Beslut vid regeringssammanträde den 16 januari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utforma förslag till ett system för ekonomisk ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Detta system skall ersätta dagens system med förtidspension och sjukbidrag. Utredaren skall bl.a.

• lämna förslag till principer för förmånsberäkning med utgångspunkten att ersättning skall baseras på den försäkrades tidigare inkomster,
• lämna förslag till grundnivå för dem som inte kvalificerat sig till en inkomstbaserad ersättning eller till endast en låg sådan,
• ta ställning till hur ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall ansluta till reglerna i det reformerade ålderspensionssystemet.

Bakgrund

Utvecklingstendenser

Förtidspensionering har till syfte att ge den som blir varaktigt arbetsoförmögen en långsiktig ekonomisk trygghet genom ersättning för inkomstbortfall. Förtidspensioneringen omfattar också tidsbegränsade sjukbidrag vilka utges till dem som får arbetsförmågan nedsatt för avsevärd tid men inte varaktigt.

Under de senaste decennierna har förtidspensioneringen ökat i omfattning. Antalet förtidspensionärer har ökat kontinuerligt sedan 1960-talet. År 1963 var ungefär 3 procent av befolkningen i förvärvsaktiv ålder förtidspensionerade. År 1993 hade andelen stigit till drygt 7 procent. Samtidigt har antalet sysselsatta per förtidspensionär sjunkit från 24,5 till 9,6 personer under samma period. Under åren 1992 och 1993 ökade antalet förtidspensionärer kraftigt. År 1993 nybeviljades drygt 62 000 förtidspensioner (30 000 män och 32 000 kvinnor), vilket är den högsta årssiffran hittills. Under åren 1994 och 1995 har volymutvecklingen stabiliserats. År 1995 nybeviljades 39 200 förtidspensioner (18 600 män och 20 600 kvinnor) och för första gången sedan 1960-talet minskade det totala antalet förtidspensionärer. Den demografiska utvecklingen och situationen på arbetsmarknaden kan emellertid förväntas innebära en fortsatt press på förtidspensioneringen i framtiden.

Under 1990-talet har regelförändringar genomförts som påverkar utvecklingen inom förtidspensioneringen. Den 1 juli 1993 infördes två nya nivåer inom förtidspensioneringen, en fjärdedels och tre fjärdedels förmån. Nivån två tredjedels förmån upphörde, men finns kvar övergångsvis. Sedan de nya nivåerna infördes har andelen partiella förmåner bland de nybeviljade förtidspensionerna ökat. Samtidigt har andelen pensionärer med hel förtidspension minskat. Den 1 oktober 1995 infördes nya regler med syfte att förbättra beslutsunderlagen vid beslut om förtidspension. Den 1 januari 1997 har nya kriterier för rätt till sjukpenning och förtidspension införts, vilka bl.a. innebär att arbetsförmågans nedsättning skall bedömas utifrån mer renodlat medicinska kriterier.

Det är ovanligt att personer som beviljats förtidspension eller sjukbidrag återgår i arbete. De tidsbegränsade sjukbidragen övergår förr eller senare i de allra flesta fall i en förtidspension. Följden blir att fler människor permanent utestängs från arbetsmarknaden på grund av ohälsa.

Antalet förtidspensionärer och försörjningsbördan för de förvärvsaktiva riskerar att bli ett hot mot förtidspensionssystemet och dess finansiering. Det är också viktigt för såväl samhället som individen, att när så är möjligt underlätta en återgång i arbete.

Reformerat ålderspensionssystem

Förtidspensioneringen är i dag en del av pensionssystemet och reglerna för förmånsberäkning är i huvudsak knutna till vad som gäller för ålderspensioneringen. Reformeringen av ålderspensionssystemet medför att ålderspension kommer att beräknas enligt nya principer och att ålderspensionssystemet såväl lagtekniskt som finansiellt kommer att utgöra ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att se över reglerna för inkomstberäkning för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga.

Sjuk- och arbetsskadekommitténs idéskiss om månadsersättning

Frågan om försäkringsskydd vid ohälsa har utretts av Sjuk- och arbets- skadekommittén (S 1993:07) (tidigare Sjuk- och arbetsskadeberedningen). Genom regeringsbeslut den 20 april 1995 fick kommittén nya direktiv (dir. 1995:54). I direktiven angavs att beredningen, mot bakgrund av reformeringen av ålderspensionsystemet, skulle överväga en ny ordning för inkomstersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Slutbetänkandet En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113) lämnades den 2 juli 1996. Betänkandet har remissbehandlats.

