sitt bästa för att bidra till lösning på problemen för samhället och för en människorna. Just detta beteende i relation till den

viktiga uppgiften att kritiskt granska de ansvariga myndigheterna kan emellertid

senare en rekyl. Detta fenomen går att belysa med exempel från de svenska

Kommunikation 209

studierna i samband med Tjernobylolyckan. När tvivlen började

sprida sig de ansvariga myndigheterna verkligen hade förmåga

om att hantera situationen uppstod bland företrädarna för massmedi-

känsla att de hade svikit sin kritiskt granskande uppgift. erna en av Det ökade avsevärt motiven för kritiska rapporter, framför allt hos de lokala medierna i de drabbade områdena. I denna rapporteringsfas fanns det markanta inslag skuldfördelning. Många letade ef-

ter syndabockar.

En seriös och kritisk granskning från massmediernas sida

av samhällets förmåga att hantera svår situation är ett viktigt inslag i den

utvärdering borde följa på varje allvarlig händelse. I följdfasen

som kan medierna med andra ord spela väsentlig roll för att stimulera

en till debatt kring både risk- och beredskapsfrågor.

Iakttagelserna från flera de svenska studierna efter Tjerno-

av bylolyckan visar att medierna i följd- eller utvärderingsfasen aktivt stimulerade till debatt. Centrala inslag i denna debatt frågor

var om

kärnkraftssäkerheten, den svenska beredskapen för att möta

kärntekniska hot och sist inte minst hanteringen informations-

men av problemet. Utredningen vill framhålla att många företrädare för massmedierna har visat stort intresse för erfarenheterna tidigare

av rapporteringar och att fördjupa kunskaperna de risker och hot

förekommer i det svenska samhället. Det aktiva deltagandet i som

seminarier, konferenser, Övningar och utvärderingar är ett uttryck

för ambitionen både att bidra till ökad kompetens och beredskap inför framtiden och att definiera och klargöra massmediernas roll i

dessa sammanhang.

6.5.3¶Sändaren

Det är enligt utredningens uppfattning i följd- eller utvärderings-

fasen de viktiga kunskaperna, erfarenheterna och lärdomarna

som inför framtiden kan övervägas och tas tillvara för planering och

andra förberedelser.

De svenska myndigheternas agerande i samband med Tjerno-

bylolyckan blev föremål för flera utredningar. dessa ägnades

En av nästan helt åt informationsarbetetl. Det fanns i denna rapport bl.a.

utförlig beskrivning informationsverksamhetens organisation en av

före olyckan och detaljerad beskrivning hur myndigheterna i

en av det akuta skedet försökte lösa sina informationsuppgifter. Rapporten innehöll vidare rad rekommendationer fortsatt utveckling

en om

informationsverksamheten. av

Beredskapefter TjernobyL Slutrapport Göran Steen,1987.

210 Kommunikation

I rapporten uppmärksammades bl.a. behovet att den aktiva

av informationsverksamheten omfattar väsentligt fler myndigheter än

fallet före Tjernobylolyckan. Informationen bör syfta till att som upplysa händelseförloppet, orsakerna och konsekvenserna. In-

om formationen ska kännetecknas av öppenhet och förtroende, initiativ, snabbhet, kontinuitet och kvalitet. Ett problem särskilt

som

uppmärksammades svårigheten att göra informationen begriplig

var i tekniskt svåra ämnen.

Svenska forskare har undersökt de åtgärder myndigheterna

som vidtagit efter Tjernobyl för att informera allmänheten. Några har

bl.a. studerat hur broschyr Efter Tjernobyl myndighe-

en - - som terna gett ut tagits emot allmänheten. Ungefär hälften den

av av svenska befolkningen hade tittat i broschyren. Det kunde emellertid inte hävdas att broschyren ökat kunskaperna.

6.6 för av

Underlag utveckling

informationsverksamheten

Utvecklingen inom massmedieområdet går fort. Det gäller för

myndigheter och andra sändare att överväga vilket medium eller vilka medier de i första hand ska använda sig För de drabbade

som av. handlar det framhållits vilka medier de litar på. Forsk-

som om som ningen inom delområdet riskkommunikation måste det skälet ägna

av större uppmärksamhet åt hur sändare, förmedlare och mottagare beter sig i det efter hand förändrade medielandskapet.

Styrelsen för psykologiskt försvar SPF studerar bl.a. beteenden hos sändare, förmedlare och mottagare vid de stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner efter hand in-

som

träffar. En rad forskningsinsatser ska myndigheter och

ge massme-

dier underlag så att de kan utveckla informationsberedskapen. Fors-

karna finns vid universitet och högskolor i landet. Projekten är tvär-

vetenskapliga. Forskningen utgör själva grunden för de förslag till

praktiskt inriktade åtgärder utredningen redovisat i kapitel mer som 4 och syftar till att göra informationsverksamheten effektivare.

som Utredningen har bl.a. föreslagit att SPF ska få i uppdrag att i samråd

med bl.a. Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, ÖCB, Räddningsverket, den myndighet enligt

som

Ellagstiftningsutredningens förslag ska svara för elberedskapen, läns-

styrelserna, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet utarbeta allmänna råd för informationsverksamheten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Uppgiften att studera konsekvenserna informationsverk-

av samheten i fred framgår inte instruktionen för Styrelsen för

av psy-

Kommunikation 211

kologiskt försvar. Erfarenheterna de projekt har genomförts

av som

är goda. Enligt utredningens mening är tiden att ökad

mogen ge stadga åt arbetet. Det kan ska genom att ansvaret för studierna formaliseras.

Utredningen föreslår att SPF genom en ändring i sin instruktion

får i uppdrag att följa händelseförloppet vid stora olyckor och all-

varliga störningar och att göra utvärderingar och studier kring

kommunikationen människor-myndigheter-massmedier.

Utredningen föreslår vidare att SPF får i uppdrag det be-

att om hövs expertstöd till myndigheter i svår informations-

ge som en situation behöver denna medverkan för att kunna tillgodose akuta informationsbehov. Detta kan att SPF utnyttjar delar

se genom av sin beredskapsorganisation. Den översyn verksamheten för

av som närvarande pågår syftar till att organisationen ska bli så flexibel

som fordras.

Utredningen redogör i kapitel 11 för ett övergripande mate-

mer rial forskning människors reaktioner på stora påfrest-

om som avser ningar i samhället och föreslår i det sammanhanget samordning

forskningen inom utredningens olika arbetsområden. av

Kapite

Säkerhetskrav i

samhällsplaneringen

7.1¶Bakgrund

Utredningen ska enligt direktiven överväga och föreslå metoder

som

förbättrar förutsättningarna för beredskapshänsyn i planeringen

den fredstida verksamheten och samhällsutvecklingen. Utredningen

ska också pröva det är möjligt att förbättra samordningen mel-

om lan de åtgärder vidtas för att möta fredstida risker och de bered-

som

skapsåtgärder vidtas inför säkerhetspolitiska kriser och krig.

som Dessutom ska utredningen belysa det är möjligt att utforma

om beredskapsverksamheten på ett sådant sätt att den omfattar hela hotskalan fred-krig och i större utsträckning kan integreras i

än nu

de ordinarie riskhanteringsâtgärder respektive verksamhets-

som

utövare genomför. Utredningen redovisar i detta kapitel sina bedömningar frå-

risk- och beredskapshänsyn i samhällsutvecklingen och

gorna om föreslår åtgärder behöver vidtas för att de bedriver verk-

som som samhet inom olika sektorer samhället i planeringen ska ta ökad

hänsyn till risker och beredskapskrav. Begreppet riskhänsyn är foku-

serat på åtgärder minskar riskerna för olyckor i verksamheter i

som fred, medan beredskapshänsyn framför allt har att göra med åtgärder ökar säkerheten och uthålligheten inom de verksamheter i

som det fredstida samhället har betydelse i krig. Utredningen använ-

som der i betänkandet uttrycket säkerhetskrav i samhällsplaneringen

som ett samlande begrepp för båda dessa slag hänsyn.

Underlaget för de bedömningar utredningen gör i detta kapi-

som tel består intervjuer med företrädare för ett antal myndigheter och

av andra enkätsvar utredningen har erhållit från myndighe-

organ, som ter arbetar med riskfrågor och annat material flera myndig-

som som heter har lämnat. Enkäten riktades till ett tjugotal centrala myndig-

heter och omkring tio länsstyrelser. Syftet bl.a. att belysa vilken

var verksamhet dessa bedriver inom riskområdet och hur de

som organ uppfattar sitt inom detta område. Boverket har lämnat

ansvar un-

214 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

derlag från sina verksamhet och redovisat synpunkter på det egen

material utredningen haft till sitt förfogande för övervägandena i

detta kapitel.

7.2¶Avgränsningar

Definitioner

I arbetet med risker förekommer omfattande begreppsflora. Uten

tryck som riskidentifiering, riskuppskattning, riskbedömning, riskvärdering, riskanalys och riskhantering har ofta olika innebörd i

skilda sammanhang. Ibland är det oklart vad med den som menas eller andra Detta kan leda till missförstånd. Det finns ena termen. mot den bakgrunden behov samordna användningen ett att av uttrycken. Utredningen beskriver här innehållet i några begrepp som vanligen används i arbetet med säkerhetskrav i samhällsplaneringen.

Med risk i det här sammanhanget sannolikheten för avses att en oönskad händelse ska inträffa. Denna innebörd hin-

av begreppet

drar inte att ordet risk i olika sammansättningar omfattar en sammanvägning av faktorerna sannolikhet och konsekvens. Den process som resulterar i matematiska värden på risken kallar

frekvens

utredningen riskuppskattning. Begreppet innefattar identifieringen

av en risk, skattningen av sannolikheten och konsekvenserna och en sammanvägning av de båda faktorerna. senare Människor upplever och värderar risker på olika sätt. Risk-

begreppet är komplicerat. Det finns inte något enkelt samband mel-

lan den kalkylerade risken för händelse och människors för en oro att händelsen ska inträffa. Många känner ibland större för oro en situation med låg faktisk sannolikhet än för situation med hög en faktisk sannolikhet. Det är acceptabel risk för besom en en person höver inte det för vara en annan person. Riskvärderingen påverkas bl.a. vilken nytta sig ha den verksamhet av som en person anser av som ger upphov till risken. Många är mindre benägna att acceptera risker de inte själva kan kontrollera än risker de åtminssom som

tone i någon mån kan påverka.

Begreppet riskanalys omfattar i del sammanhang endast risken

uppskattning. I andra sammanhang det även riskvärdering.

rymmer Med hänsyn till uttrycket ofta används i den fysiska

att planeringen

där avvägningar grundade på olika intressens

- värderingar av bety-

delse är vanliga -föredrar utredningen den och vidare definisenare tionen.

Begreppet riskhantering har uppstått på företagsnivå före-

men kommer också hos kommunerna och numera staten, landstingen.

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 215

Det står för alla de aktiviteter verksamhetsutövare genomför

som en för att uppskatta, värdera och reducera risker i den verksamhe-

egna

Även information risker uppföljning och återkoppling ten. om samt

åtgärderna räknas ibland till begreppet. Utredningen använder av

riskhantering ett samlande uttryck för alla de aktiviteter termen som

ingår i arbetet med riskfrågorna. Detta är den vedertagna betysom delsen. Det engelska uttrycket är Risk Management, många

som använder även i texter på svenska.

Sambanden mellan olika riskbegrepp framgår också figur 7.1.

7.2.2 arbetsområdet

Avgränsning av

Om riskerna i samhället ska kunna hållas på en godtagbar nivå måste alla verksamheter inom olika sektorer uppfylla rimliga säkerhetskrav. Ansvaret för detta ligger på myndigheter, företag eller enskilda

driver verksamheter. Tydliga krav på säkerhet och uthållighet som måste ställas framför allt på verksamheter innebär risker för

som omgivningen. Även de för andra slag verksamheter

som svarar av eller för verksamheter ligger i närheten av anläggningar som

som innebär risker för omgivningen måste i rimlig omfattning vidta åtgärder. Till det alstrar risker hör påfrestningar på grund den

som av

säkerhetspolitiska utvecklingen eller krig.

Medvetenheten riskerna kan förbättras t.ex. informa-

om genom

tion betydelsen olika åtgärder ökar säkerheten, val

om av som av

utrustning och förändringar i organisationen verksamhet. Det

av en

sker fortlöpande hos många driver verksamheter. Det är senare som särskilt viktigt att myndigheter beslutar tillstånd för t.ex.

som om en

tillverkning stör omgivningen ställer krav på åtgärder. Tillsyns-

som myndigheter har möjligheter att i sina kontakter med dem

som sva-

för verksamheter stimulera till åtgärder ökar säkerheten. rar som

Säkerhetskrav kan emellertid tillgodoses åtgärder på

även genom andra nivåer -i övergripande former. Det sker lokalt, regionalt

mer eller centralt i utbyggnaden samhället att hänsyn tas till de

av genom risker föreligger. Lokalt och regionalt handlar det att lokali-

som om

och utforma den byggda miljön bostäder, arbetsplatser, kom-

sera munikationer och service så att olyckor och andra oönskade

annan händelser inte inträffar eller så att konsekvenserna dem så långt

möjligt begränsas. Den planering sker på olika nivåer i samhäl-

som let har mycket stor betydelse i sammanhanget. En ökad säkerhet fordrar i det här sammanhanget samverkan mellan många aktörer.

Det uppstår samordningsproblem helt omfattning än

av en annan

är fallet när företag eller enskilda fattar beslut som ska öka som säkerheten.

De säkerhetskrav utredningens överväganden i betänkandet

som

i 216 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

i j

avser gäller plötsligt inträffade händelser. Det är fråga att före-

bygga olyckor enligt räddningstjänstlagens kriterier eller allvarliga

störningar i viktiga samhällsfunktioner. De krav uppkommer som till följd långsamt framväxande skeenden, ökade spänningar av t.ex.

i samhället eller ökad långtidsarbetslöshet, omfattas tidigare

en som

framgått inte av utredningens bedömningar och förslag.

7.2.3 arbete med säkerhetskrav

Några myndigheters i

samhällsplaneringen

Myndigheter kan sägas ha ett samordningsansvar inom områsom det säkerhetskrav i samhällsplaneringen är

ÖCB det civila försvaret;

D Räddningsverket befolkningsskydd och räddningstjänst; och

Boverket miljö, hälsa och säkerhet i den fysiska planeringen.

Frågor dessa myndigheters erfarenheterna deras om ansvar samt av arbete med säkerhetskraven redovisas längre i kapitlet. Utred-

fram

ningen beskriver i fortsättningen detta avsnitt uppgifterna inom av säkerhetsområdet för antal myndigheter med sektorbeett en mer tonad verksamhet. Syftet är att visa vilka myndigheter framför som allt är engagerade inom detta område. Beskrivningen är grundad

på

de uppgifter myndigheterna har lämnat till utredningen.

som

Arbetarskyddsverket

Arbetarskyddsverkets uppgift är att utöva tillsyn över efterlevnaden arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen -inom av samt arbetsmiljö-

området lagstiftnin kemikaliekontroll. Den tillsynsverksam- - en om

het Arbetarskyddsverketför

som svarar genom Yrkesinspektionen

sker till en del med stöd risk- och säkerhetsanalyser. Arbetarskydd-

av styrelsen har i sin organisation riskanal sfunktion. Verket bedrien ver också utbildning för den inom detta område. egna persona en

Banverket

Banverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om järnvägs-

nätet. Verket ska bl.a. förvalta statens spåranläggningar och svara för säkerhetsfrå spårtrafiken i landet. Den or som avser senare uppgiften innebär b att Banverket ska förebygga olyckor inom järn- .a.

vägstrafiken.

Kemikalieinspektionen

Kemikalieins ektionen är central för ärenden

gäller hä och miljörisker med kemisförvaltningsmyndighetprodukter. Kemikalie-

som so- a

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 217

Process Objektiv inventeraoch identifierariskkällaX

skatta sannolikhetS och konsekvensK skatt-

ning Våga och l Risk-

samman skattarisk Q NEWS

subjektiv Värderaoch Riskkommunicera i han-

tering Besluta

1¶Verk- Informera ställande Åtgârda 1

reducera risken Följa upp 1 och áterkoppla

Figur 7.1 Arbetet med riskfrågor i olika faser schematisk be-

- en

skrivning

kontrollen syftar till att minska riskerna för skador på människor

och miljö kemiska produkter. Kemikalieinspektionen har

av en samordnande roll inom kemikaliekontrollen. Aven Statens naturvårds-

verk och Arbetarskyddsverket har inom sina områden befogenheter att reglera användningen kemiska produkter. Samma sak gäller

av Läkemedelsverket för läkemedel och hygieniska eller kosmetiska

produkter.

Statens naturvårdsverk

Statens naturvårdsverk är central förvaltnin smyndighet för ären-

den naturvård, Vattenvård, luftvård, bul renhållnin rörligt

om er, friluftsliv faunavård ,

samt och jakt. Huvuddelen Naturvår sverkets

säkerhetsarbete frågor långsiktiga miljörisker.

avser om

Statens geotekniska institut

Statens geotekniska institut är central förvaltningsmyndi het för

frågor. Institutet bedriver forsknings- och nin

utre sargeotekniskainom det geotekniska området. Institutets arbete omfattar l.a.

ete frågor om risker för och skred. Uppgifterna inom detta område

ras omfattar bl.a. olika typer riskbedömningar.

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut SMHI

SMHI:s verksamhet omfattar våderövervakning och prognosverksamhet. Verket ska också tillhandahålla planerings- och beslutsunderlag

218 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

för väderberoende verksamheter och utfärda varningar till sk dd för liv och egendom i vädersituationer bedöms medföra

som ris er.

Sprängämnesinspektionen

Sprängåmnesinspektionen har till up gift att bedriva olycksförebyg-

gande verksamhet vid hantering randfarliga och explosiva

av va-

Myndigheten utfärdar föreskrifter för hantering, klassificerin ror.

märkning och tillståndsgivning för användning brandfarliga

av oc

explosiva varor. .

Vägverket

Vägverket bl.a. för den statliga väghållningen och för tra-

svarar

fiksäkerhetsfrågor gäller vägtrafiken. Riskfrågor behandlas

som

främst inom för planeringen och projekteringen vägar och

ramen av i trafiksäkerhetsarbetet.

Sjöfartsverket

Sjöfartsverket är ett affärsdrivande verk. Verksamheten har sin tyngdpunkt på handelssjöfarten. Till verkets uppgifter hör att utöva till-

över sjösäkerheten och att för sjöräddningstjänst.

syn svara

7.3¶Beredskapshänsyn i och planering samhällsutveckling

7.3.1¶Verksamhetens

syfte

ÖCB definierar beredskapshänsyn i planeringen och samhällsutveck-

lingen BIS på följande sätt:

Beredska hänsyn innebär en allmän strävan att utan speci-

ella rikta e resursinsatser höa den grundnivå i fredssamhället

verksamheten under säkerhetsolitiska kriser och

som krig

bygger på. Verksamma medel är in ormationsinsatser för

att

höja medvetandet risker och sårbarhetsfrå

om or samt ;

utbildningsinsatser för att höja kunskapsnivån system-

om e

och beslutssammanhang där frågorna kan och bör åtgärdas.

Samhällets organisation och den säkerhet har i fred utgör basen

för BIS-verksamheten, syftar till att göra samhället mindre käns-

som

ligt för olika typer påfrestningar och störningar. De komplette-

av rande förberedelser i beredskapen behövs för att myndigheter,

som företag och andra ska kunna vidta åtgärder i krig kan

organ genom detta starta på högre nivå. De blir på detta sätt mindre omfat- j

en tande och kostnadskrävande skulle ha varit nödvän-

än som annars

digt.

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 219

BIS-verksamheten har många positiva effekter på samhällets för-

måga att uthärda påfrestningar uppstår till följd olyckor och

som av

störningar även i fred. Huvudsyftet är emellertid, utredningen

som

framhållit, att höja förmågan att motstå påfrestningar orsakas

som

den säkerhetspolitiska utvecklingen och krig. BIS-insatserna rik-

av tas därför mest mot de delar samhällsverksamheten har sär-

av som skild betydelse för totalförsvaret. Beredskapsåtgärderna blir mindre krävande och drar därmed mindre kostnader de kan vidtas

- - om redan inför de risker och hot förekommer i fred.

som

7.3.2¶Verksamhetens innehåll

ÖCB bedriver BIS-verksamheten i samverkan med olika

myndighe-

ter och andra Nya metoder för riskanalyser har utvecklats

organ. under år inom områdena kommunalteknisk försörjning, da-

senare

tasystem och försörjning i krigsviktiga företag K-företag. Lokala

organ har därefter lagt ned mycket arbete för att klargöra omfattningen riskerna och utforma motåtgärder.

Arbetsmetoderna är flera t.ex. rådgivning till myndigheter,

- ut-

bildnings- och konferensverksamhet, etablering nätverk, utarbe-

tande exempelsamlingar och initiativ till forsknings- och

utvecklingsinsatser. Tyngdpunkten ligger på utbildning och informa-

tion. Målsättningen är att nå ett stort antal beslutsfattare inom olika samhällssektorer. Målgrupperna för informations- och utbildningsinsatserna är planerare och beslutsfattare i privat och offentlig tjänst, verksamhets- och driftansvariga inom verksamheter har bety-

som delse för totalförsvaret och när det är fråga grundläggande

- om information allmänheten. Det är särskilt viktigt i den fysiska

- att

planeringen ta hänsyn till beredskapskraven.

Utbildning om beredskapshänsyn sker vid universiteten i Göteborg och Umeå. Det förekommer både ordinarie kurser och uppdragsutbildning för speciella elever. Även vid de tekniska hög-

grupper av skolorna i Stockholm och Luleå ingår beredskapshänsyn i delar

av utbildningen. Ett betydande antal företrädare för både den offent-

liga förvaltningen och företag olika slag har genomgått BIS-ut-

bildningen vid universitet och högskolor.

En rad seminarier och konferenser BIS-arbetet har ägt

om rum under de senaste åren. Seminarie- och konferensverksamheten är

ett sätt att hålla kontakt med forskningsvärlden. ÖCB har vidare

etablerat ett nätverk för kontakter mellan dem har deltagit i BIS-

som utbildningen. Genom omfattande remissverksamhet får ÖCB till-

en fälle att i konkreta fall peka på behovet beredskapshänsyn. ÖCB

av tillhör vidare den krets myndigheter ska lämna för

av som underlag tillämpningen av plan- och bygglagen.

220 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

ÖCB har enkäter till bl.a. beslutsfattare och deltagare i

genom nätverket sökt bedöma effekterna BIS-arbetet. Enkäterna visar att

av idéerna har förmedlats nått ut till åtskilliga beslutsfattare inom

som myndigheter och andra och att dessa i olika sammanhang också

organ har tillämpat idéerna.

7.4¶Den fysiska planeringen

7.4.1¶Plan- och bygglagen naturresurslagen

Plan- och bygglagen 1987:10 reglerar användningen mark- och

vattenområden samt lokalisering och utformning av byggnader och

andra anläggningar. De för planärendena ansvariga myndigheterna

ska i beslut hur mark- och vattenområden eller den fysiska mil-

om jön i Övrigt ska användas så långt möjligt ta hänsyn till olika risker i samhället. Samtidigt ska rad andra önskemål och intressen tillgo-

en doses. Sådana beslut fattas i allmänhet kommunen.

Den obligatoriska översiktsplanen vägledning för besluten

ger om användningen mark- och vattenområden. Genom detaljplaner eller

av i samband med tillståndspröving bygglov eller förhandsbesked

- -

kan kommunen styra markanvändningen och byggnaders eller anläggningars utformning. Plan- och bygglagen föreskriver miljökonsekvensbeskrivning

att en MKB ska utarbetas i samband med planläggning för bl.a. industriändamål och ny sammanhållen bebyggelse, om projektet har be-

tydande miljöpåverkan. Plan- och byggutredningen har i sitt betän-

kande SOU 1993:34 Miljö och fysisk planering föreslagit att miljökonsekvensbeskrivningar ska obligatoriska för alla åtgärder

vara som

betydande inverkan på miljö, hälsa och säkerhet eller hushållger

ning med naturresurser. Miljökonsekvensbeskrivningen ska

ange en verksamhets samlade inverkan i dessa avseenden. Kommunen kan även i samband med beslut bygglov ställa krav på lokalisering

och utformning byggnader och anläggningar.

Plan- och bygglagen innehåller bestämmelser att risker för

om människors hälsa och säkerhet ska beaktas både vid planering och vid beslut om bygglov. Bebyggelse ska enligt andra kapitlet lokalise-

till mark är lämpad för ändamålet med hänsyn till de i ras som a boendes och övrigas hälsa och i fråga om s.k. samlad bebyggelse

även med hänsyn till skydd mot uppkomst och spridning brand

av g

samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser. Byggnader ska

placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning

- inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför

fara eller betydande olägenheter för omgivningen.

Det breda underlag normalt kommer fram i samband med

som

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 221

översiktsplaneringen gör det möjligt att väga kraven på hälsa och säkerhet mot andra angelägna anspråk och intressen. Det öppna arbetssättet med ett omfattande samråd mellan myndigheter, - organisationer och enskilda värdefulla kunskaper kan utgöra - ger som

underlag för åtgärder förebyggande karaktär eller åtgärder

av som minskar konsekvenserna olyckor. av Bestämmelserna i naturresurslagen 1987:12 syftar till att främja från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god husen

hållning med mark, vatten och övriga delar den fysiska miljön.

Lagen ger utgångspunkter för beslut förändringar i användningen

om mark- och vattenområden. Bestämmelserna i naturresurslagen ska av tillämpas vid beslut enligt ett tiotal andra lagar, bl.a. plan- och bygg-

lagen naturvårdslagen, väglagen och vattenlagen.

, Naturresurslagen innehåller emellertid inga bestämmelser hur om riskfrågorna ska behandlas. Lagen är ändå intresse i det här av sammanhanget framför allt på grund sambandet med plan- och - av

bygglagen. Den kommunala översiktsplanen ska central bety-

ges en delse vid tillämpningen. Planen ska vägledande för beslut vara som

följer de lagar enligt vilka naturresurslagen ska tillämpas. Myndig-

heterna ska således ta ställning till den prövade anläggningen om

går att förena med den för området gällande översiktsplanen.

Naturresurslagen innehåller vidare bestämmelser miljöom

konsekvensbeskrivningar. En sådan beskrivning ska upprättas i

sam-

band med vissa beslut. Miljökonsekvensbeskrivningen

ska ange en verksamhets samlade inverkan på miljön, hälsan och hushållningen

med naturresurser. Med inverkan på hälsa enligt förarbetena avses

till lagen också säkerhetsfrågor.

Ansuarsfördelning

Kommunen har enligt plan- och bygglagen för frågor

ansvar om

hälsa och säkerhet. Genom lämplighetsbedömningar i den fysiska

planeringen väger kommunen kraven på hälsa och säkerhet samman med andra intressen och anspråk. Även det i detaljplanearbetet har klarats eller om ut att en farlig miljöstörande verksamhet kan lokaliseras till bestämd plats foren dras det i allmänhet ytterligare tillstånd syftar till minska som att riskerna med verksamheten. Det kan prövning enligt vara en

miljöskyddslagen, räddningstjänstlagen eller lagen brandfarliga

och explosiva Verksamhetens miljökonsekvenser bl.a. kon-

varor. sekvenserna för hälsa och säkerhet ska emellertid ha avgjorts i -

samband med lokaliseringsbeslutet. Ingen myndighet ska vid

tillståndsprövningen följer kunna ställa sådana krav att verksom samheten inte kan bedrivas på den aktuella platsen. Det ankommer

222 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

däremot på säkerhetsansvariga myndigheter att utforma detaljerade

villkor för verksamheten.

Länsstyrelsen ska i egenskap företrädare för staten råd-

av genom givning och genom att tillhandahålla kunskapsunderlag samverka med kommunerna i planläggningen, samordna statens intressen och

ett samlat och sammanvägt besked statens synpunkter i olika ge om avseenden. Länsstyrelsens ansvar i detta sammanhang innebär att den på lämpligt sätt ska företräda bl.a. de centrala myndigheter

som svarar för hälso- och säkerhetsfrågor. Länsstyrelsen ska med stöd

plan- och bygglagen upphäva kommunala beslut, inte tillräcklig

om hänsyn tagits till bl.a. de boendes och övrigas hälsa och säkerhet.

7.4.3 av arbetet med hälsa och säkerhet

Erfarenheter

Kommunen

Flertalet kommuner utför någon form riskanalyser. Innehållet i

av dessa varierar emellertid. Arbetet är i allmänhet begränsat till något

eller några delområden, t.ex. upphandling försäkringar, räddnings-

tjänsten och uthålligheten i olika försörjningssystem har bety-

som delse för verksamheten i krig. Arbetet inom dessa områden är ofta uppdelat mellan olika kommunala nämnder. Kommunernas riskanalyser används ibland också planeringsunderlag vid bedöm-

som ningar risker för hälsa och säkerhet i ärenden enligt plan- och

bygglagen.

En del kommuner har ambition att ta ett helhetsgrepp kom-

en om

verksamhet inom säkerhetsområdet. Dessa kommuner munens utarbetar material kan användas både i den fysiska planeringen

som och i andra verksamheter. Det kan gälla internt skydd, skydd mot olyckor och civilt försvar. Med internt skydd kommunens

menas

åtgärder mot inbrott, brand och vandalisering. Skyddet mot olyckor

omfattar bl.a. räddningstjänst och olika typer förebyggande åt-

av gärder. Med civilt försvar här de åtgärder kommunen vid-

avses som

tar för att uppnå den grundläggande säkerhet och uthållighet

som kan betydelse i krig. Åtgärderna syftar sammantaget till att öka säkerheten för dem bor eller verkar i kommunen.

som

Länsstyrelsen

Länsstyrelsen har högsta civila i länet i

som totalförsvarsmyndighet

ansvaret för samordningen det civila försvarets verksamhet i fred

och krig. Länsstyrelsen ska vid tilllämpningen plan- och bygg-

av lagen särskilt bevaka kraven på hälsa och säkerhet. Länsstyrelsen

ska också utöva tillsyn enligt räddningstjänstlagen.

De länsstyrelser omfattas utredningens enkät hanterar sina

som av

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 223

uppgifter inom riskområdet på olika sätt. Länsstyrelsen i jönköpings län har inrättat arbetsgrupp inom området Hälsa och säkerhet

en för samverkan mellan försvars-, miljövårds-, plan-, kommunikationsoch rättsenheterna. Denna ska bl.a. analysera olyckor

grupp som har inträffat och i olika plan- och byggärenden föreslå åtgärder

som reducerar risker och minskar antalet olyckor. Länsstyrelsen i Södermanlands län har skapat liknande samordning

en genom att organisera tvärsektoriellt sammansatta enheter.

Andra länsstyrelser deltagit i enkäten har inte kommit lika

som långti integrering arbetet med risk- och säkerhetsfrågor. Det finns

av att döma enkätsvaren inte något synsätt inom detta

av gemensamt område. Det förekommer skillnader både i ambitionsnivå

och i arbetssätt mellan olika länsstyrelser.

Centrala myndigheter

Boverket har i samarbete med ÖCB och Räddningsverket utarbetat

underlag kommuner kan använda i sin fysiska planering. Det

som handlar bl.a. risker i samband med industriell verksamhet och

om kommunikationer samt risker i krig. De tre myndigheterna har också

för sig gett ut Vägledningar för arbetet med risker inom sina var ansvarsområden. De tre statliga myndigheterna, får ha

som anses ett

samordningsansvar för markanvändning, befolkningsskydd respek-

tive civil beredskap, kommer ibland i konflikt med sektoransvariga

statliga myndigheter som Vägverket, Banverket och Sprängämnes-

inspektionen.

Skillnaderna mellan olika myndigheter i på risker

synen hänger

med olikheterna i deras och roller. I det samråd samman ansvar som äger rum i samband med den fysiska planeringen bedömer de sektor-

ansvariga ibland hänsyn har tagits till miljö, hälsa och

organen om säkerhet. Detta är naturligt och behöver inte något problem.

vara

Svårigheter uppstår för kommunen länsstyrelsen inte något

om ger besked hur de olika bedömningarna bör vägas Detta

om samman. innebär att länsstyrelsen eller regeringen kan behöva göra över-

prövning. Regeringen har under år vid överprövningen planärenden

senare av

skärpt sin praxis och lagt ökad vikt vid hälso- och säkerhetsfrågorna.

7.5 Fem

fallbeskrivningar

Utredningen beskriver i detta avsnitt tre planärenden, närmare

som illustrerar de allmänna synpunkter utredningen har redovisat i

som det närmast föregående avsnittet. Texten innehåller också

ett exem-

224 säkerhetskrav i samhälisplaneringen

pel på hur beredskapsaspekterna hanterats vid ett beslut förlägg-

ning teleanläggningar i ett berg samt ett exempel på hur kom-

av en

ökat säkerheten i elförsörjningen.

mun

Följande planärenden ingår i redogörelsen: Norra Älvstranden i Göteborg, Ånge Centrum och Grödingebanan. Beskrivningarna har

i alla tre fallen inriktats på att belysa hur olika intressenter behand-

lat riskfrågorna. Utredningen för varje ärende kort bakgrunds-

ger en beskrivning och kommentar.

7.5.1¶Norra Älvstranden

Bakgrund

Fallet beskriver hur riskfrågorna hanterades vid laneringen ett

av nytt bostads- och arbetsområde i Göteborg. Områ et består

av varvsoch hamnområdena längs Göta älvs strand från Göta ålvbron

norra i öster till Alvsborgsbron i väster. Det är således fråga om centrala

delar Göteborg.

Planeringen området började år 1985. Under arbetets gång

skärptes gradvis motsättningarna mellan Göteborgs stad och de statli-

när det äller riskhänsynen i samband med transporter ga organen

farligt gods på järnväg som går igenom området, den s.k. av en

På hamnbanan transporteras bl.a. stora mängder

ga-

halmnbanan.

so .

Planeringen Norra Alvstrandsområdet syftade till att skapa

av en stadsbebyggelse inom området och att knyta detta med öv-

samman

riga delar Hisingen. Planeringsprocessen komplicerad och

av var omfattade ett stort antal kommunala och statliga organ. Riskanalyser

enomfördes i flera omgångar. Diskussionen säkerhetsaspekterna

om Eomi stor utsträckning att älla vilket Skyddsområde som skulle finnas vid hamnbanan och våken bebyggelse kunde

typ av som accepteras inom detta område.

Länsstyrelsen ansåg med i likhet med Räddningsverket och

Sprängämnesinspektionen att det skyddsavstånd som staden kunde

acceptera 100 meter på båda sidor banan otillräckligt. Så

- om - var

länge gasoltransporterna pågick det enligt myndigheterna nöd-

var vändi t med ett skyddsavstånd på minst 200 meter och dessutom

åtgär ökade säkerheten på hamnbanan. Räddningstjänsten i

er som

Göteborg anslöt sig till denna bedömning.

Göteborgs stad ansåg emellertid att den hade tagit sin del

av ansvaret för säkerheten att 200 meter bred extensivt

genom ga en utn ttjad ett centralt be äget förnyelseområde. Stadsfull-

zon genom mä tige beslöt därför år 1990 att anta översiktsplan för Norra

en Alvstranden bygger på ett skyddsavstånd 100 meter. Samti-

som om digt uttalade staden att transporter farligt gods på hamnbanan

inte kan accepteras med denna skyddszon ska upphöra. Efter som detta beslut har detaljplaneringen olika delar området pågått

av av

och riskanalyser genomförts. Staden bekräftade sin uppfattning

n a i sambandmed ett beslut år 1991.

Samtidigt planeringsarbetet pågick tog Svenska kommun-

som

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 225

förbundet och Göteborgs stad i skrivelse till regeringen

en upp prin-

ciperna för planeringen i områden berörs med som av transporter farligt gods. Staden avsåg också låta detaljplan för del att en en av Alvstrandsområdet Sannegården till överprövnin för för - - att att principfrågan bedömd i högsta instans. På und onjunkturav avmattningen och minskad efterfrågan på och bostäder en ontor har planeringsarbetet emellertid vilat. Frågan har dessa av skäl ännu inte blivit prövad.

Kommentar

Fallet Norra Älvstranden åskådliggör de intressekonflikter aksom tualiseras när säkerhetskraven ska tillgodoses

i ett markanvändnings-

ärende. Det visar också det ibland är förenat med mycket att stora kostnader att helt bli med de risker uppstår. I fallet Norra av som Älvstranden skulle riskerna ha fordrat

en eliminering av antingen att staden tillämpade ett Skyddsområde med gles eller ingen bebyggelse

på minst 200 meter på ömse sidor järnvägen eller banan flytom att

tades. Att anlägga järnväg skulle kosta åtskilliga miljoner. Att

en ny

planera en skyddszon av erforderlig omfattning skulle tvingat

staden att välja mindre attraktiv användning marken. Även detta en av har ekonomiska konsekvenser.

Norra Älvstranden visar det saknas för vilka risk-

att principer

nivåer som kan accepteras i samband med farligt gods. transporter av Olika myndigheter har starkt divergerande detta

uppfattningar om

och de åtgärder fordras för eliminera De risk-

om som att riskerna. analyser de olika gjorde bidrog uppenbarligen inte hel-

som organen ler till att minska motsättningarna. Resultaten analyserna

av ifråga-

sattes på olika punkter parterna. av Fallet också anledning till reflexioner kommunernas och ger om

de statliga myndigheternas roller vid bedömningen vilka risker

av kan i olika situationer. Starka som accepteras motsättningar uppstod i det här fallet mellan staden och del

en statliga myndigheter.

Banverket hade uppfattning. Det fanns skillnader i mel-

en detaljer

lan Boverket, Räddningsverket och

Sprängämnesinspektionen, men

de hade i huvudsak grundinställning. Länsstyrelsen delade samma i

stort uppfattningen hos de myndigheterna.

senare tre

Som utredningen framhållit ska kommunen enligt lagstiftningen

för den slutliga sammanvägningen olika intressen och svara av göra

en helhetsbedömning. Centrala statliga myndigheter har närmast

en expert- och konsultroll i förhållande till kommunen. Frågan hur är långt och med vilken intensitet de statliga bör driva sina organen

ståndpunkteri situationer dessa. Detta gäller i synnerhet det

som om i den statliga verksamheten saknas politiskt beslutade för

riktlinjer

hänsynen till säkerheten.

8 14-1656

226 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

7.5.2¶Ånge Centrum

Bakgrund

Beskrivningen belyser den diskussion om säkerhetsaspekterna som

fördes vid uppförandet centrumbyggnad i kommun.

av en ny n e Centrumb ggnaden ligger i omedelbar anslutning till

nge rangerban ård, är stora mängder farligt gods hanteras.

år 1983. Kommunen i

P anlä gningen av nge Centrum började utarbeta bl.a. för tätorten. År 1989 startade

e en områdesplan

och kommun samarbete exploatering området vid g

Ånge ett om av

järnvägsstationen. En detaljplan prättades år 1990 med förslag

till centrumbebyggelse inom elar av det tidigare järnvägsom-

en ny rådet. En översiktsplan antogs år 1993 efter att centrumbyggnaden

hade uppförts.

De närmaste åren på rangerbangården ligger mindre än 10

s me-

från yggnaden. Ett trettiotal med farligt gods

ter centrum vagnar

på bangården varje dygn. I samband ed laneringen

rangeras av

centrumområdet uppdrog byggnadsnämnden i e kommunåt en

konsult att göra riskanalys för centrumbyggna Riskanalysen

en en. visade sannolikheten omkomma i ol cka med farligt gods

att att en kan jämställas med sannolikheten för att dö ett nedfallande

as av fly plan. Konsulten konstaterade vidare i riskanalysen att de männisior vistas i Ån Centrum redan är exponerade för risker

som e från järnvägen och bättre skyddade i modern byggnad

att var en

än i den gamla byggnaden.

Vid bedömningen planärendet uppstod motsättning mellan

av en

kommun och Länsstyrelsen i Västernorrlands län, som hade

nge stöd från Räddnin sverket. Kommunens bedömde sannolikheten för

olycka skul inträffa så liten att denna inte borde styra att en e som

Kommunen ansåg också att de risker fanns kunde

planeringen. som

mötas med tekniska åtgärder i byg naderna.

Länsstyrelsen och Räddningsver et delade inte kommunens

upp-

fattning ansåg centrumbebyggelsen med hänsyn till riskerna

utan att inte borde komma till stånd på den plats planerad. Rädd-

som var ningsverket föreslo Länsstyrelsen skulle be ära att kommunen

att

omprövade detaljp aneförslaget. Detta har emelfertidinte skett.

Kommentar

De slutsatser kan dras Ångefallet är samma slag som i

som av av fallet Norra Alvstranden. En skillnad är emellertid att Ånge kom-

inte godtog något skyddsavstånd alls till järnvägen. Kommu-

mun

hänvisade i stället till tekniska anordningar kunde utföras i nen att

Kommunen påpekade också den befintliga 3 centrumbyggnaden. att bebyggelsen redan utsatt för de risker centrumbyggnaden

var som skulle utsättas för utan att det hade ställts krav på några åtgärder.

Centralorten Ånge har byggts kring järnvägen, dessutom

upp som

har stor betydelse för sysselsättningen på orten. De statliga myndig-

heternas krav på skyddsavstånd leder i det här fallet till att välbelägen

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 227

mark inte kan utnyttjas för det ändamål de högsta intäksom ger terna. Krav på skyddsavstånd medför dessutom ofta att långtgående

ingrepp måste göras i ett planförslag. I Ånges fall hade centrum-

byggnaden kommit att ligga helt fel ett skyddsavstånd på flera

om hundra meter hade tillämpats. Ångefallet är också ett exempel på att andra åtgärder än skyddsavstånd kan komma i fråga. Det kan vara

anskaffning av säkerhetsutrustning eller åtgärder på olika sätt

som

förstärker byggnaderna. Ångefallet visar på svårigheterna att motivera ett långtgående hänsynstagande till säkerhetsaspekterna vid nyexploatering risktagan-

om det i befintlig verksamhet den kan jämföras med ligger på som en mycket hög nivå. Det är angeläget att riskfrågorna också vägs in i

den allmänna lämplighetsbedömning ska göras i detaljplane-

som ringen. Som utredningen framhåller längre fram i kapitlet är det inte

rimligt att acceptera lägre säkerhetskrav på platser där människor

redan vant sig vid stora risker. Det går däremot alltid diskutera att gränsen går för vad ska godtagbara risker. var som vara

Grödingebanan

Bakgrund

Grödin ebanan är den dubbels årsträckningen från Flemin nya s-

berg til Södertälje. Banan är d för fjärrtåg. Inom Botkyr

avse a kommun år banan flera långa tunnlar. Den längsta är näsgenom tan två ometer. Fallet belyser den diskussion tunnelsäkerhet har förts i om som anslutnin till byggandet Grödingebanan. De längsta tunnlarna av på bande finns i Botkyrka kommun och beskrivningen

en begränsas

det skälet till att Botkyrkadelen banan. av avse av Botkyrka kommun meddelade b gglov för Botkyrkadelen baav nan den 30 januari 1990. Byggna snämnden framhöll att den där-

med inte hade tagit ställnin till ärnvägens drifts- och säkerhets-

aspekter. Kommunen begär så att Banverket och Järnvägse oc inspektionen skulle ta upp en diskussion med Räddningsverket om tunnlarnas säkerhet.

Sedan bygglovet har åtskilliga överläggningar säkerhets-

gavs om

frågorna ägt mellan kommunen och projektledningen för byg-

rum get, mellan kommunen och Räddningsverket, mellan järnvägs-

inspektionen och Räddningsverket samt mellan Räddningsverket och

Banverket.

Banan är klar och to i drift i början år 1995. Uppfattnin nu s av arna om säkerheten i tunn är emellertid fortfarande delade arna me -

lan berörda myndigheter. Overläggningar ägt har således

som rurn inte medfört att kunnat samlad I parterna enas om en bedömning. diskussionerna står Banverkets bedömning säkerheten av mot räddnin stjänstens. Med räddningstjänsten i detta fall Räddavses

ningsver et och räddningstjänsten i Botkyrka kommun. Banverket

228 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

banan har tillräcklig säkerhet. Verket hänvisar till att olika anser att säkerhetsåtgärder har vidtagits och att sannolikheten för olycka i

tunnel är så liten att in ytterligare åtgärder fordras. Räddningsen a tjänsten hänvisar till att onsekvenserna olycka är oaccepta-

av en belt stora. De pgifter räddnin stjänsten i Botkyrka skulle stäl-

u som las inför vid brandi samband tågkollision inne i tunnel

en me en en bedöms så gott omöjliga att klara. Insatstiderna skulle bli orim-

som

ligt långa.

Kommentar

Utredningen konstaterar att de olika myndigheterna har använt sig

skilda riskbegrepp. Banverket har lagt tyngdpunkten på att sanav nolikheten för olycka i tunnel är låg, medan räddningstjänsten

en en hållit fram de konsekvenser uppstår olycka skulle in-

som om en träffa. Utredningen att både sannolikheten för olycka och

anser en olyckans konsekvenser bör beaktas i bedömningarna.

Det framgår att säkerhetsfrågorna inte kunde belysas på ett till-

fredsställande sätt innan bygglovet En kommun kan inte själv

gavs. förväntas ha tillräcklig kunskap och erfarenhet för att kunna ställ-

ning i ett så komplicerat fall detta. De statliga myndigheterna

som

borde ha enats uppfattning inför bygglovsprövningen. Kom-

om en

tvingades trots bristen på att fatta ett beslut. munen samsyn

Även detta fall illustrerar de nackdelar med splittrat myndighet-

ett

när det gäller säkerhetskraven i samhällsplaneringen

sansvar som

utredningen tidigare beskrivit. Enhetligare metoder för riskanalyser

och samordnat arbetet med planeringsunderlaget i övrigt

ett mera kunde ha underlättat ställningstagandet. En bättre samordning mel-

lan myndigheter på olika nivåer skulle sannolikt ha gjort

att myndigheterna kommit fram till uppfattningar kunnat delas alla.

som av

Utredningen vill framhålla att byggandet järnvägar utanför

av detaljplanelagt område inte är reglerade på det sätt är fallet med

som

t.ex. vägbyggen. Ett förslag till lagstiftning för anläggning järn-

väg håller på att utarbetas inom Kommunikationsdepartementet.

7.5.4¶Teleanläggningar i berg

Bakgrund

Exemplet belyser de säkerhetsâtgärder dåvarande Televerket

som

genomförde vid uppförandet ett antal teleanläggnin i

av ar

Liknande åtgärder har vidtagits på andra åll i

fläâsleholmstrakten.

an et.

Riksnätet för telefontrafik består två parallella nät. Televerket

av beslutade i slutet 1980-talet att de s.k. jumbo- och förmedlings-

stationerna i det nätet skulle byggnadstekniskt fullträffsskydd

ena ges mot konventionella och i de flesta fallen förlagda i berg-

vapen vara

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 229

rum. Stationerna i det andra nätet inte motsvarande skydd. gavs Avsikten med beslutet att dela nätet i del med förstärkt sk dd upp en och del med normalt skydd hög driftsäkerhet och en var att ge framkomlighet oavsett de påfrestningar kunde bli aktuella. Tesom leverket ansåg att den förhöjda säkerheten motiverad både med var hänsyn till de krav driften i fred ställer och för de

som påfrestningar

skulle kunna stå i krig. som up Televerket vidtog rad andra åtgärder avsedda essutom en att höja säkerheten:

ü De kablar förbinder stationerna med nätet drogs in i

som anlägg-

ningarna å flera olika ställen, vilket ökade driftsäkerheten vid en

kabelskadaa;

Cl Avbrottsfri elkraft anordnades batterier och stationära genom

reservelverk;

El Avancerade larmsystem tidigt uppmärksammar fel och störsom

ningar installerades; C1 Länspumpar, brandlarm, rökdetektorer och sprinklers installera-

es;

El Ett skärpt tillträdesskydd till anläggningarna med in-

noggrann passerin skontroll och ett starkt begränsat tillträde för entreprenörer in ördes.

Kommentar

I det aktuella exemplet tillämpades integrerat

ett synsätt fred-krig. De åtgärder som vidtogs god driftsäkerhet och framkomlighet i

ger nätet oavsett vilken hotsituation det är fråga som om. Den säkerhetsnivå Televerket valde innebar emellertid som att anläggningarna blev dyrare än vad de skulle ha blivit hänsyn hade om tagits endast till fredstida säkerhetskrav. Denna merkostnad måste å

andra sidan vägas kostnaderna för de särskilda

mot beredskaps-

förberedelser skulle ha varit nödvändiga. I det här fallet som annars hade det blivit nödvändigt t.ex. förstärka reparationsresurserna i att krig och att öka anskaffningen reservutrustning och reservdelar. av

7.5.5 i kommun

Elförsörjningen en

Bakgrund

Fallet belyser hur Härnösands kommun efter brand i - att en en

transformator slagit elförsörjningen för

ut steg steg byggt om syste- met till betydligt hö säkerhetsnivå. Samma slag åtgärder har en re av senare vidtagits på håll i landet. an ra Branden inträffade vintern 1973. Följden blev i

stora störningar uppvärmningssystemen. Belysningen slutade att fungera. Industrin

kunde inte fortsätta sin verksamhet.

Centralorten fick före branden sin råkraft från 130 i

kV-ledningar ett ledningsstråk. Genom ombyggnad kan elkraften

en av systemet

230 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

komma från lednin oberoende varandra. Distributionu tre ar av sker sedan via åtta för elningsstationer i ett nät som ger nen till alternativa mätningar. Ett avbrott behöver detmångaska

möjligheter av et

bara påverka mindre del kommunen. en av Kommunen har dessutom vidtagit flera andra åtgärder höjt som

säkerheten i elförsörjningen:

Möjli heter koppla till lokal produktion med hjälp

CI att om av raftverk kommer att finnas inom flera lokala områden reserv klart under år 1995;

En del lantbruk har skaffat traktordrivna reservkraftaggregat; Cl

Analyser har gjorts möjligheterna till reservproduktion av

ü om

vid del anläggningar;

en Arbete ågår med anskaffande reservkraftag regat för kom- E] av munal örsörjning de ska kunna sättas in i defar distribu- - av tionssystemet och säkerställa försörjningen med till känsliga

anläggningar;

Elledningarna i kommunen har under år i stor utsträck- D senare

ning lagts i mark;

Kommunen har genomfört riskanalyser för elförsörjningen med

C1 -

ledning dessa har OCB beviljat statsbidrag för anskaffande

av av

reservkraftaggregat.

Kommentar

Kommunen har i planeringen sin elförsörjning integrerat synsätav

fred-krig. De åtgärder vidtagits god driftsäkerhet oavsett

tet som ger vilken hotsituation som det är fråga om. Arbetet har skett steg för steg under en ganska lång period. Åtgär-

derna har inte fordrat annat än normala höjningar av taxorna.

7.6 för av

Förutsättningar tillämpning

säkerhetskraven

7.6.1¶Fördelning av ansvaret för åtgärder som

minskar riskerna

Sektoransvar och samordning

Riskfrågor behandlas inom rad verksamheter i samhället t.ex. i en -

den fysiska planeringen, trafiksäkerhetsarbetet, räddningstjänsten och

arbetarskyddet. Statsmakterna har del fall fastställt mål för verki en samheten eller mindre utförligt även säkerhetskraven. som mer anger Synen på dessa frågor och arbetsmetoderna varierar emellertid - mellan sektorerna. Myndigheterna anlägger sällan ett tvärsektoriellt

och övergripande perspektiv. Det är vanligare att varje myndighet

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 231

utvecklar ett synsätt är anpassat till den verksamhetens

som egna

behov och förutsättningar.

Bristen på enhetlighet i hanteringen frågorna säkerhetskrav

av om i samhällsplaneringen kan leda till att säkerhetskraven inom del

en sektorer går för långt och blir för kostsamma. Det gäller

motsatta inom andra sektorer. I ekonomiska termer medför detta att effekten av ett belopp som satsas på att tillgodose säkerhetskrav kan

vara mångdubbelt större inom sektor än inom sektor.

en en annan Det bör även detta skäl finnas strävan efter enhetligare

av en

prioriteringar.

Ansvaret för dem driver verksamheter

som

Arbetet med riskfrågor syftar till att åstadkomma ett skydd plöts-

mot ligt inträffade händelser leder till eller mindre allvarliga

som mer påfrestningar på olika verksamheter i samhället. Det rör sig

olyckor och störningar kan skada människor, egendom och miljö.

som Det är angeläget att ställa krav på innehållet i planerings- och besluts-

och på beslutsfattarna i verksamheter innebär någon processen som

form allvarligt risktagande. Sådana krav kan gå på

av t.ex. ut att riskanalyser ska göras eller att den beslutande myndigheten innan beslutet fattas ska inhämta och använda det underlag finns.

som Kommunens strävan måste att olika verksamheter stabila

vara ge villkor så att inte fattade beslut begränsar möjligheterna eller

senare gör det omöjligt för den driver verksamhet fullfölja sina

som en att

planer.

En bedömning av hur kostnaderna för de riskreducerande åtgärderna ska fördelas mellan dem är berörda måste ske med hän-

som

till omständigheterna i de enskilda fallen. Utgångspunkten bör

syn emellertid att den orsakar risk också ska bekosta de

vara som en åtgärder fordras för att minska risken till den samhällsorganen

som av godtagna nivån. Den principen för kostnadsansvaret tillämpas inom

miljövården Polluter-Pays Principle.

Den som för riskkällan behöver emellertid inte nödvän-

svarar digtvis den orsakar behovet åtgärder. Frågor det sla-

vara som av av get uppkommer oftast i samband med ändringar i den tidigare mark-

användningen aktualiserar förebyggande åtgärder olika slag.

som av Om det t.ex. gäller lokalisering bostäder i närheten anlägg-

av av en ning för hantering farliga ämnen, ska ägaren till den i princip inte

av behöva stå för de skyddsåtgärder fordras. Det måste under alla

som förhållanden bli sammanvägning olika faktorer har bety-

en av som

delse för det beslut markanvändningen myndigheterna fat-

om som tar. En sådan sammanvägning får visa vilka åtgärder eventuellt

som

kan vidtas inom anläggningen med hantering farliga ämnen och

av vem som ska bekosta dessa.

232 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

För totalförsvaret gäller även i det här sammanhanget den s.k. ansvarsprincipen. Det innebär att den har för verk-

som ansvar en samhet i fred också för denna verksamhet under beredskap

svarar och i krig, verksamheten ska upprätthållas under dessa förhål-

om landen. Den ska beakta risker för olyckor och störningar i sin

som fredstida verksamhet ska följaktligen också beakta de särskilda ris-

ker uppstår i krig. Självklart måste de riskvärderingsprinciper

som v

ska tillämpas till de speciella förhållanden gäller i som anpassas som

krig.

Nya eller gamla krav i samband med nyanläggning

Utredningen vill framhålla att säkerhetskraven måste slå igenom i samhällsplaneringen. Erfarenheten visar att det är lättare att påverka

utformningen anläggningar än att förändra befintliga anlägg-

av nya ningar har från säkerhetssynpunkt mindre bra standard. Det

som en har emellertid framhållits bl.a. Göteborgs stad i debatten

- av om Norra Älvstranden anläggningar drabbas oskäliga kost-

- att nya av nader för säkerheten prövningen dessa sker enligt strängare

om av

regler gäller för befintliga anläggningar. Det skulle innebära

än som g

inte utnyttjades på bästa sätt. Det finns risker i äldre att resurserna anläggningar det är angeläget att göra någonting ät, har det i

som mer också sagts.

Utredningen inte säkerhetsfrågorna i samband med

anser att nyanläggning ska stå tillbaka därför att riskerna är större i äldre be-

fintliga anläggningar. Att sänka kraven vid utformning

av nya

anläggningar med hänvisning till att säkerhetsåtgärder först måste

vidtas i äldre anläggningar leder bara till problem i framtiden. Enligt utredningens mening måste säkerhetskraven i samband med be-

slut nyanläggning kunna drivas så långt möjligt med hän-

om som

till ekonomiska och andra förutsättningar i de enskilda fallen. syn Detta sedan länge vedertagen princip i den svenska samhälls-

är en

planeringen.

7.6.2¶Den fysiska planeringen

Tre skeden

En etablering eller förändring farlig eller störande verksam-

en av en

het består i allmänhet ett planeringsskede, ett pröuningsskede och

ett driftsskede. I planeringsskedet bestäms lokaliseringen. I prövnings-

skedet regleras utformningen och i driftsskedet är det fråga till-

Indelningen i de olika skedena framgår också figur 7.2. syn. av

Behovet kunskap, beslutsunderlag och samordning skiljer sig

. avsevärt beroende på om det är fråga om planeringsskedet, prövnings- i

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 233

Paneringsskede lokalisering - Oversiktsplan hos kommunen - Samråd med länsstyrelsen 0Underlag från centrala myndigheter

Risk Prövningsskede utformning, skyddsavstånd m.m. - Detaljplan, bygglov hos kommunen - Ev prövning av länsstyrelsen eller regeringen 0Annan prövning ex. av Naturvårdsverket eller Farlig eller Sprängämnesinspektionen störande Verksamhet Driftsskede kontroll och tillsyn - Villkor beslut av ex.Yrkesinspektionen eller Kemikalieinspektionen

Figur 7.2 Tre skeden i beslut etablering eller förändring om av en farlig eller störande verksamhet.

skedet eller farlig eller störande verksamhet

driftsskedet av en i när-

heten t.ex. ett bostadsområde. I planeringsskedet är det

av fråga om

att utnyttja generella bedömningar av risker, som kommunen jämför

med lokala förhållanden. Syftet är ställning till olika verkatt ta var

samheter ska kunna ligga. I prövningsskedet gäller

bedömningen om

verksamheten klarar omgivningskraven, den får förläggas till den om tänkta platsen och vilka villkor i så fall ska uppfyllda. som vara Sökanden är skyldig redovisa det for-

att underlag som prövningen

drar. I driftsskedet när verksamheten finns på plats handlar det - att kontrollera att speciallagstiftningens krav är

om tillgodosedda

och att villkoren i övrigt blivit uppfyllda. Vid eventuella

förändringar

i verksamheten inte kräver tillstånd den driver verksom svarar som samheten för att säkerhetskraven är tillgodosedda.

Behov av ett enhetligt planeringsunderlag

Flera centrala myndigheter föreskrifter, råd och handböcker i ger ut

riskfrågor. Dessa myndigheter ska i allmänhet också lämna underlag för tilllämpningen plan- och bygglagen och av naturresurslagen i

frågor som gäller risker för miljö, hälsa och säkerhet. Den enkät som utredningen har gjort visar att myndigheternas när det gäller ansvar risker ofta är oklart definierat och sättet behandla dessa fråatt att gor varierar från myndighet till myndighet. Likartade frågor behand-

las flera myndigheter från något olika utgångspunkter.

av - Det har framkommit i utredningens arbete med dessa

frågor att

det underlag de centrala myndigheterna lämnar ofta inte som ger tillräcklig vägledning. Formerna för de centrala myndigheternas stöd till regionala och lokala när det gäller säkerhetskraven i organ sam-

234 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

hällsplaneringen behöver utvecklas. Det finns bl.a. ett behov av modeller kan bidra till enhetligare bedömningar olika situasom av tioner.

7.6.3¶Kunskaper ökar medvetenheten om

som

säkerhetskraven

En förutsättning för vi ökad säkerhet och

grundläggande att genom

uthållighet ska robust samhälle är att det finns både kunett mer skap och förmåga hos dem är involverade i förändringar som av verksamheter i samhället. Det är fråga om komplicerade processer

kräver åtgärder tidigt skede planeringen och en hög grad

som i ett av samförstånd. Det är viktigt att på olika sätt öka kunskaperna hos av olika aktörer både behovet åtgärder och om möjligheterna att om av dem genomförda. Det handlar i dessa fall att använda fantasin om

möjligheterna till ändamålsenliga åtgärder. Om övervägande-

och se sker när projekten börjar ta form är det ofta möjligt att finna na

ekonomiskt fördelaktiga lösningar. Den dialog del den fysiska planeringen kan bidra till

som är en av den ökade medvetenheten. Många förändringar i samhället har som betydelse för säkerheten sker emellertid utan att ha passerat de or-

för den fysiska planeringen. Inom för projek-

gan som svarar ramen

Sjukvårdens säkerhet i krig SSIK-projektet har försörjnings-

tet säkerheten vid bl.a. flera de största sjukhusen i landet höjts väav

sentligt. Dessa åtgärder har inte fordrat några nya ställningstaganden markanvändningen. Utredningen har i avsnitten 7.5.4

som avser och 7.5.5 visat hur säkerhet och uthållighet byggts in i en teleanläggi elförsörjningen i kommun. Även detta är

ning respektive en exem-

pel på åtgärder kommit till stånd utanför den fysiska planesom

ringen.

Den tekniska utvecklingen medför både risker och möjnya nya ligheter till lösningar är bra för säkerheten. Det som var omöjsom ligt i går kan tekniskt möjligt i dag och kanske ekonomiskt vara

fördelaktigt i Att kunna dessa förutsättningar har stor

morgon. se betydelse för säkerheten. Utredningen har i avsnitt 7.3 kortfattat beskrivit BIS-verksamheten. Den syftar just till att på ett brett plan i samhället göra fler medvetna behovet och möjligheterna till om av åtgärder på många olika sätt ökar säkerheten. som

Avsikten utbildning och information peka på möjlig-

är att genom heterna tillgodose kraven på säkerhet när den bedriver att som en verksamhet planerar förändringar olika slag. Forskning kan ge av

kunskaper visar vad är möjligt att genomföra. Utredningen

som som dessa aktiviteter måste fortsätta att utvecklas. Det kan ske anser att bl.a. den ökade samordning i arbetet med säkerhetskraven i genom

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 235

samhällsplaneringen som utredningens överväganden i detta kapitel syftar till.

7.7¶Utredningens förslag

7.7.1¶Problemen och i

grundprinciperna

sammanfattning

Säkerhet kan byggas in i samhällsutvecklingen på många olika sätt.

Det är viktigt att alla år med och utformar samhället är medsom vetna säkerhetskraven. Planlagstiftningen stöd för förebygom ger gande insatser syftar till att minska riskerna i samhället. En som förutseende planering med beaktande risker för hälsa och säkerav het kan leda till lösningar i samhällsekonomiskt perspektiv som ett på sikt är mindre kostnadskrävande. Enligt utredningens mening finns det inte anledning att för planprövningen eller för tillstånds- prövningen i senare skeden ändra på den grundläggande fördel- ningen ansvaret mellan stat och kommun eller mellan olika av stat-

liga myndigheter.

