Beslut vid regeringssammanträde den 23 januari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av lagen (1993:134) mot etnisk diskriminering.

Utredaren skall

• analysera vilka orsaker som kan ligga bakom att fall av påstådd etnisk diskriminering på arbetsmarknaden inte förts till Arbetsdomstolen i den omfattning som förväntades vid tillkomsten av lagen mot etnisk diskriminering,
• inhämta kunskaper om och redovisa ett antal andra länders lagstiftning och åtgärder i övrigt mot etnisk diskriminering på arbetsmarknaden samt deras effektivitet,
• överväga möjligheterna att i lagen mot etnisk diskriminering, på motsvarande sätt som i jämställdhetslagen, införa föreskrifter för arbetsgivaren om dels aktiva åtgärder mot etnisk diskriminering, dels därpå byggda årliga planer motsvarande jämställdhetsplaner enligt jämställdhetslagen,
• föreslå sådana lagändringar eller åtgärder i övrigt som utredaren kan finna motiverade för att mer effektivt förebygga och motverka etnisk diskriminering på arbetsmarknaden,
• överväga hur förbudsreglerna i lagen mot etnisk diskriminering skall förhålla sig till motsvarande bestämmelser i jämställdhetslagen (1991:433) samt i en eventuell lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och av homosexuella.

Syfte

Lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering trädde i kraft den 1 juli 1994. Lagens ändamål är att motverka etnisk diskriminering. Diskrimineringsförbuden, som omfattar hela arbetsmarknaden, syftar till att ge skydd åt både arbetssökande och anställda. Förbud riktas mot avsiktliga, otillbörliga förfaranden som innebär negativ särbehandling på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. Indirekt diskriminering omfattas i princip inte av förbuden. Förbudet mot otillbörlig särbehandling av arbetssökande avser fall där arbetsgivaren förbigår en arbetssökande och anställer någon annan än den diskriminerade. Förbudet mot otillbörlig särbehandling av arbetstagare inriktas på tre olika situationer. Den första gäller anställningsvillkor och andra arbetsvillkor, den andra arbetsledningsbeslut och den tredje särskilt ingripande åtgärder från arbetsgivarens sida mot arbetstagaren, t.ex. uppsägning.

Talan enligt lagen kan väckas av såväl enskild arbetstagare, arbetssökande eller facklig organisation som av Diskrimi- neringsombudsmannen. Ombudsmannens processförande roll i diskrimineringstvister påminner i huvudsak om den roll som Jämställdhetsombudsmannen har i könsdiskrimineringstvister. I vissa i lagen särskilt angivna situationer får ombudsmannen föra talan bara om organisationen inte gör det.

Det viktigaste syftet med en lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet är den normbildande effekt som en sådan lagstiftning får. Av lagens förarbeten (prop. 1993/94:101) framgår att man räknat med att Arbetsdomstolen skall komma att utveckla en praxis i diskrimineringsmål, både vad gäller lagens materiella regler och de processuella regler, t.ex. bevisbördefrågor, som är aktuella i samband med tillämpningen av lagen.

De senaste årens situation på arbetsmarknaden med hög arbetslöshet och sjunkande arbetskraftstal har särskilt hårt drabbat personer med utländsk bakgrund. För vissa invandrargrupper är arbetslöshetssiffrorna närmast katastrofala. Ett etniskt och socialt segregerat samhälle håller på att växa fram. Vi är på väg att få en ny typ av klassamhälle där den etniska bakgrunden får allt större betydelse.

Många försök har gjorts att förklara den höga arbetslösheten bland personer med invandrarbakgrund. Några helt klara svar går inte att få. Många tecken tyder dock på att etnisk diskriminering spelar en roll för den höga arbetslösheten bland invandrare.

I regeringsförklaringen från mars 1996 framhålls att det är av särskild vikt att kampen mot arbetslösheten bland invandrare ges förtur. Detta förutsätter åtgärder av flera olika slag. Ett viktigt instrument är en effektiv och trovärdig lagstiftning mot etnisk diskriminering på arbetsmarknaden.