I slutbetänkandet föreslår kommittén i enlighet med direktiven att nuvarande förtidspension och sjukbidrag integreras i en allmän ohälsoförsäkring. Kommitténs arbetsnamn för den nya ersättningsformen är månadsersättning.

Kommittén föreslår att när en person under en period om 450 dagar haft sjukperioder som omfattat sammanlagt 365 dagar skall en övergång ske från sjukpenning till månadsersättning. Beslut om övergång och rätt till månadsersättning skall i princip inte innehålla någon bedömning av sjukfallets varaktighet som bygger på möjligheterna till rehabilitering. Av administrativa skäl anser dock kommittén att frågan om sjukfallets varaktighet ändå måste finnas med i bedömningen. Kommittén föreslår därför att försäkringskassan, när den tar fram beslutsunderlag för beräkning av månadsersättning, skall göra en bedömning av om den försäkrade kommer att uppbära sjukpenning i ytterligare minst 60 dagar efter perioden om 365 dagar.

Månadsersättning föreslås även kunna utges efter särskild ansökan. Arbetsförmågan måste då bedömas vara nedsatt för ytterligare minst ett år.

Månadsersättningen skall enligt förslaget vara en inkomstrelaterad förmån vars storlek beräknas på inkomstförhållanden under ett visst antal år innan sjukfallet inträffade. Enligt huvudregeln skall månadsersättning beräknas på medeltalet av förvärvsinkomsterna under fyra av de sex senaste åren. Det år med högst och det år med lägst inkomst skall inte beaktas. Kommittén föreslår också en alternativregel där medeltalet av inkomsterna under alla år fr.o.m. 16 års ålder beräknas men där en femtedel av åren inte beaktas. Den delen avser år med ingen eller lägst inkomst. Alternativregeln förutsätter mer än sex års förvärvsarbete. Det alternativ som är förmånligast för den försäkrade skall utgöra grunden för beräkning av månadsersättning. Den pensionsgrundande inkomsten (PGI) skall användas som beräkningsunderlag men kunna kompletteras med mer aktuellt underlag från den försäkrade. Perioder med sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning liksom vård av barn som inte fyllt två år och värnpliktstjänstgöring skall enligt kommitténs förslag utelämnas vid beräkningen.

Kommittén föreslår vidare att kompensationsnivån i månadsersättningen skall vara 65 procent.

För dem som inte kvalificerat sig för en inkomstbaserad ersättning föreslår kommittén att det skall finnas en garantinivå motsvarande 2,1 basbelopp.

När det gäller den fortsatta rätten till månadsersättning föreslår kommittén att ett aktivt och målinriktat rehabiliteringsarbete skall vara grund för fortsatt rätt till månadsersättning och att beslutens varaktighet prövas utifrån varje individs situation. Det är försäkrings- administrationen som skall göra dessa bedömningar och kommittén påpekar att det måste ställas ökade krav på försäkringsadministrationen för detta. Den som återgått i arbete och sedan insjuknar igen skall enligt kommitténs förslag ha månadsersättning, om inte 30 dagar eller mer förflutit från det att en sjukperiod avslutats tills en ny sjukperiod börjar.

Beslut om övergång till månadsersättning och beslut med anledning av ansökan om månadsersättning skall, liksom beslut om fortsatt rätt till ersättning, enligt kommitténs förslag fattas av socialförsäkringsnämnden.

Den lägsta åldern för rätt till månadsersättning skall enligt kommitténs förslag höjas från 16 till 18 år. Detta gäller endast rätten att efter ansökan få rätt till månadsersättning. Ungdomar mellan 16 och 18 år som förvärvsarbetar skall även fortsättningsvis omfattas av försäkringen. Kommittén föreslår samtidigt att vårdbidrag skall kunna utges t.o.m. 17 år och handikappersättning fr.o.m. 18 år.

Kommittén föreslår vidare att en försäkrad som uppbär månadsersättning skall kunna pröva ett arbete i rehabiliterande syfte. Kommittén föreslår att nuvarande regler om vilande förtidspension anpassas och överförs till månadsersättningen. För försäkrade med månadsersättning som under vissa gynsamma förhållanden har möjlighet att arbeta i viss begränsad utsträckning föreslår kommittén regler som gör det möjligt för dessa att utnyttja denna arbetsförmåga. Månadsersättningen skall i dessa fall minskas med en viss del av inkomsten från sådana tidsbegränsade eller oregelbundet återkommande arbeten. Kommittén föreslår dock ett fribelopp som innebär att förvärvsinkomster upp till ett halvt basbelopp skall godtas utan att månadsersättningen minskas. 65 procent av förvärvsinkomster som överstiger fribeloppet skall minska månadsersättningen.