Överväganden om riskfrågor i olika verksamheter kräver samarbete. Det gäller det är fråga eller andra

oavsett om om planering slag

av åtgärder. Samarbetet behöver utvecklas mellan myndigheter och andra på alla nivåer. organ -

Som framgått den tidigare redovisningen är samarbetet i den

fysiska planeringen reglerat genom plan- och bygglagen. Kommu-

har planerande och beslutande myndighet det

nen som grundläg-

gande ansvaret. Staten ska länsstyrelsen ingripa detalj-

genom mot

planer som inte uppfyller grundläggande krav på hälsa och säker-

het. Även formellt visar de om ansvaret sett är entydigt analyser som

utredningen genomfört att det inte upplevs så i den praktiska tillämpningen. Det sammanhänger med rad faktorer berör

en som olika samhällssektorer och verksamhetsområden. De främsta orsa-

kerna utredningen

anser vara El Att kunskaper risker ocb metoder för riskbedömning ännu är om

outvecklade;

EI Att de medel lagstiftningen erbjuder för goda som att garantera

beslutsunderlag ännu inte utnyttjas fullt uti beslutsprocessen; och

ü Att m ndigbeterna inte samarbetar tillräckligt för

effektivt att

identi ierarisker och förebygga dem.

Utredningens överväganden både den verksamhet har

- om som att göra med den fysiska planeringen och de andra åtgärder utredom ningens arbete innebär följande principer bör gälla för avser - att

myndigheternas arbete med säkerhetskraven i samhällsplaneringen:

236 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

Arbetet med riskfrågorna syftar till att ge människor tillräcklig Cl säkerhet olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner

mot

skadar samhället, människors hälsa samt egendom och miljö. som Arbetet med tillgodose säkerhetskrav syftar till att förmå de

att

är ansvariga för verksamhet att i tillräcklig grad beakta som en risken för olyckor och störningar vid beslut fattas verk-

som om samheten.

Vid prioriteringen åtgärder gäller säkerhetskrav i

av som samhälls laneringen är det särskilt viktigt människorna skydd

att ge

händelser individen inte kan kontrollera och inte heller mot som kan undgå att utsätta sig för.

Det är angeläget säkerhetskraven i samhälls laneringen är ba-

att lanserade och att myndi heterna för att åsta komma detta ut-

vecklar praktiskt använd kriterier för vad som är acceptabla

ara risknivåer i olika situationer. Vid nyanläggning ska strävan vara

att uppnå bästa tänkbara säkerhetsnivå.

Myndigheterna ska i sitt praktiska arbete ta hänsyn till både

sannolikheten för oönskad händelse ska inträffa och till de

att en konsekvenser händelsen medför.

som

Den orsakar risk bekosta de åtgärder

som en skanormalt som

krävs för minska risken till den nivå samhället kan

att som accep-

i det aktuella fallet. tera

Den har för verksamhet ska upprätthållas i

som ansvar en som kri ska utveckla ett integrerat synsätt på risker som uppträder i

fre och krig.

Den slutliga bedömningen i det enskilda fallet ska grundas på uppfattningar risker, konsekvenserna de händelser kan

om av som inträffa samt nyttan och de ekonomiska effekterna av olika lösningar. Det blir kvalitativ än kvantitativ

en snarare en samman- Vägning olika faktorer.

Det har hittills i övervägandena inte funnits anledning att skilja mel-

lan risker uppstår i fred eller i krig. Anledningen är att syn-

som punkterna gäller det är fredstida händelse eller det

oavsett om en om

följd den säkerhetspolitiska utvecklingen och har

som sker är en av

med krig eller hot krig att göra. Allmänt sett är det väsentligt att

om hela hotskalan beaktas i de åtgärder vidtas för att öka säkerhe-

som ten i samhället. Det är regel ekonomiskt fördelaktigt. Desär-

som

. skilda beredskapsåtgärderna blir mindre omfattande och därmed

mindre kostnadskrävande de kan vidtas redan inför de freds-

- om tida hot förekommer.

som

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 237

7.7.2¶Ansvar och

styrmedel

Roller i den fysiska planeringen

En utveckling av kommunernas översiktliga planering bidrar på sikt till att förbättra det förebyggande arbetet och gör det lättare att till-

godose säkerhetskraven i samhällsplaneringen. Det viktigaste med-

let på kort sikt är utredningens mening utveckla

emellertid att

prövningen enskilda projekt med farlig eller störande verksam-

av het. Utredningen att sådana projekt liksom hittills bör prövas

anser

enligt plan- och bygglagen och naturresurslagen. Detta innebär att

det blir bred granskning i samverkan mellan stat och kommun.

Få kommuner kommer i kontakt med projekt detta slag så ofta

av att de kan hålla kvalificerad kompetens och beslutsberedskap.

en egen Statens stöd till kommunerna sker i allmänhet kommunens

genom

samråd med länsstyrelsen. Det år angeläget att länsstyrelsens

samlade kunnande utnyttjas på ett tidigt stadium i det här sammanhanget.

De flesta länsstyrelser har inrättat särskilda samarbetsgrupper med företrädare för de viktigaste fackområdena inom länsstyrelsen för

att kunna göra de övergripande bedömningar fordras. Enligt

som utredningens uppfattning bör dessa sammansatta så

grupper vara att de kan bedöma omsärskilda riskanalyser ska ingå i miljö-

konsekvensbeskrivningen. Det år också viktigt att länsstyrelserna

gemensamt utvecklar kunnande och kontaktformer för de MKB-ansvariga och de beredningsgrupper inom området hälsa och säkerhet

är engageradei att utveckla riskanalyser i anslutning till över-

som

siktsplaneringen.

Det kan förekomma länsstyrelse har för liten erfaren-

att en egen het inom ett riskområde blir aktuellt i kommun i länet. Det

som en är för sådana situationer angeläget att det samlade kunnandet och erfarenheterna vid de centrala myndigheterna kan utnyttjas. Ansvaret för det slutliga beskedet till kommunen ligger emellertid kvar på länsstyrelsen och kommunen har kvar sitt besluta pla-

ansvar att om nen.

Medel för påverkan

Statsmakterna kan använda olika medel för .att påverka olika aktö-

i samhället att i den omfattning fordras tillgodose säkerhetsrer som krav i sin verksamhet. Ett sätt är utfärda regler inne-

att att som styr hållet i de beslut påverkar risktagandet i samhället. Det sker

som redan föreskrifter ska förhindra uppkomst eller sprid-

nu genom som ning av brand i byggnader. Det skulle också kunna ske statsmak-

om terna beslutade regler för skyddsavstånd mellan bebyggelse och

leder för transport farligt gods. Ett och mjukare styrmedel

av annat är regler sättet att bereda de beslut påverkar risktagandet i

om som

238 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

samhället.

Som utredningen tidigare redovisat föreskriver plan- och bygg-

lagen miljözonsekvensbeskriuning MKB ska utarbetas i

att en samband med beslut och för detaljplan bl.a. industri-

program som avser ändamål och sammanhållen bebyggelse. Plan- och bygg-

ny utredningen har i sitt betänkande SOU 1993:34 Miljö och fysisk

planering föreslagit att miljökonsekvensbeskrivningar ska obli-

vara

gatoriska för alla detaljplaner betydande inverkan på miljö,

som ger hälsa och säkerhet eller hushållning med naturresurser. Miljökonsekvensbeskrivningen ska verksamhets samlade inver-

ange en kan i dessa avseenden.

Miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas i de flesta plan-

numera ärenden. Erfarenheten visar emellertid att beskrivningarna ofta inte innehåller några särskilda bedömningar konsekvenserna för män-

av niskors säkerhet. Riskanalyser förekommer som regel när det är fråga

mycket påtagliga risker eller hot -inte i alla de fall där verkningom

ytligt sett bedöms begränsade. Det finns inte heller några arna som krav på vad beskrivningarna konsekvenserna för människors sä-

av kerhet ska innehålla.

Även erfarenheterna flera fall utredningen beskrivit i

av som avsnitt 7.4 talar för att kraven på säkerhetsbedömningarna bör stär-

kas. Det kan ske ett förtydligande i planlagstiftningen att

genom om det i underlaget fordras innan ett beslut får fattas ska finnas

som en

beskrivning både miljökonsekvenserna och konsekvenserna

av av för säkerheten.

Utredningen föreslår att regeringen i beredningen PBL-utred-

av ningens betänkande Miljö och fysisk planering särskilt behandlar frågan konsekvenserna för människors säkerhet. Det bör framgå

om att den beskrivning konsekvenserna för säkerheten ingår i

av som

miljkonsekvensbeskrivningen ska omfatta riskanalys och be-

en en dömning av vilka åtgärder myndigheter eller de som driver verksamheter kan vidta för att minska riskerna. Sådana beskrivningar ska

obligatoriska vid prövning detaljplaner betydande

vara av som ger inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med

naturresurserna.

Det fordras också informations- och utbildningsinsatser ökar

som medvetenheten hos grupper beslutsfattare de risker kan

av om som uppstå i olika verksamheter och möjligheterna att motverka dessa.

om Även denna påverkan förekommer kan utvecklas ytterli-

typ av men

Som utredningen har beskrivit i avsnitt 7.3 gäller det BIS-verkgare. samheten och dessutom t.ex. de konferenser Boverket, Rädd-

som ningsverket och ÖCB har genomfört med företrädare för kommu-

runt i landet. Till denna påverkan hör slutligen att öka nerna om

kunnandet. Det sker genom forsknings- och utvecklingsinsatser som

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 239

ska belysa hur risker uppstår och hur de kan hanteras. Utredningen

återkommer längre fram i kapitlet och i kapitel 11 till frågor

kunskapsunderlaget.

Behovet medel för påverkan varierar med hänsyn till situatio-

Ibland räcker det med att de fattar besluten är insatta i nen. som problemen och medvetna dem. I andra fall kan sättet att bereda

om ärendena med t.ex. ett obligatoriskt samråd eller krav på risk-

analyser avgörande för resultatet. Om motsättningarna mel-

- vara lan intressena är stora och inte kan jämnas ut i beredningsprocessen skulle ett fullgott skydd fordra styrande Sannolikt är beho-

normer.

så starka styrmedel emellertid begränsade. Utredningen är tvekvet av

till alltför långtgående strävan att utfärda generella sam en normer för innehållet i de beslut säkerhetskrav ska fattas på olika

om som nivåer i samhället. Erfarenheterna från de fallbeskrivningar ut-

som redningen har redovisat visar att beslutssituationerna i regel är mycket komplexa och sällan låter sig schabloniseras.

Mycket har gjorts under de senaste åren för att utbilda och infor-

företrädare för lokala, regionala och centrala myndigheter mera om de hänsyn bör tas i olika slag verksamheter till risker olika

som av av slag. Utredningen har i avsnitt 7.3 beskrivit det arbete med inrikt-

ning på utbildning och information ÖCB genomfört inom

som ra-

för BIS-verksamheten. Det är mycket bred påverkan bemen en av

slutsfattare hos myndigheter och inom näringslivet. Utredningen

anser det nödvändigt att verksamheter detta slag kan fortsätta och ut-

av går från ÖCB och de berörda myndigheterna på olika sätt

att utvecklar arbetet.

Riskfrågor och hänsyn till säkerhetskraven har i flera olika

sammanhang efter hand blivit alltmer uppmärksammade. Institutioner vid universitet och högskolor verkar inte minst för att utveckla BISverksamheten. Intresset för dessa frågor Ökar i olika länder. Intressanta erfarenheter finns på många håll. Det är naturligt att Sverige deltar i det internationella arbetet inom detta område och bidrar med kunskaper och erfarenheter. Även det skälet är det angeläget

av att det finns utbildningar så att alla sysslar med frågor skydd

som om och säkerhet kan skaffa sig de kunskaper de behöver. Det gäller hela

hotskalan fred-krig. Utredningen föreslår att statliga myndigheter som arbetar med säkerhetsfrågor får i uppdrag att stödja eller initiativ till åtgärder

på olika sätt höjer den allmänna kunskapsnivån inom risksom området. Det kan ske t.ex. de bidrar med kunnande och

genom att erfarenheter för den utbildning och forskning inom riskområdet

som universitet, högskolor och andra bedriver.

240 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

7.7.3¶Skyddsavstând och vägualsstyrning

skyddsavstånd

Med skyddsavstånd menar utredningen det avstånd som ska finnas mellan den farliga verksamheten och det ska skyddas. Områsom dena mellan den farliga verksamheten och det ska skyddas brusom

kar kallas skyddsområde. Som beskrivningen de tre planärendena

av i avsnitt 7.5 visat kan det finnas olika hos olika sektor- y

uppfattningar

om hur stora skyddsavstånden ska De ekonomiska konorgan vara. sekvenserna olika alternativ får vägas in i bedömningen. av

Enligt utredningens uppfattning behövs det principer för utläggning skyddsområden kring transportleder och anläggningar där

av det förekommer stora mängder kemikalier eller annat farligt gods. l

De lokala och regionala myndigheterna har inga befogenheter för

att fatta sådana beslut. Följden blir ofta segslitna konflikter mellan statliga och kommunala i handläggningen plan- eller organ av tillståndsärenden och sannolikt skilda bedömningar i olika delar av landet.

Frågan skyddsavstånd ett medel i den förebyggande verk-

om som

samheten har enligt utredningens uppfattning många aspekter. En

del studier kostnads- och nyttoeffekterna har gjorts, frågan av men är inte utredd i sådan utsträckning att resultaten gör det möjligt en

att ha en uppfattning skyddsavståndets lämplighet som medel

om för påverkan. Mycket behöver klaras ut innan det går att ta mer

ställning. Utredningen föreslår att Boverket och Räddningsverket får i

upp-

drag att gemensamt utarbeta ett underlag för bedömning skydd-

en av savstånd instrument i den förebyggande verksamheten. Undersom

laget bör bl.a. omfatta modeller för tillämpning skyddsavstånd.

i av Dessa ska skyddsavstånd ska ett medel för påversenare - om vara i i kan kunna utnyttjas så att användningen inom landet blir så likar- tad möjligt. Arbetet bör ske i samråd med sektororgan olika som av slag och företrädare för kommunerna. I uppgiften bör ingå att göra

l översyn gällande författningar, så att tillämpningen blir så

en av eni

hetlig som möjligt..

I I

Vägvalsstyrning

Styrning av Vägvalet vid transport av farligt gods är en annan central

fråga i övervägandena hur säkerhetskraven ska tillgodoses. Fö-

om reträdare för industrin har framhållit att de gärna att länsstyrelser

serna tillämpar vägtrafikkungörelsens regler om vägvalsstyrning på

ett likartad sätt. Detta skulle kunna ske föreskrifter från genom en

central myndighet.

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 241

En del de myndigheter är berörda Räddningsverket,

av som - Boverket och länsstyrelserna har utarbetat för vägvals-

- ett program styrning medel att höja säkerheten i samhället. Grundprincipen

som

är samverkan mellan näringslivet och myndigheterna. Denna

en samverkan bygger i första hand på ett system med rekommenderade vä-

för transporter farligt gods. Länsstyrelserna ska emellertid i gar av särskilt angelägna fall kunna utfärda föreskrifter innebär för-

som bud. Programmet kommer att utvärderas med början under år 1995.

Utredningen att det i avvaktan på utvärderingen inte finns

anser skäl i det här sammanhanget föreslå föreskriftsrätt för någon

att en

central myndighet. Utredningen har vidare uppfattningen att det

sys-

tem med säkerhetsansvariga tjänstemän utredningen föreslår i

som kapitel 8 för företag är berörda transporter med farligt gods

som av kommer att betydligt starkare incitament för ändamålsenlig

ge en

tillämpning det vägnät länsstyrelserna rekommenderar för

av som

transporter med farligt gods. Länsstyrelserna kommer försla-

genom

allmänt bättre förutsättningar att arbeta med rekomget att sett menderade vägnät och förbud. Systemet bygger på dialog mellan

myndigheter och företag. Genom förslaget med säkerhetsansvariga

tjänstemän kommer det finnas naturliga kontaktpunkter för

att en sådan samverkan. i

7.7.4¶Koordinering myndigheternas arbete

Samordningsmodeller

Att ett stort antal centrala myndigheter arbetar med riskfrågor är

naturligt och ska inte uppfattas ett problem. Ett problem är det

som däremot dubbelarbete förekommer och kompetenstvister upp-

om står mellan olika myndigheter. Det är också ett problem stödet

till regionala och lokala uppfattas splittrat och bristfäl-

organ som ligt. Som framgått exemplen i avsnitt 7.5 har hanteringen risk-

av av

frågorna i del planärenden lett till utdragna och svårlösta

en meningsskiljaktigheter mellan de olika parterna.

Problem den utredningen syftar på kan lösas på två

av typ som sätt. En möjlighet är att precisera fördelningen ansvaret mellan

myndigheter har eller uppfattar sig ha överlappande kompe-

som tensområden. En möjlighet är till att samordnings- eller

annan att se samrådsmekanismerna är så utformade att de bidrar till att elimi-

eller att åtminstone minska motsättningarna. nera

När det först gäller ansvarsfördelningen utgår utredningen från

det inte går att dra skarpa gränser mellan de olika myndigheatt upp ternas områden. Arbetet med säkerhetskrav i samhällsplaneringen är omfattande och komplicerat. Det tid innan verksamheten fin-

tar

242 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

sina former. Denna oklarhet behöver emellertid inte ner vara något

problem om myndigheterna genom samordnings- eller samrådsorgan kan komma överens bedömningarna i sakfrågor. Mening-

om arna ska givetvis kunna brytas, det är angeläget konflikter men att

inte uppstår.

Samordningen arbetet med säkerhetskrav i samhällsplaneringen

kan i princip ske enligt följande modeller. Utredningen vill framhålla

att de skisserade lösningarna delvis utesluter varandra i

men några

fall också kan kombineras.

Modell 1: Samordningsmyndighet med helhetsansvar

Någon de centrala statliga myndi heter är verksamma inom av som arbetet med säkerhetskrav i samhäl splaneringen får för ett ansvar samordning av myndigheternas samlade arbete inom detta område.

Med samordningsansvar i detta fall myndigheten har befo-

avses att att besluta i situationer när olika intressen står emot varan-

glenhet

ra.

Modell 2: Samordningsmyndighet med partiellt

ansvar En myndighet får samordnin inom avgränsat delområde sansvar ett inom arbetet med säkerhets i samhällsplaneringen, den rav t.ex. olycksförebyggande verksamheten inom kemikalieområdet. En sådan samordnin smyndighet bör ha till uppgift inhämta att och väga

under och synpunkter myndigheter med

samman ag som ett mer

specialiserat lämnar.

ansvar

Detta samordningsansvar däremot inte befogenheter be-

ger att sluta över sektorsgränserna. Det kan detta betydande trots ges ett innehåll, t.ex. om det är rundat på ett uppdrag från regeringen eller

omfattar ett krav på fortlöpanderapportering till regeringen.

Modell 3: Expertgrupp består representanter för centrala som av

myndigheter

En bättre samordnin centrala myndigheters stöd till regionala av och lokala i ris frå kanaliseras särskild organ or enom en expertgrupp för sådana frågor. xpertgruppen ulle kunna till

s uppgift

att utarbeta råd och riktlinjer övergripande de centrala av art som myndi heterna utfärdar i säkerhetsfrågor. Den skulle också kunna

behan principiellt viktiga remissyttranden från centrala myndig-

heter i bl.a. plan- och byggärenden.

Modell 4: Nätverk vid centrala myndigheter med

uppgift att stödja

regionala och lokala organ

Länsstyrelserna får enligt denna modell disponera från

experter centrala myndigheter vid behandlingen ärenden berör

av som riskfrågor.

Det är sektorsmyndigheter av samma slag som i modell De företrädare för myndi heterna får i uppdrag medverka utgör som att ingen rupp i egenåigmening. Utredningen har valt kalla dem att ett nätver .

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 243

Värdering modellerna val av lösning

av -

Utredningenianser någon typ samordningsansvar måste finnas

att av på central nivå i arbetet med säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Modellerna 1 och 2 två olika sätt att organisera detta. representerar Även det önskvärt med ett helhetsansvar enligt modell 1 om vore

finns det i praktiken inga förutsättningar för sådan lösning. Det

en är inte möjligt hos central myndighet samla det kunnande att en som fordras. En sådan lösning bäddar också för konflikter med de övriga

centrala sektororganen.

Ett för samordning på central nivå inom olika verksamansvar hetsområden enligt modell 2 skulle däremot kunna goda effekter. ge Även partiellt inom verksamhetsområde enligt denna ett ansvar ett modell har emellertid sina begränsningar. Det beror på att övervägandena i många fall framför allt det i planärenden gäller - om som bedöma konsekvenserna för hälsa och säkerhet ska göras av att -

kommunerna och länsstyrelserna. De lokala och regionala

organen behöver utredningen framhållit underlag och råd från sektorsom Det kan ske enligt någon modellerna 3 och 4. Utredorganen. av ningen att alternativet med expertgrupp modell 3 i praktianser en ken kommer de centrala myndigheterna alltför att ge som grupp en stark ställning i förhållande till de regionala och lokala organen.

Inflytandet i varje fall inte mot deras enligt plan-

svarar ansvar lagstiftningen. Även med den här modellen kan det uppkomma en motsatsställning mellan den centrala och den regionala nivån.

Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att så långt möjligt stärka de regionala bedömningarna i det här sammanhanget.

Regionala har Överblick över verksamheten inom olika sektoorgan också bättre kunskaper de lokala förhållandena än cenrer men om

trala Länsstyrelsen har utredningen flera gånger betonat

organ. som redan i den ställning fordras. Utredningen före-

planprocessen som

drar dessa skäl modellen med ett nätverk än alternativet av som mer

med bygger på den ansvarsfördelning redan är

en expertgrupp som

reglerad i planlagstiftningen. Utredningen föreslår ett antal statliga myndigheter inom olika

att verksamhetsområden ska svara för samordning av åtgärder som avsäkerhetskraven i samhällsplaneringen modell 2. Ansvaret kan ser t.ex. följande verksamhetsområden: avse

D Fysisk planering; D Miljöskydd; D Skydd mot kemikalieolyckor; D Arbetarskydd; Räddningstjänst; och

D D Hälso- och sjukvård.

244 säkerhetskrav i samhällsplaneringen

Förslaget innebär uppdelning sektorsvis för de en av ansvaret samordningsåtgärder som behöver vidtas för att alla berörda organ inom verksamhetsområdet i Ökad utsträckning ska

tillgodose

säkerhetskraven. Utredningen vill understryka detta är att ett exempel på en indelning. Några sektorer överlappar till del varandra. en Det kan vid närmare genomgång hela säkerhetsområdet finnas en av

fler sektorer bör ha säkerhetsansvarig myndighet.

som en Sektoransvaret gäller säkerhetskrav i verksamhet under fred och

inför krig. Utredningen vill framhålla ÖCB givetvis ska ha kvar att sitt för åtgärder avsedda öka säkerheten och

ansvar att uthålligheten

inom de verksamheter i det fredstida samhället har i

som betydelse

krig. ÖCB har goda erfarenheter verksamheten och bör kunna av arbeta i ungefär former hittills med sina tvärsektoriella samma som uppgifter. För att betona att det i grunden är bedömsamma slag av

ningar de sektoransvariga myndigheterna och ÖCB gör i det

som här sammanhanget bör de använda och

en samma benämning på

verksamheten. Utredningen föreslår den ska kallas säkerhetskrav att

i samhällsplaneringen.

Utredningen föreslår vidare att centrala myndigheter bildar ett nätverk med experter länsstyrelserna kan kalla för besom samman

dömningar av frågor om säkerhetskrav i samhällsplaneringen mo-

dell 4. De centrala myndigheterna antal tjänstemän utser ett som ska kunna biträda länsstyrelserna i ärenden

beredningen av som

fordrar omfattande och tvärsektoriella Det

mer säkerhetsanalyser.

innebär att de centrala myndigheternas företrädare fram tar material och lämnar synpunkter. Länsstyrelsen gör sedan en sammanvägning och kommunen råd eller det

ger om gäller överprövning

- fattar ett beslut.

Föreslagen i denna del behöver utvecklas vidare. har

Utredningen

t.ex. inte pekat ut de centrala myndigheter bör för som svara samordningen inom olika verksamhetsområden. Detta kan göras i

regeringskansliets beredning av utredningens förslag med ledning

av bl.a. remissinstansernas yttranden.

Kunskapsunderlag

Utredningen har i flera de tidigare avsnitten redovisat förslag av som syftar till att öka kunskaperna i samhället säkerhetskraven. Texom ten i detta avslutande avsnitt i kapitlet handlar hur myndigheter om

ska underlag för den spridning kunskaper och erfarenheter

som utredningen syftat på.

Som utredningen framhållit beror många de svårigheter och av oklarheter föreligger inom området säkerhetskrav i samhällssom

planeringen på att kunskaperna både risker och åtgärder

om om

säkerhetskrav i samhällsplaneringen 245

reducerar riskerna ännu inte är systematiskt samlade och som utvärderade. Flera risker är den typen att i Sverige har mycket

av begränsade erfarenheter. För verksamheter olika slag saknas

nya av det ofta kunskaper kan ligga till grund för riskanalyser. Forsk-

som

ningsverksamheten behöver utvecklas.

Utredningen Boverket, Räddningsverket och ÖCB föreslår att ge-

ska i uppdrag att i samråd med forskningsråd och andra mensamt

utveckla ett ramprogram för forskning och utveckling inom organ

riskanalysområdet. Ett sådant bör omfatta exempel på hur

program dessa frågor hanteras i andra länder samt uppgifter om internationella databaser med erfarenheter och statistik större olyckor och

om deras orsaker. De samordnande bör även ta initiativ till

organen utvärderingar praktiska inhemska erfarenheter. Syftet med sådana

av utvärderingar ska att förmedla goda exempel och metoder.

vara

Även sektoriellt inriktade myndigheter och andra

mer organ som verkar inom området ska kunna beställa forskning och ta initiativ till sammanställningar kunskaper är baserade på aktuella

av som forskningsresultat. De allmänna råd och den information dessa

som olika och är viktig del kommunernas besluts-

organ ger - som en av

underlag sådana åtgärder kontinuerligt utvecklas.

- kan genom

Det bör ankomma på de samordnande myndigheterna att utar-

beta kompetensutvecklingsprogram riktar sig till länsstyrelser,

som kommuner, projektörer, konsulter och andra tar fram underlag

som inför de beslut påverkar säkerheten i samhället.

som

Större för riskfrågor i delar den grundläggande högs-

utrymme av

koleutbildningen med anknutning till riskfrågorna kommer på sikt också att förbättra kunskapsunderlaget.

Kapite

och

Kemikalieolyckor

8 vid

olyckor transport

av farligt gods

8.1¶Arbetets syfte och uppläggning

8.1.1¶Inledning

Riskerna för kemikalieolyckorna och för olyckor vid transport av många i samhället. Det är följd de konsefarligt gods oroar en av kvenser sådana olyckor kan medföra. Som utredningen framsom hållit i kapitel 2 har Sverige varit varit relativt förskonat från olyckor med kemikalier medfört förluster i människoliv eller skasom stora dor på många Tillbuden är emellertid många. Vanligare är personer. det också med skadliga ämnen i miljön och med skador

utsläpp av

Runt i världen har det under de senaste decen-

på egendom. om

inträffat svåra Även detta har fram-

nierna många kemikalieolyckor.

gått den tidigare redovisningen i betänkandet.

av Mycket har gjorts under lång följd år i syfte att utveckla en av säkerhetsarbetet inom kemikalieområdet och området farligt gods. Det finns emellertid skäl att fortsätta förbättra säkerhetssystemen. Detta måste ske i internationell samverkan. Verkningarna av olyckinte hänsyn till gränser. Det omfattande internationella orna tar sam-

arbete har vuxit fram skapar förutsättningar för en överföring

som

kunskaper och erfarenheter om gemensamma säkerhetsprinciper

av olika länder tilllämpar. Sverige har i samverkan med de övriga som nordiska länderna på aktivt sätt bidragit till utveckla denna ett att samverkan. Utredningen säkerhetsarbetet inom kemikalieområdet och anser att området farligt gods nationellt och internationellt ska större tyngd. ges Strävandena måste enligt utredningens mening framför allt att vara öka kraven de riskanalyser ska ligga till grund för utformpå som

de och skadebegränsande åtgärderna. Riskningen av förebyggande

248 Olyckor med kemikalier

analysarbetet bör emellertid praktisk inriktning, så det inte

en att onödigtvis komplicerat och tynger säkerhetsarbetet inom näringsli-

vet och hos myndigheterna.

Utredningens uppdrag

Direktiven

Föredraganden framhåller i direktiven till utredningen den bör att studera frågor risker bl.a. inom den kemiska industrin om och vid

transporter av farligt gods samt om samordning av förebyggande

åtgärder från samhällets sida när det gäller bl.a. fysisk planering och

yttre miljö. En ökad och systematiserad användning risk-

mera av analyser bör enligt direktiven övervägas i detta sammanhang. Kommittén bör beakta behovet och föreslå åtgärder för till

av anpassning

resultaten det internationella samarbetet, UNECE-konav t.ex. ventionen gränsöverskridande konsekvenser industriolyckor, om av OECD:s Guiding Principals Chemical Accident Prevention,

for

Preparedness and Responsez samt OECD:s Polluter-Pays Principle.

Regeringens skrivelse om farligt gods

m.m.

Regeringen har i skrivelse till riksdagen farligt gods skr.

en om m.m.

199293:258 redogjort för läget inom områdena beredskap för kemikalieolyckor och transport farligt gods. Redogörelsen av byg-

bl.a. på underlag på regeringens har fram

ger som uppdrag tagits av Räddningsverket och regeringen fogat till skrivelsen i två bilasom gor. Den ena bilagan behandlar den framtida beredskapen för

kemikalieolyckor och sammanfattar Räddningsverkets förslag till långsiktigt åtgärdsprogram, inkl. förslag till prioriteringar. Den

an-

dra bilagan är sammanfattning en av Räddningsverkets lägesrap-

port med åtgärdsprogram för området gods. transport av farligt

Riksdagens uttalande

Riksdagen biföll vad Försvarsutskottet hemställt i sitt betänkande Farligt gods m.m. med anledning regeringens skrivelse 199394: av FÖU1, rskr. 199394:10. Utskottet behandlade i det här samman-

hanget också elva riksdagsmotioner.

Utskottet ställde sig bakom de i skrivelsen redovisade allmänna förutsättningarna och vad regeringen framfört när det gäller bered-

l UNECE är FörentaNationernasekonomiskakommission för Europa. zOECD Organization for EconomicCooperation and Development består de 24av mest industrialiseradeländernaoch Mexico.

Olyckor med kemikalier 249

skapen inför kemikalieolyckor. Utskottet godtog också i stort vad regeringen uttalat transporter farligt gods.

om av

Försvarsutskottet hade inte någon erinran mot att de principer för

beredskapen mot kemikalieolyckor ingår i det långsiktiga

som

åtgårdsprogrammet läggs till grund för pågående utredning och pla-

nering. Utskottet framhöll samtidigt att den utvidgning och precise-

ring fortbildning och den kommunala räddningstjänstens skyl-

digheter föreslagits i utskottsgruppsmotionen FÖ1 borde prö-

som s

Det borde lämpligen ske i Hot- och riskutredningens arbete. vas.

Utskottsgruppsmotionen samt yrkande 2 i motionen Fö2 kds som

avsåg fortbildning inom området farligt gods, borde därför bifallas

av riksdagen.

Utskottsgruppen framhöll i sin motion: Sålunda bör t.ex. kunskaperna inom området stärkas i den kommunala organisationen.

Vidare bör reglerna för den kommunala räddningstjänstens skyldig-

heter över så att dålig ekonomi inte hindrar angelägna åtgär-

ses en

der exempelvis fortbildning kemikalier. Även Räddnings-

som om verket bör avdela tillräckliga för fortbildning. Ansvarsför-

resurser delning och kostnadsansvar mellan kommun och företag, i händelse

eventuell olycka, bör preciseras. Detsamma gäller vid transav en

port av farligt gods.

Försvarsutskottet konstaterade att frågan högre utbildning och

om forskning sårbarhet och risker nyligen behandlats 1992

om 93:FöU13 och att utskottet vid detta tillfälle erfarit att det inom det aktuella området inte förekom några samlade insatser. Utskottet framhöll att ett flertal frågor forskning och utbildning behövde över-

om vägas och att detta lämpligen kunde ske i Hot- och riskutredningens arbete. Utskottet utgick från att så skulle komma att ske.

Ett annat motionsförslag syftade till översyn av lagstiftningen

kontrollen farligt gods och prövning i sammanhanget

om av en om avsändare kunde åläggas för hela transporten. Försvars-

att ansvara

utskottet pekade på att en sådan princip tillämpades i Tyskland och

att EU för tillfället behandlade ett direktivförslag baserat på de tyska

reglerna. Utskottet ansåg att ansvarsfrågan borde granskas. Frågan

är sådan karaktär, framhöll utskottet, att även den borde övervä-

Hot- och riskutredningen.

gas av

Utskottet betonade i sina sammanfattande synpunkter den stora

betydelsen fortsatt arbete kunde förbättra beredskapen inför

av som

kemikalieolyckor och höja säkerheten i samband med att farligt gods

transporteras. Enligt utskottets mening kvarstod del frågor emel-

en lertid olösta eller obearbetade. En de viktigare att ge Räddnings-

av var verkets samordningsuppgift ett sådant innehåll att verket kunde

agera

på ett likartat sätt inom samtliga myndighetsområden med skyddet

mot kemikalieolyckor och vid transporter farligt gods. Denna

uppgift borde regeringen enligt utskottet hög prioritet.

250 Olyckor med kemikalier

Överlämnade skrivelser

Regeringen överlämnade den 16 december 1993 riksdagens skrivelse

199394:10 om Farligt gods till utredningen för övervägande

m.m.

inom för utredningens uppdrag. Regeringen överlämnade

ramen sam-

tidigt skrivelse från Sveriges industriförhund, Kemikontoret, Ke-

misk-tekniska leverantörsförbundet och Svenska petrolenminstitutet

med förslag till åtgärder och skrivelse från Svenska åkeriförbundet

till utredningen för övervägande inom för utredningens

ramen uppdrag. Åkeriförbundet hade ställt sig bakom förslagen i skrivelsen från bl.a. Industriförbundet.

Förslagen i skrivelsen gäller bättre kunskap, rekommenderat vägval, en myndighet för transport farligt gods, ansvarig tjänsteman

av och säkerhetszoner för farligt gods. Enligt organisationerna och

Petroleuminstitutet bör kunskapen och tillämpningen kvalifi-

om av cerad riskhantering utvecklas så att säkerhetsarbetet får fastare

en grund. Detta bör beaktas i utbildningen på olika nivåer och priorite-

ras. Brandingenjörerna bör gedigen riskhanteringsutbildning

ges en

och möjlighet att uppnå civilingenjörskompetens. Det behövs minst ett kompetenscentrum för dessa frågor i Sverige.

Organisationerna och institutet framhåller vidare i skrivelsen

att

Räddningsverket bör bemyndigas att utfärda föreskrifter för kom-

arbete med den del de lokala trafikföreskrifterna munernas av som

gäller transport av farligt gods. Detta grundas på att vissa länsstyrel-

infört generella förbud trots Räddningsverket och Boverket i ser att ett gemensamt och genomtänkt på frågan förordat

syn ett system med rekommenderade vägar. Enligt organisationerna sådant

är ett systern, eventuellt kompletterat med punktvisa förbud är föredra

att

framför generella förbudslösningar. Många länsstyrelser har haft svårt

att prioritera frågan, framhölls det också i skrivelsen.

Enligt organisationernas mening bör Räddningsverket bli

ansva-

rig myndighet för alla transportslag tank- och bulktransporter

utom till sjöss. Det skulle öka förutsättningarna för efterlevnad

av reglerna om farligt gods. Bestämmelserna är svårtillgängliga och komplicerade. Det skulle också underlätta myndighet hanterade

om en

alla frågor transport farligt gods.

om av

Eftersom stor del de olyckor inträffar med farligt gods

en av som beror på bristande kunskaper och mänskligt felhanterande

ser organisationerna gärna att förslaget inom EU ett krav på att det ska

om finnas ansvarig tjänsteman på alla företag avsänder eller

en som transporterar farligt gods införs också i Sverige. Organisationerna är övertygade om att detta skulle minska sannolikheten för olyckor vid

trans-

port av farligt gods ytterligare.

Organisationerna framhåler att sannolikheten för olyckor med farligt gods är mycket låg och att säkerhetszonerna därför bör kunna

Olyckor med kemikalier 251

minskas till 25-50 meter. Zonernas storlek varierar enligt organisationerna från 25 till 250 på ömse sidor om en väg eller järnväg. Detta gäller även de inrättats för och kemiska

om en samma pro-

dukt. Organisationerna det angeläget att myndigheterna

anser under Räddningsverkets ledning finner former för enhetlig använd-

en ning säkerhetszoner, kan ha betydelse för konsekvenserna

av som av

eventuella olyckor med fjärrverkande produkter, i första hand

ex-

plosiva sprängmedel, giftiga och frätande ammoniak,

varor gaser klor och svaveldioxid, brännbara gasol och bensin. De kan

gaser också förbättra räddningstjänstens möjlighet att ta sig fram till

olycksplats.

8.1.3¶Sambandet med andra delar i utredningsarbetet

Förebyggande och skadebegränsande åtgärder tar sikte på

som

kemikalieolyckor och olyckor vid transport farligt gods är ett

av särskilt område i övervägandena risker och hot i samhället. Det

om finns självfallet också andra risker i samhället det är angeläget

som att behandla. Utredningen har fått i uppdrag att i sitt arbetet inom det aktuella området behandla rad problem.

nu en

En del problemen är för flera delar utrednings-

av gemensamma av

arbetet. Frågor kunskapsuppbyggnad och forskning behandlas

om på flera ställen i betänkandet. En de övergripande frågorna i

utredningsarbetets är användningen riskanalyser metod vid

av som

överväganden säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Utredningen

om har i kapitel 7 redovisat sina allmänna överväganden i detta avseende. De frågor behandlas här i kapitel 8 har gäller endast frå-

som

risker i samband med kemikalieolyckor och olyckor med

gor om farligt gods. De andra frågor kommer att beröras i kapitlet har

som ett samband med frågor sådana olyckor.

8.2¶Anpassning till internationella traktater och rekommendationer

Det internationella samarbetet inom området skydd och säkerhet har bl.a. som en följd av ett antal mycket uppmärksammade stora

olyckor i olika länder ägnat stor uppmärksamhet åt säkerheten i

samband med farlig industriell verksamhet och transporter farligt

gods. Det grundläggande utvecklingsarbetet, har utförts inom

som OECD, har resulterat i OECD:s vägledande principer för förebyggande av, beredskap för och insatser vid kemikalieolyckor samt en

komplettering OECD:s s.k. Polluter-Pays Principle förorenaren-

av betalar-principen. Avsikten är att denna också ska kunna tillämpas

252 Olyckor med kemikalier

på förorening till följd olycka. OECD-arbetet fortsätter och är av en för närvarande främst inriktat på sambandet mellan farlig industriell verksamhet och transporter farligt gods på katastrofav samt medicinska frågor. Resultatet OECD-arbetet har använts vid det miljömöte av som

Europeiska säkerhetskonferensen ESK, OSSE anordnade

numera i Sofia år 1989 och grund för det arbete ESK initierat inom som som UNECE med framtagande konventionen gränsöverskridande - av om

effekter av industriolyckor och utvecklingen samarbetet mellan

av de europeiska och nordamerikanska länderna i dessa frågor. OECD:s principer har också kunnat utnyttjas UNEP vid utbyggnaden av av

det s.k. APELL-programmet Awareness and Preparedness for Emergencies at the Local Level riktar sig till utvecklingslän-

som derna. EU-kommissionen har medverkat aktivt i OECD-arbetet. Det förslag till nytt direktiv COMAHZ, ersätta det s.k. Sevesosom avses

direktivet, bygger det skälet i hög grad på OECD-principerna.

av Det finns således ett nära samband mellan OECD:s rekommendationer samt bestämmelserna i UNECE-konventionen och COMAH. Betydelse i det här sammanhanget har också EU:s ökade aktivitet i frågor om transport av farligt gods. Detta är en följd de inre tullav gränserna inom EU har slopats. Förändringen har hittills resulterat i ett antal förslag till direktiv gäller säkerheten vid som transport av

farligt gods. Utredningen beskriver i fortsättningen detta kapitel kortfattat

OECD:s principer, konventionen gränsöverskridande effekter

om av industriolyckor och förslagen till EU-direktiv. Kapitlet innehåller vi-

dare analys vilka lagstiftningsåtgärder tillämpning

en av som en av dessa principer och förslag skulle fordra i Sverige. Utredningen

läg-

ger i betänkandet fram förslag till sådan lagstiftning.

Ett syfte med utredningens överväganden är pröva vilka åtgär-

att der fordras för att möjliggöra svensk ratifikation UN som en av ECE-konventionen gränsöverskridande effekter industriom av olyckor. Avsikten är också vilka åtgärder kan komma att ange som att bli nödvändiga EU antar COMAH och övriga förslag till om

EU-direktiv. Direktivförslaget inrättande befattningar för

om av

säkerhetsansvariga har kommit till med anledning den befintliga

av tyska lagstiftningen. Utredningen redovisar vad fordras för som att ett sådant system med säkerhetsansvariga ska kunna införas i Sverige. Det ska framhållas den fortsatta behandlingen inom EU både att av

konventionen och direktivförslagen påverkar förutsättningarna för

l OSSE Organisationenför säkerhetoch samarbete Europa.i 1 COMAH: Proposalfor aCouncil Directive on thecontrol major-accident hazards inuoluing dangeroussubstances.

Olyckor med kemikalier 253

svensk ratifikation och de åtgärder fordras i svensk lagstiften som

ning.

8.2.1 OECD:s principer

vägledande

OECD:s vägledande principer för förebyggande beredskap för

av, och insatser vid kemikalieolyckor behandlar de roller olika intressenter har och det ankommer på dessa. Intressenter är

ansvar som

myndigheter på olika nivåer och företagsledningen eller andra

anställda i företag driver verksamhet med hantering farliga

som av ämnen. De frågor har betydelse för säkerheten inom de företag

som

det fråga behandlas i principerna, t.ex. kravet på införandet som om

riktlinjer för säkerheten inom varje verksamhet. Sådana riktlinjer av

är tänkta att omfatta planering, utformning, lokalisering, konstruk-

tion och drift anläggningen samt uppföljning säkerhetsarbetet.

av av Andra frågor är uppställning säkerhetsmål och inrättande ett

av av

kontrollsystem i myndigheternas regi. De vägledande principerna

behandlar också kraven på planering räddningstjänsten och på

insatser begränsar de negativa följderna de olyckor in-

som av som träffar.

Myndigheterna har enligt de vägledande principerna till uppgift

att motivera intressenter inom alla sektorer i samhället att vidta åtgärder för förebyggande beredskap för och insatser vid olyckor

av, samt att vidta de åtgärder åligger och dem. Myndighe-

som var en av terna bör också kräva att företagsledningen undersöker och

rapporterar olyckor. De bör undersöka betydelsefulla olyckor och sprida information t.ex. de slutsatser dragits vid undersökning-

om som

Myndigheterna bör slutligen underlätta och befrämja utbyte

arna.

information och erfarenheter förebyggande av, beredskap för av om och insatser vid olyckor.

Företagsledningen har enligt de vägledande principerna förstahandsansvaret för att farlig anläggning utformas, uppförs och

en drivs på ett säkert sätt. Principerna för säkerheten, omfattar

som

bl.a. skyddet hälsa och miljö, bör integrerad del ett

av vara en av företags affärsverksamhet. Det bör finnas säkerhetskultur i varje

en företag och ändamålsenliga riktlinjer för säkerheten. Krav

måste vara

att principerna för säkerheten vid företaget tillämpas anställda på

av alla nivåer.

Enligt de vägledande principerna bör tillverkare farliga ämnen

av vara skyldiga att främja säker hantering varje farligt ämne

en av som

de producerar. Ansvaret gäller ämnets hela livscykel i enlighet med

principen s.k. produktansvar product stewardship. Företags-

om ledningen bör vidare inte utnyttja entreprenörer för genomförande

arbete, detta äventyrar säkerheten. Den bör endast anlita såav om

254 Olyckor med kemikalier

dana entreprenörer den bedömer kan utföra tjänsterna i enlig-

som het med gällande föreskrifter och företagets riktlinjer för säkerheten.

Principerna ställer krav på att företagsledningen övervakar och kontrollerar att säkerhetskravet uppfylls entreprenörerna. Före-

av tagsledningen bör också ha rutiner för att till att säkerheten inte

se äventyras reparationer eller modifikationer anläggningen,

genom av

utrustningen, processen, anordningar eller metoder. Företagsledningen bör genomföra åtgärder för att förvissa sig att regelbun-

om den och systematisk kontroll säkerheten genomförs vid företagets

alla farliga anläggningar. De gäller också anläggningar tillhör

som

dotterbolag och, så långt möjligt, anläggningar tillhör bolag

som

som företaget är delägare Företagsledningen bör undersöka alla

betydelsefulla tillbud för att klarlägga orsaker och för att vidta åt-

gärder rättar till felaktigheter i teknologi eller förfarande.

som

Alla anställda bör enligt de vägledande principerna utföra sina arbeten på ett säkert sätt och aktivt bidra till utvecklingen riktlin-

av jerna för säkerheten och säkra förfaranden. En anställd bör ha rätt att vägra utföra varje uppgift han eller hon tror kan skapa

som en omotiverad risk för olycka med farliga ämnen. Den anställde bör

en genast till företagsledningen rapportera anledningen till sin vägran att utföra dessa uppgifter eller varje situation skulle kunna ut-

som vecklas till sådan olycka. Ingen åtgärd till förfång för anställd

en en

bör enligt principerna genomföras, den anställde klagar i god

om tro inför andra anställda är ansvariga för säkerheten.

som

OECDzs vägledande principer innehåller avslutningsvis synpunkter på vad bör tillämpas vid investeringar, överföring tekno-

som av

logi och biståndsprogram berör anläggningar i icke-OECD-län-

som

der, dvs. utvecklingsländer och länder med ekonomin i omvandling.

Det framhålls att industrier och myndigheter bör stödja principen att farliga anläggningar i länder utanför OECD bör lokaliseras, konstrueras, drivas, ledas, underhållas och kontrolleras på ett sådant sätt att de ligger på säkerhetsnivå minst den

en som motsvarar som förekommer vid anläggningar i OECD-länder.

Som utredningen framhållit har OECD:s vägledande principer utgjort en grund för och blivit konkretiserade i UNECE-

konventionen gränsöverskridande effekter industriolyckor och

om av EU:s förslag till COMAH-direktiv. Allmän enighet har rått mellan OECD-länderna principerna. Dessa har utarbetats i samverkan

om mellan organisationen samt företrädare för industrin och de fackliga

I organisationerna. Även har medverkat i arbe-

miljöorganisationer g

tet.

Utredningen behandlar i samband med den fortsatta genomgången

konventionen och direktivförslagen ett antal detaljerade frå-

av mer i gor som har med OECD-principerna att göra.

Olyckor med kemikalier 255

8.2.2¶OECD:s rekommendationer

om Polluter-Paysprincipen

Polluter-Pays-principen antogs år 1972 OECD princip för

av som en

fördelning kostnaderna för skyddet mot föroreningar. Den har

av utvecklats successivt inom OECD och i ökad utsträckning blivit

en allmän princip för s.k. internalisering kostnader. I den ekono-

av miska litteraturen betyder internalisering kostnad skulle

att en som ha burits någon än förorenaren dvs varje kostnad

av annan - som en sådan skulle undvikit det inte fanns någon förorening

person om ska belasta förorenaren. Denne internaliserar sådan kostnad

en tillsammans med alla övriga kostnader han redan för.

som svarar

Från början utformades principen i stor utsträckning för fortlöpande föroreningar successivt behövde minskas till godtag-

som en

bar nivå. Det pågår emellertid utveckling Polluter-Pays-princi-

en av

tilllämpning i fråga kostnader för skada orsakats pens om som av föroreningar även i samband med olyckor. I deklaration

en som antogs år 1988 uttalade OECD att principen också skulle tillämp-

vara

lig på föroreningar till följd olyckor. OECD antog år 1989

av en rekommendation innebar att kostnaderna för åtgärder avsedda

som

att förebygga och skydda mot föroreningar till följd olyckor borde

bäras dem kan upphov till sådana föroreningar. Det gäller

av som ge

oavsett åtgärderna vidtas dem själva eller myndigheterna.

om av av På motsvarande sätt bör enligt rekommendationen den

som ger upphov till förorening på grund olycka bära kostnaden för de

av en

skadebegränsande åtgärderna, inklusive återställning miljön.

Polluter-Pays-principen har sedan år 1990 ställning all-

en som män princip inom internationell miljörätt. Detta erkännande prin-

av cipen grundas bl.a. på att den infördes i Europeiska enhetsakten år 1987 och i Maastricht-fördraget år 1992. Flera länder hänvisar till principen i sina nationella lagstiftning. Den förekommer också refe-

till den i EU-direktiv samt i konventioner och internationella renser

regeringsdeklarationer.

Polluter-Pays-principen har hittills inte kodifierats närmare i rättsregler inom den internationella rätten. Det beror på att innehållet i den har förändrats och sannolikt kommer att ändras även i fortsätt-

ningen. Utvecklingen går avgjort mot att ytterligare ersättning-

skyldigheter ska läggas på förorenaren. Syftet är att lindra den ekonomiska börda som föroreningar i allmänhet utgör för myndigheterna. OECD har utarbetat monografi [OECDGD9281]

en som innehåller sammanställning OECD-dokument betydelse för

en av av

principens utveckling och för beskrivningen dess tillämpnings-

av område.

Kostnader för åtgärder syftar till att förebygga och skydda

som

256 Olyckor med kemikalier

mot föroreningar till följd olycka -inklusive återställning mil-

av av jön ersätts för närvarande i Sverige förorenaren huvudsakligen

- av endast om åtgärderna vidtas vid anläggningen. Frågan skade-

stånd vid olyckor är reglerat i ordning. Utredningen

annan anser att det finns anledning överväga införandet regler leder

att nu av som

till fullständig tillämpning Polluter-Pays-principen på föro-

en mera av

reningar till följd olyckor. En sådan tillämpning ska gälla både

av farlig industriell verksamhet och transport farligt gods.

Utredningen det angeläget att Polluter-Pays-principen får

anser ett

mera fullständigt genomslag på räddningstjänstområdet. När det först gäller förebyggande åtgärder ligger ansvaret och därmed också

kostnadsansvaret i allt väsentligt på ägaren eller innehavaren

- av sådana verksamheter hanterar farliga ämnen eller på den

som som utövar verksamheten. Detta är miljöskyddslagens formulering och bör användas även i det här sammanhanget. Kostnadsansvar ska enligt utredningens mening innefatta även de kostnader

som upp-

kommer för den beredskap med skadebegränsande åtgärder är

som nödvändig på grund de risker verksamheten för med sig. Det 5

av som

ska gälla oavsett beredskapsåtgärderna vidtas den utö-

om av som var verksamheten eller det går att utnyttja den kommunala

räddningstjänstens beredskap. Vilken form ska väljas är ofta

som en

lämplighetsfråga.

Om det uppkommer kostnader för kommunen på grund de

av åtgärder ligger utanför vad behövs med hänsyn till den

som som normala riskbilden för insatser vid olyckor och har samband

- som med hantering farliga ämnen ska den utövar verksamheten

av - som således för dessa. I de kommuner där flera verksamheter be-

svara rörs bör kostnaderna fördelas mellan dessa med hänsyn till vad

som

är skäligt.

Vid bestämmandet kraven på beredskap är det naturligt

av att

hänsyn tas till samtliga omständigheter påverkar behovet

som av åtgärder. Detta inkluderar andra verksamheter i omgivningen och risken för s.k. dominoeffekter. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 8.2.3.

Utredningen föreslår att kostnadsansvaret vid de räddningsinsatser

och saneringsåtgärder fordras vid olycka har samband

som en som med hantering farliga ämnen i verksamheten och vidtas

av som av statliga eller kommunala myndigheter ska ligga på den utövar

som verksamheten. i

Utredningen föreslår vidare att motsvarande kostnadsansvar vid

räddningsinsatser och saneringsåtgärder ska föreligga för 5

den som utför sådan transport i lagen 1982:821 transport

en som avses om

av farligt gods eller för ägaren till transportmedlet.

Skyldigheter att för kostnaderna finns redan i lagen

svara 1973:1198 ansvarigJet för oljeskada till sjöss. Regler det 5

om om

Olyckor med kemikalier 257

kostnadsansvar utredningen föreslår bör införas i räddningstjänst-

lagen 1986:1102 och i regler ersättning för räddningsinsatser

och saneringsåtgärder vid olyckor i samband med far-

transport av

ligt gods i trafikskadelagen 1975:1410. Talan i fråga ersättning för kommuns beredskapsåtgärder

om en

samt räddningsinsatser och saneringsåtgärder bör enligt utredning-

mening väckas vid allmän domstol. ens

8.2.3¶UNECE-konventionen

om gränsöverskridande

effekter av industriolyckor

Inledning

Inom UNECE har utarbetats flera förslag till konventioner inom

miljöskyddsområdet. En konvention SÖ 1981:1 om långväga

gränsöverskridande luftföroreningar undertecknades i Geneve den 13 november 1979. Konventionen har kompletterats med protokoll år 1984 SÖ 1985:55, år 1985 SÖ 1986:6, år 1988 SÖ

1990:17,

år 1991 SÖ 1993:4 och år 1994. En konvention SÖ 1992:1 om

miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang

undertecknades i Esbo den 25 februari 1991 SÖ 1992:1. Som ett resultat ESK:s möte den 16 oktober-3 november 1989 i Sofia av om skyddet av miljön utarbetades inom UNECE konventionen skydd om

och användning gränsöverskridande vattendrag och internatio-

av nella sjöar och konventionen gränsöverskridande

om effekter av

industriolyckor: Dessa konventioner undertecknades i Helsingfors den 17 1992. Konventionstexten gränsöverskridande efmars om

fekter industriolyckor den s.k. industriolyckskonventionen finns

av i svensk översättning, kan erhållas hos Räddningsverket. en som ESK ett utvidgat milj ösamarbete väsentlig förtroendeanser vara en skapande åtgärd. UNECE har därför fått central roll i ESK-arbeen tet på detta område. Det framgår bl.a. de redovisade konventioav nerna.

Även alla konventionerna och om protokollen ännu inte ratificerats

av tillräckligt många stater för att träda i kraft har de

stor praktisk

betydelse för det samarbete byggts mellan UNECE-stasom upp terna. Samarbetet utvecklas fortlöpande inom för konventioramen

nerna. Dessa tillämpas nämligen frivilligt UNECE-staterna i

av avvaktan på staternas ratifikation och ikraftträdandet. Konventionerna

kan sägas utgöra ett folkrättsligt miljöskyddssystem för UNECE-

området. De bedöms komma att särskild betydelse för de insatser som fordras i de central- och östeuropeiska länderna

men skapar

också förutsättningar för allmänt samarbete i milj

ett öskyddsfrågor

i hela Europa. Även Canada och USA deltar i UNECE-arbetet. Samarbetet kan medföra direkta fördelar även för svensk del.

258 Olyckor med kemikalier

Konventionen gränsöverskridande effekter industriolyckor

om av har särskilt betydelse för de central- och östeuropeiska länder

stor där det pågår modernisering och uppbyggnad industrin.

nu en av Bestämmelserna i konventionen gör det bl.a. möjligt att föra över kunskap och åtsadkomma utbyte teknologisk information.

att ett av

Kapacitet skapas också inom både den offentliga och den privata

administrationen för behandling frågor om säkerhet och bered-

av skap i samband med farlig industriell verksamhet.

Allmänna bestämmelser

I industriolyckskonventionens allmänna bestämmelser åtar sig

par-

vidta lämpliga åtgärder och samarbeta inom för terna att ramen konventionen för skydda människor och miljö mot olyckor i verk-

att samheter med hantering farliga ämnen. Parterna ska i möjligaste

av mån förebygga sådana olyckor, minska deras frekvens och svårig-

hetsgrad samt begränsa deras effekter. I detta syfte ska förebyggande åtgärder, beredskapsåtgärder och räddningsinsatser, inklusive åter-

ställande åtgärder, vidtas. Parterna ska vidare informations-

genom

utbyte, konsultationer och andra samarbetsåtgärder utan onödigt

dröjsmål utveckla och tillämpa riktlinjer och strategier för att minska

riskerna för och konsekvenserna industriolyckor. Parterna åtar

av sig också säkerställa företagsledningar tvingas vidta alla åt-

att att gärder krävs för att på säkert sätt kunna genomföra den farliga

som

verksamheten och förebygga industriolyckor.

Även konventionens allmänna bestämmelser inte innehåller

detaljerade förpliktelser bör de kunna positiv betydelse för UNI

en ECB-ländernas arbete med att höja säkerheten vid farlig verksamhet och förbättra beredskapen inför olyckor. Att skydda människor och

miljö mot industriolyckor anses i Sverige vara en angelägen uppgift.

Det är också tradition ett svenskt intresse att delta aktivt i det

av internationella miljöskyddssamarbetet för att därmed bl.a. kunna

påverka utvecklingen i andra länder inom miljöområdet.

I inledningen till konventionen att parterna beaktar Polluter-

anges

Pays-principen allmän princip inom internationell miljörätt.

som en Företagsledningens för säkerheten ska enligt de allmänna

ansvar bestämmelserna behandlas mot den bakgrund som principen utgör. Parterna ska i fråga skadeståndsansvaret stödja lämpliga inter-

om nationella ansträngningar i syfte utveckla regler, kriterier och för-

att faranden inom skadeståndsansvarsområdet. En konvention

om skadeståndsansvar för skador till följd miljöfarlig verksamhet,

undertecknades i Lugano den 21 juni 1993, har utarbetats inom som f Europarådet. Frågan Sverige ska tillträda denna konvention be-

om reds för närvarande inom regeringskansliet.

Olyckor med kemikalier 259

Tillämpningsområde

Industriolyckskonventionen tillämpas både vid förebyggande

av olyckor och vid beredskap för och insatser vid industriolyckor. Det

gäller i första hand när olyckorna kan orsaka gränsöverskridande

effekter. Med effekter i det här sammanhanget även verkning-

menas

olyckor orsakade naturkatastrofer. Den begränsning till arna av av gränsöverskridande effekter finns i konventionen när det gäller

som

kraven på förebyggande åtgärder och beredskapen vid farlig verk-

samhet kommer sannolikt att liten betydelse i praktiken. Staterna

kan nämligen inte rimligen tillämpa strängare lagstiftning och vill-

kor för verksamhet där olycka kan medföra effekter

en en i ett grannland än vad ska gälla för andra verksamheter med effekter

som endast inom det landet.

egna

Konventionen ska även tillämpas på internationellt samarbete

ömsesidigt bistånd vid industriolyckor och forskning och utveck-

ling. Den ska vidare skapa förutsättningar för informations- och

teknologiutbyte inom området industriolyckor. Om andra konventioner reglerar fråga ska industriolyckskon-

en ventionen inte tillämpas. Sådana konventioner finns för kärntekniska olyckor och andra olyckor med radioaktiva ämnen, för olyckor till följd verksamheter i marin miljö och för utsläpp olja eller

av av andra skadliga ämnen till sjöss samt för säkerheten i samband med

landtransporter. Industriolyckskonventionen ska emellertid tilläm-

på räddningsinsatser vid olyckor i samband med landbaserade pas transporter och på transporter inom områden den farliga verksamheten ligger. Konventionen ska vidare inte tillämpas på olyckor vid

militära anläggningar, på dammolyckor med undantag för

effekterna

av industriolyckor till följd sådana olyckor och på utsläpp till

följd av genetiskt modifierade organismer DNA.

Med industriolycka enligt konventionens definitioner

en avses en händelse till följd okontrollerad utveckling i varje form

av en av verksamhet omfattar farliga ämnen. Verksamheten kan i

som vara

anläggning t.ex. vid tillverkning, användning, lagring, hante-

en -

ring eller slutligt omhändertagande eller under i den

- transport utsträckning sådana faller inom för konventionens tillämpnings-

ramen område. Med farlig verksamhet varje verksamhet där eller

avses ett flera farliga ämnen förekommer eller kan förekomma. Dessa ämnen ska i eller överstiga sådana mängder i bilaga till

vara som anges en konventionen.

Inom svensk lagstiftning behandlas frågor förebyggande

om av

allvarliga olyckor berör farliga ämnen och begränsning

som av olyckornas konsekvenser för människor och miljö i olika författ-

ningar. Industriolyckskonventionens krav på parterna vidta åt-

att

260 Olyckor med kemikalier

gärder för att förebygga industriolyckor som kan ge upphov till

gränsöverskridande effekter tillgodoses främst inom för rädd-

ramen

ningstjänst- och miljöskyddslagstiftningen samt lagstiftningen

brandfarliga och explosiva Även arbetsmiljölagstiftningen får

varor.

indirekt betydelse för förebyggande åtgärder mot industriolyckor

som kan upphov till gränsöverskridande effekter. Plan- och bygg-

lagstiftningen, naturresurslagstiftningen och lagstiftningen ke-

miska produkter har också betydelse för förebyggande och begräns-

ning de konsekvenser olyckor upphov till.

av som ger

I räddningstjänstlagen 1986:1102 finns bestämmelser olycks-

och skadeförebyggande åtgärder. Med räddningstjänst i lagen

avses de räddningsinsatser staten eller kommunerna ska för vid

som svara

olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att

hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i mil-

jön. Enligt 43 S räddningstjänstlagen är anläggningens ägare eller

innehavare skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta bered-

skap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åt-

gärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador på människor och miljön. Detta gäller för anläggning där verksamheten innebär

en fara för olyckshändelse ska orsaka sådana skador. Vid utsläpp

att en

giftiga eller skadliga ämnen från sådan anläggning ska enligt

av en 38 § anläggningens innehavare underrätta länsstyrelsen, polis-

myndigheten och räddningskåren, utsläppet påkallar särskilda

om åtgärder till skydd för allmänheten. Underrättelse ska också lämnas

det föreligger överhängande fara för ett sådant utsläpp. När-

föreskrifter ägarens eller innehavarens skyldigheter att mare om genomföra riskanalyser och lämna information finns i 66 b-d §§

räddningstjänstförordningen 1986:1107. Räddningsverket, som

enligt sin instruktion 1988:1040 särskilt ska samordna samhällets

verksamhet inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten samt

bevaka riskutvecklingen inom verksamhetsområdet och verka för

att åtgärder vidtas för befolkningens skydd och för att förebygga

olyckor, har meddelat allmänna råd för tillämpningen 43 §

räddningstjänstlagen. Utredningen att lydelsen 43 § räddningstjänstlagen för

anser av verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen ska till

anpassas de krav som ställs i industriolyckskonventionen. Därmed kommer samtidigt de krav ingår i EU:s förslag till COMAH-direktiv att

som

vara tillgodosedda. Utredningen föreslår att det av räddningstjänstlagen ska framgå

att den utövar verksamheten ska vidta de åtgärder som behövs

som för att kunna förebygga olyckshändelser kan orsaka skador på

som människor eller i miljön och i skälig omfattning hålla eller bekosta

beredskap med personal och egendom samt i övrigt vidta erforder-

liga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Som utred-

Olyckor med kemikalier 261

ningen framhållit bör samtliga omständigheter och behoven åtav gärder även vid andra verksamheter i omgivningen beaktas vid fastställande kraven på åtgärder. Utredningen föreslår att också det av

ska framgå räddningstjänstlagen.

senare av De särskilda krav kan komma att ställas inom för som ramen anspeciallagstiftning kommer också att gälla de verksamheter nan som

är skyldiga att vidta åtgärder enligt 43 § räddningstjänstlagen. De detaljföreskrifter fordras för tillämpningen de föreslagna be-

som av stämmelserna bör meddelas regeringen eller den myndighet av som

regeringen bestämmer.

