Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en generell översyn av reglerna om skattskyldighet för mervärdesskatt vid uthyrning av verksamhetslokaler. Översynens främsta syfte är att utredaren skall lämna förslag till regler som minskar de administrativa och rättsliga problemen och förenklar tillämpningen för skattskyldiga och skattemyndigheter. Utredaren skall i sitt arbete särskilt ta hänsyn till de mindre och medelstora fastighetsägarnas möjligheter att hantera regelsystemet.

Bakgrund

Före den 1 juli 1979 medförde uthyrning av fastighet inte skattskyldighet. Skatt som utgick vid uppförande, reparation, underhåll m.m. av hyresfastighet blev därför en faktisk kostnad för fastighetsägaren. Detta innebar att rörelseidkare som bedrev mervärdesskattepliktig verksamhet i förhyrda fastigheter eller lokaler inte hade någon avdragsrätt för den ingående mervärdesskatt som ingick i lokalkostnaden och därmed i hyran. I det avseendet fanns det en skillnad jämfört med situationen för en skattskyldig rörelseidkare som bedrev verksamheten i egna lokaler. Den mervärdesskatt som denne påfördes, t.ex. för uppförande av lokaler för verksamheten, utgjorde avdragsgill ingående skatt. För att undanröja den bristande neutraliteten i beskattningen mellan skattskyldiga som bedrev verksamhet i egna respektive förhyrda lokaler infördes därför från den 1 juli 1979 (prop. 1978/79:141, bet. 1978/79:SkU52, rskr. 1978/79:393, SFS 1979:304) en möjlighet för fastighetsägare att bli skattskyldiga för uthyrning av rörelsefastigheter och rörelselokaler (s.k. frivillig skattskyldighet).De regler om frivillig skattskyldighet som infördes 1979 är i grundläggande avseenden oförändrade än idag. Under årens lopp har dock ett flertal justeringar gjorts. Ändringarna har i vissa fall syftat till att klargöra eller förenkla tillämpningen av reglerna. I andra fall har reglernas tillämpningsområde förändrats. Som exempel på det senare kan nämnas förändringar av reglerna vid uthyrning till kommuner och möjligheten att medge frivillig skattskyldighet även vid andrahandsuthyrning när detta sker för skattepliktig verksamhet. Av väsentlig betydelse var även den breddning av mervärdesskattebasen som gjordes genom 1991 års skattereform. Denna innebar att antalet skattskyldiga kraftigt utökades. Reglerna om uthyrning av verksamhetslokaler återfinns numera i huvudsak i 9 kap.mervärdesskattelagen (1994:200), ML. Riksskatteverket har utfärdat anvisningar (Riksskatteverkets anvisningar m.m. om skattskyldighet för uthyrning eller upplåtelse av rörelselokal, RSV Im 1986:3). Anvisningarna är dock i vissa delar inte längre aktuella.

Kritik mot den nuvarande ordningen

Reglerna har sedan sin tillkomst kritiserats i olika avseenden. Vissa av dessa problem har genom lagändringar rättats till. Hanteringen av reglerna om frivillig skattskyldighet medför dock fortfarande både i administrativt och rättsligt hänseende en betydande arbetsinsats för skattskyldiga och skattemyndigheter.Administrativt har beskattningen av uthyrning av verksamhetslokaler ansetts resurskrävande och tungrodd. Riksskatteverket uppger i Förslag till förenklingar i skattelagstiftningen (RSV Rapport 1995:10 s. 201-203) bl.a. följande. Handläggningen av ärenden om frivillig skattskyldighet för fastighetsupplåtelser är en av skatteförvaltningens mest betungande arbetsuppgifter beträffande mervärdesskatten. Det arbete som skatteförvaltningen utför med sådana frågor ger sällan några ökade skatteintäkter utan åstadkommer främst en kameralt riktig redovisning. De administrativa besvären med regelsystemet är mycket omfattande och kan exemplifieras med att fastighetsägarna skall underrätta skattemyndigheten om förändringar i hyresförhållandena. Om förändringarna innebär att den skattepliktiga uthyrningen utvidgas eller inskränks måste skattemyndigheten fatta nya beslut. En enstaka fråga kan ta mycket lång tid att handlägga hos skattemyndigheten och resulterar sällan i några skatteintäkter för staten. Riksskatteverket beräknar att en besparing av 50 årsarbetskrafter torde vara möjlig om bestämmelserna förenklades. Vidare borde besparingar uppkomma även för näringslivet. Riksskatteverket föreslår i rapporten att en genomgripande översyn av lagstiftningen om frivillig skattskyldighet bör ske i form av en utredning.