Kritik som framförts mot lagen

I flera sammanhang har det framförts önskemål om en mer effektiv lagreglering mot etnisk diskriminering.

Nämnden mot etnisk diskriminering har i en skrivelse den 24 september 1996 till Inrikesdepartementet framfört att det står klart att lagen mot etnisk diskriminering inte fungerar tillfredsställande. Nämndens kritik mot lagen kan sammanfattas på så sätt att lagen i alltför stor utsträckning begränsar både den skyddade personkretsen och de förbjudna förfarandena samtidigt som beviskravet är för högt för den som anser sig vara diskriminerad. Nämnden redovisar några förslag till ändringar. Nämnden menar bl.a. att lagen bör skärpas så att det står klart att en arbetsgivare över huvud taget inte får låta sig styras av etniska faktorer. Det skulle kunna innebära att en otillbörlig särbehandling skall omfatta hela anställningsförfarandet och inte begränsas till sådana fall där en anställning kommit till stånd.

Nämnden anser också att beviskraven inte får vara så höga att det i praktiken blir omöjligt att uppfylla dem. Vidare framhåller nämnden att lagens påföljdssystem bör ses över och att det bör finnas ett förbud mot trakasserier på arbetslivets område och "regler som säkerställer en effektiv tillämpning" av lagen. Nämnden anser vidare att det bör utredas huruvida även vårdslösa förfaranden bör omfattas av lagen.

Det har dessutom framförts kritik mot att inga mål enligt lagen har förts till Arbetsdomstolen av Diskrimineringsombudsmannen trots att över 150 sådana fall har anmälts till ombudsmannen. Likaså har det kritiserats att fall av påstådd diskriminering i övrigt inte heller har kommit till Arbetsdomstolens prövning i den omfattning som förväntades i propositionen om lagen mot etnisk diskriminering.

Det har diskuterats om orsaken till detta är hänförlig till lagen i sig eller om det finns andra orsaker. Oavsett orsaken kan det konstateras att det om lagen skall få sin avsedda normbildande funktion, krävs att Arbetsdomstolen får tillfälle att utbilda en praxis, både beträffande det materiella innehållet och bevisfrågorna.

I debatten har det ibland föreslagits att det i lagen mot etnisk diskriminering skall införas en motsvarighet till föreskrifterna i jämställdhetslagen om krav på aktiva åtgärder från arbetsgivarna för att nå vissa mål på jämställdhetsområdet och att årligen upprätta en jämställdhetsplan. Mot förslaget har det dock rests invändningar. Man har bl.a. pekat på svårigheterna dels att konkret definiera de kategorier som skall omfattas av skyddet mot etnisk diskriminering, dels att fastställa innehållet i de konkreta målen. Man har också framhållit risken för missbruk av dokumentering av t.ex. rastillhörighet.

Det kan i sammanhanget noteras att konkreta förslag till hur arbetet mot rasism och diskriminering på arbetsplatsen kan bedrivas finns bl.a. i den gemensamma förklaring om att förebygga rasism och främlingsfientlighet som arbetsmarknadens parter på europeisk nivå antog i oktober 1995 samt i den broschyr "Utveckla mångfalden" som Arbetsgivarverket gav ut år 1996. Det kan vidare noteras att bl.a. Storbritannien och Nederländerna har vissa erfarenheter på detta område.

Lagen bör ses över

Lagen mot etnisk diskriminering trädde i kraft för drygt två och ett halvt år sedan och det är oklart vilken effekt lagens förbudsregler har haft för att motverka etnisk diskriminering på arbetsmarknaden.

Det råder samtidigt en betydande osäkerhet om vilka effekter en mera långtgående lagreglering skulle komma att få. En effektiv lagstiftning är visserligen en grundläggande förutsättning för att etnisk diskriminering skall kunna förebyggas. Men lagen kan aldrig, hur effektiv den än är, i sig helt förebygga diskriminering. Lagstiftningen måste kompletteras med andra åtgärder.