Med den föreslagna ändringen 43 § utredningen

nu av anser att

det läggs fast att olycksförebyggande åtgärder och åtgärder för

att hindra eller begränsa skador vid olyckshändelser i verksamheter som

innebär hantering farliga ämnen ska i sammanhang och

av ses ett att samtliga omständigheter som påverkar säkerheten kommer att kunna beaktas. En helhetsbedömning gör det möjligt väga de olika åtatt

gärderna mot varandra. Mer långtgående olycksförebyggande åtgär-

der kan således medföra begränsningar i kraven på skadeförebyg-

gande åtgärder och beredskapsåtgärder. Det berörda företaget eller

de berörda företagen bör i samverkan med kommunen kunna komma fram till vilka åtgärder behövs och hur för dessa åtgärsom ansvaret

der ska fördelas. Enligt utredningens mening leder förslagen i denna

del till att de mest effektiva och rationella lösningarna kan uppnås.

Som framgår den fortsatta redovisningen utredningen

av anser att

den Övergripande prövningen vilka åtgärder ska fordras

av som sam-

ordnas med miljökonsekvensbeskrivningen och miljöskyddslagstiftningens tillståndsprövning.

I det som blir ett nytt andra stycke i 43 S syftar utredningen på bl.a. anläggningar där stora mängder människor samlas. Det kan vara fråga om varuhus och inomhustorg där människor vid olycksen händelse kan utsatta för särskilda risker. Tillsynsmyndighetervara

na enligt räddningstjänstlagen har hittills inte utnyttjat 43 S för

att ställa krav på ägarna eller innehavarna till sådana anläggningar.

Bedömning av ratifikationsfrågan

Som utredningen framhållit utgör industriolyckskonventionen

ett

betydelsefullt led i utvecklingen folkrätten på miljöskyddsområdet.

av Den skapar grunden för ett aktivt samarbete mellan länderna inom UNECE-området och erbjuder ett instrument gör det möjligt som

att skydda människor och miljö industriolyckor. Förutsättningar

mot

skapas för uppbyggnad betydelsefull kompetens en av som tillgodo-

både miljöskydds- och säkerhetsintressen i central- och Östeuroser peiska länder där utveckling industrin kan väntas de närmaste en av

262 Olyckor med kemikalier

åren. Detta är ett led i det allmänna arbetet med förtroendeskapande åtgärder som ESK har initierat.

Samarbetet inom för konventionen skapar likvärdiga för-

ramen utsättningar för industrin i de olika länderna och stimulerar

samverkan mellan länderna. Den får därmed industripolitisk bety-

även en delse. Allmänt informations- och erfarenhetsutbyte mellan länder främjar säkerhetsarbetet. Konventionen kan från dessa synpunkter medföra fördelar även för svensk del.

Utredningen föreslår att Sverige ratificerar konventionen. När det gäller tidpunkten för ratifikationen finns det skäl att avvakta EU:s

ställningstagande. Utredningen redovisar i texten följer de

som lagstiftningsåtgärder fordras för att Sverige ska kunna ratificera

som konventionen.

Identifiering, konsultationer och rådgivning

Upphovsparten, är den part under vilkens jurisdiktion

som en industriolycka inträffar eller kan befaras inträffa, har skyldighet

enligt artikel 4 i industriolyckskonventionen att vidta åtgärder för

att identifiera farliga verksamheter och säkerställa att berörda parter underrättas varje sådan verksamhet. Diskussioner kan inledas

om mellan berörda parter identifieringen de farliga verksamheter

om av

rimligen kan orsaka gränsöverskridande effekter. Vid oenighet

som

kan frågan hänskjutas till undersökningskommission för råd.

en Bestämmelser sådan kommission och förfarandet mellan be-

om en rörda parter finns i Bilagorna och III till konventionen. Om UN

ECE-konventionen miljökonsekvensbeskrivningar den sJz.

om - Esbokonventionen tillämpas på verksamheten och den beskriv-

ning görs innefattar utvärdering de gränsöverskridande

som en av effekterna industriolyckor, ska det slutliga beslut fattas

av som anses

uppfylla även relevanta krav enligt industriolyckskonventionen.

Bilaga I till konventionen när verksamhet är den art

anger en av att den klassificeras farlig verksamhet och därmed är underkas-

som tad förpliktelsen att underrätta och inleda diskussioner.

Krav på miljökonsekvensbeskrivningar finns också i svensk lagstiftning. Som har framgått redogörelsen i kapitel 7 ska en ansö-

kan tillstånd enligt 4 kap. naturresurslagen innehålla miljö-

om en

konsekvensbeskrivning. Vidare har i miljöskyddslagen 1969:387

och i uattenlagen 1983:291 införts krav på ansökan till-

att en om

stånd enligt dessa lagar ska innehålla miljökonsekvensbeskrivning.

Den prövande myndigheten kan alltså kräva att en miljökonsekvens-

beskrivning ska upprättas innan den beviljar tillstånd för verk-

en samhet.

I Esbokonventionens allmänna villkor artikel 2 åtar sig parterna,

Olyckor med kemikalier 263

antingen individuellt eller tillsammans, att vidta alla lämpliga och effektiva åtgärder för att förebygga, minska och kontrollera bety-

dande skadlig gränsöverskridande miljöpåverkan från föreslagna

verksamheter. Med påverkan varje inverkan från föreslagen

avses en verksamhet på miljön inklusive människors hälsa och säkerhet, flora,

fauna, mark, luft, vatten, klimat, landskap och historiska

monument eller andra materiella värden eller på samspelet mellan dessa

faktorer. Den svenska regeringen har inte bedömt det nödvändigt

att

göra någon lagändring med anledning godkännandet Esbo-

av av konventionen. Närmare föreskrifter finns i förordningen 1991:738

om miljökonsekuensbeskrivningan Det ska tilläggas att industriolyckskonventionens bestämmelser

om förebyggande åtgärder och beredskap för närvarande inte bedöms tilllämpliga på några verksamheter i Sverige. De verksam-

vara heter, som till följd vad i Bilaga I till konventionen

av som anges skulle underkastade bestämmelserna, är inte lokaliserade på

vara ett sådant sätt i förhållande till andra territorium

staters att en olycka vid dem får gränsöverskridande konsekvenser. Förhållandena kan

emellertid förändras. En omständighet kan ha betydelse

som är att

grannstat kan göra bedömning och i så fall ska reglerna en en annan om identifiering tillämpas. Det nya direktiv föreslås ersätta

som Seveso-direktivet COMAH kan också komma medföra krav på

att att regler detta slag ska gälla generellt och inte endast i relation till

andra stater. Enligt utredningens mening är det inte lämpligt ha

att en typ av regelsystem för verksamheter där olyckor kan orsaka gränsöverskridande effekter och för andra verksamheter.

en annan typ

Även redan finns inom för med

om regelsystemet ramen systemet

miljÖkonsekvensbeskrivningar bör de gränsöverskridande förhållan-

dena, dvs relationen mellan de berörda länderna och mellan respektive land och lokala myndigheter, företag och enskilda inom landet, bli föremål för närmare studier. Ett behov särskilda regler

av nya fordras inte för tillgodose konventionens krav. Samtliga verk-

att samheter kan aktuella faller inom för miljöskyddslag-

som vara ramen

ens tillämpning. Detta innebär att miljöskyddskraven kommer

att

tillgodoses.

Enligt 5 § miljöskyddslagen ska den utövar eller ämnar utöva

som

miljöfarlig verksamhetvidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iakttaga de försiktighetsmått i övrigt

som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet.

Omfattningen dessa åligganden bedöms med utgångspunkt i vad

av som är tekniskt möjligt vid verksamheten kostnaden för skydds-

samt

åtgärder och de ekonomiska verkningar i övrigt försiktighetsmåtten

kommer i fråga. som

Utredningen föreslår att den övergripande prövningen vilka

åtgärder ska fordras samordnas med miljökonsekvensbeskriv-

som

264 Olyckor med kemikalier

ningen och tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen. Mot bakgrund den pågående översynen lagstiftningen och organi-

av av

sationen på miljöskyddsområdet lägger utredningen på den här punk-

ten inte fram något förslag till författningstext. Utredningen förslår

att frågan ska behandlas i översynsarbetet.

Utredningen vill framhålla att miljöskyddslagens och rädd-

ningstjänstlagens regler gäller vid sidan varandra. Följden blir att

de krav myndigheterna ställer med stöd speciallag

som av en som

räddningstjånstlagen det kan fråga t.ex. insatsplanerna

- vara om

vidare följande avsnitt gäller vid sidan de villkor för verkse - om samheten har fastställts i tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen.

som

Frivillig utvidgning

Enligt artikel 5 i industriolyckskonventionen kan berörda parter in-

leda diskussioner huruvida verksamhet som inte täcks

om en av konventionens Bilaga I ska behandlas farlig verksamhet eller

som en inte. Parterna kan i dessa fall komma överens att använda

om en

rådgivningsmekanism eller hänskjuta frågan till en undersöknings-

l kommission för att ett råd. Efter överenskommelse mellan

par-

kan konventionen eller någon del den i det aktuella fallet terna av komma att tillämpas på verksamheten den farlig verk-

som om var en samhet.

Bestämmelserna i 43 S räddningstjånstlagen gäller alla verksamheter där det är fara för olyckshändelse ska orsaka allvarliga

att en

skador på människor eller i miljön. Räddningstjänstlagens tillämp-

ning är således inte inskränkt till enbart sådana verksamheter

som täcks Bilaga Alla verksamheter där det kan fråga frivil-

av vara om lig utvidgning hör således till dem som räddningstjänstlagen redan

är tillämplig på.

Även miljöskyddslagen är tillämplig på verksamheter inte

som

l överskrider de gränsvärden framgår bilagan nedan. Detta

som av se innebär att gränsöverskridande förhållanden kommer att behandlas

inom för den gällande svenska lagstiftningen.

ramen

Förebyggande åtgärder

Enligt industriolyckskonventionens artikel 6 ska parterna vidta lämp-

liga åtgärder för att förebygga industriolyckor, inbegripet åtgärder

för att förmå företagsledningar att vidta åtgärder för att minska risken för industriolyckor. Exempel på sådana åtgärder beskrivs i Bilaga IV till konventionen. Upphovsparten dvs varje part eller de

parter under vilkens eller vilkas jurisdiktion industriolycka kan

en befaras inträffa ska ålägga företagsledningen att visa hur den far- l

liga verksamheten kan genomföras på ett säkert sätt. Det kan ske

Olyckor med kemikalier 265

genom att företagsledningen tillhandahåller information

om proces-

I Bilaga V vad bör beaktas i den analys och utvärdesen. anges som ring den farliga verksamheten bör utföras. Farlig verksamhet

av som är enligt definitionen i artikel 1 varje verksamhet där ett eller flera farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i sådana mängder

motsvarar eller överstiger de mängder i konventionsom som anges

Bilaga I och kan upphov till gränsöverskridande effekter.

ens som ge

Som tidigare framhållits tillgodoses i svensk lagstiftning industriolyckskonventionens krav på parterna att vidta åtgärder för att fö-

rebygga industriolyckor kan upphov till gränsöverskridande

som ge

effekter främst inom för räddningstjänst- och miljöskydds-

ramen

lagstiftningen samt lagstiftningen brandfarliga och explosiva

Även arbetsmiljölagstiftningen får indirekt betydelse i fråga

varor.

förebyggande åtgärder mot industriolyckor kan upphov

om som ge

till gränsöverskridande effekter. Lagstiftningen kemiska produk-

ter har också betydelse i sammanhanget. Med den förändring 43 § räddningstjänstlagen 1986:1102

som utredningen föreslagit anpassas regleringen till konventionens

krav. Ett heltäckande kommer att föreligga för ägaren eller

ansvar innehavaren verksamheter omfattar hantering farliga

av som av ämnen att vidta de åtgärder behövs för att förebygga olycks-

som händelser och att hindra eller begränsa skador. Det direkta ansvaret kommer att utövas av företagsledningen eller platschefen vid verk-

en samhet. Skyldigheten att visa hur den farliga verksamheten kan

genomföras på ett säkert sätt behandlas längre fram i kapitlet.

Ägaren eller innehavaren sådan anläggning i 43 §

av en som avses

räddningstjänstlagen 1986:1102 ska enligt 66 b § räddningstjänstförordningen 1986:1107 analysera riskerna för sådana olyckshän-

delser vid anläggningen skulle kunna medföra skador på män-

som

niskor eller i miljön. Enligt 66 S räddningstjänstförordningen ska

c han, sådana kemiska ämnen eller beredningar kemiska produk-

ter vid olyckshändelse kan orsaka allvarliga skador på män-

som en niskor eller i miljön hanteras vid anläggningen, informera den kom-

där anläggningen är belägen i olika avseenden, bl.a. vilka mun om säkerhetsrutiner och säkerhetssystem finns vid anläggningen och

som

de åtgärder i övrigt vidtagits för att förebygga olyckshändelser

som

samt vilka åtgärder vidtagits för att lindra följderna olycks-

som av en händelse. Motsvarande föreskrifter riskanalys och information

finns bl.a. inom för miljöskydds- och arbetsmiljölagstiftningen

ramen

samt lagstiftningen brandfarliga och explosiva De krav på

om varor.

åtgärder i fråga förebyggande industriolyckor ställs i

om av som konventionen kommer sålunda att tillgodoses inom för den

ramen

svenska lagstiftningen.

266 Olyckor med kemikalier

Beslut om lokalisering

Enligt artikel 7 i industriolyckskonventionen ska upphovsparten

sträva efter att anta riktlinjer för lokalisering farliga verksam-

av nya

heter och för reglering betydelsefulla ändringar redan

av som avser existerande farliga verksamheter. Syfte är att minimera risken för befolkningen och samtliga berörda parters miljö. De utsatta parterna

ska eftersträva antagandet riktlinjer för ändamålsenlig

av en samhällsutveckling i områden skulle kunna utsättas för gränsöver-

som skridande effekter industriolycka orsakas farlig verk-

av en som av samhet, så att riskerna minimeras. Parterna bör vid utarbetandet och upprättandet riktlinjerna beakta bl.a. resultaten risk-

av av

analysen och utvärderingen enligt Bilaga V i konventionen.

Plan- och bygglagen 1987:10 innehåller bestämmelser plan-

om läggning mark och vatten samt byggande. I 2 kap. PBL finns

av om bestämmelser allmänna intressen ska beaktas vid planlägg-

om som

ning och vid lokalisering bebyggelse. Enligt 2 kap. 1 § PBL ska

av mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge

samt föreliggande behov. Vid planläggningen och i ärenden bygg-

om lov och förhandsbesked ska lagen 1987:12 hushållning med

naturresurser m.m. naturresurslagen tillämpas 2 §. Bebyggelsen

ska enligt 2 kap. 3 S PBL lokaliseras till mark är lämpad för

som ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa. Inom

områden med sammanhållen bebyggelse ska bebyggelsemiljön

utformas med hänsyn till behovet skydd mot uppkomst och sprid-

av ,

ning brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser 4

av i S 1 p--

Naturresurslagen grund för att avgöra frågor

ger en gemensam

konkurrerande anspråk på mark och vatten Företräde ska enligt om 2 kap. 1 § ges sådan användning medför från allmän

som en syn-

punkt god hushållning. Enligt 5 kap. 1 § naturresurslagen ska

ansökan tillstånd innehålla miljökonsekvensbeskrivning.

om en

Denna ska möjliggöra samlad bedömning planerad

en av en anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser 3 §. Mark- och vattenområden är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell

som pro-

duktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, Vattenförsörjning eller avfallshantering ska enligt 2 kap. 8 § naturresurslagen så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtag-

ligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet sådana anlägg-

av ningar. Vidare ska områden är riksintresse för anläggningar

som av skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller

utnyttjandet av anläggningarna.

Plan- och bygglagen och naturresurslagen gör det möjligt för

myn-

Olyckor med kemikalier 267

digheterna att ställa långtgående krav i fråga lokalisering och

markanvändning. Dessa kompletteras av bestämmelserna i

miljöskyddslagstiftningen och vattenlagen samt räddningstjänstlagstiftningens regler när det gäller riskanalys och information. Den

svenska lagstiftningen täcker således vad fordras i konvention-

som

artikel 7 i fråga riktlinjer för lokalisering, för betydelsefulla

ens om

ändringar och för ändamålsenlig samhällsutveckling i områden

som kan utsättas för gränsöverskridande effekter industriolycka

av en

orsakas farlig verksamhet. som av

Räddningstjänstberedskap

Enligt artikel 8 i industriolyckskonventionen ska parterna vidta lämp-

liga åtgärder för att vidmakthålla ändamålsenlig beredskap och sä-

kerställa att beredskapsåtgärder vidtas för att begränsa gränsöverskridande effekter industriolyckor. Upphovsparten ska säkerställa

av att planer utarbetas för insatser inom och utanför aktuella verksamheter. Företagsledningar har för att genomföra insatser

ett ansvar omedelbart inom sitt verksamhetsområde. Vid utarbetandet pla-

ska hänsyn tas till de slutsatser analysen och utvärdenerna som ringen den farliga verksamheten lett till. Upphovsparten ska för

av utarbetande planer förse övriga parter med de uppgifter den för-

av fogar över. Parterna ska till att planerna stämmer överens med

se varandra och där det är lämpligt utarbeta gemensamma planer

- utanför verksamheterna. Planerna bör revideras regelbundet. De

beredskapsåtgärder beskrivs utförligt i Bilaga VII till

som avses konventionen.

I den svenska lagstiftningen behandlas dessa frågor inom ramen

för räddningstjänstlagstiftningen. Med räddningstjänst enligt

avses

2 § räddningstjänstlagen 1986:1102 de räddningsinsatser sta-

som ten eller kommunerna ska för vid olyckshändelser och över-

svara

hängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa ska-

dor på människor eller egendom eller i miljön. Lagen gäller inte hälso-

och sjukvård.

Räddningstjänsten ska enligt 4 S räddningstjänstlagen planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom god-

tagbar tid och genomföras ett effektivt sätt. Kommunerna och de

statliga myndigheter för verksamhet enligt rädd-

som svarar ningstjänstlagen ska samarbeta med varandra och med andra

som berörs verksamheten 5 §.

Varje kommun ska enligt 6 § räddningstjänstlagen för

svara räddningstjänsten inom kommunen och ska enligt 7 § för att

svara åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd

bränder förebyggs. Kommunen ska också främja olycksav annan och skadeförebyggande verksamhet i kommunen. Enligt 8 S ska

268 Olyckor med kemikalier

kommunerna ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras

resur-

för räddningstjänsten och för förebyggande verksamhet enligt 7

ser

För varje kommun ska det enligt 21 S finnas räddningstjänst-

plan ska innehålla bl.a. uppgifter räddningskårens organi-

som om sation i stora drag.

Ägare eller innehavare byggnader eller andra anläggningar ska

enligt 41 S räddningstjänstlagen i skälig omfattning hålla utrustning

för släckning brand och för livräddning vid brand eller

av annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder behövs för att j

som förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd j

av brand. Vid anläggning, där verksamheten innebär fara för att

en en olyckshändelse ska orsaka allvarliga skador på människor eller i

miljön, är enligt 43 S räddningstjänstlagen anläggningens ägare eller

innehavare skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta bered-

skap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åt-

gärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Bestämmelser

riskanalys och information i fråga anläggningar i 43 S

om som avses

räddningstjänstlagen finns i 66 b-c SS räddningstjänstförordningen

1986:1107.

Utredningen att bestämmelserna i räddningstjänstlagen i allt il

anser

kraven i konventionen. Det behov i

väsentligt uppfyller av komplettering föreligger tillgodoses genom den ändring 43 S

som av

räddningstjänstlagen utredningen föreslagit tidigare i detta ka-

som pitel. Vid översynen denna paragraf har utredningen även beak-

av tat bestämmelserna i EU:s direktivförslag COMAH.

Utredningen föreslåri det här sammanhanget att räddningstjänstförordningen kompletteras med precisa krav i enlighet med

mera konventionens bestämmelser, t.ex.

D parterna underrättar varandra sina planer för räddning-

I-Iur om

smsatser;

, D Säkerställandet av att laner för räddningsinsatser inom verksam-

heter utarbetas och ämpas;

D Att planerna innefattar lämpliga räddningstjänståtgärder och

an-

dra åtgärder för att förebygga och minimera gränsöverskridande effekter;

Formerna för att förse övriga berörda parter med tillgängliga

D upp-

gifter;

Säkerställandet att planen för räddninginsatser utanför anlägg- f D av

ningar utarbetas och tillämpas;

Att planerna innefattar åtgärder ska vidtas för att förebygga 3 D som

och minimera gränsöverskridande effekter;

Säkerställande att hänsyn tas till de slutsatser analysen

D av som

och utvärderingen lett till;

D Behovet av att försöka se till att planerna stämmer överens med

varandra;

Olyckor med kemikalier 269

planer för räddningsinsatser utan-

El Upprättandet av gemensamma

för anläggningar; och Att planer för räddningsinsatser ska revideras.

I Sverige finns för närvarande de kommunala räddningstjänstplaner-

endast mycket övergripande behandlar räddningstjänsfrå-

na, som

i kommunen. De mycket tekniskt utformade insatsplanerna gorna

är ett hjälpmedel för personalen under själva insatsen. Ett syftena

av med konventionen och med COMAH är att till stånd

- - en mer heltäckande plan för säkerhet och skydd i verksamheten och verksamhetens omgivningar. Med plan något som närmast motsva-

avses

den beredskapsplan finns för kärntekniska anläggningar. rar som

Utredningen föreslår att kommunen ska utarbeta planer för räddningsinsatser för de verksamheter faller inom för 43 §

som ramen

räddningstjänstlagen. Dessa planer ska behandla alla beredskapsåtgärder behövs med anledning verksamheten. Av praktiska

som av skäl och för att den överblick behövs ska planerna åt-

ge som avse gärder både inom och utanför de berörda verksamheternas områden.

Att kommunerna ska ha ansvaret för planen stämmer bäst över-

med räddningstjänstlagens systematik. Det innebär att bered-

ens skapen inom verksamhet är underordnad kommunens räddnings-

tjänst och vid insats i ledningshänseende är underställd räddnings-

en ledaren i kommunal räddningstjänst. Planerna bör naturligtvis utarbetas i nära samarbete mellan kommunen och den utövar verk-

som samheten. För denne utgör planen del materialet han ska

en av som presentera för att visa att de övergripande säkerhetskraven på verksamheten är tillgodosedda. Den utövar verksamheten ska i

som en-

lighet med utredningens förslag för kostnaderna för denna pla-

svara

nering. Dessa planer för räddningsinsatser bör kunna kompletteras med tekniska insatsplaner uppdateras vid behov

mera som i samverkan mellan företagsledningen och den kommunala räddningstjänsten.

De gränsöverskridande frågorna beredskap för och insatser

om vid olyckor behandlas i det praktiska samarbetet med Sveriges

grannstater inom för det nordiska ramartalet räddningstjänst.

ramen om Den aktuella konventionen går emellertid längre i vissa

nu avseenden. Samspelet mellan parterna är således för närvarande inte reglerat i det nordiska ramavtalet. Utredningen föreslår att frågan om samspelet ska övervägas även inom samarbetet enligt ramavtalet.

Information till och deltagande allmänheten

Enligt konventionens artikel 9 ska parterna säkerställa att information allmänheten i de områden kan påverkas en industri-

ges som av olycka vid farlig verksamhet kanaler parterna finner

en genom som

270 Olyckor med kemikalier

lämpliga. Detaljerade krav på informationen finns i Bilaga VIII. Den berörda allmänheten ska när så är möjligt och lämpligt upphovsav parten tillfälle att delta i den prövning verksamheten kan ges av som vara aktuell. Upphovsparten ska säkerställa den att utsatta partens

allmänhet möjligheter. Fysiska eller juridiska

ges samma personer påverkas eller kan komma påverkas skadligt de gränsösom att av verskridande effekterna industriolycka ska av en ges möjlighet att använda lämpliga administrativa och rättsliga förfaranden motsvarande dem finns för i det landet som personer egna

Inom svensk lagstiftning är aktiv informationsgivning till allmän-

heten vad allmänheten ska göra i händelse olycka inte om av en

uttryckligen reglerad. Möjligheter för allmänheten att påverka planeringen eller utformningen i övrigt beredskapen finns inte heller

i svensk lagstiftning. Förändringar fordras därför för tillgodose

att konventionens krav. Det är fråga att införa lagregler om nya om information till allmänheten och för behandling ett nytt system av

beredskapsåtgärderna vid eller omkring farliga verksamheter.

När det gäller information till allmänheten, finns det i 22 §

räddningstjänstlagen 1986:1102 skyldighet för kommunen

en att

upplysa allmänheten vad räddningstjänstplanen innehåller

om om varning och information till allmänheten vid allvarliga olyckshändelser. Utredningen föreslår denna bestämmelse förs över till att en paragraf information till allmänheten och kompletteras med ny om skyldighet att också till att allmänheten i de områden en se - som kan komma att påverkas olycka i sådan verksamhet av en en som

avses i 43 S räddningstjänstlagen får den ytterligare information

behövs för att de berörda vid olyckshändelse ska kunna vidta som en

nödvändiga skyddsåtgärder. Den möjlighet för närvarande

som an-

finnas för tillsynsmyndighet förelägga anläggningens inne-

ses en att havare enligt 43 S räddningstjänstlagen att informera allmänheten kan inte uppfylla det behov föreligger generellt säanses som av att kerställa att allmänheten får information innan olyckshändelse en har inträffat.

Utredningen föreslår bestämmelse informationsskyldighet

att en om

om skyddsåtgärder införs i räddningstjänstlagen.

Allmänheten ska enligt konventionen kunna del planen för ta av

räddningsinsatser och information beredskapsåtgärderna

annan om vid verksamhet samt tillfälle framföra synpunkter på dessa. en att Denna rättighet ska inte enbart allmänheten i den kommun där avse verksamheten bedrivs utan också andra berörda i grannkommun en eller i ett annat land. Detta överensstämmer med vad redan gälsom ler i andra industrialiserade länder.

Utredningen föreslår att regler möjliggör ett sådant deltagande

som ska införas. Frågan är vilket förfarande ska användas för som att alla berörda också ska möjligheter att överklaga beslutet beom

Olyckor med kemikalier 271

redskapen vid den farliga verksamheten. Möjligheten att överklaga

ska, för uppfylla konventionens krav, naturligtvis också gälla den att berörda allmänheten grannkommun till den där verksamheten i en utövas och i ett annat land.

Sambandet med för miljökonsekvensbeskrivningar och

systemet

tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen är uppenbart. Det fram-

står därför nödvändigt att kraven i fråga om förebyggande åt-

som

gärder, planen för räddningsinsatser och övriga beredskapsåtgärder utredningen föreslagit samordnas med miljökonsekvens-

som

beskrivningen och avgörandet i tillståndsprövningen vilka öv-

om riga miljöskyddskrav ska gälla för verksamheten. Tillståndssom

offentligt förfarande kan tillgodose kraven på prövningen är ett som

allmänhetens inflytande och deltagande. Företagsledningen har också

naturlig roll i denna prövning lägga fram förslag till

en genom att hur de aktuella kraven på åtgärder ska lösas. Om prövningen nu

knyts till miljökonsekvensbeskrivningen och miljöskyddsprövningen

kommer konventionens krav på allmänhetens deltagande att bli upp-

fyllda. Frågan är vilket förfarande ska tillämpas för insatsplanerna.

som Utformningen insatsplaner, kan behöva ändras på ett enkelt av som

och smidigt sätt, utgör en fråga om tillämpningen av speciallagstiftningen i räddningstjänstlagen både inom den berörda verksamheten och i den kommunala räddningstjänsten. Insatsplanerna

hjälpmedel bör kunna ändras successivt. Tillsynen över är ett som

dessa planer är aktuella sker i enlighet med räddningstjänstlag-

att stiftningens bestämmelser. Det innebär att räddningstjänsten i komäven i fortsättningen ska upprätta insatsplanerna. munerna

De krav på preciseringar i informationsgivningen som gäller enligt

Bilaga VII till konventionen bör kunna tillgodoses förordgenom ning eller föreskrifter myndigheter utfärdar. som

Alarmeringssystcm för industriolyckor

Parterna ska enligt konventionens artikel 10 till att det finns se sam-

ordnade och effektiva alarmeringssystem för industriolyckor på lämp-

liga nivåer. Upphovsparten ska säkerställa att de utsatta parterna omedelbart underrättas på lämpliga nivåer genom alarmerings- Närmare bestämmelser alarmeringen finns i Bilaga IX systemen. om till konventionen. Berörda ska vidare säkerställa att insatser parter

genomförs möjligt och i lämplig utsträckning med hän-

så snart som

till omständigheterna enligt de planer upprättats.

syn som Kommunerna och de statliga myndigheter för räddsom svarar ningstjänst ska enligt 30 § räddningstjänstlagen till att det finns se

anordningar för alarmering räddningsorganen. Vid utsläpp

av av giftiga eller skadliga ämnen från anläggning i 43 § ska en som avses

272 Olyckor med kemikalier

anläggningens innehavare underrätta länsstyrelsen, polismyndigheten och räddningskåren, utsläppet påkallar särskilda åtgärder till

om skydd för allmänheten 38 S. Underrättelse ska också lämnas, om

det föreligger överhängande fara för sådant utsläpp.

ett Enligt 39 S ska den upptäcker eller på sätt får kännesom annat dom brand eller olyckshändelse innebär fara för om en om en som någons liv eller allvarlig risk för någons hälsa eller för miljön, om det är möjligt, dem är i fara och vid behov tillkalla hjälp. varna som Detsamma ska gälla den får kännedom det föreligger som om att en överhängande fara för sådan brand eller olycksändelse. Om en en olyckshändelse, kan orsaka allvarliga skador på människor elsom ler i miljön, inträffar vid sådan anläggning i 43 S en som avses

räddningstjänstlagen eller överhängande fara för sådan olycks-

om en

händelse förelegat, ska enligt 66 S räddningstjänstförordningen

c 1986:1107 anläggningens ägare eller innehavare omgående infor-

mera den kommun där anläggningen är belägen och Räddningsver-

ket. Räddningsverket ska omgående informera regeringen såom

dana olyckshändelser eller befarade olyckshändelser.

Som framgått är konventionens krav på alarmeringssystem tillgodosedda i räddningstjänstlagstiftningen. När det gäller frågan

om alarmering över gränser till de nordiska grannstaterna, behandlas denna inom för det nordiska ramavtalet. Även inom ramen ramen

för den frivilliga tillämpningen den aktuella konventionen har

av nu konsultationsmöten hållits. Syftet har varit att utveckla systemen med

lämpliga förfaranden vid alarmering över gränser. De formella krapå samverkan i detta avseende samverkan med ansvariga ven -

räddningstjänstmyndigheter i grannstaterna har ansetts tillgodo-

sedda bestämmelsen i 5 S räddningstjänstlagen kommugenom att

och de statliga myndigheterna för verksamhet

nerna som svarar enligt lagen ska samarbeta med varandra och med andra berörs som av verksamheten. Bestämmelsen bör inte uppfattas tillämplig som endast på samarbete inom landet.

Utredningen anser att det i 30 S räddningstjänstlagen ska klarlägatt det föreligger skyldighet för räddningsorgan gör

gas en ett som en räddningsinsats att omedelbart underrätta berörd myndighet i ett annat land än Sverige. Skyldigheten ska gälla effekterna om av en

olyckshändelse påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänhe-

ten eller miljön i det andra landet. För tillgodose de detaljeatt mer rade kraven i konventionens Bilaga IX bör lämpliga åtgärder vidtas

inom ramen för det nordiska ramavtalet.

Skyldigheten att i enlighet med utarbetade planer vidta åtgärder

vid industriolycka eller omedelbart hot sådan eller en ett om en att

göra räddningsinsatser följer, framgår texten under nästa

som av

rubrik, av räddningstjänstlagens bestämmelser.

Olyckor med kemikalier 273

Insatser

Parterna ska enligt artikel 11 i industriolyckskonventionen säkerställa att ändamålsenliga räddningstjänstinsatser snarast vidtas vid

industriolycka eller vid omedelbart hot sådan. en om en De mest effektiva metoderna att begränsa effekterna ska användas. Vid

en olycka medför eller kan komma att medföra gränsöverskridande

som effekter ska parterna säkerställa att behovet åtgärder när så är

av lämpligt bedöms gemensamt företrädare för de båda länderna.

av De berörda parterna ska vidare enligt konventionen sträva efter att samordna sina insatser.

Enligt 2 § tredje stycket räddningstjänstlagen föreligger endast

skyldighet för staten eller kommunen att göra räddningsinsats

det med hänsyn till behovet ett snabbt ingripande, det hotade om av intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen.

Räddningstjänsten ska enligt 4 § planeras och organiseras så att

räddningsinsatserna kan påörjas inom godtagbar tid och

genomföras på ett effektivt sätt. Kommunerna och de statliga myndigheter

för verksamhet enligt räddningstjänstlagen ska

som svarar samarbeta med varandra och med andra berörs verksamheten

som av 5 S-

Av 6 § räddningstjänstlagen följer att varje kommun ska för

svara

räddningstjänsten inom kommunen, det inte är fråga statlig

om om

räddningstjänst. I varje kommun ska det enligt 9 § räddningstjänstlagen finnas räddningskår. Räddningskåren ska göra de räddning-

en sinsatser kommunen har ansvaret för 12 S. Om det vid

som en anläggning inom kommunen har organiserats särskild enhet för

räddningsinsatser vid anläggningen, får kommunen enligt 13 §

räddningstjänstlagen träffa avtal med ägaren eller innehavaren

anläggningen att enheten ska ingå räddningsstyrka i

om som en

räddningskåren. En sådan enhets räddningsinsatser

är att anse som kommunal räddningstjänst också när insatserna görs inom den

egna

anläggningen.

Bestämmelserna i räddningstjänstlagen får uppfylla de krav

anses

ställs i konventionen. Det föreligger således skyldighet att som en ingripa i händelse industriolyckor eller överhängande fara för

av sådana olyckor med effektiva insatser. Det förutsätts också i lagstift-

ningen att samverkan ska ske i erforderlig utsträckning. Någon in-

skränkning till enbart samverkan inom landet förutsätts inte i lagen. För att underlätta samverkan över riksgränserna har det nordiska ramavtalet undanröjt alla formella hinder för sådan samverkan. Inom

för detta avtal utvecklas successivt systemen för att underlätta ramen samordnade insatser. Någon lagstiftningsåtgärd behövs alltså inte.

274 Olyckor med kemikalier

Ömsesidigt bistånd

Om part behöver bistånd i händelse industriolycka, får den

en av en enligt artikel 12 i konventionen begära sådant bistånd andra

av parter. Den part till vilken begäran bistånd riktar sig till ska

en om omedelbart fatta ett beslut och informera den begärande den

parten om

har möjlighet att det begärda biståndet samt omfattningen

ge ange

och villkoren för biståndet. Om parterna inte kommer överens av

annat, ska bistånd i enlighet med bestämmelser finns i om ges som Bilaga X till konventionen.

Av dessa bestämmelser följer den begärande är ansvarig

att parten

för den övergripande ledningen, kontrollen, samordningen och över-

vakningen biståndet. Bistånd ska tillhandahållas på den begär-

av ande partens bekostnad. Den begärande ska på allt sätt

parten anstränga sig för att den bistående parten samt hand-

ge personer som lar på dennas vägnar de privilegier, den immunitet eller de

resurser

som behövs för ett snabbt genomförande biståndsuppgifterna.

av Den begärande parten ska inte behöva sina medborgare eller

ge egna hos sig fast bosatta utländska de privilegier och den immu-

personer nitet som avses. Den begärande parten ska underlätta för anmäld

biståndspersonal samt utrustning och egendom, ska användas i

som biståndssyfte, att komma in till, vistas i och lämna dess territorium.

Av bilagan följer vidare att den begärande parten när det gäller

handlingar utgör direkt följd det givna biståndet ska hålla

som en av den biståndsgivande parten eller de handlar på dess

personer som vägnar skadeslösa samt kompensera dem för dödsfall eller skada på utrustning eller egendom används för biståndet. Den

annan som

begärande parten ska för handläggningen yrkanden från

ansvara av tredje part mot den biträdande parten eller de handlar

personer som på dennas vägnar.

Varje part får enligt bilagans bestämmelser begära bistånd för läkarvård eller tillfällig flyttning inom territorium

en annan parts av personer råkat ut för olycka.

som en

Bestämmelserna i industriolyckskonventionen bistånds-

om givningen motsvarar i hög grad det gäller i andra motsvarande

som internationella överenskommelser, främst konventionen bistånd

om i händelse kärnteknisk olycka eller ett nödläge med radioak-

av en

tiva ämnen den s.k. biståndskonventionen. De åtgärder for-

som dras för svensk ratifikation industriolyckskonventionen har

en av

behandlats i propositionen 199091:18O med anledning Sveriges

av tillträde till tre internationella överenskommelser räddningstjänst.

om De tre överenskommelserna år biståndskonventionen SÖ 1992:81,

avtalet mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige samarbete

om över territorialgränserna i syfte att vid olyckshändelser hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön det s.k.

Olyckor med kemikalier 275

ramavtalet SÖ 1991:51 och den internationella konventionen

om beredskap för, insatser vid och samarbete vid förorening olja

genom

OPRC-konventionen SÖ 1992:16.

Den begärande parten förutsätts för ledningen räddning-

svara av sinsatserna inom sitt eget territorium. Detta får själv-

anses vara en

klar grundläggande princip, inte minst med hänsyn till de långtgående befogenheter räddningsledare har till sitt förfogande.

som en Detta står också i överensstämmelse med bestämmelserna för svensk del i räddningstjänstlagen. För räddningstjänst inom svenskt territorium finns alltid räddningsledare leder insatsen. Att ledningen

en som för insatsen är den begärande partens utgör garanti för att

ansvar en

insatsen genomförs i enlighet med den gällande nationella lagstift-

ningen. Om den biträdande parten inte är överens användningen

dess finns det alltid möjlighet att avbryta biståndsav resurser,

givningen.

Kostnaderna för biståndet ska enligt huvudregeln i industriolyckskonventionen betalas den begärande parten. Parterna kan

av naturligtvis komma överens annat. I bilagan till konventionen

om påpekas den biträdande parten när helst får avstå från att

att som helt eller delvis ersättning för kostnaderna. Sådan nedsättning ska

enligt utredningens mening beslutas regeringen efter prövning

av av omständigheterna i det särskilda fallet.

För att tillgodose kraven i biståndskonventionen infördes immu-

nitet och privilegier för personal biståndsgivande part ställer

som en

till förfogande utrustning och egendom förs in i Sverige.

samt som Utredningen föreslår motsvarande regler ska införas för den

att nu aktuella konventionen. Innebörden detta innebär framgår när-

199091:18O sid. 22-24. En enkel lösning är att göra mare av prop. ett tillägg till 6 S lagen 1976:661 immunitet och privilegier i

om vissa fall. Liksom vid tillämpningen biståndskonventionen bör

av motsvarande immunitet och privilegier krävas för svensk personal när den genomför insatser i andra länder. Regler immunitet och

privilegier ska inte tillämpas på deltagare i räddningsinsats som är

svensk medborgare eller har hemvist i Sverige.

Räddningstjänstlagen föreskriver skadeståndsskyldig-

i 66 § om het utländsk fysisk eller juridisk saknar hem-

att om en person som

vist här i landet medverkar i räddningsinsats i Sverige på begäran

regeringen, kommun eller statlig myndighet, ska staten i av en en stället för den utländska ersätta skada uppkommer i

personen som samband med räddningsinsatsen och för vilken den utländska

per-

skulle ha varit skadeståndsskyldig enligt svensk lag.

sonen annars Staten ska även ersätta utländsk fysisk eller juridisk person, som

en saknar hemvist i Sverige och handlar för biståndsgivarens räk-

som ning, för personskada och skada på utrustning eller material

som

använts vid biståndsgivningen, skadan har uppkommit i Sverige

276 Olyckor med kemikalier

i samband med räddningsinsatsen. Enligt 67 S får staten med viss begränsning kräva tillbaka ersättning, har betalats enligt 66 som den har vållat skadan uppsåtligen eller vårdslösav som genom grov

het. Industriolyckskonventionens krav får tillgodosedda

anses gedessa bestämmelser i räddningstjänstlagen. Även nom om konventionen inte innehåller bestämmelser återkrav vid uppsåt om

och vårdslöshet, kan det enligt utredningens mening inte

grov anses strida mot konventionen att staten ställer sådant krav. Detta får bli fråga mellan de berörda staterna liksom åtagandet i konventionen en att nära samarbeta i syfte att underlätta biläggandet rättsliga förav faranden och yrkanden skulle kunna bli följden biståndssom av verksamheten. Hälso- och sjukvårdens roll i dessa sammanhang regleras i lagen

1994:693 rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommu-

om att lämna internationell katastrofhjälp och humanitärt ner annat bistånd. Dessa får lämna sådant bistånd direkt till land ett annat eller internationell hjälporganisation. Biståndet kan lämgenom en det där inträffar katastrof eller på något sätt nas om en annat uppstår nödsituation. Det får i form utrustning kan en ges av som avva- Medel får avsättas för iordningställande och ras. transport av ut-

rustningen. Kommuner, landstingskommuner, församlingar eller kyrk-

liga samfälligheter får också tillhandahålla och för ersättning svara till personal behövs för att utrustningen ska kunna i bruk. som tas

Enligt 4 S hälso- och sjukvårdslagen finns det skyldighet för

varje sjukvårdshuvudman att erbjuda personer, tillfälligt vistas

som inom huvudmannens område utan bosatta där, akut vård i att vara mån behov. Som framhålls i propositionen saknas det skäl av att med anledning överenskommelserna bistånd vid olyckshänav om delser därutöver föreskriva någon skyldighet eller behörighet för

sjukvårdshuvudmännen att bistå med sjukvårdsresurser i samband med räddningsarbete. Om behov sjukvårdsresurser uppstår i

av ett konkret fall, får regeringen, den bedömer bistånd bör lämom att nas, pröva om tillräckliga resurser kan ställas till förfogande. Någon

lagstiftningsåtgärd behövs således inte.

Forskning och utveckling

I konventionens artikel 14 finns allmänna bestämmelser om samar-

bete i fråga forskning och utveckling. Åtagandena och formerna

om för detta samarbete får bestämmas på sedvanligt sätt av parterna inom för konventionen. ramen

Utbyte av information och teknologi

Artikeln 15 i konventionen och Bilaga IX innehåller bestämmelser

Olyckor med kemikalier 277

informationsutbyte. De krav ställs kommer att uppfyllas

om som inom för konventionens löpande samarbete. Samma sak gälramen

ler utbytet teknologi. Utredningen vill framhålla att denna be-

av stämmelse har praktisk betydelse inte minst för de central- och stor östeuropeiska länderna. De svenska insatserna görs inom för ramen befintliga bidragssystem och normala former för samarbete mellan

Sverige och andra länder. Någon särskild åtgärd i detta sammanhang fordras inte för att konventionens krav ska kunna uppfyllas. En fråga har betydelse i detta sammanhang är behovet att som av från inträffade olyckor och tillbud samla erfarenheter så långt som möjligt förhindrar flera olyckor slag eller i varje fall gör av samma konsekvenserna inte blir lika tidigare. Vid flera tillfälatt stora som len har det visat sig tillgång till uppgifter tidigare inträffade att om olyckor skulle ha varit stort värde. Arbete pågår därför inom av för konventionen -i samarbete med motsvarande arbete inom ramen OECD och EU med internationell databas med erfarenhe- - att en

ter.

Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att det finns ett tillförligtligt kunskapsunderlag. För säkerställa att informatio-

att

blir tillgänglig bör det i räddningstj änstlagen införas skyldig-

nen en het för dem driver verksamheter att till myndighet rapporsom en olyckshändelser och tillbud samt de erfarenheter dessa har gjort tera i samband med händelsen. Särskild betydelse har i det här samman-

hanget den tillbudsrapportering utredningen anser nödvändig.

som

Utredningen föreslår skyldighet ska finnas för den dri-

att en som verksamhet omfattar hantering farliga ämnen eller ver en som av sådana i lagen 1982:821 transport fartransport som avses om av

ligt gods till myndighet rapportera olyckor och tillbud. Skyl-

att en

ska enligt utredningens förslag regleras både

digheten att rapportera

i räddningstjänstlagen och i lagen om transport av farligt gods.

Behöriga myndigheter kontaktställen

Varje ska enligt artikel 17 i konventionen utse eller upprätta en part eller flera behöriga myndigheter för denna konventions ändamål. Vidare ska varje eller upprätta kontaktställe för mottapart utse ett

gande larm industriolyckor och ett kontaktställe med uppgift

av om besked i frågor ömsesidigt bistånd. Det bör helst ett att ge om vara och kontaktställe; Varje ska till att kontaktstället eller samma part se

kontaktställena och alarmeringssystemet för industriolyckor alltid

är tillgängliga. Det bör ingå i skyldigheten att till att även de

se myn-

digheter har till uppgift att och ta emot framställningar om

som avge bistånd alltid är tillgängliga.

Enligt 65 § räddningstjänstlagen får regeringen, kommun eller

statlig myndighet för räddningstjänst i den utsträck-

en som svarar

278 Olyckor med kemikalier

ning följer överenskommelser Sverige ingått med Dan-

som av som mark, Finland, Island eller Norge begära bistånd från eller lämna bistånd till utländska myndigheter vid räddningsinsatser. I andra fall

får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer begära el-

ler lämna internationellt bistånd vid räddningsinsatser enligt internationella överenskommelser Sverige ingått. Beslut får fattas

som av

Kustbevakningen enligt 66 a S räddningstjänstförordningen vid be-

gäran bistånd från eller lämnande bistånd till utländska

om av myn-

digheter vid räddningsinsatser enligt överenskommelsen

den 13 september 1983 samarbete vid bekämpning förorening Nord-

om av av

sjön genom olja och andra skadliga ämnen Bonn-överenskommel-

och enligt konventionen den 22 1974 skydd Östersen mars om av

sjöns marina miljö Helsingfors-konventionen HELCOM.

Endast behörig myndighet kan besluta biståndsbegäran el-

en om

ler biståndsgivning. Frågan är i vilken utsträckning befogenheten

ska delegeras från regeringen. Biståndsgivning mellan nordiska län-

der regleras ramavtalet och i räddningstjänstlagen.

genom

Befogenheten har i 65 § delegerats till varje myndighet

som svarar

för räddningstjänst. Industriolyckskonventionen emellertid

avses komma att omfatta ett mycket stort antal länder med mycket skiftande förhållanden inom UNECE-området. Det förefaller denna

mot bakgrund lämpligast att regeringen ska fatta beslut bistånds-

om begäran eller biståndsgivning i varje fall tills vidare och till dess

fasta samarbetsformer utvecklats inom för konventionen. En

ramen sådan ordning underlättar när ställning ska tas till de ekonomiska förutsättningarna för insatserna och de krav kan komma

som att ställas i samband med biståndsgivningen. Antalet insatser utanför Norden kommer sannolikt att bli mycket få.

Utredningen föreslår att regeringen ska besluta vid begäran

bistånd och vid biståndsgivning enligt industriolyckskonventionen.

Förslaget hindrar inte att del beslut i frågor informations-

en - t.ex. om

utbyte får fattas de förvaltningsmyndigheter är berörda.

- av som

Det kan gälla Arbetarskyddsstyrelsen det är fråga åtgärder

om som

kan förebygga industriolyckor, Boverket i lokaliseringsfrågor och Räddningsverket om det gäller räddningstjänstberedskap, informa-

tion till allmänheten, alarmering och insatser.

Uppgiften att vara ett tillgängligt kontaktställe alltså ska

- som kunna nås i olyckssituation för meddelanden -ligger det närmast

en till hands att lägga på Räddningsverket. En sådan funktion finns redan i Räddningsverket. Till bilden hör att verket har till uppgift

att

följa utvecklingen i Sverige och andra länder när det gäller olyckor

och i de fall det aktuellt omedelbart informera regeringen.

anses Räddningsverket har också samordnande funktion för katastrof-

en insatser i utlandet.

Olyckor med kemikalier 279

Utredningen föreslår att Räddningsverket ska det kontakt-

vara ställe konventionen fordrar. Det ska framhållas att verket i

som egenskap kontaktställe inte får några beslutsbefogenheter utan är ett

av sambandsorgan förmedlar information. Frågan kan regleras

som

närmare i räddningstjänstförordningen. Regeringens befogenhet fram-

går av 65 § räddningstjänstlagen.

Begränsningar i tillhandahållandet information

Enligt konventionens artikel 22 inverkar inte konventionens bestäm-

melser på parternas rättigheter och skyldigheter att skydda informa-

tion personuppgifter, industriell och kommersiell sekretess, inkl.

om intellektuell äganderätt, samt frågor betydelse för den nationella

av säkerheten. Den erhåller sådan skyddad information ska

part som

hänsyn till den erhållna informationens konfidentiella natur samt ta de villkor på vilka den lämnas. Informationen ska endast användas för de syften för vilka den tillhandahållits.

Vid godkännandet biståndskonventionen infördes i sekretess-

lagen 1980:100 en möjlighet att sekretessbelägga uppgifter avse-

ende enskilds ekonomiska förhållanden i ärenden om bistånd. Denna möjlighet infördes även för underrättelser och information avseende enskilds ekonomiska förhållanden lämnas enligt konventionen

som

tidig information vid kärnenergiolycka.

om en

Enligt 2 kap. 1 § första stycket sekretesslagen gäller sekretess hos regeringen och inom utrikesrepresentationen för uppgifter som an-

går Sveriges förbindelser med stat eller i övrigt rör bl.a.

annan annan

eller mellanfolklig organisation, det inte står klart att stat om uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindel-

eller på sätt skadar landet. I andra stycket föreskrivs att ser annat sekretess gäller hos myndighet än regeringen och utrikes-

annan representationen för sådana uppgifter, det kan antas att det stör

om Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet

uppgiften röjs. Som föredraganden framhöll i propsitionen torde

om denna bestämmelse kunna tillämpas, t.ex. när det gäller uppgifter

militära anläggningar land, svensk personal får

om i ett annat som tillgång till då svenskt bistånd lämnas.

Sekretess med hänsyn till främst skyddet för enskildas personliga förhållanden inom hälso- och sjukvården följer enligt propositionen

7 kap. 1 § sekretesslagen. Om de skadade vid olycka vårdas på av en ett svenskt sjukhus, omfattas de enligt föredraganden givetvis den

av bestämmelsen.

Det framhölls vidare i propositionen det inte finns någon til-

at lämplig bestämmelse enskildas affärs- och driftförhållanden.

Föredraganden föreslog det skälet att en komplettering av 8 kap.

av 18 § sekretesslagen skulle göras. Utredningen föreslår att motsva-

280 Olyckor med kemikalier

rande komplettering ska göras för att tillgodose de krav indusom

striolyckskonventionen ställer.

Övriga bestämmelser i konventionen

Konventionen innehåller i övrigt huvuddsakligen traktaträttsliga

bestämmelser. Några särskilda lagstiftningsåtgärder behövs inte.

8.2.4 EU:s till direktiv

förslag

Säkerhetsansvarig

Förslaget till direktiv syftar bl.a. till speciell säkerhetsansvarig

att en ska utses i företag transporterar farligt gods och krav ska som att anges för de kvalifikationer sådana säkerhetsansvariga ska ha. som Kravet är avsett att gälla företag vars verksamhet omfattar trans-

port, lastning, lossning, lagring eller kvittblivning farligt gods. De

ska enligt direktivförslaget eller flera säkerhetsansvariga för

utse en förebyggande av risker i samband med transport sådant gods i av syfte att skydda allmänheten, materiella värden och miljön. Direktiv-

förslaget behandlas för närvarande i rådet och kan beräknas bli antaget under år 1995.

I Tyskland finns sedan år 1991 lagstiftning tillsättande en om av

säkerhetsansvariga och utbildning säkerhetsansvariga i före-

om av tag och verksamheter. Systemet innebär i korthet befattningsatt en

havare ansvarig för frågor -felaktigt hanterade

namnges som som kan vålla skada eller problem för samhället. Detta enligt det tyska ger

systemet myndigheterna möjlighet att ställa fysisk till

en person an-

för brott mot de tillämpliga lagarna.

svar Den tyska lagstiftningen skiljer sig i några avseenden från direktiv-

förslaget. Den tyska lagstiftningen begränsar ansvaret till en över-

vakning att bestämmelserna följs i verksamheten. Direktivförslaget av är avsett att låta ansvaret betydligt vidare att de för säkerhevara ten väsentliga uppgifterna utförs. Skillnaderna mellan den tyska lag-

stiftningen och direktivförslaget framgår följande sammanställ-

ning de olika uppgifterna för de säkerhetsansvariga.

som anger

Innehållet i förslag till direktiv

1 Ge synpunkter innan fordon ska användas för farligt gods som köps in, hyrs in eller utrustas;

2 Ins ektera den utrustning används vid farligt som transport av och kontrollera denna är olämplig go s att utrustning inte att

använda;

3 Identifiera farligt gods före lastning kontrollera den samt att

Olyckor med kemikalier 281

utrustning ska användas vid transport är ändamålsenlig;

som

4¶Övervaka regler förbjuder samlastning farligt gods

att som av

eller föreskriver att godset lastas separat följs;

5 Kontrollera att erforderliga dokument finns för godset;

6 att transport och hantering utförts på ett rik-

Kontrollera annan

tigt satt;

7¶Ansvara för utbildning personal hanterar farligt gods;

av som 8 lämpli åtgärder för att införa de rutiner ska gälla

Vidta a a som

hän else ycka påverkar allmän säkerhet, materiella 1 av o som värden eller miljön i samband med transport farligt gods;

9¶Ge synpunkter på och utforma förslag till företagets policy

av-

seende säkerheten vid transport av farligt gods;

10 Upprätta orter avseende olyckor och incidenter inträf-

rap som

far i samban med transport eller tillhörande hantering far-

ligt gods samt utvärdera och tillse införande åtgärder för att

förhindra en upprepning.

Den tyska förordningen

1 Övervaka företa den ansvari och

att et a personen, an-

dra ansvariga t.ex. genomonsförare, fartygs efäl etc följer aktu-

ella föreskrifter farligt gods;

2¶Föra skriftliga journaler över sin övervakningsverksamhet;

3¶Föra förteckning över ansvariga och dessas utbildning;

personer 4 Omedelbart meddela företagaren eller ägaren till verksamheten

avvikelser vållar avbräck i säkerheten vid transport far-

som av

ligt gods; och

5 Inom ett halvår efter avslutat räkenskapsår upprätta en årsbe-

rättelse.

Utredningens överväganden

Direktivförslaget innebär att de flesta verksamheter hanterar

som farligt gods i samband med transporter sådant gods kommer att

av omfattas. Även avsändare och i många fall köpare transporttjänster,

oavsett transportslag, får säkerhetsansvarig i relativt betydelsefull

position med föreskriven kompetens. Den säkerhetsansvariges

uppgifter är i stor utsträckning inriktade på förebyggande insatser,

nämligen identifiering och kontroll före transporten, dokumenta-

tion och utbildning den personal hanterar farligt gods. Infö-

av som

randet regler säkerhetsansvariga för transport farligt gods

av om av får avsevärt minska de risker sammanhänger med att kom-

anses som petens saknas hos del avsändare och att ansvaret enligt

en nuvarande system i alltför hög grad är överfört från avsändaren till

transportören.

282 Olyckor med kemikalier

I den svenska lagstiftningen brandfarliga och explosiva

om varor finns redan ett likartat system med krav på föreståndare för tillståndspliktig hantering av explosiva En diskussion har förts inom varor. Sveriges kemiska industrikontor Kemikontoret utbildning om en för personal med motsvarande uppgifter inom den kemiska processindustrin.

Utredningen föreslår att det ska finnas säkerhetansvariga inom företagen för transport farligt gods. Ledningen för varje företag

av som ytterst för transporter farligt gods eller är avsänansvarar av dare och därmed kan påverka säkerheten blir skyldig till att se att det finns eller flera utbildade säkerhetsansvariga inom företaget. en För små företag bör det finnas möjlighet anlita utomstående att perför utförande denna uppgift. Ansvaret för uppgiften blir soner av att utförd är emellertid alltid företagsledningens. Även myndigheter som utför sådana transporter bör omfattas kravet. av

Uppgiften ska enligt utredningens mening bestå i att övervaka

att företagets personal följer de bestämmelser finns för verksamhesom ten, att den berörda personalen har nödvändig utbildning för sina uppgifter och att olyckor och tillbud rapporteras. Den säkerhets-

ansvarige ska göra företagsledningen uppmärksam på när den måste

vidta säkerhetsåtgärder. Den säkerhetsansvarige bör föra journal över

sin verksamhet. Till uppgifterna hör däremot inte att göra den detaljkontroll som

den utför lastningen, lossningen eller för. En

som transporten svarar rambestämmelse med denna innebörd bör införas i lagen om transport av farligt gods. Den närmare utformningen kraven bör göras av

i förordning och myndighetsföreskrifter. Andra krav kan tillkomma

i samband med att EU antar det direktivet. nya

Den säkerhetsansvariges uppgifter bör framgått omfatta själva

som

transporten samt lastning, lossning och lagring. Uppgiften kommer

med andra ord att täcka delar det kan ligga inom för av som ramen säkerheten i t.ex. tillverkningsprocessen. Det behövs emellertid också för verksamheten i dess helhet inom företag hanterar

som farliga

ämnen någon som under företagsledningen övervakar säkerheten, t.ex. att gällande regler följs. Som utredningen framhållit har det inom Kemikontoret förekommit diskussioner utbildning för om en

sådan personal. Enligt utredningens mening finns det anledning att

närmare utveckla dessa frågor. Det uppgift för Räddningsverär en ket, att i samråd med berörda myndigheter och andra överorgan väga formerna för med säkerhetsansvariga inom verksamett system heter där företagen hanterar farliga ämnen.

Det bör enligt utredningens mening understrykas det i båda

att

fallen är nödvändigt behålla företagsledningens övergripande

att säkerhetsansvar. Systemet med säkerhetsansvariga kan emellertid utgöra ett värdefullt komplement i det praktiska säkerhetsarbetet.

Olyckor med kemikalier 283

Nya Seveso-direktivet COMAH

Direktivförslaget innebär, utredningen redovisat, att det

som nuvarande s.k. Sevesodirektivet ska ersättas ett nytt direktiv COMAH.

av Förslaget har emellertid visat sig kontroversiellt och det har i

vara

januari 1995 inte genomgått första läsningen i Europaparlamentet.

Sannolikt kommer det emellertid rådet under delen

att antas av senare

år 1995 av

COMAH-direktivet kommer med all sannolikhet att stor betydelse i framtiden. Det har redan framhållits nära samband med

som OECD:s vägledande principer och UNECE-konventionen gränsö-

om verskridande effekter industriolyckor. De åtgärder utredningen

av som föreslagit för att möjliggöra ratifikation konventionen får be-

en av

tydelse även för tillämpningen COMAH. En redovisning hu-

av av vudinnehållet i förslaget följer det skälet i den fortsatta texten.

Enligt utredningens bedömning kommer tillämpningen

COMAH inte att fordra någon ytterligare lagstiftning.

Tillämpningsomrâde

Syftet med direktivet ärt enligt artikel 1 att förebygga allvarliga olyckor med farliga ämnen och begränsa olyckornas konsekvenser för människor och miljö. Avsikten också att säkerställa

uppges vara

höga skyddsnivåer inom hela gemenskapen. En skillnad mellan

Sevesodirektivet och COMAH är att det inte är knutet till

senare vissa slag industriella anläggningar utan i stället enligt artikel 2

av till varje verksamhet där farliga ämnen finns eller kan tillkomma

följd olycka. Bilaga 1 till direktivet innehåller tröskelsom en av en värden för farliga ämnen i nivå med eller över vilka direktivet blir

tillämpligt. En nyhet i direktivförslaget är att kraven ska gälla

annan utan att det påverkas gemenskapens krav när det gäller arbetsmil-

av jön, särskilt rådets direktiv 89391EEC införandet åtgärder

om av för att främja förbättringar arbetares säkerhet och hälsa i arbetet.

av COMAH har alltså allmän tillämpning vid verksamheter där

en mer farliga ämnen i viss omfattning förekommer och ska tillämpas vid

sidan arbetsmiljölagstiftningen.

Definitionen i artikel begreppet verksamhet har särskild be-

3 av

tydelse för tillämpningsområdet. Verksamhet betyder hela det om-

råde står under företagsledningens kontroll och där farliga äm-

som

finns. Detta inkluderar administrationsbyggnader, hjälp-

nen

utrustning, rörsystem, förråd, och produktionsutrustning,

process-

rangerbangårdar, uppställningsplatser för fordon, dockor, pirar, ka-

jer, depåer eller liknande anläggningar i del fall kan

som en vara

flytande. Undantagna från tillämpningsområdet är militära anlägg-

ningar och militär förrådshållning. Vidare ska COMAH inte tilläm-

284 Olyckor med kemikalier

på risker orsakas joniserande strålning. Transporter

pas som av utanför verksamheten med transportmedel eller i pipeline är också

undantagna. Slutligen undantas gruvverksamhet. Utredningen har tidigare i kapitlet föreslagit att 43 § räddningstjänstlagen ändras så att förebyggande åtgärder och beredskapsåt-

gärder mot olyckor kommer att fordras vid samtliga i COMAHförslaget berörda verksamheterna.

Förebyggande åtgärder inklusive beredskap vid anläggningen

Artiklarna 5-10 handlar företagsledningens skyldigheter. Före-

tagsledningen ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att förebygga

allvarliga olyckor och begränsa deras följder för människan och

miljön.