Förutom att reglerna rent administrativt kan vara betungande anses de även i vissa avseenden materiellt komplicerade. För att materiellt kunna tillämpa reglerna krävs förutom kunskaper om mervärdesskattelagstiftningen även kunskaper i civilrätt och då speciellt i fastighetsrätt och hyresrätt. Detta leder till att skattskyldiga och skattemyndigheter lägger ner stora resurser för att kunna följa reglerna. Särskilt de mindre fastighetsägarna torde ha problem att hantera och överblicka reglerna. Genom reglernas komplexitet riskerar även skattemyndigheternas tillämpning att bli olika i landet. Det är inte möjligt att i direktivet ge någon uttömmande beskrivning av skattemyndigheters och skattskyldigas problem med lagstiftningen. En sådan kartläggning måste utredaren naturligen göra för att kunna lägga fram förslag till förändringar av nuvarande lagstiftning. Reglerna om återföring av avdrag för ingående skatt i 9 kap. 5 och 6 §§ ML är dock ett område som generellt medfört stora problem. Även kommunernas medverkan i systemet har i olika sammanhang visat sig skapa oklarheter.

Skälen till översyn

Reglerna har varit i kraft sedan den 1 juli 1979. Någon generell översyn har under denna period inte gjorts av reglerna. De anses både av skattskyldiga och skattemyndigheter i vissa avseenden administrativt resurskrävande och rättsligt svårtillämpade. Genom förslag som förenklar reglerna kan besparingar uppnås både för skattemyndigheterna och fastighetsägarna.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en generell översyn av reglerna om skattskyldighet för mervärdesskatt vid uthyrning av verksamhetslokaler. Översynens främsta syfte är att utredaren skall lämna förslag till regler som minskar de administrativa och rättsliga problemen och förenklar tillämpningen för skattskyldiga och skattemyndigheter. Utredaren skall i sitt arbete särskilt ta hänsyn till de mindre och medelstora fastighetsägarnas möjligheter att hantera regelsystemet.

Utredaren skall redovisa de erfarenheter som skattskyldiga och skattemyndigheter har av nuvarande regler om frivillig skattskyldighet vid uthyrning av verksamhetslokaler.Riksskatteverket har i sitt förslag till förenklingar av skattelagstiftningen (RSV Rapport 1995:10) ansett att det bör utredas om en obligatorisk skattskyldighet kan införas som omfattar uthyrning till näringsidkare som bedriver mervärdesskattepliktig verksamhet. Utredaren skall därför särskilt analysera om frivillig skattskyldighet även fortsättningsvis bör tillämpas eller om någon form av obligatorisk skattskyldighet kan och bör införas.

Som ett led i anpassningen till rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter - Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT nr L 145, 13.6.1977, s. 1) har den 1 januari 1995 särskilda regler om jämkning av ingående skatt införts i 8 kap. 16 a-f §§ ML (prop. 1994/95:57, bet. 1994/95:SkU7, SFS 1994:1798, Mervärdesskatten och EG). Det har framförts att reglerna kan befaras skapa omotiverade effekter vid avyttring av fastigheter. Av denna anledning, och då reglernas tillämpning avseende fastigheter generellt angränsar till bestämmelserna om återföringsskyldighet vid frivillig skattskyldighet, skall utredaren även beakta dessa regler och vid behov föreslå förändringar av dem.

Frivillig skattskyldighet kan för närvarande i princip endast ske i fråga om uthyrning till den som bedriver verksamhet som medför skattskyldighet i Sverige. Det kan hävdas att detta innebär att konkurrensen snedvrids i förhållande till andra hyresgäster, t.ex. i förhållande till utländska näringsidkare som hyr verksamhetslokal här. Utredaren skall överväga om det finns skäl till ändringar av reglerna i detta hänsende. Utredaren skall vid översynen pröva förslagens förenlighet med gällande EG-regler. Utredaren skall ta tillvara de erfarenheter som andra medlemsländer har av EG-reglerna om uthyrning av verksamhetslokaler.

Om det visar sig att nuvarande EG-regler förhindrar utredaren från att lämna de lämpligaste förslagen till författningsändringar, skall utredaren även redovisa förslag till hur Sverige på sikt skall sträva efter att förändra EG-reglerna på området.

Utredaren skall lägga fram de förslag till författningsändringar som föranleds av översynen.Om utredaren lämnar förslag som ger kostnadskonsekvenser skall även förslag till finansiering anges.

Generella direktiv

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna (dir. 1992:50), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 december 1998.