Behov av ytterligare utredningsinsatser

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag om månadsersättning är inte fullständigt och ytterligare utredning behövs därför. Det finns heller inget förslag till lagstiftning i någon del av kommitténs förslag.

Uppdraget

Utgångspunkter för ett nytt system

Utredaren skall lämna förslag till utformning av ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Ersättningen skall ersätta dagens system med förtidspension och sjukbidrag. Den princip om månadsersättning som Sjuk- och arbetsskadekommittén skisserat med aktiv rehabilitering som ger återkommande chanser till återgång i arbete och regler för övergång från sjukpenning bör utgöra utgångspunkten vid utformning av den nya ersättningen. Utredaren bör också överväga om någon mer permanent ersättning skall utformas för försäkrade med mycket allvarliga sjukdomar eller invalidiserande funktionsnedsättningar.

Principer för förmånsberäkning

Utredaren skall lämna förslag till principer för förmånsberäkning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Ersättningen skall, liksom i dag, vara en inkomstbortfallsförsäkring. Ersättning bör i dessa fall beräknas på andra grunder än vid en mer temporär nedsättning av arbetsförmågan. Utgångspunkten bör vara att ersättningen baseras på den försäkrades tidigare inkomster. Det bör vara ett inkomstbegrepp som avspeglar inkomstförhållanden under en längre tidsperiod som ligger till grund för beräkningen. Härvid bör samråd ske med Socialdepartementet med anledning av de aviserade förslagen i 1997 års budgetproposition (prop. 1996/97:1) om ändrade regler för beräkning av antagandeinkomst i samband med beslut om förtidspension.

Eftersom ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga i många fall utges under en lång följd av år skall utredaren föreslå hur indexeringen av ersättningen skall utformas. Härvid bör behandlingen av indexeringsfrågan för det reformerade ålderspensionssystemet beaktas.

För dem som inte kvalificerat sig för en inkomstrelaterad ersättning eller till endast en låg sådan skall det finnas en grundnivå. Utredaren skall överväga vad som är lämplig garanterad nivå för dem som inte har kvalificerat sig för en inkomstbaserad ersättning satt i relation till den lägsta garanterade nivån i ålderspensionssystemet. Utredaren skall särskilt uppmärksamma situationen för funktionshindrade och andra grupper, t.ex. nytillträdande på arbetsmarknaden, som kan förväntas uppbära ersättning helt eller delvis under mycket lång tid.

Utgångspunkten skall vara att all ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall vara skattepliktig.

Bostadstillägg

Försäkrade som uppbär ersättning för långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall vara berättigade till bostadstillägg (BTP) på motsvarande sätt som gäller för pensionärer enligt dagens regler. Eftersom förtidspension ersätts av ett nytt system behöver även reglerna för BTP anpassas i detta avseende. Utredaren skall lämna förslag på vilka ändringar i reglerna för BTP som behöver göras. Utgångspunkten skall därvid vara att nuvarande regler för BTP så långt som möjligt skall gälla.

Aktiv rehabilitering och uppföljning

Regler för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall utformas så att de möjliggör en aktiv rehabilitering och uppmuntrar till aktivitet. Härvid skall utredaren särskilt beakta arbete som medel i rehabiliteringen. Utredaren skall även föreslå utformning av regler för återkommande uppföljning under tid då ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga utges. Utredaren skall i dessa sammanhang uppmärksamma den situation som uppstår när den försäkrade är bosatt utomlands när ersättning utges.

Frågor med koppling till det reformerade ålderspensionssystemet, m.m.

Utredaren skall ta ställning till hur ersättningen vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall ansluta till reglerna i det reformerade ålderspensionssystemet. Därvid skall övervägas hur och i vilken omfattning ålderspensionsrätt skall tillgodoräknas den som uppbär sådan ersättning. Konsekvenserna i form av ålderspensionens storlek för dem som perioden innan ålderspensioneringen uppbär ersättning för långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall analyseras. En utgångspunkt för ett nytt system bör vara att ersättningen inte resulterar i högre inkomstrelaterad ålderspension än vad fortsatt yrkesarbete hade inneburit. Utredaren skall dessutom bedöma vilken tidpunkt för övergång till ålderspension som är lämplig.

Vidare skall utredaren utforma förslag om regler för hur ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall samordnas med arbetsskadeförsäkringen och motsvarande äldre förmåner.