Vid verksamheter där det på grund blandad äganderätt eller

av kraven på kontroll över verksamheten finns än företagsled-

mer en ning ska alla företagsledningarna ha gemensamt för att

ansvar reg-

lerna följs.

Företagsledningen ska utarbeta ett policydokument för förebyggande allvarliga olyckor innehåller ett ledningssystem och

av som handlingsregler. Detta ska innefatta åtgärder bedömts nöd-

som vara vändiga för att företaget ska kunna begränsa konsekvenserna för människan och miljön allvarliga olyckor. Det ska också finnas

av en

skyldighet att lämna myndigheterna uppgifter olika slag. Före-

tagsledningen ska vidare kunna visa myndigheterna att de vidtagit alla erforderliga åtgärder. En viktig nyhet i hög grad berör räddningstjänsten också

som men miljöskyddet är att hänsyn enligt artikel 8 ska tas till s.k. dominoeffekter. Myndigheterna ska således identifiera verksamheter

där sannolikheten för allvarlig olycka ökar med hänsyn till samlokaliser-

ingen och de mängder farliga ämnen finns på platsen. Företags-

som ledningen ska beakta detta förhållande och utbyta information,

hänsyn till det i sin Säkerhetspolicy och sitt ledningssystem

samt samverka i beredskapsplaneringen och i arbetet med informationen till allmänheten.

Säkerhetsrapporter ska enligt artikel 9 framläggas företagsled-

ningen och behandla förebyggande åtgärder och räddningstjänst-

beredskap vid verksamheten. De ska även innehålla uppgifter

som

, gör att de kan läggas till grund för bedömningar markanvänd-

ning i omgivningen. i

De bestämmelser fordras med anledning artiklarna 5-10 i

som av

kan införas förordning eller myndighetsföreskrifter inom 7

genom ra-

för lagstiftningen.

men

Olyckor med kemikalier 285

Beredskapsplaner

COMAH ställer i artikel 11 mycket långtgående krav på

mer beredskapsplaneringen än som var fallet i Sevesodirektivet. Företagsledningen ska således upprätta plan för insatser inom anlägg-

en ningen. Nödvändig information ska lämnas till myndigheterna så att dessa kan planlägga utanför verksamheten. Beredskapsplanerna

ska ha mål att olyckorna kan begränsas och kontrolleras, så

som att effekterna minimeras och skador på människor och i miljön begrän-

De ska vidare leda till räddningsinsatser skyddar männis-

sas. som kor och miljön från effekterna allvarliga olyckor.

Planerna ska också medföra att relevant information kommer allmänheten och berörda myndigheter till del. Målet ska att tillgo-

vara

dose behovet sanering och restaurering miljön efter allvarlig

av av en olycka. Personalen vid en verksamhet även allmänheten ska

men tillförsäkras möjlighet att bidra till planläggningen. Det ska finnas ett system för översyn och prövning planerna minst tredje år.

av vart Bl.a. ska nytt tekniskt kunnande beaktas vid planläggningen. Nödvändiga åtgärder ska vidtas så att det finns ett system för tillförsäkra att planerna sätts i kraft utan dröjsmål vid allvarlig olycka eller

okontrollerad händelse kan leda till sådan. en som en

Planerna för räddningsinsatser och övriga beredskapsåtgärder kommer med det förslag utredningen lagt fram i kapitlet att

som

del underlaget för tillståndsprövningen enligt miljöskydd-

vara en av

slagen. Kravet på beredskap och på genomförandet insatser vid

en olycka ska enligt utredningens förslag finnas i räddningstjänstlagen. Det fordras vidare insatsplanering fortlöpande bör

en som uppdateras. De närmare bestämmelser fordras med anledning

som

av COMAH i fråga om beredskapsplaner kan tillgodoses för-

genom

ordning eller myndighetsföreskrifter inom för räddningstjänst-

ramen

lagstiftningen.

Lokaliseringsfrâgor

Frågor lokalisering och markanvändning är nyhet i COMAH.

om en Medlemsstaterna ska till att riktlinjerna för deras markanvänd-

ning innefattar förebyggandet allvarliga olyckor och begränsning

deras konsekvenser. För att uppnå målet ska de reglera lokaliserav

ingen verksamheter, genomförandet modifikationer

av nya av av befintliga verksamheter och villkoren för utveckling i närheten

ny av befintliga anläggningar. Behovet att skilja verksamheter från bo-

stadsområden, områden betydelsefull allmän användning och sär-

av skilt känsliga eller intressanta naturområden samt behovet att

underlätta beredskapsplaneringen vid allvarlig olycka ska beak-

en tas. Medlemsstaterna ska ha ändamålsenliga konsultations-

286 Olyckor med kemikalier

förfaranden för ändamålet och underrätta kommissionen krite-

om rier som används. Kommissionen ska vid behov åstadkomma riktlinjer för sådana kriterier.

De fråga utredningen behandlar gäller i första hand den fy-

siska planeringen och milj öskyddet även räddningstjänstens risk-

men hantering. Som utredningen tidigare framhållit behövs det inte några

särskilda lagstiftningsåtgärder i detta sammanhang.

Information till allmänheten

Enligt artikel 13 ska medlemsstaterna till att information sä-

se om

kerhetsåtgärder och lämpligt uppträdande vid olycka tillhanda-

en hålls kan beröras allvarlig olycka i verksam-

personer som av en en het. Sådan information ska uppdaterad ska lämnas

- som vara minst vart fjärde år. Information ska också lämnas till grannländer för att dessa ska kunna genomföra beredskapsplanering. Allmänheten ska tillgång till säkerhetsrapporten. Delar kan emellertid förklaras hemliga på grund industriella eller personliga skäl. All-

av mänheten ska rätt att delta i relevanta förfaranden och debatter. Dessa frågor motsvarar vad uppkommer vid ratifikation

som en av

industriolyckskonventionen.

Rapportering av inträffade större olyckor

Företagsledningen ska enligt artikel 14 informera behöriga myndig-

heter och förse dem med information olyckan och åtgärder

om som

vidtagits eller planeras. Myndigheterna ska till åtgärder vidtas,

se att

samla information den allvarliga olyckan, företags-

om garantera att

ledningen genomför återställningsåtgärder och rekommendera före-

byggande åtgärder. Medlemsstaterna ska informera EU-kommissio-

nen.

Ett klart behov att upplysningar inträffade olyckshän-

av om delser och tillbud har framkommit i olika sammanhang. Detta gäller både själva tillverkningen och vid transport farligt gods. Det är

viktigt att erfarenheter samlas så ytterligare olyckor

att av samma slag kan undvikas eller att åtgärder kan vidtas så att konsekvenserna blir så små möjligt. Det finns exempel på olyckor sannolikt

som som hade kunnat förhindras eller hade fått utgång informa-

en annan om tion inträffade olyckor hade funnits. Utredningen har tidigare i

kapitlet föreslagit att skyldighet att lämna sådana upplysningar

ska införas i räddningstjänstlagen och i lagen farligt

om transport av

gods. Övriga frågor som sammanhänger med rapporteringen kan lösas förordning eller myndighetsföreskrifter inom för

genom ramen

lagstiftningen.

Olyckor med kemikalier 287

Administrativa frågor

m.m.

Medlemsstaterna ska enligt COMAH ombilda eller utse behöriga

myndigheter eller myndigheter är ansvariga för planering,

som organisation, tillståndsgivning och tillsyn verksamheternas aktiviteter.

av Detta kan för svensk del ske bestämmelser i förordning.

genom

EU-direktiv tillnärmning medlemsstaternas lagar

om av om

transport av farligt gods

Inom EU pågår för tillnärmning medlemsstaternas la-

en process av gar om transport av farligt gods. Syftet är att harmonisera de regler

gäller för nationella transporter och transporter inom som gemen-

skapen av farligt gods. Harmoniseringen ska främja både godtag-

en bar säkerhetsnivå och etablerandet marknad för dessa transport-

av en tjänster inom medlemsstaterna. Genom sådan harmonisering bör

en det vidare möjligt att undanröja befintliga hinder för fri rörlig-

vara het av varor mellan staterna. Det gäller framför allt transport-

utrustning fordon, gasflaskor, tankar, förpackningar, säkerhets-

utrustning.

Ett direktiv landtransport farligt gods innebär att

om av som reglerna i den Europeiska överenskommelsen internationella trans-

om porter farligt gods på väg ADR blir EU-rätt har nyligen antagits.

av Medlemsländerna kommer att möjlighet att fortsätta att tillämpa eventuellt befintliga strängare regler för sådana transporter ska

men också kunna införa regler för transporter genomförs med

nya som fordon är registrerade i landet. Kraven på konstruktionen

som av dessa får emellertid inte strängare. Ett motsvarande direktiv-

vara förslag för järnvägstransporter RID beräknas inom kort bli överlämnat till rådet. Diskussioner har också påbörjats inom kommissionen om att införa ett direktiv för transporter på inre vattenvägar.

I Sverige tillämpas redan i allt väsentligt ADR och RID svensk

som

rätt. En harmonisering reglerna för transport farligt gods har

av av ansetts ett mål för svensk del. Eventuella behov ändringar i

som av

reglerna bör kunna genomföras inom för bemyndigandena i

ramen

den nuvarande lagstiftningen. Några lagstiftningsåtgärder ford-

nya ras inte.

EU-direktiv enhetliga procedurer för tillsyn transporter

om av

av farligt gods

Ett direktiv enhetliga procedurer för tillsyn transporter

om av av farligt gods har nyligen antagits. Syftet med direktivet är att förbättra och tillförsäkra att säkerhetskraven för farligt gods på

transport av väg uppfylls och att undanröja hinder för den fria rörligheten

288 Olyckor med kemikalier

farligt gods transporteras på väg medlemsländerna. Den

som genom nuvarande svenska lagstiftningen uppfyller de krav ställs i fråga

som

tillsynen, och det fordras därför inte några lagstiftningsätgärder.

8.3 överväganden och

Utredningens övriga förslag

8.3.1¶Inledning

Flera de frågor tagits i Försvarsutskottets betänkande,

av som upp industri- och transportorganisationernas skrivelse samt Svenska kommunförbundets och Göteborgs stads skrivelse med anledning av planeringen för Norra älvstranden i Göteborg har utredningen

tidigare behandlat i detta kapitel. Det gäller fördelningen

av ansvar och kostnader mellan kommuner och företag, inrättande befatt-

ningar för säkerhetsansvariga och samordnad reglering före-

en av byggande och beredskap för olyckor vid verksamheter där företa-

hanterar farliga ämnen. gen

Frågan om skyddsavstånd som är central i fallet Norra älvs-

stranden i Göteborg har utredningen behandlat i kapitel 7 sä-

- om

kerhetskrav i samhällsplaneringen. I det sammanhanget har utredningen också föreslagit åtgärder ska förbättra länsstyrelsernas

som beredning ärenden berör risk-och säkerhetsfrågor. Utveck-

av som

lingen går mot ökad enhetlighet när det gäller vägvalsstyrning

en utan att särskilda föreskrifter kommer att behövs. De frågor

som kvarstår att behandla i detta avsnitt gäller tillämpningen risk-

analyser, utbildning och forskning, sanering och återställning samt Räddningsverkets samordning i fråga om transport av farligt gods.

Riskanalyser

Tillverkning, lagring, hantering och transport farliga ämnen, d.v.s.

av kemikalier eller farligt gods, är verksamheter utsätter männis-

som kor och miljö för risker inte alltid valt att utsätta för.

som oss Många ställer därför ofta långtgående krav i första hand lokali-

om seringen verksamhet eller transporter farlig ämnen ska

av en var av tillåtas. i

Men kraven kan också gälla långtgående förebyggande åt-

gärder eller omfattande beredskap för insatser vid olyckor.

Säkerhetsåtgärder kan dyra och kännas tyngande för den

var som

för kostnaderna för åtgärderna. Risken för olyckor med kesvarar mikalier och de möjliga konsekvenserna dessa skapar emellertid

Följden kan bli del åtgärder endast vidtas för säker- i stor oro. att en hets skull. Åtgärderna kan i så fall komma genomföras

att utan att

Olyckor med kemikalier 289

sakligt motiverade. Säkerhetsfrågor kan komma hanteras vara att på helt skilda sätt på olika platser i landet. En

otillräcklig analys av

riskerna kan också medföra att företagen inte upptäcker vilka säker-

hetsåtgärder som behövs för att de ska kunna förhindra olyckor och begränsa konsekvenserna dessa. av

Att hantera de riskfrågor sammanhänger med farliga ämnen

som

kräver kunskaper. Utredningen riskanalyser ska läggas till

anser att grund för bedömningen hur verksamhet ska lokaliseras eller av en

vilka krav på förebyggande åtgärder och beredskap för olyckor

som ska ställas på den. Dessa analyser grund för bedömningar ger en att av sannolikheten för att olycka ska inträffa och vilka konsekvenen olyckan kan medföra. Resultaten riskanalyserna vägs sedan ser av

med andra omständigheter.

samman

Riskanalyser är således ett underlag för bedömningar inom före-

tagen av vilka säkerhetsåtgärder fordras skapar också försom men

utsättningar för myndigheternas tillämpning plan-

av t.ex.

lagstiftningen. Erfarenheten visar att de sakliga bedömningarna ofta

stå tillbaka för ytliga analyser.

mera

Utredningen föreslår att riskanalyser i större utsträckning än hittills ska läggas till grund för bedömningar vilka åtgärder ska

av som krävas i verksamheter där företagen hanterar farliga ämnen. Det for-

drar fortsatt satsning på kunskapsuppbyggnad och utveckling av metoder för praktisk tillämpning riskanalyser. Som av utredningen

framhållit i andra kapitel i betänkandet bör även forskningen

på

området intensifieras. Statsmakterna har tryckt på behovet modeller och metoder för av riskanalyser ska kunna besked säkerhetsnivåer och besom ge om

hovet förebyggande åtgärder och beredskapsåtgärder vid olika

av transportsätt och transportslag. Det bör även inom detta område

skapas förutsättningar för Ökad användning Eren av riskanalyser.

farenheterna i andra länder bör tillvara, det också tas men är nödvädnigt att fram system är anpassade till svenska förhålsom landen och till de planeringssystem i Utred-

som tillämpas Sverige. ningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag i samråd med

att andra berörda genomföra utvecklingsarbete inom detta organ ett område.

8.3.3 och

Utbildning forskning

De risker följer med den tekniska utvecklingen ställer krav som stora på dem arbetar med verksamhet har samband med hantesom som

ringen av farliga ämnen och med förebyggande och beredskap för

av olyckor inom detta område. Det finns således behov grundstort av en

10 14-1656

290 Olyckor med kemikalier

läggande utbildning och fortbildning den berörda personalen.

Utredningen att stor vikt bör läggas vid utbildningen

anser av personalen inom räddningstjänsten. Det har även riksdagen framhållit. Utbildningen måste till de ökade krav kommer att stälanpassas som las. Dett är ett motiven för den utveckling brandingenjörsav av

utbildningen nyligen har genomförts.

som Företagen och kommunerna har ansvaret för fortbildningen av sin personal inom kemikalieområdet. Enligt utredningens mening är det angeläget att kommunerna prioriterar denna utbildning, är som viktig både allmänt för skyddet människor och miljö också av men för räddningspersonalens säkerhet när den ska ingripa i egen en

olyckssituation. Utredningen föreslår att Räddningsverket ska med-

verka att erbjuda kvalificerad fortbildning i sitt utbildningsgenom system. Även personal har viktiga uppgifter inom verksamheannan som

där företagen hanterar farliga ämnen behöver utbildning på

ter området. Det kan gälla personal på olika nivåer har ett avgörande som inflytande på säkerheten. Utredningen att även detta behov så anser

långt möjligt måste tillgodoses. Samma sak gäller högskole-

. utbildningen för kemister, tekniker och arkitekter. Även grupper som

genomgår administrativa eller juridiska utbildningar bör kunskap

på området. Utredningen räknar med att universitet och högskolor i

utformningen sin utbildning beaktar detta behov.

av En omfattande utbildning äger förare vid vägtransporter rum av

farligt gods. Med det föreslagna systemet med säkerhetsansvariga

av för transporter farligt gods och vid verksamheter i vilka hanteras av

farliga ämnen följer ett behov utbildningsåtgärder.

av nya

Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att i

samarbete med universitet och högskolor samt andra berörda parter, den kemiska industrin och transportnäringen, utveckla kraven t.ex. på den utbildning på högskolenivå ska krävas för de säkerhetssom

ansvariga.

När det gäller farligt gods i första hand utbildtransport av avses ning de lärare ska utbilda säkerhetsansvariga. Inom de föreav som bedriver industriell verksamhet i vilken hanteras farliga tag som ämnen och utför transporter farligt gods kan en säkerhetsansvarig av ha för säkerheten inom båda områdena. Till en del är kraven ansvar för båda uppgifterna, det kan finnas behov att ställa samma men av

särskilda utbildningskrav för respektive område. Utredningen vill

understryka att företagsledningen i båda fallen ska ha ansvaret för 3

de säkerhetsansvariga har den utbildning fordras för de ska

att som

kunna utföra sina uppgifter. Att företagsledningen fullgör sina skyldigheter får bevakas i den normala tillsynsverksamheten enligt lag-

stiftningen räddningstjänst, arbetsmiljö och transport farligt

om av

gods.

Olyckor med kemikalier 291

Utredningen vill understryka betydelsen beredskaps-

av att

organisationen övas regelbundet. Ett viktigt inslag bör att

vara

samöva räddningstjänstpersonalen med den personal ska

som svara för insatser vid den industriella verksamheten. Övningarna bör innehålla moment där personalen får genomföra insatser med användning riktiga kemikalier. Det är betydelsefullt insatsen vid av att en

olycka inte är första gången personalen uppträder i den farliga

som

miljön.

Det förekommer hel del forskning gäller industriell verken som samhet i vilken hanteras farliga ämnen och där farligt gods transporteras. Forskningen har emellertid haft tendens relativt en att vara kortsiktigt och tekniskt inriktad. Utredningen verksamheanser att ten i högre grad än hittills bör långsiktig karaktär och inrikges en

tas på mer övergripande systemfrågor, t.ex. riskanalyser, sannolikhets-

bedömningar samt beräkningar kostnader och Metoder av nytta. måste utvecklas så att företagen och myndigheterna kan bedöma

säkerhetsfrågorna på ett allsidigt sätt. Det fordras tvär-

en mer

sektoriell inriktning forskningsarbetet.

Utredningen föreslår att forskningen inriktas så att verksamheten

på ett aktivt sätt kan bidra till att kraven på säkerhetssystemen mer

kan motiveras väl underbyggda riskanalyser. Utredningen

genom

återkommer i kapitel 11 till forskningsfrågorna.

8.3.4 och återställande

Sanering efter

kemikalieolyckor

Åtgärderna med anledning olycka med farliga ämnen eller

av en

farligt gods ska enligt utredningens mening helhet. Olyckan

ses som en fordrar både omedelbara insatser för hindra eller begränsa konatt

sekvenserna och sanerings- eller återställningsinsatser miljön

så att saneras eller i möjligaste mån blir densamma tidigare. Den gräns som

gäller mellan räddningstjänstskedet och saneringen grundas på

som att räddningstjänstens relativt kostnadskrävande dygnet-runt beredskap endast ska användas till vad fordras för genomföra de som att omedelbara insatserna. Saneringen utförs regel

som av sanerings-

företag under de kommunala myndigheternas överinseende. Det finns således inte ett sammanhållet för hela insatsen efter olycka. ansvar en

Enligt utredningens mening är det angeläget hänsyn redan

att tas under räddningstjänstskedet så att saneringen inte försvåras eller så att det inte uppkommer långsiktiga negativa konsekvenser själva av

räddningsinsatsen. De ska genomför saneringen måste på

som ett tidigt stadium bedöma vilka metoder kommer krävas och som att hur saneringen och återställningen ska underlättas. Både industrin

292 Olyckor med kemikalier

och räddningstjänsten måste bättre kunskaper inom detta område.

Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att

genom

studier utveckla kunskaperna förutsättningarna för sanerings-

och återställningsarbetet.

Det finns regler innebär att kommunerna efter oljeutsläpp till

som

sjöss får ersättning för både räddningstjänst- och sanerings-

kostnaderna. Detta innebär att kommunerna kan göra helhetsbe-

en dömning sina insatser och till att de mest ändamålsenliga åtgär-

av se derna vidtas för att skydda miljön.

Utredningen föreslår att ägare eller innehavare verksamheter i

av vilka företagen hanterar farliga ämnen och de för trans-

som svarar

porter farligt gods eller ägaren transportmedlet ska skyl-

av av vara diga att lämna ersättning mot kostnaderna för räddnings-

som svarar

tjänsten och saneringen efter olycka. Tillsyn över att åtgärderna

en genomförs kommer att utövas kommunens räddningstjänst samt

miljö- och hälsoskydd. Utredningen föreslår vidare att Räddnings-

verket får i uppdrag i samarbete med Naturvårdsverket utveckla

att principer kan vägledning för kommunerna i detta

som vara en avseende.

Utredningen det också viktigt att arbetet med att utveckla

ser som teknik och kunnande på detta område drivs vidare. En hel del betydelsefulla resultat har redan uppnåtts både inom Sverige och i det internationella samarbetet. Ansvaret är emellertid uppdelat mellan företag, kommuner och staten. Det fordras ökad samverkan i

utvecklingsarbetet. Räddningsverkets ligger i huvudsak på

ansvar

räddningstjänstområdet. Inom saneringsområdet fordras ett aktivt samarbete med miljömyndigheterna. Utredningen föreslår att Räddningsverket får i uppdrag att i

sam-

råd med övriga berörda myndigheter till att förutsättningar ska-

för helhetssyn i frågor skadebegränsande åtgärder och

pas en om sanering. Erfarenheten visar saneringsföretag ofta deltar i åter-

att

ställningsarbetet. Räddningsverket bör utveckla vägledning för

kommunernas inriktning saneringsåtgärderna så att kraven på

saneringsföretagens insatser blir så enhetliga och miljöanpassade

som

möjligt.

8.3.5¶Samordning av förebyggande åtgärder

I det säkerhetsarbete på kemikalieområdet går ut på att före-

som bygga olyckor och minska konsekvenserna de olyckor in-

av som träffar fordras ett omfattande samarbete mellan olika myndigheter och andra Riksdagen har understrukit betydelsen

organ. av Räddningsverkets samordnande roll i detta sammanhang och beho-

Olyckor med kemikalier 293

vet att denna ett konkret innehåll. Utredningen har tidigare av ges

behandlat frågan de krav på förebyggande olyckor och

om av av konsekvenser dessa ställs med anledning konventionen av som av om gränsöverskridande konsekvenser industriolyckor och de ändav ringar av räddningstjänstlagen dessa föranleder. Genom utredsom

ningens förslag skapas sammanhållen reglering i räddningstjänst-

lagen av förebyggande och skadebegränsande åtgärder vid verksam-

heter där företagen hanterar farliga ämnen. Enligt utredningens mening uppfyller förslagen sammantaget de krav finns i industrisom

olyckskonventionen och direktivförslaget COMAH.

Behovet harmonisering är mycket stort inom området av trans-

porter farligt gods mellan reglerna för olika transportslag. Med

av dagens transportmönster växlar godset i många fall transportslag flera gånger från avsändare till Det fordras denna mottagare. mot bakgrund en enhetlig syn på vilka regler ska gälla för som transporten av godset oavsett vilka transportslag är berörda. De s.k. som FN-rekommendationerna ska utgöra grund för harmoniserade en regler. Det fordras emellertid samordnad bevakning en och ett enhetligt handlande i de olika utvecklar regelsystemen för organ som de olika transportslagen för FN-rekommendationerna ska det att

genomslag behövs. Även i fråga som om utvecklingen av en enhetlig

Säkerhetspolicy för transporter farligt gods fordras det av ett samman-

hållet myndighetsansvar.

Enligt 7 S lagen 1982:821 om transport farligt gods får transav port endast ske på de villkor och under de förutsättningar som anges i lagen eller med stöd lagen meddelade föreskrifter. Regeringen av

eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas enligt 9

som § första stycket meddela föreskrifter klassificering

att om av farligt gods, om transportmedel och andra transportanordningar, märkning, uppgiftsplikt, säkerhetsutrustning, lastning, lossning, förvaring och hantering farligt gods försiktighetsmått och

annan av samt om åtgärder i övrigt, allt i den utsträckning krävs från som transport-

säkerhetssynpunkt. Transportmyndighet är enligt 2 § förordningen 1982:923 om transport av farligt gods i fråga landtransporter

Räddningsverket, för lufttransporter och för ötran-

Luftfartsverket

sporter Sjöfartsverket. För frågor inte kan hänföras till besom ett

stämt transportslag är Räddningsverket transportmyndighet. Enligt förordningens 22 § bemyndigas transportmyndigheterna och

var en inom sitt område att utöver vad framgår förordningen medsom av dela föreskrifter enligt 9 § lagen farligt gods. om transport av Industri- och transportorganisationerna har i sin skrivelse framhållit att Räddningsverket bör får ökat för ett ansvar enhetlighet när

det gäller frågor farligt gods. Samma sak har Riks-

om transport av

dagen uttalat. Utredningen delar uppfattningen det behövs

att ett

sammanhållet med transportmyndighet för frågor har

ansvar en som

294 Olyckor med kemikalier

samband med de svårtillgängliga och invecklade reglerna trans-

farligt gods. Som organisationerna framhåller bör detta emelport av

lertid inte gälla bulktransporter till sjöss.

Utredningen föreslår att Räddningsverket får ett ansvar

som

transportmyndighet för transport farligt gods med undantag för

av bulktransporter till sjöss. En liknande ordning gäller i t.ex. USA, där det finns ett sammanhållet för alla transporter av farligt gods

ansvar

bulktransporter till sjöss. Undantaget beror på att just dessa

utom sjötransporter är tekniskt mycket nära knutna till utformningen och konstruktionen och driften fartyg. Den ordning utredningen fö-

av reslår innebär Räddningsverket inom för ett sammanhållet

att ramen

transportmyndighet måste samverka nära med Luftfartsansvar som verket och Sjöfartsverket. En sådan samverkan är redan etablerad även med andra berörda myndigheter och organisationer inom industrin och transportnäringen. En nära samverkan förekommer också med de myndigheter utövar tillsynen över efterlevnaden la-

som av gen.

Utredningen även andra fördelar med det föreslagna ansvaret.

ser Det gäller bl.a. samordningen arbetet på detta område med övrigt

arbete med förebyggande olyckshändelser berör farliga äm-

av som

och uppbyggnaden beredskap för sådana olyckor. Försla-

nen av en

medför enligt utredningens mening också administrativ ratioget en

nalisering och effektivisering. Enligt utredningens mening kommer

Räddningsverket inte behöva några utökade för att

att resurser svara

för den begränsade ökning arbetsuppgifterna förslaget leder

av som

till. Uppgifter regelsystemet är till del redan integrerade i

om en

Räddningsverkets informationssystem. För andra myndigheter för företag och organisationer inne-

samt

bär förslaget de får kontaktpunkt för i huvudsak samtliga

att en

frågor om transport av farligt gods.

Utredningen föreslår att Räddningsverket blir transportmyndighet för farligt gods med undantag för bulktransporter till

transport av

sjöss för vilka Sjöfartsverket förblir transportmyndighet. Genom detta

förslag uppnås den samordning riksdagen har uttalat sig för

som inom området transport av farligt gods.

Kapitel

Internationella

hjälpinsatser

9.1¶Bakgrund

Utvecklingen på olika håll i världen under är har fordrat stora

senare internationella insatser olika slag. Det kan militära freds-

av vara främjande operationer i Förenta Nationernas regi eller humanitära hjälpinsatser i akuta skeden. Internationella organisationer strävar efter att samordna den humanitära hjälpen till de härjade områdena. Sverige medverkar aktivt i det hjälparbete flera dessa organi-

som av sationer bedriver avsätter också betydande för di-

men resurser att rekt bistå enskilda länder framför allt Baltikum.

De svenska hjälpinsatserna utomlands kan följd poli-

vara en av tiska kriser eller svåra naturkatastrofer jordbävningar, över-

av - t.ex. svämningar och torka. Verksamheten börjar regel under tids-

som

med i stor utsträckning kommer från räddnings-

press resurser som tjänsten eller det militära försvaret. Det civila humanitära hjälparbetet är till den avgjort största delen baserat personal och materiel

som

Räddningsverket och den kommunala räddningstjänsten förfogar

över för verksamheten i fred och krig. För de fredsfrämjande

operationerna svarar Försvarsmakten, använder både militär och ci-

som vil personal. Försvarsmakten har också särskild organisation

en - SWEDRELIEF med uppgift att utföra humanitära hjälpinsatser i

andra länder.

Även flera svenska hjälporganisationer bedriver verksamhet

utomlands. Det kan hjälp med t.ex. vatten- eller matförsörjning

vara eller sjukvård. Arbetet sker både med insamlade medel och med ekonomiska ställer till förfogande åt organisatio-

resurser som staten nerna för särskilda aktioner de åtar sig att genomföra. Till dessa

som organisationer hör Röda Korset, Rädda Barnen, Lutherhjälpen,

Evangeliska Fosterlandsstiftelsen, Diakonia, Caritas och Erikshjâlpen.

Flera organisationerna har tillsammans med Räddningsverket,

av SWEDRELIEF och SIDA bildat ett nätverk ska underlätta

som utbyte information

296 Internationella hjälpinsatser

Utredningen ska enligt direktiven pröva förutsättningarna för att öka utnyttjandet det civila försvarets för räddningsin-

av resurser

i andra länder. Utnyttjandet ska ske inom för den besatser ramen

redskap regeringen har gett Räddningsverket i uppdrag att

som organisera. Denna har efter att utredningen fått sina direktiv

ram successivt utökats. Även humanitära hjälpinsatser sker framgått

som

med räddningstjänstens organisation framför allt i länder

numera -

med flyktingproblem. Utredningen överväger mot den bakgrun-

stora den möjligheterna till ökat utnyttjande det civila försvarets

ett av

även för humanitära insatser och behandlar förutsättningresurser

för samordning mellan de insatser andra svenska arna en som organ

civila och militära gör utomlands. - -

Räddningsverket har till utredningen överlämnat en rapport Bilaga till SRV Int 81-7694, beskriver det samarbete verket har

som med hjälpbehövande länder och med internationella organisationer

bedriver eller samordnar hjälparbete. Rapporten innehåller också som

antal förslag syftar till att öka möjligheterna för hjälpinsatser

ett som utomlands. Övervägandena är ett resultat av regeringens begäran att

verket underlag för nästa fleråriga försvarsbeslut i en studie ska

som redovisa förutsättningarna inom den civila delen totalförsvaret

av för ökat i internationella insatser. Studien ska enligt

ett engagemang

regeringens uppdrag omfatta både räddningsinsatser och andra

andra slag insatser utomlands.

Utredningen redovisar i det avsnitt följer sammanfattning

som en

Räddningsverkets beskrivning och överväganden i rapporten. En

översiktlig redogörelse för den militära biståndsorganisationen och

del de står till förfogande för hjälpinsatser och

en av resurser som fredsfrämjande arbete finns iavsnitt 9.3. Utredningen överväger slutligen i avsnitt 9.4 förutsättningarna för utveckling verksamhe-

en av ten och föreslår bl.a. åtgärder ska öka samordningen mellan

som

olika En kortfattad redogörelse för omfattningen av

organ.

Räddningsverkets och Försvarsmaktens hjälpinsatser och freds-

främjande arbete under är finns i Bilaga E

senare .

9.2 beredskap för Räddningstjänstens

internationella hjälpinsatser

9.2.1 för Räddningsverkets Utgångspunkter 3

överväganden

Den svenska räddningstjänstens internationella hjälpinsatser har ett

naturligt samband både med Räddningsverkets uppgifter cent-

som

ral samordnings- och tillsynsmyndighet för räddningstjänsten och

Internationella hjälpinsatser 297

med uppgiften funktionsansvarig myndighet för befolknings-

som skydd och räddningstjänst inom det civila försvaret. Basen för hjälpinsatser i andra länder är personalen och materielen för räddnings-

tjänsten i fred och krig. Till hör även räddningstjänstens

resurserna

planeringssystem. Med den beredskap räddningstjänsten har

som finns det goda möjligheter med kort varsel även att påbörja stora insatser. Flera de scenarion utredningen arbetat fram börjar med av som händelser i andra länder. För vårt samhälle ska kunna bemästra att dessa och andra situationer är det enligt Räddningsverket angeläget

att kunskaper och erfarenheter från olyckor och katastrofer utomlands tas till i det nationella arbetet. Det gäller både när ska vara

förebygga olyckor eller störningar och begränsa verkningarna

av en olycka eller störning har inträffat. En händelse i Sverige kan som sådan omfattning och karaktär det blir nödvändigt en att att utnyttja internationellt bistånd experter och andra Arbetet - resurser.

med att förebygga kemikalieolyckor och olyckor med farligt gods

och att begränsa konsekvenserna de olyckor inträffar sker av som till stor del inom för internationella regler, konventioner och ramen rekommendationer. Utredningen har i kapitel 8 delvis beskrivit detta.

Utvecklingen i Europa ökar behovet samarbete och samverkan av genom internationella organisationer eller direkt med andra län- der inom flera de områden utredningen behandlar, fram- - av som

håller Räddningsverket

i rapporten.

9.2.2¶Internationella organisationers hjälparbete

Bakgrund

Både den internationella och den nationella katastrofhjälpens mål, inriktning, kapacitet och organisation är för närvarande föremål för

omfattande diskussioner och förändringar i olika länder. skä- Ett av

len är enligt Räddningsverket antalet katastrofer och omfattningen

att dem har ökat kraftigt under de åren. Det särskilt de av senaste gäller s.k. komplexa katastroferna. En kombination faktorer

av som krig,

politisk instabilitet och naturkatastrofer har i dessa fall upphov gett till mycket svårbemästrade situationer. Antalet flyktingar - både externa och interna har ökat betydligt i samband med katastroferna. - Förenta Nationernas roll samordnare den internationella som av

katastrofhjälpen har med åren blivit allt tydligare. FN-organen har

efter generalförsamlingens resolution 46182 1991 stärkande om av samordningen av FN:s humanitära katastrofbistånd vidtagit rad en åtgärder för att snabbare och effektivare än tidigare kunna samordna

de internationella hjälpinsatserna. Utvecklingen FN-samordningen

298 Internationella hjälpinsatser

vid de komplexa katastrofer inträffat särskilt efter An Agenda

som for Peace 1992 har kommit att omfatta även andra slag insatser.

- av De humanitära insatserna har i några fall samband med fredsbevarande insatser och blivit en del i större operationer, som även omfattar diplomatiska, militära och polisiära insatser för att bevara och främja fred. Syftet med denna samordning har ibland också varit att

skydda katastrofhjälpsorganisationen.

Även sambanden mellan akuta katastrofinsatser, återuppbyggnad

och utveckling har fått ökad uppmärksamhet, framhåller Räddnings-

verket. Förändringarna i Öst- och Centraleuropa framför allt

- ut-

vecklingen i f.d. Jugoslavien har gjort att de komplexa katastrofer-

kommit närmare och blivit tydligare än tidigare. Inriktningen na oss

den svenska katastrofhjälpen har också successivt förändrats. av Regeringen fäste år 1994 uppmärksamheten på dessa katastrofer och behoven beredskap inför ett ökande antal händelser orsakar

av som svåra konsekvenser och akut mänskligt lidande prop. 199394:100,

Bil 4. Den svenska katastrofhjälporganisationen ska enligt

regeringen verka för att bl.a.

ü Uppnå väl fungerande samordning av det multinationella

katastrofbiståndet, särskilt sambandet mellan de humanitära,

po-

litiska och fredsbevarande aktiviteterna;

El Stärka sambanden mellan akuta katastrofinsatser, återuppbygg-

nad och utveckling; och

I takt med att katastrofbiståndet blir alltmer omfattande, komplext

och korn licerat bibehålla hög kvalitet, effektivitet och snabbhet i

de katastrofinsatserna.

svens a

FN-organen

UN Department Humanitarian Affairs DHA inrättades år 1992 genom FN-resolutionen 461 82. DHA ersatte UNDRO UN Disaster

Relief Coordinator. Den organisationens huvuduppgift är att

nya koordinera hjälpen vid naturkatastrofer och andra komplicerade humanitära katastrofer. Den har också tillsammans med UNEP FN:s

miljöskyddsprogram funktion för förmedling hjälp vid indu-

en av striella katastrofer. För samordningen akuta hjälpinsatser och

av -

efterföljande återuppbyggnad och utveckling på längre sikt

- samarbetar DHA aktivt med andra FN-organ, t.ex. UNDP FN:s

utvecklingssprogram, WHO Världshälsoorganisationen, WFP Världslivsmedelsprogrammet, UNHCR FN:s flyktingkommissariat

och UNICEF FN:s Barnfond.

Räddningsverket har kontinuerligt kontakter med DHA på flera

nivåer. Dessa kontakter har utvecklats samarbetet i bl.a. In-

genom ternational Search and Rescue Advisory Group INSARAG, vid

uppbyggnaden DHA UNDAC Stand-by Team United Nations

Internationella hjälpinsatser 299

Disaster Assessment and Coordination Team och i samband med

genomförandet av hjälpinsatser olika slag senast vid flykting-

av -

katastrofen i Rwanda. Räddningsverket lämnar på regeringens

uppdrag underlag till de register över hjälpresurser i olika länder

som DHA har ansvaret för.

Generalförsamlingens resolution 46182 1991 stärkande

om av samordningen av FN:s humanitära katastrofbistånd ledde till att UNHCR i slutet år 1991 och i början 1992 vidtog rad

av av en förändringar för att förbättra den omedelbara beredskapen och

sam-

ordningen hjälpinsatserna vid akuta flyktingkatastrofer. UNHCR

av inrättade bl.a. särskild enhet Emergency Preparedness and Re-

en sponse Section EPRS har hög beredskap för sända de

- som att ut fåltgrupper som snabbt behövs i katastrofområdena för att samordna

de inledande hjålpinsatserna. Grupperna kan bemannas

med exper-

ter på bl.a. logistik, hälsovård, sanitära frågor, Vattenförsörjning och

livsmedelstillförsel.

Det ska också finnas personal kan bygga och organisera

som upp flyktingläger. Som ett led i denna utveckling har UNHCR ingått

en överenskommelse med den svenska regeringen att Sverige

om genom

Räddningsverket ska kunna organisera Stödgrupper för sätta

att upp

basläger och stabsplatser för fältgrupperna. Samarbetet med UNHCR

ska också kunna omfatta andra akuta hjälpinsatser

- t.ex. transpor-

ter, uppförande flyktingläger och iordningställande vattenför-

av av sörj ning. Till detta samarbete hör bl.a. de bostadsförsörjningsåtgärder

Sverige har vidtagit i Bosnien-Hercegovina.

som

Partnerskap för fred

Hjälpinsatser förekommer vidare inom för den samverkan

ramen kallad Partnerskap för PFP NATO-staterna har tagit

fred - som

initiativ till. Regeringen beslutade år 1994 godkänna Indivi-

att ett

duellt partnerskapsprogram IPP, reglerar Sveriges deltagande

som

i NATO:s samarbetsprogram. Samtidigt uppdrog regeringen åt Rädd-

ningsverket att under budgetåret 199495 inom för IPP till

ramen en

kostnad högst miljon kronor för utbildning i planering

av en svara och genomförande både humanitära insatser och räddningsin-

av satser.

Den utbildning som det är fråga kommer att äga vid

om rum en av

Räddningsverkets räddningsskolor under år 1995. Utbildningen

kommer att planeras och genomföras med stöd tjänstemän från

av bl.a. DHA. Avsikten är att på sikt utveckla kvalificerad utbild-

en ning i Sverige för svenska och utländska deltagare i internationella

räddningsinsatser och humanitära insatser.

300 internationella hjälpinsatser

9.2.3¶Samarbetet med länder i Central- och

Östeuropa

Inriktning

Sverige ska samarbete med ett antal tidigare socialistiska sta-

genom ter i Central- och Östeuropa stödja reformarbetet i dessa och verka för att de så snart möjligt ska kunna delta fullt ut i det interna-

som tionella samarbetet på alla områden. Syftet med stödet sammanfaller i två viktiga avseenden med Sveriges intressen nämligen att

egna -

minska miljöproblemen i Sverige och att reducera de säkerhetspoli-

tiska riskerna i närområdet. Till detta kommer det katastrofbistånd

Sverige länder i Central- och Östeuropa. som ger

Många sakområden ingår i det svenska öststatssamarbetet. Ett stort antal aktörer deltar. Det har intresse för utredningens arbete är

som bl.a. den verksamhet del det s.k. suueränitetsstödet till

som är en av de baltiska staterna och behandlas närmare i nästa avsnitt.

som

Andra viktiga områden, ansluter till det utredningen behand-

som

lar i betänkandet, gäller samarbetet oljeskadeskyddet inom

om ra-

för Helsingforsöverenskommelsen HELCOM. I detta

men samarbete deltar bl.a. Kustbevakningen och Räddningsverket. Ett annat

gäller kärnsäkerhet och strålskydd, Statens kärnkraftinspektion

som

och Strålskyddsinstitutet för. Även Försvarets forskningsan-

svarar stalt och Räddningsverket medverkar. Inom för den konven-

ramen

tion gränsöverskridande effekter av industriolyckor som UN

om ECE UN Economic Commission for Europe har utarbetat

genom-

för flera länder också betydelsefulla utvecklingsåtgärder i Östeuropa.

Detsamma gäller den av UNEP UN Environment Programme igång-

APELL-processen Awareness and Preparedness for Emergencies

satta at Local Level i de baltiska staterna och i Ryssland.

Stödet till de baltiska staterna

Regeringen beslutade år 1991 det k suveränitetsstödet till de

om s baltiska staterna. Den svenska regeringen ansåg det angeläget att bistå de baltiska staterna i deras strävanden att stärka sin suveränitet, inre säkerhet och stabilitet. Räddningstjänsten är ett viktigt

område för denna form samarbete med de baltiska staterna.

Regeringen uppdrog år 1992 åt Räddningsverket att stödja Est-

lands räddningsverk i arbetet med att organisera och bygga den

upp estniska räddningstjänsten. Motsvarande beslut stöd till Lett-

om lands och Litauens räddningstjänst fattades år 1993. Våren 1994

regeringen vidare i uppdrag åt Räddningsverket att bistå det gav

estniska räddningsverket med att snabbt bygga räddningstjänsten

upp i staden Paldiski.

Internationella hjälpinsatser 301

Verksamheten under de två första samarbetet med Estland åren av och det första året samarbetet med Lettland och Litauen har i - av -

huvudsak omfattat kunskapsöverföring. Av sammanlagd kost-

en nad på 6,6 milj. kronor har drygt miljon kronor använts för en uppbyggnaden räddningstjänsten i Paldiski. Utöver detta har basav utrustning för främst brandsläckning för 5 milj. kronor levererats ca till de baltiska staterna. Regeringen har under år 1994 beslutat att Räddningsverket ska fortsätta samarbetet till beräknad kostnad en 11,5 milj. kronor av Syftet är att Sverige under fyraårsperiod från samarbetets bören jan ska

Genomföra introduktionsutbildningi räddningstänst för

El samman-

lagt 100 räddningsbefäl från varje land så att kan vägled-

e ge

nin för utveckling räddningstjänsten på den lokala nivån i

av län erna;

Överföra basutrustning för främst mind-

El brandbekämpning så att

städer och kommuner successivt kan höja materielstandarden; re u Genomföra kvalificerad utbildning i hemlandet och överföra kvalificerad utrustning för i första hand rökdykning och kemikalie-

bekämpning det ska på kort sikt öka kompetensen och

- resurserna på orter med hög skaderisk;

D Genom studier i Sverige för ecialister och lärare samt

s genom

översättning av läroplaner och äromedel och andra åtgärder stödja utvecklingen den inhemska utbildningen i räddningstjänst;

av Cl Genom olika åt ärder medverka till att exempel på kommunala riskanal utar etas i ländernas städer och kommuner grund ser som

för räd ningstjänstens planering och organisation;

ü Genomföra särskilda samarbetsprojekt i första hand inom områ-

dena kemikalieskadebekämpning, transporter farligt gods och

oljeskadeskydd.

9.2.4 till

Räddningsverkets förslag statlig beredskap för hjälpinsatser

Räddningsverkets beredskap för insatser vid katastrofer utomlands omfattar för närvarande fyra områden:

n Beredskap för räddningsinsatser SWEDISH Rescue TEAM; Beredskap för hjälpinsatser vid akuta flyktingkatastrofer SWE-

Cl DISH SUPPORT TEAM;

Cl Beredskap för förnödenhetsinsatser SWEDISH EMERGENCY STOCK- PILE;

El Beredskap för expertinsatser SWEDISH EXPERT TEAM.

Räddningsverket har i sina överväganden och förslag tagit fasta på

tre grundläggande förutsättningar för utvecklingen beredskapen

302 Internationella hjälpinsatser

för akuta katastrofhjälpinsatser i andra länder. Det svenska beredskapssystemet bör för det första kunna till behoven vid

anpassas olika typer katastrofer och de internationella

av organens samordningsåtgärder både i direkt anslutning till katastrofen och i ut-

vecklingen det långsiktiga katastofhjälparbetet. För det andra

av bör den svenska beredskapen för akuta katastrofhjälpinsatser ha ett direkt positivt samband med organisation och beredskap för allvarliga olyckor och störningar i vårt land samt den planering vi har

som för verksamheten vid höjd beredskap.

Räddningsverket för det tredje att ledning och organisation

anser för de militära och polisiära insatserna ska skild från ledning

vara och organisation för de rent humanitära insatserna. En sådan

uppdelning underlättar samarbetet med de internationella FN-organen, andra internationella humanitära organisationer, t.ex. Röda Korset, och de nationella och lokala myndigheter och humanitära organisationer finns i katastrofområdet.

som

Det behövs enligt Räddningsverkets uppfattning civil statlig

beredskaps- och genomförandemyndighet inom det rent humanitära

insatsområdet och militär beredskaps- och genomförande-

en myndighet inom det militära och polisiära insatsområdet. Ett ökat samarbete är emellertid nödvändigt i frågor t.ex. personal- och

om materiel, underrättelser och understöd. En samverkan kan också behövas i katastrofområdet skydd för de rent humanitära insat-

som

Räddningsverket framhåller att samarbetet mellan verket och serna. Försvarsmakten har fungerat mycket bra vid de insatser där Försvarsmakten har bidragit med transporter, personal och materiel. Det gäller framför allt i Bosnien, är det hittills enda katastrof-

som

område där båda myndigheterna gjort insatser samtidigt.

egna

Räddningsverket framhåller i rapporten att den svenska beredskapen för insatser i andra länder förbättras verket får möjlighe-

om ter att Cl Utveckla och vidmakthålla civil statlig beredskap för

en hjälp-

insatser vid akuta enligt de förutsättningar

m.m.

äller för rädfläktingkatastrofernin sinsatser;

som g g CI Utveckla samarbetet med de samordnande FN-organen i syfte att

stärka deras samordningskapacitet och öka den svenska delen i

deras resursbas för akuta insatser;

Utveckla samordningen den civila statliga beredskapen, bl.a.

Cl av

så att den svenska resurshasen systematiseras och relateras till de

internationella efterfrågan och informationshantering

or anens

det bör både i direkt anslutning till katastrofinsatser

- senare s e

och i det långsiktiga utvecklingsarbetet;

Cl Förbättra den civila beredskapen inom Iednings-,

kommunikations- och statligaområdet;

logisti

ü Utveckla särskild beredskap för katastrofer i närområdet med

Internationella hjälpinsatser 303

direkt kopplin till de risker finns i området samt till de

som

utvecklings- oc uppbyggnadsåtgärder som vidtas;

Vidta åtgärder för att å ett bättre sätt ta tillvara internationella D

kunskaper och erfaren eter för beredskapen för allvarliga olyckor

och störningar i det svenska samhället.

I den rapport Räddningsverket har överlämnat till utredningen

som beskriver verket också rad olika detaljer i förslagen.

9.3¶Den militära för insatser

beredskapen

utomlands

9.3.1 Humanitära hjälpinsatser

specialenhet för katastrofhjälp Försvarsmakt-

SWEDRELIEF är en som

Internationella Centrum SWEDINr administrerar. SWEDRELIEFhar ens

civil beredskapsstyrka, är frivilligkår för humanitära hjälp-

en som en insatser vid naturkatastrofer, flyktingsituationer och liknande händelser. Avsikten är att SWEDRELIEF ska sättas in efter det mest akuta skedet för undsättning de drabbade och för överlevnad och för

av teknisk hjälp.

SWEDRELIEF har tecknat kontrakt med 150 svenska män och

ca kvinnor i yrkesverksam ålder, har åtagit sig att med kort varsel

som tjänstgöra utomlands i till månader. Kraven på yrkeserfa-

upp sex renhet och språkkunskaper är stora. Deltagarna ska också bl.a. ha flera års erfarenhet arbete i u-länder. I styrkan ingår för närva-

av rande ett antal läkare, andra anställda inom hälso- och sjukvården, ingenjörer och arbetsledare inom anläggnings-, bygg- och VVS-branschen, ingenjörer, arbetsledare och tekniker inom fordonsbranschen

samt transportledare, förrådschefer och telegrafister.

Den personal SWEDRELIEFsätter in ska ett stöd åt de

som vara grupper av människor som är drabbade. Det är viktigt att dessa själva deltar i verksamheten. Utbildning kan ske för del den lokala

en av

befolkningen i de situationer har uppkommit. Insatserna syftar

som till att hjälp till Självhjälp och baseras så långt det går på

vara en områdets tillgångar och arbetskraft.

egna

SWEDRELIEFkan för närvarande genomföra i huvudsak detta:

a Hjälpåtgärder för överlevnad t.ex. distribution vatten och

- av

livsmedel, anskaffning tält och gnadsmaterial, åtgärder för

sanitet och hygien samt uppbyggna läger för flyktingar och

hemlösa.

D Samordning eller ledning hälso- och sjukvård i mycket stor

skala, genomförande massvaccinationer och hälsounder-

sökningar, distribution läkemedel och utbildning hälso- och

av av

sjukvårdspersonal.

304 Internationella hjälpinsatser

Teknisk hjälp för bl.a. Vattenförsörjning, uppförande bostä-

Cl av

der, förråd, skolor, verkstäder och bevattningsanläggningar

samt återställande de kommunikationer och den kraftförsörjning av fordras för att hjälparbetet i övrigt ska kunna genomföras. som Cl Transporter, förråd och verkstäder för den samhällsservice så som

snart som möjligt måste börja fungera igen.

SWEDRELIEFhar sedan starten år 1978 utfört ett stort antal uppdrag i tredje världen. Insatser har under 1990-talet skett i Sudan, Panama,

Tanzania, Liberia, Centralamerika, Somalia och Mozambique. För-

beredelser pågår för insats i Angola. en Regeringen beslutar att insats ska äga Finansiering om en rum. sker med medel från det s.k. katastrofanslaget, är del medlen som en av för den svenska u-hjälpen.

9.3.2¶Fredsfrämande insatser

Förenta Nationernas fredsfrämjande insatser har för närvarande en mycket större omfattning än tidigare. Enbart under år 1992 utökades de insatta styrkorna från omkring 11 500 till 50 000 ca personer. Den civila personalen ökade från 700 till 9 000 I personer. september 1994 deltog sammanlagt något mer än 78 000 personer i

FN:s fredsfrämjande insatser. Flera operationerna omfattar både av civila och militära uppgifter. Mer än 60 000 svenska män och kvin-

nor har under åren deltagit i FN-operationer. Några definitioner:

Fredshevarande verksamhet är traditionellt D - fredsbevarande operationer peace-keepingmilitär och observatörer. me trupp Insatserna sker med parternas medgivande.

u Fredsframtvingande verksamhet eace-enforcement - - avser operationer som innebäratt vapenmalåtkan användas för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Insatserna

sker enligt kapitel VII i FN-stadgan.

Fredsfrämjande verksamhet är ett sammanfattande be Det repp. avser insatser genom FN eller ESK traditionell freds evarande av karaktär, breda fredsbevarande insatser med civila inslag t.ex. i f.d. Jugoslavien samt insatser tvån skaraktär enligt kapitel av VII i FN-stadgan t.ex. insatsen mot Ira .

Ett flertal fredsfrämjande insatser sker för närvarande på olika håll i

världen. Syftet med insatsen FN:s fredsfrämjande styrkor i f.d. som Jugoslavien UNPROFOR gör är att

C1 Underlätta rättvis fördelning det humanitära biståndet; en av El Främja militär stabilitet kan bidra till miljö för som en gynnsam

politiska förhandlingar; och

Övervaka efterlevnaden eld-upphöravtal och andra överensav kommelser.

Internationella hjälpinsatser 305

UNPROFOR ska utföra traditionellt fredsbevarande uppgifter

men även samverka med främst UNHCR vid de humanitära insatserna i

Bosnien. Styrkorna genomför således förebyggande, fredsbevarande

och humanitär verksamhet. I de områden där återuppbyggnadsarbetet har inletts bl.a. i Tuzla har inte minst den nordiska FN-

- -

kontingenten viktiga uppgifter. i

Försvarsmakten deltar också i verksamhet inom för Part-

ramen

nerskap för fred PFP.

FN:s agerande i framtida konflikter kommer allt att döma att

av präglas nära koppling mellan militära, civila och humanitära

av en insatser.

9.3.3 och monitorer

Civilpoliser

Erfarenheten visar hjälpstyrkorna har stor nytta civila poliser

att av och s.k. monitorer observatörer och rapportörer i de områden där insatserna äger Betydelsen detta slag medverkan kommer

rum. av av sannolikt att stor även i framtiden.

vara

SWEDINT utbildar polispersonal och monitorer för insatser utomlands och administrerar verksamheten.

9.4¶Utredningens överväganden

Svenska hjälpinsatser olika slag har i många länder. Det

av ägt rum har tidigare regel varit antingen civila insatser räddningsin-

som -

och humanitära insatser eller militära fredsbevarande insatsatser -

Under år har verksamheten i två fall i f.d. Jugoslavien ser. senare och i Somalia varit både civil och militär. Erfarenheten från dessa

insatser är att formerna för samverkan mellan civila och militära

behöver utvecklas. Förenta Nationernas generalsekreterare har organ framhållit samordningen i dessa situationer måste bli bättre. Det

att gäller både ledning i stort verksamheten och genomförandet ute

av på fältet.

Den svenska utrikesministern har för4

nyligen gett uttryck samma uppfattning. Det framgår ett anförande inför FN:s generalför-

av samling i oktober 1994. Utrikesministern har framhållit att Sverige skulle vilja bättre samverkan mellan humanitära hjälpinsatser

se en och fredsbevarande operationer. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt samordningen mellan den militära delen fredsbevarande

av operationer samt civila och humanitära insatser.

De humanitära och fredsbevarande svenska insatserna i andra länder har under år fått betydande omfattning. Ingenting ta-

senare en

306 Internationella hjälpinsatser

lar för att behovet kommer att minska i framtiden. Behovet hjälp av vid industriella olyckor eller miljöolyckor växer efter hand insom

dustrin ökar sin produktion i bl.a. utvecklingsländerna. Med

de erfarenheter internationella insatser svenska myndigheter och av som andra hjälporgan har finns det skäl överväga vad numera att som kan göras för att verksamheten ska kunna förbättras och bli ännu effektivare.

Utredningen delar Räddningsverkets uppfattning civil

att en myndighet bör ha ansvaret för beredskap och genomförande insatser av inom det rent humanitära området. Det gäller både räddningsin-

satser och andra humanitära hjälpinsatser. Civila myndigheters erfarenheter har särskilt stor betydelse vid insatser i samband med indu-

stri- och miljöolyckor i länder behöver hjälp. Inom det militära som

området ska det givetvis militär ledning hjälpverksamhe-

vara en av ten. Det är naturligt att inom det civila området bygga hjälpverksamheten kring den svenska räddningstjänsten. För detta talar att

räddningstjänsten har kunnande och för både räddningsin-

resurser

satser och andra slag hjälpinsatser. Ett skäl är framgått

av annat som att erfarenheterna insatser i andra länder har betydelse även av stor

för vår beredskap inför stora olyckor och allvarliga störningar

egen i viktiga samhällsfunktioner för planeringen verksamheten i samt av

krig. Utredningen anser att Räddningsverket bör i uppdrag

att hålla hjälpverksamheten inom det civila området. Ansvaret samman

bör omfatta samordning alla civila hjälpinsatser vid plötsligt in-

av träffade katastrofer och andra liknande händelser. följd Som en av utredningens bedömning bör verksamheten inom SWEDRELIEF föras

över till Räddningsverket. Räddningsverket har i sin beskrivit vilka förändringar

rapport som kan behöva ske i beredskapen inom det civila området -framför allt

inom det egna verket för att verksamheten ska kunna förbättras. -

Utredningen anser utan att ta ställning till detaljerna i förslagen att

dessa kan utgöra underlag för det utvecklingsarbete fordras. ett som Ett sådant arbete bör syfta till ökad samordning mellan myndigen heter och ideella organisationer utför räddningsinsatser och som humanitära hjälpinsatser. Som har framhållits fordras det ökad en samverkan mellan dessa och Försvarsmakten när militära fredsorgan bevarande insatser och humanitära hjälpinsatser ska genomföras

samtidigt i ett område.

Enligt utredningens mening bör det klargöras i större utsträck-

ning än som framgår av Räddningsverkets studie vad ökad

- en sam-

ordning mellan myndigheter och organisationer olika slag bör

av l omfatta och hur den organisatoriskt ska genomföras. Detta fordrar

ett utredningsarbete som kan även andra berörda myndigheter

Internationella hjälpinsatser 307

och samverkande organisationer möjligheter att delta med underlag

och synpunkter.

En ökad samverkan mellan civila och militära bör omfatta organ

planering, utbildning och genomförande humanitära hjälpinsatser

av och fredsfrämjande åtgärder. Denna samverkan bör verksamavse het både i Sverige och i de hjälpbehövande länderna. Det kan t.ex. lämpligt personal från den civila och den militära verksamvara att heten gemensamt rekognoscerar i områden där militära fredsbevarande insatser och humanitära hjälpinsatser ska genomföras samtidigt. överväganden gäller både civil och militär verksamhet kan som vidare röjning minor hotar den lokala befolkningen avse t.ex. av som

och hjälpstyrkornas personal, det militära skyddet transpor-

egen av och verksamhet i samband med de humanitära insatserna ter annan och den sambandstjänst fordras för att civila och militära hjälpsom ska kunna kommunicera med varandra under arbetet i de hjälporgan behövande områdena. Ett samarbete fordras också mellan civila och militära svenska och internationella organisationer samt melorgan lan de civila och militära och de svenska företag bedriorganen som verksamhet i länder behöver hjälp. ver som

Utredningen bör slutligen också klargöra hur verksamheten inom

SWEDRELIEFska integreras i Räddningsverkets organisation, i vilken

utsträckning militär personal och utrustning kan behöva användas vid civila hjälpinsatser och vilka formerna ska för detta vara samarbete.

9.5 direktiv till en särskild

Regeringens

utredare

Regeringen har tillkallat särskild utredare dir. 1995:3 ska en som överväga hur beredskapen för insatser för internationell katastrofoch flyktinghjälp effektivt och ändamålsenligt ska utformas för mest möta framtida behov. Utredaren ska bl.a. pröva hur insatser med att särskilda civila insatsstyrkor lämpligen kan organiseras. Beredska-

ska så långt möjligt byggas med användning befintliga

pen upp av

och befintlig kompetens. Förutsättningar bör skapas för

resurser en effektiv och snabb mobilisering är anpassade till den av resurser som aktuella eller katastrofsituationen. Även avdeolyckan resurser som lats för det civila försvaret bör kunna utnyttjas, framgår det diav rektiven. I utredningsarbetet bör prövas det går att utveckla formerna om för den samordning fordras mellan civila insatsstyrkors åtgärsom der och militära fredsbevarande insatser. Utredaren bör vidare över-

308 Internationella hjälpinsatser

väga hur samverkan bör ske mellan svenska civila och militära

vid planering, utbildning och genomförande insatser där

organ av

. det fordras både civila och militära insatsstyrkor. Det gäller

samver-

kan både i Sverige och i de hjälpbehövande länderna.

Den särskilde utredaren bör lämna sin redovisning med

förslag

till åtgärder vid utgången juni 1995.

senast av

Kapitel

Helhetssyn på åtgärder

10 i fred och

krig

10.1¶Sambandet mellan utredningens olika

förslag

10.1¶Bakgrund

olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner

De stora

ägt i det svenska samhället sedan år 1950 har ett mycket som rum brett spektrum. Förlusterna i människoliv, skadorna i övrigt på män-

niskor, de ekonomiska verkningarna och effekterna på miljön är

ibland Det händer skapar påtaglig även hos många

stora. som en oro

inte är direkt drabbade. som

Det är ofta tillfälligheter olika slag skapar påfrestning-

av som

Små misstag får stora konsekvenser. Det inträffar också åtskilarna. liga incidenter. Det är i dessa fall mycket nära att en händelse får de

verkningar blir följden vid andra tillfällen. De allvarliga stora som olyckor eller störningar utredningens arbete är inriktat på går

som sällan förutse. Vem hade räknat med att ett lastfartyg skulle segla

att ned högbro i Bohuslän, att två tåg skulle mötas i hög hastighet på

spår inom ett stationsområde i Västergötland eller att stor samma en

passagerarfärja skulle förlisa på Östersjön

Utredningens förslag i betänkandet i de delar gäller risker

som och hot i fred tar i stor utsträckning sikte på sådana oförutsedda händelser. Det är påfrestningar får mycket stora effekter för

som samhället och för många enskilda människor. Kapitlen i betänkandet innehåller bedömningar och förslag inom flera olika verksamhetsområden. Texten följer i det här kapitlet syftar till att be-

som skriva sambandet mellan dem. Enligt utredningens uppfattning finns

det nämligen synergieffekter i förslagen. Flera har för sig be-

var en gränsad räckvidd tillsammans kan de göra mycket för att myn-

men digheter, andra och enskilda på ett effektivare sätt ska kunna

organ

ingripa med förebyggande och skadeavhjälpande eller skadebegrän-

310 Helhetssyn fred-krig

sande verksamhet. Sammantaget ökar åtgärderna medvetenheten

om risker och hot och vad alla på olika sätt kan göra för dessa. att möta

10.1.2 minskar

Åtgärder som påfrestningarna

Förebyggande åtgärder

Skydd och säkerhet börjar med förebyggande åtgärder. Det är visser-

ligen omöjligt att avstyra händelser orsakade krafter av som naturen släpper lösa. Det går emellertid att utforma samhället så konseatt kvenserna blir så små möjligt. Efter de jordskred som stora som ägt senast i Tuve år 1979 har det gjorts översiktliga kartläggningar rum - av tänkbara riskområden. Med de detaljerade undersökningar av stabiliteten i allmänhet sker har risken minskat för som numera att byggande ska äga på områden där det kan inträffa skred. Överrum svämningar kan ibland på del ställen förhindras

en genom reglering

vattnet via dammar. Stormar, skyfall och snöoväder är det omöjav ligt att göra någonting åt, men kan till att människor blir se varnade, att de har möjligheter att söka skydd och de får förutsättatt

ningar att så långt möjligt ta hand sin egendom.

