Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid rehabilitering. Utredaren skall bl.a. föreslå vid vilken tidpunkt arbetsgivarens ansvar skall inträda och hur långt ansvaret skall sträcka sig. Utredaren skall vidare belysa arbetsgivares olika förutsättningar att fullgöra ett rehabiliteringsansvar, bl.a. små och stora arbetsgivares skilda förutsättningar. Förslagen skall även omfatta överväganden om sanktionsmöjligheter mot en arbetsgivare som inte uppfyller sitt rehabiliteringsansvar. Slutligen skall det utredas hur gränsen skall dras mellan det rehabiliteringsansvar som åligger arbetsgivaren och det som ankommer på i första hand försäkringskassan men även övriga berörda aktörer.

Utredaren skall undersöka huruvida den nuvarande försäkringen mot sjuklönekostnader motsvarar arbetsgivarnas behov av och intresse för denna försäkring. Vidare skall möjliga alternativ till den nuvarande försäkringen presenteras. Dessutom skall en kartläggning av privata försäkringsalternativ genomföras.

Bakgrund

Arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar

Rehabilitering, inklusive arbetsanpassning, är ingen tydlig verksamhet utan bedrivs i någon form av olika aktörer inom ramen för olika myndigheters ansvarsområden; socialtjänsten, arbetsförmedlingen, Arbetsmarknadsinstitutet, försäkringskassan och hälso- och sjukvården. Vanligtvis behöver en person olika former av rehabilitering. Olika slag av rehabiliterande insatser flyter därför ofta in i varandra och alla delar måste fungera och samspela för ett lyckat resultat.

Den allmänna sjukförsäkringen har bl.a. det viktiga syftet att bidra till att få till stånd tidiga, aktiva och samordnade rehabiliteringsåtgärder. Ett annat syfte är att bidra till att arbetsgivare bidriver ett effektivt förebyggande arbetsmiljöarbete. Arbetsplatserna är därmed en viktig utgångspunkt för sjukförsäkringens verksamhet. Arbetsgivarnas roll och ansvar har betydelse för hur försäkringens syfte kan nås.

Sedan början av 1990-talet har många förändringar genomförts inom rehabiliteringsområdet. Den s.k. rehabiliteringsreformen, som trädde i kraft den 1 januari 1992, innebär bl.a. att arbetsgivaren har fått förstahandsansvaret för att uppmärksamma och utreda behov av arbetslivsinriktad rehabilitering hos de anställda, att se till att åtgärderna kommer till stånd och finansiera dem. Ansvaret för finansiering begränsas dock till åtgärder som kan vidtas inom eller i anslutning till den egna verksamheten eller för att den anställde skall kunna vara kvar inom verksamheten. Vad som är rimligt att kräva av arbetsgivaren i fråga om åtgärder får avgöras efter en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet där såväl den anställdes som arbetsgivarnas förutsättningar vägs in. Försäkringskassan har bl.a. fått ansvar för att samordna den arbetslivsinriktade rehabiliteringen.

Viktiga inslag i rehabiliteringsreformen var att öka arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön och rehabiliteringsinsatser och att ge försäkringskassorna en tydligare och mer offensiv roll vid samverkan med arbetsgivare och andra aktörer för att finna möjligheter för individen att återgå i arbete. Reformen syftade till att arbetslinjen skulle tillämpas också inom socialförsäkringen så att aktiva arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser skulle kunna ersätta passiv sjukskrivning. Arbetsplatsen fick därmed en nyckelroll i rehabiliteringsarbetet.

Enligt den kritik som har framförts från flera olika håll på senare tid har rehabiliteringsreformens intentioner fått alltför litet genomslag. Trots att rehabiliteringsarbetet länge inriktats mot att få till stånd rehabiliteringsinsatser så tidigt som möjligt, har detta inte skett i praktiken. En bidragande orsak till detta är att arbetsgivaransvaret inte är tillräckligt preciserat. Vidare är ansvarsfördelningen mellan arbetsgivare och försäkringskassa oklar, inte minst i fråga om kostnaderna. Det finns inte någon klar gräns för när en arbetsgivare skall anses ha fullgjort sina skyldigheter. Det har ansetts att så skett när arbetsgivarens resurser bedöms vara uttömda, dvs. när arbetsgivaren inte kan vidta ytterligare åtgärder. Arbetsgivaransvaret, såsom det är formulerat, rymmer således olika tolkningsmöjligheter och tolkas i praktiken också olika.

Den oklara ansvarsfördelningen vållar problem och intressekonflikter i fråga om hur långt arbetsgivaransvaret skall sträcka sig och vilka resurser som arbetsgivaren rimligen skall ställa till förfogande. Det kan heller inte uteslutas att ett oklart ansvar kan motverka att rehabiliteringsinsatserna kommer till stånd i ett tidigt skede.

Ett annat problem som har uppmärksammats är att arbetsgivare har skilda förutsättningar att uppfylla ett rehabiliteringsansvar. Gruppen arbetsgivare är stor och heterogen samt verkar under olika förhållanden. I diskussioner som rör samhällets stöd till eller krav på arbetsgivare poängteras ofta stora och små företags olika behov och förutsättningar att t.ex. uppfylla rehabiliteringsansvaret. De små företagen har i allmänhet sämre förutsättningar, t.ex. när det gäller att bekosta åtgärder på arbetsplatsen, kompetenser att göra rehabiliteringsutredningar, kunskaper om sina skyldigheter i olika avseenden, möjligheter att göra omplaceringar och personalekonomiska kunskaper.

Ett förtydligande av arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar är en förutsättning för en tidig, aktiv och samordnad rehabilitering även i fortsättningen.