Utredaren skall också belysa hur förslagen kommer att förändra förutsättningarna för gällande arbetsrättsliga lagstiftning och praxis och föreslå anpassning av lagstiftningen till nya regler om ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Utredaren skall även belysa förslagen i förhållande till kompletterande avtalsbaserade förmåner och privata försäkringar.

Internationella konsekvenser

Utredaren skall analysera de internationella konsekvenserna av det förslag till utformning av ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga som lämnas. Utredaren skall särskilt beakta dels reglerna i den nordiska konventionen den 15 juni 1972 om social trygghet, dels reglerna om export och samordning i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och därvid även analysera förordningens tillämpning på det lämnade förslaget.

Åldersgränsen och ersättning till funktionshindrade studerande

Vad beträffar ungdomar är det angeläget att i största möjliga utsträckning undvika att dessa hamnar utanför arbetsmarknaden. Utredaren skall därför ta ställning till om den nedre åldersgränsen för rätt till ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall höjas och därvid analysera konsekvenserna av ett sådant förslag, dels för funktionshindrade ungdomar, dels för ungdomar som börjar förvärvsarbeta vid 16 års ålder. Utredaren skall i detta sammanhang föreslå nödvändiga anpassningar av de övriga ersättningsformer som utgår till funktionshindrade.

Utredaren skall i detta sammanhang även se över situationen för funktionshindrade studerande. Funktionshindrade ungdomar är i vissa fall äldre än andra gymnasiestuderande när de börjar gymnasiet och deras studier tar på grund av deras funktionshinder ofta längre tid. Vissa ungdomar med funktionshinder, t.ex. de som studerar vid de s.k. riksgymnasierna, kan därför ha uppnått 23 års ålder innan de slutfört sina gymnasiestudier. Gymnasieelever med funktionshinder uppbär i vissa fall såväl förtidspension/sjukbidrag som handikappersättning under den tid de genomför sina gymnasiestudier. Därutöver är de berättigade till studiebidrag på samma villkor som andra gymnasieelever. Utredaren skall ta ställning till vilka regler som i framtiden skall gälla för rätt till ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga för funktionshindrade studerande samt göra en analys av konsekvenserna av sina förslag. Utgångspunkten för förslagen bör vara att eleverna skall ha ersättning för de merkostnader som uppstår på grund av funktionshindret, men i övrigt ha samma ekonomiska villkor som andra elever.

Regeringen gav i maj 1995 Riksförsäkringsverket och Centrala studiestöds- nämnden i uppdrag att gemensamt kartlägga den ekonomiska situationen för elever vid riksgymnasierna för döva, hörselskadade samt svårt rörelsehindrade ungdomar. Myndigheterna lämnade i december 1995 en redovisning av uppdraget. Redovisningen skall utgöra ett underlag för utredaren.

I de delar som förslagen avser ungdomar skall utredaren senast den 1 april 1998 lämna en särskild redovisning till regeringen.

Finansiering

Ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga bör finansieras på likartat sätt som vid övrig försäkring på grund av sjukdom. Den inkomstrelaterade delen bör vara avgiftsfinansierad medan grundskyddet bör finansieras med skatter över statsbudgeten.

Utformningen av det nya systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga får inte leda till ökade utgifter för detta system eller för det reformerade ålderspensionssystemet jämfört med nuvarande förhållanden.

Övergångsregler

Utredaren skall lämna förslag till utformning av övergångsregler för den nya ersättningsformen samt för delar av denna, både vad gäller personer som uppbär förtidspension/sjukbidrag när den nya ersättningsformen införs och nytillkomna, och därvid analysera effekten av olika lösningar för såväl den enskilde individen som samhällsekonomin.

Arbetets uppläggning

Underlag för utredarens arbete bör vara den idéskiss till månadsersättning som Sjuk- och arbetsskadekommittén redovisade i sitt betänkande En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113) samt det förslag till reformerat förtidspensionssystem som Pensionsarbetsgruppen redovisade i sitt betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20).

Utredaren skall bedriva sitt arbete i samråd med arbetsgruppen inom Socialdepartementet för genomförandet av ålderspensionsreformen, Utredningen om socialförsäkringens personkrets (S 1995:08), Utredningen om översyn av systemet för efterlevandepension (S 1996:04) samt Utredningen om översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialförsäkrings- systemen (S 1996:06).

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredarens förslag skall redovisas den 31 oktober 1997. I de delar som förslagen avser ungdomar skall utredaren senast den 1 april 1998 lämna en särskild redovisning till regeringen.