De olyckor eller störningar uppstår åtgärder

som genom som människor vidtar är lättare förebygga. Säkerheten inom

att flyget, järnvägen och kärnenergiverksamheten är exempel på mycket

att kan göras med tekniken. Brandskyddet inom framför allt industri

och handel utvecklas ständigt olika slag tekniska åtgärder genom av och utbildning och information. Anlagda bränder har emelgenom

lertid alla anläggningsägare svårt skydda sig Antalet

att mot. anlagda bränder och den sammanlagda omfattningen dem ökar av sedan många år tillbaka. Att det länge sedan det inträffade allvar en varlig fjällolycka beror snarast på de har för säkerheatt som ansvar ten lyckats med sin informationsverksamhet.

Det går emellertid inte att bli med alla olyckor eller

av allvarliga

störningar i samhällsfunktionerna. Antalet omkomna trafikoi t.ex. lyckor och bränder har sjunkit under år kommer senare men givetvis aldrig att kunna komma till noll. Faktorerna avgör antalet ner som dödsolyckor är många. Det är inte möjligt tekniskt eller organisatoriskt att finna lösningar påverkar alla dessa faktorer. Framför som allt är det emellertid ekonomisk fråga hur det

en långt förebyggande

arbetet kan drivas. Ambitionerna säkerhet och öka

att skapa skyd-

det måste i allmänhet grundas på avvägningar mellan risker, konse-

kvenser, kostnader och de praktiska förutsättningarna att förebygga

oönskade händelser.

Anläggningsägare och tillsynsmyndigheter har gjort mycket både

för att olyckor och allvarliga störningar i samhällsfunktioner

viktiga

Helhetssyn fred-krig 311

inte ska inträffa och för att begränsa omfattningen dem. Mer kan

av emellertid göras. Det är ofta fråga speciella åtgärder för varje

om slag verksamhet eller för varje anläggning. Detta sker bäst med

skyldigheter och i former hittills grundat på ett samma samma som -

för den driver verksamhet att göra vad situationen ansvar som en

kräver och på utvecklingsarbete, tillsyn och andra åtgärder från olika fackmyndigheters sida.

Utredningen föreslår emellertid i betänkandet flera slag

av generellt verkande åtgärder ska minska antalet olyckor eller stör-

som ningar och omfattningen de händelser inträffar. Till dessa

av som

åtgärder hör

Ett utvecklat för hos ndigheter ska till EI system samsyn rn som se att säkerhetskraven beaktas i samhä lsplaneringen t.ex. vid

lokalisering eller utbyggnad av anläggningar;

Utveckling metoder för riskanalyser och riskvärderingar;

CI av

Organisatoriska åtgärder länsstyrelserna under-

D som gör att som

lag för kommunernas bedömningar i planärenden ensar statliga fackmyndigheters bedömningar säkerhetskraven nätverk;

Utformning principer för användning skyddsavstånd;

El av av

utvecklar säkerhetsbedömningar

El som av

Åtgärderanlagstiftningens mi genomförandetjökonsekvensbeskrivningar MKB;

i p

En övergripande funktion för överväganden leder till

CI ny som en

helhetssyn på säkerheten i datasystemen;

Krav å företag arbetar med farliga ämnen ska ha utsett El att som

säker etsansvariga;

En myndi het får samordnin för slag trans- D sansvar samtliga av

porter arligt gods utom ulktransporter till s]öss;

En bättre beredskap för bevakning anläggningar inom viktiga

cl av samhällsfunktioner är utsatta för hot

som om angrepp;

En bättre beredskap mot störningar inom försörjningen med t.ex

elektronikkomponenter.

Förslagen är ett resultat utredningens överväganden inom de olika

av arbetsområdena. Några har framkommit i analysen scenariona.

av Andra är följd de särskilda uppdrag utredningen har fått

en av som

och gäller t.ex. risk- och beredskapshänsyn i samhällsplaneringen,

det utredningen kallar säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Den som

på bl.a. riskanalyser och riskhantering och de förslag till hand-

syn

läggning utredningen redovisar är utgångspunkt för flera

som en av

förslagen skydd mot kemikalieolyckor och olyckor vid

som avser

farligt gods. Dessa förslag är baserade på innehållet i transport av traktater och rekommendationer har utarbetats inom interna-

som tionella organisationer t.ex. UNECE-konventionen gränsö-

- om verskridande industriolyckor och COMAH-direktivet skydd mot

om allvarliga olyckor med farliga ämnen. Det finns ett samband mellan

312 Helhetssyn fred-krig

de olika förslagen utredningen här pekar på. Även utred-

som om ningen av praktiska skäl behandlat dem i skilda kapitel måste de

bedömas i ett sammanhang. En samordning måste givetvis ske också

i den praktiska tillämpningen.

Skadeavhjälpande eller skadebegränsande åtgärder

Samhället måste gripa in när den olyckan eller den

stora allvarliga

störningen i viktig samhällsfunktion är faktum. De skadeen ett

avhjälpande eller skadebegränsande åtgärderna många olika

är av slag. Det handlar till att börja med den svåra uppgiften leda om att stora insatser med många myndigheter och andra deltar organ som med olika slag. Om det är olycka kraresurser av en som uppfyller

på räddningstjänst finns det regelverk räddningstjänstlagen

ven ett -

och räddningstjänstförordningen och organisation - en som bygger på lagen och dess tillämpningsföreskrifter. Det finns inga erfarenheter från de åtta år räddningstjänstlagen har tillämpats och

som -

ingenting i utredningens analyser grundade på bl.a. scenariona

- som tyder på att det skulle sådana brister i regelverket

vara att räddnings-

organen inte kan ingripa på ett effektivt sätt. Ett problem detta har -

givetvis också positiv sida är emellertid organisationen för-

en - att hållandevis sällan tas i anspråk för insatser och den stora att personal för ledning i dessa situationer inte får de praktiska som svarar erfarenheter är önskvärda. som Om det sker innebär allvarlig störning i någon de viksom en av

tiga samhällsfunktionerna finns det för närvarande inget regelsys-

tem som gör det möjligt att snabbt organisera kraftfull och en sam-

ordnad ledning. Det förslag till styrning åtgärder vid

av allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner utredningen lägger fram

som i betänkandet syftar till avhjälpa denna brist. Utredningen har i flera

scenarion illustrerat svårigheterna för flera slag ingriav organ som per för att bistå människor när det inte finns någon samlad

ledning. Med utredningens förslag till för ledning blir det möjligt

system att samutnyttja stor del ska användas vid en av resurserna som stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Om

t.ex. systemen för utbildning och övningar båda slagen hänavse av

delser, Ökar utbytet och det höjer beredskapen.

Scenariona visar också på de problem kan uppstå även inom som fackorganens ansvarsområden både vid olyckor och vid allvarstora liga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det gäller hälso- och

sjukvård, socialtjänst, räddningstjänst, betalningsförmedling, socialförsäkring, livsmedelsförsörjning och den verksamhet poli-

som sen, teleföretagen eller el- och vattenverken bedriver. Störningar i

datasystem drabbar stora delar samhället bl.a. industrin och av handeln.

Helhetssyn fred-krig 313

Kommunen arbetar över många sektorer och drabbas i allmänhet på flera olika sätt. Utredningen föreslår rad olika åtgärder en som ska göra det möjligt inom de existerande för lokala, att ramarna regionala och centrala sektorsorgan förbättra möjligheterna att stå påfrestningar. Det handlar t.ex. att tänka igenom vilka föremot om beredelser fordras och till att de anställda blir insatta i uppgifsom se de tillsammans ska lösa. Det bör finnas fler och bättre terna som

reservanordningar inom elproduktionen och vattenförsörjningen samt

förberedda reservrutiner för bl.a. datasystemen och telekommunikationerna. Det går också utnyttja delar räddningstjänstens beatt av

redskap och även när det är allvarliga störningar i viktiga

resurser samhällsfunktioner eller omvänt. -

Utredningen behandlar också förslagen till skadeavhjälpande eller skadebegränsande åtgärder i olika kapitel. En del är som framgått grundade på analyser scenariona. Övervägandena om genomför-

andet räddningsinsatser och andra åtgärder är också grundade på

av innehållet i internationella traktater och rekommendationer. Ett för-

slag med stor räckvidd är t.ex. tillämpningen PoIIuter-Pays

av Principle, innebär att ägare eller innehavare verksamheter som av med farliga ämnen ska ersätta kommunerna för deras kostnader för

särskilda åtgärder för beredskapen och för räddningsinsatser som

beror med ämnen i deras verksamhet. Även försla-

på olyckor farliga till skadeavhjälpande eller skadebegränsande åtgärder måste gi-

gen vetvis bedömas i ett sammanhang och den praktiska tillämpningen ske i samordnade former.

De påfrestningar i samhället utredningens arbete ställer

som avser genomgående stora krav information. Den är viktig för att människor ska besked de litar på myndigheter och andra som av or- Först då kan de själva vidta åtgärder för att skydda sig. Det gan.

förhindrar panik och myndigheter och andra fungerar

gör att organ bättre än vad de skulle göra inte och riktig information om en sann nådde fram till allmänheten. Utredningen beskriver i betänkandet sin principiella på sändarens, förmedlarens och mottagarens olika syn roller och föreslår ett antal ågärder ska göra att varning och som information verkligen når ut till dem behöver den. som

Sverige har under år i ökande omfattning deltagit i hjälp-

senare insatser i andra länder. Det är både räddningsinsatser vid - som jordbävningen i Armenien och humanitära hjälpinsatser det slag - av under år har skett i f.d. Jugoslavien och i Rwanda. Erfasom senare renheterna visar det här arbetet har ett stort värde för länderna att får hjälp. emellertid också kunskaper och erfarenheter som Det ger kommer stor tillgång vid insatser olika slag i som att vara en av

Sverige. Utredningens förslag till utveckling verksamheten kan

av betydelse för verksamheten inom flera de områden utstor av som

redningens övriga förslag i betänkandet

avser.

314 Helhetssyn fred-krig

10.2¶Ökad i

integrering av åtgärder fred

och krig

Samhällets inneboende styrka, tålighet och omställningsförmåga och de beredskapsåtgärder vidtas bestämmer i allt väsentligt

som möjlig-

heterna för att klara olika risker och hot. Ett

oss störningskänsligt

samhälle kräver beredskapsförberedelser robust och fleximer än ett belt samhälle. Vi måste det skälet konsekvent och verka

av långsiktigt

för att minska samhällets sårbarhet. Detta sker bl.a genom att

noggrant följer samhällsutvecklingen och utbildning och in-

genom formation försöker alla att vid beslut påverkar denna utvecksom ling ta hänsyn till kraven på säkerhet. Regeringen framhåller i direktiven till utredningen de åtgärder att som vidtas för att möta påfrestningar och risker i det fredstida samhället vidtas i många fall på områden där åtgärder också vidtas inom

för beredskapen mot säkerhetspolitiska kriser och krig. Ut-

ramen redningen bör pröva möjligheterna inom de olika områdena i att

ökad utsträckning vidta sådana åtgärder i ett sammanhang kursive-

rat här.

Utvecklingen inom det civila försvaret under de tjugo åren senaste har präglats Ökande samordning mellan verksamheter av en som syftar till ingripanden vid olyckor i fred och förberedelserna för verksamheter i krig. Statsmakterna har med allt större emfas sagt att måste samutnyttja resurserna avsedda för fred respektive beredskap . och krig. Det håller kostnaderna och ökar verksam-

nere utbytet av

heter avsedda att fungera i de olika slagen situationer. av Som en konsekvens behovet att integrera har det också vidtaav

gits rad praktiska åtgärder syftar till öka samordningen.

en som att Kommunerna fick redan i mitten 1980-talet för planeav ansvaret ringen civilförsvarsverksamheten på lokal nivå. Genom den nyliav gen antagna lagen om civilt försvar ska de även för verkställigsvara het under beredskap och i krig. Som följd detta kommer den en av

kommunala räddningstjänsten med sin krigsorganisation utföra

att en väsentlig del de uppgifter har hört till civilförsvarsav som

verksamheten. Den nuvarande statliga civilförsvarsorganisationen

avskaffas den 1 juli 1995. Kommunerna kommer överta att utrustningen i de statliga civilförsvarsförråden. De räddningscentraler som har byggts i ett antal kommuner under år är avsedda för ledsenare ning av räddningstjänsten i både fred och krig och ersätter de tidigare civilförsvarscentralerna. Den förstärkta räddningstjänst ska som ersätta bl.a. brand- och undsättningsenheterna i civilförsvars-

organisationen bygger på den ledning och de styrkor den kom-

som

munala räddningstjänsten har i fred.

När Räddningsverket inrättades år 1986 också detta led i var ett

strävandena att integrera åtgärderna i fred och krig. På regional nivå

Helhetssyn fred-krig 315

i länen hade länsstyrelserna redan ansvaret för planering och ledning verksamheten i fred, under beredskap och i krig. Civil-

av befälhavarna och ÖCB har däremot inga uppgifter innebär

som att de ska leda eller samordna verksamhet vid händelser i fred. Utredningen har föreslagit att regeringen efter beslut i det särskilda fallet ska kunna använda civilbefälhavarna för koordinering mellan län även vid händelser i fred.

Utredningens det naturligt att statsmakterna ett nästa

anser som

steg i den här utvecklingen formulerar helhetssyn på

en ny syn - en -

och befogenheter inom området säkerhet och skydd i fred ansvar

och krig. Det skulle ytterligare främja utvecklingen kunskaper

av och erfarenheter inom det breda område det är fråga

som om.

En helhetssyn skulle här i kortfattad form kunna omfatta un-

- gefär detta:

Samhället måste berett att kunna ingripa vid alla slag av plöts-

vara

ligt inträffade påfrestningar. Situationerna kan inträffa växlar

som

och därmed kraven på åtgärder. Kriget är den allvarligaste påfrest-

ningen.

Samhällets insatser måste kunna göras snabbt och smidigt. Myndigheter, organisationer och företag i det civila samhället har

samma

ledningsansvar i krig de har i fred och ofta slag

som - samma av ledning behöver olika slag verkställande enheter och ut-

- men av rustning för att kunna lösa de uppgifter som kommer att föreligga.

Det behöver klargöras vilka risker förekommer och vilka

som krav ska ställas på verksamheten vid olika slag påfrestningar

som av

stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner

och krig. I ett krig behöver samhället speciella för att över-

resurser vinna svärigheterna. Dessa måste finnas redan i fred och de

resurser ska givetvis kunna användas för att lindra påfrestningar även då. De händelser åtgärderna sammantaget tar sikte på kan inte förut-

som

och det fordras av det skälet både flexibilitet och handlingsses beredskap. Resurserna avsedda för verksamheten i fred och krig gör det också möjligt för att delta i de internationella hjälpinsatser

oss

statsmakterna beslutar som om.

Fördelarna med ett sådant synsätt är flera. Hela hotskalan fred-

krig kommer att bli praktisk realitet i beredskapen. Det gäller

framför allt planeringen, utbildningen och övningarna. Synsättet stär-

ker ytterligare helheten och eliminerar sannolikt de hinder kan

som finnas kvar för effektiv användning avsedda för

en av resurserna

fred respektive krig. Dubbelarbete och dåligt utnyttjande

av personalen och materielen minskar. Verksamheten i fred är själva grunden för krigsorganisationen. Det här sättet på förberedelserna för

att se händelser i fred och i krig ökar också intresset för de delar verk-

av samheten med hänsyn till den nuvarande säkerhetspolitiska risk-

som bilden kan ha svårt att den uppmärksamhet från myndigheter och andra på lokal, regional och central nivå fordras.

organ som

316 Helhetssyn fred-krig

Risken finns å andra sidan att det blir stor uppgift för myndigen

heterna att klara den koordinering i planering, utbildning och öv-

ningar som fordras. Det kommer kanske att fordras bara resurser för att de ansvariga ska den överblick fordras. Det organen som går emellertid inte att i förväg bedöma detta i praktiken skulle om nackdel. Resurserna är sannolikt nödvändiga för den vara en samordning som under alla förhållanden måste ske. Vilka blir då de praktiska konsekvenserna ett nytt synsätt Det av befäster för det första utveckling redan pågår. Det blir ännu en som naturligare att vidta åtgärder minskar sårbarheten inom verksom

samhetsområden har ungefär slag påfrestningar. Det

som samma av ökar effekterna åtgärderna. Särskilda beredskapsåtgärder komav att fordras inom områden där samhället i sin ordinarie fredstida mer verksamhet inte har eller kan skapa tillräcklig förmåga klara påatt

frestningarna. Omställningen till svåra situationer, bl.a. krig, måste

kunna ske snabbt och smidigt. Ansvar, befogenheter och metoder bör dessa skäl desamma i alla tänkbara situationer. av vara Samhället har stor förmåga i fred och krig möta påfresten att ningar olika slag. Beredskapen kräver förhållandevis mycket av re- En ökad integrering bör kunna leda till ytterligare rationalisurser.

seringar. Utredningen har inte gjort någon närmare beräkning

men bedömer att resultatet kan bli sänkta kostnader eller de olika att organen får producerat med den ekonomiska de dismera ram som ponerar.

Den helhetssyn som utredningen förespråkar innebär sammanfatt-

ningsvis att samhällets samlade ska kunna utnyttjas vid alla resurser

slag händelser stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga

av - samhällsfunktioner och krig. De myndigheter får i uppgift som att vidta beredskapsåtgärder ska göra det i hela hotskalan fred-krig.

10.3 av totalförsvarets resurser

Användning vid stora olyckor och allvarliga

störningar

103.1¶Militära

resurser

Försvarsmaktens viktigaste uppgift är att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige. Den civila delen totalförsvaret stöder i det av sammanhanget Försvarsmakten. För att kunna lösa dessa uppgifter vidtas inom totalförsvaret långtgående förberedelser i form av sam-

verkan, samordning samt utbildnings- och övningsverksamhet. Allt

detta skapar kunskap och ömsesidig respekt inom och

gemensam mellan totalförsvarets olika delar.

Helhetssyn fred-krig 317

Utvecklingen under tid har medfört att samhällets sårbar-

senare het inför olika störningar har ökat. En efter hand allt bredare hotbild omfattar ett stort spektrum andra hot än de rent militära. På

sätt vid ett väpnat bör totalförsvarets det samma som angrepp svenska samhällets olika delar samverka och stödja varandra vid

stora påfrestningar i det fredstida samhället. Den kun-

gemensamma

skap och ömsesidiga respekt är uppbyggd inom totalförsvaret

som

god grund för detta. är en

Försvarsmakten har betydande kunnig personal,

resurser - mate-

riel och ledningsresurser att ställa till förfogande vid olyckor

- stora och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fred.

Hemvärnet viktig tillgång i det här sammanhanget. Även

är en

frivilligorganisationerna inom totalförsvaret har mycket

resurser, framför allt personal är utbildad för specialuppgifter olika

som av

slag.

Försvarsmaktens medverkan kan fordras

vid t.ex.

Skogsbränder;

Översvämningar;

Ras, skred och andra naturkatastrofer;

Tågolyckor;

Kemikalieolyckor;

Miljökatastrofer;

Sjöolyckor; och Avbrott i el- eller vattenförsörjningen.

Åtgärderna kan bestå t.ex.

av El Transporter det kan gälla skadade eller sjuka;

El Efterforskning av försvunna;

D Övervakning på land, till sjöss och i luften;

EI Ammunitions- och minröjning;

D Upprättande tillfälliga väg-, bro- eller färjeförbindelser;

El Bevakning av skyddsobjekt, avspärrningar och

m.m;

u Inkvartering och utspisning.

Det är enligt utredningens mening nödvändigt att i svåra situationer

kunna utnyttja Försvarsmaktens för dessa olika uppgifter.

resurser Det bortfall utbildningstid uppstår när militära del-

av som trupper tar måste accepteras. I många fall kommer insatsen att ha ett värde från utbildningsynpunkt för personalen. Om ett förband har

som deltagit haft så stora kostnader för insats att det väsentligt mins-

kar möjligheterna för personalen lösa sina uppgifter i fred och

att krig, får det bedömas vilka åtgärder ska vidtas, t.ex. vilken

som ersättning ska utgå och hur finansieringen ska ske.

som

En del förberedelser samverkan, planläggning, information och

utbildning bör ske i förväg så att insatserna kan genomföras på

- ett

318 Helhetssyn fred-krig

effektivt sätt. Försvarsmaktens insatser bör ske inom för den

ramen

ordinare organisationen. Några förband organiserade enbart för in-

satser vid olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner bör inte sättas

upp.

Utredningen har i kapitel 4 föreslagit ett förtydligande i den för-

fattning reglerar militär medverkan i civil verksamhet. Syftet är

som att klargöra att militär personal ska kunna användas även i fred för

bevakning vid tillfälligt hotade skyddsobjekt. Polisens för

resurser

denna bevakning kan nämligen vara begränsade. Förstärkning kan

ske med beredskapsoliser, det tar tid att kalla in denna organi-

men sation. Försvarsmaktens kan därför i fredstid snabbt be-

resurser höva utnyttjas för bevakning civila skyddsobjekt eller för t.ex.

av avspärrningar. Militärt bistånd bör alltså kunna till polisen. Ett

ges annat motiv för att vid behov kunna sätta in Försvarsmaktens

resur-

vid bevakning är att det kan vara svårt att i ett tidigt skede ser av-

göra händelseförlopp, t.ex. sabotage eller massflykt till vårt

om en

land, utgör inledningen till ett krigsförlopp eller inte.

Det nuvarande regelverket medger i stor utsträckning att Försvarsmaktens tas i anspråk för räddningstjänst. De förslag

resurser

till ändringar i räddningstjänstlagen och till ett förtydligande i för-

ordningen militär medverkan i civil verksamhet utredningen

om som

fram kommer underlätta Försvarsmaktens insatser för p

lägger att att

bistå samhället vid bl.a. stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

10.3.2¶Civila

försvarets resurser

Den beredskap samhället har inför krig och krigshotande situa-

som

tionen omfattar rad kompletteringar jämfört med de

en av resurser

åtgärder fredstida påfrestningar fordrar. Den personal och den

som utrustning det gäller ska givetvis kunna användas vid insatser

som även i fred. Den redogörelse följer i detta avsnitt innehåller ett

som antal exempel på ska kunna utnyttjas. En rad olika

resurser som

myndigheter för planering beredskapen och för rekryte-

svarar av ringen personal och håller materiel i förråd. Det ingår enligt ut-

redningens uppfattning i uppgifterna för dessa att till att

organ se

används på rätt sätt. Det fordrar att de har en överblick resurserna över personalen och materielen och informerar andra vad j

organ om dessa kan användas till när något har inträffat och, det behövs, i

om tar intiativ till att tas i bruk.

resurserna

Ledningsorganisationen har lokaler och utrustning kan ut-

som

nyttjas även i fred. Fler länsstyrelser än tidigare kommer att förfoga

över skyddade ledningsplatser. De förbättrar efter hand också sina ll

Helhetssyn fred-krig 319

teleförbindelser. För signaIskyddsberedszapen inom det civila försvaret finns det olika slag kryptoutrustning. Personal vid ett stort

av antal civila myndigheter har utbildats för att kunna sköta

utrustningen, som kan användas för hantering hemlig information även

av i fred.

De personella och materiella för AC och RC-enheterna

resurserna inom befolkningsskyddet är användbara även i samband med kemikalieolyckor och vid nedfall radioaktiva ämnen. De varnings-

av system och det nät mätpunkter för indikering radioaktiva äm-

av av nen som har förberetts går också att utnyttja. Räddningsskolorna kan bidra med sina på de här områdena.

resurser

Den materiel har anskaffats inom transportomrâdet för

som att minska sårbarheten under beredskap och i krig

är en annan resurs. Det kan reservbroar och delar till civila fordon och flygplan.

vara Reservbromaterielen användes bl.a. i samband med att vägbron över Södertälje kanal havererade i början 1990-talet.

av ÖCB och NUTEK har tillsammans 2 000 batteridrivna driv-

drygt

medelspumpar, ska kunna användas vid bensinstationer

som som

drabbas långvariga elavbrott i krig. Pumparna är placerade vid

av ett stort antal polisstationer, brandstationer eller civilförsvarsförråd i hela landet och får utnyttjas vid avbrott i elförsörjningen även i fred.

Många kommuner har skaffat reservkraftverk till framför allt sina tekniska verksamheter. Syftet är att säkerställa försörjningen med

värme samt vatten och avlopp. Även dessa kan givetvis gas, resurser användas i fredstid.

På försörjningsområdet finns dessutom stora beredskapslager

av insats- och färdigtdrar. Det gäller bl.a. livsmedels- och sjukvårdsområdena. Även strategiska för industriell lagras.

varor försörjning

Lagren i fredstid. Statliga åtgärder snedvrider kon-

är en resurs som kurrensen är emellertid förbjudna enligt EU-rätten. Problem kan uppstå i efterhand någon part att Sverige har brutit

om anser mot dessa bestämmelser.

10.4 av ansvar och

Fördelning uppgifter

mellan centrala myndigheter

10.4.1¶Sambandet

fred-krig

Utredningens syn på integrationen fred-krig aktualiserar frågor

myndighetsorganisationen. På lokal nivå och på regional nivå i länen är samordningen fred-krig i stor utsträckning redan genomförd. Som

utredningen framhållit har civilbefälhauarna och ÖCB däremot verk-

320 Helhetssyn fred-krig

ställande uppgifter i huvudsak tar sikte på situationen endast som

under beredskap och i krig. Räddningsverket är funktionsansvarig

myndighet för funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst i

krig och har ett omfattande för utveckling förebyggande ansvar av verksamhet och åtgärder vid olyckor i fred.

Styrelsen för psykologiskt försvar SPF för funktionen Psy-

svarar kologiskt försvar. SPF har också en del uppgifter som avser samhäl-

lets insatser vid händelser i fred.

Förhållandet mellan ÖCB och Räddningsverket behandlades se- LEMO, hade till uppgift att klarlägga behoven nast av som av sam-

ordning beredskapsförberedelserna inom det civila försvaret.

av LEMO framhöll i betänkandet SOU 1993:95 Ansvars- och uppgifts-

fördelning inom det civila försvaret att det behövs central en myndighet i fred under regeringen för denna samordning. som svarar LEMO diskuterade också valet myndighet: av

När det gäller vilken ndighet bör åläggas samordnings-

m som

ansvaret kan principiel t två olika lösningar väljas, nämligen

myndighet med ett tungt funktionsansvar till vilken - en

samordningsuppgiften kan fogas;

myndighet med samordningsuppgiften som huvudupp-

- en gift till vilken kan fogas för eller flera funktioner. ansvar en

Den förra lösnin en innebär i praktiken att samordningsuppgiften åläggs tatens räddnin sverk SRV. Någon annan

funktionsansvarig myndighet tor inte aktuell. Försla

e vara har också framförts från skilda håll att slå OCB samman oc

SRV. Därigenom skulle, enligt oklarheter i

uppgifts- och ansvarsfördelningen förslagsställarna,mel de två verken kunna

an undanröjas och besparin åstadkommas. Det har också ar ansetts att befolkningsskyd et och räddnin stjänsten har sären skild tyngd och ställnin inom det civila örsvaret.

LEMO att det inns flera nackdelar med sådan åtanser en

gärd. Visserligen är befolkningsskyddet och räddningstjänsten

betydelsefull del det civila försvaret. Men även en av försörningsfrå är viktiga, inte minst när det gäller stödet orna till samverkanmed Försvarsmakten. I 1992 års försvarsoc beslut framhölls vikten att dessa frågor ägnas större av uppmärksamhet.

SRV har en betydelsefull samordningsuppgift inom den fredstida räddnin Den giften torde behöva utvecklas u med avseende på elcjtivtutnyttjande samhällets att ett av

fredstida räddningstjänst. Större uppmärksamhet torde i fram-

tiden behöva ägnas åt att förebygga fredstida olyckor. SRV har

därvid viktig roll. De internationella räddningsinsatserna en också öka. synes De pgifter följer att ha samordnin sansvaret för u som av samhäl ets beredskap inför krig och kri sfara stäl andra krav er än samordningen den fredstida rä dningstjänsten. För att av säkerställa att samordningen det civila försvaret, enligt av

Helhetssyn fred-krig 321

LEMO:s definition, inte nedprioriteras i förhållande till de i

fred uppmärksammade och aktuella uppgifterna avseende

mer

samordning av samhällets räddningstjänst, LEMO

anser att dessa två tunga samordningsuppgifter bör åvila olika myndigheter.

LEMO bedömde sammanfattningsvis det bör finnas central att en

myndighet med huvudsaklig uppgift i fred under regeringen

att samordna de civila beredskapsåtgärderna inför krig och och

krigsfara

ÖCB alltjämt bör denna

att vara myndighet.

LEMO behandlade vidare uppgifts- och arbetsfördelningen mellan ÖCB, Räddningsverket och Styrelsen för försvar.

psykologiskt

Fördelningen av uppgifter och arbete ansågs i vissa avseenden oklar. Det leder enligt LEMO ibland till dubbelarbete och resurskrävande revirdiskussioner samt till oklarheter hos bl.a. regionala

myndighe-

ter och kommuner. Som exempel på dubbelarbete och oklarhet har nämnts att alla tre centrala myndigheterna och länsstyrelserna vänder sig till kommunerna i utbildnings- och övningsverksamheten och ÖCB och Styrelsen för försvar bedriver

att psykologiskt övningar

som avser fredstida olyckor och katastrofer. Enligt LEMO finns det delvis dubblerad kompetens hos ÖCB och

Räddningsverket för utbyggnad lednings-, informations- och

m.m. av

sambandssystem. De båda myndigheterna bör pröva förutsättning-

arna att nå besparingar uppgifts- och ansvarsförgenom en annan delning. LEMO föreslog att regeringen skulle ÖCB och

ge Räddnings-

verket i uppdrag att i samverkan göra denna och redovisa

prövning

resultatet till regeringen.

ÖCB och Räddningsverket fick detta

senare uppdrag och har i en gemensam skrivelse till regeringen den 22 september 1994 redovisat

sin bedömning. De båda myndigheterna behandlar sina arbetsupp-

gifter när det gäller kommunernas utbildnings- och övningsverksam-

het, kommunala riskanalyser, tillämpningen och av plan- bygglagen och naturresurslagen utbyggnaden informationssamt av lednings-, och sambandssystemen. ÖCB och den Räddningsverket anser att

nuvarande fördelningen och mellan dem inom

av ansvar uppgifter

dessa arbetsområden bör bibehållas och den samverkan att som myndigheterna bedriver bör fortsätta. I-Iot- och riskutredningen LEMO sin inte anser att genom analys

har belyst hela problemet med myndigheter för tre som ansvariga

centrala delar beredskapen. Det beror bl.a. på direktiven av som begränsat övervägandena till förberedelserna för verksamheten i

krig

dvs beredskapen inom det civila försvaret.

- Enligt utredningens

mening går det inte att bedöma hur organisationen bör utforvara mad utan att ta hänsyn till och uppgifter händelser ansvar som avser i både fred och krig. Den nuvarande fördelningen verksamheten i fred och mel-

av krig

11 14-1656

322 Helhetssyn fred-krig

lan ÖCB, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar

har funnits i ett tiotal år. Det existerar hos myndigheterna själva

nu och i deras omvärld mängd erfarenheter hur verksamheten

en av

fungerar. Regeringen bör mot den bakgrund som utredningen be-

skriver låta göra Översyn uppgifter och organisation på den

en av centrala nivån förebyggande verksamhet och samhällets

som avser beredskap inför händelser i både fred och krig.

10.4.2 farligt gods

Transport av

Utredningen har i kapitel 8 redovisat ett förslag till förändring

myndighetsansvaret för åtgärder i samband med olyckor vid transfarligt gods. Förslaget innebär att Räddningsverket övertar

port av uppgifter från Sjöfartsverket och Luftfartsverket och blir ansvarig

myndighet för alla transporter med farligt gods utom bulktransporter

till sjöss.

10.4.3 och explosiva varor

Brandfarliga

Verksamheten inom kemikalieområdet är, som framgått av redogörelsen i kapitel starkt sektoriserad. Riksdagen har uttalat att Räddningsverkets samordnande roll bör ett sådant innehåll att

ges verket inom beredskapen kemikalieolyckor kan arbeta över samt-

mot

liga myndighetsområden.

Enligt utredningens mening är det inte lämpligt att införa ett enhetligt myndighetsansvar för hela kemikalieområdet. Mot sådan

en lösning talar bl.a. att industrin är starkt specialiserad och att det fordras expertkunskaper inom rad olika områden. En partiell lös-

en ning inom området brandfarliga och explosiva skulle däremot

varor förbättra situationen avsevärt. Brandfarliga och explosiva varor dominerar kemikalieområdet och utgör 80 % den transporterade

ca av

mängden farligt gods i landet. Tidigare utredningar bl.a. Räddningstjänstkommittén och

CESAM-kommittén föreslog att Sprängämnesinspektionens upp-

gifter skulle höra till Räddningsverkets ansvarsområde. Föredraganden uttalade i propositionen inför riksdagens beslut bildandet

Räddningsverket år 1986 han inte beredd att föreslå av att var en

sammanföring uppgifterna att han skulle följa frågan l

av men noga och inom två år återkomma till riksdagen det visade sig att den

om valda lösningen tillfredsställande. Detta skedde inte. En över-

inte var

föring huvuddelen Sprängämnesinspektionens och

av av ansvar upp-

gifter till Räddningsverket skulle enligt utredningens mening skapa förutsättningar för den av riksdagen begärda samordningen inom

åtminstone den dominerande delen kemikalieområdet.

Helhetssyn fred-krig 323

Till Räddningsverkets uppgifter hör samordna samhällets verkatt

samhet för olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen och att verka för att åtgärder vidtas förebygger

som bränder och andra olyckor. Till uppgifterna hör också meddela att säkerhetsföreskrifter och vidta andra åtgärder syftar till fösom att

rebygga olyckor vid transport brandfarliga och explosiva

av varor.

Sprängämnesinspektionen är expertmyndighet och ansvarig myndig-

het enligt lagstiftningen brandfarliga och explosiva

om varor.

Sprängämnesinspektionens verksamhet är avsedd att förebygga

olyckor vid hanteringen dessa ämnen. Detta gäller emellertid inte av

transporter. Ansvarsfördelningen skapar av naturliga skäl problem

och onödigt dubbelarbete. Andra delar

av Sprängämnesinspektionens verksamhet har stor kontaktyta Arbetarskyddsverket.

en mot

Sprängämnesinspektionens verksamhet ligger mycket

nära en cen-

tral del Räddningsverkets uppgifter. En överföring delar

av av av

Sprängämnesinspektionens arbetsuppgifter till Räddningsverket

skulle följaktligen kunna bli viktig del den inom

en av samordning

kemikalieområdet riksdagen har begärt. Andra uppgifter skulle som

kunna föras över till Arbetarskyddsverket. Utredningen föreslår att verksamheten vid Sprängämnesinspektionen förs över till Räddningsverket och Arbetarskyddsverket. Frå-

har utretts Statskontoret inom för CESAM-kommitgan av ramen

téns arbete. En aktualisering detta material enligt utredning-

av ger

ens mening tillräckligt underlag för ett beslut.

10.5 civila försvaret

Begreppet

Totalförsvaret utnyttjar både civila och militära för i resurser att sam-

verkan uppnå största möjliga effekt i krig. Beredskapsförordningen

1993:242 definierar totalförsvaret på följande sätt: Med totalförsvar den verksamhet är för avses som nödvändig att förbereda landet inför hot och för ställa samhället till yttre att om

krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret

hela den samhällsverksamhet då skall bedrivas. som Totalförsvaret är ingen myndighet eller organisation omfatutan tar i krig samhällets totala ansträngningar. I fred totalförsvaret avser den verksamhet som är nödvändig för att landet ska kunna förberedas inför krig och krigsfara. Totalförsvaret består civil och av en en militär del- det civila respektive det militära försvaret. Totalförsvarstanken har bred förankring i det svenska samhället. en Utredningen beskriver i betänkandet bre-

en utveckling mot en

dare hotbild, omfattar risker och påfrestningar i både fred och som krig. Som utredningen framhållit är det bl.a. den

mot bakgrunden

324 Helhetssyn fred-krig

angeläget ytterligare Öka integreringen åtgärderna mot de hän-

att av delser inträffar i fred med förberedelserna för verksamheten i

som

krig. Utredningen att det ett led i denna integrering bör

anser som övervägas de redovisade begreppen för de olika delarna av verk-

om samheten speglar den och de krav statsmakterna i det

nya synen som här sammanhanget ställer på det svenska samhället.

Militärhögskolan och Försvarets forskningsanstalt har i studie

på regeringens uppdrag fört fram tankar nya benämningar. Ut-

redningen att dessa frågor behöver vidare belysning än

anser en

skett i detta sammanhang.

som

Utredningen föreslår begreppen totalförsvar, civilt försvar och

att militärt försvar ska övervägas även mot bakgrund av utredningens

överväganden och förslag i det betänkande som här föreligger.

Forskning

1 1.1

Bakgrund

Ett säkrare samhälle kräver grundliga kunskaper de risker och om hot förekommer och effekterna de åtgärder som om av som avser att öka säkerheten. Genom forskning utökar vi hela tiden dessa kunska-

per. Det utvecklingsarbete följer med forskningsresultaten

som som grund syftar till att resultaten praktiskt ska kunna tillvara. tas Inom de flesta områden i utredningens arbete finns det ett stort

behov ökade kunskaper. Detta gäller bl.a. analyserna riskerna av av

och hoten, metoderna för öka riskmedvetenheten,

att hanteringen av

farliga ämnen i transportverksamheten och inom industrin, utvärde-

ringen av erfarenheterna från olyckor och andra händelser och

kommunikationen människor-myndigheter-massmedier. Behovet

kunskaper har framgått övervägandena i de olika av kapitlen.

Det pågår sedan flera år i Sverige och utomlands omfattande en forskning, som syftar till ökad säkerhet och bättre skydd inför en ett risker och hot olika slag. Det kan tekniska av vara fråga om rent

aspekter på risker och hot, utveckling modeller för

av riskhantering

samt ekonomiska effekter olyckor och andra oönskade händelser av eller dessa händelsers påverkan på Ett centralt

miljön. forsknings-

område i det här sammanhanget är också människors reaktioner in-

för risker och hot.

Forskning om människans sätt att uppfatta och inför risker agera och hot spänner över brett teoretiskt och empiriskt fält. En ett stor del verksamheten handlar risker och hot i alltså i

av om vardagen

samhällets normala verksamhet. Förståelse för individers

agerande i

risk- och hotsituationer har till del sina rötter i hur

stor kunskap om

enskilda människor uppfattar och hanterar och kriser i det stress vanliga livet. Studierna omfattar framför allt

varseblivning, attityder

och kunskaper, beslutsfattande och kommunikation. Ett annat vä-

sentligt delområde forskning förutsättningarna för

avser om myn-

326 Forskning

digheter, andra och människor att hantera hotsituationer eller organ när olyckor eller störningar har inträffat. Att klarlägga och analysamspelet mellan enskilda individer, myndigheter och andra sera ori samhället är centralt tema inom den forskning föregan ett som kommer inom området skydd och säkerhet. Kapitel 6 innehåller en redogörelse för del resultaten inom forskningen om komen av

munikationen människor-myndigheter-massmedier.

Utredningen har valt att i detta kapitel översiktligt beskriva ett av delomrädena i forskningen inom området skydd och säkerhet. Utredningen har för redovisa några de slutsatser stannat att av som kommit fram hos forskare i Sverige och utlandet människors om reaktioner inför risker och hot och när stora olyckor eller störningar inträffar. Översikten är baserad på promemoria har utarbeen som

tats för utredningens räkning inom Försvarets forskningsanstalt

FOA, Institutionen för beteendevetenskap FOA 55. Promemorian utgör i sin sammanfattning den utredning beteentur en av av den och reaktioner i samband med krisartade och katastrofbetonade händelser forskare inom eller med anknytning till FOA har som tre

utarbetat på uppdrag Räddningsverketl.

Utredningen redogör sist i kapitlet för sina överväganden be-

om hovet samordning i forskningsverksamheten och redovisar ett förav slag till organisation ska göra det möjligt att åstadkomma som mer

övergripande bedömningar forskningsbehoven inom hela det

om om-

råde utredningens arbete och användningen de

avser om av resurser

står till förfogande.

som

11.2¶Inriktningen av forskning om

människors reaktioner inför risker och

hot

11.2.1¶Olika händelser

slag av

En klassificering olika risk- och hotsituationer utgår regel av som från den karaktär själva händelsen har. Forskningen omfattar i regel

studier t.ex.bränder, översvämningar eller jordbävningar. En så-

av dan uppdelning kan lämplig i del avseenden t.ex. när forsvara en kare värdera behovet speciell utrustning och stämmer avser att av väl överens med vardagens språkbruk. Den är emellertid inte lika användbar vid studier människors reaktioner. Allt fler forskare av betonar hotsituationer är sociala händelser bör beskrivas att som

l Ann Enander,Gerry Larssonoch ClaesWallenius,Programutredning: Kris- och katastrofforskning. FOA Rapport A 50018-53. November 1993.

Forskning 327

från psykologiska och sociala dimensioner. Det råder emellertid

långti-

från enighet vilka dessa dimensioner bör

om vara. Händelseförloppen

vid olyckorna i Three Mile Island, Tjernobyl och Love Canal

olycka med farliga ämnen i USA har lett till flera förändringar i på vad kan ha betydelse för människors reaktioner. synen som

11.2.2 risk-

Upplevelsen av en eller hotsituation

Den subjektiva tolkningen situation är avgörande för varje

av en människas reaktioner. Detta är grundläggande i praktiskt all taget modern stressteori. Individens tolkning bildar också utgångspunkt för förståelsen individens handlande. Forskningen

av om uppfatt-

ning av risker och hot har tydligt illustrerat hur människor med sina varierande kunskaper och erfarenheter kan bedöma risk- eller en hotsituation mycket olika.

Reaktorolyckan vid Three Mile Island är exempel på hänett en delse där ingen kom till omedelbar skada. De psykosociala konse-

kvenserna för dem bodde i området blev emellertid

som mycket

omfattande. Många uppfattade händelsen situation där mänsom en niskan tappat kontrollen över tekniken. Skillnaden mellan tilltro en till positiva effekter teknisk utveckling och hotet uppkomav som mer när verkligheten inte håller finns också i reaktionerna efter

t.ex. olyckan med rymdfärjan Challenger och Estonias förlisning.

En del slag olyckor väcker särskilt starka reaktioner i kraft sin av av symboliska innebörd eller associationerna de Det är viktigt som ger. att förstå vilka faktorer ligger bakom omfattande subjektiv som en reaktion inför del slag risker eller hot. En underskattning en av av dessa subjektiva reaktioner kan leda till samhället inte att ger människor det stöd dessa behöver. som Starka reaktioner inför del slag olyckor eller andra händelen av ser kan göra att politiker eller andra beslutsfattare känner de att måste vidta kraftfulla åtgärder eller det måste de - att se ut som om gör det. Forskare den kraftiga reaktionen efter del menar att en olyckor lett till omfattande åtgärder, emellertid inte i alla som avseenden höjt säkerheten. Hotet kan i andra situationer allvarligt orsakar

vara men på grund

flera psykologiska faktorer mycket subjektiva reaktioner. av svaga Sådana skillnader kan innebära problem för framför allt den stora

förebyggande verksamheten och beredskapen med skadebegränsande

åtgärder. Till dessa situationer hör händelser delvis är

som osynliga eller innebär de negativa konsekvenserna Det

som att dröjer.

förekommer också skeendet är i tid och så den att uppdelat rum att enskilde inte överblickar helheten och uppfattar konsekvenserna.

Hotet mot den hälsan på grund rökning eller felaktig kost är egna av

328 Forskning

kända exempel på subjektivt underskattade hot. Risker i den vardagliga miljön i hemmet eller trafiken räknas också hit.

- -

11.3¶Människors reaktioner och samhällets

åtgärder

11.3.1 med samhällets

Syftena åtgärder

De åtgärder samhället vidtar i risk- och hotsituationer eller när

som

händelse har inträffat kan ha två huvudsakliga syften. Ett är att en myndigheter och andra ska så effektivt möjligt,

organ agera som begränsa utbredningen i tid och och minimera situationens kon-

rum sekvenser. Det andra huvudsyftet värna enskilda människor

är att och så långt möjligt stödja deras möjligheter att hantera sin

egen situation.

Det kan ibland konflikt mellan strävan att hantera hän-

vara en delsen i och syftet stödja den enskildes möjligheter att han-

stort att

sin situation. Varje människa tolkar det sker i första hand tera som utifrån situationen för sig själva, familjen och andra i den närmaste

kretsen. Med samhällsperspektiv är den utgångspunkten inte all-

ett tid det primära. Ett beteende hjälper den enskilde att bemästra

som

situation kan ibland göra det svårt för samhället att genomföra en

effektiva insatser. Den ringer för att stödja familjemedlemmar

som inför hot närmar sig eller när händelse har inträffat belas-

ett som en

samtidigt telefonnätet och kan försvåra kommunikationen meltar lan olika ska gripa in.

organ som

Forskare studerat samhällen i svårigheter ifrågasätter upp-

som fattningen de drabbade hjälplöst kollektiv beter sig

att är ett som

handlingsförlamat och är helt beroende samhällets hjälpåtgärder.

av Studier har visat det flertalet människor i stället är aktiva

att stora och sig till situationen. Det finns exempel där de överle-

anpassar vande själva har gjort de första insatserna, letat efter överlevande och tagit hand skadade. Snarare än att beroende organi-

om vara av serade insatser tyder erfarenheten på att människor väljer alter-

egna nativ. Många föredrar söka skydd hos vänner och bekanta i

t.ex. att

stället för utnyttja samhällets skyddsanordningar. Att planering

att och organiserade åtgärder ska ut på att ta tillvara och stödja män-

niskors naturliga benägenhet att handla är ett genomgående tema i

den forskning har tagit detta.

som upp

Forskning 329

11.3¶Sociala

förändringar

Kunskaperna hur katastrofartade händelser påverkar och för-

om ändrar samhällen och organisationer är framför allt baserade på

en nordamerikansk forskningstradition. Disaster Research Centre DRC vid University Delaware har spelat central roll i det här

en sam-

manhanget ända sedan 1960-talet. Forskningen utgår från det grund-

läggande synsättet att en katastrof är social händelse,

en som ger upphov till sociala förändringar. Flera de ledande forskarna inom

av området är ursprungligen specialister på kollektivt beteende och

organisationsanalys. Detta har satt prägel på forskningen.

Erfarenheter från studier inom ett stort antal olycksdrabbade områden visar att det finns ett återkommande mönster i den omedelbara fasen efter att händelseförloppet har kommit i gång. Åtgärderna kännetecknas 1 intensiv mobilisering och aktivi-

av en av resurser

tet, 2 en tillfällig uppskjutning konflikter och samling kring

av ge-

mensamma mål, 3 tillströmning och etablering kom-

av resurser av munikationer till det drabbade området och 4 anpassning och utveckling av organ som svarar mot de krav uppstår.

nya som

De redovisade erfarenheterna är huvudsakligen hämtade från

naturolyckor, är relativt tydliga till sin natur. Det innebär att den

som enskilde själv i stor utsträckning kan bedöma läget och

agera. Handlingsalternativen är i allmänhet flera. Det resonemanget kan

knappast appliceras på s.k. teknologiska olyckor, är betydligt

som oklarare och där kontrollmöjligheterna är diffusa. Det kan i dessa fall finnas olika tolkningar vad situationen innebär och hur den

om bäst ska hanteras. Flera svenska studier både i samband med

- Tjernobylolyckan och vid andra händelser handlar sådana frå-

- om gor. Efter ett stort gasutsläpp i Karlskoga år 1985 fann forskare vid FOA tydliga skillnader i hur olika människor tolkade

grupper av och hanterade oklar situation. Även intressemotsärtningar och

en konflikter mellan parter förekom.

Frågan sökande efter syndabockar och misstankar

om ansvar, om partsintressen hos olika aktörer kan göra det svårt för människor

att

vad de ska göra. Vid olyckan i Three Mile Island varierade enas om uppfattningarna om situationen mycket starkt mellan olika myndigheter och olika människor. Information från myndigheterna betraktades med skepsis och i del fall med misstro. Många invånarna

en av i området valde det skälet lämna sina hem.

av att spontant

En del områden kan utsättas för upprepade allvarliga händelser, t.ex. på grund av återkommande naturkatastrofer. Det kan också bero på att där finns verksamheter ofta drabbas olyckor,

som av t.ex. Forskare har visat att det i sådana områden gärna

gruvor. utvecklar sig katastrofkultur disaster culture. En katastrofkultur

en omfattar både för hur hotet ska uppfattas och praktiska

normer

330 Forskning

metoder för möta det. Myndigheter och människor har specia- i

att liserat sig på att hantera de i varje område frekventa olyckorna

mer eller störningarna. Det har visat sig innebära begränsningar i förmå-

att uppmärksamma och verksamheten till andra slag gan anpassa av situationer.

11.4¶Åtgärder i olika skeden av en händelse

11.4.1 åtgärder och beredskap

Förebyggande

Många olyckor väcker i efterhand starka reaktioner och stor

uppmärksamhet. Det är i allmänhet betydligt svårare att myndigheter och människor att i förväg vidta åtgärder förebygger olyckor

som eller förbereder skadeavhjälpande verksamhet. Människors beteende styrs inte vilka risker de står inför utan hur de uppfattar dessa.

av av Debatten i början på 1970-talet teknologier och risker för-

om nya knippade med dessa innebar att psykologer på allvar började intres-

sig för människors upplevelser risk. De frågade sig bl.a. vad sera av det berodde på att lekmän och experter ofta hade så olika uppfattningar riskerna förekommer, varför människor till

om som synes nonchalerade del risker och varför de uppenbarligen överdrev

en andra. Den omfattande forskning byggts upp upplevelser

som om

risker och hot har bidragit till nyanserad bild de av att ge en mer av faktorer påverkar människors risktänkande.

som

Upplevelse av egen risk

En anledning till den låga beredskapen inför del risker och hot

en kan vara att människor inte tror att det kommer att inträffa något. Psykologer har tidigt visat att många människor använder ett antal tumregler när de ska bedöma hur ofta vissa saker Händel-

äger rum.

ligger nära i tiden, är lätta att föreställa sig och har ser som som som drastiska konsekvenser bedömer många frekventa. Många

som mer överskattar förekomsten sällsynta dramatiska olyckor

av men som explosioner och underskattar andra vardagliga och frekventa

mer

olyckor som trafikolyckor.

Det finns emellertid väsentlig skillnad mellan att bedöma

en sannolikheten för olika händelser och att bedöma hur troligt det är att individen själv ska drabbas. Människor tror i allmänhet att de själva är mindre sårbara än andra. Tendensen är stark för aktiviteter

som

de innebär hög kontroll, t.ex. bilkörning. Men även

anser en egen risker rimligen i hög grad ligger utanför individens kon-

som egen troll förutsättningarna att drabbas vissa sjukdomar, att skadas

- av

Forskning 331

vid en jordbävning och rent att omkomma i händelse kärn-

av av ett

vapenkrig verkar föremål för optimistiska bedömningar.

- vara

Förebyggande åtgärder

Människor är regel obenägna vidta förebyggande åtgärder

som att eller på andra sätt förbereda sig inför de risker förekommer.

som

Erfarenheten från många informationskampanjer syftar till

som att öka riskmedvetenheten är nedslående. Samma sak gäller beslutsfat-

tare hos myndigheter och andra Analyser i efterhand olyckor

organ. av

har inträffat visar på många brister i säkerheten. som

Ett skäl till den låga beredskapen kan människor tolkar

vara att och föreställer sig olyckssituation på olika sätt. Om händelsen

en förefaller oklar är det svårt att finna lämpliga åtgärder. Människor

som upplever att de saknar kontrollmöjligheter betraktar ofta åtgärderna meningslösa. En förutsättning för kunna hantera risk

som att är möjligheten att identifiera risken och att kunna påverka den. En stor del människors vardagliga beteenden styrs rutiner

av av vanor, och sociala faktorer än någon medveten bedömning

snarare av av olika risker. Information vad och bör göra riktas inte all-

om var en tid till dem har störst möjlighet faktiskt påverka sin situa-

som att tion. I diskussionen riskmedvetenhet och förebyggande åtgärder

om har holländsk forskare påpekat distinktionen mellan dem

en att som tar risker och dem löper risker har ägnats för litet intresse.

som

Information, utveckling metoder för riskanalys och utbildning

anställda inom riskfyllda verksamheter förare fordon av - t.ex. av som transporterar farligt gods är exempel på förebyggande insatser

som bygger på antaganden hur människor tänker och handlar

om inför olika risker. Även beslut olika tekniska lösningar på säker-

hetsproblem förutsätter regel det finns tillförlitliga kunska-

som att

hur människor beter sig. Det brister för närvarande i kunper om nandet hur olika faktorer bestämmer riskbilden är relate-

om som rade till varandra och hur de kan påverkas.

Varning

Varningssystem och varningsrutiner syftar till att göra människor

uppmärksamma på överhängande fara och upplysa dem på

en om vilket sätt de ska vidta åtgärder eller förbereda sig för vidta åtgär-

att der. Varningen kan gälla ett omedelbart förestående hot eller

en redan inträffad händelse. Studier hur människor inför

av agerar en varning tillhör de etablerade områdena inom den forskning

mera som utredningen överväger. Det utfärdas enbart i USA varje dag nå-

form varning på grund akut hot har uppkommit.

gon av av ett som

332 Forskning

Det finns omkring 200 empiriska studier inom det här området.

Varningen kan betraktas kommunikation sändare

som en - en skickar ett meddelande till mottagare. Utifrån detta synsätt söker

en forskare identifiera faktorer har betydelse för varje led i

som proces-

Studier visar t.ex. att människor under del omständigheter är sen. en

mest benägna att uppmärksamma varningar de kommer från

om en officiell källa. I andra fall kan inofficiell källa trovärdig.

en vara mer Erfarenheten tyder också på att personliga kanaler via t.ex. släk-

tingar och kan mest effektiva i del situationer.

grannar - vara en

En avgörande komponent i varningsprocessen är människors sätt

att bedöma olika signaler. Tolkning och bekräftelse sker inte enbart hos dem varningen slutligen är avsedd för utan hos alla involve-

som

rade i hela kedjan från upptäckten och bedömningen hotet, via

- av beslutet om att varning ska utfärdas till verkställigheten varnings-

aktionen. Feltolkning signaler är vanliga. I Bhopal missuppfat-

av tade många människor varningens innebörd. De trodde brand

att en brutit ut i anläggningen och dit. Följden blev betydligt fler

sprang omkomna än det hade behövt bli.

Misstro och falsklarm

Risken är större att människor inte tar larmet på allvar än att de överreagerar. Människor är benägna att söka normala förklaringar till de förhållanden de observerar. Den sannolikt mest doku-

som menterade initiala inför ett varningsmeddelande är miss-

responsen tro. I Denver uppstod år 1965 efter tornado ett hot stor

en om en översvämning i staden. Något sådant hade inte hänt på över 100 år. Myndigheterna trodde inte själva på rapporterna utan sökte bekräftelse. Varningsmeddelanden via olika kanaler möttes allmänt sett med misstro. Först så småningom och på grund att det kom informa-

av tion från flera källor började människor inse att de i fara.

var

Upprepade falsklarm gör att människor blir allt mindre benägna att tro på varningar. Enligt flera forskare är differentierade

mer varningssystem med ett antal upptrappningssteg sannolikt ett sätt att minska sådana effekter falsklarmen. Upptrappningsstegen löper

av knappast risk att aktiveras annat än i verkligt skarp situation och

en drabbas därmed mindre falsklarmseffekten än de första stegen i

av kedjan. Det finns flera exempel från bl.a. orkanområden där företrädare för myndigheterna dragit sig för att utfärda varning och

att rekommendera utrymning, eftersom de skulle kunna bli beskyllda

för att återigen ha gjort felaktiga bedömningar.

Forskning 333

11.4.3 Människor i utsatta situationer

Det finns förhållandevis lite forskning hur människor i

om reagerar akuta faser olyckor eller hotsituationer. Ett skål det både

av är att etiskt och praktiskt är svårt att genomföra sådana studier. Den kunskap som finns är därför till stor del anekdotisk eller grundad på små utvalda Det kan svårt att åstadkomma kontroll-

grupper. vara

och förmätningar. Urvalet kan ibland begränsat till dem grupper vara

frivilligt anmäler sig att delta eller har undkommit händelsom som sen utan egentliga skador. Data är oftast insamlade i efterhand, ibland långt efter händelsen. Sådana uppgifter saknar inte kunskapsvärde, men tolkningen av resultaten bör ske med stor försiktighet.

Stressreaktioner

En studie efter explosion och brand inom större färgindustri i

en en Norge visade på flera slag stressreaktioner hos de drabbade, t.ex.

av begränsat uppmärksamhetsfält, stereotypa känslor eller tankar och upprepningar i beteendena. Många upplevde minskad förmåga

en att uppfatta och att tänka. Chockreaktioner förekom. Hos del

en blev rörelseförmågan paralyserad. Någon fick rent bäras ut

av ur riskområdet. Däremot det betedde sig felaktigt i den

var som meningen att de ökade riskerna för sig själva eller andra.

Det tycks ovanligt att räddningspersonal i katastrofaktioner

vara

upplever nedsatt kapacitet på grund stressreaktioner. Det gäller

av även när många karaktäriserar händelsen den värsta de varit

som

med om. Av dem deltog i räddningsarbetet efter förlisningen

som

den norska oljeplattformen Alexander Kielland 25 % av uppgav ca att emotionella stressreaktioner det störde dem mest under

var som räddningsarbetet. Endast mindre del dessa ansåg emellertid att

en av reaktionerna hade påverkat effektiviteten i deras arbete. Förmågan att samverka eller att vara ledare hade inte försämrats i någon större

utsträckning. Flera upplevde däremot nedsatt förmåga att pla-

en nera sitt arbete.

Det finns i forskningslitteraturen ett stöd för att många i hot-

en situation är beredda än att underkasta sig andras led-

mer annars ning. Önskan nära anhöriga och till deras trygghet har

att vara se också visat sig starka drivkrafter. Det har vidare framkommit

vara att människor har svårt att bryta mot invanda även detta

normer, om skulle öka möjligheterna för dem undkomma,

att t.ex. genom att krossa fönster. Betydelsen rutiner och intentioner förknip-

av vanor, pade med bestämd plats och aktivitet framkom tydligt i rekon-

en struktioner av beteenden hos dem omkom vid branden vid Kings

som Cross Station i London. Många följde sina vanliga rutiner och litade främst på den personal de att där.

som var vana se

334 Forskning

Människa-teknik

JAS-kommissionen konstaterade i sitt betänkande SOU 1993:119 ]AS 39 Gripen en granskning av jAS-projektet att det funnits - en obalans mellan åtgärder vidtagits för utveckla

som att egenskaper

och prestanda hos flygplanet och det gjorts för utveckla kunsom att skaperna om flygföraren. Kommissionen pekade i betänkandet på att föraren under tidspress och hot ska och sammanställa sortera en omfattande och kritisk information samt fatta beslut och handla. Kommissionen fortsatte: Människan och hennes hjärna har starka begränsningar, när det gäller att hantera information och fatta rätt beslut. Risk för mental överbelastning finns. Försök visar med att, individuella variationer, flygförares arbetsprestation försämras en

redan vid måttlig informationsbelastning. Om än sju objekt

en mer finns på den taktiska indikatorn lyckas han inte längre tillfredsställande klara sina olika uppgifter. JAS-kommissionen föreslog målmedveten och målinriktad en ut-

ökning av forsknings- och utvecklingsarbetet människans för-

måga och hur denna påverkar förarens prestationer iJAS-systemet.

Förslaget godtogs statsmakterna. senare av

11.4.4¶Kollektiv stress och

mytbildningar

Den beteendevetenskapliga forskningen har bidragit till att vederlägga några mycket seglivade uppfattningar hur människor be-

om ter sig i kollektiva stressituationer. En vanlig föreställning är att många drabbas panik eller utpräglat irrationella och asociala reaktioner. av Myten avkläddes redan under 1950-talet forskare, konav en som staterade att panik är mycket sällsynt och förekommer endast vid en

kombination mycket speciella omständigheter. Till dessa hör

av att människor är instängda eller flyktvägarna blockerade och att faran

är överhängande. Myten utbredd panik tycks emellertid leva kvar,

om inte minst i massmediernas rapporteringar. Oron för plundring vanlig reaktion i samband med kataär en strofer, och kan bidragande orsak till människor ogärna vara en att lämnar sina hem. Studier i USA visar på plundring endast undanatt tagsvis förekommer vid naturolyckor. Det vanligt i samband är mer med civila oroligheter eller kravaller. Det finns enligt forskarna en tydlig skillnad mellan s.k. consensus-händelser, innebär det som att

finns grund i värderingar och prioriteringar,

en gemensam normer,

och dissensus-händelser, grundar sig på samhälleliga konflikter,

som t.ex. upplopp eller terrorism.

Forskning 335

11.4.5¶Utrymning

De finns mycket svenska erfarenheter planerad utrymning. Den

empiriska dokumentationen utrymning är främst grundad på

om åtgärder i samband med naturolyckor i framför allt USA. Även

naturolyckor den karaktären är mycket sällsynta i Sverige kan

utrymning ändå bli aktuell i flera sammanhang. Utredningen har vid

uppbyggnaden sina scenarion antagit att omfattande utrymningar

av kommer att fordras vid omfattande och långvariga avbrott i el- och

vattenförsörjningen.

