Beslut vid regeringssammanträde den 13 februari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall tillkallas för att göra en översyn av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Utredarens huvuduppgifter är att

• utreda den nuvarande utformningen av lagstiftningen,
• närmare analysera de problem som är förenade med den,
• utvärdera den lagstiftningsmetod som används i lagen för att införliva bestämmelser om immunitet och privilegier i internationella överenskommelser med svensk rätt,
• lämna förslag till de förändringar av lagstiftningen som anses nödvändiga.

I arbetet skall folkrättsliga aspekter beaktas.Bakgrund

Antalet internationella organ har i takt med den fortskridande internationaliseringen ökat kraftigt. Flertalet av dessa organ har i sina stadgor eller i särskilda avtal tillförsäkrats immunitet eller privilegier.

Sverige är bundet av ett stort antal internationella överenskommelser som innehåller bestämmelser om rättslig immunitet och privilegier av olika slag. För att dessa åtaganden skall få verkan i fall där svensk rätt gäller, krävs det att bestämmelser med sådant innehåll införlivas med svensk rätt. Detta sker för närvarande genom ändringar i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

De erfarenheter som vunnits under den tid som 1976 års lag varit i kraft visar att lagen i dess nuvarande utformning inte i alla avseenden fungerar tillfredsställande. Dessutom finns det ett behov av att utvärdera den lagstiftningsmetod som används i lagen för att införliva bestämmelser med svensk rätt. Mot bakgrund av att lagen i huvudsak bygger på lagen (1966:664) med vissa bestämmelser om immunitet och privilegier finns det skäl att inledningsvis ge en kortfattad översikt av den lagens systematik.

1966 års lag

1966 års lag var konstruerad så att det i själva lagtexten angavs vilka organisationer och fysiska personer som genom internationella överenskommelser tillförsäkrades immunitet och privilegier. Lagändringar behövde göras upprepade gånger med korta mellanrum på grund av att Sverige tillträdde ett ökande antal internationella överenskommelser om inrättande av internationella organisationer för vilka gällde immunitet eller privilegier. I den utsträckning det aktuella internationella organet överhuvudtaget passade in i en viss paragraf krävde lagens konstruktion oftast ändringar i flera paragrafer samtidigt. Lagen innehöll inte några närmare bestämmelser om de förmåner som de uppräknade subjekten hade rätt till. I detta hänseende hänvisades bara till den stadga eller överenskommelse som i varje särskilt fall var tillämplig utan att man angav närmare var denna fanns. De olika internationella stadgorna eller överenskommelserna hade oftast utländsk text som gjordes direkt tillämplig som svensk lag.

Lagen byggde alltså huvudsakligen på den s.k. inkorporeringsmetoden. Vissa bestämmelser i Wienkonventionerna om diplomatiska och konsulära förbindelser arbetades dock in i gällande författningar för att underlätta tillämpningen på de områden, där dessa bestämmelser kom att få störst praktisk betydelse för de tillämpande myndigheterna. Eftersom vissa subjekt inte ansågs falla in under de existerande uppräkningarna i lagens 3 och 4 §§, blev det nödvändigt att lägga till nya paragrafer i lagen samt numrera om de efterföljande paragraferna. 1966 års lag kom därför med tiden att förlora i överskådlighet och klarhet allt eftersom antalet internationella organ som åtnjöt immunitet och privilegier ökade.

1976 års lag

I materiellt hänseende stämmer 1976 års lag överens med 1966 års lag. Även i den nya lagen används den s.k. inkorporeringsmetoden för att införliva bestämmelser med svensk rätt.

De ändringar som gjordes genom 1976 års lag var i huvudsak att vissa bestämmelser fick en annan lagteknisk utformning än i 1966 års lag. Syftet med ändringarna var att göra lagtexten mer lättillgänglig och att på ett smidigare sätt kunna införliva regler om immunitet och privilegier i internationella överenskommelser med svensk rätt. Den uppräkning av internationella organ och personkategorier som fick förmåner enligt internationella överenskommelser enligt 3 och 4 §§ av 1966 års lag har i 1976 års lag ställts upp i tabellform, och titlarna på de överenskommelser i vilka bestämmelserna återfinns har också angivits där. Tabellen har fogats som en bilaga till själva lagtexten. Tanken var att den ökade flexibilitet i lagen som den nya utformningen innebar skulle minska risken att behöva skapa nya paragrafer med därav följande brist på överskådlighet.