Det kan inte uteslutas att lagstiftningen bör ändras för att mer effektivt motverka etnisk diskriminering. Men det måste samtidigt beaktas att det i nuvarande läge är svårt att bedöma hur lagen skulle ha tillämpats av Arbetsdomstolen, om domstolen fått tillfälle att pröva den. Det måste också beaktas vilka konsekvenser för arbetsmarknaden i sin helhet som skulle kunna komma att bli följden av ändringar i lagstiftningen.

Utredarens uppdrag

Utredaren skall analysera vad som förorsakat att fall av påstådd etnisk diskriminering inte förts till Arbetsdomstolen i den omfattning som förväntades vid lagens införande. Av särskild betydelse i detta sammanhang är de fall som anmälts till Diskrimineringsombudsmannen. Fallen skall delas upp utifrån om de avser arbetssökande eller redan anställda.

Bland tänkbara skäl till att fallen inte har förts vidare till Arbetsdomstolen skall utredaren särskilt beakta möjligheten att diskriminering inte har förekommit eller att diskriminering visserligen kan ha skett men att beviskraven kan ha gjort att det bedömts som osannolikt med framgång i Arbetsdomstolen. Andra möjligheter som skall beaktas är att diskriminering visserligen kan ha förekommit men att det har varit fråga om sådan diskriminering som inte omfattas av lagen samt vidare att förlikning kan ha ingåtts.

Utredaren skall även inhämta kunskaper om och redovisa ett antal andra länders lagstiftning och åtgärder i övrigt mot etnisk diskriminering på arbetsmarknaden samt deras effektivitet.

Om utredaren finner det vara motiverat skall hon eller han lämna förslag om ändringar i lagen eller åtgärder i övrigt ägnade att motverka etnisk diskriminering på arbetsmarknaden.

Utredaren skall därvid överväga möjligheterna att i lagen mot etnisk diskriminering, på motsvarande sätt som i jämställdhetslagen, införa föreskrifter riktade till arbetsgivaren om aktiva åtgärder mot etnisk diskriminering samt lämna förslag till hur dessa skulle kunna utformas. Ekonomiska konsekvenser av förslagen skall redovisas. Likaså skall utredaren överväga möjligheterna att i lagen mot etnisk diskriminering införa en regel om skyldighet för arbetsgivare att upprätta en motsvarighet till jämställdhetslagens jämställdhetsplaner. I detta sammanhang skall utredaren beakta dels de ovan redovisade invändningarna mot förslagen, dels de idéer i detta avseende som föreligger såväl i Sverige som i andra länder. Som exempel på åtgärder som skulle kunna behandlas i motsvarigheten till jämställdhetsplaner kan nämnas utvecklande av metoder för rekrytering, introduktion av nyanställda samt hur mångfalden skall kunna kopplas till utveckling och planering av verksamheten.

Överväganden om hur lagstiftningen skall vara utformad skall ske i nära samråd med de två utredningarna om diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och av homosexuella under förutsättning att de kommer till stånd. Utredningarna skall samråda i frågan om det är lämpligt att utforma diskrimineringsregler och övriga bestämmelser på likartat sätt eller om det finns skäl att utforma bestämmelserna till skydd för de olika grupperna på olika sätt. Utredaren skall i nära samråd med de två utredningarna även överväga hur de olika diskrimineringsförbuden kommer att förhålla sig till varandra och till jämställdhetslagen. I det sammanhanget skall utredaren också överväga hur skadeståndspåföljden skall vara konstruerad om fler diskrimineringsgrunder är aktuella i sammanhanget.

Samråd och rapportering

Utredaren skall samråda med de två utredningarna om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och av homosexuella under förutsättning att de kommer till stånd.

Utredaren bör i sitt arbete samråda med arbetsmarknadens parter samt med Diskrimineringsombudsmannen.

Ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen skall redovisas.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om konsekvenser för brottsligheten (dir. 1996:49) och om jämställdheten mellan könen (dir. 1994:124).

Redovisning av uppdraget

Utredarens arbete skall vara redovisat senast den 1 oktober 1997.