Kunskaper människors beteende inför ett beslut utrym-

om om ning hämtas till stor del från klara och relativt entydiga situationer, t.ex. i samband med orkaner, översvämningar eller liknande. Ofta är det områden har drabbats flera gånger tidigare. Trots rela-

som en tivt klar hotsituation är ändå misstro den vanligaste reaktionen i första skedet. Många söker bekräftelse, vanligen hos släkt, vänner och Beslutet att utrymma sker i hög grad familjevis. De

grannar. som har barn är i allmänhet benägna att utrymma än andra. Män-

mer niskor söker helst skydd hos vänner eller bekanta och har ofta

negativ uppfattning det skydd myndigheterna kan erbjuda.

om som

Erfarenheter storskalig utrymning i krig finns från t.ex.Tyszland

av och England under andra världskriget. Oron för vad ett omfattande

luftkrig skulle kunna innebära påtaglig vid krigets början. Många

var i England verkade i stor utsträckning ha föredragit att sköta utrymningen själva hellre än att följa myndigheternas rekommendatio-

En erfarenhet från båda länderna att många människor återner. var vände redan innan hoten bombangrepp avvärjda. En bidra-

om var

gande orsak de ekonomiska, sociala och psykologiska problem

var

många de utrymmande fick på mottagningsorterna. Hemor-

som av ten och bostaden väsentlig för tryggheten i kaotisk verklighet.

var en

Forskarna att människor är obenägna att utrymma även i

anser

mycket tydliga hotsituationer och att de så länge möjligt skjuter

som

beslutet att sig i väg. Kärnkraftsolyckan vid Three Mile upp om ge Island orsakade emellertid den motsatta reaktionen omfattande

- en spontan utrymning i ett tidigt skede. Utvecklingen i samband med den händelsen bekräftar uppfattningen att reaktioner inför teknologiska olyckor ibland skiljer sig avsevärt från reaktionerna i

sam-

band med naturolyckor.

1 1.4.6

Återhämtningsfasen

Åtgärderna i samhället under återhämtningsskedet efter olycka

en eller händelse kan delas in i fem huvudområden: 1 för-

annan

hindrande hot eller katastrofer, 2 återuppbyggnad mate-

av nya av

336 Forskning

riella bostäder och 3 återgång till resurser som transporter, nor-

mala livsrutiner, 4 omhändertagande posttraumatiska

av stressreaktioner och 5 reglering ersättningsfrågor. I samband med dessa av

åtgärder fordras även psykologisk och social återhämtning.

en Återuppbyggnadsskeden har endast sporadiskt varit föremål för

forskningsinsatser. Det mesta bygger även i detta sammanhang på

naturolyckor.

Forskningen om psykologiska och sociala aspekter återhämt-

ning efter olyckor och störningar handlar till övervägande delen

följderna för den psykiska och fysiska hälsan på längre sikt. Depres-

sion, ångest, stress, sprit- eller drogmissbruk och somatiska symtom är några kriterier på psykisk eller fysisk ohälsa visar på dålig som anpassning och behov något slags åtgärd. Forskare har hittills av mest diskuterat hur vanliga och allvarliga sådana effekter är och hur länge de består.

Ett återkommande budskap i forskningen allvarlig hän-

är att en delse i allmänhet leder till förluster för den enskilde den även men att

kan styrka och positiv utveckling. Det är sannolikt viktigt hur

ge en människor uppfattar orsakerna till de negativa skeendena. Det kan

positivt orsaken ligger i något går förändra. Även vara om som att känslan att själv kunna till problemet blir löst verkar främja av se att anpassning till den situationen. en nya För många innebär återhämtningsfasen ett skede omdefinition av från offer till överlevande. En viktig del i den är hur den processen enskilde kommer att uppfatta den svåra situation han eller hon som befunnit sig Även allmänna föreställningar och

förväntningar om

de drabbades reaktioner kan påverka benägenheten söka olika att former hjälp. Det framkom i studie människor fick av en att som ta

ställning till beskrivningar reaktioner efter översvämning vi-

av en sade mycket liten förståelse för starka emotionella reaktioner hos

personer som endast lidit mindre materiella förluster. Dessa persobedömdes allmänt negativt och ansågs inte ha anledning ner mer att

söka professionell hjälp. Efter översvämningskatastrof i en England

fann forskare att del människor drog sig för söka hjälp en att av oro för att de skulle kunna komma klandras för detta. att

11.5¶Utredningens förslag

11.5.1¶Bakgrund

Risker och hot är följd allt det sker i och i samhälen av som naturen let. Människans roll i det här sammanhanget den mänskliga fak- torn är ständigt uppmärksammad ofta utifrån förenklade - men förklaringsmodeller fokuserade på enskildas åtgärder eller brist på

Forskning 337

åtgärder långt ned i orsakskedjan. Modern forskning grundad på systemteoretiska kunskaper har pekat på att det rör sig ett

om komplext samspel av faktorer som förklarar hur olyckor uppkom-

Forskare har börjat uppmärksamma de faktorer kan sägas mer. som bero på latenta svagheter i organisation eller ett system. Dessa

svagheter har regel sitt i bristande kunskaper de

som ursprung om

faktorer påverkar människors agerande. De åtgärder syftar

som som till att förbättra säkerheten och Öka skyddet är grundade bl.a. på reaktionerna hos dem driver verksamhet och kan vidta förebyg-

som

gande åtgärder, hos räddningspersonalen och hos de drabbade själva.

En del den forskning JAS-kommissionen aktualiserade är

av som

grundläggande i fråga hjärnans förmåga och mänskliga reaktio-

Samma mänskliga mekanismer har betydelse också i rad ner. en andra sammanhang där kraven på snabba beslut och stor säkerhet är höga. Det är sannolikt likheter mellan hur flygförare, personal i kärnkraftverk, poliser, läkare och fartygsbefäl hanterar svåra situationer. Det gäller inte bara att klargöra hur enskilda människor

reagerar.

Det är lika angeläget att utveckla kunskaperna hur arbetslag ska

om fås att fungera så effektivt möjligt under svår stress. Förbättrade

som kunskaper i dessa avseenden kan användas vid uttagning och ut-

bildning personal inom räddningstjänsten och nyckelpersonal

av av inom andra riskbetonade verksamheter samt vid utformningen och uppbyggnaden den organisation fordras för sådana verk-

av som samheter.

11.5¶Behovet samordning

Utredningen har med redogörelsen i detta kapitel velat några kon-

ge turer i forskningserfarenheterna inom ett centralt område det

av som utredningens arbete är inriktat på. En motsvarande redovisning för andra delområden hade gjort bilden fullständig. Forskning är,

mer

utredningen framhållit, grunden för många de åtgärder i det

som av

förebyggande och skadebegränsande arbete ett säkrare samhälle

som fordrar.

Den forskning utredningens arbete är i stor utsträck-

som avser ning internationell. Sverige kan inte ha heltäckande forskning

en eller forskarutbildning inom det här området. Vi bör däremot

vara öppna för kunskaper oberoende från vilket land de kommer.

nya av De grundläggande kunskaperna är sannolikt generella. Det är naturligt att tillämpningarna till förhållandena inom olika län-

anpassas der och verksamhetsområden. Sverige har mycket att vinna på om den forskning bedriver ligger på så hög nivå att den är intres-

en sant även internationellt. Det gäller inte bara slutsatserna i sak utan också metoderna och sättet att angripa problemen.

338 Forskning

En stor del forskningen inom olika områden växer fram både i av konkurrens och i ett samspel mellan olika forskningsorgan och enskilda forskare. Förhållandena är desamma begränsar om perspektivet till Sverige. Den forskning fordras för säkrare som ett samhälle måste kunna bedrivas i olika former vid olika forskningsorgan 4 och enskilda forskare. Det har hittills ägt inom FOA, av mesta rum vid universitet och högskolor eller i samarbete mellan olika universitet eller högskolor och andra Alla deltar i ständigt pågåorgan. ett ende kunskapsutbyte. Utredningen har i kapitel 7 i korthet beskrivit den utbildning vid universitet och högskolor syftar till öka som att medvetenheten säkerhetskraven i samhällsplaneringen. om

Utredningens redogörelser och överväganden i de övriga kapitlen

innehåller andra exempel på forskningsområden. Det gäller både risker för olyckor eller andra händelser och åtgärder samhället som och enskilda kan vidta för att möta dessa, t.ex. kemikalieolyckor,

kärnenergiolyckor och störningar i teleförbindelserna och datasyste-

Till de hjälpmedel är för flera sektorer i men. som gemensamma arbetet för ett säkrare samhälle hör riskanalyser. Utredningen har i betänkandet pekat på metoderna för identifiering risker, att av uppskattning sannolikheter och värdering olyckors eller andra av av händelsers konsekvenser behöver utvecklas. Detta mycket vikär en

tig forskningsuppgift. Större delen den forskning utredningens överväganden

av som avinriktas och finansieras beställningar statliga myndigser genom av heter. Det är centrala förvaltningsmyndigheter för verksom svarar samhet inom sina respektive sektorer. Inom de områden utredsom ningen behandlat i betänkandet gäller det myndigheter som

Arbetarskyddsstyrelsen, Boverket, Kemikalieinspektionen, Kärnkraftinspektionen, Strålskyddsinstitutet och Post- och telestyrelsen. Cen-

trala roller beställare forskning för ett säkrare samhälle inom som av hela hotskolan fred-krig har ÖCB, Räddningsverket och Försvarsmakten.

11.5¶Förslag till

samordning

En stor del den forskning utredningens överväganden

av som tar sikte på äger vid FOA, vid universitet och högskolor eller vid rum

enskilda Enligt utredningens mening är det nödvändigt

organ. att utnyttja all den kompetens finns på alla håll. Mångfalden är som

enligt utredningens uppfattning en tillgång fordrar även något

men slag av samordning mellan de olika myndigheter beställer och som finansierar forskning. En sådan samordning ska bl.a. syfta till avvägningar mellan de delområden inom forskningen olika besom ställare för och mellan intressena hos olika avnämare forsksvarar av

Forskning 339

ningen. Även konkurrensen är bra för resultaten i måste det

om stort

möjligt att inrikta användningen av resurserna så att de komvara pletterar varandra och så att det är viktigt för helheten inte

som faller utanför. Det är viktigt också för den kontinuitet och systematik behövs inte minst i forskningsverksamhet med den stora

som en bredd det här är fråga Slutligen gäller det att bedöma vil-

som om. ken inriktning ökar möjligheterna till ett internationellt kun-

som

skapsutbyte.

Strävan måste att knyta de intressen olika be-

vara samman som ställare och avnämare har. En sådan samordning ska göra det möjligt att skapa ett nätverk forskningen inom området skydd och

av säkerhet förekommer vid bl.a. universiteten i Stockholm, Göte-

som borg, Lund och Umeå, vid högskolorna i Karlstad och Örebro

samt

vid FOA, Kungl. Tekniska Högskolan och Handelshögskolan i Stock-

holm. Riskcentrum i Karlstad bedriver forskning och utbildning inom området riskhantering. Utbildning inom riskområdet sker vidare inom

för brandingenjörsutbildningen vid Lunds Tekniska Högskola,

ramen där det också förekommer riskforskning.

Utredningen föreslår att grupper av myndigheter inom lämpligt avgränsade delområden samordnar sina åtgärder inom forskningen.

Det innebär att de gemensamt tar inititativ till forskning och i

samverkan följer verksamheten inom respektive områden.

Utredningen föreslår vidare att det för hela området risker, före-

byggande verksamhet och skadebegränsande åtgärder i fred och krig

inrättas ett samarbetsorgan med uppgift att göra samma slag av samordnande bedömningar de statliga forskningsråden. Samarbets-

som organet bör bestå företrädare för de myndigheter eller andra

av or-

har övergripande uppgifter beställare inom varje del-

gan som som

område forskningen. Utredningen utgår från att beställarmyn-

digheterna själva för finansieringen forskningen i del

svarar av - en fall medverkan från andra avnämare. Det samarbetsorgan

genom

utredningen föreslår behöver därmed inte ha några medel som egna

fördela. ÖCB har central roll i fördelningen de att numera en av medel staten anslår till forskning för det civila försvarets behov

som

bl.a. riskforskning och är ett exempel på myndighet skulle

- - en som

kunna i uppdrag att svara för samarbetsorganets sekretariatsupp-

gifter.

Tvärvetenskapliga blir allt vanligare inom forskar-

program samhället. Området säkerhet och skydd har anknytning till flera

vetenskapliga discipliner och ett samarbete kan behövas mellan olika

forskningsorgan. Det bör ingå i uppgifterna för de sektorvisa

sam-

arbetsgrupperna och för det föreslagna centrala samarbetsorganet

att när det behövs länka forskning olika forsknings-

samman som

eller enskilda forskare bedriver. organ

Kapitel

Kostnader och

finansiering

12.1¶Nuvarande kostnader för olyckor och

allvarliga störningar

Enligt rapport från Arbetsmiljöfonden år 1993 omkommer

en ca 3 000 människor årligen olyckor. I runt tal 150 000 får såda-

genom

skador att de behöver sjukhusvård. Omkring 800 000 tvingas na av

skäl att anlita den öppna vården. samma

Räddningstjänst

De stora kostnader olyckorna orsakar drabbar samhället, före-

som tag och enskilda Det finns ingen statistik gör det möj-

personer. som ligt att exakt de ekonomiska konsekvenserna. Beräkningar som

ange tidigare utredningar gjort tyder på att kostnaderna sammantaget för

olyckor enligt räddningstjänstlagens kriterier och de förebyggande

åtgärder är avsedda att förhindra olyckor eller att begränsa ska-

som

deverkningarna kan i dagens penningvärde uppgå till minst 20 ä 30

miljarder kronor år. Grovt räknat hälften det beloppet kan

per av

direkta och indirekta kostnader i verksamheten hos myndighevara ter, företag och försäkringsgivare till följd skadorna. Det är kost-

av nader för t.ex. återställningsarbeten, avbrott i verksamheten och förluster på grund förlorad avsättning för produkter eller tjänster.

av De ekonomiska konsekvenserna för enskilda skulle

personer - om

kunde beräknas eller skattas väsentligt höja det summan - samman-

lagda beloppet.

Den andra hälften den redovisade är de kostnader

av summan samhället och företagen har för den förebyggande verksamheten och

sin beredskap med skadebegränsande åtgärder. Den kommunala räddningstjänsten och kommunernas tillsyn över de förebyggande

brandskyddsåtgärderna kostar årligen än 4 miljarder kronor.

mer Sjukvårdshuvudmännen har kostnader enbart för ambulans-

342 Kostnader och finansiering

sjukvården på minst en miljard kronor. Statens löpande kostnader

för räddningstjänst och förebyggande åtgärder är sannolikt

mer än dubbelt så stora. Företagen har kostnader för skadebegränsande stora

och förebyggande åtgärder och betalar åtskilligt i försäkringsavgifter

och självrisk olycka har inträffat. när en Den andel kostnaderna de olyckorna för av som stora svarar går inte att ange. Antalet sådana händelser varierar, också framgått som Bilaga mellan åren och enskilda olyckor får ofta av ett stort genomslag i den samlade skadebilden. Detta innebär de samlade att kostnaderna för skador och räddningsinsatser växlar från år till år.

Det kommer att dröja länge innan de ekonomiska konsekvenserna

av t.ex. Estonia-katastrofen kommer att kunna överblickas. Utred-

ningen vill framhålla att beredskapen och de förebyggande

åtgär-

derna regel är avsedda för både och små olyckor. Det som stora går av det skälet inte att hänföra del kostnaderna till olyckor eller en av riskerna för olyckor bestämd storlek och del kostav en en annan av naderna till olyckor har

som en annan omfattning.

12.1.2¶Åtgärder vid i

allvarliga störningar viktiga

samhällsfunktioner

För allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner, är vik-

som en

tig del utredningens arbetsområde, går det inte göra

av att ens några

skattningar. De uppgifter utredningen redovisar i Bilaga C visar

som att skadorna vid kraftiga oväder kan uppgå till hundratals miljoner kronor. Långvariga avbrott i elförsörjningen inom områden stora leder till produktionsbortfall i många fall kan orsaka

som mycket

stora förluster. En del kostnaderna vid allvarliga störningar i vikav tiga samhällsfunktioner beror på olyckor fordrar insatser

som enligt räddningstjänstlagens kriterier och ingår följaktligen i beloppen

ovan. Den sannolikt övervägande delen kostnaderna för de allvarliga av störningarna ryms emellertid inte i den skattade summan.

12.1.3¶Civilt försvar

Riksdagen har för verksamheten inom det civila försvaret under budgetåret 199495 anslagit knappt 2 miljarder kronor. Med dessa medel bestrider förvaltningsmyndigheterna kostnaderna för investe-

ringar och drift för den beredskap de ska hålla. Samma sak som

gäller de förvaltningskostnader ÖCB, som Räddningsverket, Styrelsen för psykologiskt försvar, Vapenfristyrelsen avvecklas den 1 juli

1995 och civilbefälhavarna har i sin verksamhet.

Kostnader och finansiering 343

12.1.4¶Utredningens bedömningar

ekonomiska värden står på spel. Även det inte Det är stora som om går sätta detaljerade siffror på kostnaderna för skadorna

att av

olyckor och allvarliga störningar och åtgärderna vidtas är det

som uppenbart fler åtgärder ytterligare reducerar skadekostna-

att som derna ekonomiskt motiverade. Enligt utredningens mening

kan vara är det problem att det inte finns metoder och uppgifter gör

ett som det möjligt visa hur starka sambanden mellan insatta

att resurser och minskade skador är.

Utredningen har i betänkandet redovisat ett stort antal förslag till åtgärder ska kunna bidra till säkrare samhälle. Flera för-

som ett av slagen är förenade med något slag kostnader. Det går emellertid

av inte redan några belopp och är bl.a. det skälet inte

att nu ange av möjligt att bedöma hur stor lönsamheten i varje förslag är. De åtgärder för ökad säkerhet samhället vidtar verkar regel

som som inte isolerade. De hänger på olika sätt. Avkastningen ökar

samman

åtgärder vidtas även i andra avseenden. Det finns stora om synergieffekter i det samhället gör för att skydda människor,

som

egendom och miljö.

Utredningen det viktigt att utredningens förslag, har

anser som

bredd och griper in i förebyggande och skadebegränsande åt-

stor gärder på rad olika håll i samhället, blir bedömda mot den bak-

en grund har redovisats. Det är stora värden ska skyddas.

som nu som Till det ekonomiska kommer att åtgärderna också har stor

rent en humanitär betydelse. Estonia-katastrofen visar även i det här

avseendet vilka oerhörda konsekvenser det kan bli.

Samhället kommer under alla förhållanden för de åt-

att svara

gärder fordras när olycka eller en allvarlig störning i viktiga

som en samhällsfunktioner har inträffat. Förebyggande åtgärder som innebär att kanske femte eller tionde olycka och störning inte inträf-

var far eller gör insatserna kan bedrivas snabbt och effektivt

som att leder till minskade förluster på sammanlagt ett antal miljarder kro-

varje år. Den humanitära betydelsen sådana åtgärder går inte nor av att värdera.

12.2 på finansieringen av de olika

Synpunkter förslagen till åtgärder

Bakgrund

Samhällets åtgärder mot stora olyckor och allvarliga störningar i

viktiga samhällsfunktioner fordrar ett omfattande samarbete mellan

rad olika myndigheter och andra Utredningens förslag till

en organ.

344 Kostnader och finansiering

förbättringar i åtgärderna syftar i hög grad till att utveckla förutsätt-

ningarna för detta samarbete. Det innebär myndigheter och att andra i stor utsträckning kan använda de redan organ resurser som förfogar över. Delar organisationen, personalens kunnande och av utrustningen kan utnyttjas bättre än för närvarande är fallet. som

Det kan bli nödvändigt göra prioriteringar. På enstaka punkter

att leder förslagen till minskade direkta kostnader för dem som svarar

för förebyggande eller skadebegränsande åtgärder.

Utredningen kommer i den följande genomgången tänkbara

av kostnader för förslagen i de olika kapitlen inte redovisa några att belopp. Det går alltid att göra antaganden vilka konsekvenser om den eller andra åtgärden får för olika verksamheter och med ena ledning av dessa komma fram till kostnader i siffror. Det blir mesta emellertid spekulationer. Med den osäkerhet gäller för stora som många slag av beräkningar inom det här området är risken siffatt skymmer de förhållanden råder och de slutsatser ror som som statsmakterna och andra fattar beslut bör dra. som

12.2.2 scenarion 4

Utredningens Kapitel och 5

Ledning av samhällets åtgärder

En stor del de förslag till åtgärder redovisar i

av som utredningen

kapitlen 4 och 5 går ut på att myndigheter och andra ska organ vara beredda att ingripa och leda samhällets åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Förberedelserna för detta kan i allt väsentligt ske ökad användning de samhället genom av resurser

har för att kunna möta olyckor, alltså uppfyller kriterierna

stora som

för räddningstjänst.

Personalen ska delta i ledningsverksamheten kan samutnyttjas som

och utbildning och övning följaktligen både och

avse stora olyckor allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det gäller bl.a. den

utbildning i Räddningsverkets regi- den Högre räddningstjänstkursen HRK och de regionala övningarna enligt utredningens för-

- som slag ska inriktas på både stora olyckor och allvarliga störningar i

viktiga samhällsfunktioner. Samma sak gäller de och

ledningsplatser

den särskilda utrustning ledningsorganen behöver för som t.ex. sambandstjänsten. Att även i fred använda den personal och materiel är avsedd för ledning verksamheten i effeksom av krig ger goda ter i både fred och krig. Förslaget leder inte till några

ytterligare

kostnader för rekrytering och utbildning personal eller för av anskaffning av utrustning i beredskap. Den materiel eventuellt som förbrukas vid insats kommer emellertid behöva ersättas. en att

Kostnader och finansiering 345

Hälso- och sjukvård, socialtjänst m.m.

Förberedelser kan behöva göras så att serviceorgan inom olika sekska kunna bistå människor vid allvarliga störningar i viktorer som tiga samhällsfunktioner behöver hjälp. Det kan även bli nödvändigt för dessa vidta åtgärder så att verksamheten över huvud organ att

taget ska kunna fortgå. Utredningens förslag att Socialstyrelsen i sam-

råd med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet ska klargöra vilka krav ska ställas på hälso- och sjukvården respeksom tive socialtjänsten bör kunna utföras inom för den löpande ramen verkamheten med de de förfogar över. - resurser som tre organen Förberedelserna kan, utredningen framhållit i kapitel gå ut som

på hälso- och sjukvården och socialtjänsten över

att ser reservtänker igenom vilka förbättringar de kan göra och systemen, som vidtar åtgärder så att de anställda blir insatta i problemen. Syftet är de i akut situation ska kunna på ett effektivt sätt. Det att en agera här arbetet måste ske regionalt och lokalt och samordnas med den

verksamhet vid olyckor sjukvårdshuvudmännen har för-

stora som berett. En samordning bör ske mellan den hälso- och sjukvård som landstingen bedriver och de äldre och handikappade omsorger om kommunerna för och är del socialtjänsten. som svarar som en av Om åtgärderna i nästa leder till ökade kostnader, beror på de steg förutsättningar klara skilda slag påfrestningar kan finnas att av som vid olika anläggningar och vilka prioriteringar huvudmännen själva gör. Det är deras sak att bedöma detta.

De förberedelser har gjorts för utrymning vid räddningstjänst

som i fred och krig ska kunna utnyttjas också vid allvarliga störningar viktiga samhällsfunktioner. Att använda den planering redan som finns för utrymning även vid dessa slag händelser leder senare av inte till några ökade kostnader.

Skyddet mot sabotage polisens kemskyddsutrustning

Utredningen pekar i betänkandet på att skyddet mot sabotageåtgärder vid anläggningar är viktiga för el- eller vattenproduktionen kan

som fordra effektiva skyddsanordningar. De flesta behoven är tillgodosedda hel del återstår att göra. Det får ske i den utsträckning men en producenterna och distributörerna bedömer att de har som resurser för detta. Det är anläggningsägarnas sak bedöma detta. Om det att vid konkret hot mot anläggning behövs bevakning med ett en personal, ska det kunna ske användning militära I de genom av resurser. fall bevakning kommer behövas kommer detta sannolikt att som att kunna led i den militära personalens utbildning och förslavara ett orsakar det skälet regel inga ökade kostnader. get av som

Till de åtgärder syftar till en utveckling av förutsättningarna

som

346 Kostnader och finansiering

för räddningsinsatser hör anskaffning för av kemskyddsutrustning polisen. Detta borde enligt utredningens mening ha skett långt tidi-

gare. Den lösning utredningen föreslår polisen i fred får som - att använda skyddsmasker avsedda för verksamheten i leder i

krig

princip inte till andra kostnader än ändringarna i förrådssom

hållningen eventuellt orsakar. Det är möjligt ökad användning

att en kan påskynda moderniseringen och det skälet fordra vissa av

nyanskaffningar. Det måste i båda fallen fråga begränsade

vara om extra kostnader enligt utredningens uppfattning kan bestridas som inom de nuvarande anslagen för verksamheten.

Reservförsörjning inom el- och vattenområdena

Utredningen att mycket kan behöva göras för utöka anser att anskaffningen för produktion och distribution av reservresurser av eller vatten. Detta får ske i den takt de driver samhällsviktiga som verksamheter är starkt beroende eller indusom av vatten t.ex. strier, sjukhus och sociala institutioner sig kunna genomföra - anser

de investeringar fordras.

som

Utredningens förslag att länsstyrelserna ska i uppdrag för

att behoven vid störningar i både fred och krig sammanställa uppgifter

om tillgången på reservkraft inom viktiga samhällsfunktioner,

att bedöma vilka slag verksamheter behöver skaffa

av som ytterligare

reservresurser och att utarbeta principer för användningen de av reservkraftresurer kommer kunna disponeras vid avbrott som att ett

är naturlig del de uppgifter länsstyrelserna redan har. Arbetet

en av behöver inte bli omfattande det kan utföras med de mer än att

förvaltningsresurser som länsstyrelserna förfogar över. Samma sak

gäller förslaget att Jordbruksverket ska överväga vilka åtgärder

som jordbrukare bör vidta för att kunna disponera den reservkraft som

dessa behöver, att den myndighet ska för

som svara beredskapen

inom elområdet får i uppdrag att för hela elverksamheten i landet

överväga förutsättningarna för s.k. ö-drift och kommunerna ska att

vara skyldiga att översiktligt klargöra hur produktion, transport och

distribution reservvatten ska till. Om dessa olika

av övervägan-

den utmynnar i förslag till åtgärder ökar kostnaderna får det i som det sammanhanget beräknas vilka kostnader dessa förslag leder till

och hur kostnaderna ska vägas effekterna. mot Kostnaderna för anskaffning och installation reservkraftav ett vek varierar beroende på kapacitet och utförande. Enklare aggregat kostar 20 000 ä 30 000 kronor. Det kan kostnad för vara en stor t.ex. ett jordbruksföretag. Kostnaderna för reservkraftverk med större

kapacitet uppgår till minst 100 000 kronor. Förslaget företag ska att

göra en direktavskrivning av kostnaderna för anskaffning fasta

av eller flyttbara reservkraftverk syftar till stimulera det intresse att som

Kostnader och finansiering 347

finns på många håll för att förbättra elberedskapen. Förslaget leder

det skälet initialt till ett bortfall skatteinkomster. Den föreav av slagna regeln emellertid sett över tiden inte större avdrag än vad

ger

de ordinarie avskrivningsreglerna skulle ha gjort.

Utredningen vill framhålla att kortvariga avbrott inom framför allt elförsörjningen inträffar då och då i samband med oväder och

säker reservförsörjning har stor betydelse också vid dessa tillatt en fällen. Den ökade beredskapen innebär att de driver verksam-

som heter kan reducera eller helt eliminera de förluster även kortare

som avbrott i elförsörjningen kan orsa-ka. Sådana förluster får också konsekvenser för skatteinkomsterna. Det går förhållandevis

genom enkla åtgärder och begränsade insatser att åstadkomma driftsä-

en kerhet sammantaget har ett stort värde både samhällsekono-

som miskt och för de berörda företagens och enskildas ekonomi.

Beredskap inför utsläpp radioaktiva ämnen

Utredningens förslag inom kärnenergiområdet syftar till ytterli-

utveckling metoderna för strålningsmätning och för gare av sammanställning och hantering de mätdata behövs efter ett ut-

av som släpp radioaktiva ämnen. Det gäller även här att utnyttja den

av organisation och de övriga finns i samhället på ett ef-

resurser som fektivare sätt. Det har t.ex. ännu inte skett någon samordning

av förberedelserna för verksamheten i fred med planeringen för åtgärderna i krig.

Övervägandena i dessa frågor t.ex. behovet instrument

- om av

för strålningsmätning i fred och krig kan genomföras med de

- per-

sonella bl.a. Strålskyddsinstitutet och Räddningsverket

resurser som

förfogar över. Samma sak gäller det klargörande förutsättning-

för bistånd mellan länsstyrelser utredningen föreslår och arna som förslaget att Jordbruksverket ska i uppdrag att i samråd med

andra berörda myndigheter studera frågan ersättningar och att ha

sådan beredskap att verket relativt omgående efter ett nedfall kan en

lämna regeringen underlag för utformning förordning

av en om ersättningar. De åtgärder kan bli resultatet det fortsatta arbe-

som av tet utredningen föreslår innebär att kan utnyttjas

som resurserna bättre än för närvarande är fallet. Utredningen bedömer inte att

som förslagen ska leda till något behov personal eller till

av nyan-

skaffningar av utrustning i annan utsträckning än som svarar mot

den löpande moderniseringen. Utredningen föreslår vidare förenklingar i formerna för planering

den sanering kommer att fordras efter ett nedfall radioakav som av tiva ämnen. Dessa förenklingar minskar behovet för läns-

av resurser styrelsernas arbete med dessa uppgifter

348 Kostnader och finansiering

Information till allmänheten

Även de övriga i 4 och

förslagen kapitlen 5 går ut på att olika

myndigheter ska överväga förbättringar i det arbete pågår på olika som håll i samhället. Det gäller bl.a. myndigheternas information till allmänheten. Det kan resultera i lokala privatägda radiostationer att

blir skyldiga att sända myndighetsmeddelanden. Statliga, kommu-

nala, landstingsägda eller privata företag med uppgifter inom viktiga samhällsfunktioner ska enligt utredningens förslag

samma rätt som myndigheterna att i radio och TV lämna meddelanden till allmänheten. Inget dessa båda förslag leder till några ökade kostav nader.

Förslaget att Styrelsen för psykologiskt försvar ska utarbeta råd

för informationsverksamheten vid allvarliga störningar i

viktiga sam-

hällsfunktioner kan ske med utgångspunkt i det arbete redan som har gjorts när insatserna räddningstjänst i fred eller inforavser

mationsberedskap i krig. Att berörda myndigheter, utredningen

som föreslår, ska träffa överenskommelse med Sveriges Civilförsvars-

förbund att förbundet ska informera riskerna för störningar om om och vad och kan göra för skydda sig leder till kostnaom var en att der för staten. Medel för denna verksamhet kan emellertid anvisas från anslagen beräknas för olika myndigheter med i

som uppgifter

informationsverksamheten inom området skydd och säkerhet.

Telekommunikationer och datasystem

Även flera förslagen inom områdena telekommunikationer och av datasystem innebär att myndigheter och andra första organ som ett steg ska klargöra frågor olika slag. Om dessa överväganden leder av till konkreta åtgärder planering, eller

mer - utbildning, övning t.ex.

anskaffning av utrustning -får det bedömas i det sammanhanget om nyttan mot kostnaderna blir följden, finansieringen svarar som om kan ske inom de myndigheter och andra ramar som organ disponerar eller vilka medel ska kunna disponeras. Det gäller som annars även i dessa fall att väga kostnaderna för åtgärderna de

mot bety-

dande ekonomiska eller andra konsekvenser och som stora olyckor allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i allmänhet får både för dessa verksamheter och inom samhället i stort.

Försvarsmaktens medverkan

Som utredningen visat kan det bli nödvändigt utnyttja

att Försvarsmaktens för dessa olika uppgifter. Om förband resurser ett har deltagit haft så kostnader för insats det som stora en att väsentligt minskar möjligheterna för den personalen uppnå målet uttagna att

Kostnader och finansiering 349

för utbildningen, får det bedömas vilka åtgärder ska vidtas,

som t.ex. vilken ersättning ska utgå och hur finansieringen ska ske.

som

12.2.3 Kommunikationen människor-myndigheter-

massmedier Kapitel 6

En grundläggande förutsättning för att samhället ska lyckas med sin

åtgärder vid plötligt inträffade stora påfrestningar är att kommuni-

kationen människor-myndigheter-massmedier fungerar. Utredningen

föreslår att Styrelsen för psykologiskt försvar ändring i sin

genom en

instruktion får i uppdrag att följa händelseförloppet vid stora olyckor

och allvarliga störningar och att göra utvärderingar kommuni-

kationen människor-myndigheter-massmedier. Utredningen föreslår

vidare att Styrelsen för psykologiskt försvar det behövs ska

om ge expertstöd till myndigheter i svår informationssituation be-

som en höver denna medverkan för att kunna tillgodose akuta informationsbehov. Detta kan ske att Styrelsen utnyttjar delar sin

genom av

beredskapsorganisation. De föreslagna uppgifterna utför Styrelsen för psykologiskt försvar

redan med de myndigheten disponerar för att kunna

nu resurser som ha beredskap inför informationsverksamheten i krig. Den ökade

stadga utredningen med de båda förslagen vill viktig del

som ge en

arbetet inom Styrelsen för psykologiskt försvar orsakar inga av extra kostnader. En reglering uppgifterna kan leda till att verksam-

av heten organiseras på ett rationellare sätt än för närvarande och att

tas tillvara på bättre sätt. resurserna

12.2.4¶Säkerhetskrav i

samhällsplaneringen Kapitel 7

En rad myndigheter och andra på centra, regional och lokal

organ nivå vidtar olika slag förebyggande åtgärder syftar till att

av som förbättra säkerheten. Detta framgått utredningens beskriv-

är, som av ning i kapitel en verksamhet som företrädare för många de

av berörda upplever splittrad. En stor del dessa åtgär-

organen som av der vidtas inom för den fysiska planeringen. Andra ingår i

ramen

tillståndsprövningen och tillsynsverksamheten hos olika myndighe-

ter. Det handlar också att göra fler medvetna betydelsen

om mer om

att beakta säkerhetskraven. Att inför beslut lokalisering av om t.ex.

och utformning byggnader och anläggningar, vid anskaffning

av av

utrustning och vid val organisation på ett tidigt stadium hän-

av ta

till säkerhetskraven begränsar kostnaderna för de anpassningar syn

350 Kostnader och finansiering

hade kostat mycket Det kan emellertid också som senare mera. ta tid innan alla åtgärder blir genomförda. Förutsättningen är i dessa fall att investeringarna sker enligt plan, efter hand får till en som

följd att kostnaderna för olyckor och skadebegränsande åtgärder reduceras. Utredningen har beskrivning åtgärderna för

genom av säkrare elförsörjning i Härnösands kommun visat vad går som att åstadkomma med relativt enkla medel. Det finns många fler exem-

pel. Utredningen föreslår inte några skyldigheter eller för

nya system

hanteringen av säkerhetsfrågorna. Utredningen vill med sina förslag

utveckla de nuvarande metoderna, förbättra samordningen inom olika ansvarsområden och göra verksamheten effektivare. Personalen på central, regional och lokal nivå ska kunna användas bättre.

De förslag till förbättringar hjälpmedlen utredningen före-

av som slår ska kunna genomföras med den personal de berörda som myn-

digheterna förfogar över. De åtgärder som utredningen föreslår är

ett led i den fortlöpande utvecklingen verksamheten och fordrar av

inga ytterligare resurser. Utredningen räknar med att förslagen ska

eliminera eller begränsa både dubbelarbete och den i många fall tidsödande handläggning förekommer. Det reducerar behovet som av personal och resulterar sannolikt i fler ändamålsenliga lösningar än hittills har varit fallet. som

12.2.5 och vid

Kemikalieolyckor olyckor transport av farligt gods Kapitel 8

Utredningens förslag inom kemikalieområdet och området transport av farligt gods är till största delen anpassning till internationella en överenskommelser och direktiv från EU. En del de föreslagna åtav gärderna innebär ökade ambitioner och orsakar kostnader som myndigheterna för närvarande inte har. Andra förslag syftar till en överföring ansvaret för finansieringen från och kommun till av stat dem driver verksamheter med farliga ämnen kan orsaka som som olyckor. Avsikten med de internationella överenskommelserna är att öka säkerheten och att åstadkomma harmonisering skapar en som likartade spelregler för konkurrerande företag i olika länder. Kemikalieolyckor leder ofta till betydande skador ekonomiskt sett och det finns inte minst det skälet ett stort intresse hos industriföav

retagen för dessa frågor. Samordning och organisatoriska föränd-

ringar inom området farligt gods syftar framför allt till rationalien sering och effektivisering verksamheten. av Utredningen kommenterar under de följande rubrikerna de olika

förslagen i kapitel

Kostnader och finansiering 351

Polluter-Pays-principen

Förslaget går ut på att den som driver en verksamhet med farliga ämnen orsakar risker för människor, egendom och miljö i enlig-

som het med inom OECD och EU alltmer vedertagen princip ska stå

en för den beredskap mot olyckor fordras. Förslaget medför inte i

som sig några extra kostnader. Det syftar däremot till omfördelning

en av dessa från framför allt kommuner till industrin. Det kan fråga

vara

totalt 200 produktions- och lagerställen i hela landet. Överföom ca ringen kan i många fall leda till bättre bedömningar kraven på

av beredskap och ett ökat kostnadsmedvetande. Utredningen utesluter inte att de totala kostnaderna det skälet blir lägre än vad de för

av närvarande är.

ECE-konventionen

Förslaget innebär reglering förebyggande och skadebegränsande

en av

åtgärder vid olyckor får s.k. gränsöverskridande effekter. Det

som handlar om verkningar av en olycka som inträffar i ett land får

men verkningar även i ett annat land. Det finns för närvarande inga verksamheter i Sverige är lokaliserade på ett sådant sätt att bestäm-

som melserna i konventionen skulle behöva tillämpas. Sådana verksamheter kan emellertid förekomma i framtiden. Några ökade kostnader kan för närvarande inte uppstå förslaget till antagande

genom

bestämmelserna i ECE-konventionen. av

Nya Seveso-direktivet COMAH

Utredningens förslag i denna del fordrar ökad planering, bättre beredskap för räddningsinsatser och information till allmänheten samt

förbättring de förebyggande åtgärderna. Om Sverige ska leva

en av

till kraven i direktivet fordras utbildning personal hos upp av myn-

digheter och företag. Vid de 200 anläggningar det kan

ca som vara fråga i Sverige ska det vidare finnas personal har till uppgift

om om att följa säkerhetsfrågorna och ta initiativ till åtgärder förbätt-

som

säkerheten. Förslaget leder inom företagen till kostnader för utrar bildning personal. Åtgärderna kommer att öka säkerheten

av men är också ett led i den europeiska harmoniseringen ska förhindra

som oönskade konkurrenseffekter.

Säkerhetsansvariga för transporter farligt gods

Förslaget att det ska finnas säkerhetsansvarig tjänsteman vid fö-

en retag är berörda transporter farligt gods har länge be-

som av av dömts angeläget både i Sverige och på andra håll. Övervägan-

som den i dessa frågor har pågått under många år. Skyldigheten kommer

352 Kostnader och finansiering

att medföra kostnader för företagen måste eller eventuellt som utse nyanställa särskilda befattningshavare. Det fordras också särskilda administrativa åtgärder för verksamheten och utbildning.

Utbildning

av lärare för denna utbildningsverksamhet bör kunna ske inom universitet och högskolor.

En grundutbildning kan komma att behövas för uppskattningsvis

5 000 säkerhetsansvariga. Det fordras så småningom också forten

bildning. Kostnaderna i inledningsskedet kan komma uppgå till

att flera hundra miljoner kronor. De berörda myndigheterna och näringslivets organisationer har emellertid varit det föreense om att slagna systemet är nödvändigt för den förbättring säkerheten vid av transporter med farligt gods bör komma till stånd. Samförstånd som råder också företagen ska stå för finansieringen verksamom att av heten, ytterligare kommer kunna minska antalet olyckor och som att skadorna blir följden de olyckor inträffar. som av som

Övriga frågor inom området farligt gods

Bestämmelserna i de inom EU utarbetade ADR- och RID-direktiven samt i direktivet enhetliga procedurer vid kontroll om av transporter med farligt gods är redan i allt väsentligt införda för inrikes transporter i Sverige och leder inte till några ytterligare kostnader.

Förslaget att Räddningsverket ska transportmyndighet för

vara samtliga transporter utom bulktransporter till sjöss kommer medatt föra rationalisering och totalt minskning kostnaderna. en sett en av Samordningen innebär myndighet kan den service beatt en ge som

hövs, vilket för näringslivet förenkling och effektivisering. Rädd-

är en ningsverket bedömer att verket kan utföra de tillkommande uppgifterna utan att behöva tillföras En minskning kostnaresurser. av derna blir följden vid Sjöfartsverket och Luftfartsverket.

12.2.6¶Internationella

hjälpinsatser Kapitel 9

Verksamheten finansieras i särskild ordning biståndsmedel genom eller ersättningar från internationella hjälporganisationer.

Utredning-

ens förslag går ut på ökad samordning nationellt och internatioen nellt verksamheten. Syftet är göra arbetet effektivare. Det leder av att till att organisationen kan utföra hjälp åt fler människor mera - ge eller hjälpa dem behöver bistånd på bättre sätt. Administrasom ett tivt innebär förslaget också förenklingar. Om utfallet blir minsett kat medelsbehov eller hjälpinsatserna ökar i omfattning beror om

givetvis på händelseutvecklingen i olika länder hjälpbehoven

- var kommer att finnas, hur de är och hur hjälparbetet ska fördelas stora

Kostnader och finansiering 353

mellan olika länder. Utredningens förslag är positivt både ekonomiskt sett och med hänsyn till hjälpbehoven.

12.2.7¶Verksamheten vid

Sprängämnesinspektionen Kapitel 10

Förslaget att Sprängsämnesinspektionens verksamhet ska delas mellan Arbetarskyddsverket och Räddningsverket kommer administrativt sett att leda till förenklingar reducerar kostnaderna. De

som mer

detaljerade överväganden fordras i samband med

som omorganisationen får visa hur stor minskningen i kostnaderna kommer

att vara.

Den samordning blir följden förslaget kommer att kunna

som av förbättra de förebyggande åtgärderna, vilket minskar kost-

i sin tur naderna för skador och insatser vid kemikalieolyckor och olyckor vid transport farligt gods. Utredningen bedömer detta är det

av att

främsta värdet med den föreslagna förändringen myndighetens

av verksamhet.

12.2.8 11

Forskning Kapitel

Ett säkrare samhälle kräver grundliga kunskaper de risker och

om hot förekommer och effekterna de åtgärder

som om av som avser att öka säkerheten. Inom de flesta områden i utredningens arbete finns det ett stort behov ökade kunskaper. Detta gäller bl.a. analyserna

riskerna och hoten, metoderna för att öka riskmedvetenheten, av

hanteringen av farliga ämnen i transportverksamheten och inom in-

dustrin, utvärderingen erfarenheterna från olyckor och andra

händelser och kommunikationen människor-myndigheter-massme-

dier. Som utredningen framhållit i inledningen till detta kapitel finns det ett stort behov metoder för beräkning kostnader och för

av av överväganden hur inom området skydd och säkerhet

om resurserna

ska fördelas mellan t.ex. förebyggande och skadebegränsande åtgär-

der.

Utredningen utgår från att den forskning ska genomföras

som kommer att kunna bedrivas inom för de anslag bestäl-

ramen som lare och andra avnämare disponerar. En ökad samordning leder till att resurserna utnyttjas bättre än skulle ha varit fallet.

som annars Verksamheten vid det centrala samarbetsorgan utredningen fö-

som reslår kommer inte att bli omfattande än den kan finansieras

mer att

inom för de deltagande förvaltningsanslag.

ramen organens

12 14-1656

354 Kostnader och finansiering

12.3¶De ekonomiska konsekvenserna för

olika huvudmän

12.3.1¶Staten

Utredningens förslag till åtgärder kommer enligt utredningens

beömning att kunna rymmas inom de berörda statliga myndigheter-

befintliga anslag. Det mesta kan genomföras med de personella

nas och materiella olika disponerar. Det räcker

resurser som organ som regel med att utnyttja personal och utrustning även för tillkommande uppgifter eller att förändra prioriteringar och omfördela arbetsuppgifter. Några förslagen i betänkandet leder till förenklingar i

av organisation och arbetsformer, vilket kommer att minska behovet

av resurser.

Den föreslagna möjligheten till direktavskrivning vid anskaffning

och installation av reservkraftverk leder till ett tillfälligt bortfall

av skatteinkomster. Som utredningen framhållit blir följden emellertid

omfördelning i tiden beloppen. De initialt minskade inkomen av sterna kommer sannolikt att motsvaras omdispositioner och be-

sparingar blir följden förändringar i organisation och arbets-

som av former.

Utredningen vill åter understryka att stora olyckor och allvarliga

störningar i viktiga samhällsfunktioner alltid får betydande ekonomiska konsekvenser inte minst för staten. De leder i allmänhet till

betydande kostnader för räddningsinsatser och ersättning och åter-

ställning av statlig egendom. Förluster i enskildas verksamhet minskar dessutom statens skatteinkomster. Som utredningen har visat i kapitel 2 och i inledningen till detta kapitel är det mycket stora vär-

den det är fråga Utredningens förslag i betänkandet syftar

som om.

till att minska omfattningen både räddningsinsatser och ersätt-

av ningar för skador. Detta har stor betydelse både samhällsekonomiskt och statsfinansiellt.

12.3¶Kommunerna

Det enda förslag i betänkandet innebär ett ökat för kom-

som ansvar

är skyldigheten för kommunstyrelsen att för ledning

munerna svara

åtgärder på lokal nivå vid allvarliga störningar i viktiga samhälls-

av funktioner. Som utredningen visat i flera scenariona är det någon-

av ting kommunerna under alla förhållanden kommer att ta på

som

sig. Utredningens förslag syftar till att undanröja tveksamhet i det viktiga inledningsskedet och att kommunerna befogenheter att

ge använda tjänsteplikt och att göra ingrepp i rätt. Kommu-

annans

ska också det behövs kunna anlita statliga Komnerna om resurser.

Kostnader och finansiering 355

kan för ledningsuppgifter använda den personal och munerna ut-

rustning redan finns i deras organisation. Förslaget leder därför

som inte till några ökade kostnader för kommunerna.

Kommunerna har däremot mycket att vinna ekonomiskt på

an-

dra förslagi utredningens betänkande. De gäller både finansieringen av beredskap med anledning risker vid främst anläggningar där

av företagen hanterar farliga ämnen och de kostnaderna för ska-

egna

dor och skadebegränsande åtgärder. De olika förbättringarna i den

statliga verksamheten utredningen föreslår kommer allmänt sett

som att göra det lättare för kommunerna att hantera både stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det får ekonomiska konsekvenser i olika avseenden i den verksamheten

egna och för enskilda. Det påverkar även kommunernas ekonomi.

senare

123.3¶Näringslivet

Näringslivet -framför allt industrier med verksamhet omfattar

som hantering farliga ämnen -får ökade kostnader till följd utred-

av av ningens förslag. För många verksamheter leder åtgärderna till ökad

en säkerhet minskar antalet olyckor och omfattningen de hän-

som av delser inträffar. Sammantaget väger de positiva effekterna enligt

som utredningens mening över. För enskilda verksamheter kan det emellertid bli merkostnad.

Flera förslagen till åtgärder berör industrin har tillkommit

av som i samförstånd mellan företrädare för näringslivet och myndigheterna. De förslag leder till väsentligt ökade kostnader för företagen

som syftar till harmonisering reglerna inom EU. Avsikten med

en av harmoniseringen är att eliminera den snedvridning konkurrensen

av som de internationellt verksamma företagen får leva med.

annars

Kapitel

Specialmotivering

till

utredningens författningsförslag

13.1 till om. i

Förslag lag ändring

1 986: 1 1 02

räddningstjänstlagen

Denna lag innehåller föreskrifter hur samhällets räddningsom tjänst skall organiseras och bedrivas.

I lagen finns också bestämmelser olycks- och skadeföreom

byggande åtgärder, om sanering efter utsläpp radioaktiva

av ämnen, åtgärder vid allvarliga störnin i vikti samhällsom ar a

funktioner, samt om rättigheter och skyl igheter ör enskilda.

I paragrafen kortfattat lagens innehåll. Genom det föreslagna anges

tillägget kommer uppräkningen i andra stycket att omfatta även de bestämmelserna åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga

nya om samhällsfunktioner utredningen föreslår i 37 a-37 §§. som g

Information till allmänheten

24 a S

Kommunen skall till att allmänheten upplyses vad räddse om ningstjänstplanen innehåller varnin och information till om

befolkningen vid allvarliga olyckshände

ser. Kommunen skall också till att befolkningen i de områden se kan komma att påverkas ol ckshändelse i sådan som av en en verksamhet i 43 utöver information som avses en som av-

i första stycket, får den ytterligare information behövs

ses som

för att kunna vidta nödvändiga skyddsåtgärder vid olycks-

en händelse.

Om befolkningen i kommun ån den i vilken en annan en sådan verksamhet i 43 § bedrivs eller befolksom avses om ningen i ett annat land än Sverige kan komma att påverkas av

358 Specialmotivering

ol ckshändelse i verksamheten, skall den kommun där verken sam eten bedrivs lämna den andra kommunen eller berörd

myndighet i det andra landet nödvändig information.

I denna paragraf samlas de bestämmelser gäller information till som allmänheten. Det nuvarande fjärde stycket i 22 § har förts över hit

och bildar paragrafens första stycke.

Andra stycket i paragrafen innehåller de bestämmelser besom

hövs för att tillgodose de krav i industriolyckskonventionen

som utredningen har beskrivit i avsnitt 8.2.3. Skyldigheten till att se att befolkningen i de områden kan komma att påverkas olyckssom av en händelse får information ska således åligga kommunen. Informatio-

ska skapa förutsättningar för befolkningen vid olycks-

nen att en

händelse vidta nödvändiga skyddsåtgärder.

En grannkommun eller berörd myndighet i ett annat land än Sverige ska på motsvarande sätt kunna lämna sådan information till befolkningen i de områden kan komma påverkas olycka. som att av en Tredje stycket ålägger därför den kommun inom område det vars finns sådan verksamhet vid olyckshändelse en som avses i 43 S att en lämna nödvändig information till den andra kommunen eller myndigheten. Med nödvändig information den information avses som finns tillgänglig och behövs. som

30 §

Kommunerna och de statli myndigheter för rädda som svarar skall till att et finns anordningar för alarmering se

ningsäänsträ dningsorganen.

När ett räddningsorgan gör en räddningsinsats, skall polis-

myndigheten underrättas insatsen. om Om effekterna ol ckshändelse kan påkalla särskilda av en

åtgärder till skydd för befo kningen eller miljön land

i ett annat

än Sverige, skall det räddningsorgan i andra stycket

som avses omedelbart underrätta berörd myndighet i det andra landet.

Bestämmelsen i det tredje stycket i paragrafen har behandlats nya

utförligt i avsnitt 8.2.3. När olyckshändelse kan gränsöverskri-

en dande effekter ska berörd myndighet i det andra landet omedelbart

underrättas.

Åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner

Bemyndigande

ll l 37 § a l Om det till följd allvarliga störningar i viktiga samhälls- l av

är skydda liv, personlig säkerhet :

funktioner nödvändigt för att i

eller hälsa, får regeringen besluta att föreskrifterna i 3 7 d-g M

Specialmotivering 359

skall tillämpas. Ett sådant beslut innebär ingen inskränkning i

kommuners och statliga myndigheters befogenheter och skyl-

digheter i övrigt enligt denna lag.

Allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner föreli

ger,

det har uppkommit avbrott inom landet i kgom-

om omfattande

munikationerna med livsnödvändiga förnödenheter livsmeelleriförsörjningeneller energi eller brådskande

som vatten om hjälpbehov uppstår å grund av att ett mycket stort antal människor samtidigt be över hand.

tas om

Första stycket första meningen innehåller ett bemyndigande för

regeringen att besluta särskilda insatser vid allvarliga störningar i

om viktiga samhällsfunktioner. Bemyndigandet med stöd bestäm-

ges av melsen i 8 kap. 7 S 1 regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får

riksdagen i lag bemyndiga regeringen att genom förordning meddela

föreskrifter i ämnet skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Sådana föreskrifter får emellertid regel inte begränsa de grundläg-

som

gande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen.

som anges

Om en begränsning av fri- och rättigheter föreskrivits genom lag och bl.a. det ämne det här är fråga får emellertid

avser som om, regeringen med stöd 8 kap. 10 § regeringsformen förord-

av genom ning bestämma att föreskriften ska börja eller upphöra att tillämpas. Bestämmelsen i 8 kap. 10 § regeringsformen utgör det konstitutionella stödet för regeringen att enligt 37 § besluta tillämpning

a om

föreskrifterna i 37 d-g §§, i den mån dessa innebär begränsningar av

i de grundläggande fri- och rättigheterna. Den utvidgning tjänste-

av plikten utredningen föreslår i 44 S görs direkt lag och

som genom

berörs alltså bemyndigandet enligt denna paragraf.

inte av

För att regeringen ska sätta de bestämmelserna i tillämp-

nya

ning krävs enligt paragrafen att allvarliga störningar har uppkom-

mit i viktiga samhällsfunktioner och att det till följd dessa stör-

ningar är nödvändigt att ingripa för att skydda liv, personlig säker-

het eller hälsa hos befolkningen. I andra stycket avgränsas vad

som

i paragrafen med allvarliga störningar i viktiga samhälls-

avses funktioner. För att bestämmelserna i 37 d-g §§ ska tilllämpas krävs alltså att det till följd störningarna föreligger risk för att män-

av en niskor ska komma till skada eller att deras personliga säkerhet ska vara hotad.

Av första stycket andra meningen framgår att ett beslut enligt denna

paragraf inte fråntar kommuner och statliga myndigheter det

an-

med därtill hörande skyldigheter och befogenheter, de har svar, som

på grund de övriga bestämmelserna i räddningstjänstlagen.

I andra stycket avgränsas de situationer, när allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner ska föreligga. Avsikten är att åt-

anses gärder ska kunna vidtas även i sådana situationer då faran inte

är av det slaget att den föranleder insatser räddningstjänsten då

av men tryggandet enskildas liv eller hälsa eller personliga säkerhet ändå

360 Specialmotivering

fordrar åtgärder från samhällets sida. Allvarliga störningar i viktiga i

samhällsfunktioner enligt bestämmelsen föreligger när kommunikationerna eller försörjningen med livsnödvändiga förnödenheter avbryts och när ett mycket stort antal människor behöver hand. tas om Det kan fallet mycket antal människor från senare vara när ett stort andra länder söker asyl eller hjälp i Sverige. Det kan också vara fråga omfattande utrymning eller omflyttning inom landet om en från ett stort område har drabbats händelse gör som av en som att människor inte kan vistas där. Av bestämmelsen i 37 b § följer att det för tillämpningen de bestämmelserna krav Invandav nya är ett att rarverkets normala insatser för flyktingmottagning eller kommunens

för socialtjänsten visat sig otillräckliga.

resurser Avbrottet i kommunikationerna eller i försörjningen med livsnödvändiga förnödenheter måste omfattande och ske här i vara Sverige. Med kommunikationer såväl fysiska transporter avses som t.ex. tele- och datakommunikationer. Livsmedel, för hygievatten niska och andra behov samt energi är livsnödvändiga förnödenheter

i lagens mening. Även komponenter till har industriprodukter som mycket stor betydelse för folkförsörjningen räknas dit.

37b§

Ett beslut enligt 37 § får inte meddelas under höjd beredskap a eller tillräckliga åtgärder kan vidtas med stöd andra föom av reskrifter i denna lag eller med stöd författnin av annan . Ett beslut enligt 37 5 får viss del landet eller a avse en av en viss verksamhet.

Om regeringen har höjt beredskapen enligt lagen 1992:1403

om böjd beredskap får ett beslut enligt 37 S inte meddelas. I så fall har a

regeringen tillräckliga möjligheter att ingripa med stöd befintliga

av fullmaktslagar. Ett beslut enligt 37 S ska heller inte meddelas, a om

kommuner, landsting eller statliga myndigheter bedöms ha förut-

sättningar att bemästra situationen med de dessa resurser som organ

normalt förfogar över. Dessa begränsningar har i första

angetts

stycket. Enligt andra stycket får regeringens beslut begränsas till gälla

att viss del landet eller viss verksamhet. Motsvarande gäller i en av en dag bl.a. för regeringens beslut att höja beredskapen.

37c§

När sådana förhållanden i 37 § inte län råder, som avses a re

skall regeringen besluta att föreskrifterna inte längre all gälla.

För att någon oklarhet inte ska råda tidpunkten då myndigheterom

nas rättigheter enligt de paragraferna upphör, ska regeringen

nya

Specialmotivering 361

genom ett särskilt beslut när sådana förhållanden i

ange som anges 37 § inte längre föreligger. Det gäller även beslutet avsett

a om endast del landet eller viss verksamhet.

en av en

Uppgifter och befogenheter för kommuner

37 d §

Varje kommun skall vidta åtgärder för att lindra verkningarna

sådan störning i 37

av en som anges a

Inom sitt verksamhetsområde skall också vidta

ommunen

åtgärder för att begränsa störningen. Åtgärderna skall beslutas av kommunstyrelsen. För fullgörande kommunens skyldigheter enligt första

stycket får kommunstyrelsen hos landsting och kyrkliga kom-

muner samt hos enskilda förfoga över personal och egendom

finns inom kommunens område och behövs för att

som som

nödvändiga åtgärder skall kunna vidtas.

I första stycket läggs fast att varje kommun även efter ett regeringsbeslut enligt 37 S har ett för att erforderliga åtgärder vidtas

a ansvar inom dess område för att lindra verkningarna den uppkomna

av störningen. Kommunen har alltså skyldighet att efter förmåga

en förse befolkningen inom dess område med sådana förnödenheter

det råder brist på till följd ett avbrott i exempelvis som av varu-

försörjningen. Om störningen uppkommit inom ett verksamhetsom-

råde för vilket kommunen är kommunen dessutom skyldig

svarar, att begränsa själva störningen. I bestämmelsen vidare att det

anges hos kommunen är kommunstyrelsen har ansvaret för att erfor-

som derliga åtgärder vidtas och att det är kommunstyrelsen har be-

som

fogenhet att besluta åtgärderna.

För att kommunstyrelsen ska kunna göra effektiva insatser tillerkänns den enligt andra stycket rätt att förfoga över personal och egendom, som finns inom kommunen hos enskilda och hos landstinget och de kyrkliga kommunerna. Kommunen får exempelvis ålägga privat arbetsgivare bedriver verksamhet inom kom-

en som

att för kommunens räkning utföra vissa arbeten är nödmunen som

vändiga för att hos befolkningen begränsa verkningarna

av störningen. Arbetsgivaren är därvid skyldig att anlita anställd

personal och tillgängliga arbetsredskap, t.ex. fordon. De anställda kvarstår i sina anställningar och fullgör dår sina vanliga uppgifter. Om

uppgifterna inte omfattas anställningsavtalet, kan personalen åläg-

tjänsteplikt enligt 44 Även andra än anställda kan åläggas gas

sådan tjänsteplikt. Reglerna i förfogandelagen 1978:262 är tillämp-

liga på förfogandena. Endast åtgärder är nödvändiga för att

som

begränsa störningens verkningar för befolkningen -inom eller utom

kommunens område får föranleda förfogande över personal eller

egendom enligt bestämmelsen.

362 Spedahnoüvenng

Uppgifter och befogenheter för statliga myndigheter

37 e § I

Om det behövs för att nödvändiga åtgärder enligt 37 d § första

I stycket skall kunna vidtas, får länsstyrelsen hos kommuner, landsting och kyrkliga kommuner samt hos enskilda förfoga

över personal och egendom finns inom länet och fördela

som dessa mellan kommunerna i länet. resurser

Enligt bestämmelsen länsstyrelsen motsvarande rätt till förfogande ges över personal och egendom kommunerna har enligt 37 d som Syftet med ett sådant förfogande ska att styra finns vara resurser som inom länet till den eller de kommuner inom länet har det största som behovet dem. Liksom när det gäller bestämmelsen i 37 d § kan av det fråga finns hos enskilda eller hos offentliga vara om resurser som institutioner.

37f§

Regeringen får för fördelning av resurser mellan olika län utse

länsstyrelse eller statlig myndighet. Om det finns

en en annan särskilda skäl fär flera myndigheter utses.

En myndighet som regeringen utsett enligt första stycket får

förfoga över personal och egendom inns hos kommuner, som landstin kyrkliga kommuner och ilda, ens om resurserna ,

behövs att nödvändiga åtgärder enligt 37 d § första stycket

skall kunna vidtas.

Om störningen har större omfattning eller annat skäl berör en av flera län, kan det finnas behov att fördela mellan olika län. resurser Genom bestämmelsen regeringen för sådana fall möjlighet ges en att låta t.ex. länsstyrelse fördela mellan län inom hela det en resurser område berörs störningen. Oavsett störningens geografiska som av utbredning kan det i särskilda situationer finnas skäl låta att en an-

nan statlig myndighet än länsstyrelsen motsvarande befogenheter.

Det kan civilbefälhavare eller myndighet har vara en en som ansva-

ret inom viss sektor samhället, Socialstyrelsen. Någon

en av t.ex. gång kan det också finnas skäl att utse två eller flera myndigheter för uppgiften. Ansvaret för att effektiva åtgärder vidtas störningen mot

bör ligga hos den eller de myndigheter befogenheter enligt

som ges

denna paragraf.

Enligt andra stycket har sådan myndighet utsetts enligt

en som

första stycket befogenheter kommun förfoga över

samma som en att

personal och egendom. Någon geografisk begränsning de

av resurser som enligt denna bestämmelse får tas i anspråk föreskrivs inte.

Specialmotivering 363

37g§

Bestämmelserna i 5 § första stycket 1 och andra stycket, 6 - 15 §§, 17 55 §§, 56 3 första stycket och 57 63 - - -

för ogandelagen 1978:262 skall tillämpas vid förfogan f

e eni t 37 d 5 andra stycket, 37 § och 37 f § andra stycket. e Förfogandeskall dock beslutas den myndighet i av som anges

37d-f§t

Förfoganden enligt 37 d S andra stycket, 37 § eller 37 f § andra e stycket kan innefatta betydande ingrepp för den drabbas. Avsom sikten är att sådana förfoganden ska företas även någon nödom

situation i straffrättslig eller skadeståndsrättslig mening inte förelig-

De förfoganden får göras med stöd de bestämmelger. som av nya måste förenade med tillfredsställande rättssäkerhetsserna vara

garantier och regler rätt till ersättning.