Lagen (1991:1047) om sjuklön infördes den 1 januari 1992. Syftet med reglerna var att öka arbetsgivarens ansvar för de anställdas arbetsmiljö och hälsa och att tillförsäkra de anställda en mer rättvis kompensation för inkomstförluster till följd av sjukdom. Dessutom skapades ett mer effektivt sätt att administrera den korta sjukfrånvaron.

De uppföljningar som gjorts tyder på att införandet av sjuklöneperioden har inneburit stora fördelar för såväl den enskilde och arbetsgivaren som försäkringskassan. Emellertid verkar inte arbetsgivarens ansvar för det förebyggande arbetsmiljöarbetet och rehabiliteringen ha förstärkts på det sätt som var avsett. Riksdagen har, bl.a. i syfte att stärka detta ansvar, beslutat om en förlängning av sjuklöneperioden från 14 till 28 dagar (prop. 1995/96:209, bet. 1996/97:SfU4, rskr. 1996/97:22).

I samband med införandet av sjuklöneperioden infördes också en försäkring mot kostnader för sjuklön som är avsedd för företag med få anställda. För närvarande kan företag som har en beräknad lönekostnad (exklusive socialavgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster) som inte överstiger 130 basbelopp per år, dvs. ca 4,7 miljoner kronor, försäkra sig hos försäkringskassan mot kostnader för sjuklön. Bestämmelserna finns i 17 § lagen om sjuklön. Försäkringsvillkoren framgår av förordningen (1991:1395) om försäkring mot kostnader för sjuklön enligt 17 § lagen om sjuklön.

Avgiften för försäkringen utgörs av en viss procentandel av arbetsgivarens beräknade sammanlagda lönekostnader. Under perioden 1992 C 1996 har avgiften varierat mellan 1,5 och 1,7 procent. Avgiften för år 1997 är 2,5 procent. Avgiften skall beräknas så att den sammantaget täcker de utgifter försäkringen får och försäkringens administrationskostnader.

Antalet företag som tecknat försäkringen har minskat från ca 13 300 i juni 1992 till ca 8 400 i juni 1996. I juni 1997 hade antalet minskat ytterligare till 7 465 anslutna företag. Den genomsnittliga lönesumman för de försäkrade arbetsgivarna har under perioden juni 1992 till juni 1996 sjunkit från ca 530 000 kr till ca 450 000 kr, dvs. det är de mindre företagen som tecknar försäkringen. Uppgift om den genomsnittliga lönesumman för juni 1997 kan ännu inte erhållas men det kan antas att den sjunkande trenden håller i sig.

Avgiften för försäkringen är lika stor för alla företag oavsett vilken nivå sjukfrånvaron normalt ligger på. Försäkringens nuvarande omfattning tyder på att det främst är företag som har en förhållandevis hög sjukfrånvaro som bedömer sig ha behov av försäkringen och avgiften måste således sättas tämligen högt. Det är möjligt att många företag i dag anser att avgiften är alltför hög.

Om trenden fortsätter och antalet anslutna företag kontinuerligt minskar kommer troligtvis endast de företag som har en mycket hög frånvaro att teckna försäkringen. Avgiften måste då successivt höjas vilket kan medföra att än fler företag lämnar försäkringen. En sådan utveckling riskerar att leda till att underlaget slutligen är för litet för att det skall vara möjligt att fortsätta att erbjuda försäkringen.

En översyn av försäkringen mot kostnader för sjuklön i syfte att förbättra den är därför påkallad. Konsekvenserna av den förlängda sjuklöneperioden för framför allt de mindre företagen bör också bedömas i detta sammanhang.

En särskild utredare ges i uppdrag att utreda arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid rehabilitering. Utredaren skall därvid bl.a. föreslå när arbetsgivarens ansvar skall inträda och hur långt det skall sträcka sig. Det gäller såväl tidsmässigt som i fråga om åtgärdernas art, inriktning och kostnader. Utredaren skall belysa arbetsgivares förutsättningar att fullgöra ett rehabiliteringsansvar, bl.a. små och stora arbetsgivares skilda förutsättningar. Utredaren skall även överväga frågan om sanktionsmöjligheter mot en arbetsgivare som inte uppfyller sitt rehabiliteringsansvar. Slutligen skall utredas hur gränsen skall dras mellan det rehabiliteringsansvar som åligger arbetsgivaren och det som ankommer på i första hand försäkringskassan men även övriga berörda aktörer.

Utredaren skall utgå från dels en inriktning på tidig, aktiv och samordnad rehabilitering, dels att den enskilde är försäkrad i det tillstånd som han eller hon befinner sig i.

Utredaren skall vidare undersöka huruvida den nuvarande försäkringen mot sjuklönekostnader motsvarar arbetsgivarens behov av och intresse för denna försäkring. Vidare skall alternativ till den nuvarande försäkringen presenteras. Konsekvenserna av den förlängda sjuklöneperioden för framför allt de mindre företagen bör också bedömas i detta sammanhang. Dessutom skall en kartläggning av privata försäkringsalternativ genomföras.

Förslagen skall innehålla sådana åtgärder som anses motiverade. Kostnaderna för dessa åtgärder skall preciseras. Om utredaren finner att nuvarande lagstiftning behöver ändras eller kompletteras skall utredaren lämna sådana förslag.

Utredaren skall bedriva sitt arbete i samråd med Utredningen (S 1997:03) om ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga, Utredningen (dir. 1997:91) om översyn av arbetsskadeförsäkringen och Småföretagsdelegationen (N 1996:04).

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredarens förslag skall redovisas senast den 30 januari 1998. I de delar som förslagen avser försäkringen mot kostnader för sjuklön skall utredaren senast den 30 september 1997 redovisa sitt uppdrag.