För att se till att Sverige under tiden närmast efter ikraftträdandet av en överenskommelse uppfyller sina folkrättsliga förpliktelser har lagen utformats så att de bestämmelser om immunitet och privilegier som finns upptagna i bilagan automatiskt blir tillämpliga som svensk lag samtidigt som respektive överenskommelse blir bindande för Sverige.

Överenskommelserna publiceras i Sveriges internationella överenskommelser (SÖ). I anslutning till den nya lagen utfärdade regeringen en förordning (1976:879) med vissa uppgifter om överenskommelser som avses i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, där hänvisningar till överenskommelserna i SÖ infördes.

Förordningen utformades som en tabell med en uppställning som anknöt till lagens bilaga. För de överenskommelser som inte hade hunnit publiceras i SÖ då de blev bindande för Sverige gjordes hänvisning till den proposition där överenskommelsen fanns intagen. Vidare innehöll förordningen uppgift om vilken dag överenskommelsen blivit bindande. Ändringar i förordningen med hänvisning till SÖ eller proposition samt uppgift om dagen för ikraftträdande av nya överenskommelser skall enligt motivuttalandena till lagen om möjligt utfärdas i god tid och sättas i kraft den dag då bestämmelserna skall börja tillämpas som svensk lag.

Förordningen (1976:879) upphävdes genom tillkännagivande (1978:47) av vissa uppgifter om överenskommelser som avses i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Tillkännagivandet utformades på samma sätt som förordningen. Det senaste tillkännagivandet är från 1987 (1987:342).

Den lagtekniska utformning som 1976 års lag bygger på har inte i alla avseenden kommit att fungera tillfredsställande. Lagtexten är visserligen lättillgänglig på så vis att det direkt kan utläsas vilket internationellt organ och vilka fysiska personer som åtnjuter immunitet eller privilegier samt i vilken internationell överenskommelse som bestämmelserna finns. Som redan redovisats saknar den emellertid uppgift om var överenskommelsen finns publicerad liksom uppgift om ikraftträdandedatum. Lagens nuvarande utformning grundar sig på att dessa uppgifter tillkännages. Det är i den senare delen som brister visat sig finnas. Detta har försvårat för rättstillämpande myndigheter och berörd allmänhet att få tillgång till nödvändig information, om avtalen är i kraft i förhållande till Sverige eller vad de bestämmelser som skall tillämpas innehåller. I dessa avseenden kvarstår alltså de problem som fanns med 1966 års lag även med den nya lagen.

Inte heller intentionen att utformningen av 1976 års lag skulle minska risken att behöva skapa nya paragrafer med minskad överskådlighet som följd har helt kunnat uppfyllas. Vissa internationella subjekt har nämligen inte ansetts falla in under de existerande uppräkningarna i lagens 4 §. Detta har fått till följd att man nödgats lägga till nya paragrafer.

Att en del bestämmelser om immunitet och privilegier i överenskommelserna visat sig vara oklara och svårtolkade kan visserligen förklaras med att resultatet är en följd av internationella förhandlingar. Inte desto mindre skapar dessa omständigheter osäkerhet och vållar svårigheter för rättstillämpande myndigheter, liksom för den allmänhet som berörs av bestämmelserna.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det system som 1976 års lag grundar sig på har vissa brister och att tillämpningen inte fungerar helt tillfredsställande. Därför behöver en särskild utredare tillsättas för att se över lagen om immunitet och privilegier i vissa fall.

Utredaren skall utreda den nuvarande utformningen av lagstiftningen och närmare analysera de problem som är förenade med den. Utredaren skall också utvärdera den lagstiftningsmetod som används i lagen för att införliva bestämmelser om immunitet och privilegier i internationella överenskommelser med svensk rätt.

I detta arbete skall folkrättsliga aspekter beaktas. Utredaren skall särskilt uppmärksamma de problem som följer av att bestämmelser i internationella överenskommelser om immunitet och privilegier i vissa fall tenderar att vara oklara och svårtolkade.

Utifrån resultatet av analysen och utvärderingen skall utredaren utforma de förslag till förändringar av lagstiftningen som anses nödvändiga. Utredaren skall här väga samman intresset av att myndigheter effektivt och säkert skall kunna tillämpa bestämmelser om immunitet och privilegier med kravet på att lagstiftningen stämmer överens med de folkrättsliga åtagandena i överenskommelserna.

Det kan givetvis finnas också andra aspekter på nuvarande lagstiftning som kräver belysning. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som anses nödvändiga. Om utredaren föreslår ändringar skall utredaren samråda med berörda myndigheter.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Uppdraget skall redovisas senast den 12 februari 1998.