Regelverket i förfogandelagen 1978:262 är gjort för att uppfylla

sådana krav. Genom paragrafen blir bestämmelserna i den lagen till-

lämpliga även på förfoganden över egendom och tjänster sker

som vid åtgärder för att komma till rätta med sådan allvarliga störningar

som avses i 37 a

38§

Vid utsläpp giftiga eller skadliga ämnen från sådan verkav en samhet i 43 § örsta stycket skall den utövar som avses som

verksamheten underrätta änsstyrelsen, polismyndigheten och

räddningskåren samt berörd myndighet i ett annat land, om utsläppet påkallar särskilda åtgärder till sk dd för allmänheten. Underrättelse skall också lämnas, et föreligger överom hängande fara för ett sådant utsläp . Den utövar verksamheten skallefter sådan olyckssom en händelse eller ett sådant tillbud i första stycket lämna som avses upplysningar händelsen till den myndighet och i den om om-

fattning som regeringen föreskriver.

I paragrafens första stycke ändras ordet anläggning till verksamhet. Det sker mot bakgrund vad utredningen föreslår i 43 Skyldig-

av heten ska också ankomma på den utövar verksamheten. Utredsom ningen föreslår att räddningstjänsten på sätt i 30 S samma som en-

ligt utredningens förslag vid olyckshändelse kan gränsö-

en som verskridande effekter ska ha skyldighet att underrätta också been rörd myndighet i ett annat land.

Utredningen har i avsnitt 8.2.3 behandlat frågan behovet om av att samla erfarenheter från inträffade olyckshändelser och tillbud.

En skyldighet att lämna upplysningar händelsen eller tillbudet om införs bestämmelsen i andra stycket. Närmare bestämmelser genom bl.a. till vilken myndighet dessa upplysningar ska lämnas bör om

meddelas regeringen.

364 Specialmotivering

43§

Den som utövar en verksamhet, innefattar hanterin som av farliga ämnen, skall vidta de åtgärder behövs för att öresom b olyckshändelser kan orsaka skador människor gga som ler i mil ön och i skälig omfattnin hålla eller ekosta berede skap merersonal och egendom i övrigt vidta erforderliga oc åtgärder ör att hindra eller begränsa sådana skador. Vid be-

dömningen av vilka åtgärder behövs skall hänsyn tas till som andra verksamheter art i omgivningen kan päav samma som verka säkerheten. Vid anläggning där någon utövar verksamhet en en av annat slag än som avses i första stycket, där verksamheten ändå men

innebär fara för olyckshändelse skall orsaka allvarliga

att en skador på människor eller i miljön, är anläggningens elä are ler innehavare skyldig att i skäli omfattning hålla ler bee kosta beredskap med personal egendom och i övrigt vidta oc åtgärder för att hindra eller begränsa sådana ska-

ârforderliga

or. Det sägs i andra stycket skall också gälla flygplatser som

som har godkänts enligt 6 kap 9 § första stycket luftfartslagen

1957:297.

I första stycket finns de bestämmelser utredningen föreslår för som verksamheter i vilka företagen hanterar farliga ämnen. Som framgår

av avsnitt 8.2.3 utredningen att olycksförebyggande åtgärder

anser

och åtgärder vid olyckshändelser hindrar eller begränsar ska-

som dor i dessa verksamheter ska behandlas i sammanhang. Som framett

går andra meningen ska vid bedömningen behovet åtgärder

av av av hänsyn även tas till andra verksamheter art i omgivningen av samma eller till de s.k. dominoeffekter kan uppkomma vid olyckssom en händelse. Bestämmelserna innebär skyldighet för tillen att svara en fredsställande säkerhet. Den allsidiga och övergripande prövningen

villkoren föreslås ske inom för miljöskyddslagen. av ramen Andra och tredje stycket bibehålls med endast vissa konsekvens-

ändringar.

43a§

För varje verksamhet i 43 5 första stycket skall det som avses finnas eller säkerhetsansvari har till uppgift en a som att verka för före ;lerayggande sådana ckshändelser i samband

av o med verksamheten kan orsaka ador å människor eller som s i miljön. En säkerhetsansvarig skall kontro lera att

de säkerhetsföreskrifter gäller för verksamheten är

som

uppfyllda,

den berörda personalen har erforderlig utbildning

samt lämnas enligt 38 § andra stycket olycksom hände upplysningaroch tillbud till sådana händelser.

ser

Den säkerhetsansvarige skall föra skriftlig journal över sin

Specialmotivering 365

övervakning verksamheten och omedelbart underrätta den av utövar verksamheten när han att åtgärder bör vid-

som finner

denne. tas av

Paragrafen innehåller bestämmelser säkerhetsansvarig vid verkom samhet i 43 S första stycket i enlighet med vad föresom avses som slås i avsnitt 8.2.4. Utredningen vill understryka att ansvaret inte

innebär någon förändring i det redan föreligger för den ansvar som utövar verksamheten. som

43b§

Den utövar sådan verksamhet avses i 43 5 första som en som stycket skall lämna ersättning till kommunen för de särskilda

åt ärder för beredskapen inom räddningstjänsten som föran-

leås hanteringen de farli ämnena och för sådana räddav av a ningsinsatser har samban med hanteringen. Den utösom som verksamheten skall också lämna ersättning för de saneringsvar

åtgärder olyckshändelse i verksamheten.

som fordras efter en

Om det inträf olyckshändelse eller om överhängande

ar en för olyc shändelse uppstår i samband med sådan

fara en en

transport avses i en 1982:821 om transport av farli t som gods, skall den ut ör transporten eller den äger som som transportmedel används för transporten, i den mån ersättsom

ning inte ut år enligt lagen 1973:1198 om ansvarighet för

oljeskada til sjöss, lämna ersättning för en räddningsinsats som ett räddningsor gör enligt denna lag, insatsen görs an om att hindra att farliga odset orsakar skador på männis or eller i miljön eller för att egränsa sådana skador. Samma skyl-

dighet skall gälla med avseende på kostnader för de sanerings-

åtgärder fordras efter sådan räddningsinsats.

som en

Som framgår avsnitt 8.2.2 föreslår utredningen att Polluter-Pays-

av principen får genomslag i verksamheter där företagen hanterar far-

liga ämnen. I 43 S första stycket behandlas ansvaret för förebyg-

gande olyckshändelser och åtgärder för att hindra eller begränsa

av skador. Den utövar verksamheten med farliga ämnen ska även som bekosta åtgärderna behövs. Om åtgärderna i stället vidtas av en som kommun ska det enligt första stycket i denna paragraf kunna krävas

kommunen får ersättning för de kostnader kommunen har för att beredskapen. Även kommunens kostnader för räddningsinsatser som har samband med hantering farliga ämnen ska ersättas. Samma av sak gäller kostnaderna för sådana saneringsåtgärder fordras och som vidtas efter olyckshändelse i verksamheten. en I andra stycket införs motsvarande ersättningsansvar för åtgärder

fordras vid olyckshändelser i samband med sådana transporter som i lagen farligt gods. Detta kostnadsansvar som avses om transport av omfattar emellertid inte åtgärder för beredskapen inom räddnings-

tjänsten. Anledningen till det undantag utredningen gör är att ett

,,,

366 Specialmotivering

sådant kostnadsansvar skulle medföra administrativa och stora prak- |

tiska problem.

44§

När det behövs, är och under kalenderåret fyller var en som lägst arton och högst sextiofem år skyldig medverka i räddatt

ningstjänst samt till de åtgärder krävs för begränsa

som att en sådan störning i 37 § eller för lindra dess verksom avses a att ningar. Skyldi heten gäller endast i den utsträckning hans som

kunskaper, hä och kroppskrafter tillåter det.

Om tjänsteplikten gäller medverkan i räddningstjänst, fullgörs den på anmodan räddningsledaren. I andra full-

av fall

görs tänsteplikten på anmodan kommun eller statlig av en en myndighetsom avses i 37 och 37 f§§. e

Bland dem är tjänstepliktiga enligt första stycket och

som är bosatta i kommunen får sådan nämnd i 10 som en som avses § ta ut lämpli för att ingå i kommunens räddningsa personer värn. I första and skall frivilliga Den har tagits tas ut. som ut

är skyldig att delta i övning med räddningsvärnet under högst tjugo timmar årligen.

Bestämmelsen reglerar i dag den skyldighet och har som var en att medverka i räddningstjänst. Enligt första stycket utsträcks denna

skyldighet till att gälla även vid insatser allvarliga störningar i

mot

viktiga samhällsfunktioner. Skyldigheten kommer därigenom gälla

att för sådana arbetsuppgifter behövs för

som att kommunstyrelsen,

länsstyrelsen eller sådan myndighet regeringen enligt

en som utsett 37 f § ska kunna ingripa effektivt störningen. Bestämmelsen mot är formellt tillämplig även regeringen inte har meddelat sådant om ett beslut i 37 d som avses

Enligt andra stycket fullgörs tjänsteplikten på anmodan

av en

kommun, en länsstyrelse eller sådan statlig myndighet

en som anges i 37 f Den giltigt skäl underlåter fullgöra tjänstepliksom utan att ten kan straffas enligt bestämmelsen i 58 § första stycket 5.

48§

Den har fullgjort enligt 44 § eller ef-

som frivilligt

anmodan räddningsletjänstcâvlikthar medverkat

ter av aren i räddningstjänst enligt denna eller i övning med räddningskår

har rätt

till skälig ersättning ör kostnader för och tidsspillan

resa enligt bestämmelser meddelas regeringen eller den som av myndighet som regeringen bestämmer. Han har också rätt till ersättning för skada på kläder och andra personliga

tillhörighe-

ter. Första stycket gäller inte den har erhållit ersättning som av någon eller på grund tjänst eller avtal annan av annars genom har rätt till ersättning för medverkan i sådan verksamhet som

avses i 44 § första stycket.

Specialmotivering 367

Ersättning enligt första stycket skall betalas kommunen av till den har medverkat i kommunal räddningstjänst eller i som övning med räddningskår och i övriga fall staten. av

Paragrafen reglerar rätten till ersättning för den som har fullgjort

tjänsteplikt enligt lagen. Ändringarna innebär att denna rätt kom-

gälla även för den fullgjort tjänsteplikt vid allvarliga

mer att som störningar i viktiga samhällsfunktioner.

49§

I lagen 1977:265 statligt personskadeskydd och lagen

om 1977:266 statlig ersättning vid ideell skada finns om m.m. bestämmelser ersättning vid ersonskada till den har om som fullgjort tjänsteplikt enli t 44 5 ler medverkat i rädde annars

ningstjänst enligt denna eller i övning med räddningskår.

Förslaget innebär att även tjänsteplikt fullgörs vid allvarliga

som störningar i viktiga samhällsfunktioner omfattas hänvisningen till av

de i paragrafen angivna lagarna.

60§

Ett beslut räddningsledare om fullgörande av tjänsteplikt

av en enligt 44 § eller ingrepp i rätt enligt 45 S får överom annans

kla hos länsstyrelsen. I Övrigt får räddningsledarens beslut

as stöd denna eller föreskrifter meddelats med me av som stöd lagen inte över lagas. av En kommunal nämnds beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter har meddelats med stöd lagen får överklasom av

hos länsstyrelsen.

gas Länsstyrelsens beslut får överklagas hos kammarrätten.

Andra tillsynsmyndigheters beslut får överklagas hos kam-

marrätten. Detsamma gäller statlig myndighets beslut enligt en 37f, 45 och 47 §§.

Ändringen innebär beslut enligt lagen har fattats sådan att som av en statlig myndighet i 37 f § får överklagas till kammarsom anges rätten. Beslut kommuner och länsstyrelser enligt de bestämav nya melser utredningen föreslår kommer att omfattas de redan befintav

liga överklagandereglerna i paragrafens andra och tredje stycken.

61§

Talan råga ersättnin enligt 43 b § för kommuns kostom en nader ör särskilda åt är er för beredskapen inom räddningstjänsten samt ör räd ningsinsatser och saneringsâtgärder skall väckas vid al män domstol.

I denna paragraf behandlas frågan talan när det gäller ersättning om

ska erläggas enligt 43 b

som

368 Specialmotivering

13.2 till

Förslag lag om ändring i lagen 1977:265 om statligt personskadeskydd

1§

Denna gäller ersättning vid och tilav staten personskada

lämpas pa

den fullgör tjänstgöring eller

som enomgår utbildning eller inskrivnings rövning

värnpli tslagen 1941:967,

lagen 1966:41 enligttjänst, ,

om vapen civilförsvarslagen

1960:74, 6 S lagen 1981:292 tjänste likt för hälso- och

om sjukvårdspersonal samt veterinär ersonal eller lagen m.m.

1984:272 om skyldighet för civi försvarspliktiga

att tjänstgöra utanför civilförsvaret, den fullgör tjänsteplikt enli 44 S

som t räddningstjänst-

en 1986:1102 eller frivilligt medåerkari

räddningstjänst er i övning med räddningskår enligt räddningstjänstlagen

1986:1102 eller i räddningstjänst enligt 11 1 S andra

kap.

stycket luft artslagen 1957:297, den är intagen för vård i

som kriminalvårdsanstalt, i ett

hem i 12 S lagen 1990:52 med särskilda bestämsom avses melser vård i hem i 22 om av unga, ett som avses S lagen 1988:870 om vård missbrukare i vissa fall den av samt som är häktad eller anhållen eller i fall eller annat intagen tagen i

förvar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

Regeringen får föreskriva lagen skall

att tillämpas även på

den frivilligt deltager i verksamhet inom totalförsvaret elsom ler i annat fall än i första stycket delta verksamsom avses er i het för att avvärja eller begränsa skada männis eller på or egendom eller i miljön.

Ändringen innebär att rätten till till

personskadeskydd utvidgas att

omfatta även den enligt 44 S

som räddningstjänstlagen fullgör tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Enligt

1 S lagen 1977:266 statlig ersättning vid ideell skada har om m.m. en tjänstepliktig som omfattas rätten till statligt

av personskadeskydd

även rätt till ersättning enligt den

lagen.

13.3 till

Förslag lag om ändring

arbetstidslagen 1982:673

4§

Regeringen eller den myndighet eringen bestämmer får som re meddela särskilda föreskrifter för total örsvaret med avvikelse från denna Om regeringen beslutat 37 att d-g SS .

räddningstjänst agen 1986:1102 skall tilllämpas, får

regeringen för verksamhet berörs beslutet meddela särskilda som av föreskrifter med avvikelse från denna lag.

Specialmotivering 369

Paragrafen i sin nuvarande lydelse regeringen och efter ger - reger-

ingens delegation myndighet rätt meddela föreskrifter

- en att om avvikelser från arbetstidslagen för totalförsvarets område. Sådana föreskrifter har meddelats i 4 § arbetstidsförordningen 1982:901. Arbetstidslagens bestämmelser är avsedda att tillämpas under normala samhällsförhållanden. Sådana extrema situationer som anges i 37 S räddningstjänstlagen motiverar emellertid att det blir tillåtet a att göra ett större arbetstidsuttag än normalt. Genom ett tillägg till bestämmelsen får regeringen därför rätt att för verksamhet besom rörs ett beslut insatser mot allvarliga störningar i viktiga samav om hällsfunktioner meddela föreskrifter avvikelse från arbetstidsom

lagen.

13.4¶Förslag till lag om ändring i trafikskadelagen 1975:1410

85¶För eller sakskada uppkommer i följd trafik person- som av här i landet med motordrivet fordon ut år trafikskadeersättning ifall i denna lag. Trafikska eersättnin utgår i motsom an es svarande falêocksåför skada i följd utomlands som av tra med här i landet istrerat eller svenska staten tillhörigt more tordrivet fordon tillåogassvensk medborgare, eller den har som

hemvist i Sverige. Trafikskadeersättning utgår för sådana räddnin sinsatser och saneringsât ärder har genomförts med edning av

som an en olyckshän else eller överhän ande fara för sådan händelse en vid en transport som avses i agen 1982:821 om transport av

farligt gods.

Trafikskadeersättning utgår för atomskada i fall då rätten

att göra ersättningsanspråk gällande mot än innehavare annan

atomanläggning är inskränkt enligt 14 § atomansvarighets-

av lagen 1968:45.

Ett stycke införs i paragrafen för klargöra att trafikskadenytt att ersättning ska kunna utgå även för statens eller kommuns kosten

nader vid olyckshändelse.

13.5 till lag om ändring i lagen

Förslag 1982:821 om transport av farligt gods

8 a §

Den utför transport farligt gods skall efter olyckssom en au en händelse har samband med transporter eller ett tillbud till som

370 Specialmotivering

sådan händelse lämna upplysningar händelsen i den en om om-

fattning och till den myndighet regeringen föreskriver.

som

Denna bestämmelse den föreslagna bestämmelsen i 38 S motsvarar

andra stycket.

8b§

För varje öretag eller myndighet regelmässi t utför

som transporter igt denna lag eller är avsändare vid sä en ana transporter skall det finnas eller säkerhetsansvariga har till

en flera som

att verka för förebyggande sådana olyckshändelser i

av uppgiftand med kan orsaka skador

sam transporter som på människor och i miljön. En säkerhetsansvarig skall kontrollera att

de säkerhetsföreskrifter gäller för transportverk-

som

samheten är uppfyllda, berörd personal har erforderlig

samt 3. sningar enligt 8 5 lämnas utbildningolyc shändelser och

a om tillbu tâüplsådana händelser.

Den säkerhetsansvari skall föra skriftlig journal över sin e övervakning och omede bart underrätta den utövar ledsom för verksamheten när han finner att åtgärder bör vidtas

ningen

av enne.

Motivet för denna bestämmelse, har behandlats utförligt i som avsnitt 8.2.4, svarar mot det utredningen redovisat i kommentaren till

den föreslagna bestämmelsen i 43 Säkerhetsansvariga ska såle-

a des finnas även vid farligt transport av gods.

9§

Regeringen eller ndi het regerin bestämmer

m som en bemyn-

digas att meddela öres rifter klassi icering farligt gods, om av

om transportmedel och andra trans ortanordningar, märkning, säkerhetsutrustning, astning, lossning, förvaring

uplpgiftsplikt,

oc annan hantering av farligt gods samt om säkerhetsansvarig

och försikti hetsmått och åtgärder i övrigt, allt i den om ut-

sträckning rävs från transportsäkerhetssynpunkt.

som

Re eringen eller myndighet regeringen bestämmer be-

som myn igas att föreskriva att transportmedel och andra transportanordningar får användas vid endast de är transport om pro-

vade och godkända.

I första stycket föreslås endast justering bestämmelsen, så

en av att detföreligger möjlighet att utfärda föreskrifter också i fråga om

säkerhetsansvarig.

Specialmotivering 371

13.6 till lag om ändring i lagen Förslag 1976:661 om immunitet och privilegier

i vissa fall

För personal ställs till förfogande av en biståndsgivande

som samt för utrustning och egendom införs i Sverige ensom partigt konventionerna den 26 september 1986 bistånd i hänom delse kärnteknisk olycka eller ett nödläge med radioakav en tiva ämnen och den 17 mars 1992 om gränsöverskridande ef-

industriolyckor åtnjuter immunitet och privilegier i

fekter av

den utsträckning i konventionerna, dock med de som anges

inskränkningar följer förklaringar Sverige har

som av som avgett i anslutning till konventionerna.

I paragarafen klarläggs immunitet och privilegier ska gälla även

att

vid biståndsgivning enligt industriolyckskonventionen.

13.7 till om ändring i

Förslag lag sekretesslagen 1980:100

1s§

Sekretess äller för sådan uppgift enskilds affärs- eller driftom förhållan har lämnats enligt 19 21 §§ lagen 1984:3 en som kärnteknisk verksamhet eller i ärende underrättelse och om om information eller bistånd enligt konventionerna den 26 se tember 1986 tidig information vid kärnenergiolyc a om en och bistånd i händelse kärnteknisk olycka eller ett nödav en läge med radioaktiva ämnen samt den 17 mars 1992 om gränsöverskridande effekter industrial ckor, det kan antas att av om den enskilde lider skada pgiftyenröjs. Regeringen kan för om u särskilt fall förordna antag från sekretessen, om den om un finner det vikt att up giften lämnas. vara av

I fråga uppgift i allmän handlinggäller sekretessen i högst

om tjugo år.

I första stycket klarläggs att sekretess ska kunna gälla i ärenden en-

ligt industriolyckskonventionen för enskildas affärs- och drift-

förhållanden .

Bilaga

Direktiven till utredningen

Utredning om och risker i det

påfrestningar

fredstida samhället samt om vissa frågor inom

totalförsvarets civila del.

Dir. 1993:4

Beslut vid regeringssammanträde 1992-12-21

Chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet Björck, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att kommitté tillkallas för att utreda påfrestningar en och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del.

2. Inledning

Förmågan hos totalförsvarets civila del grundas på det fredstida sam-

hällets och dess handlingsberedskap och omställnings-

resurser förmåga inför extraordinära situationer. Ett starkt och allsidigt nätillsammans med effektiva, robusta och flexibla samhälls-

ringsliv funktioner i övrigt har härvidlag avgörande betydelse.

De beredskapsåtgärder som vidtas inför krig och krigshotande situationer grundas på och kompletterar åtgärder vidtas mot

som skilda risker i det fredstida samhället. Beredskapsverksamheten bör, måhända i högre grad än hittills, inriktas mot att omfatta hela hotskalan fred-kris-krig och i större utsträckning ingå i de ordinarie riskbedömningar respektive verksamhetsutövare gör. som

374 Direktiven

Den som har för verksamhet i fred förutsätts ha ansvar en motsvarande i krig. Denna ansvarsprincip medför för ansvar ett ansvar att

beredskapsaspekterna beaktas vid planeringen och genomförandet

av verksamheten i fred. Som jag närmare kommer utveckla i det följande har att utvecklingen under de decennierna generellt medfört senaste sett att samhällets sårbarhet för olika har ökat.

störningar Samtidigt

har riskerna i samhället ändrat karaktär och i vissa avseenden ökat. En analys vilka påfrestningar och risker hotar i det fredsav som tida samhället behöver genomföras. Riksdagen beslutade våren 1992 totalförsvarets för

om inriktning

åren 199293-199697 prop. 199192:102, bet. 199192:FÖU12, rskr. 199192337.

Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande det kan finnas skäl att att i särskild ordning överväga hur samhällets olika

beredskap mot

fredstida hot skall kunna stärkas. I det sammanhanget bör även, som ett led i förberedelserna inför nästa

totalförsvarsbeslut, övervägas

vissa frågor inom totalförsvarets civila del. Vad utskottet anfört riksdagen sin mening till

gav som regeringen

känna. I likhet med riksdagen jag parlamentarisk kommitté anser att en bör tillkallas för att överväga dessa frågor.

Regeringen bemyndigade den 20 juni 1991 chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla särskild utredare för göra översyn en att en

dels ledningsorganisationen på central och

av regional nivå inom

totalförsvaret, dels myndighetsstrukturen inom Försvarsdeparte-

mentets verksamhetsområde. Enligt direktiven dir. 1991:44 skall utredningen när det gäller totalförsvarets civila del bl.a. lämna för-

slag beträffande ledningsorganisationen och myndighetsstrukturen.

Pâfrestningar och risker i det samhället

fredstida

De senaste decenniernas utveckling har inneburit ök-

en väsentlig

ning samhällets specialisering och ställs

av komplexitet. Samtidigt

högre krav på produktivitet och kostnadseffektivitet vilket påverkar

verksamhetens inriktning i enskilda fall. På helt ett annat sätt än tidigare är samhällets olika verksamheter integrerade i och beroende av varandra. Sammantaget har detta fört med ökad sårbarhet.

sig en Störningar i samhällsfunktion kan konsekvenser en på många

områden. Exempel härpå är elförsörjningen och telekommunikationerna. Också datorberoendet leder till ökad sårbarhet. Ett annat drag

i samhällsutvecklingen är den storskalighet eftersträvas

att som i produktion och distribution ökar riskerna för enstaka olyckor, att

Direktiven 375

vid tillverkning, lagring och transport farliga ämnen, kan t.ex. av allvarliga konsekvenser för människor och miljö. Driften kärnkraftverk är förknippad med särskilda säkerhetsav

Liknande säkerhetsproblem kan förknippade med problem. vara

driften kemiska fabriker och andra anläggningar där farliga av stora ämnen hanteras. Eftersom svåra olykor kan gränsöverskridande effekter berör dessa problem inte bara de länder där anläggningarna

är belägna.

Mindre beroende samhällsutvecklingen är följderna av natur-

av katastrofer olika slag. Den nämnda ökade komplexiteten i samav hället har emellertid medfört konsekvenserna även sådana att av händelser i vissa fall kan bli större och svårare att förutse än tidi-

gare. En starkt förvärrad ekonomisk situation eller större kärnkraften olycka i de f.d. öststaterna kan komma att medföra sådan tillen

strömning flyktingar påfrestningarna i olika avseenden på

av att samhället kan bli dramatiska. Det bör också framhållas även samhällsutvecklingen medatt om

för riskerna för allvarliga olyckor och samhällsstörningar för-

att ändras, innebär den också möjligheter och kan skaatt nya resurser för minska konsekvenserna olyckorna och störningarna pas att av inom samhällets olika delar. Riskerna är inte beroende nationella, sektoriella och adminisav trativa gränser. Detta förhållande medför, tillsammans med samhäl-

lets ökade komplexitet, krav på ökad samverkan mellan statliga en

myndigheter, kommuner och näringsliv. Som grund för att en sam-

verkan äger och för erforderliga åtgärder vidtas bör ligga rum att olika riskanalyser. En ledstjärna bör ökade krav på att i slag av vara de fall förorsakar risker skall denne också för att någon ansvara åtgärder dem vidtas. Detta ligger i linje med den på miljöskyddsmot området vedertagna s.k. Polluter Pays Principle. På alla de här nämnda områdena finns beredskap innefaten som

organisatoriska, personella, ekonomiska, administrativa och le-

tar gala åtgärder. På vissa områden vidtas också, inom för planeramen ringen inom totalförsvarets civila del mot säkerhetspolitiska kriser

och beredskapsåtgärder är betydelse även vid fredstida krig, som av

störningar.

Förutom de faktorer jag nämnt kan det svenska samhället ovan utsättas för även andra svåra påfrestningar. Vårt öppna samhälle

kan i vissa situationer sårbart, båda i akuta lägen och som ett vara resultat allmän normupplösning. Exempel på detta är kriminaliav

tet, drogmissbruk, regelbrott, etnisktreligiösa polariseringstendenoch rasism. Sådana problem är allvarliga och måste fortlöpande

ser beaktas. Jag emellertid att de primärt bör hanteras i annat anser

sammanhang.

376 Direktiven

Kommittén bör inledningsvis analysera påfrestningar och risker i

det fredstida samhället överväga

samt om beredskapsåtgärderna år tillräckliga. Analysen skall risker och påfrestningar härrör

avse som från såväl svenska utländska förhållanden. Olika scenarion bör som beskrivas och utnyttjas för belysa konsekvenserna för samhället. att

Mot bakgrund att någon systematiskt tvärsektoriell analys och

av bedömning hittills inte gjorts bör kommittén därefter pröva om

beredskapsåtgärderna på olika områden är tillräckligt samordnade

och erfarenheter från område bedöms kunna utnyttjas i om ett större utsträckning på andra områden. Bland frågor härutöver bör studeras risker bl.a. som är inom den kemiska industrin frågor sådan

samt om samordning av förebyg-

gande åtgärder från samhällets sida när det gäller bl.a.

fysisk plane-

ring och yttre miljö. En ökad och systematiserad

mera användning

av riskanalyser bör övervägas i detta sammanhang. Detta bör även innefatta transporter farligt gods, där bl.a. valet mellan olika av transportslag och olika transportvägar

är en väsentlig fråga.

Kommittén bör beakta behovet och föreslå åtgärder för av anpassning till resultaten det internationella samarbetet, ECEav t.ex.

konventionen om gränsöverskridande konsekvenser industri-

av olyckor, OECD:s Guiding Principles for Chemical Accident Prevention, Preparedness and Response OECD:S Polluter

samt Pays

Principle. En svensk beredskap för räddningsinsatser i andra länder

har etablerats Statens räddningsverk i med vad be-

av enlighet regeringen

rett Riksdagen tillfälle del prop. 198990:1OO bil. 6 att ta av s. 55. Kommittén skall pröva förutsättningarna för inom för att ramen denna beredskap öka utnyttjandet för detta ändamål av resurser inom den civila delen totalförsvaret. Härvid skall kommittén beakta av de

förslag som den s.k. Pliktutredningen Fö 1991:02 kan komma

att

lämna i frågan.

När det gäller den grundläggande mellan

ansvarsfördelningen Sta-

tens räddningsverk och Överstyrelsen för civil beredskap skall kommittén utgå från följande.

Ansvaret för ledning och samordning av beredskapsförberedelser

inom totalförsvarets civila del för säkerhetspolitiska kriser och

krig

åvilar Överstyrelsen för civil beredskap. Ansvaret för att samordna samhällets verksamhet inom befolk-

ningsskydd och räddningstjänst och för bevaka att riskutvecklingen

inom verksamhetsområdet verka för åtgärder vidtas för besamt att

folkningens skydd och för att förebygga olyckor åvilar Statens räddningsverk.

Frågor rörande ledningsorganisationen inom totalförsvarets civila del prövas för närvarande Fö

av Utredningen 1991:04 om ledningsoch myndighetsorganisationen för försvaret LEMO.

Direktiven 377

Utgångspunkten för kommitténs överväganden och förslag skall

samhällets totala kostnader för åtgärder syftar till att vara att som möta påfrestningar och risker i det fredstida samhället skall

vara oförändrade eller, bättre samordning, kunna sänkas.

t.ex. genom

Utvecklingen inom totalförsvarets civila del

Som led i förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut

ett bör övervägas vilka drag i samhällsutvecklingen på 5-10 års sikt

har särskilt betydelse för möjligheterna för totalförsvarets som stor civila del att lösa sina uppgifter.

Grundläggande är härvid utvecklingen i samhället när det gäller specialisering samt förmågan att motstå påfrestningar genom inne-

boende robusthet, flexibilitet och omställningsförmåga.

En översiktlig bedömning bör göras utvecklingen kan med-

om föra väsentliga problem på områden har central betydelse för

som förmågan hos totalförsvarets civila del under säkerhetspolitiska kriser och i krig.

En utgångspunkt för kommitténs överväganden skall vara den

säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort fastställdes för

som totalförsvarets civila del i 1992 års försvarsbeslut.

En bolagisering statliga affärsverk har inletts. Vissa de be-

av av rörda verken har stor betydelse för beredskapen. Inom regeringskansliet övervägs för närvarande hur i varje särskilt fall erforderlig hänsyn skall kunna till beredskapsaspekterna. Kommittén bör

tas följa detta arbete.

En överföring ytterligare uppgifter inom civilförsvaret från sta-

till kommunerna förbereds. Reformen syftar ytterst till ett samlat ten

hos kommunerna för befolkningsskyddet och räddnings-

ansvar

tjänsten på lokal nivå och till integrering beredskapsåtgärder-

en av

inom funktionen med den förebyggande och skadeavhjälpande

na verksamheten i fred.

Sammanhanget mellan åtgärder för att möta

och risker i det samhället

påfrestningar fredstida och beredskapsåtgärder mot säkerhetspolitiska

kriser och krig

Totalförsvarets civila del har till uppgift att planera och vidta bered-

skapsåtgärder för säkerhetspolitiska kriser och krig. Dessa åtgärder

dimensioneras och utformas utifrån de särskilda krav dessa si-

som tuationer ställer. Det måste emellertid betonas det är det fredstida

att

378 Direktiven

samhället utgör den helt avgörande grunden för beredskapen. som Åtgärder vidtas mot påfrestningar och risker i det fredstida som sam-

hället är ett viktigt komplement.

Beredskapshänsyn i planeringen den fredstida verksamheten av

och samhällsutvecklingen område fått ökad uppmärk-

är ett som samhet i beredskapsplaneringen. Kommittén bör överväga föreatt slå metoder för förbättra förutsättningarna för sådant hänsynsatt

tagande.

De åtgärder som vidtas för att möta påfrestningar och risker i det fredstida samhället vidtas i många fall på områden där åtgärder också

vidtas inom för beredskapen säkerhetspolitiska kriser

ramen mot och krig. Kommittén bör pröva möjligheterna inom de olika att områdena i ökad utsträckning vidta sådana åtgärder

i ett sammanhang.

Övriga frågor rörande civila del

totalförsvarets

Inom för förberedelserna inför nästa fleraåriga totalförsvarsramen beslut måste överväganden göras rörande ambitionenmålen för total-

försvarets civila del. Viktiga utgångspunkter är bl.a. bedömningar rörande den säkerhetspolitiska utvecklingen den närmare

samt arten och omfattningen försvarsmaktens behov stöd från totalav av försvarets civila del. Jag återkommer till regeringen med försenare slag till hur ett underlag i dessa hänseenden skall fram. tas

Tidsplan m.m.

Kommittén bör senaste den 30 september 1993 redovisa delen rapport med dels preliminär analys påfrestningar, risker och en av

beredskapsåtgärder i det fredstida samhället, dels överväganden och förslag om den samordning åtgärder erfordras. Kommittén

av som

bör preliminär utgångspunkt ha slutredovisning skall göras

som att senast vid utgången år 1994. av Kommittén skall beakta vad sägs i regeringens direktiv till som samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5 och beaktande EG-aspek-

om av

ter i utredningsverksamheten dir.1988:43.

Kommittén skall samråda med berörda myndigheter, Utredningen

Fö 1991:04 om lednings- och myndighetsorganisationen för för-

svaret LEMO och Utredningen M 1992:03 för över vissa att se

frågor i plan- och bygglagen,

m.m.

Direktiven 379

Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att reger-

ingen bemyndigar chefen för Försvarsdepartementet

att tillkalla kommitté omfattad kommittéförordningen

en - av 1976:119 med högst elva ledamöter, med uppdrag att utreda freds-

tida påfrestningar och risker samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del,

att utse ledamöterna att ordförande,

en av vara

att besluta sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde

om åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjärde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

ilaga

Personer som med

deltagit

och i

underlag synpunkter

arbete

utredningens

Utredningen har hållit flera seminarier för diskussioner den framtida samhällsut-

om vecklingen. Som inledare vid överläggningarna inom olika delområden har utredningen anlitat Patrik Engellan Ordförande Nya välfärden Anders Ewerman Konsult Ewerman Business Intelligence AB Gunnel Hedman Kanslichef Miljövårdsberedningen Sven-Thore Holm Verkst.direktör Ideon Vision Anders Isaksson Författare Lars G. Larsson Direktör Sveriges Industriförbund

Lars Nordström Professor Handelshögskolan i Göteborg

Monica Sundström Verkst.direktör Landstingsförbundet H-G Wessberg Direktör Sveriges Industriförbund

Utredningen har vidare för utarbetande sammanställningar och annat material anli-

tat rad olika inom myndigheter och andra Utredningen begränsar

en personer organ. sig till att här redogöra för vilka i omfattande utsträckning lämnat underlag

som en mer för utredningens arbete. Utredningen vill framhålla att den sina experter och sitt

genom sekretariat haft kontakter även med många andra bidragit med värdefulla

som syn-

punkter i olika frågor.

De i större utsträckning deltagit i arbetet med utredningens scenarion eller med

som uppgifter av annat slag inom utredningens olika arbetsområden är

Solveig Agnevik Beredskaps- Vara kommun planerare

Mari-Ann Ahlström Direktör ÖCB

Rolf Alfredsson Byrådirektör Länsstyrelsen Dalarna

382 Deltagare

Lilian Antmo Beredskaps- Uppsala läns landsting

planerare

Alf Axlid Avdelningsdirektör Länsstyrelsen i Stockholms län

Karl Barrljung Länsstyrelsen i Uppsala län

Benny Bengtsson Poliskommissarie Polisen i Uppsala

Sven Eric Berg Avdelningsdirektör Räddningsverket Christina Bergenstrand 1:e försvarsjurist Försvarsmaktens högkvarter Margareta Bergström Avdelningsdirektör NUTEK Hans Biderholt Socialstyrelsen ]an Billvik Utvecklingschef Räddningstjänsten Göteborg-

Mölndal Tore Burtus Verkst. direktör Kommunalförbundet Norrvatten Ann Enander Laborator Försvarets forskningsanstalt FOA Bertil Enemo Poliskommissarie Rikspolisstyrelsen

Carl-johan Engström Avdelningschef Boverket Bruno Färeby Kriminalkommissarie Rikspolisstyrelsen Staffan Gustafson Avdelningsdirektör Invandrarverket

Ulf Gustavson Konsult Säkerhetsföretaget Ulf Gustavson

Key Hedström Verksjurist Räddningsverket

Sven Hellman F.d. överingenjör Urban Hermanson Konsult Effect Management AB Nils Hiedland Säkerhetschef Gävle kommun ]an Hjort Controller kvalitet Stockholm Vatten AB Bert Isaksson Säkerhetschef Göteborg Energi AB

Björn Janson Kansliråd Försvarsdepartementet Carl-Göran Iogmar Ed. räddningschef

Nils-Erik Kasberg F.d. lantbruksdirektör Stefan Kungsmark Sektionschef Invandrarverket Stefan Lamnevik Överingenjör Försvarets forskningsanstalt FOA Bengt Landén Räddningschef Gävle kommun Anders Larsson Stenungsunds kommun Åke Lindahl i län

Avdelningsdirektör Länsstyrelsen Gävleborgs Ted Lindquist Förvaltningschef Oskarshamns kommun Barbro Malmer Avdelningsdirektör ÖCB

Karin Mannerstedt Jurist Räddningsverket

Leif Moberg Enhetschef Strålskyddsinstitutet SSI Ingalis Morfeldt Samhällsplanerare Räddningsverket

Nilsson Byråchef ÖCB

Bengt-Erik

Jonas Nilsson Planeringschef AB Svensk Elberedskap Lars A. Nilsson Överingenj ör Krångedegruppens Samkörning AB Roland Nilsson Avdelningschef Räddningsverket

Mats Orstadius Rådman Norrköpings tingsrätt

K.G. Palmér Avdelningsdirektör ÖCB

Hartmut Pauldracb S Boverket Rolf Pousard överstelöjtnant Försvarsmakten

Deltagare 383

jan Preuthun Avdelningsdirektör Jordbruksverket Åke Vägdirektör Vägverket

Rudolfsson

Eva Sandberg Förste toxikolog Livsmedelsverket

Stig Sjöstedt Räddningsdirektör Räddningsverket Mats Sundelius 1:e brandingenjör Räddningstjänsten i Uppsala

Claes Svensson Byrådirektör Länsstyrelsen i Malmöhus län Mustafa Tag-Eldeen Tekn.dr Swedish Dimco Håkan Wahren Avdelningsdirektör Livsmedelsverket

Lena Wallberg Laboratorieingenjör Strålskyddsinstitutet SSI

Ulf Wennerberg Konsult Ulf Wennerberg Konsult AB

Åke Widerström Avdelningschef Post- och telestyrelsen

De utredningen anlitat för en grundlig bearbetning och bedömning

personer som mer

materialet i Bilaga C redovisas i inledningen till denna bilaga. av

Bilaga

Stora Olyckor och

allvarliga störningar Viktiga

samhällsfunktioner i

åren 195 0-94

Sverige

1 Bakgrund

Utredningens översikt över stora olyckor och allvarliga störningar i

viktiga samhällsfunktioner åren 1950-94 omfattar händelser

som fått stora verkningar -förhållandevis många döda och skadade och som regel stor materiell förstörelse. I flera fall har skadorna i miljön blivit omfattande. Det urval utredningen gjort omfattar emel-

som lertid också ett antal händelser inte lett till stora skador

som men

till följd ett mycket spektakulärt förlopp skapat stark

som - av - oro hos många människor.

Strävan har varit att allsidig bild, de uppfatt-

en som svarar mot ningar finns på många håll vilka händelser sedan 195 O-

som om som talets början lett till olika slag påfrestningar i samhället. Utred-

av ningen har vid upprättande översikten inte använt några

av fasta

urvalskriterier. Valet händelser har skett bedömningar från

av genom fall till fall vilka stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga

av samhällsfunktioner prägel på utvecklingen.

som satt

Utredningen har inte tagit med några de allvarliga tillbud

av som lätt hade kunnat utvecklas till olyckor eller allvarliga störningar

stora i viktiga samhällsfunktioner. Ett skäl är att det är svårt få fram

att uppgifter för ett lämpligt urval och för beskrivning och analys

en av

händelseförloppen.

13 14-1656

386 Förteckning över stora olyckor m.m.

Utredningens översikt innehåller 200 händelser framför allt brän-

der, explosioner, och skred, tåg-, flyg- och fartygsolyckor, fjäll-

ras

olyckor, oljeutsläpp, kemikalieolyckor, stormar och andra oväder, elavbrott, epidemier och terroristangrepp. I många fall är det kom-

binationer olika slags olyckor eller allvarliga störningar i vik-

av tiga samhällsfunktioner. Rent polisiära händelser ingår inte i under-

laget. Vägtrafikolyckorna är begränsade till ett antal händelser med

förhållandevis döda många i första hand under tiden efter år 1980.

Utredningen har i översikten fört in hänvisningar till de under-

sökningsrapporter bl.a. Katastrofeommissionen, Sjöfartens ha-

som uerikommission, Statens haverikommission och Kamedo har gjort

med anledning händelserna. De beskrivningar förloppen och

av av analyser av åtgärderna som räddningstjänsten eller andra i samhället vidtagit har i många fall lett till förändringar i regelverk och

an-

dra åtgärder. Utredningen har i redovisningen gjort korta noteringar

om de förbättringar i den förebyggande verksamheten eller i bered-

skapen för skadeavhjälpande åtgärder de inträffade händelserna

som har lett till.

Översikten innehåller med några undantag olyckor och störningar har inträffat i Sverige på land eller inom vårt sjöterrito-

som rium. Till undantagen hör fem mycket dramatiska och uppmärksammade händelser ägt utanför landet fått stora kon-

som rum men sekvenser för människor och myndigheter även inom Sverige ned-

skjutningen svensk DC 3:a över Östersjön år 1952, kärnkrafts-

av en

olyckan i Tjernobyl år 1986, bussolyckan i norska Måbödalen år

1988 med svenska skolbarn, branden på fartyget Scandinavian Star år 1990 och Estonias förlisning år 1994.

2¶Definitioner

Uppgifterna antalet omkomna människor avlidit vid

om avser som händelsen eller någon tid efter den. Som skadade räknas i regel de

behövt någon form hälso- och sjukvård. som av

Kostnader är i översikten i allmänhet de belopp beräknats

som för åtgärder olika slag med anledning händelsen. Det kan

av av vara ersättningar från försäkringsgivare till efterlevande och skadade, till

ägare anläggningar för återuppbyggnad, reparationer och anskaff-

av ning av ny utrustning och till dem driver verksamheter för de

som direkta förluster avbrotten i rörelsen orsakat. Det har bara för

som

del händelser varit möjligt att finna ungefärligt beräknade en uppgifter även kostnaderna för räddningstjänsten eller för de

som anger andra hjälpåtgärder samhället vidtagit. För flyg-, tåg- och

som

vägtrafikolyckorna saknas det genomgående uppgifter skador-

nas omfattning.

Förteckning över stora olyckor m.m. 387

Kostnaderna är omräknade till 1994 års penningvärde med ledning konsumentprisindex. Siffrorna är i allmänhet avrundade.

3¶Arbetets genomförande

Bedömningen vilka stora olyckor och allvarliga störningar

av som ska ingå i redovisningen har skett inom utredningens sekretariat med

ledning uppgifter Räddningsverket i ett första steg

av som samman-

ställt åt utredningen. För granskning och komplettering materia-

av let har medverkat företrädare för bl.a. Statens haverikommission,

Kustbevakningen, Livsmedelsverket, Smittskyddsinstitutet, Väg-

verket, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Svensk Elberedskap AB och räddningstjänsten i kommuner drabbats händelserna.

som av

Brandingenjör Kaare Brandsjö, konsult inom området Brand och

räddning, och brandingenjör Olle johansson, Försäkrings AB Skandia, har gjort grundlig bearbetning och bedömning mate-

en mer av

rialet. Olle Johansson har även kompletterat med uppgifter de

ekonomiska ersättningar försäkringsgivarna lämnat. Räddnings-

som chef Bengt Landén, Gävle kommun, och överdirektör Nils Sand-

Olof

berg, Räddningsverket, har bidragit med bedömningar vilka hän-

av delser ska ingå i redovisningen och gett synpunkter på beskriv-

som ningarna dem. Tekn.lic. Vilhelm Sjölin har analyserat sambanden

mellan olika faktorer påverkat utvecklingen antalet olyckor

som av eller andra händelser och omfattningen skadorna. En beskrivning

i stora drag denna utveckling finns i kapitel 2.

Stora olyckor och allvarliga

störningar

År Plats eller Typ Förtopp av Antal Antal Beräkn. område händelse döda skadade kostnader, milj. kronor

1950 Bong Fartygs- En bogserbát från Kustar- Göteborg olycka tillerietslår runtien storm. Drygt hälftenavbesättningräddar sig i land. Befälhavaren har sannolikt överskattat båtens sjövärdighet. Augusti

Syna Skred Lerrnassomaflyttar ett30-tal bostadshus 50-150 meter. Skredomrádetär 600långt och 400meterbrett. Vägg järnvägs- och sjötrafiken blockeras. Skredet leder till omfattande utredningarav rasriskema ochsenaretill förstärkningsarbetenpá flera platser Götai älvs dalgång. Statens Geotekniska InstitutSGl börjar med kontrollmätningar.September

Karlstad Flygolycka Ett trafikflygplan viker sig 10 efter startenoch havererar. Samtligaombord omkommer. September

Ggegárd Tágolycka En rälsbuss kolliderar med Motala ett persontág.Rälsbussen har lämnat stationen utan atttágklarerarengett avgángssignal. Olyckan leder till förändringar i reglemaföravgångssignalering. Oktober

1951 Klnstaby Tágolycka En rälsbuss kolliderar med 8 Söderhamn ett persontág. Flälsbussen har lämnat stationen utan att tágklarerarengettavgångssignal. Olyckan understryker behovet avförändringar i reglernaföravgángssignalering. Januari

PamQS- Fartyget Valefrán Burgsvik olycka kolliderar meden drivande mina. Hela besättningenomkommer. Februari

Förteckning över stora olyckor m.m. 389

Plats eller Antal Antal Beräkn. område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

Enbrand förstörtvå magasin 25

- med 33 miljoner tándsticksaskar. Brandenar ettallvarligt hot motdelar avstadsbebyggelsen. April

1952 ljuva Brand Entillförordnadñardingsman 10 Eslöv mördar sin far och mor, sin fästmö och enålderdomshemsföreståndare.Han tänder sedan eldpå áldersdomshemmet. Fyra äldre brinnerinne. Två skadade avlider senare. Februari

Flygolycka Enavtlygvapnets DC 3:or 8

vid Gotska skjuts ned underen navige- ej på Sandön ringsövning.Ett Catalinatlyg- träffade flygplansomdeltar i spaningenefter DC 3:an blirockså nedskjutet. Samtliga sju i Catalinanräddar sig ombord pá etttyskt fartyg. Juni

Utrikesdepartementet,Aktetycken,Il:2

Lángviks; Explosion Godsvagnarmed ammunition

- ann exploderar.Två hus börjar Ömskölds- brinna. Andra skadas split-

av vik ter.September

1953 Skane Storm StoradelaravSkåne blir utan ström.Kaos uppstår l vagoch teletrafiken.Takblåser av. Tråd och skorstenar faller omkull. Flera fartyg råkari sjönöd. Februari

Ljungby Brand En brand den senaste stora 55

- - stadsbranden Sverigei förstör

- 20 byggnader med ett stort antal bostäder, Iagerlokaler,butiker och verkstäder. Sju brandkárer deltar i slackningen. Det ärontomvatten i brandpostnátet. Brandpersonalenanvänder mycket civilförsvarsutrustning bl.a.motorsprutor,slang

och ledningsrör- föratt kunna släcka. Juli

390 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Plats eller Typ Förlopp Antal Antal Beräkn. av område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

Epidemi Salmonella i kött och köttvaror 90

frånett slakteri ochen charkuterifabrik i Alvesta sprids via Iivsmedelsbutikeri bl.a. Stockholm. Göteborg, Malmö och Sundsvall. Ca 9 000 personer insjuknarpå korttid. Sommaren

Epidemi Poliovirus sprider sig genom

- bl.a.vatten. Ca 5 000 personerblir sjuka. Omkring3 000 avdessa fårförlamningar. Detta år densenaste stora polioepidemin.

1954 Simona Explosion Dynamit detonerar i samband 4 3 med pressningav språngmedel till stavar.Flera byggnader blir helt utplánade.Januari

Fartyge- Det svenskalastfartygetNed- 16

olycka jan går under i mycketdåligtväder. Samtligaombord omkommer. Fartyget har ännu intepåträffats. Januari

Brand Två storalndustribránder inträf- 1 1 tar undersammadygn den

första i en korkfabrik, den andra i engalvanlserlngsfabrik.Når det börjar brinna i galvaniseringsfabriken harbrandförsvaret mycket små resurseratt satta och kan inte hindra brandenatt sprida sig. Hela slâckningsarbetet tarsammanlagt tredygn. Febmaxi

skåne Snöoväder Stark kyla och mycket snö Iam- 2 slår land- och sjötratiken.Öresund år fruset. Snöröjning sker med utrustningfrånandra delar avlandet. Februari

BÖMK Tågolycka Nattáget från Malmö till Stock- 6 53 Sävsjö holm har för hög hastighet i en våxelkurva och spårarur inne pá stationen.September

Förteckning över stora olyckor m.m. 391

Plats eller Typav Förlopp Antal Antal Beräkn. område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

Ett fel påen elledning orsakar en brand iett äldreålderdomshemför 28 boende. Samtliga omkomna befinner sigpåövre våningennärbrandenbryter ut. Brandförsvaret lyckasmed hjälp avstegar att få utde övriga. Februari

1955 Lina Fjällolycka En lavin begraver 16 skidtu- 4

jjamra- rister. Tolv avdessa räddas. :länet Mars Härjedalen

sämsta: Explosion Ett tryckkarl för impregnering 4 5 Skellefteå avvirke brister.Tvåanställda dödasav kringflygande skrot. Tvá omkommergenombrand. Mai

Hela Snöoväder StorasnömassorIamslár

- landet person-och godstrafiken inför julhelgen.Militäraförbandhjälpertill med snöröjningen. December

1956 Brand Enstorcistern medråolja 50

- vid Nynäs-PetroleumAB brister sannolikt- till följd avde spänningar plåteni som orsakats av den starka kylan. Oljan flödarutöver ett stortområde och börjar brinna. Nära 200 brandmän frånhelaStockholmsområdet deltar l släckningsarbetet. Dettaär fortfarande den största oljebranden i Sverige. Januari

Tágolycka En rälsbuss kolliderar med 20 8 ettmalmtágsominte kan bromsa. De flesta omkomna och skadade ar skolungdoo mar.Januari

Flygolycka Förama i jaktflygplan 4

avtyp J 28Vampireförlorar orienteringen vid en övningsflygning. De kom-

392 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Plats eller Typ Förlopp Antal Antal av Beråkn. område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

merför lågt och flyger i skogenpå sluttningen till Kullaberg. Mars

Anaslsiaur Tágolvcka En rälsbuss kolliderar med ett godståg. De skulle ha möttspå en obevakad mötesplats.menrálsbusstöraren fortsatte förbi platsen. Efter olyckanår det intetilllåtet lör tågatt mötas på platser där det inte finns tågklarerare. Mais

stommen Explosion Femtondynamit detonerar i samband med laddning för sprángning vid ett kraftveiksarbete. Mars

QQtQbQLQ Stand En brand i ett stort industriområde vid Göta ålv förstör ett pappersbmk, en snickerifabrik, flera virkesskjul. en brädgårdoch ett småbåtsvarv.Detblåser hårt och år myckettorrt. Slåckningentar ett dygn. Som mestdeltar omkring 100 brandmän och ett par hundraman urmilitära förband i räddningsarbetet. Juli

mmm Brand Ett överhettat strykjåm orsakar en brand i ett ålderdomshemav trá i två våningar. Statens brandinspektiongerefter branden utanvisningar ombrandskyddetvid ålderdomshem. Augusti

Malmalmg Flygolycka Det börjar brinna alldeles Västerås efterstarten iena motorn på ettmilitärt transportflygplan avtyp Pembroke. Planet kolliderar med en kraftledning och havererar. Oktober

1957 snasa- Fjällolycka En Iavin begraver ett 15-tal skidturister. Många kan gråvasfram levande. Februari

Förteckningöver stora olyckor m.m. 393

År Plats eller Typ Föñopp av Antal Antal Beräkn. område händese döda skadade kostnader, milj. kronor

Vi k Explosion Elektriskagnistorfrån en 20 - - vana pumpanländerbensinångor- Sundsvall na inne iett bergrummed cisterner för petroleumprodukter. Skadorna blir stora och saneringsarbetet mycket farligt. April

Skred Stora lermassor ochen del 3

avsulfitfabriken rasar ned i Götaälv.Skredområdet är 1 500 meterlångtoch 250 meterbrett. Undersökningarna av stabilitetenoch förstärkningsarbetenasompåbörjades efter Surte-skredet fortsätter. Juni

Trafikolycka En personbil med sju ungdomar kör med hög fart bakifrån ien lastbil vid Haga Norra. Föraren har dagen innanfåttkörkort. Samtliga i personbilen omkommer. November

Epidemi Ca 300 000 personer insjuk- 30 Ek i allvarlig influensa nar en den s.k. Asiaten. November-december

Brand Enpyromananläggerunderåren - - 1957 och 1958 ett30-tal bränder i bostadshus och ladugårdar. En lantbrukare döms föratt anlagt de flesta brändernamenfår efter sexår resning och blir frikänd.

1958 .Moheda Explosion Bensinångor fránen cistern Alvesta och elektriskagnistorfrån en fläkt orsakaren explosion i ett militärt bergrum för beredskapslagring av drivmedel. Flera tusen ton bensin och andra brandfarliga vätskor strömmarut i avloppssystemen och vattendragen. Det är stor risk för brand området.i Bestämmelsema för utformning av bránslelager i bergrum änd-

14 14-1656

394 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Plats eller Födopp Antal Antal Beråkn. Typ av område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

ras. Fortifikationsförvaltningenbyggeromnästan samtliga drivmedelsanlággningar i berg. Juli

Tågolycka En rälsbusskolliderar med 9 10 Falun ett extratág.Tågen skulle ha mötts pá enstation, men både tágklareraren och rälsbussförarenhade uppenbarligen glömt detta. September

Översvåm- En kraftigvårflod blockerar mhgqppar- ningar vägtrafiken. Flera oder måste bergsjan utrymmas.Myndigheternaanvänder helikoptrarl utrymningsarbetet. Maj

Sydöstra Regn- Flera skyfalllamslårtrafiken.

- oväder Många fruktodlingar ochstoyästraale- raákerarealer ligger undervatlsjnge ten. Juli

Magnum: Brand Branden börjar eni soptipp. 20

- - Det blåser hårtoch år myckettorrt. Branden spridersig snabbt längs enfront på åtta km, somallvarligt hotarstadsbebyggelsen. Brandenförstör mycket skog, åtskilligatomter och flera byggnader.Omkring 1 200 mandeltari släckningsarbetet.Slåckvattenpumpas frånÖstersjön med civilförsvaretsIedningsrör. Augusti

Karlstad Brand Enpyromananlägger under 30

- fyra veckor26 bränder.Drygt hälftenav dessa år allvarliga. Augusti-september

åkángmh Snöoväder Södra Ölandärisoleratun-

- - Qland der vecka. Femdygns

en uppehåll tågtrafikeni drabbar delar avSkåne. December

1960 Skane Regn- Stora skyfall förstör vägar,

- oväder banvallaroch broar.Mångaorter blir isolerade. Frukt-och skördeskadorna ärstora. Augusti

Förteckning över stora olyckor m.m. 395

År Plats eller Typ Förlopp av Antal Antal Beräkn. område händese döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

Mellersta Regn Skyfall orsakar mycket stora

- oväder skador. Dammar och banvallar rasaroch trafiken lamslås. Augusti

Flygolycka Ett flygplanavtyp Lansen 7

utanförare störtarpå en lantgård. Det gårgenomladugården imangårdsbyggnadendär gårdensfolk har gjortuppehålli skördearbetet för attäta frukost. Oktober

Ras Ettgmvras orsakar en 400

- - Borlänge meterdjupkrater inne i samhallet. Raset år förutsatt men gåri en annan riktning än somhar beräknats. Bostäder för 26 familjerblir förstörda, men inga människor omkommer eller skadas. Mars

Insjön Båtolycka En motorbåt havererar. Lju- 8

- Leksand detfrån högtalarna vid en fisketävling överröstar nödropen. Augusti

Brunflo Brand Ettprivatvårdhemför men- 9 8 Östersund .. talsjuka blir helt förstört. Branden uppstårsannolikt genom ett fel ienventilationsanläggning. Etttjugotal patienter räddas. Statens brandinspektiongermed anledningav brandenut ettmeddelande med rekommendationerför brandskyddet i vårdhem. December

Elavbrott En explosion äger rum enI

- transfonnatorstation.Hela centralorten år utan ström i drygt 20 timmar. För några prioriteradeförbrukare blir avbrottet endastca fyra timmar.Industrin får tillbaka strömmen först efter omkring30 timmar. Januari

396 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Plats eller Föñopp Antal Antal Beräkn. Typ av område händelse döda skadade kostna-

der,mij.

kronor

1963 Södra och Snöoväder En snöstormorsakar kaos i mellersta trafiken i mycket storaområv den.Situationen blir särskilt besvärligpå Öland. Januari

Göteborg Brand Det brinner itvå hamnkvarter 50

samtidigt i olika delarav staden. I släckningsarbetetdeltardrygt 150manfrån fyra kommuneroch mycketpersonalfrán militäraförband. Resursernaärhårtansträngda. Juni

1964 §34 Tågolycka Ettpersontåg spåraruri hög 8 26 Ånge hastighet en växelkurva. September

Emma Explosion En serie avexplosionerinträf- 8 29 15 Nora far vidtillverkningavdynamit. Flerabyggnader blirutplånade. Glasrutorslås ut etti område med fem kilometersradie. Olyckan inträffari samband med ettskiftbyte. Fler anställdadrabbas änsom annars skulle hablivit fallet. Oktober

Ängelholm Flygolycka Ett avLinjeflygs plan kolliderar 31 6 vidIandningenmed enledning. Tolv personeröverlever.November

Sundsvall Oljeutsläpp Det norskatankfartyget Gock- - stadgår pågrund och släpper ut ca 4 000 ton eldnings-och bunkerolja i havet.Oljan driver i land påAlnön och fordrar en mycketomfattande sanering. December

1955 Skultorp Tågolycka Ett extrapersontåg passerar 10 37 Skövde en stoppsignal och kör bakifrån iettannat tåg somhar stannat påstationen. Februari

Stockholm Ras Tvåpersoner blir innestäng- 15

da efter ett rassomfyller en kabeltunnel40 meterunder markytan medvatten, grus

Förteckning över stora olyckor m.m. 397

År Plats eller Typ Förfopp Antal Antal Berâkn. av område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

och lera. Raset förstör ett elektriskt ställverk och elförsörjningen istoradelarav stadenslås ut. Radio och TV följerhela det drygt fem dygn långaräddningsarbetet. Ca 300mandeltar sommest i varje skift. Efter olyckan börjar diskussionerom brandförsvaretsskyldigheteratt ingripa även vid andraslag avolyckor än bränder. November

1955 Hela Snö- Året börjar med extremkyla Landet oväder och mycketsnö. Mångafarutom tyg är infrusna. Stömingama Skåne i trafikenpå land årockså mycket stora.Januari

Holm- Tágolycka Ettmotorvagnstágkolliderar :maten med ett reparationstág.Mo- Ockelbo torvagnstáget har sänts i väg från stationen innan reparationstáget lämnat linjen. April

Fartygs- Femfartyg råkar i sjönöd i 13

- Umeå olycka en svårstorm. Ettavdem förliser. Hela besättningen omkommer. December

1957 Enköping Brand En skolai trä med trevåningar brinner. Branden börjar i ytterklåderna i enkorridor. Ett :io-tal personerbefinner sig l byggnaden. Hälften är instängdapåandravåningen. Ett tiotal räddar siggenom att hoppagenomfönstren. Tre avde omkomna är skolbarn.Tingsråtten dömer brandchefen i kommunen för att han inte.hadeutfört brandsyn. Januari

Storm Stormen Lena orsakar stora 5 1 000

.. skador på bl.a. byggnader, skog och elledningar. Oktober

398 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Plats eller Typ Förlopp Antal Antal Beräkn. av område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

1968 Snöoväder Trafikenpå vågar och järnvägar ligger nere iflera dygn. Många elavbrott inträffar.Åtskilligaorterblir isolerade. Januari

Flygolycka En mllltårvertolhelikopter 10 2 havererar under flygning mellan Gotska Sandön och Berga örlogsbas. Augusti

Kemikalie- En klaflbro faller nedpá ett 14

olycka tåg medtre klorvagnar vid Kalix Karlsborgs Bruk. Ca fem ton klori gastorm läcker ut. Flera av de anställda hinner inte undan gasrnolnet.Någrafår allvarliga skador. Augusti

1969 Reaktor- Fleaktomgår normalt när en

- olycka ventil i kylsystemet havererar. Omkring 400 m vattenrinner uti kraftvármestationen. Driftpersonalensnabbstoppar reaktorn. Nödkylvatten kan inte pumpas i reaktortanken förrän reaktortrycket reducerats. Några radioaktiva ämnen kommer inteut, menskadorna på den elektriska utrustningen i turbinhallen och ställverket blirstora. Maj

Kemikalie- En slang brister når anställda 35

olycka vid en Industri ska fyllaen järnvågstankvagn med klor.Två ton rinnerut. Det gasmolnsom bildas driver över de centra-

delarna avsamhallet. Au- 9056

Sádramb Storm Vindstyrkorpå 35-40 mlsek 10 200 1 900 mätsupp lstormen Ada. Storastörningar uppstårl trafiken. 100 OOO-talshushåll blir utan ström isom masttre dygn. Industrin står stilla. Skadorna påbl.a. byggnader, skog, teleledningar, skyltar. bilaroch båtar ar mycketstora. l Göteborg blirgator och vägar blockerade avnedblåstaträd och tak. Älvsborgsbron börjar svala.

Förteckning över stora olyckor m.m. 399

År Plats eller Typ Föriopp Antal Antal Beräkn. av område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

Civilförsvarsstyrkorsomhåller pá att utbildas deltar i räddningsarbetet. Efter händelseninrättar stadenenorganisation för ledningav insatser vid allvarliga störningar viktiga samhällsfunktioner.September

Kamedo,Rapportnr 14

liqua- Explosion Gasol rinnerut genom en 3 30

.. h mm r svetsfog i en tank hosett industriföretag. Den gas som bildas drivermot ett upplag av rödglödgat tackjäm och antänds. Cistemen brister i hettan och gasolen utvecklar ett stortbrinnandegasmoln. September

Qstraoçn Storm Stora skador uppstår pá norra framför allt byggnader, skog, svenne elledningaroch telelörbindelser. 100 000-tals människor blir strömlösa. November

1970 Arlanda Flygolycka Ett spanskt trañkflygplanutan 5 5 passagerarehavererar efter att ha försökt lyfta med endasttre avfyra motorer igång. Räddningsstymanvid flygplatsen har svårtatt hitta planet. Det är mycket kallt och räddningsarbetet bliräven av det skälet mycket besvärligt. Olyckan leder till en betydandeförbättringav resursernaför brand- och räddningstjänsten vid Iandetsflygplatser. Januari

Ann r Explosioner Flera explosioner inträffar i 7 4 6 Kungsbacka Hammargrenspyrotekniska fabrik. Spill från entyrverkerisats har samlats i enpressmaskin och tagit eld genomfriktion. April

Langskrgna Trafikolycka En lastbilkörbakifrånpå en 6

personbil. Bensinfrånden krossade personbilenstank börjar brinna. En kvinna och hennes fem barn omkommer. Juni

400 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Plats eller Typ Förlopp Antal Antal Beråkn. av omrâde händelse döda skadade kostna-

der,milj.

kronor

Brand En brand i IKEA:s varuhus 140

- i Kungens Kurva börjar vid skylten uppepátaket. Flera brandtekniska brister gör att branden sprider sig i byggnaden. Efter händelsen sker en genomgång avbrandskyddet i alla slag avvaruhus landet.i Flera varuhuskedjor installerar sprinklerskydd och förbättrar utrymningsmöjlighetemai sina byggnader. september

Karlskoga Tävlings- Tvátåvlingsbilari Kanonlop- 7 37 olycka petkolliderar under första varvetmed varandra och kör

bland áskadama.September

gävle Kemikalie- Detär klor kvari en rörled- 36

olycka ningsomskarepareras inom Korsnäsverken. En reparatör lossar bultarnai en romans och gas strömmar ut. Han blir svårt skadad. September

1971 mmm Explosion Gasfrånoljan i en öppnad 12 27 bottentank exploderarvid reparationer-imaskinrummet på det norska fartyget Samnanger.Fartyget ligger flytdocka vid Eriksbergs varv. En delavcivilförsvarets utrustning används i räddningsarbetet. Maj

Qätemrg Explosion Detdanskafartyget Poona 3 45

.. håller páatt lasta rapsolja och natriumklorati Göteborgs hamn. Emballagetskadas och produkterna blandas. Det tar eldgenomsjålvantåndning. Blandningenexploderar. Slåckningen fordrar den största skuminsatsen i landet fram till dess. Juli

Brand Ett äldre sjukhem i trä blir 5 4 snabbt övertånt. Brandförsvaretbegránsar branden och hindrarden att sprida

Förteckning över stora olyckor m.m. 401

År Plats eller Förtopp Antal Antal Beräkn. Typ av område händelse döda skadade kostna-

der,milj.

kronor

sig till andra byggnaderi samhället. Statensbrandinspektion kompletterardet meddelandemedrekommendationer för brandskyddet i bl.avårdhemsominspektionentidigare gett ut.Juni

1972 Fartygs- Detdanskafartyget Edith 10 2 olycka Terkolslår runt ihård sjö mellanVästervik och Visby. Fartygetgår tomt och har inte tillräckligballast. Juli

Dammbrott Ett mycket kraftigtregn höjer 1 vattennivån i Náckån,som eroderaren fyra meterhög jorddamm. Ettbostadshus spolas bort. Olyckanleder till en genomgångavsäkerheten vid alla dammari landet. Samtidigt inrättas Dammsäkemetsnämnden, somfår till uppgift att gelänsstyrelserna rådom vilkaåtgärdersom bör vidtas vid de dammar där det brister iskyddsåtgärdema. Juli

Jama Tågolycka Ettpendeltågkörfrånett sido- 5 10 spår utframför ettexpresståg. som årpå våg att passerastationen. Debåda tågen kolliderar. Juli

Kallinge Flygolycka Etttaxiflygplan haverar vid 8 Ronneby Iandning i mycket tåt dimma. Sju kåmkraftsexperter med anknytning till Assa-Atomomkommer.Oktober

1973 991mm Kemikalie- En cistern i Skarvikshamnen 1

olycka spricker och drygt 400 m fenol rinner ut på marken och i vattnet.Saneringen tar omkring enmånad. Räddningstjänsten använder bl.a.civilförsvarets skyddsdråkter och andningsapparater.Januari

Göteborgs brandlönvnr, RapportnrA 6573

402 Förteckning över stora olyckor

m.m.

År Plats eller Typ Födopp av Antal Antal Beråkn. område händelse döda skadade kostnader, milj. kronor

Elavbrott En brand i elkablar i ett ställverk göratt huvuddelenav centralorten blirutan ströml 40 timmar. Efter händelsen vidtarmånga elleverantöreråtgärder för att minska riskernaför elavbrottavden typ som har inträffat. Januari

Tágolycka Ett pendeltåg passerar en stoppsignal och gárvia en skyddsváxel genom enstoppbock. Den första vagnen kastas uppfören bergvágg och fallersedan ned pá spåret. Juli

Abbekås Oljeutslâpp Ca2 000ton råolja läcker ut - 15 Trelleborg genom ett hal iskrovetpå det norska tankfartyget Jawachta, somgått pá gmnd. Kustbevakningenfar upp en stor delav oljan utetill sjöss, men mycket driveri landpå den skånska sydkusten. December

1974 Mmm Brand En brand iAcrosfärglager 140 förstör hela anläggningen. Byggnaden hade automatiskt brandlann men inget sprinklerskydd. Maj

Eiteá Epidemi Omkring 10 000 personerfår mag- och tamisjukdomar sedan reningen under natten upphörtattfungera i det kommunala reningsverket. Det finns inte längre något klor eller aiuminiumsulfat i verket. M81

1975 Sollentuna Brand En brand uppstår i Solna Offsetstillverkning av tryckerimaskiner sannolikt till följd avslarv vid tobaksrökning. Brinnande PVC orsakar en mycket stark utfállning av saltsyra påmaskinerna. Korrosionsskadoma blir stora och kräverett omfattande

Förteckning över stora olyckor m.m. 403

År Platseller Typ Föriopp Antal Antal Beräkn. av omrâde händelse döda skadade kostna-

der,milj.

kronor

saneringsarbete. Branden leder till anförsákringsglvarna bygger upp enorganisation för restvârdesskydd. Januari

Brand Svetsarbetenvållar en brand i 2 1 30 källaren undertunnelbaneverkstäderna i Blåsut. Detvå omkomna år rökdykare. Efter olyckan utfärdar Arbetarskyddsstyrelsenföreskrifter för rökdykning. Februari

sya Tágolycka Niovagnari ettpersontág 18 50 Mjölby spårar urefter att en personbil vid enjámvägsövergáng körtpå andra vagnen itåget. Ljus- och Ijudsignalema vid övergångenfungerade. Mars

sjmknglm Brand En brand inträffar l S:f Eriks 6 16 sjukhus. Syrgas strömmar ut ur ett brustet röroch gör att brandförloppet blir mycket snabbt. Branden leder tillen genomgångochförbättring av brandskyddet inommånga sjukhus l landet. Mars

Terrorist- Terrorister ockuperar väst- 4 34 angrepp tyska ambassaden. En språngladdningdetonerar och antänder byggnaden. Skottlossning mellan poliseroch terrorister fördröjerslácknlngsaibetet. April

Mariestad Brand Ensnabb brandsprldnlngefter 380

- svetsarbetenorsakar en storbrand l Electrolux Tillverknings- ochlagenokaleri flera byggnadermed nära 30 000 m golvyta och 50 000 kylskåpblirförstörda. Byggnaden hadeautomatiskt brandlarm men ingetsprlnklerskydd. April

Tágolycka Ettpersontågkolliderarmed 8 3 sista vagneni ett annattåg innepåcentralstationen. Maj

404 Förteckning över stora olyckor

m.m.

År Plats eller Typ av Förlopp Antal Beräkn. område händelse skadade kostnader, milj. kronor

Sjöolycka En fritidsbåt förliser med fem vuxna och tre barn i mycket dåligt väder. Båten är tungt lastad. Ingen ombord kan simma. Juni

Axamg Ett övernattat däck orsakar Jönköping en brand ien buss. Det ñnns mycket brännbart material i bl.a. sätenas stoppning. Brandförloppet blirav det skälet mycket snabbt. Februari

Kemikalie- En slang brister vid lossning olycka från ett fartyg ochca 160 ton ammoniak rinnerut. Detgasmoln sombildas driver över ett industriområde.Januan

Det börjar brinna i en sommarkoloni för utvecklingsstörda barn. Byggnaden åravträ i ett och ett halvt planoch blir snabbt övertänd. Detfinns inget automatiskt brandlarm och inga rökdetektorer.Branden har sannolikt anlagts avett av barnen. Brandmyndighetema kände inte till att byggnaden börjadeanvändas redan i januari och hade inte gjort brandsyn. April

Tágolycka Ett motorvagnstág kolliderar med ett godståg. Tågenskulle ha mötts på stationen i Helsingborg,men tágklareraren har sänt iväg motorvagnstáget innan godstágetkommit in. Juni

LLddexalla Explosion Enångpanna i maskinmmmet på det grekiska fartyget Myrto exploderar. Denheta ångan strömmar i lastrummet där ett tiotal stuvare håller páatt lossa. Detre skadadefår allvarliga bránnskador. Augusti

En explosionsartad brandsannolikt efterett fel iett lys-

Förteckning över stora olyckor m.m. 405

År Plats eller Typ Födopp Antal Antal Beräkn. av område händese döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

rör orsakar stora skador i

- Luxorsradio- ochTV-fabrik. Densnabba brandspridningen beror bl.a.på byggnadstekniskabrister. Det finns automatiarm men ingetSprinklerskydd. Oktober

1977 §1QgkhQlm Flygolycka Ettflygplan somLinjeflyg har 22 hyrt havererar i ett bostadsområdei Kälvesta efter isbildningpá stabilisatom. Samtliga ombord omkommer.Flera hus i närheten avnedslagspiatsen skadas.Januari

Brand En anlagd brand påRestaurant 4 3 30 Monte Carlo spridersig mycket snabbt i den fasta och lösa inredningen.Mars

Iegkgma- Kemikalie- Giftigt avfall påträffas i marken 170

- .. ;om utflöde på BT Kemi:sindustriområde. Företagetblir så småningom ålagtatt rivafabriken och att saneramarken. Augusti

Epidemi Salmonella sprider siggenom distribution av livsmedelfrån enskolbespisning iTensta. Omkring 3 000 personer blirsjuka. September

Tuve Skred Skredomrádetomfattarom- 9 62 670 Göteborg kring 30 ha. Det borca 800 personer iområdet. Ett70-tal hus blirförstörda. Länsstyrelsentar över ansvaretför räddningstjänsten. Regeringen tillsätterRäddningstjänstkommittán,som utarbetarförslag till systemför undersökning av riskområden och för ersättningtill drabbadefastighetsägare.November

Kamedo, Rapportnr 37

läsas Tågolycka Ettmotorvagnstågpasserar en 3 29 stoppsignal ochkolliderar med ett godstågsomstår inne på stationen.November

406 Förteckning över stora olyckor

m.m.

. År Plats eller Typ Förlopp av Antal Antal Beräkn. område händese döda skadade kostnadâf.milj. kronor

Bland En anställdsomavskedats frán ao - - MunksjöAB anlägger bränder på ett 20-tal platser inom företagetsindustriomráde.December

1978 Fjällolycka Engruppungdomar överraskas underen skidturav mycket dáligt väder. De har radioutrustning men har hamnat i radioskugga och kan inte Iarma. Samtliga utomen fryserihjäl. Februari

Brand En brand bryter ut pá Stadshotellet efter slarv vid tobaksrökning. Brandröken sprider sig snabbt i byggnaden. där ett stort antal ungdomarfirar studentexamen.Manga tror att en rökbomb har detonerat och inser inte hur allvarlig situationen är. Brandmännen hjälper ett 70-tal personeratt ta sig ut urIokalema. Juni

Kamodo, nappen nr39

Tágolycka Ett motorvagnstág kolliderar 10 26 Östersund med ett annattågsomhar sänts i vägfrånstationen innan motorvagnstágetkommit in. Augusti

Kamedo. Rapportnr41

Olycka vid En brand uppstår ientrailer transport av lastad med natriumhydrosulfit. farligt gods Orsaken ärvarrngánglett hjul. Flera explosionerinträffarpå grundavkemiska reaktioner i lastbehállama. Riksväg E 18 år avstängd under tolv timmar. September

Oliepáslag Ett fartyg släpper utoljapá internationelltvatten.Oljandriver i mycket hårdvind i landpå bl.a. Tjörn. Saneringspersonalentar upp ca2 000 ton vattenblandad olja. November

Förteckning över stora olyckor m.m. 407

År Plats eller Typ Förlopp Antal Antal Beräkn. av område händelse döda skadade kostna-

der,milj.

kronor

Snöoväder Snöstormendrabbar enstordel sydöstra avsödra och sydöstraSverige. sverige Mångamänniskorblir helt iso- Ierade.Militära resurseranvänds för undsättning stori skala. Lokalradionssändningar årviktiga för attbådemyndigheteroch enskilda ska kunnafå information. Januari ochfebruari

Brand En brand bryterut efterett have- 560

- -

ienturbin i kámkraftverket. Brandventilationsaknas.Turbinhallen blir helt rökfylld och det år mycketsvårtatt släckaoch att sanera. April

Oljepáslag Det ryskatankfartygetAntonio 320

- - Gramscigår på grund utanför enbaltiska kusten.Fartyget släpperut ca 6 000 ton råolja. Oljeförorenadhavsis drivermed kraftiga ostligavindar i land i Stockholmsskärgård.Länsstyrelsen r stockholms låntar över ansvaretför råddningsinsatsen. April

Olleskyddskommlftán,Rapport Kn1977:03

Mannberg Brand Brandförsvaretska viden öv- 10

- ning brännaned en Iada.Vinden kantrar och brandensprider sig. Drygt 20 husblir helt eller delvis förstörda. Ettstortantal svinbrinner inne ienladugårdcatvå kilometer fråndenursprungligabrandplatsen.Dengamla klosterkyrkan, 150 meterfrån ladandär det börjat brinna, ligger inte ivindriktningenochfår däremot inga skador. Maj

Qgtska Fartygs- Ett finskt fartyg går pågrund. 14 310

- 55mm olycka Halvabesättningenräddas. December

1980 jöm Broras TankfartygetStar Ciipper seglar 8

på Almöbron,som rasarsamman. Brister i alarmeringen göratt bilisterna inte med en gångblirvar-

408 Förteckning över stora olyckor

m.m.

År Plats eller Typ Förlopp av Antal Antal Beräkn. område händelse döda skadade kostnader, milj. kronor

nade. Sex personbilar och en lastbil kör ned i vattnet. Januari

själar-tens neverkommission, Utredningsrappon,April 1981

Higsngrgt Tágolycka Tvá persontág kolliderar. Ett Borlänge áskvâder har slagit utdelarav signalsystemet. Detenatåget harpasserattvá stoppsignaler i stället fören, somföraren fått tillstånd att köra förbi. Elter olyckanändrasreglernaså att tillståndatt passeraendast kan gälla en signal itaget. Juni

Kamedo, Rapportnr45

Tágolycka En hjulring lossnar och de sista åttavagnarnaiett persontág spårar uri närheten avstationsområdet. Augusti

Kamedo, Rapportnr 45

Tágolycka Ett persontág sparar urstrax 1 38 före bronöver Stángán.Orsaken är för hög hastighet. November

1981 Oljeutsläpp Det ryska tankfartyget José - - 45 Marti går pá gmnd i Stockholms skärgård och släpper utca 1 000 ton tung eldningsolja. Januari

Fartygs- Det norska fartyget Jaeren 3 1 olycka kantrar vid kajen. Räddningstjänsten hittar efter drygt fyra timmarssökandetvå man som har överlevt len Iuftlicka. Enavdessa avlider senare pá grundavsina skador. Februari

Explosion Propangas läckerut eftersa- 1 1 30 botagemoten ledningmellan ett raffinaderioch en depå. Antändning sker i det mycket stora gasmoln sombildas. En brand-

Förteckning över stora olyckor m.m. 409

Plats eller Typav Antal Antal Beräkn. område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

manomkommer och enskadas mycketallvarligt. Maj

Särskilda arbetsgruppenför utredningevpropenexploslonen, Rapportdecember1981

Älmhult Brand Ungdomar bryter sig i ett 30

- kemikalielager och kastar stavarmed natrium i en brunn. Vld explosionensom följer spridsnatriumtackor och lägger sig bl.a. på taket tillen industribyggnad. Det börjar regna.Natriumetreageraroch sjálvantänder. Branden sprider sig till flera hus. Jämvågstrafikenpásödra stambanan är avstängd under nio timmar. Ca 2 000personer måste utrymmabostäder och arbetsplatser i centrum. Oktober

Södraggh Storm Stora skadoruppstår på lästa framför allt byggnader. skog. slagg elledningaroch teleförbindelser. November

1982 59m Brand En vindsbrand iett ca 400 50

- .. meterlångt höghus sanno-

likt anlagd gör omkring700

människorhemlösa. Socialtjänstenochförsäkringsbolagenfår ovanligt mycket arbete medatt biståde drabbade. April

Katastrofkommlselonen, Rapportnr 1:1983

Tágolycka De sista sex vagnarna i ett 3 20 Söderhamn persontág på ostkustbanan spårarur eni s.k. solkurva. oklarheter om var olyckan har inträffat försenar räddningsinsatsen. Juli

Ketastrofkommleslonen, Rapportnr3:1983

Amiga Brand Ett20-tal bränderinträffar

- under drygt ett halvår. Polisengriperen misstänkt,

15 14-1656

410 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Platseller Typ Föropp Antal Antal Beräkn. av område händelse döda skadade kosme-

der, milj.

kronor

som senare blirdömd för att ha anlagt bränderna. Januari-augusti

Brand Kommunensstörstaskola 150

- brinner sannolikt till följd

avöverhettning i ett kylskåp. Det saknas brandsektionering i det stora sammanhängandevindsutrynvnet och branden sprider sigfort. Skolanblir sågott som helt förstörd. Stora sociala problemförekommer bland eleverna Iángeefter branden. September

Katastrofkommlsslonen, Rapportnr4:1983

sum- Brand Enstålugnhavererar och 140

- drygtfyra ton PCB-vätska i

denelektriskautrustningen rinnerutvid den brandsom uppstår. Saneringenavde mycket giftiga kemiska ämnen som bildas kräver fyra månaderssaneringsarbete. Efterbrandenutfärdas föreskrifteromatt PCB efter hand skatas bort urelektriska anläggningar.September

Kataarrofkommlulonen, Rapportnr5:1983

sundsvall Brand överhettning l endlskanlägg- 5 2 55 ning orsakaren brand i ett vårdhem för utvecklingsstörda.Várdhemmethade inget automatiskt brandlann. Oktober

Karaarrofkommlsslonen, Rapportnr2:1983

unnsala Brand En brand bryter uti ett bio-

- medicinskt sâkerhetslaboratorium. Brandmánnen riskeraratt smittasav epidemiska sjukdomaroch awaktar innan de börjar släcka. Branden leder till lokala instruktioner förbekåmpningav bränder i denna typ av anläggningar. Oktober

Förteckning över stora olyckor m.m. 411

Plats eller Antal Antal Berälm. område händelse döda skadade kosme-

der, milj.

kronor

Skedshun Trafikolycka Två personbilar frontalkrockar Västervik i halt väglag på riksväg E se. November

En sprángladdningdetonerar i Restaurant Fontainebleau och vallar mycket storaskador i hela byggnaden.Ägaren misstänks ha medverkat till sprängningenmen frias i samttiga råttsinstanser. December

1983 geia Risk för ut- Den sovjetiska satelliten

- - landet slapp av Cosmos 1402,som har en radioaktiva kamkraftreaktor ombord, ämnen kan kommaatt störta inom

Sverige. Regeringen ger bI.a.Strálskyddsinstitutet, Civilförsvarsstyrelsen, Statens brandnámnd och Iánsstyrelserna i uppdrag att hålla beredskap föratt snabbt kunna vidta åtgärderomdet skulle behövas. Satelliten faller senarened i obebodda delarav Kanada. Januari

Qskars- Skogs- Det brinner inomtre större 45

- namn. brand områden på en sträckaav Hageby omkring två mil efterjämvågenHultsfred-Oskarshamn. mtrugljs- Orsaken årtjuvbroms påett :Led godståg. Dettar envecka innan brändernaårunder

kontroll. Slåckningspersonalen uppgår tillsom mest ca 1000 personer. Länsstyrelsen i Kalmar läntar över ansvarettor råddningsinsatsen. Augusti

Katastrofkommlaølønen, Rapportnr 1:1984och 5:1985

53mm- Spricka i En sprickasom uppkommit

- dammen dammen genomsättningar leder till att det läcker nåra 10m3 vatten perminut. Sprickan tåtas innan någonytterligareskadauppstár.Handelsen leder till en planering

412 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Plats eller Typ Förfopp Antal Beråkn. av område händelse skadade kostna-

der, milj.

kronor

av skyddsåtgärder i tätortema nedströms dammen. Oktober

Katastrolkommlulonøn, Rapportnr 1:1987

södra Elavbrott Ett tekniskt fel i en transfor- Qçnmellan: matorstation utanför Enköstaåyanuâ ping orsakar avbrott i elförframför allt sörjningen undersommest 10 timmar i storadelarav södraSverigeoch i UmeåochÖmsköldsviksomrádena.Kortare avbrott inträffar också på Själland. December

1984 Tágolycka Ettpersontágkolliderar med Strömstad en skolbuss.Busstörarenhar inte stannatvid stoppmârket töre jämvägskorsningen. Februari

Ketastrofkommlulonen, Rapportnr 7:1984

:Lamm Brand En explosion ien transfonna- 130

provisoriskt uppställd tor underett elektriskt stâllverk i Holmens pappersbruk orsa-karen omfattande brand i kablar och annanelektrisk utrustnlng. Mal

Halmstad Bátolycka Enfritidsbåt medåtta personer förliser i hög sjö i Laholmsbukten. Det är oklart fördem somdeltar iefterforskningen vilkenmyndighet somharansvaretför räddningstjänsten och somleder ráddningsinsatsen. Juli

Katastrofkommlsslonen och Sjöfartsverket,Rapport ma] 1985

Skillingaryd Tågolycka En personbil kolliderar med ett motorvagnstág vid enövergång med ljus och ljudsignaler. Samtliga personbilen omkommer. Oktober

Förteckning över stora olyckor m.m. 413

År Plats eller Typ Förlopp Antal Antal Beräkn. av område händese döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

En delavbebyggelsen i Mun- 70

- kedal riskerar att rasaned i älven somgår genom samhållet. Ett tiotal fastigheter måsteutrymmasoch så småningom rivas.Ãlvfárandras om.Stora stabiliseringsarbetenägerrum. Decemberjanuari

1985 lsarlslsnga Kemikalie- En läcka i en rörfláns orsakar 8

- olycka ett utsläppavoleum rykande svavelsyra vid Nobelverken. Utsläppetpågåri omkring nio timmar. En tät dimma lägger sig över storadelar avcentralorten.Många måste hålla sig inomhus. Korrosionsskadoma blirmycket stora. Januari

Kmstrofkoønmlsslonøn, Rapportnr41985

Trafikolycka En personbil kommer över på 6

fel sida avvågenoch kolliderarmedett annatfordon. Samtliga i debådabilarna omkommer. Juli

koppar- Översväm- Översvämningaräger rum i

- bemsggh ning och Ljusnans, Dalälvens och Voxdammbrott nansvattensystem.Ettfel iut- Län skovsmekanismen vid Noppikoski kraftverk gör attdammen där brister.Vattnet somströmmarfram Oreälvenl raserar enjåmvágsbro och våganslutningarna till flera landsvägsbroar.Storaskadoruppstår pá skog, mark. byggnader, vågar,järnvägar och teleförbindelser i Kopparbergs och Gävleborgslån. September

Katnrmfkommlsslonen, Rapportnr2:1987

1986 sundsvall Kemikalie- 50tonfenol rinnerut genom 4

- olycka ett sönderfryst rörfrån en cistem i Stockviksverken. Ett parton kommer i det korn-

414 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Plats eller Typ Förfopp Antal Antal Beräkn. av område händelse döda skadade kostna-

der,milj.

kronor

munala avloppsnätet och orsakarstoraskador i miljön. Februari

Nolla Nedfallav Radioaktivaämnen faller ned Sverige radioaktiva efter utsláppetfråndenförfrämst ämnen olyckade kamkraftreaktom il7emobyI. De svenska myndighetema harsvårt att samordna sinaåtgärder, framför alltinformationsverksamheten. Händelsen orsakaren omfattandeutredningsverksamhet, som så småningom leder tillförbättringarl systemen för varning och information. Maj

Myndighetemesåtgärder utredsevhu. Ksmedo,Utredningenomkimkreftsberedskapen,stulskyddslnstlrutetoch Styrelsenförpsykologiskt försvar

Trafikolycka En personbil kolliderar med en lätt lastbil i samband med en omkörning. Samtliga i de båda bilarna omkommer. Mai

Olycka vid Tvåtankvagnar lastade med transportav bensin och olja börjar brinna farligtgods efter en urspärning.Två av vagnarnaexploderar. Juni

Explosion Ett militärtförråd sprängs efter ettinbrott. Iförrådet finns 15tonammunition. Skador uppkommerpáplatser inom tre mil. November

Epidemi Avloppsvatten kommer i en vattenreservoaroch omkring 3 600 gaster ien stugby blir sjuka. December

1987 sms Tágolycka Etttågkör förbi en stoppsig- Sundsvall nal och kolliderar med ett annattåginnepä stationen. Det ärextremtkallt. En växel har frusit fast. Januari

Förteckning över stora olyckor m.m. 415

Plats eller Typav Förlopp Antal Antal Beråkn. område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

Sabotagemotflera kraftledngmands ningar orsakar kortvariga av- [än brott i industrins produktion och storakostnader för företagen. April

Qrusj Oljeutslåpp Ett fartyg släpperut oljapå 150

- ggn internationelltvatten. Enstor 119m del av oljanflyter l land på den svenska västkusten. Dettar omkringtvå år att samla uppdrygt 200 ton olja på stränderna iområdet. September

Katastrofkommlsslønen, SOU1990:15

Lerum Tågolycka Misstörstand under repara- 9 130 tionsarbeten leder till atttvá persontág kolliderar innepå slationsomrádet. Båda tågen har vid sammanstötningen en hastighetpåomkring 100 kmtim. Brand i lok och vagnar försvårar räddningsarbetet. November

Kanstrofkommlulonøn, Rapportnr 4:1987

Malm Brand Anlagda storbránder hos Nor- 220

- disk Fjäder och vid sju andra anläggningar i bl.a. Malmö hamn under loppetavett är orsakar mycketstoraskador.

1988 mggn Epidemi Kloreringen vid det kommuna- 3

.. ..

vattenverketfungerarinte. Orenat ålwatten kommer ut i distributionsnátet.Omkring 11 000 personerblir sjuka. Mars

,gsm Bátolycka Enfritidsbåt med familj 6

en om- - Sundsvall bordförliser i mycket grov sjö. Samtliga omkommer. Maj

Trafikolycka En personbil kommerut på 6

vägrenen. Förarentappar kontrollen och bilen kör i en bergvägg. Juni

416 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Plats eller Typav Förlopp Antal Antal Beräkn. område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

Brand Heta arbeten påtakettill en av 230

- byggnaderna vid Dafgárdslivsmedelsindustriorsakaren brand somspridersig till flera byggnader medstorafrysmm. Juni

isla Trafikolycka En personbil kommer utanföras- 7 1 falten,sladdarupppá körbanan imotsattariktningen och kolliderarmeden annan personbil. Augusti

Bussolycka En buss med svenska skolbarn 15 19 ochföräldrartill någraav barnen ärpaväg till Bergen. Bromsarna fungerar intesomde ska. Förarenhar begränsade erfarenheter av attköra i branta nedförslut. Farten ökar en långnedförsbacke inne ientunnel. Bussen kolliderar till slut medett betongfundament i mynningentill tunneln. En omfattande krisbearbetning organiserasavbl.a. Svenska kyrkan i Kista. Erfarenheterna tas tillvaraför bildandeav krisgruppermed företrädare för t.ex. sociala myndigheter, hålso- och sjukvården och kyrkan på manga orferi landet. En utbildning för deltagare isådanagrupper organiserasockså. Augusti

Statens haverfkommlcclon, Rapportnr O 1992:2

Norranals- Översväm- Ettlångvarigt

och kraftigt regn lampan ningar orsakaromfattandeskador m pávágnát och teleledningar. Märmland September

1989 Eetshâda Brand En brand inträffar i Forsheda 130

- - Gummiiabrik. Förorenat släckvatten rinner ned i avloppsnätet och slår utdet kommunala reningsverketsbiologiska steg. Slåckvattenrinnerockså uti ettvattendragsom harförbindelse med Bolmen, men skadorna i sjön blir små. April

Katnstrofkommlsalonen, Rapportnr3:1990

Förteckning över stora olyckor m.m. 417

Plats eller Typav Antal Antal Beråkn. omrâde händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

Flygolycka Ett fellastat trafikflygplan havererarstrax innan det skalanda. PassagerareårbI.a. ledamöter och andra l den statliga Postutrednlngen.Maj

Statenshaverlkommlsslon, RapportnrC 1990:12

Enea Brand En skola brinnerefter heta arbe- 200

- ten påtaket. Brandenleder till attförsäkringsgivamautfärdar föreskrifter försådanaarbeten. Juni

Mining Brand Ett enskilt vårdhemförpsy- 6 1

- Malmö kiskt sjuka brinner.Branden uppståri ett rökrum.Åtta patienter kan själva ta sig ut urbyggnaden eller räddas avbrandmânnen.November

Katastrotkommlsslonen, Rapportnr 1:1990

1990 Nacka Fartygs- FartygetSaIIyAbatross, som 660

- brand ligger i dockapá Finnboda Varv, blirförstört. Brandenår enföljd avhetarbetenombord. Slåckningsarbetetpågåri tre dygn med stora resurserfrån räddningstjänsteni flera kommuner i Stockholms län. Januari

Katutrofkommlsslonen, SOU1991:33

Tágolycka Ettpersontág spårar urpå 2 53 Katrineholm stationsområdetTáget har för hög hastighet i en växelkurva. April

Lysekil Fartygs- FartygetScandinavian Star 158 30 brand börjarbrinna utetill havs. Branden äranlagd. De flesta somomkommerdör avrökförgiftning. Händelsen leder till ökad samverkan vid insatsertill sjöss med resurserfrån land. April

Kamedo,Rapportnr 60

418 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Plats eller Typ Förlopp av Antal Antal Berâkn. område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

Brand Katarina kyrka blir helt för- 170

- stördavbranden,som sannolikt uppkommitgenom skadade elinstallationerpå kyrkans vind. Maj

uppsala Brand ao 000ton torv ettl plåtma- 190

. gasin börjar brinna efter självantandning. Sláckningsarbetet taröver en månad.Stora mängder förorenat släckvatten rinnerned mark och vat-i tendrag. November

Statenshaverikommlsslon, Rapportnr0 1992:1

Brand En brand bryter uti det s.k. 110

- - John Wall-huset.Brandpersonalenfår besked genom autornatlannmen harsvårt att hitta brandplatsen.Branden blir omfattande och drabbar flera byggnader i närheten. Slackningsarbetetpågår ifemdygn. September

statens havedkommlsslon, RapportnrO 1994:2

Manda Elavbrott Ett fel flerai högspánnings-

- flygplats kablar orsakarett tre timmar långt avbrott elförsörjning-i envid flygplatsen. Flygtrafiken liggernere underåtskilliga timmar. Avbrottet leder till förbättringar i elberedskapenvid Luftfartsverkets flygplatser. September

Statens haverlkommlsslon, Rapportnrc 1992:43

Boden Trafikolycka Tre personbilar kolliderar i 6 2 samband medenomkörning. September

1991 Huddinge Brand En anlagd brand inomen av de 18

psykiatriska avdelningarna vid Huddinge sjukhusfyller utrymmenför ca200 patienter och anställda med rok. Fleraavdör-

Förteckning över stora olyckor m.m. 419

År Plats eller Typav Förtopp Antal Antal Beråkn. område händelse döda skadade kosme-

der, milj.

kronor

ramatill utrymningsvágamaär låsta. Banden kräveren mycket stor insats med personal. Rökdykare räddar en delav de instängda. November

Knmodo, Rapportnr61

sjmjsnglm Bomb- Centralstationenbombhotas - 1 detonation avden s.k. militarligan.Polisensavspanningar omfattar storaområdenruntstationen. Bombendetonerarefterca2,5 timmar når polisen med hjälp av en robottar ut den ur en förvaringsbox. December

läggas Brand En brand bryter ut hos ABB 300

- - Relays. Bristeri byggnadens tekniska brandskydd och smältasfaltsom rinner ned från taketgör attbranden blir intensiv och snabbtfyller hela byggnadenmed rök. Fláddningstjänstenhar till enbörjan svårt att få fram släckvatten.November

Statenshovorlkommlselon, RapportnrO 1994:1

Åstorp Olycka vid En tankbil med drygt 40 m

- transport av metanol vålter på riksväg E farligt gods Enstor delav lasten rinner ut. Vågenåravstängd under denåttatimmar långaraddningsinsatsen. December

;amma Flygolycka Bådamotorerna stannarpåen 92

- Norrtälje DC 9somjust startat fránArlanda. lsstycken har dragits

i luttintagen.Samtligaombord överlever den nödlandningsomäger rum.December

Statenshaverlkommlselon, Rapportnr 1993:57

1992 Karlskoga Explosion En explosion inomen process- 1 7 290 anläggning hos Nobel Chemicals orsakaren brand flerai byggnader och i cisterner med

420 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Plats eller Typ Förfopp Antal Antal av Beräkn. område händelse döda skadade kostna-

der, mil.

kronor

kemikalier. En anställd omkommeri samband med explosionen.Släckningsarbetetär mycketfarligt.Februari

statens havodkommlsslon, RapportnrO 1993:2

Säga Snöoväder Omkring 100000elförbrukasamiska reblir utan ström undersom avenue mesttvå-fem dygn. Februari

;igenom Spårvagns- Enspårvagn har pá grundav 13 37 olycka ettfel i strömförsörjningenblivitstáende. Den mekaniska bromsenkopplas bort.Spårvagnen skenar nedfören backe.spårar uroch kolliderarmed flera bilar. De flesta omkomna och skadade har ståttvid enspårvagnshållplats. Flera människor omkommer eller skadas också i bilar somblir påkördaav spårvagnen. Mars

statens havorikommlselon, RapportnrJ 1992:1

explosion Gasol har iflera timmar läckt 40

- ut eni industribyggnad. Gasen exploderar och byggnaden blir helt förstörd. Stora skador uppstår på andra hus inom 500 meter trån brandplatsen. Maj

Llnplangs Brand En anlagd brand totalförstör 150

- - En Centrum i Bro med butiker, simhall, sporthall och bibliotek. Flåddningsstyrkomahindrar branden att nåen skola och en vårdcentralsom ligger alldeles intill. Juli

statens havorlkommlulon, RapportnrO 1993:3

QQtlam, Brand Skogsbránderdrabbar under 50

- - §lår_1_e en långvarigtorkaområden m.m. på sammanlagt nåra 6 000 ha i flera delar avlandet. Det visar sig svårtatt fördelade helikoptrarsommilitära för-

Förteckning över stora olyckor m.m. 421

År Plats eller Typav Förlopp Antal Antal Beräkn. område händelse döda skadade kostna-

der, milj.

kronor

band och andraställer till lörförlogande.De berördaorganentráffar enöverenskommelseomhur kontakterna ska skevid liknande prioriteringar iframtiden. Juli

1993 skam Storm Stora skador uppstår på framför allt byggnader, skog. elledningarochteleförbindelser.Omkring 100 000elförbrukare blirutan strömisom mest3,5dygn.Medelavbrottstiden ärfyra-åttatimmar. Januari

Brand Vanngángien fláktmotoror- 30

- sakar enbrand i våmieverket, somtill stordel blir förstört. Mångaavhushållen i centralorten blirutan värme i 3-4 timmar.April

Flygolycka Ett Jas 39 Gripen haverar vid - 3 Våsterbroni sambandmed entlyguppvisning. Augusti

statens haverlkommlsslon, RapporternrML1993:3och 1994:3

Stockholm Brand Heta arbetenorsakarenbrand 80

- i SALK:stennishall. Detår ont omvattenoch branden sprider sigmycket snabbt. Hallen blir helt förstörd. Mer än 100brandmän deltar i släckningsarbetet. September

Lllâehil Brand En läcka i ett rör inom Scan- 40

- raffleder till utströmningav processgas.Efter en kraftig explosion börjar det brinna i delar avanläggningen. Räddningstjänstenvarnargenom lokalradionVMA. Nedkylning och släckning kräver mycket stora mängdervatten. September

422 Förteckning över stora olyckor m.m.

År Plats eller Typ Födopp av Antal Antal Beräkn. område händelse döda skadade

kostna-

der, milj.

kronor

1994 Karlshamn Olycka med En tankbil köravvågen i farligt gods dåligtväder. Hela lasten av s.k. grön dieselolja rinner ned i kommunens huvudvattentäkt,som måstesaneras.Slang och ledningsrörfråncivilförsvarsförrád i en stor detav södra Sverige används för att leda vattenfrånentillfälligt ordnad reservvattentäkt. Januali

Qsmz Fartygs- PassagerarfarjanEsto- 865 sim olycka nia föniser sedan fartyget prelimitagit stora mängder vatten när uppgift genombogporten. Septembar

Bilaga

Störningar

telekommunikationerna

för bilagan är promemoria har utarbetats inom

Underlaget en som

AB Telia

1¶Skadetriangeln

Ett sätt strukturera nätstörningarna i telenätet är att dela att upp

dem i fyra olika huvudgrupper. Skadetriangeln, som framgår av följer, översiktlig bild.

guren som ger en

De fyra olika kan beskrivas på följande sätt: grupperna

katastrofer 0,01-0,1år

Små katastrofer

0,2-2år

Stora avbrott 1 500-2 000år

Små avbrott 15 000-20 OOOår

1 Små avbrott klaras med de skyddsfunktioner finns av som och med drift- och underhjåålålsorganisationen. Huvuddelen av

kabelavgrävningar, sabotage och åverkan mot telenätet ligger

424 Störningar i televerksamheten

inom detta område. Dessa störningar små eller

innebär inga pro-

blem för kunderna. Kostnaden för Telia är mindre 10000 än kronor avbrott. per

2 Större avbrott kräver relativt insatser Det stora av resurser. är fallet vid t.ex. olyckor, stemfel och avgrävning större kas av blar. Avbrotten kan i fall orsaka kunderna avsevärda en roblem och kostnader. Telias kostnader ligger mellan 10 000 rooch 10 miljoner kronor avbrott. nor per

3 Små katastrofer medför utslagning hela eller delar liten av av en eller medelstor teleanläggning. Aven masskador, orsakas som av åska, storm, snö och inom ett begränsat geografiskt område t.ex. hela eller delar teleregion tillhör dessa små katastroav en fer. För kunder företag medför detta avsevärda

som störningar

och kostnader. Dessa omfattande skador kan medföra

långa

avbrottstider. Kostnaden katastroftillfälle ligger på 10-100 per

miljoner kronor.

4 Stora katastrofer slår hela eller delar

ut av en stor teleanlägg-

ning. Detta innebär stora störningar för både Telia och kun-

derna. Det påverkar Telias förtroende hos kunderna och kan ge upphov till för sämrad konkurrensförmåga. Kostnaden för Telia

ligger i intervallet 100-1 000 miljoner kronor.

De händelser kan drabba i telenätet är dessa: som a

ü Brand Sabotage

:i Explosion a Storm

Cl Elavbrott Teknisk utslagning stationer cl av

El Databrottslighet Cl Avbrott på linjeanläggningar

u Miljöskador Åska

a CI Översvämning Cl Nedisning t.ex. master av D Master knäcks som

Verkningarna händelser i naturen översvämning av - t.ex. storm, och åska är masskador. Brand är den enskilda - av typen största risken ca 85% störningarna. Sabotage är också relativt vanligt av men är svårt att förutse och skydda sig Nedisning på grund mot. av att flera ton samlas på t.ex. kan leda till dessa knäcks. master att

2¶Inträffade skador

Inledning

Några stora katastrofer har inte förekommit i Sverige under Tele-

verkets tid. Televerksamheten i andra länder USA, och

t.ex. Norge

- Frankrike har däremot råkat för stationsbränder. - ut stora Små katastrofer har inträffat i Sverige 5-10 gånger under 1970-

och 1980-talen. Delar till radioanläggningar har drabbats av master

Störningar i televerksamheten 425

nedisning och knäckts. Stora översvämningar med skador på linje-

av anläggningar, kraftiga åskväder och stormfälld skog har också vid flera tillfällen mefört stora kostnader för Televerket. Ett exempel på liten katastrof är sabotagen de fyra stationerna i Skåne 1993 en mot

se nedan.

Stora avbrott inträffar 1 500-2 000 gånger år. Kabelavgrävper sker i genomsnitt 50 gånger dag i hela landet. De flesta

ningar per

har emellertid begränsade konsekvenser, dvs ett fåtal abonnenter är drabbade.

2.2¶Några exempel

Under vecka anlades fyra bränder i Region Syd och åtta

drygt en

kopplingsskåp förstördes i centrala Skurup. Skadorna på Televerkets

uppgick till sammanlagt ungefär 25 miljoner kronor. anläggningar

Beddinge station

Natten den 17 februari 1993 larmades det från Beddinge telestation. Det hade börjat brinna i A-204-stationen. 1 300 abonnenter berördes branden. En mobil koncentrator transporterades till staav som tionen in. Telia använde också mobil radiolänk. Min-

kopplades en

dre än 24 timmar alla abonnenter inkopplade. senare var

Flädie station

Natten den 19 februari 1993 började det brinna i Flädie telestation. Byggnaden totalförstördes och 500 abonnenter blev utan telefonförbindelse. En mobil A-204-station transporterades till Flädie. Alla abonnenter var inkopplade ca 24 timmar senare.

Skivarps station

Strax efter halv fem den 19 februari 1993 började det brinna i telefonstationen i centrala Skivarp. Stationen låg mellan livsmedelsbutik en och radhusområde. Branden utvecklades våldsamt. Det fanns ett i stationen och räddningstjänsten kunde inte bekämpa el-

gastuber

den nära håll. Brinnande kabelisolering utvecklade giftig svavel-

på

haltig rök.

Vid halvsex-tiden beslöt polisen evakuera bostäderna låg att som i vindriktningen. Alla i Skivarp uppmanades via radion att stänga

fönster, dörrar och ventilationsanläggningar. De evakuerade famil-

jerna fick återvända vid niotiden. 800 abonnenter drabbades branav den.

426 Störningar i televerksamheten

En mobil koncentrator och reservelverk transporterades till ett platsen. Inom mindre än 24 timmar alla abonnenter

var inkopplade.

Blentarps station

På kvällen den 24 februari 1993 brann ytterligare telefonstation en ner. Drygt 1 000 abonnenter blev utan telefon efter branden. En mobil koncentrator fanns på plats vid ett-tiden Alla abonpå natten. nenter var inkopplade inom mindre än 24 timmar.

2.2¶Elavbrottet den 27 dec 1983

I slutet 1983 drabbades så hela Sverige strömavbrott. av gott som av Efter två timmar 70 % återställd.

var av kraftförsörjningen Detta

innebar att telestationernas batterier i klarade

stor omfattning av-

brottet. Den genomsnittliga telefontrafiken de närmaste timmarna efter avbrottet bedömdes ha varit 50 % över den normala. Telenätet utsattes för hård belastning. Detta ledde till tillfälliga

blockeringar av

stationer. Endast i ett fall hade stationsbatterierna emellertid inte tillräcklig effekt i förhållande till trafikmängden.

Några fakta:

Område: Landsomfattande;

Antal stationer utan nätström: 4 500 st; Antal stationer drift: 10 stationer för dessa orsaken ur sju av var att

batterireservtiden inte räckte till;

Totala antalet stationer: 6 800 st; Aubrottstid: Högst någon timme; Totala antalet mobila reservelverk: 100 bogserbara och 400 små ca

mobila reservelverk;

Totala antalet stationära reservelverk: 250 2,7 miljoner lanst av

dets 4,7 miljoner telefonabonnenter anslutna till dessa.

var

Följande erfarenheter framkom:

Stationsbatterierna fungerade mycket bra; Funktionsfelen hos de stationära reservelverken för-

var högre än

väntat; Transportabla och bärbara reservelverk användes i liten omfatten ning eftersom avbrottet relativt

var kortvarigt;

Betydelsen av ett väl fungerande underhåll Televerkets elkraftav

utrustningar bekräftades;

Störningar i televerksamheten 427

Teletrafiken fungerade tillfredsställande det fanns behov att

men av

över telestationernas elkraftförsörjning; se Reservkraft för mobiltelefonnät borde förbättras och frågan be-

om hov stationära reservelverk även vid mindre stationer undersö-

av kas.

2.3¶Stormar och åska i år

sydöstra Sverige

1993 Sydöstra Sverige drabbades i två omgångar i januari 1993 stor-

och i del områden även åska. Ovädren ledde till mängd mar en av en

elavbrott. Telestationernas reservkraft sattes på hårda prov. stora

Larm från stationerna besked strömavbrotten. Stationer-

gav om

batterier, har drifttid på till 10 timmar, tog direkt nas som en upp

över likströmsmatningen. Försörjning ordnades sedan med trans-

portabla reservelverk. Radio Kronoberg informerade lyssnarna om hur de skulle göra de behövde ringa SOS Alarm. Inga mobil-

om telefoner behövde köras ut till abonnenter.

Några fakta:

Område: Kristianstads teleområde; Orsak: Storm och åska; Antal stationer utan nätström: 75 st; Antal stationer ur drift: 8 st; Totala antalet stationer: 350 st; Antal drabbade abonnenter: 800 st; Avbrottstid: 45 min. 5,5 timmar;

- Antal utnyttjade reserueluerk: 20-25 st, varav ett stort reservelverk; Totala antalet reserveluerla: 40 små transportabla och nio stora för transport med lastbil.

Följande erfarenheter framkom:

Reservelverken, i vissa fall till 20 år gamla, fungerade

som var upp dåligt och vissa fall inte alls; Det inga problem med att transportera reservelverken till statio-

var nerna; Rutiner för kontinuerlig kontroll och provning reservelverken

saknas; härjade slog åskan i PCM-länk, vilket

Samtidigt som stormen ner en medförde 2 000 abonnenter under timmar varken kunde ringa

att sex eller ta emot samtal.

Bilaga

Den svenska

räddningstjänstens

i andra

hjälpinsatser

länder

1¶Räddningsinsatser

1.1¶Armenien under 10 dagar i

jordbävning

december 1988

På sovjetiska myndigheter uppdrog regeringen i decembegäran av

ber 1988 1988-12-10, 237388, 1988-12-12, 238688 åt Rädd-

ningsverket bistå med katastrofhjälp i form personal och ma-

att av

teriel. Huvuduppgiften efterforskning och undsättning. Till detta

var kom och distribution tält drygt 100 och filtar ca 3 500 transport av

till offren för jordbävningskatastrofen räddnings- och belys-

samt

ningsutrustning för lokala insatsstyrkor.

Räddningsstyrkan omfattade sammanlagt 51 personer en styrke-

chef, operativ chef, stabschef, materielchef, nio materiel-

en en en

instruktörer, fyra räddningsgruppchefer, 11 brandmän i fyra

räddningsgrupper, 16 hundförare med hundar, läkare, sjuksköterska, radiooperatör och fyra tolkar. Styrkan medförde räddnings-

kap-, skär- och lyftutrustning, samt utrustning för

utrustning, t.ex.

försörjning och kommunikation. egen

1.2¶Lettland skogsbränder under fyra dagar zjuli

På begäran lettiska myndigheter uppdrog regeringen 1992-07-

av 13, åt Räddningsverket bistå den lettiska

FO921546CIV att

430 Svenska hjälpinsatser utomlands

räddningstjänsten med släckningen de omfattande skogsbränderna

av i Lettland 1992. Insatsen omfattade nationellt och lokalt sommaren bistånd med samordning och radiokommunikation lokalt taksamt tiskt och tekniskt bistånd med skogsbrandsläckning. Omedelbart efter de lettiska myndigheternas och före

begäran regeringsbeslutet sände Räddningsverket med stöd föreskrifterna

av i verkets instruktion observatörer till Lettland.

Den lednings- och insatsstyrka följde efter

som regeringsbeslutet

bestod sammanlagt 26 styrkechef, ställ-

av personer räddningsledare, företrädande räddningsledare, stabschef, två räddningsgruppchefer,

16 brandmän i två med

grupper brandbekämpningsutrustning samt fyra radiooperatörer med kommunikationsutrustning.

2¶Insatser vid akuta

flyktingkatastrofer

2.1¶Gränsen mellan

Turkiet och Irak samt i Iran

kurdisk flyktingkatastrof under 45 dagar i

april och maj 1991

På begäran UNHCR FN:s flyktingkommissariat

av uppdrog reger-

ingen i april 1991 1991-04-11, FO917582, 1991-04-13, FO91 7742, 1991-04-18, FO918162, 1991-04-22, FO918412, 1991- 05-07, FO919362 åt Räddningsverket genomföra

att hjälpinsatser

i Turkiet och Iran för kurdiska flyktingar.

Huvuduppgiften blev trans-

port och distribution och olika förnödenheter till

av vatten flykting-

lägren på gränsen mellan Turkiet och Irak i Iran.

samt Samtidigt

genomfördes på regeringens uppdrag ett antal transporter förnöav denheter från Sverige till Turkiet och Iran i

Räddningsverkets regi.

Hjälpstyrkan i Turkiet och Irak bestod sammanlagt 50 av perso-

ner en styrkechef, två operativa chefer, stabschef, två materielen-

hetschefer, tre materielinstruktörer, tre tekniker, två radiooperatörer,

fyra tolkar, en läkare, fyra gruppchefer, 30 förare i fyra

transportgrupper med terränglastbilar och släp, fyra andra lastbilar med sex

släp och fyra terrängmotorcyklar med i Iran besläp. Hjälpstyrkan

stod sammanlagt nio chef, ställföreträdande av personer en en chef, två tolkar och tekniker. sex

2.2 i 43

Kenya flyktingkatatstrof Somalia under

dagar i september-november 1992

På begäran UNHCR uppdrog regeringen i september 1992 1992-

09-20, FO922040CIV åt Räddningsverket ställa att en stödgrupp

Svenska hjälpinsatser utomlands 431

till UNHCR:s för förfogande under högst veckor för att biträda

sex

med upprättande försörjningsbaser i Kenya.

Stödgruppen bestod chef och sju tekniker, upprättade

av en som baser i Mandera och El Wak nära den somaliska gränsen, Gruppen

medförde utrustning för bl.a. stabsverksamhet, radiokommunikation,

förläggning, förplägnad och transporter.

2.3¶Ed. fiyktingkatastrof i jugoslavien Bosnien

under två år 1994

juni 1992-juni

Uppdraget bistå UNHCR med transporter i det forna Jugo-

att m.m. slavien pågick under två år och baserades på rad olika regerings-

en beslut 1992-06-18, FO9214022, 1992-06-30, FO9214881489/

1992-07-09, FO921539, 1992-08-17, FO921747CIV, 1992- 10-01, FO922118CIV, 1992-11-12, FO922448CIV, 1992-12-17, FO922766CIV, 1993-03-18, FO93602CIV,1993-06-17, FO93 1434CIV, 1993-12-02 FO932725CIV, 1994-03-24, FO94545 CIV. Totalt tio styrkeomgångar med sammanlagt omkring 350 per-

tjänstgjorde i det forna Jugoslavien under den tid insatsen påsoner

gick. Inledningsvis genomförde hjälpstyrkorna juni-juli 1992 trans-

förnödenheter från Zagreb i Kroatien till olika orter i porter av norra Bosnien transporter mellan Sarajevo flygplats och stadens cen-

samt

vid luftbrons inledning. I nästa fas juli-november 1992 företrum kom i huvudsak mellan Split och Sarajevo. Under

transporter november 1992-februari 1993 genomfördes transporter mellan Belgrad och Sarajevo.

Från april 1994 transporterade hjälpstyrkorna förnödenheter från

Belgrad till Sarajevo och andra orter i östra Bosnien, bl.a. Tuzla, Gorazde och Srebrenica. Från maj till juni 1994 transporterades förnödenheter från Split till orter i östra och centrala Bosnien. Styrkan genomförde också flyktingar. Från årsskiftet 199293

transporter av svarade den svenska styrkan också för koordinerande radiokommuni-

kation och för viss reparationsverksamhet.

Hjälpstyrkan i det forna Jugoslavien bestod normalt 21-38

chef, två gruppchefer, 14-24 förare brandmän i två personer en transportgrupper med 10-12 lastbilar och två ledningsfordon, två-

fem mekaniker, två-tre ambulanssjukvårdare samt två-fyra radio-

operatörer med bl.a. kortvågsradio och satellitkommunikationsradio.

Genom regeringsbeslut 1993-12-22, FO932920CIV fick Räddningsverket också i uppdrag kläder insamlade

att transportera av

Erikshjälpen till flyktingar i Bosnien. Detta genomfördes under ti-

432 Svenska hjälpinsatser utomlands

den december 1993-maj 1994. Under denna tid

var transportstyrkan

förstärkt med fyra förare och fyra lastbilar.

2.4¶Liberia i

fiylztingkatastrof Upper Lofa

under 30 dagar i 1993

District juli-augusti

På begäran UNHCR uppdrog regeringen i juli 1993 1993-07-

22, FO931652CIV åt Räddningsverket ställa till att en stödgrupp

UNHCR:s förfogande under högst veckor för sex att upprätta en försörjningsbas i Liberia vid gränsen Sierra Leone och Guinea. mot Uppdraget var slutfört efter 30 dagar. Stödgruppen bestod av en chef och sju tekniker och hade utrustning vid

samma som uppdraget i Kenya. Basen upprättades i byn Vahun, 25 mil nordväst

om Monrovia.

2.5¶Tanzania

flyktingkatastrof Rwanda

i juni 1994

På begäran av UNHCR uppdrog regeringen i juni 1994 1994-06-

02, FO941071CIV åt Räddningsverket ställa till

att en stödgrupp

UNHCR:s förfogande under veckor för bistå vid etablerande sex att av läger i Ngara, Tanzania för flyktingar från Rwanda. I uppgiften

ingick bl.a. att bistå med leverans, montering och inredning

av 11 st prefabricerade hus för stabsändamål. Uppdraget slutfört den 18 var juni 1994.

Stödgruppen bestod chef och sju med kunav en personer allsidigt nande.

2.6¶Zaire

fiyktingkatastrof Rwanda i juli-

december 1994

UNHCR begärde i juli 1994 hos svenska regeringen svenskt biom stånd med hjälp åt flyktingar från Rwanda vid

flyktingläger i Goma-

området i Zaire. Regeringen uppdrog åt i beslut

Räddningsverket

1994-07-26 FO941496CIV ställa hjälpstyrka till

att en förfogande

enligt UNHCR:s hemställan.

Uppgiften bestod inledningsvis delar iordningställande

av tre av läger med vägar och sanitet, vattenförsörj ning och

verkstadskapacitet.

Senare blev den viktigaste uppgiften ställa i och

att ordning läger att

restaurera befintliga läger.

Stödgrupper: bestod 50 Den indelad i lägerav personer. var en

och sanitetsgrupp, och

en vattengrupp en mekanikergrupp.

Svenska hjälpinsatser utomlands 433

2.7 Zaire vattenprojekt i Bukavu september-

december 1994

Den 24 augusti 1994 hemställde UNHCR hos svenska regeringen bistånd för flyktingar från Rwanda i Bukavu i Zaire. Regeringen om

uppdrog i beslut 1994-09-01 FO941646CIV åt Räddningsverket

ställa stödgrupp till förfogande enligt UNHCRzs begäran.

att en bestod i för Vattenförsörjning och vatten-

Uppgiften att svara

kontroll i Bukavu-området. I uppgiften ingick hämtning, transport, kontroll kvalitén och lagring i cisterner, totalt rymde av av vattnet som 700 m3.

Stödgruppen bestod 22 chef, en radiooperatör,

av personer en

fyra vattenexperter och sjukvårdspersonal samt bilförare.

2.8 Rwanda ñyktingkatastrof Rwanda i juli-

december 1994

I 1994 hemställde DHA Department of Humanitarian Affairs

juli

hos svenska regeringen stöd i arbetet med katastrofledning i om

Rwandas huvudstad Kigali. Regeringen uppdrog åt Räddningsver-

beslut 1994-07-26 ställa stödgrupp till

ket i FO941496CIV att en

förfogande enligt DHA:s begäran. bestod i inrätta ledningscentral i Kigali med tyngd- Uppgiften att en

samband och service till denna ledningscentral. Till

punkt på annan

hörde ordna förläggning, kontorsutrymmen och

uppgiften att

kontorsservice för 20 vatten, elektricitet, mat och sanica personer tet. Transporter, sjukvård och stabsarbete var annat stödgruppen skulle för. svara Stödgruppen bestod chef och 11 personer, varav fyra av en och med allsidigt kun-

radiooperatörer, en sjukvårdare sex personer

nande.

3¶Förnödenhetsinsatser

3.1¶Alaska under 1989

oljekatastrof mars

På myndigheterna i USA uppdrog regeringen åt Räddbegäran av ställa oljeskyddsutrustning till förfogande. Ett antal ningsverket att

skimmers och oljelänsor sändes med flyg till Alaska.

434 Svenska hjälpinsatser utomlands

Gaza skyddsmasker under Gulf-kriget under

januari 1991

På begäran UNWRA uppdrog regeringen i januari 1991 av 1991-

01-19, FO911272 åt Räddningsverket dela 25 000 att ut andnings-

skydd till UNWRA:s lokala palestinska med

personal familjer inom

de Israel ockuperade områdena.

av Transporten genomfördes med

flyg till Kairo och vidare med lastbil till Gaza och Västbanken.

3.3¶Gränsen mellan

Turkiet och Irak samt i Iran

Kurdisk flyktingkatastrof under april och

maj 1991

På begäran UNHCR uppdrog regeringen i april 1991 Rädd-

av åt ningsverket att bistå med förnödenheter till de kurdiska

flykting-

arna i Turkiet och i Iran.

Hjälpinsatsen genomfördes under tiden 11 april-26 maj och kom

att omfatta totalt 14 flygtransporter till Turkiet och Iran samt en landsvägstransport till Turkiet. Förnödenheterna bestod förav läggningsutrustning bl.a. 550 tält och 18 000 filtar, livsmedel

43 ton samt vattenförsörjnings- och

belysningsutrustning ca 17 ton.

3.4¶Gränsen mellan

Turkiet och Irak kurdisk

flyktingkatastroñ i december 1991

På begäran UNHCR uppdrog regeringen i december

av 1991 1991- 12-19, FO9127492 att på UNHCR anvisad plats i Turkiet en av eller Irak överlämna 1 000 tält för vinterbruk.

norra Transporten

genomfördes under jul- och nyårshelgen 1991 med lastbilar till

UNHCR:s depå i Irak. norra

3.5¶Turkiet 1992

jordbävning under mars

På begäran dåvarande UNDRO av uppdrog regeringen i mars 1992 1992-03-15 FO926712 bistå med Tält och

att katastrofhjälp. ett

, antal bärbara med tillhörande

generatorer belysningsutrustning sän-

des med flyg till Erzincan den 16 1992. mars

1995 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ett rrenodlatnäringsförbud.N. 2. Arbeetsföretag Enny möjlighetför arbetslösa.A.

Grömdiesel miljö- ochhälsorisker. Fi.

- 4. Långgtidsutredningen1995.Fi. 5. Vårtdenssvåraval.

Slutlbetänkandeav Prioriteringsutredningen.S. 6. Musskövarvetsframtid. Fö. 7. Obliigatoriskaarbetsplatskontakterför arbetslösa.A. 8. Pcnssionsrättigheteroch bodelning.Ju. 9. Fulllt ekonomisktarbetsgivaransvar.Fi. lO.Övensynavskattebrottslagen.Fi. 11.Nyai konsumentregler.Ju. 12.Merrvärdesskatt Nya tidpunkterför

redcovisningoch betalning. Fi. 13.Anailys av Försvarsmaktensekonomi. Fö. 14.Ny Elmarknad+ Bilagedel. N. 15.Kömshandeln.S. 16.Sociialt arbetemotprostitutioneni Sverige.S. 17.Homosexuellprostitution. S. 18.Komst i offentlig miljö. Ku. 19.Ett säkraresamhälle.Fö. 20. Utam stannarSverige. Fö. 21.Stacdenpávattenutanvatten.Fö. 22. Radlioaktivaämnenslår utjordbruk i Skåne.Fö. 23. Brisstpáelektronikkomponenter.Fö.

.Gassmolnlamslår Uppsala.Fö.

Statens 1995

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Pensionsrättigheteroch bodelning.[8] Nya konsumentregler.

Försvarsdepartementet Muskövarvetsframtid. [6] Analysav Försvarsmaktensekonomi. [13] Ett säkraresamhälle.[19] Utan stannarSverige.[20] Stadenpåvattenutanvatten.[21] Radioaktivaämnenslårutjordbruk i Skåne.[22] Brist elektronikkomponenter.[23] GasmolnlamslârUppsala.[24]

Socialdepartementet

Vârdenssvåraval. slutbetänkande Prioriteringsutredningen.[5]av Könshandeln.[15] Socialtarbetemotprostitutioneni Sverige.[16] Homosexuellprostitution. [17]

Finansdepartementet Grön diesel miljö- och hälsorisker.[3]- Långtidsutredningen1995.[4] Fullt ekonomisktarbetsgivaransvar.[9] Översynavskattebrottslagen.[10] Mervärdesskatt Nya tidpunkterför

redovisningoch betalning.[12]

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsföretag En nymöjlighet för arbetslösa.[2]

- Obligatoriskaarbetsplatskontakterför arbetslösa.[7]

Kulturdepartementet

Konst offentligi miljö. [18]

Näringsdepartementet

Ett renodlatnäringsförbud.[l] Ny Elmarknad+ Bilagedel.[14]